Förslag till avgörande av generaladvokat Manuel Campos Sánchez-Bordona föredraget den 13 juni 2024

1 Originalspråk: spanska.

2 Målet har ett fiktivt namn. Det överensstämmer inte med det verkliga namnet på någon av parterna i målet.

3 Den har från och med den 1 januari 2024 ersatts av Haute autorité de l’audit (Högsta revisionsmyndigheten, Frankrike) i enlighet med Ordonnance No 2023–1142 du 6 décembre 2023 relative à la publication et à la certification d’informations en matière de durabilité et aux obligations environnementales, sociales et de gouvernement d’entreprise des sociétés commerciales (lagdekret nr 2023–114 av den 6 december 2023 om offentliggörande och intygande av information om hållbarhet och miljö-, sociala och bolagsstyrningsskyldigheter (JORF n.r 0283 du 7 décembre 2023, texte nr 19).

4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 2006, s. 36).

5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/43/EG av den 17 maj 2006 om lagstadgad revision av årsredovisning, årsbokslut och koncernredovisning och om ändring av rådets direktiv 78/660/EEG och 83/349/EEG samt om upphävande av rådets direktiv 84/253/EEG (EUT L 157, 2006, s. 87), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/56/EU av den 16 april 2014 (EUT L 158, 2014, s. 196).

6 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 537/2014 av den 16 april 2014 om särskilda krav avseende lagstadgad revision av företag av allmänt intresse och om upphävande av kommissionens beslut 2005/909/EG (EUT L 158, 2014, s. 77).

7 Loi no 2019–486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (lag nr 2019–486 av den 22 maj 2019 om tillväxt och omvandling av företag) (JORF nr 0119 av den 23 maj 2019, text nr 2). Nedan kallad lag nr 2019–486.

8 Ordonnance no 45–2138 du 19 septembre 1945 portant institution de l’ordre des experts-comptables et réglementant le titre et la profession d’expert-comptable (beslut nr 45–2138 av den 19 september 1945 om inrättande av samfundet för revisorer och om reglering av yrkestiteln och yrket som revisor). (JORF nr 0222 av den 21 september 1945, s. 5938). Nedan kallat beslut nr 45‑2138.

9 Loi n.o 90–1258 du 31 décembre 1990 relative à l’exercice sous forme de sociétés des professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé et aux sociétés de participations financières de professions libérales (lag nr 90–1258 av den 31 december 1990 om utövande i bolagsform av fria yrken som omfattas av lag eller annan författning eller som har skyddad titel samt bolag med finansiella andelar inom fria yrken, nedan kallad lag nr 90–1258) (JORF nr 0004 av den 15 januari 1991, s. 216). Artikel 31–5 i den lagen, som faller under rubriken bolag som bildats för gemensamt utövande av vissa fria yrken, föreskriver att bolaget får, som sidoverksamhet, bedriva all kommersiell verksamhet vars utövande inte är förbjudet enligt lag eller förordning för minst ett av de yrken som utgör dess föremål.

10 Enligt beslutet att begära förhandsavgörande (punkterna 3–7) bedriver koncernen Fiducial en rad olika verksamheter genom de företag som ingår i den: i) Den bedriver revisionsverksamhet genom Société fiduciaire nationale de révision comptable (Fidaudit). ii) Den bedriver redovisningsverksamhet genom Société fiduciaire nationale d’expertise comptable (Fidexpertise). iii) Den erbjuder tjänster på säkerhetsområdet genom Fiducial Security Services. iv) Den bedriver försäljning av kontorsmateriel och kontorsmöbler genom bolaget Fiducial Office Solutions. v) Den tillhandahåller tjänster på IT-området genom bolaget Fiducial Informatique. vi) Genom bolaget Fiducial Real Estate erbjuder den tjänster inom området för fastighetsförmedling och förvaltning av icke-affärsdrivande fastighetsinvesteringsbolag. vii) På bankområdet erbjuder den tjänster genom bolaget Banque Fiducial. viii) Den driver en nationell radiostation och lokala medier genom bolaget Fiducial Medias.

11 Punkt 11 i beslutet att begära förhandsavgörande. Dessa omfattade tillhandahållande av säkerhetstjänster, försäljning av kontorsmateriel och kontorsmöbler, verksamhet med fastighetsmedling och förvaltning av icke-affärsdrivande fastighetsinvesteringsbolag, bankverksamhet samt engagemang i mediesektorn. Tillhandahållandet av IT-tjänster genom företaget Fiducial Informática räknades inte in, eftersom det underförstått ansågs vara underordnat den redovisningsverksamhet som bedrevs genom bolaget Fidexpertise

12 Det rör sig om de yrken som anges i artikel 31–3 i lag nr 90–1258.

13 Dom av den 3 maj 2022 ( C‑453/20, EU:C:2022:341) (nedan kallad domen CityRail). Denna dom följer den restriktiva linjen i domarna av den 21 januari 2020, Banco de Santander ( C‑274/14, EU:C:2020:17), och av den 16 september 2020, Anesco m.fl. ( C‑462/19, EU:C:2020:715) (nedan kallad domen Anesco m.fl.), vilka avsåg en oberoende reglerings- och tillsynsmyndighet för flera ekonomiska sektorer.

14 Dessa kriterier bygger på dom av den 30 juni 1966, Vaassen-Göbbels ( 61/65, EU:C:1966:39) (nedan kallade kriterierna i domen Vaassen-Göbbels).

15 Den franska regeringens skriftliga yttrande, punkt 35.

16 C‑453/20, EU:C:2021:1018.

17 Domen CityRail, punkt 46: ett nationellt organ – trots att det inte råder något tvivel om att det är inrättat enligt lag och är av stadigvarande karaktär, att dess jurisdiktion är av tvingande art, att förfarandet är kontradiktoriskt, att det tillämpar rättsregler samt att det är oavhängigt – [kan] endast … begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen om det fullgör dömande uppgifter i det förfarande som äger rum vid organet.

18 Beslut av den 14 november 2013, MF 7 ( C‑49/13, EU:C:2013:767, punkt 16): Ett nationellt organ kan inte betraktas som en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF i de fall den fullgör icke-dömande uppgifter, såsom administrativa uppgifter.

19 Domen CityRail, punkt 45.

20 Punkt 34 i dess skriftliga yttrande, med hänvisning till artikel 32 i direktiv 2006/43.

21 Domen CityRail, punkt 63.

22 Domen Anesco m.fl., punkt 44.

23 Kommissionen, som inte tog ställning till huruvida begäran om förhandsavgörande kunde tas upp till prövning (utan endast lade fram argument för och emot), underströk att domstolen, i mål om påföljder som ålagts vissa yrkesutövare, hade funnit att de hänskjutande organen hade rättskipningskaraktär. Jag anser att denna rättspraxis inte kan tillämpas på förevarande mål, i vilket en offentlig institution (inte en yrkesorganisation), såsom H3C, ålägger en administrativ påföljd.

24 Domen CityRail, punkt 48. Den omständigheten att organet får agera på eget initiativ ”talar för att [det] … inte ska betraktas som en domstol, utan snarare som ett förvaltningsorgan (beslut av den 14 november 2013, MF 7 ( C‑49/13, EU:C:2013:767, punkt 18), och domen Anesco m.fl., punkt 44).

25 Se punkterna 19 och 20 i detta förslag till avgörande. Det framgår tydligt av redogörelsen för de faktiska omständigheterna att det inte fanns någon klagande och att det var H3C:s ordförande som på eget initiativ inledde undersökningarna. Huvudföredraganden initierade ärendet och H3C i begränsad sammansättning har ansvaret för att fatta beslut. Alla medverkande tillhör således H3C.

26 Den begränsade sammansättningen understryker garantierna i det förfarande som den tillämpar för att ålägga påföljder. För att fastställa om den funktion som den utövar är av rättskipningskaraktär eller inte, är det emellertid möjligt att avstå från att analysera kriterier som rör organets sammansättning, garantin för opartiskhet eller den berörda partens rätt att ingripa. Dessa kriterier gäller också för alla förvaltningsorgans utövande av påföljdsfunktioner.

27 Punkt 58 i dess skriftliga yttrande, där den hänvisar till Conseil d’États (Högsta förvaltningsdomstolen) dom av den 15 oktober 2021, Société Mazars m.fl., 451835, (FR:CE:2021:451835.20211015).

28 Till stöd för sin ståndpunkt åberopade den franska regeringen artikel L. 243–4 i Code des relations entre le public et l’administration (lagen om förhållandet mellan allmänheten och förvaltningen): en sanktionsåtgärd som beslutats av förvaltningen kan när som helst återkallas.

29 Domen CityRail, punkt 51, med omfattande hänvisning till rättspraxis. Jag lägger till kursiveringen för att understryka att detta i ännu högre grad är fallet när initiativet som leder till det första uttalandet har tagits utan ett föregående klagomål.

30 Domen CityRail, punkt 62.

31 Domen CityRail, punkt 69.

32 Enligt artikel 30e i direktiv 2006/43 ska den berörda personen ha rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol mot alla beslut eller åtgärder som kan beröra honom eller henne.

33 Punkterna 50 och 51 i den franska regeringens skriftliga yttrande.

34 Domen Anesco m.fl., punkt 48.

35 Punkt 54 i den franska regeringens skriftliga yttrande. Vid förhandlingen påpekade MO att H3C:s ordförande också kan överklaga de beslut av den begränsade sammansättningen som han anser vara felaktiga till Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen). Denna möjlighet syftar till att renodla det administrativa förfarandet samtidigt som den begränsade sammansättningens oberoende i förhållande till H3C:s övriga organ respekteras. Enligt min mening vederlägger den emellertid inte de övriga argumenten för att påföljdsbeslutet är av förvaltningskaraktär och inte av rättskipningskaraktär. Oavsett vilken ställning H3C har i förfarandet agerar H3C som institution som en part i domstolsförfarandet.

36 Domen CityRail, punkterna 62 och 69.

37 I det mål som avgjordes genom dom den 5 april 2011, Société fiduciaire nationale d’expertise comptable ( C‑119/09, EU:C:2011:208), hade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) begärt ett förhandsavgörande avseende ett annat förbud för franska lagstadgade revisorer. Det handlade där om huruvida förbudet mot hemförsäljning stred mot artikel 24 i direktiv 2006/123.

38 Dom av den 31 januari 2013, Belov ( C‑394/11, EU:C:2013:48, punkt 52).

39 Punkt 15 i detta förslag till avgörande.

40 Punkt 122 i dess skriftliga yttrande.

41 I dom av den 29 juli 2019, kommissionen/Österrike (Civilingenjörer, patentombud och veterinärer) ( C‑209/18, EU:C:2019:632), prövade domstolen den begränsning av verksamhet inom flera olika områden som införts för sammanslutningar av civilingenjörer och patentombud.

42 Enligt beslutet att begära förhandsavgörande hade bolaget Fidaudit (vars aktiekapital till 98 % ägs direkt eller indirekt av MO) och dess dotterbolag fyra revisionsuppdrag för företag av allmänt intresse. Eftersom direktiv 2006/43 inte omfattade revision av företag av allmänt intresse antogs förordning nr 537/2014 (samtidigt med direktiv 2014/56). Enligt artikel 2.2 i förordning nr 537/2014 ska [denna förordning] … inte påverka tillämpningen av direktiv 2006/43.

43 Vilken återges i punkt 5 i detta förslag till avgörande.

44 I skäl 101 i direktiv 2006/123 anges att det är nödvändigt och i tjänstemottagarnas, särskilt konsumenternas, intresse att se till att tjänsteleverantörerna har möjlighet att erbjuda tjänster på flera olika områden parallellt och att begränsningar i detta hänseende inskränks till vad som är nödvändigt för att garantera opartiskheten, oberoendet och integriteten hos de reglerade yrkena.

45 Se dom av den 24 mars 2021, A ( C‑950/19, EU:C:2021:230, punkt 39), när det gäller direktiv 2006/43. Samma syfte återfinns i skälen och i artiklarna i förordning 537/2014.

46 Ibidem, punkt 40. I mitt förslag till avgörande i det målet (C‑950/19, EU:C:2020:1019, punkterna 36–42), betonade jag att revisorers oberoende är en fråga som formellt uttryckts av unionslagstiftaren och som blivit allt viktigare fram till den nuvarande reglering som infördes genom direktiv 2014/56.

47 Punkt 22 i dess skriftliga yttrande.

48 En nationell bestämmelse kan utgöra hinder för två friheter samtidigt: se dom av den 28 januari 2016, Laezza ( C‑375/14, EU:C:2016:60, punkt 24).

49 Se, analogt, dom av den 27 februari 2020, kommissionen/Belgien (Bokförare) ( C‑384/18, EU:C:2020:124, punkt 76).

50 Se, även det analogt, dom av den 5 april 2011, Société fiduciaire nationale d’expertise comptable ( C‑119/09, EU:C:2011:208).

51 Dom av den 12 juni 2014, Digibet och Albers ( C‑156/13, EU:C:2014:1756, punkt 22), och dom av den 24 januari 2013, Stanleybet m.fl. ( C‑186/11 och C‑209/11, EU:C:2013:33, punkt 27).

52 Vid förhandlingen förklarade den franska regeringen att lagstadgade revisorer får utföra de uppgifter som utförs av revisorer, inbegripet verksamhet som är närliggande till detta yrke (som omfattas av artikel 22 i lagdekret nr 45–2138), om de är registrerade hos samfundet för revisorer.|

53 Enligt Avis No 2021–01 du Haut Conseil du Commisariat aux Comptes relatif à l’exercice par un commisaire aux comptes d’une activité commerciale en application de l’article L. 822–10 du code de commerce (yttrande nr 2021–01 från Högsta revisorsrådet om en revisors utövande av affärsverksamhet, med tillämpning av artikel L. 822–10 i handelslagen) gäller detta undantag endast för revisorer som är registrerade hos samfundet för revisorer.

54 Detta anges i skäl 8 i förordning nr 537/2014. I mitt förslag till avgörande i målet A ( C‑950/19, EU:C:2020:1019, punkterna 51–55, bedömde jag artikel 22a i direktiv 2006/43 ur samma perspektiv.

55 Vid förhandlingen påpekades att de internationella rekommendationerna om revisorers verksamhet (International Auditing Standards, godkända av International Ethics Standards Board for Accountants (IESBA)) och rapporterna från Commitee of European Auditing Oversight Bodies (CEAOB) inte, bland de åtgärder som syftar till att skydda lagstadgade revisorers oberoende och opartiskhet, innehåller förbud som det som är aktuellt här, avseende affärsverksamhet utanför de granskade företagen.

56 Den uppger att mer än 90 procent av revisorerna i Frankrike även är verksamma som redovisningskonsulter (punkterna 87 och 88 i dess skriftliga yttrande).

57 Punkt 52 i beslutet att begära förhandsavgörande.

58 Jag använder det målande och träffande uttryck som MO använde i sitt skriftliga yttrande (punkt 69). Även om det är möjligt att reglerade yrken inte omfattas av den huvudregeln i artikel 25.1 i direktiv 2006/12, är det endast fallet om de strikta villkoren i led a i dess andra stycke är uppfyllda.

59 Dom av den 27 februari 2020, kommissionen/Belgien (Bokförare) ( C‑384/18, EU:C:2020:124, punkt 68).