Domstolens dom (nionde avdelningen) den 16 september 2020

I mål C‑462/19, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Nationella marknads- och konkurrensmyndigheten, Spanien) genom beslut av den 12 juni 2019, som inkom till domstolen den 13 juni 2019, i förfarandet mot

DOMSTOLEN (nionde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden S. Rodin, ordföranden på fjärde avdelningen M. Vilaras (referent) samt domaren D. Šváby, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Asociación Nacional de Empresas Estibadoras y Consignatarios de Buques (Anesco), genom T. Arranz Fernández-Bravo, D. Sarmiento Ramírez-Escudero och A. Gutiérrez Hernández, abogados, Comisiones Obreras, genom R. González Rozas, abogada, Coordinadora Estatal de Trabajadores del Mar (CETM), genom S. Martínez Lage, P. Martínez-Lage Sobredo och V.M. Díaz Domínguez, abogados, Confederación Intersindical Gallega, genom H. López de Castro Ruiz, abogado, Unión General de Trabajadores (UGT), genom D. Martín Jordedo, abogado, Asociación Estatal de Empresas Operadoras Portuarias (Asoport), genom E. Van Hooydonk, advocaat, och J. Puigbó, abogado, Spaniens regering, genom S. Centeno Huerta, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom S. Baches Opi och C. Urraca Caviedes, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Spansk rätt

Lagen om konkurrensskydd

Lagen om inrättande av CNMC

Kungligt dekret 657/2013

Lagen om förvaltningsrättsliga mål

Den nationella tvisten och tolkningsfrågorna

Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 101 FEUF och rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna [101 och 102 FEUF] (EGT L 1, 2003, s. 1).

2 Begäran har framställts i ett förfarande som anhängiggjorts av Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) (Nationella marknads- och konkurrensmyndigheten, Spanien) mot Asociación Nacional de Empresas Estibadoras y Consignatarias de Buques (Anesco), Comisiones Obreras, Coordinadora Estatal de Trabajadores del Mar (CETM), Confederación Intersindical Gallega, Eusko Langileen Alkartasuna, Langile Abertzaleen Batzordeak och Unión General de Trabajadores (UGT), angående ingåendet av ett kollektivavtal som ålägger en skyldighet att överta avtalen för arbetstagare som tillhandahåller hamnarbetartjänster avseende varuhantering, med motiveringen att detta avtal strider mot artikel 101 FEUF och motsvarande nationella lagstiftning.

3 I skälen 17 och 18 i förordning nr 1/2003 anges följande:

4 Artikel 11.6 i denna förordning har följande lydelse:

5 I artikel 1.1 i Ley 15/2007 de Defensa de la Competencia (lag 15/2007 om konkurrensskydd) av den 3 juli 2007 (BOE nr 159 av den 4 juli 2007, s. 12946) (nedan kallad lagen om konkurrensskydd) föreskrivs följande:

6 I artikel 36.1 i denna lag föreskrivs följande:

7 I artikel 38.1 i nämnda lag anges följande:

8 Artikel 44 i samma lag har följande lydelse:

9 Artikel 45 i lagen om konkurrensskydd har följande lydelse:

10 I artikel 48.1 i denna lag föreskrivs följande:

11 Följande anges i artikel 49.1 i nämnda lag:

12 I artikel 1.2 i ley 3/2013 de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (lag 3/2013 om inrättande av Nationella marknads- och konkurrensmyndigheten) av den 4 juni 2013 (BOE nr 134 av den 5 juni 2013, s. 42191) (nedan kallad lagen om inrättande av CNMC), föreskrivs följande:

13 Artikel 2.1 i denna lag har följande lydelse:

14 I artikel 3 i nämnda lag anges följande:

15 I artikel 15 i samma lag föreskrivs följande:

16 I artikel 17.1 i lagen om bildandet av CNMC föreskrivs följande:

17 Följande anges i artikel 19.1 i denna lag:

18 I artikel 20 i nämnda lag föreskrivs följande:

19 I artikel 25 i samma lag, med rubriken Ledningsorgan, föreskrivs i punkt 1 att CNMC ska ha fyra utredningsdirektorat, däribland konkurrensdirektoratet (Dirección de Competencia). Detta har till uppgift att granska de ärenden som rör CNMC:s uppgifter att upprätthålla och främja en effektiv konkurrens på alla marknader och inom alla produktionssektorer.

20 I artikel 29 i samma lag, som rör befogenheten att ålägga sanktioner, föreskrivs följande:

21 I artikel 4 i stadgan för Nationella marknads- och konkurrensmyndigheten, som antogs genom Real Decreto 657/2013 por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (kungligt dekret 657/2013 om antagande av stadgan för Nationella marknads- och konkurrensmyndigheten) av den 30 augusti 2013 (BOE nr 209 av den 31 augusti 2013, s. 63623) (nedan kallad CNMC:s stadga), med rubriken Samordning och institutionellt samarbete, föreskrivs följande:

22 I artikel 15.2 i nämnda stadga föreskrivs följande:

23 I artikel 75 punkterna 1 och 2 i Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso administrativa (lag 29/1998 om förvaltningsrättsliga mål) av den 13 juli 1998 (BOE nr 167 av den 14 juli 1998) föreskrivs följande:

24 I dom av den 11 december 2014, kommissionen/Spanien ( C‑576/13, ej publicerad, EU:C:2014:2430), slog EU-domstolen fast, i ett mål som rörde systemet för administration av arbetstagare avseende varuhanteringstjänster inom den hamnsektor som då var i kraft i Spanien, att Konungariket Spanien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 49 FEUF, genom att kräva att företag från andra medlemsstater som ville bedriva varuhanteringverksamhet i spanska hamnar av allmänintresse dels skulle registrera sig hos ett Sociedad Anónima de Gestion de Estibadores Portuarios (aktiebolag för administration av hamnarbetare) (nedan kallat SAGEP) samt, i förekommande fall, äga andelar i bolaget, dels i första hand skulle rekrytera arbetstagare som ställs till förfogande av detta bolag, varav ett minimiantal av dessa skulle tillsvidareanställas.

25 För att följa domen av den 11 december 2014, kommissionen/Spanien ( C‑576/13, ej publicerad, EU:C:2014:2430), antog Konungariket Spanien Real Decreto-ley 8/2017 por el que se modifica el régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías dando cumplimiento a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014, recaída en el Asunto C‑576/13 (procedimiento de infracción 2009/4052) (Kungligt lagdekret 8/2017 om ändring av bestämmelserna om arbetstagare som tillhandahåller hamntjänster för varuhantering i enlighet med EU-domstolens dom av den 11 december 2014 i mål C‑576/13 (överträdelseförfarande 2009/4052)), av den 12 maj 2017 (BOE nr 114 av den 13 maj 2017). I detta kungliga lagdekret föreskrivs att hamnarbetare fritt ska kunna anställas för att tillhandahålla varuhantering och däri preciseras i huvudsak att det inte är nödvändigt att de företag som tillhandahåller hamntjänster för varuhantering (nedan kallade hanteringsföretag) äger andelar i ett SAGEP för att tillhandahålla denna tjänst.

26 Genom kungligt lagdekret 8/2017 infördes emellertid en övergångsperiod på tre år, som löpte ut den 14 maj 2020, under vilken hanteringsföretag var skyldiga att anlita arbetstagare från ett SAGEP avseende en viss procentandel av deras verksamhet, oavsett om de var aktieägare i detta SAGEP eller inte. Det preciserades att SAGEP vid utgången av denna övergångsperiod kunde välja att avveckla eller fortsätta sin verksamhet i enlighet med fri konkurrens, i förekommande fall, med hamnarbetsförmedlingarna och andra bemanningsföretag.

27 Den 6 juli 2017 ingick, å ena sidan, Anesco, som är en sammanslutning av företag inom hamnsektorn, och, å andra sidan, flera fackföreningar (CETM, UGT, Comisiones Obreras, Confederación Intersindical Gallega, Langile Abertzaleen Batzordeak och Eusko Langileen Alkartasuna) ett kollektivavtal som syftade till att bevara arbetsfreden och säkerställa att samtliga hamnarbetare som anställts av SAGEP före den 30 september 2017 skulle behålla sina anställningar. Genom detta kollektivavtal ändrade Anesco och dessa fackföreningar det fjärde nationella ramavtalet genom att införa en sjunde tilläggsbestämmelse i vilken det föreskrevs att de hanteringsföretag som lämnar ett SAGEP ska överta den stuveriarbetare som är knuten till detta SAGEP under samma arbetsvillkor och i den omfattning som företaget äger andelar i nämnda SAGEP.

28 Den 3 november 2017 inledde konkurrensdirektoratet överträdelseförfarande S/DC/0619/17, Acuerdo Marco de la Estiba (ramavtal om stuveriarbete), mot Anesco och nämnda fackföreningar. Bland de skäl som låg till grund för inledandet av detta förfarande angavs att det enda bolag som hade ansökt om att lämna ett SAGEP under övergångsperioden hade varit föremål för en rad handlingar som allvarligt skadade bolagets verksamhet och konkurrenskraft och som kunde anses utgöra bojkott.

29 Den 12 november 2018 lade konkurrensdirektoratet fram ett beslutsförslag till konkurrensavdelningen vid CNMC:s råd, i vilket det drog slutsatsen att det kollektivavtal som Anesco hade ingått med de aktuella fackliga organisationerna utgjorde ett agerande som var förbjudet enligt artikel 1 i lagen om konkurrensskydd och artikel 101 FEUF, eftersom de ytterligare skyldigheter som föreskrevs i avtalet gick utöver området för kollektivavtalsförhandlingarna och därmed begränsade utövandet av rätten att fritt utträda och därmed villkoren för fri konkurrens.

30 Den 29 mars 2019 antog Konungariket Spanien Real Decreto-Ley 9/2019 por el que se modifica la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal, para su adaptación a la actividad de la estiba portuaria y se concluye la adaptación legal del régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías (Kungligt lagdekret 9/2019 om ändring av lag 14/1994 av den 1 juni 1994 med bestämmelser om bemanningsföretag och för anpassning till hamnarbetet och inrättande av rättslig anpassning av lagstiftningen om arbetstagare som tillhandahåller hamnarbetartjänster avseende varuhantering), av den 29 mars 2019 (BOE nr 77 av den 30 mars 2019, s. 32836). Detta kungliga lagdekret gav under övergångsperioden möjlighet att genom avtal eller kollektivavtal föreskriva ett obligatoriskt övertagande av SAGEP:s personal för det fall hanteringsföretagen skulle besluta att utträda eller besluta att avveckla.

31 CNMC har påpekat att antagandet av denna rättsakt, som har ställning som lag, medförde att fristen för att utöva rätten att utträda förlängdes till hela den övergångsperiod som föreskrivs i kungligt lagdekret 8/2017, det vill säga till och med den 14 maj 2020.

32 CNMC vill därför få klarhet i huruvida dels de kollektivavtal som ändrar det fjärde nationella ramavtalet, dels kungligt lagdekret 9/2019, är förenliga med artikel 101 FEUF, vilket enligt CNMC motiverar att förhandsavgörande begärs från EU-domstolen med stöd av artikel 267 FEUF.

33 CNMC anser sig i detta hänseende utgöra en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF, eftersom den enligt EU-domstolens praxis är upprättad enligt lag, är av stadigvarande karaktär, har en jurisdiktion som är av tvingande art, är bunden av ett kontradiktoriskt förfarande och utgör ett oberoende organ, och fullgör sina uppgifter fullständigt under iakttagande av objektivitet och opartiskhet i förhållande till parterna i målet och deras respektive intressen vad gäller saken i målet.

34 Mot denna bakgrund beslutade CNMC att vilandeförklara förfarandet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

35 Medan CNMC i beslutet om hänskjutande har redogjort för skälen till att den anser sig vara en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF, och Asoport i sitt yttrande har uppgett sig dela denna bedömning, har övriga parter i det nationella förfarandet liksom den spanska regeringen och Europeiska kommissionen uttryckt tvivel i detta avseende. De sistnämnda har särskilt gjort gällande att förfaranden vid CNMC, såsom det nu aktuella förfarandet, inte är avsedda att leda till ett avgörande av rättskipningskaraktär, vilket innebär att detta organ inte kan anses vara en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF.

36 Vid bedömningen av huruvida ett organ utgör en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF, vilket är en rent unionsrättslig fråga, beaktar EU-domstolen, enligt fast rättspraxis, ett antal omständigheter, såsom huruvida organet är upprättat enligt lag, organet är av stadigvarande karaktär, dess jurisdiktion är av tvingande art, förfarandet är kontradiktoriskt, organet tillämpar rättsregler och huruvida det har en oberoende ställning. De nationella domstolarna har dessutom endast befogenhet att framställa en begäran till EU-domstolen om en tvist är anhängig vid dem och om de ska fälla avgörande inom ramen för ett förfarande som är avsett att leda till ett avgörande av rättskipningskaraktär (dom av den 31 maj 2005, Syfait m.fl., C‑53/03, EU:C:2005:333, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

37 Vad slutligen gäller begreppet nationell domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF, har EU-domstolen vid upprepade tillfällen erinrat om att det till sin natur endast kan avse en myndighet som har egenskapen av en utomstående i förhållande till den myndighet som har fattat det beslut som är föremål för talan (dom av den 30 mars 1993, Corbiau, C‑24/92, EU:C:1993:118, punkt 15, och dom av den 19 september 2006, Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, punkt 49).

38 Vad för det första gäller CNMC:s ställning som utomstående, framgår det av artikel 17.1 och artikel 19.1 f–h i lagen om inrättande av CNMC att ordföranden för CNMC är ordförande i CNMC:s råd, som antar besluten på CNMC:s vägnar och att ordföranden i denna egenskap utövar ledarfunktioner över CNMC:s personal och leder, samordnar, utvärderar och övervakar alla enheter i CNMC, inbegripet konkurrensdirektoratet, vilket har utarbetat det beslutsförslag som ligger till grund för begäran om förhandsavgörande. Det framgår dessutom av artikel 20 första stycket punkt 13 i lagen om inrättande av CNMC och artikel 15.2 b i CNMC:s stadga att det ankommer på CNMC:s ordförande att föreslå för CNMC:s råd att utnämna och entlediga personer i ledande ställning, däribland de i konkurrensdirektoratets ledning.

39 I likhet med vad EU-domstolen slog fast i punkt 33 i domen av den 31 maj 2005, Syfait m.fl. ( C‑53/03, EU:C:2005:333) avseende Epitropi Antagonismou (konkurrenskommissionen, Grekland), som hade en funktionell koppling till dess sekretariat, som var ett utredningsorgan på vars förslag den fattade beslut, har CNMC:s råd en organisatorisk och funktionell koppling till dess konkurrensdirektorat, som upprättar beslutsförslag som rådet ska ta ställning till.

40 CNMC kan således inte, i motsats till vad CNMC har gjort gällande, anses vara utomstående i förhållande till den myndighet som antar det beslut som kan överklagas och kan följaktligen inte anses vara en nationell domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF.

41 För det andra kan det konstateras att de beslut som CNMC har att fatta i sådana förfaranden som det som nu är aktuellt liknar förvaltningsbeslut, vilket utesluter att de fattas inom ramen för dömande verksamhet (se, analogt, beslut av den 14 november 2013, MF 7, C‑49/13, EU:C:2013:767, punkt 17).

42 I detta hänseende ska det påpekas, såsom framgår av artikel 4 i CNMC:s stadga, att CNMC är den konkurrensmyndighet som enligt artikel 1.2 i lagen om inrättande av CNMC ansvarar för att garantera, upprätthålla och främja en väl fungerande, öppen och effektiv konkurrens på alla marknader och inom alla produktionssektorer till förmån för konsumenter och användare i Spanien.

43 Det aktuella förfarandet är ett sanktionsförfarande som inletts ex officio, i enlighet med artikel 49.1 i lagen om konkurrensskydd, av CNMC:s konkurrensdirektorat mot Anesco och ifrågavarande fackföreningar, vilket bekräftas av den omständigheten att Asoport är berörd part i det förfarande som CNMC handlägger.

44 Den omständigheten att CNMC agerar på eget initiativ, i egenskap av specialiserad myndighet som utövar sin befogenhet att ålägga sanktioner inom de områden som omfattas av dess behörighet, talar för att det beslut som CNMC ska fatta i det förfarande som lett fram till förevarande begäran om förhandsavgörande är av förvaltningskaraktär och inte av rättskipningskaraktär (se, analogt, beslut av den 14 november 2013, MF 7, C‑49/13, EU:C:2013:767, punkt 18).

45 Detsamma gäller den omständigheten att CNMC ska ha ett nära samarbete med kommissionen och kan fråntas sin behörighet till förmån för kommissionen enligt artikel 11.6 i förordning nr 1/2003, även om detta endast gäller i de fall då unionsbestämmelserna är tillämpliga och kommissionen är bättre lämpad att handlägga ärendet (se, analogt, dom av den 31 maj 2005, Syfait m.fl., C‑53/03, EU:C:2005:333, punkterna 34 och 35).

46 Dessutom är CNMC, enligt artikel 36.1 i lagen om konkurrensskydd, skyldig att anta och delge det beslut som avslutar sanktionsförfarandet i fall av konkurrensbegränsande beteenden inom högst 18 månader, och i artikel 38.1 i denna lag preciseras att utgången av denna frist medför att förfarandet avslutas, utan hänsyn till viljan hos berörda parter i förfarandet eller eventuella klagande.

47 Det ska även understrykas att när ett beslut som fattats av CNMC har överklagats till förvaltningsdomstol kan CNMC, i enlighet med artikel 75 i lagen om förvaltningsrättsliga mål, medge talan, det vill säga återkalla sitt eget beslut, under förutsättning att den part som överklagat CNMC:s beslut vid behörig domstol godkänner detta.

48 Av det ovan anförda följer att sanktionsförfarandet vid CNMC ligger utanför det nationella domstolssystemet och inte kan anses utgöra dömande verksamhet. CNMC:s beslut att avsluta förfarandet är nämligen ett förvaltningsbeslut som, även om det är slutligt och omedelbart verkställbart, inte får samma egenskaper som ett domstolsavgörande, bland annat vad gäller rättskraft (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2017, Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, punkt 34 och där angiven rättspraxis).

49 Att det aktuella förfarandet är av förvaltningskaraktär bekräftas även av artikel 29.4 i lagen om inrättande av CNMC, i vilken det föreskrivs att antagandet av ett beslut av CNMC:s råd avslutar det förfarande som uttryckligen betecknas som administrativt. Enligt artikel 48.1 i lagen om konkurrensskydd får dessutom ett sådant beslut överklagas till förvaltningsdomstol, varvid CNMC, såsom bland annat den spanska regeringen har angett i sitt skriftliga yttrande, agerar i egenskap av motpart i domstolsförfarandet i första instans vid Audiencia Nacional (Centrala domstolen, Spanien) eller som sökande eller motpart i händelse av ett överklagande av den dom som meddelats av Audiencia Nacional till Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien).

50 Den bedömning som gjorts ovan påverkas inte av domen av den 16 juli 1992, Asociación Española de Banca Privada m.fl. ( C‑67/91, EU:C:1992:330), genom vilken EU-domstolen underförstått tog upp en begäran om förhandsavgörande som ingetts av Tribunal de Defensa de la Competencia (Konkurrensdomstolen, Spanien) till sakprövning. Det ska i detta hänseende påpekas att den domen meddelades i samband med den tidigare spanska lagen om konkurrensskydd, enligt vilken detta organ var skilt från det utredningsorgan på området för konkurrensfrågor som inrättats genom denna lag, det vill säga Dirección General de Defensa de la Competencia (konkurrensmyndigheten, Spanien). I förevarande fall utför CNMC emellertid, såsom framgår av artikel 29.1 i lagen om inrättande av CNMC, såväl de uppgifter som tidigare hade tilldelats Tribunal de Defensa de la Competencia (Konkurrensdomstolen) som de uppgifter som tidigare tilldelats konkurrensmyndigheten.

51 Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar EU-domstolen att den begäran om förhandsavgörande som framställts av CNMC inte kan tas upp till sakprövning.

52 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella ärendet utgör ett led i beredningen av samma ärende, ankommer det på den hänskjutande myndigheten att besluta om kostnaderna för förfarandet. De kostnader för att avge yttrande till EU-domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: spanska.