Förslag till avgörande av generaladvokat Manuel Campos Sánchez-Bordona föredraget den 16 december 2021

1 Originalspråk: spanska.

2 Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (nedan kallad UPDI).

3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (EUT L 343, 2012, s. 32), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2370 (EUT L 352, 2016, s. 1).

4 Lag 2/1969 om organisationen av ministerier och andra centralmyndigheter i [den tjeckiska] statsförvaltningen.

5 Lag 320/2016 om regleringsmyndigheten för tillgång till transportinfrastrukturen.

6 Beträffande den tidigare tjeckiska järnvägslagstiftningen, se dom av den 11 juni 2013, kommissionen/Tjeckien ( C‑545/10, EU:C:2013:509).

7 Lag 77/2002 om aktiebolaget České dráhy och om det statliga organet Správa železnic dopravní cesty (som förvaltar järnvägsspår för transporter).

8 Detta organ utför uppgifter som infrastrukturförvaltare och tjänsteleverantör, i den mening som avses i artikel 3.2 och 3.12 i direktiv 2012/34. Det ansvarar även för tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet, enligt zákon č. 266/1994 Sb, o drahách (lag 266/1994 om järnvägar, spårvägar och transport med kabel eller kedja) (nedan kallad järnvägslagen).

9 Vyhláška Ministerstva dopravy č. 76/2017 Sb., o obsahu a rozsahu služeb poskytovaných dopravci provozovatelem dráhy a provozovatelem zařízení služeb (Transportministeriets förordning nr 76/2017 om föremålet för och syftet med de tjänster som tillhandahålls operatören av förvaltaren av infrastruktur för järnväg, spårväg eller transport med kabel eller kedja och av tjänsteleverantören).

10 I beskrivningen (referens 16396/2019-SŽDC‑GŘ-O11) finns information om hur man får tillträde till anläggningar för tjänster och till järnvägsrelaterade tjänster. Enligt UPDI (punkt 28 i begäran om förhandsavgörande) kan beskrivningen i praktiken anses utgöra en del av beskrivningen av järnvägsnätet, vilket infrastrukturförvaltaren och ČD Cargo a.s. inte håller med om.

11 UPDI betecknar det företaget som en sökande, i den mening som avses i artikel 3.19 i direktiv 2012/34, eftersom det har ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av att ansöka om infrastrukturkapacitet.

12 Enligt begäran om förhandsavgörande är ČD Cargo a.s. också sökande, i den mening som avses i artikel 3.19 i direktiv 2012/34, och ČD Cargo a.s. deltog aktivt i förfarandet vid regleringsorganet.

13 Dom av den 22 november 2012, Westbahn Management ( C‑136/11, EU:C:2012:740) (nedan kallad domen Westbahn Management I).

14 I punkt 19 i sitt yttrande av den 10 juni 2021 gjorde UPDI gällande att om det österrikiska regleringsorganet kan begära förhandsavgöranden, så borde motsvarande organ i andra medlemsstater också kunna göra det. I själva verket var det tillsynsmyndigheten för järnvägsnätet (Schienen-Control Kommission), vilken prövade överklaganden av regleringsorganets (Schienen-Control GmbH) beslut, som begärde förhandsavgörande i målet Westbahn Management I.

15 Mål C‑210/18, EU:C:2019:277, fotnot 3 (nedan kallad domen Westbahn Management II).

16 Domstolen byggde sin prövning på 81–84 §§ Eisenbahngesetz (den österrikiska järnvägslagen) (BGBl. 60/1957). Se punkt 28 i domen Westbahn Management I.

17 De ska samarbeta med andra myndigheter och samråda inom ramen för förfaranden för utarbetande av förvaltningsbeslut, får själva besluta hur deras interna organisation ska se ut, ska utöva kontroll över avgiftssystemet, ska övervaka förhandlingar mellan berörda parter, ska bedriva statistisk verksamhet och ska analysera och observera marknaden och utföra revisioner.

18 Att EU-domstolens synsätt successivt har förändrats framgår av domen (stora avdelningen) av den 21 januari 2020, Banco de Santander ( C‑274/14, EU:C:2020:17, punkt 55), i vilken domstolen avvek från den linje som den tillämpade i domen av den 21 mars 2000, Gabalfrisa m.fl. ( C‑110/98–C‑147/98, EU:C:2000:145). Den motiverade sin omsvängning med hänsyn till bland annat EU-domstolens senaste praxis avseende, i synnerhet, kravet på oavhängighet.

19 Dom av den 16 september 2020 ( C‑462/19, EU:C:2020:715) (nedan kallad domen Anesco m.fl.). Den spanska regeringen har hänvisat till den domen i sitt skriftliga yttrande, punkt 14. I det målet prövades visserligen enbart CNMC:s agerande i egenskap av konkurrensmyndighet. När CNMC fullgör uppgifter som regleringsorgan för järnvägssektorn, har den emellertid samma kännetecken (den handlar ex officio, har förvaltningskaraktär, dess beslut är inte rättskraftiga, dess beslut kan prövas av domstol) som när den utför sina övriga uppgifter.

20 CNMC utövar tillsyn och kontroll över järnvägssektorn i Spanien, enligt slutbestämmelse 1 i ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario (lag 38/2015 av den 29 september 2015 om järnvägssektorn), genom vilken artiklarna 11 och 12 i ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNMC (lag 3/2013 av den 4 juni 1996 om inrättande av CNMC) ändras. Enligt slutbestämmelse 2 i den lagen, införlivas direktiv 2012/34 med spansk rätt.

21 Punkterna 8, 15 och 16 i regleringsorganets inlaga av den 10 november 2020.

22 Dom av den 31 januari 2013, Belov ( C‑394/11, EU:C:2013:48, punkt 39).

23 Beslut av den 14 november 2013, MF 7 ( C‑49/13, EU:C:2013:767, punkt 18) (nedan kallat beslutet MF 7), och domen Anesco m.fl., punkt 44.

24 Beslut av den 24 mars 2011, Bengtsson ( C‑344/09, EU:C:2011:174, punkt 23), där det hänvisas till dom av den 12 november 1998, Victoria Film ( C‑134/97, EU:C:1998:535, punkterna 16 och 18).

25 Domen Anesco m.fl., punkt 44.

26 Beslutet MF 7, punkt 16.

27 Ibidem, punkt 19.

28 Domen Anesco m.fl., punkt 44.

29 Ibidem, punkt 48.

30 Ibidem, punkt 49.

31 Dom av den 31 januari 2013, Belov ( C‑394/11, EU:C:2013:48, punkt 41). När denna bedömning görs, är EU-domstolens avgörande i hög grad beroende av kvaliteten på den information som den hänskjutande domstolen och parterna i målet har lämnat. När den informationen ifrågasätts, vilket är fallet här (infrastrukturförvaltaren har gjort gällande att UPDI har åberopat vissa delar av regelverket och bortsett från andra), uppstår en viss rättsosäkerhet.

32 UPDI:s inlaga av den 10 november 2020, punkt 17.

33 Ibidem, punkt 18, där UPDI gör gällande att myndigheten får inleda förfaranden för varje överträdelse som den upptäcker och att den får handla på eget initiativ.

34 UPDI har gjort gällande att om myndigheten inte medverkar i de tvister som uppstår, kan de tjeckiska allmänna domstolarna på ett otillåtet sätt ingripa i dess exklusiva behörighet i frågor som rör järnvägssektorn (punkt 46 i inlagan av den 10 november 2020). Just om den specifika frågan handlar den begäran om förhandsavgörande som en tjeckisk allmän domstol har hänskjutit i målen C‑221/21 och C‑222/21, vilka ännu inte har avgjorts.

35 UPDI:s inlaga av den 10 november 2020, punkterna 37–39.

36 När regleringsorganet prövar ett överklagande av ett beslut av infrastrukturförvaltaren, innebär det inte alltid att det prövar om ett förvaltningsbeslut är lagligt. Infrastrukturförvaltaren kan nämligen antingen vara ett organ eller ett företag (artikel 3.2 i direktiv 2012/34). I det sistnämnda fallet är det första ställningstagandet, som formellt sett är av förvaltningskaraktär, regleringsorganets.

37 Dom av den 31 januari 2013, Belov ( C‑394/11, EU:C:2013:48, punkt 52).

38 Domen Anesco m.fl., punkt 41.

39 Förslag till avgörande i målet De Coster ( C‑17/00, EU:C:2001:366). Generaladvokaten framhöll att tolkningsfrågans formulering kan vara avgörande för domstolens svar …. Om tolkningsfrågan ställs av ett förvaltningsorgan, kan det rättsliga förfarande som senare inleds mot dess beslut vara förutbestämt av den ställda frågan, av det sätt på vilket den ställdes eller av den tidpunkt vid vilken den aktualiserades, så att den verkliga domstolen i hög grad ser sig berövad möjligheten att använda sig av förfarandet för förhandsavgörande, eftersom även om den teoretiskt skulle kunna ställa en ny tolkningsfråga, skulle det för parterna innebära en ytterligare fördröjning av tvistens handläggning vid den nationella domstolen, vilket vore oacceptabelt i en redan tämligen långsam rättsskipning (punkt 79).

40 Ibidem, punkt 78. Den domstol som granskar det administrativa beslut som fattats med utgångspunkt i domstolens svar kan anse att tolkningsfrågan var onödig eller borde ha ställts från en annan utgångspunkt. ”Om den kommer till slutsatsen att varken tolkningen eller tillämpningen av gemenskapsrättsliga bestämmelser aktualiseras, var tolkningsfrågan och allt det arbete som lades ned på att besvara den meningslösa, med den förlust av legitimitet som det innebär för domstolen att dess domar inte beaktas därför att de inte är nödvändiga.

41 Ibidem, punkt 79. Om [domstolen] anser att tolkningsfrågan borde ha formulerats annorlunda, är den begränsad av den ställda tolkningsfrågan och svaret på denna, och den är av processekonomiska skäl inte benägen att åter begära ett förhandsavgörande för att korrigera skevheter som enligt dess uppfattning var inbyggda i den felaktiga frågeställningen.

42 Ibidem, punkt 79.

43 Direktiv 2012/34 säkerställer tillträdet till såväl järnvägsinfrastrukturen som anläggningarna för tjänster. Rätten till tillträde är emellertid inte lika stark i båda fallen. När det gäller järnvägsinfrastrukturen är bestämmelserna mycket strikta och det går inte att neka järnvägsföretagen tillträde. I skäl 65 i direktiv 2012/34 anges det att det är önskvärt att fastställa vilka delar av infrastrukturtjänsterna som är väsentliga för att en operatör ska kunna tillhandahålla en tjänst och som bör tillhandahållas som motprestation till lägsta möjliga tillträdesavgifter.

44 Domen Westbahn Management II, domslutet: Bilaga II till … direktiv 2012/34 … ska tolkas så, att de plattformar för passagerare som avses i bilaga I till det direktivet, utgör en sådan del av järnvägsinfrastrukturen vars användning omfattas av minimipaket av tillträdestjänster i enlighet med punkt 1 c i nyssnämnda bilaga II.

45 I mitt förslag till avgörande i målet Latvijas dzelzceļš (anläggningar för järnvägstjänster) ( C‑60/20, EU:C:2021:147) påpekade jag att [b]edömningen av huruvida det rör sig om en anläggning för tjänster – som ett begrepp som skiljer sig från begreppet järnvägsinfrastruktur – beror på en rad tekniska faktorer som endast den hänskjutande domstolen kan avgöra om de är visade.

46 I sitt yttrande hänvisar den nederländska regeringen till denna faktor som stöd för sin uppfattning att de ska anses ingå i anläggningen för tjänster.

47 Skäl 65 i direktiv 2012/34.

48 I artikel 3 s i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1315/2013 av den 11 december 2013 om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet och om upphävande av beslut nr 661/2010/EU (EUT L 348, 2013, s. 1)), där de benämns godsterminaler, definieras de som en struktur som är utrustad för omlastning mellan minst två transportsätt eller mellan två olika järnvägssystem, och för tillfällig förvaring av gods, som kusthamnar, inlandshamnar, flygplatser och järnvägs-/vägterminaler.

49 Definitionen av begreppet godsterminal visar hur begränsad det direkta tillträdet till tågets sida ska vara för att ta hand om godset. Utformningen av en godsterminal (oavsett hur liten den är) kräver i allmänhet att hanteringen av godset sköts av tjänsteleverantören. Det räcker således inte att tåget kommer fram till ett järnvägsinfrastrukturområde, utan godset måste hanteras. Även om man har rätt att utnyttja minimipaketet för tillträdestjänster (vilket innefattar plattformen för gods), är den rätten därför inte verkningsfull om det inte går att lossa eller lasta. Denna möjlighet är beroende av tjänsteleverantörens kapacitet för att bedriva denna verksamhet, oavsett om plattformen anses ingå i järnvägsinfrastrukturen eller inte.

50 Som framgår av punkt 26 i begäran om förhandsavgörande, har frågorna uppkommit på grund av att infrastrukturförvaltaren förbehöll sig rätten att ändra taxan på följande sätt: ändringar av taxan kommer att meddelas i form av en ändring av denna beskrivning minst en månad i förväg.

51 Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/909 av den 12 juni 2015 om förfarandena för beräkning av den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs (EUT L 148, 2015, s. 17).

52 Skäl 17 i genomförandeförordning 2015/909: Av olika skäl, t.ex. produktivitetsökningar, spridning av ny teknik eller en bättre kunskap om kostnadskausalitet, bör beräkningen av direkta kostnader uppdateras eller ses över regelbundet i enlighet med bland annat bästa internationella praxis.

53 Skäl 18 i genomförandeförordning nr 2015/909.

54 Detta skedde nyligen i samband med den hälsokris som uppstod på grund av covid-19 och den minskade efterfrågan på järnvägstransporter. Kommissionen rekommenderade att infrastrukturförvaltarna skulle reagera genom att bland annat anta tillfälliga stimulansåtgärder som att avstå från, sänka eller senarelägga avgifter för tillträde till järnvägsspår. Se förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om fastställande av åtgärder för en hållbar järnvägsmarknad mot bakgrund av covid-19-pandemin (COM(2020) 260 final).

55 I direktiv 2012/34 bygger definitionen av begreppet infrastrukturkapacitet på en planering under en viss period (artikel 3.24) och begreppet beskrivning av järnvägsnätet avser en redogörelse som anger tidsfrister, förfaranden och kriterier för avgiftssystemen (artikel 3.26). Dessutom visar artikel 27.4 på ett samband mellan beskrivningen av järnvägsnätet och ansökningarna om infrastrukturkapacitet som senare överförs på regleringen av tidsplanen för tilldelningsförfarandet, sökandenas ansökningar och tågplanen (artiklarna 43 och 44 och bilaga VII).

56 Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2017/2177 av den 22 november 2017 om tillträde till anläggningar för tjänster och järnvägsrelaterade tjänster (EUT L 307, 2017, s. 1).

57 Infrastrukturförvaltarna ska i god tid informera de sökande som redan har ansökt om tillträde till eller tecknat sig för en eller flera tjänster i anläggningen för tjänster om alla relevanta ändringar i anläggningsbeskrivningen.

58 Jag bortser från villkoren i avtalsförhållandet mellan järnvägsföretaget och tjänsteleverantören.

59 Kriteriet för att fastställa dessa avgifter är mindre strikt än när det gäller avgifterna för tillträde till infrastrukturen, vilka är underkastade en noggrann beräkning av de direkta kostnaderna.

60 Vad beträffar tillträdet till anläggningar för tjänster, tar sig dessa principer uttryck i artiklarna 10.1 och 13.2 i direktiv 2012/34. Enligt skäl 4 i genomförandeförordning 2017/2177 är [ö]ppenhet när det gäller villkor för tillträde till anläggningar för tjänster och järnvägsrelaterade tjänster och information om avgifter … en nödvändig förutsättning för att alla sökande ska kunna få tillträde till anläggningar för tjänster och tjänster som tillhandahålls i dessa anläggningar på ett icke-diskriminerande sätt. …. Min kursivering.

61 Oavsett om det handlar om avgifter för järnvägsinfrastruktur eller avgifter för anläggningar för tjänster, är regleringsorganet under alla förhållanden behörigt att utöva sina kontrolluppgifter, enligt artikel 56 i direktiv 2012/34.

62 Infrastrukturförvaltarens yttrande, punkt I a.

63 EU-domstolen erinrade i domen av den 2 april 2020, Coty Germany ( C‑567/18, EU:C:2020:267, punkt 21), om att i enlighet med fördelningen av behörighet mellan unionsdomstolen och de nationella domstolarna, ska [EU-domstolen] beakta den faktiska och rättsliga bakgrunden till tolkningsfrågorna, såsom den angetts i beslutet om hänskjutande.

64 Punkterna 45 och 46 i begäran om förhandsavgörande.

65 Dom av den 10 oktober 2017, Farrell ( C‑413/15, EU:C:2017:745, punkt 34).

66 Dom av den 21 januari 2020, Banco de Santander ( C‑274/14, EU:C:2020:17, punkt 78).

67 I motiveringen till frågan (men inte i själva frågan) påpekar UPDI att den enligt den nationella lagstiftningen bara är behörig att pröva om beskrivningen av järnvägsnätet är förenlig med järnvägslagen, men inte om den är förenlig med unionsrätten. Om så är fallet ska den inte tillämpa den nationella bestämmelsen, vilket skulle strida mot principen om unionsrättens företräde. Jag anser inte att artikel 34e.1 i järnvägslagen oundvikligen resulterar i en sådan tolkning, men det ankommer som nämnts på de nationella domstolarna, och inte på EU‑domstolen, att tolka den nationella rätten.