Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 21 november 2024

I mål C‑61/23, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Administrativen sad – Haskovo (Förvaltningsdomstolen i Haskovo, Bulgarien) genom beslut av den 31 januari 2023, som inkom till domstolen den 7 februari 2023, i målet

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av domstolens vice ordförande T. von Danwitz, tillika tillförordnad ordförande på sjätte avdelningen, samt domarna A. Kumin (referent) och I. Ziemele, generaladvokat: P. Pikamäe, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Еkоstroy EOOD, genom A.P. Petrova, advokat, Bulgariens regering, genom T. Mitova och S. Ruseva, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom P. Messina och I. Zaloguin, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Bulgarisk rätt

Lag om administrativa överträdelser och administrativa sanktioner

Väglagen

Vägtrafiklagen

Tariff över avgifter för tillträde till och nyttjande av vägnätet i Republiken

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 9a i Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/62/EG av den 17 juni 1999 om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer (EGT L 187, 1999, s. 42), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/76/EU av den 27 september 2011 (EUT L 269, 2011, s. 1) (nedan kallat direktiv 1999/62).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Еkоstroy EOOD, ett företag etablerat i Bulgarien och, å andra sidan, Agentsia Patna infrastruktura (Väginfrastrukturverket, Bulgarien) (nedan kallat API). Målet rör ett bötesstraff som utdömts mot Еkоstroy för användning av en motorvägssträcka utan att ha betalat den föreskrivna vägtullen, och en eventuell betalning av en schablonmässigt fastställd kompensationsvägavgift.

3 Skäl 1 i direktiv 1999/62 har följande lydelse:

4 I artikel 1 första stycket i detta direktiv föreskrivs följande:

5 I artikel 2 i direktivet föreskrivs följande:

6 Artiklarna 7–7k i samma direktiv avser bland annat de grundläggande principerna och reglerna för införande och/eller bibehållande av ett system för vägtullar, vägavgifter och avgifter.

7 I artikel 9a i direktiv 1999/62 föreskrivs följande:

8 I artikel 2.1 i zakon za administrativnite narushenia i nakazania (lag om administrativa överträdelser och administrativa sanktioner) (DV nr 92, av den 28 november 1969), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad ZANN), föreskrivs följande:

9 I artikel 13 ZANN föreskrivs följande:

10 Enligt artikel 15.1 ZANN är böter en påföljd som innebär betalning av ett visst penningbelopp.

11 I artikel 27 ZANN föreskrivs följande:

12 I artikel 28.1 ZANN föreskrivs följande:

13 I artikel 83.1 och 83.2 ZANN föreskrivs följande:

14 Punkt 1 i tilläggsbestämmelserna till ZANN innehåller följande passage:

15 I artikel 10 i zakon za patishtata (väglagen, DV nr 26 av den 29 mars 2000), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad ZP), föreskrivs följande:

16 I artikel 10b ZP föreskrivs följande:

17 Punkt 1 i tilläggsbestämmelserna till ZP innehåller följande passage:

18 I artikel 102.2 i zakon za dvizhenieto po patishtata (vägtrafiklagen, DV nr 20 av den 5 mars 1999), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad ZDP), föreskrivs följande:

19 I artikel 167a ZDP föreskrivs följande:

20 I artikel 179.3–179.3b i ZDP föreskrivs följande:

21 I artikel 187a.1 och 187a.2 ZDP föreskrivs följande:

22 Enligt artikel 189h ZDP regleras överträdelser av denna lag inte av artiklarna 28 och 58d ZANN.

23 I artikel 27 i tariffen över avgifter för tillträde till och nyttjande av vägnätet i Republiken, som antogs genom ministerrådets förordning nr 370 av den 20 december 2019 (DV nr 101 av den 27 december 2019), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad avgiftstariffen), fastställs storleken på den avgift för tillryggalagd sträcka som ska betalas för att ett vägfordon ska kunna nyttja den avgiftsbelagda väginfrastrukturen. För motorvägar uppgår avgiften till 0,08 BGN/km för ett tungt godsfordon i kategori Euro III, med en tekniskt tillåten vikt som överstiger 12 ton och som har två eller tre axlar, och till 0,16 BGN/km för ett tungt godsfordon i denna kategori men som har fyra eller fler axlar.

24 I artikel 28.1 i avgiftstariffen föreskrivs att om det konstateras att ett vägfordon framföras på vägnätet med vägtullar, trots att den avgift som avses i artikel 10.1 led 2 ZP inte har betalats i enlighet med artikel 10b.3 ZP, uppgår den kompensationsavgift som föraren av det vägfordon som är registrerat i Bulgarien, dess ägare eller en utomstående ska betala till 750 BGN om fordonet är ett tungt godsfordon med en högsta tekniskt tillåten totalvikt som överstiger 12 ton, och har fyra axlar eller fler.

25 Enligt artikel 29.1 i avgiftstariffen ska ett vägfordon som är registrerat i Bulgarien, om det är omöjligt att fastställa den sträcka som faktiskt har körts av skäl som inte har något samband med ett tekniskt fel i det elektroniska vägtullsystemet, anses ha kört en sträcka som motsvarar den längsta sträckan mellan två platser i vägnätet med vägtullar, vilken bestäms utifrån den mest direkta resvägen längs vägnätet med vägtullar, varvid ägaren eller användaren ska betala en avgift på högst 167 BGN om fordonet är ett tungt godsfordon i kategori Euro III med en högsta tekniskt tillåten totalvikt som överstiger 12 ton, och har fyra axlar eller fler.

26 Det konstaterades den 18 januari 2022 att ett tungt godsfordon med en högsta tekniskt tillåten totalvikt på 44 ton i kategori Euro III, och fem axlar, som tillhörde Ekostroy, framfördes på en motorväg som ingår i Bulgariens vägnät med vägtullar. Enligt artikel 27 i avgiftstariffen uppgår avgiften för ett fordon av denna typ av fordon till 0,16 BGN/km.

27 Efter att ha konstaterat att de faktiska tekniska egenskaperna hos det kontrollerade fordonet inte motsvarade de egenskaper som Ekostroy samma dag hade angett i sin vägtullsdeklaration, det vill säga ett fordon med endast två axlar, för vilket avgiften är 0,08 BGN/km, konstaterade API en överträdelse av artikel 102.2 ZDP.

28 Genom en elektronisk handling ålade API Ekostroy ett bötesstraff på 2500 BGN med stöd av artikel 187a.2 led 3 ZDP jämförd med artikel 179.3b i samma lag. API krävde även att Ekostroy skulle betala en vägavgift på 167 BGN enligt artikel 10b.5 ZP, eftersom det var omöjligt att fastställa den sträcka som fordonet faktiskt hade kört. I den elektroniska handlingen angavs emellertid att Ekostroy enligt artikel 10.2 ZP kunde befria sig från bötesstraffet och vägavgiften genom att, inom fjorton dagar från mottagandet av den elektroniska handlingen, betala en kompensationsvägavgift på 750 BGN.

29 Ekostroy bestred den elektroniska handlingen vid Rayonen sad – Svilengrad (Distriktsdomstolen i Svilengrad, Bulgarien). Genom dom av den 12 juli 2022 fastställde nämnda domstol API:s beslut och ogillade överklagandet.

30 Ekostroy överklagade den domen till Administrativen sad – Haskovo (Förvaltningsdomstolen i Haskovo, Bulgarien), som är den hänskjutande domstolen.

31 Den hänskjutande domstolen är osäker på huruvida de påföljder som föreskrivs i artikel 179.3–179.3b ZDP och som åläggs vid åsidosättande av de skyldigheter som avses i de lagstiftningsakter genom vilka artikel 9a i direktiv 1999/62 har införlivats, det vill säga böter om lagöverträdaren är en fysisk person eller en juridisk person, uppfyller kraven i sistnämnda bestämmelse. Även böterna och kompensationsavgiften, vars betalning medför att lagöverträdaren undgår administrativt ansvar av straffrättslig karaktär, är schablonbelopp.

32 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende preciserat att den inte är behörig att utifrån överträdelsens art eller svårighetsgrad ändra de påföljdsbelopp som föreskrivs i artikel 179.3–179.3b ZDP. Enligt artikel 189h i denna lag är det nämligen förbjudet för den hänskjutande domstolen att fastställa en lindrigare påföljd eller att anse att en omständighet utgör ett försumbart fall med hänsyn till lagstiftningen, även om detta är fallet.

33 Den hänskjutande domstolen anser sig således inte kunna göra en proportionalitetsbedömning av påföljderna och beakta de olika omständigheterna i varje enskilt fall, såsom huruvida den avgift som ska erläggas helt eller delvis inte har betalats, vilken sträcka som har körts utan att avgiften har betalats eller huruvida överträdelsen har begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet.

34 Den hänskjutande domstolen har emellertid betonat att det påföljdssystem som är i fråga i det nationella målet skiljer sig från det system som var aktuellt i det mål som avgjordes genom domen av den 22 mars 2017, Euro-Team och Spirál-Gép ( C‑497/15 och C‑498/15, EU:C:2017:229). För det första innehöll de bestämmelser som var tillämpliga i det målet inte någon möjlighet att undgå att åläggas en påföljd genom betalning av en kompensationsavgift, vars belopp fastställts i den relevanta tariffen. För det andra föreskrivs i den aktuella bulgariska lagstiftningen att den berörda fysiska eller juridiska personen, oberoende av åläggandet av påföljder, ska betala den vägtull som avser nyttjande av vägnätet och som inte har betalats. Om det är omöjligt att fastställa den sträcka som faktiskt har körts, ska vägtullen fastställas utifrån ett högsta schablonbelopp i enlighet med den tariff som avses i artikel 10.6 ZP, eftersom vägfordonet i fråga, enligt artikel 10b.5 i samma lag, ska anses ha kört en sträcka som motsvarar den längsta sträckan mellan två platser i vägnätet med vägtullar, vilken bestäms utifrån den mest direkta resvägen längs vägnätet med vägtullar.

35 Mot denna bakgrund beslutade Administrativen sad – Haskovo (Förvaltningsdomstolen i Haskovo) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

36 Den hänskjutande domstolen har ställt sin enda fråga för att få klarhet i huruvida artikel 9a i direktiv 1999/62 ska tolkas så, att kravet på proportionalitet i den artikeln utgör hinder för ett påföljdssystem, enligt vilket ett schablonmässigt fastställt bötesbelopp utdöms för samtliga överträdelser, oberoende av vilken typ av överträdelser det rör sig om och hur allvarliga de är, av reglerna angående skyldigheten att i förväg betala en vägtull för användning av väginfrastrukturen, varvid det är möjligt att befria sig från böter genom att betala en schablonmässigt fastställd kompensationsavgift.

37 I artikel 9a i direktiv 1999/62 föreskrivs att medlemsstaterna ska upprätta lämpliga kontroller och fastställa det påföljdssystem som ska tillämpas för överträdelser av de nationella bestämmelser som antagits enligt detta direktiv. De ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att de tillämpas och de fastställda påföljderna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.

38 I förevarande fall har den hänskjutande domstolen begränsat sig till att fråga EU-domstolen om räckvidden av principen att påföljderna ska vara proportionella, vilken avses i denna bestämmelse.

39 För att iaktta proportionalitetsprincipen är medlemsstaterna, i enlighet med direktiv 1999/62, i detta avseende skyldiga att anta de rättsakter som är nödvändiga enligt nationell rätt, med hänsyn till att det i artikel 9a i direktivet föreskrivs en skyldighet som till sin natur kräver att en rättsakt antas av medlemsstaterna, vilka har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid införlivandet av denna skyldighet (dom av den 4 oktober 2018, Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, punkt 51).

40 Direktivet innehåller emellertid inte några närmare regler om hur dessa nationella påföljder ska utformas och framför allt innehåller det inga uttryckliga kriterier för att avgöra om påföljderna är proportionerliga (dom av den 4 oktober 2018, Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, punkt 52 och där angiven rättspraxis).

41 Det framgår av fast rättspraxis att så länge lagstiftningen om vilka påföljder som ska tillämpas vid underlåtenhet att uppfylla krav som införts genom unionslagstiftning inte har harmoniserats inom unionen, är medlemsstaterna behöriga att välja de påföljder som de finner lämpliga. De är dock skyldiga att vid utövandet av denna behörighet följa unionsrätten och dess allmänna principer (dom av den 22 mars 2017, Euro-Team och Spirál-Gép, C‑497/15 och C‑498/15, EU:C:2017:229, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

42 Proportionalitetsprincipen ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten, vilka ska iakttas i en nationell lagstiftning som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde eller som genomför unionsrätten, även i avsaknad av harmonisering av unionslagstiftningen i fråga om tillämpliga påföljder (dom av den 4 maj 2023, Agenția Națională de Integritate, C‑40/21, EU:C:2023:367, punkt 49 och där angiven rättspraxis).

43 De repressiva åtgärder som tillåts enligt den relevanta nationella lagstiftningen får således inte gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med lagstiftningen i fråga. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska härvid den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (dom av den 22 mars 2017, Euro-Team och Spirál-Gép, C‑497/15 och C‑498/15, EU:C:2017:229, punkt 40 och där angiven rättspraxis). I synnerhet ska den ålagda påföljdens stränghet stå i proportion till hur allvarlig den överträdelse är som den avser att bestraffa (dom av den 4 maj 2023, Agenția Națională de Integritate, C‑40/21, EU:C:2023:367, punkt 51 och där angiven rättspraxis).

44 Vad gäller de mål som eftersträvas med direktiv 1999/62 avser dessa, såsom framgår av skäl 1 i direktivet, både harmoniseringen av avgiftssystemen och införandet av rättvisa ordningar för att ta ut kostnaderna för infrastrukturen av åkarna, i syfte att undvika snedvridning av konkurrensen mellan transportföretag i medlemsstaterna.

45 Domstolen har i detta sammanhang slagit fast att påföljdernas stränghet ska vara anpassad till hur allvarliga de överträdelser som beivras är, och det ska särskilt säkerställas att påföljderna verkligen har en avskräckande verkan samtidigt som proportionalitetsprincipen iakttas (dom av den 22 mars 2017, Euro-Team och Spirál-Gép, C‑497/15 och C‑498/15, EU:C:2017:229, punkt 42 och där angiven rättspraxis).

46 Medlemsstaterna ska dessutom iaktta proportionalitetsprincipen inte endast när de fastställer rekvisiten för överträdelsen och reglerna om böternas storlek, utan också vid bedömningen av de omständigheter som kan vara av betydelse för fastställandet av böterna (dom av den 22 mars 2017, Euro-Team och Spirál-Gép, C‑497/15 och C‑498/15, EU:C:2017:229, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

47 Proportionalitetsprincipen ställer således inte endast krav på att den ålagda påföljden ska motsvara överträdelsens allvar utan också på att omständigheterna i det enskilda fallet ska beaktas vid fastställandet av påföljden och bötesbeloppet (dom av den 4 oktober 2018, Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, punkt 45).

48 I förevarande fall föreskrivs i artikel 179.3–179.3b ZDP att ett schablonmässigt fastställt bötesbelopp på 300 BGN, 1800 BGN respektive 2500 BGN ska utdömas vid en överträdelse av olika materiella bestämmelser i den lagen.

49 ZDP tillåter dessutom inte, såsom den hänskjutande domstolen har påpekat, att den domstol som har att pröva målet ändrar de påförda böterna, och särskilt inte att den sätter ned schablonbeloppet med hänsyn till den begångna överträdelsens art eller allvar. Enligt det aktuella påföljdssystemet går det närmare bestämt inte att beakta graden av uppsåt eller oaktsamhet i samband med det fel som begåtts och det utesluter bland annat, såsom framgår av artikel 189h ZDP, att förmildrande omständigheter beaktas, vilket i princip föreskrivs i ZANN.

50 Den enda möjligheten till anpassning av böterna enligt detta system är således den som rör det berörda fordonets kategori, vilken fastställs på grundval av antalet axlar. En sådan anpassning, som inte har något som helst samband med hur den driftsansvarige eller dennes chaufför har agerat, beaktar emellertid inte den begångna överträdelsens art och allvar. Den domstol som har att pröva målet kan därför i synnerhet inte, vid åläggandet av påföljden, beakta den sträcka som fordonet färdats utan att föraren har betalat den föreskrivna vägtullen, eftersom det bötesbelopp som utdöms vid åsidosättande av betalningsskyldigheten är ett schablonbelopp och det varierar inte beroende på de kilometer som körts utan tillstånd eller ens beroende på huruvida lagöverträdaren i förväg har eller inte har betalat vägtullen för en viss sträcka. Dessutom är all anpassning utesluten även om sträckan kan beräknas i efterhand.

51 Enligt kraven i direktiv 1999/62, bland annat i artikel 7–7k däri, bygger det vägtullsystem som avses i det nationella målet på att brukarna ska bidra till underhållet av infrastrukturen proportionellt till hur mycket de använder vägnätet och att det beaktar fordonets utsläppskategori. Avsaknaden av möjligheten att anpassa böterna till den begångna överträdelsens allvar kan emellertid strida mot denna princip.

52 Med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, föreskrivs det således i det aktuella påföljdssystemet inte någon möjlighet för de nationella domstolarna att individualisera påföljden.

53 Tillämpningen av ett schablonmässigt fastställt bötesbelopp för samtliga överträdelser av vissa lagstadgade skyldigheter – utan anpassning av bötesbeloppet till överträdelsens svårighetsgrad, såsom föreskrivs i det aktuella påföljdssystemet – framstår under dessa omständigheter som oproportionerlig i förhållande till unionslagstiftningens mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 mars 2017, Euro-Team och Spirál-Gép, C‑497/15 och C‑498/15, EU:C:2017:229, punkt 49 och där angiven rättspraxis).

54 Den omständigheten att det i den nationella lagstiftning som är i fråga i det nationella målet i förevarande fall föreskrivs en möjlighet att befrias från administrativt ansvar av straffrättslig karaktär genom att betala en kompensationsavgift påverkar inte slutsatsen att en sådan nationell lagstiftning strider mot unionsrätten.

55 Kompensationsavgiften fastställs nämligen till ett schablonbelopp på 750 BGN om fordonet är ett tungt godsfordon med en högsta tekniskt tillåten totalvikt som överstiger 12 ton, och har minst fyra axlar. Beloppet verkar inte heller kunna anpassas utifrån hur allvarlig överträdelsen är, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

56 Det verkar dessutom framgå av handlingarna i målet att storleken på kompensationsavgiften varierar beroende på typen av fordon. I ett sådant fall skulle lagstiftningen avseende kompensationsavgiften, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, även bekräfta att det aktuella påföljdssystemet är oproportionerligt i förhållande till de ovan i punkt 47 nämnda målen med unionslagstiftningen.

57 Mot denna bakgrund ska frågan besvaras enligt följande. Artikel 9a i direktiv 1999/62 ska tolkas så, att kravet på proportionalitet i den artikeln utgör hinder för ett påföljdssystem, enligt vilket ett schablonmässigt fastställt bötesbelopp utdöms för samtliga överträdelser, oberoende av vilken typ av överträdelser det rör sig om och hur allvarliga de är, av reglerna angående skyldigheten att i förväg betala en vägtull för användning av väginfrastrukturen. Detta gäller även när påföljdssystemet gör det möjligt att befria sig från administrativt ansvar av straffrättslig karaktär genom att betala en schablonmässigt fastställd kompensationsavgift.

58 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: bulgariska.