Domstolens dom (andra avdelningen) den 15 maj 2025
I mål C‑414/23, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Helsingfors förvaltningsdomstol (Finland) genom beslut av den 30 juni 2023, som inkom till domstolen den 6 juli 2023, i målet
DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden K. Jürimäe, domstolens ordförande K. Lenaerts, tillika tillförordnad domare på andra avdelningen, samt domarna M. Gavalec, Z. Csehi (referent) och F. Schalin, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 17 oktober 2024,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Metsä Fibre Oy, genom advokaterna A.-S. Roubier och M. af Schultén, samt J. Kauppinen, jur.mag., Energimyndigheten, genom N. Kankaanrinta och J. Pakkala, båda i egenskap av ombud, Finlands regering, genom A. Laine och H. Leppo, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom B. De Meester, I. Söderlund och G. Wils, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 12 december 2024 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Direktiv 2003/87/EG
Förordning nr 389/2013
Målet vid den nationella domstolen och giltighetsfrågan och tolkningsfrågorna
Prövning av frågorna
Den första frågan
Den andra och den tredje frågan
Rättegångskostnader
1 Begäran om förhandsavgörande avser giltigheten och tolkningen av artiklarna 40 och 70 i kommissionens förordning (EU) nr 389/2013 av den 2 maj 2013 om upprättande av ett unionsregister i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG och nr 406/2009/EG samt om upphävande av kommissionens förordningar (EU) nr 920/2010 och (EU) nr 1193/2011 (EUT L 122, 2013, s. 1) samt tolkningen av artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
2 Begäran har framställts i samband med en talan som bolaget Metsä Fibre Oy har väckt mot ett beslut som Energimyndigheten (Finland) har meddelat gällande utsläppsrätter för växthusgaser som detta bolag har varit tvunget att överlämna enligt unionsrättsliga bestämmelser om systemet för handel med utsläppsrätter inom Europeiska unionen. Dessa utsläppsrätter har senare ogiltigförklarats av domstolen.
3 Genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 2003, s. 32), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG av den 23 april 2009 (EUT L 140, 2009, s. 63) (nedan kallat direktiv 2003/87), infördes, i enlighet med artikel 1 i direktivet, ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom unionen, vilket syftar till att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser.
4 I artikel 19, med rubriken Register, i detta direktiv föreskrivs följande:
5 Förordning nr 389/2013 antogs med stöd av artikel 19 i direktiv 2003/87. Denna förordning upphävdes visserligen, med verkan från och med den 1 januari 2021, genom kommissionens delegerade förordning (EU) 2019/1122 av den 12 mars 2019 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG vad gäller unionsregistrets funktion (EUT L 177, 2019, s. 3). Den ska dock fortsätta att gälla, enligt artikel 88 andra stycket i den delegerade förordningen, till och med den 1 januari 2026 för alla åtgärder som krävs i förhållande till handelsperioden 2013–2020, för Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod och för den fullgörandeperiod som definieras i artikel 3.30 i den förordningen.
6 Skäl 8 i förordning nr 389/2013 har följande lydelse:
7 I artikel 40 i förordningen, med rubriken Utsläppsrätters natur och transaktioners slutförande, föreskrivs följande i punkterna 3 och 4:
8 I artikel 70 i samma förordning, med rubriken Återkallande av slutgiltigt godkända processer som har inletts felaktigt, föreskrivs följande i punkterna 1 och 2:
9 Metsä Fibre driver en bioproduktfabrik i Äänekoski (Finland). Under åren 2013–2017 överlämnade företaget utsläppsrätter för växthusgaser som det hade tilldelats för denna anläggning.
10 Genom dom av den 19 januari 2017, Schaefer Kalk ( C‑460/15, EU:C:2017:29) (nedan kallad domen Schaefer Kalk), förklarade domstolen att vissa bestämmelser i kommissionens förordning (EU) nr 601/2012 av den 21 juni 2012 om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med direktiv 2003/87 (EUT L 181, 2012, s. 30), vilka var i kraft från år 2013 till år 2018, är ogiltiga i den mån som de i utsläppen från en kalkförbränningsanläggning systematiskt inbegriper den koldioxid (CO2) som överförts till en annan anläggning för produktion av utfällt kalciumkarbonat, oberoende av om denna koldioxid släppts ut i atmosfären eller inte.
11 Genom beslut av den 26 april 2022 gjorde Energimyndigheten en ny bedömning av de totala koldioxidutsläppen från anläggningen i Äänekoski för åren 2013–2017. Mot bakgrund av domen Schaefer Kalk ansåg Energimyndigheten att Metsä Fibre för dessa år hade överlämnat cirka 115000 utsläppsrätter för mycket till unionsregistret och tillät bolaget att föra över detta överskott för år 2021. Myndigheten fann dock att ett antal utsläppsrätter som motsvarade de övertaliga utsläppsrätter som Metsä Fibre hade överlämnat inte kunde föras tillbaka till anläggningens konto. Myndigheten ansåg att den var förhindrad att göra detta på grund av att de tidsfrister som föreskrivs i förordning nr 389/2013 för återkallande av en felaktig transaktion i unionsregistret hade löpt ut. Enligt beslutet föreskrivs i denna förordning inte heller någon möjlighet att överföra den positiva fullgörandestatusen på en anläggnings fullgörandekonto till fullgörandekontot för en annan av Metsä Fibres anläggningar.
12 Enligt Metsä Fibre har Energimyndigheten genom sin justering inte beaktat de bedömningar som gjorts i domen Schaefer Kalk, i den mån myndigheten inte har möjliggjort för Metsä Fibre att fullt ut förfoga över dessa övertaliga utsläppsrätter för växthusgaser. Eftersom dessa utsläppsrätter inte är registrerade i unionsregistret, existerar de i praktiken inte, vilket innebär att Metsä Fibre inte kan sälja dem.
13 Metsä Fibre har emellertid uppgett att bolaget till följd av betydande investeringar i anläggningen i Äänekoski nästan inte har några koldioxidutsläpp längre. Sökanden skulle därför praktiskt taget inte kunna använda de 115000 övertaliga utsläppsrätterna för växthusgaser som den förfogar över inom ramen för en framtida återgång av utsläppsrätter. Energimyndigheten har själv medgett att det med de aktuella årliga utsläppen från denna anläggning, vilka är mindre än 20 ton koldioxid, skulle ta cirka sextusen till sjutusen år att använda dessa 115000 utsläppsrätter.
14 Det var mot denna bakgrund som Metsä Fibre yrkade ogiltigförklaring av beslutet vid Helsingfors förvaltningsdomstol, som är den hänskjutande domstolen. Metsä Fibre har gjort gällande att ovannämnda beslut strider mot unionens primärrätt, bland annat på grund av att en situation där en verksamhetsutövare inte fullt ut kan dra nytta av justeringen av utsläppsrätter för växthusgaser strider mot äganderätten och likhetsprincipen, och dessutom mot all ekonomisk logik. Metsä Fibre anser sig i realiteten ha berövats sitt rättsliga skydd, eftersom den rättsregel som följer av domen Schaefer Kalk inte har tillämpats på bolaget.
15 Mot denna bakgrund beslutade Helsingfors förvaltningsdomstol att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
16 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 40 och 70 i förordning nr 389/2013 gällande transaktionernas slutgiltiga och oåterkalleliga karaktär samt deras upphävandefrister, är giltiga mot bakgrund av stadgan.
17 Den hänskjutande domstolen utgår således från antagandet att dessa bestämmelser utgör hinder för att en återgång av utsläppsrätter för växthusgaser ogiltigförklaras i en situation där, för det första, det förhållandet att Metsä Fibre har överlämnat för många utsläppsrätter till unionsregistret följer av tillämpningen av de bestämmelser i förordning nr 601/2012 som förklarats ogiltiga genom domen Schaefer Kalk och, för det andra, denna verksamhetsutövare inte kan använda de 115000 utsläppsrätter för växthusgaser som vederbörande förfogar över, på grund av att anläggningen Äänekoski numera har så låga koldioxidutsläpp.
18 Eftersom den hänskjutande domstolen anser att artiklarna 40 och 70 i förordning nr 389/2013 utgör hinder för tillämpningen av bedömningen i domen Schaefer Kalk med avseende på Metsä Fibre, hyser den tvivel om huruvida dessa artiklar är giltiga, bland annat mot bakgrund av den rätt till egendom som garanteras i artikel 17 i stadgan.
19 Enligt artikel 40.3 andra stycket i förordning nr 389/2013 ska en transaktion som genomförs inom ramen för systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser bli slutgiltig och oåterkallelig när den har slutförts på det sätt som föreskrivs i denna förordning. I denna bestämmelse preciseras dessutom att ingen lag, bestämmelse, regel eller praxis beträffande ogiltigförklaring av kontrakt eller transaktioner får medföra att en transaktion som har blivit slutgiltig och oåterkallelig enligt denna förordning förklaras ogiltig i registret.
20 Såsom framgår av artikel 40.3 andra stycket i förordning nr 389/2013 ska denna ordning tillämpas med förbehåll för bestämmelserna i artikel 70 i denna förordning och utan att det påverkar tillämpningen av eventuella bestämmelser eller korrigeringsåtgärder enligt nationell lagstiftning som kan leda till ett krav eller uppdrag att genomföra en ny transaktion i unionsregistret.
21 I detta avseende följer det av artikel 70.1 i förordning nr 389/2013 att en transaktion kan återkallas om den har inletts felaktigt eller oavsiktligt, under förutsättning att kontohavaren begär att transaktionen ska återkallas inom fem arbetsdagar från det slutgiltiga slutförandet av transaktionen.
22 Genom förordning nr 389/2013 infördes således ett strikt system för återkallande av transaktioner, vilket i möjligaste mån syftar till att säkerställa att dessa ska vara oåterkalleliga.
23 I enlighet med detta system är det till exempel inte möjligt att åberopa att de unionsrättsliga bestämmelser som reglerar beräkning av utsläpp från en anläggning som omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser är ogiltiga för att yrka att en slutförd transaktion, i den mening som avses i artikel 70 i förordning nr 389/2013, ska återkallas.
24 De situationer som föreskrivs i artikel 70.1 i förordning nr 389/2013 avser dessutom fel som begåtts av de berörda aktörerna och gäller således sådana situationer som i grunden skiljer sig från den situation som är aktuell i det nationella målet, i vilken det i efterhand görs gällande att en unionsrättslig bestämmelse är rättsstridig. Denna bestämmelse kan således inte tillämpas analogt i förevarande fall. Detta gäller i än högre grad eftersom en sådan tillämpning skulle innebära att de strikta tidsfrister som föreskrivs i denna bestämmelse måste ignoreras.
25 Bestämmelserna i artikel 40.3 andra stycket och artikel 70.1 i förordning nr 389/2013 utgör således visserligen hinder för att domen Schaefer Kalk beaktas för att göra det möjligt att återkalla återgången av för många utsläppsrätter för växthusgaser. Denna omständighet innebär emellertid inte att dessa bestämmelser blir ogiltiga på grund av den rätt till egendom som ska tillerkännas en sådan verksamhetsutövare som befinner sig i samma situation som Metsä Fibre, enligt artikel 17 i stadgan. Artikel 40.3 tredje stycket i denna förordning gör det nämligen möjligt att säkerställa att tillämpningen av dessa bestämmelser under alla omständigheter inte medför en oproportionerlig börda för en sådan verksamhetsutövare.
26 I artikel 40.3 tredje stycket i förordning nr 389/2013, jämförd med skäl 8 i samma förordning, anges nämligen att kontoinnehavare eller tredje parter inte ska hindras från att göra gällande någon rätt eller något krav till följd av den underliggande transaktionen, som de kan ha beträffande återvinning, återgång eller skadeersättning enligt lag, med avseende på en transaktion som har blivit slutgiltig i unionsregistret, exempelvis på grund av bedrägeri eller tekniskt fel, så länge detta inte leder till att transaktionen återkallas, upphävs eller förklaras ogiltig i unionsregistret.
27 Det framgår således att artikel 40.3 tredje stycket uttryckligen avser det fallet att en transaktion har blivit slutgiltig i unionsregistret. I ett sådant fall ankommer det särskilt på kontoinnehavaren att göra gällande sin rätt till återvinning, återgång eller skadeersättning, så länge detta inte leder till att transaktionen återkallas, upphävs eller förklaras ogiltig i unionsregistret. Den omständigheten att dessa tre anspråk är alternativa vittnar härvid om deras likvärdighet.
28 Denna möjlighet att begära återvinning, återgång eller skadeersättning, som enligt artikel 40.3 tredje stycket i förordning nr 389/2013 finns exempelvis [vid] bedrägeri eller tekniskt fel, ska särskilt vara tillgänglig för en kontoinnehavare som på ett korrekt sätt har tillämpat sådana unionsbestämmelser som senare har ogiltigförklarats av domstolen. Detta gäller i än högre grad, eftersom den rad händelser som avses i denna bestämmelse, såsom framgår av uttrycket exempelvis, inte utgör en uttömmande uppräkning.
29 Nämnda bestämmelse gör det således möjligt för den berörda kontoinnehavaren att göra gällande sin rätt till ersättning för skador som orsakats av en transaktion som i efterhand har visat sig vara orimlig mot bakgrund av en dom från domstolen, men som, eftersom den är oåterkallelig och slutgiltig, inte längre kan återkallas. Eftersom transaktionen i fråga inte återkallas i unionsregistret påverkas inte driften av detta register.
30 I detta avseende bör kontoinnehavaren kunna göra gällande sin rätt till återvinning, återgång eller skadeersättning inför en behörig nationell myndighet. Medlemsstaterna är nämligen skyldiga att säkerställa att artikel 40.3 tredje stycket i förordning nr 389/2013 iakttas, bland annat genom att införa effektiva rättsmedel för detta ändamål.
31 Under dessa omständigheter kan en verksamhetsutövare vid en sådan anläggning som Metsä Fibre, i enlighet med övervägandena i punkterna 26–30 i förevarande dom, göra gällande de rättigheter eller krav som avses i artikel 40.3 tredje stycket i förordning nr 389/2013, inbegripet rätten att erhålla ersättning, för att verksamhetsutövaren, med avseende på användningen av utsläppsrätter för växthusgaser, ska försättas i samma situation som den skulle ha befunnit sig i om de bestämmelser som befunnits ogiltiga i domen Schaefer Kalk inte hade existerat och verksamhetsutövaren således inte hade överlämnat övertaliga utsläppsrätter.
32 En begäran om sådan ersättning omfattas visserligen av de bestämmelser och villkor som vanligtvis är tillämpliga på sådana anspråk. Det ska emellertid preciseras att med hänsyn till den omständigheten att Energimyndigheten har krediterat kontona för andra anläggningar som påverkades av domen Schaefer Kalk med det antal utsläppsrätter för växthusgaser som motsvarar det antal övertaliga utsläppsrätter som överlämnats för att kunna användas under framtida handelsperioder, ska ersättning med stöd av artikel 40.3 tredje stycket i förordning nr 389/2013, i en sådan situation som den i det nationella målet, i princip leda till att verksamhetsutövaren vid den berörda anläggningen försätts i en situation som i materiellt hänseende är likvärdig med situationen för verksamhetsutövare vid anläggningar vars konton krediterats på detta sätt.
33 Verksamhetsutövaren vid en anläggning som har ändrat sin produktionsprocess i syfte att minska koldioxidutsläpp och på så sätt i större utsträckning iaktta unionens mål i fråga om miljöskydd får nämligen inte missgynnas på grund av att anläggningens låga utsläpp därefter minskar verksamhetsutövarens intresse av att tilldelas utsläppsrätter för användning under framtida handelsperioder.
34 Av samtliga ovanstående överväganden följer att artiklarna 40 och 70 i förordning nr 389/2013 inte utgör hinder för att på ett effektivt sätt avhjälpa de verkningar som orsakats av tillämpningen av unionsrättsliga bestämmelser som senare har förklarats ogiltiga genom en dom från EU-domstolen.
35 Under dessa omständigheter kan det konstateras att det vid prövningen av den första frågan inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av artiklarna 40 och 70 i förordning nr 389/2013 gällande transaktionernas slutgiltiga och oåterkalleliga karaktär samt deras upphävandefrister.
36 Med hänsyn till svaret på den första frågan saknas det anledning att besvara den andra och den tredje frågan.
37 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
1 Rättegångsspråk: finska.