Domstolens dom (nionde avdelningen) den 24 oktober 2024

I mål C‑513/23, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Аdministrativen sad Pleven (Förvaltningsdomstolen i Pleven, Bulgarien) genom beslut av den 28 juli 2023, som inkom till domstolen den 9 augusti 2023, i målet

DOMSTOLEN (nionde avdelningen) sammansatt av ordföranden på tredje avdelningen C. Lycourgos (referent), tillförordnad domare på nionde avdelningen, samt domarna S. Rodin och O. Spineanu-Matei, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Obshtina Pleven, genom M. Manolova-Naydenova, advokat, Österrikes regering, genom A. Posch och J. Schmoll, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom A. Spina, G. Wils och I. Zaloguin, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 98/34/EG

Förordning (EU) nr 305/2011.

Förordning (EU) nr 1025/2012

Direktiv 2014/24

Direktiv 2014/35/EU

Bulgarisk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 42.3 b i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (EUT L 94, 2014, s. 65), i dess lydelse enligt kommissionens delegerade förordning (EU) 2019/1828 av den 30 oktober 2019 (EUT L 279, 2019, s. 25) (nedan kallat direktiv 2014/24), jämförd med punkt 2 i bilaga VII till detta direktiv.

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Obshtina Pleven (Plevens kommun, Bulgarien) och rakovoditel na Upravliavashtia organ na Operativna programa Regioni v rastezh 2014–2020 (chefen för förvaltningsmyndigheten för det operativa programmet Utvecklingsregioner 2014–2020, Bulgarien). Målet rör ett beslut genom vilket nämnda myndighet ålade kommunen en korrigering av de utgifter som berättigar till finansiering av ett projekt avseende en hållbar stadsmiljö genom detta operativa program, på grund av ett påstått åsidosättande av bestämmelserna om offentlig upphandling.

3 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EGT L 204, 1998, s. 37), som inte längre var i kraft vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet, är relevant med hänsyn till tillämplig unionslagstiftning. Bilaga I till direktivet, med rubriken Europeiska standardiseringsorgan, innehöll följande förteckning:

4 I artikel 6.3 i direktivet föreskrevs att Europeiska kommissionen får anmoda de europeiska standardiseringsorganen att utarbeta en europeisk standard inom en viss tid.

5 Artikel 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter och om upphävande av rådets direktiv 89/106/EEG (EUT L 88, 2011, s. 5) har följande lydelse:

6 I artikel 17.5 i förordningen föreskrivs följande:

7 Artikel 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1025/2012 av den 25 oktober 2012 om europeisk standardisering och om ändring av rådets direktiv 89/686/EEG och 93/15/EEG samt av Europaparlamentets och rådets direktiv 94/9/EG, 94/25/EG, 95/16/EG, 97/23/EG, 98/34/EG, 2004/22/EG, 2007/23/EG, 2009/23/EG och 2009/105/EG samt om upphävande av rådets beslut 87/95/EEG och Europaparlamentets och rådets beslut nr 1673/2006/EG (EUT L 316, 2012, s. 12) har följande lydelse:

8 Skäl 74 i direktiv 2014/24 har följande lydelse:

9 I artikel 4 i direktivet föreskrivs följande:

10 I artikel 42 i nämnda direktiv föreskrivs följande:

11 Artikel 44 i samma direktiv har följande lydelse:

12 I bilaga VII till direktiv 2014/24 föreskrivs följande:

13 Artikel 2 i Europarlamentets och rådets direktiv 2014/35/EU av den 26 februari 2014 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om tillhandahållande på marknaden av elektrisk utrustning avsedd för användning inom vissa spänningsgränser (EUT L 96, 2014, s. 357) har följande lydelse:

14 Enligt artikel 48.2 i Zakon za obshtestvenite porachki (lagen om offentlig upphandling, DV nr 13 av den 16 februari 2016), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad lagen om offentlig upphandling), ska varje hänvisning till en standard, en specifikation, en teknisk utvärdering eller ett tekniskt godkännande kompletteras med orden eller likvärdigt.

15 Den 10 juli 2020 ingick Plevens kommun ett administrativt avtal med Ministerstvo na regionalnoto razvitie i blagoustroystvoto (Ministeriet för regional utveckling och offentliga arbeten, Bulgarien) i syfte att, inom ramen för Operativna programa Regioni v rastezh 2014–2020 (Operativa programmet Utvecklingsregioner 2014–2020), erhålla stöd för finansiering av ett projekt som bidrar till en hållbar stadsmiljö.

16 Kommunen anordnade härvid ett anbudsförfarande med rubriken Utförande av bygg- och anläggningsarbete för renovering av linjära objekt i stadsmiljö i Pleven, bestående av tre delar. I de tekniska specifikationerna för del 1 hänvisades till standarderna BDS 624:87 (Betongkantsten), BDS EN 1340:2005 (Kantstöd av betong. Krav och testmetoder) och EN 60332‑1‑2 (Kablar – Provning av egenskaper vid brand – Del 1‑2: Provning av brandegenskaper vid vertikal brandspridning för en ensam isolerad ledare eller kabel. Provning av 1 kW låga med gas-luftbalandning) Dessa tekniska specifikationer innehöll inte orden eller likvärdigt.

17 Den 19 februari 2021 utsågs en anbudsgivare för var och en av delarna i det offentliga kontraktet. Den 23 mars 2021 ingicks ett avtal med den anbudsgivare som tilldelats del nr 1 till ett värde av 1449180,17 bulgariska leva (BGN) (cirka 740000 euro) exklusive mervärdesskatt.

18 Genom beslut av den 20 mars 2023 vidtog chefen för förvaltningsmyndigheten för det operativa programmet Utvecklingsregioner 2014–2020 en finansiell korrigering av de utgifter som berättigade till bidrag från den bulgariska staten, motsvarande 25 % av kontraktsbelopp. Denna finansiella korrigering vidtogs bland annat på grund av att det aktuella upphandlingsförfarandet inte hade genomförts i enlighet med artikel 48.2 i lagen om offentlig upphandling, genom vilken artikel 42 i direktiv 2014/24 införlivades. I denna bestämmelse föreskrivs bland annat att alla tekniska specifikationer för ett offentligt kontrakt som utformats med hänvisning till en standard ska kompletteras med orden eller likvärdigt. Genom att utelämna en sådan uppgift begränsade Plevens kommun på ett omotiverat sätt möjligheten för alla intresserade ekonomiska aktörer att delta i detta förfarande, vilket hade ekonomiska konsekvenser, eftersom det innebar en risk för skada för Europeiska unionens budget.

19 Plevens kommun överklagade detta beslut till Administrativen sad Pleven (Förvaltningsdomstolen i Pleven, Bulgarien), som är den hänskjutande domstolen, och yrkade att beslutet skulle upphävas. Plevens kommun gjorde gällande att utelämnandet av orden eller likvärdigt inte har fått till följd att potentiella deltagare i nämnda förfarande avskräckts. Byggprodukterna måste nämligen uppfylla de väsentliga kraven i förordning nr 305/2011. Standarderna BDS EN 1340:2005 och EN 60332‑1‑2 utgör emellertid harmoniserade standarder i den mening som avses i denna förordning. Det finns således inte några standarder som är likvärdiga med dessa, och alla andra standarder strider mot tillämplig lagstiftning.

20 Enligt de förklaringar som lämnats i en skrivelse från Balgarski institut po standartizatsia (Bulgariska standardiseringsinstitutet), som ingavs till den hänskjutande domstolen, ersatte den bulgariska standarden BDS EN 1340:2005, som var i kraft vid tidpunkten för skrivelsens avfattning, den bulgariska standarden BDS 624:1987. Standarden BDS EN 60332‑1‑2:2006 är den bulgariska standard genom vilken den europeiska standarden infördes som är identisk med den internationella standarden IEC 60332‑1‑2:2004. Begreppet likvärdighet saknar betydelse på området internationell, europeisk eller nationell standardisering, där principen just består i att fastställa en enda standard för varje föremål.

21 Med beaktande av att det aktuella kontraktet finansieras över unionens budget, har den hänskjutande domstolen påpekat att enligt punkt 2 i bilaga VII till direktiv 2014/24 är en standard en teknisk specifikation som inte är obligatorisk.

22 Enligt den hänskjutande domstolen är de standarder som är aktuella i det nationella målet harmoniserade standarder i den mening som avses i förordning nr 305/2011. Mot bakgrund av punkt 40 i domen av den 27 oktober 2016, James Elliott Construction ( C‑613/14, EU:C:2016:821), och punkterna 65 och 66 i domen av den 17 december 2020, Tyskland/kommissionen ( C‑475/19 P och C‑688/19 P, EU:C:2020:1036), anser den hänskjutande domstolen att sådana standarder kan anses bindande.

23 Mot denna bakgrund vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida dessa standarder omfattas av tillämpningsområdet för artikel 42.3 b i direktiv 2014/24 och huruvida en upphandlande myndighet har en skyldighet eller rätt att kräva en likvärdig standard.

24 Mot denna bakgrund beslutade Administrativen sad Pleven (Förvaltningsdomstolen i Pleven) att vilandeförklara målet och hänskjuta följande fråga till EU-domstolen för förhandsavgörande:

25 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 42.3 b i direktiv 2014/24 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken det krävs att de upphandlande myndigheterna lägger till orden eller likvärdigt i samtliga fall där de tekniska specifikationerna i upphandlingsdokumenten har utformats med hänvisning till nationella standarder som införlivar europeiska standarder, inbegripet harmoniserade standarder som omfattas av förordning nr 305/2011.

26 Det ska inledningsvis påpekas att begäran om förhandsavgörande inte gör det möjligt att fastställa huruvida det uppskattade värdet av det kontrakt som är aktuellt i det nationella målet uppgår till minst det tröskelvärde på 5350000 EUR som föreskrivs i artikel 4 a i direktiv 2014/24 vad gäller offentliga byggentreprenadkontrakt och att kontraktet följaktligen omfattas av tillämpningsområdet för detta direktiv.

27 Det framgår emellertid av domstolens fasta praxis att när regleringen i nationell lagstiftning av situationer som inte omfattas av en viss unionsrättsakt har anpassats till den reglering som har valts i denna rättsakt föreligger det ett klart unionsintresse av att de bestämmelser som har hämtats från unionsrättsakten ges en enhetlig tolkning. Detta gör det nämligen möjligt att undvika divergerande tolkningar i framtiden och att säkerställa att dessa situationer behandlas på samma sätt som de situationer som omfattas av tillämpningsområdet för nämnda bestämmelser (dom av den 7 december 2023, Obshtina Razgrad, C‑441/22 och C‑443/22, EU:C:2023:970, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

28 Domstolen har redan slagit fast att lagen om offentlig upphandling, som införlivar direktiv 2014/24 med den bulgariska rättsordningen, är allmänt tillämplig på alla upphandlingsförfaranden för vilka ges stöd från europeiska fonder, oberoende av de berörda kontraktens värde (dom av den 7 december 2023, Obshtina Razgrad, C‑441/22 och C‑443/22, EU:C:2023:970, punkt 40 och där angiven rättspraxis).

29 Det framgår emellertid av begäran om förhandsavgörande att den offentliga upphandling som är aktuellt i det nationella målet finansieras över unionens budget och att lagen om offentlig upphandling införlivar artikel 42.3 b i direktiv 2014/24 med bulgarisk rätt, vilket innebär att de regler som anges i denna bestämmelse är tillämpliga på denna offentliga upphandling.

30 Under dessa omständigheter hindrar inte den omständigheten att det uppskattade värdet av det kontrakt som är aktuellt i det nationella målet inte framgår av begäran om förhandsavgörande att domstolen besvarar tolkningsfrågan.

31 Mot bakgrund av dessa inledande preciseringar ska det påpekas att det i artikel 42.3 b i direktiv 2014/24 föreskrivs att de tekniska specifikationerna ska utformas med hänvisning till bland annat de nationella standarder som genomför europeiska standarder, internationella standarder eller nationella standarder i prioritetsordning. I denna bestämmelse föreskrivs även att varje hänvisning ska åtföljas av orden eller likvärdigt.

32 Det framgår av bestämmelsens ordalydelse att orden eller likvärdigt alltid ska läggas till när tekniska specifikationer utformas med hänvisning till standarder, inbegripet nationella standarder som genomför europeiska standarder. I samma bestämmelse föreskrivs inget undantag för harmoniserade standarder i den mening som avses i artikel 2 led 11 i förordning nr 305/2011.

33 Ett sådant krav är för övrigt förenligt med punkt 2 i bilaga VII till direktiv 2014/24, i vilken begreppet standard definieras som en teknisk specifikation som antagits av ett erkänt internationellt, europeiskt eller nationellt standardiseringsorgan för upprepad eller kontinuerlig tillämpning, med vilken överensstämmelse inte är obligatorisk och som gjorts tillgänglig för allmänheten.

34 Nationella bestämmelser kan således inte kritiseras för att kräva att de upphandlande myndigheterna ska lägga till orden eller likvärdigt i samtliga fall där tekniska specifikationer har utformats med hänvisning till standarder.

35 Denna tolkning bekräftas av konstaterandet att anbudsgivaren i enlighet med artikel 42.5 i direktivet, när de erbjudna byggentreprenaderna, varorna eller tjänsterna inte överensstämmer med de tekniska specifikationer som enligt artikel 42.3 b i direktivet har formulerats med hänvisning till standarder, i sitt anbud kan visa att de föreslagna lösningarna på ett likvärdigt sätt uppfyller kraven i dessa tekniska specifikationer.

36 Bedömningen i punkt 34 ovan stöds även av syftet med direktiv 2014/24 som anges i skäl 74 i direktivet, nämligen att de tekniska specifikationer som offentliga upphandlare upprättar måste tillåta att den offentliga upphandlingen är öppen för konkurrens och bland annat avspegla olika tekniska lösningar på marknaden.

37 Av det ovan anförda följer att det i förevarande fall saknar betydelse att standarden EN 1340:2003, som införlivats genom standard BDS EN 1340:2005 som den hänskjutande domstolen har hänvisat till, ingår i förteckningen över harmoniserade standarder i kommissionens senaste meddelande som offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning inom ramen för genomförandet av förordning nr 305/2011 (EUT C 92, 2018, s. 139), utan att ha ersatts eller förklarats obsolet. Det saknar även betydelse att standarden EN 60332‑1‑2:2004, vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i det nationella målet, fanns med i den förteckning över harmoniserade standarder som offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning genom ett meddelande från kommissionen inom ramen för genomförandet av direktiv 2014/35 (EUT C 326, 2018, s. 4).

38 Mot denna bakgrund ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 42.3 b i direktiv 2014/24 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken det krävs att upphandlande myndigheter lägger till orden eller likvärdigt i samtliga fall där de tekniska specifikationerna i upphandlingsdokumenten har utformats med hänvisning till nationella standarder som införlivar europeiska standarder, inbegripet harmoniserade standarder som omfattas av förordning nr 305/2011.

39 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: bulgariska.