Domstolens dom (andra avdelningen) den 15 maj 2025

I mål C‑717/23, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen, Österrike) genom beslut av den 17 november 2023, som inkom till domstolen den 27 november 2023, i målet

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden K. Jürimäe (referent), domstolens ordförande K. Lenaerts, tillika tillförordnad domare på andra avdelningen, samt domarna M. Gavalec, Z. Csehi och F. Schalin, generaladvokat: M. Szpunar, justitiesekreterare: handläggaren I. Illéssy,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 23 oktober 2024,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: MM, genom C. Schneider, Rechtsanwalt, Österrikes regering, genom A. Posch och J. Schmoll, båda i egenskap av ombud, Belgiens regering, genom C. Jacob och L. Van den Broeck, båda i egenskap av ombud, Nederländernas regering, genom M.K. Bulterman och P.P. Huurnink, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom E. Schmidt och F. van Schaik, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 23 januari 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 2014/40

Förordning (EU) 2019/1020

Österrikisk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2 led 40, artikel 13.1 c och artikel 23.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG (EUT L 127, 2014, s. 1).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Bundesminister für Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz (förbundsministern för sociala frågor, hälsa, vård och konsumentskydd, Österrike) (nedan kallad ministern) och MM, som är verkställande direktör för ett bolag som agerar som tobaksgrossist. Målet rör de böter som Bezirkshauptmannschaft Grieskirchen (förvaltningsmyndigheten i distriktet Grieskirchen, Österrike) (nedan kallad förvaltningsmyndigheten) har påfört MM med anledning av att tobaksvaror i styckförpackningar som är märkta på ett sätt som strider mot bestämmelserna om presentation av dessa varor har släppts ut på marknaden.

3 I skälen 8 och 59 i direktiv 2014/40 anges följande:

4 I artikel 1 i detta direktiv, med rubriken Syfte, föreskrivs följande:

5 Artikel 2 i nämnda direktiv, med rubriken Definitioner, har följande lydelse:

6 I artikel 13 i samma direktiv, med rubriken Produktpresentation, föreskrivs följande:

7 I artikel 23 i direktiv 2014/40, med rubriken Samarbete och genomförande, föreskrivs följande i punkterna 2 och 3:

8 I skälen 12, 14 och 43 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1020 av den 20 juni 2019 om marknadskontroll och överensstämmelse för produkter och om ändring av direktiv 2004/42/EG och förordningarna (EG) nr 765/2008 och (EU) nr 305/2011 (EUT L 169, 2019, s. 1) anges följande:

9 Artikel 1 i förordning 2019/1020 har rubriken Syfte. I punkt 1 i artikeln föreskrivs följande:

10 I artikel 2 i den förordningen, som har rubriken Tillämpningsområde, föreskrivs följande i punkt 1:

11 Artikel 3 i nämnda förordning, med rubriken Definitioner, har följande lydelse:

12 Artikel 16 i samma förordning har rubriken Åtgärder för marknadskontroll. I punkt 3 i den artikeln föreskrivs följande:

13 I bilaga I till förordning 2019/1020, med rubriken Förteckning över harmoniserad unionslagstiftning, förtecknas de unionsrättsakter som omfattas av den harmoniserade unionslagstiftning som avses i artikel 2 i förordningen. Bland dessa rättsakter återfinns, i punkt 55 i denna bilaga, direktiv 2014/40.

14 I 1 § i Tabak- und Nichtraucherinnen- bzw. Nichtraucherschutzgesetz (lag om tobak och skydd av icke-rökare) (BGBl. I, 431/1995), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (BGBl. I, 66/2019) (nedan kallad tobakslagen), föreskrivs följande:

15 Enligt 2 § stycke 1 punkt 1 i tobakslagen är det förbjudet att på marknaden släppa ut tobaksvaror och relaterade produkter som inte uppfyller kraven enligt 4–10e §§ eller enligt föreskrifter utfärdade med stöd av denna lag.

16 I 5d § i tobakslagen föreskrivs följande:

17 I 14 § stycke 1 i tobakslagen föreskrivs följande:

18 Den 30 maj 2022 påfördes MM, som är verkställande direktör för ett bolag som agerar som tobaksgrossist, av förvaltningsmyndigheten böter på 1000 euro som, vid utebliven betalning, skulle omvandlas till en frihetsberövande påföljd. Som skäl för sitt beslut angav förvaltningsmyndigheten att bolaget till en tobakshandlare hade levererat cigaretter i en styckförpackning som var försedd med orden perfekt avrundad och med slow curing, vilka hänvisar till smak, i strid med 14 § stycke 1 punkt 1 i tobakslagen, jämförd med 2 § stycke 1 punkt 1 och 5d § stycke 1 punkt 3 i samma lag.

19 MM överklagade detta beslut till Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Regionala förvaltningsdomstolen i Oberösterreich, Österrike). Genom dom av den 1 september 2022 biföll denna domstol överklagandet, ogiltigförklarade beslutet av den 30 maj 2022 och avslutade handläggningen av det bötesförfarande som hade inletts mot MM.

20 Nämnda domstol ansåg att förvaltningsmyndigheten i sitt beslut hade grundat sig på den omständigheten att leveransen av tobaksvaran till tobakshandlaren hade medfört att den släpptes ut på marknaden, i den mening som avses i 1 § punkt 2 i tobakslagen. Eftersom denna bestämmelse återger definitionen av släppa ut på marknaden i artikel 2 led 40 i direktiv 2014/40 bedömde nämnda domstol emellertid att detta begrepp skulle tolkas restriktivt, så att det avser tillhandahållande av produkter – oberoende av tillverkningsort – till konsumenter, mot betalning eller ej. Eftersom det i direktivet inte definieras vad som avses med ett sådant tillhandahållande, fann samma domstol att det var lämpligt att grunda sig på definitionen av återförsäljningsställe i artikel 2 led 41 i direktivet.

21 Härav följer enligt nämnda domstol att en produkt ska anses ha släppts ut på marknaden när den är tillgänglig på återförsäljningsställen eller genom distansförsäljning. Som tillhandahållande räknas således innehav av ett lager av tobaksvaror som är avsedda för direkt leverans till konsumenter, det vill säga det sista ledet före försäljning till konsumenterna, som i allmänhet äger rum hos en tobakshandlare.

22 Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Regionala förvaltningsdomstolen i Oberösterreich) drog härav slutsatsen att det bolag som MM är verkställande direktör för inte hade släppt ut den aktuella tobaksvaran på marknaden, eftersom bolaget hade levererat varan till ett återförsäljningsställe som är ett företag och inte en konsument.

23 Förvaltningsmyndigheten överklagade domen av den 1 september 2022 till Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen, Österrike), som är hänskjutande domstol. Ministern har därefter trätt i förvaltningsmyndighetens ställe i detta förfarande.

24 Den hänskjutande domstolen anser att den, för att kunna döma i det nationella målet, måste avgöra huruvida förbudet mot att på marknaden släppa ut en tobaksvara i en styckförpackning märkt i strid mot de krav på varans presentation som uppställs såväl i unionsrätten som i nationell rätt, är tillämpligt redan i det led i vilket en grossist levererar varan till ett återförsäljningsställe, eller först i det led i vilket återförsäljningsstället levererar varan till en konsument.

25 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att medlemsstaterna enligt artikel 23.2 i direktiv 2014/40 ska se till att tobaksvaror och relaterade produkter som inte uppfyller kraven i detta direktiv inte släpps ut på marknaden. Enligt artikel 2 led 40 i nämnda direktiv avses med begreppet släppa ut på marknaden tillhandahållande av produkter – oberoende av tillverkningsort – till konsumenter i unionen, mot betalning eller ej, inbegripet genom distansförsäljning. Direktivet innehåller däremot ingen definition av begreppet tillhandahålla produkter, vilket emellertid är avgörande för tolkningen av det ovannämnda begreppet släppa ut på marknaden.

26 Den hänskjutande domstolen har i detta sammanhang, för det första, understrukit att den tyska språkversionen av artikel 2 led 40 i direktiv 2014/40 inte utesluter en tolkning av begreppet släppa ut på marknaden som inkluderar tillhandahållande av en produkt till ett återförsäljningsställe.

27 För det andra slog EU-domstolen fast, i punkt 20 i sin dom av den 9 mars 2023, Pro Rauchfrei II ( C‑356/22, EU:C:2023:174), att en tobaksvara, enligt den vanliga betydelsen av ordet tillhandahålla, ska anses ha släppts ut på marknaden när konsumenterna kan köpa den. Så är endast fallet när produkten är tillgänglig för försäljning, även innan den har köpts och betalats.

28 Det mål som avgjordes genom den domen och som rörde tolkningen av en annan bestämmelse i detta direktiv, avsåg emellertid tillämpningen av begreppet släppa ut på marknaden på en särskild form av försäljning av tobaksvaror till konsumenter på ett återförsäljningsställe och inte, såsom i det nu aktuella nationella målet, på en grossists tillhandahållande av tobaksvaror till ett återförsäljningsställe. Den hänskjutande domstolen vill därför få klarhet i huruvida EU-domstolens tolkning i nämnda dom ska förstås så, att ett utsläppande på marknaden av tobaksvaror alltid, oberoende av den aktuella bestämmelsen i direktivet, förutsätter att tobaksvaran tillhandahållits en konsument direkt, och inte tillhandahållits i ett tidigare led i leveranskedjan.

29 För det tredje har den hänskjutande domstolen påpekat att den tyska lagstiftaren, till skillnad från den österrikiska lagstiftaren, vid definitionen av begreppet släppa ut på marknaden har preciserat att tillhandahållande av varor omfattar varje leverans av en produkt för distribution, förbrukning eller användning på unionsmarknaden i samband med kommersiell verksamhet. Den tyska lagstiftaren har således valt den definition av begreppet utsläppande på marknaden som numera återfinns i artikel 3 led 2 i förordning 2019/1020, för att säkerställa samstämmighet mellan de materiella bestämmelserna och åtgärderna för marknadskontroll.

30 Mot denna bakgrund beslutade Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

31 Det följer av fast rättspraxis att det enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits. Det ankommer på EU-domstolen att utifrån samtliga uppgifter som den nationella domstolen har lämnat, och i synnerhet utifrån skälen i beslutet om hänskjutande, avgöra vilka delar av unionsrätten som behöver tolkas med hänsyn till saken i målet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 november 1978, Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, punkt 26, dom av den 28 november 2000, Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, punkt 18, och dom av den 30 april 2024, M.N. (EncroChat), C‑670/22, EU:C:2024:372, punkt 78).

32 I förevarande fall är det, såsom framgår av beslutet om hänskjutande, utrett att det bolag som MM är verkställande direktör för till ett återförsäljningsställe har levererat tobaksvaror i styckförpackningar med märkning som innehåller en beståndsdel eller ett inslag som hänvisar till smak, i den mening som avses i artikel 13.1 c i direktiv 2014/40. Det framgår emellertid inte av detta beslut att tolkningen av denna bestämmelse är nödvändig för att den hänskjutande domstolen ska kunna avgöra det nationella målet.

33 Under dessa omständigheter ska den hänskjutande domstolen anses ha ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 23.2 i direktiv 2014/40, jämförd med artikel 2 led 40 i samma direktiv, ska tolkas så, att medlemsstaternas skyldighet, att se till att tobaksvaror i styckförpackningar som är märkta på ett sätt som strider mot bestämmelserna om presentationen av dessa varor inte släpps ut på marknaden, är begränsad till det led i vilket ett återförsäljningsställe levererar varorna till konsumenten.

34 Enligt artikel 23.2 i direktiv 2014/40 ska medlemsstaterna se till att tobaksvaror och relaterade produkter som inte uppfyller kraven i detta direktiv, inbegripet de genomförandeakter och delegerade akter som föreskrivs i direktivet, inte släpps ut på marknaden. I artikel 2 led 40 i nämnda direktiv definieras begreppet släppa ut på marknaden som att tillhandahålla produkter – oberoende av tillverkningsort – till konsumenter i unionen, mot betalning eller ej, inbegripet genom distansförsäljning.

35 På grundval av denna definition har EU-domstolen slagit fast att en tobaksvara ska anses ha släppts ut på marknaden när konsumenterna kan köpa den, det vill säga så snart varan finns tillgänglig för försäljning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 mars 2023, Pro Rauchfrei II, C‑356/22, EU:C:2023:174, punkt 20).

36 Denna tolkning av begreppet släppa ut på marknaden, som grundar sig på den vanliga betydelsen av ordet tillhandahålla i artikel 2 led 40 i direktiv 2014/40, gör det emellertid inte möjligt – såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 46 och 49 i sitt förslag till avgörande – att avgöra huruvida medlemsstaterna, för att uppfylla den skyldighet som avses i artikel 23.2 i direktivet, endast måste kontrollera det led i vilket återförsäljningsstället säljer varan till konsumenten, eller huruvida de även måste kontrollera ett tidigare led i leveranskedjan.

37 Den tyska språkversionen av denna bestämmelse, som den hänskjutande domstolen har hänvisat till och som bland annat skiljer sig från den franska och den engelska språkversionen av bestämmelsen, kan inte heller vara avgörande. I enlighet med fast rättspraxis kan den formulering som använts i en av språkversionerna av en unionsbestämmelse inte ensam ligga till grund för tolkningen av denna bestämmelse eller ges företräde framför övriga språkversioner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 november 1969, Stauder, 29/69, EU:C:1969:57, punkt 3, och dom av den 21 mars 2024, Cobult, C‑76/23, EU:C:2024:253, punkt 25).

38 För att besvara den hänskjutande domstolens fråga finns det således anledning att beakta det sammanhang i vilket artikel 23.2 i direktiv 2014/40 ingår och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som denna bestämmelse ingår i (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 januari 2019, Planta Tabak, C‑220/17, EU:C:2019:76, punkt 60).

39 Vad för det första gäller det sammanhang i vilket artikel 23.2 i direktiv 2014/40 ingår, påpekar EU-domstolen till att börja med följande. Denna bestämmelse har en tvärgående räckvidd, eftersom den syftar till att tobaksvaror och relaterade produkter som inte överensstämmer med en av bestämmelserna i detta direktiv, inbegripet de genomförandeakter och delegerade akter som föreskrivs däri, inte ska släppas ut på marknaden.

40 Vidare föreskrivs – för att säkerställa att ovannämnda bestämmelse blir effektiv – i direktivets artikel 23.3 att medlemsstaterna ska föreskriva sanktioner som är tillämpliga på överträdelser av nationella bestämmelser som har antagits i enlighet med detta direktiv och ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att dessa sanktioner verkställs. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 55 i sitt förslag till avgörande avser införandet av denna sanktionsordning samtliga bestämmelser i direktiv 2014/40, oavsett vilket led i leveranskedjan de tillämpas på, och är således inte begränsat till det led i vilket ett återförsäljningsställe levererar tobaksvaror som inte uppfyller kraven till konsumenter.

41 Under dessa omständigheter skulle en tolkning av medlemsstaternas skyldighet enligt artikel 23.2 i direktiv 2014/40 som innebär att den begränsas till tillhandahållandet av tobaksvaror till konsumenterna, inte bara vara oförenlig med den möjlighet som föreskrivs i artikel 23.3 att införa sanktioner mot varje beteende som strider mot bestämmelserna i direktivet, oavsett vilket led i leveranskedjan dessa bestämmelser tillämpas på, utan även äventyra effektiviteten av den kontrollskyldighet som åligger medlemsstaterna och, följaktligen, äventyra direktivet i sig.

42 Slutligen vinner denna tolkning av medlemsstaternas skyldighet – nämligen att nämnda skyldighet avser de olika leden i distributionskedjan utan att begränsas till enbart det led i vilket ett återförsäljningsställe levererar tobaksvaror till konsumenter – även stöd i det större rättsliga sammanhang som direktiv 2014/40 ingår i.

43 I detta hänseende framgår det av artikel 2 i förordning 2019/1020 och punkt 55 i bilaga I till denna förordning att förordningen ska tillämpas på produkter som omfattas av direktiv 2014/40. Enligt artikel 1 i samma förordning är syftet med förordning 2019/1020 att stärka marknadskontrollen av produkter som omfattas av den harmoniserade unionslagstiftning som ingår i förordningens tillämpningsområde, med syfte att säkerställa att endast produkter som överensstämmer med kraven tillhandahålls på unionsmarknaden.

44 Enligt artikel 3 led 2 i förordning 2019/1020 ska begreppet utsläppande på marknaden förstås som tillhandahållande för första gången av en produkt på unionsmarknaden, det vill säga, i enlighet med artikel 3 led 1 i denna förordning, den första leverans[en] av en produkt för distribution, förbrukning eller användning på unionsmarknaden i samband med kommersiell verksamhet, mot betalning eller gratis.

45 En tolkning av medlemsstaternas skyldighet enligt artikel 23.2 i direktiv 2014/40 som innebär att denna skyldighet begränsas till ett återförsäljningsställes tillhandahållande av tobaksvaror till konsumenter, skulle emellertid inte vara förenlig med syftet med förordning 2019/1020. Detta gäller i än högre grad eftersom förordningen, såsom framgår av skälen 12 och 14 däri, ska tillämpas på alla ekonomiska aktörer som ingår i leveranskedjorna och som direkt berörs av den harmoniserade unionslagstiftning som förordningen avser.

46 I skäl 43 i samma förordning anges dessutom att marknadskontrollmyndigheterna verkar till förmån för ekonomiska aktörer, slutanvändare och allmänheten för att säkerställa att överensstämmelsen med relevant harmoniserad unionslagstiftning säkerställs i hela leveranskedjan genom lämpliga kontroller. Bland de åtgärder för marknadskontroll som dessa myndigheter kan införa återfinns, i artikel 16.3 b i förordning 2019/1020, åtgärder för att förhindra att en produkt tillhandahålls på marknaden.

47 Det framgår således av det sammanhang i vilket artikel 23.2 i direktiv 2014/40 ingår att den skyldighet för medlemsstaterna som avses i denna bestämmelse inte kan tolkas så, att den är begränsad till det led i vilket ett återförsäljningsställe levererar tobaksvaror till konsumenter.

48 För det andra vinner denna tolkning stöd i direktivets syfte att skydda folkhälsan och konsumenterna.

49 Direktivet, som antagits med stöd av artikel 114 FEUF, har enligt dess artikel 1 två syften, nämligen att främja en väl fungerande inre marknad för tobaksvaror och relaterade produkter, med utgångspunkt i en hög skyddsnivå för folkhälsan, särskilt för ungdomar (dom av den 4 maj 2016, Polen/parlamentet och rådet, C‑358/14, EU:C:2016:323, punkt 80, och dom av den 30 januari 2019, Planta Tabak, C‑220/17, EU:C:2019:76, punkt 38). Unionslagstiftarens avsikt att säkerställa en hög folkhälso- och konsumentskyddsnivå uttrycks otvetydigt i skälen 8 och 59 i direktiv 2014/40.

50 Om den kontrollskyldighet som medlemsstaterna åläggs i artikel 23.2 i direktiv 2014/40 begränsades till det led i vilket ett återförsäljningsställe levererar tobaksvaror till konsumenter, skulle detta, såsom generaladvokaten har framhållit i punkt 69 i sitt förslag till avgörande, medföra en icke försumbar risk för att produkter som inte uppfyller kraven och således är skadliga för konsumenternas hälsa ändå kan komma att tillhandahållas till dessa.

51 För att uppnå målet att säkerställa en hög folkhälso- och konsumentskyddsnivå måste denna kontrollskyldighet innebära övervakning av de olika leden i distributionskedjan, genom att det säkerställs att medlemsstaterna, med avseende på varje transaktion som leder till att produkten i slutändan görs tillgänglig för konsumenterna, ser till att kraven i direktiv 2014/40 efterlevs.

52 Av det ovan anförda följer att den ställda frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 23.2 i direktiv 2014/40, jämförd med artikel 2 led 40 i samma direktiv, ska tolkas så, att medlemsstaternas skyldighet, att se till att tobaksvaror i styckförpackningar som är märkta på ett sätt som strider mot bestämmelserna om presentation av dessa varor inte släpps ut på marknaden, inte är begränsad till det led i vilket ett återförsäljningsställe levererar varorna till konsumenten.

53 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: tyska.