Domstolens dom (tredje avdelningen) den 10 juli 2025

I mål C‑783/23, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Cour de cassation (Högsta domstolen, Belgien) genom beslut av den 1 december 2023, som inkom till domstolen den 19 december 2023, i målet

DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos samt domarna S. Rodin (referent), N. Piçarra, O. Spineanu-Matei och N. Fenger, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Liège Airport Security SA, genom P. Frühling och B. Maes, avocats, Belgiens regering, genom S. Baeyens, P. Cottin och C. Pochet, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av M. Chomé, S. Depré och G. Haumont, avocats, Frankrikes regering, genom B. Fodda, B. Herbaut och B. Travard, samtliga i egenskap av ombud, Polens regering, av B. Majczyna, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom O. Gariazzo och B. Sasinowska, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 30 januari 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Chicagokonventionen

Unionsrätt

Belgisk rätt

Lag med bestämmelser om privat säkerhetsverksamhet

Décret wallon du 23 juin 1994 relatif à la création et à l’exploitation des aéroports et aérodromes relevant de la Région wallonne (det vallonska dekretet av den 23 juni 1994 om byggande och drift av flygplatser i regionen Vallonien)

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 9 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 300/2008 av den 11 mars 2008 om gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten och om upphävande av förordning (EG) nr 2320/2002 (EUT L 97, 2008, s. 72).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan å enda sidan Liège Airport Security SA, ett offentligrättsligt aktiebolag, och å andra sidan État belge (belgiska staten). Målet gäller böter som tjänstemän vid service public fédéral Intérieur (den federala inrikesmyndigheten i Belgien, nedan kallad den federala inrikesmyndigheten) påfört Liège Airport Security sedan det konstaterats att nationella bestämmelser om privata säkerhetsföretag hade åsidosatts.

3 Konventionen angående internationell civil luftfart, undertecknad i Chicago den 7 december 1944 (United Nations Treaty Series, vol. 15, no 102) (nedan kallad Chicagokonventionen) har ratificerats av samtliga medlemsstater i Europeiska unionen. Unionen i sig är emellertid inte part i konventionen. Genom denna konvention inrättades Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO), vilken enligt artikel 44 i konventionen har till ändamål och uppgift att utveckla principerna och tekniken för internationell luftfart samt att främja planering och utveckling av internationell lufttrafik.

4 Bilaga 17 i Chicagokonventionen, i den lydelse som följer av den tolfte upplagan från juli 2022 (nedan kallad bilaga 17 i Chicagokonventionen) har rubriken Säkerhet. Kapitel 1 har rubriken Definitioner och lyder som följer:

5 Kapitel 2 i bilaga 17 i Chicagokonventionen har rubriken Allmänna principer och innehåller avsnitt 2.1 som har rubriken Syfte. I detta avsnitt ingår bilagans punkt 2.1.1–2.1.4. Punkt 2.1.1 i nämnda bilaga har följande lydelse:

6 Kapitel 3 i bilaga 17 i Chicagokonventionen har rubriken Organisation och innehåller avsnitt 3.1 som har rubriken Nationell organisation och behörig myndighet. I detta avsnitt ingår bilagans punkt 3.1.1–3.1.9. I punkt 3.1.2 i nämnda bilaga föreskrivs följande:

7 Skälen 2, 5, 10, 12 och 25 i förordning nr 300/2008 har följande lydelse:

8 I artikel 1 i denna förordning, som har rubriken Syfte, föreskrivs följande:

9 I artikel 2, med rubriken Tillämpningsområde, föreskrivs följande i punkt 1:

10 Artikel 3 i förordningen, med rubriken Definitioner, har följande lydelse:

11 Artikel 4 i förordning nr 300/2008, med rubriken Gemensamma grundläggande standarder, har följande lydelse:

12 I artikel 9 i denna förordning, med rubriken Berörd myndighet, föreskrivs följande:

13 I artikel 10 i denna förordning, med rubriken Nationellt säkerhetsprogram för civil luftfart föreskrivs följande:

14 Bilaga I har rubriken Gemensamma grundläggande standarder för att skydda den civila luftfarten mot olagliga handlingar (artikel 4) och redogör för dessa standarder.

15 Artikel 4 i lagen av den 2 oktober 2017 med bestämmelser om utövande av privat och enskild säkerhetsverksamhet (Moniteur belge av den 31 oktober 2017, s. 96776) (nedan kallad lagen med bestämmelser om privat säkerhetsverksamhet) har följande lydelse:

16 I artikel 14 i lagen med bestämmelser om privat säkerhetsverksamhet föreskrivs följande:

17 Artikel 16 första stycket i denna lag har följande lydelse:

18 I artikel 76 första stycket i samma lag föreskrivs följande:

19 Artikel 4ter i décret wallon du 23 juin 1994 relatif à la création et à l’exploitation des aéroports et aérodromes relevant de la Région wallonne (det vallonska dekretet av den 23 juni 1994 om byggande och drift av flygplatser i regionen Vallonien) (Moniteur belge av den 15 juli 1994, s. 18666), i dess lydelse enligt décret de la Région wallonne du 19 décembre 2007 (dekret av regionen Vallonien av den 19 december 2007 (Moniteur belge av den 31 december 2007, s. 65947) har följande lydelse:

20 Liège Airport Security grundades av regionen Vallonien (Belgien) och av Liège Airport SA, det företag som driver flygplatsen Liège-Bierset (Belgien), i syfte att inom denna flygplats utföra säkerhetsuppgifter i den mening som avses i artikel 4ter.2 i décret wallon du 23 juin 1994 relatif à la création et à l’exploitation des aéroports et aérodromes relevant de la Région wallonne (det vallonska dekretet av den 23 juni 1994 om byggande och drift av flygplatser i regionen Vallonien), i dess lydelse enligt dekret av regionen Vallonien av den 19 december 2007.

21 Den 16 mars 2018 kom anställda från den federala inrikesmyndigheten till flygplatsen i Liège för att utföra en kontroll av flygplatsens efterlevnad av lagen med bestämmelser om privat säkerhetsverksamhet. De konstaterade att två anställda vid Liège Airport Security utförde uppgifter i form av privat övervakningsverksamhet i den mening som avses i denna lag. Den ena kontrollerade passagerarnas tillträde till start- och landningsbanorna med hjälp av en metalldetektor och den andre inspekterade säkerhetskontrollerna och kontrolltjänstemännen.

22 Tre rapporter om överträdelser upprättades. En rapport avsåg att Liège Airport Security hade organiserat en intern övervakningsverksamhet utan att ha erhållit tillstånd från inrikesministeriet i strid med artikel 16 första stycket i lagen med bestämmelser om privat säkerhetsverksamhet. De två andra rapporterna, en för varje anställd, avsåg att de hade utfört arbetsuppgifter som omfattas av sådan verksamhet utan att inneha det identitetskort som krävs enligt artikel 76.1 i samma lag.

23 Genom förvaltningsbeslut av den 27 november 2020 respektive den 11 mars 2021 ålade den federala inrikesmyndigheten Liège Airport Security att betala 15000 euro i böter. Var och en av de två anställda ålades att betala 500 euro i böter.

24 Liège Airport Security väckte talan mot de tre förvaltningsbesluten vid tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien) och gjorde gällande att den federala inrikesmyndigheten saknade behörighet såväl att kontrollera belgiska flygplatser som att påföra Liège Airport Security och dess anställda böter. Direction générale du transport aérien (generaldirektoratet för luftfart, nedan kallat DGTA), som är en del av service public fédéral Mobilité et Transport (den federala mobilitets- och transportmyndigheten i Belgien) har nämligen exklusiv behörighet i fråga om samordning och övervakning av genomförandet av de gemensamma grundläggande standarderna för civilluftfartsskydd i den mening som avses i artikel 9 i förordning nr 300/2008. Genom att ställa säkerhetsverksamheten på en nationell flygplats under den federala inrikesmyndighetens kontroll, har Konungariket Belgien åsidosatt sin skyldighet enligt denna bestämmelse att utse en enda berörd myndighet

25 Sedan domstolen i första instans ogillat Liège Airport Securitys talan genom dom av den 25 februari 2022, överklagade bolaget domen till Cour de cassation (Högsta domstolen, Belgien) som är hänskjutande domstol.

26 Inom ramen för sitt överklagande har Liège Airport Security särskilt vidhållit att den federala inrikesmyndigheten saknar behörighet att kontrollera de privata säkerhetstjänster som bolaget tillhandahåller liksom att påföra bolaget i detta sammanhang. Enligt artikel 9 i förordning nr 300/2008 ska nämligen en enda för ändamålet berörd myndighet utses i varje medlemsstat. Om artikel 14 i lagen med bestämmelser om privat säkerhetsverksamhet skulle tolkas så, att belgiska staten har möjlighet att avvika från denna skyldighet måste artikeln anses strida mot unionsrätten.

27 Den hänskjutande domstolen har påpekat att den överklagade domen bland annat vilar på motiveringen att artikel 9 i förordning nr 300/2008 syftar till att medlemsstaterna ska utse en enda berörd myndighet inte för att denna myndighet ensam ska ansvara för allt som gäller flygplatsernas säkerhet, utan för att denna myndighet ska övervaka samordningen av samtliga åtgärder som är nödvändiga för säkerheten på en flygplats och se till att de säkerhetsåtgärder som krävs enligt unionsrätten verkligen tillämpas på nationella flygplatser utan att för den skull ansvara för att samtliga regleringar på området efterlevs. DGTA är i förevarande fall således inte behörig att övervaka efterlevnaden av samtliga regler som är tillämpliga på arbetstagare inom nationella flygplatser, såsom arbetsrättsliga regler eller bestämmelser om privat säkerhetsverksamhet, vid äventyr att myndigheten annars får övervakningsansvar för inte bara de privata säkerhetsföretag som tillhandahåller sina tjänster på nationella flygplatser utan även för poliser och anställda inom tullen enbart av den anledningen att de också arbetar där.

28 Mot denna bakgrund beslutade Cour de cassation (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

29 Det framgår av begäran om förhandsavgörande att den ställda frågan syftar till att få klargjort huruvida – i förevarande fall – Liège Airport Security och två av dess anställda, som utförde säkerhetsuppgifter inom flygplatsen Liège-Bierset såsom kontroll av passagerarnas tillträde till start- och landningsbanorna samt inspektion av säkerhetskontrollerna och kontrolltjänstemännen, lagligen kunde bli föremål för en kontroll av en annan myndighet än DGTA, nämligen den federala inrikesmyndigheten, enligt lagen med bestämmelser om privat säkerhetsverksamhet och därefter påföras böter av den sistnämnda myndigheten för att inte ha iakttagit lagen, trots att Konungariket Belgien endast utsett DGTA till berörd myndighet i den mening som avses i artikel 9 i förordning nr 300/2008 med ansvar för att samordna och övervaka genomförandet av de gemensamma grundläggande standarderna i artikel 4 i förordningen.

30 Domstolen anser därför att den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 9 i förordning nr 300/2008 ska tolkas så, att den utgör hinder för att en annan myndighet än den berörda myndighet som utsetts enligt denna bestämmelse ges ansvar för att kontrollera om en privaträttslig juridisk person och dess anställda, som utför säkerhetsuppgifter inom en nationell flygplats, iakttar de skyldigheter som följer av en nationell lagstiftning som reglerar utövande av privat säkerhetsverksamhet.

31 Enligt fast rättspraxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 17 november 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punkt 12, och dom av den 16 mars 2023, kommissionen/Jiangsu Seraphim Solar System och rådet/Jiangsu Seraphim Solar System och Commission, C‑439/20 P och C‑441/20 P, EU:C:2023:211, punkt 113 och där angiven rättspraxis).

32 Domstolen påpekar inledningsvis att när det är två eller fler organ som är engagerade i civilluftfartsskyddet i en medlemsstat, ska den medlemsstaten enligt artikel 9 i förordning nr 300/2008 utse en enda myndighet kallad den berörda myndigheten som ska ha ansvaret för att samordna och övervaka genomförandet av de gemensamma grundläggande standarderna i artikel 4 i denna förordning.

33 Av bestämmelsens lydelse följer således att det inte är uteslutet att flera organ inom en medlemsstat är engagerade i civilluftfartsskyddet. Detta område omfattar enligt artikel 1.1 första stycket i förordning nr 300/2008, jämförd med artikel 3 led 2 i samma förordning, åtgärder för att skydda den civila luftfarten mot olagliga handlingar som äventyrar skyddet av densamma. En sådan eventualitet nämns för övrigt uttryckligen i skäl 12 i förordningen.

34 Vidare ska medlemsstaterna, för det fall det finns flera nationella berörda organ, utse en berörd myndighet med ansvar för att samordna och övervaka genomförandet av de gemensamma grundläggande standarder som avses i artikel 4 i förordning nr 300/2008.

35 Det framgår således av lydelsen av artikel 9 i förordningen att den berörda myndighet som avses i denna bestämmelse skiljer sig från övriga nationella organ som är behöriga i fråga om civilluftfartsskydd på så sätt att denna myndighet har i uppgift att på nationell nivå samordna och övervaka genomförandet av de gemensamma grundläggande standarderna i artikel 4 i förordningen.

36 Under förutsättning att de befogenheter iakttas som tillkommer den berörda myndighet som utsetts i enlighet med artikel 9 i förordning nr 300/2008, i fråga om samordning och övervakning av genomförandet av de gemensamma grundläggande standarder som avses i artikel 4 i förordningen, så följer det inte av en bokstavstolkning av nämnda artikel 9 att en medlemsstat ska se till att den nämnda myndigheten är ensam ansvarig om att kontrollera att samtliga aspekter på området för civilluftfartsskydd iakttas på nationell nivå.

37 Vad därefter gäller de eftersträvade syftena med förordning nr 300/2008 påpekar domstolen följande. Enligt artikel 1 i förordningen, jämförd med skälen 5 och 10, är ett av syftena att fastställa gemensamma regler för att skydda den civila luftfarten mot olagliga handlingar som äventyrar skyddet av den civila luftfarten. Detta ska ske genom inrättande av gemensamma grundläggande standarder för luftfartsskydd och mekanismer för övervakning av att reglerna efterlevs samtidigt som medlemsstaterna ges ett visst utrymme såvitt gäller genomförandet av dessa gemensamma regler.

38 Vidare föreskrivs i artikel 1.1 andra stycket i förordning nr 300/2008 att förordningen också utgör grund för en gemensam tolkning av bilaga 17 till Chicagokonventionen. Denna gemensamma tolkning utgör det andra syftet som förordningen eftersträvar, vilket framgår av skälen 2 och 25. I punkt 3.1.2 i den nämnda bilagan anges emellertid endast att de fördragsslutande staterna, inom den nationella förvaltningen, ska utse en behörig myndighet med uppgift att utarbeta, genomföra och upprätthålla ett nationellt säkerhetsprogram för den civila luftfarten utan att för den sakens skull kräva att nämnda stater ska anförtro samtliga befogenheter på området för civilluftfartsskydd åt en enda nationell myndighet.

39 Förordning nr 300/2008 syftar följaktligen inte till att fördela ansvaret, inom medlemsstaterna, för att genomföra de gemensamma grundläggande standarderna i artikel 4 i fördelningen, och än mindre till att tvinga staterna att anförtro allt ansvar för civilluftfartsskyddet åt en enda nationell myndighet.

40 Vad slutligen beträffar det sammanhang i vilket artikel 9 i förordning nr 300/2008 ingår påpekar domstolen att det i artikel 10.1 i förordningen föreskrivs att varje medlemsstat, i det nationella säkerhetsprogram för civil luftfart som den ska utarbeta, ska fastställa ansvaret för genomförandet av de gemensamma grundläggande standarderna i artikel 4 i nämnda förordning. Bestämmelsen utgör således stöd för vad som sägs i punkt 39 ovan, nämligen att förordning nr 300/2008 inte syftar till att fördela ansvaret, inom medlemsstaterna, för att genomföra dessa standarder.

41 Av det ovan sagda följer, såsom generaladvokaten i allt väsentligt har påpekat i punkterna 48, 50 och 58 i sitt förslag till avgörande, att artikel 9 i förordning nr 300/2008 visserligen medger att två eller fler organ är engagerade i civilluftfartsskyddet i en medlemsstat. Bestämmelsen föreskriver dock endast en skyldighet för varje medlemsstat att utse en enda myndighet som ges i uppdrag att, inom landet, ansvara för att samordna och övervaka genomförandet av de gemensamma grundläggande standarderna i artikel 4 i förordningen.

42 I förevarande fall omfattas inte kontroller, likt dem som den federala inrikesmyndigheten har genomfört, i sig av en behörighet som nödvändigtvis måste reserveras för en berörd myndighet som utsetts i enlighet med artikel 9 i förordning nr 300/2008. Kontrollerna syftar nämligen inte till att säkerställa samordning och övervakning av genomförandet av de gemensamma grundläggande standarderna i artikel 4 i förordningen, utan till att kontrollera att berörda personer utför sina uppgifter i enlighet med de specifika krav som följer av en nationell lagstiftning om privat säkerhetsverksamhet.

43 Denna nationella lagstiftning och de krav som följer härav kan emellertid anses ha indirekt koppling till civilluftfartsskyddet när berörda privata säkerhetsföretag och deras anställda tillhandahåller sina tjänster på en flygplats. Det rör sig inte desto mindre om en lagstiftning av allmän karaktär, som inte enbart gäller civilluftfartsskydd och som inte specifikt syftar till att genomföra de gemensamma grundläggande standarder som avses i artikel 4.

44 Härav följer att när en nationell myndighet, såsom i förevarande fall den federala inrikesmyndigheten, är behörig att granska efterlevnaden av de skyldigheter som följer av en sådan lagstiftning och att utföra kontroller i detta syfte liksom att utfärda ekonomiska sanktioner för det fall skyldigheterna inte efterlevs, kan det inte anses – även när kontrollerna avser verksamhet som bedrivs på en flygplats – att den nämnda myndigheten härmed har ansvaret för att samordna och övervaka genomförandet av de gemensamma grundläggande standarderna i den mening som avses i artikel 9 i förordning nr 300/2008.

45 Mot denna bakgrund ska den ställda fråga besvaras enligt följande. Artikel 9 i förordning nr 300/2008 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att en annan myndighet än den berörda myndighet som utsetts enligt denna bestämmelse ges ansvar för att kontrollera om en privaträttslig juridisk person och dess anställda, som utför säkerhetsuppgifter inom en nationell flygplats, iakttar de skyldigheter som följer av en nationell lagstiftning som reglerar utövande av privat säkerhetsverksamhet.

46 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: franska.