Förslag till avgörande av generaladvokat TAMARA ĆAPETA föredraget den 22 maj 2025

1 Originalspråk: engelska.

2 För att använda det begrepp som tillskrivs den tidigare kenyanska presidenten Daniel arap Moi; se Clapp, A., The story you’ve been told about recycling is a lie, The New York Times, 14 februari 2025, tillgänglig på: https://www.nytimes.com/2025/02/14/opinion/trash-recycling-global-waste-trade.html.

3 Burner boys (brännpojkar) är benämningen på de pojkar och unga män som finkammade högarna av elektroniskt avfall i Agbogbloshie, en enorm soptipp nära centrum i Ghanas huvudstad Accra, för att leta efter kretskort och trådar att bränna. Se Kwan, J., Your old electronics are poisoning people at this topic dump in Ghana, Wired, 26 november 2020, tillgänglig på: https://www.wired.com/story/ghana-ewaste-dump-electronics/. Se även United Nations University och Basel Convention Coordination Centre for the African Region, Person in the port project, Assessing import of used electrical and electronic equipment into Nigeria, 2017 finns på: https://collections.unu.edu/eserv/UNU:6349/PiP_Report.pdf.

4 Se Netherlands Human Environment and Transport Inspectorate, Used vehicles exported to Africa: A study on the quality of used export vehicles, oktober 2020, tillgänglig på: https://www.ilent.nl/binaries/ilt/documenten/leefomgeving-en-wonen/stoffen-en-producten/chemische-stoffen-en-mengsels/rapporten/used-vehicles-exported-to-africa/Used+vehicles+exported+to+Africa.pdf (där det förklaras att de fordon som för närvarande exporteras till Afrika utgörs av fordon som har skrotats i Nederländerna. De är gamla och har vanligtvis ogiltiga kontrollbesiktningsintyg. Fordonen har många gånger problem med utsläppssystemet … och de når inte upp till utsläppsnormen Euro 4/IV. Detta innebär större utsläpp av partiklar … och hälso- och miljörisker på grund av okontrollerad hantering av fordon efter bortskaffande). Se även FN:s miljöprogram, Used vehicles and the environment: A global overview of used light duty vehicles: Flow, scale and regulation, 2020, tillgänglig på: https://www.unep.org/resources/report/global-trade-used-vehicles-report (där det framhålls att de flesta begagnade fordon som exporteras från unionen transporteras till eller slutligen hamnar i Nigeria).

5 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall (EUT L 190, 2006, s. 1).

6 Se artikel 36 i avfallstransportförordningen.

7 Se rådets beslut 93/98/EEG av den 1 februari 1993 om ingående på gemenskapens vägnar av konventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och om slutgiltigt omhändertagande av riskavfall (Baselkonventionen) (EGT L 39, 1993, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 20, s. 202). Se även dom av den 21 januari 2025, Conti 11. Container Schiffahrt II ( C‑188/23, EU:C:2025:26, punkt 45 och där angiven rättspraxis).

8 Se FN:s miljöprogram, beslut antaget av parternas tredje samarbetskonferens för Baselkonventionen, beslut III/1, ändring av Baselkonventionen (UNEP/CHW.3/35, 28 november 1995) (nedan kallad exportförbudsändringen).

9 Se beslut II/12, i Report of the Second Meeting of the Conference of the Parties to the Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal (UNEP/CHW.2/30, 25 mars 1994), s. 1 (som erinrar om begäran från gruppen av 77 länder vid parternas första samarbetskonferens för Baselkonventionen … om ett totalt förbud mot all export av riskavfall från OECD-länder till icke-OECD-länder).

10 Se exportförbudsändringen, s. 1.

11 Se skälen 3 och 4 i avfallstransportförordningen. Se även dom av den 21 januari 2025, Conti 11. Container Schiffahrt II ( C‑188/23, EU:C:2025:26, punkt 46) (där det förklaras att unionslagstiftaren, genom avfallstransportförordningen, avsåg säkerställa att unionsrätten uppfyller kraven i Baselkonventionen).

12 Se artikel 1 i avfallstransportförordningen.

13 Se skäl 7 i avfallstransportförordningen.

14 Se skäl 8 i avfallstransportförordningen.

15 Se skäl 20 i avfallstransportförordningen.

16 I artikel 34 i avfallstransportförordningen föreskrivs att [a]ll export från [unionen] av avfall avsett för bortskaffande skall vara förbjuden, medan det i artikel 36 i förordningen föreskrivs ett förbud mot export av vissa avfallsslag avsett för återvinning i länder som inte omfattas av OECD-beslutet.

17 Såsom framgår av skäl 5 i avfallstransportförordningen är relevant OECD-beslut OECD-rådets beslut C(2001)107/slutlig rörande revidering av beslut C(92)39/slutlig om kontroll av gränsöverskridande transporter av avfall avsett för återvinning. Det är ostridigt att Kamerun och Demokratiska republiken Kongo omfattas av det beslutet.

18 Se artikel 2.35 f i avfallstransportförordningen, enligt vilken olaglig transport bland annat är alla transporter av avfall som utförs i strid mot artiklarna 34 och 36 i den förordningen. Jag menar att det i de nu aktuella målen även finns andra skäl till att transporterna i fråga bör betraktas som olagliga, i den mening som avses i artikel 2.35 f i avfallstransportförordningen. Enligt artikel 2.35 a och b är alla transporter av avfall som utförs utan att de anmäls till alla berörda behöriga myndigheter (led a) eller utan godkännande från de behöriga myndigheterna (led b) olagliga transporter. Det framgår av handlingarna att klagandena i första instans i förevarande mål inte uppfyllde något av dessa krav.

19 UQ och IC bestrider att containrarna – enligt avfallstransportförordningen – innehåller avfall; detta är emellertid en fråga som inte ska avgöras av EU-domstolen utan av den nationella domstolen. Jag bör dock framhålla att frågan om hur man ska göra åtskillnad mellan avfall eller farligt avfall och icke-avfall också uppkom under utarbetandet av Baselkonventionen, i och med att vissa länder inte hade någon som helst definition av vad som utgjorde avfall, i syfte att fastställa konventionens materiella tillämpningsområde (se FN:s miljöprogram, tillfälliga arbetsgruppen bestående av rättsliga och tekniska experter med uppdrag att utarbeta en global konvention om kontroll av gränsöverskridande transporter av farligt avfall, organisatoriskt möte (1987), första utkastet till konvention om kontroll av gränsöverskridande transporter av farligt avfall, UNEP/WG. 180/2, s. 4). Den slutliga texten i konventionen fastställer en ram som klassificerar avfall eller farligt avfall genom att hänvisa antingen till avfallets specifika egenskaper eller till nationell lagstiftning (se artikel 1.1 a och b och artikel 2 i Baselkonventionen). Syftet är att ange en miniminorm, men utan att hindra andra undertecknare från att gå utöver den normen. Om de föremål som det är fråga om i de nationella målen har ett värde för vissa men inte för andra, och därmed kan återanvändas, repareras eller på annat sätt handlas med i Kamerun eller Demokratiska republiken Kongo, saknar följaktligen betydelse för klassificeringen enligt unionsrätten av om materialet utgörs av avfall eller farligt avfall vid tillämpning av avfallstransportförordningen.

20 Se, i detta avseende, bilagan till rådets beslut 97/640/EG av den 22 september 1997 om godkännande på gemenskapens vägnar av ändringen av konventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och om slutligt omhändertagande av riskavfall (Baselkonventionen), enligt beslut III/1 fattat av parternas samarbetskonferens (EGT L 272, 1997, s. 45), där stycke 7a i ingressen i Baselkonventionen citeras [s]om erkänner att det finns stor risk för att gränsöverskridande transporter av farligt avfall, särskilt till utvecklingsländer, inte utgör en miljöriktig hantering av sådant avfall enligt denna konvention.

21 Leden a, b och c i artikel 24.2 i avfallstransportförordningen återspeglar således den unionsrättsliga skyldigheten i artikel 9.2 a i Baselkonventionen, enligt vilken den exporterande staten ansvarar för att sådant avfall ska [återföras] … av exportören eller producenten eller, om så är nödvändigt, genom den exporterande statens egen försorg.

22 Jag menar att det således står klart att handläggningsfrågan om det inte är möjligt, i den mening som avses i artikel 24.2 i avfallstransportförordningen, för en viss person eller myndighet att återta avfall som omfattas av den skyldigheten helt och hållet är sekundär till den materiella skyldighet som införs genom förordningen att på ett eller annat sätt säkerställa att avfallet skickas tillbaka till avsändarlandet.

23 Detta är också skälet till att artikel 24.2 tredje stycket i avfallstransportförordningen endast kräver en ny anmälan i de fall som omfattas av leden a–c.

24 Jag bör för fullständighetens skull tillägga att artikel 24.2 a i avfallstransportförordningen inte gäller i detta fall, eftersom UQ och IC aldrig anmälde de olagliga transporterna i fråga.

25 I enlighet med artikel 25.1 i avfallstransportförordningen får den myndigheten debitera anmälaren för kostnaderna i samband med återtaganden. Naturvårdsverket förklarade dock vid förhandlingen att, med tanke på kostnaderna för att genomföra ett sådant återtagande, och att fysiska personer ofta inte har förmåga att täcka dem, är det i de flesta fall den behöriga avsändarmyndigheten som i slutändan ensam bär dessa kostnader.

26 Se artikel 9.2 b i Baselkonventionen.

27 Se artikel 3.1 och 3.2 i avfallstransportförordningen.

28 I artikel 24.3 b i avfallstransportförordningen föreskrivs att skyldigheten att återvinna eller bortskaffa en olaglig transport, i det fall en mottagare ansvarar för transporten, i första hand åligger den personen, och först i andra hand den behöriga myndigheten själv eller en fysisk eller juridisk person på dess vägnar.

29 Av det skälet måste det för varje återtagande, i enlighet med artikel 24.2 i avfallstransportförordningen, anges, i det formulär som återges i bilaga IA till avfallstransportförordningen, vilken behandling som avfallet i fråga kommer att genomgå och vid vilken anläggning som återvinningen eller bortskaffandet kommer att ske.

30 Se även artikel 22.8 i avfallstransportförordningen, som rör frågan om när skyldigheten att återta eller ordna med återvinning eller bortskaffande upphör, och där det föreskrivs att [a]nmälarens skyldighet och avsändarstatens subsidiära skyldighet att återta avfallet eller organisera alternativ återvinning eller alternativt bortskaffande skall upphöra när anläggningen utfärdar [intyget] om slutlig återvinning eller slutligt bortskaffande.

31 Såsom parlamentet, rådet och kommissionen har förklarat är detta också skälet till att artikel 25.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1157 av den 11 april 2024 om transport av avfall, om ändring av förordningarna (EU) nr 1257/2013 och (EU) 2020/1056 och om upphävande av förordning (EG) nr 1013/2006 (EUT L, 2024/1157) numera tydligt anger att ett återtagande av en olaglig transport endast görs för att organisera dess bortskaffande eller återvinning.

32 Det är viktigt att understryka att även om UQ och IC inte hade gett Naturvårdsverket i uppdrag att återta avfallet i fråga, och under förutsättning att de saknade de nödvändiga tillstånden för att säkerställa återvinning och bortskaffande av avfallet på ett miljöriktigt sätt, skulle Naturvårdsverket under alla omständigheter ha varit skyldigt att ta tillbaka och återvinna och bortskaffa avfallet i fråga.

33 På liknande sätt skulle en sådan tolkning i praktiken också tvinga den behöriga myndigheten att lagra olagligt avfall som återtagits, med risk för betydande skador på miljön; se, analogt, dom av den 5 oktober 1999, Lirussi och Bizzaro ( C‑175/98 och C‑177/98, EU:C:1999:486, punkt 53).

34 I den hänskjutande domstolens fråga hänvisas det också till artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen om mänskliga rättigheter. Såsom institutionerna korrekt noterar är det instrumentet dock, så länge som unionen inte har anslutit sig till det, inte ett rättsligt instrument som formellt har införlivats med unionsrätten. EU-domstolen har mot denna bakgrund slagit fast att unionsrätten och giltigheten av unionsrättsakter ska tolkas utifrån de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2020, Facebook Ireland och Schrems, C‑311/18, EU:C:2020:559, punkterna 98 och 99 samt där angiven rättspraxis).

35 I artikel 24.2 i avfallstransportförordningen sägs det inte något om frågan huruvida den aktuella avfallstransportens ägare kan göra anspråk på värdet av det eventuella överskott som återstår efter det att avfallet har återvunnits och bortskaffats, vilket innebär att denna möjlighet inte är utesluten. UQ och IC behåller därför, under alla omständigheter, rätten att kräva tillbaka eventuellt avfallsfritt material från de aktuella olagliga transporterna och därmed vad som återstår av deras egendom efter återvinning och bortskaffande.

36 Se artikel 4.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 2008, s. 3), enligt vilken avfall i slutändan är avsett antingen att återvinnas eller bortskaffas. I skäl 31 i det direktivet förklaras att [g]enom avfallshierarkin fastställs en prioriteringsordning för vad som allmänt utgör det totalt sett bästa miljöalternativet inom lagstiftning och politik på avfallsområdet.