Förslag till avgörande av generaladvokat Jean Richard de la Tour föredraget den 2 oktober 2025

1 Originalspråk: franska.

2 EUT L 348, 2008, s. 98.

3 De medlemsstater där det uttryckligen föreskrivs att ett inreseförbud kan ha obegränsad varaktighet i fall där det föreligger ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet är såvitt jag känner till följande: Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien, Republiken Österrike och Konungariket Sverige. En majoritet av medlemsstaterna har valt en varaktighet som överstiger fem år men som ändå är begränsad i tiden och uppgår till högst tjugo år. Se den danska regeringens skriftliga yttrande, den svenska regeringens muntliga yttrande och svaren av den 5 september 2023 på ad hoc-frågor rörande beslut om återvändande och inreseförbud inom ramen för det europeiska migrationsnätverket, vilka återfinns på engelska på följande webbadress: https://emnbelgium.be/sites/default/files/publications/2023.29%20-%20AHQ%20on%20return%20decisions%20and%20entry%20bans%20-%20Compilation%20of%20answers%20for%20wider%20dissemination.pdf.

4 Se punkterna 28–30 i detta förslag till avgörande.

5 BGBl. 2004 I, s. 1950.

6 I den version som offentliggjordes den 25 februari 2008 (BGBl. 2008 I, s. 162), senast ändrad genom 1 § lagen av den 21 februari 2024 (BGBl. 2024 I, nr 54).

7 Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Högsta förvaltningsdomstolen i delstaten Bremen, Tyskland), som är hänskjutande domstol, har angett följande: När beslutet om avlägsnande delges upphör utlänningens uppehållstillstånd att gälla (51 § stycke 1 punkt 5a AufenthG), vilket innebär att utlänningen förlorar sin uppehållsrätt (4 § stycke 1 AufenthG), är skyldig att lämna landet (50 § stycke 1 AufenthG) och kan avlägsnas (58 § stycke 1 AufenthG). Enligt praxis från Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen, Tyskland) är ett beslut om avlägsnande ett beslut om återvändande i den mening som avses i artikel 3.4 i direktiv 2008/115/EG (BVerwG, beslut av den 21 mars 2017, 1 VR 1/17, …, punkt 32).

8 Nedan kallad Europadomstolen.

9 Se, såvitt avser huruvida det är förenligt med unionsrätten att efter längre tid utfärda inreseförbud på grundval av ett beslut om återvändande där ingen tidsfrist för frivillig avresa har beviljats, dom av den 1 augusti 2025, Al Hoceima och Boghni ( C‑636/23 och C‑637/23, EU:C:2025:603, punkterna 64–67).

10 Se punkterna 21–25 i begäran om förhandsavgörande.

11 C‑297/12, EU:C:2013:569 (nedan kallad domen i målet Filev och Osmani). De där aktuella tyska myndighetsbesluten grundade sig inte på överträdelser som rörde stöd till terrorism. Se, såvitt avser ett sådant fall, dom av den 3 juni 2021, Westerwaldkreis ( C‑546/19, EU:C:2021:432, punkt 22). I det mål som avgjordes genom den domen var emellertid den tillämpliga tyska lagstiftningen inte densamma (se punkt 13 i domen).

12 Domen i målet Filev och Osmani (punkt 34). Mina kursiveringar.

13 Domen i målet Filev och Osmani (punkt 27).

14 Domen i målet Filev och Osmani (punkt 29).

15 Se domen i målet Filev och Osmani (punkterna 25–27).

16 I den punkten anges att artikel 11.2 i direktiv 2008/115 utgör hinder mot att under längre tid än vad som föreskrivs i denna bestämmelse upprätthålla verkningarna av sådana ej tidsbegränsade inreseförbud som de som är i fråga i de nationella målen och som antagits innan det att direktiv 2008/115 blev tillämpligt, såvida inte inreseförbuden gäller tredjelandsmedborgare som utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet (mina kursiveringar).

17 Ordet permanent används i artikel 22.4 i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 2004, s. 44), av vilken det framgår att ett beslut om utvisning av en tredjelandsmedborgare som meddelas, av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet såsom detta definieras i artikel 17 i det direktivet, av en annan medlemsstat än den där tredjelandsmedborgaren har fått ställning som varaktigt bosatt får kombineras med permanent bosättningsförbud.

18 Se även, för ett liknande resonemang, kommissionens yttrande under lagstiftningsprocessen på tal om ett eventuellt strykande av uttrycket for a specified period (under en viss period): The Commission underlined that even a lifelong re-entry ban is for a specified time (the lifetime of the person concerned) (Kommissionen underströk att även ett inreseförbud på livstid avser en viss tid (nämligen den berördes livstid) – min översättning). Se rådets båda dokument av den 22 november 2006 och den 6 december 2006 om resultatet av förfarandet i arbetsgruppen för integration, migration och avlägsnande/gemensamma kommittén (EU–Island/Norge/Schweiz) rörande förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (dokument 14743/06 respektive 15871/06), vilka återfinns, på engelska, på följande webbadresser: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑14743–2006-INIT/en/pdf och https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15871–2006-INIT/en/pdf (fotnot 7 till artikel 3 led g, där begreppet re-entry ban (inreseförbud i den mening som avses i artikel 3 led 6 i direktiv 2008/115) definieras (s. 5 respektive s. 4)).

19 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77, och rättelser i EUT L 229, 2004, s. 35, och EUT L 197, 2005, s. 34). Såvitt avser lydelsen av denna artikel 32, se fotnot 33 i detta förslag till avgörande.

20 Se kommentaren till artikel 9 i förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (KOM(2005) 391 slutlig) i det arbetsdokument med utförliga kommentarer som kommissionen fogade till sitt förslag. Artikel 9 i förslaget motsvarar i allt väsentligt artikel 11 i direktiv 2008/115. Se även meddelandet av den 25 mars 2008 från Europeiska unionens ordförandeskap till delegationerna om det förslaget (dokument 7774/08), vilket finns, på engelska, på följande webbadress: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑7774–2008-INIT/en/pdf (s. 18), och parlamentets ståndpunkt efter första behandlingen den 18 juni 2008, som finns på följande webbadress: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TC1-COD-2005–0167_SV.pdf (s. 21).

21 Se, bland annat, rådets dokument av den 26 juli 2006 om resultatet av förfarandet i arbetsgruppen för integration, migration och avlägsnande/gemensamma kommittén (EU–Island/Norge/Schweiz) rörande förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (dokument 11456/06) (fotnot 2, s. 2) respektive meddelandet av den 4 mars 2008 från rådets ordförandeskap till delegationerna om det förslaget (dokument 6785/08) (s. 21, fotnot 52), vilka finns, på engelska, på följande webbadresser: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑11456–2006-INIT/en/pdf och https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑6785–2008-INIT/en/pdf.

22 Förslaget lades fram av kommissionen den 11 mars 2025 (COM(2025) 101 final). Detta förslag ersatte förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, vilket kommissionen hade lagt fram den 12 september 2018 (COM(2018) 634 final). Detta tidigare förslag innebar ingen ändring såvitt avsåg inreseförbuds varaktighet. Se, såvitt avser fastställande av säkerhetsrisker, det förstnämnda förslaget, närmare bestämt redogörelsen på s. 13 och riskförteckningen i artikel 16.

23 Min kursivering. Detta är de giltighetstider som i vägledande syfte anges i bilagan till kommissionens rekommendation (EU) 2017/2338 av den 16 november 2017 om upprättande av en gemensam Handbok om återvändande som ska användas av medlemsstaternas behöriga myndigheter när de utför uppgifter i samband med återvändande (EUT L 339, 2017, s. 83), särskilt på s. 127. Jag konstaterar också att dessa giltighetstider motsvarar de upplysningar som majoriteten av medlemsstaterna har lämnat. Se sammanställningen av de svar på ad hoc-frågor som har nämnts i fotnot 3 i detta förslag till avgörande, vilken finns på engelska på följande webbadress: https://emnbelgium.be/publication/ad-hoc-query-return-decisions-and-entry-bans.

24 Mina kursiveringar.

25 Europaparlamentets och rådets förordning av den 28 november 2018 om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) på området in- och utresekontroller, om ändring av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och om ändring och upphävande av förordning (EG) nr 1987/2006 (EUT L 312, 2018, s. 14). Se artikel 39 i den förordningen. Om den frist för översyn av registreringar som föreskrivs i den artikeln har löpt ut och den berörda medlemsstaten inte har angett att en viss registrering ska förlängas, raderas denna automatiskt.

26 Här åsyftar jag formuleringen att ett inreseförbud med obegränsad varaktighet i regel ska utfärdas, som den hänskjutande domstolen har använt i sin tolkningsfråga (min kursivering), vilken ska jämföras med lydelsen av 11 § stycke 5b första meningen AufenthG: ska i princip inrese- och vistelseförbud med obegränsad varaktighet meddelas (min kursivering). Enligt de förklaringar som har lämnats av den hänskjutande domstolen och av den tyska regeringen vid förhandlingen, innebär tysk förvaltningsrätt att om rekvisiten enligt 58a § stycke 1 första meningen AufenthG är uppfyllda, är den behöriga myndigheten skyldig att utfärda ett inreseförbud med obegränsad varaktighet. Undantag från denna grundregel får göras endast om det föreligger exceptionella eller atypiska omständigheter.

27 Se dom av den 27 april 2023, M.D (Förbud mot inresa i Ungern) ( C‑528/21 EU:C:2023:341, punkterna 89 och 91).

28 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 april 2023, M.D (Förbud mot inresa i Ungern) ( C‑528/21 EU:C:2023:341, punkt 92, andra strecksatsen). Se även bilagan till den rekommendation från kommissionen som har nämnts i fotnot 23 i detta förslag till avgörande, särskilt s. 126 och 127.

29 Enligt EU-domstolens fasta praxis kan den omständigheten att en nationell åtgärd har vidtagits för att skydda nationell säkerhet – vilket i enlighet med artikel 4.2 FEU är ett ansvar som uteslutande åvilar varje enskild medlemsstat – inte i sig leda till att unionsrätten inte är tillämplig och befria medlemsstaterna från skyldigheten att iaktta unionsrätten. Se dom av den 6 oktober 2020, Privacy International ( C‑623/17, EU:C:2020:790, punkt 44 och där angiven rättspraxis).

30 Såvitt avser det relevanta i att beakta att direktiv 2008/115, mot bakgrund av sitt syfte och sin allmänna systematik, är tillämpligt på beslut om inreseförbud på grund av att medlemsstaterna i kraft av det direktivet åläggs att iaktta materiella och processuella garantier avsedda att skydda tredjelandsmedborgares grundläggande rättigheter, se dom av den 27 april 2023, M.D (Förbud mot inresa i Ungern) ( C‑528/21, EU:C:2023:341, punkterna 77, 83 och 84). Som jag ser saken bör unionslagstiftarens avsikt i det hänseendet framhållas med tanke på att fallet med ett allvarligt hot mot nationell säkerhet särskilt åsyftas i direktiv 2008/115, närmare bestämt i artikel 11.2 andra meningen.

31 Se, för ett liknande resonemang, artikel 12.1 i direktiv 2008/115. Se även, såvitt avser kraven när det gäller åtgärdens proportionalitet, punkterna 39–41 i detta förslag till avgörande, vilka rör Europadomstolens praxis.

32 Se artikel 13 i direktiv 2008/115. Se även, för en jämförelse med avseende på rätten till ett effektivt rättsmedel och bedömningen av den ifrågavarande åtgärdens proportionalitet, artiklarna 30 och 31 i direktiv 2004/38 samt artikel 24.4 i förordning 2018/1861. Se också dom av den 4 oktober 2012, Byankov ( C‑249/11, EU:C:2012:608, punkterna 37, 40–42, 44 och 79). Se slutligen, såvitt avser det relevanta i jämförelsen med direktiv 2004/38 såvitt avser fall där medlemsstaterna – förutsatt att inte någon unionsbestämmelse utgör hinder för detta – utnyttjar möjligheten att ta intryck av bestämmelserna i direktiv 2008/115 när de utser behöriga myndigheter och fastställer tillämpligt förfarande för antagandet av ett beslut varigenom en unionsmedborgare åläggs att återvända, dom av den 14 september 2017, Petrea ( C‑184/16, EU:C:2017:684, punkt 52).

33 Se artikel 32 i direktiv 2004/38, med rubriken Varaktigheten av ett återreseförbud, i vars punkt 1 det föreskrivs att [p]ersoner som beläggs med återreseförbud av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet får lämna in en ansökan om upphävande av återreseförbudet efter en med hänsyn till omständigheterna skälig frist, och i vart fall efter tre år från och med verkställigheten av beslutet om det slutgiltiga återreseförbudet.

34 Den översynsskyldighet som föreskrivs i artikel 39 i den förordningen har samband med att det saknas fastställd varaktighet för införda registreringar om nekad inresa och vistelse.

35 Undertecknad i Rom den 4 november 1950.

36 Se Europadomstolens dom av den 18 oktober 2006, Üner mot Nederländerna (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, § 54 och där angiven rättspraxis).

37 Se Europadomstolens dom av den 18 oktober 2006, Üner mot Nederländerna (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, §§ 57–60 och där angiven rättspraxis).

38 Se, bland annat, Europadomstolens dom av den 30 november 2021, Avci mot Danmark (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, § 37 och där angiven rättspraxis). Se i synnerhet diskussionen om risken för att den berörda personen fortsätter att begå brott, § 30 i domen.

39 Se, bland annat, Europadomstolens dom av den 30 november 2021, Avci mot Danmark (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, § 38 och där angiven rättspraxis).

40 Se, bland annat, såvitt avser ett permanent inreseförbud för en tredjelandsmedborgare som lagligen hade tillbringat större delen av sin uppväxt från tre års ålder i Danmark, Europadomstolens bedömning i dom av den 5 september 2023, Al-Masudi mot Danmark (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, §§ 25–35).

41 Se, bland annat, Europadomstolens dom av den 5 september 2023, Al-Masudi mot Danmark (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, §§ 33 och 34).

42 Se, såvitt avser samma tyska lagstiftning som EU-domstolen prövade i sin dom i målet Filev och Osmani, Europadomstolens dom av den 25 mars 2010, Mutlag mot Tyskland (CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, § 61 och där angiven rättspraxis).

43 Se Europadomstolens beslut av den 7 februari 2017, K2 mot Förenade kungariket (CE:ECHR:2017:0207DEC004238713, § 66), dess beslut av den 1 februari 2022, Johansen mot Danmark (CE:ECHR:2022:0201DEC002780119, §§ 80–84), och dess beslut av den 22 mars 2022, Laraba mot Danmark (CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, §§ 31–34). I de mål som föranledde dessa beslut var de aktuella inreseförbuden kopplade till att personer med två medborgarskap hade förlorat ett av dessa. I de båda sista besluten redogör Europadomstolen utförligt för den avvägning som de nationella myndigheterna har gjort mellan de olika berörda intressena.

44 Se, såvitt avser det rent teoretiska i möjligheten att återvända i ett fall där ett inreseförbud är tidsbegränsat, Europadomstolens domar av den 12 november 2024, Sharafane mot Danmark (CE:ECHR:2024:1112JUD000519923, § 72) och av den 12 november 2024, Al-Habeeb mot Danmark (CE:ECHR:2024:1112JUD001417123, § 71). Se även, såvitt avser ett fall av förbud med obegränsad varaktighet, Europadomstolens dom av den 28 juni 2007, Kaya mot Tyskland (CE:ECHR:2007:0628JUD003175302, § 69). Se, såvitt avser möjligheten att återvända till den berörda staten under kortare tid, åtminstone för familjeangelägenheter, bland annat Europadomstolens dom av den 15 juli 2025, Miari mot Danmark (CE:ECHR:2025:0715JUD000285224, § 45 och där angiven rättspraxis).

45 Se punkt 13 i detta förslag till avgörande.

46 Se 11 § stycke 5a och 5b AufenthG, av vilka följer att de behöriga myndigheterna i fall av terrorhot har utrymme för skönsmässig bedömning när de i olika angivna fall fastställer inreseförbudets varaktighet (20 år eller obegränsad).

47 Se 11 § stycke 5a tredje och fjärde meningen AufenthG, som återges i punkt 9 i detta förslag till avgörande.

48 Jämför med artikel 32 i direktiv 2004/38.