Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 3 juni 2021

I mål C‑546/19, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen, Tyskland) genom beslut av den 9 maj 2019, som inkom till domstolen den 16 juli 2019, i målet

DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden M. Vilaras (referent) samt domarna N. Piçarra, D. Šváby, S. Rodin och K. Jürimäe, generaladvokat: P. Pikamäe, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Tysklands regering, genom J. Möller och R. Kanitz, båda i egenskap av ombud, Nederländernas regering, genom M. Bulterman och J.M. Hoogveld, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom C. Ladenburger och C. Cattabriga, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 10 februari 2021 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 2008/115

Kodexen om Schengengränserna

Handboken om återvändande

Nationell rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning

Den första frågan

Den andra frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan BZ och Westerwaldkreis (distriktet Westerwald, Tyskland) angående lagenligheten av ett förbud mot inresa och vistelse som meddelats BZ.

3 Artikel 1 i direktiv 2008/115 har rubriken Syfte och föreskriver följande:

4 I artikel 2 i direktivet, som har rubriken Tillämpningsområde, föreskrivs följande i punkterna 1 och 2:

5 Artikel 3 i detta direktiv, med rubriken Definitioner, har följande lydelse:

6 Artikel 6 i direktiv 2008/115, med rubriken Beslut om återvändande, har följande lydelse:

7 I artikel 7 i direktiv 2008/115, med rubriken Frivillig avresa, föreskrivs följande i punkterna 3 och 4:

8 I artikel 9 i detta direktiv, med rubriken Uppskjutande av verkställighet, anges följande i punkterna 1 och 3:

9 I artikel 11 i samma direktiv, med rubriken Inreseförbud, anges följande:

10 I artikel 5 i förordning nr 562/2006, som med verkan från den 11 april 2016 upphävdes och ersattes av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 77, 2016, s. 1), fastställdes inresevillkoren för tredjelandsmedborgare som avser att stanna på en medlemsstats territorium i högst 90 dagar under en period på 180 dagar. Från och med den 11 april 2016 fastställs dessa villkor i artikel 6 i förordning 2016/399.

11 Handboken om återvändande återfinns i kommissionens rekommendation (EU) 2017/2338 av den 16 november 2017 om upprättande av en gemensam Handbok om återvändande som ska användas av medlemsstaternas behöriga myndigheter när de utför uppgifter i samband med återvändande (EUT L 339, 2017, s. 83). Såsom framgår av punkt 2 i rekommendationen utgör handboken ett huvudverktyg som ska användas av medlemsstaternas behöriga myndigheter när de utför uppgifter i samband med återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna.

12 Handboken om återvändande innehåller en punkt 11, med rubriken Inreseförbud, vars femte stycke har följande lydelse:

13 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (lagen om utländska medborgares vistelse, förvärvsarbete och integration i Tyskland) (BGBl. I, 2008, s. 162), i dess lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad AufenthG), föreskriver följande i 11 §, med rubriken Förbudet mot inresa och vistelse:

14 I 50 § AufenthG, som har rubriken Skyldighet att lämna landet, föreskrivs följande:

15 I 51 § AufenthG, som har rubriken Upphörande av vistelsens laglighet; bibehållande av restriktioner, föreskrivs följande i stycke 1 punkt 5:

16 I 53 § stycke 1 AufenthG, med rubriken Utvisning, föreskrivs följande:

17 54 § stycke 1 punkt 1 AufenthG har följande lydelse:

18 I 58 § AufenthG, med rubriken Avlägsnande, föreskrivs följande i styckena 1 och 2:

19 I artikel 59 AufenthG, med rubriken Beslut om avlägsnande, föreskrivs följande i styckena 1 och 2:

20 I 60a § AufenthG, som har rubriken Tillfälligt uppskov med avlägsnandet, anges följande i stycken 2–4:

21 BZ, vars nationalitet inte har fastställts, är född i Syrien och vistas sedan år 1990 i Tyskland. Trots att han från och med denna tidpunkt var skyldig att lämna territoriet, fortsatte han att uppehålla sig i denna medlemsstat med stöd av ett tillfälligt uppskov med avlägsnandet (tolerans), som förlängdes regelbundet och som antagits med stöd av 60a § AufenthG.

22 Den 17 april 2013 dömdes BZ till ett frihetsberövande straff på tre år och fyra månader för medhjälp till terrorism. I mars 2014 omvandlades den återstående strafftiden till villkorligt straff.

23 På grund av denna brottmålsdom beslutade Westerwaldkreis den 24 februari 2014, med stöd av 53 § stycke 1 AufenthG, att BZ skulle utvisas. Beslutet innefattade också ett förbud mot inresa och vistelse i Tyskland under sex år, senare förkortat till fyra år, från dagen för avresan, och begränsat till senast den 21 juli 2023. Samtidigt utfärdade Westerwaldkreis ett föreläggande om att BZ skulle lämna landet vid äventyr av att annars bli föremål för ett avlägsnande.

24 BZ begärde omprövning av dessa beslut. Under förhandlingen vid besvärsnämnden återkallade Westerwaldkreis föreläggandet om att lämna landet vid äventyr av att annars bli föremål för ett avlägsnande. I övrigt avvisades BZ:s begäran om omprövning.

25 Han väckte då talan vid Verwaltungsgericht Koblenz (Förvaltningsdomstolen i Koblenz, Tyskland) mot de åtgärder som vidtagits gentemot honom. Efter att talan ogillats överklagade BZ sistnämnda avgörande till Oberverwaltungsgericht Rheinland Pfalz (Förvaltningsöverdomstolen i Rheinland-Pfalz, Tyskland).

26 BZ ansökte därefter om asyl, vilken Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Federala migrationsverket, Tyskland), genom beslut av den 21 juli 2017, avslog såsom uppenbart ogrundad. Myndigheten konstaterade även att BZ inte kunde återsändas till Syrien, eftersom villkoren för ett förbud mot avlägsnande var uppfyllda i fråga om detta land.

27 I dom av den 5 april 2018 ogillade Oberverwaltungsgericht Rheinland Pfalz (Förvaltningsöverdomstolen i Rheinland-Pfalz) det överklagande som BZ lämnat in och i vilket han yrkade att utvisningsbeslutet skulle upphävas och att inrese- och vistelseförbudet skulle tidsbestämmas. BZ överklagade denna dom till den hänskjutande domstolen.

28 Den hänskjutande domstolen har ogillat BZ:s överklagande i den del det avsåg utvisningsbeslutet mot honom. Det beslutet har således vunnit laga kraft. Den hänskjutande domstolen har delat upp överklagandeförfarandet på så sätt att man endast gått vidare med den del som avser beslutet att förkorta varaktigheten av det inrese- och vistelseförbud som åtföljer den överklagade domen, till fyra år, räknat från det att BZ eventuellt lämnar Tyskland, och som längst till den 21 juli 2023.

29 Det framgår av den hänskjutande domstolens förklaringar att beslut om avlägsnande, enligt 53 § AufenthG, dels medför att den berörda personens uppehållstillstånd upphör att gälla, i enlighet med 51 § stycke 1 punkt 5 AufenthG, dels att den berörde, i enlighet med 11 § stycke 1 AufenthG, inte får resa in eller vistas i landet och att ett nytt uppehållstillstånd inte heller får utfärdas för vederbörande innan utvisningsbeslutets varaktighet har löpt ut.

30 Den hänskjutande domstolen har även påpekat att utvisningsbeslutet enligt tysk rätt inte utgör ett beslut om återvändande, i den mening som avses i artikel 3.4 i direktiv 2008/115. Enligt den hänskjutande domstolen ska föreläggandet att lämna landet vid äventyr av utvisning, enligt 59 § stycke 1 första meningen AufenthG, emellertid likställas med ett beslut om återvändande.

31 Det framgår av den hänskjutande domstolens förklaringar att ett utvisningsbeslut som antagits i enlighet med 53 § AufenthG inte nödvändigtvis leder till att den berörda personen avlägsnas. Personer vars vistelse utgör ett hot mot allmän säkerhet kan nämligen bli föremål för ett sådant beslut, även om de inte kan avlägsnas från tyskt territorium på grund av den situation som råder i deras mottagarland. I ett sådant fall är det enligt nationell rätt inte nödvändigt att återkalla inrese- och vistelseförbudet enligt 11 § stycke 1 AufenthG.

32 Den hänskjutande domstolen hyser tvivel om huruvida ett förbud mot inresa och vistelse, som utfärdats gentemot en tredjelandsmedborgare för ändamål som inte har med migration att göra, bland annat i kombination med ett beslut om utvisning, omfattas av direktiv 2008/115. Dessa tvivel beror bland annat på att det i punkt 11 femte stycket i handboken om återvändande anges att reglerna för inreseförbud i samband med återvändande enligt direktiv 2008/115 [inte] påverkar … inreseförbud som utfärdats för andra ändamål som inte har med migration att göra.

33 Den hänskjutande domstolen har dessutom understrukit att Förbundsrepubliken Tyskland inte har utnyttjat sin möjlighet enligt artikel 2.2 b i direktiv 2008/115 att inte tillämpa detta direktiv på tredjelandsmedborgare som har ådömts att återvända som en straffrättslig påföljd, eller som en följd av en straffrättslig påföljd, i enlighet med den nationella lagstiftningen.

34 Mot denna bakgrund beslutade Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU‑domstolen:

35 Den tyska regeringen har i sitt skriftliga yttrande till domstolen gjort gällande att Tyskland, i motsats till vad som framgår av beslutet om hänskjutande, har använt den möjlighet som anges i artikel 2.2 b i direktiv 2008/115, att inte tillämpa detta direktiv på tredjelandsmedborgare som har ådömts att återvända som en straffrättslig påföljd, eller som en följd av en straffrättslig påföljd, i enlighet med den nationella lagstiftningen.

36 Den tyska regeringen har särskilt hänvisat till skälen till den lag genom vilken direktiv 2008/115 införlivades med den tyska rättsordningen, av vilka det framgår att det undantag från den längsta tillåtna tiden på fem år för förbudet mot inresa och vistelse som föreskrivs i artikel 11.3 andra meningen AufenthG, bland annat grundas på artikel 2.2 b i direktiv 2008/115.

37 Samma regering anser att den tolkning av detta direktiv, som den hänskjutande domstolen har begärt, saknar relevans för det nationella målet, eftersom de bestämmelser i nationell rätt som är tillämpliga i det nationella målet har antagits med stöd av den möjlighet som medlemsstaterna har getts i artikel 2.2 b i direktiv 2008/115. Den hänskjutande domstolens frågor ska följaktligen avvisas.

38 EU-domstolen erinrar emellertid om att det följer av fast rättspraxis att nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten ska presumeras vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punkt 46 och där angiven rättspraxis).

39 I förevarande fall har den hänskjutande domstolen, som svar på en begäran om klarlägganden från EU-domstolen, bekräftat att den tyska lagstiftaren, i enlighet med den hänskjutande domstolens tolkning av tysk rätt, inte har beslutat, med stöd av artikel 2.2 b i direktiv 2008/115, att från direktivets tillämpningsområde helt undanta tredjelandsmedborgare som ådömts att återvända som en straffrättslig påföljd, eller som en följd av en straffrättslig påföljd. Det framgår av den tyska regeringens redogörelse för förarbetena att den tyska lagstiftaren endast avsett att sporadiskt avvika från den särskilda bestämmelsen i artikel 11.2 i nämnda direktiv, avseende den maximala giltighetstiden för inrese- och vistelseförbudet.

40 Mot bakgrund av dessa uppgifter från den hänskjutande domstolen ska den tolkning av unionsrätten som den hänskjutande domstolen har begärt inte anses sakna samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet. Sålunda är det inte uppenbart att frågorna om tolkningen av unionsrätten saknar relevans.

41 Begäran om förhandsavgörande kan följaktligen tas upp till prövning.

42 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 2.1 i direktiv 2008/115 ska tolkas så, att direktivet är tillämpligt på ett förbud mot inresa och vistelse som en medlemsstat, vilken inte har utnyttjat den möjlighet som föreskrivs i artikel 2.2 b i direktivet, har meddelat, av hänsyn till allmän säkerhet och allmän ordning på grundval av en tidigare fällande brottmålsdom, mot en tredjelandsmedborgare som befinner sig på dess territorium och som är föremål för ett utvisningsbeslut.

43 Det ska härvid för det första erinras om att artikel 2.1 i direktiv 2008/115 föreskriver att direktivet är tillämpligt på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium. Begreppet olaglig vistelse definieras i artikel 3 punkt 2 i direktivet såsom vistelse på en medlemsstats territorium av en tredjelandsmedborgare som inte, eller inte längre, uppfyller villkoren för inresa enligt artikel 5 i kodexen om Schengengränserna eller andra villkor för att resa in i, vistas eller vara bosatt i den medlemsstaten.

44 Av denna definition följer att varje tredjelandsmedborgare som vistas på en medlemsstats territorium utan att uppfylla villkoren för att resa in i, vistas i eller vara bosatt i den medlemsstaten redan av den anledningen vistas olagligt där, omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2008/115 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 juni 2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, punkt 48, och dom av den 19 juni 2018, Gnandi, C‑181/16, EU:C:2018:465, punkt 39).

45 Härav följer att tillämpningsområdet för detta direktiv definieras enbart med hänvisning till den olagliga vistelse som en tredjelandsmedborgare befinner sig i, oberoende av skälen till denna situation eller de åtgärder som skulle kunna vidtas mot denna tredjelandsmedborgare.

46 För det andra bekräftas denna tolkning av artikel 2.2 b i direktiv 2008/115, enligt vilken medlemsstaterna får besluta att inte tillämpa detta direktiv på tredjelandsmedborgare som har ådömts att återvända som en straffrättslig påföljd, eller som en följd av en straffrättslig påföljd, i enlighet med den nationella lagstiftningen, eller som är föremål för utlämningsförfaranden. Det skulle nämligen inte vara nödvändigt att i en specifik bestämmelse föreskriva en sådan möjlighet för medlemsstaterna, om de berörda tredjelandsmedborgarna inte omfattades av direktivets tillämpningsområde, såsom det definieras i artikel 2.1 i direktivet.

47 För det tredje påverkas inte ovanstående överväganden av punkt 11 femte stycket i handboken om återvändande. Tillämpningsområdet för direktiv 2008/115, såsom det otvetydigt framgår av artikel 2.1 i direktivet, kan nämligen inte ändras genom en rekommendation från kommissionen som inte är bindande.

48 Mot bakgrund av det ovanstående ska den första frågan besvaras enligt följande: Artikel 2.1 i direktiv 2008/115 ska tolkas så, att direktivet är tillämpligt på ett förbud mot inresa och vistelse som en medlemsstat, vilken inte har utnyttjat den möjlighet som föreskrivs i artikel 2.2 b i direktivet, har meddelat, av hänsyn till allmän säkerhet och allmän ordning på grundval av en tidigare fällande brottmålsdom, mot en tredjelandsmedborgare som befinner sig på dess territorium och som är föremål för ett utvisningsbeslut.

49 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida direktiv 2008/115 ska tolkas så, att det utgör hinder för att upprätthålla ett förbud mot inresa och vistelse som en medlemsstat har meddelat mot en tredjelandsmedborgare som befinner sig på dess territorium och som är föremål för ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut, vilket antagits av hänsyn till allmän säkerhet och allmän ordning på grundval av en tidigare fällande brottmålsdom, när nämnda medlemsstat har återkallat det beslut om återvändande som fattats med avseende på samma tredjelandsmedborgare.

50 I artikel 3 led 6 i direktiv 2008/115 definieras inreseförbud som ett administrativt eller rättsligt beslut om förbud mot inresa och vistelse på medlemsstaternas territorium under en viss period, som åtföljer ett beslut om återvändande. Sistnämnda beslut definieras i artikel 3 led 4 i samma direktiv som ett administrativt eller rättsligt beslut enligt vilket en tredjelandsmedborgares vistelse är olaglig och som ålägger eller fastställer en skyldighet att återvända.

51 Enligt artikel 11.1 i direktiv 2008/115 ska beslut om återvändande åtföljas av ett inreseförbud om inte någon tidsfrist för frivillig avresa har beviljats eller om åläggandet att återvända inte har hörsammats. I andra fall får beslut om återvändande åtföljas av ett inreseförbud.

52 Det framgår av lydelsen av dessa bestämmelser att ett inreseförbud är avsett att komplettera ett beslut om återvändande genom att förbjuda den berörda personen att under en viss tidsperiod efter dennes återvändande, i den mening det begreppet definierats i artikel 3 led 3 i direktiv 2008/115 – det vill säga efter dennes avresa från medlemsstaternas territorium – på nytt resa in och därefter vistas inom detta territorium (dom av den 26 juli 2017, Ouhrami, C‑225/16, EU:C:2017:590, punkt 45, och dom av den 17 september 2020, JZ (Fängelse i händelse av brott mot inreseförbud), C‑806/18, EU:C:2020:724, punkt 32). Ett inreseförbud träder följaktligen i kraft först när den berörda personen faktiskt lämnar medlemsstaternas territorium (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 september 2020, JZ (Fängelse i händelse av brott mot inreseförbud), C‑806/18, EU:C:2020:724, punkt 33).

53 I förevarande fall har den hänskjutande domstolen angett, för det första, att det enligt tysk rätt är utvisningsbeslutet vid äventyr av avlägsnande, i den mening som avses i artikel 59 AufenthG, som utgör ett beslut om återvändande, i den mening som avses i artikel 3.4 i direktiv 2008/115, och för det andra att BZ ursprungligen var föremål för ett sådant beslut men att detta senare har återkallats, vilket innebär att inrese- och vistelseförbudet för närvarande inte åtföljer något beslut om återvändande.

54 Om ett inreseförbud som omfattas av direktiv 2008/115 endast kan medföra rättsverkningar till följd av verkställighet, frivilligt eller medelst tvång, av beslutet om återvändande, kan det såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 82 i sitt förslag till avgörande inte upprätthållas efter det att detta beslut om återvändande har återkallats.

55 Det framgår av artikel 6.1 i direktiv 2008/115 att medlemsstaterna, utan att det påverkar tillämpningen av de undantag som avses i punkterna 2–5 i samma artikel, ska utfärda beslut om att tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium ska återvända.

56 Av detta följer att när en medlemsstat har att göra med en tredjelandsmedborgare som befinner sig på dess territorium och som inte har, eller inte längre har, ett giltigt uppehållstillstånd, ska nämnda medlemsstat, med tillämpning av relevanta bestämmelser, avgöra om det finns anledning att utfärda ett nytt uppehållstillstånd till denna medborgare. Om så inte är fallet är den berörda medlemsstaten skyldig att avseende denne tredjelandsmedborgare anta ett beslut om återvändande som, i enlighet med artikel 11.1 i direktiv 2008/115, kan eller ska åtföljas av ett inreseförbud, i den mening som avses i artikel 3 led 6 i direktivet.

57 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 81 i sitt förslag till avgörande skulle det följaktligen strida mot både syftet med direktiv 2008/115, såsom detta följer av artikel 1 däri, och lydelsen av artikel 6 i direktivet, att godta att en tredjelandsmedborgare som befinner sig i en medlemsstat utan vare sig uppehållsrätt eller uppehållstillstånd och som i förekommande fall skulle bli föremål för ett inreseförbud men mot vilken det inte finns något giltigt beslut om återvändande, ges en intermediär status.

58 Ovanstående överväganden gäller även tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i en medlemsstat och som, i likhet med BZ, inte kan avlägsnas, eftersom principen om non-refoulement utgör hinder för detta.

59 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 87 i sitt förslag till avgörande framgår det nämligen av artikel 9.1 a i direktiv 2008/115 att denna omständighet inte motiverar att medlemsstaten i en sådan situation inte fattar något beslut om återvändande gentemot tredjelandsmedborgaren, utan enbart skjuter upp avlägsnandet av honom eller henne, som verkställighet av nämnda beslut.

60 Mot bakgrund av det ovan anförda kan den omständigheten att ett utvisningsbeslut, såsom det som fattats gentemot BZ, har vunnit laga kraft inte motivera upprätthållandet av ett inrese- och vistelseförbud när BZ inte är föremål för något beslut om återvändande.

61 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra frågan besvaras enligt följande: Direktiv 2008/115 ska tolkas så, att det utgör hinder för att upprätthålla ett förbud mot inresa och vistelse, som en medlemsstat har meddelat mot en tredjelandsmedborgare som befinner sig på dess territorium och som är föremål för ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut, vilket antagits av hänsyn till allmän säkerhet och allmän ordning på grundval av en tidigare fällande brottmålsdom, när nämnda medlemsstat har återkallat det beslut om återvändande som fattats med avseende på samma tredjelandsmedborgare.

62 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: tyska.