Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 6 februari 2025

I mål C‑42/24, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen, Grekland) genom beslut av den 29 december 2023, som inkom till domstolen den 22 januari 2024, i målet

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Kumin samt domarna I. Ziemele och S. Gervasoni (referent), generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon och Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon, genom E. Leftheriotou och A. Vasilopoulou, båda i egenskap av ombud, Greklands regering, genom E. Leftheriotou och A. Vasilopoulou, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom T. Adamopoulos, M. Konstantinidis och C. Valero, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Grekisk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

Den andra frågan

Den tredje frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 3 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, 1995, s. 1) och av proportionalitetsprincipen.

2 Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan bolaget Emporiki Serron AE – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton (nedan kallat bolaget Emporiki Serron) och å andra sidan Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon (ministern med ansvar för utvecklings- och investeringsfrågor, Grekland) och Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (ministern med ansvar för landsbygdsutveckling och livsmedel, Grekland). Målet gäller återkrav av ett finansiellt stöd som bolaget erhållit för inköp och rensning av orensad bomull.

3 Tredje skälet i förordning nr 2988/95 har följande lydelse:

4 Artikel 1 i förordningen har följande lydelse:

5 Artikel 3 i den förordningen har följande lydelse:

6 Artikel 102 i Nómos 2362/1995 peri Dimosiou Logistikou, eleghou ton dapanon tou kratous kai alles diatakseis (lag nr 2362/1995 om statens finanser, kontroll av statens utgifter och andra bestämmelser) (FEK Α’ 247/27.11.1995), har rubriken Återkrav av felaktigt utbetalda belopp och lyder som följer:

7 Artikel 103 i lagen har rubriken Preskription av statliga fordringar och lyder som följer:

8 Under år 2001 erhöll bolaget Emporiki Serron ekonomiskt stöd av Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) för inköp och rensning av bomull under perioden 2000–2001. Bolaget upphörde med sin verksamhet och avvecklades i juni 2001.

9 Den 4 och 5 juli 2006, respektive den 31 oktober till den 2 november 2006, genomfördes kontroller vid bolaget Emporiki Serrons säte. Vid kontrollerna uppdagades att bolaget inte registrerat någon försäljning avseende 3618 balar rensad bomull vilket motsvarade mer än 750000 kilo rensad bomull.

10 Den 14 juli 2009 beslutade ministern med ansvar för landsbygdsutveckling och livsmedel att återkräva stödet som utbetalats till bolaget Emporiki Serron med ett belopp om 322568,90 euro, jämte ränta, motsvarande de 3618 balar rensad bomull som nämns ovan.

11 Talan väcktes sedermera mot detta beslut vid Trimeles Dioikitiko Protodikeio Athinon (Atens förvaltningsdomstol med tre domare, Grekland) som ogiltigförklarade beslutet med motiveringen att den preskriptionstid om fyra år som föreskrivs i artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95 inte hade iakttagits. Nämnda domstol fann att artikel 103 i lag nr 2362/1995 – vilken för att beräkna preskriptionstiden tar som utgångpunkt tidpunkten då oegentligheten fastställdes och inte, såsom föreskrivs i artikel 3 i förordning nr 2988/95, då oegentligheten begicks – stred mot sistnämnda artikel 3. Denna domstol underlät således att tillämpa artikel 103 i lag nr 2362/1995.

12 Grekiska staten överklagade avgörandet till Trimeles Dioikitiko Efeteio Athinon (Atens förvaltningsöverdomstol med tre domare, Grekland) som upphävde domen från första instans. Denna domstol fann att artikel 3.3 i förordning nr 2988/95 gjorde det möjligt att anta en bestämmelse såsom artikel 103 i lag nr 2362/1995. Samma domstol ansåg vidare att preskriptionstiden började löpa den 29 november 2006 med tillämpning av sistnämnda artikel, vilket var den tidpunkt då den kontrollerande tjänstemannen från ministeriet för landsbygdsutveckling och livsmedel upprättade sin rapport. Nämnda domstol drog härav slutsatsen att vid tidpunkten för beslutet att återkräva stödet, det vill säga den 14 juli 2009, hade preskriptionstiden på fem år som var tillämplig enligt nationell rätt inte löpt ut. Samma domstol fann därför att det ekonomiska stödet hade betalats ut felaktigt.

13 Bolaget Emporiki Serron överklagade domen från Dioikitiko Efeteio (Förvaltningsöverdomstolen) till Symvoulio Tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen, Grekland) som är hänskjutande domstol. Bolaget gjorde gällande att Elegktiko Synedrio (Revisionsrätten, Grekland), i ett mål som gällde lagenligheten av en akt om finansiell korrigering, hade gjort en motsatt bedömning jämfört med den som följer av den överklagade domen.

14 Den hänskjutande domstolen har angett att Elegktiko Synedrio (Revisionsrätten) därefter i plenum slagit fast att artikel 103 i lag nr 2362/1995 var förenlig med artikel 3 i förordning nr 2988/95 och med proportionalitets- och rättssäkerhetsprincipen. Som skäl för denna bedömning angavs att den totala tid som förflyter mellan tidpunkten då en oegentlighet begås och tidpunkten då det administrativa förfarandet om återkrav kopplat härtill avslutas är rimligt och att denna tidsutdräkt inte överstiger den absoluta preskriptionstid som föreskrivs i artikel 3.1 fjärde stycket i förordningen.

15 Den hänskjutande domstolen har preciserat att den oegentlighet som är i fråga i det här aktuella målet har begåtts senast den 20 eller den 30 juni 2001. Vid den första kontrollen, som ägde rum i juli 2006, hade den fyraåriga preskriptionstid som föreskrivs i 3.1 i förordning nr 2988/95 – för det fall den är tillämplig – således redan löpt ut.

16 Mot denna bakgrund beslutade Symvoulio Tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

17 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klargjort huruvida artikel 3.1 och 3.3 i förordning nr 2988/95, jämförd med rättssäkerhetsprincipen, ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell bestämmelse som föreskriver en preskriptionstid på fem år, som börjar löpa från och med den tidpunkt då nationella myndigheter fastställer att en oegentlighet begåtts med avseende på dessa bestämmelser.

18 Det ska inledningsvis erinras om att den preskriptionstid som avses i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95, såsom följer av domstolens fasta praxis, är tillämplig såväl på oegentligheter som leder till en administrativ påföljd i den mening som avses i artikel 5 i förordningen som på oegentligheter likt dem som är aktuella i det nationella målet, vilka blir föremål för en administrativ åtgärd som innebär att den förmån som erhållits på ett otillbörligt sätt dras in med stöd av artikel 4 i förordningen (dom av den 2 mars 2017, Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, punkt 26 och där angiven rättspraxis).

19 Enligt domstolens fasta praxis är det, vid fastställandet av en unionsbestämmelses innebörd – i förevarande fall artikel 3.1 och 3.3 i förordning nr 2988/95, jämförd med rättssäkerhetsprincipen – nödvändigt att ta hänsyn till såväl bestämmelsens lydelse som det sammanhang i vilket den ingår och dess ändamål (dom av den 6 oktober 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C‑59/14, EU:C:2015:660, punkt 22 och där angiven rättspraxis).

20 När det gäller ordalydelsen i nämnda artikel 3 påpekar domstolen att det i punkt 1 första och andra stycket föreskrivs en preskriptionstid för att vidta åtgärder på fyra år från det att oegentligheten begicks. För kontinuerliga eller upprepade oegentligheter löper preskriptionstiden från den dag då oegentligheten upphörde. Det preciseras samtidigt att kortare preskriptionstider, dock inte under tre år, kan föreskrivas i regler som gäller för vissa sektorer.

21 Med oegentligheter avses enligt artikel 1.2 i förordning nr 2988/95 varje överträdelse av en bestämmelse i unionsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för unionens allmänna budget eller budgetar som den förvaltar.

22 I artikel 3.3 i förordning nr 2988/95 stadgas att [m]edlemsstaterna har möjlighet att tillämpa en längre frist än den som anges i punkt 1 respektive punkt 2 i nämnda artikel 3. Det följer av domstolens praxis att en sådan preskriptionstid kan följa dels av tillämpningen av nationella bestämmelser som redan var i kraft innan den aktuella förordningen antogs, dels av tillämpningen av nya nationella bestämmelser som antogs efter denna tidpunkt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 mars 2017, Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, punkt 65 och där angiven rättspraxis).

23 Enligt artikel 3.3 har medlemsstaterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av de längre preskriptionstider som de, i förekommande fall, önskar tillämpa under förutsättning att de iakttar de allmänna unionsrättsliga principerna, bland vilka proportionalitetsprincipen ingår (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 mars 2017, Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, punkterna 64 och 72 samt där angiven rättspraxis).

24 Iakttagande av denna princip innebär konkret att tillämpningen av en nationell preskriptionstid som är längre, med stöd av artikel 3.3 i förordning nr 2988/95, inte får gå uppenbart utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet att skydda unionens finansiella intressen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 mars 2017, Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, punkt 74 och där angiven rättspraxis).

25 Domstolen har redan godtagit, av skäl som kan tillämpas på förevarande mål, att en preskriptionstid på fem år, i likhet med den här aktuella preskriptionstiden, inte uppenbart går utöver vad som är nödvändigt för att de nationella myndigheterna ska kunna beivra oegentligheter som kan leda till en negativ ekonomisk effekt för unionens budget då den nämnda fristen inte är mer än ett år längre än den som föreskrivs i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95. Domstolen drog härav slutsatsen att en dylik preskriptionstid är förenlig med proportionalitetsprincipen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 mars 2017, Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, punkt 74).

26 Domstolen har fram till dags datum emellertid inte uttalat sig om huruvida artikel 3.3 i förordning nr 2988/95 ger medlemsstaterna rätt att frångå utgångspunkten för den preskriptionstid som föreskrivs i artikel 3.1 första och andra stycket i den förordningen genom att föreskriva att denna preskriptionstid börjar löpa från och med den tidpunkt då nationella myndigheter fastställer att en oegentlighet begåtts med avseende på förordningens bestämmelser.

27 Det framgår härvid av själva ordalydelsen i artikel 3.1 och 3.3 i förordning nr 2988/95 – vilken det erinras om i punkterna 20 och 22 ovan – att unionslagstiftaren, genom att anta denna bestämmelse, endast avsåg att ge medlemsstaterna möjlighet att förlänga preskriptionstidens längd i förhållande till den längd som föreskrivs i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95. Ändring av preskriptionstidens utgångspunkt var härvid helt utesluten.

28 Denna tolkning, som grundas på de aktuella bestämmelsernas lydelse, är i överensstämmelse med den kontext som bestämmelserna ingår i och de syften som de eftersträvar.

29 Det ska härvid erinras om att det genom förordning nr 2988/95 – enligt dess artikel 1 och såsom framgår av tredje skälet i förordningen – har införts allmänna regler om enhetliga kontroller och om administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till [unions]rätten. Detta har skett i syfte att inom alla områden bekämpa handlingar som kan skada [unionens] finansiella intressen (dom av den 2 mars 2017, Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, punkt 23 och där angiven rättspraxis).

30 Domstolen har i detta sammanhang redan slagit fast att de nationella myndigheterna har en allmän omsorgsplikt när det gäller kontrollen av de utbetalningar som de utför och som belastar unionens budget. Detta innebär att de måste iaktta skyndsamhet när det gäller att vidta åtgärder för att komma till rätta med oegentligheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punkt 67).

31 Om det slogs fast att den preskriptionstid som föreskrivs i artikel 3.1 första och andra stycket i förordning nr 2988/95 börjar löpa först vid den tidpunkt då myndigheterna har fastställt oegentligheterna, skulle det inbjuda till viss passivitet från de nationella myndigheternas sida när det gäller att vidta åtgärder mot oegentligheterna. Detta skulle även innebära att ekonomiska aktörer utsattes för rättsosäkerhet under en lång tidsperiod och för risken att inte längre kunna förebringa bevisning för att de aktuella transaktionerna var rättsenliga (se, analogt, dom av den 11 juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punkt 68 och där angiven rättspraxis).

32 Rättssäkerhetsprincipen utgör nämligen i princip hinder för att offentliga myndigheter på obestämd tid kan använda sina befogenheter för att bringa en rättsstridig situation att upphöra (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 januari 2022, kommissionen/Spanien (Informationsskyldighet på skatteområdet), C‑788/19, EU:C:2022:55, punkt 39 och där angiven rättspraxis). Att fastställa utgångspunkten för preskriptionstiden vid den tidpunkt då myndigheterna har fastställt en oegentlighet skulle strida mot det syfte som eftersträvas med inrättandet i förordning nr 2988/95 av en mekanism med preskription av oegentligheter. Ett sådant val skulle nämligen ge berörda myndigheter möjlighet att agera utan någon tidsbegränsning i förhållande till tidpunkten då oegentligheten begicks eller då den upphörde, vilket i praktiken skulle innebära en risk för att preskription undgås.

33 Det förhållandet att unionsrätten – och mer specifikt artikel 3.1 fjärde stycket i förordning nr 2988/95 – begränsar nationella myndigheters handlingsutrymme med en absolut preskriptionstid, motsvarande en preskriptionstid som är dubbelt så lång som den som föreskrivs i artikel 3.1 första stycket i förordningen, innebär inte att medlemsstaterna har rätt att frångå den sistnämnda preskriptionstiden genom att tillämpa en utgångspunkt som skulle beröva denna frist allt innehåll.

34 Artikel 3.3 i förordning nr 2988/95, jämförd med rättssäkerhetsprincipen, utgör således hinder för att medlemsstaterna frångår den utgångspunkt som gäller för den preskriptionstid som föreskrivs i artikel 3.1 första och andra stycket i förordningen. Preskriptionstiden börjar under alla omständigheter löpa, enligt sistnämnda bestämmelser, vid tidpunkten då oegentligheten begicks. För kontinuerliga eller upprepade oegentligheter löper preskriptionstiden från den dag då oegentligheten upphörde. Den tidpunkt då de nationella myndigheterna fick kännedom om eller fastställde den aktuella oegentligheten har således ingen betydelse för vid vilken tidpunkt preskriptionstiden börjar löpa (se, analogt, dom av den 11 juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punkt 67).

35 Det ankommer på den hänskjutande domstolen att, utifrån hur de aktuella nationella bestämmelserna är avfattade, avgöra om iakttagande av det ovannämnda kravet kan säkerställas inom ramen för en tolkning av nationell rätt i överensstämmelse med unionsrätten. Om så inte är möjligt ska den hänskjutande domstolen fastställa om det är nödvändigt att underlåta att tillämpa dessa bestämmelser helt eller delvis.

36 Det finns även anledning att erinra om att kravet på konform tolkning innefattar en skyldighet för de nationella domstolarna, inbegripet de som dömer i sista instans, att i förekommande fall ändra fast rättspraxis om denna grundas på en tolkning av nationell rätt som är oförenlig med unionsrätten. En nationell domstol kan därför inte med giltig verkan slå fast att den inte kan tolka en nationell bestämmelse i överensstämmelse med unionsrätten enbart av den anledningen att den bestämmelsen har tolkats av andra domstolar på ett sätt som inte är förenligt med unionsrätten eller tillämpas på ett sådant sätt av de behöriga nationella myndigheterna (dom av den 7 april 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punkt 97 och där angiven rättspraxis).

37 Mot denna bakgrund ska den första frågan besvaras på följande sätt. Artikel 3.1 och 3.3 i förordning nr 2988/95, jämförd med rättssäkerhetsprincipen, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell bestämmelse som föreskriver en preskriptionstid som är längre än den preskriptionstid som föreskrivs i nämnda artikel 3.1, under förutsättning att proportionalitetsprincipen iakttas. Dessa bestämmelser utgör däremot hinder för en nationell bestämmelse som föreskriver att preskriptionstiden börjar löpa från och med den tidpunkt då nationella myndigheter fastställer att en oegentlighet begåtts med avseende på dessa bestämmelser.

38 Den hänskjutande domstolen har ställt sin andra fråga för att få klarhet i huruvida artikel 3.1 fjärde stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att när en medlemsstat använt sig av möjligheten enligt artikel 3.3 i förordningen att föreskriva en längre preskriptionstid än den som anges i artikel 3.1 första stycket i samma förordning, så ska den absoluta preskriptionstid som fastställs i nämnda artikel 3.1 fjärde stycket beräknas med hänvisning till den längre preskriptionstiden eller till den preskriptionstid som föreskrivs i artikel 3.1 första stycket i förordningen.

39 Genom artikel 3.1 fjärde stycket i förordning nr 2988/95 införs en absolut preskriptionstid för att vidta åtgärder mot en oegentlighet. Denna preskription inträder senast den dag då en tid som motsvarar den dubbla preskriptionstiden i förhållande till den som anges i första stycket i samma bestämmelse löper ut utan att den behöriga myndigheten beslutat om någon sanktion, utom i de fall då det administrativa förfarandet ställts in i enlighet med artikel 6.1 i förordningen (dom av den 11 juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punkt 63).

40 Denna absoluta preskriptionsfrist bidrar till att stärka rättssäkerheten för de ekonomiska aktörerna genom att förhindra att preskriptionen av möjligheten att vidta åtgärder mot en oegentlighet skjuts upp på obestämd tid genom upprepade preskriptionsavbrytande åtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punkt 64).

41 Det följer av domstolens praxis att även om en längre nationell preskriptionstid tillämpas med stöd av artikel 3.3 i förordning nr 2988/95, inträder den absoluta preskription som föreskrivs i artikel 3.1 fjärde stycket i samma förordning under alla omständigheter senast den dag då en preskriptionstid som är dubbelt så lång som denna längre frist löper ut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 mars 2017, Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, punkt 71).

42 Den andra frågan ska därför besvaras enligt följande. Artikel 3.1 fjärde stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att när en medlemsstat använt sig av möjligheten enligt artikel 3.3 i förordningen att föreskriva en längre preskriptionstid än den preskriptionstid om fyra år som anges i artikel 3.1 första stycket i samma förordning, så ska den absoluta preskriptionstid som fastställs i nämnda artikel 3.1 fjärde stycket beräknas med hänvisning till den längre preskriptionstiden.

43 Med hänsyn till svaren på den första och den andra frågan saknas det anledning att besvara den tredje frågan.

44 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: grekiska.