Domstolens dom (åttonde avdelningen) den 20 november 2025

I de förenade målen C‑340/24 och C‑442/24 [Artollisi och Lescolanno], angående begäran om förhandsavgörande i två mål enligt artikel 267 FEUF, framställda av Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien), genom beslut av den 3 maj respektive den 17 juni 2024, som inkom till domstolen den 9 respektive den 21 juni 2024, i målen

DOMSTOLEN (åttonde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden O. Spineanu-Matei, samt domarna S. Rodin (referent) och N. Fenger, generaladvokat: N. Emiliou, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: LO, genom S. Berengan, B. Celletti och F. Vannicelli, avvocati, Italiens regering, genom S. Fiorentino, i egenskap av ombud, biträdd av D. D’Alberti och T. Lubrano Lobianco, avvocati dello Stato, Frankrikes regering, genom B. Dourthe och M. Guiresse, båda i egenskap av ombud, Konungariket Norge, genom A. Narvestad och I. Collett, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom L. Armati, P.A. Messina och J. Szczodrowski, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målen utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Italiensk rätt

Bakgrunden till de nationella målen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 13 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (EUT L 255, 2005, s. 22), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/55/EU av den 20 november 2013 (EUT L 354, 2013, s. 132) (nedan kallat direktiv 2005/36).

2 Respektive begäran har framställts i två mål mellan, å ena sidan, EW och, å andra sidan, Ministero dell’Istruzione e del Merito (Ministeriet för utbildning och meriter, Italien) och Ministero dell’Università e della Ricerca (Högskole- och forskningsministeriet, Italien) respektive, å ena sidan, LO och, å andra sidan, Högskole- och forskningsministeriet. Målen rör avslag på EW:s och LO:s ansökningar om erkännande av en examen benämnd Curso superior de Especialización en atención a las necesidades específicas de apoyo educativo (avancerad specialiseringskurs i undervisningsstöd), utfärdad av Universidad Cardenal Herrera – CEU i Valencia (Spanien), för att kunna utöva yrket som speciallärare.

3 Skäl 41 i direktiv 2005/36 har följande lydelse:

4 Artikel 1 i direktivet har följande lydelse:

5 I artikel 2.1 första stycket i direktivet föreskrivs följande:

6 Artikel 3.1 c och d i direktivet innehåller följande definitioner:

7 Artikel 13 i direktiv 2005/36 har rubriken Villkor för erkännande. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:

8 Yrket speciallärare är ett reglerat yrke i Italien. Enligt artikel 4 i legge n. 124 – Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico (lag nr 124 om brådskande åtgärder i fråga om skolpersonal) av den 3 maj 1999 (GURI nr 107 av den 10 maj 1999) får endast personer som har erhållit bevis på formella kvalifikationer som speciallärare upptas i de regionala förteckningar på grundval av vilka de årliga vikariatsuppdragen tilldelas.

9 I artikel 7.4 e i ordinanza ministeriale n. 60 – Procedure di istituzione delle graduatorie provinciali e di istituto di cui all’articolo 4, commi 6 bis e 6-ter, della legge 3 maggio 1999, n. 124 e di conferimento (ministerbeslut nr 60 om förfaranden för upprättande av de regionala förteckningar och institutionella förteckningar som avses i artikel 4.6 bis och 4.6 ter i lag nr 124 av den 3 maj 1999 samt tilldelning av vikariat för lärare och undervisande personal), av den 10 juli 2020 föreskrivs att de sökande som ansöker om att upptas i dessa regionala förteckningar, i en bilaga till sin ansökan, ska inge de examensbevis som krävs, som ska ha erhållits senast vid utgången av fristen för att inge ansökan, tillsammans med exakta uppgifter om de inrättningar som har utfärdat dem och att om examen har erhållits utomlands och erkänts av ministeriet, ska även hänvisningarna till beslutet om erkännande av denna examen anges.

10 Den hänskjutande domstolen har dessutom preciserat att ett bevis på formella kvalifikationer som speciallärare med inriktning mot stöd till elever med funktionshinder, som erhållits i Italien efter den särskilda specialistutbildningen, eller ett motsvarande bevis på formella kvalifikationer som speciallärare som erhållits utomlands och som erkänts i Italien, gör det möjligt att få tillträde till tjänster som ska tilldelas genom uttagningsprov.

11 Artikel 2 i legge n. 148 – Ratifica ed esecuzione della Convenzione sul riconoscimento dei titoli di studio relativi all’insegnamento superiore nella Regione europea, fatta a Lisbona l’11 aprile 1997, e norme di adeguamento dell’ordinamento interno (lag nr 148 om ratificering och genomförande av konventionen om erkännande av bevis avseende högre utbildning i Europaregionen, undertecknad i Lissabon den 11 april 1997, och bestämmelser om anpassning av nationell rätt) av den 11 juli 2002 (GURI nr 173 av den 25 juli 2002, ordinarie tillägg nr 151), har följande lydelse:

12 I artikel 5 i denna lag föreskrivs följande:

13 Decreto legislativo n. 206 – Attuazione della direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, nonché della direttiva 2006/100/CE che adegua determinate direttive sulla libera circolazione delle persone a seguito dell’adesione di Bulgaria e Romania (lagstiftningsdekret nr 206 om genomförande av direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer och direktiv 2006/100/EG om anpassning av vissa direktiv när det gäller fri rörlighet för personer, med anledning av Bulgariens och Rumäniens anslutning), av den 9 november 2007 (GURI nr 261, av den 9 november 2007, ordinarie tillägg nr 228), i dess lydelse enligt decreto legislativo n. 15 – Attuazione della direttiva 2013/55/EU del Parlamento europeo e del Consiglio, recante modifica della direttiva 2005/36/CE, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali e del regolamento (UE) n. 1024/2012, relativo alla cooperazione amministrativa attraverso il sistema di informazione del mercato interno (Regolamento IMI) (lagstiftningsdekret nr 15 om genomförande av direktiv 2013/55/EU om ändring av direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer och förordning (EU) nr 1024/2012 om administrativt samarbete genom informationssystemet för den inre marknaden (IMI‑förordningen)) av den 28 januari 2016 (GURI nr 32, av den 9 februari 2016) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 206/2007), reglerar, enligt dess artikel 1, erkännande, för tillträde till och utövande av reglerade yrken, … av yrkeskvalifikationer som erhållits i en eller flera medlemsstater i Europeiska unionen och som ger innehavaren rätt att i ursprungsmedlemsstaten utöva motsvarande yrke.

14 Enligt artikel 2 i lagstiftningsdekret nr 206/2007 ska detta dekret tillämpas på medborgare i Europeiska unionens medlemsstater som avser att på det nationella territoriet utöva ett reglerat yrke i egenskap av anställda eller egenföretagare, inbegripet fria yrkesutövare, på grundval av yrkeskvalifikationer som erhållits i en av Europeiska unionens medlemsstater och som i ursprungsstaten bemyndigar dem att utöva detta yrke.

15 I artikel 3.1 och 3.2 i lagstiftningsdekret nr 206/2007 föreskrivs följande:

16 I artikel 4 i lagstiftningsdekret nr 206/2007 preciseras att begreppet yrkeskvalifikationer avser kvalifikationer som intygas genom bevis på formella kvalifikationer, kompetensbevis … eller yrkeserfarenhet, Där preciseras också att personer som i utlandet har erhållit ett bevis på formella kvalifikationer – det vill säga ett behörighetsbevis som återfinns bland de utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis som utfärdats av ett universitet eller en annan institution som är behörig enligt de olika regelverken för en yrkesutbildning som huvudsakligen har genomgåtts inom [unionens] territorium – som ger dessa personer en yrkeskvalifikation och ger dem rätt att utöva detta yrke i ursprungsstaten, får inleda det förfarande för erkännande av yrkeskvalifikationer som föreskrivs i detta lagstiftningsdekret.

17 Klagandena i målen vid den nationella domstolen ingav under år 2021 var sin ansökan till den behöriga italienska myndigheten om erkännande av yrkeskvalifikationer som förvärvats i en annan medlemsstat, i syfte att utöva yrket speciallärare. Det begärda erkännandet avsåg examen avancerad specialiseringskurs i undervisningsstöd, utfärdad av Universidad Cardenal Herrera – CEU i Valencia.

18 Den behöriga italienska myndigheten avslog klagandenas ansökningar med motiveringen att den aktuella examen – enligt de uppgifter som den erhållit från de behöriga spanska myndigheterna till följd av en begäran som gjorts via informationssystemet för den inre marknaden enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1024/2012 av den 25 oktober 2012 om administrativt samarbete genom informationssystemet för den inre marknaden och om upphävande av kommissionens beslut 2008/49/EG (IMI‑förordningen) (EUT L 316, 2012, s. 1) – endast var en examen som var specifik för det universitet som hade utfärdat den. Denna examen var inte ett officiellt bevis på formella kvalifikationer i Spanien och gav inte rätt att i denna medlemsstat utöva det reglerade yrket Speciallärare på låg- och mellanstadiet med inriktning mot behandlingspedagogik eller hörsel och språkutveckling, det vill säga de kvalifikationer som krävs för specialundervisning i nämnda medlemsstat.

19 Den behöriga italienska myndigheten drog därför slutsatsen att denna examen, som inte hade erkänts av den spanska staten, inte var giltig och inte hade någon verkan i Spanien, varför den inte kunde erkännas på grundval av någon italiensk lagstiftning.

20 Klagandena i de nationella målen överklagade därefter myndighetens beslut till Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien), som är den hänskjutande domstolen, och yrkade att besluten om avslag på deras respektive ansökningar skulle ogiltigförklaras.

21 Den hänskjutande domstolen anser att det fortfarande råder tvivel om huruvida den tolkning av relevant nationell lagstiftning som gjorts i nationell rättspraxis är förenlig med unionsrätten, när denna rättspraxis innebär att de behöriga nationella myndigheterna alltid är skyldiga att bedöma innehållet i den utbildning som genomgåtts i ursprungsmedlemsstaten genom att jämföra den med den utbildning som föreskrivs i den mottagande medlemsstatens lagstiftning, i synnerhet i en situation där det bevis på formella kvalifikationer som begärs erkänt i den mottagande medlemsstaten inte är erkänt enligt lagstiftningen i ursprungsmedlemsstaten som ett officiellt bevis på formella kvalifikationer som ger tillträde till yrket i fråga.

22 Mot denna bakgrund beslutade Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) att vilandeförklara målen och ställa följande frågor till EU-domstolen, vilka är identiska i de båda nationella målen:

23 Domstolens ordförande har genom beslut av den 11 september 2024 förenat målen C‑340/24 och C‑442/24 vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.

24 Det ska inledningsvis påpekas att den hänskjutande domstolen har ställt sina tolkningsfrågor för att få klarhet i hur artikel 13 i direktiv 2005/36 ska tolkas. Det erkännande av yrkeskvalifikationer som avses i denna bestämmelse förutsätter emellertid att den sökande har bevis på formella kvalifikationer som ger personen rätt att utöva ett reglerat yrke i ursprungsmedlemsstaten. Direktivet är nämligen inte tillämpligt på en situation där en person som ansöker om erkännande av sina yrkeskvalifikationer inte har erhållit ett sådant bevis på formella kvalifikationer (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juli 2021, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija, C‑166/20, EU:C:2021:554, punkt 29), vilket är fallet med klagandena i de nationella målen.

25 Enligt fast rättspraxis innebär det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF att det ankommer på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits (dom av den 28 november 2000, Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, punkt 18, och dom av den 24 juni 2025, GR REAL, C‑351/23, EU:C:2025:474, punkt 61).

26 I förevarande fall framgår det av samtliga uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat i motiveringen till begäran om förhandsavgörande i mål C‑340/24 – beslutet om hänskjutande i mål C‑442/24 begränsar sig i huvudsak till att hänvisa till denna begäran – att den hänskjutande domstolen i själva verket vill få klarhet i huruvida unionsrätten innebär en skyldighet för den mottagande medlemsstaten att vid prövningen av en ansökan om erkännande av yrkeskvalifikationer som förvärvats i en annan medlemsstat beakta ett bevis på formella kvalifikationer som erhållits i ursprungsmedlemsstaten vilket inte erkänns enligt lagstiftningen i sistnämnda stat och inte har någon som helst officiell karaktär i den staten.

27 Klagandena i målen vid den nationella domstolen är italienska medborgare som har genomgått en kurs vid ett spanskt universitet och således har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet. Efter avslutad utbildning ansökte de hos den behöriga myndigheten i Italien om att få sina spanska utbildningsbevis erkända för att i Italien kunna utöva yrket speciallärare. En medborgare i en medlemsstat som har uppehållit sig i en annan medlemsstat och där har förvärvat en kvalifikation vid ett universitet som vederbörande avser att åberopa i den medlemsstat där han eller hon är medborgare omfattas emellertid av artiklarna 45 eller 49 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 mars 2022, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Grundutbildning för läkare), C‑634/20, EU:C:2022:149, punkt 40 och där angiven rättspraxis).

28 Den hänskjutande domstolen ska följaktligen anses ha ställt sina två tolkningsfrågor, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artiklarna 45 och 49 FEUF ska tolkas så, att de innebär en skyldighet för den mottagande medlemsstaten att, vid prövningen av en ansökan om erkännande av yrkeskvalifikationer, beakta ett bevis på formella kvalifikationer som erhållits i en annan medlemsstat vilket inte erkänns enligt lagstiftningen i sistnämnda stat och inte har någon som helst officiell karaktär i den staten.

29 Av fast rättspraxis följer att i en situation som inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2005/36, men som omfattas av artikel 45 FEUF eller artikel 49 FEUF, är myndigheterna i en medlemsstat, till vilka en unionsmedborgare har lämnat in en ansökan om tillstånd att utöva ett yrke som enligt den nationella lagstiftningen är beroende av innehav av ett examensbevis eller en yrkeskvalifikation, eller av perioder av praktisk erfarenhet, skyldiga att beakta samtliga examens-, utbildnings- och andra behörighetsbevis liksom den relevanta erfarenhet som den berörda personen har förvärvat, genom att göra en jämförelse mellan, å ena sidan, den kompetens som intygas genom dessa behörighetsbevis och denna erfarenhet och, å andra sidan, de kunskaper och kvalifikationer som krävs enligt den nationella lagstiftningen (dom av den 3 mars 2022, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Grundutbildning för läkare), C‑634/20, EU:C:2022:149, punkt 38 och där angiven rättspraxis).

30 Detta förfarande för jämförande prövning förutsätter ett ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna för de examensbevis avseende yrkeskvalifikationer som utfärdas av respektive medlemsstat. Följaktligen är den mottagande medlemsstatens myndighet i princip skyldig att betrakta en sådan handling som ett bevis på formella kvalifikationer som utfärdats av myndigheten i en annan medlemsstat som sanningsenlig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juni 2022, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Psykoterapeuter), C‑577/20, EU:C:2022:467, punkt 48).

31 I förevarande fall har ursprungsmedlemsstaten emellertid underrättat de behöriga myndigheterna i den mottagande medlemsstaten om att den examen som är i fråga i de nationella målen, som endast är en examen som är specifik för det universitet som utfärdat den, inte var ett officiellt bevis på formella kvalifikationer i den förstnämnda staten och inte gav rätt att där utöva det reglerade yrke som klagandena i de nationella målen önskar få tillträde till. Det framgår dessutom av handlingarna i målen att den aktuella examen, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, inte ger tillträde till en högre akademisk nivå och inte ingår i det system som inrättats genom Bolognaprocessen och det europeiska området för högre utbildning.

32 Av detta följer att det ömsesidiga förtroende som ligger till grund för systemet för erkännande av yrkeskvalifikationer i unionen inte kan åberopas när det bevis på formella kvalifikationer som erhållits i ursprungsmedlemsstaten har utfärdats av ett privat organ som inte har fått befogenhet av de behöriga myndigheterna i denna stat att utfärda bevis på formella kvalifikationer som styrker på yrkeskvalifikationer, vilket innebär att det bevis som utfärdats av ett sådant organ inte har utfärdats av en medlemsstat och följaktligen inte bara inte erkänns där, utan inte heller ger någon garanti för nivån och kvaliteten på de kunskaper som det intygar.

33 Även om den berörda mottagande medlemsstaten, i en sådan situation som den här aktuella, vilken inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2005/36, men som omfattas av artikel 45 FEUF eller artikel 49 FEUF, såsom framgår av punkterna 29 och 30 ovan, bland annat ska beakta ett bevis på formella kvalifikationer som utfärdats av ursprungsmedlemsstaten, kan dessa artiklar inte medföra en skyldighet för den förstnämnda medlemsstaten att beakta ett bevis på formella kvalifikationer som inte utfärdats av den andra medlemsstaten och som inte erkänns där. De fria rörligheterna kan nämligen inte innebära att den mottagande medlemsstaten är skyldig att fästa större vikt vid ett bevis på formella kvalifikationer som utfärdats i ursprungsmedlemsstaten än vad som görs i ursprungsmedlemsstaten.

34 Det står emellertid den mottagande medlemsstaten fritt att i förekommande fall beakta ett sådant bevis på formella kvalifikationer inom ramen för det jämförande förfarande som nämns i punkt 29 ovan.

35 De hänskjutna frågorna ska följaktligen besvaras enligt följande. Artiklarna 45 och 49 FEUF ska tolkas så, att de inte innebär en skyldighet för den mottagande medlemsstaten att, vid prövningen av en ansökan om erkännande av yrkeskvalifikationer, beakta ett bevis på formella kvalifikationer som erhållits i en annan medlemsstat vilket inte erkänns enligt lagstiftningen i sistnämnda stat och inte har någon som helst officiell karaktär i den staten.

36 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i de nationella målen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: italienska.

2 Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.