Domstolens dom (tionde avdelningen) den 5 mars 2026

I mål C‑489/24 [Safita], angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) genom beslut av den 10 juli 2024, som inkom till domstolen den 11 juli 2024, i målet

DOMSTOLEN (tionde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden J. Passer (referent) samt domarna E. Regan och D. Gratsias, generaladvokat: L. Medina, justitiesekreterare: handläggaren A. Lamote,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 9 juli 2025,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: X, genom V.M. Oliana, advocate, biträdd av S. Rafi, experte, Nederländernas regering, genom M.K. Bulterman och A. Hanje, båda i egenskap av ombud, Ungerns regering, genom Zs. Biró-Tóth och M.Z. Fehér, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom A. Azema, A. Baeckelmans, F. Blanc och M. Debieuvre, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Nederländsk rätt

2000 års utlänningslag

WBV 2022/22

WBV 2023/3

WBV 2023/26

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 31.3 tredje stycket b i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60), jämförd med artikel 4.1 i samma direktiv.

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekreterare med ministerlika befogenheter för justitie- och säkerhetsfrågor, Nederländerna) (nedan kallad Staatssecretaris) och den syriska medborgaren X. Målet rör nämnda myndighets underlåtenhet att inom den lagstadgade sexmånadersfristen fatta beslut om den berörda personens ansökan om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd av asylskäl.

3 I skälen 3 och 18 i direktiv 2013/32 anges följande:

4 I artikel 4, med rubriken Ansvariga myndigheter, i direktivet föreskrivs följande i punkt 1:

5 I artikel 31, med rubriken Prövningsförfarande, i nämnda direktiv föreskrivs följande:

6 I artikel 42 i Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000) (lag om allmän översyn av utlänningslagen (2000 års utlänningslag)) av den 23 november 2000 (Stb. 2000, nr 495) föreskrivs följande:

7 Den 21 september 2022 antog Staatssecretaris Besluit houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000 (dekret om ändring av 2000 års cirkulär om utländska medborgare) (nedan kallat WBV 2022/22), som trädde i kraft den 27 september 2022.

8 Genom WBV 2022/22 ändrades Vreemdelingencirculaire 2000 (2000 års cirkulär om utländska medborgare) bland annat på så sätt att fristen för prövning av asylansökningar som föreskrivs i 2000 års utlänningslag förlängdes. Nämnda cirkulär hade därefter följande lydelse:

9 Den 26 januari 2023 antog Staatssecretaris Besluit houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000 (dekret om ändring av 2000 års cirkulär om utländska medborgare) (nedan kallat WBV 2023/3), som på nytt ändrade 2000 års cirkulär om utländska medborgare på följande sätt:

10 Den 27 december 2023 antog Staatssecretaris Besluit houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000 (dekret om ändring av 2000 års cirkulär om utländska medborgare) (nedan kallat WBV 2023/26) som ytterligare en gång ändrade 2000 års cirkulär om utländska medborgare enligt följande:

11 Den 17 februari 2023 lämnade X in en ansökan om internationellt skydd i Nederländerna.

12 Den 23 augusti 2023 anmälde X underlåtenheten att anta ett beslut inom den sexmånadersfrist som föreskrivs i artikel 42.1 i 2000 års utlänningslag till Staatssecretaris.

13 Eftersom Staatssecretaris underlät att uttala sig under de två veckor som följde efter denna anmälan, överklagade X till Rechtbank Den Haag (Domstolen i Haag, Nederländerna).

14 Genom dom av den 12 december 2023 avvisade nämnda domstol överklagandet, i den del det avsåg att det inte hade fattats något beslut i rätt tid, med motiveringen att den beslutsfrist på sex månader som var tillämplig på denna ansökan hade förlängts i vederbörlig ordning med nio månader till följd av antagandet av WBV 2023/3. Nämnda domstol fann emellertid att förlängningen var begränsad till nio månader efter det att WBV 2022/22 hade trätt i kraft. Härav följer att WBV 2023/3 och den förlängning av fristen som föreskrivs däri inte är tillämpliga på asylansökningar som lämnats in efter den 26 juni 2023.

15 Staatssecretaris överklagade denna dom till Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna), som är hänskjutande domstol. X ingav ett anslutningsöverklagande av nämnda dom.

16 Staatssecretaris gjorde vid den hänskjutande domstolen gällande att Rechtbank Den Haag (Domstolen i Haag) gjorde en felaktig bedömning när den fann, för det första, att WBV 2023/3 stred mot artikel 31.3 tredje stycket b i direktiv 2013/32 vad gäller asylansökningar som lämnats in efter den 26 juni 2023, det vill säga nio månader efter ikraftträdandet av WBV 2022/22 och, för det andra, att de på varandra följande förlängningarna skulle vara begränsade i tiden, med beaktande av artikel 4.1 i direktiv 2013/32. Staatssecretaris anser sig ha rätt att utnyttja möjligheten att förlänga beslutsfristen med nio månader även om det har gjorts redan tidigare, under förutsättning att tillströmningen av asylsökande är sådan att den förlängda tidsfristen är nödvändig för en korrekt och fullständig handläggning av asylansökningar. Staatssecretaris har åberopat en ökning av antalet asylansökningar under år 2023 jämfört med år 2022 och gjort gällande att han fortfarande drabbas av förseningar i handläggningen av asylansökningar, trots de åtgärder som vidtagits för att förkorta handläggningstiden för dessa ansökningar och öka antalet meddelade beslut.

17 X har till stöd för sitt anslutningsöverklagande gjort gällande att Rechtbank Den Haag (Domstolen i Haag, Nederländerna) gjorde en felaktig bedömning när den slog fast att artikel 31.3 tredje stycket b i direktiv 2013/32 kunde tillämpas på den situation som Staatssecretaris påstår sig befinna sig i. En gradvis ökning av antalet asylansökningar omfattas nämligen inte av tillämpningsområdet för denna bestämmelse. Förlängningen av beslutsfristen på grundval av såväl WBV 2022/22 som WBV 2023/3 är således rättsstridig.

18 Den hänskjutande domstolen anser att även om den begäran om förhandsavgörande som den tidigare har hänskjutit till EU-domstolen, vilken gav upphov till domen av den 8 maj 2025, Zimir ( C‑662/23, EU:C:2025:326), rör tolkningen av samma unionsrättsliga bestämmelser, är det nödvändigt att ställa ytterligare frågor till EU-domstolen för att få klarhet i huruvida Staatssecretaris har rätt att på nytt, med hänvisning till WBV 2023/3, förlänga fristen för att fatta beslut om asylansökningar.

19 Den hänskjutande domstolen söker närmare bestämt klarhet i huruvida, och i så fall på vilka villkor, en medlemsstat vid flera tillfällen och i följd får använda sig av den möjlighet som föreskrivs i artikel 31.3 tredje stycket b i direktiv 2013/32 att förlänga beslutsfristen för att pröva asylansökningar, bland annat med hänsyn till dess skyldighet enligt artikel 4.1 i direktivet att se till att den myndighet som ansvarar för prövningen av asylansökningar förses med de resurser som krävs, inbegripet tillräckligt med kompetent personal, för att utföra sina uppgifter. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att de omständigheter som ledde till förlängningen av beslutsfristen på grundval av WBV 2022/22 och WBV 2023/3 sannolikt inte kommer att förändras inom en snar framtid och har preciserat att Staatssecretaris under tiden har fattat ett tredje beslut om förlängning genom att anta WBV 2023/26.

20 Mot denna bakgrund beslutade Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

21 Den hänskjutande domstolen har ställt sina två frågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 31.3 tredje stycket b i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 4.1 i samma direktiv, ska tolkas så, att en medlemsstat får, och i så fall på vilka villkor, vid flera tillfällen och i följd besluta att förlänga den frist som är tillämplig på förfarandet för prövning av ansökningar om internationellt skydd med högst nio månader.

22 I artikel 31.3 tredje stycket b i direktiv 2013/32 föreskrivs att medlemsstaterna får förlänga tidsfristen för prövning av ansökningar om internationellt skydd med högst nio månader om det på grund av att ett stort antal tredjelandsmedborgare eller statslösa personer samtidigt ansöker om internationellt skydd i praktiken blir mycket svårt att avsluta förfarandet inom den tidsfrist på sex månader som avses i artikel 31.3 första stycket i det direktivet.

23 Medlemsstaternas möjlighet att enligt denna bestämmelse förlänga prövningstiden på sex månader för ansökningar om internationellt skydd förutsätter således att tre villkor är uppfyllda, vilka är nära förbundna med varandra och kumulativa. För det första ska sådana ansökningar lämnas in samtidigt. För det andra ska dessa ansökningar lämnas in av ett stort antal tredjelandsmedborgare eller statslösa personer. För det tredje ska det då vara mycket svårt för myndigheterna i medlemsstaten att i praktiken avsluta förfarandet inom sexmånadersfristen. Dessa sammanhängande villkor ska tolkas tillsammans (dom av den 8 maj 2025, Zimir, C‑662/23, EU:C:2025:326, punkt 33).

24 Domstolen har vid upprepade tillfällen slagit fast att artikel 31.3 tredje stycket b i direktiv 2013/32 ska tolkas så, att en medlemsstat får förlänga den sexmånadersfrist som föreskrivs för prövning av ansökningar om internationellt skydd, som avses i artikel 31.3 första stycket i det direktivet, med nio månader om det sker en betydande ökning, inom en kort tidsperiod, av antalet ansökningar i förhållande till den sedvanliga och förutsebara trenden i den medlemsstaten, vilket utesluter en situation som kännetecknas av en gradvis ökning av antalet ansökningar under en lång tidsperiod (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2025, Zimir, C‑662/23, EU:C:2025:326, punkt 49).

25 Vad gäller frågan huruvida och på vilka villkor artikel 31.3 tredje stycket b i direktiv 2013/32 gör det möjligt för en medlemsstat att vid flera tillfällen och i följd besluta att förlänga fristen för prövningsförfarandet, erinrar domstolen om att det följer av fast rättspraxis att vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (se dom av den 17 november 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punkt 12, och dom av den 11 december 2025, GKV-Spitzenverband, C‑743/23, EU:C:2025:954, punkt 41).

26 Domstolen konstaterar att ordalydelsen i artikel 31.3 tredje stycket b i direktiv 2013/32 inte i sig gör det möjligt att fastställa huruvida en medlemsstat vid flera tillfällen och i följd kan besluta att förlänga den frist som är tillämplig på prövningsförfarandet, under förutsättning att de tre villkor som anges i punkt 23 ovan är uppfyllda.

27 Vad gäller det sammanhang i vilket denna bestämmelse ingår, ska det påpekas att medlemsstaterna enligt artikel 31.2 i direktiv 2013/32 ska se till att prövningsförfarandet avslutas så snart som möjligt utan att åsidosätta en adekvat och fullständig prövning. Det framgår dessutom av artikel 31.3 första stycket i direktivet att medlemsstaterna ska se till att prövningsförfarandet avslutas inom sex månader från det att ansökan lämnats in. I artikel 31.3 fjärde stycket i direktivet preciseras dessutom att medlemsstaterna i vederbörligen motiverade undantagsfall får överskrida de tidsfrister som föreskrivs i denna punkt med högst tre månader om det krävs för att säkerställa tillräcklig och fullständig prövning av ansökan om internationellt skydd. Under alla omständigheter följer det av artikel 31.5 i samma direktiv att medlemsstaterna ska slutföra prövningsförfarandet inom högst 21 månader från det att ansökan inkommit.

28 Hänsyn ska även tas till artikel 4.1 i direktiv 2013/32, enligt vilken medlemsstaterna ska se till att den myndighet som de utser, för att genomföra en korrekt prövning av ansökningar om internationellt skydd, förses med de resurser som krävs, inbegripet tillräckligt med kompetent personal, för att utföra sina uppgifter i enlighet med detta direktiv (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2025, Zimir, C‑662/23, EU:C:2025:326, punkt 40).

29 Vad gäller det mål som eftersträvas med direktiv 2013/32 framgår det av skälen 3 och 18 i direktivet att det syftar till att inrätta ett gemensamt europeiskt asylsystem, inom vilket beslut om ansökningar om internationellt skydd fattas så fort som möjligt efter en adekvat och fullständig prövning av dessa ansökningar, utan att det påverkar möjligheten att, i enlighet med artikel 31.3 tredje stycket i direktivet, förlänga den sexmånadersfrist som föreskrivs i artikel 31.3 första stycket för att hantera särskilda situationer som motiverar en längre prövningsfrist, i syfte att säkerställa en sådan adekvat och fullständig prövning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2025, Zimir, C‑662/23, EU:C:2025:326, punkterna 43 och 44).

30 Det framgår således såväl av det sammanhang i vilket artikel 31.3 tredje stycket b i direktiv 2013/32 ingår som av det mål som eftersträvas med detta direktiv att det i princip inte går att utesluta att en medlemsstat vid flera tillfällen och i följd får besluta att förlänga fristen för det förfarande för prövning av ansökningar om internationellt skydd som den har mottagit, under förutsättning att de tre villkor som anges i punkt 23 ovan är uppfyllda och att förfarandet för prövning av en viss ansökan om internationellt skydd avslutas inom högst 21 månader från det att ansökan lämnades in.

31 Såsom det har erinrats om i punkt 24 i förevarande dom skulle en tolkning av artikel 31.3 tredje stycket b i direktiv 2013/32 som gör det möjligt för en medlemsstat att förlänga sexmånadersfristen för prövning av ansökningar om internationellt skydd vid en gradvis ökning av antalet sådana ansökningar under en längre period äventyra det mål som eftersträvas med direktivet.

32 Dessutom ska det framhållas att när antalet ansökningar om internationellt skydd är konstant högt under en lång tidsperiod, ankommer det på den berörda medlemsstaten att se till att den beslutande myndigheten förses med adekvata och tillräckliga resurser så att det säkerställs att den kan handlägga ansökningarna om internationellt skydd med iakttagande av direktiv 2013/32, i enlighet med den skyldighet som avses i artikel 4.1 i direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2025, Zimir, C‑662/23, EU:C:2025:326, punkt 55).

33 Även om en medlemsstat vid flera tillfällen och i följd kan besluta att förlänga den frist som är tillämplig på förfarandet för prövning av ansökningar om internationellt skydd som den har mottagit, får den sammanlagda varaktigheten av dessa på varandra följande förlängningar emellertid inte överstiga den tid som denna medlemsstat behöver för att uppfylla den skyldighet som avses i artikel 4.1 i direktiv 2013/32 och öka de resurser som står till den beslutande myndighetens förfogande, så att denna på nytt har tillräcklig kapacitet för att handlägga ansökningar om internationellt skydd inom den sexmånadersfrist som föreskrivs i artikel 31.3 första stycket i direktivet. Hur lång tid som behövs måste bedömas mot bakgrund av den tid som krävs för att rekrytera och utbilda kompetent personal som kan handlägga mottagna ansökningar om internationellt skydd på ett adekvat och fullständigt sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2025, Zimir, C‑662/23, EU:C:2025:326, punkt 48).

34 Efter att en första gång ha förlängt den frist som är tillämplig på prövningsförfarandet med stöd av artikel 31.3 tredje stycket b i direktiv 2013/32, får den berörda medlemsstaten således endast använda sig av denna möjlighet för att på nytt förlänga denna frist – bland annat för att beakta ökningen, även om den inte är betydande, av antalet asylansökningar jämfört med den period som omfattades av det tidigare beslutet om förlängning – om den lyckas visa, genom att vederbörligen motivera sitt beslut i detta avseende med hjälp av konkreta uppgifter, att den, trots sina ansträngningar för att hantera den samtidiga tillströmningen av ansökningar om internationellt skydd, inte har haft tillräckligt med tid för att förse den beslutande myndigheten med adekvata och tillräckliga resurser, bland annat genom rekrytering och utbildning av kompetent personal, för att göra det möjligt för den beslutande myndigheten att handlägga ansökningar om internationellt skydd på ett adekvat och fullständigt sätt inom den sexmånadersfrist som föreskrivs i artikel 31.3 första stycket i direktivet.

35 Enligt artikel 31.6 i direktiv 2013/32 ska de som ansöker om internationellt skydd dessutom dels informeras av den beslutande myndigheten om att den medlemsstat som den tillhör har beslutat att förlänga fristen för prövning av deras ansökan, dels, på begäran, få all information om skälen till förlängningen och om den tidsfrist inom vilken deras ansökan kan bli föremål för ett beslut.

36 Av det anförda följer att frågorna ska besvaras enligt följande. Artikel 31.3 tredje stycket b i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 4.1 i samma direktiv, ska tolkas så, att en medlemsstat vid flera tillfällen och i följd får besluta att förlänga den frist som är tillämplig på förfarandet för prövning av ansökningar om internationellt skydd som den har mottagit, under förutsättning att denna medlemsstat kan visa dels att den, trots sina ansträngningar för att hantera den samtidiga tillströmningen av ansökningar om internationellt skydd, inte haft tillräckligt med tid för att fullgöra sin skyldighet att förse den beslutande myndigheten med adekvata och tillräckliga resurser för att kunna handlägga dessa ansökningar på ett adekvat och fullständigt sätt, dels att den sammanlagda varaktigheten av de på varandra följande förlängningarna varken överstiger den tid som krävs för att uppfylla denna skyldighet eller den maximala fristen på 21 månader från det att en viss ansökan om internationellt skydd lämnas in.

37 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: nederländska.

2 Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.