Domstolens dom (första avdelningen) den 27 november 2025
I mål C‑539/24, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen, Tjeckien) genom beslut av den 31 juli 2024, som inkom till domstolen den 7 augusti 2024, i målet
DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden F. Biltgen, domstolens vice ordförande T. von Danwitz, tillika tillförordnad domare på första avdelningen, samt domarna I. Ziemele, A. Kumin och S. Gervasoni (referent), generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Mikroregion Porta Bohemica, genom J. Sedláček, advokát, Tjeckiens regering, genom J. Očková, M. Smolek och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom J. Hradil och C. Valero, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Tjeckisk rätt
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första delen av den första frågan och den andra frågan
Den första frågans andra del
Den tredje frågan
Rättegångskostnader
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 3.1 och 3.3 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, 1995, s. 1).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan Mikroregion Porta Bohemica och Odvolací finanční ředitelství (omprövningsnämnden för finansiella frågor, Tjeckien) (nedan kallad skattemyndigheten). Målet rör preskriptionstiden för oegentligheter i samband med offentlig upphandling inom ramen för ett projekt som delvis finansieras med medel från Europeiska unionen.
3 Artikel 1 i förordning nr 2988/95 har följande lydelse:
4 Artikel 3 i förordningen har följande lydelse:
5 Artikel 6.1 i nämnda förordning föreskriver följande:
6 I artikel 44a § 9 i zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (lag nr 218/2000 om budgetregler och om ändring av vissa konnexa lagar), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrevs följande:
7 Mikroregion Porta Bohemica är en frivillig kommunsammanslutning bildad enligt tjeckisk rätt. Sammanslutningen är en juridisk person. Genom beslut av Ministerstvo životního prostředí (miljöministeriet, Tjeckien) av den 4 april 2014 och genom avtal av den 15 april 2014 erhöll sammanslutningen olika typer av finansiering för ett projekt som syftade till att utarbeta en digital plan för skydd mot översvämningar och till förvärv av ett varningssystem för kommuner inom dess geografiska område.
8 Finansieringen skulle täcka 90 procent av projektets stödberättigade kostnader. 85 procent av dessa kostnader (5341683,05 tjeckiska kronor (CZK), det vill säga cirka 215000 euro) finansierades med EU-medel från Sammanhållningsfonden och 5 procent (314216,65 CZK, det vill säga cirka 12500 euro) med medel från Tjeckiens nationella miljöfond. Mikroregion Porta Bohemica finansierade återstående 10 procent (628433,30 CZK, det vill säga cirka 25000 euro) med egna medel.
9 Mellan den 26 februari 2020 och den 3 september 2021 blev Mikroregion Porta Bohemica föremål för en skattekontroll. Kontrollen påvisade olika brister i förfarandet för tilldelning av ett byggentreprenadkontrakt som hade genomförts i syfte att utföra nämnda projekt. Bland annat konstaterades att flera anbud som inte uppfyllde förfrågningsunderlaget för detta kontrakt inte hade uteslutits från förfarandet, att fristen för att genomföra kontraktet rättsstridigt hade skjutits upp och att kontraktet inte hade offentliggjorts på Mikroregion Porta Bohemicas webbplats inom den föreskrivna fristen. Efter denna kontroll utfärdade skattemyndigheten den 10 september 2021 två betalningskrav på grund av åsidosättande av budgetdisciplinen, enligt vilka 1259646 CZK (ungefär 50500 euro) respektive 74089 CZK (ungefär 3000 euro) skulle återkrävas av Mikroregion Porta Bohemica, det vill säga ett totalt belopp motsvarande 23,58 % av den erhållna finansieringen.
10 Den 9 december 2022 rättade skattemyndigheten formuleringen av ett av betalningskraven och avslog Mikroregion Porta Bohemicas klagomål varigenom man bestridde de återkrävda beloppen.
11 Mikroregion Porta Bohemica överklagade avslagsbeslutet till Krajský soud v Ústí nad Labem (Regiondomstolen i Ústí nad Labem, Tjeckien), som upphävde beslutet med motiveringen att fristen för att inleda ett förfarande enligt artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95, som är fyra år från det att oegentligheten begicks, hade löpt ut vid den tidpunkt då skattekontrollen inleddes och att fristen för att fatta beslut om skyldigheten att återbetala stödet enligt artikel 3.1 fjärde stycket i denna förordning hade löpt ut vid den tidpunkt då det belopp som skulle återbetalas fastställdes.
12 Skattemyndigheten överklagade domen från Krajský soud v Ústí nad Labem (Regiondomstolen i Ústí nad Labem) till Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen, Tjeckien), som är den hänskjutande domstolen.
13 Skattemyndigheten gjorde vid den hänskjutande domstolen gällande att förordning nr 2988/95 inte är tillämplig på hela den konstaterade oegentligheten, utan endast på den del av oegentligheten som motsvarar den del som medfinansierats av unionen. Det finns således inget som hindrar att den frist som föreskrivs i artikel 44a.9 i lag nr 218/2000, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, tillämpas på de medel som den nationella miljöfonden ställt till Mikroregion Porta Bohemicas förfogande. Skattemyndigheten anser vidare att enligt artikel 3.3 i förordning nr 2988/95 har Tjeckien möjlighet att med stöd av nämnda artikel 44a.9 – i vilken det föreskrivs en frist på tio år för att anta ett beslut om vilket belopp som ska erläggas på grund av åsidosättande av budgetdisciplinen – tillämpa en längre frist än den som föreskrivs i artikel 3.1 i denna förordning.
14 Vad gäller den första punkten undrar den hänskjutande domstolen bland annat vilka slutsatser som ska dras av EU-domstolens dom av den 13 juli 2023, Napfény-Toll ( C‑615/21, EU:C:2023:573), som avsåg mervärdesskatt, och av den omständigheten att unionen och medlemsstaterna utövar en delad befogenhet i fråga om ekonomisk, social och territoriell sammanhållning samt på miljöområdet. Den hänskjutande domstolen vill i huvudsak få klarhet i huruvida förordning nr 2988/95, när det gäller projekt som finansieras med både unionsmedel och nationella medel, ska tillämpas på hela finansieringen.
15 Vad gäller den andra punkten har den hänskjutande domstolen angett att den, mot bakgrund av EU-domstolens nuvarande praxis, hyser tvivel om huruvida artikel 3.3 i förordning nr 2988/95 gör det möjligt för medlemsstaterna att föreskriva en längre preskriptionstid endast såvitt gäller antagandet av ett beslut om påförande av en sanktion och att i övrigt tillämpa de frister som föreskrivs i artikel 3.1 och 3.2 i denna förordning. Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida medlemsstaterna kan ändra den tidpunkt då preskriptionstiden för att anta ett sådant beslut börjar löpa, genom att föreskriva att denna frist börjar löpa den första dagen i det kalenderår som följer på det kalenderår under vilket överträdelsen begicks och inte den dag då oegentligheten begicks.
16 Mot denna bakgrund beslutade Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
17 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågans första del och den andra frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 3.3 i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att en medlemsstat som inte har använt sig av möjligheten att föreskriva en längre preskriptionstid för att vidta åtgärder än den fyraåriga preskriptionstid som föreskrivs i artikel 3.1 första stycket i denna förordning, får – för att anta ett beslut om att påföra en sanktion – föreskriva en preskriptionstid som är mer än dubbelt så lång som denna fyraåriga preskriptionstid. Om denna fråga besvaras jakande vill den hänskjutande domstolen få klarhet i vilken frist som i ett sådant fall ska tillämpas av denna medlemsstat när det gäller att vidta åtgärder.
18 I artikel 3.1 första och andra styckena i förordning nr 2988/95 föreskrivs att preskriptionstiden för att vidta åtgärder mot oegentligheter som kan skada skyddet av unionens finansiella intressen i princip är fyra år från den dag då oegentligheten begicks eller, vid kontinuerliga eller upprepade oegentligheter, från och med den dag då oegentligheten upphörde.
19 Genom artikel 3.1 fjärde stycket i förordningen införs en absolut preskriptionstid för att vidta åtgärder mot en oegentlighet. Denna preskription inträder senast den dag då en tid som motsvarar den dubbla preskriptionstiden i förhållande till den som anges i första stycket i samma bestämmelse löper ut utan att den behöriga myndigheten beslutat om någon sanktion, utom i de fall då det administrativa förfarandet ställts in i enlighet med artikel 6.1 i förordningen (dom av den 6 februari 2025, Emporiki Serron – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton, C‑42/24, EU:C:2025:56, punkt 39).
20 Denna absoluta preskriptionsfrist bidrar till att stärka rättssäkerheten för ekonomiska aktörer genom att förhindra att preskriptionen av möjligheten att vidta åtgärder mot en oegentlighet skjuts upp på obestämd tid genom upprepade preskriptionsavbrytande åtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 februari 2025, Emporiki Serron – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton, C‑42/24, EU:C:2025:56, punkt 40).
21 I artikel 3.3 i förordning nr 2988/95 stadgas att medlemsstaterna har möjlighet att tillämpa en längre frist än den som anges i punkt 1 respektive punkt 2 i nämnda artikel 3.
22 Det följer av dessa bestämmelser att hänvisningen till artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 som görs i artikel 3.3 i samma förordning gör det möjligt för medlemsstaterna att endast tillämpa en längre preskriptionstid än den fyraåriga preskriptionstid för att vidta åtgärder som föreskrivs i artikel 3.1 första stycket. Sistnämnda frist är för övrigt den enda frist vars längd fastställs i denna punkt.
23 Artikel 3.3 i förordning nr 2988/95 tillåter däremot inte medlemsstaterna att göra undantag från regeln i artikel 3.1 fjärde stycket i denna förordning, enligt vilken preskriptionstiden för att fatta ett beslut om att påföra en sanktion i samtliga fall får vara högst dubbelt så lång som preskriptionstiden för att vidta åtgärder, utom i de fall då det administrativa förfarandet har avbrutits i enlighet med artikel 6.1 i denna förordning på grund av att ett straffrättsligt förfarande har inletts.
24 Domstolen har i detta avseende redan slagit fast att när en medlemsstat använt sig av möjligheten enligt artikel 3.3 i förordning nr 2988/95 att föreskriva en längre preskriptionstid än den preskriptionstid om fyra år för att vidta åtgärder som anges i artikel 3.1 första stycket i samma förordning, så ska den absoluta preskriptionstid för att anta ett sådant beslut beräknas med hänvisning till den längre preskriptionstiden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 februari 2025, Emporiki Serron – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton, C‑42/24, EU:C:2025:56, punkterna 41 och 42 och där angiven rättspraxis).
25 Av detta följer att en medlemsstat inte kan föreskriva en preskriptionstid för att anta ett beslut om påförande av en sanktion som är längre än dubbelt så lång som den fyraåriga preskriptionstid för att vidta åtgärder som föreskrivs i artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95, utan att först ha utnyttjat den möjlighet som ges i artikel 3.3 i denna förordning att föreskriva en längre preskriptionstid än denna fyraåriga preskriptionstid i fråga om preskription för att vidta åtgärder.
26 Mot bakgrund av den tolkning som gjorts i föregående punkt saknas det anledning att besvara den hänskjutande domstolens frågor om längden på den preskriptionstid för att vidta åtgärder som är tillämplig för det fall de nationella myndigheterna nöjt sig med att avvika från den absoluta preskriptionstiden för att anta ett sådant beslut.
27 Slutligen ska det preciseras att när de behöriga nationella myndigheterna inte har fastställt en annan preskriptionstid för att vidta åtgärder än den som avses i artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95, måste åtgärder med nödvändighet vidtas inom den fyraåriga frist som föreskrivs i denna bestämmelse.
28 Mot denna bakgrund ska den första frågans första del och den andra frågan besvaras på följande sätt. Artikel 3.1 fjärde stycket och 3.3 i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att en medlemsstat som inte har använt sig av möjligheten att föreskriva en längre preskriptionstid för att vidta åtgärder än den fyraåriga preskriptionstid som föreskrivs i artikel 3.1 första stycket i denna förordning, får inte föreskriva en absolut preskriptionstid för att anta ett beslut om att påföra en sanktion som är mer än dubbelt så lång som denna fyraåriga preskriptionstid.
29 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra delen av den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 3.3 i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att den utgör hinder för att en medlemsstat, vid en omedelbart föreliggande oegentlighet, fastställer den tidpunkt då den absoluta preskriptionstiden börjar löpa för att anta ett beslut om att påföra en sanktion, inte vid den tidpunkt då oegentligheten begicks, utan vid den första dagen i påföljande kalenderår.
30 Domstolen har i detta avseende redan slagit fast att det framgår av själva ordalydelsen i artikel 3.1 och 3.3 i förordning nr 2988/95 – vilken det erinras om i punkt 4 ovan – att unionslagstiftaren, genom att anta denna bestämmelse, endast avsåg att ge medlemsstaterna möjlighet att förlänga längden på preskriptionstiden för att vidta åtgärder i förhållande till den längd som föreskrivs i artikel 3.1 i förordningen. Ändring av preskriptionstidens utgångspunkt var härvid helt utesluten (dom av den 6 februari 2025, Emporiki Serron – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton, C‑42/24, EU:C:2025:56, punkt 27).
31 Denna tolkning är även tillämplig på den tidpunkt då den absoluta preskriptionstiden för att anta ett beslut om att påföra en sanktion börjar löpa, eftersom denna absoluta preskriptionstids kännetecken enligt artikel 3.1 fjärde stycket i förordning nr 2988/95 fastställs med hänvisning till preskriptionstiden för att vidta åtgärder.
32 Mot denna bakgrund ska den första frågans andra del besvaras på följande sätt. Artikel 3.3 i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att den utgör hinder för att en medlemsstat fastställer den tidpunkt då den absoluta preskriptionstiden börjar löpa för att anta ett beslut om att påföra en sanktion med anledning av en begången oegentlighet vid den första dagen i det kalenderår som följer det år då oegentligheten begicks. Denna frist ska enligt artikel 3.1 första stycket i förordningen i samtliga fall börja löpa den dag då oegentligheten begicks eller, vid kontinuerliga eller upprepade oegentligheter, från och med den dag då oegentligheten upphörde.
33 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 3 i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att de preskriptionstider som föreskrivs där är tillämpliga på en oegentlighet som påverkar finansieringen av ett projekt som har samband med unionens politik, även när denna oegentlighet skadar eller kan skada såväl unionens som en medlemsstats finansiella intressen.
34 Europeiska kommissionen har ifrågasatt huruvida den tredje frågan kan tas upp till sakprövning med motiveringen att den är alltför allmänt formulerad och hypotetisk. Domstolen gör härvid inledningsvis följande påpekanden. Begäran om förhandsavgörande innehåller i sin helhet tillräckliga uppgifter för att domstolen ska kunna förstå räckvidden av de frågor som ställts till den, vilket kommissionen för övrigt har medgett. Vidare saknar denna fråga inte uppenbart samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet. Under dessa omständigheter kan den tredje frågan tas upp till prövning.
35 Vad gäller svaret på denna fråga ska det erinras om att artikel 3 i förordning nr 2988/95 reglerar de preskriptionstider som är tillämpliga i fråga om oegentligheter som kan skada unionens finansiella intressen.
36 Artikel 3.1 första stycket hänvisar härvid, såvitt gäller uttrycket oegentligheter till artikel 1.1 i samma förordning vari det stadgas att [f]ör att skydda Europeiska [unionens] finansiella intressen antas härmed allmänna regler om enhetliga kontroller och om administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till [unions]rätten.
37 I artikel 1.2 i förordning nr 2988/95 definieras begreppet oegentligheter, som nämns i punkt 1 i samma artikel, såsom varje överträdelse av en bestämmelse i [unions]rätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för [unionens] allmänna budget eller budgetar som de[n] förvaltar, antingen genom en otillbörlig utgift eller genom minskning eller bortfall av inkomster som kommer från de egna medel som uppbärs direkt för [unionens] räkning.
38 Ordalydelsen i denna bestämmelse, som hänvisar till handlingar eller underlåtenheter som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för unionens budget eller budgetar som den förvaltar, begränsar inte tillämpningen av bestämmelserna i förordning nr 2988/95, i vilka preskriptionsreglerna i artikel 3 ingår, till att endast avse följderna av begångna oegentligheter för unionens finansiella intressen, utan antyder tvärtom att dessa regler är tillämpliga på alla oegentligheter som kan få sådana konsekvenser, oavsett hur stor del av finansieringen som härrör från unionens medel.
39 På samma sätt framgår det varken av artikel 1.2 i förordning nr 2988/95 eller av någon annan bestämmelse i denna förordning att den omständigheten att unionen utövar en delad befogenhet på det område som det projekt inom ramen för vilket en oegentlighet har begåtts hänför sig till, åtminstone delvis, utgör hinder för att tillämpa bestämmelserna i förordningen.
40 Den tolkning som nämns i föregående punkter stöds av den omständigheten att när det gäller ett medfinansierat projekt kan en och samma oegentlighet påverka såväl unionens allmänna budget eller budgetar som den förvaltar som de nationella budgetarna. Det skulle därför framstå som konstlat att skilja mellan de regler som är tillämpliga på en sådan oegentlighet, vilken har en odelbar karaktär, utifrån ursprunget till den finansiering som berörs av oegentligheten.
41 Att anse att artikel 3 i förordning nr 2988/95 endast reglerar följderna av en sådan oegentlighet för unionens finansiella intressen skulle dessutom vara detsamma som att medge att en och samma rättsakt samtidigt kan omfattas av olika preskriptionstider, i den mån den kan påverka unionens ekonomiska intressen eller nationella finansiella intressen, vilket skulle kunna leda till att motstridiga beslut antas och strida mot det rättssäkerhetssyfte som eftersträvas med denna bestämmelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 februari 2025, Emporiki Serron – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton, C‑42/24, EU:C:2025:56, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
42 Av detta följer, såsom domstolen redan underförstått har medgett i sin dom av den 8 maj 2024, Finanzprokuratur ( C‑734/22, EU:C:2024:395, punkt 27 och följande punkter), att artikel 3 i förordning nr 2988/95 är tillämplig på en oegentlighet som begåtts inom ramen för ett medfinansierat projekt, utan att olika preskriptionsregler ska tillämpas i den mån denna oegentlighet även påverkar nationella finansiella intressen.
43 Det ska även preciseras att domen av den 13 juli 2023, Napfény-Toll ( C‑615/21, EU:C:2023:573, punkt 31), som den hänskjutande domstolen har hänvisat till, inte påverkar denna slutsats. Till skillnad från förevarande mål, som avser en oegentlighet som har medfört en otillbörlig utgift, avsåg det mål som avgjordes genom den domen nämligen den separata frågan huruvida en oegentlighet på mervärdesskatteområdet omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 2988/95 på grund av minskning eller bortfall av inkomster som kommer från de egna medel som uppbärs direkt för [unionens] räkning, i den mening som avses i artikel 1.2 i denna förordning.
44 Härav följer att den tredje frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 3 i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att de preskriptionstider som föreskrivs där är tillämpliga på en oegentlighet som påverkar finansieringen av ett projekt som har samband med unionens politik, även när denna oegentlighet skadar eller kan skada såväl unionens som en medlemsstats finansiella intressen.
45 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
1 Rättegångsspråk: tjeckiska.