Domstolens dom (tredje avdelningen) den 16 juli 2026

Preliminär utgåva

DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)

den 16 juli 2026 ( * )

” Överklagande – Restriktiva åtgärder som vidtagits med anledning av det militära angreppet mot Ukraina – Beslut 2014/145/Gusp – Artikel 1.1 in fine och artikel 2.1 in fine – Restriktiva åtgärder som vidtagits mot en fysisk person som har samröre med en annan fysisk person som själv är föremål för restriktiva åtgärder – Begreppet samröre när två personer har ett familjeband – Artikel 21 FEUF – Artikel 45.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Unionsmedborgarskap – Fri rörlighet – Restriktiva åtgärder som påverkar en unionsmedborgares rätt att fritt röra sig och uppehålla sig ”

I mål C‑399/25 P,

angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 13 juni 2025,

Jelena Petrovna Timtjenko, Moskva (Ryssland), företrädd av S. Bonifassi, T. Bontinck, E. Fedorova och J. Goffin, avocats,

klagande,

i vilket de andra parterna är:

Europeiska unionens råd , företrätt av M.-C. Cadilhac och V. Piessevaux, båda i egenskap av ombud,

svarande i första instans

Europeiska kommissionen , företrädd av M. Carpus-Carcea och C. Giolito, båda i egenskap av ombud,

intervenient i första instans

meddelar

DOMSTOLEN (tredje avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos samt domarna O. Spineanu-Matei (referent), S. Rodin, N. Piçarra och N. Fenger,

generaladvokat: J. Kokott,

justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

1 Jelena Petrovna Timtjenko har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 2 april 2025, Timtjenko/rådet (T‑298/23, EU:T:2025:353) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillade tribunalen Jelena Petrovna Timtjenkos talan om dels ogiltigförklaring av rådets beslut (Gusp) 2023/572 av den 13 mars 2023 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 75 I, 2023, s. 134) och rådets genomförandeförordning (EU) 2023/571 av den 13 mars 2023 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 75 I, 2023, s. 1) (nedan tillsammans kallade de omtvistade rättsakterna), dels ersättning för den ideella skada som hon påstår sig ha lidit till följd av antagandet av de omtvistade rättsakterna.

Tillämpliga bestämmelser och bakgrund till tvisten

2 Den faktiska och rättsliga bakgrunden till förevarande mål framgår av punkterna 2–24 i den överklagade domen. Den kan med avseende på förevarande förfarande sammanfattas och kompletteras på följande sätt.

3 Det aktuella målet rör de restriktiva åtgärder som Europeiska unionen antagit sedan år 2014 som svar på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende.

4 Klaganden är maka till affärsmannen Gennadij Nikolajevitj Timtjenko. De är båda ryska och finska medborgare.

5 Den 17 mars 2014 antog Europeiska unionens råd, med stöd av artikel 29 FEU, beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 78, 2014, s. 16).

6 Samma dag antog rådet, med stöd av artikel 215.2 FEUF, förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 78, 2014, s. 6).

7 Till följd av Ryska federationens väpnade styrkors invasion av Ukraina den 24 februari 2022 antog rådet, den 25 februari 2022, beslut (Gusp) 2022/329 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 50, 2022, s. 1, och rättelse i EUT L 241, 2022, s. 17). Samma dag antog rådet förordning (EU) 2022/330 om ändring av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 51, 2022, s. 1).

Direktiv 2004/38/EG

8 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77, och rättelse i EUT L 229, 2004, s. 35 och i EUT L 197, 2005, s. 34) antogs med stöd av EG‑fördraget, särskilt artiklarna 12, 18, 40, 44 och 52 EG.

9 Skäl 2 i direktiv 2004/38 har följande lydelse:

”Fri rörlighet för personer är en av de grundläggande friheterna på den inre marknaden, som omfattar ett område utan inre gränser, där denna frihet säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget.”

10 I artikel 1 i detta direktiv, med rubriken ”Syfte”, föreskrivs följande:

”I detta direktiv fastställs

a) villkor för unionsmedborgares och deras familjemedlemmars utövande av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium,

c) rätten att permanent uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar,

c) begränsningar i rättigheterna i a och b av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa.”

11 Artikel 27 – som inleder kapitel VI i direktiv 2004/38 med rubriken ”Begränsningar i rätten till inresa och uppehåll av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa” – har rubriken ”Allmänna principer” och föreskriver följande:

”1. Med förbehåll för bestämmelserna i detta kapitel får medlemsstaterna begränsa den fria rörligheten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Sådana hänsyn får inte åberopas för att tjäna ekonomiska syften.

2. Åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet skall överensstämma med proportionalitetsprincipen och uteslutande vara grundade på vederbörandes personliga beteende. Tidigare straffdomar skall inte i sig utgöra skäl för sådana åtgärder.

Den berörda personens personliga beteende måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Motiveringar som inte beaktar omständigheterna i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva hänsyn skall inte accepteras.

…”

12 Enligt artikel 42 i samma direktiv riktar sig direktivet till medlemsstaterna.

Beslut 2014/145

13 Enligt artikel 1.1 i beslut 2014/145, i dess lydelse enligt bland annat beslut 2022/329 (nedan kallat beslut 2014/145), ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra inresa till eller transitering genom deras territorium för bland annat fysiska personer som uppfyller kriterierna i bland annat leden a och b, medan det i artikel 2.1 i beslut 2014/145 föreskrivs att penningmedel och ekonomiska resurser för fysiska personer som uppfyller kriterierna i bland annat leden a och d i detta beslut ska frysas. De sistnämnda kriterierna är i huvudsak identiska med kriterierna i artikel 1.1 a och b i detta beslut. I artikel 1.1 in fine och artikel 2.1 in fine i nämnda beslut föreskrivs vidare att sådana restriktiva åtgärder även kan vidtas mot bland annat fysiska personer som har samröre med fysiska personer som själva är föremål för restriktiva åtgärder enligt ovannämnda kriterier.

14 I artikel 1 i samma beslut, i den lydelse som är tillämplig i förevarande mål, föreskrevs följande:

”1. Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra inresa till eller transitering genom sitt territorium för

a) fysiska personer som är ansvariga för, stöder eller genomför åtgärder eller politik som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende, eller stabiliteten eller säkerheten i Ukraina, eller som hindrar internationella organisationers arbete i Ukraina,

b) fysiska personer som stöder, materiellt eller ekonomiskt, eller gynnas av, de ryska beslutsfattare som ansvarar för annekteringen av Krim eller destabiliseringen av Ukraina,

…

samt fysiska personer som har samröre med dem, enligt vad som förtecknas i bilagan.

2. Punkt 1 ska inte göra en medlemsstat skyldig att vägra egna medborgare inresa till sitt territorium.

3. Punkt 1 ska tillämpas utan att det påverkar de fall då en medlemsstat är bunden av en skyldighet enligt internationell rätt, nämligen

a) som värdland för en internationell mellanstatlig organisation,

b) som värdland för en internationell konferens sammankallad av eller under överinseende av Förenta nationerna,

c) enligt en multilateral överenskommelse som ger privilegier och immunitet, eller

d) enligt 1929 års konkordat (Lateranfördraget) mellan Heliga stolen (Vatikanstaten) och [Republiken Italien].

4. Punkt 3 ska anses gälla också i fall då en medlemsstat är värdland för Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE).

5. Rådet ska informeras på vederbörligt sätt i alla de fall då en medlemsstat beviljar ett undantag enligt punkt 3 eller 4.

6. Medlemsstaterna får bevilja undantag från de åtgärder som föreskrivs i punkt 1, när resan är motiverad av allvarliga humanitära skäl eller för deltagande i mellanstatliga möten och möten som stöds eller anordnas av unionen eller som anordnas av en medlemsstat som är ordförande i OSSE, där man för en politisk dialog som direkt främjar de restriktiva åtgärdernas politiska mål, inbegripet stöd för Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende.

…”

15 Artikel 2.1 a och d och in fine i beslut 2014/145 har följande lydelse:

”Alla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av

a) fysiska personer som är ansvariga för, stöder eller genomför åtgärder eller politik som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende, eller stabiliteten eller säkerheten i Ukraina, eller som hindrar internationella organisationers arbete i Ukraina,

…

d) fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som stöder, materiellt eller ekonomiskt, eller gynnas av, de ryska beslutsfattare som ansvarar för annekteringen av Krim eller destabiliseringen av Ukraina,

…

samt fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som har samröre med dem, enligt förteckningen i bilagan, ska frysas.”

Förordning nr 269/2014

16 I artikel 3.1 i förordning nr 269/2014, i dess lydelse enligt bland annat förordning 2022/330 (nedan kallad förordning nr 269/2014), anges de kriterier som bland annat ska tillämpas vid upptagande, i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014, av fysiska personer vars penningmedel och ekonomiska resurser ska frysas i enlighet med artikel 2.1 i förordningen. De kriterier som anges i artikel 3.1 a, d och in fine i förordning nr 269/2014 är i huvudsak identiska med dem som nämns i föregående punkt.

De omtvistade rättsakterna

17 Den 13 mars 2023 beslutade rådet, genom de omtvistade rättsakterna, att de restriktiva åtgärder som initialt hade antagits mot klaganden genom beslut (Gusp) 2022/582 av den 8 april 2022 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 110, 2022, s. 55) och genomförandeförordning (EU) 2022/581 av den 8 april 2022 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 110, 2022, s. 3) skulle bibehållas. Rådet motiverade sitt beslut på följande sätt:

”… Jelena Timtjenko är maka till Gennadij Timtjenko, som sedan länge känner president Vladimir Putin och är en av hans förtrogna.

Hon bedriver tillsammans med sin make affärsverksamhet genom fastighetsbolaget Sci Ruth och företaget Maples S.A., och har förvärvat fastigheter tillsammans med sin make, vilket påvisar viktiga egendomsband dem emellan.

Dessutom deltar hon i sin makes offentliga angelägenheter genom Timtjenko-stiftelsen, som hon grundade tillsammans med sin make och i vilken hon har en viktig roll och har nära samröre med sin make. Dessutom bedriver denna stiftelse en del av sin verksamhet inom ramen för investmentkoncernen Volga Group, som på ett betydande sätt bidrar till Rysslands ekonomi och utveckling och grundades av … Gennadij Timtjenko, som är en av dess aktieägare. Jelena Timtjenko gynnas därför av sin make, särskilt i socialt hänseende och i ekonomiska termer. Hon har därmed samröre med Gennadij Timtjenko, som är uppförd på förteckningen i [beslut 2014/145] eftersom han, bland annat, är ansvarig för att stödja åtgärder och politik som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende och för att stödja, ekonomiskt och materiellt, samt gynnas av de ryska beslutsfattare som ansvarar för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina.”

Talan vid tribunalen och den överklagade domen

18 Genom ansökan av den 24 maj 2023 väckte klaganden talan vid tribunalen och yrkade bland annat att de omtvistade rättsakterna skulle ogiltigförklaras. Klaganden anförde sex grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avsåg att rådet hade gjort en uppenbart oriktig bedömning och den femte grunden avsåg ett åsidosättande av hennes grundläggande rätt till fri rörlighet enligt artikel 21 FEUF, artikel 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner.

19 Genom den överklagade domen underkände tribunalen den första grunden i vilken klaganden gjorde gällande att rådet hade gjort en uppenbart oriktig bedömning när den fann att hon hade ”samröre” med sin make enligt det kriterium som föreskrivs i artikel 1.1 in fine och artikel 2.1 in fine i beslut 2014/145 samt i artikel 3.1 in fine i förordning nr 269/2014 (nedan kallat samröreskriteriet). Efter att i punkt 74 i den överklagade domen ha erinrat om att begreppet samröre, i den mening som avses i detta kriterium, bland annat avser medlemmar av samma familj som förenas av gemensamma intressen som går utöver en familjerelation, konstaterade tribunalen i punkterna 81–83 i nämnda dom, mot bakgrund av den bevisning som rådet hade lagt fram, att rådet på goda grunder hade ansett att klaganden hade samröre med sin make inom en gemensam rättslig struktur, nämligen en stiftelse, på grund av att de båda utövade institutionella funktioner och var engagerade i stiftelsens verksamhet, eftersom detta deltagande gick utöver rena familjeband.

20 Tribunalen underkände även klagandens femte grund. I punkterna 95–97 i den överklagade domen fann tribunalen i huvudsak att unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig enligt artikel 21 FEUF och artikel 45.1 i stadgan kunde begränsas genom beslut som hänförde sig till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och antogs med stöd av artikel 29 FEU. Tribunalen fann även, i punkterna 98–106 i den överklagade domen, att begränsningar av denna rättighet, såsom de som införts genom de restriktiva åtgärder som klaganden är föremål för, uppfyllde villkoren i artikel 52.1 i stadgan, enligt vilken sådana begränsningar ska vara föreskrivna i lag, vara förenliga med det väsentliga innehållet i den berörda rättigheten och, med beaktande av proportionalitetsprincipen, vara nödvändiga och faktiskt eftersträva ett mål av allmänintresse som erkänns som sådant av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.

21 Efter att ha underkänt klagandens övriga grunder ogillade tribunalen, i punkt 136 i den överklagade domen, talan i dess helhet.

Parternas yrkanden i målet om överklagande

22 Klaganden har i sitt överklagande yrkat att domstolen ska

– upphäva den överklagade domen, inbegripet i den del klaganden förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för rådet,

– pröva målet i sak och ogiltigförklara de omtvistade rättsakterna i den del de avser klaganden, och

– förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.

23 I sin replik har klaganden dessutom yrkat att domstolen ska godta att hennes yrkanden justeras på så sätt att målet, för det fall den överklagade domen upphävs, återförvisas till tribunalen för prövning av det skadeståndsyrkande som klaganden framställde i första instans.

24 Rådet och Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska

– ogilla överklagandet, och

– förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.

25 Klaganden har åberopat fyra grunder till stöd för sitt överklagande. Den första grunden avser att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att göra en godtycklig och överdrivet vid tolkning av samröreskriteriet och att tribunalen åsidosatte motiveringsskyldigheten. Den andra grunden avser att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid tolkningen av samröreskriteriet med hänsyn till det mål som eftersträvas med de restriktiva åtgärderna och att tribunalen åsidosatte motiveringsskyldigheten. Den tredje grunden avser att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den fann att artikel 29 FEU ger rådet befogenhet att begränsa den fria rörligheten för unionsmedborgare. Den fjärde grunden avser att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att förbudet för klaganden att resa in i och röra sig inom andra medlemsstaters territorier än Republiken Finlands var förenligt med proportionalitetsprincipen och med det väsentliga innehållet i den rätt att fritt röra sig och uppehålla sig som klaganden åtnjuter i egenskap av unionsmedborgare samt att tribunalen åsidosatte motiveringsskyldigheten.

Den första grunden

Parternas argument

26 I den första grunden har klaganden kritiserat tribunalen för att den, när den definierade samröreskriteriet i punkt 74 i den överklagade domen, i strid med rättssäkerhetsprincipen gjorde en alltför vid och oförutsägbar tolkning av begreppet samröre genom att, när det gäller två personer som har ett familjeband, endast kräva att det ska finnas gemensamma intressen som går utöver de berörda personernas familjerelation, utan att personerna behöver vara förenade genom ekonomisk verksamhet. Klaganden har medgett att sammanhanget och omständigheterna i varje enskilt fall ska beaktas, men anser att tribunalen borde ha preciserat på vilket sätt sådana gemensamma intressen, på grund av deras beskaffenhet och kvantitet, kan gå utöver den intressegemenskap som är en del av varje familjerelation och objektivt sett utgöra sammanfallande gemensamma intressen. Klaganden har i sin replik preciserat att ett sådant tillvägagångssätt skulle vara förenligt med vad domstolen slog fast i domen av den 1 augusti 2025, Timtjenko/rådet (C‑703/23 P, EU:C:2025:608).

27 Klaganden har tillagt att tribunalen i förevarande fall, i punkterna 81–83 i den överklagade domen, inte identifierade vilka intressen hennes make och hon delade inom den stiftelse i vilken de båda arbetade ideellt, vilket innebar att tribunalens resonemang var bristfälligt eller åtminstone otillräckligt motiverat. I synnerhet var det, med hänsyn till stiftelsens filantropiska mål, inte möjligt att på grundval av makarnas engagemang i stiftelsen, stiftelsens storlek och den välgörenhetsverksamhet som bedrevs av stiftelsen samt den omständigheten att ett bolag tillhörande Gennadij Timtjenko var involverat i samma stiftelse under covid-19-pandemin, fastställa att det förelåg gemensamma intressen som gick utöver vad som normalt ingår i en familjerelation. På samma sätt förklarade tribunalen, i punkt 83 i den överklagade domen, inte hur klagandens roll inom denna stiftelse kunde bidra till att ge en positiv bild av makarna eller på vilket sätt en sådan situation gick utöver ett naturligt familjeprojekt.

28 Rådet och kommissionen har bestritt klagandens argument.

Domstolens bedömning

29 Vad för det första gäller klagandens argument att tribunalen, när den definierade begreppet samröre i punkt 74 i den överklagade domen, åsidosatte rättssäkerhetsprincipen vid tolkningen av detta begrepp, erinrar domstolen om att tribunalen i denna punkt i huvudsak fann att nämnda begrepp, vars betydelse alltid beror på sammanhanget och omständigheterna i målet, bland annat avser personer som, mer allmänt, genom gemensamma intressen, är förenade med en person gentemot vilken restriktiva åtgärder vidtagits och att det som förenar dessa personer inte nödvändigtvis behöver vara ekonomisk verksamhet, men måste, när de berörda personerna ingår i samma familj, gå utöver personernas familjerelation.

30 Domstolen har redan, i det mål som avgjordes genom domen av den 1 augusti 2025, Timtjenko/rådet (C‑703/23 P, EU:C:2025:608), haft tillfälle att uttala sig om en definition av begreppet samröre som i huvudsak är identisk med den som tribunalen gav i punkt 74 i den överklagade domen. I detta avseende slog domstolen, i punkterna 29–34 i ovannämnda dom av den 1 augusti 2025, i huvudsak fast att detta begrepp ska ges en vid tolkning beroende på sammanhanget och omständigheterna i fråga och att tribunalens definition av detta begrepp, eftersom förekomsten av gemensamma intressen som går utöver de berörda personernas familjerelation ska fastställas på ett objektivt sätt, inte var behäftad med felaktig rättstillämpning och var förenlig med rättssäkerhetsprincipen, enligt vilken rättsregler ska vara klara och precisa och deras tillämpning förutsebar för de enskilda.

31 Domstolen preciserade särskilt, i punkt 34 i domen av den 1 augusti 2025, Timtjenko/rådet (C‑703/23 P, EU:C:2025:608), att denna definition inte stred mot rättssäkerhetsprincipen på grund av att tribunalen hade identifierat tillräckligt klara och precisa kriterier för tillämpningen av begreppet samröre i fråga om två personer som har ett familjeband. Domstolen angav även att tribunalen, i enlighet med denna princip, inte var skyldig att i detalj ange i vilka fall detta begrepp kunde tillämpas.

32 Tribunalen kan således inte, i punkt 74 i den överklagade domen, anses ha åsidosatt nämnda princip genom att använda sig av en alltför vid eller oförutsebar definition av begreppet samröre eller genom att i den domen avstå från att ange på vilket sätt gemensamma intressen, på grund av deras beskaffenhet och kvantitet, kan gå utöver den intressegemenskap som är en del av varje familjerelation.

33 Vad för det andra gäller det påstådda åsidosättandet, i artiklarna 81–83 i den överklagade domen, av den motiveringsskyldighet som åligger tribunalen ska det erinras om att det av tribunalens motivering i en dom eller ett beslut klart och tydligt ska framgå hur tribunalen har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för avgörandet och så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Tribunalens motiveringsskyldighet innebär emellertid inte att tribunalen är skyldig att utforma skälen för avgörandet så, att samtliga resonemang som parterna i målet fört bemöts vart och ett för sig och på ett uttömmande sätt. Motiveringen kan således vara underförstådd, förutsatt att de berörda får kännedom om varför tribunalen inte har godtagit deras argument och att domstolen får ett tillräckligt underlag för sin prövning (dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P och C‑111/24 P, EU:C:2026:245, punkt 101 och där angiven rättspraxis).

34 Det ska i detta hänseende understrykas att tribunalen, i punkterna 81–83 i den överklagade domen, bland annat gjorde rättsliga bedömningar på grundval av konstaterandena om de faktiska omständigheterna i punkterna 76–80 i den överklagade domen, vilka klaganden inte har gjort gällande att tribunalen missuppfattade. Det påstådda åsidosättandet av tribunalens motiveringsskyldighet ska således prövas mot bakgrund av samtliga skäl som anges i punkterna 76–83 i nämnda dom.

35 Det ska dessutom påpekas att tribunalens bedömning i punkterna 76–83 hänför sig till skälen i de omtvistade rättsakterna enligt vilka klaganden ”deltar … i sin makes offentliga angelägenheter genom Timtjenko-stiftelsen, som hon grundade tillsammans med sin make och i vilken hon har en viktig roll och har nära samröre med sin make”, enligt vilka ”denna stiftelse [bedriver] en del av sin verksamhet inom ramen för investmentkoncernen Volga Group, som på ett betydande sätt bidrar till Rysslands ekonomi och utveckling och grundades av Gennadij Timtjenko, som är en av dess aktieägare” samt enligt vilka klaganden ”därför [gynnas] av sin make, särskilt i socialt hänseende och i ekonomiska termer” och ”därmed [har] samröre med [sin make]” mot vilken restriktiva åtgärder vidtagits bland annat med stöd av artikel 1.1 a och b, och artikel 2.1 a och d i beslut 2014/145 samt artikel 3.1 a och d i förordning nr 269/2014.

36 I detta sammanhang konstaterade tribunalen, i punkterna 76–80 i den överklagade domen, för det första att makarna Timtjenko var personligen inblandade inom en gemensam rättslig struktur, nämligen en välgörenhetsstiftelse som bar deras namn och som hade utvecklat ett stort antal verksamheter i hela Ryska federationen, i vilken de, i egenskap av grundare, hade institutionella funktioner och avsevärda befogenheter. För det andra konstaterade tribunalen att makarna Timtjenko båda var engagerade i stiftelsens verksamhet, eftersom klaganden var ledamot i stiftelsens styrelse och hennes make hade skapat synergieffekter genom att tillföra stiftelsen ekonomiskt, logistiskt och relationellt stöd genom en koncern i vilken han var ensam aktieägare. Det var mot bakgrund av dessa faktiska omständigheter som tribunalen, i punkterna 81 och 83 i den överklagade domen, i huvudsak drog slutsatsen att makarna Timtjenkos deltagande i den stiftelse som bär deras namn gick utöver deras familjerelation och att klaganden på goda grunder kunde kvalificeras som en person som hade ”samröre” med sin make, i den mening som samröreskriteriet avser.

37 På detta sätt förklarade tribunalen, i full överensstämmelse med sin motiveringsskyldighet och med definitionen av begreppet samröre i punkt 74 i den överklagade domen, att rådet på goda grunder hade kunnat tillämpa samröreskriteriet på klaganden. Det framgår nämligen av punkterna 81 och 83 i den överklagade domen att tribunalen i huvudsak fann att de funktioner som de båda makarna innehade i en stiftelse som de hade grundat, omfattningen av deras deltagande i denna och stiftelsens storlek, utgjorde omständigheter eller kriterier som tillsammans gjorde det möjligt att objektivt fastställa att det, genom denna stiftelse, förelåg gemensamma intressen mellan makarna som gick utöver deras familjerelation.

38 Vad gäller anmärkningen avseende de två sista meningarna i punkt 83 i den överklagade domen, i vilka tribunalen fann att förekomsten av en sådan dimension som gick utöver makarnas familjerelation stöddes av den omständigheten att nämnda stiftelse bidrog till att ge den ryska allmänheten en positiv bild av makarna Timtjenko, finner domstolen, förutom att det rör sig om en anmärkning som riktar sig mot överflödiga domskäl i den överklagade domen som inte kan medföra att domen upphävs och som således är verkningslösa (dom av den 2 oktober 2019, Crédit mutuel Arkéa/ECB, C‑152/18 P och C‑153/18 P, EU:C:2019:810, punkt 68 och där angiven rättspraxis), att tribunalen inte åsidosatte sin motiveringsskyldighet. Detta eftersom det framgår av förklaringarna i dessa två sista meningar att gemensamma intressen som går utöver de berörda familjemedlemmarnas privata sfär i sådan utsträckning att de kan användas för att kommunicera med allmänheten ska anses objektivt gå utöver dessa personers familjerelation.

39 Vad gäller punkt 82 i den överklagade domen, i vilken tribunalen fastställde att det saknade betydelse att stiftelsen Timtjenko inte har någon kommersiell inriktning och att makarna Timtjenkos verksamhet i stiftelsen är att betrakta som frivilligverksamhet, ska det påpekas att denna punkt 82 uttryckligen hänvisar till punkt 74 i samma dom, som innehåller den definition av begreppet samröre som sammanfattats i punkt 29 ovan. Klaganden kunde således förstå att eftersom detta begrepp, när det gäller två personer som har ett familjeband, endast kräver att det finns gemensamma intressen som objektivt sett går utöver denna relation, utan att det behöver fastställas att personerna förenas genom ekonomisk verksamhet, var det inte viktigt för kvalificeringen av klaganden som en person som har samröre med sin make att de intressen som hon delar med sin make hade en ekonomisk dimension. Tribunalen kan således inte anses ha åsidosatt sin motiveringsskyldighet i punkt 82 i den överklagade domen.

40 Av det ovan anförda följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den första grunden.

Den andra grunden

Parternas argument

41 I den andra grunden har klaganden kritiserat tribunalen för att den, i punkt 82 i den överklagade domen, fann att det inte var nödvändigt att fastställa ett samband mellan klagandens verksamhet inom stiftelsen Timtjenko och Ryska federationens invasion av Ukraina, eftersom samröreskriteriet inte kräver att ett sådant samband fastställs. Enligt klaganden gjorde sig tribunalen därigenom skyldig till felaktig rättstillämpning och åsidosatte sin motiveringsskyldighet, eftersom det alltid ska visas att det är nödvändigt att vidta restriktiva åtgärder mot en person som klaganden för att uppnå de mål som eftersträvas med de restriktiva åtgärderna, varvid dessa mål i förevarande fall var att utöva påtryckningar på Ryska federationens regering och att öka kostnaderna för dess agerande gentemot Ukraina.

42 Rådet anser att den andra grunden inte kan tas upp till sakprövning eftersom den punkt 82 som klaganden har hänvisat till inte är punkt 82 i den överklagade domen, utan punkt 82 i domen av den 6 september 2023, Timtjenko/rådet (T‑361/22, EU:T:2023:502), som domstolen prövade i domen av den 1 augusti 2025, Timtjenko/rådet (C‑703/23 P, EU:C:2025:608). Rådet har bestritt klagandens argument i sak.

43 Kommissionen har också yrkat att domstolen ska avvisa den andra grunden, eftersom klaganden i själva verket har bestritt tribunalens konstateranden avseende de faktiska omständigheterna eller önskar få till stånd en omprövning av bevisningen. Kommissionen har bestritt klagandens argument i sak.

Domstolens bedömning

44 Vad gäller frågan om den andra grunden, vilken såväl rådet som kommissionen anser ska avvisas, kan tas upp till sakprövning erinrar domstolen om att det följer av artikel 256.1 andra stycket FEUF, artikel 58 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol samt artiklarna 168.1 d och 169.2 i domstolens rättegångsregler att det i ett överklagande klart ska anges vilka punkter i det överklagade avgörandet som ifrågasätts och de rättsliga grunder som särskilt åberopas till stöd för yrkandet om att det ska upphävas, vid äventyr av att överklagandet avvisas helt eller i den del det avser den aktuella grunden. Om en grund som åberopas till stöd för ett överklagande inte uppfyller dessa krav, ska överklagandet avvisas i denna del. Så kan vara fallet om grunden bygger på en argumentation som inte är så klar och precis att domstolen kan göra sin lagenlighetsprövning, särskilt på grund av att överklagandet är formulerat på ett oklart och tvetydigt sätt när det gäller vilka väsentliga omständigheter som grunden avser och att dessa därför inte framgår på ett tillräckligt konsekvent och begripligt sätt av själva ordalydelsen (dom av den 18 december 2025, Hamoudi/Frontex, C‑136/24 P, EU:C:2025:977, punkterna 54 och 55 samt där angiven rättspraxis).

45 I förevarande fall är, såsom rådet med rätta har påpekat, den punkt 82 som klaganden har hänvisat till inom ramen för sin andra grund inte punkt 82 i den överklagade domen utan punkt 82 i domen av den 6 september 2023, Timtjenko/rådet (T‑361/22, EU:T:2023:502), som domstolen prövade i domen av den 1 augusti 2025, Timtjenko/rådet (C‑703/23 P, EU:C:2025:608). Dessutom riktar sig det resonemang som klaganden har utvecklat till stöd för denna grund mot tribunalens resonemang i punkt 82 i domen av den 6 september 2023, Timtjenko/rådet (T‑361/22, EU:T:2023:502).

46 Med hänsyn till att ingen punkt i den överklagade domen innehåller ett resonemang som är identiskt med resonemanget i punkt 82 i domen av den 6 september 2023, Timtjenko/rådet (T‑361/22, EU:T:2023:502), och i avsaknad av förklaringar från klaganden i detta avseende i repliken, finner domstolen att den andra grunden varken hänför sig till en punkt eller till ett tydligt identifierbart resonemang i den överklagade domen, vilket innebär att den, utan att det är nödvändigt att pröva kommissionens avvisningsgrund, ska avvisas med tillämpning av den rättspraxis som det erinras om i punkt 44 ovan.

Den tredje grunden

Parternas argument

47 I den tredje grunden har klaganden gjort gällande att tribunalen, i punkterna 95 och 96 i den överklagade domen, gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att rådet, genom ett beslut som antagits med stöd av artikel 29 FEU, kunde begränsa den fria rörlighet som hon åtnjuter inom unionen enligt artikel 21 FEUF och artikel 45 i stadgan i egenskap av unionsmedborgare på grund av sitt finska medborgarskap. I motsats till vad tribunalen slog fast är medlemsstaternas begränsningar av den fria rörligheten för unionsmedborgare, vilka ska tolkas restriktivt, endast möjliga, såsom framgår av artikel 27 i direktiv 2004/38, av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Sådana begränsningar ska dessutom vara proportionerliga och grunda sig på den berörda personens personliga beteende.

48 Det framgår varken av ordalydelsen i artikel 29 FEU eller av fördragen att denna fria rörlighet kan begränsas genom restriktiva åtgärder som antas med stöd av denna artikel. Tribunalen borde således i förevarande fall ha prövat huruvida rådet, i egenskap av unionsinstitution som samlar samtliga medlemsstater, hade kontrollerat att klagandens personliga beteende utgjorde ett hot mot allmän ordning, säkerhet eller hälsa i medlemsstaterna. Rådet kan således inte använda den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken för att begränsa unionsmedborgarnas fria rörlighet med tillämpning av andra processuella villkor och garantier är de som normalt är tillämpliga när medlemsstaterna inför sådana begränsningar med stöd av direktiv 2004/38. Klaganden har i sin replik preciserat att ett sådant synsätt stöds av artikel 40 FEU.

49 Rådet och kommissionen har bestritt klagandens argument.

Domstolens bedömning

50 I punkterna 95 och 96 i den överklagade domen slog tribunalen fast att enligt artikel 21.1 FEUF ska unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier utövas med förbehåll för de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen, vilket inbegriper beslut på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken som antas med stöd av artikel 29 FEU. Formuleringen i den sistnämnda artikeln, vilken är allmänt hållen, ger rådet befogenhet att, i syfte att uppnå de mål som avses i artikel 21.2 FEU, anta restriktiva åtgärder i syfte att begränsa unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig utanför den medlemsstat där de är medborgare, och detta oberoende av de regler som föreskrivs i detta avseende i direktiv 2004/38.

51 Tribunalen gjorde sig härigenom inte skyldig till felaktig rättstillämpning.

52 Det ska i detta hänseende erinras om att unionsmedborgare, vilka enligt artikel 9 FEU och artikel 20.1 FEUF är varje fysisk person som är medborgare i en medlemsstat, har den rätt som följer direkt av artikel 20.2 a och artikel 21.1 FEUF att fritt röra sig och uppehålla sig inom de andra medlemsstaternas territorier. I den sistnämnda bestämmelsen föreskrivs att begränsningar och villkor för denna rätt ska föreskrivas i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen.

53 Av detta följer, såsom tribunalen med rätta slog fast i punkt 95 i den överklagade domen, att unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig kan begränsas och underkastas villkor på grundval av såväl EUF-fördraget som EU-fördraget.

54 Såsom tribunalen har erinrat om i punkt 96 i den överklagade domen kan rådet, på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, med stöd av artikel 29 FEU anta beslut som anger unionens inställning till en särskild fråga av geografisk eller tematisk karaktär. En sådan inställning kan inbegripa restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som inte är stater. I detta sammanhang kan rådet fastställa och även precisera föremålet för de restriktiva åtgärder som unionen vidtar inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, varvid rådet har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning och antar enhälliga beslut. Detta stora utrymme för skönsmässig bedömning förklaras av att unionens syften och mål på detta område, vilka kommer till uttryck i artikel 3.5 och artikel 21 FEU samt i de särskilda bestämmelserna om unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, särskilt artiklarna 23 och 24 FEU, har så stor räckvidd (dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P och C‑111/24 P, EU:C:2026:245, punkterna 269 och 270 samt där angiven rättspraxis).

55 Med hänsyn till det stora utrymme för skönsmässig bedömning som rådet förfogar över för att uppnå dessa mål på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och till den omständigheten att varken ordalydelsen i artikel 29 FEU eller, mer allmänt, lydelsen av bestämmelserna i EU- och EUF-fördraget om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken i sig föreskriver eller förbjuder antagandet av specifika restriktiva åtgärder, finner domstolen, i likhet med tribunalen i punkterna 95 och 96 i den överklagade domen, att rådet, med stöd av artikel 29 FEU, i princip är behörigt att besluta att fysiska personer, även om de är medborgare i en medlemsstat i unionen och följaktligen unionsmedborgare, varken får resa in i eller passera genom andra medlemsstater i unionen, när dessa personer uppfyller kriterier som visar att det finns ett objektivt samband mellan den kategori de tillhör och det tredjeland som unionen avser att utöva påtryckningar på (se, i sistnämnt avseende, dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P och C‑111/24 P, EU:C:2026:245, punkt 273). Under dessa omständigheter tillåter artikel 29 FEU i princip rådet att anta restriktiva åtgärder som begränsar sådana medborgares rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, i den mening som avses i artikel 21.1 FEUF, och att ålägga medlemsstaterna att se till att en sådan begränsning iakttas.

56 Såsom tribunalen med rätta slog fast i slutet av punkt 96 i den överklagade domen har det således föga betydelse att sådana begränsningar inte motsvarar dem som föreskrivs i direktiv 2004/38, vilket enligt artikel 1 c och artikel 27 i direktivet, jämförda med artikel 42 i samma direktiv, bland annat syftar till att fastställa regler enligt vilka medlemsstaterna själva, och inte en unionsinstitution som rådet, kan införa sådana begränsningar.

57 Denna tolkning påverkas inte heller av artikel 40 andra stycket FEU som klaganden har hänvisat till. Enligt denna bestämmelse ska genomförandet av den politik som avses i artiklarna 3–6 FEUF inte påverka tillämpningen av de förfaranden för och respektive omfattning av institutionernas befogenheter som anges i fördragen för utövandet av unionsbefogenheterna inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Under dessa omständigheter kan den omständigheten att direktiv 2004/38, såsom framgår av skäl 2 i direktivet, reglerar den fria rörligheten för personer som en grundläggande frihet på den inre marknaden för vilken unionen har delad befogenhet med medlemsstaterna enligt artikel 4 FEUF, inte påverka omfattningen av rådets befogenhet på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken enligt artikel 29 FEU.

58 I motsats till vad klaganden har gjort gällande innebär inte heller den omständigheten att rådet, när det med stöd av artikel 29 FEU antar restriktiva åtgärder som syftar till att begränsa den fria rörligheten för fysiska personer inom medlemsstaternas territorier, även om de är unionsmedborgare, inte är bundet av de processuella regler och garantier som föreskrivs i direktiv 2004/38, att rådets befogenhet i detta avseende inte begränsas av unionsrätten.

59 För det första ska, såsom tribunalen angav i punkterna 96 och 101 i den överklagade domen, sådana åtgärder nämligen vidtas med beaktande av den folkrättsliga princip som stadfästs i artikel 3 i protokoll nr 4 till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950, enligt vilken en stat inte får neka sina egna medborgare rätten att få tillträde till och uppehålla sig på dess territorium. Staterna är bundna av denna princip (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2021, A (Passage av gränser med fritidsbåt), C‑35/20, EU:C:2021:813, punkt 69 och där angiven rättspraxis). Följaktligen garanterar artikel 1.2 i beslut 2014/145 att detta beslut inte ålägger en medlemsstat någon skyldighet att vägra egna medborgare inresa till sitt territorium.

60 För det andra ska det erinras om att varje beslut att vidta sådana åtgärder med stöd av artikel 29 FEU, såsom tribunalen påpekade i punkt 97 i den överklagade domen, i syfte att utöva påtryckningar på ett tredjeland för att uppnå de mål som avses i artikel 21.2 b och c FEU, nämligen att konsolidera och stödja demokrati, rättsstaten, de mänskliga rättigheterna och folkrätten samt bevara freden, förebygga konflikter och stärka internationell säkerhet, ska definiera och avgränsa det eftersträvade målet med att utöva påtryckningar, de rättsliga kriterier som gör det möjligt att införa restriktiva åtgärder samt de kategorier av personer eller enheter som omfattas av dessa kriterier, så att de restriktiva åtgärder som vidtas i detta syfte kan uppnå det eftersträvade målet på ett sätt som inte är uppenbart olämpligt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet , C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P och C‑111/24 P, EU:C:2026:245, punkterna 272 och 273 samt där angiven rättspraxis).

61 För det tredje utgör, med hänsyn till att unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier även är en grundläggande rättighet, eftersom den garanteras i artikel 45.1 i stadgan, det hinder för denna rättighet som följer av beslut som antagits med stöd av artikel 29 FEU en ”begränsning i utövandet” av denna rättighet, i den mening som avses i artikel 52.1 i stadgan, vilket innebär att det, såsom tribunalen angav i punkt 98 i den överklagade domen, måste uppfylla de villkor som föreskrivs i sistnämnda bestämmelse.

62 Av det ovan anförda följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.

Den fjärde grunden

Parternas argument

63 I den fjärde grunden, som består av två delar, har klaganden i huvudsak gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning och åsidosatte sin motiveringsskyldighet när den fann att begränsningen, genom de restriktiva åtgärderna, av klagandens rätt att i egenskap av unionsmedborgare fritt röra sig och uppehålla sig var förenlig med proportionalitetsprincipen (den fjärde grundens första del) och med kravet på att en sådan begränsning ska vara förenlig med det väsentliga innehållet i denna rätt (den fjärde grundens andra del).

64 Vad gäller den första delgrunden gjorde tribunalen sig skyldig till felaktig rättstillämpning och åsidosatte sin motiveringsskyldighet vid prövningen av om begränsningen av klagandens rätt att fritt röra sig och uppehålla sig var proportionerlig, genom att inte identifiera ett allvarligt beteende hos klaganden vilket hotade allmän ordning, säkerhet eller hälsa i medlemsstaterna, såsom krävs enligt artikel 27 i direktiv 2004/38, eller som utgjorde ett allvarligt hot mot ett unionsintresse, samt genom att inte förklara hur en sådan begränsning var lämplig för att uppnå de mål som rådet eftersträvade, såsom de identifierades av tribunalen i punkt 97 i den överklagade domen.

65 Vad gäller den andra delgrunden har klaganden ifrågasatt tribunalens resonemang i punkterna 101 och 104 i den överklagade domen. I motsats till vad tribunalen slog fast är nämligen den begränsning av hennes rätt att fritt röra sig och uppehålla sig som följer av de restriktiva åtgärder som klaganden är föremål för väldigt omfattande, eftersom begränsningen berör 26 av 27 medlemsstater. Dessutom tar inget av de undantag som föreskrivs i artikel 1 i beslut 2014/145 hänsyn till ställningen som unionsmedborgare eller den särskilda situationen för unionsmedborgare med anknytning till flera unionsländer. Till detta kommer att de restriktiva åtgärderna, trots att de påstås vara tillfälliga, kan bibehållas mot en person under många år. Slutligen är den rättspraxis som tribunalen analogt hänvisade till i punkt 101 i den överklagade domen inte relevant.

66 Vad gäller den fjärde grundens första del har rådet gjort gällande att denna delgrund inte kan tas upp till sakprövning på grund av att klaganden inte har identifierat de kritiserade avsnitten i den överklagade domen. Kommissionen anser inte heller att denna delgrund kan tas upp till sakprövning eftersom klaganden har åberopat ett nytt argument som inte prövades av tribunalen. I sak har såväl rådet som kommissionen bestritt klagandens argument.

Domstolens bedömning

– Huruvida den fjärde grundens första del kan tas upp till sakprövning

67 Till att börja med är det, såsom rådet har gjort gällande, riktigt att klaganden inte har angett exakt vilka avsnitt i den överklagade domen som hon avser med det resonemang som anförs till stöd för den fjärde grundens första del. Med beaktande av att klaganden i huvudsak har kritiserat tribunalen för att ha gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning i sin bedömning av om de restriktiva åtgärder som syftar till att begränsa klagandens rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i egenskap av unionsmedborgare är proportionerliga, framgår det emellertid med tillräcklig tydlighet av klagandens argument att hon avser punkterna 103–106 i den överklagade domen, i vilka tribunalen gjorde denna bedömning. Rådet har för övrigt själv identifierat dessa punkter i sin svarsskrivelse. Under dessa omständigheter finner domstolen att den fjärde grundens första del kan tas upp till sakprövning mot bakgrund av den rättspraxis som det erinras om i punkt 44 ovan.

68 Vidare ska det erinras om att det framgår av fast rättspraxis att om en part tilläts att vid domstolen åberopa en ny grund och argument som denne inte har åberopat vid tribunalen, skulle detta innebära att vederbörande vid domstolen, vilken har en begränsad behörighet i mål om överklagande, kunde anhängiggöra en mer omfattande tvist än den som tribunalen har prövat. Domstolen är i ett mål om överklagande endast behörig att pröva den rättsliga bedömningen av de grunder och argument som har åberopats i den lägre instansen (dom av den 17 oktober 2024, PT Pelita Agung Agrindustri och PT Permata Hijau Palm Oleo/kommissionen, C‑112/23 P, EU:C:2024:899, punkt 67 och där angiven rättspraxis). Enligt lika fast rättspraxis har en klagande emellertid rätt att åberopa grunder som följer av den överklagade domen och som syftar till att bestrida domens rättsliga grund (dom av den 3 juli 2025, Parlamentet/TC, C‑529/23 P, EU:C:2025:521, punkt 82 och där angiven rättspraxis).

69 Mot bakgrund av dessa riktlinjer i rättspraxis finner domstolen att klaganden, i motsats till vad kommissionen har hävdat, inte inom ramen för den fjärde grundens första del har försökt göra gällande ett nytt argument som inte prövades av tribunalen. Genom att i sak göra gällande att tribunalen, vid sin bedömning av om ingreppet i klagandens grundläggande rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier var proportionerligt, borde ha kontrollerat huruvida rådet, i enlighet med bestämmelserna i direktiv 2004/38, hade fastställt ett personligt beteende hos klaganden vilket utgjorde ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse, har klaganden kritiserat tribunalens rättsliga resonemang och dragit slutsatsen att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den i punkt 96 i den överklagade domen fann att rådet inte var bundet av detta direktiv. Under dessa omständigheter har klaganden anfört ett argument som följer av den överklagade domen och som följaktligen kan tas upp till sakprövning.

70 Härav följer att den fjärde grundens första del kan tas upp till sakprövning i sin helhet.

– Prövning i sak

71 Vad gäller den fjärde grundens första del kan domstolen för det första inte godta klagandens argument att tribunalen, i punkterna 103–106 i den överklagade domen, felaktigt underlät att mot bakgrund av bestämmelserna i direktiv 2004/38 pröva huruvida ingreppet i klagandens grundläggande rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier enligt artikel 45.1 i stadgan var proportionerligt.

72 Till att börja med ska det nämligen erinras om att tribunalen, i enlighet med punkterna 56–61 ovan, inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att rådet, genom att med stöd av artikel 29 FEU anta restriktiva åtgärder som syftar till att begränsa rätten att fritt röra sig och uppehålla sig för fysiska personer som innehar unionsmedborgarskap, inte var bundet av de processuella regler och garantier som föreskrivs i direktiv 2004/38.

73 Vidare, för att avgöra huruvida ingreppet i en sådan grundläggande rättighet som den som garanteras i artikel 45.1 i stadgan, till följd av att denna rättighet begränsas genom en unionsrättsakt, är proportionerligt, i enlighet med vad som krävs enligt artikel 52.1 andra meningen i stadgan, ska det inledningsvis prövas huruvida dessa åtgärder tillgodoser ett mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen, därefter, om de inte är uppenbart olämpliga i förhållande till detta mål, det vill säga om de inte är uppenbart otjänliga för att uppnå detta mål, och, slutligen, om de eller, i förekommande fall, den aktuella begränsningen, inte uppenbart går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P och C‑111/24 P, EU:C:2026:245, punkt 233 och där angiven rättspraxis). En sådan bedömning ska emellertid göras oberoende av bestämmelserna i direktiv 2004/38.

74 Tribunalen har således varken gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning eller åsidosatt sin motiveringsskyldighet genom att avstå från att bedöma huruvida begränsningen av klagandens rätt att fritt röra sig och uppehålla sig var proportionerlig mot bakgrund av de processuella regler och garantier som föreskrivs i detta direktiv.

75 För det andra har klaganden kritiserat tribunalen för att ha åsidosatt sin motiveringsskyldighet genom att, i sin bedömning av huruvida ingreppet i klagandens grundläggande rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom andra medlemsstaters territorier än Republiken Finlands var proportionerligt, ha underlåtit att pröva huruvida det aktuella inrese- och transitförbudet var lämpligt för att uppnå målet vilket, såsom framgår av punkterna 97 och 102 i den överklagade domen, vilka inte har bestritts i detta avseende i överklagandet, bestod i att utöva påtryckningar på Ryska federationens myndigheter för att dessa skulle upphöra med sina åtgärder och sin politik för destabilisering av Ukraina.

76 Detta argument kan inte heller godtas, eftersom prövningen av huruvida detta förbud är lämpligt, mot bakgrund av den rättspraxis som det erinras om i punkt 33 ovan, framgår av punkterna 105 och 106 i den överklagade domen. Genom att i dessa punkter ange att begränsningen av klagandens rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, med hänsyn till vikten av det mål som eftersträvas med de restriktiva åtgärder som vidtagits mot klaganden, inte var uppenbart oproportionerlig, utgick tribunalen nämligen underförstått men nödvändigtvis från att nämnda förbud inte var uppenbart olämpligt för att uppnå detta mål (se, analogt, dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P och C‑111/24 P, EU:C:2026:245, punkt 237).

77 Genom den fjärde grundens andra del har klaganden gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den, i punkterna 101 och 104 i den överklagade domen, fann att begränsningen av klagandens rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, vilken garanteras i artikel 45.1 i stadgan, var förenlig med det väsentliga innehållet i denna rättighet.

78 Det ska i detta hänseende noteras att punkt 104 i den överklagade domen avser frågan huruvida denna begränsning är nödvändig med hänsyn till proportionalitetsprincipen och att det endast är punkt 101 i den domen som avser frågan huruvida begränsningen är förenlig med det väsentliga innehållet i nämnda rättighet. Under dessa omständigheter finner domstolen att den fjärde grundens andra del endast avser sistnämnda punkt.

79 Det ska erinras om att enligt artikel 52.1 första meningen i stadgan ska varje begränsning i utövandet av de grundläggande rättigheter som föreskrivs i stadgan bland annat vara förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter.

80 I punkt 101 i den överklagade domen slog tribunalen fast att begränsningen av klagandens grundläggande rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier var förenlig med det väsentliga innehållet i denna rättighet, eftersom detta förbud dels inte hindrade klaganden från att bege sig till och uppehålla sig i den medlemsstat där hon är medborgare i enlighet med den folkrättsliga princip som det erinrats om i punkt 59 ovan och som bekräftats i artikel 1.2 i beslut 2014/145, dels inte var av permanent karaktär eftersom bibehållandet av de restriktiva åtgärder som klaganden är föremål för, och följaktligen av detta förbud, ska ses över kontinuerligt enligt artikel 6 i detta beslut.

81 Utan att det är nödvändigt att pröva relevansen av den rättspraxis som tribunalen hänvisade till i punkt 101 i den överklagade domen, finner domstolen att den andra av de omständigheter som tas upp i nämnda punkt, avseende artikel 6 i beslut 2014/145, räcker för att dra slutsatsen att de omtvistade rättsakterna inte kränker det väsentliga innehållet i klagandens grundläggande rätt till fri rörlighet (se, analogt, dom av den 13 mars 2025, Shuvalov/rådet, C‑271/24 P, EU:C:2025:180, punkterna 78 och 79). Det framgår nämligen av kravet på att de restriktiva åtgärder som vidtagits mot klaganden ska ses över kontinuerligt att de omtvistade rättsakterna varken har till syfte eller verkan att upphäva de rättigheter som klagandens unionsmedborgarskap ger henne eller att permanent påverka räckvidden av dessa rättigheter.

82 Denna slutsats påverkas inte av omständigheten, som klaganden tagit upp, att de undantag och avvikelser som föreskrivs i artikel 1.3, 1.4 och 1.6 i beslut 2014/145 i stor utsträckning avser personer som befinner sig i mycket specifika situationer vilka bland annat har samband med internationella förpliktelser. I detta avseende räcker det att konstatera att denna omständighet inte på något sätt påverkar räckvidden av det krav på att förteckningarna ska ses över regelbundet som tas upp i punkt 101 i den överklagade domen.

83 Av det ovan anförda följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden.

Klagandens yrkande om justering av yrkandena

84 Såsom framgår av punkt 23 ovan begärde klaganden i sin replik att domstolen skulle godta att hennes yrkanden justerades på så sätt att målet, för det fall den överklagade domen upphävdes, skulle återförvisas till tribunalen för prövning av det skadeståndsyrkande som klaganden hade framställt i första instans.

85 Med beaktande av att detta inte har skett till följd av att de fyra grunder som klaganden har åberopat till stöd för sitt överklagande har underkänts, saknas det anledning att pröva detta yrkande.

86 Överklagandet ogillas följaktligen i sin helhet.

Rättegångskostnader

87 Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet avvisas eller ogillas. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som i enlighet med artikel 184.1 i dessa rättegångsregler ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.

88 Rådet och kommissionen har yrkat att klaganden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom klaganden har tappat målet, ska yrkandet bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

1) Överklagandet ogillas.

2) Jelena Petrovna Timtjenko ska ersätta rättegångskostnaderna.

Underskrifter

* Rättegångsspråk: franska.