C-400/25

Domstolens dom (tredje avdelningen) den 16 juli 2026

CELEX: 62025CJ0400
Datum: 2026-07-16
Källa: eur-lex.europa.eu

Preliminär utgåva

DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)

den 16 juli 2026 ( * )

” Överklagande – Restriktiva åtgärder som vidtagits med anledning av det militära angreppet mot Ukraina – Beslut 2014/145/Gusp – Artikel 1.1 b och artikel 2.1 d – Restriktiva åtgärder som vidtagits mot en fysisk person som ekonomiskt stöder de ryska beslutsfattare som ansvarar för annekteringen av Krim eller destabiliseringen av Ukraina – Artikel 21 FEUF – Artikel 45.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Unionsmedborgarskap – Fri rörlighet – Restriktiva åtgärder som påverkar en unionsmedborgares rätt att fritt röra sig och uppehålla sig”

I mål C‑400/25 P,

angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 13 juni 2025,

Gennadij Nikolajevitj Timtjenko , Moskva (Ryssland), företrädd av S. Bonifassi, T. Bontinck, E. Fedorova och J. Goffin, avocats,

klagande,

i vilket den andra parten är:

Europeiska unionens råd , företrätt av M.-C. Cadilhac och V. Piessevaux, båda i egenskap av ombud,

svarande i första instans

meddelar

DOMSTOLEN (tredje avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos samt domarna O. Spineanu-Matei (referent), S. Rodin, N. Piçarra och N. Fenger,

generaladvokat: J. Kokott,

justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

1 Gennadij Nikolajevitj Timtjenko har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 2 april 2025, Timtjenko/rådet (T‑297/23, EU:T:2025:352) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillade tribunalen hans talan, med stöd av artikel 263 FEUF, om dels ogiltigförklaring av, för det första, rådets beslut (Gusp) 2023/572 av den 13 mars 2023 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 75 I, 2023, s. 134) och rådets genomförandeförordning (EU) 2023/571 av den 13 mars 2023 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 75 I, 2023, s. 1) (nedan tillsammans kallade rättsakterna från mars 2023) och, för det andra, av rådets beslut (Gusp) 2023/1767 av den 13 september 2023 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 226, 2023, s. 104) och rådets genomförandeförordning (EU) 2023/1765 av den 13 september 2023 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 226, 2023, s. 3) (nedan tillsammans kallade rättsakterna från september 2023), i den mån rättsakterna från mars och september 2023 (nedan tillsammans kallade de omtvistade rättsakterna) berör honom, dels, med stöd av artikel 268 FEUF, om ersättning för den ideella skada som han påstår sig ha lidit till följd av antagandet av de omtvistade rättsakterna.

Tillämpliga bestämmelser och bakgrund till tvisten

2 Den faktiska och rättsliga bakgrunden till förevarande mål framgår av punkterna 2–32 i den överklagade domen. Den kan med avseende på förevarande förfarande sammanfattas och kompletteras på följande sätt.

3 Det aktuella målet rör de restriktiva åtgärder som Europeiska unionen antagit sedan år 2014 som svar på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende.

4 Klaganden är en affärsman med ryskt och finländskt medborgarskap.

5 Den 17 mars 2014 antog Europeiska unionens råd, med stöd av artikel 29 FEU, beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 78, 2014, s. 16).

6 Samma dag antog rådet, med stöd av artikel 215.2 FEUF, förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 78, 2014, s. 6).

7 Till följd av Ryska federationens väpnade styrkors invasion av Ukraina den 24 februari 2022 antog rådet, den 25 februari 2022, beslut (Gusp) 2022/329 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 50, 2022, s. 1, och rättelse i EUT L 241, 2022, s. 17). Samma dag antog rådet förordning (EU) 2022/330 om ändring av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 51, 2022, s. 1).

Direktiv 2004/38/EG

8 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77, och rättelse i EUT L 229, 2004, s. 35 och i EUT L 197, 2005, s. 34) antogs med stöd av EG‑fördraget, särskilt artiklarna 12, 18, 40, 44 och 52 EG.

9 Skäl 2 i direktiv 2004/38 har följande lydelse:

”Fri rörlighet för personer är en av de grundläggande friheterna på den inre marknaden, som omfattar ett område utan inre gränser, där denna frihet säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget.”

10 I artikel 1 i detta direktiv, med rubriken ”Syfte”, föreskrivs följande:

”I detta direktiv fastställs

a) villkor för unionsmedborgares och deras familjemedlemmars utövande av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium,

b) rätten att permanent uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar,

c) begränsningar i rättigheterna i a och b av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa.”

11 Artikel 27 – som inleder kapitel VI i direktiv 2004/38 med rubriken ”Begränsningar i rätten till inresa och uppehåll av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa” – har rubriken ”Allmänna principer” och föreskriver följande:

”1. Med förbehåll för bestämmelserna i detta kapitel får medlemsstaterna begränsa den fria rörligheten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Sådana hänsyn får inte åberopas för att tjäna ekonomiska syften.

2. Åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet skall överensstämma med proportionalitetsprincipen och uteslutande vara grundade på vederbörandes personliga beteende. Tidigare straffdomar skall inte i sig utgöra skäl för sådana åtgärder.

Den berörda personens personliga beteende måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Motiveringar som inte beaktar omständigheterna i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva hänsyn skall inte accepteras.

…”

12 Enligt artikel 42 i samma direktiv riktar sig direktivet till medlemsstaterna.

Beslut 2 014/145 i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för antagandet av rättsakterna från mars 2023

13 Enligt artikel 1.1 i beslut 2014/145, i dess lydelse enligt bland annat beslut 2022/329, ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra inresa till eller transitering genom deras territorium för bland annat fysiska personer som uppfyller kriterierna i bland annat leden a, b och e, medan det i artikel 2.1 i beslut 2014/145 föreskrivs att penningmedel och ekonomiska resurser för fysiska personer som uppfyller kriterierna i bland annat leden a, d och g i detta beslut ska frysas. De sistnämnda kriterierna är i huvudsak identiska med kriterierna i artikel 1.1 a, b och e i detta beslut.

14 I artikel 1 i beslut 2014/145, i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för antagandet av rättsakterna från mars 2023, föreskrevs följande:

”1. Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra inresa till eller transitering genom sitt territorium för

a) fysiska personer som är ansvariga för, stöder eller genomför åtgärder eller politik som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende, eller stabiliteten eller säkerheten i Ukraina, eller som hindrar internationella organisationers arbete i Ukraina,

b) fysiska personer som stöder, materiellt eller ekonomiskt, eller gynnas av, de ryska beslutsfattare som ansvarar för annekteringen av Krim eller destabiliseringen av Ukraina,

…

e) ledande affärsmän som är delaktiga i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering, som är ansvarig för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina,

samt fysiska personer som har samröre med dem, enligt vad som förtecknas i bilagan.

2. Punkt 1 ska inte göra en medlemsstat skyldig att vägra egna medborgare inresa till sitt territorium.

3. Punkt 1 ska tillämpas utan att det påverkar de fall då en medlemsstat är bunden av en skyldighet enligt internationell rätt, nämligen

a) som värdland för en internationell mellanstatlig organisation,

b) som värdland för en internationell konferens sammankallad av eller under överinseende av Förenta nationerna,

c) enligt en multilateral överenskommelse som ger privilegier och immunitet, eller

d) enligt 1929 års konkordat (Lateranfördraget) mellan Heliga stolen (Vatikanstaten) och [Republiken Italien].

4. Punkt 3 ska anses gälla också i fall då en medlemsstat är värdland för Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE).

5. Rådet ska informeras på vederbörligt sätt i alla de fall då en medlemsstat beviljar ett undantag enligt punkt 3 eller 4.

6. Medlemsstaterna får bevilja undantag från de åtgärder som föreskrivs i punkt 1, när resan är motiverad av allvarliga humanitära skäl eller för deltagande i mellanstatliga möten och möten som stöds eller anordnas av unionen eller som anordnas av en medlemsstat som är ordförande i OSSE, där man för en politisk dialog som direkt främjar de restriktiva åtgärdernas politiska mål, inbegripet stöd för Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende.

…”

15 Artikel 2.1 a, d och g och in fine i beslut 2014/145, i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för antagandet av rättsakterna från mars 2023, hade följande lydelse:

”Alla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av

…

d) fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som stöder, materiellt eller ekonomiskt, eller gynnas av, de ryska beslutsfattare som ansvarar för annekteringen av Krim eller destabiliseringen av Ukraina,

…

g) ledande affärsmän eller juridiska personer, enheter eller organ som är delaktiga i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering, som är ansvarig för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina

samt fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som har samröre med dem, enligt förteckningen i bilagan, ska frysas.”

Beslut 2 014/145 i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för antagandet av rättsakterna från september 2023

16 Den 5 juni 2023 antog rådet förordning (EU) 2023/1094 om ändring av förordning (EU) nr 145/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 146, 2023, s. 20). De kriterier som avses i artikel 1.1 e och artikel 2.1 g i beslut 2014/145, i dess lydelse enligt beslut 2023/1094, omfattar numera ledande affärsmän som är verksamma i Ryssland och deras närmaste familjemedlemmar eller andra fysiska personer som gynnas av dem, eller affärsmän, juridiska personer, enheter eller organ som är delaktiga i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering, som är ansvarig för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina. De kriterier som föreskrivs i artikel 1.1 a och b samt i artikel 2.1 a och d i detta beslut är däremot oförändrade i förhållande till de kriterier som föreskrivs i beslut 2014/145 i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för antagandet av rättsakterna från mars 2023.

Förordning nr 269/2014 i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för antagandet av rättsakterna från mars 2023

17 I artikel 3.1 i förordning nr 269/2014, i dess lydelse enligt förordning 2022/330, anges de kriterier som bland annat ska tillämpas vid upptagande, i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014, av fysiska personer vars penningmedel och ekonomiska resurser ska frysas i enlighet med artikel 2.1 i förordningen. De kriterier som anges i artikel 3.1 a, d och in fine i förordning nr 269/2014 är i huvudsak identiska med dem som nämns i punkt 15 ovan.

Förordning nr 269/2014 i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för antagandet av rättsakterna från september 2023

18 Den 5 juni 2023 antog rådet förordning (EU) 2023/1089 om ändring av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 146, 2023, s. 1). I synnerhet är kriteriet i artikel 3.1 g i förordning nr 269/2014, i dess lydelse enligt förordning 2023/1089, följden av en ändring som i materiellt hänseende är identisk med den ändring som avses i punkt 16 ovan. De kriterier som föreskrivs i artikel 3.1 a och d i förordning nr 269/2014 har däremot inte ändrats i förhållande till kriterierna i förordning nr 269/2014 i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för antagandet av rättsakterna från mars 2023.

De omtvistade rättsakterna

19 Genom rättsakterna från mars 2023 bibehölls de restriktiva åtgärder som vidtagits mot sökanden genom rådets beslut (Gusp) 2022/337 av den 28 februari 2022 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 59, 2022, s. 1) och rådets genomförandeförordning (EU) 2022/336 av den 28 februari 2022 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 58, 2022, s. 1). Rådet motiverade sitt beslut på följande sätt:

”[Klaganden] har sedan länge känt Ryska federationens president Vladimir Putin och beskrivs generellt som en av hans förtrogna.

Han gynnas av sina kontakter bland ryska beslutsfattare. Han är grundare och aktieinnehavare i Volga Group, en investmentkoncern med en portfölj investeringar inom den ryska ekonomins nyckelsektorer. Volga group bidrar på ett avgörande sätt till den ryska ekonomin och dess utveckling.

Han är också aktieägare i Bank Rossiya, som betraktas som banken för Putin och hans kompanjoner. Sedan den olagliga annekteringen av Krim har Bank Rossiya öppnat filialer i hela Krim och Sevastopol och därigenom befäst deras integrering i Ryska federationen.

Bank Rossiya har dessutom intressen i National Media Group, ett medieholdingbolag som kontrollerar 28 medieföretag i Ryssland som aktivt sprider propaganda och desinformation om [Ryska federationens] anfallskrig mot Ukraina.

Han är därmed ansvarig för att ha gett stöd till åtgärder och politik som undergräver Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende.

Han … ha[r också] tillhandahållit ekonomiskt och materiellt stöd till, och … dragit nytta av, de ryska beslutsfattare som är ansvariga för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina.”

20 I rättsakterna från september 2023 bibehölls, av i huvudsak samma skäl, de restriktiva åtgärder som redan hade bibehållits en första gång gentemot klaganden genom rättsakterna från mars 2023, med tillägget att klaganden var ”en ledande affärsman som är verksam i Ryssland”.

Talan vid tribunalen och den överklagade domen

21 Genom ansökan av den 24 maj 2023 väckte klaganden talan vid tribunalen och yrkade bland annat att de omtvistade rättsakterna skulle ogiltigförklaras. Klaganden anförde sex grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avsåg att rådet hade gjort en uppenbart oriktig bedömning och den femte grunden avsåg ett åsidosättande av hans grundläggande rätt till fri rörlighet enligt artikel 21 FEUF, artikel 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner.

22 Genom den överklagade domen underkände tribunalen den första grunden i vilken klaganden gjorde gällande att rådet hade gjort en uppenbart oriktig bedömning när den fann att det kriterium som föreskrivs i artikel 1.1 b och artikel 2.1 d i beslut 2014/145, i de lydelser som var tillämplig vid tidpunkten för antagandet av de omtvistade rättsakterna (nedan kallat beslut 2014/145), samt i artikel 3.1 d i förordning nr 269/2014, i de lydelser som var tillämpliga vid dessa båda tidpunkter (nedan kallad förordning nr 269/2014) (nedan kallat kriterium d) var uppfyllt med avseende på klaganden såväl i rättsakterna från mars 2023 som i rättsakterna från september 2023.

23 Vad gäller rättsakterna från mars 2023 fann tribunalen, i punkterna 143–147 i den överklagade domen, att rådet, utan att göra sig skyldig till en oriktig bedömning, hade kunnat anse att klaganden, i egenskap av inflytelserik aktieägare i Bank Rossiya som själv hade gett ekonomiskt stöd till Vladimir Putin, hade gett den sistnämnda ekonomiskt stöd, vilket innebar att han uppfyllde villkoren i kriterium d.

24 I punkterna 161–164 i den överklagade domen fann tribunalen, av samma skäl, att rådet, vad gäller rättsakterna från september 2023, med rätta hade ansett att klaganden uppfyllde villkoren i kriterium d, särskilt som rådet hade visat att klaganden, genom skattebefrielserna, hade ”gynnats av de ryska beslutsfattare som ansvarar för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina” i den mening som avses i detta kriterium.

25 Tribunalen underkände även klagandens femte grund. I punkterna 179–182 i den överklagade domen fann tribunalen i huvudsak att unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig enligt artikel 21 FEUF och artikel 45.1 i stadgan kunde begränsas genom beslut som hänför sig till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och antas med stöd av artikel 29 FEU. Tribunalen fann även, i punkterna 183–193 i den överklagade domen, att begränsningar av denna rättighet, såsom de som införts genom de restriktiva åtgärder som klaganden var föremål för, uppfyllde villkoren i artikel 52.1 i stadgan, enligt vilken sådana begränsningar ska vara föreskrivna i lag, vara förenliga med det väsentliga innehållet i den berörda rättigheten och, med beaktande av proportionalitetsprincipen, vara nödvändiga och faktiskt eftersträva ett mål av allmänintresse som erkänns som sådant av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.

26 Efter att ha underkänt klagandens övriga grunder ogillade tribunalen, i punkt 221 i den överklagade domen, talan i dess helhet.

Parternas yrkanden i målet om överklagande

27 Klaganden har i sitt överklagande yrkat att domstolen ska

– upphäva den överklagade domen, inbegripet i den del klaganden förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för rådet,

– pröva målet i sak och ogiltigförklara de omtvistade rättsakterna i den del de avser klaganden, och

– förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.

28 Rådet har yrkat att domstolen ska

– ogilla överklagandet, och

– förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.

Prövning av överklagandet

29 Klaganden har åberopat tio grunder till stöd för sitt överklagande. Den första, den tredje, den fjärde och den åttonde grunden avser att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning med avseende på det kriterium som föreskrivs i artikel 1.1 e och artikel 2.1 g i beslut 2014/145 samt i artikel 3.1 g i förordning nr 269/2014. Den femte grunden avser att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning med avseende på kriteriet i artikel 1.1 a och artikel 2.1 a i beslut 2014/145 samt artikel 3.1 a i förordning nr 269/2014. Den sjätte grunden avser felaktig rättstillämpning och åsidosättande av motiveringsskyldigheten med avseende på kriterium d. Den sjunde grunden avser felaktig rättstillämpning med avseende på detta kriterium. Den nionde grunden avser felaktig rättstillämpning av tribunalen vid bedömningen av begränsningen, genom de omtvistade rättsakterna, av den fria rörlighet och uppehållsrätt som klaganden åtnjuter i egenskap av unionsmedborgare. Den tionde grunden avser felaktig rättstillämpning och åsidosättande av motiveringsskyldigheten vid bedömningen av huruvida dessa rättsakter är proportionerliga och huruvida de är förenliga med det väsentliga innehållet i denna frihet.

30 Domstolen anser att det är lämpligt att först pröva den sjätte och den sjunde grunden, därefter den nionde och den tionde grunden och slutligen den första till den femte grunden och den åttonde grunden.

Den sjätte grunden

Parternas argument

31 I den sjätte grunden, som avser punkterna 144, 146 och 147 i den överklagade domen rörande bedömningen av om rättsakterna från mars 2023 var välgrundade i förhållande till kriterium d, har klaganden kritiserat tribunalen för att ha gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att göra en alltför vid tolkning av begreppet ”materiellt eller ekonomiskt” stöd till ryska beslutsfattare, i den mening som avses i detta kriterium, och för att ha åsidosatt sin motiveringsskyldighet.

32 För det första medgav tribunalen, i punkterna 146 och 147 i den överklagade domen, på ett godtyckligt och otillbörligt sätt och i strid med rättssäkerhetsprincipen och sin egen rättspraxis, att ett sådant stöd förelåg, enbart av det skälet att Bank Rossiya, i vilken klaganden är inflytelserik aktieägare, ger ekonomiskt stöd till Ryska federationens president Vladimir Putin. Det materiella eller ekonomiska stöd som föreskrivs i kriterium d behöver nämligen vara av viss kvantitativ eller kvalitativ betydelse för att faktiskt göra det möjligt för Ryska federationens regering att vidta åtgärder mot Ukraina och det ska ges direkt av den berörda personen genom handlingar som utförs av denne, och inte genom en annan enhet, såsom i förevarande fall Bank Rossiya.

33 För det andra åsidosatte tribunalen även sin motiveringsskyldighet genom att inte försöka fastställa huruvida klaganden hade medverkat till det påstådda ekonomiska stödet från Bank Rossiya till Vladimir Putin. Klagandens namn nämns nämligen inte i punkt 144 i den överklagade domen.

34 Tribunalen underlät dessutom att förklara relevansen av klagandens ställning som indirekt minoritetsaktieägare vid tillämpningen av kriterium d och underlät dessutom att bemöta klagandens argument avseende denna ställning som aktieägare. Klaganden har i detta avseende hänvisat till de argument som utvecklas i detta hänseende inom ramen för den femte grunden, vilken avser tribunalens överväganden i punkterna 132–136 i den överklagade domen i samband med kvalificeringen av klaganden som inflytelserik aktieägare i Bank Rossiya. Genom dessa argument anser klaganden i huvudsak att tribunalen underlät att förklara på vilket sätt en indirekt minoritetsaktieägare i ett bolag som Bank Rossiya kunde anses vara inflytelserik, trots att en sådan aktieägare inte på något sätt kan styra bolagets verksamhet eller dess löpande förvaltning eller utöva något som helst inflytande över dess beslutsfattande.

35 Rådet har bestritt klagandens argument.

Domstolens bedömning

36 Vad för det första gäller det påstådda åsidosättandet av motiveringsskyldigheten ska det erinras om att det av tribunalens motivering i en dom eller ett beslut klart och tydligt ska framgå hur tribunalen har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för avgörandet och så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Tribunalens motiveringsskyldighet innebär emellertid inte att tribunalen är skyldig att utforma skälen för avgörandet så, att samtliga resonemang som parterna i målet fört bemöts vart och ett för sig och på ett uttömmande sätt. Motiveringen kan således vara underförstådd, förutsatt att de berörda får kännedom om varför tribunalen inte har godtagit deras argument och att domstolen får ett tillräckligt underlag för sin prövning (dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P och C‑111/24 P, EU:C:2026:245, punkt 101 och där angiven rättspraxis).

37 I förevarande fall har klaganden till att börja med kritiserat tribunalen för att inte i tillräcklig utsträckning ha förklarat hur han, i punkt 147 i den överklagade domen, kunde kvalificeras som inflytelserik aktieägare i Bank Rossiya trots att han endast var indirekt minoritetsaktieägare.

38 Det ska i detta hänseende noteras att punkt 147 i den överklagade domen ska läsas tillsammans med tribunalens överväganden i punkterna 132–136 i nämnda dom avseende klagandens ställning och roll i egenskap av aktieägare i Bank Rossiya.

39 Domstolen konstaterar att tribunalen på intet sätt bortsåg från klagandens ställning som indirekt minoritetsaktieägare och, i punkterna 132–135 i samma dom, förklarade hur han, mot bakgrund av omständigheter som tribunalen hade prövat och som klaganden, varken i den sjätte eller den femte grunden, har gjort gällande missuppfattades, trots allt kunde kvalificeras som inflytelserik aktieägare.

40 I punkterna 132 och 133 i den överklagade domen förklarade tribunalen nämligen, efter att ha konstaterat att klaganden var indirekt aktieägare i Bank Rossiya eftersom aktierna innehades av ett bolag som helt ägdes av en koncern i vilken han var ensam aktieägare, att i ett sådant upplägg för kapitalägande i vilket klaganden var den enda ägaren påverkade detta bolags placering mellan klaganden och Bank Rossiya inte det förhållande att klaganden skulle anses inneha aktierna i banken.

41 Vidare konstaterade tribunalen, i punkt 133 i den överklagade domen, att klaganden var minoritetsaktieägare i Bank Rossiya, eftersom han, genom det bolag och den koncern som nämns i föregående punkt, endast innehade 10,323 procent av aktierna i denna bank, vilket emellertid gjorde honom till den näst största aktieägaren i banken. I punkt 134 i den överklagade domen tillade tribunalen att nästan 60 procent av aktierna i nämnda bank ägdes av fyra personer, däribland klaganden, vilka stod nära kretsen kring Vladimir Putin och sedan mer än tio år utgjorde en stabil grupp av aktieägare i Bank Rossiya. Tribunalen drog härav, i punkterna 135 och 136 i den överklagade domen, slutsatsen att klaganden, i egenskap av den näst största aktieägaren som tillsammans med tre andra aktieägare tillhörde en grupp av historiskt stabila aktieägare i denna bank, skulle kvalificeras som inflytelserik aktieägare.

42 Under dessa omständigheter kunde klaganden lätt förstå att kvalificeringen som inflytelserik aktieägare var en följd av hans nära och stabila band till de tre andra aktieägarna i nämnda bank och till kretsen kring Vladimir Putin, oberoende av storleken på hans aktieinnehav,

43 Vad därefter gäller klagandens argument att tribunalen åsidosatte sin motiveringsskyldighet genom att inte ha försökt fastställa att han på något sätt varit delaktig i det påstådda ekonomiska stöd som Bank Rossiya gett Vladimir Putin – eftersom hans namn faktiskt inte nämns i punkt 144 i den överklagade domen – ska även detta argument underkännas.

44 Till att börja med kunde klaganden nämligen lätt förstå av punkterna 146 och 147 i den överklagade domen, jämförda med punkterna 132–136 i samma dom, att det ekonomiska stöd som Bank Rossiya gett Ryska federationens president, Vladimir Putin, kunde tillskrivas honom i egenskap av inflytelserik aktieägare i denna bank, och detta utan inverkan på frågan huruvida tribunalen, genom att tolka begreppet ”ekonomiskt stöd” på detta sätt, gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning. Vidare rör punkt 144 i den överklagade domen endast det faktiska fastställandet av att nämnda bank ger detta ekonomiska stöd, vilket innebär att det saknar betydelse att klagandens namn inte nämns i denna punkt.

45 Vad för det andra gäller invändningen att tribunalen tolkade begreppet ”materiellt eller ekonomiskt” stöd felaktigt, erinrar domstolen om att detta kriterium syftar till att göra det möjligt för rådet att vidta restriktiva åtgärder mot bland annat fysiska personer som materiellt eller ekonomiskt stöder de ryska beslutsfattare som ansvarar för annekteringen av Krim eller destabiliseringen av Ukraina eller som drar fördel av dessa beslutsfattare, varvid det i förevarande fall endast är den del av kriteriet som avser ekonomiskt stöd till ryska beslutsfattare som är relevant.

46 Domstolen har slagit fast att ett kriterium som, såsom kriterium d, avser stöd som ges av bland annat fysiska personer, är av allmän karaktär och inte innehåller någon definition av begreppet ”stöd” och inte heller några preciseringar av bevismedlen. Under dessa omständigheter kräver bedömningen av huruvida det finns fog för att vidta restriktiva åtgärder mot fysiska personer, såsom klaganden, alltid bevis för att den berörda personen har gett stöd. Det finns nämligen inte i utformningen av ett sådant kriterium någon presumtion för att stöd ges (se, analogt, dom av den 21 april 2015, Anbouba/rådet, C‑630/13 P, EU:C:2015:247, punkterna 42–44, och dom av den 9 juli 2020, Haswani/rådet, C‑241/19 P, EU:C:2020:545, punkterna 61–63 och där angiven rättspraxis).

47 Det ska i detta hänseende för det första påpekas att slutsatsen i punkt 147 i den överklagade domen, enligt vilken rådet, utan att göra någon oriktig bedömning, kunde anse att klaganden vid tidpunkten för antagandet av rättsakterna från mars 2023 gav ”ekonomiskt stöd”, i den mening som avses i kriterium d, till Vladimir Putin, grundar sig på tribunalens konstateranden och bedömningar av de faktiska omständigheterna i punkterna 143–146 i den överklagade domen samt, såsom framgår av punkt 38 ovan, på tribunalens överväganden i punkterna 132–136 i denna dom.

48 Det framgår av samtliga dessa punkter i den överklagade domen att tribunalen, mot bakgrund av de faktiska omständigheter och den bevisning som den hade prövat och som klaganden i samband med överklagandet inte har påstått hade missuppfattats, fann dels att Bank Rossiya, som är en bank som ligger mycket nära kretsen kring Vladimir Putin, bland annat hade gett ett betydande ekonomiskt stöd till den sistnämnda, dels att klaganden, vän till Vladimir Putin och den näst största aktieägaren i denna bank, tillsammans med tre andra av dennes vänner, utgjorde en stabil majoritetsägarkrets i denna bank och att han således var en inflytelserik aktieägare i banken.

49 För att komma fram till slutsatsen i punkt 147 i den överklagade domen bedömde tribunalen således, utan att göra sig skyldig till felaktig rättstillämpning, att begreppet ”ekonomiskt stöd” i den mening som avses i kriterium d, beroende på de relevanta omständigheterna i det enskilda fallet, kunde omfatta stöd som inte direkt tillhandahålls av den fysiska person som är föremål för restriktiva åtgärder enligt detta kriterium, men som kan tillskrivas denna person på grund av att personen agerar inom eller genom en juridisk person som direkt tillhandahåller det berörda stödet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 augusti 2025, Timtjenko/rådet , C‑702/23 P, EU:C:2025:605, punkterna 33–35).

50 För det andra kan tribunalen, genom att slå fast att begreppet ”ekonomiskt stöd” som avses i kriterium d kunde omfatta ett sådant fall, inte anses han åsidosatt rättssäkerhetsprincipen, eftersom denna princip inte ålägger unionsdomstolen att i detalj ange i vilka fall ett sådant begrepp kan tillämpas och sättet att tolka detta begrepp i hög grad beror på sammanhanget och omständigheterna i målet (se, analogt, dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P och C‑111/24 P, EU:C:2026:245, punkt 191).

51 Vad för det tredje gäller klagandens argument att tribunalen åsidosatte sin rättspraxis enligt vilken det ekonomiska stöd som föreskrivs i kriterium d ska vara av en viss kvantitativ eller kvalitativ betydelse, noterar domstolen, i likhet med vad klaganden har gjort gällande i sina inlagor till tribunalen, att den rättspraxis som klaganden har hänvisat till avser begreppet ”ekonomiskt stöd” i ett kriterium som liknar kriterium d som rådet antagit i sina bestämmelser om restriktiva åtgärder mot Islamiska republiken Iran.

52 Med hänsyn till att tribunalen, i punkterna 143 och 144 i den överklagade domen, i huvudsak konstaterade att Bank Rossiya, och följaktligen klaganden själv i egenskap av inflytelserik aktieägare i denna bank, hade gett personer i kretsen kring Vladimir Putin ett ekonomiskt stöd av betydande omfattning i form av ”floder” av amerikanska dollar (USD) samt till Vladimir Putin själv och till hans vänner till ett värde av 2 miljarder USD via skatteparadis, kan tribunalen inte klandras för att ha åsidosatt denna rättspraxis. Det är härvid inte nödvändigt att pröva huruvida denna rättspraxis kan överföras analogt på kriterium d.

53 Av det ovan anförda följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den sjätte grunden.

Den sjunde grunden

Parternas argument

54 I den sjunde grunden som består av två delar har klaganden, inom ramen för den första delgrunden, gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att ersätta rådets motivering med sin egen när den, i punkterna 143 och 144 i den överklagade domen, fann att tillämpningen av kriterium d på klaganden, med avseende på rättsakterna från mars 2023, kunde motiveras av att Bank Rossiya hade förskingrat medel till förmån för Vladimir Putin och hans vänner, trots att rådet inte hade påstått detta i motiveringen till rättsakterna i fråga och under alla omständigheter inte hade visat att så var fallet. Tribunalen försökte särskilt avhjälpa bristerna i rådets motivering, eftersom rådet vid tribunalen hade nöjt sig med att visa att Bank Rossiya hade gett ett ekonomiskt stöd till Vladimir Putin.

55 Inom ramen för den sjunde grundens andra del har klaganden gjort gällande att tribunalen, i sin bedömning av huruvida rättsakterna från september 2023 var välgrundade, gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att ersätta rådets motivering med sin egen när den i punkt 162 i den överklagade domen fann att klaganden hade beviljats skattebefrielse och att två bolag i vilka klaganden var aktieägare hade erhållit stöd från Ryska federationens regering, trots att detta inte togs upp i redogörelsen för skälen till dessa rättsakter och inte åberopades av rådet vid tribunalen till stöd för tillämpningen av kriterium d på klaganden.

56 Rådet har bestritt klagandens argument.

Domstolens bedömning

57 Vad gäller den sjunde grundens första del erinrar domstolen om att det, för att den domstolsprövning som garanteras i artikel 47 i stadgan ska vara effektiv, bland annat krävs att unionsdomstolen försäkrar sig om att beslutet, som är individuellt i förhållande till den berörda personen eller enheten, grundas på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för ett sådant beslut. Detta förutsätter en undersökning av de faktiska omständigheter som har åberopats i redogörelsen för skälen och som ligger till grund för beslutet, vilket betyder att domstolskontrollen inte är begränsad till en abstrakt bedömning av huruvida de angivna skälen sannolikt är korrekta, utan avser huruvida dessa skäl, eller åtminstone ett skäl som i sig anses utgöra tillräckligt stöd för nämnda beslut, är väl underbyggda. Härvid ankommer det på unionsdomstolen att vid sin prövning vid behov anmoda den behöriga unionsmyndigheten att inkomma med uppgifter eller bevisning, oavsett om de är hemliga eller inte, som är av relevans för denna prövning. Det krävs härvid inte att myndigheten vid domstolen förebringar samtliga de uppgifter och bevis som är knutna till de skäl som anförs i den rättsakt som det yrkats ogiltigförklaring av. Däremot krävs att de uppgifter och den bevisning som inges stöder de skäl som har åberopats mot den berörda personen (dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P och C‑111/24 P, EU:C:2026:245, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

58 I förevarande fall ska det påpekas att det i redogörelsen för skälen i rättsakterna från mars 2023 anges att klaganden tillhandahållit ”ekonomiskt och materiellt stöd till … de ryska beslutsfattare som är ansvariga för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina” och att han är ”aktieägare i Bank Rossiya, som betraktas som banken för Putin och hans kompanjoner”. Med hänsyn till att det inte har bestritts mellan parterna att det i dessa avsnitt i redogörelsen för skälen hänvisas till kriterium d, var tribunalen, inom ramen för sin domstolsprövning av dessa rättsakters lagenlighet och med tillämpning av den rättspraxis som det erinrats om i föregående punkt, skyldig att kontrollera huruvida klaganden, direkt eller genom denna bank, gav ekonomiskt stöd till de ryska beslutsfattarna, genom att i detta avseende pröva den bevisning som rådet lagt fram och som diskuterades vid tribunalen.

59 Det var just detta som tribunalen gjorde i punkterna 143–147 i den överklagade domen. Den omständigheten att tribunalen, i punkterna 143 och 144 i den överklagade domen, prövade den bevisning som gjorde det möjligt att konstatera att Bank Rossiya gav ekonomiskt stöd till Vladimir Putin och hans närstående genom förskingring omfattades särskilt av dess domstolsprövning, eftersom tribunalen först behövde fastställa att det förelåg sådant stöd från denna bank innan den kunde bedöma huruvida detta stöd kunde tillskrivas klaganden i egenskap av aktieägare i nämnda bank. Under dessa omständigheter kan tribunalen inte klandras för att ha ersatt rådets motivering med sin egen.

60 Vad gäller den sjunde grundens andra del ska det inledningsvis påpekas att invändningar som riktar sig mot skäl som angetts för fullständighetens skull i ett avgörande från tribunalen enligt fast rättspraxis inte kan leda till att avgörandet upphävs och att sådana invändningar således saknar verkan (dom av den 2 oktober 2019, Crédit mutuel Arkéa/ECB, C‑152/18 P och C‑153/18 P, EU:C:2019:810, punkt 68 och där angiven rättspraxis).

61 Punkt 162 i den överklagade domen, som på franska inleds med uttrycket ” en outre ” (dessutom), är överflödig i förhållande till övervägandena i punkt 161 i den domen, vilken inte har bestritts i samband med överklagandet och i vilken tribunalen påpekade att klaganden, vad gäller rättsakterna från september 2023, inte hade visat att hans personliga förhållanden hade förändrats i förhållande till den situation som förelåg vid tidpunkten för antagandet av rättsakterna från mars 2023.

62 Eftersom tribunalen, å ena sidan, i punkterna 161 och 164 i den överklagade domen, i huvudsak slog fast att rådet, utan att göra en oriktig bedömning, hade kunnat anse att klaganden fortfarande, såsom var fallet med rättsakterna från mars 2023, uppfyllde villkoren i kriterium d, och eftersom det, å andra sidan, framgår av prövningen av den sjätte grunden och av den sjunde grundens första del att tribunalen inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att sistnämnda rättsakter var välgrundade, kan ett eventuellt fel vid prövningen av de ytterligare omständigheter som rådet åberopade med avseende på de rättsakter från september 2023 som tribunalen prövade i punkterna 162 och 163 i samma dom inte leda till att domen upphävs.

63 Av det ovan anförda följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den sjunde grunden, då den första delgrunden är ogrundad och den andra delgrunden är verkningslös.

Den nionde grunden

Parternas argument

64 I den nionde grunden har klaganden gjort gällande att tribunalen, i punkterna 180 och 181 i den överklagade domen, gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att rådet, genom ett beslut som antagits med stöd av artikel 29 FEU, kunde begränsa den fria rörlighet som han åtnjuter enligt artikel 21 FEUF och artikel 45 i stadgan i egenskap av unionsmedborgare på grund av sitt finska medborgarskap. I motsats till vad tribunalen slog fast kan medlemsstaterna endast begränsa den fria rörligheten för unionsmedborgare av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa, såsom framgår av artikel 27 i direktiv 2004/38. Dessutom ska denna möjlighet tolkas restriktivt och begränsningar ska vara proportionerliga och grunda sig på den berörda personens personliga beteende.

65 Det framgår varken av ordalydelsen i artikel 29 FEU eller av fördragen att denna fria rörlighet kan begränsas genom restriktiva åtgärder som antas med stöd av denna artikel. Tribunalen borde således i förevarande fall ha prövat huruvida rådet, i egenskap av unionsinstitution som samlar samtliga medlemsstater, hade kontrollerat att klagandens personliga beteende utgjorde ett hot mot allmän ordning, säkerhet eller hälsa i medlemsstaterna. Rådet kan således inte använda den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken för att begränsa unionsmedborgarnas fria rörlighet med tillämpning av andra processuella garantier än de som normalt är tillämpliga när medlemsstaterna inför sådana begränsningar med stöd av direktiv 2004/38. Klaganden har i sin replik preciserat att ett sådant synsätt stöds av artikel 40 FEU.

66 Rådet har bestritt klagandens argument.

Domstolens bedömning

67 I punkterna 180 och 181 i den överklagade domen slog tribunalen fast att enligt artikel 21.1 FEUF ska unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier utövas med förbehåll för de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen, vilket inbegriper beslut på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken som antas med stöd av artikel 29 FEU. Formuleringen i den sistnämnda artikeln, vilken är allmänt hållen, ger rådet befogenhet att, i syfte att uppnå de mål som avses i artikel 21.2 FEU, anta restriktiva åtgärder i syfte att begränsa unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig utanför den medlemsstat där de är medborgare, och detta oberoende av de regler som föreskrivs i detta hänseende i direktiv 2004/38.

68 Tribunalen gjorde sig härigenom inte skyldig till felaktig rättstillämpning.

69 Det ska i detta hänseende erinras om att unionsmedborgare, vilka enligt artikel 9 FEU och artikel 20.1 FEUF är varje fysisk person som är medborgare i en medlemsstat, har den rätt som följer direkt av artikel 20.2 a och artikel 21.1 FEUF att fritt röra sig och uppehålla sig inom de andra medlemsstaternas territorier. I den sistnämnda bestämmelsen föreskrivs att begränsningar och villkor för denna rätt ska föreskrivas i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen.

70 Av detta följer, såsom tribunalen med rätta slog fast i punkt 180 i den överklagade domen, att unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig kan begränsas och underkastas villkor på grundval av såväl EUF-fördraget som EU-fördraget.

71 Såsom tribunalen erinrade om i punkt 181 i den överklagade domen kan rådet, på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, med stöd av artikel 29 FEU anta beslut som anger unionens inställning till en särskild fråga av geografisk eller tematisk karaktär. En sådan inställning kan inbegripa restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som inte är stater. I detta sammanhang kan rådet fastställa och även precisera föremålet för de restriktiva åtgärder som unionen vidtar inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, varvid rådet har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning och antar enhälliga beslut. Detta stora utrymme för skönsmässig bedömning förklaras av att unionens syften och mål på detta område, vilka kommer till uttryck i artikel 3.5 och artikel 21 FEU samt i de särskilda bestämmelserna om unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, särskilt artiklarna 23 och 24 FEU, har så stor räckvidd (dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P och C‑111/24 P, EU:C:2026:245, punkterna 269 och 270 samt där angiven rättspraxis).

72 Med hänsyn till det stora utrymme för skönsmässig bedömning som rådet förfogar över för att uppnå dessa mål på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och till den omständigheten att varken ordalydelsen i artikel 29 FEU eller, mer allmänt, lydelsen av bestämmelserna i EU- och EUF-fördraget om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken i sig föreskriver eller förbjuder antagandet av specifika restriktiva åtgärder, finner domstolen, i likhet med tribunalen i punkterna 180 och 181 i den överklagade domen, att rådet, med stöd av artikel 29 FEU, i princip är behörigt att besluta att fysiska personer, även om de är medborgare i en medlemsstat i unionen och följaktligen unionsmedborgare, varken får resa in i eller passera genom andra medlemsstater i unionen, när dessa personer uppfyller kriterier som visar att det finns ett objektivt samband mellan den kategori de tillhör och det tredjeland som unionen avser att utöva påtryckningar på (se, i sistnämnt avseende, dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P och C‑111/24 P, EU:C:2026:245, punkt 273). Under dessa omständigheter tillåter artikel 29 FEU i princip rådet att anta restriktiva åtgärder som begränsar sådana medborgares rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, i den mening som avses i artikel 21.1 FEUF, och att ålägga medlemsstaterna att se till att en sådan begränsning iakttas.

73 Såsom tribunalen med rätta slog fast i slutet av punkt 181 i den överklagade domen har det således föga betydelse att sådana begränsningar eller villkor inte motsvarar dem som föreskrivs i direktiv 2004/38, vilket enligt artikel 1 c och artikel 27 i direktivet, jämförda med artikel 42 i samma direktiv, bland annat syftar till att fastställa regler enligt vilka medlemsstaterna själva, och inte en unionsinstitution som rådet, kan införa sådana begränsningar.

74 Denna tolkning påverkas inte heller av artikel 40 andra stycket FEU som klaganden har hänvisat till. Enligt denna bestämmelse ska genomförandet av den politik som avses i artiklarna 3–6 FEUF inte påverka tillämpningen av de förfaranden för och respektive omfattning av institutionernas befogenheter som anges i fördragen för utövandet av unionsbefogenheterna inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Under dessa omständigheter kan den omständigheten att direktiv 2004/38, såsom framgår av skäl 2 i direktivet, reglerar den fria rörligheten för personer som en grundläggande frihet på den inre marknaden med avseende på vilken unionen har delad befogenhet med medlemsstaterna enligt artikel 4 FEUF, inte påverka omfattningen av rådets befogenhet på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken enligt artikel 29 FEU.

75 I motsats till vad klaganden har gjort gällande innebär inte heller den omständigheten att rådet, när det med stöd av artikel 29 FEU antar restriktiva åtgärder som syftar till att begränsa den fria rörligheten för fysiska personer inom medlemsstaternas territorier, även om de är unionsmedborgare, inte är bundet av de processuella regler och garantier som föreskrivs i direktiv 2004/38, att rådets befogenhet i detta avseende inte begränsas av unionsrätten.

76 För det första ska, såsom tribunalen angav i punkterna 181 och 186 i den överklagade domen, sådana åtgärder nämligen vidtas med beaktande av den folkrättsliga princip som stadfästs i artikel 3 i protokoll nr 4 till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950, enligt vilken en stat inte får neka sina egna medborgare rätten att få tillträde till och uppehålla sig på dess territorium. Medlemsstaterna är bundna av denna princip (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2021, A (Passage av gränser med fritidsbåt), C‑35/20, EU:C:2021:813, punkt 69 och där angiven rättspraxis). Följaktligen garanterar artikel 1.2 i beslut 2014/145 att detta beslut inte ålägger en medlemsstat någon skyldighet att vägra egna medborgare inresa till sitt territorium.

77 För det andra ska det erinras om att varje beslut att vidta sådana åtgärder med stöd av artikel 29 FEU, såsom tribunalen påpekade i punkt 182 i den överklagade domen, i syfte att utöva påtryckningar på ett tredjeland för att uppnå de mål som avses i artikel 21.2 b och c FEU, nämligen att konsolidera och stödja demokrati, rättsstaten, de mänskliga rättigheterna och folkrätten samt bevara freden, förebygga konflikter och stärka internationell säkerhet, ska definiera och avgränsa det eftersträvade målet med att utöva påtryckningar, de rättsliga kriterier som gör det möjligt att införa restriktiva åtgärder samt de kategorier av personer eller enheter som omfattas av dessa kriterier, så att de restriktiva åtgärder som vidtas i detta syfte kan uppnå det eftersträvade målet på ett sätt som inte är uppenbart olämpligt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P och C‑111/24 P, EU:C:2026:245, punkterna 272 och 273 samt där angiven rättspraxis).

78 För det tredje utgör det hinder för denna rättighet som följer av beslut som antagits med stöd av artikel 29 FEU, med hänsyn till att unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier även är en grundläggande rättighet, eftersom den garanteras i artikel 45.1 i stadgan, en ”begränsning i utövandet” av denna rättighet, i den mening som avses i artikel 52.1 i stadgan, vilket innebär att det, såsom tribunalen angav i punkt 183 i den överklagade domen, måste uppfylla de villkor som föreskrivs i sistnämnda bestämmelse.

79 Av det ovan anförda följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den nionde grunden.

Den tionde grunden

Parternas argument

80 I den tionde grunden, som består av två delar, har klaganden i huvudsak gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning och åsidosatte sin motiveringsskyldighet när den fann att begränsningen, genom de restriktiva åtgärderna, av klagandens rätt att i egenskap av unionsmedborgare fritt röra sig och uppehålla sig var förenlig med proportionalitetsprincipen (den tionde grundens första del) och med kravet på att en sådan begränsning ska vara förenlig med det väsentliga innehållet i denna rätt (den tionde grundens andra del).

81 Vad gäller den första delgrunden gjorde tribunalen sig skyldig till felaktig rättstillämpning och åsidosatte sin motiveringsskyldighet vid prövningen av om begränsningen av klagandens rätt att fritt röra sig och uppehålla sig var proportionerlig, genom att inte identifiera ett allvarligt beteende hos klaganden vilket hotade allmän ordning, säkerhet eller hälsa i medlemsstaterna, såsom krävs enligt artikel 27 i direktiv 2004/38, eller som utgjorde ett allvarligt hot mot ett unionsintresse, samt genom att inte förklara hur en sådan begränsning var lämplig för att uppnå de mål som rådet eftersträvade, såsom de identifierades av tribunalen i punkt 187 i den överklagade domen.

82 Vad gäller den andra delgrunden har klaganden ifrågasatt tribunalens resonemang i punkterna 186 och 189 i den överklagade domen. I motsats till vad tribunalen slog fast är nämligen begränsningen av klagandens rätt att fritt röra sig och uppehålla sig särskilt omfattande, eftersom den berör 26 av 27 medlemsstater. Dessutom tar inget av de undantag som föreskrivs i artikel 1 i beslut 2014/145 hänsyn till ställningen som unionsmedborgare eller den särskilda situationen för unionsmedborgare med anknytning till flera unionsländer. Till detta kommer att de restriktiva åtgärderna, trots att de påstås vara tillfälliga, kan bibehållas mot en person under många år. Slutligen är den rättspraxis som tribunalen analogt hänvisade till i punkt 186 i den överklagade domen inte relevant.

83 Vad gäller den tionde grundens första del har rådet gjort gällande att denna delgrund inte kan tas upp till sakprövning på grund av att klaganden inte har identifierat de kritiserade avsnitten i den överklagade domen. Rådet har bestritt klagandens argument i sak.

Domstolens bedömning

84 Vad inledningsvis gäller frågan huruvida den tionde grundens första del kan tas upp till sakprövning är det riktigt, såsom rådet har gjort gällande, att klaganden inte exakt har angett vilka avsnitt i den överklagade domen som han avser med det resonemang som anförs till stöd för den tionde grundens första del. Med beaktande av att klaganden i huvudsak har kritiserat tribunalen för att ha gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den bedömde huruvida de restriktiva åtgärder som syftar till att begränsa klagandens rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i egenskap av unionsmedborgare är proportionerliga, framgår det emellertid med tillräcklig tydlighet av klagandens argument att han avser punkterna 188–191 i den överklagade domen, i vilka tribunalen gjorde denna bedömning. Rådet har för övrigt själv identifierat dessa punkter i sin svarsskrivelse. Under dessa omständigheter finner domstolen, i enlighet med sin rättspraxis, att det i den tionde grundens första del tillräckligt klart anges på vilka punkter den överklagade domen ifrågasätts samt de rättsliga grunder som särskilt åberopas till stöd för överklagandet, med följden att denna delgrund kan tas upp till sakprövning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 december 2025, Hamoudi/Frontex, C‑136/24 P, EU:C:2025:977, punkterna 54 och 55 samt där angiven rättspraxis).

85 Vad gäller den tionde grundens första del kan domstolen för det första inte godta klagandens argument att tribunalen, i punkterna 188–191 i den överklagade domen, felaktigt underlät att mot bakgrund av bestämmelserna i direktiv 2004/38 pröva huruvida ingreppet i klagandens grundläggande rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier enligt artikel 45.1 i stadgan var proportionerligt.

86 Till att börja med ska det nämligen erinras om att tribunalen, i enlighet med punkterna 73–78 ovan, inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att rådet, genom att med stöd av artikel 29 FEU anta restriktiva åtgärder som syftar till att begränsa rätten att fritt röra sig och uppehålla sig för fysiska personer som innehar unionsmedborgarskap, inte var bundet av de processuella regler och garantier som föreskrivs i direktiv 2004/38.

87 Vidare, för att avgöra huruvida ingreppet i en sådan grundläggande rättighet som den som garanteras i artikel 45.1 i stadgan, till följd av att denna rättighet begränsas genom en unionsrättsakt, är proportionerligt, i enlighet med vad som krävs enligt artikel 52.1 andra meningen i stadgan, ska det inledningsvis prövas huruvida dessa åtgärder tillgodoser ett mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen, därefter, att de inte är uppenbart olämpliga i förhållande till detta mål, det vill säga om de inte är uppenbart otjänliga för att uppnå detta mål, och, slutligen, att de eller, i förekommande fall, den aktuella begränsningen, inte uppenbart går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P och C‑111/24 P, EU:C:2026:245, punkt 233 och där angiven rättspraxis). En sådan bedömning ska göras oberoende av bestämmelserna i direktiv 2004/38.

88 Tribunalen har således varken gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning eller åsidosatt sin motiveringsskyldighet genom att avstå från att bedöma huruvida begränsningen av klagandens rätt att fritt röra sig och uppehålla sig var proportionerlig mot bakgrund av de processuella regler och garantier som föreskrivs i detta direktiv.

89 För det andra anser klaganden att tribunalen åsidosatte sin motiveringsskyldighet genom att, vid bedömningen av om ingreppet i klagandens grundläggande rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom andra medlemsstaters territorier än Finland var proportionerligt, underlåta att pröva huruvida det aktuella inrese- och transitförbudet var lämpligt för att uppnå målet vilket, såsom framgår av punkterna 182 och 187 i den överklagade domen, vilka inte har bestritts i detta avseende i överklagandet, bestod i att utöva påtryckningar på Ryska federationens myndigheter för att dessa skulle upphöra med sina åtgärder och sin politik för destabilisering av Ukraina.

90 Detta argument kan inte heller godtas, eftersom prövningen av om detta förbud är lämpligt, mot bakgrund av den rättspraxis som det erinras om i punkt 36 ovan, framgår av punkterna 190 och 191 i den överklagade domen. Genom att i dessa punkter ange att begränsningen av klagandens rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, med hänsyn till vikten av det mål som eftersträvas med de restriktiva åtgärder som vidtagits mot klaganden, inte var uppenbart oproportionerlig, utgick tribunalen nämligen underförstått men nödvändigtvis från att nämnda förbud inte var uppenbart olämpligt för att uppnå detta mål (se, analogt, dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P och C‑111/24 P, EU:C:2026:245, punkt 237).

91 I den tionde grundens andra del har klaganden gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den, i punkterna 186 och 189 i den överklagade domen, fann att begränsningen av klagandens rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, vilken garanteras i artikel 45.1 i stadgan, var förenlig med det väsentliga innehållet i denna rättighet.

92 Det ska i detta hänseende noteras att punkt 189 i den överklagade domen avser frågan huruvida denna begränsning är nödvändig med hänsyn till proportionalitetsprincipen och att det endast är punkt 186 i den domen som avser frågan huruvida begränsningen är förenlig med det väsentliga innehållet i nämnda rättighet. Under dessa omständigheter finner domstolen att den tionde grundens andra del endast avser sistnämnda punkt.

93 Det ska erinras om att enligt artikel 52.1 första meningen i stadgan ska varje begränsning i utövandet av de grundläggande rättigheter som föreskrivs i stadgan bland annat vara förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter.

94 I punkt 186 i den överklagade domen slog tribunalen fast att begränsningen av klagandens grundläggande rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier var förenlig med det väsentliga innehållet i denna rättighet, eftersom detta förbud dels inte hindrade klaganden från att bege sig till och uppehålla sig i den medlemsstat där han är medborgare i enlighet med den folkrättsliga princip som det erinrats om i punkt 76 ovan och som bekräftats i artikel 1.2 i beslut 2014/145, dels inte var av permanent karaktär eftersom bibehållandet av de restriktiva åtgärder som klaganden är föremål för, och följaktligen av detta förbud, ska ses över kontinuerligt enligt artikel 6 i detta beslut.

95 Utan att det är nödvändigt att pröva relevansen av den rättspraxis som tribunalen hänvisade till i punkt 186 i den överklagade domen, finner domstolen att den andra av de omständigheter som tas upp i nämnda punkt, avseende artikel 6 i beslut 2014/145, räcker för att dra slutsatsen att de omtvistade rättsakterna inte kränker det väsentliga innehållet i klagandens grundläggande rätt till fri rörlighet (se, analogt, dom av den 13 mars 2025, Shuvalov/rådet, C‑271/24 P, EU:C:2025:180, punkterna 78 och 79). Det framgår nämligen av kravet på att de restriktiva åtgärder som vidtagits mot klaganden ska ses över kontinuerligt att de omtvistade rättsakterna varken har till syfte eller verkan att upphäva de rättigheter som klagandens unionsmedborgarskap ger honom eller att permanent påverka räckvidden av dessa rättigheter.

96 Denna slutsats påverkas inte av den omständigheten, som klaganden tagit upp, att de undantag och avvikelser som föreskrivs i artikel 1.3, 1.4 och 1.6 i beslut 2014/145 i stor utsträckning avser personer som befinner sig i mycket specifika situationer vilka bland annat har samband med internationella förpliktelser. I detta avseende räcker det att konstatera att denna omständighet inte på något sätt påverkar räckvidden av kravet på att förteckningarna ska ses över regelbundet som tas upp i punkt 186 i den överklagade domen.

97 Av det ovan anförda följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den tionde grunden.

Den första till den femte och den åttonde grunden

98 Det framgår av prövningen av den sjätte och den sjunde grunden samt av den nionde och den tionde grunden att tribunalen inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att rådet på goda grunder, genom de omtvistade rättsakterna, kunde bibehålla de restriktiva åtgärderna mot klaganden med stöd av kriterium d utan att detta innebar en otillbörlig begränsning av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig.

99 Under dessa omständigheter ska grunderna enligt vilka tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid bedömningen av om de restriktiva åtgärder som vidtagits mot klaganden på grundval av dels kriteriet i artikel 1.1 e och artikel 2.1 g i beslut 2014/145 samt artikel 3.1 g i förordning nr 269/2014 (den första till den fjärde grunden och den åttonde grunden), dels kriteriet i artikel 1.1 a och artikel 2.1 a i beslut 2014/145 samt artikel 3.1 a i förordning nr 269/2014 (femte grunden) var välgrundade underkännas.

100 När tribunalens domslut är välgrundat, kan en sådan felaktig rättstillämpning, om den antas vara styrkt, inte medföra att den överklagade domen från tribunalen upphävs eller, än mindre, att de omtvistade rättsakterna upphävs (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P och C‑111/24 P, EU:C:2026:245, punkt 440 och där angiven rättspraxis).

101 Överklagandet ska således ogillas i sin helhet.

Rättegångskostnader

102 Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet avvisas eller ogillas. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som i enlighet med artikel 184.1 i dessa rättegångsregler ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.

103 Rådet och kommissionen har yrkat att klaganden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom klaganden har tappat målet, ska yrkandet bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

1) Överklagandet ogillas.

2) Gennadij Nikolajevitj Timtjenko ska ersätta rättegångskostnaderna.

Underskrifter

* Rättegångsspråk: franska.