Artiklarna 5 och 15 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, jämförda med artiklarna 6, 19.2 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna,
Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JEAN RICHARD DE LA TOUR
föredraget den 4 juni 2026( 1 )
Mål C ‑ 182/26 (PPU) [Hardeker] ( i )
DL
mot
Minister van Asiel en Migratie
(begäran om förhandsavgörande från rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (domstol i Haag, med sammanträdesort i Haarlem, Nederländerna))
” Begäran om förhandsavgörande – Brådskande mål om förhandsavgörande – Invandringspolitik – Återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i en medlemsstat – Direktiv 2008/115/EG – Verkställande av ett beslut om återvändande – Beslut om återvändande där fler än ett destinationsland anges – Artikel 5 – Principen om non-refoulement – Artikel 15 – Förvar inför avlägsnande – Prövning av villkoren för lagligheten av detta förvar ”
I. Inledning
1. Det framgår av artikel 6.1 i direktiv 2008/115/EG( 2 ) att varje tredjelandsmedborgare i princip ska bli föremål för ett beslut om återvändande när det väl har konstaterats att hans eller hennes vistelse är olaglig. Enligt domstolens fasta praxis ska detta beslut inte bara slå fast att den berörda tredjelandsmedborgarens vistelse är olaglig och ålägga honom eller henne en skyldighet att återvända, såsom uttryckligen föreskrivs i artikel 3.4 i direktivet, utan även identifiera det tredjeland han eller hon frivilligt ska återvända eller avlägsnas till, det vill säga destinationslandet.( 3 )
2. Enligt artikel 5 i direktiv 2008/115 ska medlemsstaterna i varje skede av återvändandeförfarandet iaktta principen om non-refoulement, vilken garanteras som en grundläggande rättighet i artikel 18 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna,( 4 ) jämförd med artikel 33 i konventionen om flyktingars rättsliga ställning,( 5 ) kompletterad genom protokollet om flyktingars rättsliga ställning,( 6 ) och artikel 19.2 i stadgan.( 7 )
3. Dessa två skyldigheter är nära förbundna med varandra i den meningen att frågan huruvida principen om non-refoulement har iakttagits ska bedömas med avseende på det land som myndigheten avser att ålägga den berörda personen att återvända till,( 8 ) det vill säga det destinationsland som anges i beslutet om återvändande.
4. I detta sammanhang uppkommer frågan hur det ska bedömas om principen om non-refoulement iakttas när mer än ett destinationsland anges i beslutet om återvändande. Skulle det i synnerhet vara möjligt att avstå från att göra en sådan bedömning till dess att det har fastställts vilket tredjeland den berörda personen faktiskt ska avlägsnas till (nedan kallat det slutliga destinationslandet)?
5. Det är i huvudsak dessa frågor som i förevarande mål har ställts till EU-domstolen av Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (domstol i Haag, med sammanträdesort i Haarlem, Nederländerna)) som har att pröva ett överklagande av ett beslut om förvar av en tredjelandsmedborgare som är föremål för ett beslut om återvändande i vilket tre destinationsländer anges.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
6. I artikel 3 i direktiv 2008/115 föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
3. återvändande : en tredjelandsmedborgares återresa – oavsett om den sker frivilligt i överensstämmelse med en skyldighet att återvända eller med tvång – till
– ursprungslandet, eller
– ett transitland i enlighet med återtagandeavtal med gemenskapen eller bilaterala återtagandeavtal eller andra arrangemang, eller
– ett annat tredjeland till vilket den berörda tredjelandsmedborgaren frivilligt väljer att återvända och där han eller hon kommer att tas emot.
4. beslut om återvändande : ett administrativt eller rättsligt beslut enligt vilket en tredjelandsmedborgares vistelse är olaglig och som ålägger eller fastställer en skyldighet att återvända.
5. avlägsnande : verkställigheten av skyldigheten att återvända, det vill säga den faktiska transporten ut ur medlemsstaten.
…”
7. I artikel 5 i detta direktiv, med rubriken ”’Non-refoulement’, barnets bästa, familjeliv och hälsotillstånd”, föreskrivs följande:
”När medlemsstaterna genomför detta direktiv ska de … respektera principen om ’non-refoulement’.”
8. Artikel 6 i direktivet har rubriken ”Beslut om återvändande”. I artikel 6.1 föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av de undantag som avses i punkterna 2–5 ska medlemsstaterna utfärda beslut om att tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium ska återvända.”
9. Artikel 15 i samma direktiv har rubriken ”Förvar”. I punkterna 1–5 i den artikeln föreskrivs följande:
”1. Om inte andra tillräckliga, men mindre ingripande, åtgärder kan tillämpas verkningsfullt i det konkreta fallet, får medlemsstaterna endast hålla i förvar en tredjelandsmedborgare som är föremål för förfaranden för återvändande för att förbereda återvändandet och/eller för att genomföra avlägsnandet, särskilt när
a) det finns risk för avvikande, eller
b) den berörda tredjelandsmedborgaren håller sig undan eller förhindrar förberedelserna inför återvändandet eller avlägsnandet.
Förvar ska vara under så kort tid som möjligt och får endast fortgå under den tid som förfarandena inför avlägsnandet pågår och genomförs med rimliga ansträngningar.
2. Ett beslut om förvar ska fattas av förvaltningsmyndigheter eller rättsliga myndigheter.
Ett beslut om förvar ska utfärdas skriftligt och med angivande av de faktiska och rättsliga omständigheterna.
När ett beslut om förvar har fattats av förvaltningsmyndigheter ska medlemsstaterna
a) antingen så snart som möjligt efter det att en person tagits i förvar se till att ett beslut fattas om snabb rättslig prövning av förvarsbeslutets laglighet,
b) eller medge den berörda tredjelandsmedborgaren rätt att inleda förfaranden för att få lagligheten av förvarsbeslutet prövat så snart som möjligt efter det att de aktuella förfarandena inleddes. Medlemsstaterna ska i detta fall omedelbart informera den berörda tredjelandsmedborgaren om möjligheten att inge en sådan ansökan.
Den berörda tredjelandsmedborgaren ska friges omedelbart om kvarhållandet i förvar inte är lagligt.
3. I varje enskilt fall ska beslutet om förvar omprövas med lämpliga mellanrum, antingen på begäran av den berörda tredjelandsmedborgaren eller ex officio. För längre perioder av förvar ska prövningar övervakas av en rättslig myndighet.
4. När det framkommer att rimliga utsikter till ett avlägsnande inte längre föreligger på grund av rättsliga eller andra överväganden, eller de villkor som fastställs i punkt 1 inte längre föreligger, upphör hållandet i förvar att vara berättigat och den berörda personen ska omedelbart friges.
5. Tredjelandsmedborgaren ska hållas i förvar så länge som de villkor som fastställs i punkt 1 uppfylls och så länge som det är nödvändigt för att försäkra sig om att avlägsnandet kan genomföras. Varje medlemsstat ska fastställa en begränsad förvarsperiod, som inte får överskrida sex månader.”
B. Nederländsk rätt
10. I artikel 59.1 a i Vreemdelingenwet 2000 (2000 års utlänningslag)( 9 ) av den 23 november 2000, i den version som är tillämplig i det nationella målet, föreskrivs följande:
”Om den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten kräver det, får Minister van Asiel en Migratie (ministern för asyl- och migrationsärenden, Nederländerna) (nedan kallad ministern) hålla en utländsk medborgare, som vistas olagligt i landet, i förvar inför avlägsnande.”
III. Bakgrunden till det nationella målet och tolkningsfrågorna
11. Under åren 2019–2025 lämnade DL, som är tredjelandsmedborgare, in asylansökningar i olika medlemsstater.
12. Den 27 januari 2026 överfördes han till Nederländerna. DL hördes den dagen i förhör som föregick förvarsbeslutet och uppgav då att han hade två medborgarskap, eftersom hans mor var marockan och hans far algerier, men att han inte förfogade över handlingar som kunde styrka detta. Han uppgav även att han var född i Tanger (Marocko) och att hans mor var bosatt i Marocko och hans far i Algeriet.
13. Den 3 februari 2026 återkallade DL sin asylansökan. Den dagen förklarade DL, under ett förhör som föregick ett nytt förvar, efter att ha underrättats om sin skyldighet att lämna Nederländerna och unionen och att återvända till Marocko eller Algeriet, att han kom från Libyen, men att han inte kunde bevisa detta på grund av kriget. Han tillade att han inte hade någon anknytning till Marocko eller Algeriet, att han hade familjeproblem i Marocko och att hans återvändande till Libyen inte var möjligt på grund av kriget.
14. Den 3 februari 2026 antogs ett beslut av ministern angående DL. Genom detta beslut nekades DL en tidsfrist för frivillig avresa och tre destinationsländer utsågs: Marocko, Algeriet och Libyen. DL har inte överklagat det beslutet.
15. Samma dag antog ministern det beslut genom vilket DL togs i förvar för att förbereda hans återvändande till ett av de destinationsländer som anges i beslutet om återvändande och för att slutföra avlägsnandeförfarandet.
16. DL överklagade detta beslut till den hänskjutande domstolen. Han har kritiserat ministern för att i beslutet om återvändande och vid tidpunkten för beslutet om förvar inte ha bedömt huruvida principen om non-refoulement utgör hinder för avlägsnande av den berörda personen (nedan kallad bedömningen av risken för refoulement). DL anser att beslutet om återvändande således inte är lagligt och att förvarsåtgärden följaktligen inte heller var laglig.
17. Ministern har genmält att bedömningen av huruvida beslutet om återvändande är lagligt inte har gjorts, på grund av att det inte har överklagats. Ministern har gjort gällande att det är på grund av sökandens beteende som det är svårt att veta vilket av de tre angivna destinationsländerna han ska återvända till. Enligt ministern skulle det vara orimligt att göra en teoretisk bedömning av risken för refoulement med beaktande av ett eller flera av de tre länderna. Ministern har anfört att det är först när det destinationsland DL ska avlägsnas till klart har fastställts, exempelvis om myndigheterna i det landet utfärdar en passersedel till DL, som det kan göras en bedömning av risken för refoulement i samband med förvarstagandet.
18. Den hänskjutande domstolen har påpekat att ministern, genom att i beslutet om återvändande ange tre tredjeländer som destinationsländer, följde domen 202201422/1/V2 av Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) av den 8 maj 2024, enligt vilken destinationslandet även ska anges i beslutet om återvändande i en situation där den berörda tredjelandsmedborgaren inte på ett trovärdigt sätt har styrkt sin nationalitet och sitt ursprung. Enligt den domen skulle det i ett sådant fall inte vara möjligt att i detta skede bedöma huruvida principen om non-refoulement har iakttagits och det är möjligt att avstå från denna bedömning så länge myndigheterna inte har tillgång till ytterligare uppgifter om den berörda personens nationalitet och ursprung.
19. I detta sammanhang hyser den hänskjutande domstolen tvivel om vid vilken tidpunkt myndigheterna ska bedöma lagenligheten av beslutet om återvändande mot bakgrund av mot bakgrund av principen om non-refoulement i en situation där, på grund av den berörda tredjelandsmedborgarens beteende, det destinationsland till vilket han eller hon ska avlägsnas inte tydligt fastställs. Är det vid tidpunkten för antagandet av beslutet om återvändande, vid tidpunkten för beslutet om förvar eller vid den tidpunkt då det destinationsland till vilket han eller hon ska avlägsnas tydligt fastställs? Den hänskjutande domstolen vill dessutom få klarhet i hur denna bedömning ska göras i en sådan situation. Vidare vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida den är behörig att pröva avsaknaden av en sådan bedömning i samband med antagandet av beslutet om återvändande.
20. Mot denna bakgrund beslutade Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (domstol i Haag, med sammanträdesort i Haarlem) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1) Ska det i en situation som den förevarande, där tre möjliga återvändandeländer anges i beslutet om återvändande och det vid tidpunkten för beslutet om återvändande (fortfarande) var oklart till vilket land utlänningen ska återvända, göras en bedömning av risken för refoulement vid tidpunkten för beslutet om återvändande? Får den domstol som är behörig att besluta om förvarsåtgärder ex officio göra en sådan bedömning som ett särskilt krav i beslutet om återvändande, även om beslutet om återvändande inte har överklagats till denna domstol?
a) Om så är fallet, ska bedömningen av risken för refoulement avse samtliga möjliga [destinationsländer] som anges i beslutet om återvändande? Ska bedömningen av risken för refoulement göras som om utlänningen är medborgare i och har sitt ursprung i ovannämnda återvändandeländer, eller kan man nöja sig med att göra en bedömning som endast grundar sig på den allmänna situationen i de berörda länderna, eventuellt i kombination med vad som är känt om utlänningen, exempelvis vilken religion eller befolkningsgrupp som han eller hon tillhör? Ska det därvidlag göras skillnad mellan den bedömning som förvaltningsorganet ska göra i denna situation och den bedömning som den nationella domstolen ska göra, och i så fall på vilket sätt?
b) Vilken roll spelar det i detta avseende huruvida utlänningen samarbetar vid fastställandet av ett [destinationsland]?
2. Ska det i en situation som den förevarande, där tre möjliga [destinationsländer] anges i beslutet om återvändande och det vid tidpunkten för beslutet om återvändande (fortfarande) var oklart till vilket land utlänningen ska återvända, göras en bedömning av risken för refoulement vid antagandet av förvarsåtgärden, trots att syftet med förvarsåtgärden är att verka för att utlänningen ska återvända, bland annat genom att hålla denne tillgänglig för fastställandet av hans eller hennes nationalitet eller ursprung, och följaktligen av till vilket land han eller hon ska återvända? Om så är fallet, ska bedömningen av risken för refoulement avse samtliga möjliga [destinationsländer] som anges i beslutet om återvändande?
a) Vilken roll spelar det i detta avseende huruvida utlänningen samarbetar vid fastställandet av ett återvändandeland?
3. Om den första och den andra frågan ska besvaras nekande, är det i så fall möjligt att i en situation som den förevarande vänta med bedömningen av risken för refoulement till dess att det står klart till vilket land utlänningen ska återvända, exempelvis om dennes nationalitet har bekräftats av myndigheterna i det landet eller om utlänningen själv har styrkt sin nationalitet?”
21. Den hänskjutande domstolen har ansökt om att denna begäran om förhandsavgörande ska handläggas enligt det förfarande för brådskande mål som föreskrivs i artikel 107 i domstolens rättegångsregler.
22. Fjärde avdelningen biföll denna ansökan genom beslut av den 23 mars 2026.
23. Den nederländska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden och deltog i förhandlingen den 7 maj 2026, vid vilken de besvarade domstolens muntliga frågor.
IV. Bedömning
A. Inledande synpunkter
24. Den hänskjutande domstolen har i sina frågor inte angett vilka bestämmelser i unionsrätten som den har begärt tolkning av. Med hänsyn till föremålet för tolkningsfrågorna och deras motivering anser jag emellertid att det inte kan råda något tvivel om att de avser tolkningen av artiklarna 5 och 15 i direktiv 2008/115, jämförda med artiklarna 6, 19.2 och 47 i stadgan.
25. Dessa frågor hänger samman med den problematik som redan har varit föremål för domstolens praxis avseende omfattningen av behörigheten för den domstol som ska pröva ett beslut om förvar eller om kvarhållande i förvar av tredjelandsmedborgare som är föremål för ett beslut om återvändande, med hänsyn till skyldigheten att säkerställa att principen om non-refoulement iakttas under återvändandeförfarandet.
26. I dom av den 4 september 2025, Adrar,( 10 ) fann domstolen i synnerhet att den rättsliga myndighet som är behörig att pröva om beslutet om förvar eller kvarhållande i förvar av en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet, i förekommande fall ex officio, ska förvissa sig om att principen om non-refoulement inte utgör hinder för att avlägsna tredjelandsmedborgaren. För det fall den aktuella myndigheten skulle finna att principen om ”non-refoulement” utgör hinder för avlägsnande, är den enligt artikel 15.2 fjärde stycket och 15.4 i direktiv 2008/115 skyldig att omedelbart frige tredjelandsmedborgaren.( 11 )
27. Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor för att EU-domstolen ska utveckla denna rättspraxis med hänsyn till särdragen hos det beslut om återvändande som ligger till grund för det förvar som är föremål för prövning i det nationella målet. Det ska erinras om att detta beslut om återvändande avser tre destinationsländer och att den behöriga nationella myndigheten, när den antog det, inte gjorde någon bedömning av risken för refoulement, eftersom det slutliga destinationslandet inte kunde fastställas, vilket berodde på att den berörda personen hade lämnat tvetydiga uppgifter om sitt ursprung. Den hänskjutande domstolen vill i detta sammanhang få klarhet i omfattningen av den skyldighet som åligger de administrativa myndigheterna och den domstol som ska pröva lagenligheten av förvaret att säkerställa iakttagandet av principen om non-refoulement i en situation där det vid antagandet av beslutet om återvändande och i samband med förvaret har visat sig vara svårt, eller rentav omöjligt, att fastställa det slutliga destinationslandet.
28. Det framgår av skälen till begäran om förhandsavgörande att även om den hänskjutande domstolen hyser tvivel om lagenligheten av nederländska myndigheternas praxis att uttryckligen avstå från att göra en bedömning av risken för refoulement vid antagandet av ett beslut om återvändande i vilket flera destinationsländer tillfälligt anges, har den inte sökt klarhet i huruvida en praxis som består i att anta ett beslut om återvändande som formulerats på detta sätt är förenlig med direktiv 2008/115.( 12 )
29. Jag anser emellertid att den sistnämnda frågan ska avgöras innan den hänskjutande domstolens frågor prövas, eftersom svaret på denna fråga kan medföra att dessa frågor förlorar sitt föremål. Om den hänskjutande domstolen, såsom den har angett i sin första fråga, skulle vara behörig att pröva lagenligheten av beslutet om återvändande, skulle dess frågor om hur bedömningen mot bakgrund av risken för refoulement ska göras när det har fastställts flera destinationsländer i detta beslut nämligen endast uppkomma om det sålunda formulerade beslutet var förenligt med direktiv 2008/115.
30. Såsom domstolen vid upprepade tillfällen slagit fast, framgår det av artikel 6.1 i direktiv 2008/115 att varje tredjelandsmedborgare – utan att det påverkar tillämpningen av de undantag som föreskrivs i punkterna 2–5 i samma artikel och med strikt iakttagande av kraven i artikel 5 i direktivet – ska bli föremål för ett beslut om återvändande när det väl har konstaterats att hans eller hennes vistelse är olaglig och att det i detta beslut ska anges till vilket av de länder som avses i artikel 3 led 3 i nämnda direktiv tredjelandsmedborgaren ska avlägsnas.( 13 ) Det står även klart att när den behöriga nationella myndigheten ändrar det destinationsland som angetts i ett tidigare fattat beslut om återvändande, gör den en så väsentlig ändring av beslutet om återvändande att myndigheten ska anses ha antagit ett nytt beslut om återvändande i den mening som avses i artikel 3 led 4 i direktiv 2008/115.( 14 )
31. Denna rättspraxis är klar och otvetydig: destinationslandet måste anges i beslutet om återvändande. Det föreskrivs således inte, på unionsrättens nuvarande stadium, såsom den tolkats av domstolen, att den behöriga myndigheten i sitt beslut endast fastställer en skyldighet att återvända eller beslutar om avlägsnande utan att fastställa till vilket land avlägsnandet ska ske.( 15 ) I direktiv 2008/115 föreskrivs inte heller någon möjlighet att göra undantag från skyldigheten att ange destinationsland på grund av bristande samarbete från tredjelandsmedborgarens sida.( 16 )
32. Även om det således, mot bakgrund av gällande rättspraxis, inte kan råda något tvivel om att destinationslandet måste anges i beslutet om återvändande, kan inte slutsatsen dras att det är absolut förbjudet att ange två eller flera destinationsländer. Domstolens användning av ordet ”vilket”,( 17 ) som antyder att det endast kan röra sig om ett enda tredjeland, kan enligt min mening inte vara avgörande, eftersom domstolen inte förutsåg att det eventuellt skulle finnas flera destinationsländer när den utarbetade sin rättspraxis.
33. Följaktligen uppkommer frågan huruvida det är förenligt med direktiv 2008/115 att i beslutet om återvändande ange mer än ett destinationsland.
34. Enligt min mening utgör direktivet inte hinder för detta.
35. För det första, även om bestämmelserna i direktiv 2008/115 inte ger de nationella myndigheterna något utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att i beslutet om återvändande ange destinationslandet, framgår det icke desto mindre att flera länder samtidigt kan uppfylla villkoren för att identifieras som ett sådant land.
36. Med hänsyn till definitionen av begreppet återvändande i artikel 3.3 i direktivet kan nämligen som destinationsland anges antingen den berörda personens ursprungsland, ett transitland i enlighet med återtagandeavtal med gemenskapen eller bilaterala återtagandeavtal eller andra arrangemang ett annat tredjeland till vilket den berörda tredjelandsmedborgaren frivilligt väljer att återvända och där han eller hon kommer att tas emot.( 18 ) Det är dessutom fullt tänkbart att mer än ett tredjeland omfattas av en av dessa tre kategorier, bland annat på grund av att den berörda personen har flera medborgarskap eller har transiterat genom flera tredjeländer med vilka avtal eller andra arrangemang om återtagande har ingåtts.
37. Eftersom det i artikel 3.3 i direktiv 2008/115 inte föreskrivs någon hierarki mellan de tre kategorier av destinationsländer som den avser, kan det således inte uteslutas att flera tredjeländer samtidigt uppfyller de nödvändiga villkoren för att betecknas som destinationsland.
38. För det andra har ett beslut om återvändande där mer än ett destinationsland anges inte i sig någon inverkan på skyddsnivån för den berörda personens grundläggande rättigheter. För det första kan denna person alltid överklaga detta beslut och i samband med detta bestrida fastställandet av ett eller flera destinationsländer och göra gällande åsidosättande av såväl artikel 3.3 i direktiv 2008/115 som artikel 5 i det direktivet. För det andra utgör ett sådant beslut inte hinder för att bedömningen av risken för refoulement kan göras. Det finns nämligen inget som hindrar att det, mot bakgrund av samtliga de länder som anges i nämnda beslut, prövas huruvida verkställigheten av beslutet kommer att utsätta den berörda personen för en verklig risk för att utsättas för sådan behandling som är förbjuden enligt artikel 19.2 i stadgan, jämförd med artikel 4 i samma stadga.( 19 )
39. För det tredje är det visserligen riktigt att fastställandet i beslutet om återvändande av mer än ett destinationsland förefaller strida mot själva begreppet beslut om återvändande, vilket är menat att utgöra den rättsliga grunden för avlägsnandet. Avlägsnande definieras i sin tur i artikel 3.5 i direktiv 2008/115 som en fysisk transport av den berörda personen ut ur medlemsstaten. Detta beslut förefaller som sådant endast avse ett destinationsland, det vill säga det tredjeland till vilket personen faktiskt kommer att överföras.
40. Det framgår emellertid inte av bestämmelserna i direktiv 2008/115 att endast ett destinationsland ska anges i beslutet om återvändande. Dels fastställs, såsom jag nyss har erinrat om, inom ramen för avlägsnandet, såsom avlägsnande definieras i detta direktiv, den plats som den berörda personen ska avlägsnas till endast på ett negativt sätt: det rör sig om transport ”ut ur medlemsstaten”. Dels får medlemsstaterna, enligt artikel 8.3 i direktivet, föreskriva att ett beslut eller en rättsakt, av administrativ eller rättslig karaktär, som är skilt från återvändandebeslutet och som föreskriver avlägsnande, ska antas. Även om det enligt domstolens praxis inte är möjligt att i detta beslut eller i denna rättsakt ange ett destinationsland som inte har angetts i beslutet om återvändande,( 20 ) kan det enligt min mening inte uteslutas att det i nämnda beslut eller denna rättsakt anges vilket av de länder som anges i beslutet om återvändande den berörda personen faktiskt kommer att avlägsnas till. Det kan inte heller uteslutas att det antas ett nytt beslut om återvändande, i vilket ett enda slutligt destinationsland anges.( 21 )
41. För det fjärde förefaller ett sådant fastställande av fler än ett destinationsland i beslutet om återvändande kunna bidra positivt till återvändandeförfarandets effektivitet och till att förkorta dess varaktighet. I ett fall där det visar sig omöjligt att verkställa beslutet om återvändande med avseende på ett av de destinationsländer som anges i detta beslut, skulle detta nämligen inte utesluta att det verkställs genom att den berörda personen avlägsnas till ett annat destinationsland som redan angetts i beslutet om återvändande, eventuellt på grundval av ett separat beslut om avlägsnande, om det föreskrivs i nationell rätt, utan att det är nödvändigt att anta ett nytt beslut om återvändande som anger ett nytt destinationsland.( 22 )
42. I en situation där det, såsom i det nationella målet, finns tillförlitliga skäl att anse att flera tredjeländer uppfyller villkoren för att betecknas som destinationsland, gör angivelsen av alla dessa länder i beslutet om återvändande det möjligt att vidta nödvändiga åtgärder för att förbereda återvändandet till vart och ett av de nämnda tredjeländerna. Det faktiska avlägsnandet till det tredjeland där detta objektivt sett är möjligt kan genomföras utan att beslutet om återvändande ändras. Om det i den sistnämnda situationen inte var möjligt att utse fler än ett destinationsland, skulle det vara nödvändigt att vidta alla nödvändiga åtgärder enbart med beaktande av det land som anges i beslutet om återvändande. Om det inte är möjligt att genomföra avlägsnandet, måste då ett nytt beslut om återvändande som anger ett annat destinationsland utfärdas och samma åtgärder vidtas på nytt. Detta tillvägagångssätt skulle avsevärt förlänga förfarandets längd och skulle, för det fall den berörda tredjelandsmedborgaren tas i förvar, kunna leda till att den längsta tid för förfarandet som föreskrivs i direktiv 2008/115 överskrids.( 23 )
43. För det femte är det visserligen möjligt att hävda att om domstolen godtog en praxis att i beslutet om återvändande ange mer än ett destinationsland, skulle detta öppna Pandoras ask, eftersom det skulle göra det möjligt för de nationella myndigheterna att lösa problemet med fastställandet av de omständigheter som är nödvändiga för att fastställa destinationslandet genom att i beslutet om återvändande ange ett obegränsat antal potentiella destinationsländer och på så sätt undgå iakttagandet av de krav som är tillämpliga på innehållet i beslutet om återvändande. Ett godkännande av en sådan praxis skulle riskera att göra det möjligt att kringgå myndigheternas skyldighet att ange destinationslandet i beslutet om återvändande.
44. På denna punkt vill jag påpeka att det är nödvändigt att skilja mellan två frågor: dels frågan om den objektiva möjligheten för de nationella myndigheterna att i beslutet om återvändande ange mer än ett destinationsland, dels frågan om huruvida beslutet är välgrundat vad gäller fastställandet av vart och ett av de angivna destinationsländerna. Beslutet att ange vart och ett av dessa länder måste nämligen grunda sig på sakomständigheter som grundar sig på den berörda personens uttalanden och annan tillgänglig bevisning, eftersom dessa konstateranden kan bli föremål för domstolsprövning.
45. Härav följer enligt min mening att det inte i sig strider mot artikel 6.1 i direktiv 2008/115, jämförd med artikel 3.3 i samma direktiv, att i beslutet om återvändande ange mer än ett land som destinationsland.( 24 )
46. Ett villkor måste emellertid vara uppfyllt för att det sålunda formulerade beslutet om återvändande ska vara förenligt med direktiv 2008/115. Som jag redan har påpekat( 25 ) måste det finnas faktiska omständigheter som motiverar att ett land anges som destinationsland i beslutet om återvändande. Det är framför allt nödvändigt att visa varför vart och ett av de destinationsländer som anges i beslutet om återvändande uppfyller villkoren i artikel 3.3 i direktiv 2008/115. Varje val av destinationsland ska vara föremål för rättslig prövning.
B. Den första tolkningsfrågan
47. Den första tolkningsfrågan består av huvudfrågan och två delfrågor (frågorna 1 a och 1 b). Den hänskjutande domstolen vill i huvudsak få klarhet i huruvida, för det fall det är svårt att fastställa ett enda destinationsland i samband med antagandet av beslutet om återvändande, vilket leder till att tre destinationsländer fastställs, bedömningen av risken för refoulement ändå ska göras av den myndighet som antar detta beslut (fråga 1, första delen), på vilket sätt denna bedömning ska göras (fråga 1 a), och huruvida detta är nödvändigt även i en situation där dessa svårigheter beror på den berörda personens bristande samarbete (fråga 1 b).
48. Samtidigt hyser den hänskjutande domstolen emellertid tvivel om sin behörighet att pröva detta skede av förfarandet, eftersom den inte har att pröva ett överklagande av beslutet om återvändande, utan ett överklagande av det förvar som beslutats till följd av antagandet av detta beslut (fråga 1, andra delen).
49. Den andra delen av fråga 1 ska enligt min mening prövas först, eftersom svaren på den första delen av fråga 1 och på fråga 1 a och b, om den besvaras nekande, inte är nödvändiga för att den hänskjutande domstolen ska kunna avgöra det nationella målet. Dessa delfrågor har för övrigt ställts för det fall den andra delen av fråga 1 besvaras jakande.
50. När det gäller den andra delen av fråga 1 har den hänskjutande domstolen påpekat att även den, även om beslutet om återvändande inte har överklagats, ex officio är skyldig att undersöka huruvida det rör sig om ett beslut om återvändande som förvarsåtgärden kan grundas på. Det ankommer bland annat på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida beslutet om återvändande är förenligt med de särskilda kraven i ett sådant beslut. Den hänskjutande domstolen har av domstolens praxis( 26 ) dragit slutsatsen att ett av dessa särskilda krav är bedömningen av risken för refoulement. Utifrån denna premiss vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida den, inom ramen för ett överklagande av ett beslut om förvar inför avlägsnande, även ska kontrollera huruvida det beslut om återvändande som ligger till grund för denna åtgärd innehåller en (korrekt) bedömning av risken för non-refoulement, även om beslutet inte har varit föremål för domstolsprövning.
51. När den hänskjutande domstolen använder begreppet ”särskilda krav”( 27 ) hänvisar den till punkt 114 i domen FMS, i vilken EU-domstolen anger att det finns två rekvisit i beslutet om återvändande. Den hänskjutande domstolen använder inte begreppet ”rekvisit” och har inte förklarat hur begreppet ”särskilda krav” ska förstås i förhållande till dessa. Huruvida den hänskjutande domstolen anser att de båda begreppen är synonyma är inte avgörande, eftersom det framgår av motiveringen till begäran om förhandsavgörande att den vill få klarhet i huruvida avsaknaden av en bedömning av risken för refoulement inte kan innebära att det saknas ett beslut som kan ligga till grund för förvaret.
52. Den hänskjutande domstolen har således ställt den andra delen av den första tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida den domstol som ska pröva förvar av en tredjelandsmedborgare inför att vederbörande ska avlägsnas med stöd av ett beslut om återvändande, vilket anger mer än ett destinationsland, även är behörig att ex officio pröva huruvida det, vid antagandet av det sistnämnda beslutet, har gjorts en bedömning av om det var lagenligt mot bakgrund av principen om non-refoulement och huruvida den hänskjutande domstolen, i avsaknad av en sådan bedömning, är behörig att dra slutsatser härav och då anse att ett särskilt krav i ett sådant beslut inte har iakttagits, vilket innebär att beslutet om återvändande inte ska anses utgöra rättslig grund för förvar.
53. De premisser som ligger till grund för den hänskjutande domstolens första fråga är enligt min mening korrekta i det nederländska domstolssystemet, med beaktande av de förklaringar som den hänskjutande domstolen har lämnat. Det råder inget tvivel om att den domstol som i detta system ansvarar för prövningen av förvar ska pröva om det föreligger rättslig grund för att anta det beslut den ska pröva, när denna grund i förevarande fall är beslutet om återvändande.( 28 ) Det senare beslutet ska uppfylla vissa krav. Utöver de formella villkor som föreskrivs för ett administrativt beslut enligt nationell rätt ska beslutet fattas av en behörig nationell myndighet, ange den berörda personens identitet, förklara att hans eller hennes vistelse är olaglig, ålägga honom eller henne en skyldighet att återvända( 29 ) och, med beaktande av ovannämnda rättspraxis,( 30 ) ange destinationslandet. Om ett beslut om återvändande inte uppfyller dessa villkor, vilka utgör rekvisiten i denna rättsakt, kan det inte anses utgöra en rättslig grund för att anta en förvarsåtgärd. Den domstol som har att pröva ett överklagande av det beslut om förvar som antagits med stöd av artikel 15.1 i direktiv 2008/115, efter att ha slagit fast att beslutet om återvändande inte innehåller något angivande av destinationslandet, ska således konstatera att beslutet om förvar inte är lagenligt och av detta skäl försätta den berörda personen på fri fot.
54. Även om det följer av domstolens fasta praxis( 31 ) att behörigheten för den domstol som ska pröva lagenligheten av placeringen eller kvarhållandet i förvar vad gäller bedömningen av risken för refoulement ska fastställas extensivt, framgår det emellertid även av denna rättspraxis att domstolens uppgift är begränsad till beslutet om huruvida personen ska hållas i förvar eller ej.( 32 ) I synnerhet framgår det inte av nämnda rättspraxis att den domstol som ska pröva lagenligheten av beslutet om förvar eller kvarhållandet i förvar är behörig att bedöma lagenligheten av beslutet om återvändande och eventuellt ogiltigförklara det.
55. Det framgår visserligen av domstolens praxis att direktiv 2008/115 innebär en harmonisering av normer och förfaranden för antagande av beslut om återvändande avseende sådana tredjelandsmedborgare och verkställighet av dessa beslut vilken medlemsstaterna endast får avvika från genom att anta förmånligare bestämmelser på de villkor som anges i artikel 4.3 i direktivet.( 33 ) Det är således teoretiskt sett inte uteslutet att det i en medlemsstats lagstiftning föreskrivs en mer omfattande behörighet för den domstol som ska pröva lagligheten av ett förvar enligt artikel 15 i direktivet än den som följer av bestämmelserna i samma direktiv.( 34 )
56. I direktiv 2008/115 görs emellertid en tydlig åtskillnad mellan beslut om återvändande och beslut om förvar. För det första regleras antagandet och domstolsprövningen av beslut om återvändande av kapitel III i direktivet, bland annat i artiklarna 12 och 13, medan beslut om förvar regleras i kapitel IV i direktivet, särskilt i artikel 15. För det andra är villkoren för att anta dessa typer av beslut olika, på samma sätt som syftet med dem är olika. För det tredje ska lagenligheten av det förvar som ålagts i syfte att verkställa beslutet om återvändande prövas mot bakgrund av den berörda personens rättsliga situation såsom den fastställts i sistnämnda beslut.
57. Härav följer att det i direktiv 2008/115 inte föreskrivs att den domstol som ska pröva ett överklagande av ett beslut om förvar av en tredjelandsmedborgare som omfattas av beslutet om återvändande ska utöva samma kontroll som den som kan utövas av den domstol som ska pröva beslutet om återvändande. Detta skulle strida mot det system med rättsmedel som införts genom detta direktiv.
58. Även om det, såsom den hänskjutande domstolen har påpekat, är riktigt att det enligt nederländsk rätt ankommer på den domstol som har att pröva överklagandet av beslutet om förvar att pröva huruvida det finns en rättslig grund för att anta ett beslut om förvar, i förevarande fall beslutet om återvändande, så får denna prövning inte gå utöver en kontroll av att det kontrollerade beslutet uppfyller alla de rekvisit som föreskrivs för denna rättsakt. Jag anser att även om sådana omständigheter som den berörda personens identitet och destinationsland faktiskt förefaller kunna anses vara ”rekvisit” i ett beslut om återvändande, och beslutet inte borde kunna betraktas som en rättslig grund för förvar utan dessa, utgör bedömningen av risken för refoulement inte en sådan omständighet. Det rör sig nämligen inte om ett rekvisit i beslutet om återvändande, utan om en av de omständigheter som ligger till grund antagandet av beslutet, vilken är relevant bland annat i samband med fastställandet av destinationslandet. Prövningen av huruvida denna omständighet har beaktats är i själva verket likvärdig med en prövning av huruvida beslutet om återvändande är lagenligt. Detta är inte en uppgift för den domstol som ska pröva lagligheten av förvaret mot bakgrund av den berörda tredjelandsmedborgarens rättsliga ställning såsom den fastställts i beslutet om återvändande.
59. Det ska påpekas att det i det mål som gav upphov till domen Adrar, inte hade bedömts i samband med antagandet av beslutet om återvändande, huruvida principen om non-refoulement utgjorde hinder för att avlägsna den berörda personen.( 35 ) Om denna bedömning hade karaktären av ett särskilt krav vars åsidosättande innebär att beslutet om återvändande är rättsstridigt, skulle domstolen sannolikt ha konstaterat detta i sin dom. Mot bakgrund av den domen ska det dessutom anses att den domstol som har till uppgift att pröva lagligheten av förvaret ska göra sin egen bedömning av risken för refoulement och dess behörighet är inte begränsad till en prövning av den bedömning som de administrativa myndigheterna har gjort. Detta bekräftar slutsatsen att avsaknaden av en sådan bedömning i samband med antagandet av beslutet om återvändande inte kan vara avgörande om beslutet om återvändande uppfyller de krav som är nödvändiga för att det ska kunna utgöra en rättslig grund för att anta en förvarsåtgärd.
60. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara den första frågans andra del på så sätt att artiklarna 5 och 15 i direktiv 2008/115, jämförda med artiklarna 6, 19.2 och 47 i stadgan, ska tolkas så, att en nationell domstol, som har att pröva lagenligheten av ett beslut om förvar av en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet, vilket fattats inför att vederbörande ska avlägsnas med stöd av ett lagakraftvunnet beslut om återvändande och där det anges mer än ett destinationsland, är inte behörig att ex officio pröva huruvida det, vid antagandet av beslutet om återvändande, har gjorts en bedömning av huruvida principen om non-refoulement utgör hinder för avlägsnande av tredjelandsmedborgaren och, i avsaknad av en sådan bedömning, att dra slutsatser av detta genom att anse att ett särskilt krav i ett sådant beslut inte har iakttagits, vilket innebär att beslutet om återvändande inte kan anses utgöra rättslig grund för att vidta en förvarsåtgärd.
61. Med hänsyn till detta svar på den andra delen av den första tolkningsfrågan saknas anledning att besvara vare sig den första delen av denna fråga eller delfrågorna a och b.
C. Den andra tolkningsfrågan
62. Den andra tolkningsfrågan består av huvudfrågan, uppdelad i två delar, och en delfråga (fråga 2 a). Den hänskjutande domstolen vill i huvudsak få klarhet i huruvida det, för det fall tre destinationsländer anges i beslutet om återvändande och om beslutet om det slutliga destinationslandet (tillfälligt) saknas, ska göras en bedömning av risken för refoulement vid den tidpunkt då förvarsåtgärden vidtas (fråga 2, första delen), huruvida prövningen ska avse samtliga angivna länder (fråga 2, andra delen) och huruvida den berörda tredjelandsmedborgarens bristande samarbete påverkar omfattningen av denna skyldighet (fråga 2 a).
63. Den hänskjutande domstolen har påpekat att det inte är möjligt att göra en bedömning av risken för refoulement när det finns tre potentiella destinationsländer och det är oklart vilket land klaganden kan återsändas till. Det är endast tänkbart att göra en mindre fullständig bedömning. Den hänskjutande domstolen anser att det kan vara relevant huruvida den berörda tredjelandsmedborgaren själv skapar förvirring genom att uppge flera medborgarskap eller ursprungsregioner, vilket gör det svårt eller omöjligt att pröva risken för avvisning.
64. Det framgår av formuleringen av den andra tolkningsfrågan att den hänskjutande domstolen har identifierat två problem som gör det svårt för den administrativa myndigheten att fullgöra sin skyldighet: dels avsaknaden av tillräckliga uppgifter om den tredjelandsmedborgare som avses i beslutet om återvändande, dels den omständigheten att beslutet om återvändande anger fler än ett destinationsland. Dessa två problem har ett nära samband, och det andra är resultatet av det första. Jag anser därför att det är lämpligt att pröva dem separat, eftersom ett sådant samband kanske inte är uppenbart i andra mål.( 36 ) Jag kommer att inleda min bedömning med en inledande anmärkning.
1. Inledande anmärkning
65. Även om den hänskjutande domstolen uttryckligen har ifrågasatt den skyldighet som åvilar den myndighet som beslutar om förvarsåtgärden,( 37 ) anser jag att det, för att ge den ett användbart svar, är nödvändigt att utvidga frågans räckvidd och även pröva skyldigheten att göra en bedömning av risken för refoulement som åvilar den domstolen.
66. Såsom framgår av fast rättspraxis ska den domstol som ska pröva lagenligheten av förvaret inte begränsa sig till att pröva den administrativa myndighetens bedömning. Domstolen har i detta avseende redan preciserat att den behöriga rättsliga myndigheten, inom ramen för denna prövning, ska kunna pröva alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter för att avgöra huruvida åtgärden är laglig. Den ska i detta syfte kunna beakta de faktiska omständigheter och den bevisning som åberopats av den administrativa myndighet som fattat det ursprungliga beslutet om förvar. Den ska även kunna beakta de omständigheter, bevis och yttranden som den berörda personen eventuellt har ingett. Den måste också kunna efterforska alla övriga omständigheter som är relevanta för beslutet om den finner det nödvändigt. De befogenheter som den har inom ramen för en kontroll kan inte i något fall begränsas till de uppgifter som den administrativa myndigheten har lagt fram.( 38 )
67. Enligt domstolen ska den behöriga rättsliga myndigheten dessutom beakta samtliga omständigheter, bland annat faktiska omständigheter, som kommit till dess kännedom, såsom de kompletterats eller klargjorts inom ramen för de processuella åtgärder som den anser vara nödvändiga att vidta med stöd av nationell rätt, och, på grundval av dessa omständigheter, i förekommande fall påpeka att ett villkor för lagenlighet som följer av unionsrätten har åsidosatts, även om detta åsidosättande inte har gjorts gällande av den berörda personen. Denna skyldighet påverkar inte skyldigheten för den rättsliga myndighet som har att ex officio pröva ett sådant villkor för lagenlighet att bereda var och en av parterna tillfälle att yttra sig över detta villkor i enlighet med den kontradiktoriska principen.( 39 )
68. I detta sammanhang slog domstolen i domen Adrar fast att den rättsliga myndighet som är behörig att pröva om beslutet om förvar eller kvarhållande i förvar av en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet, i förekommande fall ex officio, ska förvissa sig om att principen om non-refoulement inte utgör hinder för att avlägsna tredjelandsmedborgaren, och, när denna princip utgör hinder för avlägsnande, omedelbart frige tredjelandsmedborgaren.( 40 )
69. Oavsett vilka omständigheter som beaktas av den administrativa myndighet som beslutar om förvarsåtgärden, vilken är föremål för domstolsprövning, ankommer det således på domstolen att, inom ramen för prövningen av förvarets lagenlighet, göra sin egen bedömning av risken för refoulement på grundval av samtliga uppgifter som den förfogar över, oavsett om dessa uppgifter har varit tillgängliga för den administrativa myndighet som har beslutat om förvarsåtgärden. Av detta följer att denna bedömning inte ska begränsas till en kontroll av att den administrativa myndigheten har iakttagit sin skyldighet att göra en bedömning av risken för refoulement, utan ska vara fristående och självständig i förhållande till den bedömning som i förekommande fall gjorts av denna myndighet.
70. Vad däremot gäller arten av utövandet ska såväl den administrativa som den rättsliga myndigheten göra samma bedömning, vilken i huvudsak består i att besvara frågan huruvida den berörda personen, med beaktande av samtliga omständigheter som rör dels den berörda personen, dels destinationslandet, för det fall beslutet om återvändande verkställs, skulle utsättas för en verklig risk för behandling som strider mot artikel 19.2 i stadgan.
71. Svaret på den hänskjutande domstolens fråga gäller således, vad gäller den bedömning som ska göras, såväl för den myndighet som beslutar om förvarsåtgärden som för den rättsliga myndighet som ska pröva sistnämnda beslut.
2. Frågan om avsaknaden av uppgifter om den tredjelandsmedborgare som avses i beslutet om återvändande
72. Problemet i fråga är ett stort problem som påverkar effektiviteten i återvändandeförfarandena i allmänhet. Det behöver inte nödvändigtvis framgå av uttalanden från en tredjelandsmedborgare som, såsom i förevarande fall, anger flera ursprungsländer. Det är lätt att föreställa sig att den berörda personen vägrar att ange sitt ursprungsland eller, ofta inom ramen för förfaranden för internationellt skydd, uppger ett enda tredjeland som ursprungsland, som i själva verket inte är hans eller hennes ursprungsland. Såsom framgår av den nederländska regeringens och kommissionens yttranden samt av förslaget till förordning om upphävande av direktiv 2008/115 är detta problem långt ifrån ovanligt.( 41 ) Det är nödvändigt att fastställa den berörda personens identitet och ursprung för att personens ursprungsland ska kunna fastställas som destinationsland i enlighet med artikel 3.3 första strecksatsen i direktiv 2008/115.
73. Det rör sig således om ett klassiskt rättstillämpningsproblem, oavsett om det är genom ett förvaltningsbeslut eller ett domstolsavgörande, det vill säga fastställandet av de faktiska omständigheter som är relevanta för den tillämpade bestämmelsen. När det gäller fastställandet av destinationsland i beslutet om återvändande ankommer det på den behöriga myndigheten att göra nödvändiga konstateranden, med beaktande av den berörda personens uttalanden. Det är framför allt inte uteslutet att de faktiska omständigheter som fastställts i samband med antagandet av beslutet om återvändande kontrolleras negativt under återvändandeförfarandet. Detta är en inneboende risk i detta förfarande.
74. Mot bakgrund av domstolens praxis( 42 ) är den myndighet som antar beslutet om återvändande emellertid skyldig att göra en bedömning av risken för refoulement och resultatet av denna bedömning påverkar innehållet i detta beslut. Artikel 5 i direktiv 2008/115 utgör således hinder för att en tredjelandsmedborgare blir föremål för ett beslut om återvändande när det destinationsland som anges i beslutet är ett land där det finns grundad anledning att förmoda att vederbörande, för det fall beslutet verkställs, löper en verklig risk att utsättas för behandling som strider mot artikel 19.2 i stadgan.( 43 )
75. Under dessa omständigheter kan jag inte godta tanken att bedömningen av risken för refoulement över huvud taget inte kan göras på grund av svårigheterna att fastställa de relevanta faktiska omständigheterna på grund av att det saknas tillräckliga uppgifter om den tredjelandsmedborgare som avses i beslutet om återvändande. I direktiv 2008/115 föreskrivs nämligen inte något undantag från denna skyldighet vid bristande samarbete från den berörda tredjelandsmedborgarens sida.( 44 )
76. Denna bedömning ska följaktligen även göras i samband med att en tredjelandsmedborgare tas i förvar och i samband med prövningen av förvarets lagenlighet. Mot bakgrund av dels den aktuella skyldighetens absoluta karaktär, dels de objektiva och praktiska svårigheterna att fastställa de relevanta omständigheter som rör den person som är föremål för återvändandeförfarandet, anser jag att det ska konstateras att bedömningen av risken för refoulement ska göras med beaktande av alla tillförlitliga uppgifter som finns tillgängliga under bedömningsskedet avseende den berörda personen och situationen i destinationslandet.
77. Om de behöriga myndigheterna förfogar över tillförlitliga uppgifter om den berörda tredjelandsmedborgaren och om situationen i destinationslandet av vilka det framgår att principen om non-refoulement utgör hinder för avlägsnande av tredjelandsmedborgaren, är de skyldiga att konstatera att denna princip utgör hinder för att ta honom eller henne i förvar. I avsaknad av sådana uppgifter kommer denna bedömning nödvändigtvis att vara av allmän karaktär.
78. Det ska erinras om att det följer av domstolens praxis att artikel 5 i direktiv 2008/115, i en situation såsom den i det nationella målet, mot bakgrund av artiklarna 4 och 19.2 i stadgan, tvingar den nationella myndigheten att innan beslutet om återvändande verkställs göra en uppdaterad bedömning av riskerna för att tredjelandsmedborgaren ska utsättas för sådan behandling som är absolut förbjuden enligt dessa två bestämmelser i stadgan.( 45 ) Dessutom krävs det enligt artikel 15.3 i direktiv 2008/115 att det vid kvarhållande i förvar ”med lämpliga mellanrum” ska göras en omprövning av beslutet om förvar för att kontrollera huruvida villkoren för att förvaret ska anses vara lagligt fortfarande är uppfyllda. Om de uppgifter som finns tillgängliga endast gör det möjligt för den behöriga myndigheten att göra en mycket allmän bedömning av risken för refoulement, kan denna bedömning uppdateras om omständigheterna förändras.
3. Hur bedömningen av risken för refoulement ska göras om mer än ett destinationsland anges i beslutet om återvändande
79. Mot bakgrund av det ovan anförda noterar jag att det som utmärker förevarande mål jämfört med andra mål där frågan om fastställande av de relevanta faktiska omständigheterna uppkommer är att det framgår av det aktuella beslutet om återvändande att avlägsnandet skulle kunna ske till tre tredjeländer, medan avlägsnandet logiskt sett endast kommer att ske till ett av dessa länder.
80. Enligt min mening finns det inget som hindrar att bedömningen av risken för refoulement görs separat med avseende på varje angivet tredjeland, med beaktande av all information som motiverade fastställandet av varje destinationsland, kompletterat med all tillgänglig information om den berörda tredjelandsmedborgaren och situationen i det angivna destinationslandet.
81. Den särskilda fråga som uppkommer i denna situation är vilka slutsatser som ska dras av konstaterandet att principen om non-refoulement utgör hinder för avlägsnande till ett av de angivna tredjeländerna.
82. I detta avseende kan tre olika situationer komma i fråga: 1) Det konstateras att principen om non-refoulement inte har åsidosatts, oberoende av den berörda personens slutliga destinationsland. 2) Det konstateras att denna princip har åsidosatts om avlägsnande sker till vilket land som helst som anges i beslutet om återvändande. 3) Det konstateras att denna princip har åsidosatts vid avlägsnande till vissa, men inte alla, länder som anges i beslutet om återvändande.
83. De två första fallen ger inte upphov till några svårigheter. De motsvarar situationer där beslutet om återvändande endast avser ett enda destinationsland. De slutsatser som ska dras bör vara analoga eller till och med identiska med följderna av att principen om non-refoulement inte har åsidosatts och av att det konstateras att denna princip har åsidosatts vid verkställighet av ett beslut om återvändande i vilket ett enda destinationsland anges.
84. Endast det tredje typfallet förefaller problematiskt. I teorin finns det två möjliga lösningar.
85. En första möjlighet är att det skulle kunna hävdas att möjligheten att avlägsna den berörda personen till ett av de länder som anges i beslutet om återvändande utan att åsidosätta principen om non-refoulement innebär att förvaret inte leder till ett åsidosättande av denna princip. En andra möjlighet är att det kunna hävdas att möjligheten att avlägsna den berörda personen till ett av de länder som anges i beslutet om återvändande, vilket skulle leda till ett åsidosättande av principen om non-refoulement, innebär att förvar leder till ett åsidosättande av denna princip.
86. Det ska erinras om att även om behörigheten för den domstol som ska pröva lagenligheten av ett beslut om förvar är vidsträckt, kan det inte råda något tvivel om att den domstolen inte är behörig att ändra eller upphäva beslutet om återvändande. Oberoende av dess bedömning av avlägsnandet till det angivna tredjelandet mot bakgrund av principen om non-refoulement, ska det understrykas att den endast kan antingen ogilla överklagandet och därmed godkänna förvaret, eller bifalla överklagandet och försätta den berörda personen på fri fot. Som jag redan har påpekat utövar den hänskjutande domstolen inte någon fortlöpande kontroll av lagenligheten av beslutet om återvändande.
87. Samma domstol ska således försätta den berörda tredjelandsmedborgaren på fri fot när den konstaterar att det inte är möjligt att verkställa beslutet om återvändande. Denna omöjlighet föreligger endast i en situation där ett avlägsnande till ett destinationsland inte är möjligt utan att principen om non-refoulement åsidosätts.
88. Av detta följer att för det fall avlägsnande till ett destinationsland är möjligt utan att denna princip åsidosätts, strider förvaret inte mot principen om non-refoulement.
89. Under dessa omständigheter föreslår jag att domstolen ska besvara den andra tolkningsfrågan så, att artiklarna 5 och 15 i direktiv 2008/115, jämförda med artiklarna 6, 19.2 och 47 i stadgan, ska tolkas så, att de behöriga myndigheterna, såväl i det skede då en förvarsåtgärd vidtas i syfte att säkerställa verkställigheten av ett beslut om återvändande där mer än ett destinationsland anges, som vid prövningen av lagligheten av beslutet om förvar, är skyldiga att bedöma huruvida principen om non-refoulement utgör hinder för avlägsnande av en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet, avseende vart och ett av dessa länder, och konstatera att denna princip utgör hinder för att hålla denna person i förvar när avlägsnandet till vart och ett av dessa länder skulle innebära ett åsidosättande av denna princip. Denna skyldighet åligger dessa myndigheter oberoende av att skälet till att det i beslutet om återvändande anges mer än ett destinationsland är bristande samarbete från tredjelandsmedborgares sida. Vid fullgörandet av denna skyldighet ska nämnda myndigheter beakta alla tillförlitliga uppgifter som de förfogar över avseende nämnda tredjelandsmedborgare och situationen i destinationslandet.
D. Den tredje tolkningsfrågan
90. Den tredje frågan har ställts för det fall den första och den andra tolkningsfrågan besvaras nekande. Eftersom jag föreslår att den andra frågan ska besvaras jakande, anser jag att det saknas anledning att besvara den tredje frågan. Bekräftelsen av att det finns en skyldighet att göra en bedömning av risken för refoulement i samband med antagandet av beslutet om återvändande och beslutet om förvar innebär nämligen att det fall som avses i den tredje frågan, enligt vilket denna bedömning kan skjutas upp till ett senare skede, inte kan godtas.
V. Förslag till avgörande
91. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara de frågor som ställts av Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Domstolen i Haag, sammanträdesplats Haarlem, Nederländerna) på följande sätt:
Artiklarna 5 och 15 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, jämförda med artiklarna 6, 19.2 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna,
ska tolkas så,a
– att en nationell domstol, som har att pröva lagenligheten av ett beslut om förvar av en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet, vilket fattats inför att vederbörande ska avlägsnas med stöd av ett lagakraftvunnet beslut om återvändande och där det anges mer än ett destinationsland, är inte behörig att ex officio pröva huruvida det, vid antagandet av beslutet om återvändande, har gjorts en bedömning av huruvida principen om non-refoulement utgör hinder för avlägsnande av tredjelandsmedborgaren och, i avsaknad av en sådan bedömning, att dra slutsatser av detta genom att anse att ett särskilt krav i ett sådant beslut inte har iakttagits, vilket innebär att beslutet om återvändande inte kan anses utgöra rättslig grund för att vidta en förvarsåtgärd, och
– att de behöriga myndigheterna, såväl i det skede då en förvarsåtgärd vidtas i syfte att säkerställa verkställigheten av ett beslut om återvändande där mer än ett destinationsland anges, som vid prövningen av lagligheten av beslutet om förvar, är skyldiga att bedöma huruvida principen om non-refoulement utgör hinder för avlägsnande av en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet, avseende vart och ett av dessa länder, och konstatera att denna princip utgör hinder för att hålla denna person i förvar när avlägsnandet till vart och ett av dessa länder skulle innebära ett åsidosättande av denna princip. Denna skyldighet åligger dessa myndigheter oberoende av att skälet till att det i beslutet om återvändande anges mer än ett destinationsland är bristande samarbete från tredjelandsmedborgares sida. Vid fullgörandet av denna skyldighet ska nämnda myndigheter beakta alla tillförlitliga uppgifter som de förfogar över avseende nämnda tredjelandsmedborgare och situationen i destinationslandet.
1 Originalspråk: franska.
i Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.
2 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98).
3 Se dom av den 17 oktober 2024, Ararat (C‑156/23, EU:C:2024:892, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
4 Nedan kallad stadgan.
5 Undertecknades i Genève den 28 juli 1951 (United Nations Treaty Series, vol. 189, s. 150, nr. 2545 (1954)) och trädde i kraft den 22 april 1954.
6 Antogs i New York den 31 januari 1967 och trädde i kraft den 4 oktober 1967.
7 Se dom av den 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande – Medicinsk cannabis) (C‑69/21, EU:C:2022:913, s. 55).
8 Se dom av den 14 maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alfödi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkt 119) (nedan kallad domen FMS).
9 Stb. 2000, nr 495.
10 C‑313/25 PPU, EU:C:2025:647 (nedan kallad domen Adrar).
11 Se domen Adrar (punkt 73).
12 Vid förhandlingen angav den nederländska regeringen att ungefär en fjärdedel av besluten i Nederländerna om återvändande som ligger till grund för förvar av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet anger flera destinationsländer.
13 Se dom den 17 oktober 2024, Ararat (C‑156/23, EU:C:2024:892, punkt 34 och däri angiven rättspraxis).
14 Se domen FMS (punkt 116).
15 Arten av detta beslut kan komma att ändras i framtiden: se förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av ett gemensamt system för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i unionen och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG, rådets direktiv 2001/40/EG och rådets beslut 2004/191/EG (COM(2025) 101 final) (nedan kallat ”förslag till förordning om upphävande av direktiv 2008/115). I artikel 7.4 i detta förslag föreskrivs en möjlighet att i beslutet om återvändande tillfälligt ange ett eller flera återvändandeländer, om den information som de behöriga myndigheterna har tillgång till inte är tillräcklig för att fastställa ett återvändandeland vid tidpunkten för utfärdandet av beslutet om återvändande.
16 I direktiv 2008/115 hänvisas till den berörda tredjelandsmedborgarens bristande samarbete endast i artikel 15.6 a, enligt vilken denna omständighet kan motivera en förlängning av förvarsperioden.
17 Se punkt 30 ovan.
18 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet M m.fl. (Överföring till en medlemsstat) (C‑673/19, EU:C:2020:840, punkterna 33–36), och dom av den 24 februari 2021, M m.fl.(Överföring till en medlemsstat) (C‑673/19, EU:C:2021:127, punkterna 40–42).
19 Detta är emellertid inte fallet i det nationella målet, vilket tydligt framgår av beslutet om hänskjutande.
20 Se domen FMS (punkt 116).
21 Se den rättspraxis som angetts i punkt 30 ovan. Det framgår av den nederländska regeringens yttrande att det enligt nederländsk administrativ praxis är tänkt att, om flera destinationsländer anges i beslutet om återvändande, ett nytt beslut om återvändande, i vilket ett enda destinationsland anges, ska antas innan den berörda personen avlägsnas.
22 Se domen FMS (punkt 116).
23 Se artikel 15.6 i direktivet.
24 Detta förefaller också vara den ståndpunkt som Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) intagit. Se dom 202006815/1/V3 av den 2 juni 2021, tillgänglig på följande webbplats: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:RVS:2021:1155, punkt 7.1.
25 Se punkt 44 ovan.
26 Den hänskjutande domstolen hänvisar i detta avseende till punkt 114 i domen FMS.
27 ”specifieke vereisten” på nederländska.
28 Det framgår av den nederländska regeringens yttrande vid förhandlingen att enligt nederländsk rättspraxis är förvar endast möjligt om ett beslut om återvändande har antagits tidigare.
29 Såsom domstolen konstaterade i punkt 114 i domen FMS, som den hänskjutande domstolen hänvisar till.
30 Se punkt 30 ovan.
31 Se, bland annat, domen Adrar (punkterna 71 och 72 och där angiven rättspraxis).
32 Se domen Adrar (punkt 73).
33 Se dom av den 26 mars 2026, Tadmur (C‑202/25, EU:C:2026:257, punkt 46 och där angiven rättspraxis.
34 Så förefaller inte vara fallet vad gäller nederländsk rätt, vilket framgår av den nederländska regeringens och kommissionens yttranden.
35 Se domen Adrar (punkt 20).
36 Det är lätt att föreställa sig att beslutet om återvändande anger två destinationsländer, men att detta inte beror på svårigheterna att fastställa identiteten på den person som har dubbelt medborgarskap, eftersom det senare i tillräcklig utsträckning stöds av tillgängliga uppgifter.
37 Se ordalydelsen i den andra frågan, särskilt frasen ”vid antagandet av förvarsåtgärden”.
38 Se domen Adrar (punkt 71 och där angiven rättspraxis).
39 Se domen Adrar (punkt 72 och där angiven rättspraxis).
40 Se domen Adrar (punkt 73).
41 Se, bland annat, s. 12 i förslaget till förordning om upphävande av direktiv 2008/115.
42 Se ovan punkterna 2 och 3.
43 Se dom av den 6 juli 2023, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Flykting som har begått ett allvarligt brott) (C‑663/21, EU:C:2023:540, punkt 50 och där angiven rättspraxis). Denna rättspraxis har nyligen bekräftats i domen av den 26 mars 2026, Tadmur (C‑202/25, EU:C:2026:257, punkt 46 och där angiven rättspraxis).
44 Se fotnot 26 ovan.
45 Dom av den 17 oktober 2024, Ararat, (C‑156/23, EU:C:2024:892, punkt 38).