Domstolens dom (första avdelningen) den 6 juli 2023

I mål C‑663/21, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Verwaltungsgerichtshof (Förvaltningsdomstolen, Österrike) genom beslut av den 20 oktober 2021, som inkom till domstolen den 5 november 2021, i målet

DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Arabadjiev, domstolens vice ordförande L. Bay Larsen (referent) samt domarna P. Xuereb, T. von Danwitz och A. Kumin, generaladvokat: J. Richard de la Tour, justitiesekreterare: handläggaren M. Krausenböck,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 10 november 2022,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Österrikes regering, genom A. Posch, J. Schmoll och V.-S. Strasser, samtliga i egenskap av ombud, Belgiens regering, genom M. Jacobs, A. Van Baelen och M. Van Regemorter, samtliga i egenskap av ombud, Tjeckiens regering, genom A. Edelmannová, M. Smolek och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud, Tysklands regering, av J. Möller och A. Hoeschet, båda i egenskap av ombud, Nederländernas regering, genom M.K. Bulterman, M.H.S. Gijzen och C.S. Schillemans, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom A. Azéma, B. Eggers, L. Grønfeldt och A. Katsimerou, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 16 februari 2023 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Internationell rätt

Direktiv 2008/115

Direktiv 2011/95

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

Den andra frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande rör tolkningen av artikel 14.4 b i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98), särskilt artikel 5 i det direktivet.

2 Begäran har framställts i ett mål mellan AA, en tredjelandsmedborgare, och Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Federala myndigheten för invandring och asyl, Österrike) (nedan kallad Bundesamt), angående dess beslut att återkalla AA:s flyktingstatus, att vägra att bevilja honom status som subsidiärt skyddsbehövande eller bevilja uppehållstillstånd med hänsyn till särskilda överväganden, att anta ett beslut om hans återvändande jämte ett förbud mot att vistas i landet och att fastställa en frist för frivillig avresa.

3 Konventionen angående flyktingars rättsliga ställning undertecknades den 28 juli 1951 i Genève (United Nations Treaty Series, volym 189, s. 150, nr 2545 (1954)) och trädde i kraft den 22 april 1954. Den har kompletterats genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning, som antogs i New York den 31 januari 1967 (nedan kallad Genèvekonventionen).

4 Artikel 33 i denna konvention har följande lydelse:

5 Artikel 2.2 i direktiv 2008/115 har följande lydelse:

6 Artikel 3 led 3 i detta direktiv har följande lydelse:

7 I artikel 5 i direktivet föreskrivs följande:

8 I artikel 6.1 i samma direktiv föreskrivs följande:

9 Enligt artikel 8.1 i direktiv 2008/115 gäller följande:

10 Artikel 9.1 a i direktivet har följande lydelse:

11 Skäl 16 i direktiv 2011/95 har följande lydelse:

12 I artikel 2 d i nämnda direktiv preciseras följande:

13 I artikel 14.4 i direktivet föreskrivs följande:

14 Artikel 21.2 i direktivet har följande lydelse:

15 AA reste olovligen in i Österrike den 10 december 2014 och ansökte samma dag om internationellt skydd. Han beviljades flyktingstatus genom Bundesamts beslut av den 22 december 2015.

16 Den 22 mars 2018 dömdes AA till fängelse i ett år och tre månader samt till 180 dagsböter för brotten olaga hot, skadegörelse, olaglig narkotikaanvändning och narkotikahandel. Den 14 januari 2019 dömdes AA till tre månaders fängelse för misshandel och olaga hot. Den 11 mars 2019 dömdes han till sex månaders fängelse för försök till misshandel. Alla dessa frihetsberövande straff omvandlades till villkorliga straff.

17 Den 13 augusti 2019 ådömdes AA böter för att han uppträtt aggressivt mot företrädaren för ett offentligt tillsynsorgan.

18 Genom beslut av den 24 september 2019 återkallade Bundesamt AA:s flyktingstatus och beslutade att han inte skulle beviljas status som subsidiärt skyddsbehövande eller uppehållstillstånd med hänsyn till särskilda överväganden. Bundesamt fastställde även att ett beslut om återvändande samt inreseförbud skulle antas beträffande honom och att en frist för frivillig avresa skulle fastställas. Bundesamt angav dock samtidigt att AA inte fick avlägsnas.

19 AA överklagade Bundesamts beslut av den 24 september 2019 till Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Österrike). Han förklarade senare att han återkallade sitt överklagande såvitt avser den del av beslutet där det fastställdes att han inte fick avlägsnas.

20 Den 16 juni och den 8 oktober 2020 dömdes AA till fängelsestraff på fyra respektive fem månader på grund av misshandel och olaga hot, utan att de tidigare villkorliga domarna upphävdes.

21 Genom dom av den 28 maj 2021 upphävde Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen) Bundesamts beslut av den 24 september 2019 i de delar som det beslutet bestritts. Nämnda domstol konstaterade att AA genom en lagakraftvunnen dom hade dömts för ett synnerligen allvarligt brott och att han utgjorde en samhällsfara. Samma domstol fann emellertid att det var nödvändigt att göra en avvägning mellan asylmedlemsstatens intressen och den berörda tredjelandsmedborgarens intresse av att beviljas internationellt skydd, med beaktande av omfattningen och arten av de åtgärder som vederbörande skulle komma att utsättas för om skyddet återkallades. Eftersom AA skulle riskera att torteras eller dödas om han återvände till sitt ursprungsland, fann denna domstol att hans intressen vägde tyngre än Republiken Österrikes.

22 Bundesamt överklagade denna dom till Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen, Österrike), som är den hänskjutande domstolen.

23 Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida det, efter det att det har fastställts att den berörda tredjelandsmedborgaren genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett allvarligt brott och utgör en samhällsfara, är nödvändigt att göra en intresseavvägning vid tillämpningen av artikel 14.4 b i direktiv 2011/95, varvid följderna om tredjelandsmedborgaren återvänder till sitt ursprungsland ska beaktas.

24 Den hänskjutande domstolen anser dessutom att det är oklart huruvida det är förenligt med direktiv 2008/115 att anta ett beslut om återvändande i de fall där det internationella skyddet har återkallats, men där det redan har fastställts att avlägsnandet till ursprungslandet är olagligt. I en sådan situation skulle nämligen en tredjelandsmedborgares vistelse tolereras i Österrike, trots att vistelsen inte är laglig och nämnda medborgare inte är föremål för ett verksamt beslut om återvändande.

25 Mot denna bakgrund har Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

26 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 14.4 b i direktiv 2011/95 ska tolkas så, att tillämpningen av denna bestämmelse förutsätter att det, efter en avvägning, visas att allmänintresset av att den berörda tredjelandsmedborgaren återvänder till sitt ursprungsland väger tyngre än tredjelandsmedborgarens intresse av att behålla det internationella skyddet, med hänsyn till omfattningen och arten av de åtgärder som vederbörande kan komma att utsättas för om han eller hon återvänder till sitt ursprungsland.

27 I artikel 14.4 b i direktiv 2011/95 föreskrivs att medlemsstaterna får återkalla status som beviljats en flykting om vederbörande utgör en samhällsfara i den medlemsstat som han eller hon befinner sig i med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen allvarligt brott.

28 Det följer av punkterna 27–42 i den dom som meddelas i dag i mål C‑8/22, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Flykting som har begått ett allvarligt brott), att tillämpningen av artikel 14.4 b förutsätter att två olika villkor är uppfyllda, nämligen dels att den berörda tredjelandsmedborgaren genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen allvarligt brott, dels att det har visats att vederbörande utgör en samhällsfara i den medlemsstat där han eller hon befinner sig.

29 Även om de frågor som ställts i förevarande mål inte avser det första av dessa villkor, ankommer det således på den hänskjutande domstolen, såsom generaladvokaten har påpekat, i punkt 51 i sitt förslag till avgörande, att pröva huruvida detta villkor är uppfyllt, genom att försäkra sig om att åtminstone ett av de brott som AA har dömts för genom en lagakraftvunnen dom ska kvalificeras som ett synnerligen allvarligt brott i den mening som avses i nämnda artikel 14.4 b.

30 Det ska i detta hänseende understrykas att det framgår av punkterna 23–47 i den dom som meddelas i dag i mål C‑402/22, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Synnerligen allvarligt brott), att ett brott som, med hänsyn till dess särdrag, är exceptionellt allvarligt utgör ett synnerligen allvarligt brott i den mening som avses i denna bestämmelse, eftersom det tillhör de brott som mest kränker det berörda samhällets rättsordning. Vid bedömningen av huruvida ett brott för vilket en tredjelandsmedborgare har dömts genom lagakraftvunnen dom är så allvarligt ska hänsyn bland annat tas till den påföljd som kan ådömas och som ådömts för detta brott, brottets art, eventuella försvårande eller förmildrande omständigheter, huruvida brottet har uppsåtlig karaktär, arten och omfattningen av de skador som orsakats av samma brott samt det förfarande som tillämpas för att stävja det.

31 Domstolen slog särskilt fast, i punkt 39 i den domen, att tillämpningen av artikel 14.4 b i direktiv 2011/95 endast kan vara motiverad vid en lagakraftvunnen fällande dom för ett brott som, betraktat för sig, omfattas av begreppet synnerligen allvarligt brott, vilket förutsätter att brottet är så allvarligt som avses i föregående punkt. Brottets svårhetsgrad kan inte uppnås genom en kumulering av olika brott, varav inget i sig utgör ett synnerligen allvarligt brott.

32 Vad gäller det andra av de villkor som avses i punkt 28 ovan framgår det av punkterna 46–65 i den dom som meddelas i dag i mål C‑8/22, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Flykting som har begått ett allvarligt brott), att en sådan åtgärd som avses i artikel 14.4 b endast får vidtas om den berörda tredjelandsmedborgaren utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse i den medlemsstat där han eller hon befinner sig. Vid bedömningen av huruvida ett sådant hot föreligger ska den behöriga myndigheten göra en bedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet.

33 Såsom har påpekats i punkterna 66–70 i nämnda dom ska myndigheten dessutom göra en avvägning mellan, å ena sidan, det hot som den berörda tredjelandsmedborgaren utgör mot ett grundläggande samhällsintresse i den medlemsstat där han eller hon befinner sig och, å andra sidan, de rättigheter som i enlighet med direktiv 2011/95 ska garanteras de personer som uppfyller de materiella villkoren i artikel 2 d i direktivet, för att avgöra huruvida vidtagandet av en sådan åtgärd som avses i artikel 14.4 b i direktivet utgör en åtgärd som står i proportion till hotet.

34 I förevarande fall ska det, mot bakgrund av de frågor som den hänskjutande domstolen har ställt, fastställas huruvida artikel 14.4 b i direktivet, inom ramen för denna avvägning, dessutom innebär att medlemsstaterna åläggs att beakta följderna för den berörda tredjelandsmedborgaren eller samhället i den medlemsstat där tredjelandsmedborgaren befinner sig, om tredjelandsmedborgaren återvänder till sitt ursprungsland.

35 Det ska i detta hänseende visserligen framhållas att de situationer som avses i artikel 14.4 i direktiv 2011/95, där medlemsstaterna får återkalla flyktingstatus, i huvudsak motsvarar de situationer där medlemsstaterna får avvisa en flykting enligt artikel 21.2 i det direktivet och artikel 33.2 i Genèvekonventionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 maj 2019, M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus) ( C‑391/16, C‑77/17 och C‑78/17, EU:C:2019:403, punkt 93).

36 Medan artikel 33.2 i Genèvekonventionen i sådana situationer innebär att flyktingar inte omfattas av principen om non-refoulement och således inte kan återsändas till ett land där hans eller hennes liv eller frihet skulle hotas, ska emellertid artikel 21.2 i direktiv 2011/95, såsom bekräftas av skäl 16 i samma direktiv, tolkas och tillämpas med iakttagande av de rättigheter som garanteras i stadgan, särskilt i artikel 4 och artikel 19.2 i denna. Dessa bestämmelser föreskriver ett absolut förbud mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning – oberoende av den berörda personens eget uppträdande – liksom mot avlägsnande till en stat där det finns en allvarlig risk för att vederbörande skulle utsättas för sådan behandling. Medlemsstaterna får således inte avlägsna, utvisa eller utlämna en utlänning om det finns tungt vägande skäl att anta att han eller hon i mottagarlandet kommer att löpa en verklig risk att utsättas för behandling som är förbjuden enligt artikel 4 och artikel 19.2 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 maj 2019, M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus), C‑391/16, C‑77/17 och C‑78/17, EU:C:2019:403, punkt 94).

37 Om det avlägsnande av en flykting som omfattas av något av de fall som avses i artikel 14.4 och artikel 21.2 i direktiv 2011/95 skulle leda till att vederbörande riskerar att hans eller hennes grundläggande rättigheter enligt artikel 4 och artikel 19.2 i stadgan kränks, får således den berörda medlemsstaten inte göra undantag från principen om non-refoulement enligt artikel 33.2 i Genèvekonventionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 maj 2019, M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus), C‑391/16, C‑77/17 och C‑78/17, EU:C:2019:403, punkt 95).

38 I den mån artikel 14.4 i direktiv 2011/95 föreskriver att medlemsstaterna under de omständigheter som anges i dessa bestämmelser får återkalla flyktingstatus i den mening som avses i direktivet, samtidigt som artikel 33.2 i Genèvekonventionen för sin del tillåter avlägsnande av en flykting som befinner sig i någon av dessa situationer till ett land där hans eller hennes liv eller frihet skulle hotas, inrättar unionsrätten således ett mer utvidgat internationellt skydd av flyktingarna i fråga än det som säkerställs enligt konventionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 maj 2019, M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus), C‑391/16, C‑77/17 och C‑78/17, EU:C:2019:403, punkt 96).

39 Av detta följer att den behöriga myndigheten, i enlighet med unionsrätten, kan ha rätt att med tillämpning av artikel 14.4 b i direktiv 2011/95 återkalla den flyktingstatus som beviljats en tredjelandsmedborgare, utan att nödvändigtvis ha rätt att avlägsna vederbörande till sitt ursprungsland.

40 I processuellt hänseende förutsätter ett sådant avlägsnande dessutom att ett beslut om återvändande fattas, med iakttagande av de materiella och processuella garantier som föreskrivs i direktiv 2008/115. I artikel 5 i det direktivet föreskrivs bland annat att medlemsstaterna är skyldiga att iaktta principen om non-refoulement när de genomför detta direktiv.

41 Återkallande av flyktingstatus med tillämpning av artikel 14.4 i direktiv 2011/95 kan således inte anses innebära ett ställningstagande beträffande den separata frågan huruvida vederbörande kan avlägsnas till sitt ursprungsland (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 november 2010, B och D, C‑57/09 och C‑101/09, EU:C:2010:661, punkt 110).

42 Följderna för den berörda tredjelandsmedborgaren eller samhället i den medlemsstat där tredjelandsmedborgaren befinner sig om denne återvänder till sitt ursprungsland kan följaktligen inte beaktas vid antagandet av beslutet att återkalla flyktingstatus, utan i förekommande fall när den behöriga myndigheten avser att anta ett beslut om återvändande avseende tredjelandsmedborgaren.

43 Av det anförda följer att den första frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 14.4 b i direktiv 2011/95 ska tolkas så, att tillämpningen av denna bestämmelse förutsätter att den behöriga myndigheten fastställer att återkallandet av flyktingstatus utgör en åtgärd som står i proportion till det hot som den berörda tredjelandsmedborgaren utgör mot ett grundläggande samhällsintresse i den medlemsstat där tredjelandsmedborgaren befinner sig. I detta syfte ska den behöriga myndigheten väga detta hot mot de rättigheter som i enlighet med direktivet ska garanteras personer som uppfyller de materiella villkoren i artikel 2 d i direktivet. Den behöriga myndigheten är emellertid inte skyldig att därutöver kontrollera att allmänintresset av att nämnda tredjelandsmedborgare återvänder till sitt ursprungsland väger tyngre än tredjelandsmedborgarens intresse av att behålla internationellt skydd, med hänsyn till omfattningen och arten av de åtgärder som vederbörande skulle utsättas för om han eller hon återvände till sitt ursprungsland.

44 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida direktiv 2008/115, och särskilt artikel 5 däri, ska tolkas så, att det utgör hinder för att anta ett beslut om återvändande med avseende på en tredjelandsmedborgare när det är utrett att det enligt principen om non-refoulement är uteslutet att avlägsna tredjelandsmedborgaren till det aktuella mottagarlandet under obestämd tid.

45 För det första understryker EU-domstolen att direktiv 2008/115, med förbehåll för de undantag som föreskrivs i artikel 2.2, är tillämpligt på alla tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i en medlemsstat. Vidare kan det konstateras att en tredjelandsmedborgare, när denne omfattas av tillämpningsområdet för detta direktiv, i princip ska omfattas av de gemensamma normer och förfaranden som föreskrivs i direktivet med avseende på avlägsnande av honom eller henne, så länge hans eller hennes vistelse inte, i förekommande fall, har blivit laglig (dom av den 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande – Medicinsk cannabis), C‑69/21, EU:C:2022:913, punkt 52).

46 I detta hänseende kan det konstateras att det framgår av artikel 6.1 i direktiv 2008/115 att varje tredjelandsmedborgare – utan att det påverkar tillämpningen av de undantag som föreskrivs i punkterna 2–5 i samma artikel och med strikt iakttagande av kraven i artikel 5 i direktivet – ska bli föremål för ett beslut om återvändande när det väl har konstaterats att hans eller hennes vistelse är olaglig och att det i detta beslut ska anges till vilket av de länder som avses i artikel 3 led 3 i direktiv 2008/115 tredjelandsmedborgaren ska avlägsnas (dom av den 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande – Medicinsk cannabis), C‑69/21, EU:C:2022:913, punkt 53).

47 Det ska i detta hänseende påpekas att en tredjelandsmedborgare vars flyktingstatus har återkallats ska anses vistas olagligt i landet, såvida inte den medlemsstat där han eller hon befinner sig har beviljat vederbörande uppehållstillstånd av annat skäl.

48 Samtidigt får en medlemsstat inte avlägsna en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i en medlemsstat i enlighet med artikel 8 i direktiv 2008/115, utan att ett beslut om återvändande avseende tredjelandsmedborgaren dessförinnan har antagits med iakttagande av de materiella och processuella garantier som införts genom direktivet (dom av den 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande – Medicinsk cannabis), C‑69/21, EU:C:2022:913, punkt 54).

49 EU-domstolen har för det andra preciserat att artikel 5 i direktiv 2008/115, som utgör en allmän regel som ska iakttas av medlemsstaterna när de genomför detta direktiv, innebär att den behöriga nationella myndigheten är skyldig att i varje skede av återvändandeförfarandet iaktta principen om non-refoulement, vilken i egenskap av grundläggande rättighet garanteras i artikel 18 i stadgan, jämförd med artikel 33 i Genèvekonventionen, och i artikel 19.2 i stadgan. Detta gäller bland annat när myndigheten, efter att ha hört den berörda personen, överväger att anta ett beslut om återvändande avseende honom eller henne (dom av den 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande – Medicinsk cannabis), C‑69/21, EU:C:2022:913, punkt 55).

50 Det betyder att artikel 5 i direktiv 2008/115 utgör hinder för att en tredjelandsmedborgare blir föremål för ett beslut om återvändande när det mottagarland som anges i beslutet är ett land där det finns grundad anledning att förmoda att vederbörande, för det fall beslutet verkställs, löper en verklig risk att utsättas för behandling som strider mot artikel 18 eller artikel 19.2 i stadgan (dom av den 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande – Medicinsk cannabis), C‑69/21, EU:C:2022:913, punkt 56).

51 Detta är fallet i en sådan situation som den i det nationella målet aktuella, där den behöriga myndigheten avser att en tredjelandsmedborgare ska återvända till sitt ursprungsland men redan har konstaterat att principen om non-refoulement utgör hinder för ett sådant återvändande.

52 Mot denna bakgrund ska den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 5 i direktiv 2008/115 ska tolkas så, att den utgör hinder för att anta ett beslut om återvändande med avseende på en tredjelandsmedborgare när det är utrett att det enligt principen om non-refoulement är uteslutet att avlägsna tredjelandsmedborgaren till det aktuella mottagarlandet under obestämd tid.

53 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: tyska.