MIG 2024:5

För att en utlänning ska kunna uteslutas från att vara flykting enligt 4 kap. 2 b § första stycket 3 utlänningslagen krävs att det finns ett underlag som med tyngd visar att en gärning strider mot FN:s syften och grundsatser.

A ansökte om asyl i Sverige i januari 2022 och förde som skäl i huvudsak fram att han genom att uttala sig regimkritiskt och lämna sin tjänst vid en eritreansk beskickning i utlandet har riskerat att uppfattas som regimkritisk och utsättas för skyddsgrundande behandling.

Migrationsverket beslutade i juni 2023 att avslå hans ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd samt utvisa honom ur landet med ett förbud att återvända till Sverige under fem år. Verket beslutade samtidigt att bevilja honom ett tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd enligt 5 kap. 11 § utlänningslagen (2005:716) under ett år på grund av hinder mot verkställigheten som inte bedömdes vara bestående. Som skäl för beslutet anförde Migrationsverket bland annat följande.

Genom att avvika från sin tjänst som han haft sedan 2003 och inte följa regimens order att återvända till hemlandet riskerar A att uppfattas som oppositionell och straffas vid ett återvändande. A är därför flykting. Det finns däremot synnerlig anledning att anta att A under sin tjänstgöring har deltagit i gärningar på den eritreanska statens vägnar som strider mot Förenta nationernas (FN:s) syften och grundsatser och han har ett individuellt ansvar för dessa gärningar som utesluter honom från rätten till skydd som flykting enligt 4 kap. 2 b § utlänningslagen. Det finns inte heller synnerligen ömmande omständigheter i ärendet. A får inte heller någon tidsfrist för att frivilligt lämna landet eftersom han på grund av att han deltagit i gärningar som strider mot FN:s syften och grundsatser får anses utgöra en risk för allmän ordning och säkerhet. Det finns inte särskilda skäl att inte meddela A återreseförbud.

Sedan A överklagat Migrationsverkets beslut avslog Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen (2023-10-02, ordförande Malmgren samt tre nämndemän), överklagandet med i huvudsak följande motivering. På grund av de arbetsuppgifter som A haft under sin nästan 20 år långa anställning med en hög befattning vid en eritreansk utlandsbeskickning får det anses stå klart att han deltagit i gärningar som strider mot FN:s syften och grundsatser. Någon grund för ansvarsfrihet finns inte. Han kan därmed inte beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande och har inte heller rätt till statusförklaring eller resedokument. Det finns inte heller grund för uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Migrationsdomstolen instämmer i övrigt i Migrationsverkets bedömning.

A överklagade migrationsdomstolens dom och yrkade att han ska beviljas uppehålls- och arbetstillstånd, skyddsstatusförklaring och resedokument samt förde fram bland annat följande. Han bör inte uteslutas från att vara flykting då han inte gjort sig skyldig till gärningar som strider mot FN:s syften och grundsatser. Underlaget är inte tillräckligt för att anse att det finns synnerlig anledning att anta att han har begått brott mot mänskligheten eller någon annan allvarlig brottslighet. I tjänsten vid den eritreanska beskickningen har det ingått i hans arbetsuppgifter att driva in diasporaskatt och han har inte haft något annat val än att driva in den.

Det är folkrättsligt tillåtet för en stat att beskatta medborgare som är bosatta utomlands och det finns inte något lagstridigt med det. Skatten infördes för att bygga upp landet efter självständighetskriget. Indrivning av skatten har inte skett genom metoder som till sin natur är illegala och han har under sin tjänstgöring inte använt sig av hot eller våld. Den formella resolutionen från FN:s säkerhetsråd var i kraft endast från slutet av 2011 till slutet av 2018. Sanktionerna mot Eritrea togs då bort eftersom misstankarna om att landets indrivning av diasporaskatt användes för att finansiera väpnade grupper och destabilisera Afrikas horn inte gick att bevisa. FN har inte satt in nya sanktioner mot Eritrea. Eritreanska beskickningar tillåts fortfarande i ett flertal länder att driva in diasporaskatt utan någon kritik eller inskränkning.

Migrationsverket ansåg att överklagandet skulle avslås och förde fram bland annat följande. Av landinformation framgår att obetald diasporaskatt leder till ett fullkomligt förnekande av alla former av medborgerlig service och inte endast att en sökande till exempel nekas att få ut ett nytt pass. Även familjemedlemmar i hemlandet drabbas genom samma förnekande av service och rättigheter. Hela metoden bär en uppenbar prägel av utpressning och lämnar litet utrymme för frivillighet. Anledningen till att FN:s resolution hävdes i slutet av 2018 var en ny geopolitisk utveckling i Afrikas horn och inte på grund av ändrade metoder vid indrivningen av skatten. Att en stat använder sig av utsänd diplomatisk personal i syfte att systematiskt beröva sin befolkning grundläggande mänskliga rättigheter medför att gärningarna har en internationell dimension.

Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2024-06-14, Eriksson, Lönnestav, referent, och Braun Hotti /föredragande Härdin), yttrade:

1 Vad målet gäller

Det står klart att A riskerar att utsättas för förföljelse vid ett återvändande till Eritrea och att han uppfyller kriterierna för att anses som flykting enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen. Den huvudsakliga fråga som Migrationsöverdomstolen har att ta ställning till är om det finns skäl att utesluta honom från att anses som flykting på grund av att det finns synnerlig anledning att anta att han har gjort sig skyldig till en gärning som strider mot FN:s syften och grundsatser.

2 Uteslutande från flyktingskap

2.1 Rättslig reglering m.m.

En utlänning är utesluten från att anses som flykting om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon har gjort sig skyldig till 1) brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, såsom dessa definieras i de internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott, 2) ett grovt icke-politiskt brott utanför Sverige innan han eller hon kom hit, eller 3) gärningar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i Förenta nationernas stadga. Detta gäller även en utlänning som har anstiftat eller på annat sätt deltagit i förövandet av de brott eller gärningar som där nämns (4 kap. 2 b § utlänningslagen).

Motsvarande bestämmelser finns i artikel 12.2 och 12.3 i skyddsgrundsdirektivet (direktiv 2011/95/EU om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet) och i artikel 1 F i Genèvekonventionen (1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning).

I förarbetena till utlänningslagen (prop. 2009/10:31 s. 261) anges beträffande bestämmelsen om uteslutning från att vara flykting bland annat följande. För att en utlänning ska vara utesluten från att anses som flykting krävs att det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon har gjort sig skyldig till någon av de gärningar som anges i paragrafen. Med tanke på de allvarliga konsekvenser som kan följa av att en sökande utesluts från att vara flykting måste bestämmelsen tolkas restriktivt. Det ska föreligga en faktisk omständighet som påtagligt visar att man med fog kan anta att utlänningen har begått någon av gärningarna. Ledning för tolkning av bestämmelsen kan hämtas från FN:s flyktingkommissaries handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning punkterna 147-163 (UNHCR:s handbok) och UNHCR:s riktlinjer om uteslutning från flyktingskap (Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion Clauses: Article 1 F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/03/05, 4 september 2003).

2.2. Särskilt om den tredje grunden för uteslutning och tolkningsunderlag

2.2.1. Gärningar som strider mot FN:s syften och grundsatser

I UNHCR:s handbok och UNHCR:s riktlinjer om uteslutning från flyktingskap anges att uteslutningsklausulen om gärningar som strider mot FN:s syften och grundsatser är mycket allmänt utformad. Tillämpningsområdet för uteslutningsklausulen är därför förhållandevis opreciserat och klausulen bör tillämpas med stor försiktighet. Den är avsedd att på ett allmänt sätt täcka sådana handlingar som strider mot FN:s syften och grundsatser vilka inte helt täcks av de två andra uteslutandeklausulerna. Det får antas att de gärningar som omfattas av klausulen också måste vara av brottslig art. Klausulen aktualiseras endast i extrema fall av handlingar som angriper grunden för den internationella gemenskapens samarbete. Sådana handlingar måste också ha en internationell dimension. Brott som kan påverka internationell fred, säkerhet och fredliga relationer mellan stater samt allvarliga och upprepade kränkningar av mänskliga rättigheter omfattas av uteslutandeklausulen. FN:s syften och grundsatser, som uttrycks i förordet till och i artiklarna 1 och 2 i Förenta nationernas stadga, avser grundläggande principer som ska styra medlemsstaternas uppträdande i förhållande till varandra och i förhållande till det internationella samfundet som helhet. Från dessa bestämmelser kan man dra slutsatsen att en individ som är skyldig till en gärning som strider mot dessa grundsatser måste ha haft en maktposition i en medlemsstat och bidragit till att staten kränkt dessa grundsatser (p. 162-163 i UNHCR:s handbok och p. 17 i UNHCR:s riktlinjer om uteslutning från flyktingskap).

2.2.2. Praxis från EU-domstolen

EU-domstolen har angående prövningen av uteslutandegrunden i bland annat artikel 12.2 c i skyddsgrundsdirektivet, som motsvarar 4 kap. 2 b § första stycket 3 utlänningslagen, uttalat bland annat följande. Det framgår av lydelsen i bestämmelsen i direktivet att den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten endast kan tillämpa bestämmelsen efter att i varje enskilt fall ha gjort en prövning av de exakta omständigheter som myndigheten har kännedom om i syfte att fastställa huruvida det föreligger synnerliga skäl att anta att de handlingar som begåtts av den berörda personen, som för övrigt uppfyller kraven för att beviljas flyktingstatus, omfattas av uteslutandegrunderna. För att kunna fastställa att det föreligger skäl till undantag enligt artikel 12.2 c i direktivet är det nödvändigt att den berörda personen, med beaktande av de beviskrav som uppställs i nämnda artikel 12.2, kan göras delvis ansvarig för de handlingar som den aktuella organisationen har begått under den period då vederbörande var medlem. Detta individuella ansvar ska bedömas i enlighet med såväl objektiva som subjektiva kriterier. Den behöriga myndigheten ska härvid beakta den roll som den berörda personen faktiskt har haft vid utförandet av de ifrågavarande handlingarna, dennes ställning i organisationen, den grad av kännedom som denne hade eller borde ha haft rörande organisationens verksamhet, de eventuella påtryckningar som denne varit utsatt för eller andra faktorer som kan ha påverkat dennes beteende. Om en myndighet efter en sådan undersökning konstaterar att den berörda personen hade en framträdande position i en organisation som tillämpar terroristmetoder, kan myndigheten förutsätta att denna person har ett individuellt ansvar för handlingar som organisationen har begått under den relevanta perioden, men den måste fortfarande pröva samtliga relevanta omständigheter innan den kan anta ett beslut att inte bevilja vederbörande flyktingstatus i enlighet med artikel 12.2 c i direktivet. (EU-domstolens dom den 9 november 2010 i de förenade målen C‑57/09 och C‑101/09, punkterna 87 och 95-98, EU:C:2010:661).

2.2.3. Praxis från andra länder

Uteslutningsklausulen och vilka gärningar som kan anses strida mot FN:s syften och grundsatser har varit föremål för prövning i höga domstolsinstanser i flera FN-medlemsstater. Den högsta förvaltningsdomstolen i Tyskland ansåg att klausulen var tillämplig för ledaren för en milis i Demokratiska Republiken Kongo. Av en formell resolution från FN:s säkerhetsråd framgick att den väpnade konflikten i landet som inbegrep bland annat systematiska övergrepp mot civilbefolkningen, där milisen var delaktig, bröt mot internationell fred. (Bundesverwaltungsgerichts dom den 31 mars 2011 BVerwG 10 C 2.10, DE:BVerwG:2011:310311U10 C2.10.0. p. 36 och 41). Angrepp mot organen ISAF och UNAMA i Afghanistan har ansetts kunna strida mot FN:s syften och grundsatser. Detta eftersom organen uttryckligen bildats eller satts in för att upprätthålla syftena i FN-stadgans första artikel (Supreme court [UK] domar den 21 november 2012, Al-Sirri v Secretary of State for the Home Department och DD [Afghanistan] v Secretary of State for the Home Department, [2012] UKSC 54.).

2.2.4. Eritreas användning av ångerbrev och diasporaskatt

Eritrea ålägger samtliga eritreaner bosatta utomlands att betala en skatt om två procent av deras totala inkomster varje år. Denna så kallade diasporaskatt drivs in även när det till exempel gäller flyktingar som saknar formell inkomst och som då måste betala med hjälp av bidrag från mottagandelandet. Betalning av diasporaskatten ställs också upp som ett krav för att eritreaner bosatta utomlands ska ha rätt till konsulära tjänster hos eritreanska ambassader och beskickningar. Stöd för detta saknas i den eritreanska lagstiftningen som ligger till grund för diasporaskatten. Den internationella gemenskapen har vid flera tillfällen kritiserat Eritrea för att använda sig av olagliga medel vid indrivningen av skatten. De eritreanska ambassaderna runtom i världen spelar också en central roll i den olagliga indrivningen. (Access to Documents by Eritrean Refugees in the Context of Family Reunification, 2021-04-01, Lifos 45436 s. 32-36).

För personer som den eritreanska regeringen bedömer har lämnat landet olagligt krävs att de lämnar in ett så kallat ångerformulär för att ha rätt till konsulära tjänster. Samtliga personer som har uppnått åldern eller som närmar sig åldern för att genomgå nationell tjänstgöring bedöms ha lämnat landet olagligt. Detsamma gäller personer som har lämnat landet utan att dessförinnan ha fått ett utresetillstånd utfärdat till sig. Genom att underteckna ångerformuläret uppges personen erkänna att de lämnat landet olagligt och att de därmed har begått ett brott samt att de är villiga att acceptera lämplig bestraffning framöver. Det saknas laglig grund för ångerformulären och tillsammans med indrivning av diasporaskatten används de för att utöva kontroll över eritreaner bosatta utomlands. (Lifos 45436 s. 36-37 och 43).

FN:s säkerhetsråd beslutade den 5 december 2011 om en formell resolution beträffande bland annat Eritreas indrivning av diasporaskatten. I resolutionen S/RES/2023 (2011) som var bindande för samtliga medlemsstater fördömde rådet uttryckligen den eritreanska statens användning av diasporaskatt för vissa syften och beslutade att Eritrea skulle upphöra med att använda utpressning, hot om våld, bedrägerier och andra olagliga medel för att driva in skatter från eritreaner utomlands eller från personer av eritreansk härkomst. Vidare beslutades att medlemsstaterna i enlighet med internationell lag skulle hålla individer som agerat i strid med resolutionen på uppdrag av Eritrea ansvariga och motverka att de kunde göra sig skyldiga till ytterligare överträdelser. Resolutionen upphörde att gälla den 14 november 2018. I en senare rapport från 2023 anges att metoden för indrivning av den eritreanska diasporaskatten präglas av tvång och illabehandling och att utebliven betalning av skatten leder till att eritreaner i utlandet och deras familjemedlemmar i Eritrea nekas sina grundläggande rättigheter. Vidare framkommer i rapporten att initiativ från europeiska medlemsstater för att skydda eritreaner från förtrycket som indrivningen av diasporaskatten kombinerat med ångerbreven fortfarande välkomnas (Lifos 47480 - UN Human Rights Council, Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights in Eritrea, 2023-05-09 s. 15).

3 Migrationsöverdomstolens bedömning

3.1 Frågan om en gärning strider mot FN:s syften och grundsatser

För att bedöma om A ska uteslutas från flyktingskap är det av grundläggande betydelse om den eritreanska statens indrivning av diasporaskatt från eritreaner bosatta utomlands kan utgöra en sådan gärning som strider mot FN:s syften och grundsatser.

Grunderna för att utesluta någon från flyktingskap ska generellt tillämpas restriktivt. Den tredje uteslutningsgrunden som innefattar gärningar som strider mot FN:s syften och grundsatser är förhållandevis allmänt utformad. Det innebär att en ytterligare grad av försiktighet bör iakttas vid prövningen av om någon ska uteslutas från att vara flykting på denna grund. FN:s syften och grundsatser framgår av FN-stadgans förord samt av artiklarna ett och två i stadgan. Artiklarna ställer upp ramarna för det internationella samarbetet och reglerar FN:s kärnfunktioner. FN:s ändamål är bland annat att upprätthålla internationell fred och säkerhet, utveckla vänskapliga förbindelser mellan stater och åstadkomma internationell samverkan. Medlemsstaterna ska dessutom handla i överensstämmelse med vissa närmare angivna grundsatser. Staterna ska till exempel ärligt fullgöra de förpliktelser som de åtagit sig och avhålla sig från hot eller bruk av våld som strider mot ändamålen i första artikeln.

Uteslutningsgrunden är avsedd att omfatta gärningar som angriper själva grunden för den internationella gemenskapens samarbete. Det är FN som i första hand har att tolka regleringen och besluta om vilka gärningar som kan anses strida mot dess syften och grundsatser. Sådana handlingar måste också ha en internationell dimension. För att en enskild ska kunna uteslutas från att vara flykting på denna grund bör det enligt Migrationsöverdomstolen finnas underlag som med tyngd visar att en gärning strider mot FN:s syften och grundsatser eller att den enskilde har gjort sig skyldig till allvarliga och upprepade kränkningar av mänskliga rättigheter.

FN:s säkerhetsråd beslutade om en formell bindande resolution som bland annat rör diasporaskatten och som var gällande under perioden 5 december 2011-14 november 2018. Resolutionen, som baserades på säkerhetsrådets befogenhet att upprätthålla internationell fred och säkerhet enligt kapitel VII i FN-stadgan, ger tydligt stöd för att eritreanska staten har använt sig av olagliga medel vid indrivningen av diasporaskatten. Grunden för resolutionen var att upprätthålla FN:s syften och grundsatser och den fördömer uttryckligen vissa gärningar samt ålägger medlemsstaterna att agera mot dem som gjort sig skyldiga till sådana gärningar.

Migrationsöverdomstolen bedömer mot denna bakgrund att underlaget med tyngd visar att Eritreas indrivning av diasporaskatt från eritreaner bosatta utomlands med användning av utpressning, hot om våld, bedrägerier och andra olagliga medel utgör en sådan gärning som strider mot FN:s syften och grundsatser.

3.2 Frågan om A har ett individuellt ansvar för gärningar som strider mot FN:s syften och grundsatser

En enskild person som på eritreanska statens uppdrag har drivit in diasporaskatt genom olagliga medel kan ha ett individuellt ansvar för en gärning som strider mot FN:s syften och grundsatser. Vid bedömningen om en enskild kan åläggas ansvar för sådana gärningar måste det göras en individuell prövning. Vid denna ska beaktas bland annat den enskildes roll vid utförandet av gärningarna, dennes ställning i förhållande till staten, den grad av kännedom som denne hade om gärningarna och de eventuella påtryckningar som denne varit utsatt för.

Av landinformationen framgår att de eritreanska utlandsbeskickningarna har en central roll i den olagliga indrivningen. A har under sin 19 år långa tjänstgöring i en hög befattning på en eritreansk beskickning i utlandet haft en sådan central roll i indrivningen av diasporaskatt. Betalningen av skatten har varit ett krav för att eritreaner överhuvudtaget ska ha få ta del av konsulära tjänster. Det saknas utredning om att A skulle ha använt sig av våld, hot om våld eller bedrägerier inom ramen för sitt upprag, men av relevant landinformation framgår att sådana metoder är vanligt förekommande på eritreanska beskickningar. Som Migrationsverket har fört fram framgår av landinformationen att hela metoden med indrivning av diasporaskatt bär en uppenbar prägel av utpressning och lämnar litet utrymme för frivillighet. Mot denna bakgrund bedömer Migrationsöverdomstolen att A i vart fall, genom att förbehålla rätten till konsulära tjänster med att diasporaskatten betalas och att ångerbrev lämnas in, aktivt har bidragit till att på eritreanska statens uppdrag driva in skatten från eritreaner bosatta utomlands. Han har därmed varit delaktig i handlingar som strider mot FN:s syften och grundsatser.

A har arbetat på en eritreansk beskickning som är direkt underställd den eritreanska regimen och vars verksamhet är hänförlig till internationellt samarbete varför handlingarna har en internationell dimension. A:s invändning om att resolutionen upphävdes 2018 är riktig men resolutionen var gällande under sju år när A tjänstgjorde vid den eritreanska beskickningen. Det framgår inte att resolutionen skulle ha upphävts för att uppgifterna om olaglig indrivning var felaktiga eller att överträdelserna på eritreanska beskickningar skulle ha upphört (Lifos 45436 s. 36). Det som A har fört fram om att resolutionen har upphävts medför inte att Migrationsöverdomstolen gör någon annan bedömning i fråga om hans agerande.

A har tjänstgjort på den eritreanska beskickningen under en mycket lång tid och varit väl medveten om konsekvenserna av sitt agerande. Det har inte framkommit att han har försökt byta arbetsuppgifter eller lämna sin tjänst utan det var först när han kallades hem till Eritrea som han valde att lämna sin anställning. Det har inte heller kommit fram att han genom sin höga befattning har försökt begränsa skadeverkningarna eller se till att olagliga metoder inte använts vid indrivningen av diasporaskatten. A har fört fram att han riskerat dödsstraff till följd av ordervägran om han inte skulle ha utfört sina arbetsuppgifter. Det saknas dock stöd för att det skulle ha funnits ett överhängande hot mot hans liv eller fara för allvarlig kroppsskada av denna anledning.

Migrationsöverdomstolen bedömer mot denna bakgrund att det finns synnerlig anledning att anta att A har varit delaktig i en gärning som strider mot FN:s syften och grundsatser och att han har ett individuellt ansvar för dessa gärningar. Han är därför utesluten från att anses som flykting. Av samma skäl som medför att A är utesluten som flykting är han även utesluten från att beviljas skydd som alternativt skyddsbehövande. A kan därför inte beviljas statusförklaring och resedokument. Migrationsöverdomstolen finner vidare att det inte föreligger sådana synnerliga omständigheter att det finns grund för uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen. Migrationsverket har därmed haft fog för sitt utvisningsbeslut och även beslutet om återreseförbud. Överklagandet ska därför avslås.

Migrationsöverdomstolen konstaterar att A vid ett återvändande till Eritrea riskerar omänsklig behandling eller bestraffning. Sådan behandling utgör enligt 12 kap. 1 § utlänningslagen ett absolut verkställighetshinder. Det finns därför, i vart fall för närvarande, ett hinder mot att verkställa beslutet om utvisning till Eritrea. Det överlåts åt Migrationsverket att vidta nödvändiga åtgärder med anledning av detta.

Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen avslår överklagandet.