Utvecklad utsläppshandel för minskad klimatpåverkan

Lagrådsremiss

Utvecklad utsläppshandel för minskad klimatpåverkan

Regeringen överlämnar denna remiss till Lagrådet.

Stockholm den 19 januari 2006

Mona Sahlin

Egon Abresparr (Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet)

Lagrådsremissens huvudsakliga innehåll

Förslagen i lagrådsremissen syftar till att genomföra de lagändringar som bedöms nödvändiga inför handelsperioden 2008–2012, som också är den första åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet. Handeln med utsläppsrätter kommer under den perioden i betydande utsträckning att följa de regler som gäller under perioden 2005–2007. Regeringen föreslår dock vissa ändringar i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Ändringarna syftar till att förbättra reglerna utifrån erfarenheterna hittills av handelssystemet och till att uppnå full överensstämmelse med EU-lagstiftningen inför den kommande handelsperioden. Genom förslagen genomförs också det s.k. länkdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/101/EG av den 27 oktober 2004 om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer). Förslagen i denna del innebär att det blir möjligt att delta i de projektbaserade mekanismerna i Kyotoprotokollet. De innebär också att verksamhetsutövare som omfattas av EU:s handelssystem kan tillgodoräkna sig utsläppsminskningar som sker i projektform i ett annat land. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juni 2006.

1 Beslut

Regeringen har beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till 1. lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter, och 2. lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter.

2 Lagförslag

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter

1 Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter dels att 3 kap. 2 § skall upphöra att gälla, dels att punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna skall upphöra att gälla, dels att nuvarande 3 kap. 1 § skall betecknas 3 kap. 2 §, dels att 1 kap. 1 och 2 §§, 2 kap. 1, 2, 5, 6, 9 och 10 §§, den nya 3 kap. 2 §, 3 kap. 3, 4 och 6 §§, 4 kap. 1–3, 9, 12 och 14–16 §§, 6 kap. 1–4 §§, 8 kap. 1 och 8 §§, 9 kap. 1–3 §§ samt rubriken till 4 kap. skall ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före nuvarande 3 kap. 1 § skall sättas närmast före den nya 3 kap. 2 §, dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 1 kap. 3 §, 3 kap. 1 §, 5 kap. 2 a § och 8 kap. 5 a §, samt närmast före 3 kap. 1 § en ny rubrik av följande lydelse, dels att det i övergångsbestämmelserna till lagen skall införas en ny punkt, 4, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap. 1 § Genom lagen regleras förutsätt- Genom lagen regleras förutsättningarna för handel med rätt att ningarna för handel med rätt att släppa ut koldioxid (utsläpps- släppa ut koldioxid (utsläppsrätter). Lagen innehåller bestäm- rätter). Lagen innehåller bestämmelser om tillstånd till utsläpp av melser om tillstånd till utsläpp av koldioxid samt om tilldelning, koldioxid, om tilldelning, registreregistrering och redovisning av ring och redovisning av utsläppsutsläppsrätter. rätter samt om registrering och användning av andra tillgodohavanden för utsläpp av växthusgaser.

1 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 13.10.2003, s. 32, Celex 32003L0087), ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/101/EG (EUT L 338, 13.11.2004, s. 18, Celex 32004L0101). 5

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 § I denna lag förstås med anläggning : en fast teknisk enhet där det bedrivs en eller flera verksamheter som ger upphov till utsläpp som kräver tillstånd enligt denna lag, inklusive all annan därmed direkt förknippad verksamhet, som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar, handelsdirektivet : Europaparla- handelsdirektivet : Europaparlamentets och rådets direktiv mentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring inom gemenskapen och om ändring 2 av rådets direktiv 96/61/EG, av rådets direktiv 96/61/EG , ändrat genom Europaparlamentets och 3 rådets direktiv 2004/101/EG , utsläpp av koldioxid : frigörande i atmosfären av koldioxid från källor belägna inom en anläggning, verksamhetsutövare : varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en verksamhet eller anläggning eller som på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska drift, handelsperiod : treårsperioden år handelsperiod : treårsperioden år 2005–2007 och femårsperioder med 2005–2007 och femårsperioder med start första gången år 2008. start första gången år 2008, Kyotoprotokollet: Kyotoprotokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar, tilldelad utsläppsenhet: en enhet utfärdad i enlighet med artikel 7.3 i Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG av den 11 februari 2004 om en mekanism för övervakning av utsläpp av växthusgaser inom gemenskapen och för genomförande av Kyotoprotokollet , sänkkredit: en enhet utfärdad i enlighet med artikel 3 i Kyotoprotokollet, utsläppsminskningsenhet: en enhet utfärdad till följd av en projektverksamhet som avser gemensamt genomförande enligt artikel 6 i Kyotoprotokollet,

2 EUT L 275, 13.10.2003, s. 32 (Celex 32003L0087). 3 EUT L 338, 13.11.2004, s. 18 (Celex 32004L0101). EUT L 49, 19.2.2004, s. 1 (Celex 32004D0280). 6

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse certifierad utsläppsminskning: en enhet utfärdad till följd av en projektverksamhet som avser mekanismen för ren utveckling enligt artikel 12 i Kyotoprotokollet, kyotoenhet: en tilldelad utsläppsenhet, sänkkredit, utsläppsminskningsenhet eller certifierad utsläppsminskning, registerförordningen: kommissionens förordning (EG) nr 2216/2004 av den 21 december 2004, om ett standardiserat och skyddat registersystem i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG .

3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1. förutsättningar för deltagande i projektverksamhet för att minska eller begränsa utsläppen av växthusgaser enligt mekanismerna för gemensamt genomförande och ren utveckling i Kyotoprotokollet, 2. utfärdande av utsläppsminskningsenheter, och 3. användning av tillgodohavanden från sådan projektverksamhet när verksamhetsutövare redovisar utsläppsrätter. Frågor om deltagande i projektverksamhet enligt första stycket 1 prövas av den myndighet som regeringen bestämmer (projektmyndigheten).

2 kap.

1 § Utsläpp av koldioxid får inte ske utan tillstånd enligt denna lag, om utsläppet sker från

EUT L 386, 29.12.2004, s. 1 (Celex 32004R2216). 7

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1. förbränningsanläggning med 1. förbränningsanläggning, en installerad tillförd effekt på mer än 20 megawatt eller anläggning som är ansluten till ett fjärrvärmenät med en total installerad tillförd effekt över 20 megawatt , 2. mineraloljeraffinaderi, 3. koksverk, 4. anläggning för produktion eller bearbetning av järnmetaller, 5. anläggning för produktion av cementklinker eller kalk i roterugn eller andra typer av ugnar, produktion av glas samt tillverkning av keramiska produkter genom bränning, samt 6. anläggning för tillverkning av papper, papp eller pappersmassa. Anläggningar enligt första stycket 2–6 omfattas av tillståndsplikten om de överskrider kapacitetsgränserna enligt föreskrifter som meddelats enligt denna lag eller med stöd av 2 kap. lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid . Första stycket gäller inte anläggning eller del av anläggning som används endast för forskning eller utveckling samt provning av nya produkter eller nya processer. Det gäller inte heller anläggning för hantering av farligt avfall eller hushållsavfall.

2 § Regeringen eller den myndighet Regeringen får meddela föreskrifter som regeringen bestämmer får om att anläggningar enligt 1 § första meddela föreskrifter om att även stycket inte omfattas av tillståndsanläggningar med lägre kapacitet plikten på grund av att de underän vad som följer av 1 § skall om- skrider vissa kapacitetsgränser. fattas av tillståndsplikten, om sådana föreskrifter är förenliga med handelsdirektivet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att produktionskapaciteten skall räknas samman när samma verksamhetsutövare utövar flera verksamheter inom samma sektor och inom samma anläggning eller på en och samma plats. Regeringen får i det enskilda fallet ge dispens från tillståndsplikt enligt 1 §, om Europeiska kommissionen har medgett ett tillfälligt undantag enligt artikel 27 i handelsdirektivet.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 § Tillstånd till utsläpp av koldioxid skall lämnas, om det för anläggningen finns erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning, samt om verksamhetsutövaren bedöms kunna övervaka och rapportera verksamhetens utsläpp av koldioxid på ett tillförlitligt sätt. Om det finns skäl till det, får tillståndsmyndigheten förordna att ett tillstånd till utsläpp av koldioxid får tas i anspråk även om beslutet inte har vunnit laga kraft .

6 § Ett tillstånd till utsläpp av koldioxid får omfatta en eller flera anläggningar på samma plats om anläggningarna drivs av samma verksamhetsutövare. Ett tillstånd får avse en del av Om flera verksamhetsutövare en anläggning . bedriver verksamhet på en anläggning, får ett tillstånd avse en verksamhetsutövares del av anläggningen.

9 § Tillståndsmyndigheten skall pröva Tillståndsmyndigheten skall pröva om en förändring eller utvidgning om en förändring eller utvidgning av anläggningen eller verksam- av anläggningen eller verksamheten eller om ett byte av verksam- heten gör det nödvändigt att förena hetsutövare gör det nödvändigt att tillståndet med ändrade eller nya förena tillståndet med ändrade eller villkor om övervakning och rapnya villkor om övervakning och portering. Om myndigheten finner rapportering. Om myndigheten att ändrade eller nya villkor befinner att ändrade eller nya villkor hövs och de förutsättningar som behövs och de förutsättningar som anges i 5 § är uppfyllda, skall anges i 5 § är uppfyllda, skall myndigheten lämna ett nytt tillmyndigheten ersätta det tidigare stånd. tillståndet med ett nytt tillstånd. Om en ny verksamhetsutövare anmäls enligt 8 § andra stycket och de förutsättningar som anges i 5 § är uppfyllda, skall tillståndsmyndigheten lämna ett nytt tillstånd.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 § Tillståndsmyndigheten får återkalla ett tillstånd till utsläpp av koldioxid om 1. ett villkor som tillståndet är förenat med inte har följts och avvikelsen är av allvarlig art, 2. en verksamhetsutövare i annat fall allvarligt åsidosätter vad som föreskrivs om rapportering eller överlämnande av utsläppsrätter, 3. erforderliga tillstånd enligt 3. erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölag- miljöbalken eller äldre miljölagstiftning saknas, eller om stiftning saknas, eller 4. en ny verksamhetsutövare inte 4. ett nytt tillstånd ersätter det uppfyller de krav som följer av 5 § tillstånd som återkallas . eller föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag .

3 kap.

Ansökan om tilldelning av utsläppsrätter

1 § Den som avser att driva en tillståndspliktig verksamhet under en handelsperiod får ansöka om tilldelning av utsläppsrätter för den perioden.

1 § 2 § Regeringen skall inför varje han- Regeringen skall inför varje handelsperiod i enlighet med principer delsperiod upprätta en nationell som riksdagen fastställer och med fördelningsplan med uppgifter om beaktande av handelsdirektivet 1. det sammanlagda antal utupprätta en nationell fördelnings- släppsrätter som avses bli fördelaplan över det sammanlagda antal de för perioden, utsläppsrätter som avses bli förde- 2. hur utsläppsrätterna skall förlade för perioden . Fördelnings- delas, och planen skall även innehålla upp- 3. det högsta antal utsläppsminskgifter om hur regeringen bedömer ningsenheter och certifierade utatt utsläppsrätterna skall fördelas. släppsminskningar som verksamhetsutövare får överlämna vid redovisning av utsläppsrätter enligt 6 kap. 1 §.

3 § Den av regeringen enligt 1 § upp- Regeringen skall offentliggöra rättade fördelningsplanen skall fördelningsplanen och senast arton offentliggöras och anmälas till månader före handelsperiodens

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse kommissionen senast arton månader början anmäla den till Europeiska före handelsperiodens början. kommissionen . Regeringen skall senast tolv Efter att Europeiska kommissiomånader före handelsperiodens nen har granskat fördelningsplabörjan, på grundval av den av nen skall regeringen senast tolv Europeiska kommissionen grans- månader före handelsperiodens kade nationella fördelningsplanen, början fastställa fastställa det sammanlagda antal 1. det sammanlagda antal ututsläppsrätter som kommer att för- släppsrätter som kommer att fördelas för perioden. delas för perioden, och 2. det högsta antal utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövare får överlämna vid redovisning av utsläppsrätter enligt 6 kap. 1 §.

4 § Utsläpp av koldioxid som görs med stöd av tillstånd enligt denna lag skall täckas av sådana utsläppsrätter som avses i detta kapitel. En verksamhetsutövare som har En verksamhetsutövare som har tillstånd till utsläpp enligt 2 kap. tillstånd till utsläpp enligt 2 kap. skall efter ansökan utan betalning och som har ansökt om tilldelning tilldelas överlåtbara utsläppsrätter skall tilldelas överlåtbara utsläppsför den eller de anläggningar som rätter för den eller de anläggningar omfattas av tillståndet. som omfattas av tillståndet. En verksamhetsutövare som inte har tillstånd enligt 2 kap. kan få en tilldelning av utsläppsrätter som är beroende av att ett sådant tillstånd meddelas. Om verksamhetsutövaren har fler än en anläggning, skall tilldelning göras för var och en av anläggningarna.

6 § Regeringen skall meddela före- Regeringen skall meddela föreskrifter om tilldelning av utsläpps- skrifter om tilldelning av utsläppsrätter , grundade på den nationella rätter. fördelningsplan som avses i 3 kap. 3 § andra stycket.

4 kap.

Registrering av utsläppsrätter Registrering av utsläppsrätter och kyotoenheter

1 § Bestämmelser om kontoföring av Bestämmelser om kontoföring av utsläppsrätter i ett utsläppsrätts- utsläppsrätter och kyotoenheter i register finns i Europeiska kom- ett utsläppsrättsregister finns i

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse missionens förordning 000/2004, registerförordningen. av den dd/mm/2004, om ett standardiserat och säkert system av register i enlighet med handelsdirektivet. Ett anläggningsregister skall upprättas över de verksamheter som omfattas av tillståndsplikt enligt denna lag. Utsläppsrättsregistret och anläggningsregistret skall föras av den myndighet som regeringen bestämmer (kontoföringsmyndigheten). Lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument skall inte tillämpas på kontoföring av utsläppsrätter.

2 § En utsläppsrätt är giltig enbart under den handelsperiod för vilken den är utfärdad. I artikel 61 i registerförordningen finns bestämmelser om sparande av utsläppsrätter utfärdade för perioden 2008–2012 och påföljande handelsperioder.

3 § Utsläppsrätter som tilldelats för befintliga anläggningar skall utfärdas med lika antal för vart och ett av de år som handelsperioden omfattar. Utsläppsrätter skall utfärdas till nya deltagare i handelssystemet den 28 februari varje år med start kalenderåret efter det år som anläggningen tagits i drift. Utsläppsrätter skall utfärdas för Utsläppsrätter skall utfärdas för varje år i handelsperioden. Utsläpps- varje år i handelsperioden. Utsläppsrätter får dock inte utfärdas om rätter får dock inte utfärdas om tillstånd till utsläpp av koldioxid tillstånd till utsläpp av koldioxid återlämnats eller återkallats enligt återlämnats eller återkallats enligt 2 kap. 10 §. 2 kap. 10 § 1, 2 eller 3.

9 § Kontoföringsmyndigheten skall avslå en ansökan om registrering 1. om den registrering som ansökan avser inte är förenlig med en befintlig registrering enligt 11 eller 12 §, 2. om den registrering som an- 2. om den registrering som ansökan avser inte godkänns därför sökan avser inte godkänns därför att den inte är förenlig med befint- att den inte är förenlig med befintliga registreringar i Europeiska liga registreringar i Europeiska kommissionens centrala register. kommissionens centrala register eller det centrala registret för Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar .

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 § Underrättas kontoföringsmyndig- Underrättas kontoföringsmyndigheten om att en utsläppsrätt har heten om att en utsläppsrätt eller utmätts, belagts med kvarstad eller kyotoenhet har utmätts, belagts blivit föremål för betalnings- med kvarstad eller blivit föremål säkring skall en anteckning om för betalningssäkring skall en detta göras på det konto där ut- anteckning om detta göras på det släppsrätten finns registrerad. konto där utsläppsrätten eller kyotoenheten finns registrerad.

14 § En kontoinnehavare skall, med de En kontoinnehavare skall, med de begränsningar som framgår av begränsningar som framgår av registreringar på kontot, anses ha registreringar på kontot, anses ha rätt att förfoga över de utsläpps- rätt att förfoga över de utsläppsrätter som finns registrerade på rätter och kyotoenheter som finns innehavarens konto. registrerade på innehavarens konto.

15 § Om inget annat följer av denna lag Om inget annat följer av denna lag eller föreskrifter som meddelats eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, tillämpas per- med stöd av lagen, tillämpas personuppgiftslagen (1998:204) vid sonuppgiftslagen (1998:204) vid behandling av personuppgifter vid behandling av personuppgifter vid kontoföring av utsläppsrätter i ut- kontoföring av utsläppsrätter och släppsrättsregistret. kyotoenheter i utsläppsrättsregistret. Kontoföringsmyndigheten är personuppgiftsansvarig enligt personuppgiftslagen för den behandling av personuppgifter som utförs i utsläppsrättsregistret.

16 § I fråga om personuppgifter skall I fråga om personuppgifter skall registret ha till ändamål att till- registret ha till ändamål att tillhandahålla uppgifter för handahålla uppgifter för 1. verksamhet som staten eller 1. verksamhet som staten eller en kommun ansvarar för enligt lag en kommun ansvarar för enligt lag eller annan författning och eller annan författning och a) som avser utsläppsrätter som a) som avser utsläppsrätter eller registreras i utsläppsrättsregistret, kyotoenheter som registreras i b) som för att kunna fullgöras utsläppsrättsregistret, förutsätter tillgång till information b) som för att kunna fullgöras om utsläppsrätter, eller förutsätter tillgång till information c) som avser fullgörande av om utsläppsrätter eller kyotounderrättelseskyldighet, enheter , eller 2. omsättning av utsläppsrätter, c) som avser fullgörande av samt underrättelseskyldighet, 3. affärsverksamhet, kreditgivning 2. omsättning av utsläppsrätter

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse eller annan allmän eller enskild eller kyotoenheter , samt verksamhet där information om ut- 3. affärsverksamhet, kreditgivning släppsrätter utgör underlag för eller annan allmän eller enskild prövningar eller beslut. verksamhet där information om utsläppsrätter eller kyotoenheter utgör underlag för prövningar eller beslut.

5 kap.

2 a § Om en verksamhetsutövare inte har gett in en verifierad rapport enligt 1 §, får tillsynsmyndigheten besluta hur stora utsläppen av koldioxid skall anses ha varit under det närmast föregående kalenderåret. Beslutet skall grundas på en uppskattning av vad som framstår som skäligt. Beslutet får meddelas tidigast den 1 maj året efter det kalenderår som uppskattningen avser. Tillsynsmyndigheten skall innan den beslutar ge verksamhetsutövaren tillfälle att yttra sig över ett förslag till beslut .

6 kap.

1 § En verksamhetsutövare skall för varje anläggning senast den 30 april till kontoföringsmyndigheten överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen under närmast föregående kalenderår. Om en verifierad rapport enligt 5 kap. 1 § inte har getts in innan ett beslut av tillsynsmyndigheten enligt 5 kap. 2 a § första stycket har vunnit laga kraft, skall antalet utsläppsrätter motsvara de sammanlagda utsläppen enligt detta beslut. Utsläppsrätter som utfärdats av en behörig myndighet i en annan medlemsstat inom Europeiska unionen får användas för att fullgöra en verksamhetsutövares skyldighet enligt första stycket.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 § En utsläppsrätt skall annulleras 1. när den överlämnats för att uppfylla skyldigheten i 1 § första stycket, 2. när den inte längre är giltig på grund av att handelsperioden som den har utfärdats för löpt ut, eller 3. när innehavaren av en utsläppsrätt begär att den skall annulleras. Bestämmelser om annullering av kyotoenheter finns i artiklarna 58, 59 och 62 i registerförordningen.

3 § En utsläppsrätt får inte annulleras En utsläppsrätt får inte annulleras för att fullgöra skyldigheten enligt för att fullgöra skyldigheten enligt 1 § första stycket eller på inne- 1 § första stycket eller på innehavarens egen begäran enligt 2 § havarens egen begäran enligt 2 § första stycket 3, om utsläppsrätten första stycket 3, om utsläppsrätten har utmätts, belagts med kvarstad har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalnings- eller blivit föremål för betalningssäkring. säkring. Motsvarande gäller vid annullering av en kyotoenhet enligt registerförordningen .

4 § Kontoföringsmyndigheten skall se Kontoföringsmyndigheten skall se till att en verksamhetsutövare, som till att en verksamhetsutövare, som under ett visst år inte har uppfyllt under ett visst år inte har uppfyllt sin skyldighet enligt 5 kap. 1 § att sin skyldighet enligt 5 kap. 1 § att lämna en verifierad rapport beträf- lämna en verifierad rapport beträffande sina utsläpp från föregående fande utsläppen under det föregåår inte kan överlåta utsläppsrätter ende året inte kan överlåta utsläppsfrån sitt konto så länge en verifi- rätter från sitt konto så länge det erad rapport inte föreligger . inte finns en verifierad rapport eller ett lagakraftvunnet beslut enligt 5 kap. 2 a § första stycket .

8 kap.

1 § Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet 1. driver verksamhet som medför utsläpp av koldioxid utan att inneha erforderligt tillstånd enligt denna lag, 2. lämnar oriktig eller vilseledande uppgift i en ansökan om tillstånd enligt 2 kap. som skulle kunna föranleda att tillstånd meddelas på felaktiga grunder, 3. lämnar oriktig eller vilseledande uppgift i en rapport enligt 5 kap. 1 §,

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4. underlåter att göra anmälan i 4. underlåter att göra anmälan i de fall anmälningsskyldighet före- de fall anmälningsskyldighet föreligger enligt 2 kap. 8, eller ligger enligt 2 kap. 8 § , eller 5. lämnar oriktig eller uppenbart 5. lämnar oriktig eller uppenbart vilseledande uppgift i en ansökan vilseledande uppgift i en ansökan om tilldelning av utsläppsrätter en- om tilldelning av utsläppsrätter ligt 3 kap. 4 § och därigenom enligt 3 kap. 1 § och därigenom skulle kunna föranleda att ett för skulle kunna föranleda att ett för stort antal utsläppsrätter tilldelas. stort antal utsläppsrätter tilldelas. I ringa fall döms inte till ansvar.

5 a § En verksamhetsutövare som inte senast den 31 mars har gett in en verifierad rapport enligt 5 kap. 1 § skall, om det inte är uppenbart oskäligt, betala en avgift på 20 000 kronor till staten.

8 § Frågor om uttagande av avgift en- Frågor om uttagande av avgift enligt 6 § prövas av tillsynsmyndig- ligt 5 a eller 6 § prövas av tillsynsheten. myndigheten .

9 kap. 1 § Beslut av tillståndsmyndigheten Beslut av tillståndsmyndigheten om tillstånd enligt 2 kap. får över- om tillstånd enligt 2 kap. får överklagas hos miljödomstolen. I 23 kap. klagas hos miljödomstolen. Be- 1 § miljöbalken finns bestämmel- stämmelser om överklagande av ser om överklagande av miljödom- miljödomstolens domar och beslut stolens domar och beslut. finns i 23 kap. 1 § miljöbalken.

2 § Beslut om tilldelning av utsläpps- Beslut om tilldelning av utsläppsrätter enligt 3 kap., beslut enligt rätter enligt 3 kap., beslut enligt 4 kap. 4 §, begäran som förenats 4 kap. 4 §, beslut enligt 5 kap. 2 a §, med vite enligt 7 kap. 2 §, före- begäran som förenats med vite enläggande som förenats med vite ligt 7 kap. 2 §, föreläggande som enligt 7 kap. 3 §, samt beslut om förenats med vite enligt 7 kap. 3 §, offentliggörande av verksamhets- beslut om offentliggörande av utövares namn enligt 8 kap. 5 § verksamhetsutövares namn enligt eller om avgift enligt 8 kap. 6 § får 8 kap. 5 § samt beslut om avgift överklagas hos allmän förvaltnings- enligt 8 kap. 5 a eller 6 §, får överdomstol . klagas hos miljödomstolen. Bestäm- Prövningstillstånd krävs vid melser om överklagande av miljööverklagande till kammarrätten. domstolens domar och beslut finns i 23 kap. 1 § miljöbalken.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 § Kontoföringsmyndighetens beslut Kontoföringsmyndighetens beslut enligt 4 kap. 7, 8 eller 20 § får enligt 4 kap. 7, 8 eller 20 § får överklagas hos allmän förvaltnings- överklagas hos miljödomstolen. domstol . Bestämmelser om överklagande av Prövningstillstånd krävs vid miljödomstolens domar och beslut överklagande till kammarrätten. finns i 23 kap. 1 § miljöbalken.

4. Tillstånd, villkor, dispenser, förelägganden och övriga beslut som har meddelats enligt lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av den lagen skall anses meddelade enligt motsvarande bestämmelser i denna lag eller föreskrifter meddelade med stöd av denna lag.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juni 2006. 2. Bestämmelsen i 2 kap. 2 § tredje stycket i dess lydelse före den 1 juni 2006 skall gälla i fråga om dispens från tillståndsplikten under handelsperioden 2005–2007. 3. Bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket i dess tidigare lydelse skall tillämpas om en verksamhetsutövare senast den 31 maj 2006 ansöker om tillstånd enligt 2 kap. 4 § eller om en verksamhetsutövare senast den 31 december 2007 anmäler en förändring av en anläggning enligt 2 kap. 8 § och ett nytt tillstånd behövs för samma del av anläggningen som i ett tidigare tillstånd. 4. Bestämmelsen i 3 kap. 4 § i dess tidigare lydelse gäller i fråga om tilldelning till en tillståndspliktig anläggning för handelsperioden 2005– 2007. 5. Bestämmelserna i 5 kap. 2 a § och 6 kap. 1 § andra stycket tillämpas första gången för den rapport som skall lämnas senast den 31 mars 2006. Bestämmelserna i 8 kap. 5 a § tillämpas första gången för den rapport som skall lämnas senast den 31 mars 2007. 6. Äldre bestämmelser om överklagande och prövningstillstånd gäller för domar och beslut som har meddelats före den 1 juni 2006 eller som en allmän förvaltningsdomstol meddelar efter den 31 maj 2006.

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter

Härigenom föreskrivs att 11 kap. 14 och 15 §§ samt rubriken närmast före 11 kap. 14 § lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 kap.

Utsläppsrätter Utsläppsrätter, utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar

6 14 § Kontrolluppgift skall lämnas om Kontrolluppgift skall lämnas om innehav av utsläppsrätter. innehav av utsläppsrätter, utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar . Kontrolluppgift skall lämnas för fysiska personer och dödsbon av Statens energimyndighet. I kontrolluppgiften skall uppgift I kontrolluppgiften skall uppgift lämnas om antalet innehavda ut- lämnas om antalet innehavda utsläppsrätter vid årets utgång. släppsrätter, utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar vid årets utgång. 7 15 § Kontrolluppgift skall lämnas om Kontrolluppgift skall lämnas om avyttring av utsläppsrätter. avyttring av utsläppsrätter, utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar . Kontrolluppgift skall lämnas för fysiska personer och dödsbon av Statens energimyndighet. I kontrolluppgiften skall uppgift I kontrolluppgiften skall uppgift lämnas om antalet avyttrade ut- lämnas om antalet avyttrade utsläppsrätter. släppsrätter, utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar .

Denna lag träder i kraft den 1 juni 2006 och tillämpas första gången vid 2007 års taxering.

6 Senaste lydelse 2004:1204. 7 Senaste lydelse 2005:1139. 18

3 Ärendet och dess beredning

Den 1 januari 2005 inleddes den första perioden av handel med utsläppsrätter inom Europeiska unionen. Handeln med utsläppsrätter är en del i de internationella ansträngningarna att minska och begränsa utsläppen av växthusgaser i enlighet med åtaganden i Kyotoprotokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar. De grundläggande reglerna om handelssystemet finns i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 25.10.2003, s. 32, Celex 32003L0087), i fortsättningen kallat handelsdirektivet. I det s.k. länkdirektivet tar EU ett ytterligare steg i att knyta det europeiska handelssystemet till Kyotoprotokollets regelverk och mekanismer (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/101/EG av den 27 oktober 2004 om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer, EUT L 338, 13.11.2004, s. 18, Celex 32004L0101). Länkdirektivet återges i bilaga 1 . Huvuddelen av handelsdirektivet har genomförts i svensk rätt med lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Till grund för genomförandet har legat förslag från den parlamentariskt sammansatta delegation som haft i uppdrag att utarbeta förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer (dir. 2001:56). Delegationen, som tog namnet FlexMex2-utredningen, har tidigare redovisat sina förslag i tre betänkanden (SOU 2003:60, 2003:120 och 2004:62). Förutsättningarna för deltagandet i handelssystemet beskrivs närmare i de tre propositioner som regeringen tidigare överlämnat till riksdagen (prop. 2003/04:31, 2003/04:132 och 2004/05:18). FlexMex2-utredningen redovisade i januari 2005 sitt slutbetänkande Handla för bättre klimat – från införande till utförande (SOU 2005:10, Regeringskansliets dnr M2005/1155/E). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 2 . Den 31 mars 2005 redovisade Statens energimyndighet rapporten Godkännande av JI- och CDM-projekt (Regeringskansliets dnr M2005/2410/E). Den 31 mars 2005 redovisade Statens energimyndighet och Naturvårdsverket rapporten Handel med utsläppsrätter, erfarenheter för införande av EU:s handelssystem (Regeringskansliets dnr M2005/2419/E). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 3 . Miljöoch samhällsbyggnadsdepartementet har behandlat frågan om ett svenskt genomförande av länkdirektivet i departementspromemorian De projektbaserade mekanismerna enligt Kyotoprotokollet och länkdirektivet (Ds 2005:19, dnr M2005/3225/E). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 4 . I Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet har också promemorian Vissa lagändringar avseende handeln med utsläppsrätter (dnr M2005/3788/R) upprättats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 5 . Rapporterna och promemoriorna har remissbehandlats. Sammanställningar av remissyttrandena över rapporterna och promemoriorna finns tillgängliga i Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (se ovan angivna diarienummer). Förteckningar över remissinstanserna finns i bilaga 6 .

4 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och EU:s handelssystem

4.1 Inledning

Klimatkonventionen, som öppnades för undertecknande i samband med Rio-mötet 1992, utgör basen för internationellt samarbete på klimatområdet. Klimatkonventionens övergripande mål är att stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förebygger farlig mänsklig inverkan på klimatsystemet. Det tredje partsmötet till klimatkonventionen i december 1997 resulterade i Kyotoprotokollet, som innehåller bindande åtaganden om begränsningar av utsläppen av växthusgaser för industriländerna. Tillsammans åtar sig industriländerna att minska sina nettoutsläpp av de sex viktigaste växthusgaserna med drygt fem procent som ett genomsnitt under åren 2008–2012 jämfört med 1990 års nivå. Länderna kan uppfylla sina åtaganden genom åtgärder inom det egna territoriet eller i samarbete med andra länder. Detta samarbete regleras genom de s.k. flexibla mekanismerna. Kyotoprotokollets regler om dessa mekanismer har preciserats genom en överenskommelse i Marrakech 2001. EU:s medlemsstater har åtagit sig att minska utsläppen med åtta procent. Den överenskomna bördefördelningen inom EU innebär att Sverige måste begränsa sina utsläpp så att de inte ökar med mer än fyra procent jämfört med 1990 års nivå. Som en viktig del i EU:s program mot klimatförändringar har EU etablerat ett system för handel med utsläppsrätter som ansluter till Kyotoprotokollet. Den första handelsperioden 2005–2007 har inletts och följs av den första åtagandeperioden 2008–2012 enligt Kyotoprotokollet. Regelverket för handelssystemet finns i handelsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och ändring av rådets direktiv 96/61/EG, EUT L 275, 25.10.2003, s. 32, Celex 32003L0087). För närvarande omfattar handelssystemet kraftoch värmeverk med en installerad effekt över 20 megawatt, oljeraffinaderier, anläggningar för produktion eller bearbetning av järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik, samt anläggningar för tillverkning av papper eller pappersmassa. För dem som driver sådana anläggningar är det obligatoriskt att delta i systemet för handel med utsläppsrätter. Huvuddelen av handelsdirektivet har genomförts i svensk rätt med lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. De tillstånds- och tilldelningsförfaranden som krävts inför den första handelsperioden har genomförts. Ett nationellt register, utsläppsrättsregistret, har upprättats och handeln med utsläppsrätter har påbörjats. Handelsdirektivet har ändrats genom länkdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/101/EG av den 27 oktober 2004 om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer, EUT L 338, 13.11.2004, s. 18,

Celex 32004L0101). Avsikten med länkdirektivet är att knyta EU:s handel med utsläppsrätter till de delar av Kyotoprotokollet som rör de projektbaserade mekanismerna, dvs. gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Mekanismerna är i grunden ett sätt att få till stånd kostnadseffektiva utsläppsminskningar som en part kan använda sig av för att uppfylla sitt kvantifierade åtagande enligt Kyotoprotokollet. Genom länkdirektivet kan även verksamhetsutövare med anläggningar som omfattas av handelsdirektivet tillgodogöra sig utsläppsminskningar från de projektbaserade mekanismerna. Utsläppsminskningarna från ett projekt omvandlas till ett tillgodohavande som kan säljas och köpas på den marknad som handelssystemet utgör. Under vissa förutsättningar får sådana tillgodohavanden användas av verksamhetsutövare vid överlämnandet av utsläppsrätter enligt EU:s handelssystem. Länkdirektivet beskrivs närmare i avsnitt 4.5.2.

4.2 Lagrådsremissens disposition

I lagrådsremissen behandlas två övergripande förändringar av lagstiftningen på området för handel med utsläppsrätter. Den ena delen avser de lagändringar som behövs för att bl.a. lagen om handel med utsläppsrätter så långt möjligt skall vara anpassad till handelsperioden 2008–2012. Den andra delen avser genomförandet av länkdirektivet i lagstiftningen, dvs. vilka lagbestämmelser som behövs för att de s.k. projektbaserade mekanismerna skall kunna användas. I den proposition som regeringen planerar att inom kort överlämna till riksdagen kommer utöver dessa lagändringar att behandlas riktlinjerna för den nationella fördelningsplan som regeringen skall upprätta inför handelsperioden 2008–2012. I de inledande avsnitten beskrivs de internationella överenskommelser och den EU-lagstiftning som ligger till grund för handeln med utsläppsrätter (avsnitt 4.3–4.5). Beskrivningen tar sikte på Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, hur dessa mekanismer förhåller sig till EU:s handelssystem och vilka förutsättningarna är för att parterna till Kyotoprotokollet skall få använda sig av de projektbaserade mekanismerna. I nästa avsnitt behandlas regeringens förslag till genomförande av länkdirektivet och de delar av Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen som är knutna till länkdirektivet (avsnitt 5). Förslagen innebär att det med vissa begränsningar blir möjligt för företag att delta i de projektbaserade mekanismerna. Förslagen rör lagen om handel med utsläppsrätter och viss skattelagstiftning. Därefter föreslås de övriga ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter som behövs för att regleringen så långt möjligt skall vara anpassad till handelsperioden 2008–2012 (avsnitt 6). I de avslutande avsnitten redovisas regeringens bedömning i frågor om finansiering och konsekvenser samt författningskommentarerna (avsnitt 7–9).

4.3 Introduktion till Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och EU:s handelssystem

4.3.1 Klimatkonventionen, Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen Frågan om klimatförändringar är global och kräver internationellt samarbete för att angripas verkningsfullt. FN:s klimatkonvention och Kyotoprotokollet är de centrala internationella överenskommelserna om begränsning av utsläppen av växthusgaser. I dag är 189 länder parter i klimatkonventionen. Konventionens övergripande mål är att stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förebygger farlig mänsklig inverkan på klimatsystemet. En sådan nivå bör nås inom en tidsram som tillåter ekosystemen att anpassa sig, som inte hotar livsmedelsproduktionen och som möjliggör ekonomisk utveckling att fortsätta på ett hållbart sätt. I klimatkonventionen fastställs vidare flera centrala och övergripande principer för det internationella klimatarbetet. Till dessa hör försiktighetsprincipen och vikten av kostnadseffektivitet. Konventionen innehåller vissa åtaganden för parterna, bl.a. om att rapportera utsläpp av växthusgaser, att ta fram nationella program för åtgärder mot klimatförändringar och att underlätta spridning av teknik. Konventionen innehåller dock inga bindande åtaganden om utsläppsbegränsningar. Kyotoprotokollet, som trädde i kraft den 16 februari 2005, innehåller bindande åtaganden om utsläppsbegränsningar för de industrialiserade länderna. Industriländerna har tillsammans åtagit sig att minska sina nettoutsläpp av de sex viktigaste växthusgaserna med drygt fem procent som ett genomsnitt under åren 2008–2012 jämfört med 1990 års nivå. Därmed har ett utsläppstak angetts för dessa länder. Länderna kan uppfylla sina åtaganden att begränsa eller minska utsläppen genom åtgärder inom det egna territoriet eller i samarbete med andra länder. Detta samarbete regleras genom de flexibla mekanismerna. Kyotoprotokollet innehåller inga bindande åtaganden om utsläppsbegränsningar för utvecklingsländerna. Genom tillträdet till Kyotoprotokollet har EU och dess medlemsstater åtagit sig att under perioden 2008–2012 minska sina utsläpp av växthusgaser med i genomsnitt åtta procent jämfört med utsläppen 1990 (åtagandet avser de 15 länder som var medlemmar i EG när Kyotoprotokollet ingicks 1997). Åtagandet har fördelats mellan medlemsstaterna på ett sätt som avses återspegla ländernas utgångsläge, särskilda förhållanden och kostnader för att genomföra åtgärder. För Sveriges del innebär bördefördelningen att utsläppen måste begränsas så att de högst ökar med fyra procent jämfört med 1990 års nivå (rådets beslut 2002/358/EG av den 25 april 2002 om godkännande, på Europeiska gemenskapens vägnar, av Kyotoprotokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar, och gemensamt fullgörande av åtaganden inom ramen för detta, EGT L 130, 15.5.2002, s. 1, Celex 32002D0358). Viktiga komponenter i Kyotoprotokollet är de tre flexibla mekanismerna gemensamt genomförande (artikel 6), mekanismen för ren utveckling

(artikel 12) och handel med tilldelade utsläppsenheter (artikel 17), som parterna kan använda sig av i syfte att uppfylla sina åtaganden. Kyotoprotokollets bestämmelser har preciserats och konkretiserats genom en överenskommelse i Marrakech 2001. Kyotoprotokollets första partsmöte och klimatkonventionens elfte partsmöte hölls i Montreal i slutet av 2005. Vid detta möte antogs Marrakechöverenskommelsen. Vid mötet beslutades att diskussioner skall inledas om hur en klimatregim efter perioden 2008–2012 kan utvecklas. Diskussionerna kommer att omfatta både parterna i Kyotoprotokollet och de parter i klimatkonventionen som inte har tillträtt Kyotoprotokollet. En allt större del av växthusgasutsläppen väntas ske i utvecklingsländerna. För att bygga en bro mellan industriländernas ansvar och behovet av omfattande och effektiva utsläppsminskningar i utvecklingsländerna, kan mekanismer som utsläppshandel, mekanismen för ren utveckling och gemensamt genomförande komma att få en avgörande roll.

4.3.2 Terminologi – åtagandet enligt Kyotoprotokollet och kopplingen till handelssystemet Kyotoprotokollet anger kvantitativa åtaganden för de industriländer som är parter till protokollet. Ett internationellt system håller på att inrättas för mätning, rapportering och registrering av den mängd växthusgaser som dessa länder släpper ut och hur mycket de enligt protokollet får släppa ut under perioden 2008–2012. Det kvantitativa åtagandet kallas tilldelad mängd och anges i tilldelade utsläppsenheter (assigned amount units, AAU). På samma sätt som för EU:s utsläppsrätter motsvarar varje tilldelad utsläppsenhet utsläpp av ett ton koldioxidekvivalenter. De växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet är koldioxid, metan, dikväveoxid, fluorkolväten, perfluorkolväten och svavelhexafluorid. Varje parts tilldelade utsläppsenheter kommer att registreras i ett nationellt register. Eftersom EU har valt att hantera EU:s och medlemsstaternas åtaganden enligt Kyotoprotokollet gemensamt, kommer det även att finnas ett EU-register för de tilldelade utsläppsenheterna. Parterna är skyldiga att övervaka sina utsläpp av växthusgaser och årligen rapportera utsläppen till det internationella sekretariatet under klimatkonventionen samt överlämna motsvarande antal tilldelade utsläppsenheter. Europeiska kommissionen kommer att ansvara för att så sker när det gäller EU:s gemensamma åtagande. Om utsläppen inom ett land understiger det utsläppsutrymme som följer av den tilldelade mängden får parten ett överskott av tilldelade utsläppsenheter. Överskottet kan t.ex. sparas eller överlåtas till andra parter. Å andra sidan, om utsläppen överstiger utsläppsutrymmet måste parten genomföra motsvarande utsläppsminskningar i andra länder, alternativt förvärva tilldelade utsläppsenheter eller tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna. Härigenom kan den tilldelade mängden anpassas så att den motsvarar de faktiska utsläppen inom landet i fråga. Kyotoprotokollets flexibla mekanismer reglerar hur en part genom internationellt samarbete kan tillgodoräkna sig utsläppsminskningar genomförda i andra länder. I protokollet finns tre flexibla mekanismer: Handel med tilldelade utsläppsenheter, gemensamt genomförande (joint

implementation, JI) och mekanismen för ren utveckling (clean development mechanism, CDM). Handel med tilldelade utsläppsenheter reglerar överlåtelser av sådana enheter mellan parter med kvantitativa åtaganden, dvs. överlåtelser mellan stater (även om parter kan tillåta företag och organisationer att delta i handeln med dessa enheter). Parter med ett överskott av enheter kan sälja dessa till parter med ett underskott av enheter. Genom denna flexibla mekanism kan utsläppsminskande åtgärder genomföras där det är mest kostnadseffektivt. Gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling är de två projektbaserade mekanismerna. Gemensamt genomförande innebär att konkreta projekt för att minska utsläppen av växthusgaser genomförs i länder som har kvantitativa åtaganden. Enligt mekanismen för ren utveckling genomförs sådana projekt i länder som inte har kvantitativa åtaganden. Det finns flera slags tillgodohavanden som är ett resultat av utsläppsminskande åtgärder. Gemensamt genomförande ger upphov till utsläppsminskningsenheter (emission reduction units, ERU) medan mekanismen för ren utveckling ger upphov till certifierade utsläppsminskningar (certified emission reductions, CER). Utsläppsminskningar som är en följd av projekt som rör bindning av koldioxid i vegetation och mark (kolsänkor) ger upphov till temporära certifierade utsläppsminskningar eller långsiktiga certifierade utsläppsminskningar. En annan beteckning är sänkkrediter, som kan utfärdas till parter med ett kvantitativt åtagande enligt Kyotoprotokollet. Sänkkrediter tar hänsyn till att det sker ökade upptag av koldioxid i vegetation och mark. Sänkkrediter kan användas av en part för att uppfylla det kvantitativa åtagandet enligt Kyotoprotokollet. Sänkkrediter skall skiljas från de utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som är resultatet av projekt som avser kolsänkor. Sänkkrediter är med andra ord inte ett resultat av de projektbaserade mekanismerna. I EU:s lagstiftning används ibland kyotoenhet som en gemensam beteckning för tilldelad utsläppsenhet, sänkkredit, utsläppsminskningsenhet och certifierad utsläppsminskning. En part har rätt att överlämna alla former av kyotoenheter för att uppfylla sitt åtagande. Även EU:s handelssystem bygger på kvantitativa åtaganden avseende utsläppen av växthusgaser. Handelssystemet omfattar inte alla utsläpp av växthusgaser inom EU utan endast utsläppen av koldioxid från särskilt angivna anläggningar, den handlande sektorn. I handelssystemet kallas enheterna utsläppsrätter (European Union Allowance, EUA). Inom handelssystemet handlar företag med varandra medan handel med tilldelade utsläppsenheter utgörs av handel mellan parter (länder). EU:s handelssystem är i grunden EU-rättsligt. Under perioden 2005– 2007 finns det ingen direkt kvantifierad överensstämmelse mellan en europeisk utsläppsrätt och en tilldelad utsläppsenhet enligt Kyotosystemet. Från och med perioden 2008–2012 kommer de tilldelade utsläppsenheterna att omvandlas till utsläppsrätter. När det är dags för länderna att redovisa hur de har uppfyllt sina kvantitativa åtaganden enligt Kyotoprotokollet måste en motsatt omvandling äga rum, dvs. utsläppsrätterna omvandlas till tilldelade utsläppsenheter.

4.4 Erfarenheter av den inledande handeln med utsläppsrätter

Naturvårdsverket och Energimyndigheten har i en rapport redovisat erfarenheterna av genomförandet av handelssystemet (Handel med utsläppsrätter, erfarenheter för införande av EU:s handelssystem, Regeringskansliets dnr M2005/2419/E). Enligt rapporten har genomförandet i stort sett gått bra med tanke på den mycket korta tid som stått till förfogande. En hel del av de problem som myndigheterna redovisat i rapporten är förknippade med införandet av ett helt nytt system. Dessa problem bör inte uppkomma under nästa handelsperiod. I rapporten redovisas flera förslag till förändringar av lagstiftningen som rör reglerna om tillstånd, tilldelning, övervakning och rapportering av utsläpp. Flera av dessa förslag behandlas i denna lagrådsremiss. Enligt den nationella fördelningsplanen för perioden 2005–2007 fördelas till svenska verksamhetsutövare utsläppsrätter som motsvarar utsläpp av cirka 23 miljoner ton koldioxid per år. Principerna för tilldelningen anges i förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter. En verksamhetsutövare tilldelas efter ansökan utsläppsrätterna utan betalning. Grunden för tilldelningen är de genomsnittliga utsläppen 1998–2001. Vissa år kan uteslutas vid beräkning av utsläppen om exceptionella händelser inträffat. El- och fjärrvärmesektorn tilldelas utsläppsrätter motsvarande 80 procent av de genomsnittliga utsläppen 1998–2001, medan industrin tilldelas 100 procent. För utsläpp som på kort sikt inte bedöms vara utbytbara, s.k. råvarurelaterade utsläpp, baseras tilldelningen dessutom på prognostiserade utsläpp för perioden 2005–2007. För verksamheter som inte är med från början i handelssystemet (nya deltagare) avsätts en reserv av utsläppsrätter som motsvarar 0,8 miljoner ton koldioxid per år. Verksamhetsutövare inom el- och fjärrvärmesektorn tilldelas från denna reserv utsläppsrätter motsvarande ett riktmärke för el respektive värme. För nya deltagare inom industrin tilldelas utsläppsrätter motsvarande utsläppen beräknade utifrån bästa möjliga teknik inom respektive bransch. Nya kondenskraftanläggningar respektive värmeverk får ingen tilldelning. Sveriges del av den totala tilldelningen inom EU är litet, cirka 1 procent. Däremot står Sverige för en klart större del av antalet anläggningar (cirka 5 procent), framför allt på grund av att små hetvattenpannor i fjärrvärmenät omfattas av handelssystemet enligt den svenska lagstiftningen. Den handlande sektorn står för en jämförelsevis låg andel av landets utsläpp (cirka 30 procent) jämfört med andra länder (cirka 50 procent). I den handlande sektorn står industrin för en jämförelsevis hög andel av utsläppen (cirka 75 procent) medan energisektorn är den dominerande i flertalet andra länder.

4.5 De projektbaserade mekanismerna

Enligt Kyotoprotokollet finns det två projektbaserade mekanismer, gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Den huvudsakliga skillnaden är att projekt som avser gemensamt genomförande genomförs i länder som har kvantitativa åtaganden avseende

utsläppen av växthusgaser, medan projekt som avser mekanismen för ren utveckling genomförs i länder som inte har sådana åtaganden.

4.5.1 Ett exempel som beskriver de projektbaserade mekanismerna I det här avsnittet beskrivs kortfattat hur mekanismen för ren utveckling fungerar och hur mekanismen förhåller sig till EU:s handelssystem. Beskrivningen görs i form av ett mycket förenklat exempel.

Ett konkret projekt genomförs i ett utvecklingsland I exemplet driver en svensk verksamhetsutövare ett kraftvärmeverk som omfattas av handelssystemet. Verksamhetsutövaren är skyldig att varje år redovisa det antal utsläppsrätter som motsvarar utsläppen av koldioxid från anläggningen. Verksamhetsutövaren har inte av staten tilldelats så många utsläppsrätter som krävs vid redovisningen. I syfte att täcka bristen på utsläppsrätter planerar verksamhetsutövaren att genomföra ett projekt vid en elproduktionsanläggning i Indien, ett land som inte har ett kvantifierat åtagande enligt Kyotoprotokollet. Genom investeringen kommer utsläppen av koldioxid från den indiska anläggningen att minska. Flera andra verksamhetsutövare har avtalat om att medverka vid finansieringen av projektet. Projektet genomgår en omfattande internationell granskning under överinseende av det internationella organet Styrelsen för mekanismen för ren utveckling, som ackrediterar särskilda kontrollörer för granskningen. I den projektbeskrivning som ligger till grund för projektet förklaras hur projektet skall genomföras och vilka utsläppsminskningar som det beräknas leda till. Det redovisas även hur synpunkter från berörda har beaktats. Både Indien som värdland och Sverige som investerarland godkänner projektet. Indien bedömer bl.a. om projektet bidrar till en hållbar utveckling i landet.

Verksamhetsutövaren får tillgodogöra sig utsläppsminskningarna Projektet genomförs vid anläggningen i Indien. Utsläppsminskningarna övervakas och rapporteras till ytterligare en kontrollör som skall bedöma hur stora utsläppsminskningar projektet har resulterat i. Kontrollören offentliggör och skickar en rapport om detta till Styrelsen för mekanismen för ren utveckling, som på grundval av rapporten utfärdar ett slags bevis om utsläppsminskningarna som kallas certifierade utsläppsminskningar. Vid bedömningen av utsläppsminskningarnas storlek räknar man bort utsläppsminskningar som hade åstadkommits även utan att projektet genomförts, exempelvis till följd av Indiens nationella miljölagstiftning. De certifierade utsläppsminskningarna överförs till verksamhetsutövarens konto i EU:s registersystem för handel med utsläppsrätter. Verksamhetsutövaren får på detta sätt tillgodogöra sig utsläppsminskningarna. De certifierade utsläppsminskningarna representerar ett värde på marknaden för utsläppsrätter.

Verksamhetsutövaren får använda tillgodohavandet vid redovisningen av utsläppsrätter i handelssystemet Verksamhetsutövaren kan sälja de certifierade utsläppsminskningarna. Men verksamhetsutövaren kan också välja att använda tillgodohavandet vid redovisningen av utsläppsrätter i handelssystemet. Det är detta förhållande, att verksamhetsutövaren kan överlämna de certifierade utsläppsminskningarna i stället för EU:s utsläppsrätter, som är den centrala delen i länkdirektivet. Genom att medverka i projektet vid energianläggningen i Indien förbättras förutsättningarna för verksamhetsutövaren att uppfylla sina skyldigheter enligt EU:s handelssystem.

Syftet med de projektbaserade mekanismerna Exemplet illustrerar vad mekanismen för ren utveckling syftar till. Projektet bidrar till en hållbar utveckling i det utvecklingsland som är värd för projektet, enligt den bedömning som värdlandet gjort i denna fråga. Detta är mekanismens första syfte enligt Kyotoprotokollet. I exemplet görs en investering i en elproduktionsanläggning, vilket leder till minskade utsläpp av växthusgaser. Projektet kan ha positiva miljöeffekter även i andra avseenden. Utvecklingslandet bidrar också till att uppnå det grundläggande målet i klimatkonventionen, att minska utsläppen av växthusgaser. Ett annat syfte med projektet är att verksamhetsutövaren genom att investera i kostnadseffektiva utsläppsminskningar kan förbättra förutsättningarna att uppfylla kravet på redovisning av utsläppsrätter i handelssystemet. Exemplet utgår från att det är en verksamhetsutövare som är projektinnehavare. I själva verket är mekanismen för ren utveckling också tillgänglig för de parter, dvs. länder, som har ett kvantitativt åtagande enligt Kyotoprotokollet. Projekt kan alltså genomföras av stater i syfte att uppfylla detta åtagande. Vid gemensamt genomförande, den andra projektbaserade mekanismen, utförs projekten i länder som har ett kvantitativt åtagande enligt Kyotoprotokollet. Projekten kan exempelvis utföras i Ryssland eller de östeuropeiska länderna, som till följd av bristande energieffektivitet har en betydande potential att minska utsläppen av växthusgaser genom mindre kostsamma åtgärder. Projekt för gemensamt genomförande möjliggör en tekniköverföring från investerarland till värdland och underlättar för investerarlandet att uppfylla sitt åtagande. Värdlandet får genom projektet bidrag till investeringar i exempelvis förnybar energiproduktion eller energieffektivisering. När en verksamhetsutövare investerar i ett projekt för gemensamt genomförande kan syftet vara att förbättra förutsättningarna att uppfylla kravet på redovisning av utsläppsrätter i handelssystemet. En verksamhetsutövare kan välja att, i stället för att investera från början i ett projekt, köpa utsläppsminskningsenheter eller certifierade utsläppsminskningar när dessa finns till försäljning på marknaden. Avsikten med de projektbaserade mekanismerna är alltså att både värdlandet och investerarlandet skall vinna fördelar genom en projektverksamhet. Värdlandet får ett bidrag till en hållbar utveckling och en modernisering av sina anläggningar som annars inte hade kommit till

stånd, medan investerarlandet får tillgång till mindre kostsamma åtgärder som kan användas för att uppfylla det kvantitativa åtagandet.

4.5.2 Krav i Kyotoprotokollet, Marrakechöverenskommelsen och länkdirektivet

Krav i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen I Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen finns ett detaljerat regelverk för de projektbaserade mekanismerna. Där anges bl.a. följande förutsättningar för deltagande i mekanismerna. 1. För att en part med ett åtagande om utsläppsbegränsningar skall få delta i de flexibla mekanismerna måste vissa behörighetskrav vara uppfyllda. 2. Deltagande i projektverksamheter är frivilligt. 3. En internationell prövning krävs för projektverksamheter som avser mekanismen för ren utveckling och för utfärdande av de kyotoenheter som blir resultatet av dessa. Motsvarande regler om en internationell prövning finns för gemensamt genomförande. För gemensamt genomförande finns det ett alternativt förfarande som innebär att projektet huvudsakligen prövas i det land som är värd för projektet. 4. Värdlandets godkännande av projekt är obligatoriskt. I många fall kommer sannolikt att fordras även ett godkännande från investerarlandet. En behörig myndighet (projektmyndighet) och en reglerad process för nationella godkännanden måste inrättas för berörda parter. 5. En part till Kyotoprotokollet kan tillåta att företag och organisationer deltar i projektverksamheter och den internationella handeln med tilldelade utsläppsenheter enligt Kyotoprotokollet (auktorisation).

Behörighetskrav för parter Enligt Marrakechöverenskommelsen måste en part med ett åtagande om utsläppsbegränsningar uppfylla vissa krav för att få använda sig av de tre flexibla mekanismerna. Behörighetskraven innebär att parten skall 1. ha tillträtt Kyotoprotokollet, 2. ha fastställt sin tilldelade mängd, 3. ha upprättat ett nationellt system för utsläppsinventering, 4. ha upprättat ett nationellt register, och 5. kunna årligen rapportera utsläppsinventeringen till det klimatsekretariat som inrättats enligt klimatkonventionen. Partens behörighet avgörs av en särskild kommitté under klimatkonventionen utifrån den rapport som parten skall överlämna senast den 1 januari 2007. Kommittén skall ta ställning i behörighetsfrågan inom 16 månader efter överlämnandet av rapporten. EU kommer att lämna in en gemensam rapport för medlemsstaterna till kommittén. Att utveckla projektverksamheter har visat sig ta lång tid. Reglerna gör det emellertid möjligt för parterna att påbörja deltagandet i de projektbaserade mekanismerna redan innan de formellt uppfyller behörighetskraven. De tillgodohavanden i form av utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som härrör från sådana projektverksamheter kan dock inte utfärdas och användas förrän den berörda parten är

behörig och övriga relevanta bestämmelser är uppfyllda. Företagen kommer därför sannolikt inte att ha tillgång till och kunna använda certifierade utsläppsminskningar förrän tidigast 2007 och utsläppsminskningsenheter tidigast 2008. I Marrakechöverenskommelsen finns ett beslut om en omedelbar start av mekanismen för ren utveckling. Av artikel 12 i Kyotoprotokollet framgår det att certifierade utsläppsminskningar som uppnåtts från 2000 till den första åtagandeperiodens början 2008 får utnyttjas för att bidra till att fullgöra åtagandena för den första åtagandeperioden. Certifierade utsläppsminskningar får alltså utfärdas redan före 2008 om vissa förutsättningar är uppfyllda. Verksamhetsutövare får inneha certifierade utsläppsminskningar från projekt som de har deltagit i, men de får inte överlåta dem till andra företag förrän parten har uppfyllt behörighetskraven. Genom länkdirektivet blir det möjligt för en verksamhetsutövare som har deltagit i ett projekt att använda certifierade utsläppsminskningar i EU:s handelssystem i samband med överlämnande av utsläppsrätter under perioden 2005–2007. För gemensamt genomförande gäller att utsläppsminskningsenheter inte kan utfärdas och därmed inte heller användas före 2008. Det beror på att enheterna endast får avse utsläppsminskningar från och med första åtagandeperioden 2008–2012.

Frivilligt deltagande i projektbaserade mekanismer Gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling innebär att konkreta projekt utförs i syfte att minska och begränsa utsläppen av växthusgaser. Det kan även vara fråga om projekt som avser sänkor för växthusgaser, exempelvis nybeskogning och återbeskogning. I artikel 12 i Kyotoprotokollet anges uttryckligen att deltagandet i projekt som avser mekanismen för ren utveckling skall vara frivilligt. Detsamma gäller för gemensamt genomförande. Även de delar av EU:s handelssystem som rör de projektbaserade mekanismerna bygger på frivilligt deltagande. Det kommer inte att finnas några regler som kräver att medlemsstaterna utvecklar projektverksamheter i viss omfattning. Frivilligt deltagande i projektverksamheter betyder självfallet inte att de som deltar i projekten fritt kan bestämma projektens innehåll och utformning. Det internationella regelverket är detaljerat och förutsätter en noggrann och omfattande granskning av ett planerat projekt samt kontroll av projektets genomförande.

Internationell prövning Utvecklingen av projekt styrs huvudsakligen av det internationella regelverket. Granskningen av projekt som avser mekanismen för ren utveckling sker till stor del hos internationella institutioner. Styrelsen för mekanismen för ren utveckling (som ibland kallas CDM-styrelsen) har en central övervakningsfunktion vid planeringen och utförandet av konkreta projekt. Styrelsen ackrediterar kontrollörer som bedömer om det beslutsunderlag som tagits fram för projekten motsvarar kraven i det internationella regelverket och bevakar genomförandet av projekten. Även för gemensamt genomförande finns det internationella regler men dessa är ännu inte lika väl utvecklade som reglerna för mekanismen 29

för ren utveckling. Eftersom projekt för gemensamt genomförande avser utsläppsminskningar i länder med bindande kvantitativa åtaganden har man bedömt att kraven på regelverket på projektnivå inte behöver vara lika omfattande. Värdländerna kan anses ha ett eget intresse av att kontrollera att krediterade utsläppsminskningar på projektnivå inte överskattas utan ryms inom ramen för nationella utsläppsbegränsningar. Det beror på att de utsläppsminskningsenheter som utfärdas till följd av ett projekt omvandlas från tilldelade utsläppsenheter. De utsläppsminskningsenheter som projekten resulterar i får inte användas förrän under åtagandeperioden 2008–2012. Det finns två system för bedömning av projekt för gemensamt genomförande som kallas spår 1 och spår 2. För de länder som använder sig av spår 1 krävs ingen internationell prövning. Ansvaret för granskningen av projekten ligger framför allt på värdlandet och det är också värdlandet som utfärdar eventuella utsläppsminskningsenheter. Flertalet länder med kvantifierade åtaganden enligt Kyotoprotokollet, eventuellt alla, kommer sannolikt efter hand att uppfylla de krav som ställs för att få använda sig av spår 1.

Nationellt godkännande Ett nationellt godkännande av projektverksamheter krävs alltid från värdlandet. Det gäller både mekanismen för ren utveckling och gemensamt genomförande. I många fall torde ett godkännande krävas även från investerarlandet. Det behövs ett regelverk för nationella godkännanden och en projektmyndighet som har ansvaret för att pröva ansökningar om godkännande. De internationella reglerna innehåller inte några detaljerade krav på det nationella godkännandet av projektverksamheter. Den process som utarbetas för detta bör dock anpassas så att den fungerar tillsammans med den internationella processen för godkännande.

Auktorisation En part till Kyotoprotokollet kan tillåta företag och organisationer att delta i projektverksamheter och i den internationella handeln enligt Kyotoprotokollet (auktorisation) men behåller ändå ansvaret för att skyldigheterna enligt klimatkonventionen och Kyotoprotokollet uppfylls.

Krav i länkdirektivet Reglerna om användning av utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar i EU:s handelssystem är centrala i länkdirektivet. Kvalitativa och kvantitativa begränsningar anges för användningen. Länkdirektivet innehåller också bestämmelser som anpassar handelssystemet till Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer. Ett exempel på det är att det finns regler om godkännande av projektverksamheter, särskilt för projektverksamheter som direkt eller indirekt påverkar utsläppen från anläggningar som omfattas av handelssystemet. Länkdirektivet innehåller endast ett begränsat antal regler om de proektbaserade mekanismerna. Den process som behövs för att utveckla projektverksamheter styrs huvudsakligen av reglerna i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen. Internationella avtal med deltagare från flera länder kommer att ligga till grund för projektverksamheterna.

Internationella institutioner kommer att ha en central roll i den process som utvecklas för granskning och övervakning av projektverksamheter.

Sammanfattning av kraven i länkdirektivet Kraven i länkdirektivet kan sammanfattas enligt följande. 1. Medlemsstaterna får tillåta att verksamhetsutövare använder utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar inom ramen för handelssystemet. Tillgodohavanden får användas upp till en viss procentandel av fördelningen av utsläppsrätter. Den kvantitativa begränsningen bestäms av varje medlemsstat. Tillgodohavanden från kärnkraftsprojekt eller kolsänkeprojekt får inte användas. 2. Medlemsstaterna skall i sin nationella fördelningsplan ange den maximala mängd utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövare får använda i handelssystemet. 3. Utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar får enligt huvudregeln inte utfärdas för projekt som medlemsstaterna är värdland för om projekten direkt eller indirekt minskar eller begränsar utsläppen från anläggningar som omfattas av handelssystemet. Undantagsregler gör det dock möjligt att utfärda sådana enheter om samma antal utsläppsrätter annulleras från verksamhetsutövarens konto respektive från det nationella utsläppsrättsregistret. 4. Medlemsstater som godkänner stora vattenkraftsprojekt skall se till att relevanta internationella kriterier och riktlinjer, bl.a. riktlinjer för byggande av dammar i en rapport från Världskommissionen om dammar, respekteras vid utvecklingen av sådan projektverksamhet. 5. Viss information som rör hanteringen av projektbaserade mekanismer skall vara tillgänglig för allmänheten enligt direktiv 2003/4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation. 6. Medlemsstaternas rapportering enligt handelsdirektivet skall även avse användningen av utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar i handelssystemet.

4.5.3 Mekanismen för ren utveckling och gemensamt genomförande

Mekanismen för ren utveckling Mekanismen för ren utveckling möjliggör för länder med kvantitativa åtaganden i Kyotoprotokollet att genomföra utsläppsminskande projekt i länder utan kvantitativa åtaganden (utvecklingsländer) och tillgodoräkna sig utsläppsminskningarna för att uppfylla sitt åtagande. Även företag kan genomföra projekt enligt mekanism för ren utveckling som ett sätt att genomföra kostnadseffektiva utsläppsminskningar. Mekanismen för ren utveckling är ett system under uppbyggnad. Projekt enligt denna mekanism genomförs redan i dag men ännu har inga certifierade utsläppsminskningsenheter utfärdats. Marrakechöverenskommelsen och rekommendationer från Styrelsen för mekanismen för ren utveckling ligger till grund för den process som projekten kommer att följa. I figur 1 finns en översiktlig beskrivning av projektcykeln för mekanismen för ren utveckling.

Moment Ansvar 1 Projektbeskrivning utformas Projektägaren 2 Projektbeskrivningen görs tillgäng- Kontrollör lig för allmänhetens synpunkter 3 Projektbeskrivningen valideras Kontrollör 4 Projektet godkänns av värdlandet Värdland och investerarlandet Investerarland 5 Projektregistrering begärs genom Kontrollör att valideringsrapport och skriftliga godkännanden överlämnas från värdlandet och investerarlandet 6 Projektet registreras Styrelsen för mekanismen för ren utveckling 7 Projektet genomförs Projektägaren 8 Projektet övervakas Projektägaren 9 Utsläppsminskningar verifieras Kontrollör 10 Utsläppsminskningar certifieras Styrelsen för mekanismen och utfärdas i registret för meka- för ren utveckling nismen för ren utveckling 11 Certifierade utsläppsminskningar Styrelsen för mekanismen överförs till köpare i investerar- för ren utveckling landet Figur 1 Projektcykeln för mekanismen för ren utveckling

Denna projektcykel är den vanligast förekommande, men i vissa fall kan momenten i projekten följa en annan ordning. För småskaliga projekt tillämpas i vissa avseenden ett förenklat förfarande i syfte bl.a. att gynna projekt i de minst utvecklade länderna. Processen är fortfarande under utveckling hos värdländer och investerarländer samt hos Styrelsen för mekanismen för ren utveckling. Styrelsen arbetar på instruktion och mandat av klimatkonventionens partskonferens.

Närmare beskrivning av projektcykeln Steg 1 : Projektägaren utformar projektet och utarbetar en projektbeskrivning (på engelska Project Design Document, PDD). Detta föregås ofta av en enkel projektidé (på engelska Project Idea Note, PIN) som kan få stöd av värdlandet. Ett projekt enligt mekanismen för ren utveckling måste resultera i verkliga och mätbara fördelar för minskad klimatpåverkan. Utsläppsbegränsningarna skall vara additionella, dvs. utgöra tillskott till de utsläppsbegränsningar som ändå skulle ha skett utan projektet. För att fastställa additionalitet skall man definiera en referensbana som beskriver hur utsläppen skulle ha utvecklats utan projektet. I projektbeskrivningen ingår bl.a. att beskriva denna referensbana och redovisa en övervakningsplan som anger hur utsläppsminskningarna skall övervakas. En analys av miljöeffekterna i linje med värdlandets krav skall också ingå i projektbeskrivningen. Steg 2 : En kontrollör, som skall vara ackrediterad av Styrelsen för mekanismen för ren utveckling, skall göra projektbeskrivningen tillgänglig för allmänheten samt ta emot och beakta allmänhetens synpunkter. Allmänheten och berörda parter har möjlighet till insyn och deltagande även i flera av de steg som följer, men detta redovisas inte i detalj.

Steg 3 : Kontrollören validerar projektbeskrivningen. Syftet är att säkerställa att projektet stämmer överens med regelverket för mekanismen för ren utveckling och att beräkningen av mängden utsläppsminskningar är genomförd på ett korrekt sätt. Steg 4 : Projektet godkänns av värdlandet och investerarlandet. I vissa fall kan investerarlandet godkännande ges efter registreringen hos Styrelsen för mekanismen för ren utveckling. Värdlandet skall även ta ställning till och uttryckligen bekräfta att projektet bidrar till hållbar utveckling i landet. Steg 5 : Kontrollören begär att projektet skall registreras hos Styrelsen för mekanismen för ren utveckling genom att överlämna en valideringsrapport inklusive den validerade projektbeskrivningen tillsammans med det skriftliga godkännandet från värdlandet och i tillämpliga fall investerarlandet. Steg 6 : Styrelsen för mekanismen för ren utveckling skall besluta om att registrera projektet på grundval av kontrollörens valideringsrapport. Därmed accepterar styrelsen formellt att det är ett projekt som avser mekanismen för ren utveckling. Ett värdland eller investerarland som har lämnat in ett skriftligt godkännande i steg 5 har möjlighet att begära en omprövning i samband med att Styrelsen för mekanismen för ren utveckling behandlar projektet. Steg 7 : Projektet genomförs. I praktiken kan projektets genomförande ske parallellt med stegen ovan. Steg 8 : Under projektets gång skall projektägaren övervaka relevanta data som ligger till grund för beräkning av mängden utsläppsminskningar i enlighet med övervakningsplanen. Steg 9 : När projektet börjar ge upphov till utsläppsminskningar skall dessa regelbundet verifieras (vanligtvis en gång om året). Syftet med verifieringen är att få en oberoende bekräftelse på att utsläppsminskningarna från projektet verkligen har åstadkommits. Verifieringen utförs av en kontrollör som skall vara ackrediterad av Styrelsen för mekanismen för ren utveckling. Verifieringen får inte utföras av samma kontrollör som tidigare validerade projektet. Verifieringen skall resultera i en rapport som skickas till Styrelsen för mekanismen för ren utveckling tillsammans med en begäran om utfärdande av motsvarande mängd certifierade utsläppsminskningar. Steg 10 : De utsläppsminskningar som verifierats av kontrollören kan sedan certifieras i form av certifierade utsläppsminskningar, vilka registreras i registret för mekanismen för ren utveckling. Steg 11 : Styrelsen för mekanismen för ren utveckling överför motsvarande mängd certifierade utsläppsminskningar till investerarna eller köparna i investerarlandet.

Avgifter En särskild avgift tas ut för projekt enligt mekanismen för ren utveckling för att täcka förvaltningskostnader. Avgiften beräknas som två procent av värdet på de certifierade utsläppsminskningarna från projekten. Avgiften skall delvis användas för att finansiera en fond för utvecklingsländernas kostnader för anpassning till ett förändrat klimat. Småskaliga projekt är befriade från denna avgift. Dessutom tar Styrelsen för mekanismen för

ren utveckling ut en avgift för varje projekt som registreras för att täcka vissa administrativa kostnader.

Gemensamt genomförande Gemensamt genomförande möjliggör för länder med kvantitativa åtaganden i Kyotoprotokollet att genomföra utsläppsminskande projekt i andra länder med kvantitativa åtaganden och tillgodoräkna sig utsläppsminskningarna för att klara sitt åtagande. Även företag kan genomföra projekt enligt gemensamt genomförande som ett sätt att genomföra kostnadseffektiva utsläppsminskningar. Regelverket för gemensamt genomförande är överenskommet mellan klimatkonventionens parter och har formellt beslutats vid Kyotoprotokollets första partsmöte i Montreal i slutet av 2005. Det finns två processer, spår 1 och spår 2, för att godkänna och verifiera projekt för gemensamt genomförande. Enligt spår 1 måste värdlandet visa att det uppfyller vissa krav rörande rapportering och register. Kraven innebär att parten skall ha fastställt sin tilldelade mängd och fått den godkänd, upprättat ett nationellt system för utsläppsinventering, upprättat ett nationellt register, lämnat in sin senaste utsläppsinventering, lämnat in kompletterande information om den tilldelade mängden samt gjort relevanta justeringar av den om det skett transaktioner av utsläppsenheter. Ett land som uppfyller behörighetskraven får följa spår 1 och utfärda och överlåta utsläppsminskningsenheter i enlighet med egna nationella bestämmelser. Prövningen av projekten blir alltså i detta fall en nationell fråga för värdlandet. Proceduren för spår 1 kan därför komma att se olika ut i olika länder. Proceduren för spår 2 är avsedd för länder som inte har hunnit uppfylla alla krav för spår 1. Spår 2 innebär strängare krav än spår 1 och påminner om processen för mekanismen för ren utveckling. Projekten och dess utsläppsminskningar måste granskas av en kontrollör som är ackrediterad av en särskild övervakningskommitté för gemensamt genomförande. Övervakningskommittén har rätt att pröva både kontrollörens validering av projektbeskrivningen och verifieringen av utsläppsminskningsenheter från projektet. Prövningen sker dock endast om värdlandet, investerarlandet eller ett tillräckligt antal medlemmar av övervakningskommittén begär detta. Om ingen prövning av verifieringen begärs inom 15 dagar efter det att verifieringsrapporten har gjorts tillgänglig för allmänheten, godkänns de verifierade utsläppsminskningarna och utsläppsminskningsenheter kan överföras från värdlandet till köparen. Övervakningskommittén tillsattes på Kyotoprotokollets första partsmöte i Montreal i slutet av 2005.

Projektcykeln Proceduren för att genomföra projekt för gemensamt genomförande enligt spår 1 kommer att bestämmas av värdlandet. Det går därför inte att säga något generellt om denna procedur. Energimyndigheten har i en rapport den 31 mars 2005 föreslagit en process för spår 1. Proceduren för att genomföra projekt enligt spår 2 är däremot beslutad inom ramen för Marrakechöverenskommelsen och överensstämmer delvis med den som gäller för mekanismen för ren utveckling. I figur 2 finns en översiktlig beskrivning av projektcykeln för spår 2. 34

Moment Ansvar 1 Projektbeskrivning utformas Projektägaren 2 Projektet godkänns av värdlandet Värdlandet och investerarlandet Investerarlandet 3 Projektbeskrivningen görs tillgäng- Kontrollör lig för allmänhetens synpunkter 4 Projektbeskrivningen valideras Kontrollör 5 Valideringen anses slutgiltig efter Övervakningskommittén 45 dagar om ingen omprövning har Värdlandet begärts Investerarlandet 6 Projektet genomförs Projektägaren 7 Projektet övervakas Projektägaren 8 Utsläppsminskningar verifieras Kontrollör 9 Verifieringen anses slutgiltig efter Övervakningskommittén 15 dagar om ingen omprövning har Värdlandet begärts Investerarlandet 10 Utsläppsminskningsenheter Värdlandet utfärdas och överförs till köpare i investerarlandet Figur 2 Projektcykeln för spår 2 för gemensamt genomförande

Steg 1 : Projektägaren utarbetar en projektbeskrivning. Detta steg kan föregås av att projektägaren utformar en projektidé som kan få stöd av värdlandet. I projektbeskrivningen ingår en utvärdering av projektets additionalitet, dvs. ett säkerställande av att projektet eller ifrågavarande förändringar eller åtgärder medför utsläppsminskningar som annars inte skulle ha ägt rum. Projektbeskrivningen skall för detta ändamål innehålla en referensbana, som beskriver hur utsläppen skulle ha utvecklats utan detta projekt. Projektbeskrivningen skall också ange en övervakningsplan för övervakning av utsläppsminskningarna och innehålla en analys av miljöeffekterna i linje med värdlandets krav. Steg 2 : Projektet godkänns av värdlandet och investerarlandet. Steg 3 : En kontrollör, som skall vara ackrediterad av övervakningskommittén för gemensamt genomförande, gör projektbeskrivningen tillgänglig i 30 dagar för allmänhetens synpunkter genom Klimatkonventionens sekretariat. Allmänheten har möjlighet till insyn även i flera av de steg som följer, men detta redovisas inte i detalj. Steg 4 : Kontrollören validerar projektbeskrivningen. Syftet är att säkerställa att projektet stämmer överens med det internationella regelverket och att mängden utsläppsminskningar är korrekt beräknad. Steg 5 : Valideringen anses slutgiltig om varken värdlandet, investerarlandet eller övervakningskommittén har begärt en omprövning av projektet inom 45 dagar. Steg 6 : Efter registrering genomförs projektet. Steg 7 : Under projektets gång skall projektägaren övervaka de indata som ligger till grund för beräkningen av mängden utsläppsminskningar i enlighet med övervakningsplanen. Steg 8 : När projektet börjar ge upphov till utsläppsminskningar skall dessa verifieras regelbundet. Syftet med verifieringen är att säkerställa att utsläppsminskningarna från projektet verkligen har skett. Verifieringen

utförs av en kontrollör som skall vara ackrediterad av övervakningskommittén. Steg 9 : De utsläppsminskningar som verifierats av kontrollören anses slutgiltiga om varken värdlandet, investerarlandet eller övervakningskommittén har begärt en omprövning inom 15 dagar efter det att verifieringen redovisats. Steg 10 : En till den verifierade utsläppsminskningen motsvarande mängd utsläppsminskningsenheter utfärdas av värdlandet och överförs till investerare eller köpare i investerarlandet.

5 Genomförande av länkdirektivet

5.1 Ett bemyndigande om de projektbaserade mekanismerna

Regeringens förslag : Bestämmelser om de projektbaserade mekanismerna införs i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om förutsättningar för deltagande i projektverksamhet enligt mekanismerna för gemensamt genomförande och ren utveckling och om användning av tillgodohavanden från sådan projektverksamhet när verksamhetsutövare redovisar utsläppsrätter. Promemorians förslag överensstämmer i stort med regeringens. I promemorian har dock föreslagits att bemyndigandet även skall omfatta föreskrifter om avgift för en myndighets kostnader för prövning av ansökningar om godkännande av projektverksamhet. Remissinstanserna : De remissinstanser som har uttalat sig har med något undantag tillstyrkt eller inte haft några invändningar mot förslaget. Miljöförbundet Jordens Vänner har anfört att Sverige kan välja att inte använda sig av de projektbaserade mekanismerna. Sveriges Advokatsamfund har anfört att det inte är möjligt att bedöma det föreslagna bemyndigandets förenlighet med regeringsformen utifrån underlaget i promemorian. Ekonomistyrningsverket har anfört att det bör framgå av lagen huruvida prövningen skall vara avgiftsbelagd. Skälen för regeringens förslag : Det saknas i dag lagstiftning om de projektbaserade mekanismerna. Genom Kyotoprotokollet, Marrakechöverenskommelsen och länkdirektivet aktualiseras behovet av nationella regler på det här området. Enligt Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen skall det finnas en process och en behörig myndighet för godkännande av projektverksamheter. Syftet med länkdirektivet är att knyta EU:s handel med utsläppsrätter till Kyotoprotokollets regler om de projektbaserade mekanismerna. Verksamhetsutövare skall kunna delta i projekt och, i den utsträckning varje medlemsstat bestämmer, använda sig av de tillgodohavanden för utsläpp av växthusgaser som blir resultatet av projekten när de redovisar utsläppsrätter i handelssystemet.

EU har lagtekniskt valt att genom länkdirektivet ändra i handelsdirektivet, som reglerar handeln med utsläppsrätter. Hanteringen av de projektbaserade mekanismerna har ett i sak nära samband med handeln med utsläppsrätter. Handelsdirektivets regler har införts i lagen om handel med utsläppsrätter. Genomförandet av länkdirektivet i svensk lagstiftning bör därför i huvudsak ske genom en ändring i lagen om handel med utsläppsrätter. Det behövs sammanfattningsvis regler om förutsättningarna för deltagande i projektverksamhet enligt de projektbaserade mekanismerna och om verksamhetsutövares användning av tillgodohavanden från sådan projektverksamhet i handelssystemet. Regler behövs bl.a. om vilka krav som skall vara uppfyllda för att ett svenskt deltagande i en projektverksamhet skall godkännas. Bestämmelserna om detta, som bör utgå från regleringen i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen, kommer delvis att vara detaljerade och av teknisk natur. Det pågår arbete i Europeiska kommissionen med att utarbeta riktlinjer som bör beaktas vid utformningen av regleringen. Kommissionen skall också genomföra en översyn av handelssystemet som i ett senare skede kan resultera i förändringar av regelsystemet. Även den internationella utvecklingen, bl.a. i form av praxis från internationella organ, kan skapa behov av ändrade nationella regler. De detaljerade reglerna och det förväntade behovet av författningsändringar är skäl för att i betydande utsträckning bemyndiga regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om de projektbaserade mekanismerna. Genom att införa merparten av bestämmelserna i förordning och myndighetsföreskrifter blir det enklare att göra de anpassningar som kan behövas med anledning av ändringar i EU-lagstiftningen och de internationella reglerna. Det skapar också bättre förutsättningar för att utarbeta en sammanhållen reglering för deltagande i projektverksamheter. Bemyndigandet bör avse föreskrifter om förutsättningarna för deltagande i projektverksamhet enligt mekanismerna för gemensamt genomförande och ren utveckling och om användning av tillgodohavanden från sådan projektverksamhet när verksamhetsutövare redovisar utsläppsrätter. Bemyndigandet ger möjlighet att meddela de föreskrifter som behövs för ett svenskt deltagande i projektverksamheter enligt den projektcykel för de båda mekanismerna som beskrivs i avsnitt 4.5.3. Bemyndigandet avser sådana ämnen som får delegeras enligt bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen. I departementspromemorian om de projektbaserade mekanismerna har föreslagits ett bemyndigande som även omfattar föreskrifter om avgift för en myndighets kostnader för prövning av ansökningar om godkännande av projektverksamhet (Ds 2005:19, s. 58). Frågan om avgiftsbeläggning behandlas i avsnitt 7 om finansiering. Förslaget till genomförande av länkdirektivet innebär att lagen om handel med utsläppsrätter skall innehålla regler om både EU:s utsläppsrätter och de tillgodohavanden enligt Kyotoprotokollet som gemensamt benämns kyotoenheter. Införandet av regler om kyotoenheter i lagen om handel med utsläppsrätter skulle kunna motivera att lagens rubrik ändras så att den återspeglar detta. De regler om de projektbaserade mekanismerna som införs i lagen är dock till följd av länkdirektivet och register-

förordningen en del av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Kyotoenheterna kommer, exempelvis i fråga om registrering, att hanteras inom ramen för handelssystemet. Lagens rubrik bör därför inte ändras.

5.2 Godkännande av deltagande i projektverksamhet

5.2.1 Ett nationellt godkännande av deltagande i projektverksamhet

Regeringens bedömning : Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifter om godkännande av deltagande i projektverksamhet är att ett godkännande bör krävas när Sverige är värdland och när Sverige är det enda investerarlandet i en projektverksamhet i ett annat land. En annan utgångspunkt är att prövningen av ansökningar om godkännande bör anpassas till den internationella processen för godkännande av projektverksamhet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna : De remissinstanser som har uttalat sig har i huvudsak tillstyrkt promemorians bedömning. Svensk Energi, Svensk Fjärrvärme samt Svenska Gasföreningen har anfört att godkännande av projektverksamhet bör ske i enlighet med överenskomna internationella krav utan att Sverige ställer särskilda krav på de projekt som svenska företag deltar i.

Skälen för regeringens bedömning

När krävs ett nationellt godkännande av deltagande i projektverksamhet? De grundläggande reglerna om de projektbaserade mekanismerna finns i Kyotoprotokollet. En av förutsättningarna för att få tillgodogöra sig utsläppsminskningar från en projektverksamhet som avser mekanismen för ren utveckling är att verksamheten bygger på ett frivilligt deltagande som godkänts av de berörda parterna (artikel 12). För projektverksamheter som avser gemensamt genomförande anges att varje projekt skall vara godkänt av de berörda parterna (artikel 6). Regler om godkännande finns även i Marrakechöverenskommelsen. Av betydelse för frågan om godkännande är också de regler och den internationella praxis som utvecklas av det internationella organet Styrelsen för mekanismen för ren utveckling. Länkdirektivet innehåller inga regler om i vilka situationer ett godkännande behövs. Enligt de internationella reglerna krävs det ett godkännande för att delta i en projektverksamhet när Sverige är värdland. För Sveriges del gäller det endast för projekt som avser gemensamt genomförande eftersom Sverige inte kan vara värdland för projekt enligt mekanismen för ren utveckling. Enligt de internationella reglerna behövs det ett svenskt godkännande även när Sverige är det enda investerarlandet i en projektverksamhet i ett annat land.

Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifter om godkännande av deltagande i projektverksamhet är att ett svenskt godkännande bör krävas när Sverige är värdland och när Sverige är det enda investerarlandet i en projektverksamhet i ett annat land. En annan utgångspunkt är att ett svenskt godkännande bör krävas om det följer av de internationella regler och den praxis som utvecklas på området, främst genom Styrelsen för mekanismen för ren utveckling.

Processen för ett nationellt godkännande Kyotoprotokollet, Marrakechöverenskommelsen och länkdirektivet innehåller regler om den process som behövs för att genomföra projektverksamheter. Reglerna handlar i stort sett enbart om den internationella processen. Regelverket är än så länge mer utvecklat för mekanismen för ren utveckling än för gemensamt genomförande. Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen innehåller få bestämmelser om den nationella processen för godkännande av deltagande i projektverksamhet. Staterna har därför en betydande frihet vid utformningen av de nationella reglerna. För mekanismen för ren utveckling är innebörden av kravet på godkännande att det krävs ett intyg på att den eller de som skall delta i en projektverksamhet gör det frivilligt. För det utvecklingsland som är värdland för ett projekt enligt mekanismen för ren utveckling innebär godkännandet också att projektet bedöms bidra till en hållbar utveckling. För gemensamt genomförande anges kort och gott att varje projekt skall godkännas av de berörda parterna. Statens energimyndighet har i en rapport den 31 mars 2005 redovisat sin bedömning av hur processen för godkännande bör se ut vid svenskt deltagande i de projektbaserade mekanismerna. Myndigheten föreslår tre processer för godkännande av projektverksamhet när Sverige är investerarland och två processer för godkännande när Sverige är värdland för projekt som avser gemensamt genomförande. Kraven är enligt rapporten mer omfattande i värdlandsprocessen. I de flesta fall kommer dock deltagandet i projekt att bestå i investeringar i andra länder. Vid investeringar i projekt enligt mekanismen för ren utveckling behöver, enligt de internationella reglerna, några mer omfattande krav inte ställas på den nationella processen för godkännande. Det beror på att den grundläggande prövningen av en sådan verksamhet görs av Styrelsen för mekanismen för ren utveckling och av värdlandet, som skall ta ställning till om projektet bidrar till en hållbar utveckling. Prövningen sker med insyn från allmänheten. En viktig roll har de internationella kontrollörer som skall granska den projektbeskrivning som tas fram och, i ett senare skede, verifiera att projektet har lett till faktiska utsläppsminskningar. Investerarlandet behöver i sådana fall inte göra någon närmare bedömning av projektbeskrivningen och förutsättningarna för att utfärda certifierade utsläppsminskningar, även om det finns en sådan möjlighet. Det är också möjligt att begära omprövning av projektbeskrivningen hos Styrelsen för mekanismen för ren utveckling, om projektbeskrivningen anses bristfällig. För eventuella projekt som avser gemensamt genomförande med Sverige som värdland behövs mer omfattande regler. För länder som väljer spår 1 (jfr avsnitt 4.5.3) behöver projektet inte granskas av den till denna mekanism knutna internationella övervakningskommittén. De

kontrollörer som utses för sådana projekt har i stället en viktig roll, bl.a. vad gäller granskning av projektbeskrivningen. Det nationella godkännandet av ett projekt har här en annan tyngd än när projekt skall genomföras i andra länder, eftersom det inte kommer att krävas ett internationellt godkännande. Det är också värdlandet som i sådana fall utfärdar eventuella utsläppsminskningsenheter. För att en projektverksamhet skall kunna genomföras i Sverige skall de krav som framgår av annan svensk lagstiftning vara uppfyllda. Prövningen enligt andra lagar skall ske på vanligt sätt hos behöriga myndigheter. Den myndighet som prövar en ansökan för ett projekt med Sverige som värdland skall därför inte pröva om projektet uppfyller kraven i miljöbalken, plan- och bygglagen eller annan berörd lagstiftning. Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifter är sammanfattningsvis att prövningen av ansökningar om godkännande bör anpassas till den internationella processen för godkännande av projektverksamhet. En annan utgångspunkt är att den nationella processen för gemensamt genomförande bör bygga på spår 1. Frågan om särskilda regler för godkännande av eventuella vattenkraftsprojekt enligt länkdirektivets krav behandlas i avsnitt 5.2.4.

Utfärdande av tillgodohavanden För projekt enligt mekanismen för ren utveckling är det Styrelsen för mekanismen för ren utveckling som utfärdar certifierade utsläppsminskningar, dvs. tillgodohavanden på grund av de utsläppsminskningar som ett projekt resulterar i. Vid projekt för gemensamt genomförande är det värdlandet som utfärdar utsläppsminskningsenheter. För länder som väljer processen enligt spår 1 skall en behörig myndighet ha det övergripande ansvaret för prövningen av godkännanden. I den uppgiften ingår att bedöma om kraven för att få utfärda utsläppsminskningsenheter är uppfyllda. Utsläppsminskningsenheter får utfärdas först efter att utsläppsminskningarna har verifierats av en kontrollör och fastställts av den behöriga myndigheten. Utfärdandet av utsläppsminskningsenheter bör ske i det utsläppsrättsregister där de europeiska utsläppsrätterna i dag utfärdas och som Statens energimyndighet ansvarar för. Myndigheten bör därför ansvara för utfärdandet av utsläppsminskningsenheter. Särskilda förutsättningar gäller för att utfärda utsläppsminskningsenheter för projekt som direkt eller indirekt påverkar utsläppen från anläggningar i handelssystemet. Den frågan behandlas i avsnitt 5.2.5.

5.2.2 Allmänhetens insyn och deltagande

Regeringens bedömning : Kraven på allmänhetens insyn och deltagande i processen för de projektbaserade mekanismerna uppfylls genom befintlig lagstiftning och de föreskrifter som bör antas för processen för ett nationellt godkännande av projektverksamhet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna : Konsumentverket har anfört att det är bra att förutsättningar skapas för att allmänheten skall kunna ha en god insyn och

ges möjlighet att lämna synpunkter i samband med ett nationellt godkännande av ett projekt. Enligt Konsumentverket är det likaså viktigt att allmänheten har god insyn även i senare delar av processen, exempelvis i samband med övervakning och verifiering, något som enligt utredningen sker för projekt som avser mekanismen för ren utveckling men inte för projekt som avser gemensamt genomförande.

Bakgrund

Reglerna i Marrakechöverenskommelsen I Marrakechöverenskommelsen finns detaljerade regler om allmänhetens insyn och deltagande i processen för de projektbaserade mekanismerna. Allmänheten skall ha möjlighet till insyn och deltagande i processen för ett nationellt godkännande av projekt som avser mekanismen för ren utveckling. Flera beslut och handlingar under den internationella processen skall göras tillgängliga för allmänheten. Det gäller projektbeskrivningen, de synpunkter på projektbeskrivningen som lämnas av bl.a. sakägare och organisationer, den ackrediterade kontrollörens valideringsrapport, projektdeltagarnas övervakningsrapport, den ackrediterade kontrollörens verifieringsrapport och certifieringsrapport samt eventuella beslut av Styrelsen för mekanismen för ren utveckling med anledning av en begäran om omprövning av någon av kontrollörernas beslut. Efter offentliggörandet av projektbeskrivningen skall kontrollören under 30 dagar ta emot synpunkter från bl.a. sakägare. Kontrollören skall när den beslutar om validering av projektet beakta eventuella synpunkter. För projekt som avser gemensamt genomförande anges följande. Sakägare i ett projekt definieras som allmänheten, inklusive enskilda, grupper eller samhällen som påverkas, eller som sannolikt kommer att påverkas, av projektet. Ett land som är värd för ett projekt skall göra viss information om projektet tillgänglig för allmänheten. Vissa skillnader finns i reglerna för gemensamt genomförande enligt spår 1 respektive spår 2. Processen för spår 1 bestäms i stor utsträckning av varje land, även när det gäller allmänhetens insyn och deltagande i processen för ett godkännande. Ett grundläggande krav är dock att allmänhetens kommentarer till ett projekt skall beaktas vid ett nationellt godkännande av projektet. För projekt enligt spår 2 anges, på ungefär samma sätt som för mekanismen för ren utveckling, att flera beslut och handlingar under den internationella processen skall göras tillgängliga för allmänheten. Det finns också regler om skyldighet för kontrollören att beakta eventuella synpunkter från bl.a. sakägare när kontrollören beslutar om validering av ett projekt.

Länkdirektivets krav på tillgång till information Länkdirektivet gör ett tillägg till artikel 17 i handelsdirektivet som innehåller regler om allmänhetens tillgång till information om handeln med utsläppsrätter. Informationen skall göras tillgänglig för allmänheten i enlighet med det s.k. miljöinformationsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG, EUT L 41, 14.2.2003, s. 26, Celex 32003L0004).

Tillägget i artikel 17 innebär att den information som skall göras tillgänglig för allmänheten även omfattar information om projektverksamhet i vilken en medlemsstat deltar eller tillåter privata eller offentliga företag att delta. Av bestämmelsen framgår inte hur omfattande den tillgängliga informationen om projektverksamhet skall vara.

Skälen för regeringens bedömning Kraven på allmänhetens insyn och deltagande i processen för projekt enligt mekanismen för ren utveckling är främst av intresse för det utvecklingsland som är värd för projektet. Detta tillgodoses i den internationella processen. Det finns inga särskilda krav på allmänhetens insyn och deltagande i de fall då ett investerarland ger sitt nationella godkännande till deltagande i ett projekt. Den allmänhet som är intresserad av ett projekt kommer att ha insyn i den internationella processen genom att beslut och handlingar görs tillgängliga via klimatkonventionens hemsida. I länkdirektivet hänvisas till miljöinformationsdirektivet i fråga om allmänhetens tillgång till information. Miljöinformationsdirektivets genomförande i svensk rätt har behandlats i regeringens proposition om Århuskonventionen, som har antagits av riksdagen (prop. 2004/05:65). De slutsatser och förslag som redovisats i propositionen är relevanta även för genomförandet av länkdirektivets bestämmelse. Information om projektverksamhet kommer att finnas hos den myndighet som ansvarar för processen för ett nationellt godkännande (projektmyndigheten). Informationen kommer att vara tillgänglig för allmänheten i enlighet med reglerna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. De beslut och de handlingar som kommer att vara tillgängliga hos myndigheten enligt dessa regler är tillräckligt omfattande för att uppfylla det krav som följer av länkdirektivets bestämmelse om tillgång till information. Enligt miljöinformationsdirektivet omfattar begreppet allmänheten en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, föreningar, organisationer eller grupper bestående av fysiska eller juridiska personer, dvs. även miljöorganisationer enligt vad som framgår av nationell lagstiftning. Med hänsyn till vad som nu har anförts kommer allmänheten, inklusive miljöorganisationer, att ha tillgång till information om projekt som avser både gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. När det gäller allmänhetens möjlighet att delta i processen för godkännande av verksamhetsutövares eller andras deltagande i projektverksamhet, bör man skilja mellan det nationella godkännandet när Sverige är investerarland och godkännandet av en projektverksamhet när Sverige är värdland. I avsnitt 5.2.1 anförs att en utgångspunkt är att den nationella processen för gemensamt genomförande bör bygga på spår 1. Processen för spår 1 bestäms i stor utsträckning av värdlandet, även när det gäller allmänhetens insyn och deltagande i processen för ett godkännande. En utgångspunkt vid utformningen av föreskrifter är att kommentarer från allmänheten, inklusive miljöorganisationer, bör beaktas vid ett godkännande av en projektverksamhet för vilken Sverige är värdland.

Sammanfattningsvis uppfylls kraven i Marrakechöverenskommelsen och länkdirektivet genom befintlig lagstiftning och genom de föreskrifter som bör antas för processen enligt de projektbaserade mekanismerna.

5.2.3 Projektmyndighet

Regeringens förslag : Frågor om godkännande av deltagande i projektverksamhet skall prövas av den myndighet som regeringen bestämmer (projektmyndigheten). Regeringens bedömning : Det bör vid projektmyndigheten inrättas ett råd med representanter för Statens energimyndighet, Naturvårdsverket, NUTEK och Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) för beredning av frågor om godkännande av deltagande i projektverksamhet. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna : Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot förslaget att regeringen skall bemyndigas att utse en projektmyndighet. Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) har anfört att rådets uppgift behöver förtydligas eftersom det annars finns en risk att ett yttrande från rådet kan uppfattas så att det gäller ett projekt som helhet och inte enbart utifrån de aspekter som är relevanta för bedömningen av projektet enligt reglerna för de projektbaserade mekanismerna. Det är enligt Sida viktigt eftersom Sida i många fall kan ha ett utvecklingssamarbete med värdlandet för projektet. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Kyotoprotokollet förutsätter att det finns behöriga myndigheter för de projektbaserade mekanismerna. Även om protokollet utgår från att det är en myndighet för gemensamt genomförande och en myndighet för mekanismen för ren utveckling, finns det inget som hindrar att en och samma myndighet har de uppgifter som behövs för båda mekanismerna. Enligt länkdirektivet skall de båda myndighetsfunktionerna samordnas. Statens energimyndighet har redan i uppgift att som nationell expertmyndighet för de projektbaserade mekanismerna ansvara för att formellt godkänna klimatprojekt i enlighet med vissa beslut under klimatkonventionen, jfr 2 § 12 förordningen (2004:1200) med instruktion för Statens energimyndighet. Det bör i lagen om handel med utsläppsrätter införas ett bemyndigande enligt vilket frågor om godkännande av deltagande i projektverksamhet prövas av den myndighet som regeringen bestämmer (projektmyndigheten). Regeringen avser att inrätta ett råd med representanter för Statens energimyndighet, Naturvårdsverket, NUTEK och Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) som bereder frågor om godkännande av deltagande i projektverksamhet och lämnar förslag till beslut. Rådets utlåtande bör vara rådgivande, dvs. inte bindande, för projektmyndigheten.

5.2.4 Särskilda krav på vattenkraftsprojekt

Regeringens bedömning : Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifter om godkännande av deltagande i projektverksamhet är att särskilda krav bör ställas för godkännande av deltagande i vattenkraftsprojekt. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna : De remissinstanser som har uttalat sig har tillstyrkt förslaget. Svenska Naturskyddsföreningen har föreslagit att Sverige inte skall acceptera vattenkraftsprojekt över 10 megawatt och att riktlinjer och rekommendationer från Världskommissionen för dammar skall respekteras i samtliga vattenkraftsprojekt. Skälen för regeringens bedömning: Länkdirektivet innehåller en bestämmelse om godkännande av vattenkraftsprojekt med en produktionskapacitet som överstiger 20 megawatt (artikel 11b.6). Bestämmelsen är en inskränkning i förhållande till Kyotoprotokollet. Enligt bestämmelsen skall medlemsstaterna när de godkänner ett sådant vattenkraftsprojekt se till att relevanta internationella kriterier och riktlinjer, inklusive dem som finns i en rapport från Världskommissionen om dammar (Dammar och utveckling. Nya ramar för beslutsfattande, november 2000), respekteras vid utvecklingen av projektverksamheten. Syftet med länkdirektivets bestämmelse är att projektmyndigheten vid prövningen av deltagande i vattenkraftsprojekt skall vara särskilt uppmärksam på de miljömässiga, ekonomiska och sociala konsekvenser som kan bli följden av sådana projekt. De internationella kriterier och riktlinjer som åsyftas i bestämmelsen ger ledning för utvecklingen av projekt som kan ha konsekvenser för bl.a. miljön. De hänsyn som skall tas till miljön och befolkningen i ett område som berörs av ett vattenkraftsprojekt är relevanta även när ett svenskt deltagande i projekten aktualiseras. De riktlinjer som kan vara relevanta tar inte bara upp miljöfrågor utan även frågor om exempelvis arbetsförhållanden och offentlighet. Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifter om nationellt godkännande är att särskilda krav bör ställas för godkännande av deltagande i vattenkraftsprojekt. Det får i det fortsatta lagstiftningsarbetet närmare övervägas om detta bör gälla för vattenkraftsprojekt med en produktionskapacitet som överstiger 20 megawatt, som anges i länkdirektivet, eller om det därutöver bör gälla även för mindre vattenkraftsprojekt. Till de dokument som för närvarande bör uppmärksammas vid godkännande av deltagande i vattenkraftsprojekt hör, förutom den i länkdirektivet särskilt nämnda rapporten från Världskommissionen om dammar, OECD:s riktlinjer för multinationella företag, som i ett avsnitt innehåller riktlinjer för företags miljöarbete, samt riktlinjer från Världsbanken som kan vara tillämpliga vid vattenkraftsutbyggnad. Att kriterierna och riktlinjerna skall respekteras bör innebära att verksamhetsutövaren kan visa att projektet utformas så att riktlinjerna beaktas. Det bör alltså finnas en tillfredsställande redovisning om detta i det underlag som ingår i ansökan om godkännande. Projektmyndigheten bör därmed ha möjlighet att förelägga sökanden om komplettering när underlaget bedöms bristfälligt. Innebörden av ordet respektera och karaktären på de internationella dokumenten, dvs. att det är fråga om riktlinjer, bör dock innebära att det inte är fråga om bindande rättsregler.

5.2.5 Projekt som leder till minskade utsläpp från anläggningar i handelssystemet

Regeringens bedömning : Vid utformningen av föreskrifter om förutsättningarna för att få utfärda utsläppsminskningsenheter för projekt som leder till minskade eller begränsade utsläpp från anläggningar som omfattas av handelssystemet, är utgångspunkterna följande. För projekt som direkt minskar utsläppen från en anläggning bör utsläppsminskningsenheter få utfärdas om samma antal utsläppsrätter annulleras av anläggningens verksamhetsutövare. För projekt som indirekt minskar utsläppen från en anläggning bör utsläppsminskningsenheter få utfärdas om samma antal utsläppsrätter annulleras i det nationella registret. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens bedömning : Länkdirektivet innehåller regler om hur projekt som leder till minskade eller begränsade utsläpp från anläggningar som omfattas av handelssystemet fortsatt skall kunna ligga till grund för utfärdande av utsläppsminskningsenheter eller certifierade utsläppsminskningar. Reglerna om undvikande av s.k. dubbelt tillgodoräknande är EU:s sätt att hantera de problem som skulle uppstå om projekt enligt de projektbaserade mekanismerna leder till att utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar utfärdas samtidigt som det uppkommer ett överskott av utsläppsrätter som kan säljas på marknaden. Huvudregeln i länkdirektivet är att inga utsläppsminskningsenheter eller certifierade utsläppsminskningar får utfärdas för projekt som direkt eller indirekt minskar eller begränsar utsläppen inom den handlande sektorn. Enligt ett par undantagsregler får dock utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar utfärdas om åtgärder vidtas för att undvika dubbelt tillgodoräknande. Åtgärderna består i att annullera samma antal utsläppsrätter som antalet utfärdade utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar (artikel 11b.2-4). Inom EU är det endast Malta och Cypern som inte har kvantitativa åtaganden enligt Kyotoprotokollet. Malta och Cypern kan därför vara värdland för projekt enligt mekanismen för ren utveckling. De övriga 23 EU-länderna kan enbart vara värdland för projekt som avser gemensamt genomförande. Eftersom Sverige inte kan vara värdland för projekt enligt mekanismen för ren utveckling behövs endast bestämmelser om dubbelt tillgodoräknande vid gemensamt genomförande. En direkt begränsning av utsläppen från en anläggning som omfattas av handelssystemet innebär ett minskat behov av utsläppsrätter och kan leda till ett överskott av utsläppsrätter. Enligt länkdirektivet får utsläppsminskningsenheter inte utfärdas för ett projekt vid en sådan anläggning eftersom det skulle innebära ett dubbelt tillgodoräknande av de utsläppsminskningar som åstadkommits genom projektet. Utsläppsminskningsenheter får dock utfärdas om anläggningens verksamhetsutövare annullerar samma antal utsläppsrätter. Ett projekt kan även indirekt minska eller begränsa utsläppen vid anläggningar inom den handlande sektorn. Projekten kan konkret utgöras

av exempelvis förnybar energiproduktion i form av vindkraftverk eller energieffektiviseringsåtgärder som leder till minskade utsläpp vid fossilbaserad energiproduktion som omfattas av handelssystemet. Ökad elproduktion i en anläggning kan leda till minskad elproduktion i en annan anläggning under förutsättning att elkonsumtionen är konstant. Det anses vara dubbelt tillgodoräknande av utsläppsminskningar till följd av projektet om utsläppsminskningsenheter utfärdas för den förnybara elproduktionen, samtidigt som det uppkommer ett överskott av utsläppsrätter för den fossila elproduktion som trängs undan och minskar i omattning. För att kunna möjliggöra och bibehålla drivkrafterna för projekt för gemensamt genomförande i den icke-handlande sektorn har ett undantag införts i länkdirektivet. Utsläppsminskningsenheter får utfärdas för dessa projekt om samma antal utsläppsrätter annulleras i den nationella fördelningsplanen. Denna bestämmelse ger ingen konkretisering av vilka utsläppsrätter som skall annulleras. Det är sannolikt mycket svårt att identifiera vilka utsläpp i den handlande sektorn som har påverkats. Det är då inte möjligt att identifiera vilka utsläppsrätter som har blivit ett överskott. Ett förslag till lösning som har presenterats i promemorian De projektbaserade mekanismerna enligt Kyotoprotokollet och länkdirektivet (Ds 2005:19) är att skapa en reserv i den nationella fördelningsplanen. För varje utsläppsminskningsenhet som utfärdas till ett projekt i den icke-handlande sektorn som indirekt påverkar utsläppen i den handlande sektorn skall enligt förslaget en utsläppsrätt annulleras i reserven. Reserven kan skapas antingen genom att proportionellt minska fördelningen till befintliga anläggningar eller som ett tillägg i fördelningsplanen. Även i de fall reserven skulle vara ett tillägg i den nationella fördelningsplanen kommer det samlade antalet tilldelade utsläppsenheter och utsläppsrätter i en medlemsstat att vara begränsat till åtagandet enligt Kyotoprotokollet. Vid utformningen av föreskrifter om förutsättningarna för att få utfärda utsläppsminskningsenheter för projekt som leder till minskade eller begränsade utsläpp från anläggningar som omfattas av handelssystemet, är utgångspunkterna följande. Det bör som huvudregel inte vara tillåtet att utfärda utsläppsminskningsenheter för projekt som direkt eller indirekt minskar eller begränsar utsläppen från anläggningar som omfattas av handelssystemet. För projekt som direkt minskar utsläppen från en anläggning bör utsläppsminskningsenheter få utfärdas om samma antal utsläppsrätter annulleras av anläggningens verksamhetsutövare. För projekt som indirekt minskar utsläppen från en anläggning bör utsläppsminskningsenheter få utfärdas om samma antal utsläppsrätter annulleras i det nationella registret. Det får i det fortsatta lagstiftningsarbetet övervägas om det, i syfte att möjliggöra annullering av utsläppsrätter i det senare fallet, bör införas en reserv i den nationella fördelningsplanen. Ett förbud att utfärda utsläppsminskningsenheter enligt vad som har angetts har ett direkt samband med prövningen av ansökningar om godkännande av deltagande i projekt för gemensamt genomförande. Om inte reglerna om undvikande av dubbelt tillgodoräknande följs i ett projekt, kan det få till resultat att deltagandet i projektet inte godkänns. Det får dock antas att planeringen av projektet och innehållet i det underlag som

ges in till projektmyndigheten normalt anpassas till de krav som följer av dessa regler.

5.3 Användning av utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar i handelssystemet

5.3.1 Kvantitativ begränsning

Regeringens förslag : Den nationella fördelningsplanen skall inför handelsperioden 2008–2012 och varje därpå följande handelsperiod innehålla uppgifter om det högsta antal utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövare får överlämna vid redovisningen av utsläppsrätter. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot förslaget att införa en bestämmelse om att fördelningsplanen skall innehålla uppgifter om användningen av tillgodohavanden från projektbaserade mekanismer i handelssystemet. Remissinstanserna har däremot haft synpunkter på i vilken utsträckning sådana tillgodohavanden skall få användas i handelssystemet. Skälen för regeringens förslag : Regleringen i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen innebär att certifierade utsläppsminskningar kan användas för att fullgöra skyldigheter i handelssystemet redan under perioden 2005–2007 medan utsläppsminskningsenheter kan användas först under perioden 2008–2012. Länkdirektivets huvudsyfte är att möjliggöra för verksamhetsutövare att använda tillgodohavanden från gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling för att möta sina åtaganden i handelssystemet. I direktivet anges vissa begränsningar för användningen av sådana tillgodohavanden. Det anges att medlemsstaterna får tillåta verksamhetsutövare att använda utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar i handelssystemet upp till en viss procentandel av fördelningen av utsläppsrätter till varje anläggning (artikel 11a.1). Medlemsstaterna skall ange begränsningen i sina nationella fördelningsplaner från och med perioden 2008–2012. Ingen sådan begränsning föreskrivs för den första perioden 2005–2007. Förutom den kvantitativa begränsningen anges också vissa kvalitativa begränsningar i fråga om tillgodohavandenas ursprung (artikel 11a.3). Regeringen skall enligt lagen om handel med utsläppsrätter upprätta en nationell fördelningsplan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som avses bli fördelade för en kommande handelsperiod. Det bör införas en ny bestämmelse om att fördelningsplanen inför handelsperioden 2008– 2012 och varje därpå följande handelsperiod skall innehålla uppgifter om det högsta antal utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövare får överlämna vid redovisningen av utsläppsrätter. Regleringen innebär att regeringen i ett sammanhang kan överväga hur många utsläppsrätter som skall fördelas för en kommande handelsperiod 47

och i vilken utsträckning verksamhetsutövare skall få använda tillgodohavanden från projektbaserade mekanismer när de redovisar utsläppsrätter. Regeringen avser att redovisa principerna för detta i den proposition som regeringen planerar att överlämna inom kort.

5.3.2 Kolsänke- och kärnkraftsprojekt

Regeringens bedömning: En utgångspunkt vid utformningen av föreskrifter är att det inte bör vara tillåtet att använda tillgodohavanden från projektverksamhet som avser upptag av koldioxid genom markanvändning och skogsbruk i handelssystemet. En annan utgångspunkt är att det till och med 2012 inte bör vara tillåtet för verksamhetsutövare att i handelssystemet använda tillgodohavanden från kärnkraftsprojekt. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft något att invända mot bedömningen i fråga om tillgodohavanden från kolsänkeprojekt och kärnkraftsprojekt. Skogsstyrelsen har anfört att det är klokt att länkdirektivet inte tillåter kolsänkeprojekt och att denna begränsning bör inkluderas i lagförslaget. Svenska Naturskyddsföreningen har anfört att Sverige bör klargöra att man inte kommer att godkänna några projekt som bygger på kolsänkor. Greenpeace har anfört att all användning av kolsänkor i handelssystemet måste stoppas från att kunna tillgodoräknas i handelssystemet även i framtiden då nuvarande skrivning i länkdirektivet öppnar för en omprövning av uteslutningen av sänkor redan 2006. Endast en remissinstans har yttrat sig i frågan om användning av tillgodohavanden från kärnkraftsprojekt. Svenska Naturskyddsföreningen har anfört att det bör klargöras att Sverige inte kommer att ge sitt godkännande till projekt som rör kärnkraft. Skälen för regeringens bedömning : Kolsänkor avser upptag och utsläpp av växthusgaser i och från skog eller skogs- och jordbruksmark. Enligt Kyotoprotokollet och beslut som antas i linje med protokollet tillåts kolsänkeprojekt inom både gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Det innebär att länder och företag kan genomföra kolsänkeprojekt och få tillgodohavanden från dessa projekt. Tillgodohavanden kan sedan användas av parter för att uppfylla kraven i Kyotoprotokollet. Tillgodohavanden från kolsänkeprojekt enligt mekanismen för ren utveckling kallas temporära certifierade utsläppsminskningar eller långsiktiga certifierade utsläppsminskningar. Tillgodohavanden från kolsänkeprojekt enligt gemensamt genomförande är utsläppsminskningsenheter som är omvandlade från s.k. sänkkrediter. EU har i länkdirektivet tills vidare valt att utesluta användningen av tillgodohavanden från kolsänkeprojekt i handelssystemet. Det betyder att verksamhetsutövare inte får använda dessa tillgodohavanden för att uppfylla skyldigheten att redovisa det antal utsläppsrätter som motsvarar utsläppen av koldioxid. Regleringen innebär dock inte att den myndighet som ansvarar för godkännande av deltagande i projektverksamhet är förhindrad att i och för sig godkänna genomförandet av kolsänkeprojekt.

Enligt länkdirektivet skall kommissionen i en kommande översyn av handelssystemet se över möjligheterna att tillåta verksamhetsutövare att från 2008 använda tillgodohavanden som genereras från kolsänkeprojekt. Enligt Marrakechöverenskommelsen skall parterna avstå från att använda utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som har sitt upphov i kärnkraftsanläggningar. I länkdirektivet finns en bestämmelse som får anses innebära att utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som har sitt upphov i kärnkraftsanläggningar inte får användas i handelssystemet (artikel 11a.3). Förbudet mot användning av sådana enheter är i direktivet begränsat till perioderna 2005–2007 och 2008–2012. I avsnitt 5.2.1 föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om användning av tillgodohavanden från projektverksamhet enligt mekanismen för ren utveckling och gemensamt genomförande. Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifter är att det, i enlighet med vad som anges i länkdirektivet, inte bör vara tillåtet att använda tillgodohavanden från projekt som avser upptag av koldioxid genom markanvändning och skogsbruk i handelssystemet. Det bör kontrolleras att inga sådana tillgodohavanden används när verksamhetsutövare redovisar utsläppsrätter. Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifter om användning av tillgodohavanden från projektbaserade mekanismer är att tillgodohavanden från kärnkraftsprojekt inte bör få användas i handelssystemet till och med 2012. På samma sätt som för tillgodohavanden från kolsänkeprojekt bör det kontrolleras att inga tillgodohavanden från kärnkraftsanläggningar används i handelssystemet.

5.4 Registerfrågor m.m.

5.4.1 Registerregler om kyotoenheterna

Regeringens förslag : Registerreglerna i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter skall omfatta samtliga kyotoenheter, dvs. tilldelade utsläppsenheter, sänkkrediter, utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar. De registerregler som gäller för utsläppsrätter skall i flera avseenden gälla även för kyotoenheterna. Promemorians förslag överensstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna : Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot förslaget. Bakgrund : Enligt registerförordningen skall det finnas ett nationellt register för hantering av kyotoenheter och utsläppsrätter (se kommissionens förordning (EG) nr 2216/2004 av den 21 december 2004 om ett standardiserat och skyddat registersystem i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG). Det nationella registret är enkelt uttryckt en elektronisk databas som bokför innehav och transaktioner av kyotoenheter och utsläppsrätter. Statens och övriga aktörers tillgodohavanden registreras på konton som disponeras av respektive aktör.

Det registersystem som behövs för det europeiska handelssystemet är redan på plats. De register som används för den europeiska handeln med utsläppsrätter skall enligt registerförordningen kunna tillämpas även när handeln enligt Kyotoprotokollet inleds 2008. Registerförordningen innehåller bestämmelser som avser tillämpningen av länkdirektivet, dvs. vad som behövs för att de projektbaserade mekanismerna skall kunna utnyttjas i handelssystemet. Ett internationellt registersystem håller på att utvecklas för Kyotoprotokollet. Ett centralt register behövs för hantering av kyotoenheter enligt protokollet.

Skälen för regeringens förslag Registerreglerna i lagen om handel med utsläppsrätter omfattar i dag endast EU:s utsläppsrätter. Genom länkdirektivet införs utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar i handelssystemet. Registerförordningen innebär att även de två övriga kyotoenheterna, tilldelade utsläppsenheter och sänkkrediter, skall hanteras i registersystemet från och med Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 2008–2012. Registerförordningen reglerar inte på ett uttömmande sätt registerföring av kyotoenheter. Registerreglerna i lagen om handel med utsläppsrätter behöver anpassas till den kommande hanteringen av kyotoenheterna, dvs. tilldelade utsläppsenheter, sänkkrediter, utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar. Flera av registerreglerna bör göras tillämpliga för kyotoenheterna. Det gäller bl.a. omfattningen av det nationella utsläppsrättsregistret, sakrättsliga regler och regler om behandling av personuppgifter. Lagändringarna kan exemplifieras med hanteringen av tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna, dvs. utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar. Ändringarna innebär att det blir möjligt att öppna konton för juridiska och fysiska personer som vill handla med kyotoenheter, att avslå en ansökan om registrering som inte stämmer överens med EU:s centrala register och att rätta uppenbart felaktiga registreringar.

Annullering av kyotoenheter I lagen om handel med utsläppsrätter finns regler om att utsläppsrätter skall annulleras i vissa situationer. Så är fallet bl.a. när en utsläppsrätt har överlämnats för att uppfylla skyldigheten att årligen redovisa ett visst antal utsläppsrätter eller när innehavaren frivilligt har begärt att utsläppsrätten skall annulleras. Det finns också regler om att en utsläppsrätt inte får annulleras i vissa fall om den har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring. I artiklarna 58, 59 och 62 i registerförordningen finns bestämmelser om annullering av kyotoenheter. Det bör upplysningsvis införas en hänvisning till dessa bestämmelser i lagen om handel med utsläppsrätter. Det bör också införas en bestämmelse om hinder mot annullering av kyotoenheter som har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring, i likhet med vad som redan nu gäller för utsläppsrätter.

5.4.2 Sparande av kyotoenheter

Regeringens bedömning : Det behöver för närvarande inte införas några bestämmelser om sparande av kyotoenheter. Promemorians bedömning stämmer endast delvis överens med regeringens. Enligt promemorians bedömning bör det införas föreskrifter om sparande av kyotoenheter. Remissinstanserna : Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot promemorians bedömning. Bakgrund : I EU-lagstiftningen finns inga regler om sparande av utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar. I Kyotoprotokollet anges att om utsläppen för en part med ett kvantitativt åtagande under en åtagandeperiod understiger partens tilldelade mängd, skall skillnaden på denna parts begäran läggas till partens tilldelade mängd under följande åtagandeperioder (artikel 3.13). Det framgår också att certifierade utsläppsminskningar som uppnåtts åren 2000–2007 får utnyttjas för att uppfylla parternas åtaganden under den första åtagandeperioden 2008–2012 (artikel 12.10). Närmare bestämmelser om sparande mellan åtagandeperioder finns i Marrakechöverenskommelsen. En part har en möjlighet, men inte en skyldighet, att spara tilldelade utsläppsenheter, utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som inte använts för att uppfylla partens åtagande under en period. Det uttrycks i bestämmelserna så att parten får spara sådana enheter till den följande åtagandeperioden. De sparade enheterna, som skall behålla sitt ursprungliga och unika serienummer, skall vara giltiga under den följande perioden. De enheter som inte har sparats skall annulleras. Antalet utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som sparas till nästa period får för varje part till Kyotoprotokollet sammanlagt uppgå till vardera högst två och en halv procent av den tilldelade mängden. Däremot finns det ingen begränsning av hur många tilldelade utsläppsenheter som får sparas. Skälen för regeringens bedömning : Enligt Kyotoprotokollet får certifierade utsläppsminskningar som uppnåtts åren 2000–2007 utnyttjas för att uppfylla parternas åtaganden under den första åtagandeperioden 2008–2012. I EU-lagstiftningen finns inga särskilda bestämmelser om sparande av certifierade utsläppsminskningar mellan handelsperioder. De certifierade utsläppsminskningar som finns på en verksamhetsutövares konto vid utgången av handelsperioden 2005–2007 kommer på grund av det anförda att finnas kvar på kontot när nästa handelsperiod inleds. Regeringen bedömer att det för närvarande inte behöver införas några bestämmelser om sparande av kyotoenheter. Regeringen avser att överväga om det finns behov av att införa regler om sparande av kyotoenheter mellan perioden 2008–2012 och den därpå följande handelsperioden.

5.5 Kontrolluppgiftsskyldighet, m.m.

Regeringens förslag: Kontrolluppgift skall lämnas om innehav och avyttring av utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar. För fysiska personer och dödsbon skall kontrolluppgift lämnas av Statens energimyndighet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna : Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot promemorians förslag till ändring i lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter. Skatteverket har haft vissa tekniska synpunkter. Bakgrund : I en departementspromemoria har föreslagits en ändring i lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter som innebär att kontrolluppgifter i fortsättningen skall lämnas i fråga om innehav och avyttring av utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar (promemorian Vissa lagändringar avseende handeln med utsläppsrätter). De redovisningsmässiga konsekvenserna av införandet av regler om kyotoenheter behandlas kortfattat i departementspromemorian De projektbaserade mekanismerna enligt Kyotoprotokollet och länkdirektivet (Ds 2005:19). Där hänvisas i redovisningsfrågorna till uttalanden i förarbetena till lagen om handel med utsläppsrätter (prop. 2004/05:18 s. 75–78). I propositionen Skatteregler för elcertifikat och utsläppsrätter (prop. 2004/05:33) behandlas vissa inkomstskatterättsliga frågor avseende utsläppsrätter. Skälen för regeringens förslag : Enligt nuvarande bestämmelser skall kontrolluppgifter lämnas om innehav och avyttring av utsläppsrätter. För fysiska personer och dödsbon skall kontrolluppgift lämnas av Statens energimyndighet. Av kontrollskäl finns det anledning att införa en motsvarande skyldighet för Statens energimyndighet att lämna kontrolluppgift om innehav och avyttring av utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar, som kommer att registreras i det utsläppsrättsregister som förs av myndigheten. Enligt Skatteverket finns det skäl att överväga om inte vissa kyotoenheter inkomstskattemässigt borde behandlas på samma sätt som utsläppsrätterna, dvs. behandlas som lagertillgångar för den som driver verksamhet som berättigar den skattskyldige att bli tilldelad utsläppsrätter. Samma frågeställning torde enligt Skatteverket aktualiseras aveende reglerna om näringsbidrag. Dessa frågor behandlas i en promemoria från Finansdepartementet (Skatteregler för vissa kyotoenheter, dnr Fi2005/6264). Regeringen avser att återkomma i ärendet.

6 Övriga ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter

6.1 Tillstånd

6.1.1 Bestämmelserna om tillståndsplikt

Regeringens förslag : Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om att anläggningar inte omfattas av tillståndsplikten enligt lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter på grund av att de underskrider vissa kapacitetsgränser. Promemorians förslag överensstämmer i stort med regeringens. I promemorian har inte föreslagits att bemyndigandet i 2 kap. 2 § första stycket skall ändras. Remissinstanserna : Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län och Statens energimyndighet har tillstyrkt förslaget. Svensk Energi och Svensk Fjärrvärme har anfört att efter den föreslagna ändringen av 2 kap. 1 § anges inte kapacitetsgränsen för någon av verksamhetskategorierna i den paragrafen. Det medför enligt remissinstanserna att hänvisningen i 2 § till anläggningar med lägre kapacitet än vad som följer av 1 § inte längre är relevant. Domstolsverket har anfört att verket i och för sig kan dela synpunkten att den föreslagna ändringen kan förefalla mer logisk ur en juridisk-teknisk synvinkel, men att det inte synes alltför ologiskt att redan i lagen ange ett visst förhållande som innebär en skärpning gentemot direktivet. Förslaget till lagändring synes enligt verket innebära att regleringen i 2 kap. 2 § första och andra styckena är överflödig eftersom det med den föreslagna skrivningen inte anges någon kapacitet över huvud taget, varför det således inte går att föreskriva om en lägre kapacitet. Verket har även anfört att det är olyckligt att definitionen av vad som är en förbränningsanläggning återfinns först i förordningen eftersom vid en rent språklig granskning av lagförslaget även villapannor skulle kunna omfattas av begreppet. Skälen för regeringens förslag : Enligt artikel 24 i handelsdirektivet får medlemsstaten under vissa förutsättningar ensidigt införa ytterligare verksamheter eller gaser i handeln med utsläppsrätter (jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, EUT L 275, 25.10.2003, s. 32, Celex 32003L0087). För perioden 2005–2007 har Sverige utnyttjat möjligheten att inkludera anläggningar där det bedrivs verksamhet av det slag som omfattas av handelsdirektivet men som har lägre kapacitet än vad som förutsätts för att obligatoriskt omfattas av handelssystemet. Det gäller små förbränningsanläggningar som är anslutna till ett fjärrvärmenät med en total installerad tillförd effekt över 20 megawatt. Reglerna om detta finns i 2 kap. 1 § första stycket 1 lagen

om handel med utsläppsrätter. Av den bestämmelsen framgår också att tillstånd krävs för en förbränningsanläggning med en installerad tillförd effekt på mer än 20 megawatt. Av de verksamhetskategorier som räknas upp i lagen är det endast för förbränningsanläggningar som det i lagen anges vilka kapacitetsgränser som är avgörande för tillståndspliktens omfattning. För övriga verksamhetskategorier har kapacitetsgränserna angetts i förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter med stöd av bemyndigandet i 2 kap. 1 § andra stycket lagen om handel med utsläppsrätter. Samtidigt har det i 2 kap. 2 § första stycket införts ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att anläggningar med lägre kapacitet än vad som följer av 1 § skall omfattas av tillståndsplikten, om sådana föreskrifter är förenliga med handelsdirektivet. Det bemyndigandet har hittills inte utnyttjats av regeringen. Erfarenheterna av handelssystemet visar att det i medlemsstaterna finns olika uppfattningar om vilka förbränningsanläggningar som obligatoriskt omfattas av handelssystemet. Eftersom det kan bli nödvändigt att göra vissa mindre ändringar av föreskrifterna bör regeringen även i fråga om förbränningsanläggningar bemyndigas att meddela föreskrifter om att anläggningar på grund av deras kapacitet inte omfattas av tillståndsplikten. Bestämmelsen i 1 § första stycket bör i fortsättningen ange vilka typer av anläggningar som kräver tillstånd, utan att några kapacitetsgränser preciseras. Bemyndigandet i 2 § första stycket bör avse föreskrifter om att anläggningar enligt 1 § första stycket inte omfattas av tillståndsplikten på grund av att de underskrider vissa kapacitetsgränser.

6.1.2 Möjligheten att undanta anläggningar från handelssystemet

Regeringens förslag : Det skall inte vara möjligt att undanta anläggningar från handelssystemet från och med handelsperioden 2008–2012. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna : Ingen remissinstans har invänt mot förslaget. Skälen för regeringens förslag : Regeringen får enligt 2 kap. 2 § tredje stycket lagen om handel med utsläppsrätter i det enskilda fallet ge dispens från tillståndsplikt enligt 1 §, om Europeiska kommissionen har medgett ett tillfälligt undantag enligt artikel 27 i handelsdirektivet. Bestämmelsen har sin grund i den angivna artikeln i direktivet som ger medlemsstaten möjligheten att tillfälligt undanta vissa anläggningar från handelssystemet. Undantaget är begränsat till perioden 2005–2007. Därefter finns det enligt direktivet ingen möjlighet att göra sådana undantag. Med hänsyn till det anförda bör bestämmelsen i 2 kap. 2 § tredje stycket lagen om handel med utsläppsrätter inte gälla från och med handelsperioden 2008–2012. Bestämmelsen bör dock fortsätta att gälla övergångsvis under perioden 2005–2007 för de anläggningar som då omfattas av handelssystemet.

6.1.3 Beslut om att ett tillstånd får tas i anspråk trots att beslutet inte har vunnit laga kraft

Regeringens förslag : Tillståndsmyndigheten skall, om det finns skäl till det, kunna förordna att ett tillstånd får tas i anspråk även om beslutet inte har vunnit laga kraft. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna : Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan är i huvudsak positiva till förslaget. Statens energimyndighet har anfört att det bör krävas särskilda skäl för att besluta att tillståndet får tas i anspråk även om beslutet inte har vunnit laga kraft. Enligt Kammarrätten i Sundsvall är behovet av sådana beslut inte klarlagt. Skälen för regeringens förslag : Det finns i lagen om handel med utsläppsrätter ingen bestämmelse enligt vilken tillståndsmyndigheten, dvs. länsstyrelsen, kan besluta att ett tillstånd till utsläpp av koldioxid enligt lagen får tas i anspråk trots att beslutet inte har vunnit laga kraft. Enligt 2 kap. 1 § lagen om handel med utsläppsrätter får utsläpp av koldioxid inte ske från vissa typer av anläggningar utan tillstånd enligt lagen. Bestämmelsen torde i princip innebära att en verksamhet inte får bedrivas om det för en anläggning som omfattas av handelssystemet saknas tillstånd enligt lagen. De anläggningar som omfattas av handelsperioden 2005–2007 har redan ett tillstånd. Det kan emellertid behövas ändringar i reglerna om tillståndspliktens omfattning, bl.a. i fråga om förbränningsanläggningar, som gör att fler anläggningar omfattas av tillståndsplikt. Verksamheten vid en anläggning kan också efterhand utökas eller i övrigt ändras så att det enligt 2 kap. 8 och 9 §§ kan behövas ett nytt tillstånd med nya villkor om övervakning och rapportering. Ett tillstånd kan även behövas för en ny verksamhet. Om den planerade förändringen av verksamheten eller den nya verksamheten är nära förestående, kan det i samband med tillståndsprövningen uppkomma en situation där det är oklart i vilken utsträckning verksamheten får bedrivas. Det kan ha en stor ekonomisk betydelse för verksamhetsutövaren. Det bör därför införas en bestämmelse om att tillståndsmyndigheten får förordna att ett tillstånd får tas i anspråk även om beslutet inte har vunnit laga kraft. Bestämmelsen bör utformas på samma sätt som i 22 kap. 28 § första stycket miljöbalken.

6.1.4 Uppdelning av en anläggning på flera enheter

Regeringens förslag : Om flera verksamhetsutövare bedriver verksamhet på en anläggning, får ett tillstånd till utsläpp av koldioxid avse en verksamhetsutövares del av anläggningen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna : Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan har tillstyrkt förslaget. Statens energimyndighet har anfört att syftet med den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket inte har varit att skapa möjligheter till ökad tilldelning genom en möjlighet att dela upp en anläggning i flera delar. Naturvårdsverket har föreslagit en

annan formulering av bestämmelsen än i promemorian. Kammarrätten i Sundsvall har anfört att kan finnas behov av en övergångsbestämmelse för de fall då det finns endast en verksamhetsutövare vid en anläggning och denne redan har fått tillstånd för en del av den anläggningen. Utan en övergångsbestämmelse kommer det enligt kammarrätten inte att vara möjligt att få ett nytt tillstånd för en del av anläggningen, vilket kan behövas vid en sådan förändring av anläggningen som skall anmälas och prövas enligt 2 kap. 8 och 9 §§. Skälen för regeringens förslag : I 2 kap. 6 § lagen om handel med utsläppsrätter finns hjälpregler till principen att ett tillstånd skall avse en anläggning. I andra stycket anges att ett tillstånd får avse en del av en anläggning. Bestämmelsen tar enligt förarbetena sikte på fall där det finns flera ägare till delar av den tillståndspliktiga anläggningen eller verksamheten (prop. 2004/05:18 s. 89). Även om en anläggning drivs av endast en verksamhetsutövare har det enligt vad som framgår av praxis varit möjligt att dela upp en anläggning på flera enheter. En sådan uppdelning kan i vissa fall leda till att tilldelningen blir något högre än om tilldelning söks för en samlad anläggning med ett tillstånd. Avsikten med bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket är inte att skapa möjligheter till ökad tilldelning när det är endast en verksamhetsutövare som bedriver verksamhet på en tillståndspliktig anläggning. Bestämmelsen bör därför i fortsättningen endast avse det fallet att det finns flera verksamhetsutövare som bedriver verksamhet på en anläggning. Om en anläggning drivs av endast en verksamhetsutövare kommer tillstånd därmed inte att kunna ges för endast en del av anläggningen. Som Kammarrätten i Sundsvall har framhållit finns det behov av en övergångsbestämmelse när 2 kap. 6 § andra stycket ändras. Det beror på att det finns bestämmelser om att en anmälan skall göras till tillståndsmyndigheten vid förändringar av en anläggning och vid byte av verksamhetsutövare. En sådan anmälan kan leda till att myndigheten meddelar ett nytt tillstånd. Om den situationen uppkommer skulle det med den föreslagna lydelsen inte längre vara möjligt att ge tillstånd för en del av en anläggning när det finns endast en verksamhetsutövare vid anläggningen, trots att separata tillstånd tidigare har meddelats för två eller flera delar av anläggningen. Det bör införas en övergångsbestämmelse som gör att det angivna problemet inte behöver uppkomma inför handelsperioden 2008–2012.

6.1.5 Anmälan om ny verksamhetsutövare

Regeringens förslag : När en ny verksamhetsutövare anmäls till tillståndsmyndigheten skall myndigheten, om vissa förutsättningar är uppfyllda, ge ett nytt tillstånd. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna : Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget. Länsstyrelsen i Örebro län har anfört att förslaget innebär att bestämmelsen inte kommer att harmoniera med motsvarande regler i miljöbalken men att förslaget ändå kan accepteras, särskilt som utfärdandet av ett nytt tillstånd inte medför någon stor arbetsinsats. Naturvårdsverket har anfört

att den nya bestämmelsen bör kompletteras med ett krav på att de förutsättningar som anges i 2 kap. 5 § skall vara uppfyllda för att ett nytt tillstånd skall ges. Riksdagens ombudsmän ( JO) har anfört att ordalydelsen i den föreslagna bestämmelsen ger intrycket att en ny verksamhetsutövare har en absolut rätt till ett nytt tillstånd. Bestämmelsen bör enligt JO justeras eftersom detta inte tycks vara avsikten enligt vad som anförs i kommentaren. Skälen för regeringens förslag : Enligt 2 kap. 8 § lagen om handel med utsläppsrätter skall verksamhetsutövaren till tillståndsmyndigheten omedelbart anmäla planerad förändring av anläggningens eller verksamhetens art eller funktion och utvidgning av anläggningen eller verksamheten, om ändringen eller utvidgningen i mer än ringa omfattning kan påverka utsläppen av koldioxid. Om en ny verksamhetsutövare tar över driften av verksamheten skall den nya verksamhetsutövaren omgående anmäla detta till tillståndsmyndigheten. Tillståndsmyndigheten skall enligt 2 kap. 9 § pröva om en förändring eller utvidgning av anläggningen eller verksamheten eller om ett byte av verksamhetsutövare gör det nödvändigt att förena tillståndet med ändrade eller nya villkor om övervakning och rapportering. Om myndigheten finner att ändrade eller nya villkor behövs och de förutsättningar för att meddela tillstånd som anges i 5 § är uppfyllda, skall myndigheten ersätta det tidigare tillståndet med ett nytt tillstånd. Det kan ifrågasättas om bestämmelserna om prövning av en anmälan om en ny verksamhetsutövare stämmer överens med artikel 7 i handelsdirektivet. Enligt denna skall den behöriga myndigheten, om en ny verksamhetsutövare tar över driften av en anläggning, förnya tillståndet och ange den nya verksamhetsutövarens namn och adress. Av artikel 6.2 punkten a) i direktivet framgår det också att ett tillstånd till utsläpp av växthusgaser skall innehålla verksamhetsutövarens namn och adress. Bestämmelserna i 2 kap. 9 § lagen om handel med utsläppsrätter bör ändras så att det framgår att tillståndsmyndigheten, om den bedömer att de förutsättningar för att lämna tillstånd som anges i 2 kap. 5 § är uppfyllda, skall ge ett nytt tillstånd.

6.1.6 Återkallelse av tillstånd i vissa fall

Regeringens förslag : Tillståndsmyndigheten skall kunna återkalla ett tillstånd till utsläpp av koldioxid om ett nytt tillstånd ersätter ett tidigare tillstånd. Promemorians förslag: I promemorian har inte föreslagits att det införs en ny grund för återkallelse av tillstånd i lagen. Skälen för regeringens förslag : I avsnitt 6.1.5 föreslås att bestämmelserna om tillståndsmyndighetens hantering av en anmälan om ny verksamhetsutövare ändras. Ändringarna i 2 kap. 9 § lagen om handel med utsläppsrätter innebär att tillståndsmyndigheten, om vissa förutsättningar är uppfyllda, skall ge ett nytt tillstånd när en ny verksamhetsutövare anmäls. I 2 kap. 10 § anges på vilka grunder ett tillstånd till utsläpp av koldioxid får återkallas. Enligt den fjärde punkten i paragrafen får ett tillstånd återkallas om en ny verksamhetsutövare inte uppfyller de krav som

följer av 5 § eller föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag. Till följd av de ändringar som föreslås i 2 kap. 9 § behövs den bestämmelsen inte längre. Däremot saknas det i 2 kap. 10 § en uttrycklig grund för tillståndsmyndigheten att återkalla ett tidigare tillstånd när ett nytt tillstånd ges. Det kan uppkomma oklarheter i fråga om giltigheten av ett tillstånd som, enligt tillståndsmyndighetens beslut, har ersatts av ett nytt tillstånd. Det bör införas en bestämmelse om att ett tillstånd får återkallas om ett nytt tillstånd ersätter det tillstånd som återkallas.

6.1.7 Beslut om att utsläpp får ske tills vidare trots att tillståndsfrågan inte slutligt har avgjorts

Regeringens förslag : Tillståndsmyndigheten skall inte längre kunna besluta att utsläpp av koldioxid får ske tills vidare trots att tillståndsfrågan inte slutligt har avgjorts. Statens energimyndighets och Naturvårdsverkets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna : Endast två remissinstanser har yttrat sig över förslaget. Länsstyrelsen i Västernorrlands län har anfört att möjligheten att meddela s.k. provisoriska tillstånd bör kvarstå eftersom det även inför kommande handelsperioder kommer att finnas ett sista datum för när verksamhetsutövaren måste ha ett tillstånd. Det kan enligt länsstyrelsen behövas ytterligare tid att genomföra utredningar innan tillståndsfrågan slutligt kan avgöras. Svenska Kalkföreningen har anfört att möjligheten att meddela provisoriska tillstånd bör kvarstå eftersom det är svårt att överblicka alla situationer som kan uppstå. Skälen för regeringens förslag : I övergångsbestämmelserna till lagen om handel med utsläppsrätter anges bl.a. att om en ansökan om tillstånd enligt 2 kap. kommit in till tillståndsmyndigheten men ärendet inte avgjorts före den 1 januari 2005, får tillståndsmyndigheten besluta att utsläpp av koldioxid tills vidare får ske trots att tillståndsfrågan inte slutligt har avgjorts. Bestämmelsen tillkom för att verksamhetsutövare övergångsvis inte skulle sakna tillstånd och därigenom vara förhindrade att utöva sin verksamhet efter den 1 januari 2005. Bestämmelsen var motiverad av den tidspress som rådde vid införandet av handelssystemet. Ett par remissinstanser har anfört att det även inför nästa handelsperiod bör finnas en möjlighet att besluta att utsläpp får ske tills vidare trots att tillståndsfrågan inte slutligt har avgjorts. Inför nästa handelsperiod kommer emellertid inte samma tidspress att råda. De allra flesta verksamhetsutövarna kommer att kunna åberopa de tillstånd som har meddelats tidigare. Om några få verksamhetsutövare skulle behöva nya tillstånd bör det inte vara något problem för tillståndsmyndigheterna att handlägga dessa så att tillstånd hinner meddelas innan beslutet om tilldelning fattas. Det kommer därför inte att finnas något behov av en övergångsbestämmelse av det här slaget.

6.2 Tilldelning

6.2.1 Förfarandet vid tilldelning av utsläppsrätter

Regeringens förslag : Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter. Verksamhetsutövare som avser att driva en tillståndspliktig verksamhet under en handelsperiod får ansöka om tilldelning av utsläppsrätter för den perioden. Statens energimyndighets och Naturvårdsverkets förslag : Myndigheterna har inte föreslagit några ändrade bestämmelser om förfarandet vid upprättande av den nationella fördelningsplanen och tilldelning av utsläppsrätter. De har dock föreslagit att det i lagstiftningen anges ett tak för hur många utsläppsrätter som får fördelas för en kommande handelsperiod. Skälen för regeringens förslag : Förfarandet inför perioden 2005–2007 utformades med hänsyn till den tidspress som rådde vid införandet av handelssystemet. Enligt de nuvarande reglerna skall en verksamhetsutövare först ge in uppgifter om sin anläggning baserade på senast tillgängliga uppgifter. Verksamhetsutövaren skall därefter ansöka om tilldelning av utsläppsrätter. Av reglerna framgår vidare att regeringen först skall upprätta den nationella fördelningsplanen och anmäla den till Europeiska kommissionen. Först därefter skall regeringen meddela föreskrifter om tilldelningen, som då skall grundas på den av kommissionen granskade fördelningsplanen. Lagbestämmelserna om förfarandet vid upprättande av den nationella fördelningsplanen och tilldelning av utsläppsrätter bör ändras inför kommande handelsperioder. En utgångspunkt vid tilldelningen bör vara att regeringen i ett tidigt skede meddelar föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter. I föreskrifterna bör anges bl.a. det sammanlagda antal utsläppsrätter som får fördelas för en kommande handelsperiod och när en ansökan om tilldelning senast skall ges in. Därefter bör verksamhetsutövarna ansöka om tilldelning av utsläppsrätter hos tillsynsmyndigheten. Regeringen skall sedan upprätta den nationella fördelningsplan som skall ges in för granskning till Europeiska kommissionen. Först när kommissionen har granskat fördelningsplanen bör tillsynsmyndigheten besluta om verksamhetsutövarnas tilldelning i enlighet med de föreskrifter som regeringen har meddelat. De ändringar som föreslås innebär sammantaget att processen stämmer bättre överens med reglerna i handelsdirektivet och att risken för att Sverige behöver korrigera fördelningsplanen efter överlämnandet till kommissionen minimeras. Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifterna om tilldelningen är att en verksamhetsutövare som inte ger in sin ansökan i rätt tid inte har rätt till tilldelning. Det bör gälla även om det högsta antal fördelade utsläppsrätter som har angetts i föreskrifterna inte förbrukas. En annan utgångspunkt är att det bör finnas regler som gör det möjligt att vid behov minska antalet tilldelade utsläppsrätter så att den sammanlagda tilldelningen inte överskrider det högsta antal fördelade utsläppsrätter som har angetts i föreskrifterna. Hur dessa regler bör utformas får övervägas i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Det bör inte längre anges i lagen att en verksamhetsutövare skall tilldelas utsläppsrätter för en anläggning utan betalning. Det är en fråga som i fortsättningen bör regleras genom regeringens föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter. Denna ändring har sin grund i att det enligt handelsdirektivet finns en möjlighet att för handelsperioden 2008–2012 och följande femårsperioder fördela högst 10 procent av utsläppsrätterna genom försäljning till marknadsvärdet.

6.3 Registerfrågor

6.3.1 Sparande av utsläppsrätter

Regeringens förslag : Utsläppsrätter skall kunna sparas mellan handelsperioder, med början från perioden 2008–2012 till perioden 2013–2017. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens förslag : En utsläppsrätt är enligt 4 kap. 2 § lagen om handel med utsläppsrätter giltig enbart under den handelsperiod för vilken den är utfärdad. En utsläppsrätt får med andra ord inte användas under en annan period än den för vilken den är utfärdad. Bestämmelsen har sin grund i handelsdirektivet (artikel 13.1). Handelsdirektivet innehåller även regler om möjligheten att spara tillgodohavanden mellan handelsperioder (artikel 13.2 och 13.3). För utsläppsrätter som inte använts under perioden 2005–2007 får medlemsstaterna själva bestämma om ett sparande skall vara tillåtet. Nuvarande regler innebär att det inte är tillåtet att spara utsläppsrätter från perioden 2005–2007 till nästa period (prop. 2004/05:18 s. 54–56). Enligt handelsdirektivet skall de som har innehaft utsläppsrätter men inte använt dessa under perioden 2008–2012 ha rätt att spara dessa till nästa femårsperiod (och med motsvarande rätt att spara utsläppsrätter från varje därpå följande handelsperiod). I registerförordningen finns regler om hur sparandet skall gå till. Reglerna innebär att de utsläppsrätter som skall sparas till nästa handelsperiod annulleras och ersätts av lika många nya utsläppsrätter (ersättande utsläppsrätter). Dessa överförs till samma konto som de tidigare utsläppsrätterna fanns på. De gamla utsläppsrätterna kommer inte att vara giltiga under den nya handelsperioden, utan enbart de nya ersättande utsläppsrätterna. Bestämmelsen om att en utsläppsrätt är giltig enbart under den handelsperiod för vilken den är utfärdad behövs även i fortsättningen. Bestämmelsen i 4 kap. 2 § lagen om handel med utsläppsrätter bör dock upplysningsvis kompletteras med en hänvisning till registerförordningens bestämmelser enligt vilka verksamhetsutövare och andra skall ha rätt att spara utsläppsrätter med början från perioden 2008–2012 till perioden 2013–2017.

6.3.2 Förbud mot utfärdande av utsläppsrätter i vissa fall

Regeringens förslag : Bestämmelsen om att utsläppsrätter inte får utfärdas om tillstånd till utsläpp av koldioxid har återkallats skall inte vara tillämplig när tillståndet har återkallats på den grunden att ett nytt tillstånd ersätter ett tidigare tillstånd. Promemorians förslag : I promemorian har inte föreslagits en ändring av bestämmelsen om förbud mot utfärdande av utsläppsrätter i vissa fall. Skälen för regeringens förslag : I avsnitt 6.1.6 föreslås en ändring av 2 kap. 10 § lagen om handel med utsläppsrätter som anger på vilka grunder ett tillstånd till utsläpp av koldioxid får återkallas. Förslaget är att det i paragrafens fjärde punkt anges att ett tillstånd får återkallas om ett nytt tillstånd ersätter ett tidigare tillstånd. I 4 kap. 3 § tredje stycket andra meningen anges att utsläppsrätter inte får utfärdas om ett tillstånd till utsläpp av koldioxid har återkallats enligt 2 kap. 10 §. Bestämmelsen bör, till följd av ändringen i 2 kap. 10 §, ändras så att den inte blir tillämplig när ett tillstånd återkallas enligt den fjärde punkten. Utsläppsrätter skall ju även i fortsättningen utfärdas under den återstående delen av en handelsperiod när ett tidigare tillstånd har ersatts av ett nytt tillstånd.

6.4 Rapportering och sanktioner

6.4.1 Uppskattning av utsläppens storlek när en verifierad rapport inte ges in

Regeringens förslag : Om en verksamhetsutövare inte har gett in en verifierad rapport, får tillsynsmyndigheten besluta hur stora utsläppen av koldioxid skall anses ha varit under det närmast föregående kalenderåret. Beslutet skall grundas på en uppskattning av vad som framstår som skäligt. Beslutet får meddelas tidigast den 1 maj året efter det kalenderår som uppskattningen avser. Myndigheten skall innan den beslutar ge verksamhetsutövaren tillfälle att yttra sig över ett förslag till beslut. En verksamhetsutövare som inte i rätt tid har gett in en verifierad rapport skall, om det inte är uppenbart oskäligt, betala en avgift på 20 000 kronor till staten. Statens energimyndighets och Naturvårdsverkets förslag överensstämmer i stort med regeringens. Grunderna för tillsynsmyndighetens beslut om utsläppens storlek har utformats på ett annat sätt. Remissinstanserna : De remissinstanser som har yttrat sig i frågan har tillstyrkt att det bör finnas en möjlighet för tillsynsmyndigheten att uppskatta hur stora utsläppen av koldioxid har varit när en verksamhetsutövare inte ger in en verifierad rapport. Naturvårdsverket har invänt mot de grunder som angetts i promemorians förslag. Enligt verket bör tanken inte vara att tillsynsmyndigheten skall göra en noggrann uppskattning av anläggningens verkliga utsläpp. Verket har också framhållit att det finns en risk att verksamhetsutövaren förlitar sig på verkets möjlighet att 61

uppskatta utsläppens storlek i stället för att på egen hand få rapporten verifierad. Det bör därför enligt verket undersökas om den uppskattade utsläppssiffran bör förenas med någon form av avgift i syfte att undvika att bestämmelsen missbrukas. Statens energimyndighet har med hänvisning till bestämmelsen om skönstaxering i 4 kap. 3 § taxeringslagen (1990:324) föreslagit en annan formulering av bestämmelsen. Enligt myndigheten är det viktigt att såväl lagen som eventuella föreskrifter utformas på ett sådant sätt att det inte är mer fördelaktigt för en verksamhetsutövare att få sina utsläpp skönsmässigt uppskattade än att komma in med en verifierad rapport. Enligt Sveriges Advokatsamfund är det viktigt att tillsynsmyndigheten inte fattar beslut utan att först ha förelagt verksamhetsutövaren att ge in de uppgifter som behövs. Kammarrätten i Sundsvall har framhållit att bestämmelsen om spärr av konto i 6 kap. 4 § lagen om handel med utsläppsrätter behöver ändras om förslaget genomförs. Göteborgs universitet har anfört att det bör framgå uttryckligen av lagtexten att myndighetens beslut om storlekens utsläpp inte påverkar skyldigheten att lämna in en verifierad rapport och att det bör förtydligas vad som gäller om en för sent inlämnad verifierad rapport utvisar en annan mängd utsläpp än myndighetens beslut.

Skälen för regeringens förslag En verksamhetsutövare skall övervaka sina utsläpp av koldioxid och varje år ge in en verifierad rapport om utsläppen till tillsynsmyndigheten. Rapporten är utgångspunkten för hur många utsläppsrätter verksamhetsutövaren skall överlämna. En verksamhetsutövare som inte har överlämnat tillräckligt många utsläppsrätter skall till staten betala en avgift i förhållande till underskottet av antalet överlämnade utsläppsrätter. Det skulle kunna inträffa att en verksamhetsutövare inte ger in någon verifierad rapport. Enligt gällande lagstiftning finns det i ett sådant fall ingen möjlighet att på något annat sätt bestämma hur stora utsläppen av koldioxid har varit under året. Det får till följd att centrala delar av handelssystemet inte kan fungera som det är tänkt. Eftersom de sammanlagda utsläppen av koldioxid inte är kända är det oklart hur många utsläppsrätter som skall överlämnas för det föregående kalenderåret. Brister uppkommer i registerföringen och i rapporteringen till Europeiska kommissionens centrala register. Det är inte heller möjligt att besluta om avgift för redovisning av ett otillräckligt antal utsläppsrätter, eftersom ett sådant beslut förutsätter att man har kännedom om hur många utsläppsrätter som skall överlämnas. För att undvika dessa problem bör det finnas en möjlighet för tillsynsmyndigheten att uppskatta utsläppens storlek när en verksamhetsutövare inte har gett in en verifierad rapport. Statens energimyndighet och Naturvårdsverket har föreslagit att tillsynsmyndigheten ges möjlighet att fastställa en skälig utsläppssiffra när en viss tid har gått efter det att den verifierade rapporten skulle ha varit myndigheten till handa. Ett liknande förslag har presenterats i departementspromemorian Vissa lagändringar avseende handeln med utsläppsrätter. Några remissinstanser har med anledning av promemorians förslag påtalat att det skulle kunna vara fördelaktigt för en verksamhetsutövare att inte ge in en verifierad rapport och i stället förlita sig på tillsyns-

myndighetens uppskattning av utsläppens storlek. Verksamhetsutövaren skulle kunna undgå att betala kostnaderna för verifieringen. Det finns ingen sanktion i lagen om handel med utsläppsrätter för det fallet att en verksamhetsutövare inte ger in en verifierad rapport om utsläppen. Riksdagens ombudsmän (JO) har anfört att det bör övervägas om det inte skall införas en ansvarsbestämmelse i dessa fall. JO har framhållit att enligt 8 kap. 1 § tredje punkten kan den som lämnar oriktiga eller vilseledande uppgifter i en rapport dömas till böter eller fängelse. Enligt JO borde även den som över huvud taget inte ger in någon rapport kunna dömas till ansvar. Liknande synpunkter har lämnats av Naturvårdsverket och Statens energimyndighet. Med hänsyn till den verifierade rapportens betydelse för handelssystemets funktion bör det införas en sanktion för överträdelse av kravet att ge in en rapport senast den 31 mars varje år. Vid utformningen av den nya sanktionen bör beaktas att det finns ett i sak nära samband mellan kravet att lämna in en verifierad rapport och kravet att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar utsläppen under ett kalenderår. Överträdelser av dessa krav är i regel enkla att fastställa. Naturvårdsverket utövar i dag tillsynen över efterlevnaden av kraven på rapportering och överlämnande av ett tillräckligt antal utsläppsrätter. För överträdelse av kravet att överlämna ett tillräckligt antal utsläppsrätter har införts bestämmelser om skyldighet att betala en avgift till staten. En sådan avgift är enklare att administrera än en sanktion av det slag som regleras i straffbestämmelserna i 8 kap. 1 § lagen om handel med utsläppsrätter. Den nya sanktionen bör också vara enkel att administrera. Mot bakgrund av det anförda bör en verksamhetsutövare som inte i rätt tid har gett in en verifierad rapport betala en avgift till staten. Avgiften bör, med utgångspunkt från vad en förhållandevis enkel verifiering beräknas kosta, uppgå till 20 000 kronor. Avgiften bör inte betalas om det är uppenbart oskäligt. Utöver den föreslagna avgiftsskyldigheten finns även andra faktorer som bör motverka att verksamhetsutövare förlitar sig på tillsynsmyndighetens uppskattning av utsläppens storlek. Om en verksamhetsutövare inte ger in en rapport i rätt tid skall kontoföringsmyndigheten se till att denne inte kan överlåta utsläppsrätter från sitt konto. Verksamhetsutövaren kommer att sväva i ovisshet om utsläppens storlek och hur många utsläppsrätter som skall överlämnas till dess ett beslut av tillsynsmyndigheten om utsläppens storlek har vunnit laga kraft. Först då blir det möjligt för verksamhetsutövaren att överlåta utsläppsrätter från kontot. Dessutom får ett tillstånd enligt lagen om handel med utsläppsrätter återkallas om antingen ett villkor som tillståndet är förenat med inte har följts och avvikelsen är av allvarlig art, eller om en verksamhetsutövare i annat fall allvarligt åsidosätter vad som föreskrivs om rapportering eller överlämnande av utsläppsrätter (prop. 2004/05:18 s. 90). Om det skulle visa sig att ett stort antal verksamhetsutövare trots den föreslagna avgiftsskyldigheten inte ger in en rapport utan i stället förlitar sig på tillsynsmyndighetens uppskattning av utsläppens storlek, får regeringen överväga nödvändiga förändringar av regelsystemet.

Bestämmelsernas utformning Remissinstanserna har haft delvis olika syn på hur bestämmelserna om tillsynsmyndighetens uppskattning av utsläppens storlek bör utformas. Statens energimyndighet har med hänvisning till bestämmelsen om skönstaxering i 4 kap. 3 § taxeringslagen (1990:324) föreslagit att tillsynsmyndigheten, om en verksamhetsutövare inte ger in en verifierad rapport, får fastställa utsläppen enligt vad som framstår som skäligt med hänsyn till vad som har kommit fram i ärendet. En jämförelse kan också göras med 19 § lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion, som hänvisar till bestämmelserna om skönsbeskattning i 11 kap. 19 § andra stycket skattebetalningslagen (1997:483). Om en verifierad rapport inte har getts in, bör tillsynsmyndigheten få besluta hur stora utsläppen av koldioxid skall anses ha varit under det närmast föregående kalenderåret. Beslutet bör grundas på en uppskattning av vad som framstår som skäligt. Om en verifierad rapport inte har getts in bör tillsynsmyndigheten först förelägga verksamhetsutövaren, med stöd av 7 kap. 3 § lagen om handel med utsläppsrätter, att ge in en verifierad rapport. För att tillsynsmyndighetens uppskattning av utsläppens storlek skall bli tillförlitlig bör verksamhetsutövaren även uppmanas att ge in de uppgifter om utsläppen som behövs för att myndigheten skall kunna besluta i frågan. Om en verifierad rapport fortfarande inte har kommit in bör myndigheten ta fram ett förslag till beslut och där ange en siffra för utsläppen, som verksamhetsutövaren får möjlighet att yttra sig över. Den föreslagna regleringen bör inte leda till att tillsynsmyndighetens uppskattning av utsläppens storlek avviker väsentligt från vad som skulle ha blivit resultatet av en verifierad rapport. Det bör inte vara något problem att ta fram tillräckligt med uppgifter om de förhållanden som främst har betydelse för utsläppen, bl.a. verksamhetens omfattning samt typ och mängd av bränsle eller material. Naturvårdsverket har en bred kunskap om både de principer som ligger till grund för tilldelningen av utsläppsrätter och, i egenskap av tillsynsmyndighet, de regler som styr övervakningen av utsläppen. Verket har också erfarenhet av de anläggningar som omfattas av handeln med utsläppsrätter. En verksamhetsutövare som är missnöjd med tillsynsmyndighetens beslut bör kunna överklaga beslutet i domstol.

Överlämnande av utsläppsrätter och skyldighet att betala avgift när för få utsläppsrätter har överlämnats Det skulle kunna inträffa att en verifierad rapport ges in till tillsynsmyndigheten efter att tillsynsmyndigheten har beslutat om utsläppens storlek enligt de föreslagna bestämmelserna. Om en verifierad rapport ges in innan ett beslut av tillsynsmyndigheten om utsläppens storlek har vunnit laga kraft, bör det antal utsläppsrätter som skall överlämnas motsvara de sammanlagda utsläppen enligt rapporten. Om däremot tillsynsmyndighetens beslut har vunnit laga kraft, bör beslutet vara styrande för hur många utsläppsrätter som skall överlämnas. Enligt 6 kap. 1 § första stycket lagen om handel med utsläppsrätter är en verksamhetsutövare skyldig att överlämna utsläppsrätter trots att en verifierad rapport inte har getts in i tid. Utsläppsrättsregistret är utformat

så att en verksamhetsutövare kan överlämna utsläppsrätter innan utsläppen av koldioxid är verifierade. En verksamhetsutövare skulle i en sådan situation kunna överlämna fler utsläppsrätter än vad som krävs enligt tillsynsmyndighetens beslut om utsläppens storlek, som kan meddelas först i ett senare skede. Kontoföringsmyndigheten torde av registertekniska skäl inte kunna föra tillbaka de överlämnade utsläppsrätterna till verksamhetsutövarens konto när utsläppen av koldioxid har fastställts. Verksamhetsutövaren kommer dock att kunna tillgodoräkna sig överskottet av antalet överlämnade utsläppsrätter vid redovisningen av utsläppsrätter för nästa kalenderår. Verksamhetsutövaren kommer då alltså att vara skyldig att överlämna något färre utsläppsrätter än vad som motsvarar utsläppen av koldioxid under detta kalenderår. Ett sådant tillgodoräknande torde dock, enligt det nuvarande registersystemet, inte vara möjligt om en verksamhetsutövare vid den sista redovisningen under en handelsperiod överlämnar ett för stort antal utsläppsrätter, vilket inträffar första gången våren 2008. Det får dock antas att företagen då har skaffat sig sådana rutiner för övervakning, rapportering och överlämnande av utsläppsrätter att det nu beskrivna problemet kan undvikas utom i mycket speciella fall. En avgift skall enligt gällande bestämmelser betalas när en verksamhetsutövare inte har överlämnat tillräckligt många utsläppsrätter. Om utsläppen av koldioxid ännu inte har verifierats kan en verksamhetsutövare undvika avgiftsskyldigheten genom att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar utsläppen av koldioxid enligt verksamhetsutövarens egen preliminära bedömning. Om det i ett senare skede skulle visa sig att utsläppen har varit något större, skall verksamhetsutövaren betala en avgift i förhållande till underskottet av antalet överlämnade utsläppsrätter.

Spärr av konto när en verifierad rapport inte har getts in Kontoföringsmyndigheten skall enligt 6 kap. 4 § lagen om handel med utsläppsrätter se till att en verksamhetsutövare som inte har gett in en verifierad rapport inte kan överlåta utsläppsrätter från sitt konto så länge rapporten inte föreligger. Bestämmelsen bör följdändras med anledning av förslaget om att införa en möjlighet för tillsynsmyndigheten att i ett sådant fall uppskatta utsläppens storlek. Spärren på verksamhetsutövarens konto bör i fortsättningen kvarstå till dess en rapport ges in eller ett beslut av tillsynsmyndigheten om utsläppens storlek vinner laga kraft.

6.5 Överklagande

6.5.1 Överklagande till miljödomstol i stället för till allmän förvaltningsdomstol

Regeringens förslag : Allmän förvaltningsdomstol skall inte längre pröva vissa överklaganden enligt lagen om handel med utsläppsrätter. Samtliga överklaganden skall i stället prövas av miljödomstolen och, i sista hand, Miljööverdomstolen. Äldre bestämmelser om överklagande och prövningstillstånd gäller för domar och beslut som har meddelats före den 1 juni 2006 eller som en allmän förvaltningsdomstol meddelar efter den 31 maj 2006.

Statens energimyndighets och Naturvårdsverkets förslag överensstämmer i stort med regeringens. De har dock inte föreslagit att kontoföringsmyndighetens överklagbara registreringsbeslut skall överklagas hos miljödomstolen. Remissinstanserna : Flertalet remissinstanser, bl.a. Svea hovrätt (Miljööverdomstolen) , flera miljödomstolar och flera länsstyrelser, har tillstyrkt förslaget. Stockholms tingsrätt (miljödomstolen) har tillstyrkt ändringen i sak men påpekat att miljödomstolen kanske inte klarar av att inom rimlig tid avgöra dessa mål utan en betydande resursförstärkning. Domstolsverket har anfört att det finns skäl att överväga om överprövningen bör koncentreras till miljödomstolarna och Miljööverdomstolen. Länsstyrelsen i Västernorrlands län har anfört att det är olyckligt att samma frågeställning kan komma att prövas av olika rättsinstanser beroende på om den behandlas i ett tillstånds- eller tilldelningsbeslut. Riksdagens ombudsmän ( JO) har anfört att det är angeläget att man överväger förslaget om att såväl Naturvårdsverkets som länsstyrelsernas beslut skall överklagas till miljödomstolarna. Statskontoret har instämt i de principiella argumenten men inte kunnat bedöma om den nuvarande instansordningen verkligen skapar problem i praktiken eller om en förändring skulle skapa andra problem. Skälen för regeringens förslag : I 9 kap. 1–4 §§ lagen om handel med utsläppsrätter anges vilka beslut som får överklagas. Vissa beslut överklagas hos miljödomstolen, medan andra beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I förarbetena anfördes att den föreslagna instansordningen bygger på tanken att länsstyrelsernas tillståndsbeslut kan föra med sig miljöbedömningar, medan Naturvårdsverkets tilldelningsbeslut utgör allmänna förvaltningsärenden. Det anfördes samtidigt att förslagen avser instansordningen vid igångsättningen av handelssystemet och att det är möjligt att fortsatta överväganden i lagstiftningsarbetet kring handelssystemet kan leda till att en annan utformning av instansordningen är lämpligare (prop. 2003/04:132 s. 33). I rapporten från Statens energimyndighet och Naturvårdsverket om erfarenheterna av handelssystemet anförs att det finns flera argument för att samla överprövningarna av beslut om tillstånd, tilldelning och tillsyn hos miljödomstolarna och Miljööverdomstolen. Remissinstanserna är positiva till en sådan förändring av instansordningen. Kammarrätten i Sundsvall har dock efterfrågat ytterligare analyser av konsekvenserna av att flytta överklagade mål från förvaltningsdomstol till miljödomstol. Det finns flera argument för att låta miljödomstolarna pröva överklaganden av Naturvårdsverkets tilldelnings- och tillsynsbeslut. Miljödomstolarnas erfarenheter av miljörättsliga och tekniska bedömningar gör dem lämpliga för överprövning av inte enbart tillståndsfrågor utan även tilldelnings- och tillsynsfrågor. Miljödomstolarna har också erfarenhet av de anläggningar som omfattas av handelssystemet. Flera frågor som aktualiseras i prövningarna har kopplingar till prövningar som görs inom ramen för miljöbalken. De frågor som prövas i tillståndsärenden hänger också delvis samman med frågor som prövas i tilldelnings- och tillsynsärenden. Genom att samla prövningarna hos miljödomstolarna skapas bättre förutsättningar för en sammanhållen praxis i närliggande frågor. För det talar även det förhållandet att endast få beslut enligt lagen om handel med utsläppsrätter hittills har överklagats till domstol.

Av de nuvarande bestämmelserna i 9 kap. framgår det vilka beslut av länsstyrelserna (1 §), Naturvårdsverket (2 §) respektive Statens energimyndighet (3 §) som får överklagas. Förslaget i rapporten omfattar enbart Naturvårdsverkets beslut. Det finns dock skäl att även flytta överprövningen av Statens energimyndighets beslut till miljödomstolen. De beslut som får överklagas enligt 3 § är förhållandevis okomplicerade i sak. Miljödomstolen prövar redan enligt gällande lagstiftning liknande frågor. Genom att låta miljödomstolen överpröva även Statens energimyndighets beslut uppnås den fördelen att samtliga överklaganden enligt lagen om handel med utsläppsrätter prövas av miljödomstolen. Sammanfattningsvis bör överprövningen av både Naturvårdsverkets och Statens energimyndighets beslut i fortsättningen handhas av miljödomstolen. Följande bör gälla övergångsvis i fråga om överklagande av de beslut som flyttas över till miljödomstol. Om Naturvårdsverket eller Statens energimyndighet har fattat ett beslut före lagens ikraftträdande bör beslutet överklagas enligt de äldre bestämmelserna hos allmän förvaltningsdomstol. Om beslutet däremot fattas efter lagens ikraftträdande bör beslutet överklagas hos miljödomstolen. I de senare fallen kommer överklagande i sista hand att kunna ske hos Miljööverdomstolen (jfr 9 kap. 1 § andra meningen lagen om handel med utsläppsrätter som hänvisar till miljöbalkens bestämmelser om överklagande av miljödomstolens domar och beslut). Äldre bestämmelser bör gälla i fråga om överklagande när en allmän förvaltningsdomstol meddelar en dom eller ett beslut efter lagens ikraftträdande. Det innebär att sådana avgöranden kommer att kunna överklagas hos kammarrätten och, i sista hand, Regeringsrätten.

7 Finansiering

Deltagandet i de projektbaserade mekanismerna är frivilligt och ger verksamhetsutövarna en möjlighet att på ett kostnadseffektivt sätt skapa bättre förutsättningar att uppfylla sina åtaganden i handelssystemet. Arbetet med de projektbaserade mekanismerna kommer att ge upphov till kostnader för projektmyndigheten, som skall pröva ansökningar om godkännande av projekt, och för kontoföringsmyndigheten, som skall hantera registerfrågorna avseende de tillgodohavanden som blir resultatet av projekten. Kostnaderna uppkommer hos Statens energimyndighet, som är både projektmyndighet och kontoföringsmyndighet. I en departementspromemoria (De projektbaserade mekanismerna enligt Kyotoprotokollet och länkdirektivet, Ds 2005:19) har föreslagits att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgift för en myndighets kostnader för prövning av ansökningar om godkännande av projektverksamhet. Statens energimyndighet har anfört att det är svårt att uppskatta i vilken omfattning svenska företag kommer att engagera sig i de projektbaserade mekanismerna och därmed hur stort behovet av beredningskapacitet är. De uppgifter som Statens energimyndighet har i egenskap av projektmyndighet är också i de delar som staten deltar i projektverksamhet av sådant slag

att kostnaderna inte kan avgiftsfinansieras. Med hänsyn till det anförda bedömer regeringen att verksamheten som projektmyndighet inte skall avgiftsfinansieras. Genom riksdagens beslut om budgetpropositionen för 2006 tillförs Statens energimyndighet 1,4 miljoner kronor per år för uppgiften att vara projektmyndighet. För kontoföringsmyndigheten uppkommer kostnader för upprättande och förande av de konton som behövs för att hantera kyotoenheter, däribland utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar. För de verksamhetsutövare som omfattas av handelssystemet och för de övriga personer som redan har öppnat ett personkonto behöver något nytt konto inte öppnas för hanteringen av kyotoenheterna. För de verksamhetsutövare som har skyldigheter i handelssystemet bör ingen avgift tas ut för kontoföring av kyotoenheter. Detta gäller redan nu vid kontoföring av utsläppsrätter. De kostnader som kan uppkomma för kontoföringsmyndigheten med anledning av de projektbaserade mekanismerna skall finansieras inom befintliga anslagsramar. Förslagen i övrigt innebär att berörda myndigheter endast i begränsad utsträckning får ökade arbetsuppgifter. Naturvårdsverket kan få något ökade arbetsuppgifter genom de nya bestämmelserna om möjlighet att uppskatta utsläppens storlek när en verifierad rapport om koldioxidutsläppen inte har getts in. De tillkommande uppgifterna skall finansieras inom befintliga anslagsramar.

8 Konsekvenser

Förslaget om genomförande av länkdirektivet Genom länkdirektivet kommer verksamhetsutövare att få tillgång till mindre kostsamma utsläppsminskningar, vilket minskar de sammanlagda kostnaderna för att uppfylla förpliktelserna enligt Kyotoprotokollet. Genom att efterfrågan på tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna stimuleras kommer företag inom EU att kunna investera i och till värdländerna överföra klimatvänlig eller mindre klimatpåverkande teknik och kunskap. Efterfrågan på tillgodohavanden innebär också att länder som är värd för projekt ges ett bidrag till en hållbar utveckling.

Övergripande samhällsekonomiska konsekvenser I samband med överlämnandet av förslaget till länkdirektiv redovisade Europeiska kommissionen konsekvenserna av att EU:s handelssystem länkas samman med de projektbaserade mekanismerna enligt Kyotoprotokollet. Kommissionens bedömningar utgick från starkt förenklade modellberäkningar. I rapporten analyserades flera scenarier med olika tillgång till tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna. Den totala åtgärdskostnaden för verksamhetsutövare i handelssystemet beräknades minska från 2,9 till 2,2 miljarder euro per år om en sammanlänkning genomförs utan en kvantitativ begränsning för den handlande sektorn. Med ett importtak på sex respektive tre procent beräknades den totala åtgärds-

kostnaden bli 2,4 respektive 2,8 miljarder euro. Importtaket definierades här som andelen importerade utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar av den totala mängden utsläppsrätter i systemet. Enligt den slutliga versionen av länkdirektivet är det varje medlemsstats uppgift att fastställa den kvantitativa begränsningen för anläggningar i det egna landet. Det medför att företag i olika medlemsstater kan komma att ha olika utrymme för användning av tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna. Detta kan leda till konkurrenssnedvridningar om anskaffningsvärdet av sådana tillgodohavanden är lägre än priset på utsläppsrätter. Oavsett i vilket land tillgodohavandena har fått användas, kommer dock alla företag inom handelssystemet att kunna ta del av ett lägre pris på utsläppsrätterna. Användningen av mindre kostsamma tillgodohavanden i handelssystemet medför en prisutjämning och allmän prissänkning av utsläppsrätter på hela den europeiska marknaden. Den prisdämpande effekten kan även motverka den elprishöjningseffekt som handeln med utsläppsrätter medför och som påverkar även elkonsumenter utanför den handlande sektorn.

Konsekvenser för små och medelstora företag Förslaget bedöms inte medföra några negativa konsekvenser för små och medelstora företag. Genom tillgång till de projektbaserade mekanismerna får företagen som omfattas av handelssystemet en möjlighet att tillgodoräkna sig kostnadseffektiva utsläppsminskningar. Företagen bedöms också kunna minska kostnaderna genom den allmänna sänkningen av priset på utsläppsrätterna som följer av tillgången till mindre kostsamma utsläppsminskningar. Även här kan effekten på elpriserna dämpas genom en sänkning av priset på utsläppsrätterna.

Statsfinansiella konsekvenser De statsfinansiella konsekvenserna av genomförande av länkdirektivet är relaterade till ökad administration och ökade kostnader hos Statens energimyndighet, som är både kontoföringsmyndighet och projektmyndighet. Som kontoföringsmyndighet får Statens energimyndighet ökad administration genom att det nationella registret förbereds för att hantera även kyotoenheter och genom att det behövs kontroller av hur tillgodohavandena från de projektbaserade mekanismerna används i handelssystemet. Kontoföringsmyndigheten bedöms få något ökade kostnader för att anpassa det nationella registret till att även avse kyotoenheter. Den uppgiften ingår dock i det uppdrag som myndigheten redan har att tillhandahålla ett nationellt register i enlighet med registerförordningen. Som projektmyndighet får Statens energimyndighet ökad administration genom arbetet med godkännande av deltagande i projekt som avser gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Om det inrättas ett råd bestående av företrädare för även andra myndigheter för att ge stöd till projektmyndigheten kommer även dessa myndigheter att få ökade administrativa uppgifter. Projektmyndigheten bedöms få ökade kostnader för arbetet med att godkänna projekt. Genom riksdagens beslut om budgetpropositionen för 2006 tillförs Statens energimyndighet 1,4 miljoner kronor per år för uppgiften att vara projektmyndighet.

Sammantaget ryms de ökade kostnaderna för Statens energimyndighet inom de av regeringen i budgetpropositionen för ändamålet föreslagna ramarna. De kostnader som uppkommer för de myndigheter som kan komma att ingå i ett råd med uppgift att ge stöd till projektmyndigheten ryms inom befintliga anslagsramar.

Förslaget om övriga lagändringar inför handelsperioden 2008–2012 För en generell beskrivning av konsekvenserna av systemet för handel med utsläppsrätter hänvisas till regeringens proposition Handel med utsläppsrätter II (prop. 2004/05:18). Beskrivningen här berör endast konsekvenserna av förslagen i denna lagrådsremiss. Regeringens förslag utifrån erfarenheterna hittills av genomförandet av handelsdirektivet har i huvudsak baserats på en rapport från berörda myndigheter. Förslagen till lagändringar bedöms generellt leda till att systemet förbättras för både myndigheter och företag. Endast följande förslag bedöms få några nämnvärda konsekvenser. Förslaget om ändrat förfarande för upprättande av den nationella fördelningsplanen och tilldelning av utsläppsrätter bör jämfört med förfarandet inför perioden 2005–2007 minska den administrativa bördan för såväl företag som berörda myndigheter. Genom att ansökningarna om tilldelning av utsläppsrätter genomförs innan den nationella fördelningsplanen lämnas in till kommissionen behövs ingen ytterligare information samlas in från företagen. Dessutom minskar risken för att korrigeringar behöver göras i efterhand när planen redan är inlämnad. Detta bör i någon mån minska osäkerheten för företagen. Förslaget om tillsynsmyndighetens möjlighet att uppskatta utsläppens storlek när en verifierad rapport inte har getts in bedöms leda till att systemets effektivitet ökar, eftersom det annars finns en risk att centrala delar av systemet inte kan fungera som det är tänkt. För företagen innebär detta inga förändringar av kraven på övervakning och rapportering av utsläppen, men det tydliggörs vilka konsekvenserna blir om reglerna i dessa delar inte följs. Förslaget kan innebära ökade arbetsuppgifter för Naturvårdsverket som är tillsynsmyndighet. Naturvårdsverkets kostnader kan komma att öka om verksamhetsutövarna utnyttjar möjligheten att låta tillsynsmyndigheten uppskatta utsläppen av koldioxid från en anläggning då en verifierad rapport inte har getts in. Förslaget att en avgift skall betalas när en rapport inte har getts in i rätt tid är dock avsett att avskräcka från att utnyttja denna möjlighet. De eventuella ökade kostnaderna ryms inom de av regeringen i budgetpropositionen för ändamålet angivna ramarna.

Miljödomstolarna Förslaget att låta miljödomstolarna pröva alla överklaganden enligt lagen om handel med utsläppsrätter innebär att framför allt Stockholms tingsrätt (miljödomstolen) och Miljööverdomstolen får något fler mål att behandla. De avgöranden av Naturvårdsverket som hittills har överklagats till förvaltningsdomstol kommer i fortsättningen att överklagas till miljödomstolen. Enligt de föreslagna övergångsbestämmelserna kommer de allmänna förvaltningsdomstolarna fortsätta att handlägga de mål som redan har kommit in till dessa domstolar. Domstolsverkets statistik visar att för- 70

hållandevis få avgöranden av Naturvårdsverket hittills har överklagats till förvaltningsdomstol. Det rör sig om cirka 20 beslut sedan lagstiftningen om utsläppsrätter trädde i kraft. Det kan antas att ungefär lika många beslut kommer att överklagas inför den handelsperiod som börjar 2008. Dessa beslut, som framför allt rör tilldelningen av utsläppsrätter, kommer huvudsakligen att fattas under hösten 2006. Därutöver bör under de följande åren endast ett fåtal ytterligare beslut av Naturvårdsverket komma att överklagas hos miljödomstolen. En överflyttning av målen beräknas sammantaget inte få någon betydande påverkan på Stockholms tingsrätt (miljödomstolen) och Miljööverdomstolen. Dessa domstolars uppgift att pröva de överflyttade målen skall därför rymmas inom befintliga anslagsramar.

9 Författningskommentarer

9.1 Ändringarna i lagen om handel med utsläppsrätter

1 kap. 1 § Genom tillägget framgår det att lagen innehåller bestämmelser inte bara om utsläppsrätter utan även om andra tillgodohavanden för utsläpp av växthusgaser. Med sådana tillgodohavanden avses de enheter som gemensamt betecknas kyotoenheter. Förändringen innebär att lagen inte bara handlar om utsläpp av koldioxid utan även om de övriga fem växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet (metan, dikväveoxid, fluorkolväten, perfluorkolväten och svavelhexafluorid). De tillstånds- och tilldelningsprocesser som gäller för EU:s handel med utsläppsrätter utgår dock även tills vidare enbart från utsläppen av koldioxid.

1 kap. 2 § Genom ändringen införs fler definitioner i lagen. Begreppet kyotoenhet är hämtat från artikel 2 i registerförordningen och innebär en uppräkning av fyra enheter som har sitt ursprung i Kyotoprotokollets regler för att begränsa och minska utsläppen av växthusgaser. En certifierad utsläppsminskning kan vara en tillfällig certifierad utsläppsminskning eller långsiktig certifierad utsläppsminskning som under vissa förutsättningar utfärdas för verksamhet i ett nybeskogningseller återbeskogningsprojekt inom mekanismen för ren utveckling enligt Kyotoprotokollet. Det är med andra ord projekt som syftar till att öka upptaget av koldioxid i vegetation och mark (kolsänkor). Enheten sänkkredit skall skiljas från de utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som är resultatet av projekt som avser kolsänkor. Sänkkrediterna har sin grund i artikel 3 i Kyotoprotokollet och kan utfärdas för en part till Kyotoprotokollet med hänsyn till att det sker ökade upptag av koldioxid i vegetation och mark.

1 kap. 3 § Paragrafen är ny. I första stycket finns ett bemyndigande att meddela föreskrifter som avser de projektbaserade mekanismerna, dvs. gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Enligt första punkten får föreskrifter meddelas om förutsättningar för deltagande i projektverksamhet för att minska eller begränsa utsläppen av växthusgaser enligt de båda projektbaserade mekanismerna. Föreskrifter får meddelas i fråga om både vilka som får delta i projektverksamhet och vilka processuella och materiella krav som skall vara uppfyllda för att en projektverksamhet skall godkännas. Föreskrifter får enligt andra punkten meddelas om utfärdande av utsläppsminskningsenheter. Det kommer inte att behövas några föreskrifter om utfärdande av certifierade utsläppsminskningar eftersom det inte är en uppgift för en svensk myndighet. Enligt andra stycket skall regeringen utse en projektmyndighet för hantering av frågor om deltagande i projektverksamhet som avser gemensamt genomförande eller mekanismen för ren utveckling. Projektmyndigheten kommer att ansvara för prövningen av de olika frågor som uppkommer med anledning av en ansökan om godkännande, från projektdeltagarens inledande kontakter med myndigheten till godkännandet av deltagandet i en projektverksamhet. Vid gemensamt genomförande av en projektverksamhet i Sverige kommer myndigheten att ansvara för den relativt omfattande nationella process som hör till ett sådant projekt. I uppgiften ingår exempelvis att fastställa vilka utsläppsminskningar projektet faktiskt har lett till.

2 kap. 1 § Ändringen i första stycket innebär att kapacitetsgränserna för vilka förbränningsanläggningar som omfattas av tillståndsplikten inte längre anges i lagen. Bestämmelser om kapacitetsgränserna kan på motsvarande sätt som för övriga typer av anläggningar föras in i förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter med stöd av det nya bemyndigandet i 2 § första stycket. Bemyndigandet i andra stycket ersätts alltså av bemyndigandet i 2 § första stycket.

2 kap. 2 § Enligt det nya bemyndigandet i första stycket får regeringen meddela föreskrifter om att anläggningar enligt 1 § första stycket inte omfattas av tillståndsplikten på grund av att de underskrider vissa kapacitetsgränser. Bestämmelsen i tredje stycket upphävs till följd av artikel 27 i handelsdirektivet. Upphävandet innebär, tillsammans med andra punkten i övergångsbestämmelserna, att det inte skall vara möjligt att undanta anläggningar från handelssystemet från och med handelsperioden 2008–2012.

2 kap. 5 § Bestämmelsen i andra stycket är ny. Tillståndsmyndigheten får med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet bedöma om det finns skäl för att förordna att ett tillstånd får tas i anspråk även om beslutet inte har vunnit laga kraft.

2 kap. 6 § Genom ändringen i andra stycket får tillstånd meddelas för en del av en anläggning endast om flera verksamhetsutövare bedriver verksamhet på anläggningen. Om en anläggning drivs av endast en verksamhetsutövare får motsatsvis ett tillstånd inte avse en del av anläggningen. Inte heller när flera verksamhetsutövare bedriver verksamhet på en anläggning är det möjligt för någon av dessa att få tillstånd för en del av sin del av anläggningen. Hur bestämmelsen i andra stycket skall tillämpas övergångsvis regleras i punkten 3 i övergångsbestämmelserna, som kommenteras nedan.

2 kap. 9 § Genom ändringen i första stycket första meningen och den nya bestämmelsen i andra stycket framgår det att ett nytt tillstånd, under vissa förutsättningar, skall lämnas när en ny verksamhetsutövare anmäls till tillståndsmyndigheten. Genom att ett nytt tillstånd lämnas blir det tydligt att det är den nya verksamhetsutövaren som ansvarar för övervakning, rapportering och överlämnande av utsläppsrätter i enlighet med de villkor som anges i tillståndet. Tillståndsmyndigheten skall om en ny verksamhetsutövare anmäls bedöma om de förutsättningar som anges i 5 § är uppfyllda. De tidigare villkoren bör kunna föras in oförändrade i det nya tillståndet. Att ett nytt tillstånd skall lämnas när en ny verksamhetsutövare anmäls bör därför i regel vara en enkel åtgärd för tillståndsmyndigheten.

2 kap. 10 § Ändringen i fjärde punkten innebär att tillståndsmyndigheten får återkalla ett tillstånd om ett nytt tillstånd ersätter tillstånd som återkallas. Så kan vara fallet när ett nytt tillstånd lämnas efter en anmälan om förändring av en anläggning enligt 9 § första eller andra stycket eller när ett nytt tillstånd lämnas efter en ansökan enligt 4 §.

3 kap. 1 § De tidigare bestämmelserna i paragrafen har förts in i 2 § samtidigt som det har förts in en bestämmelse om att den som avser att driva en tillståndspliktig verksamhet under en handelsperiod får ansöka om tilldelning av utsläppsrätter för den perioden (att en ansökan om tilldelning skall göras har tidigare framgått av 4 § andra stycket). Verksamhetsutövarnas ansökningar kommer alltså att inleda den process som leder fram till fastställandet av den nationella fördelningsplanen. Ansökan om tilldelning skall göras i enlighet med de föreskrifter som regeringen har meddelat. Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifterna är att ansökan som tidigare skall göras hos tillsynsmyndigheten, dvs. Naturvårdsverket. En annan utgångspunkt är att det skall anges en sista dag för ansökan om tilldelning inför handelsperioden 2008–2012.

3 kap. 2 § Den bestämmelse som tidigare fanns i paragrafen har upphört att gälla. Den nya bestämmelsen motsvarar i huvudsak de bestämmelser som tidigare fanns i 1 §. Ett tillägg görs dock om att regeringen inför varje handelsperiod i den nationella fördelningsplanen skall ange det högsta antal utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövare får överlämna vid redovisningen av utsläppsrätter. Uppgiften i fördelningsplanen om det högsta antal utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövare får överlämna i stället för utsläppsrätter avser användningen av båda enheterna sammantaget. Begränsningen av användningen behöver inte fördelas med ett visst antal på utsläppsminskningsenheterna och ett visst antal på de certifierade utsläppsminskningarna. I länkdirektivet anges att medlemsstaten i den nationella fördelningsplanen för en handelsperiod skall offentliggöra upp till vilken procentandel av fördelningen till varje anläggning verksamhetsutövarna tillåts att använda utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar i handelssystemet (artikel 30.3). Det finns två principiellt olika sätt att ange denna begränsning [se kommissionens meddelande om riktlinjer för fördelningsplanen inför handelsperioden 2008–2012, KOM(2005)703]. Enligt det ena sättet anges begränsningen i form av en procentandel av fördelningen till varje anläggning. I och med att man beslutar om fördelningen till en viss anläggning klargörs också hur många utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövaren tillåts använda vid redovisningen av utsläppsrätter. Om den kvantitativa begränsningen utformas på detta sätt är användningen av enheterna bunden på anläggningsnivå. Enligt det andra sättet anges begränsningen i form av ett sammanlagt antal utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som samtliga verksamhetsutövare får använda vid redovisningen av utsläppsrätter. En sådan utformning av reglerna innebär en större flexibilitet för verksamhetsutövarna men samtidigt uppkommer det frågor om hur man skall reglera den situationen att verksamhetsutövarnas behov av att använda enheterna sammantaget är större än vad som tillåts. För verksamhetsutövaren innebär alltså en sådan reglering en större osäkerhet. Regeringen avser att i en proposition som behandlar förslagen i denna lagrådsremiss redovisa hur frågan om utformningen av den kvantitativa begränsningen skall hanteras i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

3 kap. 3 § Enligt tillägget i andra stycket skall antalet utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som får användas anges inte bara i den fördelningsplan som regeringen skall ge in till Europeiska kommissionen senast arton månader före nästa handelsperiods början, utan även när regeringen efter kommissionens granskning fastställer det sammanlagda antal utsläppsrätter som kommer att fördelas för perioden. I övrigt justeras paragrafen språkligt.

3 kap. 4 § Enligt andra stycket i dess nya lydelse skall en verksamhetsutövare som har tillstånd till utsläpp enligt 2 kap. och som har ansökt om tilldelning enligt 1 § tilldelas överlåtbara utsläppsrätter för den eller de anläggningar som omfattas av tillståndet. Bestämmelsen har i jämförelse med den tidigare lydelsen ändrats i sak endast på det sättet att det inte längre anges att en verksamhetsutövare skall tilldelas utsläppsrätter utan betalning. Det är en fråga som i fortsättningen kommer att behandlas i de av regeringen meddelade föreskrifterna om tilldelning av utsläppsrätter.

3 kap. 6 § Bemyndigandet att meddela föreskrifter har justerats så att föreskrifterna inte längre skall vara grundade på den av Europeiska kommissionen godkända nationella fördelningsplanen. Ändringen beror på att processen vid tilldelning av utsläppsrätter har ändrats så att den stämmer bättre överens med handelsdirektivet, se avsnitt 6.2.1. Föreskrifter får meddelas både om förfarandet vid tilldelning av utsläppsrätter och om förutsättningarna i sak för att en anläggning skall tilldelas utsläppsrätter. Föreskrifterna kommer att ha stor betydelse för både innehållet i den nationella fördelningsplanen och tilldelningen av utsläppsrätter.

4 kap. 1 § Ändringen i första stycket innebär att lagen om handel med utsläppsrätter anpassas till registerförordningen som gäller även registrering av kyotoenheter (jfr kommissionens förordning (EG) nr 2216/2004 av den 21 december 2004 om ett standardiserat och skyddat registersystem i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG). Det nationella registret kommer även i fortsättningen att kallas utsläppsrättsregistret, trots att det omfattar både utsläppsrätter och kyotoenheter.

4 kap. 2 § Bestämmelsen i andra stycket kommenteras i avsnitt 6.3.1.

4 kap. 3 § Ändringen i tredje stycket andra meningen är en följd av ändringen i 2 kap. 10 § 4 som innebär att ett tillstånd får återkallas om ett nytt tillstånd ersätter ett tidigare tillstånd. Förbudet att utfärda utsläppsrätter enligt 4 kap. 3 § tredje stycket andra meningen bör inte omfatta det fallet att ett tillstånd har återkallats på grund av att ett nytt tillstånd har ersatt ett tidigare tillstånd, utan enbart återkallelse enligt 2 kap. 10 § 1, 2 eller 3.

4 kap. 9 § Ändringen i andra punkten är en följd av att registersystemet för handeln med utsläppsrätter kommer att kopplas ihop med det registersystem som behövs när den första åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet påbörjas.

4 kap. 12 § Ändringen är en följd av att det nationella registret kommer att omfatta även kyotoenheterna.

4 kap. 14 § Ändringen är en följd av att det nationella registret kommer att omfatta även kyotoenheterna.

4 kap. 15 § Ändringen är en följd av att det nationella registret kommer att omfatta även kyotoenheterna.

4 kap. 16 § Ändringen är en följd av att det nationella registret kommer att omfatta även kyotoenheterna.

5 kap. 2 a § Paragrafen är ny. Regleringen i första stycket innebär att tillsynsmyndigheten, om en verksamhetsutövare inte har gett in en verifierad rapport, får uppskatta hur stora utsläppen av koldioxid har varit under närmast föregående kalenderår efter vad som framstår som skäligt. Beslutet får fattas tidigast den 1 maj året efter det kalenderåret. Tillsynsmyndigheten bör genom ett föreläggande undersöka om verksamhetsutövaren avser att komma in med en försenad rapport. Ett ärende bör handläggas med viss skyndsamhet. Enligt andra stycket skall tillsynsmyndigheten innan den beslutar om utsläppens storlek ge verksamhetsutövaren tillfälle att yttra sig över ett förslag till beslut. Det är viktigt att myndigheten dessförinnan genom kontakter med bl.a. verksamhetsutövaren hämtar in det underlag som behövs för att kunna uppskatta utsläppens storlek. Det gäller särskilt det underlag som finns om verksamhetsutövarens övervakning av utsläppen, inklusive de mät- eller beräkningsmetoder som har använts. Om en utsläppsrapport har upprättats men inte blivit verifierad bör uppgifterna i rapporten vara en viktig utgångspunkt för tillsynsmyndighetens beslut. Även uppgifter i de tidigare tillstånds- och tilldelningsärendena kan vara viktiga att ha tillgång till då beslutet fattas.

6 kap. 1 § Bestämmelsen i andra stycket är ny och anger att om en verifierad rapport enligt 5 kap. 1 § inte har getts in innan ett beslut av tillsynsmyndigheten enligt 5 kap. 2 a § första stycket har vunnit laga kraft, skall antalet utsläppsrätter som skall överlämnas motsvara de sammanlagda utsläppen enligt detta beslut. Om däremot en verksamhetsutövare ger in en verifierad rapport efter att tillsynsmyndigheten beslutat i fråga om utsläppens storlek enligt 5 kap. 2 a § men innan beslutet har vunnit laga kraft, skall antalet utsläppsrätter motsvarar de sammanlagda utsläppen enligt rapporten. Om tillsynsmyndighetens beslut har vunnit laga kraft kommer

beslutet även att få betydelse för en eventuell skyldighet för verksamhetsutövaren att betala en avgift enligt 8 kap. 6 § när för få utsläppsrätter har överlämnats.

6 kap. 2 § Bestämmelsen i andra stycket är ny och innehåller upplysningsvis en hänvisning till bestämmelserna om annullering av kyotoenheter i artikel 58, 59 och 62 i registerförordningen, som är direkt tillämpliga. Det finns inga regler om annullering av kyotoenheter i handelsdirektivet utan detta regleras i registerförordningen. I de angivna artiklarna finns bestämmelser om att kyotoenheter skall annulleras under vissa förutsättningar. Så är fallet bl.a. när kyotoenheter har använts för att uppfylla skyldigheten att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen under närmast föregående kalenderår. Till skillnad mot vad som anges i fråga om utsläppsrätter i första stycket 2 anges inte i registerförordningen att exempelvis en utsläppsminskningsenhet eller en certifierad utsläppsminskning skall annulleras när den inte längre är giltig på grund av att handelsperioden som den har utfärdats för löpt ut. I handelsdirektivet anges inte heller någon begränsning i fråga om giltigheten av kyotoenheter. Giltigheten av kyotoenheterna styrs i stället av reglerna i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen. Frågor om giltighet och sparande av kyotoenheter aktualiseras först när nästa handelsperiod löper ut, dvs. tidigast vid utgången av 2012.

6 kap. 3 § Ändringen av paragrafen innebär att en kyotoenhet, på samma sätt som för en utsläppsrätt, i vissa fall inte får annulleras om den har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring.

6 kap. 4 § Den nya hänvisningen till ett lagakraftvunnet beslut enligt 5 kap. 2 a § första stycket är en följdändring av förslaget att införa en möjlighet för tillsynsmyndigheten att, om verksamhetsutövaren inte har gett in en verifierad rapport, besluta hur stora utsläppen av koldioxid skall anses ha varit under ett år. Enligt 4 kap. 14 § skall en kontoinnehavare, med de begränsningar som framgår av registreringar på kontot, anses ha rätt att förfoga över de utsläppsrätter som finns registrerade på innehavarens konto. Ändringen av 6 kap. 4 § torde med hänsyn till den rättsverkan som följer av registreringar på ett konto innebära att kontoföringsmyndigheten skall, när ett beslut av tillsynsmyndigheten om utsläppens storlek enligt 5 kap. 2 a § vinner laga kraft, häva den spärr mot överlåtelser som har lagts på ett konto på grund av att en verifierad rapport inte har getts in i rätt tid. I övrigt justeras paragrafen språkligt.

8 kap. 1 § I första stycket fjärde punkten har endast lagts till ett paragraftecken. Den redaktionella ändringen i femte punkten är en följd av ändringen i 3 kap. 1 §.

8 kap. 5 a § Paragrafen är ny. Bestämmelsen i första stycket innebär att en verksamhetsutövare som inte senast den 31 mars har gett in en verifierad rapport enligt 5 kap. 1 § skall, om det inte är uppenbart oskäligt, betala en avgift på 20 000 kronor till staten. Befrielse från avgiftsskyldigheten bör komma i fråga endast i undantagsfall. Bedömningen av vad som är uppenbart oskäligt bör göras med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet. En utgångspunkt är att verksamhetsutövaren i god tid måste planera för upprättandet och verifieringen av utsläppsrapporten. En annan utgångspunkt är att verksamhetsutövaren skall övervaka sina utsläpp av koldioxid på det sätt som framgår av lagstiftningen och tillståndsvillkoren. Det skulle dock, särskilt i ett inledande skede, kunna uppkomma en brist på ackrediterade kontrollörer. Om detta gör det i praktiken omöjligt att få en rapport verifierad senast den 31 mars, kan det vara uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. Det skulle i speciella fall kunna inträffa ett allvarligt fel i anläggningen som påtagligt försvårar arbetet med att upprätta utsläppsrapporten. Om det skulle leda till att rapporteringen försenas betydligt, kan det också vara uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. Det finns ingen möjlighet att jämka avgiften. Avgiftsskyldigheterna i 5 a § och 6 § avser överträdelser av två olika skyldigheter i lagen om handel med utsläppsrätter. En verksamhetsutövare kan alltså bli avgiftsskyldig enligt båda paragraferna.

8 kap. 8 § Ändringen av paragrafen innebär att det är tillsynsmyndigheten, dvs. Naturvårdsverket, som beslutar om den nya avgift enligt 5 a § som skall tas ut när en verksamhetsutövare inte har gett in en verifierad rapport senast den 31 mars.

9 kap. 1 § Ändringen i andra meningen är endast av språklig karaktär.

9 kap. 2 § Ändringen innebär att beslut av tillsynsmyndigheten i fortsättningen får överklagas hos miljödomstolen i stället för allmän förvaltningsdomstol. Av hänvisningen till 23 kap. 1 § miljöbalken framgår att miljödomstolens avgörande får överklagas hos Miljööverdomstolen och att prövningstillstånd då krävs. Miljööverdomstolen kommer att vara sista instans. Genom ändringen utvidgas de överklagbara besluten till att även omfatta beslut i fråga om utsläppens storlek enligt 5 kap. 2 a § första stycket och beslut om avgift enligt 8 kap. 5 a § när en verifierad rapport inte getts in i rätt tid.

9 kap. 3 § Ändringen innebär att beslut av kontoföringsmyndigheten i fortsättningen får överklagas hos miljödomstolen i stället för allmän förvaltningsdomstol. Av hänvisningen till 23 kap. 1 § miljöbalken framgår att miljödomstolens avgörande får överklagas hos Miljööverdomstolen och att

prövningstillstånd då krävs. Miljööverdomstolen kommer att vara sista instans.

Den nya övergångsbestämmelsen, punkt 4, till lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter Den nya övergångsbestämmelsen behövs bl.a. med hänsyn till bestämmelsen i 2 kap. 1 § första stycket enligt vilken utsläpp av koldioxid inte får ske utan tillstånd enligt lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter, om utsläppet sker från vissa typer av anläggningar.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Punkt 3 Enligt övergångsbestämmelsen skall 2 kap. 6 § andra stycket i dess tidigare lydelse tillämpas om en verksamhetsutövare senast den 31 maj 2006 ansöker om tillstånd enligt 2 kap. 4 § eller om en verksamhetsutövare senast den 31 december 2007 anmäler en förändring av en anläggning enligt 2 kap. 8 § och ett nytt tillstånd behövs för samma del av anläggningen som i ett tidigare tillstånd. Bestämmelsen har tillkommit efter synpunkter från Kammarrätten i Sundsvall . Syftet är huvudsakligen att under en övergångsperiod undvika problem som annars skulle kunna uppkomma vid anmälningar om förändringar av en anläggning enligt 2 kap. 8 § i de fall som det finns endast en verksamhetsutövare vid en anläggning och denne har fått tillstånd till en del av anläggningen. Förändringar vid en anläggning, exempelvis i fråga om vem som är verksamhetsutövare, skall anmälas till tillståndsmyndigheten. Myndighetens prövning av en anmälan enligt 2 kap. 9 § kan leda till att ett nytt tillstånd skall lämnas. Enligt den nya lydelsen av 2 kap. 6 § andra stycket får ett tillstånd inte längre avse en del av en anläggning om anläggningen drivs av endast en verksamhetsutövare. Verksamhetsutövaren skulle då tvingas att ansöka om ett nytt tillstånd för hela anläggningen. Genom övergångsbestämmelsen kan under en övergångsperiod ett nytt tillstånd lämnas för en del av anläggningen även om anläggningen drivs av endast en verksamhetsutövare. Av den del av bestämmelsen som avser ansökningar om tillstånd enligt 2 kap. 4 § framgår motsatsvis att vid en ansökan om tillstånd som ges in efter den 31 maj 2006 skall 2 kap. 6 § andra stycket i dess nya lydelse tillämpas. Bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket reglerar inte giltigheten av redan meddelade tillstånd, som alltså fortsätter att gälla till dess att det av någon anledning behöver meddelas ett nytt tillstånd.

Punkt 5 Enligt övergångsbestämmelsen i första meningen skall bestämmelserna i 5 kap. 2 a § och 6 kap. 1 § andra stycket tillämpas första gången för den rapport som skall lämnas senast den 31 mars 2006. Av det följer att tillsynsmyndigheten får tillämpa de nya bestämmelserna om uppskattning av utsläppens storlek om en verifierad rapport, enligt vad som framgår av 5 kap. 1 §, inte har getts in senast den 31 mars 2006. Om tillsynsmyndigheten i ett sådant fall har beslutat om utsläppens storlek och beslutet har

vunnit laga kraft, skall antalet utsläppsrätter som skall redovisas motsvara de sammanlagda utsläppen enligt beslutet. Att dessa bestämmelser skall tillämpas redan i anslutning till det första rapporteringstillfället har den fördelen för berörda verksamhetsutövare att det kan bli möjligt för kontoföringsmyndigheten att häva den spärr som skall läggas på verksamhetsutövarens konto enligt 6 kap. 4 § om en verifierad rapport inte har getts in senast den 31 mars 2006. Av övergångsbestämmelsen i andra meningen framgår det att den nya avgiften enligt 8 kap. 5 a § inte skall tas ut om en verksamhetsutövare inte har gett inte en verifierad rapport senast den 31 mars 2006, dvs. efter det första rapporteringstillfället. Det är alltså först efter det andra rapporteringstillfället som en avgift skall tas ut vid försenad rapportering.

9.2 Ändringarna i lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter

11 kap. 14 § Ändringarna i första och tredje stycket kommenteras i avsnitt 5.5.

11 kap. 15 § Ändringarna i första och tredje stycket kommenteras i avsnitt 5.5.

Bilaga 1

Länkdirektivet

Bilaga 1

Bilaga 1

Bilaga 1

Bilaga 1

Bilaga 1

Bilaga 2

Sammanfattning av betänkandet Handla för bättre klimat – från införande till utförande (SOU 2005:10)

Bakgrund Den 1 januari 2005 infördes ett system för handel med utsläppsrätter inom EU. Utgångspunkten för detta är ett direktiv (handelsdirektivet) som formellt antogs i oktober 2003. Handelssystemet är ett klimatpolitiskt instrument som syftar till att på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser inom gemenskapen. Systemet för handel med utsläppsrätter är en hörnsten i EU:s strävan att nå unionens åtagande under Kyotoprotokollet. Handel med utsläppsrätter bygger på att ett tak sätts för hur stora de totala utsläppen högst får vara under t.ex. ett år för de anläggningar inom en viss region som omfattas av systemet. Detta betyder emellertid inte att ett tak sätts för utsläppen från enskilda anläggningar. Varje anläggning som omfattas av systemet tilldelas ett visst antal överlåtbara utsläppsrätter. En sådan rätt definieras under perioden 2005–2007 som rätten att släppa ut ett ton koldioxid. Rätten att faktiskt släppa ut koldioxid tillkommer endast de anläggningar som fått ett särskilt tillstånd. Däremot kan vem som helst, såväl juridiska som fysiska personer, köpa och sälja utsläppsrätter. Summan av tilldelade utsläppsrätter motsvarar taket för hur stora de totala utsläppen får vara. De anläggningar som omfattas av handelssystemet skall sedan vid en viss angiven tidpunkt överlämna utsläppsrätter som motsvarar anläggningens faktiska utsläpp. Företag som har höga kostnader för att minska sina utsläpp kommer att köpa utsläppsrätter, vilka utbjuds på en marknad av företag med låga kostnader för att minska sina utsläpp. Det europeiska handelssystemet omfattar olika tidsperioder. Under den första perioden 2005–2007 ingår endast utsläpp av koldioxid i handelssystemet. Vidare omfattar systemet under den första perioden endast anläggningar inom energiintensiv industri (produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustrin, pappersmassa, papper och papp) och förbränningsanläggningar över en viss effektnivå inom kraft- och värmeproduktion. Totalt inom EU omfattas cirka 12 000 anläggningar av systemet. I Sverige omfattas drygt 700 anläggningar. FlexMex2-utredningens arbete, som inleddes våren 2002, har främst handlat om att analysera konsekvenser av handelsdirektivet och föreslå principer och regler för dess genomförande i Sverige. Delegationen har tidigare redovisat tre delbetänkanden. Med detta slutbetänkande avslutar delegationen sitt treåriga arbete. Slutbetänkandet har två huvudsakliga syften. Det ena är att sammanfatta arbetet med att genomföra handelsdirektivet och beskriva handelssystemets innehåll på ett överskådligt sätt. Det andra är att göra utblickar mot handelssystemets kommande perioder – tiden efter 2007 – och att diskutera eventuella behov av förändringar i systemets styrande förutsättningar. De frågor som tas upp är om det finns skäl att efter 2007: inkludera andra sektorer i handelssystemet (i första hand med fokus på transportsektorn), inkludera andra växthusgaser än koldioxid i handelssystemet,

Bilaga 2

utnyttja möjligheten att fördela utsläppsrätter på annat sätt än genom gratis tilldelning, samt använda riktmärken vid fördelningen av utsläppsrätter. Beskrivningarna av arbetet med att genomföra handelsdirektivet (som återfinns i kapitel 1) och av handelssystemets innehåll (kapitel 2) är båda av sammanfattande karaktär. Det finns inte skäl att här ge en ytterligare kondenserad version av dessa kapitels innehåll. Återstoden av denna sammanfattning ägnas i stället åt att sammanfatta delegationens bedömningar avseende eventuella behov av förändringar i systemets styrande förutsättningar för tiden efter 2007. Därtill sammanfattas iakttagelser och slutsatser från en första uppföljning av rutiner, arbetsformer och myndighetsorganisation för systemet för handel med utsläppsrätter.

Delegationens bedömning avseende ett eventuellt inkluderande av transportsektorn i handelssystemet Delegationen anser att regeringen skall verka för att transportsektorn tas med i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Delegationen anser att detta skall ske genom en harmoniserad lösning som omfattar samtliga medlemsstater. Med hänsyn till de förutsättningar som ges av handelsdirektivet torde en harmoniserad lösning kunna vara på plats tidigast från 2013. Delegationen anser inte att Sverige innan dess bör ansöka om att ensidigt få ta med sin transportsektor i EU:s handelssystem. Delegationen anser heller inte att Sverige bör utveckla ett eget inhemskt system för handel med utsläppsrätter inom transportsektorn. Enligt delegationens bedömning kan handel med utsläppsrätter således inte bli aktuellt för transportsektorn förrän på relativt lång sikt. Transportsektorns koldioxidutsläpp är dock av betydande omfattning (t.ex. står inhemska transporter för närmare två tredjedelar av de svenska koldioxidutsläpp som inte från start kommer att omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter) och dessutom i ökande. Mot denna bakgrund behöver en rad andra åtgärder vidtas för att minska utsläppen från denna sektor. Ett stort antal sådana åtgärder har genomförts, är under genomförande eller har föreslagits under senare år. Delegationen anser att därtill bör utredas möjligheten att motverka sektorns ökade utsläpp med hjälp av det nu ikraftträdande Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer.

Delegationens bedömning avseende ett eventuellt inkluderande av andra växthusgaser än koldioxid i handelssystemet Kyotoprotokollet omfattar totalt sex växthusgaser. Utöver koldioxid – vilken som framgått är den enda som ingår i EU:s handelssystem under perioden 2005–2007 – handlar det om metan, dikväveoxid (lustgas), fluorkarboner, perfluorkarboner och svavelhexafluorid. Handel med utsläppsrätter är förenad med stora ekonomiska värden. De rapporterade utsläpp som ligger till grund för handeln måste därför vara korrekt redovisade och förknippade med liten osäkerhet. De beräknade utsläppen av andra växthusgaser än koldioxid är i dag i allmänhet förknippade med stor osäkerhet. Innan dessa osäkerheter minskats avsevärt anser delegationen att det inte generellt sett kan bli aktuellt att inkludera de fem övriga växthusgaserna i handelssystemet.

Bilaga 2

Det finns dock några avgränsade användningsområden för de fem övriga växthusgaserna inom vilka utsläppen kan rapporteras med godtagbar säkerhet. Aluminiumsektorn, som släpper ut både koldioxid och perfluorkarboner, vore värdefull att ta med i handelssystemet eftersom aluminiumprodukter inom vissa användningsområden är substitut för bl.a. stålprodukter. Stålsektorn omfattas av handelssystemet. För att skapa konkurrensneutralitet mellan bl.a. dessa produktgrupper föreslår delegationen att regeringen skall verka för att aluminiumsektorn tas med i EU:s system för handel med utsläppsrätter och att i tillägg till utsläpp av koldioxid även utsläpp av perfluorkarboner inom aluminiumproduktion skall omfattas av systemet. Enligt delegationen bör Sverige inte ansöka om att ensidigt få ta med ytterligare gaser i handelssystemet. Det bör ankomma på kommissionen att i samband med den rapport som framläggs senast den 30 juni 2006 bedöma lämpligheten av att ytterligare gaser tas med i handelssystemet. Även om övriga växthusgaser generellt sett inte kan tas med i handelssystemet anser delegationen att de på olika sätt bör regleras utanför handelssystemet. Delegationen understryker vikten av att på EU-nivå vidta sådana åtgärder som syftar till att ytterligare minska osäkerheten i mätningar av utsläppen.

Delegationens bedömning avseende förutsättningarna för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än genom gratis tilldelning Enligt handelsdirektivet skall medlemsstaterna tilldela minst 95 procent av utsläppsrätterna gratis under treårsperioden 2005–2007. För den första åtagandeperioden 2008–2012 skall minst 90 procent tilldelas gratis. Delegationen föreslår att regeringen verkar för att handelsdirektivet ändras så att det blir obligatoriskt inom EU att 10 procent av utsläppsrätterna under åtagandeperioden 2008–2012 skall avyttras på marknaden. Hur staten skall avyttra dessa utsläppsrätter tar delegationen inte ställning till. Sättet att avyttra utsläppsrätterna, dvs. genom försäljning direkt på andrahandsmarknaden eller genom auktionering samt exakt vilken auktionsform som skall användas (om auktion väljs som avyttringssätt), får avgöras i samband med att frågan om ett obligatoriskt harmoniserat fördelningssätt prövas inom EU. Delegationen förordar att intäkterna från avyttringen skall användas för att reducera konkurrenssnedvridande skatter.

Delegationens bedömning avseende förutsättningarna för att använda riktmärken vid tilldelningen av utsläppsrätter För åren 2005–2007 har Sverige valt att tilldela samtliga utsläppsrätter gratis till berörda anläggningar. Gratis tilldelning kan ske på många olika sätt. För åren 2005–2007 baseras den för svensk del på historiska aktiviteter. Ett alternativ kan vara att använda någon form av riktmärke , dvs. ett jämförelsemått som är gemensamt för en grupp aktörer (t.ex. deras genomsnittliga utsläpp per producerad enhet) som grund för tilldelningen. Enligt delegationen är en riktmärkesmodell, liksom alla former av gratistilldelning, främst ett fördelningspolitiskt instrument. Värdet av det

Bilaga 2

på förhand bestämda antalet utsläppsrätter tillfaller företagen. Frågan är hur detta kapitaltillskott skall fördelas mellan företagen. Användning av riktmärke som fördelningsgrund är en av många möjligheter. Enligt delegationen måste vissa förutsättningar vara uppfyllda för att en riktmärkesmetod skall vara möjlig och lämplig att använda för att fördela utsläppsrätter i handelssystemet: 1. De produkter som skall ligga till grund för jämförelsen mellan anläggningarna som omfattas av systemet måste vara ensartade och jämförbara. 2. Riktmärket måste uppfattas som en rättvis fördelningsgrund för att tilldela utsläppsrätter gratis. Detta innebär att riktmärket måste vara: a. ett adekvat riktmärke. I vårt fall förefaller det rimligt att riktmärket skall säga något om utsläpp av växthusgaser på ett sätt som skapar jämförbarhet. Delegationen har diskuterat genomsnittliga utsläpp per producerad enhet för berörda anläggningar. I det fall ett genomsnittligt värde på utsläppen används som riktmärke bör det finnas ett tillräckligt antal anläggningar som skall ligga till grund för beräkningen av riktmärket för att riktmärket skall vara meningsfullt. b. ett riktmärke som vid jämförelseutfallet ger ekonomiska fördelningseffekter som är acceptabla både för politiska beslutsfattare och för de företag som deltar i handelssystemet. Detta kräver enligt delegationen att samtliga de vinnare och förlorare som uppstår vid en sådan fördelning måste finnas inom den grupp av anläggningar som omfattas av jämförelsen emot riktmärket. Utgångspunkten för delegationens bedömning är den positiva grundsyn på riktmärken (engelska benchmarks) som regering och riksdag redovisade i samband med behandlingen av propositionen Handel med utsläppsrätter II (prop. 2004/05:18, bet. 2004/05:MJU5, rskr. 2004/05:43). Delegationen anser att det ur fördelningspolitisk synpunkt är fördelaktigt att ha ett system där kompensation i form av gratis tilldelade utsläppsrätter ges till anläggningar som vid en viss tidpunkt har mindre utsläpp av växthusgaser än det genomsnittliga utsläppet per producerad enhet för berörda anläggningar inom en viss sektor. Riktmärken kan skapa underlag för en sådan fördelning. Delegationen vill betona att det oavsett tilldelningsmetod alltid är priset på utsläppsrätter som skall vara styrande för de åtgärder som enskilda anläggningar vidtar för att påverka utsläppen. Delegationen vill samtidigt peka på de problem som införandet av en riktmärkesmetod innebär. Ett problem är att riktmärkesmodeller – oavsett om de baseras på nationella eller internationella data – endast kan användas för produkter som är ensartade och jämförbara. Enligt delegationen bör riktmärken baserade på internationella data endast användas om de obligatoriskt tillämpas för att jämföra anläggningar som producerar samma produkttyper i alla EU-länder. Ett särskilt problem för internationella riktmärken blir därför att få politisk acceptans bland medlemsänderna för att i ett sådant europeiskt fördelningssystem vinnarna kan finnas i ett annat land än det egna – att jämföra med dagens nationella fördelningssystem där de vinnare och förlorare som uppstår till följd av ett lands fördelning helt finns inom det egna landet. Delegationen anser inte att Sverige bör utveckla ett eget frivilligt inhemskt system baserat på internationella riktmärken. Generellt bör strävan vara att de fördelningssystem som kommer att användas skall harmoniseras till att omfatta hela EU. Delegationen föreslår att regeringen verkar för att EU inför en obligatorisk metod för fördelning av utsläppsrätter baserad på internationella

Bilaga 2

riktmärken i för ändamålet passande sektorer med väl definierade jämförbara produkter. Enligt delegationen kan fördelningen av utsläppsrätter till fjärrvärmeanläggningar i Sverige baseras på ett nationellt riktmärkessystem. I regleringsbrevet för budgetåret 2005 har Energimyndigheten fått i uppdrag att till senast den 15 april 2005 bedöma den praktiska genomförbarheten av att kunna använda riktmärken som bas för tilldelningen inom energisektorn. Vidare skall myndigheten till senast den 31 oktober 2005 konstruera riktmärken för el- och värmeproduktion som bas för tilldelning av utsläppsrätter såväl för befintliga som för nya deltagare.

Delegationens bedömning avseende rutiner, arbetsformer och organisation Flera myndigheter har tilldelats arbetsuppgifter i arbetet med handelssystemet för svensk del. Det handlar framför allt om Naturvårdsverket , som bl.a. har givits ansvar för beslut om tilldelning av utsläppsrätter, Statens energimyndighet, som bl.a. har givits ansvar för att upprätta och administrera det nationella register som skall ”hålla ordning” i systemet så att inga felaktigheter uppkommer i samband med utfärdande, överlåtelse eller vid annullering av utsläppsrätter, samt länsstyrelserna , som bl.a. har givits ansvar för att bevilja tillstånd att släppa ut koldioxid. Beträffande arbetet med att tilldela utsläppsrätter bör dock sägas att Naturvårdsverket och Energimyndigheten i praktiken kom överens om att samarbeta med att bereda tilldelningsansökningarna. Ett råd (” Rådet för tilldelning av utsläppsrätter ”) har också inrättats under Naturvårdsverket, med representanter från Naturvårdsverket, Energimyndigheten och Verket för näringslivsutveckling (Nutek ). Rådet skall bereda företagens ansökningar om fördelning av utsläppsrätter och lämna förslag till beslut till Naturvårdsverket. Rutiner, arbetsformer och myndighetsorganisation för tillstånds- och tilldelningsprocesserna tycks på det hela taget ha fungerat väl med hänsyn till de förutsättningar som har funnits. I stort sett alla problem och svårigheter, som har framkommit i en uppföljning som delegationen har initierat, beror åtminstone delvis på den extrema tidspress som har präglat arbetet. Med hänsyn till att den myndighetsorganisation som hittills har utnyttjats i stort sett har klarat uppgiften så effektivt och bra som förutsättningarna har medgett anser delegationen som huvudalternativ att nuvarande myndighetsorganisation för tillstånds- och tilldelningsprocesserna bör gälla även framöver. Mot bakgrund av den uppföljning som gjorts har delegationen således omprövat det i sitt första delbetänkande gjorda ställningstagandet att en särskild myndighet borde bildas för flera av de myndighetsuppgifter som ingår i systemet för handel med utsläppsrätter. En viss reservation bör dock göras för att tilldelnings- och tillståndsprocessen ännu pågår och inte säkert kan utvärderas samt för det fall att det regelverk eller de andra förutsättningar som gällt inför perioden 2005–2007 skulle komma att väsentligt förändras inför kommande perioder. Om sådana förändringar sker kan det finnas skäl att på nytt pröva frågan om organisationen. Delegationen vill betona vikten av att systematiskt samla in erfarenheter från arbetet med systemet för handel med utsläppsrätter. Beträffan-

Bilaga 2

de tillstånds- och tilldelningsprocesserna bör en utgångspunkt därvid vara förvaltningsdomstolarnas beslut i ärenden som överklagas samt de – i och för sig fåtaliga – ärenden som myndigheterna varit oeniga om i Rådet för tilldelning av utsläppsrätter. Den av utredningen initierade uppföljningen av rutiner, arbetsformer och myndighetsorganisation för tillstånds- och tilldelningsprocesserna pekar också på att regelverket för systemet med handel med utsläppsrätter har fungerat minst lika bra som kunde förväntas med tanke på att det forcerades fram. Mot bakgrund av uppföljningen vill delegationen dock peka på ett behov av ändring i regelverket, nämligen att den installerade effekten som kriterium för att en förbränningsanläggning inom energisektorn skall ingå i systemet borde kompletteras med en nedre gräns för energiproduktionen under ett normalt år. Delegationen anser att regeringen bör pröva förutsättningarna för att ändra handelsdirektivet på den här punkten.

Bilaga 3

Sammanfattning av rapporten Handel med utsläppsrätter – erfarenheter för införande av EU:s handelssystem

Inledningsvis vill Naturvårdsverket och Energimyndigheten erinra om att handelssystemet internationellt ses som ett betydelsefullt instrument för att EU:s åtagande enligt Kyotoprotokollet skall kunna uppfyllas. Handelsdirektivet kunde, genom en politisk samsyn hos medlemsstaterna, beslutas av Rådet och Europaparlamentet efter mycket korta och intensiva förhandlingar. Handelsdirektivet ger utrymme för medlemsstaten att utforma sitt nationella regelverk. Kommissionen har startat en process som har för avsikt att förtydliga vissa delar av kommissionens riktlinjer alternativt ändringar av handelsdirektivet. Tidspressen har präglat den svenska uppbyggnaden av systemet för handel med utsläppsrätter. Det beror på att handelsdirektivet och det nationella regelverket trädde i kraft sent, men också på att en oklar arbetsfördelning mellan regeringskansliet och myndigheterna fördröjde arbetet. Genom att handelssystemet nu går in i en förvaltande fas finns det möjlighet att arbeta fram en mer ändamålsenlig arbetsfördelning och det vore värdefullt om regeringskansliet påbörjade en sådan process. Naturvårdsverket och Energimyndigheten är beredda att delta i den fortsatta dialogen. Tilldelningsreglerna har en stor betydelse för den svenska industrins konkurrenskraft. Med tanke på det förestående arbetet med att revidera regelverket är det angeläget att en långsiktig strategi utvecklas för vilka frågor Sverige bör driva internationellt. Det vore önskvärt om ett sådant arbete kunde ske under medverkan av myndigheter och företrädare för den handlande sektorn.

Uppdraget Naturvårdsverket och Energimyndigheten har i sina regleringsbrev fått i uppdrag att, efter samråd med NUTEK och länsstyrelserna, redovisa sina erfarenheter av genomförandet av EU:s handelsdirektiv. I uppdraget har ingått att beskriva de ingående arbetsuppgifterna, vilka dokument som har tagits fram, erfarenheter av lagtillämpning samt genomförande av informationsstrategin. I uppdraget har ingått att redovisa erfarenheter av EU:s riktlinjer om övervakning och kontroll samt registerförordningen. Myndigheterna har också haft till uppgift att vid behov lämna förslag till förbättringar av systemet både avseende det svenska genomförandet av direktivet och i syfte att ge underlag för svenska ståndpunkter vid kommande översyn av direktivet.

Lagstiftningen Införandet av handelssystemet har präglats av en mycket stor tidspress och begränsad tillgång på klara riktlinjer för arbetet. Insatser fick påbörjas långt innan erforderlig lagstiftning fanns på plats vilket har försvårat såväl myndigheternas eget arbete som det vägledningsarbete som skulle utföras gentemot länsstyrelser och verksamhetsutövare.

Bilaga 3

När det gäller den grundläggande EU-lagstiftningen (handelsdirektivet) kan man konstatera att det finns behov av vissa förtydliganden och förändringar. Det gäller t.ex. den otydliga definitionen av en förbränningsanläggning, som har resulterat i ett stort antal olika definitioner bland medlemsstaterna. Vidare kan man överväga huruvida anläggningar som används i mycket begränsad utsträckning och som därigenom har mycket låga årliga utsläpp skall ingå i systemet (t.ex. sjukhusens reservkraftanläggningar). I dylika fall skulle en gräns för lägsta utsläpp kunna vara befogad. Samtidigt kommer det att bli svårt att åstadkomma sådana förändringar i så god tid att de inte skapar praktiska problem när nästa handelsperiod skall genomföras. Förändringar som kräver gemensamma beslut av Europaparlamentet och Rådet kommer knappast att hinna beslutas innan nästa fördelningsplan skall lämnas in. Men även förändringar som kan beslutas genom den s.k. kommittologin kommer att vara kända mycket sent. Man måste således noga väga nyttan av sådana förändringar mot olägenheten av att återigen hamna i en orimlig tidspress i lagstiftningsarbetet samt tillstånds- och tilldelningsprocesserna. När det gäller kommissionens riktlinjer för övervakning och rapportering råder inte samma tidspress vilket gör att förändringar torde vara möjliga för t.ex. hur övervakningssystemen skall utformas för biobränsleeldade anläggningar. Beträffande den nationella lagstiftningen kan konstateras att det har uppstått en hel del tolkningsproblem. I lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid fanns vissa tveksamma skrivningar som till stor del kvarstår i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Vi föreslår därför vissa kompletteringar och förtydliganden. Begreppet verksamhetsutövare i 1 kap. 2 § är väldigt brett definierat och har skapat problem i praktiken. Vi inser att det är svårt att på ett entydigt sätt ytterligare precisera vem som skall räknas som verksamhetsutövare men det skulle underlätta om det tydligt framgår att en anläggning kan ha endast en verksamhetsutövare. Av 2 kap. 6 § framgår det att ett tillstånd kan avse en del av en anläggning. Tolkningsproblem har uppstått när det gäller möjligheten att dela upp en anläggning i de fall dessa har en och samma ägare och befinner sig på samma område. Genom tilldelningsreglernas utformning har en verksamhetsutövare kunnat tjäna på att dela upp en anläggning och det framgår inte klart av lagstiftningen om detta är tillåtet eller inte. Detta bör förtydligas. Ett alternativ är att tillse att tilldelningsreglerna utformas så att det inte finns något incitament för en verksamhetsutövare att dela upp anläggningen. I lagstiftningen regleras inte vad som händer utsläppsmässigt om en verksamhetsutövare inte inkommer med en verifierad utsläppsrapport. I det läget finns det ingen utsläppssiffra att räkna av några utsläppsrätter mot. Naturvårdsverket borde i egenskap av tillsynsmyndighet få möjlighet att fastställa en rimlig utsläppssiffra för verksamhetsutövaren. Ordningen med möjlighet för länsstyrelsen att utfärda interimistiska tillstånd var en nödvändighet i det pressade tidsschemat. Detta har dock skapat svårigheter och bör inte gälla i fortsättningen eller åtminstone starkt begränsas. När det gäller överklagningsinstanser är det olyckligt att dessa är olika i tillstånds- respektive tilldelningsärenden. Möjligheten bör övervägas att

Bilaga 3

låta miljödomstolarna hantera samtliga överklaganden samt att ge Naturvårdsverket, i egenskap av tillsynsmyndighet, möjligheten att överklaga tillståndsbeslut som fattas av länsstyrelsen. Övergångsbestämmelsen i lagen om handel med utsläppsrätter bör byggas ut för att säkerställa att tillstånd meddelade med stöd av den upphävda lagen om utsläpp av koldioxid fortfarande gäller. I förordningen (2004:657) om utsläpp av koldioxid fanns också formuleringar som gett upphov till tolkningssvårigheter. Många av dessa kvarstår i förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter. Följande förslag till ändringar i förordningen bör därför övervägas. Definitionen av ny deltagare var anpassad till det faktum att det inte gick att använda handelsdirektivets definition eftersom inga anläggningar hade tillstånd till utsläpp av koldioxid då den svenska fördelningsplanen lämnades till kommissionen. Detta är inte längre för handen och därför bör handelsdirektivets definition användas i fortsättningen. Definitionen av förbränningsanläggning i 14 § bör skrivas om. Genom den omformulering som vi föreslår kan de tolkningssvårigheter som uppkommit beträffande anläggning för förbränning av farligt avfall och hushållsavfall undanröjas. Begreppet exceptionell händelse har skapat tolkningsproblem, vilket resulterat i flera överklaganden. Det är önskvärt att utforma tilldelningsregler som är oberoende av behovet av extra tilldelning p.g.a. exceptionell händelse. Om detta inte är möjligt bör begreppet preciseras. Definitionen av råvarurelaterade utsläpp i 9 § har gett upphov till tolkningsproblem och vi föreslår att första stycket i den paragrafen utgår, under förutsättning att syftet inte varit att utvidga definitionen av råvarurelaterade utsläpp. Möjligheten att i praktiken kontrollera att en ny deltagare (industrianläggning) verkligen använt sig av bästa möjliga teknik (BMT) har varit begränsad. Vi anser dock att bestämmelsen i 30 § bör bibehållas för att myndigheterna skall kunna ingripa i fall där man uppenbarligen inte använt sig av BMT.

Tillstånd för utsläpp av koldioxid Länsstyrelsernas arbete med att meddela nödvändiga tillstånd har mot bakgrund av det pressade tidsläget gått bra. Med tanke på antalet tillståndsmyndigheter fanns det en risk för stora skillnader i tolkningen av lagstiftningen. Det faktum att endast ett fåtal ärenden överklagats tyder dock på att så inte varit fallet. Trots detta föreslås vissa förändringar. Tidspressen resulterade i att beslut om tilldelning för anläggningarna fattades innan anläggningarna fått beslut om tillstånd att släppa ut koldioxid. Några tilldelningsansökningar fick göras om på grund av att länsstyrelsens tillståndsbeslut beskrivit anläggningen på ett annat sätt än vad som förutsatts i tilldelningsansökan. En omvänd tågordning är önskvärd, vilket bör vara möjligt eftersom de flesta anläggningarna nu har tillstånd att släppa ut koldioxid. Man kan därför överväga om den möjlighet som i dag finns att villkora tilldelningen bör tas bort. Om utsläppsrättsregistret skall få den centrala roll som det bör ha i tillståndsprocessen måste såväl användarvänligheten som tillgängligheten förbättras. Arbete med att åstadkomma detta pågår inom Energimyndigheten.

Bilaga 3

Även om tillståndsverksamheten kommer att bli begränsad framöver är det nödvändigt att alla länsstyrelser har en beredskap och kunskap för att hantera anmälningar om förändringar eller ansökningar om tillstånd för nya deltagare. Det är viktigt att länsstyrelserna tilldelas resurser för att hålla denna grundberedskap. Detta bör tillses genom den ordinarie budgetprocessen och inte genom särskilda bidrag. Större vikt behöver läggas på den pedagogiska utformningen av ansökningsblanketter för att underlätta för verksamhetsutövare och handläggare. Detta har Naturvårdsverket redan påbörjat.

Tilldelning av utsläppsrätter Arbetet med att besluta om tilldelning av utsläppsrätter var det arbetsmoment som var mest tidspressat eftersom de anläggningar som fanns med i fördelningsplanen enligt handelsdirektivet skulle få beslut om tilldelning senast den 30 september 2004. De huvudsakliga insatserna gjordes av Naturvårdsverket och Energimyndigheten som delade på beredningen av ansökningarna. Trots tidspressen gick arbetet överlag friktionsfritt. Samarbetet mellan myndigheterna, framför allt på handläggarnivå, gick mycket bra. Genom den ”dubbla” beredningen och behandlingen i RUT blev handläggningen kvalitativt bättre än den annars skulle ha varit och det fungerade också som en intern kvalitetskontroll. Naturvårdsverket och Energimyndigheten ser därför ingen anledning till några större förändringar av tilldelningsprocessen. Nära förknippat med själva tilldelningsprocessen är tolkningen och tillämpningen av tilldelningsprinciperna. Bemyndigandet i lagen om handel med utsläppsrätter gäller i detta avseende endast för regeringen, vilket innebär att principerna i stort borde vara fria från tolkningar från myndigheternas sida. Detta har också i huvudsak varit fallet men inte desto mindre har det under tilldelningsarbetet funnits anledning att reflektera över vissa av de principer som tillämpats. Naturvårdsverket och Energimyndigheten vill här betona att det inom den tid som stått till förfogande för detta uppdrag inte har varit möjligt att utarbeta ett samlat förslag till fördelningsprinciper. I stället lyfter vi fram vissa nu gällande principer och för en diskussion kring möjliga och ibland starkt önskvärda förändringar. I de nuvarande reglerna finns egentligen inget tak för hur många utsläppsrätter som får delas ut. Inledningsvis sattes ett sådant tak på en särskild reservpott för nya deltagare men genom lagen om handel med utsläppsrätter har denna strikta tolkning tagits bort. Det är önskvärt att det i fortsättningen fastställs ett tak för de samlade utsläppen med tillhörande nedskalningsregler. Det kan finnas behov av att undersöka möjligheten att ange sådana tak och nedskalningsregler branschvis. Härigenom skulle flera lagtolkningssvårigheter kunna undvikas, men det kan finnas andra principiella skäl som talar emot. Ett tak är dessutom nödvändigt om man skall fastställa ett nationellt klimatmål baserat på totalt tilldelade utsläppsrätter inom den handlande sektorn, vilket både Naturvårdsverket och Energimyndigheten föreslagit i det s.k. kontrollstationsuppdraget. Tilldelningen har som bas använt sig av utsläpp åren 1998–2001, de s.k. tilldelningsgrundande åren. Denna fyraårsperiod användes för att

Bilaga 3

utjämna variationer mellan olika år beroende på konjunktur- och vädervariationer. Dessutom ansågs 2001 vara det senaste år då det funnits tillförlitliga data. Vid kommande tilldelning kommer befintliga anläggningar att ha utsläppsdata (eller produktionsdata) t.o.m. 2005. Ett alternativ skulle kunna vara att låta verksamhetsutövarna välja ett antal år från denna serie av data. Verksamhetsutövarna kommer sannolikt att ange relativt höga anspråk på tilldelning, men samtidigt kan man till största delen undvika att blanda in begreppet exceptionella händelser. Med ovannämnda förslag om tak och nedskalningsregler kommer en för hög tilldelning att kunna undvikas. Ett annat alternativ skulle kunna vara att, åtminstone inom energisektorn, i ökad utsträckning använda sig av riktmärken som grund för tilldelningen. Båda alternativen måste ytterligare studeras och Energimyndigheten har också fått i uppdrag av regeringen att utreda möjligheterna att använda riktmärken som bas för tilldelningen av utsläppsrätter till nya och befintliga deltagare i energisektorn inför perioden 2008–2012. Definiering av och tilldelning till nya deltagare är komplicerat enligt den nuvarande lagstiftningen. Genom den förändring av nya deltagare som vi föreslår kan många av dessa svårigheter undvikas. Det behövs dock ytterligare detaljstudier för att undvika stora orättvisor. Prognoser för råvarurelaterade utsläpp har skapat tolkningsproblem. Ett problem med nuvarande tilldelning är att det inte finns något incitament till att förändra produktionsmetoder för att minska utsläppen. Man bör se över om sådana utsläpp i alla lägen skall ges full tilldelning. Råvarurelaterade utsläpp får tilldelning endast om det inte rör sig om förbränningsanläggningar. Genom den valda definitionen av förbränningsanläggning kan det ifrågasättas om inte vissa utsläpp från sådana anläggningar bör betraktas som råvarurelaterade. Nuvarande tilldelningsregler är beroende av vem som är verksamhetsutövare. Vi föreslår att det i stället är för vilket ändamål energiproduktionen görs som skall vara avgörande för tilldelningen. Reglerna för energibeskattningen bör kunna utgöra grund för tilldelningsprinciperna. Användning av riktmärken i stället för historiska utsläpp som grund för tilldelningen skulle innebära en förbättring. Detta är inte möjligt för industrins vidkommande redan inför nästa handelsperiod, medan det däremot redan används inom kraft- och värmesektorn för nya anläggningar. Detta borde kunna utvidgas till även befintliga anläggningar. Detta, inklusive frågan om att kunna tilldela utsläppsrätter även för nya biobränslebaserade förbränningsanläggningar utreds av Energimyndigheten och därför har vi inte i denna rapport vidareutvecklat detta.

Register för handel med utsläppsrätter Arbetet med att konstruera ett register för handel med utsläppsrätter har präglats av samma pressade tidsschema som det övriga arbetet med att införa handelssystemet. Lagstiftningsprocessen inom EU tog allt för lång tid, vilket medförde svårigheter att bygga upp de processer som ska styra arbetet med registret.

Bilaga 3

Övervakning, rapportering och verifiering De praktiska erfarenheterna av övervakning, rapportering och verifiering är begränsade. Arbetet har inriktats på att anknyta reglerna till hur andra medlemsländer gör för att därigenom kunna öka kretsen av tillgängliga ackrediterade kontrollörer. En direktkontakt med berörda har också resulterat i ett system som möjliggör för verksamhetsutövare att utnyttja kompetensen hos de auktoriserade ekonomiska revisorerna. De observationer som hittills gjorts är förknippade med innehållet i kommissionens riktlinjer om övervakning och rapportering. Enligt nuvarande lagstiftning skall en kontrollör vara ackrediterad enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Detta begränsar möjligheten att på ett smidigt sätt använda sig av kontrollörer som ackrediterats i ett annat land mot samma regelverk som används i Sverige. Lagen bör därför ändras för att öppna för användande av sådana kontrollörer.

Informationsinsatser och samarbete Informationsverksamheten under det gångna året har följt den informationsstrategi som myndigheterna lämnade till regeringen i februari 2004. Centrala punkter har varit hemsidan www.utslappshandel.se, utskick till verksamhetsutövarna, nätverk av berörda branschorganisationer samt deltagande i ett stort antal konferenser. Intrycket är att informationen i huvudsak nått ut även om förbättringar kan ske. Med utgångspunkt från nämnda strategi har en ny strategi utarbetats för 2005 som i huvudsak baseras på samma huvudelement men med en något utökad inriktning på allmänheten. Till denna informationsverksamhet kommer de särskilda utbildningsoch samrådsinsatser som löpande riktats till länsstyrelserna med inledning redan i mars 2004.

EU-arbetet Det löpande EU-arbetet har i huvudsak varit koncentrerat till deltagande i Climate Change Committee och i kommissionens arbetsgrupp för handelsfrågor (WG3). För att effektivisera detta arbete och öka möjligheterna till inflytande på utvecklingen bör det utarbetas en långsiktig svensk strategi.

Bilaga 4

Sammanfattning av promemorian De projektbaserade mekanismerna enligt Kyotoprotokollet och länkdirektivet (Ds 2005:19)

I promemorian behandlas frågan om införande av regler om de två projektbaserade mekanismerna i Kyotoprotokollet, dvs. gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Reglerna kommer att komplettera det regelverk som gäller för handeln med utsläppsrätter sedan den 1 januari 2005. De projektbaserade mekanismerna regleras till övervägande del i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen, som är kopplade till FN:s klimatkonvention. Genom EU:s länkdirektiv kopplas systemet för handel med utsläppsrätter till de internationella reglerna om projektbaserade mekanismer. Förslagen i promemorian syftar till att genomföra länkdirektivet och delar av Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen i svensk lagstiftning. Genom de projektbaserade mekanismerna skapas möjligheter för de parter till Kyotoprotokollet som har ett kvantitativt åtagande att genomföra kostnadseffektiva utsläppsminskningar i andra länder och tillgodoräkna sig dessa när åtagandet skall uppfyllas. Länkdirektivet innebär att även verksamhetsutövare får använda sig av sådana utsläppsminskningar för att uppfylla sina skyldigheter enligt EU:s system för handel med utsläppsrätter.

Ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter I promemorian föreslås att bestämmelser om de projektbaserade mekanismerna i huvudsak införs i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Det föreslås att det i lagen införs ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om de projektbaserade mekanismerna. Föreskrifter får enligt förslaget meddelas om – projektverksamhet för att minska eller begränsa utsläppen av växthusgaser enligt mekanismerna för gemensamt genomförande och ren utveckling i Kyotoprotokollet, – användning av tillgodohavanden från sådan projektverksamhet vid verksamhetsutövares redovisning av utsläppsrätter, och – avgift för en myndighets kostnader för prövning av ansökningar om godkännande av projektverksamhet. Därutöver föreslås följande ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter. – I lagen införs definitioner av de mest centrala begreppen på området för projektbaserade mekanismer, bl.a. definitioner av de olika kyotoenheterna. – Den nationella fördelningsplanen skall inför varje handelsperiod innehålla uppgifter om den maximala mängd utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar (tillgodohavanden från projekt enligt de projektbaserade mekanismerna) som en verksamhetsutövare får överlämna vid redovisning av utsläppsrätter enligt 6 kap. 1 §.

Bilaga 4

– De registerregler som gäller för utsläppsrätter skall i flera avseenden gälla även för kyotoenheterna. – Utsläppsrätter skall kunna sparas mellan handelsperioder, med början från perioden 2008–2012. Utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar skall också kunna sparas, men det sammanlagda antalet sparade enheter får för vardera slaget uppgå till högst två och en halv procent av den tilldelade mängden för Sverige. – Frågor om godkännande av projektverksamhet skall prövas av den myndighet som regeringen bestämmer (projektmyndigheten).

Övriga överväganden Utöver dessa lagändringar diskuteras det nationella regelverket för de projektbaserade mekanismerna i vissa andra avseenden.

Godkännande av projektverksamheter Följande överväganden redovisas i fråga om systemet för godkännande av projektverksamheter. – I föreskrifter regleras när det krävs ett nationellt godkännande av projektverksamhet och vilka förutsättningarna är för prövningen av ansökningar om godkännande. Enligt föreskrifterna skall det alltid krävas ett godkännande av en projektverksamhet när Sverige är värdland och när Sverige är det enda investerarlandet i en projektverksamhet i ett annat land. – Bestämmelserna om prövningen av ansökningar om godkännande anpassas till den internationella processen för godkännande av projektverksamhet. De krav som ställs i samband med godkännande av projektverksamhet när Sverige är investerarland bör vara mindre långtgående än när Sverige är värdland. – Kraven på allmänhetens insyn och deltagande i processen för de projektbaserade mekanismerna uppfylls genom befintlig lagstiftning och genom de föreskrifter som kommer att antas för processen för de projektbaserade mekanismerna. Enligt föreskrifterna skall allmänheten ha möjlighet att lämna synpunkter på ett projekt i samband med ett nationellt godkännande av projektet. – I enlighet med vad länkdirektivet anger bör särskilda krav ställas för godkännande av stora vattenkraftprojekt. – Enligt länkdirektivet får utsläppsminskningsenheter endast under vissa förutsättningar utfärdas för projekt som leder till minskade eller begränsade utsläpp av växthusgaser från anläggningar som omfattas av handelssystemet. Regler behövs för två olika situationer. För projekt som direkt minskar utsläppen från en anläggning får utsläppsminskningsenheter utfärdas om samma antal utsläppsrätter annulleras av anläggningens verksamhetsutövare. För projekt som indirekt minskar utsläppen från en anläggning får utsläppsminskningsenheter utfärdas om samma antal utsläppsrätter annulleras i det nationella registret.

Användning av tillgodohavanden från projektverksamheter i EU:s handelssystem Följande överväganden redovisas i fråga om användningen av utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar.

Bilaga 4

– I föreskrifter regleras möjligheten för verksamhetsutövare att överlämna utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar i stället för utsläppsrätter för att fullgöra sina skyldigheter i handelssystemet. Vissa kvantitativa och kvalitativa begränsningar anges för användningen av sådana tillgodohavanden. I föreskrifterna anges också att certifierade utsläppsminskningar får användas för att fullgöra skyldigheter i handelssystemet redan under perioden 2005–2007 medan utsläppsminskningsenheter får användas först under perioden 2008–2012. – En indikativ bedömning för närvarande är att de företag som deltar i handelssystemet bör tillåtas att använda utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar upp till en nivå som motsvarar ca 10–20 procent av total tilldelning av utsläppsrätter för perioden 2008–2012. En volymbegränsning av denna storleksordning bedöms vara förenlig med bestämmelser om s.k. supplementaritet i Kyotoprotokollet och tillgodoser samtidigt förväntningar på projekt hos utvecklingsländer respektive länder med ekonomier i omvandling. Beslut om den kvantitativa begränsningen i andra medlemsstater och deras totala planerade användning av de projektbaserade mekanismerna bör beaktas vid fastställandet av nivån i Sverige. Bedömningen ovan skall ses som utfallet av ett räkneexempel och det slutliga förslaget till begränsning tillsammans med den sammanlagda tilldelningen av utsläppsrätter kommer att anges i den nationella fördelningsplan som överlämnas till kommissionen senast den 30 juni 2006. – I föreskrifter regleras att det inte är tillåtet att i handelssystemet använda tillgodohavanden från projekt som avser upptag av koldioxid genom markanvändning och skogsbruk. – I föreskrifter regleras att det till och med år 2012 inte är tillåtet att i handelssystemet använda tillgodohavanden från kärnkraftsprojekt.

Övrigt Det får närmare övervägas i vilken utsträckning projektmyndigheten skall få ta ut avgifter för prövning av ansökningar om godkännande av projektverksamhet.

Bilaga 5

Sammanfattning av promemorian Vissa lagändringar avseende handeln med utsläppsrätter

I promemorian behandlas några frågor som rör lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter och lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. Vissa lagändringar föreslås som syftar till att lagstiftningen i dessa delar skall fungera på ett tillfredsställande sätt inför Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 2008–2012.

Ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter I promemorian redovisas följande förslag till ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter. – Bestämmelsen i 2 kap. 1 §, som inkluderar små förbränningsanläggningar i handelssystemet, bör tas bort. En motsvarande bestämmelse kan i stället med stöd av bemyndigandet i 2 kap. 2 § införas i förordningen om handel med utsläppsrätter. – Det bör i enlighet med vad handelsdirektivet anger inte vara möjligt att undanta anläggningar från handelssystemet från och med perioden 2008-2012. – Det bör införas en bestämmelse enligt vilken länsstyrelsen får förordna att ett tillstånd får tas i anspråk även om beslutet inte har vunnit laga kraft. – Enligt 2 kap. 6 § andra stycket får ett tillstånd avse en del av en anläggning. Bestämmelsen bör i fortsättningen endast avse det fallet att det finns flera verksamhetsutövare vid en anläggning. – Ett nytt tillstånd bör i enlighet med vad handelsdirektivet anger meddelas när en ny verksamhetsutövare anmäls till tillståndsmyndigheten. Det bör i regel vara en enkel åtgärd för tillståndsmyndigheten. – En verksamhetsutövare som inte har tillstånd enligt 2 kap. kan enligt 3 kap. 4 § tredje stycket få en tilldelning av utsläppsrätter som är beroende av att ett sådant tillstånd meddelas senare. Detta bör inför handelsperioden 2008-2012 inte vara möjligt för de anläggningar som omfattats av handeln under perioden 2005-2007. Skulle anläggningar som i dag inte omfattas av handelssystemet inkluderas i systemet från och med perioden 2008-2012, får det övervägas om bestämmelsen skall fortsätta att gälla för de nya anläggningarna. – Bestämmelsen i 4 kap. 9 § 2 bör justeras så att kontoföringsmyndigheten även skall avslå en ansökan om registrering, om registreringen inte godkänns därför att den inte är förenlig med registreringar i klimatkonventionens centrala register. – Det kan inträffa att en verksamhetsutövare inte ger in en verifierad rapport om utsläppen av koldioxid, exempelvis om den kontrollör som skall verifiera utsläppen finner att underlaget i rapporten är alltför bristfälligt för en verifiering. Det bör i en sådan situation vara möjligt för tillsynsmyndigheten att bestämma hur stora utsläppen skall anses ha varit under det gångna året. Tillsynsmyndigheten bör i ett sådant fall ta fram ett förslag till beslut och där ange en siffra för utsläppen, som verksamhetsutövaren får möjlighet att yttra sig över. Tillsynsmyndighetens beslut om hur stora utsläppen av koldioxid skall anses ha varit bör kunna överklagas.

Bilaga 5

– Kontoföringsmyndighetens beslut att avslå en ansökan om registrering enligt 4 kap. 9 § bör kunna överklagas.

Ändringar i lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter I promemorian redovisas även förslag till ett par ändringar i lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter. En mindre ändring föreslås av bestämmelsen enligt vilken Statens energimyndighet skall lämna kontrolluppgift om avyttring av utsläppsrätter. Sådan uppgift skall lämnas i fråga om både antalet avyttrade utsläppsrätter och försäljningspriset. I syfte att nå överensstämmelse med EU:s registerförordning bör uppgiftsskyldigheten i fortsättningen inte avse försäljningspriset. Den andra ändringen som föreslås i lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter innebär att kontrolluppgifter om innehav och avyttring i fortsättningen även skall lämnas i fråga om utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar. Detta är två enheter som i likhet med utsläppsrätter representerar tillgodohavanden för utsläpp av växthusgaser. Förslaget är en följd av att innehav och avyttring av dessa enheter, i likhet med vad som gäller för utsläppsrätter, bör beskattas.

Sakrättsliga verkningar Slutligen diskuteras i promemorian frågan om det bör införas regler om de sakrättsliga verkningarna av registreringar och pantsättning av utsläppsrätter. Detta föreslås emellertid inte, bl.a. med hänsyn till att behovet av en sådan reglering förefaller vara litet.

Bilaga 6

Förteckningar över remissinstanser

FlexMex2-utredningens betänkande Handla för bättre klimat – från införande till utförande (SOU 2005:10) Riksdagens ombudsmän (JO), Riksrevisionen, Svea hovrätt (Miljööverdomstolen), Stockholms tingsrätt (miljödomstolen), Växjö tingsrätt (miljödomstolen), Vänersborgs tingsrätt (miljödomstolen), Östersunds tingsrätt (miljödomstolen), Umeå tingsrätt (miljödomstolen), Kammarrätten i Sundsvall, Länsrätten i Norrbottens län, Justitiekanslern, Domstolsverket, Riksåklagaren, Ekobrottsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida), Kommerskollegium, Tullverket, Finansinspektionen, Ekonomistyrningsverket, Skatteverket, Konjunkturinstitutet, Statskontoret, Statistiska centralbyrån, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Södermanlands län, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Örebro län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Vetenskapsrådet, Stockholms universitet, Kungliga tekniska högskolan i Stockholm, Uppsala universitet, Linköpings universitet, Lunds universitet, Göteborgs universitet, Umeå universitet, Luleå tekniska universitet, Handelshögskolan i Stockholm, Chalmers tekniska högskola, Konsumentverket, Sveriges lantbruksuniversitet (Uppsala), Naturvårdsverket, Stiftelsen för institutet för vatten- och luftvårdsforskning, Stockholm Environment Institute, Stiftelsen för miljöstrategisk forskning, Boverket, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Banverket, Vägverket, Statens väg- och transportforskningsinstitut, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Statens institut för kommunikationsanalys, Konkurrensverket, Sveriges geologiska undersökning, Skogsstyrelsen, Affärsverket svenska kraftnät, Statens energimyndighet, Verket för näringslivsutveckling, Verket för innovationssystem, Institutet för tillväxtpolitiska studier, Jernkontoret, Kungliga Vetenskapsakademien (Beijerinstitutet för ekologisk ekonomi), Kungliga ingenjörsvetenskapsakademin, Svenska Naturskyddsföreningen, Sveriges advokatsamfund, Internationella handelskammarens svenska nationalkommitté, Svenskt Näringsliv, Lantbrukarnas Riksförbund, Svensk Energi, Svensk Fjärrvärme AB, Svenska Petroleum Institutet, Tjänstemännens Centralorganisation, Sveriges Akademikers Centralorganisation, Landsorganisationen i Sverige, Näringslivets regelnämnd, Bil Sweden, Cementa AB, Fackföreningsrörelsens institut för ekonomisk forskning, Fältbiologerna, Föreningen Auktoriserade Revisorer, Föreningen för gruvor, mineral- och metallproducenter, Företagarförbundet, Företagarnas Riksorganisation, Greenpeace, Handelns utredningsinstitut, HSB Riksförbund, Hyresgästernas Riksförbund, Industrins utredningsinstitut, Internationella försurningssekretariatet, Luossavaara-Kirunavaara AB, Miljöbalkskommittén, Miljöförbundet Jordens Vänner, Pilkington Floatgas AB, Plast- och Kemiföretagen, Skandinaviska Raffinaderier AB Scanraff, Skogen och Kemin Gruvorna och Stålet, Skogsindustrierna, Skogsägarnas Riksförbund, SSAB, Svensk Elbrukarförening, Svenska Bioenergiföreningen, Svenska Gasföreningen, Svenska

Bilaga 6

Gjuteriföreningen, Svenska Kalkföreningen, Svenska Kolinstitutet, Svenska Solenergiföreningen, Svenska Torvproducentföreningen, Svenska Trädbränsleföreningen, Svenska Åkeriförbundet, Svenskt Aluminium, Sveriges Energiföreningars Riksorganisation, Sveriges Försäkringsförbund, Vindkraftsleverantörerna i Sverige, Sågverkens Riksförbund, Teknikföretagen, Transportindustriförbundet, Trä- och möbelindustriförbundet, Villaägarnas Riksförbund, Vindkraftens Investerare och Projektörer, Volvo AB, VPC AB, Världsnaturfonden.

Statens energimyndighets och Naturvårdsverkets rapport Handel med utsläppsrätter, erfarenheter för införande av EU:s handelssystem Samma remissinstanser som för SOU 2005:10 med tillägg av Sveriges lantbruksuniversitet (Umeå) och Sveriges kommuner och landsting.

Departementspromemorian De projektbaserade mekanismerna enligt Kyotoprotokollet och länkdirektivet (Ds 2005:19) Samma remissinstanser som för SOU 2005:10 med tillägg av Sveriges lantbruksuniversitet (Umeå), Sveriges kommuner och landsting samt Kungliga skogs- och lantbruksakademien.

Promemorian Vissa lagändringar avseende handel med utsläppsrätter Samma remissinstanser som för SOU 2005:10 utom Pilkington Floatgas AB och Miljöbalkskommittén, med tillägg av Sveriges lantbruksuniversitet (Umeå) och Sveriges kommuner och landsting.