Handla för bättre klimat - från införande till utförande

Till statsrådet och chefen för Miljöoch samhällsbyggnadsdepartementet

Genom beslut vid regeringssammanträde den 5 juli 2001 bemyndigade regeringen chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en delegation med parlamentarisk sammansättning i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, dvs. handel med utsläppsrätter samt de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling.

Till ordförande i delegationen förordnades den 22 november 2001 generaldirektör Kjell Jansson. Vid samma datum förordnades som ledamöter av delegationen Lena Ek (centerpartiet), Nina Ekelund Cronberg (kristdemokraterna), Carina A Elgestam (socialdemokraterna), Nils-Göran Holmqvist (socialdemokraterna), Ingemar Josefsson (socialdemokraterna), Lars Lindblad (moderaterna), Harald Nordlund (folkpartiet), Jonas Ringqvist (vänsterpartiet) och Ingegerd Saarinen (miljöpartiet). Nina Ekelund Cronberg entledigades den 17 juni 2002. Som ledamot förordnades den 18 juni 2002 Jan Fjellstedt (kristdemokraterna). Harald Nordlund entledigades den 2 februari 2003. Som ledamot förordnades den 6 maj 2003 Lennart Fremling (folkpartiet). Jonas Ringqvist och Ingegerd Saarinen entledigades den 2 februari 2004. Som ledamöter förordnades den 3 februari 2004 Lennart Beijer (vänsterpartiet) och Fredrik Lundberg (miljöpartiet).

Att som sakkunniga biträda delegationen förordnades den 17 december 2001 Olle Björk (Näringsdepartementet), Bo Diczfalusy (Svenskt Näringsliv), Agnes von Gersdorff (Miljödepartementet), Per-Olof Granström (Svensk Energi), Martin Hill (Finansdepartementet), Cecilia Kellberg (Näringsdepartementet), Åsa Leander (Finansdepartementet), Björn Strenger (Näringsdepartementet) och Stefan Wallin (Svenska Petroleum Institutet). Vidare förordnades som sakkunniga den 16 april 2002 Magnus Schultzberg (Finansdepartementet) och Karin Sjökvist (Närings-

departementet), den 6 maj 2003 Yvonne Fredriksson (Näringsdepartementet), Caroline Hellberg (Finansdepartementet), Lotta Medelius-Bredhe (Näringsdepartementet), Ebba Tamm (Svenska Petroleum Institutet) och Anders Turesson (Miljödepartementet), den 2 september 2003 Gunnar Rabe (Svenskt Näringsliv), den 3 november 2003 Jessica Andersson (Miljödepartementet), den 1 december 2003 Marie-Louise Larsson (Näringsdepartementet), den 27 januari 2004 Birgitta Resvik (Svenskt Näringsliv), den 3 februari 2004 Stefan Andersson (Näringsdepartementet), den 16 mars 2004 Maria Sunér (Svensk Energi) och Susanne Åkerfeldt (Finansdepartementet), den 4 maj 2004 Per Rosenqvist (Miljödepartementet), samt den 7 september 2004 Erik Larsson (Svensk Fjärrvärme). Från uppdraget som sakkunniga entledigades den 5 maj 2003 Stefan Wallin, den 1 september 2003 Bo Diczfalusy, den 30 november 2003 Yvonne Fredriksson och Anders Turesson, den 27 januari 2004 Gunnar Rabe, den 15 mars 2004 Per-Olof Granström, den 3 maj 2004 Caroline Hellberg och Lotta Medelius- Bredhe, samt den 26 september 2004 Susanne Åkerfeldt. Åsa Leander entledigades den 1 september 2003 och förordnades på nytt som sakkunnig den 4 maj 2004. Magnus Schultzberg entledigades den 15 mars 2004 och förordnades på nytt som sakkunnig den 27 september 2004. Som sakkunnig deltog under november-december 2002 även Elisabeth Folkunger (Miljödepartementet).

Som experter förordnades den 1 december 2003 Gustav Bjelle (Länsstyrelsen i Norrbottens län), Eva Jernbäcker (Naturvårdsverket) och Angela Kallhauge Churie (Statens energimyndighet), samt den 7 september 2004 Johan Nylander (Statens energimyndighet). Från uppdraget som expert entledigades den 6 september 2004 Angela Kallhauge Churie.

Som huvudsekreterare i utredningen förordnades den 26 mars 2002 docenten Anders Lundin. Som sekreterare förordnades civilekonomen Svante Eriksson (från den 18 februari 2002), civilingenjören Ulrika Raab (från den 11 april 2002), hovrättsrådet Lennart Östblom (från den 1 september 2002) och chefsjuristen Ronald Liljegren (från den 22 oktober 2002). Från uppdraget som sekreterare entledigades den 31 mars 2003 Ulrika Raab, den 1 oktober 2004 Lennart Östblom, samt den 1 januari 2005 Ronald Liljegren. Svante Eriksson entledigades den 30 september 2002, men biträdde sekretariatet även under oktober 2002 till december 2003 och förordnades på nytt som sekreterare från den 12 januari 2004.

Utredningen har antagit namnet FlexMex2-utredningen. Utredningen avlämnade delbetänkandet Handla för bättre klimat

(SOU 2003:60) i maj 2003, delbetänkandet Handla för bättre klimat – tillstånd och tilldelning, m.m. (SOU 2003:120) i november 2003 och delbetänkandet Handla för bättre klimat – handel med utsläppsrätter 2005–2007, m.m. (SOU 2004:62) i april 2004.

Sammanlagt har 35 sammanträden avhållits med utredningens ledamöter, sakkunniga och experter.

Inom ramen för utredningen har en större mängd underlagsmaterial framtagits. De rapporter som använts inför slutbetänkandet framgår av kapitel 1.

Delegationen får härmed överlämna sitt slutbetänkande Handla för bättre klimat – från införande till utförande.

Delegationens arbete är härmed avslutat. Reservationer har lämnats av ledamöterna Lennart Fremling (fp)

och Fredrik Lundberg (mp). Särskilda yttranden har lämnats av ledamöterna Lena Ek (c), Lennart Fremling (fp) och Fredrik Lundberg (mp).

Stockholm den 19 januari 2005

Kjell Jansson Lennart Beijer Lena Ek Carina A Elgestam Jan Fjellstedt Lennart Fremling Nils-Göran Holmqvist Ingemar Josefsson Lars Lindblad Fredrik Lundberg

/Anders Lundin

Svante Eriksson

Sammanfattning

Bakgrund

Den 1 januari 2005 infördes ett system för handel med utsläppsrätter inom EU. Utgångspunkten för detta är ett direktiv (”handelsdirektivet”) som formellt antogs i oktober 2003. Handelssystemet är ett klimatpolitiskt instrument som syftar till att på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser inom gemenskapen. Systemet för handel med utsläppsrätter är en hörnsten i EU:s strävan att nå unionens åtagande under Kyotoprotokollet.

Handel med utsläppsrätter bygger på att ett tak sätts för hur stora de totala utsläppen högst får vara under t.ex. ett år för de anläggningar inom en viss region som omfattas av systemet. Detta betyder emellertid inte att ett tak sätts för utsläppen från enskilda anläggningar. Varje anläggning som omfattas av systemet tilldelas ett visst antal överlåtbara utsläppsrätter. En sådan rätt definieras under perioden 2005–2007 som rätten att släppa ut ett ton koldioxid. Rätten att faktiskt släppa ut koldioxid tillkommer endast de anläggningar som fått ett särskilt tillstånd. Däremot kan vem som helst, såväl juridiska som fysiska personer, köpa och sälja utsläppsrätter. Summan av tilldelade utsläppsrätter motsvarar taket för hur stora de totala utsläppen får vara. De anläggningar som omfattas av handelssystemet skall sedan vid en viss angiven tidpunkt överlämna utsläppsrätter som motsvarar anläggningens faktiska utsläpp. Företag som har höga kostnader för att minska sina utsläpp kommer att köpa utsläppsrätter, vilka utbjuds på en marknad av företag med låga kostnader för att minska sina utsläpp.

1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG. (EGT L 275, 25.10.2003). 2 Kyotoprotokollet till Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar.

Sammanfattning SOU 2005:10

Det europeiska handelssystemet omfattar olika tidsperioder. Under den första perioden (åren 2005–2007) ingår endast utsläpp av koldioxid i handelssystemet. Vidare omfattar handelssystemet under den första perioden endast anläggningar inom energiintensiv industri (produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustrin, pappersmassa, papper och papp) och förbränningsanläggningar över en viss effektnivå inom kraft- och värmeproduktion. Totalt inom EU omfattas cirka 12 000 anläggningar av systemet. I Sverige omfattas drygt 700 anläggningar.

FlexMex2-utredningens arbete, som inleddes våren 2002, har främst handlat om att analysera konsekvenser av handelsdirektivet och föreslå principer och regler för dess genomförande i Sverige. Delegationen har tidigare redovisat tre delbetänkanden. Med detta slutbetänkande avslutar delegationen sitt treåriga arbete.

Slutbetänkandet har två huvudsakliga syften. Det ena är att sammanfatta arbetet med att genomföra handelsdirektivet och beskriva handelssystemets innehåll på ett överskådligt sätt. Det andra är att göra utblickar mot handelssystemets kommande perioder – tiden efter år 2007 – och att diskutera eventuella behov av förändringar i systemets styrande förutsättningar. De frågor som tas upp är om det finns skäl att efter år 2007: • inkludera andra sektorer i handelssystemet (i första hand med

fokus på transportsektorn), • inkludera andra växthusgaser än koldioxid i handelssystemet, • utnyttja möjligheten att fördela utsläppsrätter på annat sätt än

genom gratis tilldelning, samt • använda riktmärken vid fördelningen av utsläppsrätter.

Beskrivningarna av arbetet med att genomföra handelsdirektivet (som återfinns i kapitel 1) och av handelssystemets innehåll (kapitel 2) är båda av sammanfattande karaktär. Det finns inte skäl att här ge en ytterligare kondenserad version av dessa kapitels innehåll.

Återstoden av detta sammanfattningskapitel ägnas i stället åt att sammanfatta delegationens bedömningar avseende eventuella behov av förändringar i systemets styrande förutsättningar för tiden efter år 2007. Därtill sammanfattas iakttagelser och slutsatser från en första uppföljning av rutiner, arbetsformer och myndighetsorganisation för systemet för handel med utsläppsrätter.

3 Handla för bättre klimat (SOU 2003:60), Handla för bättre klimat – tillstånd och tilldelning, m.m. (SOU 2003:120) samt Handla för bättre klimat – handel med utsläppsrätter 2005 – 2007, m.m. (SOU 2004:62).

Delegationens bedömning avseende ett eventuellt inkluderande av transportsektorn i handelssystemet

Delegationen anser att regeringen skall verka för att transportsektorn tas med i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Delegationen anser att detta skall ske genom en harmoniserad lösning som omfattar samtliga medlemsstater.

Med hänsyn till de förutsättningar som ges av handelsdirektivet torde en harmoniserad lösning kunna vara på plats tidigast från år 2013. Delegationen anser inte att Sverige innan dess bör ansöka om att ensidigt få ta med sin transportsektor i EU:s handelssystem. Delegationen anser heller inte att Sverige bör utveckla ett eget inhemskt system för handel med utsläppsrätter inom transportsektorn.

Enligt delegationens bedömning kan handel med utsläppsrätter således inte bli aktuellt för transportsektorn förrän på relativt lång sikt. Transportsektorns koldioxidutsläpp är dock av betydande omfattning (t.ex. står inhemska transporter för närmare två tredjedelar av de svenska koldioxidutsläpp som inte från start kommer att omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter) och dessutom i ökande. Mot denna bakgrund behöver en rad andra åtgärder vidtas för att minska utsläppen från denna sektor. Ett stort antal sådana åtgärder har genomförts, är under genomförande eller har föreslagits under senare år. Delegationen anser att därtill bör utredas möjligheten att motverka sektorns ökade utsläpp med hjälp av det nu ikraftträdande Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer.

Delegationens bedömning avseende ett eventuellt inkluderande av andra växthusgaser än koldioxid i handelssystemet

Kyotoprotokollet omfattar totalt sex växthusgaser. Utöver koldioxid – vilken som framgått är den enda som ingår i EU:s handelssystem under perioden 2005–2007 – handlar det om metan, dikväveoxid (lustgas), fluorkarboner, perfluorkarboner och svavelhexafluorid.

Handel med utsläppsrätter är förenad med stora ekonomiska värden. De rapporterade utsläpp som ligger till grund för handeln måste därför vara korrekt redovisade och förknippade med liten

Sammanfattning SOU 2005:10

osäkerhet. De beräknade utsläppen av andra växthusgaser än koldioxid är i dag i allmänhet förknippade med stor osäkerhet. Innan dessa osäkerheter minskats avsevärt anser delegationen att det inte generellt sett kan bli aktuellt att inkludera de fem övriga växthusgaserna i handelssystemet.

Det finns dock några avgränsade användningsområden för de fem övriga växthusgaserna inom vilka utsläppen kan rapporteras med godtagbar säkerhet. Aluminiumsektorn, som släpper ut både koldioxid och perfluorkarboner, vore värdefull att ta med i handelssystemet eftersom aluminiumprodukter inom vissa användningsområden är substitut för bl.a. stålprodukter. Stålsektorn omfattas av handelssystemet. För att skapa konkurrensneutralitet mellan bl.a. dessa produktgrupper föreslår delegationen att regeringen skall verka för att aluminiumsektorn tas med i EU:s system för handel med utsläppsrätter och att i tillägg till utsläpp av koldioxid även utsläpp av perfluorkarboner inom aluminiumproduktion skall omfattas av systemet.

Enligt delegationen bör Sverige inte ansöka om att ensidigt få ta med ytterligare gaser i handelssystemet. Det bör ankomma på kommissionen att i samband med den rapport som framläggs senast den 30 juni 2006 bedöma lämpligheten av att ytterligare gaser tas med i handelssystemet.

Även om övriga växthusgaser generellt sett inte kan tas med i handelssystemet anser delegationen att de på olika sätt bör regleras utanför handelssystemet.

Delegationen understryker vikten av att på EU-nivå vidta sådana åtgärder som syftar till att ytterligare minska osäkerheten i mätningar av utsläppen.

Delegationens bedömning avseende förutsättningarna för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än genom gratis tilldelning

Enligt handelsdirektivet skall EU:s medlemsstater tilldela minst 95 procent av utsläppsrätterna gratis under treårsperioden 2005– 2007. För den första åtagandeperioden 2008–2012 skall minst 90 procent tilldelas gratis.

Delegationen föreslår att regeringen verkar för att handelsdirektivet ändras så att det blir obligatoriskt inom EU att 10 procent av

utsläppsrätterna under den första åtagandeperioden 2008–2012 skall avyttras på marknaden.

Hur staten skall avyttra dessa utsläppsrätter tar delegationen inte ställning till. Sättet att avyttra utsläppsrätterna, dvs. antingen genom försäljning direkt på andrahandsmarknaden eller genom auktionering samt exakt vilken auktionsform som skall användas (om auktion väljs som avyttringssätt), får avgöras i samband med att frågan om ett obligatoriskt harmoniserat fördelningssätt prövas inom EU.

Delegationen förordar att intäkterna från avyttringen skall användas för att reducera konkurrenssnedvridande skatter.

Delegationens bedömning avseende förutsättningarna för att använda riktmärken vid tilldelningen av utsläppsrätter

För åren 2005–2007 har Sverige valt att tilldela samtliga utsläppsrätter gratis till berörda anläggningar. Gratis tilldelning kan ske på många olika sätt. För åren 2005–2007 baseras den för svensk del på historiska aktiviteter. Ett alternativ kan vara att använda någon form av riktmärke, dvs. ett jämförelsemått som är gemensamt för en grupp aktörer (t.ex. deras genomsnittliga utsläpp per producerad enhet) som grund för tilldelningen.

Enligt delegationen är en riktmärkesmodell, liksom alla former av gratistilldelning, främst ett fördelningspolitiskt instrument. Värdet av det på förhand bestämda antalet utsläppsrätter tillfaller företagen. Frågan är hur detta kapitaltillskott skall fördelas mellan företagen. Användning av riktmärke som fördelningsgrund är en av många möjligheter.

Enligt delegationen måste vissa förutsättningar vara uppfyllda för att en riktmärkesmetod skall vara möjlig och lämplig att använda för att fördela utsläppsrätter i handelssystemet: 1. De produkter som skall ligga till grund för jämförelsen mellan

anläggningarna som omfattas av systemet måste vara ensartade och jämförbara.

2. Riktmärket måste uppfattas som en rättvis fördelningsgrund

för att tilldela utsläppsrätter gratis. Detta innebär att riktmärket måste vara:

a. ett adekvat riktmärke. I vårt fall förefaller det rimligt att

riktmärket skall säga något om utsläpp av växthusgaser på

Sammanfattning SOU 2005:10

ett sätt som skapar jämförbarhet. Delegationen har diskuterat genomsnittliga utsläpp per producerad enhet för berörda anläggningar. I det fall ett genomsnittligt värde på utsläppen används som riktmärke bör det finnas ett tillräckligt antal anläggningar som skall ligga till grund för beräkningen av riktmärket för att riktmärket skall vara meningsfullt.

b. ett riktmärke som vid jämförelseutfallet ger ekonomiska

fördelningseffekter som är acceptabla både för politiska be-

slutsfattare och för de företag som deltar i handelssystemet.

Detta kräver enligt delegationen att samtliga de vinnare och

förlorare som uppstår vid en sådan fördelning måste finnas

inom den grupp av anläggningar som omfattas av jämförelsen emot riktmärket.

Utgångspunkten för delegationens bedömning är den positiva grundsyn på riktmärken (engelska benchmarks) som regering och riksdag redovisade i samband med behandlingen av propositionen Handel med utsläppsrätter II (prop. 2004/05:18, bet. 2004/05:MJU5, rskr. 2004/05:43).

Delegationen anser att det ur fördelningspolitisk synpunkt är fördelaktigt att ha ett system där kompensation i form av gratis tilldelade utsläppsrätter ges till anläggningar som vid en viss tidpunkt har mindre utsläpp av växthusgaser än det genomsnittliga utsläppet per producerad enhet för berörda anläggningar inom en viss sektor. Riktmärken kan skapa underlag för en sådan fördelning. Delegationen vill betona att det oavsett tilldelningsmetod alltid är priset på utsläppsrätter som skall vara styrande för de åtgärder som enskilda anläggningar vidtar för att påverka utsläppen.

Delegationen vill samtidigt peka på de problem som införandet av en riktmärkesmetod innebär. Ett problem är att riktmärkesmodeller – oavsett om de baseras på nationella eller internationella data – endast kan användas för produkter som är ensartade och jämförbara. Enligt delegationen bör riktmärken baserade på internationella data endast användas om de obligatoriskt tillämpas för att jämföra anläggningar som producerar samma produkttyper i alla EU-länder. Ett särskilt problem för internationella riktmärken blir därför att få politisk acceptans bland EU:s medlemsländer för att i ett sådant europeiskt fördelningssystem vinnarna kan finnas i ett annat land än det egna – att jämföra med dagens nationella fördelningssystem där de vinnare och förlorare som

uppstår till följd av ett lands fördelning helt finns inom det egna landet. Delegationen anser inte att Sverige bör utveckla ett eget frivilligt inhemskt system baserat på internationella riktmärken. Generellt bör strävan vara att de fördelningssystem som kommer att användas skall harmoniseras till att omfatta hela EU.

Delegationen föreslår att regeringen verkar för att EU inför en obligatorisk metod för fördelning av utsläppsrätter baserad på internationella riktmärken i för ändamålet passande sektorer med väl definierade jämförbara produkter.

Enligt delegationen kan fördelningen av utsläppsrätter till fjärrvärmeanläggningar i Sverige baseras på ett nationellt riktmärkessystem. I regleringsbrevet för budgetåret 2005 har Energimyndigheten fått i uppdrag att till senast den 15 april 2005 bedöma den praktiska genomförbarheten av att kunna använda riktmärken som bas för tilldelningen inom energisektorn. Vidare skall myndigheten till senast den 31 oktober 2005 konstruera riktmärken för el- och värmeproduktion som bas för tilldelning av utsläppsrätter såväl för befintliga som för nya deltagare.

Delegationens bedömning avseende rutiner, arbetsformer och organisation

Flera myndigheter har tilldelats arbetsuppgifter i arbetet med handelssystemet för svensk del. Det handlar framför allt om Naturvårdsverket, som bl.a. har givits ansvar för beslut om tilldelning av utsläppsrätter, Statens energimyndighet, som bl.a. har givits ansvar för att upprätta och administrera det nationella register som skall ”hålla ordning” i systemet så att inga felaktigheter uppkommer i samband med utfärdande, överlåtelse eller vid annullering av utsläppsrätter, samt länsstyrelserna, som bl.a. har givits ansvar för att bevilja tillstånd att släppa ut koldioxid. Beträffande arbetet med att tilldela utsläppsrätter bör dock sägas att Naturvårdsverket och Energimyndigheten i praktiken kom överens om att samarbeta med att bereda tilldelningsansökningarna. Ett råd (”Rådet för tilldelning av utsläppsrätter”) har också inrättats under Naturvårdsverket, med representanter från Naturvårdsverket, Energimyndigheten och Verket för näringslivsutveckling (Nutek). Rådet skall bereda företagens ansökningar om fördelning av utsläppsrätter och lämna förslag till beslut till Naturvårdsverket.

Sammanfattning SOU 2005:10

Rutinerna, arbetsformerna och myndighetsorganisationen för tillstånds- och tilldelningsprocesserna tycks på det hela taget ha fungerat väl med hänsyn till de förutsättningar som har funnits. I stort sett alla problem och svårigheter, som har framkommit i en uppföljning som delegationen har initierat, beror åtminstone delvis på den extrema tidspress som har präglat arbetet.

Med hänsyn till att den myndighetsorganisation som hittills har utnyttjats i stort sett har klarat uppgiften så effektivt och bra som förutsättningarna har medgett anser delegationen som huvudalternativ att nuvarande myndighetsorganisation för tillstånds- och tilldelningsprocesserna bör gälla även framöver. Mot bakgrund av den uppföljning som gjorts har delegationen således omprövat det i sitt första delbetänkande gjorda ställningstagandet att en särskild myndighet borde bildas för flera av de myndighetsuppgifter som ingår i systemet för handel med utsläppsrätter.

En viss reservation bör dock göras för att tilldelnings- och tillståndsprocessen ännu pågår och inte säkert kan utvärderas samt för det fall att det regelverk eller de andra förutsättningar som gällt inför perioden 2005–2007 skulle komma att väsentligt förändras inför kommande perioder. Om sådana förändringar sker kan det finnas skäl att på nytt pröva frågan om organisationen.

Delegationen vill betona vikten av att systematiskt samla in erfarenheter från arbetet med systemet för handel med utsläppsrätter. Beträffande tillstånds- och tilldelningsprocesserna bör en utgångspunkt därvid vara förvaltningsdomstolarnas beslut i ärenden som överklagas samt de – i och för sig fåtaliga – ärenden som myndigheterna varit oeniga om i Rådet för tilldelning av utsläppsrätter.

Den av utredningen initierade uppföljningen av rutiner, arbetsformer och myndighetsorganisation för tillstånds- och tilldelningsprocesserna pekar också på att regelverket för systemet med handel med utsläppsrätter har fungerat minst lika bra som kunde förväntas med tanke på att det forcerades fram. Mot bakgrund av uppföljningen vill delegationen dock peka på ett behov av ändring i regelverket, nämligen att den installerade effekten som kriterium för att en förbränningsanläggning inom energisektorn skall ingå i systemet borde kompletteras med en nedre gräns för energiproduktionen under ett normalt år. Delegationen anser att regeringen bör pröva förutsättningarna för att ändra handelsdirektivet på den här punkten.

Summary

Background

On 1 January 2005, a scheme for trading in emission allowances (‘emissions trading’) was introduced in the EU. This scheme is based on a directive (the ‘emissions trading directive’) that was formally adopted in October 2003. The trading scheme is an instrument of climate policy, aimed at reducing emissions of greenhouse gases (GHGs) in the Union in a cost-effective and economically efficient way. It is a cornerstone of EU efforts to meet the Union’s commitment under the Kyoto Protocol.

Trading in emission allowances is based on the setting of a cap on total emissions for one year, for example, from the installations in a particular region included in the scheme. This does not, however, involve imposing a cap on emissions from individual installations. A certain number of tradable emission allowances are allocated to each installation covered by the scheme. One such allowance is defined, during the period 2005−2007, as the right to emit one tonne of carbon dioxide (CO2). Only installations that have obtained special permits are entitled actually to emit CO2. On the other hand, anyone — legal entities and physical persons alike — can buy and sell emission allowances. In aggregate, these allowances correspond to the cap on total emissions. The installations included in the trading scheme must then, at a defined date, be able to submit allowances corresponding to the respective installations’ actual emissions. Operators with high costs of reducing emissions will purchase emission allowances, which are offered on a market by operators with low costs of emission reduction.

1 Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council of 13 October 2003 establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC (OJ No. L 275, Volume 46, 25 October 2003). 2 The Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change.

The European system of emissions trading comprises various phases. In the first (2005–2007), it is confined solely to CO2 emissions from installations in energy-intensive industry (production and processing of ferrous metals, minerals, and paper, paperboard and pulp) and combustion units with capacity above a certain level in heat and power production. In the whole EU, the system covers roughly 12 000 installations; in Sweden, more than 700 are included.

The work of the Commission on a system and regulatory framework for the flexible mechanisms of the Kyoto Protocol (the ‘FlexMex2 Commission’), begun in spring 2002, has been mainly a matter of analysing the implications of the trading directive and of proposing principles and rules for its implementation in Sweden. The FlexMex2 Commission has previously issued three interim reports. With this final report, the FlexMex2 Commission’s threeyear assignment comes to an end.

The final report has two main purposes. One is to summarise the work of implementing the trading directive and provide a clear account of the nature of the emissions-trading system. The second is to survey the future commitment periods of the trading system — after 2007 — and discuss requirements, if any, for changes in the governing conditions of the system and matters that may need regulating in the future. This discussion includes conditions for and consequences of the following options after 2007: • including other sectors in the trading system (focusing primar-

ily on the transport sector), • including GHGs other than CO2 in the trading system, • using the scope for allocating emission allowances in some

manner other than allocation free of charge, • using defined benchmarks in the allocation of emission allow-

ances.

The accounts of work to implement the trading directive (contained in Chapter 1) and the nature of the trading system (Chapter 2) are both summaries. There is therefore no reason to seek here to provide an even more condensed version of what these chapters contain.

3

Trading for a Better Climate (SOU 2003:60), Trading for a Better Climate – permits, allocation, etc (SOU 2003:120) and Trading for a Better Climate — trading in emission allowances 2005–2007 etc (SOU 2004:62).

Instead, the rest of this summary chapter is devoted to summarising the assessments reported by the FlexMex2 Commission regarding the need, if any, for changes in the conditions governing the system for the post-2007 period. In addition, we summarise observations and conclusions from an initial follow-up study of the routines, forms of work and government-agency organisation for the system of trading in emission allowances.

The FlexMex2 Commission’s view concerning whether to include the transport sector in the trading system

In the FlexMex2 Commission’s view, the Swedish Government should work for the transport sector to be integrated into the EU emissions-trading system. The FlexMex2 Commission considers that this should take place by means of a harmonised system comprising all the Member States.

Given the conditions imposed by the trading directive, it is probably not feasible to implement harmonised arrangements earlier than from the year 2013. The FlexMex2 Commission does not consider that Sweden should apply to integrate its own transport sector into the EU trading system unilaterally before this date. Nor does the FlexMex2 Commission think that Sweden should develop a domestic system of trading in emission allowances within the transport sector.

In the FlexMex2 Commission’s view, emissions trading thus cannot be introduced for the transport sector except in the relatively long term. However, the CO2 emissions of the transport sector are substantial (domestic transport services, for example, account for nearly two-thirds of the Swedish CO2 emissions that will not initially be included in the EU emissions-trading system) and, moreover, increasing. Accordingly, a range of other measures are required to reduce emissions from this sector. Many measures of this kind have been implemented, are currently under way or have been proposed in recent years. In the FlexMex2 Commission’s view, there should also be an investigation of the scope for combating the rise in emissions from the sector by means of the project-based mechanisms of the Kyoto Protocol, which is now coming into force.

The FlexMex2 Commission’s view concerning inclusion of GHGs other than CO2 in the trading system

The Kyoto Protocol applies to a total of six greenhouse gases. Carbon dioxide is, as we have seen, the only one included in the EU trading system during the period 2005−2007. The other five are methane (CH4), nitrous oxide (laughing gas, N2O), fluorocarbons (CFCs, HCFCs, HFCs), perfluorocarbons (PFCs) and sulphur hexafluoride (SF6).

Since trading in emission allowances involves major financial values, reported emissions on which the trading is based must be correctly and reliably measured. At present, calculating emissions of GHGs other than CO2 is generally associated with high uncertainty. Until the uncertainty has been substantially reduced, the FlexMex2 Commission does not consider it advisable to include the other five GHGs in the trading system.

However, there are a few well-defined areas of application for the other GHGs in which emissions can be reported with acceptable reliability. The aluminium sector, which emits both CO2 and PFCs, would be a valuable addition to the trading system since, in certain application areas, aluminium products are substitutes for steel and other products. The steel sector is already included in the system. To create a level playing field among these and other product groups, the FlexMex2 Commission proposes that the Swedish Government should work for the introduction of the aluminium sector into the EU emissions-trading system, and for PFC emissions in aluminium production to be covered by the system as well.

In the FlexMex2 Commission’s view, Sweden should not apply for permission to unilaterally add more GHGs to the trading system. It should be the task of the European Commission — in conjunction with the report due to be issued not later than 30 June 2006 — to assess whether it is advisable for additional GHGs to be included in the system.

Although the other GHGs cannot, in general, be included in the trading system the FlexMex2 Commission considers that they should be regulated in various ways outside the system.

The FlexMex2 Commission emphasises the importance of taking, at EU level, the kinds of measures that are aimed at further reducing uncertainty in emission measurement.

The FlexMex2 Commission’s view concerning scope for allocating emission allowances other than through free allocation during the period 2008–2012

Under the trading directive, EU member states are to allocate at least 95 per cent of the emission allowances free of charge during the three-year period 2005−2007. For the first commitment period, 2008−2012, at least 90 per cent are to be distributed free of charge.

The FlexMex2 Commission proposes amending the trading directive to make it compulsory in the EU for 10 per cent of emission allowances during the first commitment period, 2008−2012, to be sold on the market.

The FlexMex2 Commission has not concerned itself with how the state should sell these emission allowances. The method of sale, i.e. either selling the allowances directly on the secondhand market or auctioning them, and (if the latter method is chosen) the precise nature of the auction design that should be used, should be decided at the time of the EU’s review of the question of a compulsory harmonised allocation method.

The FlexMex2 Commission recommends using the revenue from the sale to reduce competition-distorting taxes.

The FlexMex2 Commission’s view concerning scope for using benchmarks in the allocation of emission allowances

For the years 2005−2007, Sweden has opted to allocate all emission allowances to the installations concerned free of charge. This free allocation can take place in many different ways. For the years 2005−2007 it has, for Sweden’s part, been based on historical activities. One alternative may be to use benchmarks of some kind, i.e. a comparative measure that is common to a group of operators (e.g. their average emissions per unit produced), as the basis for allocation.

In the FlexMex2 Commission’s view a benchmark model, like all forms of free allocation, is primarily an instrument for wealth distribution. The value of emission allowances, whose number is predetermined, accrues to companies. The question is how this capital contribution should be distributed among the companies.

The use of a benchmark as a basis for allocation is only one of many options.

According to the FlexMex2 Commission, certain requirements must be met before a benchmark method is feasible and suitable for use in allocating emission allowances in the trading system: 1. The products on which the comparison among the installations

included in the system is based, must be homogeneous and

comparable. 2. The benchmark must be perceived as an equitable basis for allo-

cation of emission allowances free of charge. This means that the benchmark must: a. Be adequate. In our case, it seems reasonable for the bench-

mark to give some indication of GHG emissions, in a way

that allows comparison. The FlexMex2 Commission has

discussed average emissions per unit produced for the

installations concerned. Where an average emission figure is used as a benchmark there should, for the benchmark to be meaningful, be a sufficient number of installations to form the basis of the benchmark calculation. b. Result in financial distributional effects that are acceptable both to political decision-makers and to companies taking part in the trading system. This requires, according to the

FlexMex2 Commission, that all winners and losers from

this kind of allocation are found solely within the group of installations that are compared with the benchmark.

The starting point for the FlexMex2 Commission’s view is the favourable basic attitude towards benchmarks shown by the Swedish Government and Parliament (Riksdag) in their processing of the bill Trading in Emission Allowances II (Govt. Bill 2004/05:18, report 2004/05:MJU5, Govt. Comm. 2004/05:43).

In the FlexMex2 Commission’s estimation, it is advantageous in terms of wealth distribution to have a system in which compensation, in the form of emission allowances allocated free of charge, is given to installations that, at a given time, emit less GHGs than the average emissions per unit produced for the installations concerned in a particular sector. Benchmarks can provide the basis for such allocation. The FlexMex2 Commission wishes to emphasise that, irrespective of the allocation method, the price of emission allow-

ances is always what should govern the measures taken by individual installations to influence their emissions.

At the same time, the FlexMex2 Commission seeks to pinpoint the problems that introducing a benchmark method involves. One problem is that benchmark models – whether based on national or international data – can be used only for products that are homogeneous and comparable. The FlexMex2 Commission's opinion is that benchmarks based on international data should be used only if their application is compulsory for comparison of installations producing the same product types in every EU country. One particular problem for international benchmarks is therefore obtaining political acceptance in the EU member states for the fact that, in a transnational allocation system of this kind, the winners from allocation may be in a country other than one’s own. In contrast, in the current allocation system the winners and losers that arise as a result of a country’s allocation are all within the country concerned. The FlexMex2 Commission does not consider that Sweden should develop its own voluntary domestic system based on international benchmarks. In general, the endeavour should be to harmonise the allocation systems that will be used, to include the whole of the EU.

The FlexMex2 Commission proposes that the Swedish Government should work for the EU to introduce a compulsory method of allocating emission allowances, based on international benchmarks in sectors that are suitable for the purpose, with welldefined, comparable products.

In the FlexMex2 Commission’s view, the allocation of emission allowances to district-heating installations in Sweden should be based on a national benchmark system. The official appropriation document for the 2005 budget year instructs the Swedish Energy Agency, not later than 15 April 2005, to assess the feasibility of using benchmarks as the basis for allocation in the energy sector. Moreover, not later than 31 October 2005, the Agency is to design benchmarks for electricity and heat production as a basis for allocating emission allowances to both existing and new system participants.

The FlexMex2 Commission’s view concerning routines, forms of work and organisation

In Sweden, tasks connected with the trading system have been assigned to several agencies. In particular, the National Environmental Protection Agency has been entrusted with responsibility for such matters as allocation of emission allowances; the Swedish Energy Agency’s responsibilities include compiling and administering the national registry intended to ‘keep the system in order’, and preventing any errors from arising when emission allowances are issued, transferred or cancelled; and the county administrative boards have been put in charge of granting permits for CO2 emissions. Regarding the task of allocating emission allowances we should, however, mention that the National Environmental Protection Agency and the Swedish Energy Agency agreed, in practice, to collaborate in reviewing the allocation applications. A council (the ‘Council for Emissions Trading Allocations’) has also been set up under the National Environmental Protection Agency, with representatives from the Agency itself, the Swedish Energy Agency and the Swedish Business Development Agency (Nutek). The Council is to review companies’ applications for allocation of emission allowances, and submit draft decisions to the National Environmental Protection Agency.

The routines, forms of work and agency organisation for the permit and allocation processes seem, on the whole, to have functioned well in the circumstances. Virtually all the problems and difficulties revealed in a follow-up study conducted by the Swedish Agency for Public Management on behalf of the FlexMex2 Commission are due, at least partially, to the extreme time pressure to which the work has been subject.

Since the agency organisation used to date has, broadly speaking, coped with the task as well and efficiently as conditions have allowed, the FlexMex2 Commission recommends, as the main option, retaining the current agency organisation for the permit and allocation processes. In response to the follow-up study carried out, the FlexMex2 Commission has thus revised the recommendation made in its first interim report that a special agency should be formed to carry out several of the agency functions included in the emissions-trading system.

Some reservation should, however, be made for the fact that the allocation and permit processes are still under way and therefore

cannot be fully evaluated, and also in the event of the regulations or other conditions applying to the period 2005−2007 undergoing essential changes before future periods. If changes of this kind take place, there may be reason to re-examine the matter of organisation.

The FlexMex2 Commission wishes to stress the importance of systematically collecting data on experience of using the emissionstrading system. Regarding the permit and allocation processes, premises should include the administrative courts’ decisions in cases that are appealed and the cases — few as they are — on which government agencies have disagreed in the Council for Emissions Trading Allocations.

The follow-up study initiated by the FlexMex2 Commission of routines, forms of work and agency organisation for permit and allocation processes also indicates that the regulations for the emissions-trading system have worked at least as well as could be expected, given that they were produced under heavy time pressure. In the light of the follow-up, however, the FlexMex2 Commission wishes to indicate a need for amendment of the regulations: as a criterion for whether a combustion unit in the energy sector should be included in the system, installed capacity should be supplemented by a lowest limit for energy production during a normal year. In the FlexMex2 Commission’s view, the Government should review the scope for amending the trading directive to this effect.

1¶Arbetet med att införa handel med utsläppsrätter

Europeiska unionen har tagit initiativ till att införa ett system för handel med utsläppsrätter från och med den 1 januari 2005. Beslutet om EU:s handelssystem fattades innan Kyotoprotokollet ratificerades. Bakgrunden till beslutet är EU:s behov av att minska sina utsläpp av växthusgaser på ett kostnadseffektivt sätt. EU:s utsläppshandel bygger på handelsreglerna i Kyotoprotokollet, som efter Rysslands ratificering den 18 november 2004 träder i kraft den 16 februari 2005.

Med detta slutbetänkande sammanfattar FlexMex2-utredningen klimatpolitikens utveckling och gör också utblickar mot första åtagandeperioden (2008–2012) enligt Kyotoprotokollet. I detta kapitel redovisas klimatpolitikens utveckling (1.1), delegationens arbete med handelsdirektivet (1.2), slutbetänkandets syfte (1.3) samt dess disposition (1.4).

1.1¶Klimatpolitikens utveckling

Forskning visar att klimatet har förändrats genom människans påverkan. Atmosfärens halt av koldioxid har ökat med drygt 30 procent sedan industrialiseringens början på 1800-talet. I den senaste rapporten från FN:s klimatpanel, Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), konstateras att frågan inte längre är om klimatet förändras, utan hur mycket och hur snabbt detta kommer att ske. I rapporten understryks också att effekterna av människans påverkan på klimatet är mycket långvariga. En fjärdedel av den ökning av koncentrationen av växthusgaser som i dag sker kommer att vara kvar i atmosfären under flera århundraden. Även om världen skulle lyckas med att stabilisera koncentrationen av växt-

1 IPCC, Climate Change 2001. Synthesis Report. 2 De sex viktigaste växthusgaserna är koldioxid, metan, dikväveoxid (lustgas), fluorkarboner, perfluorkarboner och svavelhexafluorid.

husgaser i atmosfären kommer havens yttemperatur, p.g.a. oceanernas termiska kapacitet, ändå att öka under flera århundraden efter att denna stabilisering skett.

Mot denna bakgrund av starka vetenskapliga bevis blir uppgiften för världssamfundet att minska utsläppen av växthusgaser innan effekterna blir alltför allvarliga. Sverige har tillsammans med merparten av världens länder skrivit under FN:s klimatkonvention. Det betyder att vi förbundit oss att arbeta för att minska utsläppen av växthusgaser till atmosfären. Konventionens mål är att halten av växthusgaser i atmosfären skall stabiliseras. På vilken nivå stabiliseringen skall ske samt vilka vägar och styrmedel som leder dit hör till det som diskuteras inom ramen för de internationella klimatförhandlingarna.

För att på lång sikt begränsa risken för framtida klimatförändringar måste alltså de globala utsläppen minska. Att stabilisera koncentrationen av växthusgaser i atmosfären utgör en väsentlig utmaning som möter det internationella samfundet under detta århundrade. För svensk del t.ex. bör enligt riksdagen landets totala utsläpp av växthusgaser år 2050 ligga på en nivå som omräknat i koldioxidekvivalenter är lägre än 4,5 ton per år och invånare för att därefter minska ytterligare. Stabiliseringen skall nås samtidigt som man söker nå en högre levnadsstandard. Med nuvarande teknologi kommer det att bli utomordentligt svårt.

En begränsad klimatpåverkan kan endast uppnås genom en aktiv klimatpolitik som integreras i hela samhället. För att uppnå målet erfordras dessutom ett omfattande internationellt samarbete och insatser i alla länder. Utgångspunkten är att klimatpåverkan är ett globalt fenomen. Det spelar ingen roll var på jorden utsläppsminskningarna sker. Effekten på atmosfären blir densamma.

Vid världstoppmötet om hållbar utveckling i Rio de Janeiro år 1992 undertecknades FN:s klimatkonvention av 154 stater. Genom det s.k. Kyotoprotokollet , som antogs på konventionens tredje partsmöte i Kyoto i december 1997 och som är juridiskt bindande, åtar sig industriländerna att minska sina utsläpp med drygt fem

3 Genom att omräkna övriga växthusgasers klimatpåverkan i s.k. koldioxidekvivalenter får man ett jämförelsemått på de olika växthusgasernas ”styrka” (se vidare kapitel 4). Sveriges utsläpp motsvarade år 2003 cirka 8,0 ton koldioxidekvivalenter per capita. 4 Kyotoprotokollet till Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar. Kyotoprotokollet träder i kraft 90 dagar efter att minst 55 länder omfattande minst 55 procent av världens utsläpp år 1990 ratificerar överenskommelsen. I och med att Ryssland registrerade sin ratificering hos FN den 18 november 2004 kommer protokollet att träda i kraft den 16 februari 2005. Den 16 december 2004 hade 132 länder, med 61,6 procent av utsläppen år 1990 ratificerat protokollet.

procent som ett genomsnitt under den första s.k. åtagandeperioden, dvs. åren 2008−2012, jämfört med 1990 års nivå. EU:s medlemsstater har åtagit sig att sammantaget minska utsläppen med åtta procent. Protokollet innehåller regler och strikta system för övervakning och kontroll av utsläpp liksom utsläppsminskningar. Kyotoprotokollet anger att tre styrmedel – s.k. flexibla mekanismer – får användas för att hjälpa till att nå industriländernas åtaganden till år 2010. Dessa styrmedel är viktiga för att uppnå kostnadseffektiva minskningar av utsläpp av växthusgaser, något som klimatkonventionen betonar. En av de flexibla mekanismerna är handel med utsläppsrätter. Sverige och övriga EU-länder ratificerade Kyotoprotokollet i maj 2002. EU-länderna förband sig dessutom att fullfölja de åtaganden man gjort i protokollet även om detta inte skulle ratificeras.

I maj 2000 presenterade Europeiska kommissionen det europeiska treåriga handlingsprogrammet mot klimatförändringar, ECCP. I detta anges drygt 40 kostnadseffektiva åtgärder som tillsammans skall räcka för att nå unionens åtagande under Kyotoprotokollet. En hörnsten i programmet är unionens handel med utsläppsrätter.

EU:s handelssystem baseras på ett direktiv (”handelsdirektivet”) som formellt antogs i oktober 2003. Alla länder som är medlemmar i EU när handeln inleds omfattas av systemet, dvs. EU:s samtliga 25 medlemsländer deltar. De länder som omfattas av EES-avtalet (Island, Norge och Lichtenstein) kan själva besluta om de vill ansluta sig till systemet.

Unionens system för handel med utsläppsrätter är ett strategiskt klimatpolitiskt instrument som syftar till att på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser inom gemenskapen. Systemet bygger på att en restriktion (ett tak) sätts för hur stora de totala utsläppen får vara under ett år från de anläggningar som omfattas av det. Detta betyder emellertid inte att ett tak sätts för utsläppen från enskilda an-

5 EU:s gemensamma åtagande i Kyotoprotokollet avser EU 15. De tio stater som blev medlemmar av unionen den 1 maj 2004 har dock (med undantag för Malta och Cypern) nationella åtaganden enligt Kyotoprotokollet som alltjämt gäller. 6 Ordet flexibel anger att utsläppsreduktioner inte behöver göras i det egna landet, utan kan mot ersättning göras i annat land. 7 I Kyotoprotokollet anges ytterligare två styrmedel, som till skillnad från handel med utsläppsrätter är projektbaserade. Det ena är s.k. gemensamt genomförande (på engelska Joint Implementation, JI) och det andra mekanismen för ren utveckling (på engelska Clean Development Mechanism, CDM). 8 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG. EUT L 275, 13.10.2003, s 32 (Celex 32003L0097).

läggningar eller för ett enskilt land. Varje anläggning som omfattas av systemet tilldelas ett visst antal överlåtbara utsläppsrätter. En sådan rätt definieras under perioden 2005–2007 som rätten att släppa ut ett ton koldioxid. Rätten att faktiskt släppa ut koldioxid tillkommer endast de anläggningar som fått ett särskilt tillstånd. Däremot kan vem som helst, såväl juridiska som fysiska personer, köpa och sälja utsläppsrätter. Summan av tilldelade utsläppsrätter motsvarar taket för hur stora de totala utsläppen får vara. Vidare skall de anläggningar som omfattas av systemet årligen vid en viss angiven tidpunkt kunna visa upp och överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar anläggningens faktiska utsläpp.

Genom att utsläppsrätterna är överlåtbara skapar handelssystemet en möjlighet att omfördela utsläpp mellan verksamhetsutövare med höga kostnader för att minska sina utsläpp och verksamhetsutövare med låga sådana kostnader. En verksamhetsutövare med hög reningskostnad kan således vilja släppa ut mer koldioxid än den mängd utsläppsrätter som han fått vid tilldelningen av utsläppsrätter. Han behöver då köpa ytterligare utsläppsrätter. En verksamhetsutövare med låg reningskostnad kan å andra sidan välja att minska sina utsläpp så att han vid den årliga redovisningen inte behöver alla de rätter han tilldelats. Han kan då sälja en del av de utsläppsrätter han fått sig tilldelad. På detta vis uppstår alltså en marknad för utsläppsrätter, och dessa kan köpas och säljas som andra värdepapper.

Det europeiska handelssystemet kommer att omfatta olika tidsperioder. Under den första perioden (åren 2005−2007) kommer handelssystemet endast att omfatta utsläpp av koldioxid och anläggningar inom energiintensiv industri (produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustrin, pappersmassa, papper och papp) och förbränningsanläggningar över en viss effektnivå inom kraft- och värmeproduktion. I Sverige kommer den handlande sektorn att omfatta drygt 700 anläggningar.

Nuvarande mål för svensk klimatpolitik

Enligt 2002 års klimatpolitiska beslut (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02 MJU10, rskr. 2001/02:163) skall som nationellt klimatmål gälla att de svenska utsläppen av växthusgaser som ett medelvärde för perioden 2008−2012 skall vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen skall räknas som koldioxidekvivalenter

och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Utsläppsvärdena skall normalårskorrigeras för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variationer i temperatur och nederbörd.

Enligt 2002 års klimatpolitiska beslut skall det nationella målet att minska utsläppen av växthusgaser med minst fyra procent uppnås utan kompensation för upptag i sänkor och utan användning av flexibla mekanismer. Mot bakgrund av den utvärdering av klimatpolitiken som Naturvårdsverket och Energimyndigheten haft ansvar för (”2004 års kontrollstation”) och de remissynpunkter som framkommit på myndigheternas rapport avser regeringen överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna.

Det klimatpolitiska beslutet från 2002 innehåller även ett långsiktigt klimatmål. Sverige skall internationellt verka för att det globala arbetet inriktas mot målet att stabilisera halten av växthusgaser på 550 ppm. År 2050 bör utsläppen för Sverige sammantaget vara lägre än 4,5 ton koldioxidekvivalenter per år och invånare och därefter minska ytterligare. Målets uppfyllande är till avgörande del beroende av internationellt samarbete och insatser i andra länder.

Riksdagens energipolitiska beslut från år 2002 (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317) redovisar riktlinjer för en klimatstrategi på energiområdet, som följer den strategi som beslutades i 1997 års energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:212). De svenska utsläppen av koldioxid inom energiområdet skall enligt riktlinjerna begränsas så långt det är möjligt med hänsyn till konkurrenskraft, sysselsättning och välfärd. På energiområdet innebär riktlinjerna också att klimatstrategin skall utformas mot bakgrund av jämförelser med faktiskt vidtagna åtgärder i andra länder. Detta för att undvika att en väsentligt större börda läggs på den svenska industrin än vad konkurrentländerna lägger på sin industri.

1.2¶Delegationens arbete med handelsdirektivet

I juli 2001 beslöt regeringen om direktiv till en delegation med parlamentarisk sammansättning i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer (dir. 2001:56). Delegationen antog namnet FlexMex2utredningen.

9 Av olika skäl kom dock utredningsarbetet inte att inledas förrän våren 2002.

Som medlem av EU är Sverige skyldigt att ansluta sig till och i svensk lagstiftning införa de i handelsdirektivet angivna reglerna för det EU-gemensamma handelssystemet. Delegationen har gjort den allmänna bedömningen att det inte är lämpligt att ta fram ett regelverk för ett svenskt handelssystem som på väsentliga punkter avviker från EU:s handelssystem. Mot denna bakgrund har delegationen delvis valt ett annat upplägg för utredningsarbetet än vad som anges i utredningsdirektiven.

Delegationens arbete före detta slutbetänkande har redovisats i tre delbetänkanden. I det första, Handla för bättre klimat (SOU 2003:60), som kom i maj 2003, redovisade delegationen vilka principer som för svensk del bör ligga till grund för fördelningen av utsläppsrätter i EU:s handelssystem. Mot bakgrund av detta och remissinstansernas synpunkter presenterade regeringen i december 2003 i propositionen Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (prop. 2003/04:32) riktlinjerna för genomförandet av direktivet i svensk lagstiftning. I propositionen föreslogs också att riksdagen skulle bemyndiga regeringen att utarbeta och till Europeiska kommissionen överlämna en plan för fördelningen av utsläppsrätter. Riksdagen beslutade i enlighet med propositionen den 10 mars 2004 (bet. 2003/04:MJU11, rskr. 2003/04:150).

Den 22 april 2004 inlämnade regeringen Sveriges nationella fördelningsplan till kommissionen. Denna plan anger efter vilka principer utsläppsrätter kommer att fördelas i Sverige under perioden 2005-2007.

Enligt handelsdirektivet skall medlemsstaterna senast den 31 december 2003 ha genomfört direktivet i sin lagstiftning (artikel 31). Med hänsyn till den ordning som gäller för beredning av svensk lagstiftning har det emellertid inte varit möjligt att genomföra nödvändig lagstiftning till den 31 december 2003. Detta gäller särskilt som vissa rättsakter som handelsdirektivet hänvisar till inte var antagna av i gemenskapen berörda institutioner vid den tidpunkten. Så var t.ex. fallet beträffande den registerförordning som enligt artikel 19.3 skall finnas för att direktivet skall kunna genomföras.

10 EG-kommissionen antog den 21 december 2004 en förordning (EG) 2216/2004 om ett standardiserat och skyddat registersystem i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och Europaparlamentets och rådets beslut 280/2004/EG. Publiceringen av förordningen i Europeiska Unionens Tidning (EUT) skedde den 29 december 2004.

Sverige är dock långtifrån ensamt om att inte ha kunnat efterleva direktivets tidplan i detta hänseende. Tvärtom deklarerade flera medlemsstater tidigt att de inte skulle klara ett genomförande till den 31 december 2003, men att de skulle ha all lagstiftning på plats i god tid före den 1 januari 2005.

Mot denna bakgrund fann delegationen det mest ändamålsenligt att, efter det att det första delbetänkandet presenterades i maj 2003, etappvis lägga fram förslag i en sådan ordning och vid sådana tidpunkter att det skulle kunna finnas ett fungerande regelverk på plats den 1 januari 2005.

För att handeln med utsläppsrätter skulle kunna starta den 1 januari 2005 krävdes att det i god tid före den tidpunkten fanns en lagreglering för frågor avseende tillstånd och tilldelning av utsläppsrätter. FlexMex2-utredningen redovisade därför i november 2003 i sitt andra delbetänkande Handla för bättre klimat – tillstånd och tilldelning, m.m. (SOU 2003:120) förslag till en tidsbegränsad lagstiftning som huvudsakligen rörde tillstånds- och tilldelningsfrågor och som var avsedd att gälla fr.o.m. den 1 juli 2004. Regleringen i den tidsbegränsade lagen var tänkt att kunna flyttas över till en komplett lag med ikraftträdande den 1 januari 2005 då den tidsbegränsade lagen skulle upphöra att gälla.

Mot bakgrund av delegationens andra delbetänkande och remissinstansernas synpunkter avlämnade regeringen den 15 april 2004 propositionen Handel med utsläppsrätter I (prop. 2003/04:132). I propositionen föreslogs bl.a. införandet av en ny lag (2004:656) om utsläpp av koldioxid, innehållande vissa bestämmelser om tillstånd för utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter. Vidare föreslogs ändringar i miljöbalken som innebär att för de anläggningar som ingår i handelssystemet får inte meddelas villkor om begränsning av koldioxidutsläpp eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp. Förslaget innebar att införandet av ett handelssystem för utsläppsrätter avseende koldioxid kunde påbörjas. Riksdagen beslutade i enlighet med propositionen den 23 juni 2004 (bet. 2003/04:MJU19, rskr.2003/04:281). Lagen trädde i kraft den 1 augusti 2004.

FlexMex2-utredningen redovisade i april 2004 sitt tredje delbetänkande Handla för bättre klimat – handel med utsläppsrätter 2005–2007, m.m. (SOU 2004:62). Syftet med delbetänkandet var att lämna förslag på en fullständig lag för införandet av EU:s system för handel med utsläppsrätter. I betänkandet lämnades

därför förslag avseende regler för övervakning, rapportering och kontroll av koldioxidutsläpp. Vidare lämnades förslag till ett komplett regelverk för registerfrågor samt förslag avseende straff och andra sanktioner samt skadestånd. Förslagen var avsedda att ligga till grund för det avslutande steget i arbetet med att genomföra handelsdirektivet i svensk lagstiftning inför perioden 2005−2007.

Mot bakgrund av delegationens tredje delbetänkande och remissinstansernas synpunkter avlämnade regeringen den 23 september 2004 propositionen Handel med utsläppsrätter II (prop. 2004/05:18). I propositionen föreslogs att en ny lag skulle införas med fullständiga bestämmelser om handel med utsläppsrätter för koldioxid och ersätta lagen om utsläpp av koldioxid. Förslagen i propositionen utgjorde det avslutande steget i arbetet med att genomföra handelsdirektivet i svensk lagstiftning. Riksdagen beslutade i enlighet med propositionen den 17 november 2004 (bet. 2004/05 MJU5, rskr. 2004/05:43) och den nya lagen och övriga förslag till lagändringar trädde i kraft den 1 januari 2005.

Om delegationens arbetsformer kan sägas att de kommittésammanträden som hållits regelbundet har utgjort den viktigaste arenan för utredningens diskussioner. Sedan avlämnandet av delegationens tredje delbetänkande i april 2004 har fem sammanträden avhållits. Utöver kontinuerliga diskussioner om utredningsarbetets framåtskridande och redovisningar av utlagda uppdrag m.m. har vid sammanträdena information lämnats från Naturvårdsverket, Energimyndigheten, ITPS (Institutet för tillväxtpolitiska studier) och SKGS (Samarbetsorgan mellan branschföreningarna Skogsindustrierna, Plast & Kemiföretagen, SweMin och Jernkontoret).

Vidare har utredningens ordförande och sekretariat bilateralt sammanträtt med berörda myndigheter (t.ex. Naturvårdsverket, Energimyndigheten, Statskontoret, Konjunkturinstitutet) och intresseorganisationer på området (Svensk Energi, Skogsindustrierna, Svenska Petroleuminstitutet, Jernkontoret, Plast- och Kemiföretagen). Utredningens ordförande och sekretariat har vid ett antal tillfällen kommunicerat med företrädare för berörda generaldirektorat inom EG-kommissionen. Därtill har utredningens ordförande och sekretariat närvarit vid olika nationella och internationella seminarier o.d. inom det berörda sakområdet.

Den 18 november 2004 inbjöd delegationen branschföreträdare för skogsindustrin, plast- och kemiindustrin, gruvor, mineral och metallproducenter samt järn- och stålindustrin att tillsammans med företrädare för Svensk Energi och Svensk Fjärrvärme redovisa sina

synpunkter på förutsättningarna för att använda benchmarking som metod för att fördela utsläppsrätter inom handelssystemet. Skriftliga vittnesmål lämnades av SKGS samt av Svensk Energi och Svensk Fjärrvärme.

1.3¶Slutbetänkandets syfte och underlagsmaterial

Med detta betänkande avslutar delegationen sitt treåriga arbete. Vi har därför sett det som värdefullt att dels sammanfatta arbetets genomförande (vilket gjordes ovan) och beskriva handelssystemet på ett överskådligt sätt, dels behandla frågor som kan bli aktuella att reglera framöver, sannolikt tidigast i samband med den första åtagandeperioden (2008-2012). Dessa frågor avser förutsättningarna för och konsekvenserna av att: • inkludera andra sektorer i handelssystemet, • inkludera andra växthusgaser än koldioxid i handelssystemet, • utnyttja möjligheten att fördela utsläppsrätter på annat sätt än

genom gratis tilldelning, samt • använda benchmarking (riktmärken) vid tilldelningen av utsläpps-

rätter.

Inom ramen för utredningen har följande underlagsmaterial tagits fram och använts inför slutbetänkandet : • Per Kågeson, Nature Associates, har bl.a. analyserat förutsättning-

arna för en utvidgning av handelssystemet till att omfatta den

svenska transport- och övrigsektorn. • Professor Arne Elmroth har lämnat synpunkter på prognoser för

energianvändningen inom byggsektorn. • Konjunkturinstitutet har analyserat hur ett utvidgat handelssystem

– omfattande de verksamheter som i dag omfattas av handelsdirektivet samt därtill i första hand transportsektorn och upp-

11

Möjligheten att koppla de s.k. projektbaserade mekanismerna (gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling) till EU:s utsläppshandel sker genom det s.k. länkdirektivet, som är ett tillägg till handelsdirektivet. Länkdirektivet trädde i kraft den 13 november 2004. Arbetet med att genomföra länkdirektivet i Sverige har påbörjats av Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet. Den svenska lagstiftningen skall vara på plats den 13 november 2005. 12

Det omfattande underlagsmaterial som tagits fram inför delbetänkande 1-3 har tidigare redovisats i respektive delbetänkande.

värmning inom övrigsektorn – kommer att påverka koldioxidutsläpp, samhällsekonomi och strukturomvandling.

• Professor Peter Bohm, Stockholms universitet har analyserat förut-

sättningarna för och konsekvenserna av att staten säljer utsläpps-

rätter på marknaden som ett sätt att fördela utsläppsrätter inom

handelssystemet. • Anders Carlsson, ACCO har analyserat förutsättningarna för att

inkludera ytterligare växthusgaser för de anläggningar som i dag

ingår i handelssystemet, med tonvikt på att bedöma osäkerheten i

beräkningarna av utsläppen. • En arbetsgrupp inom juridiska institutionen, Göteborgs universitet

har analyserat förutsättningarna för att generellt inkludera ytterligare växthusgaser i handelssystemet.

• F.d. justitierådet Staffan Vängby har analyserat frågan om statens

eventuella ersättningsskyldighet vid auktion och gratis tilldelning. • Statskontoret har gjort en första uppföljning av rutiner, arbets-

former och myndighetsorganisationen för systemet för handel

med utsläppsrätter

1.4¶Betänkandets disposition

Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt.

I kapitel 2 beskrivs det handelssystem som trädde i kraft den 1 januari 2005. Den översiktliga beskrivningen görs med utgångspunkt från de förutsättningar som gäller för handelssystemet och de olika steg som skall tas av olika aktörer, dels för att delta i handeln med utsläppsrätter och dels för att handeln skall fungera trovärdigt och effektivt.

I kapitel 3−7 gör delegationen utblickar mot kommande perioder och diskuterar eventuella framtida förändringar i de styrande förutsättningarna.

I kapitel 3 diskuteras förutsättningarna för och konsekvenserna av en utvidgning av handelssystemet till att omfatta transport- och övrigsektorn.

I kapitel 4 diskuteras förutsättningarna för att inkludera fler växthusgaser än koldioxid i handelssystemet.

I kapitel 5 analyseras förutsättningarna för och konsekvenserna av att tilldela utsläppsrätter genom att sälja utsläppsrätter på marknaden.

I kapitel 6 diskuteras förutsättningarna för att tilldela utsläppsrätter med hjälp av benchmarking.

I kapitel 7 redovisas resultatet av Statskontorets uppdrag att följa upp rutiner, arbetsformer och myndighetsorganisationen för tillstånds- och tilldelningsfrågor. Vidare behandlas frågor av rättslig art som behöver behandlas framgent, främst inför åtagandeperioden 2008−2012 och därefter.

Som bilagor till betänkandet har fogats utredningens direktiv (bilaga 1), handelsdirektivet (bilaga 2), samt rapporterna från Per Kågeson (bilaga 3), Konjunkturinstitutet (bilaga 4) och Peter Bohm (bilaga 5).

2¶Beskrivning av EU:s handelssystem

Handel med utsläppsrätter är ett styrmedel som länkar marknadskrafter och positiva miljöeffekter. Jämfört med andra ekonomiska styrmedel kan handel med utsläppsrätter ange de förväntade miljömässiga konsekvenserna med en högre grad av säkerhet. Med utsläppshandel kan de förväntade miljöeffekterna också uppnås till lägsta möjliga kostnad.

Handelssystemet möjliggör att utsläppsminskningar kan göras där de kostar minst. Handeln ger möjlighet för ett företag att välja om det skall minska de egna utsläppen eller betala för att något annat företag skall minska sina utsläpp. Styrmedlet bygger på att det finns ett tak för de totala utsläppen. Däremot finns det inte något tak för utsläppen från de enskilda anläggningarna. Det enda krav som anläggningarna måste uppfylla är att vid ett på förhand bestämt tillfälle överlämna ett antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda, verifierade utsläppen under en viss på förhand bestämd tid, vanligtvis ett kalenderår. Om detta krav (den s.k. ”kvotplikten”) inte uppfylls utgår sanktioner, i allmänhet en ”straffavgift”.

Ett detaljerat ramverk behövs för att få handelssystemet att fungera som ett kostnadsminimerande styrmedel. Detta ramverk anger vem som omfattas av handelssystemet, regler för deltagandet och vilket ansvar olika aktörer har. Dessutom anges i ramverket de krav som skall gälla för övervakning, redovisning och kontroll av utsläppen vid berörda anläggningar och för det registersystem som skall hålla ordning på de överlåtelser som sker.

Handelsvaran i systemet är utsläppsrätter. En sådan rätt definieras under perioden 2005–2007 som rätten att släppa ut ett ton koldioxid. Rätten att faktiskt släppa ut koldioxid tillkommer endast de anläggningar som omfattas av systemet. För dessa anläggningar krävs också ett särskilt tillstånd att släppa ut koldioxid. Köpa och sälja utsläppsrätter kan däremot vem som helst göra, såväl juridiska

som fysiska personer. Denna handel är tänkt att fungera som en traditionell värdepappersmarknad.

Huvuddelen av det ramverk som omtalas ovan ges av det handelsdirektiv som Europaparlamentet och Rådet beslutat om. Där anges ett antal förutsättningar som skall gälla för handelssystemet och olika steg som vid olika tidpunkter i processen skall tas av berörda aktörer. I det följande ges en översiktlig beskrivning av EU:s handelssystem i termer av de förutsättningar som gäller för de svenska deltagarna i handelssystemet (avsnitt 2.1) och de olika processtegen (avsnitt 2.2).

Att beskrivningen utgår från ”de svenska deltagarna” beror på att vissa av kraven som skall uppfyllas är lika för alla verksamhetsutövare i alla medlemsländer, men att direktivet också lämnar till det enskilda medlemslandet att utforma vissa regler under förutsättning att de uppfyller ett antal grundläggande av kommissionen fastställda kriterier.

Inledningsvis bör också påpekas att det europeiska handelssystemet är indelat i olika tidsperioder. Den första perioden omfattar åren 2005–2007 är till en del tänkt att fungera som en försöksperiod. Därefter löper perioderna i femårsintervall, dvs. 2008– 2012, 2013–2017 etc.

2.1¶Förutsättningar för handeln som ges av handelsdirektivet

För att kunna identifiera vilka anläggningar som skall omfattas av kravet på att ha tillstånd för att släppa ut växthusgaser anges i direktivet vilka verksamhetsområden som är berörda. Under den första perioden (2005–2007) omfattar handelssystemet anläggningar inom sektorerna för energi, produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustri samt pappers-, papp- och pappersmassaindustri. För Sveriges del omfattas totalt drygt 700 anläggningar.

Direktivet anger också vilka gaser som systemet skall hantera. Under perioden 2005–2007 ingår endast utsläpp av koldioxid i

1 Europeiska kommissionen har tagit fram vägledande riktlinjer för hur dessa kriterier bör tolkas. Kommissionens beslut, K(2004)130 slutlig, 29/01/2004, om riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG. 2 Genom att Sverige valt att inkludera förbränningsanläggningar som understiger 20 MW om de är anslutna till fjärrvärmenät som totalt överstiger 20 MW är nu antalet anläggningar uppe i drygt 700. Flera av dessa har identifierats först i samband med tillståndsprocessen.

handelssystemet. Kommissionen kan längre fram komma att ta initiativ till att ta med även övriga växthusgaser (metan, dikväveoxid, fluorkarboner, perfluorkarboner och svavelhexafluorid) i handelssystemet.

Som framgått bygger handelssystemet på att vissa utpekade verksamhetsutövare vid ett visst tillfälle varje år skall kunna överlämna ett antal utsläppsrätter som motsvarar de faktiska utsläppen under föregående år. Hur får då verksamhetsutövarna tag i dessa utsläppsrätter? Teoretiskt sett skulle tilldelningen kunna ske på ett antal olika sätt. T.ex. skulle utsläppsrätterna kunna auktioneras ut eller verksamhetsutövarna hänvisas till att köpa utsläppsrätter på en marknad, där staten skulle kunna stå för utbudet. Men direktivet anger att i det handelssystem som skall vara i funktion under perioden 2005–2007 så skall minst 95 procent av utsläppsrätterna tilldelas gratis till berörda verksamhetsutövare. I Sverige har vi, liksom de flesta övriga medlemsstater, dock valt att tilldela alla utsläppsrätter gratis, vilket skett i god tid innan handelns början. Statsmakterna utnyttjade alltså inte det utrymme som direktivet ger att för 2005–2007 använda andra fördelningsmetoder än gratistilldelning för högst fem procent av utsläppsrätterna.

Regering och riksdag har beslutat att utsläppen av koldioxid från anläggningar i Sverige skall delas in i två kategorier, vilket är förenligt med de frihetsgrader som handelsdirektivet ger: • Råvarurelaterade utsläpp. Dessa är utsläpp av koldioxid som i en

process bildas från kol som är bundet i den råvara som skall

förädlas eller i en process där kol tillsätts för att avlägsna en

icke önskvärd komponent från råvaran och där processens syfte

inte är att framställa kraft, värme eller transportenergi och där

samtidigt råvaran inte heller är utbytbar till en rimlig kostnad

på kort sikt. • Bränslerelaterade utsläpp. Dessa utsläpp avser koldioxidutsläpp

som härrör från förbränning av fossila bränslen i det primära

syftet att producera kraft, värme eller transportenergi.

Med denna uppdelning har det varit möjligt att vid tilldelningen av utsläppsrätter skilja mellan sådana utsläpp som på ett ekonomiskt rimligt sätt går att substituera för (bränslerelaterade) och sådana som är bundna till en råvara som på kort sikt inte går att till en rimlig kostnad byta ut (råvarurelaterade).

Utgångspunkten för fördelningen till befintliga anläggningar har varit deras genomsnittliga historiska utsläpp under perioden 1998- 2001. Dock har anläggningar inom energisektorn endast fått en tilldelning motsvarande 80 procent av sina historiska utsläpp. I fördelningen av utsläppsrätter har också råvarurelaterade utsläpp behandlats i särskild ordning. I tillägg till de utsläppsrätter som anläggningar med sådana utsläpp tilldelas på grundval av sina historiska utsläpp har de också fått utsläppsrätter som motsvarar den prognostiserade ökningen av råvarurelaterade utsläpp under perioden 2005–2007. För nya deltagare är utgångspunkten för fördelningen riktmärken eller bästa möjliga teknik.

Utsläpp från förbränning av torv skall omfattas av handelssystemet, enligt riksdagens beslut om riktlinjerna för genomförande av handelsdirektivet (prop. 2003/04:32). Riksdagen förutsatte vid beslutet att regeringen löpande kommer att följa konkurrenssituationen för torveldade anläggningar. Regeringen gav i december 2003 Energimyndigheten i uppdrag att göra en översyn av elcertifikatsystemet (N2003/9037/ESB). I uppdraget ingick bl.a. att utreda torvens roll inom systemet och om det finns mer ändamålsenliga sätt att främja användningen av torv som bränsle i det svenska energisystemet. Energimyndigheten redovisade uppdraget i maj 2004 och rapporten har därefter remissbehandlats. Frågan bereds för närvarande inom regeringskansliet.

Fördelningen av utsläppsrätter anges i en särskild nationell fördelningsplan. Denna skall inges till Europeiska kommissionen för dess prövning av om planen uppfyller handelsdirektivets krav (se vidare avsnitt 2.2.1).

En fråga som diskuterats ingående är om det skall vara tillåtet att inom ramen för handelssystemet överföra utsläppsrätter från en period till en annan (s.k. banking). Därmed skulle en åtgärd som

3 När det gäller frågan om hur utsläpp från förbränning av torv har bedömts är bakgrunden följande. Riksdagen har beslutat att torv fr.o.m. den 1 april 2004 skall vara ett bränsle som berättigar till elcertifikat när den används för elproduktion i kraftvärmeverk (prop. 2003/04:42, bet. 2003/04:NU8). Elcertifikatsystemet har två syften, nämligen dels att främja produktion av el med användning av förnybara energikällor, dels att främja produktion av el med användning av torv. I propositionen markerades att torv inte kan klassificeras som förnybart bränsle. När det gäller beslutet att utsläppen från förbränning av torv skall omfattas av handelssystemet hänvisade riksdagen till att enligt klimatkonventionens tredje partsmöte, i förening med riktlinjerna från FN:s klimatpanel, utsläpp som sker från förbränning av torv skall redovisas och läggas till de utsläpp som omfattas av Kyotoprotokollet och den efterföljande bördefördelningen inom EU. 4 Så kallad banking innebär att medlemsstaten i den nya perioden ersätter utsläppsrätter som inte längre är giltiga – och som heller inte överlämnats och annullerats senast den 30 april under något av den tidigare periodens år – med nya rätter som då blir giltiga under den nya perioden.

vidtas under en period få tillgodoräknas under en kommande period. Detta skulle innebära att prisskillnader mellan tidsperioder utjämnas, vilket är samhällsekonomiskt fördelaktigt eftersom miljöeffekten i det närmaste är oberoende av när inom en period utsläppen äger rum. För perioden 2005–2007 innebär det nuvarande svenska regelsystemet emellertid att det inte är tillåtet att spara utsläppsrätter från handelsperioden 2005–2007 för att utnyttjas under perioden 2008-2012. Detta är en lösning som också övriga medlemsländer valt att tillämpa. Däremot anger handelsdirektivet att banking skall användas mellan nästföljande perioder, dvs. från 2008–2012 till 2013–2017 etc.

Införandet av EU:s handelssystem har medfört ett behov av att modifiera vissa av miljöbalkens regler för de anläggningar som omfattas av handelssystemet. Sålunda har riksdagen beslutat att ändra miljöbalkens bestämmelser så att villkor om begränsning av koldioxidutsläpp eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp inte får meddelas för de anläggningar som ingår i handelssystemet. Detta eftersom sådana begränsningar står i strid med den flexibilitet som är en förutsättning för att handelssystemet skall fungera effektivt.

När handelsdirektivet infördes blev det valfritt för Sverige att ställa krav på energieffektivitet i de delar av en anläggning där direkta utsläpp av koldioxid uppkommer. I miljöbalken krävs vidare att förnybara energikällor skall användas i första hand. Detta sistnämnda krav har dock Sverige ur rättslig synpunkt valfrihet att upprätthålla eller att ta bort eftersom den inte är reglerad i gemenskapsrätten. I sitt tredje delbetänkande föreslog delegationen att båda dessa krav skulle slopas. Energieffektivitetskravet torde ha en begränsad betydelse, eftersom de flesta förbränningsanläggningarna redan i dag kan antas vara effektiva. Mot denna begränsade vinst skall vägas den flexibilitet som handelssystemet bygger på och de kostnader som ett prövningsförfarande enligt miljöbalken skulle förorsaka verksamhetsutövaren. Skälet för att kravet på att i första hand använda förnybara energikällor måste tas bort är att det skulle medföra praktiska problem att upprätthålla detta krav parallellt med att inga villkor längre får ställas på använd mängd fossilt bränsle. I samband med propositionen Handel med utsläppsrätter I (prop. 2003/04:132) anförde regeringen att frågan om en eventuell ändring i miljöbalken vad gäller krav på energieffektivitet och krav på förnybara energikällor behöver studeras ytterligare och att regeringen har för avsikt att återkomma senare i frågan.

I arbetet med att ta fram det EU-omfattande systemet för handel med utsläppsrätter har det förutsatts att den marknadsplats där utsläppsrätterna skall handlas (andrahandsmarknaden) kommer att uppstå av sig själv när kraven är klart fastställda och utsläppsrätterna som behövs för att uppfylla kraven är utfärdade. I sitt förslag till direktiv från hösten 2001 sade sig Europeiska kommissionen således vilja att organisationen av marknaden för utsläppsrätter skulle vara öppen för lösningar initierade av den privata sektorn. Kommissionen antog att mäklare skulle komma att etablera sig på marknaden för att erbjuda tjänster som förmedlare, och därmed öka likviditeten. Enligt kommissionen kunde också förutses att det skulle uppstå konkurrens mellan börser om att tillhandahålla mötesplatser för köpare och säljare. Delegationen anförde också i sitt tredje delbetänkande att den inte såg behov av att föreslå några särskilda regler för hur handeln skulle gå till eller för marknadens etablerande och organisation.

Marknadsplatser har också mycket riktigt etablerats utan särskild reglering från statsmakternas sida. Dels har det sedan flera år förekommit terminshandel – bilateralt eller via mäklare – med koldioxidutsläpp som är tänkta att utnyttjas inom EU:s handelssystem. Dessa terminsaffärer går till så att ett företag av ett annat köper utsläppsrätter för ett visst antal ton koldioxid för leverans när handelssystemet väl etablerats. För affärer med leverans under år 2005 exempelvis har priset under hösten 2004 legat på ca 8,5 euro/ton koldioxid, men har efter årsskiftet fallit till ca 6,5–7 euro/ton koldioxid. Dels har såväl den nordiska elbörsen Nord Pool som andra europeiska börser meddelat att man avser att erbjuda handel med utsläppsrätter. Nord Pool kommer att erbjuda både handel med och clearing av EU-utsläppsrätter; en terminshandel kommer att öppna i januari 2005 och en spothandel efter den 1 mars 2005, när utsläppsrätterna har utfärdats till verksamhetsutövarna.

Handeln på andrahandsmarknaden för de utsläppsrätter som fördelats i EU:s handelssystem är öppen för alla, såväl juridiska som fysiska, personer som är intresserade av att delta i handeln. En väsentlig aktörskategori är givetvis de företag som äger de ca 12 000 anläggningar som omfattas av kvotplikt i systemet. Men bland

5 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (KOM(2001) 581 slutlig). 6 Handla för bättre klimat – handel med utsläppsrätter 2005-2007 m.m. (SOU 2004:62). 7 Prisuppgifter från www.pointcarbon.com. 8 Emission trading at Nord Pool. Pressmeddelande 2004-11-04, www.nordpool.com.

handelns köpare och säljare kommer sannolikt att förekomma även andra aktörer än de direkt berörda verksamhetsutövarna, t.ex. olika typer av förmögenhetsförvaltare som vill bedriva handel i kapitalplaceringssyfte och miljöorganisationer som kommer att agera som i första hand köpare på marknaden, i syfte att påverka det tillgängliga utsläppsutrymmet.

Med hänsyn till att andrahandsmarknaden är öppen för alla, och att marknadsplatser etablerats, får förutsättas att handeln med utsläppsrätter också i tillräcklig grad kommer att uppfylla de kriterier som definierar en välfungerande och effektiv värdepappersmarknad. Sålunda torde andrahandsmarknaden komma att bl.a. ha tillräcklig omsättningsvolym för att vara likvid, ha tillräckligt många deltagare för att inte enskilda aktörer skall kunna påverka prisbildningen, ha låga transaktionskostnader, och ha offentliga priser.

2.2¶Steg som tas av olika aktörer

Den process som deltagande i handelssystemet innebär kan översiktligt indelas i fyra steg: • Utfärdande av tillstånd att släppa ut koldioxid (växthusgaser) och

tilldelning av utsläppsrätter till verksamhetsutövare. • Verksamhetsutövarens övervakning och rapportering av anlägg-

ningens utsläpp. • Redovisning och kontroll av verksamhetsutövarens åtagande. • Registrering av de överlåtelser som sker på marknaden.

I avsnitten 2.2.1 till 2.2.4 behandlas dessa steg i tur och ordning. Därtill redogörs för påföljder och skadeståndsbestämmelser (2.2.5) samt organisationen av de svenska myndighetsuppgifter som finns inom systemet (2.2.6).

2.2.1 Tillstånd att släppa ut koldioxid och tilldelning av

utsläppsrätter

Som tidigare sagts måste de anläggningar som omfattas av handelssystemet ha tillstånd för att få släppa ut koldioxid efter den 1 januari 2005. Ansökan om tillstånd lämnar verksamhetsutövaren till länsstyrelsen som fattar beslut i tillståndsfrågan. I ansökan skall uppgifter lämnas om anläggningen och den verksamhet som

bedrivs. Vidare skall information ges om råvaror och insatsvaror som kan ge upphov till utsläpp av koldioxid. Dessutom skall verksamhetsutövaren beskriva hur han avser att på ett godtagbart sätt övervaka och rapportera om utsläppen.

Länsstyrelsen skall godkänna ansökan om den finner att verksamhetsutövaren är i stånd att på ett godtagbart sätt uppfylla Naturvårdsverkets föreskrifter om att övervaka och rapportera sina utsläpp. Tillståndet anger vilken övervakningsmetod och övervakningsfrekvens som skall gälla. Europeiska kommissionen har utfärdat omfattande riktlinjer om tillåtna beräkningssätt och vilka krav som ställs på mätning samt hur innehållet i verksamhetsutövarens rapporter om utsläpp skall verifieras. Vidare anger tillståndet krav på rapportering och skyldighet att senast fyra månader efter ett kalenderårs slut överlämna utsläppsrätter motsvarande de sammanlagda utsläppen under det aktuella kalenderåret.

Verksamhetsutövarna får också ansöka om tilldelning av utsläppsrätter. Därvid skall uppgifter bl.a. lämnas om historiska utsläpp och i förekommande fall om prognostiserade utsläpp av råvarurelaterade utsläpp. Ansökan om tilldelning skall lämnas till Naturvårdsverket.

Det finns här anledning att något beröra sambandet mellan den fördelningsplan som regeringen skall upprätta och inlämna till kommissionen för prövning och de beslut om tilldelning till verksamhetsutövare som fattas bl.a. på grundval av den fördelningsplan som kommissionen godkänt.

Inför perioden 2005–2007 gällde följande ordning. Beslut om tilldelning meddelades den 30 september 2004 för huvuddelen av de berörda anläggningarna och föregicks av att regeringen till kommissionen inlämnade en fördelningsplan, vilket skedde den 22 april 2004. Planen innehöll preliminära uppgifter om hur många utsläppsrätter som Sverige avsåg att dela ut och vem som beräknades få dem givet de principer för fördelningen som regeringen angivit i planen. Kommissionen hade sedan tre månader på sig att godta eller avslå planen helt eller delvis. Tilldelningen på anläggningsnivå prövades sedan som ett vanligt förvaltningsärende efter ansökan från verksamhetsutövaren.

9 Kommissionens beslut av den 29 januari 2004 om riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG (K(2004) 130). Det bör noteras att kommissionen enligt direktivet egentligen skulle ha antagit riktlinjerna senast den 30 september 2003. Riktlinjerna har införts i svensk rätt genom Naturvårdsverkets föreskrifter NFS 2004:9.

Beslut om enskilda anläggningars tilldelning bereds av ett råd med representanter från Naturvårdsverket, Energimyndigheten och Nutek. Tilldelningen beslutas med utgångspunkt från de kriterier som regeringen angivit i den nationella fördelningsplanen som lämnats till kommissionen och i regeringens förordning om utsläpp av koldioxid. Det slutliga beslutet fattas av Naturvårdsverket. Ett sådant beslut kan överklagas i allmän förvaltningsdomstol.

Verksamhetsutövarna får tillgång till de rätter de tilldelats genom att Energimyndigheten, som är registeransvarig myndighet, senast den 28 februari 2005 och varje år därefter under perioden 2005– 2007 skall överföra de utsläppsrätter som tilldelats för året till berörda verksamhetsutövarkonton.

2.2.2 Övervakning, beräkning och mätning av utsläppsrätter

För att man efter ett verksamhetsår skall kunna stämma av mängden koldioxidutsläpp mot redovisade utsläppsrätter är det väsentligt att utsläppen är korrekt redovisade. Handelsdirektivet innehåller därför vissa krav på att verksamhetsutövaren skall övervaka sina utsläpp samt efter slutet av varje kalenderår rapportera utsläppen från anläggningen under det berörda kalenderåret till den behöriga myndigheten.

Som framgått av avsnitt 2.2.1 har kommissionen fastställt riktlinjer för hur övervakning och rapportering skall gå till. Där anges att övervakningen kan ske genom att utsläppen antingen beräknas eller mäts samt hur dessa aktiviteter skall utföras. Mätning får användas om verksamhetsutövaren kan visa att det ger bättre noggrannhet än beräkning. Mätning av utsläpp skall göras med hjälp av standardmetoder eller allmänt vedertagna metoder och styrkas genom kompletterande beräkningar av utsläppen.

Den årliga rapporteringen av utsläpp för en anläggning skall innehålla en beskrivning av de mät- och beräkningsmetoder som används. Uppgifter om sammanlagda utsläpp, mätningens eller beräkningens säkerhet liksom uppgifter om kvalitetssäkring och kvalitetskontroll är centrala.

Rapporterna skall senast den 31 mars året efter verksamhetsåret inlämnas till Naturvårdsverket, som är tillsynsmyndighet, för verkets bedömning. Den första rapporten skall alltså inlämnas senast den 31 mars 2006. Om rapporteringen bedöms som otillfredsstäl-

lande kan detta resultera i ett förbud mot att överlåta utsläppsrätter så länge inte någon godkänd rapport föreligger.

2.2.3 Verifiering och redovisning av utsläppsrätter

Verksamhetsutövare som omfattas av handelssystemet skall således rapportera sina utsläpp till den behöriga myndigheten (Naturvårdsverket) varje år. För att säkerställa att utsläppsvärdena är korrekta skall en av verksamhetsutövaren oberoende kontrollör verifiera rapporten.

De kontrollörer som skall verka i systemet skall ackrediteras för uppgiften enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Det innebär att det är den statliga myndigheten SWEDAC, som i Sverige är nationellt ackrediteringsorgan, som ansvarar för ackrediteringen.

2.2.4 Registerhanteringen

Handel med utsläppsrätter sker med enheter (ton koldioxidekvivalenter) ur medlemsstaternas tilldelade mängder utsläppsrätter. För Sveriges del är det den mängd utsläppsrätter som kommissionen godkänt i den svenska nationella fördelningsplanen. Handeln med utsläppsrätter bygger på att enheterna kan spåras och bokföras så att bl.a. en medlemsstats sammanlagda mängd utsläppsrätter kan kontrolleras vid den aktuella handelsperiodens slut.

Varje medlemsstat skall upprätta och administrera ett nationellt register. Det är viktigt för tilltron till handelssystemet att detta fungerar på ett tillförlitligt sätt. Registret är en elektronisk databas i vilken bl.a. hanteras uppgifter om: • upprättande av konton för verksamhetsutövare enligt handels-

direktivet, • upprättande av konton för andra fysiska och juridiska personer, • utfärdande av tilldelade utsläppsrätter, • innehav av utsläppsrätter, • överlåtelse (köp och försäljning) av utsläppsrätter, • sparande av utsläppsrätter, • återlämning och annullering av utsläppsrätter.

Registret skall ”hålla ordning” i systemet så att inga felaktigheter uppkommer i samband med utfärdande, överlåtelse eller vid annul-

lering av utsläppsrätter. Det är i registret som handlande företag får tillgång till de utsläppsrätter som tilldelats dem. Varje utsläppsrätt är försedd med en unik identifikationskod. Som framgått av avsnitt 2.2.1 skall Energimyndigheten, som registeransvarig myndighet, senast den 28 februari 2005 och varje år därefter under perioden 2005–2007 överföra de utsläppsrätter som tilldelats för året till berörda verksamhetsutövarkonton.

Det är viktigt att notera att det nationella registret inte har något med själva marknadsplatsen för utsläppsrätter att göra. Registret bokför bara avslutade transaktioner mellan två parter, på samma sätt som t.ex. avslutade fastighetsförsäljningar noteras i fastighetsregistret och enskilda aktörers köp och försäljning på aktiemarknaden noteras på ett VPC-konto.

Om en anläggnings verifierade utsläpp för föregående år inte senast den 1 april lagts in i den verifierade utsläppstabellen i registret skall registeradministratören spärra varje transaktion av utsläppsrätter från det berörda kontot till dess att åtgärden utförts.

Verksamhetsutövaren måste för varje anläggning senast den 30 april varje år överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda verifierade utsläppen under föregående år.

Genom att jämföra aktuell mängd återlämnade utsläppsrätter med värdet över verifierade utsläpp kan en efterlevandestatus definieras. Denna rapporteras till Naturvårdsverket

Efter varje kalenderår kontrolleras att de anläggningar som omfattas av handelssystemet har utsläppsrätter på sitt konto som motsvarar årets utsläpp. Kontrollen kommer att göras av tillsynsmyndigheten, dvs. Naturvårdsverket.

2.2.5 Påföljder och skadeståndsbestämmelser

Ett särskilt påföljdssystem har införts för att bidra till att reglerna följs. Om enskilda verksamhetsutövare inte överlämnar tillräckligt många utsläppsrätter väntar böter med 40 euro för varje ton koldioxid som underskottet uppgår till. Från år 2008 höjs bötesbeloppet till 100 euro per ton koldioxid. Dessutom kvarstår kravet på att lämna in utsläppsrätter motsvarande underskottet till påföljande år.

Straffansvar har införts för den som lämnar oriktig eller vilseledande uppgift i rapporten om utsläpp av koldioxid. Även oaktsamma gärningar har belagts med straff.

Den som begår brott enligt lagen om handel med utsläppsrätter kan i vissa fall göra en ekonomisk vinst. Ett sådant utbyte av brottet kan förverkas, om det inte är uppenbart oskäligt.

Regler har också införts som innebär att den som lider skada på grund av tekniskt fel i utsläppsregistret har rätt till ersättning av staten. Några särskilda bestämmelser om skadeståndsansvar vid handläggningsfel har däremot inte ansetts behöva införas eftersom ansvarsbestämmelser för sådana fall redan finns i skadeståndslagen.

2.2.6 Organisation

Naturvårdsverket har ansvaret för beslut om tilldelning av utsläppsrätter, vissa arbetsuppgifter i anslutning till övervakning, kontroll och rapportering av verksamhetsutövarnas utsläpp och för eventuella sanktionsavgifter.

Ett råd har inrättats under Naturvårdsverket, med representanter från Naturvårdsverket, Energimyndigheten och Nutek. Rådet skall bereda företagens ansökningar om fördelning av utsläppsrätter och lämna förslag till beslut till Naturvårdsverket.

Energimyndigheten har givits ansvar för att upprätta och administrera det nationella registret. Vidare skall Energimyndigheten tillsammans med Naturvårdsverket ansvara för att ta fram information till verksamhetsutövare och till allmänheten.

Länsstyrelsen skall ansvara för att bevilja tillstånd att släppa ut koldioxid. SWEDAC är ansvarig myndighet för ackreditering av kontrollörer.

I kapitel 7 redovisas en första uppföljning av myndighetsorganisationen, som Statskontoret gjort på uppdrag av delegationen.

3¶Förutsättningar för att inkludera transport- och övrigsektorerna i handelssystemet

Delegationens bedömning: Delegationen anser att regeringen skall verka för att transportsektorn tas med i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Delegationen anser att detta skall ske genom en harmoniserad lösning som omfattar samtliga medlemsstater.

En harmoniserad lösning torde kunna vara på plats tidigast från år 2013. Delegationen anser inte att Sverige innan dess bör ansöka om att ensidigt få ta med sin transportsektor i EU:s handelssystem. Delegationen anser heller inte att Sverige bör utveckla ett eget inhemskt system för handel med utsläppsrätter inom transportsektorn.

Eftersom handel med utsläppsrätter härmed inte kan bli aktuellt för transportsektorn förrän på relativt lång sikt behöver en rad andra åtgärder vidtas för att minska utsläppen från transportsektorn. Ett stort antal sådana åtgärder har genomförts, är under genomförande eller har föreslagits under senare år. Delegationen anser att därtill bör utredas möjligheten att motverka sektorns ökade utsläpp med hjälp av det nu ikraftträdande Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer.

I propositionen Handel med utsläppsrätter II (prop. 2004/05:18, bet. 2004/05:MJU5, rskr. 2004/05:43) anför regeringen att förutsättningarna för en kostnadseffektiv minskning av växthusgasutsläppen och ett effektivt system för handel med utsläppsrätter i princip förbättras ju fler utsläppskällor som omfattas av handelssystemet, och att det därför är önskvärt att vidga omfattningen av handelssystemet. En sådan utvidgning kan avse ytterligare sektorer och/eller flera växthusgaser.

I de utblickar mot kommande perioder – inklusive bedömningar av eventuella behov av förändringar i de styrande förutsättningarna inför perioden 2008−2012 – som delegationen valt att göra i detta

sitt slutbetänkande, ingår naturligen att studera förutsättningarna för att inkludera såväl ytterligare sektorer och anläggningar som andra växthusgaser i handelssystemet. Delegationens diskussion om en eventuell utvidgning till ytterligare sektorer redovisas i detta kapitel, medan frågan om flera växthusgaser behandlas i kapitel 4.

För sin diskussion om en eventuell utvidgning till ytterligare sektorer har delegationen valt att i första hand fokusera på transportsektorn. Ett viktigt skäl till detta är att transportsektorn står för en stor andel av de koldioxidutsläpp som sker i Sverige. Till exempel står inhemska transporter för närmare två tredjedelar av de svenska koldioxidutsläpp som inte från start kommer att omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter.

För att transportsektorn är särskilt viktig att behandla talar också att dess utsläpp ökar. År 2003 uppgick transportsektorns koldioxidutsläpp till ca 20,5 miljoner ton, vilket innebär en ökning med ca 9 procent sedan år 1990. Fram till år 2010 förutspås en ytterligare ökning, till en nivå som förväntas överstiga 1990 års nivå med ca 18 procent. Den stigande tendensen skall då jämföras med att regeringen har fastställt att utsläppen av koldioxid från transporter som etappmål år 2010 bör ha stabiliserats på 1990 års nivå.

Delegationen uttryckte redan i sitt första delbetänkande en oro över de prognoser som i dag görs om ökade utsläpp av växthusgaser i transportsektorn, och framförde att det krävs ytterligare åtgärder för att öka kraven på transportsektorns bidrag till en begränsad klimatpåverkan. Bland annat framförde delegationen att en övergripande strategi bör utarbetas för effektivisering av transportsystemet, införande av mer bränsleeffektiva fordon samt för hur förnybara energislag skall introduceras inom olika sektorer.

Även om delegationens fokus är på transportsektorn finns det dock skäl att i analysen även ta med utsläpp från vissa andra källor, framför allt övrigsektorns användning av olja och gas för uppvärmningsändamål. Detta eftersom det i praktiken kan vara svårt att exakt avgöra hur användningen av bränsleprodukter som kan användas både till drivmedel och uppvärmning fördelar sig mellan transport- och andra ändamål. Om EU:s handelssystem skulle utvidgas till att omfatta transportsektorn, med tillägget för bl.a. övrigsektorns användning av olja och gas för uppvärmningsända-

1 Enligt Naturvårdsverkets och Energimyndighetens basprognos i myndigheternas gemensamma underlag till 2004 års kontrollstation. 2 Prop. 1997/98:56, Transportpolitik för en hållbar utveckling. 3 Handla för bättre klimat (SOU 2003:60).

mål, så torde handeln med utsläppsrätter komma att omfatta ca 90 procent av Sveriges koldioxidutsläpp.

Som underlag för sina ställningstaganden har delegationen uppdragit åt konsultföretaget Nature Associates (Per Kågeson) att analysera förutsättningarna för en utvidgning av handelssystemet till den svenska transportsektorn och övrigsektorn. Kågeson redovisade sitt arbete den 15 oktober 2004 i rapporten Bör Sverige utnyttja möjligheten till opt-in? Kågesons rapport återges i sin helhet i bilaga 3. Vidare har delegationen uppdragit åt Konjunkturinstitutet (KI) att genomföra modellkalkyler för att illustrera hur ett handelssystem som vidgas utöver EU:s nuvarande direktiv skulle påverka koldioxidutsläpp, samhällsekonomi och strukturomvandling. KI redovisade sitt arbete den 28 oktober 2004 i rapporten EMECkörningar för FlexMex2: Utvidgat handelssystem. KI:s rapport återges i sin helhet i bilaga 4.

I det följande diskuterar delegationen en tänkbar modell för att inkludera transportsektorn i EU:s handelssystem (3.1) och vilka konsekvenser ett sådant inkluderande skulle få på bl.a. priset på utsläppsrätter (3.2). Därefter redogörs för vilka förutsättningar för att inkludera transportsektorn i handelssystemet som ges av handelsdirektivet (3.3). Slutligen redovisas delegationens överväganden (3.4).

Inledningsvis bör poängteras att delegationen i kapitlet endast för översiktliga principresonemang kring ett eventuellt inkluderande av transportsektorn i handelssystemet. Ambitionen har inte varit att presentera ett konkret, detaljerat förslag om hur ett sådant inkluderande skulle kunna gå till. Innan ett sådant inkluderande kan ske – om så skulle anses önskvärt – behöver en fördjupad analys göras kring de praktiska förutsättningarna.

3.1¶Tänkbar modell för att inkludera transportsektorn

Ett inkluderande av den svenska transportsektorn i EU:s system för handel med utsläppsrätter kan ske antingen genom att Sverige ansöker om att ensidigt få ta med den svenska transportsektorn i handelssystemet (s.k. opt-in) eller genom att medlemsstaterna gemensamt beslutar att transportsektorn skall tas med i systemet genom en harmoniserad lösning som omfattar samtliga medlemsstater. Vilka förutsättningar handelsdirektivet ger i de båda fallen utvecklas i avsnitt 3.3 nedan.

Oavsett om det skulle handla om ensidig svensk opt-in eller en harmoniserad lösning torde den modell som skulle behöva användas för att inkludera transportsektorn ha samma grundläggande drag. I avsnitten 3.1.1 till 3.1.6 nedan diskuterar delegationen några sådana grundläggande drag, i syfte att ge en översiktlig bild av en tänkbar modell för att inkludera transportsektorn i handelssystemet.

3.1.1 Sektorns definition

Begreppet ”transportsektorn” omfattar verksamheter som bedrivs med varierande syften och som utnyttjar en mängd olika tekniker. För de frågor som här diskuteras är det dock viktigt att komma ihåg att sektorns koldioxidutsläpp härrör från sådana fordon som utnyttjar fossila bränslen som drivmedel, medan andra delar av transportsektorn, t.ex. den eldrivna järnvägstrafiken, å andra sidan ger upphov till mycket små, om ens några, koldioxidutsläpp. Primärt är det således fossilbränslebaserade transporter som är i fokus för delegationens intresse, snarare än transportsektorn i mer allmän mening.

Att det är användningen av fossila bränslen för transportändamål som bör bilda utgångspunkt för analysen kan medföra bl.a. följande gränsdragningsproblem: • Eventuellt bör inte samtliga typer av fossilbränslebaserade trans-

porter tas med vid ett inkluderande av transportsektorn i handelssystemet. Visserligen anser delegationen att flyg- och sjötransporter i möjligaste mån bör tas med om transportsektorn inklu-

deras i handelssystemet. Men samtidigt bör påpekas att det

eventuellt kan finnas svårigheter med att ta med dessa trans-

porter i åtminstone de fall då flygplanen respektive fartygen

används i både inrikes och utrikes trafik. Detta eftersom det i

dessa fall möjligen kan vara svårt att avgöra hur stor andel av

bränslet som inköpts respektive förbrukats inom och utom lan-

det. I sammanhanget kan för övrigt nämnas att Storbritannien

har propagerat för att flygtransporter skall tas med i EU:s handelssystem.

• Eventuellt bör även vissa andra användningsområden för fossila

bränslen tas med vid ett inkluderande av transportsektorn i han-

delssystemet. Det handlar dels om att viss olja, och även gas,

som används som drivmedel inom transportsektorn även bru-

kas för uppvärmningsändamål inom övrigsektorn, dels om att

fossilbaserade drivmedel även används för annat än rena trans-

portändamål, t.ex. för att driva arbetsmaskiner inom bl.a. jord-

och skogsbruk, tillverkningsindustri och byggnadsverksamhet

och även för att driva hushållens gräsklippare, motorsågar m.m.

Att vid handel med utsläppsrätter särskilja sådan användning

från den användning av samma drivmedel som sker inom trans-

portsektorn kan möjligen medföra gränsdragningsproblem och

eventuellt också ökad risk för fusk.

Delegationen har inte närmare analyserat i vilken mån ovanstående gränsdragningsproblem de facto föreligger eller hur pass svårhanterliga de i sådana fall är. Detta är typiskt sett sådana frågeställningar som behöver behandlas i den fördjupade analys kring de praktiska förutsättningarna som enligt delegationen behöver göras innan ett eventuellt inkluderande av transportsekton i handelssystemet faktiskt kommer till stånd.

Givet denna reservation har dock delegationen för sin diskussion om en eventuell utvidgning till ytterligare sektorer valt att utöver transportsektorn även inkludera övrigsektorns användning av olja och gas för uppvärmningsändamål och drivmedelsanvändningen i arbetsmaskiner m.m. Som framgått av inledningen torde den utvidgning av EU:s handelssystem som delegationen härmed diskuterar komma att omfatta ca 90 procent av Sveriges koldioxidutsläpp.

3.1.2 Kvotpliktens förläggning

I sin nuvarande utformning bygger EU:s system för handel med utsläppsrätter på en s.k. nedströmsansats, dvs. ansvaret för att redovisa utsläppsrätter i en omfattning som motsvarar utsläppen (”kvotplikten”) ligger på de enskilda anläggningar där utsläppen sker.

Inom transportsektorn skulle en nedströmsansats innebära att kvotplikten lades på varje enskild bilägare etc. Även om en sådan lösning teoretiskt sett är möjlig, så skulle den enligt delegationens mening medföra orimligt stora praktiska problem och administrativa kostnader m.m.

En lämpligare lösning vore att förlägga kvotplikten till de företag som levererar bensin och diesel, eldningsolja, naturgas, m.m. till de berörda kunderna. Enligt delegationens mening skulle ett inklude-

rande av transportsektorn i handelssystemet således kräva att en s.k. uppströmsansats utnyttjades, dvs. att kvotplikten förläggs vid produktionen, importen eller distributionen av den insatsvara som leder till utsläpp.

3.1.3 Kvotpliktens utformning

I sin rapport till delegationen analyserar Per Kågeson hur kvotplikten – givet dagens struktur på de svenska fossilbränslemarknaderna – lämpligen bör utformas om Sverige skulle ansöka om att ensidigt få ta med den svenska transportsektorn i EU:s handelssystem. Även om resonemanget således avser en eventuell svensk opt-in, så torde det finnas skäl att i tillämpliga delar pröva en liknande lösning även i en harmoniserad lösning som omfattar samtliga medlemsstater.

I sin rapport visar Kågeson att de administrativa kostnaderna torde minimeras och kontrollen av efterlevnaden underlättas om kvotplikten vid ett inkluderande av den svenska transportsektorn i handelssystemet läggs uppströms, på någon av följande nivåer: • vid import och inhemsk förädling för den svenska marknaden,

eller • där bränslet frigörs för försäljning, dvs. när produkten lämnar

energibolagets depå.

I det förstnämnda fallet utnyttjas samma gränssnitt som för energistatistiken. I det senare fallet sammanfaller kvotplikten med gränssnittet för beskattning av naturgas, eldningsolja och drivmedel.

Beträffande fallet med en kvotplikt som överensstämmer med gränssnittet för energistatistiken kan sägas att det, enligt Svenska Petroleum Institutet (SPI), endast finns sju företag som levererar till svenska innehavare av upplag för bensin, diesel, eldningsolja och gasol. Enligt SPI svarar dessa bolag för 100 procent av bensinleveranserna till den svenska marknaden och 97−98 procent av leveranserna av eldningsolja och diesel. Om inhemsk användning av flygbränslen skall täckas av handeln med koldioxidrättigheter tillkommer ytterligare två företag. För naturgas svarar, enligt Svenska Gasföreningen, Nova Naturgas för all import till Sverige. Totalt rör det sig således för närvarande om tio företag som skulle komma att omfattas av kvotplikten för naturgas, bensin, gasol och olja om plikten förläggs till import- och förädlingsledet.

En trolig följd av avregleringen av naturgasmarknaden är emellertid, enligt Svenska Gasföreningen, att samtliga företag som i dag levererar gas till svenska slutförbrukare kommer att bli importörer. Därtill kommer vissa storförbrukare som själva direktimporterar tung eldningsolja. De senare företagen omfattas dock sannolikt i de flesta fall redan av kvotplikt enligt handelsdirektivet. Import från länder utanför EU är tullpliktig, men för införsel från andra medlemsländer finns ingen gränskontroll.

I alternativet med kvotplikten förlagd till gränssnittet för energiskatt blir antalet potentiellt berörda företag och myndigheter betydligt större. Enligt Skatteverket finns 34 godkända upplagshavare för bensin samt 235 upplagshavare för olja, vissa andra mineraloljor och gasol. Somliga av dessa företag är dock redan helt eller till någon del kvotpliktiga inom EU:s handelssystem, för sina utsläpp från förbränning av dessa bränslen. I den förstnämnda gruppen gäller detta visserligen bara för ett företag, men inom den senare gruppen omfattas 138 (59 procent) av företagen av sådan kvotplikt. Det är inte klarlagt hur stor del av de senare som har upplag av diesel, vilket inte omfattas av handelsdirektivets kvotplikt. Det kan också finnas företag som registrerats hos Skatteverket för upplag av olja som utnyttjas av andra verksamheter inom företaget än de som redan omfattas av handelsdirektivet. Bland godkända upplagsinnehavare som inte bedriver någon verksamhet som omfattas av EU:s handelssystem finns företag som distribuerar drivmedel till slutanvändare, företag med egen depå för dieselbränsle och tillverkningsföretag som inte uppfyller kraven för att ingå i det obligatoriska handelssystemet.

Svenska Gasföreningen har uppgivit att det finns sju företag som levererar naturgas till mindre förbrukare. Alla utom ett är företag som själva innehar anläggningar som omfattas av kvotplikt enligt handelsdirektivet.

Av de två alternativen för kvotpliktens utformning förordar delegationen att kvotplikten läggs där bränslet frigörs för försäljning, dvs. samma gränssnitt som för beskattning av naturgas, eldningsolja och drivmedel, eftersom kvaliteten på data sannolikt är bättre i detta fall.

3.1.4 Undvikande av dubbelräkning

Eldningsolja och naturgas utgör en del av den energi som förbränns i industriella pannor och processer som redan omfattas av EU:s handelsdirektiv. Vid en utvidgning av handeln till bränslen som levereras till transportsektorn finns en risk för dubbelräkning av de volymer som avser verksamheter som redan omfattas av handelsdirektivet. Problemet uppkommer genom att handelsdirektivet förlägger kvotplikten nedströms, medan transportsektorn av praktiska skäl bör tillämpa en uppströmsansats. Problemet uppstår oavsett om kvotplikten för transportsektorn förläggs till importledet eller till gränssnittet för erläggande av energi- och koldioxidskatt.

Som framgått ovan är för närvarande 138 av de 235 företag som är registrerade hos Skatteverket som godkända innehavare av upplag för bensin, diesel och eldningsolja samtidigt helt eller till någon del kvotpliktiga i EU:s handelssystem för sina utsläpp från förbränning av dessa bränslen. De utgör emellertid bara en knapp fjärdedel av det totala antalet kvotpliktiga verksamheter. Flertalet av dessa får således sina bränsleleveranser antingen från en helt extern leverantör eller från ett upplag inom någon annan del av den egna koncernen.

Problemet med dubbelräkning skulle kunna lösas på olika sätt. I sin rapport pekar Per Kågeson på två alternativ. Det ena vore att leverantörerna ålades att till registermyndigheten redovisa vilka kvantiteter som försålts till verksamheter som omfattas av nedströms kvotplikt respektive sådana verksamheter som inte gör det. Det andra alternativet som Kågeson diskuterar vore att leverantören skulle förete utsläppsrätter för samtliga leveranser. I detta fall skulle verksamheter som omfattas av kvotplikt enligt nedströmsprincipen tvingas att begära restitution hos registermyndigheten för utsläpp som härrör från förbränning av eldningsoljor och naturgas. Restitution förekommer redan i energiskattesammanhang.

3.1.5 Principer för tilldelning av utsläppsrätter

En uppströmsansats är möjlig att förena med såväl gratis tilldelning av utsläppsrätter som tilldelning genom auktion e.d.

Av fördelningspolitiska skäl kan det emellertid bli svårt att få acceptans för gratis tilldelning till distributörerna av gas, eldningsolja och drivmedel. Värdet av dessa gratisrätter torde nämligen

knappast komma konsumenterna till del, eftersom bolagen skulle behöva sätta priserna så att de täcker marginalkostnaden för att förvärva ytterligare rätter på utsläppsmarknaden. Gratis tilldelning skulle således gynna distributörerna på konsumenternas och skattebetalarnas bekostnad.

Av dessa skäl vore tilldelning genom auktion e.d. sannolikt att föredra om transportsektorn skulle inkluderas i handelssystemet. Hur en tilldelning av utsläppsrätter på annat sätt än genom gratis tilldelning skulle kunna utformas diskuterar delegationen närmare i kapitel 5.

3.1.6 Verifiering och kontroll

Handelsdirektivet föreskriver att alla verksamhetsutövare som omfattas av kvotplikt skall vara skyldiga att övervaka och rapportera sina utsläpp av växthusgaser. Denna rapporteringsskyldighet bör också omfatta företag som enligt uppströmsprincipen omfattas av kvotplikt. Eftersom dessa företags ansvar endast omfattar utsläpp från förbränning av väl definierade fossila bränslen torde dock rapporteringen kunna bygga på uppgifter om försålda volymer och de emissionsfaktorer för dessa bränslen som Naturvårdsverket använder i den svenska rapporteringen till FN:s klimatkonvention.

I nuvarande utformning förutsätts i EU:s handelssystem att de uppgifter som lämnas om utsläppen verifieras av en oberoende, ackrediterad kontrollör. Ett sådant förfarande är naturligt eftersom handelssektorn utöver förbränning av fossila bränslen också omfattar utsläpp från industriprocesser.

Om transportsektorn inkluderas i handelssystemet och kvotplikten därvid, som delegationen förordar, förläggs till gränssnittet för uppbörd av energiskatt menar dock Per Kågeson i sin rapport att en mindre sträng ordning eventuellt bör tillåtas, så att de svenska företag som omfattas av kvotplikt enligt uppströmsprincipen inte skall behöva anlita en särskild kontrollör. Skälet till denna bedömning är att så gott som all svensk försäljning av gas och olja som omfattas av den utvidgade kvotplikten är föremål för energioch koldioxidskatt och att dessa skatter tas ut i samma punkt i

4 Som Peter Bohm påpekar i sin rapport till delegationen (Auktionering av utsläppsrätter, se bilaga 5) skulle man dock i och för sig kunna skilja på tilldelningen av rätter och kravet på att redovisa rätter, så att rätterna tilldelas nedströms och kravet på att redovisa rätter ligger uppströms.

distributionsledet som den föreslagna kvotplikten. Härmed kan det för svensk del möjligen vara lämpligt att uppdra åt Skatteverket att vara kontrollör av samtliga företag som omfattas av kvotplikt enligt uppströmsprincipen. En sådan kontroll torde inte innebära något merarbete för Skatteverket, eftersom den i huvudsak skulle avse samma volymer som skatteuppbörden.

Om kvotplikten däremot förläggs till importledet vid ett inkluderande av transportsektorn i handelssystemet, så kommer kvotplikten att omfatta väsentligt färre företag. Med en sådan lösning bör direktivets krav på anlitande av kontrollör tillämpas.

3.2¶Konsekvenser

Nedan förs vissa resonemang kring vilka effekter ett inkluderande i handelssystemet av transportsektorn och uppvärmning inom övrigsektorn m.m. skulle få på priset på utsläppsrätter (3.2.1) och generellt på samhällsekonomin och på utsläpp (3.2.2). Det förstnämnda avsnittet bygger på Per Kågesons rapport till delegationen och det senare avsnittet på Konjunkturinstitutets rapport till delegationen.

Inledningsvis bör dock sägas att delegationen inom ramen för sitt arbete inte haft möjlighet att fullständigt analysera konsekvenserna av svensk opt-in av transportsektorn respektive – och framför allt – av ett införande av handel med utsläppsrätter inom transportsektorn i hela EU. Till exempel har delegationen inte haft möjlighet att göra mera precisa uppskattningar av effekterna på priset på utsläppsrätter. Inte heller har delegationen mer i detalj analyserat konsekvenser för de verksamheter som redan nu omfattas av handelsdirektivet eller hur utsläppen av växthusgaser påverkas. När det gäller andra utsläpp än koldioxid har några analyser överhuvudtaget inte genomförts. Enligt uppgift från tjänstemän vid Europeiska kommissionen har några mer ingående studier kring dessa frågor hittills heller inte gjorts på EU-nivå eller i enskilda medlemsländer.

5 Studier från andra EU-länder av förutsättningar och konsekvenser av att inkludera transportsektorn i handelssystemet torde dock komma att göras i nära framtid. T.ex. kommer, enligt uppgifter från nyhetstjänsten Point Carbon (2004-11-30), resultat från en sådan studie i Tyskland att presenteras i början av år 2005. Studien bygger på uppströmsansatsen.

3.2.1 Effekter på priset på utsläppsrätter

Om Sverige skulle bli det enda land som utnyttjar opt-in för utsläppen från transportsektorn, så motsvarar den svenska sektorns utsläpp av koldioxid ungefär 1,2 procent av den totala volym som hanteras inom handelssystemet. Om även utsläppen från småskalig uppvärmning, icke-energiintensiv industri m.m. skall ingå, så motsvarar tillskottet från svensk opt-in 1,8 procent av de utsläpp som omfattas av handeln inom EU-25. Vid så små tillskott kommer priset på utsläppsrätter knappast att påverkas märkbart.

Om fler medlemsländer väljer opt-in för transportsektorns och övrigsektorns utsläpp kan däremot priset påverkas. Det gäller i synnerhet om stora medlemsländer eller medlemsländer med betydande problem att klara sina nationella åtaganden deltar.

Om EU genom en allmän och obligatorisk utvidgning inkluderar medlemsländernas samtliga utsläpp av koldioxid i handelssystemet, kan priset på utsläppsmarknaden påtagligt komma att påverkas. Kommissionen räknade för några år sedan med att priset för att klara Kyotomålet genom allmän handel inom EU-15 kunde förväntas hamna strax över 30€ per ton. Priset inom EU-25 kan dock eventuellt komma att bli lägre med hänsyn till att flera av de nya medlemsländerna har överskott av tilldelade utsläppsenheter. Därtill kommer att flertalet medlemsländer tänker tillgodoräkna sig utsläppsminskningar till vilka de medverkat i andra delar av världen genom de projektbaserade flexibla mekanismerna. Detta får också en återhållande effekt på efterfrågan på europeiska utsläppsrätter. Avgörande för prisbildningen på sikt blir främst hur restriktiva framtida klimatåtaganden kan komma att bli.

Om en allmän breddning av handelssystemet leder till att priset på utsläppsmarknaden stiger kan detta vara en nackdel för den konkurrensutsatta industrin. Effekten kan bli särskilt påtaglig för den elintensiva industrin.

6 Capros, P. och Mantzos, L., The Economic Effects of EU-Wide Industry-Level Emission Trading to Reduce Greenhouse Gases, National Technical University of Athens. 7 Flera av de nya medlemsländerna i Östeuropa har ett överskott av tilldelade utsläppsenheter p.g.a. att deras åtaganden enligt Kyotoprotokollet baseras på utsläppen år 1990, men att den ekonomiska aktiviteten i länderna sjönk kraftigt i början av 1990-talet, i spåren av Sovjetunionens sammanbrott. De utsläppsminskningar som strukturförändringarna innebar väntas ge vissa länder ett överskottsutrymme jämfört med Kyotoåtagnandena som kan överlåtas till andra länder. Se t.ex. Energimyndighetens rapport EU:s handelssystem och Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer – Genomförande av Länkdirektivet (2004). I sammanhanget bör påpekas att EU:s gemensamma åtagande i Kyotoprotokollet avser EU-15. De tio stater som blev medlemmar av unionen den 1 maj 2004 har dock (med undantag för Malta och Cypern) nationella åtaganden enligt Kyotoprotokollet som alltjämt gäller.

Jämviktspriset för att klara EU:s ännu inte bestämda åtagande för nästa åtagandeperiod beror på handelssystemets geografiska utbredning och sektoriella omfattning samt på hur lågt taket för unionen sätts. Ett mål som ligger i linje med det av riksdagen fastslagna miljökvalitetsmålet, att de globala utsläppen inte får leda till att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären överstiger motsvarande 550 ppm koldioxidekvivalenter, kan komma att medföra ett väsentligt högre jämviktspris under den andra åtagandeperioden än under den första. En väsentlig förutsättning för ett sådant åtagande är troligen att även USA åtar sig att begränsa och minska utsläppen av växthusgaser.

3.2.2 Samhällsekonomiska konsekvenser

På uppdrag av delegationen har Konjunkturinstitutet (KI) genomfört fyra kalkyler för att illustrera hur ett utvidgat handelssystem – omfattande de verksamheter som f.n. omfattas av handelsdirektivet samt därtill i första hand transportsektorn och även uppvärmning inom övrigsektorn – kommer att påverka koldioxidutsläpp, samhällsekonomi och strukturomvandling vid ett avräkningsmål. Kalkylerna har genomförts med en statisk allmän jämviktsmodell av den svenska ekonomin.

Referensscenariot för analysen motsvarar basscenariot i Långtidsutredningen 1999/2000, och är detsamma som KI tidigare presenterat i rapporter till ”Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige” och delegationen. Referensscenariots makroekonomiska utveckling beskriver en relativt ljus bild i förhållande till vad det tidiga 1990-talet uppvisade. Den privata konsumtionen växer snabbare än BNP, 2,5 procent per år, och investeringarna ökar med 3,2 procent årligen. Den offentliga sektorn växer i betydligt långsammare takt (1,0 procent per år) än BNP. Exporten ökar med 4,3 procent årligen, medan importens ökningstakt är 4,7 procent per år under perioden 1997– 2010. Överskottet i utrikesbalansen för varor och tjänster blir 1,3 procent av BNP år 2010. De koldioxidskatter som ligger i referensscenariot är 2001 års skattesatser. Beträffande koldioxid-

8 Ett sådant mål, som föreslogs i delegationens första delbetänkande (SOU 2003:60), innebär att det är den tilldelade mängden utsläppsrätter till den handlande sektorn som skall avräknas mot det nationella mål för utsläppen som skall uppnås för perioden 2008−2012. 9 Handla för att uppnå klimatmål! (SOU 2000:45). 10

Se delegationens första delbetänkande Handla för bättre klimat (SOU 2003:60).

skatten kan också sägas att i KI:s alternativa scenarier anpassas skatterna för icke-handlande sektorer så att det nationella målet uppnås, och redovisas som priset på koldioxidutsläpp. De handlande sektorerna betalar ingen skatt utan enbart priset för utsläppsrätter.

Resultaten visar att ett utvidgat handelssystem, omfattande 90 procent av Sveriges koldioxidutsläpp, tillsammans med ett avräkningsmål skulle medföra lägre samhällsekonomiska kostnader, i termer av BNP-förluster, för Sverige i omställningen till lägre utsläpp av koldioxid. Då har dock inte medtagits samhällets värdering av den klimatförbättring som minskade koldioxidutsläpp leder till. BNP-förlusterna minskar vid lägre pris på utsläppsrätter och vid lägre utsläpp av andra växthusgaser. Ett utvidgat handelssystem skulle vid tillräckligt låga priser på utsläppsrätter ge en BNPökning till följd av att koldioxidutsläppen kan begränsas till låga kostnader genom stora inköp av utsläppsrätter. Lägre utsläpp av andra växthusgaser i enlighet med prognosen i kontrollstation 2004 leder till att koldioxidutsläppen inte behöver begränsas lika mycket för att Sverige skall uppnå utsläppsmålet och begränsar ytterligare BNP-förlusterna.

Transportsektorn har brant stigande marginalkostnader för att minska sina koldioxidutsläpp. Det ökade inköpet av utsläppsrätter i det utvidgade handelssystemet leder till att de sektorer som ingår i handelssystemet kan reducera sina kostnader för koldioxidutsläpp och expandera på bekostnad av sektorer utanför handelssystemet. Sektorer utanför handelssystemet kommer också att betala ett lägre pris för sina koldioxidutsläpp till följd av strukturell tillbakagång med åtföljande minskade koldioxidutsläpp, som medför att det nationella målet skulle underskridas om priset på utsläpp inte sänktes för dessa sektorer. En utvidgning av handelssystemet leder således till större utsläpp av koldioxid i Sverige till en lägre kostnad per kilo koldioxidutsläpp. De ökade utsläppen i Sverige motsvaras naturligtvis av minskade utsläpp i något annat land som deltar i utsläppshandeln och till en lägre samhällsekonomisk kostnad än om utsläppsreduktionen företas i Sverige.

En begränsning av koldioxidutsläppen medför att utsläppsintensiva verksamheter fördyras relativt andra verksamheter. Effekten mildras dock om man kan handla med utsläppsrätter till ett pris som understiger marginalkostnaden för att minska koldioxidutsläppen. De sektorer som tillåts att handla med utsläppsrätter inom ramen för ett handelssystem gynnas i strukturomvandlingen,

eftersom anpassningsbördan till stor del övervältras på andra sektorer om ett nationellt avräkningsmål fortfarande skall uppnås. Raffinaderisektorn gynnas påtagligt av ett utvidgat handelssystem, till följd av ökad användning av fossila bränslen för transporter och lokaluppvärmning.

3.3¶Förutsättningar enligt handelsdirektivet

Som framgått ovan gör delegationen bedömningen att ett inkluderande av transportsektorn i handelssystemet förutsätter att kvotplikten förläggs uppströms.

I sin nuvarande utformning möjliggör handelsdirektivet dock antagligen inte att handeln med utsläppsrätter baseras på en uppströmsansats. Detta kan exemplifieras med direktivets bestämmelser om tillstånd. En verksamhetsutövare enligt en uppströmsansats (t.ex. ett företag som säljer bensin) släpper inte ut några växthusgaser från sina anläggningar, utan dessa sker längre ned i kedjan (i fallet med bensinen hos den enskilde bilisten). Härmed kan direktivets bestämmelser om tillstånd inte tillämpas. Någon annan grund för att bli skyldig att redovisa utsläppsrätter finns emellertid inte enligt handelsdirektivet, utan hela direktivet bygger på att det är den verksamhetsutövares anläggning som släpper ut växthusgaser som skall omfattas, alltså en nedströmsansats.

För att en uppströmsansats skall kunna tillämpas torde det således krävas att ändringar görs i handelsdirektivet. Detta har i sin tur betydelse för vid vilken tidpunkt ett inkluderande av transportsektorn i EU:s handelssystem tidigast torde kunna ske.

Handelsdirektivets bestämmelse ger tre olika möjligheter för ett inkluderande av transportsektorn i handelssystemet – med tre olika tänkbara tidplaner – enligt följande: • Ensidig opt-in av transportsektorn från och med år 2008. • En harmoniserad lösning, som omfattar samtliga medlemsstater

från och med år 2008. • En harmoniserad lösning, som omfattar samtliga medlemsstater

från och med år 2013 eller senare.

Förutsättningarna för dessa tre alternativ diskuteras i tur och ordning i avsnitten 3.3.1 till 3.3.3 nedan.

Inledningsvis bör dock även nämnas att handelsdirektivet inte hindrar en medlemsstat från att upprätthålla eller införa nationella

system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser från andra verksamheter än sådana som anges i bilaga I eller ingår i gemenskapens system (detta framgår av punkt 16 i direktivets ingress). Även om transportsektorn inte skulle inkluderas i EU:s handelssystem skulle Sverige alltså när som helst kunna införa ett helt nationellt handelssystem för denna sektor. Såvitt delegationen kan bedöma är dock ett sådant nationellt handelssystem som omtalas i punkt 16 i handelsdirektivets ingress inte avsett att vara kopplat till direktivet. Om Sverige skulle införa ett nationellt system för transportsektorn skulle det alltså bli fråga om nationella utsläppsrätter – med egna nationella identifikationsnummer etc. – som är begränsade till Sverige.

3.3.1 Förutsättningar för ensidig opt-in av transportsektorn

från och med år 2008

I handelsdirektivets artikel 24 anges förfaranden för ensidigt införande av ytterligare verksamheter och gaser. Enligt artikeln får medlemsstaterna från och med år 2008 tillämpa handel med utsläppsrätter ”i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv” för verksamheter, anläggningar och växthusgaser som inte anges i direktivets bilaga I. Kommissionen måste dock ge sitt godkännande. I sin bedömning skall kommissionen beakta alla relevanta kriterier, särskilt konsekvenserna för den inre marknaden, möjliga snedvridningar av konkurrensen, systemets miljömässiga integritet och det planerade övervaknings- och rapporteringssystemets tillförlitlighet.

Såvitt delegationen kan bedöma förutsätter en medlemsstats ensidiga införande av ytterligare verksamheter i enlighet med artikel 24 att direktivets bestämmelser i övrigt tillämpas utan ändringar, eftersom det skall ske ”i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv”. För att Sverige ensidigt skulle kunna ta med transportsektorn från och med år 2008 torde alltså enligt direktivet krävas att det skulle ske med en nedströmsansats. Eftersom detta dock, av skäl som framgått ovan, i praktiken inte är en möjlig lösning, så torde det heller inte kunna bli aktuellt med ett ensidigt svenskt införande av transportsektorn i handelssystemet från och med år 2008.

Samtidigt skall dock sägas att vi inte med säkerhet kan säga hur kommissionen skulle ställa sig till en ansökan från Sverige att ensidigt få ta med transportsektorn från och med år 2008 med hjälp av

en uppströmsansats. Utifrån en juridisk bedömning av handelsdirektivet är delegationens slutsats att en sådan ansökan antagligen skulle komma att avslås, av skäl som redovisas ovan. För att kommissionen möjligen ändå, i strid med direktivets lydelse, skulle kunna inta en positiv ställning till en sådan ansökan talar att kommissionen eventuellt skulle se ett värde i att något medlemsland går före och prövar de praktiska förutsättningarna för att inkludera transportsektorn i handelssystemet.

Om Sverige skulle vilja lämna in en ansökan om att få ensidigt ta med transportsektorn från och med år 2008 är dock tidplanen för förberedelsearbetet mycket knapp. Således har t.ex. företrädare för Naturvårdsverket gjort bedömningen att en ansökan om en ensidig utvidgning av systemet under handelsperioden 2008−2012 – med hänsyn till beredningstider m.m. inom kommissionen – bör lämnas in till kommissionen senast åtta-tio månader innan den nationella fördelningsplanen för perioden 2008−2012 skall inlämnas, vilket skall ske senast den 30 juni 2006. Med denna bedömning skulle en ansökan om opt-in således behöva lämnas in under hösten 2005. Med hänsyn till att det från svensk sida torde ta ett antal månader att utarbeta ett förslag på den detaljeringsnivå som erfordras för ansökan, så skulle ett principbeslut om opt-in således behöva fattas under våren 2005.

Andra aspekter som skulle behöva belysas vid ett ställningstagande om en svensk opt-in är regional- och transportpolitiska effekter, huruvida och på vilket sätt bränslebeskattningen bör anpassas samt vilka effekter opt-in och eventuella förändringar i beskattningen skulle ha på användningen av drivmedel inom transportsektorn, på valet av uppvärmningskälla inom övrigsektorn och därmed på växthusgasutsläppen och utsläpp av föroreningar.

3.3.2 Förutsättningar för en harmoniserad lösning som

omfattar samtliga medlemsstater från och med år 2008

Enligt artikel 30.1 i handelsdirektivet får kommissionen senast den 31 december 2004 till Europaparlamentet och rådet överlämna ett förslag om att ändra direktivets bilaga I, så att handelssystemet kommer att omfatta ytterligare verksamheter och/eller växthusgaser. Några sådana ändringsförslag hade inte framlagts vid den angivna tidpunkten. Med reservation för att en viss försening kanske

kan accepteras kan det dock eventuellt komma att ske några månader in på år 2005.

Sådana eventuella ändringar torde enligt delegationens bedömning kunna träda i kraft först från år 2008, med hänsyn till att förutsättningarna för perioden 2005−2007 torde vara svåra att ändra i detta skede. Teoretiskt sett skulle kommissionen i en sådan rapport kunna föreslå att direktivet bör ändras på sådant sätt att transportsektorn kan ingå i handelssystemet från år 2008. Enligt delegationens bedömning får det dock hållas för osannolikt att kommissionen kommer med ett sådant förslag.

3.3.3 Förutsättningar för en harmoniserad lösning som

omfattar samtliga medlemsstater från och med år 2013

Enligt artikel 30.2 i handelsdirektivet skall kommissionen sammanställa en rapport om tillämpningen av handelsdirektivet, vilken senast den 30 juni 2006 skall överlämnas till Europaparlamentet och rådet, vid behov åtföljd av förslag. I rapporten skall bl.a. beaktas hur och huruvida direktivets bilaga I bör ändras, så att handelssystemet kommer att omfatta ytterligare relevanta sektorer (explicit nämns kemisk industri, aluminiumindustrin och transportsektorn), verksamheter och/eller växthusgaser, i syfte att ytterligare öka systemets ekonomiska effektivitet.

Om kommissionen i denna rapport skulle föreslå en ändring i handelsdirektivet så att transportsektorn omfattas kan det dock enligt delegationens mening sannolikt inte bli tal om att införa transportsektorn förrän under perioden 2013−2017. Skälet till detta är att de nationella fördelningsplanerna för perioden 2008−2012 skall inlämnas senast den 30 juni 2006. Att hinna få med transportsektorn redan till år 2008 torde därmed i praktiken bli svårt.

3.4¶Delegationens överväganden

I princip ser delegationen positivt på att omfattningen av systemet för handel med utsläppsrätter vidgas till flera sektorer. Detta då

11 Möjligen skulle förändringar kunna göras som träder i kraft först under den senare delen av perioden 2008-2012, men det bedömer delegationen som mindre sannolikt.

systemets effektivitet förbättras ju fler utsläppskällor som omfattas av det.

Med hänsyn till att transportsektorn står för en stor andel (närmare två tredjedelar) av de svenska koldioxidutsläpp som inte från start omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter vore det särskilt viktigt att inkludera denna sektor i handelssystemet. Om transportsektorn med tillägg för bl.a. övrigsektorns användning av olja och gas för uppvärmningsändamål – som eventuellt p.g.a. avgränsningssvårigheter bör tas med – inkluderades i EU:s handelssystem så skulle handeln med utsläppsrätter totalt komma att omfatta ca 90 procent av Sveriges koldioxidutsläpp.

Delegationens bedömning är att den i kapitlet diskuterade modellen för att inkludera transportsektorn i EU:s handelssystem – i vilken i synnerhet behovet av att tillämpa en uppströmsansats bör poängteras – teoretiskt sett bör fungera. Givetvis skulle dock ett ytterligare utredningsarbete kring de praktiska förutsättningarna behöva genomföras innan transportsektorn skulle kunna inkluderas i handelssystemet.

Trots sin i grunden positiva inställning till att transportsektorn bör inkluderas i EU:s handelssystem, så anser delegationen inte att Sverige bör ansöka om att ensidigt få ta med sin transportsektor i EU:s handelssystem redan från år 2008. Ett viktigt skäl till detta är att delegationen utifrån en juridisk bedömning menar att handelsdirektivet i nuvarande utformning inte medger att en uppströmsansats tillämpas. Andra skäl är att de samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenserna av att gå före i detta sammanhang är osäkra och behöver belysas ytterligare, liksom påverkan på utsläppen av föroreningar.

Delegationen anser att regeringen i stället bör verka för att transportsektorn tas med i EU:s system för handel med utsläppsrätter genom en harmoniserad lösning som omfattar samtliga medlemsstater. En harmoniserad lösning torde kunna vara på plats tidigast från år 2013.

Vidare anser delegationen att Sverige heller inte för transportsektorn bör utveckla ett sådant inhemskt system för handel med utsläppsrätter som omtalas i punkt 16 i handelsdirektivets ingress, eftersom ett sådant nationellt system inte är avsett att vara kopplat till EU:s handelssystem.

Givet delegationens ovan redovisade syn kommer handel med utsläppsrätter inte att kunna bli aktuell för transportsektorn förrän på relativt lång sikt. Med hänsyn till transportsektorns betydande

och ökande koldioxidutsläpp behöver därför andra åtgärder vidtas för att minska utsläppen från denna sektor. Det torde handla om åtgärder såväl på nationell- som EU-nivå. I en rapport till Vinnova år 2001 konstaterade Per Kågeson att det i princip finns sex olika sätt att – med hjälp av olika typer av styrmedel – minska transportsektorns koldioxidutsläpp: • Minskad efterfrågan på transporter. • Minskad bränsleförbrukning genom mera bränslesnåla fordon. • Minskad bränsleförbrukning genom effektivare transport-

system. • Minskad bränsleförbrukning genom anpassning av körstil och

hastigheter. • Övergång till transportslag med lägre utsläpp. • Ökad användning av förnybara drivmedel.

Under dessa olika grupper återfinns ett stort antal enskilda åtgärder som under senare år genomförts, är under genomförande eller som av regering och riksdag och/eller berörda myndigheter m.fl. har föreslagits i syfte att bl.a. minska transportsektorns utsläpp av koldioxid. Utan anspråk på att vara heltäckande kan exempelvis nämnas höjda drivmedelsskatter; skattesubventioner för att gynna introduktion av förnybara bränslen; koldioxiddifferentierad fordonsskatt för lätta bilar; ändrad förmånsbeskattning av personbilar; införande av kilometerskatt för tunga lastbilar; införande av drivmedelscertifikat (s.k. gröna certifikat) för att främja introduktionen av förnybara fordonsbränslen; bilindustrins frivilliga åtagande att minska utsläppen från nya bilar som säljs i EU med 25 procent till år 2008; ökad inblandning av förnybara bränslen i drivmedel; ökad utbildning av förare i sparsam körning; skärpt trafikövervakning; trängselavgifter; satsningar på forskning, utveckling och demonstration; initiativ för att stimulera ökade inköp av mindre bilar; etc.

En ytterligare, tänkbar möjlighet som öppnats sedan det nu står klart att Kyotoprotokollet träder i kraft – och som delegationen avslutningsvis vill uppmärksamma – vore att belägga transportsektorn med en kvotplikt motsvarande utsläppsökningarna i förhållande till nationella- eller sektorsmål. Kvotplikten skulle då avse certifikat från Kyotoprotokollets projektmekanismer och vara

12 Transportsektorns koldioxidutsläpp och den svenska miljöpolitiken – En kritisk granskning (Vinnova Debatt - Transportpolitik i Fokus. VD 2001:03).

fristående från handelssystemet och dess tidtabell. Delegationen förordar att en sådan möjlighet utreds vidare med sikte på att motverka effekterna av de växande utsläppen från transportsektorn.

4¶Förutsättningar för att inkludera fler gaser än koldioxid i handelssystemet

Delegationens bedömning: Handel med utsläppsrätter är förenad med stora ekonomiska värden. De rapporterade utsläpp som ligger till grund för handeln måste därför vara korrekt redovisade och förknippade med liten osäkerhet. De beräknade utsläppen av andra växthusgaser än koldioxid är i dag i allmänhet förknippade med stor osäkerhet. Innan dessa osäkerheter minskats avsevärt anser delegationen att det inte generellt sett kan bli aktuellt att inkludera de fem övriga växthusgaserna i handelssystemet.

Det finns dock några avgränsade användningsområden för de fem övriga växthusgaserna inom vilka utsläppen kan rapporteras med godtagbar säkerhet. Aluminiumsektorn, som släpper ut både koldioxid och perfluorkarboner, vore värdefull att ta med i handelssystemet eftersom aluminiumprodukter inom vissa användningsområden är substitut för bl.a. stålprodukter. Stålsektorn omfattas av handelssystemet. För att skapa konkurrensneutralitet mellan bl.a. dessa produktgrupper föreslår delegationen att regeringen skall verka för att aluminiumsektorn tas med i EU:s system för handel med utsläppsrätter och att i tillägg till utsläpp av koldioxid även utsläpp av perfluorkarboner inom aluminiumproduktion skall omfattas av systemet. Enligt delegationen bör Sverige inte ansöka om att ensidigt få ta med ytterligare gaser i handelssystemet. Det bör ankomma på kommissionen att i samband med den rapport som framläggs senast den 30 juni 2006 bedöma lämpligheten av att ytterligare gaser tas med i handelssystemet.

Även om övriga växthusgaser generellt sett inte kan tas med i handelssystemet anser delegationen att de på olika sätt bör regleras utanför handelssystemet.

Delegationen understryker vikten av att på EU-nivå vidta sådana åtgärder, som syftar till att ytterligare minska osäkerheten i mätningar av utsläppen.

Kyotoprotokollet omfattar totalt sex växthusgaser. Utöver koldioxid – som för perioden 2005–2007 är den enda som ingår i EU:s handelssystem – handlar det om metan, dikväveoxid (lustgas), fluorkarboner, perfluorkarboner och svavelhexafluorid.

I detta kapitel diskuteras förutsättningarna för och lämpligheten av att ta med andra gaser än koldioxid i handelssystemet. Först redovisas de förutsättningar som ges av handelsdirektivet (4.1). Därefter beskrivs översiktligt de övriga växthusgasernas huvudsakliga utsläppskällor och hur de olika växthusgasernas varierande effekter på klimatet kan jämföras (4.2). I de nästföljande avsnitten beskrivs hur de övriga växthusgaserna i dag är reglerade och vilka slutsatser som kan dras av en sådan översikt (4.3 och 4.4). Avgörande för om ytterligare gaser skall tas med i handelssystemet är med vilken säkerhet utsläppen kan beräknas. Osäkerhetsbedömningar för olika växthusgaser redovisas därför i avsnitt 4.5. Avslutningsvis redovisas delegationens överväganden (4.6).

Kapitlet bygger på de arbeten som en arbetsgrupp vid juridiska institutionen vid Göteborgs universitet och Anders Carlsson, ACCO har utfört på uppdrag av FlexMex2-utredningen. De kvantitativa uppgifter som redovisas i kapitlet är hämtade från dessa källor. Juridiska institutionen analyserade frågan om att inkludera ytterligare växthusgaser i ett kommande handelssystem på ett generellt plan, medan Anders Carlsson begränsade sin analys till att bedöma lämpligheten av att inkludera ytterligare växthusgaser för de anläggningar som i dag ingår i handelssystemet.

4.1¶Vad säger handelsdirektivet?

I nuvarande utformning omfattar EU:s handelssystem för perioden 2005–2007 endast en växthusgas, koldioxid. Utgångspunkten i handelsdirektivet är emellertid att även de verksamheter som ger upphov till utsläpp av övriga fem växthusgaser kan inkluderas i det kommande handelssystemet.

1 De sex Kyotogaserna ingår indirekt i EU:s system för handel med utsläppsrätter eftersom mekanismen för ren utveckling (se fotnot 7 i kapitel 1) kopplas till systemet genom det s.k. länkdirektivet. Certifierade utsläppsminskningar från projekt inom ramen för denna mekanism kan användas i det europeiska handelssystemet från och med år 2005 och kan härröra från projekt inom vilket någon av de sex växthusgaserna reduceras. 2 Reglering av de övriga växthusgaserna. Juridiska institutionen vid Göteborgs universitet. PM 2003-11-15. 3 Metan- och dikväveoxidutsläpp i ett utvidgat system för handel med utsläppsrätter. Anders Carlsson. PM 2004-11-11.

Enligt handelsdirektivet får kommissionen, på grundval av de framsteg som gjorts i fråga om övervakningen av utsläpp av växthusgaser, senast den 31 december 2004 föreslå att andra växthusgaser än koldioxid ingår i handelssystemet. Sådana förslag till ändringar har inte lämnats av Europeiska kommissionen.

Vidare skall kommissionen, på grundval av de erfarenheter av tillämpningen av handelsdirektivet och de framsteg som gjorts i fråga om övervakningen (inklusive mätning) av utsläpp av växthusgaser, senast den 30 juni 2006 sammanställa en rapport och därvid beakta hur och huruvida andra växthusgaser än koldioxid skall ingå i handelssystemet inför Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 2008–2012.

Enligt artikel 24 i direktivet får en medlemsstat också ansöka om att ensidigt ta med ytterligare växthusgaser i handelssystemet. Ett medlemsland som önskar utvidga systemet ensidigt måste få detta godkänt av kommissionen och behöver som underlag för ett sådant beslut bland annat utveckla och fastställa tillförlitliga övervakningsmetoder.

4.2¶Storleken på utsläppen av växthusgaser och utsläppskällor

Olika växthusgaser påverkar klimatet i olika utsträckning. Den klimatpåverkan som en växthusgas har beror på vilken förmåga gasen har att absorbera värmestrålning, hur länge gasen finns kvar i atmosfären samt i hur stora mängder gasen tillförs atmosfären.

För att kunna jämföra inverkan av olika gaser refereras ofta till deras s.k. GWP-värde (från engelskans Global Warming Potential) eller växthusgaspotential. Eftersom växthusgaserna har olika uppehållstid i atmosfären kan GWP beräknas för olika tidsintervall. Vanligt är att det görs i ett hundraårsperspektiv, men även andra tidsperspektiv förekommer. Man brukar normera övriga växthusgaser med koldioxid vars växthusgaspotential därför alltid är ett (GWP=1). När den samlade inverkan av gasen på växthuseffekten skall redovisas multipliceras de totala utsläppens vikt med gasens GWP-värde. Detta ger ett mått på den totala inverkan från utsläppen av en specifik gas och enheten uttrycks som s.k. koldioxidekvivalenter under den valda tidsperioden. En minskning av utsläppen mätt i koldioxidekvivalenter får samma positiva effekt på

växthuseffekten oberoende av om reduktionen sker i koldioxid, metan eller någon annan av klimatgaserna.

I tabell 4.1 visas GWP-värden i ett hundraårsperspektiv för de i Kyotoprotokollet förekommande växthusgaserna.

Tabell 4.1. GWP-värden (100 år) för vissa växthusgaser

Gas GWP-värde (100 år) Koldioxid, CO2 1 Metan, CH4 21 Dikväveoxid, N2O (”lustgas”) 310 Ofullständigt halogenerade fluorkarboner 1 300 (värdet gäller för HFC 134a) Perfluorkarboner (värdet för CF4 visas) 6 500 Svavelhexafluorid, SF6 23 900 Källa: IPCC, 1996

Mängden koldioxid som uppstår vid förbränning av olika bränslen kan beräknas utifrån bränslets kolinnehåll. Utsläppen av andra växthusgaser än koldioxid är svårare att beräkna eftersom de inte enbart beror på bränslets egenskaper. Utsläppen av de andra växthusgaserna härrör inte heller enbart från förbränning.

I avsnitten 4.2.1 till 4.2.5 nedan beskrivs utsläppskällor och utsläppens storlek för de fem andra växthusgaserna än koldioxid.

4.2.1 Metan

Metan (CH4) bildas huvudsakligen vid nedbrytning av organiskt material. Gasen har GWP-värdet 21. Uttryckt i koldioxidekvivalenter uppgick de svenska metanutsläppen till 5,5 Mton år 2003, vilket motsvarade cirka 8 procent av Sveriges totala utsläpp av växthusgaser. I Sverige är utsläppskällorna jordbruket, avfallsdeponier och förbränning inklusive transporter, se tabell 4.2 nedan.

4 Ofullständigt halogenerade fluorkarboner och fluorkarboner är grupper av gaser. I tabellen redovisas GWP-faktorn för en av gaserna ur respektive grupp. 5 IPCC har reviderat dessa faktorer men det är de som anges i tabellen som gäller enligt Kyotoprotokollet.

Tabell 4.2. Utsläpp av metan från olika verksamheter år 2003

Sektor Utsläpp i Mton Procent av totala utsläpp

koldioxidekvivalenter Förbränning inkl. 0,5 0,7 transporter Jordbruk 3,3 4,6 Avfall 1,7 2,4 Källa: Sveriges nationella rapport enligt EU:s övervakningsmekanism 2005

Metangas uppstår vid förbränning av fossila bränslen huvudsakligen inom transporter, bostäder/service och inom industrin. Till skillnad från koldioxidutsläppen varierar metanutsläppen från förbränning beroende exempelvis på vilken förbränningsteknik som används. Det går därför inte att använda en enhetlig faktor för relationen mellan insatt bränsle och de metanutsläpp som uppstår vid förbränning. Dessa utsläpp kan minskas genom att förbränningen minskas eller att det sätt på vilket förbränningen sker förändras.

Utsläppen av metan från jordbruket kommer från idisslande djur samt i mindre utsträckning från gödselhantering. Dessa utsläpp är relativt svåra att åtgärda. Förutom att minska antalet idisslare kan metanutsläppen minskas genom att ha högproducerande djur samt genom en förbättrad lagring och täckning av stallgödsel. I sammanhanget bör poängteras att en minskning av antalet idisslare i jordbruket skulle påverka det svenska målet att bevara öppna landskap negativt.

Avfallssektorns metanutsläpp uppkommer genom den nedbrytning som sker när organiskt avfall läggs på deponi. Denna sorts utsläpp kan i princip minskas genom att antingen mindre mängder organiskt avfall deponeras, avfallsförbränningen ökar eller metangasen återvinns i ökad utsträckning.

6 Utsläppen av koldioxid är däremot oberoende av förbränningsteknik och beror endast på bränslets kolinnehåll. Omvandlingsprocessen från bränslen till värme kan emellertid ske med varierande verkningsgrad, dvs. man kan få ut olika mängd nyttigheter med olika tekniker. 7 Gräsätare har hjälp av mikroorganismer att bryta ner cellväggarnas cellulosa som utgör en stor del av näringsinnehållet i gräset. Den metan som bildas i vommen på kon rapas upp. Med en ”normal” foderstat kan en ko bilda ca 120-130 kg metan per år. Det är många faktorer som påverkar hur mycket metan som bildas, t.ex. foderintag, typ av kolhydrater, förhållandet grovfoder/kraftfoder, fodrets finfördelning och tillskott av fett. Det är dock svårt att dramatiskt minska metanproduktionen genom t.ex. ändrad utfodring. Den effektivaste åtgärden är att minska antalet nötkreatur, dvs. att ha högproducerande djur för att därigenom kunna producera en given mängd mjölk eller kött med så få djur som möjligt.

4.2.2 Dikväveoxid (lustgas)

Dikväveoxid (N2O), bildas huvudsakligen vid nedbrytning av organiska ämnen och vid förbränning. Förutom klimatpåverkan (GWP-värdet är 310) har dikväveoxid även viss påverkan på ozonskiktet. Uttryckt i koldioxidekvivalenter uppgick Sveriges utsläpp av dikväveoxid till 8,1 Mton år 2003, dvs. ca 11,2 procent av landets totala utsläpp av växthusgaser. I Sverige är utsläppskällorna förbränning inklusive transporter, jordbruket och industriprocesser. Se tabell 4.3 nedan.

Tabell 4.3. Utsläpp av dikväveoxid (lustgas) från olika verksamheter år 2003

Sektor Utsläpp i Mton Procent av totala utsläpp

koldioxidekvivalenter Förbränning inkl. 2,0 2,8 transporter Jordbruk 5,5 7,6 Industriprocesser 0,6 0,7 Källa: Sveriges nationella rapport enligt EU:s övervakningsmekanism 2005

Utsläpp av dikväveoxid genom förbränning av fossila bränslen sker framför allt inom industrin, transporter och bostäder/service. De största utsläppen står industrin för. Liksom för metangas gäller att utsläppen inte följer automatiskt av mängden bränsle som används vid förbränningen, eftersom mängden dikväveoxid som bildas bl.a. beror på vilken förbränningsteknik som används. Om industrins förbränningsanläggningar skulle beläggas med kvotplikt för utsläpp av dikväveoxid vore det önskvärt att anläggningarna differentierades med hänsyn till förbränningsteknik för att kunna fastställa utsläppens storlek.

Inom jordbruket sker utsläppen genom att dikväveoxid avgår från marken och från gödselhantering, såväl handels- som stallgödsel. Eftersom det är kväveomsättningen i marken som orsakar avgången av dikväveoxid från marken kan gödsling, som förstärker kväveomsättningen, även bidra till att öka utsläppen från marken. Utsläppen av dikväveoxid från jordbruket kan framför allt minskas genom minskad gödselanvändning.

Också utsläppen av dikväveoxid från industriprocesser är relaterade till gödselanvändning. Den övervägande delen (92 procent år

1998) av dessa utsläpp härrör från produktion av salpetersyra som är en insatsvara vid tillverkning av handelsgödsel.

4.2.3 Ofullständigt halogenerade fluorkarboner

Ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC-föreningar) är ett samlingsnamn för ett flertal olika gaser, vars GWP-värden varierar mellan 140 och 11 700. Fluorkarboner används huvudsakligen som kylmedium i kylanläggningar, där tidigare de ozonnedbrytande freonerna användes. Fluorkarboner används även som drivgas, i lösningsmedel för rengöring, i expansionsmedel och vid tillverkning av isoleringsmaterial och plastprodukter.

Uppgifterna om utsläppens storlek varierar kraftigt beroende på beräkningsgrund, vilket har att göra med att fluorkarboner vanligen används som en komponent i produkter och därför inte släpps ut direkt i atmosfären. Gaserna ifråga kommer dock förr eller senare att släppas ut i atmosfären såvida de inte tas om hand och förstörs. Man kan därför tala om ”potentiella utsläpp” snarare än faktiska utsläpp. I Sveriges nationella rapportering enligt EU:s övervakningsmekanism 2005, som används för rapporteringen till FN:s klimatkonvention, anges utsläppen år 2003 ha uppgått till 0,8 Mton koldioxidekvivalenter, vilket syftar på en beräkning av de faktiska utsläppen.

4.2.4 Perfluorkarboner

Även perfluorkarboner (PFC) är ett samlingsnamn för flera gaser, vars GWP-värden varierar mellan 6 500 och 9 200. Perfluorkarboner bildas som biprodukt vid produktion av aluminium och används vid tillverkning av halvledare, som rengöringsmedel samt i brandskyddssystem och brandsläckare. Liksom fluorkarboner används perfluorkarboner, om än i mindre utsträckning, även till att ersätta ozonnedbrytande ämnen. De svenska utsläppen uppgick år 2003 till 0,3 Mton koldioxidekvivalenter.

8 SOU 2000:45 Handla för att uppnå klimatmål!, s. 158. 9 Användningen av de ozonnedbrytande ämnena regleras i Montrealprotokollet och förordning (EG) 2037/2000.

4.2.5 Svavelhexafluorid

Svavelhexafluorid (SF6), som har GWP-värdet 23 900, används huvudsakligen i tyngre elektriska komponenter som högspänningsbrytare samt vid gjutning av magnesium. Svavelhexafluorid används även bl.a. som skyddsgas i lättmetallindustrin och som bullerisolering i fönster.

Liksom för HFC-föreningar är det problematiskt att mäta utsläppen av svavelhexafluorid beroende på att de används som en komponent i produkter och därmed inte direkt släpps ut i atmosfären. De faktiska utsläppen år 2003 beräknas ha varit mindre än 0,1 Mton koldioxidekvivalenter. Användningen av svavelhexafluorid uppgick år 1998 till 2,1 Mton koldioxidekvivalenter.

4.3¶Hur regleras dikväveoxid (lustgas) och metan i dag?

I detta avsnitt redogörs för hur regleringen av utsläppen av dikväveoxid och metan sker i dag. Denna skiljer sig i flera avseenden från regleringen av de fluorerade gaserna, vilka huvudsakligen används som beståndsdelar i produkter. De fluorerade gaserna behandlas därför för sig, i det nästföljande avsnitt 4.4.

Eftersom förutsättningarna för handel med utsläppsrätter varierar mellan olika sektorer sker beskrivningen av regleringen av dikväveoxid och metan sektorsvis. Transportsektorn, som står för en mycket liten andel av utsläppen av dessa gaser, utelämnas dock vid denna genomgång.

4.3.1 Reglering av industrisektorn

Den viktigaste regleringen av industrisektorn på europeisk nivå är i dag IPPC-direktivet. Enligt IPPC-direktivet skall nationella myn-

10 Utsläppen av dikväveoxid från transporter ökar som följd av att fordonsparken till stor del består av bilar utrustade med katalysatorer och att trafikarbetet med sådana fordon ökar. Den här typen av utsläpp är enligt Naturvårdsverket inte särskilt lämpade att inkludera i handelssystemet men de skulle kunna omfattas av skärpta krav inom det befintliga systemet för typgodkännande av bilar på EU-nivå. Förslag om detta har tidigare lagts fram inom ramen för ECCP – EU:s klimatstrategi – men har ännu inte fullföljts. 11 Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. Detta direktiv samt dess förhållande till handelsdirektivet och den svenska regleringen beskrivs utförligt i rapporten Handel med utsläppsrätter – förenlighet med miljöbalkens krav. T. Bengtsson och I. Engelbrektson, Juridiska institutionen vid Göteborgs universitet, september 2003.

digheter fastlägga villkor för verksamhetens drift. Särskilt vanligt är det med gränsvärden för maximala tillåtna utsläpp av olika ämnen. Det finns inget som hindrar att industriers utsläpp av dikväveoxid och metan regleras med stöd av IPPC-direktivet. Genom handelsdirektivet har en ändring införts i IPPC-direktivet i syfte att undvika en konflikt mellan olika rättsliga styrmedel. Ändringen innebär att myndigheterna inte skall fastställa gränsvärden för utsläpp av sådana gaser som ingår i handelssystemet, såvida inte gaserna ifråga orsakar betydande lokala föroreningar. Till skillnad från koldioxid kan dikväveoxid och metan ge upphov till lokala föroreningar. Uppgifter saknas om att IPPC-direktivet i hittillsvarande tillämpning skulle ha använts för att reglera utsläppen av dikväveoxid eller metan. I den mån sådana villkor finns torde de inte ha meddelats i syfte att minska klimatpåverkan, utan just för att förhindra lokala föroreningar.

På nationell svensk nivå regleras industrisektorn framför allt genom miljöbalken och dess tillståndsordning. Miljöbalken implementerar IPPC-direktivet, och skiljer sig inte från direktivet på något väsentligt sätt vad gäller regleringen av industrianläggningar.

I rapporten från juridiska institutionen vid Göteborgs universitet betvivlas att någon större miljönytta kan uppnås genom att begränsa industrins utsläpp av dikväveoxid och metan. Åtgärder som syftar till att begränsa dessa utsläpp riskerar att komma i konflikt med den inom svenskt miljöarbete sedan länge etablerade strävan att – med hjälp av gränsvärden – söka minska de utsläpp av kväveoxid (NOx) och svaveldioxid som uppstår vid förbränning av fossila bränslen i industrin. Således kan vissa åtgärder som syftar till att minska lokal miljöpåverkan från förbränningsprocesser medföra ökade utsläpp av dikväveoxid. Ett annat exempel är att det bildas dikväveoxid vid icke-katalytisk rening som används för att minska kväveoxidutsläppen. Vidare ökar eventuellt utsläppen av dikväveoxid när man går över från användning av rosterpannor till fluidiserad bädd, en övergång som i övrigt anses fördelaktig ur miljösynpunkt.

12 Artikel 26 handelsdirektivet. 13

PM av E. Nyström, Miljöbalkskommittén, 2003-11-05.

4.3.2 Reglering av jordbrukssektorn

Jordbruket står för mer än hälften av Sveriges totala utsläpp av de fem övriga växthusgaserna, mätt i koldioxidekvivalenter, och är därmed den enskilda sektor som står för de största utsläppen av dessa gaser.

På europeisk nivå saknas i dag miljörättslig lagstiftning som riktar sig direkt till jordbruket. Exempelvis omfattas inte jordbruksverksamhet av IPPC-direktivet. Sektorn hanteras i stället av den gemensamma jordbrukspolitiken (Common Agricultural Policy, CAP). Under det senaste årtiondet har ett större mått av miljöhänsyn tagits in i detta system.

På svensk nivå omfattas jordbruket däremot av miljöbalkens regelsystem. Den tidigare lagen om skötsel av jordbruksmark upphörde att gälla vid miljöbalkens införande år 1999. Skötsellagens bestämmelser om miljöhänsyn i jordbruket har ersatts av 12 kap. 7– 10 §§ miljöbalken. Dessa bestämmelser innebär huvudsakligen att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer ges befogenhet att utfärda föreskrifter om hänsyn till natur- och kulturvärden, begränsningar av antalet djur, försiktighetsmått för gödselhanteringen m.m. Detta har skett främst genom förordning (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket. Därutöver finns en stor mängd föreskrifter från Jordbruksverket av vilka en del behandlar miljöaspekter på verksamheten.

Jordbruksverksamhet är i övrigt föremål för miljöbalkens processuella tillståndsregler. Vissa större verksamheter kräver tillstånd för miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken. För djurhållning gäller tillståndsregler eller anmälningsplikt beroende på verksamhetens storlek. För odling av jorden finns ingen tillståndseller anmälningsplikt enligt miljöbalken.

Jordbrukets gödselanvändning anses bidra till utsläpp av dikväveoxid dels genom att öka kväveomsättningen i marken som resulterar i att mer dikväveoxid avgår från jordbruksmarken, dels genom att dikväveoxid avgår från gödslet i sig. Hanteringen av stallgödsel finns reglerad i förordningar och myndighetsföreskrifter i syfte att minska läckage till omgivningen. Dessa föreskrifter syftar dock inte till att minska avgången av dikväveoxid, utan det är annat läckage som åsyftas. När det gäller handelsgödsel har möjligheten att införa

14

Däremot påverkas jordbruket av vissa generella miljörättsliga instrument, såsom reglerna för biologisk mångfald och kemikaliehantering. 15

SOU 2000:23 Förslag till svensk klimatstrategi, s. 488.

ett kvotsystem diskuterats. I sammanhanget bör noteras att det redan finns ett ekonomiskt styrmedel som syftar till minskad användning av handelsgödsel. Enligt lag (1984:409) om skatt på gödselmedel är tillverkare och importörer skyldiga att betala en avgift för varje kilo kväve som gödslet innehåller. Lagen anses emellertid ha haft begränsad effekt på användningen av handelsgödsel i jordbruket.

4.3.3 Reglering av avfallssektorn

I gemenskapsrätten finns ett relativt omfattande system för reglering av avfallshantering. Ramdirektivet från 1975 behandlar vissa övergripande frågor om vad som skall anses utgöra avfall, förpliktelser för medlemsstaterna att söka minska avfallsmängderna och ta hand om uppkommet avfall m.m. Särskilda typer av avfallshantering regleras genom ett antal olika direktiv, av vilka här främst direktivet om deponering är av intresse.

Direktivet om deponering av avfall har det uttalade syftet att minska utsläppen av metangas för att bekämpa den globala uppvärmningen. Det är antaget under artikel 175 i EG-fördraget, vilket innebär att medlemsstaterna som huvudregel har möjlighet att vidta strängare åtgärder. Minskningen av metangasutsläpp skall ske genom minskad deponering av biologiskt nedbrytbart avfall samt genom införande av krav på deponigaskontroll.

På svensk nivå regleras avfallsfrågor i 15 kap. miljöbalken. Vad gäller avfallsdeponier finns närmare bestämmelser i förordning (2001:512) om deponering av avfall, vilken genomför gemenskapsdirektivet på området. Sverige har valt att fasa ut deponeringen av organiskt avfall betydligt tidigare än vad som stadgas i direktivet om deponering av avfall. Enligt förordningens 9 § är deponering av utsorterat brännbart avfall förbjudet. Detta förbud trädde ikraft den 1 januari 2002. År 2005 utvidgades förbudet enligt 10 § till att omfatta allt organiskt avfall, med vissa undantag. Vid brist på kapacitet att behandla avfallet har länsstyrelserna möjlighet att meddela dispens från förbuden. Uppföljningar som Naturvårdsverket har

16 SOU 2000:45, s. 159. 17

Prop. 1994/95:75 Vissa livsmedelspolitiska åtgärder vid ett medlemskap i Europeiska Unionen, s. 47. 18

Rådets direktiv 1975/442 av den 15 juli 1975 om avfall, EGT 1975 nr. L 194 s. 39. 19 Rådets direktiv 1999/31 av den 26 april 1999 om deponering av avfall, EGT 1999 nr. L 182 s. 1. 20

Preambel p. 16.

låtit göra av deponeringsförbuden visar bl.a. att mängden brännbart avfall med dispens har minskat med 70 procent från år 2003 till år 2004 samtidigt som avfallsförbränningen har byggts ut. Deponigas skall i enlighet med direktivet insamlas och i möjligaste mån användas för energiutvinning.

4.4¶Hur regleras de fluorerade gaserna i dag?

Förordningen 1995:555 om HFC (ofullständigt halogenerade fluorkarboner) ger Naturvårdsverket möjligheter att föreskriva om försiktighetsmått och kunskapskrav samt de åtgärder i övrigt som behövs för att hindra utsläpp av HFC från kyl-, värme- och klimatanläggningar samt från fasta brandsläckningsanordningar. Naturvårdsverket har utfärdat sådana föreskrifter som särskilt vad gäller kyl-, värme- och klimatanläggningar innehåller detaljerade föreskrifter om konstruktion, tillverkning, installation, ombyggnad, konvertering, innehav, brukande, underhåll, kontroll och omhändertagande av kyl- och värmepumpanläggningar som innehåller HFC. Bestämmelserna torde ha bidragit till att minska utsläppen från dessa anläggningar i Sverige.

I augusti 2003 presenterade kommissionen ett förslag till förordning som syftar till att minska utsläppen av de fluorerade växthusgaserna inom EU.

Utsläppen av fluorerade gaser inom EU uppgick år 1995 till 65 Mton koldioxidekvivalenter, vilket utgjorde 2 procent av de totala utsläppen av växthusgaser. Kommissionens prognoser anger att utsläppen år 2010 kan förväntas öka till 98 Mton koldioxidekvivalenter om inga åtgärder vidtas, vilket skulle motsvara mellan 2 och 4 procent av de totala prognostiserade utsläppen av växthusgaser.

De åtgärder som föreslås i förordningen förväntas minska utsläppen av de fluorerade gaserna med nästan en fjärdedel av de prognostiserade utsläppen för år 2010. Kommissionen förväntar större minskningar till följd av åtgärderna under efterföljande period eftersom en del av reglerna kommer att få genomslag först då. Utan åtgärder skulle utsläppen av de fluorerade gaserna öka kraftigt under kommande år. Enligt delegationen bör uppmärksamhet ägnas åt huruvida minskningarna under förordningen är tillräckliga.

21

Naturvårdsverket, Uppföljning av deponeringsförbuden. Rapport 5383. 22 Förslag till Europaparlamentets och Rådets förordning om vissa fluorerade växthusgaser, KOM(2003) 492 slutlig.

De fluorerade gaserna är kraftfulla och har i många fall mycket lång livslängd i atmosfären.

Generellt kan sägas att den föreslagna förordningen fokuserar mer på övervakning och minskade utsläpp från utrustning och produkter än på att minska utsläppen genom att premiera användning av alternativ till de i dag använda gaserna. I den föreslagna förordningen föreskrivs fyra huvudsakliga sätt att minska utsläpp av fluorerade gaser på ett kostnadseffektivt sätt. 1. Förbättrad inneslutning av fluorerade gaser. 2. Rapporteringskrav för att förbättra övervakningen av utsläpp.

Producenter, importörer och exportörer av fluorerade gaser måste årligen rapportera om sin verksamhet till kommissionen. Syftet är att kunna jämföra siffrorna med medlemsstaternas rapporter till UNFCCC:s sekretariat om utsläppsnivåer. 3. Begränsning av utsläppande och användning på marknaden i de

fall inneslutning inte är möjlig eller användning av fluorerade

gaser är olämplig.

Detta innebär att användning av fluorerade gaser inom vissa användningsområden förbjuds med olika tidsfrister. 4. Utfasning av HFC-134a i luftkonditioneringssystem i nya fordon.

Utsläppen av HFC-134a från luftkonditioneringssystem i bilar inom EU förväntas enligt kommissionens uppskattningar öka från 1,4 Mton koldioxidekvivalenter år 1995 till 20 Mton år 2010 om inga åtgärder vidtas. Åtgärder för att minska dessa utsläpp utgör därför en huvudpunkt i förslaget till förordning. Europarlamentet genomförde under våren 2004 sin första läsning av förslaget. Parlamentets ändringsförslag innebär inga omvälvande förändringar jämfört med kommissionens förslag. Rådet enades i oktober 2004 om en gemensam ståndpunkt som innebär att reglerna för utfasning av HFC från luftkonditioneringsanläggningar i bilar får en annan utformning och att tidpunkterna för utfasning senareläggs. Vidare flyttas bestämmelserna till direktivet om typgodkännande av fordon. Även i övrigt innebär rådets gemensamma ståndpunkt vissa förändringar jämfört med kommissionens förslag. Bl.a. föreslås en delad rättslig grund mellan artikel 175 och artikel 95 i för-

23

Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar från 1992.

draget samt förändringar i bestämmelserna om handhavande, inneslutning av gaserna och om översyn av förordningen.

4.5¶Hur mäts utsläppen och hur stor är osäkerheten?

En väsentlig utgångspunkt för bedömningen av om handelssystemet skall utökas med gaser i tillägg till koldioxid är den nogrannhet med vilken utsläppen kan mätas. Som en andra bedömningsgrund kommer sedan om kostnaderna för att få en viss mätnoggrannhet uppvägs av de kostnadsfördelar som kan uppnås genom att ta med ytterligare en växthusgas i handelssystemet.

Det finns i princip två olika sätt att få information om storleken på utsläppen av växthusgaser. Med den direkta ansatsen mäts de faktiska utsläppen med någon form av mätutrustning. Ett exempel på den direkta ansatsen är när utsläpp mäts kontinuerligt i rökgaser från skorstenar i stora förbränningsanläggningar.

Med den indirekta ansatsen beräknas utsläppen utifrån s.k. emissionsfaktorer. Denna metod utnyttjas för huvuddelen av utsläppen av växthusgaser. Metoden innebär att utsläppen beräknas som en aktivitet mätt på lämpligt sätt multiplicerat med en emissionsfaktor. Exempelvis beräknas utsläpp av koldioxid från förbränning av lätt eldningsolja som den totala bränsleanvändningen * värmevärdet * emissionsfaktorn för lätt eldningsolja. Utsläpp av metan från mjölkkor beräknas som antalet mjölkkor * emissionsfaktorn för mjölkkor.

I EU:s handelssystem kommer företrädesvis den indirekta ansatsen att användas. Den direkta ansatsen med kontinuerlig mätning får dock användas om verksamhetsutövaren kan visa att den ger bättre noggrannhet än den indirekta.

Olika typer av osäkerheter existerar vid mätningar av utsläpp av växthusgaser. När den indirekta ansatsen utnyttjas för att beräkna de faktiska utsläppen finns osäkerheter dels vid framtagningen och användandet av aktivitetsdata, dels vid användningen av emissionsfaktorer.

Den 30 mars 2004 rapporterade Naturvårdsverket utsläppssiffror för klimatpåverkande gaser till FN:s klimatkonvention för år 2003. Förutom de beräknade utsläppen från olika källor finns också i rapporten en redovisning av osäkerheten i siffrorna. Ett problem med att inkludera alla växthusgaser i handelssystemet är

24

Naturvårdsverket (2004), Sweden´s National Inventory Report 2004.

den varierande tillförlitligheten i mätningarna av utsläppen. Vi kommer i de följande avsnitten att redovisa osäkerheten i mätningar av växthusgaserna. Koldioxid är den växthusgas som har den minsta mätningsosäkerheten.

I de tabeller som redovisas nedan är enheten gigagram koldioxidekvivalenter, vilket motsvarar tusentals ton. Tabellerna följer IPCC:s indelning av utsläppskällor och utgår från den s.k. nivå 1metoden för beräkning av osäkerheten. För att uppfylla bestämmelserna i Kyotoprotokollet genomförs ett arbete med att förbättra säkerheten i utsläppsstatistiken. Arbetet innebär bl.a. att metoderna för beräkningarna förbättras, t.ex. genom att nya emissionsfaktorer införs eller genom att statistikunderlaget i form av aktivitetsdata förbättras. Senast den 1 januari 2006 behöver ett nationellt system för rapportering och inventering av växthusgaser finnas på plats i enlighet med EU:s bestämmelser. Men även efter att detta arbete genomförts kommer osäkerheter att kvarstå särskilt när det gäller utsläppen av andra växthusgaser än koldioxid.

4.5.1 Osäkerhet i beräknade utsläpp av metan

I tabell 4.4 redovisas de samlade utsläppen för metan i Sverige under år 2003.

25

Det finns olika nivåer för att beräkna osäkerheten på. Nivå 1-metoden är den enklare och baseras på beräkningar av utsläpp och osäkerhetskoefficienter för aktivitetsdata och emissionsfaktorer. Osäkerhetskoefficienterna baseras i flera fall antingen på expertbedömningar eller på de värden som finns publicerade i IPCC Good Practice Guidance (Naturvårdsverket 2004, s. 13). Naturvårdsverket arbetar med att förbättra säkerheten i utsläppsrapporteringen och därmed även i beräkningarna av osäkerheten. Arbetet beräknas vara klart under år 2005. 26

Enligt Kyotoprotokollet skall det finnas på plats den 1 januari 2007.

Förutsättningar för att inkludera fler gaser än koldioxid i handelssystemet

Tabell 4.4. Rapporterade utsläpp av metan i Sverige år 2003 samt beräknad osäkerhet

Utsläppskategori enligt IPCC Växt- Utsläpp Osäkerhet Osäkerhet Osäkerhet

husgas 2003 aktivitetsdata emissionsfaktor kombinerad

Gg CO2 % % %

ekv El- och fjärrvärmeanläggningar CH4 63 2 50 50 Raffinaderier CH4 1 2 50 50 Massa- och Pappersindustri CH4 24 2 50 50 Övrig industri CH4 19 5 50 50 Mobil och stationär förbränning CH4 388 5 50 50 exklusive energianläggningar och industrier Diffusa utsläpp CH4 0 20 50 54 Metan från industrier CH4 7 5 60 60 Metan från idisslande djur CH4 2 817 5 30 30 Gödselhantering CH4 459 20 50 54 Avfallsdeponi CH4 1 740 20 40 45 Totalt CH4 5 518 Totalt Sverige (CO2-ekvivalenter) 72 197

Källa: Tabell 1.2 från Sweden´s National Inventory Report 2004.

Som framgår av tabellen uppgick de svenska metanutsläppen till 5,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2003, medan de samlade utsläppen av de sex växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet uppgick till 72,2 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Metan stod således för knappt 8 procent av de totala utsläppen i Sverige, mätt i koldioxidekvivalenter. I tabellen redovisas också den osäkerhet som är förknippad med mätningar av metanutsläpp i olika verksamheter. Genom att den indirekta metoden används för att beräkna de faktiska utsläppen existerar såväl osäkerhet i aktivitetsdata som osäkerhet i de använda emissionsfaktorerna. Tolkningen av osäkerheten är följande: Vid förbränning av bränsle vid produktion av el och fjärrvärme uppgick de beräknade utsläppen till 63 tusen ton. Vid framtagning och an-

vändandet av aktivitetsdata uppgick osäkerheten till 2 procent.

27 Antal kubikmeter eldningsolja och värmevärdet per kubikmeter om förbränningen skedde med olja.

Osäkerheten i de använda emissionsfaktorerna uppgick till 50 procent.

Den resulterande eller kombinerade osäkerheten blev 50 procent. Utsläppen av metan kom huvudsakligen från jordbruket. Metanbildning i mag-tarmkanalen och gödselhantering beräknades ge upphov till 3,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter eller 4,5 procent av de totala utsläppen. Avfall beräknades ge upphov till 1,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter eller 2,4 procent av de totala utsläppen. Som kan konstateras är osäkerheten vid utsläppsberäkningar av metan mycket hög. Den kombinerade osäkerheten varierar mellan

30 procent och 60 procent. Som jämförelse kan nämnas att den kombinerade osäkerheten för koldioxid år 2002 varierade mellan

5 procent och 21 procent. Det är framför allt osäkerheten med de använda emissionsfaktorerna som leder till de höga kombinerade osäkerheterna. Dock är osäkerheten i aktivitetsdata även hög för diffusa utsläpp, gödselhantering och avfall.

4.5.2¶Osäkerhet i beräknade utsläpp av dikväveoxid (lustgas)

Tabell 4.5. Rapporterade utsläpp av dikväveoxid (lustgas) i Sverige år 2003 samt beräknad osäkerhet

Utsläppskategori enligt IPCC Växt- Utsläpp Osäkerhet Osäkerhet Osäkerhet

husgas 2003 aktivitetsdata emissionsfaktor kombinerad

Gg CO2 ekv % % %

El- och fjärrvärmeanläggningar N2O 403 2 50 50

Raffinaderier N2O 37 2 50 50

Massa- och Pappersindustri N2O 110 2 50 50

Övrig industri N2O 395 5 50 50

Mobil och stationär förbränning exklusive N2O 1 027 5 50 50

energianläggningar och industrier

Diffusa utsläpp N2O 3 20 50 54

Salpetersyra produktion N2O 431 2 5 5

Andra industriella utsläpp av dikväveoxid N2O 102 5 30 30

Användning av lösningsmedel och andra produkter N2O 136 40 0 40

Gödselhantering N2O 560 20 50 54

Jordbruksmark N2O 4 889 20 85 87

Avloppsvatten N2O 140 15 50 52

Totalt N2O 8 233 Totalt Sverige (CO2-ekvivalenter) 72 197

Källa: Tabell 1.2 från Sweden´s National Inventory Report 2004.

28 För att erhålla den kombinerade osäkerheten utnyttjas formeln U = Roten ur [(U )2 +

CO2 A

(U )2], där U står för den kombinerade osäkerheten, U står för osäkerheten i

EF CO2 A

aktivitetsdata och UEF står för osäkerheten i emissionsfaktorn.

Utsläppen av dikväveoxid beräknas ha uppgått till totalt 8,2 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2003, vilket är 11,4 procent av de totala utsläppen. De huvudsakliga utsläppen kom från jordbruket (gödselhantering och jordbruksmark), knappt 5,4 miljoner ton (7,5 procent av de totala utsläppen), samt från förbränning av bränslen i bostäder och vid transporter. Från den senare utsläppskategorin beräknas 1,0 miljoner ton koldioxidekvivalenter ha kommit, vilket utgjorde 1,4 procent av de totala utsläppen.

Även när det gäller utsläppsberäkningar av dikväveoxid är den kombinerade osäkerheten stor, i vissa fall mycket stor. Den varierar mellan 5 procent och 87 procent och är som störst för den utsläppskategori (jordbruksmark) som beräknas ha de största utsläppen.

4.5.3 Osäkerhet i beräknade utsläpp av F-gaser

Tabell 4.6. Rapporterade utsläpp av F-gaser i Sverige år 2003 samt beräknad osäkerhet

Utsläppskategori enligt Växt- Utsläpp Osäkerhet Osäkerhet Osäkerhet

IPCC husgas 2003 aktivitetsdata emissionsfaktor kombinerad

Gg CO2 % % %

ekv

Användning av HFC HFC 471 15 40 43

Aluminium produktion PFC 282 2 30 30 Användning av PFC PFC 16 100 20 102

Användning av SF6 SF6 31 10 30 32

SF6 från magnesium SF6 35 66 0 66

gjuteri

Total F-gaser 836

Totalt Sverige (CO2- 72 197

ekvivalenter) Källa: Tabell 1.2 från Sweden´s National Inventory Report 2004.

Det framgår av tabellen att osäkerheten vid utsläppsberäkningar av F-gaser är mycket hög. I jämförelse med koldioxid är osäkerheten generellt avsevärt högre och i vissa fall betydligt högre jämfört även med de andra växthusgaserna. Detta gäller både för aktivitetsdata och för emissionsfaktorerna, med undantag för aluminiumproduktion.

4.6¶Delegationens överväganden

Allmänt

När det gäller att bedöma vilka växthusgaser/utsläppskällor som eventuellt skulle kunna omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter måste hela tiden en avvägning göras mellan, å ena sidan, de intäkter i form av billiga åtgärder som fås av att inkludera enskilda utsläppskällor och, å andra sidan, de kostnader som inkluderingen förorsakar. Så länge som de samhällsekonomiska intäkterna är större än de samhällsekonomiska kostnaderna bör utsläppskällorna inkluderas i handelssystemet.

Eftersom handel med utsläppsrätter är förenad med stora ekonomiska värden måste de rapporterade utsläppen som ligger till grund för handeln vara korrekt redovisade och förknippade med en liten osäkerhet.

Denna avvägning förutsätter att utsläppen kan mätas med godtagbar säkerhet och att den kostnadsminskning som kan uppnås genom valet av åtgärder uppväger de administrations- och mätkostnader som uppkommer när de aktuella gaserna tas med i handelssystemet. Kostnadseffektivitet innebär att en given utsläppsbegränsning skall ske till lägsta kostnad. När det finns osäkerhet i beräkningarna av utsläppen kan det leda till att även rangordningen mellan olika åtgärder för att reducera utsläppen ändras.

Dikväveoxid (lustgas) och metan – industrisektorn

Det finns inga rättsliga hinder mot att inkludera industrins utsläpp av dikväveoxid och metan i handelssystemet. Det är å andra sidan tveksamt vilken miljönytta som skulle uppnås. Som framhållits av arbetsgruppen vid juridiska institutionen vid Göteborgs universitet torde det vara svårt att minska utsläppen av dikväveoxid utan att komma i konflikt med det sedan länge prioriterade målet i Sverige att minska kväveoxidutsläppen. Till detta kommer att osäkerheten i

29 Kommissionen beslutade den 29 januari 2004 om riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser. Riktlinjernas principer för beräkning av utsläpp bygger på ett antal olika nivåer för tillåten säkerhet och anges för varje parameter. Då beräkning används som övervakningsmetodik har de valda nivåerna godkänts i tillståndsbesluten. I den årliga utsläppsrapporten anges vilka nivåer som använts, vilket således utgör redovisning av osäkerhet. Det nu sagda gäller för alla växthusgaser i princip. När det gäller andra växthusgaser än koldioxid anges emellertid bara att särskilda riktlinjer för dessa kan utarbetas i ett senare skede, i enlighet med relevanta bestämmelser i handelsdirektivet.

utsläppsberäkningarna är stor. För de anläggningar som nu ingår i handelssystemet är den kombinerade osäkerheten för metan och dikväveoxid mellan 21 och 54 procent. Utsläppen av metan från de svenska anläggningarna i handelssystemet uppgår endast till 0,09 Mton koldioxidekvivalenter. När det gäller dikväveoxid uppgår utsläppen endast till 0,55 Mton koldioxidekvivalenter.

Det finns möjligheter att med speciella utrustningar genomföra kontinuerliga mätningar. Kostnaden för ett nytt system för mätning beräknas av Naturvårdsverket till cirka 700 000 kronor per anläggning.

Mot bakgrund av den kombinerade effekten av stor osäkerhet med nuvarande mätmetoder, låga totala utsläpp och höga kostnader för nya system för mätning föreslår delegationen att utsläpp av metan och dikväveoxid från industrisektorn inte nu tas med i handelssystemet.

Dikväveoxid (lustgas) och metan – jordbrukssektorn

Jordbrukssektorn är den sektor som står för de största utsläppen av de övriga växthusgaserna. De största utsläppskällorna är avgång av dikväveoxid från jordbruksmark och de utsläpp av metan som kommer från idisslande djur. Osäkerheten i beräkning av de totala utsläppen är stor. Osäkerheten för utsläppen av dikväveoxid från jordbruksmark är 87 procent och osäkerheten för utsläpp av metan från idisslande djur är 30 procent.

När det gäller utsläppen av dikväveoxid från jordbruksmarken beror dessa på gödselanvändningen. Att inkludera stallgödsel i handelssystemet är dock förenat med svårigheter. Det är inte möjligt att tillämpa en uppströmsansats och det skulle vara förenat med stora administrationskostnader att lägga kvotplikten på den enskilde bonden. Dessutom är hanteringen av stallgödsel reglerad i förordningar och myndighetsföreskrifter som syftar till att hindra läckage av annat än dikväveoxid.

När det gäller handelsgödsel skulle det i princip vara möjligt, eftersom en uppströmsansats (distributörer av handelsgödsel) i det här fallet skulle kunna användas. En sådan lösning skulle leda till ett incitament att minska utsläppen genom att minska användningen

30 Som jämförelse kan nämnas att osäkerheten vid utsläppsberäkningar för koldioxid är låg. Den kombinerade osäkerheten för huvuddelen av sektorerna är mellan 5 och 7 procent. 31 Metan- och dikväveoxidutsläpp i ett utvidgat system för handel med utsläppsrätter. Anders Carlsson. PM 2004-11-11.

av handelsgödsel. Däremot skulle det inte utgöra ett incitament att reducera utsläppen vid en viss gödselanvändning, dvs. sådana åtgärder som påverkar emissionsfaktorn. Den kombinerade osäkerheten i utsläppsberäkningar är för närvarande hög.

Sammantaget betyder detta att delegationen anser att det inte nu är lämpligt att ta med utsläpp av dikväveoxid och metan från jordbruksmark och gödselhanteringen i handelssystemet.

När det gäller utsläpp av metan som kommer från idisslande djur bör enligt delegationen inte heller dessa tas med i handelssystemet. Dels är osäkerheten i mätningarna stor, och dels råder en osäkerhet om vad som kan göras för att minska dessa utsläpp. I den utsträckning som de berörda idisslarna får grovfoder från slåttervallar och betesvallar handlar det om ett system som kan betraktas som neutralt ur växthusgassynpunkt. Vallarna binder lika mycket kol som idisslarnas metanutsläpp motsvarar.

Metangas och avfallsdeponier

Deponering av biologiskt avfall är förbjudet från den 1 januari 2005. Härmed kommer heller inte ny metangas på sikt att uppkomma genom nedbrytning av organiskt avfall på deponi. För svensk del kommer utsläpp av metangas att upphöra eller att reduceras till ett minimum, varför en eventuell handel med utsläppsrätter skulle få en mycket begränsad betydelse för utsläppsnivåerna. Ramdirektivet för reglering av avfallshantering beräknas leda till att utsläppen av metan i EU kommer att halveras fram till år 2010. Den kombinerade osäkerheten i mätningar av metanutsläpp från avfallsdeponier är cirka 45 procent. Delegationens bedömning är därför att metanutsläpp från avfallsdeponier inte bör ingå i handelssystemet.

De fluorerade gaserna

Givet den stora kombinerade osäkerhet som är förknippad med beräkning av utsläpp av fluorerade gaser (mellan 30 och 102 procent) framstår enligt delegationen utfasning som en lämplig metod för reglering. Det nyligen presenterade förslaget till EU-förordning om de fluorerade gaserna innebär att dessa till stor del kommer att regleras utanför handelssystemet. Vissa användningsområden för

fluorerade gaser kommer att fasas ut och regleringen av HFC-134 a från luftkonditioneringssystem i bilar kommer att ske inom ett separat system med överförbara kvoter.

Andra användningsområden ligger dock utanför den föreslagna regleringen. Detta gäller t.ex. användningen av fluorerade gaser i kylskåp för privata hushåll, liksom framställning av aluminium och olika typer av fasta och mobila kylanläggningar.

Aluminiumproduktion ger upphov till utsläpp av både koldioxid och perfluorkarboner. Frågan om att inkludera aluminiumsektorn i handelssystemet skall prövas av kommissionen inför den rapport som den enligt artikel 30 i handelsdirektivet skall överlämna till Europaparlamentet och rådet senast den 30 juni 2006. Att inkludera aluminiumsektorn i handelssystemet vore väsentligt eftersom aluminiumprodukter inom vissa användningsområden är substitut för bl.a. stålprodukter, och stålsektorn ingår i handelssystemet. Enligt delegationen finns det skäl att i största möjliga utsträckning upprätthålla konkurrensneutralitet mellan produkter som är substitut för varandra. Delegationen föreslår därför att aluminiumproduktion tas med i handelssystemet. Delegationen föreslår att i tillägg till utsläpp av koldioxid även utsläpp av perfluorkarboner inom aluminiumproduktion omfattas av systemet. I detta fall är alltså fördelarna med att ta med aluminiumsektorn i handelssystemet större än nackdelarna p.g.a. mätosäkerheten för perfluorkarboner. Det skall samtidigt sägas att utsläppen av perfluorkarboner från aluminiumproduktion har den lägsta kombinerade osäkerheten bland de fluorerade gaserna.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis bedömer delegationen att det för svensk del i många fall inte kan bli aktuellt att inkludera de övriga växthusgaserna i handelssystemet. Det övergripande argumentet är den stora osäkerhet som är förknippad med beräkningen av utsläpp av dessa gaser. Till detta kommer några ytterligare observationer. Inom jordbruket är utsläppen av metan och dikväveoxid både svåra att mäta och att åtgärda. Utsläppen från deponier av avfall har i Sverige minimerats med andra åtgärder innan handelssystemet

32

När kommissionen förberedde det ursprungliga förslaget för handel med utsläppsrätter valde man på ett tidigt stadium att exkludera jordbrukssektorn, då de undersökningar som gjordes påvisade betydande praktiska svårigheter.

trädde i funktion. Det nyligen presenterade förslaget till förordning om de fluorerade gaserna innebär att de till stor del kommer att regleras utanför handelssystemet.

Delegationen menar samtidigt att det finns all anledning för Sverige att verka för att åtgärder på gemenskapsnivå vidtas, som syftar till att reducera osäkerheten i mätningar av utsläppen.

Enligt delegationen bör Sverige inte ansöka om att ensidigt få ta med ytterligare gaser i handelssystemet. Det ankommer på kommissionen att i samband med den rapport som framläggs senast den 30 juni 2006 bedöma lämpligheten av att ytterligare gaser tas med i handelssystemet.

Delegationen föreslår att regeringen skall verka för att aluminiumsektorn tas med i EU:s system för handel med utsläppsrätter och att i detta fall både utsläpp av koldioxid och perfluorkarboner omfattas av systemet.

5¶Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis

Delegationens förslag: Delegationen föreslår att regeringen verkar för att handelsdirektivet ändras så att det blir obligatoriskt inom EU att 10 procent av utsläppsrätterna under den första åtagandeperioden 2008–2012 skall avyttras på marknaden. Hur staten skall avyttra dessa utsläppsrätter tar delegationen inte ställning till. Sättet att avyttra utsläppsrätterna, dvs. antingen genom försäljning direkt på andrahandsmarknaden eller genom auktionering samt exakt vilken auktionsform som skall användas (om auktion väljs som avyttringssätt), får avgöras i samband med att frågan om ett obligatoriskt harmoniserat fördelningssätt prövas inom EU. Delegationen förordar att intäkterna från avyttringen skall användas för att reducera konkurrenssnedvridande skatter.

I de utblickar mot kommande perioder, som delegationen valt att göra i sitt slutbetänkande ingår att analysera förutsättningarna för att använda andra fördelningsmetoder än gratis tilldelning.

I propositionen Handel med utsläppsrätter II (prop. 2004/05:18, bet. 2004/05:MJU5, rskr. 2004/05:43) anför regeringen att en av utgångspunkterna för den fördelningsplan som skall inlämnas inför åtagandeperioden 2008 – 2012 skall vara att i så stor utsträckning som möjligt utnyttja möjligheten till auktionering.

Som underlag för sina ställningstaganden har delegationen uppdragit åt professor Peter Bohm, Stockholms universitet att analysera förutsättningarna för staten att sälja utsläppsrätter på marknaden. Bohm redovisade sitt arbete i november 2004 i rapporten Auktionering av utsläppsrätter. Bohms rapport återges i sin helhet i bilaga 5.

Vidare har delegationen tidigare uppdragit åt f.d. justitierådet Staffan Vängby att utreda frågan om statens ersättningsskyldighet vid auktion och gratis tilldelning. Vängby redovisade sitt arbete i

maj 2003 i rapporten Egendomsskyddet vid tilldelning av utsläppsrätter. Vängbys rapport återfinns som bilaga till delegationens andra delbetänkande SOU 2003:120.

Syftet med detta kapitel är att diskutera förutsättningarna för och lämpligheten av att tilldela utsläppsrätterna på andra grunder än gratis tilldelning. Frågan är om valet av fördelningsmetod för utsläppsrätter påverkar företagens produktionsbeslut och i vilka avseenden valet har betydelse för strukturomvandling och tillväxt. Ur samhällets synpunkt är det effektivitetsaspekterna som är centrala, men fördelningsaspekterna är också av stor betydelse.

Kapitlet inleds med en redovisning av de förutsättningar, som ges av handelsdirektivet för att använda andra fördelningsmetoder än gratis tilldelning (5.1). Därefter beskrivs några alternativa tilldelningsmetoder i avsnitt 5.2, varvid auktionering och gratis tilldelning analyseras med avseende på samhällsekonomisk effektivitet och fördelningseffekter. I avsnitt 5.3 diskuteras konsekvenserna av att olika länder låter olika andelar av utsläppsrätterna avyttras på marknaden. I avsnitt 5.4 refereras synpunkter från näringslivet på Bohms rapport. Därefter följer i avsnitt 5.5 en diskussion av hur en auktion, i det fall en sådan väljs, lämpligen kan utformas. I avsnitt 5.6 diskuteras huruvida staten kan antas bli ersättningsskyldig om auktion införs. Kapitlet avslutas med delegationens överväganden (5.7).

5.1¶Vad säger handelsdirektivet om fördelningsmetoder?

Enligt handelsdirektivet skall EU:s medlemsstater tilldela minst 95 procent av utsläppsrätterna gratis under treårsperioden 2005– 2007. För den första åtagandeperioden 2008–2012 skall minst 90 procent tilldelas gratis. I sitt andra delbetänkande föreslog FlexMex2-utredningen att tilldelningen av utsläppsrätter under den första perioden skulle ske så okomplicerat som möjligt. Delegationen bedömde därför, av praktiska skäl, att tilldelningen under denna period till 100 procent skulle vara gratis. Den av regeringen upprättade nationella fördelningsplanen baseras på samma förutsättning.

1 Stadgandet att upp till fem procent kan tilldelas på annat sätt än gratis kom till först efter parlamentets behandling av direktivet sommaren 2003. Det ursprungliga direktivförslaget, som delegationens första delbetänkande baserades på, angav att tilldelningen till 100 procent skulle vara gratis under perioden 2005–2007.

Det är att märka att artikel 10 i handelsdirektivet bara anger att minst 90 procent av utsläppsrätterna skall delas ut gratis för perioden 2008–2012. Hur ett medlemsland skall förfara om man väljer att helt eller delvis fördela resterande 10 procent på något annat sätt än gratis anges däremot inte i direktivet. Den analys som genomförs i detta kapitel utgår emellertid från att alternativet till gratis tilldelning är att staten avyttrar utsläppsrätter, vilket främst antas kunna ske genom en särskild auktion eller genom att staten opererar direkt på andrahandsmarknaden för utsläppsrätter.

I artikel 30 anges att kommissionen på grundval av erfarenheter som gjorts av handelsdirektivet och de framsteg som gjorts i fråga om övervakningen av utsläpp av växthusgaser och med hänsyn till den internationella utvecklingen skall sammanställa en rapport och därvid beakta behovet av ytterligare harmonisering av fördelningsmetoden, inbegripet auktionering efter år 2012. I denna rapport, som skall avlämnas senast den 30 juni 2006, kan kommissionen komma att föreslå harmoniseringsåtgärder för gratis tilldelning och för t.ex. auktion. Men för närvarande anger direktivet alltså inte några speciella förutsättningar som skall gälla för det fall staten avyttrar utsläppsrätter direkt på marknaden.

5.2¶Principiell jämförelse mellan gratis tilldelning och avyttring av utsläppsrätter

Handelsdirektivet ger Sverige möjlighet att välja en annan fördelningsmetod än gratis tilldelning för högst 10 procent av utsläppsrätterna. Såvitt delegationen kan bedöma kan detta ske antingen genom att staten auktionerar ut högst 10 procent av utsläppsrätterna eller att staten säljer motsvarande mängd på andrahandsmarknaden för utsläppsrätter.

Det bör betonas att den tilldelning av utsläppsrätter som diskuteras i detta kapitel avser perioden 2008-2012. De resonemang som förs i kapitlet måste därför ses i ljuset av att det redan nu finns en andrahandsmarknad (såväl spot- som terminshandel) etablerad för handel med utsläppsrätter (se avsnitt 2.1). I det fall alternativet att staten säljer rätterna direkt på andrahandsmarknaden skulle väljas, så behöver alltså inga särskilda åtgärder vidtas för att etablera en sådan marknad.

Bohm diskuterar de två alternativen att auktionera eller att sälja direkt på andrahandsmarknaden och kommer till slutsatsen att de

kan väntas ha samma effekter i flertalet relevanta aspekter. Den största skillnaden är, enligt Bohm, närmast psykologisk. Han förutsätter att det uppstår ett allmänt krav på att de utsläppsrätter som auktioneras ut i ett land, i en första omgång, måste tillfalla det egna landets tillståndsskyldiga företag, precis som de alternativt gratis tilldelade utsläppsrätterna skulle ha gjort. Bohm framhåller att detta förmodade krav på att auktionen skall riktas mot enbart landets egna (tillståndsskyldiga) företag torde komma att hävdas trots att priserna på auktionen och på den parallellt existerande europeiska andrahandsmarknaden för utsläppsrätter med största sannolikhet kommer att vara identiska. Om dessa priser inte överensstämmer kommer man nämligen att kunna göra arbitragevinster eftersom en utsläppsrätt som köps på auktion omedelbart kan säljas på andrahandsmarknaden. Men Bohm menar att beslutsfattarna, av psykologiska skäl, ändå kommer att betvivla denna överensstämmelse.

Valet av fördelningsmetod (gratis eller avyttring) är inte uppenbart. I den allmänna debatten har framförts argument att valet påverkar konkurrenskraften och att det är önskvärt att den valda fördelningsmetoden skall vara rättvis. Med det sistnämnda torde bl.a. avses att en viss fördelningsmetod kan användas som ett sätt att kompensera företag som tidigare gjort stora, långlivade investeringar i ett läge där de samhällsekonomiska kostnaderna av vissa miljöutsläpp inte var kända.

Vilka kriterier skall användas för att bedöma vilken fördelningsmetod som skall användas i olika situationer? I sin rapport till delegationen utgår Bohm från två antaganden om vad som är centrala mål för statsmakterna: 1. Samhällsekonomisk effektivitet, dvs. den miljökvalitet som

väljs skall uppnås till lägsta möjliga kostnad, givet existerande

politiskt bestämda restriktioner. 2. Fördelningspolitisk effektivitet, dvs. det skall inte gå att göra

ytterligare realinkomstomfördelningar som en majoritet i riksdagen skulle föredra.

Med utgångspunkt i dessa mål kan man fråga sig i vilka avseenden som fördelningsmetoderna skiljer sig åt. I den fortsatta analysen görs jämförelser mellan auktion och gratis tilldelning. Vi börjar med att redovisa några avseenden i vilka de alternativa fördelningsmetoderna inte skiljer sig åt.

5.2.1 De marginella kostnaderna för utsläpp är desamma för

gratis tilldelning och auktion

En avgörande fråga är om valet av fördelningsmetod för utsläppsrätter påverkar ett företags produktionsbeslut och strukturutvecklingen inom berörda branscher. För frågeställningen är det väsentligt att veta vilket pris/vilken kostnad en gratis tilldelad utsläppsrätt har.

Priset på auktionerade utsläppsrätter är det pris som vinnarna i budgivningen betalar för utsläppsrätterna. För den fortsatta diskussionen är det viktigt att också fastslå vilket pris som gratis tilldelade utsläppsrätter har. Kostar det något för ett företag att använda gratis tilldelade utsläppsrätter? Ja, eftersom verksamhetsutövaren har en alternativkostnad för utsläppsrätten. En grundläggande utgångspunkt för handel med utsläppsrätter är att verksamhetsutövaren själv skall värdera om det lönar sig bäst att fortsätta att producera (och då tvingas redovisa utsläppsrätter motsvarande de utsläpp som uppstår) eller om det är mer lönsamt att minska utsläppen (genom minskad produktion eller andra åtgärder) och i stället sälja tilldelade utsläppsrätter. Alternativet till att utnyttja rätten att släppa ut är alltså att sälja den på marknaden, dvs. alternativkostnaden motsvarar alltid vad marknaden är villig att betala för utsläppsrätten. Det är med andra ord marknadspriset på utsläppsrätter som är avgörande för beslutet att öka eller minska utsläppen.

I ett centralt avseende finns det härmed inte någon skillnad mellan gratis tilldelning och auktion. De tillståndsskyldiga företagens kostnad för att öka utsläppen av koldioxid (marginalkostnaden) är densamma oavsett om företagen får eller måste köpa utsläppsrätter. För att öka sina utsläpp måste ett företag antingen köpa (ytterligare) utsläppsrätter eller låta bli att sälja några det redan har (fått). Det är förenat med en kostnad att använda en utsläppsrätt som företaget fått gratis eftersom alternativet till att använda utsläppsrätten är att sälja den. Kostnaden för företaget är alltså lika stor i de båda fallen.

Frågan om företaget skall vidta egna åtgärder för att minska utsläppen eller köpa utsläppsrätter bestäms av priset på utsläppsrätter. Detta pris är emellertid oberoende av om företaget får gratis utsläppsrätter eller får betala för dem. Priset bestäms av skärningspunkten mellan det totalt fastställda antalet utsläppsrätter (ut-

2 På motsvarande sätt blir intäkten av att minska utsläppen densamma, eftersom det gäller antingen att slippa köpa en utsläppsrätt eller att sälja en utsläppsrätt.

budet), som är detsamma för gratistilldelning och för auktionering, och företagens sammanlagda efterfrågan på utsläppsrätter. För det enskilda företaget kommer därför priset på utsläppsrätter att bestämma både utsläpp och reala utsläppskostnader. De reala utsläppskostnaderna (alternativkostnaderna) påverkas inte av om företaget får några utsläppsrätter gratis eller ej. Samtliga aktörer som ingår i systemet kommer att anpassa sina utsläpp så att kostnaden för ytterligare reduktioner eller ökningar är lika med priset på utsläppsrätter, vilket i sin tur innebär att samtliga aktörer kommer att ha samma marginalkostnad för utsläppsminskningar. Vid ett givet pris på utsläppsrätter är det med andra ord marginalkostnaden för utsläpp som bestämmer hur stora utsläpp ett företag vill göra. Eftersom priset på utsläppsrätter är lika för alla företag kommer marginalkostnaden för utsläpp att bli lika stor för alla företag.

Slutsatsen är alltså att den samhällsekonomiskt effektiva fördelningen av utsläpp mellan företag är oberoende av vilken fördelningsmetod som används. Samtidigt bör dock påpekas att i fallet med gratis tilldelning fattas beslutet om hur mycket som skall släppas ut efter det att tilldelningen av utsläppsrätter gjorts. Antalet tilldelade utsläppsrätter är en klumpsummeöverföring som är oberoende av det produktionsbeslut som fattas senare. Under förutsättning att företagen är vinstmaximerare gäller det omvända också, dvs. hur mycket ett företag släpper ut är oberoende av hur många utsläppsrätter företaget tilldelats gratis. Däremot är de direkta finansiella kostnaderna olika i de båda fallen. Om utsläppsrätterna tilldelas gratis är det naturligtvis gynnsamt för företagets ägare, som därigenom får en bättre finansiell situation.

5.2.2 Företagens finansiella kostnader kan bli olika

Vi har konstaterat att marginalkostnaderna för utsläpp är desamma oavsett fördelningsmetod. Den andra frågan vi kan ställa oss är om auktion respektive gratis tilldelning har olika fördelningspolitiska effekter. Ett företags direkta finansiella kostnader är olika för de olika fördelningsmetoderna, eftersom det förmögenhetsvärde som utsläppsrätterna representerar tillfaller staten vid auktionering och företagen vid gratistilldelning. Om utsläppsrätterna tilldelas gratis

så förbättras företagets balansräkning och soliditet. Den direkta finansiella kostnaden för att tillgodose kravet att redovisa utsläppsrätter som motsvarar de faktiska utsläppen är lägre för företaget som får gratis tilldelning än för företaget som får sin tilldelning på auktion. Vid gratis tilldelning kompenseras härmed ägarna till de industrianläggningar som ingår i handelssystemet (dock inte nödvändigtvis i samma utsträckning för de olika anläggningarna) för de kapitalförluster som kan uppstå i samband med införandet av systemet för handel med utsläppsrätter.

Denna direkta förstärkning av balansräkningen utgör dock inte den enda fördelningspolitiska effekt som de två fördelningsmetoderna resulterar i. De totala fördelningspolitiska effekterna kan inte avgöras förrän man tagit hänsyn till hur auktionsintäkterna används, dvs. vilka ökade utgifter eller minskade skatter som intäkterna används till att finansiera och vilka fördelningseffekter eventuellt kompletterande ekonomiskpolitiska åtgärder har. Dessa fördelningseffekter kan i princip ta vilken form som helst beroende på vilka politiska beslut som fattas. Att säga något allmängiltigt om utfallet för olika parter är därför inte möjligt. Det räcker här att vi konstaterar att det är möjligt att nå samma fördelningseffekt vid auktion som vid gratis tilldelning.

5.2.3 Att fördela utsläppsrätter med auktion är

samhällsekonomiskt mer effektivt

Vi har konstaterat att det i vissa väsentliga avseenden inte finns någon principiell skillnad mellan auktion och gratis tilldelning. Auktion och gratis tilldelning ger samma lösning ur effektivitetssynpunkt, eftersom alla företag ställs inför samma marginalkostnad

3 Med soliditet avses ett företags betalningsförmåga på lång sikt eller dess förmåga att stå emot förluster och konjunkturnedgångar. Soliditeten är ett uttryck för hur stor del av företagets totala kapital som är egna och inte lånade pengar. Nyckeltalet mäter företagets finansiella styrka och visar därmed hur sårbart företaget är. Företagets egna kapital är företagets totala tillgångar minus skulderna. Att företaget har en hög soliditet gör det lättare att få olika typer av lån. För tjänsteföretag är det oftast lättare att uppnå en hög soliditet eftersom de inte behöver investera i stora tillverkningslokaler, maskiner, lager m.m. vilket tillverkande företag måste göra. 4 De existerande företagen har investerat i anläggningar utifrån de förutsättningar som rådde historiskt. Med ändrade förhållanden minskas värdet på dessa tillgångar. 5 Gratistilldelning och auktionering kan i princip väljas så att samma fördelningspolitiska utfall fås. Den förmögenhetsfördelning som erhålles med hjälp av en fördelning av gratis utsläppsrätter till en grupp företag kan åstadkommas också genom att efter auktionering av samma volym utsläppsrätter se till att överföra auktionsintäkterna i samma proportion till dessa företag.

för utsläpp, oavsett om de får köpa eller gratistilldelas utsläppsrätter. Samtidigt kan man i princip skapa samma fördelningseffekter med de två fördelningsmetoderna.

Inom ramen för handelssystemet kan man alltså säga att det i princip inte finns några skillnader mellan auktion och gratis tilldelning. Har då utformningen av fördelningssystemet inte någon betydelse ur samhällsekonomisk synpunkt? Det skulle vara om de olika fördelningssystemen ger olika effekter utanför handelssystemet. I sin rapport till delegationen redovisar Bohm ett antal avseenden i vilka effekterna av de båda fördelningsmetoderna skiljer sig åt. Detta leder, enligt Bohm, till slutsatsen att auktion är ett samhällsekonomiskt mer effektivt sätt att fördela utsläppsrätterna. Gratis tilldelning är enligt Bohm en form av kompensation som kan ha negativa effekter på effektiviteten.

I de följande tre avsnitten redovisas dessa skillnader mellan gratis tilldelning och auktion. Vi har, i likhet med Bohm, valt att rubricera dessa som effektivitetsvinster för auktion i jämförelse med gratis tilldelning.

5.2.3.1 Effektivitetsvinster när auktionsintäkterna används för

att reducera snedvridande skatter

Auktioneringens kanske viktigaste potentiella effektivitetsvinst jämfört med gratistilldelning sammanhänger med möjligheten att reducera snedvridande skatter. En sådan användning av auktionsintäkterna representerar också den av möjligheterna som ger högst avkastning. Alternativet att i stället returnera intäkterna till köparna av utsläppsrätter eller att som en regelrätt transferering överföra dem till hushållen genererar däremot inte någon effektivitetsvinst.

En vanlig kritik av auktionsalternativet är att utlovade sänkningar av snedvridande skatter inte säkert kommer att ske och att de antagna effektivitetsvinsterna därför kan förlora i trovärdighet. Enligt Bohm kan det därför finnas skäl att upprätta någon form av ”socialt kontrakt” som ökar skatteväxlingsargumentets trovärdighet.

5.2.3.2 Effektivitetsvinster som resultat av att auktion

behandlar företag lika

Auktionering medför en ”rättvis” direkt fördelningseffekt, i så måtto att alla behandlas lika. Ingen åtskillnad görs mellan olika tillståndspliktiga företag eller mellan de olika företag som i princip kan komma ifråga för gratistilldelning. Gratis tilldelning kan däremot skapa vissa ineffektiviteter i samhällsekonomin jämfört med auktionering, till följd av att företag som får utsläppsrätter gratis får en bättre finansiell situation och ökar sin soliditet. Detta diskuteras nedan.

Företag med finansieringsbehov

Alla företag med finansieringsbehov behandlas lika om kapitalmarknaden är perfekt. I så fall ställs företagen inför samma kapitalkostnader och krav på säkerhet. Så ser dock inte finansieringsmöjligheterna ut i verkligheten.

Om auktion används för tilldelningen av utsläppsrätter så blir förutsättningarna för finansiering likvärdiga för företag med finansieringsbehov oavsett om de är med eller står utanför handelssystemet. I fallet med gratis tilldelning kan däremot företag som är med i handelssystemet få bättre förutsättningar än de som står utanför. Företagen som fått gratis tilldelning kan få bättre förutsättningar för självfinansiering och för att erbjuda säkerhet för lån och därmed fördelaktigare lånevillkor.

Effekten av detta blir att vid gratis tilldelning så kan kapital för finansiering av investeringsprojekt i mindre grad styras dit där den förväntade avkastningen är störst. Företag som får utsläppsrätter gratis får alltså särskilt goda möjligheter att genomföra sina investeringsprojekt, oavsett projektens förväntade avkastning. På flera sätt blir resultatet således att företag som inte får någon gratistilldelning diskrimineras.

Slutsatsen är alltså att investeringsfördelningen i ekonomin tenderar att bli mindre effektiv vid gratistilldelning än vid auktionering av utsläppsrätterna.

Nya vs etablerade företag

Vid auktionering är det endast betalningsviljan som avgör vilka som får tillgång till utsläppsrätterna. Vid gratis tilldelning som styrs av mottagarnas historiska utsläppsmängder kommer företag som befinner sig i en tillväxt över genomsnittet att hamna i ett sämre läge. Detta gäller i synnerhet nya företag. Extra problematiskt är detta eftersom nya och starkt växande företag tenderar att ha högre produktivitet än genomsnittet.

Eftersom det ovan betonats att alla företag ställs inför samma marginalkostnad för utsläpp, oavsett om de fått köpa eller gratistilldelats utsläppsrätter, kan man fråga sig vari dessa negativa konsekvenser skulle bestå. Primärt är skillnaden den redan nämnda att företag som får utsläppsrätter gratis får en bättre finansiell situation. Härigenom kan de också lättare avstå från att sälja utsläppsrätter som de åtminstone i nuläget inte behöver (jämfört med att köpa på sig extra stora mängder), i akt och mening att försöka försvåra för nya konkurrenter att komma in på berörda marknader. Denna möjlighet till konkurrensbegränsning blir mindre om företagen är många och jämnstora. Den minskar även om utsläppsrätterna gäller all fossilbränsleanvändning och inte bara användningen inom en mer begränsad sektor, så som är fallet med det europeiska handelssystemet.

Det finns olika sätt att försvåra att sådana beteenden får genomslag på marknaden. Exempelvis kan nämnas det amerikanska svaveldioxidsystemet, där 2,8 procent av tillståndsvolymen sparas för en auktion för att på så vis trygga ett utbud av utsläppsrätter tillgängligt för alla. Men detta har inte hindrat de företag som redan fått en i förhållande till sina behov stor gratistilldelning från att på denna auktion spendera delar av sin nu större förmögenhet för att söka bjuda över sina konkurrenter. Något som de inte kunnat göra i samma utsträckning om alla företag hade behövt köpa alla sina utsläppsrätter.

Ett annat sätt att försvåra oönskade beteenden är den möjlighet som Sverige har använt inom det europeiska handelssystemet. En mindre del av den ursprungliga volymen utsläppsrätter hålls inne för att senare kunna ställas till förfogande för nya företag. Detta system kan vara förknippat med två problem. Det ena är att om den tillkommande tilldelningen i något avseende baseras på historiska utsläpp som kan påverkas av företaget så blir systemet inte effektivt eftersom det stimulerar företag att göra utsläppen större enbart i

syfte att senare kunna få sig tilldelade fler utsläppsrätter. Det andra problemet har att göra med nya företag, dvs. företag som kan vilja etablera sig i den anläggningskategori som kan få gratistilldelning av utsläppsrätter. Med kännedom om gratistilldelningen och därmed sammanhängande förstärkning av företagens förmögenhet, kan sådana företag etableras och binda resurser som annars skulle ha använts mer fördelaktigt på annat håll.

Sammanfattningsvis menar Bohm att likabehandling av nya och etablerade företag knappast är möjlig om inte alla ställs inför samma tilldelningsprinciper i form av enhetliga auktionspriser för utsläppsrätter.

5.2.3.3 Effektivitetsvinster från strukturomvandling

Gratistilldelning gör det möjligt för företag att bedriva sådan verksamhet som under auktionering skulle slås ut. Om ett företag inte kan täcka sina rörliga kostnader kommer det förr eller senare att gå i konkurs. Det kan emellertid finnas skäl att under en period driva en verksamhet med förlust om man på goda grunder tror att förutsättningarna skall förbättras inom överskådlig tid. Gratis tilldelning ger möjligheter att fortsätta en verksamhet som inte täcker de rörliga kostnaderna. Detta kan vara ett ekonomiskt motiverat beteende. I ett sådant fall subventioneras den löpande verksamheten, som inte täcker de rörliga kostnaderna, med den förmögenhet som överförts till företaget med gratis tilldelning. Men om värdet av gratistilldelade utsläppsrätter överstiger vad ett företag i för ägarna vidaste relevanta mening kan tjäna på sin verksamhet, är det ekonomiskt motiverat för företaget att sälja alla sina utsläppsrätter och övergå till annan verksamhet. Begreppet ”i vidaste mening” avses inkludera att företaget helt enkelt har en vilja att fortsätta verksamheten så länge det är tekniskt och finansiellt möjligt, t.ex. att chansa på att vinden vänder.

Problemet är att denna typ av rationalitet inte behöver gälla. När gratistilldelningen skapar finansiella förutsättningar, som annars inte funnits, finns nu även möjlighet att mot bättre vetande inbilla sig att vinden skall vända.

Gratistilldelning kan m.a.o. medföra att ineffektiva företag, som hade utmönstrats om i stället tilldelningen skett via en auktion, kan överleva.

Sammantaget betyder, enligt Bohm, de redovisade skillnaderna mellan auktion och gratistilldelning att auktionering är ett samhällsekonomiskt mer effektivt sätt att fördela utsläppsrätter. De hinder som finns mot att utnyttja auktion är framför allt av fördelningspolitisk natur. Det gäller i vad mån statsmakterna anser att företag som tidigare gjort stora, långlivade investeringar i ett läge, där samhällsekonomiska kostnader av dessa miljöutsläpp inte var kända, bör få kompensation. Men det krävs också att man anser att sådan kompensation måste ske just genom gratistilldelning och inte genom särskilda skattesänkningar e.d.

5.3¶Effekter av att avyttra mer än omvärlden

Hittills har framställningen inte systematiskt beaktat vilka val omvärlden kan tänkas göra avseende fördelningsmetoder och vilket inflytande detta kan ha på valet av fördelningsmetod i Sverige. I debatten har påståendet framförts att detta inflytande är stort genom att omvärldens val påverkar konkurrensen.

Denna fråga är avhängig av vilka länder som väljer att göra vad. Det spelar särskilt stor roll vad som görs av länder som är viktiga konkurrenter till Sverige. Först prövar vi frågan om konkurrens mellan länder som accepterat åtaganden enligt Kyotoprotokollet (eller motsvarande).

Hur påverkas svenska företags möjligheter om de möter betydande konkurrens på gemensamma exportmarknader, eller på hemmamarknaden är utsatt för importkonkurrens, från länder som väljer att dela ut utsläppsrätter gratis? Vi vet att marginalkostnaderna inte påverkas av om utsläppsrätterna auktioneras ut eller delas ut gratis eftersom priserna på utsläppsrätter är lika i de båda fallen (avsnitt 5.2.1). Därmed påverkas inte konkurrensutsatta priser. Skillnaderna begränsas därför till att företagen vid gratistilldelning gynnas av en förmögenhetsöverföring. Denna kan få indirekt betydelse genom att finansieringsresurser då överförs till företagen och ibland underlättar deras överlevnad. De företag som får en ”subventionerad” kapitalförsörjning av detta slag har bättre möjligheter att göra investeringar, vilket kan förbättra deras konkurrensförmåga. Men detta kan få betydelse endast om det är just dessa företag som står för den internationella konkurrenskraft saken gäller.

Enligt Bohm torde dock användningen av själva auktionsintäkterna kunna få den största betydelsen. Som ovan visats kan dessa

användas för transfereringar så att exakt samma resultat fås som vid gratisutdelade utsläppsrätter. Men om auktionsintäkterna istället används för att reducera effektivitetsstörande skatter, ökar ekonomins effektivitet och därmed mer allmänt landets konkurrensförutsättningar. Eftersom möjligheten att förbättra exportföretagens kapitalförsörjning existerar också i auktionsfallet, så skulle ett medvetet val att i stället minska de skatter som har störst snedvridningar framstå som ett för landet bättre alternativ.

Jämfört med länder som inte accepterat åtaganden enligt Kyotoprotokollet eller inte på annat sätt begränsar koldioxidutsläppen kommer svenska företags konkurrenskraft att försämras, eftersom dessa konkurrenter inte får ökade marginalkostnader. Denna effekt är emellertid oberoende av om gratis tilldelning eller auktionering används. Som vi har sett kan dock gratis tilldelning medföra att ineffektiva företag, dvs. sådana som ovanpå övriga kostnader inte kan bära sina miljökostnader, överlever.

5.4¶Näringslivets synpunkter på Bohms utredning

På begäran av delegationen har Svenskt Näringsliv yttrat sig i över Bohms promemoria. Föreningen har svårt att acceptera Bohms resonemang om att auktionering vid tilldelning av utsläppsrätter är ett ekonomiskt mer effektivt fördelningssystem än gratis tilldelning. Föreningen anser att auktionering innebär en ökad kostnad för företagen och att denna påverkar investeringsvolymen genom att det operativa kassaflödet minskas med storleken på auktionsutläggen. Man hävdar att gratis tilldelning är ett grundläggande incitament för att möjliggöra långsiktiga beslut som leder till sänkta utsläpp.

Svenskt Näringsliv menar att auktionering visserligen gör att en svår fördelningsproblematik kan undvikas och att de mer effektiva företagen ges en fördel. Men detta kan ske, enligt föreningen, endast om alla konkurrerande företag ingår i auktioneringen. Om detta inte blir fallet menar man att det uppstår en konkurrenssnedvridning. Vidare hävdar man att även om alternativkostnaden är densamma vid gratis tilldelning och vid auktionering så uppstår kostnaden tidigare vid auktionering än vid gratis tilldelning.

6 Svenskt Näringsliv, Auktionering ger ökade kostnader för företagen och är att betrakta som en ny avgift, PM 2004-12-02.

Skulle Sverige ensidigt införa auktionering av 10 procent av utsläppsrätterna skulle detta, enligt föreningen, innebära en nackdel för den del av svensk industri som är utsatt för internationell konkurrens. Man hävdar att så skulle vara fallet om det svenska företaget konkurrerar med ett företag i ett annat land inom handelssystemet, men där det andra landet inte tillämpar auktionering. En väsentligt försämrad konkurrensförutsättning skulle inträda vid den produktionsvolym som motsvarar 90 procent av den gratistilldelning som sker i det konkurrerande landet. I jämförelse med länder som inte omfattas av handelssystemet skulle denna väsentligt försämrade konkurrensförutsättning gälla hela produktionsvolymen. I det sistnämnda fallet menar man att det svenska företagets konkurrenskraft drabbas eftersom de konkurrerande länderna inte omfattas av handelssystemet och att de ökade svenska kostnaderna inte kan övervältras på kommande led.

Svenskt Näringsliv hävdar vidare att eventuella försök att kompensera de svenska företag som är utsatta för internationell konkurrens för de nackdelar som enligt föreningen följer av en ensidig tillämpad svensk auktionering genom riktade särlösningar med största sannolikhet inte är förenliga med EG:s regler om statligt stöd.

Avslutningsvis framhåller Svenskt Näringsliv att ett system med auktionering kan accepteras under förutsättning att det tillämpas globalt och att samtliga anläggningar som omfattas av handelssystemet deltar. Föreningen bedömer dock detta för närvarande som orealistiskt att genomföra i praktiken.

5.5¶Auktionsdesign

Mycken forskning har ägnats åt att beskriva fördelarna med auktion, men mindre kunskap finns om hur auktionerna skall genomföras i praktiken. Särskilt s.k. flerenhetsauktioner som är aktuella för fördelning av utsläppsrätter har tills nyligen varit ett relativt outforskat område. Även om ett stort antal vetenskapliga analyser har gjorts av olika auktionsformer så visar raden av auktionstillämpningar också upp ett antal misslyckanden och obehagliga överraskningar som berott på felaktigt konstruerade auktioner. Valet av auktionsdesign kan spela roll både ur effektivitets- och fördelningssynpunkt. Det torde därför behöva överlämnas till

specialister inom området att närmare analysera vilken auktionsform som med fördel kan användas för utsläppsrätter.

I den auktionssituation som kan bli aktuell för det europeiska handelssystemet kommer det att finnas en fungerande andrahandsmarknad för utsläppsrätter. Andrahandsmarknaden kommer att få en styrande eller kontrollerande roll genom att den möjliggör en arbitragehandel som utjämnar auktions- och marknadspriser. Det finns därför anledning att väga en auktionsforms teoretiska fördelar mot behovet av att auktionen skall vara enkel att förstå för budgivarna. Hittills har inte de mer komplicerade auktionsförslagen använts utan det vanliga har varit att välja enklare, men i teorin mindre effektiva lösningar.

Diskussionen skulle här bli ofullständig om vi inte beskriver ett konkret exempel på hur en sådan auktionsform skulle kunna tänkas se ut. Vi skall försöka identifiera en auktionsform som med så stor sannolikhet som möjligt liknar vad ett slutligt väl underbyggt val kan komma att hamna på.

I centrum för diskussionen står det fall som kan bli aktuellt den närmaste tiden, dvs. auktionering av en liten del av utsläppsrätterna i handelssystemet, som för Sveriges del täcker en tredjedel av utsläppen. Vi kommer med utgångspunkt i Bohms rapport att behandla frågor om vilka som skall få rätt att delta i auktionerna och relationen mellan auktioner och andrahandsmarknaden för utsläppsrätter. Vi kommer vidare att diskutera vad som bör beaktas vid val av auktionsform. Ambitionen är inte att presentera ett konkret detaljerat förslag. Orsaken till detta är bl.a. att det kan finnas skäl att tillsammans med andra auktionsintresserade länder dryfta och vid behov samordna utformningen av auktionssystemet.

5.5.1 Auktionsform

Generellt kan auktioner kategoriseras utifrån dels vilket pris vinnaren betalar, dels hur budgivningen går till (om den är öppen eller sluten).

Bohm diskuterar två tänkbara auktionsformer, nämligen en sluten auktion, där vinnarna, beroende på prissättningsmetod, antingen betalar sitt budpris eller slutpriset för utsläppsrätterna och en öppen auktion med givna prissteg, där priset som vinnarna betalar

7 Elly-Ann Johansson, Auktionsdesign – en översikt av flerenhetsauktioner för fördelning av utsläppsrätter. Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet. 2002.

är vad de i slutpriset just undanträngda köparna accepterat att betala (Se figur 5.1)

Figur 5.1. Auktionsform. Illustrationsexempel

Pris,Pris, budbud tillgänglig volymtillgänglig volym

slut-slutprisetpriset

budbud

vinnande budvinnande bud förlorande budförlorande bud

antal utsläppsrätterantal utsläppsrätter

Bohm förordar att en öppen auktion med givna prissteg används. Denna har ett förutbestämt antal prisnivåer för vilka budgivarna kan förbereda sina bud och därefter avge sina bud när prisnivåerna i stigande ordning anges. Dessa bud kan avlämnas via datorer. Priset bestäms precis som vid den slutna auktionen, dvs. vid den nivå där efterfrågan först kommit att överstiga den utauktionerade volymen. Vid det bestämda priset föreligger normalt ett kvarvarande efterfrågeöverskott. För att kunna fördela den sålunda otillräckliga mängden utsläppsrätter måste beslut finnas om någon fördelningsprincip, t.ex. lottning, att bristen drabbar sist inkomna bud, eller att alla får acceptera samma procentuella eller absoluta avdrag. Vilket alternativ som väljs saknar betydelse för auktionen i övrigt. Priset, valet av prisnivåer och valet av ransoneringsprincip för ett eventuellt efterfrågeöverskott vid det slutliga priset är desamma som för

den slutna auktionen. Den slutna auktionen kan emellertid leda till ineffektivitet. Det finns alltid en risk med en sluten auktion att budgivarna inte ”vågar” ange sitt högsta bud eftersom sannolikheten då ökar att de gjort en felbedömning och överskattat objektets värde. Det skulle i så fall innebära att resultatet blir ineffektivt i form av en tendens till sänkta bud och därmed till att auktionspriset blir mindre än det blivit utan denna psykologiska mekanism.

Fördelarna med en öppen auktion med givna prissteg (s.k. ascending-clock eller English clock auction) är 1. att när budgivarna följs åt upp till slutpriset så vet man på vägen

upp att summan av övrigas bud är stor nog att fortsätta att

driva priset vidare uppåt; rädslan vid i förväg inlämnade skriftliga bud, som bottnade i att andras bud kan visa sig vara betyd-

ligt lägre än det egna budet, infinner sig därför inte i samma

grad; dvs. risken för ”vinnarens förbannelse” (efter engelskans

”winner´s curse”) beteende reduceras eller försvinner helt, och 2. att budgivarna inte alls behöver avge bud ovanför det slutliga

priset och därmed riskera att avslöja ”affärshemligheter”; i den

slutna auktionen måste man lita till auktionsförrättarens löften

att inte avslöja sådana bud.

En fråga som återstår är om individuella bud över huvud taget behöver avslöjas för konkurrenterna. De två auktionstyperna är lika i det avseendet om auktionsförrättaren enbart återrapporterar totala kvantiteter vid (stegen upp till) slutpriset, inte hur de fördelar sig och än mindre vem som bjuder vad.

Ingen av nu nämnda auktionsformer kan väntas ge upphov till tendenser hos budgivarna att hålla tillbaka efterfrågan för att på så sätt försöka få lägre priser till stånd och göra en vinst som överstiger värdet av den marginella volym man då skulle avstå från. Att detta beteende skulle saknas sammanhänger med förutsättningen att antalet auktionsdeltagare är stort och att ingen av deltagarna har någon större marknadsmakt.

8 Dessutom kan noteras att båda dessa auktionsformer i realiteten motsvarar en s.k. Vickreyauktion (eller ’second-price’ auction), dvs. en där priset som vinnarna betalar är vad de av slutpriset just undanträngda köparna accepterat att betala. Här är detta pris detsamma som slutpriset, utom i specialfallet då efterfrågan vid slutpriset blev exakt lika med auktionsvolymen. I det fallet skulle vinnarna i en Vickreyauktion betalat det näst högsta priset, dvs. priset närmast innan slutpriset. Denna auktionsform är känd för att vara effektiv i ett antal typer av tillämpningar.

5.5.2 Vem skall delta i auktionerna?

Den första frågan som bör diskuteras är om auktionen skall vara öppen för alla. Detta bör vara fallet om samhällsekonomisk effektivitet eftersträvas. En väsentlig aktörskategori är givetvis de tusentals företag i Europa som äger anläggningar som omfattas av kvotplikt i systemet. Men bland handelns köpare och säljare bör också kunna finnas olika typer av förmögenhetsförvaltare som vill bedriva handel i kapitalplaceringssyfte. Deras agerande tenderar att resultera i en likvid marknad och prisutjämningar mellan olika perioder. Miljöorganisationer kan tänkas vilja delta för att genom att avstå från vidareförsäljning förhindra de utsläpp som utsläppsrätterna berättigar till. Detta är också förenligt med samhällsekonomisk effektivitet.

Eftersom även andra än tillståndspliktiga företag kommer att kunna köpa utsläppsrätter på den gemensamma europeiska marknaden för utsläppsrätter vore det ett slag i luften att begränsa auktionerna till enbart de tillståndspliktiga. Bohm rekommenderar ändå att de utsläppsrätter som auktioneras i en första omgång enbart tillfaller det egna landets tillståndspliktiga företag, precis som de alternativt gratisutdelade utsläppsrätterna skulle ha gjort. De därpå följande auktioner skall enligt Bohm inte ha den restriktionen.

Risken med att begränsa vem som skall få deltaga i auktionen är enligt Bohm att möjligheterna till koalitionsbildning ökar om endast ett fåtal budgivare finns. Motivet för koalition skulle vara att försöka sänka sina bud under faktisk betalningsvilja. Det svenska antalet anläggningar är drygt 700, fördelade på ca 300 företag. Även om det finns några stycken mycket stora företag som potentiellt skulle kunna initiera en koalition är antalet företag tillräckligt stort för att vissa företag skulle uppleva det som riskfyllt att lägga bud under den faktiska betalningsviljan. Vi har tidigare pekat på att det jämsides med en auktion kommer att finnas en väl fungerande andrahandsmarknad, vars prissättning kommer att vara styrande för auktionspriset. I det perspektivet är det svårt att se att en koalition skulle kunna lyckas få utsläppsrätter till ett lägre pris än priset på andrahandsmarknaden.

5.5.3 Hur ofta skall auktion ske?

När det gäller frågan om hur ofta auktioner skall hållas finns det ett antal synpunkter som bör beaktas. Som tidigare påpekats talar lite för att auktionspriset skall kunna avvika nämnvärt från handelns marknadspris eftersom det gäller en homogen vara. Samtidigt varierar förutsättningarna för de två marknaderna i ett avseende och denna skillnad står i centrum för frågan om optimal auktionsfrekvens. Auktioner gäller innehav/hållande av utsläppsrätter medan handel enbart avser anpassningar i dessa innehav.

Om vi formulerar alternativen som en auktion kontra flera auktioner per åtagandeperiod så innebär det första alternativet att man skall finna aktörer som är villiga att teckna sig för att tills vidare hålla samtliga utsläppsrätter. I fallet då högst 10 procent av utsläppsrätterna auktioneras ut är detta givetvis ett mer beskedligt krav, men i princip är valet detsamma: en eller flera auktioner innebär att hålla stora eller mindre mängder utsläppsrätter.

Den naturliga lösningen på behovet av att finansiera innehav av stora värden som kan hållas under längre perioder är att använda sig av bankgarantier eller lån på kapitalmarknaden, dvs. fram till den tidpunkt då utsläppsrätterna skall användas eller säljas vidare är de bara förenade med räntekostnader. I alternativsituationen då bara en viss del av utsläppsrätterna auktioneras ut håller staten resten av dessa rätter. Om staten inte vill beakta att dess innehav av sådana utsläppsrätter drar några räntekostnader, så kan en engångsauktion alternativt handla om att fastställa priser som förfaller till betalning först när företagen vill disponera sina utsläppsrätter. På ett eller annat sätt behöver alltså stora inköp av utsläppsrätter vid ett auktionstillfälle inte innebära några belastningar för kassaflödet för de köpande företagen.

Andra frågor som kan påverka valet av auktionsfrekvens är risken för kartellbildningar och storleken på transaktionskostnader. Betydelsen av kartellbildningar minskar eller uteblir eftersom det kommer att finnas en effektiv marknad parallellt med auktionerna. När det gäller transaktionskostnader kommer dessa att bli lägre om en stor auktion väljs i stället för flera mindre auktioner. Å andra sidan torde antalet anpassningstransaktioner på marknaden för utsläppsrätter öka vid färre antal auktioner, eftersom förutsättningarna för innehav ändras över tiden.

Av stor betydelse i sammanhanget är frågan om hur ofta företagen skall redovisa att innehavet av utsläppsrätter motsvarar det

faktiska utsläppet. Handelsdirektivet anger att avräkning skall ske en gång om året. Det ter sig därför naturligt att ha en auktion per år.

5.6¶Egendomsskyddet vid fördelning av utsläppsrätter

FlexMex2-utredningen har givit f.d. justitierådet Staffan Vängby i uppdrag att utreda frågan huruvida ett auktionsförfarande, där inkomsten från auktionen tillfaller staten, innebär att det allmänna kan anses vara skyldig att enligt 2 kap. 18 § RF lämna ersättning till berörda verksamheter. På samma sätt har förfarandet med gratis tilldelning analyserats. I uppdraget ingick att analysera såväl en situation där det i dag inte finns några gränsvärden för koldioxidutsläpp föreskrivna som en situation med gränsvärden föreskrivna. Först redovisas Vängbys analys med utgångspunkt från den nuvarande svenska lagstiftningen. Därefter görs en bedömning av ersättningsfrågan mot bakgrund av EG-rätten.

För vissa miljöfarliga verksamheter råder tillståndsplikt. Ett tillstånd medför inte bara skyldigheter utan även en grundläggande rättighet att bedriva verksamheten. Denna innebär att verksamheten får en viss trygghet mot ingripande i efterhand. Tillståndsbeslutet har rättskraft såvitt avser frågor som har prövats i beslutet. Rättskraften medför att tillståndet som huvudregel gäller till dess verksamheten upphör.

Vängby diskuterar rättsläget dels för en verksamhet som redan har ett tillstånd att bedriva verksamheten när kravet på innehav av utsläppsrätter införs, dels den situation då verksamheten saknar tidigare tillstånd eller verksamheten är ny.

När det gäller fall då verksamhetens befintliga tillstånd omfattas av rättskraft konstaterar Vängby att den ändring i fråga om företagarnas rätt att släppa ut koldioxid som aktualiseras inom handelssystemet inte innebär ett återkallande av företagens tillstånd. Meningen är ju att verksamheten skall fortsätta att bedrivas. Ändringen avser i stället villkoren för den miljöfarliga verksamheten, så att villkor om krav på förvärv av utsläppsrätter föreskrivs. Det

9 Regeringsformen 2 kap. 18 § 1 st anger ”Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande…..utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen”. Av förarbetena framgår att som angeläget allmänt intresse anses miljöintressen.

gamla tillståndet bevarar sin rättskraft, men däremot knyts nya krav till tillståndet.

Den för utredningen intressanta frågan är nu om det nya kravet på förvärv av utsläppsrätter är förknippad med ersättningsskyldighet för staten enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Vängby slår fast att om man kräver att företaget skall köpa utsläppsrätter må den åtgärden betraktas som en rådighetsinskränkning, eftersom den begränsar utsläpp av växthusgaser. Men en sådan inskränkning är tillåten enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen, eftersom den tillgodoser angelägna allmänna intressen. Ersättning skall heller inte utgå enligt andra stycket samma paragraf, eftersom det är en åtgärd till skydd för miljön.

Vängby pekar emellertid på ett fall när ett utauktionerande av utsläppsrätter, där intäkterna går till staten, innebär ett direkt överförande från den enskilde till det allmänna av en rätt att släppa ut en viss växthusgas. Ett sådant fall skulle vara om det i tillstånd till miljöfarlig verksamhet meddelats direkta villkor om gränsvärden för utsläpp av en viss växthusgas. Upphävs ett sådant villkor och är företaget i stället tvunget att köpa en utsläppsrätt av staten, är förfarandet så likt ett tvångsförvärv av ett ekonomiskt värde att det kan finnas anledning att tillämpa bestämmelserna om expropriation. En sådan åtgärd går inte att genomföra utan att företaget i fråga får ersättning.

Några villkor som direkt rör gränsvärden för utsläpp av koldioxid torde inte ha föreskrivits tidigare år. Sedan frågan om växthuseffekten blivit aktuell, främst genom Kyotoprotokollet, har dock villkor om gränsvärden för koldioxidutsläpp diskuterats i ett eller annat ärende. Ett exempel på detta är det s.k. Scanraff-ärendet. Det kan inte uteslutas att under senare år något sådant villkor meddelats av tillståndsmyndigheten. Direkta villkor om gränsvärden för utsläpp av växthusgaser synes, enligt Vängby, vara mycket sällsynta.

Om utsläppsrätterna delas ut gratis på grundval av de utsläpp som företagen tidigare haft rätt att göra uppstår en annan situation eftersom det i så fall inte sker någon förmögenhetsöverföring till staten. Det kan då inte vara fråga om expropriation. En omprövning kan visserligen ske i syfte att nedbringa utsläppens omfattning, så att utsläppsrätter tilldelas i mindre omfattning än som svarar mot historiska emissioner. Men den begränsning av utsläppsrätten som kan bli följden av omprövningen utgör en rådighets-

inskränkning till skydd för miljön. En sådan är enligt det förut anförda tillåten utan ersättning.

Vad angår icke-tillståndsgivna verksamheter kan det inte kan vara fråga om expropriation. Finns inte tillstånd så finns det inte heller någon rätt till utsläpp som vunnit rättskraft. Det möter inte hinder att införa villkor till skydd för miljön för sådana verksamheter. Krav på förvärv av utsläppsrätter är ett ekonomiskt styrmedel av i sak samma beskaffenhet som en skatt. Ett sådant kan genomföras utan hinder av 2 kap. 18 § regeringsformen. Detsamma gäller om krav på utsläppsrätter införs för nya verksamheter.

Sammanfattningsvis innebär krav på utsläppsrätter redan med nuvarande förutsättningar i de flesta fall rådighetsinskränkningar som kan genomföras utan ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Undantaget är som nämnts de få fall när i tidigare givet tillstånd meddelats direkta villkor om gränsvärden för utsläpp.

Den diskussion som vi fört ovan har utgått från den nuvarande svenska lagstiftningen. Man kan naturligtvis göra en motsvarande bedömning mot bakgrund av EU-rätten. Man kan därför fråga sig hur handelsdirektivet stämmer överens med bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen, eftersom det finns gränser även för EUrättens supremati.

Vängbys bedömning är att vid tillämpningen av handelsdirektivet det inte är 2 kap. 18 § regeringsformen som skall reglera egendomsskyddet utan egendomsskyddet skall i stället tryggas av den europeiska rättens principer sådana de kommit till uttryck i Europakonventionen och därmed svarande regler i Europeiska unionens stadga om mänskliga rättigheter.

Handelsdirektivet får, enligt Vängby, anses i sin helhet reglera frågan om handel med utsläppsrätter. Inga föreskrifter ges om ersättning med anledning av att krav på utsläppsrätter skall träda i stället för tidigare meddelade villkor om gränsvärden. Detta framstår också som naturligt med hänsyn både till polluter-pays-principle och till den gratistilldelning som föreskrivs. I punkt 27 i ingressen till handelsdirektivet sägs att direktivet respekterar de grundläggande rättigheter och principer som särskilt erkänns i Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter. Det får förutsättas kommissionens därvid beaktat även frågan om egendomsskyddet.

5.7¶Delegationens överväganden

Handel med utsläppsrätter kan bl.a. sägas syfta till att få till stånd en förändring av den del av näringslivet som har minst möjlighet att klara högre direkta kostnader för fossil energi (kostnadsminimeringsprincipen). Om prisbildningen på marknaden för utsläppsrätter fungerar väl, kommer handelssystemet att uppvisa en hög grad av måleffektivitet och bl.a. resultera i en förändring av de verksamheter som har minst möjlighet att ersätta fossil energi eller råvaror med höga emissionsfaktorer med koldioxidfria sådana.

Delegationen utgår i sina bedömningar från att alternativet till gratis tilldelning är att staten avyttrar utsläppsrätter, vilket antas främst kunna ske genom en särskild auktion eller genom att staten opererar direkt på andrahandsmarknaden för utsläppsrätter. Med auktion eller försäljning direkt på marknaden har staten en möjlighet att ta in en intäkt utan att det påverkar marknadens funktionssätt.

Som framgått av den tidigare framställningen har det sätt som fördelningen av utsläppsrätter görs till existerande anläggningar obetydliga effektivitetseffekter, eftersom det är marknadspriset på utsläppsrätter som är avgörande för produktionsvolymen, inte tillgången till mer eller mindre gynnsamt tilldelade utsläppsrätter. Marknadspriset på utsläppsrätter är oberoende av fördelningsmetod. Kostnaden för att öka utsläppen är oberoende av fördelningsmetod. Antingen måste företaget köpa en utsläppsrätt eller låta bli att sälja en utsläppsrätt.

Däremot kan tilldelningsmetoden ha betydande fördelningseffekter. En skillnad som är tydlig är att det värde som utsläppsrätterna har tillfaller staten i auktionsfallet, medan det tillfaller företagen vid gratis tilldelning. Detta är den direkta fördelningseffekten. För att kunna bedöma den totala fördelningseffekten måste en analys göras av hur intäkterna från en avyttring används.

Svenskt Näringsliv har yttrat sig över Bohms utlåtande. Föreningen har svårt att acceptera Bohms resonemang om att auktionering vid tilldelning av utsläppsrätter är ett ekonomiskt mer effektivt sätt att fördela utsläppsrätter än gratis tilldelning. Svenskt Näringsliv menar att de avgifter som näringslivet får betala vid en auktionering är en ökad kostnad för företagen.

Delegationen har inte något principiellt att invända mot Bohms resonemang när det gäller hans sätt att utvärdera de båda fördelningsmetoderna, men har inte något underlag för att uttala sig om

storleken på de effektivitetsvinster som kan uppstå vid auktionering.

Delegationen delar Bohms uppfattning att kostnaderna för att öka utsläppen av växthusgaser är oberoende av fördelningsmetod. Inom handelssystemet är det alltså inte någon skillnad i samhällsekonomisk effektivitet mellan auktion och gratis tilldelning under förutsättning att företagen agerar som vinstmaximerare. Auktion är en mer effektiv tilldelningsmetod när hänsyn tas till de effekter som fås utanför handelssystemet.

Den av Svenskt Näringsliv angivna beskrivningen av de ökade avgifter för företagen som uppstår i samband med auktion håller Bohm med om och anger i själva verket att den stora skillnaden mellan tilldelningsmetoderna är just att värdet av utsläppsrätterna tillfaller företagen vid gratis tilldelning och staten i auktionsfallet. Däremot håller inte Bohm med om att de ökade avgifterna skulle innebära ökade produktionskostnader jämfört med gratistilldelning, eftersom det kostar företaget lika mycket att köpa en utsläppsrätt som att avstå från att sälja en utsläppsrätt. Bohm håller också med om att det ur företagens synpunkt naturligtvis är en fördel att få denna förmögenhetsöverföring, men konstaterar att detta inte räcker för att beskriva de totala fördelningseffekterna. För att fastställa dessa måste man i auktionsalternativet beakta hur auktionsintäkterna används, eftersom ytterligare fördelningseffekter uppstår beroende på hur dessa intäkter används.

Om utsläppsrätterna tilldelas gratis är detta naturligtvis gynnsamt för företagets ägare. Det är viktigt att konstatera att det är en fråga om en klumpsummeöverföring som är baserad på historiska data. De kostnader för produktion som företaget har efter tilldelningen påverkas inte av denna förmögenhetsöverföring. Sambandet mellan produktion och kostnader påverkas alltså inte av valet av fördelningsmetod. Gratis tilldelning påverkar balansräkningen men inte resultaträkningen.

Vilka motiv finns det för att kompensera företagen? De existerande företagen har investerat i anläggningar utifrån de förutsättningar som rådde historiskt. Införandet av en utsläppsbegränsning minskar värdet på dessa anläggningar. Gratis tilldelning av utsläppsrätter kan ses som olikartad kompensation till kapitalägarna av de industrianläggningar som ingår i handelssystemet för de kapitalförluster som kan uppstå i samband med införandet av systemet

med utsläppsrätter. Storleken på den förmögenhetsöverföring som sker vid en gratis fördelning från det allmänna till företagen beror på priset på utsläppsrätter och kan vara betydande. Gratis fördelning av utsläppsrätter är en form av fördelningspolitik. Även om huvudsyftet med denna politik är att skona den tunga industrin, blir effekten framför allt minskade kapitalförluster för ägarna.

Svenskt Näringsliv hävdar att det uppstår en tröskeleffekt för produktionskostnader i gränssnittet mellan den del av utsläppsrätterna som delas ut gratis och den del som auktioneras ut. Att företagets kassaflöde ser olika ut i de skilda fallen är riktigt. Däremot är enligt delegationen produktionskostnaderna desamma för auktion och för gratis tilldelning eftersom vid ökade utsläpp företaget antingen måste köpa en ny utsläppsrätt eller avstå från att sälja en utsläppsrätt.

Svenskt Näringsliv framhåller vidare att det är fråga om en konkurrenssnedvridning om ett land auktionerar ut utsläppsrätter och ett annat land har gratisutdelning. Enligt delegationen påverkas inte producenternas marginalkostnader och därmed inte konkurrensutsatta priser om utsläppsrätterna auktioneras ut eller delas ut gratis.

Däremot är det tvivelsutan så att svenska företag som konkurrerar med företag i länder som inte är underkastade motsvarande utsläppsrestriktioner förlorar i konkurrenskraft. Men detta förhållande är oberoende av om utsläppsrätterna delas ut gratis eller säljs på en auktion i Sverige. Konkurrenskraften försämras lika mycket i de båda fallen.

Det säger sig självt att alla parter i samhället inte kan kompenseras fullt ut för de negativa effekter som uppstår om samhällets handlingsutrymme begränsas genom att sätta ett tak på mängden koldioxidutsläpp. Det är i detta sammanhang viktigt att betona att det inte endast är företag som påverkas när utsläppsbegränsningar införs för växthusgaser. Slutliga användare kan komma att få betala ett högre pris för varor, som när de produceras, leder till utsläpp av växthusgaser. Avgörande för vem som i slutändan får betala beror på vilka möjligheter som företagen har att övervältra ökade kostnader i höjda priser.

Frågan huruvida ett auktionsförfarande, där inkomsten från auktionen tillfaller staten, innebär att det allmänna kan anses vara skyldig att enligt 2 kap. 18 § RF utge ersättning till berörda verksam-

10 Förmögenhetsöverföringen kan för en del företag innebära en överkompensation och för andra en underkompensation.

heter har analyserats av f.d. justitierådet Vängby. Mot bakgrund av både en internrättslig bedömning och en bedömning mot bakgrund av EG-rätten kommer Vängby till uppfattningen att ett auktionsförfarande inte föranleder att krav på ersättning kan ställas på staten. Endast i en situation då företagens tillstånd innehåller ett särskilt villkor som anger ett gränsvärde för koldioxidutsläpp skulle ett auktionsförfarande vara fråga om ett expropriationsliknande förfarande med påföljande ersättningsskyldighet. Det torde emellertid enligt delegationen bli fråga om ett ytterligt fåtal fall.

I den praktiska politiken får de fördelningspolitiska fördelar som gratistilldelningsalternativet respektive dispositionen av auktionsintäkterna under auktionsalternativet har, vägas mot de effektivitetsvinster som auktionsalternativet har.

Vid en försäljning kommer utsläppsrätterna att fördelas till dem som värderar dem högst. En försäljning är förenlig med Polluter- Pay-Principen och behandlar befintlig verksamhet och ny verksamhet på samma sätt. Därutöver inbringar en försäljning inkomster till statskassan. Dessa intäkter kan användas till att förbättra ekonomins funktionssätt. Det kan exempelvis bestå i att sänka skatter som verkar snedvridande på resursfördelningen.

Den kompensation som företagen går miste om för 10 procent av utsläppen skall delvis bedömas mot bakgrund av det förslag om att ta bort koldioxidskatten som delegationen lämnat i tidigare delbetänkande.

Att delegationen i sitt andra delbetänkande föreslog att den auktionsmöjlighet om fem procent som då fanns inte skulle utnyttjas var inte ett ställningstagande mot auktion. Det ursprungliga direktivförslaget, som delegationens första betänkande baserades på, angav att tilldelningen till 100 procent skulle vara gratis under perioden 2005–2007. Motivet för förslaget i det andra delbetänkandet om att inte utnyttja möjligheten till auktion för upp till fem procent av utsläppsrätterna var att denna möjlighet tillskapades så sent i processen att det av praktiska tidsskäl inte fanns möjlighet att analysera auktionsfallet. Att införa ytterligare ett problemkomplex i detta läge skulle bara försvåra genomförandet av ett handelssystem som redan var utsatt för en oerhörd tidspress.

Bohm motiverar sitt förord för auktion framför försäljning direkt på marknaden med att det sannolikt kommer att bli ett krav från beslutsfattarna. I en första omgång är enligt Bohm det förmodade kravet att auktionen skall riktas enbart mot landets egna tillståndspliktiga företag, precis som de alternativt gratis tilldelade ut-

släppsrätterna skulle ha gjort, även om priset på auktion och priset på en samexisterande marknad kan förväntas vara identiska, eftersom denna överensstämmelse helt enkelt kan betvivlas. Enligt uppgift från tjänstemän vid kommissionen (DG Environment) kommer det dock inte – i motsats till vad Bohm antar – att vara möjligt att rikta en auktion endast till svenska tillståndspliktiga anläggningar. Auktionen skall vara öppen för alla i alla medlemsstater. Marknaden omfattar hela EU.

Efter en samlad bedömning av effektivitetsaspekter och fördelningsmässiga effekter menar delegationen att det finns starka skäl för att utnyttja det utrymme för fördelning på annat sätt än genom gratis tilldelning som handelsdirektivet ger för perioden 2008– 2012. Enligt delegationen påverkas inte producenternas marginalkostnader och därmed inte konkurrensutsatta priser om utsläppsrätterna avyttras på marknaden eller delas ut gratis. Skillnaden består i att företagen i gratisfallet gynnas av en förmögenhetsöverföring. Denna kan få indirekt betydelse genom att finansieringsresurser då överförs till företagen och ibland underlättar deras överlevnad. En subventionerad kapitalförsörjning skulle kunna förbättra deras konkurrensförmåga. Delegationen anser att det mest effektiva sättet att fördela utsläppsrätter är via auktion eller via någon annan form av avyttring av utsläppsrätterna på marknaden. Enligt delegationen är det emellertid viktigt att den svenska konkurrensutsatta industrin får samma förutsättningar som dess europeiska konkurrenter. Delegationen menar därför att det är viktigt att företagen inom EU vid tilldelningen av utsläppsrätter får samma förutsättningar för att driva sin verksamhet. Sverige bör därför inte ensidigt införa auktion eller annat sätt att avyttra utsläppsrätter på marknaden för 10 procent av utsläppsrätterna. Sverige bör däremot aktivt verka för att handelsdirektivet ändras så att det inom EU blir obligatoriskt att auktionera ut eller på annat sätt avyttra 10 procent av utsläppsrätterna på marknaden under perioden 2008–2012.

När det gäller valet mellan att auktionera ut eller sälja utsläppsrätter direkt på marknaden har det inte varit möjligt för delegationen att ta ställning utifrån det underlagsmaterial som varit tillgängligt. Om avsikten endast är att övertyga om den prismässiga samstämmigheten mellan auktion och marknaden torde det under alla förhållanden räcka med att auktionera ut en gång. De synpunkter som i remissbehandlingen kommer att framföras på valet mellan auktion och försäljning direkt på marknaden kommer att vara värdefulla att beakta inför ett slutligt ställningstagande till sättet på

vilket staten säljer utsläppsrätterna. För ett auktionsförfarande förespråkar Bohm en öppen enhetsprisauktion. Han förordar också att det hålls en auktion om året. Det underlagsmaterial som stått till delegationens förfogande visar att det finns en avvägning att göra mellan teoretisk effektivitet och enkelhet. Vilken auktionsform som är mest effektiv i praktiken är därför inte självklar utan beror på hur marknaden kommer att se ut under perioden 2008– 2012. Det finns skäl att avvakta och se hur den marknad som kommer till stånd under år 2005 utvecklas innan ett ställningstagande görs. Det finns därför inte anledning att nu förorda en bestämd auktionsdesign. För delegationen synes det fördelaktigt att Sverige använder samma system som andra länder i det obligatoriska system som delegationen föreslår att regeringen aktivt skall verka för.

6¶Riktmärken som fördelningsmetod

Delegationens bedömning: Utgångspunkten för delegationens bedömning är den positiva grundsyn på riktmärken (engelska benchmarks) som regering och riksdag redovisade i samband med behandlingen av propositionen Handel med utsläppsrätter II (prop. 2004/05:18, bet. 2004/05:MJU5, rskr. 2004/05:43).

Delegationen anser att det ur fördelningspolitisk synpunkt är fördelaktigt att ha ett system där kompensation i form av gratis tilldelade utsläppsrätter ges till anläggningar som vid en viss tidpunkt har mindre utsläpp av växthusgaser än det genomsnittliga utsläppet per producerad enhet för berörda anläggningar inom en viss sektor. Riktmärken kan skapa underlag för en sådan fördelning. Delegationen vill betona att det oavsett tilldelningsmetod alltid är priset på utsläppsrätter som skall vara styrande för de åtgärder som enskilda anläggningar vidtar för att påverka utsläppen.

Delegationen vill samtidigt peka på de problem som införandet av en riktmärkesmetod innebär. Ett problem är att riktmärkesmodeller – oavsett om de baseras på nationella eller internationella data – endast kan användas för produkter som är ensartade och jämförbara. Enligt delegationen bör riktmärken baserade på internationella data endast användas om de obligatoriskt tillämpas för att jämföra anläggningar som producerar samma produkttyper i alla EU-länder. Ett särskilt problem för internationella riktmärken blir därför att få politisk acceptans bland EU:s medlemsländer för att i ett sådant europeiskt fördelningssystem vinnarna kan finnas i ett annat land än det egna – att jämföra med dagens nationella fördelningssystem där de vinnare och förlorare som uppstår till följd av ett lands fördelning helt finns inom det egna landet. Delegationen anser inte att Sverige bör utveckla ett eget frivilligt inhemskt system baserat på internationella riktmärken. Generellt bör strävan vara att de fördel-

ningssystem som kommer att användas skall harmoniseras till att omfatta hela EU.

Delegationen föreslår att regeringen verkar för att EU inför en obligatorisk metod för fördelning av utsläppsrätter baserad på internationella riktmärken i för ändamålet passande sektorer med väl definierade jämförbara produkter.

Enligt delegationen kan fördelningen av utsläppsrätter till fjärrvärmeanläggningar i Sverige baseras på ett nationellt riktmärkessystem. I regleringsbrevet för budgetåret 2005 har Energimyndigheten fått i uppdrag att till senast den 15 april 2005 bedöma den praktiska genomförbarheten av att kunna använda riktmärken som bas för tilldelningen inom energisektorn. Vidare skall myndigheten till senast den 31 oktober 2005 konstruera riktmärken för el- och värmeproduktion som bas för tilldelning av utsläppsrätter såväl för befintliga som för nya deltagare.

Som vi tidigare har sett kan grunddragen i ett system för handel med utsläppsrätter variera på ett antal punkter. Systemet kan bygga på en uppströmsansats eller en nedströmsansats (kapitel 3). Vidare kan systemet bygga på att aktörerna får sig tilldelat utsläppsrätter gratis eller att de måste köpa utsläppsrätterna (kapitel 5).

I propositionen Handel med utsläppsrätter II (prop. 2004/05:18, bet. 2004/05:MJU5, rskr. 2004/05:43) anför regeringen att fördelning av gratis utsläppsrätter så långt möjligt skall baseras på riktmärken. För svenskt vidkommande bör, enligt regeringen, utgångspunkten vara att riktmärken utnyttjas för hela kollektivet av anläggningar som producerar el och värme i energisektorn, inklusive de biobränslebaserade.

Stöd för att tillämpa en sådan modell finns i handelsdirektivets bilaga III punkt 3. Där anges att inom ett land den genomsnittliga mängden utsläpp per produkt inom varje verksamhet kan användas som bas för tilldelningen av utsläppsrätter. I sammanhanget kan också noteras att, enligt direktivets artikel 30 (k), kommissionen vid sin översyn av direktivet skall undersöka möjligheten att införa en tilldelningsmetod baserad på europeiska riktmärken.

Detta kapitel behandlar förutsättningarna för att använda riktmärken som metod för att fördela utsläppsrätter till berörda verksamhetsutövare. I avsnitt 6.1 diskuteras skillnaderna mellan två metoder som utgår från historiska data, nämligen emissionsbaserad tilldelning och produktionsbaserad tilldelning. I avsnitt 6.2 redo-

visas synpunkter som näringslivet framfört på dessa metoder. I avsnitt 6.3 refereras en promemoria från SKGS som beskriver hur en europeisk riktmärkesmodell skulle kunna användas inom stålsektorn. I avsnitt 6.4 återges synpunkter på lämpligheten att använda en riktmärkesmodell inom energisektorn som har redovisats av Svensk Energi och Svensk Fjärrvärme. I avsnitt 6.5 pekas på ett par andra tänkbara områden för riktmärkesjämförelser. Avslutningsvis redovisas delegationens överväganden (6.6).

6.1¶Gratis tilldelning

Gratis tilldelning kan ske på många olika sätt. Tilldelningen i den svenska nationella fördelningsplanen för åren 2005–2007 baseras på historiska aktiviteter (s.k. grandfathering). Det finns ett antal möjliga varianter av grandfathering. I detta sammanhang skall vi diskutera två metoder: • Emissionsbaserad tilldelning. De aktörer som tidigare genererat

utsläpp tilldelas utsläppsrätter baserade på dessa. Den svenska

fördelningsplanen utgår i huvudsak från denna metod. • Produktionsbaserad tilldelning. Som grund för tilldelningen

multipliceras produktionen för en anläggning (lämpligen för

senast möjliga år) med någon form av emissionsfaktor. Denna

emissionsfaktor kan motsvara ett jämförelsemått som är gemensamt för en grupp aktörer, t.ex. deras genomsnittliga ut-

släpp per producerad enhet. Jämförelsemåttet fungerar i detta

fall som riktmärke. Fördelarna med emissionsbaserad grandfathering är bl.a. att metoden är enkel att förstå och kräver förhållandevis lite data. Rimligt säkra uppgifter om emissionernas storlek är relativt enkelt att ta fram, åtminstone så länge det rör sig om koldioxidutsläpp. Nackdelarna med metoden ser olika ut beroende på om tilldelningen utgår från historiska utsläppsdata längre tillbaka (”tidiga år”) eller nära i tiden (”sena år”). Med tidiga år hanterar metoden inte eventuella förändringar i produktionen över tiden. Om sena år används

1 Samarbetsorgan mellan branschföreningarna Skogsindustrierna, Plast & Kemiföretagen, SweMin och Jernkontoret. 2 Det bör noteras att ett riktmärke strängt taget kan formas från vilka faktorer som helst. Då det här handlar om att jämföra olika anläggningars relativa utsläppsnivåer torde dock anläggningarnas genomsnittliga utsläpp per producerad enhet vara ett så bra mått som det går att finna.

som fördelningsbas finns en risk att man missgynnar de anläggningar som vidtagit tidiga åtgärder för att minska utsläppen.

Principen för fördelning av utsläppsrätter baserad på riktmärken är att utsläppen av koldioxid skall sättas i relation till ett jämförelsemått som är gemensamt för en grupp aktörer. Alla aktörer skall tilldelas utsläppsrätter i relation till detta jämförelsemått. Produktionsbaserad grandfathering som baseras på branschvisa riktmärken (benchmarks) har bl.a. den fördelen i förhållande till emissionsbaserad tilldelning att man – om så anses önskvärt − lättare kan definiera en robust grund för att kompensera verksamhetsutövare som tidigt genomfört koldioxidreducerande åtgärder och som redan använder koldioxideffektiv teknik. Metoden har en begränsning i så måtto att den i praktiken endast torde kunna användas för ensartade och jämförbara produkter. Det är uppenbart att det är svårt att jämföra ett ton papper med ett ton stål, men det finns även stora skillnader mellan olika papperskvaliteter. Metoden kräver också mer data än den emissionsbaserade tilldelningen.

6.2¶Näringslivets synpunkter på riktmärken som bas för tilldelningen

Företrädare för de sektorer som ingår i handelssystemet har i olika sammanhang framfört synpunkter på olika tilldelningsmetoder. Bland berörda parter har det inte funnits någon enhetlig syn på önskvärdheten och lämpligheten av att tilldelning skall ske i relation till riktmärken. I samband med den hearing som delegationen anordnade för branschföreträdare i februari 2003 pekade både Svenska Petroleum Institutet och Plast- och kemiföretagen på att en fördelningsmetod baserad på riktmärken har vissa principiella fördelar, men att en sådan tilldelning vid tillfället inte var praktiskt möjlig att genomföra. Plast- och kemiföretagen ansåg att tilldelning baserad på riktmärken eller BAT (dvs. bästa tillgängliga teknik) kan användas under förutsättning att dessa metoder tillämpas generellt i Europa.

Svensk Energi ansåg det lämpligt att använda historiska utsläppsdata som metod för fördelning mellan olika branscher inom den handlande sektorn, eftersom man ansåg det svårt att finna en annan bra fördelningsmetod.

De som tydligast förespråkade användning av riktmärken var Jernkontoret och Gruvföreningen, som konstaterade att den malm-

baserade stålindustrin i Sverige släpper ut 1,5 kg koldioxid per kg producerat varmband, medan de bästa konkurrenterna ligger mellan 1,8 och 2,8 kg. Man ansåg därför att en fördelning av utsläppsrätter till stålverk skulle baseras på internationella riktmärken.

Mot bakgrund av den viljeinriktning som regeringen gav uttryck för i prop. 2004/05:18 har delegationen undersökt förutsättningarna för att använda riktmärken som bas för fördelning av utsläppsrätter i framtiden. I detta syfte har SKGS, Svensk Energi och Svensk Fjärrvärme av delegationen ombetts inkomma med förslag på hur en riktmärkesmodell skulle kunna se ut för de branscher som föreningarna företräder.

De synpunkter som har framförts av SKGS sammanfattas i avsnitt 6.3 och de synpunkter som framförts av Svensk Energi och Svensk Fjärrvärme redovisas i avsnitt 6.4. I avsnitt 6.5 pekas på ett par andra tänkbara områden för riktmärkesjämförelser.

3

6.3¶En europeisk riktmärkesmodell för stålsektorn

SKGS förordar i första hand att en obligatorisk europeisk riktmärkesmodell används som bas för fördelning av utsläppsrätter i stålsektorn. I avvaktan på att en sådan modell kan få politisk acceptans föreslår föreningen att en svensk modell baserad på internationella data används.

Modellen som förespråkas av SKGS innebär att ett riktmärke fastställs för en väl definierad avgränsad produkt (t.ex. stålämne) som motsvarar det genomsnittliga utsläppet per producerad enhet från alla anläggningar inom Europeiska Unionen. Tilldelningen av utsläppsrätter till en enskild anläggning som producerar produkten ifråga skall sedan uppgå till det europeiska genomsnittliga utsläppet per producerad enhet (baserat på historiska data) multiplicerat med den enskilda anläggningens produktion under den period som tilldelningen avser. Detta innebär att tilldelningen av utsläppsrätter för berörd produkt kommer att kopplas direkt till produktionen i hela EU. För anläggningar vars faktiska utsläpp ligger över det europeiska genomsnittet kommer med SKGS modell inte tilldelningen att täcka alla utsläpp som följer av oförändrad eller ökad produktion. Detta underskott måste täckas antingen genom att resterande utsläppsrätter köps på marknaden eller genom att åtgär-

3 Avsnittet är baserat på promemorian En europeisk benchmarkingmodell för tilldelning av utsläppsrätter. SKGS den 10 november 2004.

der genomförs för att minska utsläppen. För anläggningar vars faktiska utsläpp ligger under genomsnittet uppstår istället ett överskott som kan säljas på marknaden för utsläppsrätter.

SKGS menar att riktmärkesmodellen ger företagen möjlighet att växa och att metoden är miljöeffektiv i den meningen att den innehåller incitament för företagen att vidta åtgärder för att minska utsläppsnivåerna. Modellen löser också enligt SKGS frågan om ett lämpligt sätt att beakta tidigare vidtagna åtgärder, eftersom anläggningar vars faktiska utsläppsnivå ligger under genomsnittet i EU de facto ligger på denna nivå till följd av att tidigare åtgärder vidtagits. Graden av kompensation blir beroende av hur mycket lägre utsläppen för en berörd anläggning är jämfört med genomsnittet. Enligt SKGS är metoden konkurrensneutral och leder till en likabehandling av nya deltagare i förhållande till befintliga deltagare.

SKGS diskuterar i sin promemoria hur – och om – metoden för riktmärken skulle kunna genomföras i praktiken, vilket redogörs för i avsnitten 6.3.1 till 6.3.3 nedan.

6.3.1 Användning av riktmärken i praktiken

SKGS framhåller att riktmärkesmodellen inte passar för alla sektorer som omfattas av handelsdirektivet. Lämpligheten av att använda riktmärken måste därför prövas inom varje sektor för sig. Grundläggande är att produktionsprocessen i de olika anläggningarna är så likartad att det faktiskt är möjligt att definiera ett rättvisande riktmärke som kan ligga till grund för en korrekt jämförelse. Anläggningarna måste alltså producera samma sorts ensartade, jämförbara och väldefinierade produkter.

SKGS framhåller att malmbaserad stålproduktion uppfyller dessa krav, varför framställningen i detta avsnitt inriktas på s.k. integrerade stålverk. I dessa kan ståltillverkningen – med åtföljande utsläpp av koldioxid – delas in i fyra processteg: koksverk, masugn, LD-verk samt stränggjutning. Beträffande produktionsprocessen är det fråga om att reducera järnmalm med hjälp av koks och där den över hela världen jämförbara produkten är ett stålämne. Dessutom kräver processen en viss inblandning av skrot bl.a. för kylning i LD-processen. Eftersom insatsen av skrot varierar mellan olika anläggningar bör den tillsatta mängden skrot beaktas när ett riktmärke för utsläpp per ton producerat ämne skall fastställas.

4 En metod för att framställa stål direkt i smält form.

Detta kan exempelvis göras genom att normera mängden skrot när riktmärket fastställs.

Riktmärkesmodellen i SKGS tappning bygger på att ett europeiskt medelvärde tas fram för det genomsnittliga utsläppet per producerat ton stål för samtliga berörda anläggningar i EU samt att man har uppgifter om berörda verksamhetsutövares produktionsprognoser för den period som är aktuell för tilldelning. För att kunna genomföra en tilldelning baserad på riktmärken för anläggningarna i Europa till den första åtagandeperioden 2008−2012 måste enligt SKGS prognosen över framtida produktion inhämtas senast våren 2006. 2005 års uppgifter om det genomsnittliga värdet på utsläpp per producerat ton stål bör enligt SKGS kunna finnas tillgängliga när den svenska fördelningsplanen för 2008−2012 skall lämnas till kommissionen, vilket skall ske senast den 30 juni 2006. I den mån kommissionen inte har erforderliga data i tid för att kunna användas i den svenska fördelningsplanen föreslår SKGS att en svensk tillämpning av metoden baseras på en utveckling och uppdatering av de riktmärkesdata som IVL Svenska Miljöinstitutet AB tog fram i sin rapport angående stålproduktion i Sverige och andra länder.

6.3.2 Användning av riktmärken – frivilligt eller obligatoriskt

Den nuvarande utformningen av handelsdirektivet är anpassad till att varje medlemsstat – i enlighet med den bördefördelning som beslutats inom EU – skall uppfylla sin del av EU:s samlade åtagande enligt Kyotoprotokollet. En riktmärkesmodell som skulle omfatta enskilda sektorer inom hela EU skiljer sig från detta synsätt i den meningen att det inte är medlemsstaterna utan de olika sektorerna inom EU som skulle bidra till att åtagandet enligt Kyotoprotokollet kommer att uppfyllas. Med hänsyn till att alla sektorer sannolikt inte lämpar sig för tilldelning baserad på riktmärken – på grund av alltför stora skillnader i fråga om produkter och produktionsprocesser – måste de två synsätten enligt SKGS kunna kombineras inom direktivets ramar.

I ett obligatoriskt, EU-omfattande system måste enligt SKGS de aktuella sektorernas andelar brytas ut ur medlemsstaternas respek-

5

Jämförelse av koldioxidutsläpp från malmbaserad stålproduktion i Sverige och andra länder. Markus Åhman, Åsa Jansson, Lars-Gunnar Lindfors och Lars Zetterberg. IVL Svenska Miljöinstitutet AB. Stockholm, April 2003.

tive nationella mål. Den nya bördefördelningen mellan medlemsländerna måste sedan, enligt SKGS, reflektera att en sektor brutits ut och att ett särskilt sektorsmål för utsläppen på EU-nivå har införts.

Vid en frivillig tillämpning av riktmärkesmodellen måste enligt SKGS motsvarande utbrytning göras ur det nationella målet.

Handelsdirektivet tillåter redan i dag att en nationell riktmärkesmodell används för att fördela utsläppsrätter. Det är emellertid fråga om en frivillig användning. De av kommissionen antagna riktlinjer som för närvarande gäller för användning av riktmärken bygger också på att nationella data används. Med hänsyn till att SKGS förordar en modell byggd på europeiska riktmärken bör alltså även riktlinjerna i denna del ändras om den europeiska riktmärkesmodellen skall kunna användas frivilligt inför perioden 2008−2012.

SKGS anser att det slutliga målet inom EU bör vara att tillämpa riktmärken obligatoriskt inom de sektorer som är lämpade för detta. Eftersom en obligatorisk tillämpning av riktmärken som fördelningsbas inom EU kräver förändringar i beslutet om bördefördelningen och sannolikt också i själva direktivet torde det dock enligt SKGS inte vara möjligt att få till stånd en obligatorisk användning av den föreslagna riktmärkesmodellen förrän inför åtagandeperioden 2013−2017.

I en modell där tilldelningen för vissa sektorer baseras på ett europeiskt genomsnitt av utsläpp multiplicerat med en prognos för produktionen kan teoretiskt sett tilldelningen bli hur stor som helst eftersom produktionen i princip inte är begränsad. I praktiken begränsas emellertid förändringar i produktionen av såväl tekniska som ekonomiska omständigheter, men detta utesluter inte att gränsen för den samlade mängd utsläppsrätter som skall tilldelas kan komma att överskridas. Detta problem bör dock inte överskattas enligt SKGS. SKGS anser att en möjlig teknik för att undvika överskridande av den övre gränsen för tilldelningen till de sektorer som omfattas av riktmärkesmodellen vore att reducera tilldelningen till en lägre andel av det genomsnittliga utsläppet, dvs. (100-X) procent av det genomsnittliga utsläppet. Om modellen används för flera sektorer bör också ställning tas till hur mycket respektive sektor skall bidra med för att den samlade tilldelningen inte skall överskridas.

6

Produktionsförändringarna inom t.ex. stålindustrin inom hela Europa mellan 1991 och 2000 kan uppskattas till (+/-) 1-2 procent, medan variationerna nationellt var betydligt större, ända upp till (+/-) 30 procent.

6.3.3 Steg för att genomföra en obligatorisk tillämpning i EU

Eftersom SKGS, av skäl som framgått ovan, bedömer att en obligatorisk, EU-omfattande tillämpning av den europeiska riktmärkesmodellen inte kan ske förrän inför perioden 2013-2017, så föreslår man att en frivillig nationell tillämpning av europeiska riktmärken bör tillåtas inför åtagandeperioden 2008-2012. Det skulle enligt SKGS kunna ge värdefulla erfarenheter för att driva frågan vidare mot en obligatorisk tillämpning inom EU.

Under tiden som metoden tillämpas frivilligt finns det dock enligt SKGS risk för att begränsningen ifråga om tilldelning av utsläppsrätter kan komma att överskridas. Detta kan bli fallet eftersom de sektorer som ingår i en frivillig tillämpning inte fått något gemensamt EU-mål utan fortfarande ingår i de nationella målen. SKGS menar att i den mån den samlade tilldelningen nationellt kommer att överstiga det svenska nationella målet att minska utsläppen med fyra procent i förhållande till 1990 års nivå måste detta accepteras som det pris som Sverige får betala för att få erfarenheter som kan underlätta ett framtida införande av en obligatorisk europeisk riktmärkesmodell.

I den översyn av handelsdirektivet som kommissionen skall redovisa senast den 30 juni 2006 skall beaktas möjligheterna att utveckla riktmärken för hela gemenskapen som grund för tilldelningen av utsläppsrätter.

I sin promemoria ger SKGS ingen bild av i vilken mån det på politisk nivå i de olika medlemsländerna kan förväntas finnas acceptans för en obligatorisk, EU-omfattande riktmärkesmodell. Däremot pekar man på att den del av industrin som är koldioxideffektiv och samtidigt ökar sin produktion sannolikt är positiv till modellen. Enligt SKGS har även Eurofer , som representerar samtliga stålproducenter i Europa, uttalat att användning av riktmärken som fördelningsgrund kan vara en metod som uppfyller vissa krav som Eurofer ställer på ett marknadsbaserat styrmedel. SKGS menar att också multinationella företag torde vara positiva till modellen, eftersom den underlättar förändringar i produktionen jämfört med fasta nationella tilldelningar.

7 European Confederation of Iron and Steel Industries.

6.4¶Användning av riktmärken inom energisektorn

Svensk Energi och Svensk Fjärrvärme konstaterar sammanfattningsvis att rätt utformad är en riktmärkesmodell att föredra framför ett fördelningssystem baserat på historiska emissioner. Man poängterar samtidigt att det viktigaste för Sverige är att i första hand verka för harmoniserade tilldelningsprinciper inom EU, oavsett om metoderna baseras på riktmärken eller någon annan metod. Syftet är att undvika snedvridning av konkurrensförhållanden mellan likartade aktörer i olika länder. Detta innebär för föreningarna att unilaterala svenska lösningar inte är lämpliga. Målet bör i stället vara att utforma ett EU-gemensamt, sektoriellt tilldelningsförfarande som bygger på produktbaserade riktmärken som kan användas inför handelsperioden 2008−2012. Man framhåller att det är särskilt viktigt att harmonisering av tilldelningen till nya anläggningar kommer till stånd för att undvika etableringshinder.

Föreningarna anser att det för energisektorn är viktigt att skilja på produkterna el och fjärrvärme. För kraftvärme föreslår föreningarna att eldelen ingår i elsektorn och värmedelen ingår i värmesektorn och att utsläppet av koldioxid fördelas på el och värme enligt en förutbestämd metod.

Föreningarna bedömer det som möjligt att nå enighet kring ett europeiskt riktmärkesbaserat system för elproduktion uppdelat på teknik och bränsle inom hela EU. Dessutom menar man att det är möjligt att successivt nedjustera de inledningsvis använda teknikoch bränslespecifika riktmärkena så att de på sikt konvergerar mot en gemensam bästa möjliga teknik för all fossilbaserad elproduktion.

När det gäller nya anläggningar måste, enligt föreningarna, en given nivå på utsläppsrätter vara garanterad ett antal år framåt, för att stärka incitamentet till nyinvesteringar i effektiva kraftverk.

Ett nationellt riktmärkessystem kan enligt föreningarna utformas för värmesektorn. Riktmärket kan motsvara genomsnittet av utsläpp i berörda anläggningar eller motsvara exempelvis de tio procent bästa anläggningarna. Föreningarna bedömer att det inte går att skapa en internationell utformning av en riktmärkesfördelning för värme eftersom fjärrvärme handlas nationellt och konkurrensen är lokal. Föreningarna föreslår att koldioxidskatten tas bort

8 Detta avsnitt baseras på de synpunkter som Svensk Energi och Svensk Fjärrvärme framfört, vilka redovisats i promemorian Viktiga principer för, och funderingar kring, fördelning av utsläppsrätter med hjälp av riktmärken för energisektorn, Svensk Energi och Svensk Fjärrvärme (2004-11-18).

och menar att styrningen från fossila bränslen kan upprätthållas genom att ange riktmärken för hela fjärrvärmeproduktionen.

Föreningarna pekar på att det blir svårt att nå enighet inom EU om att frivilligt införa en riktmärkesbaserad tilldelningsmetod redan till perioden 2008−2012, eftersom vissa länders elproduktion uppenbart kommer att bli förlorare. Föreningen tror att en tvingande lagstiftning är lättare att få igenom om modellerna baseras på bränslespecifika riktmärken. Fjärrvärme hanteras enligt föreningarna bäst i ett nationellt system.

6.5¶Andra tänkbara områden för riktmärkesjämförelser

Som framgått passar riktmärkesmodellen bäst för ensartade och jämförbara produkter. I sin promemoria pekar SKGS på att IEA (International Energy Agency) nyligen har beslutat att starta ett projekt om riktmärken för energiförbrukning och utsläpp av växthusgaser inom massa- och pappersindustrin. Syftet är att finna en konsistent metod för jämförelser och att utveckla ett verktyg som kombinerar rapportering av energi och växthusgaser på ett enda sätt. Projektet skall vara avslutat i december 2006.

I sammanhanget kan även nämnas att Svenska Petroleum Institutet (SPI) framfört till delegationen att en metod som sedan drygt 20 år tillbaka används för jämförelser av energieffektiviteten mellan olika raffinaderier, såväl inom som utom Europa, skulle kunna användas som grund för tilldelning av utsläppsrätter inom EU.

Dessa jämförelser, som utförs av det amerikanska konsultföretaget Solomon Associates, utförs fortlöpande vartannat år och omfattar förutom energieffektivitet ett stort antal andra parametrar inom områdena processeffektivitet, lönsamhet och resursanvändning. De deltagande raffinaderierna betalar en avgift för att vara med i studien. Solomonstudien har kommit att bli det kanske viktigaste verktyget för att bedöma raffinaderiers konkurrensförmåga, vilket innebär att i dag i stort sett samtliga Europas raffinaderier (ca 80 stycken) deltar. På grund av den betydelse som utfallet av studien tillmäts av ägare och företagsledningar har metoderna för benchmarkingen granskats och finputsats under årens lopp och är nu allmänt accepterade av branschen för att vara ”rättvisande”.

Energikostnaden utgör en mycket stor del av ett raffinaderis samlade kostnader. Det har därför varit naturligt att just energianvändningen fått ett eget avsnitt i Solomonstudien. Raffinaderi-

erna i Europa (och övriga världen) skiljer sig åt vad gäller processanläggningar, storlek, val av råvara och produktionsmönster. För att kunna jämföra energiförbrukningen har Solomon därför tagit fram ett energiindex. Principen är att man för var och en av de ca 20 olika processanläggningar som förekommer på raffinaderierna tagit fram en specifik energiförbrukningsfaktor. Merparten av ett raffinaderis utsläpp av koldioxid uppstår vid energianvändning. Det innebär att en reducerad energianvändning ger ett minskat utsläpp av koldioxid och vice versa. Enligt SPI innebär detta att energiindexet, efter viss modifiering, skulle kunna användas som ett relativt riktmärke när det gäller koldioxidutsläpp.

6.6¶Delegationens överväganden

Enligt delegationen är en riktmärkesmodell, liksom alla typer av grandfathering, främst ett fördelningspolitiskt instrument. Värdet av det på förhand bestämda antalet utsläppsrätter tillfaller företagen. Frågan är hur detta kapitaltillskott skall fördelas mellan företagen. Användning av riktmärke som fördelningsgrund är en av många möjligheter.

Enligt delegationen måste vissa förutsättningar vara uppfyllda för att en riktmärkesmetod skall vara möjlig och lämplig att använda för att fördela utsläppsrätter i handelssystemet: 1. De produkter som skall ligga till grund för jämförelsen mellan

anläggningarna som omfattas av systemet måste vara ensartade

och jämförbara. 2. Riktmärket måste uppfattas som en rättvis fördelningsgrund

för att tilldela utsläppsrätter gratis. Detta innebär att

riktmärket måste vara:

a. ett adekvat riktmärke. I vårt fall förefaller det rimligt att

riktmärket skall säga något om utsläpp av växthusgaser på ett

sätt som skapar jämförbarhet. Delegationen har diskuterat

genomsnittliga utsläpp per producerad enhet för berörda an-

läggningar. I det fall ett genomsnittligt värde per producerad

enhet på utsläppen används som riktmärke bör det finnas ett

tillräckligt antal anläggningar som skall ligga till grund för

beräkningen av riktmärket för att riktmärket skall vara meningsfullt.

b. ett riktmärke som vid jämförelseutfallet ger ekonomiska

fördelningseffekter som är acceptabla både för politiska be-

slutsfattare och för de företag som deltar i handelssystemet.

Detta kräver enligt delegationen att samtliga de vinnare och

förlorare som uppstår vid en sådan fördelning måste finnas

inom den grupp av anläggningar som omfattas av jämförelsen mot riktmärket.

I ett effektivt fungerande system för handel med utsläppsrätter styrs åtgärderna som syftar till att öka eller minska utsläppen av priset på utsläppsrätter. Detta pris är, som vi konstaterat i kapitel 5, oberoende av hur utsläppsrätterna initialt fördelas. Handelssystemet bygger på att alla deltagare har samma incitament att vidta åtgärder, nämligen priset på utsläppsrätter. Systemet bygger på att alla på marginalen skall ha samma kostnad för att vidta ytterligare åtgärder. Det är önskvärt att användningen av ett riktmärke för fördelning av utsläppsrätter inte påverkar förutsättningarna för priset på utsläppsrätter att styra den önskvärda nivån på utsläpp.

Regering och riksdag har i samband med behandlingen av propositionen Handel med utsläppsrätter II (prop. 2004/05:18, bet. 2004/05:MJU5, rskr. 2004/05:43) förordat att fördelningen av gratis utsläppsrätter så långt möjligt skall baseras på riktmärken. Delegationen anser att det ur fördelningspolitisk synpunkt är fördelaktigt att ha ett system där kompensation i form av gratis tilldelade utsläppsrätter ges till de anläggningar som vid en viss tidpunkt har mindre utsläpp av växthusgaser per producerad enhet än t.ex. genomsnittliga utsläpp per producerad enhet för berörda anläggningar inom en viss sektor. Delegationen menar att ett fungerande riktmärke skapar underlag för en sådan fördelning. Delegationen vill poängtera att en sådan modell enbart har effekter av fördelningspolitisk natur och kommer varken att ha en extra positiv eller extra negativ effekt på incitamenten att använda utsläppseffektiv teknik. Detta är enligt delegationen förenligt med uppfattningen att det är priset på utsläppsrätter som skall vara styrande för vilka åtgärder som en anläggning vidtar för att påverka utsläppen.

Det går att konstruera riktmärken som inte påverkar prisets styrande effekt på utsläppen. Delegationen vill emellertid poängtera att det finns vissa problem av mer praktisk natur om man önskar genomföra riktmärkesmodellen. Ett problem är att modellen bara

9 Härmed inte sagt att priset påverkar alla aktörer på samma sätt och i lika stor utsträckning. T.ex. torde utsläppskostnadens vikt variera mellan olika typer av produkter.

kan genomföras för de sektorer och för sådana produkter som är ensartade och jämförbara mellan berörda anläggningar. Användningsområdet torde i dag vara begränsat. Såvitt delegationen kan bedöma är det i dag få produkter som uppfyller dessa kriterier och därmed lämpar sig för fördelning av utsläppsrätter på grundval av riktmärken.

En riktmärkesmodell för en viss produkt kan i princip baseras på internationella data eller på nationella data. Huruvida riktmärket lämpligen skall baseras på nationella eller internationella data beror inte på om produkten i fråga är utsatt för internationell konkurrens eller inte. Man skulle t.ex. kunna använda riktmärken baserade på internationella data för en produkt som saknar internationell konkurrens, t.ex. fjärrvärme i Sverige.

För att undvika bedömningar av sektorsöverskridande fördelningskaraktär förordar delegationen att vinnare och förlorare som uppstår vid en sådan fördelningsgrund måste finnas inom den grupp av anläggningar som omfattas av jämförelsen med riktmärket.

Delegationen föreslår att regeringen verkar för att handelsdirektivet ändras så att det inom EU införs en obligatorisk metod baserad på internationella riktmärken för fördelning av utsläppsrätter för lämpliga produktgrupper. Enligt delegationen bör dock en sådan fördelningsmetod endast användas om den obligatoriskt tillämpas för att jämföra anläggningar som producerar samma produkttyper i alla EU-länder. En sådan modell skulle bygga på uppfattningen att det ur ett europeiskt perspektiv är politiskt fördelaktigt att inom en given sektor ge kompensation till de anläggningar som vid en viss tidpunkt har mindre utsläpp per produktionsenhet än andra anläggningar. En svårighet med internationella riktmärken blir därför att få politisk acceptans bland EU:s medlemsländer för att i ett sådant europeiskt fördelningssystem vinnarna kan finnas i ett annat land än det egna – att jämföra med dagens nationella fördelningssystem där de vinnare och förlorare som uppstår till följd av ett lands fördelning helt finns inom det egna landet. Inom stålsektorn skulle t.ex. den svenska stålsektorn, med nuvarande produktionsstruktur, gynnas av att ett sådant system införs, medan andra länders stålverk skulle förlora på systemet.

Delegationen delar inte SKGS uppfattning att Sverige inför perioden 2008−2012 bör utveckla ett eget frivilligt inhemskt system baserat på internationella riktmärken för stålsektorn. Ett sådant

system skulle medföra att någon annan verksamhet i Sverige skulle få ”betala” för att den svenska stålsektorn gavs kompensation för att den är koldioxideffektiv i jämförelse med konkurrerande stålsektorer i andra medlemsländer. Denna ”betalning” skulle antingen behöva ske av den övriga delen av den handlande sektorn eller av företag och hushåll utanför den handlande sektorn. Som tidigare sagts anser delegationen att sådana fördelningseffekter utanför den sektor som använder riktmärket bör undvikas. Därmed blir det också mindre lämpligt att använda riktmärken som beräknats på grundval av anläggningar som inte ingår bland de anläggningar som skall få utsläppsrätter baserat på riktmärket. För att fördelningseffekterna endast skall hållas inom den grupp av anläggningar som berörs av riktmärkesjämförelsen måste nämligen deras relation till exempelvis internationella data korrigeras så att fördelningen överensstämmer med det utsläppsutrymme som tilldelas denna grupp, vilket innebär en onödig omväg. Fördelningen av utsläppsrätter blir vid en sådan korrektion nämligen densamma som om beräkningen baserats på ett riktmärke som endast beräknats utifrån de anläggningar som omfattas av riktmärkesjämförelsen. Eftersom stålsektorn omfattas av få anläggningar i Sverige är det heller inte lämpligt att använda en riktmärkesmodell i Sverige baserad på nationella utsläppsdata.

Det skulle vara möjligt att ha ett internationellt riktmärkessystem för eldelen i energisektorn. Delegationen har noterat Svensk Energis bedömning att det är möjligt att på sikt inom EU få uppslutning kring ett riktmärkesbaserat system för elproduktion uppdelat på teknik och bränsle, som efter en övergångsperiod konvergerar mot en gemensam bästa möjliga teknik för all fossilbaserad elproduktion. Det underlag som Svensk Energi lämnat måste dock vidareutvecklas för att kunna ligga till grund för en kommande internationell överenskommelse.

Fjärrvärme är en produkt som oavsett insatsbränsle inte varierar mellan olika anläggningar. Fjärrvärme konkurrerar med andra uppvärmningsformer på en lokal marknad. Tilldelning av utsläppsrätter till fjärrvärmeanläggningar skulle därför enligt delegationen kunna baseras på ett nationellt riktmärkessystem, där t.ex. medelvärdet av utsläpp av växthusgaser mätt i koldioxidekvivalenter för all fjärrvärme som produceras i de fjärrvärmesystem som ingår i handelssystemet skulle kunna utgöra riktmärket. Svensk Fjärrvärme har översiktligt skisserat förutsättningarna för hur ett sådant system skulle kunna fungera.

I regleringsbrevet för budgetåret 2005 har Energimyndigheten fått i uppdrag att till senast den 15 april 2005 bedöma den praktiska genomförbarheten av att kunna använda riktmärken som bas för tilldelningen inom energisektorn. Vidare skall myndigheten till senast den 31 oktober 2005 konstruera riktmärken för el- och värmeproduktion som bas för tilldelning av utsläppsrätter såväl för befintliga som för nya deltagare.

7¶Uppföljning av arbetsformer och regelverk

I detta kapitel redovisas iakttagelser och slutsatser från en första uppföljning av rutiner, arbetsformer och myndighetsorganisation för systemet för handel med utsläppsrätter (7.1) samt från en kartläggning av de frågor av rättslig art som behöver behandlas framgent, främst inför åtagandeperioden 2008–2012 eller därefter (7.2).

7.1¶Uppföljning av rutiner, arbetsformer och organisation

Delegationens bedömning: Rutinerna, arbetsformerna och myndighetsorganisationen för tillstånds- och tilldelningsprocesserna tycks på det hela taget ha fungerat väl med hänsyn till de förutsättningar som har funnits. I stort sett alla problem och svårigheter som har framkommit i den uppföljning som delegationen har initierat beror åtminstone delvis på den extrema tidspress som har präglat arbetet.

Med hänsyn till att den myndighetsorganisation som hittills har utnyttjats i stort sett har klarat uppgiften så effektivt och bra som förutsättningarna har medgett anser delegationen som huvudalternativ att nuvarande myndighetsorganisation för tillstånds- och tilldelningsprocesserna bör gälla även framöver. Mot bakgrund av den uppföljning som gjorts har delegationen således omprövat det i sitt första delbetänkande gjorda ställningstagandet att en särskild myndighet borde bildas för flera av de myndighetsuppgifter som ingår i systemet för handel med utsläppsrätter.

En viss reservation bör dock göras för att tilldelnings- och tillståndsprocessen ännu pågår och inte säkert kan utvärderas samt för det fall att det regelverk eller de andra förutsättningar som gällt inför perioden 2005–2007 skulle komma att väsentligt förändras inför kommande perioder. Om sådana förändringar

sker kan det finnas skäl att på nytt pröva frågan om organisationen.

Delegationen vill betona vikten av att systematiskt samla in erfarenheter från arbetet med systemet för handel med utsläppsrätter. Beträffande tillstånds- och tilldelningsprocesserna bör en utgångspunkt därvid vara förvaltningsdomstolarnas beslut i ärenden som överklagas samt de – i och för sig fåtaliga – ärenden som myndigheterna varit oeniga om i Rådet för tilldelning av utsläppsrätter.

Den av utredningen initierade uppföljningen av rutiner, arbetsformer och myndighetsorganisation för tillstånds- och tilldelningsprocesserna pekar också på att regelverket för systemet med handel med utsläppsrätter har fungerat minst lika bra som kunde förväntas med tanke på att det forcerades fram. Mot bakgrund av uppföljningen vill delegationen dock peka på ett behov av ändring i regelverket, nämligen att den installerade effekten som kriterium för att en förbränningsanläggning inom energisektorn skall ingå i systemet borde kompletteras med en nedre gräns för energiproduktionen under ett normalt år. Med en sådan energigräns skulle anläggningar med liten drifttid och därmed mycket små utsläpp (t.ex. de stora sjukhusens anläggningar för reservkraft) kunna tas ur systemet, eller få delta frivilligt. Det skulle sannolikt inte få några negativa effekter, men

både verksamhetsutövarnas och myndigheternas kostnader

skulle minska. Det är samtidigt av vikt att reglerna utformas så att anläggningar som hittills bara varit i drift i liten utsträckning inte kommer att köras i ökad utsträckning p.g.a. ökad lönsamhet i jämförelse med anläggningar som ingår i handelssystemet. Delegationen anser, med detta i beaktande, att regeringen bör pröva förutsättningarna för att ändra handelsdirektivet på den här punkten.

Handeln med utsläppsrätter, som inleddes den 1 januari 2005, har föregåtts av långvariga och intensiva förberedelser av olika slag. Hur handelssystemet är uppbyggt, vilka roller olika aktörer har och hur arbetet med att införa systemet har gått till har delegationen redogjort för i kapitlen 1 och 2.

Med hänsyn till att handeln knappt har börjat är det givetvis för tidigt att ge ett slutligt svar på hur väl de inblandade myndigheterna har klarat sina uppgifter och hur effektiv organisationen har varit. Delegationen har emellertid sett det som värdefullt att göra en

första uppföljning av rutinerna, arbetsformerna och myndighetsorganisationen för systemet för handel med utsläppsrätter. Delegationen har därför givit Statskontoret i uppdrag att göra en sådan uppföljning.

Statskontorets arbete redovisades den 18 november 2004 i rapporten Handel med utsläppsrätter – en första uppföljning av rutiner, arbetsformer och organisation. Studien gjordes under slutet av oktober och början av november 2004 och avspeglar de förhållanden som då rådde. Underlaget för Statskontorets studie har inhämtats genom knappt 20 intervjuer. De mest omfattande intervjuerna gjordes med Naturvårdsverket och Statens energimyndighet (Energimyndigheten). Dessutom intervjuades representanter för Verket för näringslivsutveckling (Nutek), några länsstyrelser och ett antal verksamhetsutövare.

I avsnitt 7.1.1 nedan sammanfattas Statskontorets iakttagelser. Delegationens överväganden redovisas i avsnitt 7.1.2.

7.1.1 Statskontorets iakttagelser

Enligt lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid krävs från och med år 2005 tillstånd för att bedriva vissa verksamheter som innebär utsläpp av koldioxid. De som bedriver sådana verksamheter skall efter ansökan tilldelas utsläppsrätter för de anläggningar som omfattas av tillståndet. I förordningen (2004:657) om utsläpp av koldioxid slog regeringen fast myndighetsorganisationen och ramarna för arbetet med tillstånd och tilldelning.

I systemet för handel med utsläppsrätter ingår en rad myndighetsuppgifter, från att ta fram den nationella fördelningsplanen till att annullera utsläppsrätter och bedriva tillsyn över systemet. Statskontorets uppföljning har varit inriktad på två centrala uppgifter, nämligen arbetet med att utfärda tillstånd för utsläpp av koldioxid respektive att besluta om tilldelning av utsläppsrätter. I båda uppgifterna ingår att informera samt att bereda och fatta beslut.

1 Statskontorets dnr 2004/529-5.

Statskontorets iakttagelser beträffande tillståndsprocessen

Enligt förordningen om utsläpp av koldioxid är länsstyrelsen tillståndsmyndighet. Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om uppgifter som skall lämnas i ansökan om tillstånd.

I januari 2004 fattade kommissionen beslut om EU:s riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser. Med utgångspunkt i riktlinjerna tog Naturvårdsverket fram föreskrifter och allmänna råd, som publicerades den 20 juli 2004. Verket tog också fram en vägledning till lagstiftningen om utsläpp av koldioxid, som publicerades på Internet i augusti.

Länsstyrelsens uppgift är att bedöma om den som ansöker om tillstånd kan övervaka och rapportera sina utsläpp i enlighet med Naturvårdsverkets riktlinjer, och därefter fatta beslut om tillstånd. Beslutet kan överklagas till miljödomstolen.

Enligt Statskontorets rapport har länsstyrelserna sällan skapat någon särskild organisation för att hantera tillståndsansökningarna, utan utför uppgiften inom ramen för miljöenheternas vanliga organisation. De flesta länsstyrelser tycks i första hand utnyttja de ordinarie handläggarna för uppgifterna, framför allt de handläggare som tidigare har arbetat med tillstånd för och tillsyn över de aktuella anläggningarna. Andra arbetsuppgifter har lagts åt sidan under arbetet med tillståndsansökningarna. En del länsstyrelser har projektanställt personal för att på hel- eller deltid arbeta med tillstånden. Enligt Statskontorets rapport förutsätter länsstyrelserna att de resurser som har satts av för arbetet kommer att räcka. Ett visst resurstillskott har givits genom att Energimyndigheten fick ett extra anslag för år 2004, vilket bland annat skulle användas till att ersätta länsstyrelserna för arbetet med tillståndsansökningarna.

Vid tiden för Statskontorets studie (november 2004) hade relativt få tillståndsansökningar lämnats in, även om situationen varierade mellan länen. Ett län hade bara fått in 15 ansökningar trots att det finns 65 anläggningar i länet som omfattas av handelssystemet. Dessutom var de ansökningar som hade lämnats in i de allra flesta fall i behov av kompletteringar. Bara enstaka beslut om tillstånd

2 Kommissionens beslut av den 29/01/2004 om riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG. 3 Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd om tillstånd till utsläpp av koldioxid, tilldelning av utsläppsrätter samt om övervakning och rapportering av koldioxidutsläpp, Naturvårdsverkets författningssamling 2004:9.

hade fattats. Inga avslagsbeslut hade fattats, varför det heller inte varit aktuellt med överklaganden.

Mot denna bakgrund sägs i Statskontorets rapport att många länsstyrelser skulle komma att tvingas behandla många ansökningar på kort tid, med en stor arbetsbörda i slutet av året som resultat. Enligt Statskontoret torde dock en del beslut om tillstånd inte att kunna fattas förrän en bit in på år 2005, vilket skulle innebära att länsstyrelserna måste besluta om provisoriska tillstånd i avvaktan på de slutliga besluten. En uppföljning som Naturvårdsverket gjort i början av januari 2005 visar dock att den övervägande delen av de tillstånd som utfärdades vid årsskiftet ändå var slutliga tillstånd. Några länsstyrelser har dock utfärdat relativt många provisoriska tillstånd.

Enligt Statskontoret finns flera skäl till den uppkomna situationen med relativt sena beslut om tillstånd. Ett är att verksamhetsutövarna har prioriterat ansökningarna om tilldelning av utsläppsrätter, och medvetet valt att vänta med att ansöka om tillstånd. De två ansökningarna skiljer sig åt. Utsläppsrätterna har ett konkret och ofta stort ekonomiskt värde för verksamhetsutövarna, medan tillståndet sannolikt har betraktats mer som en formalitet. Enligt verksamhetsutövarnas tolkning av lagen så räckte det att lämna tillståndsansökan den 31 december, eftersom dess enda krav är att de skulle ha tillstånd från den 1 januari 2005. Om länsstyrelserna inte skulle hinna handlägga ansökningarna såg verksamhetsutövarna inte som sina problem.

Enligt Statskontoret har länsstyrelserna tolkat lagen på motsvarande sätt, och dessutom dragit slutsatsen att de själva saknade rätt att begära in ansökningarna till en viss tidpunkt. Efter hand började dock länsstyrelserna att ange datum, och tog dessutom direktkontakt med verksamhetsutövarna och begärde in ansökningarna.

Andra skäl till att det har dröjt innan länsstyrelserna har kunnat besluta om tillstånd är enligt Statskontoret att de var ganska dåligt förberedda på att handlägga ansökningarna, och att handläggningen är mer komplicerad än de hade väntat sig.

Naturvårdsverket har genomfört omfattande informationsinsatser mot länsstyrelserna, som dock kanske ändå inte varit tillräckliga enligt Statskontorets rapport. Länsstyrelserna har efterlyst mer handfast utbildning om hur ansökningarna skall utformas och bedömas. Dessutom gjordes informationsinsatserna relativt sent. De verksamhetsutövare som försökte ansöka tidigt fick ingen konkret hjälp från länsstyrelserna, eftersom handläggarna själva inte visste

så mycket vid det laget. Det fanns dock heller inte så mycket mer information att ge förrän man fått Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd, vilka publicerades den 20 juli, dvs. under semesterperioden. Formellt utsågs inte heller länsstyrelserna till tillståndsmyndigheter förrän den 1 augusti, när förordningen om utsläpp av koldioxid trädde i kraft. Enligt Statskontoret var det härmed i praktiken omöjligt att samla länsstyrelserna till informationsmöten förrän en bit in i augusti. Det hölls dock i och för sig ett informationsmöte med länsstyrelserna före sommaren.

En annan orsak till att ansökningarna kom in sent är enligt Statskontoret att det i många fall var svårt att ansöka. Alla verksamhetsutövare som Statskontoret har intervjuat har framfört mer eller mindre skarp kritik mot alltför omfattande och snåriga riktlinjer och krångliga blanketter. Detta gäller särskilt verksamhetsutövare vars koldioxidutsläpp är relativt små och inte direkt kopplade till kärnverksamheten. Enligt Statskontoret hade det dock varit svårt att undvika att föreskrifterna om tillstånd skulle upplevas som snåriga och krångliga, eftersom de dels bygger på EU:s omfattande riktlinjer, dels togs fram på kort tid.

Statskontorets samlade bedömning är att förfarandet för tillståndsansökningar inte har varit friktionsfritt, men att merparten av problemen är nära kopplade till aktörernas ovana vid systemet och den starka tidspressen.

I rapporten diskuterar Statskontoret också om det hade gått bättre om länsstyrelsernas uppgift hade lagts på någon annan myndighet. Därvid konstaterar Statskontoret till att börja med att det av tidsskäl helt klart inte hade varit möjligt att bilda en särskild tillståndsmyndighet för uppgiften.

Vidare menar Statskontoret att det teoretiskt sett hade varit möjligt att låta Naturvårdsverket besluta om tillstånden. En sådan lösning hade bl.a. haft fördelen att färre informationsinsatser hade behövt genomföras om uppgiften som sådan och om riktlinjerna för arbetet. För verksamhetsutövarna hade det också varit en viss fördel att kunna ansöka om tillstånd och tilldelning hos samma myndighet. En annan fördel hade varit att Energimyndigheten hade sluppit fördela pengar till länsstyrelserna. Dessutom skulle det bara ha varit en myndighet som lämnade uppgifter om tillstånd till registret (”Svenskt UtsläppsrättsSystem”, SUS), vilket enligt Statskontoret hade underlättat arbetet för Energimyndigheten.

I praktiken hade det dock enligt Statskontoret inte varit möjligt att låta Naturvårdsverket besluta om tillstånden, eftersom verket

knappast hade kunnat mobilisera tillräckliga resurser för att handlägga alla tillståndsansökningar, parallellt med ansökningarna om tilldelning och verkets övriga uppgifter inom ramen för systemet. Naturvårdsverket saknar dessutom länsstyrelsernas kunskap om de enskilda anläggningarna och deras nära kontakter med verksamhetsutövarna. De verksamhetsutövare som Statskontoret har intervjuat har ofta lyft fram det som en stor fördel med att länsstyrelsen har hand om tillstånden.

Beträffande organisationen av tillståndsförfarandet är Statskontorets slutsats – av såväl principiella som praktiska skäl – att det var rätt att länsstyrelserna gavs uppgiften att hantera tillståndsansökningarna. Statskontoret anser att denna ordning bör gälla även framgent. Enligt Statskontoret bör man kunna förutsätta att länsstyrelsernas problem – för lite och för sen information, svårigheter att tolka riktlinjerna och bristerna i SUS – är barnsjukdomar i systemet som ganska enkelt kan rättas till.

Statskontorets iakttagelser beträffande tilldelningsprocessen

Verksamhetsutövarna får ansöka om utsläppsrätter för sina anläggningar. Enligt förordningen om utsläpp av koldioxid är det Naturvårdsverket som prövar ansökningarna och fattar beslut om tilldelning.

I praktiken kom dock Naturvårdsverket och Energimyndigheten överens om att samarbeta i beredningen av tilldelningsansökningarna. Energimyndigheten tog således självmant på sig ytterligare en uppgift, utöver de man redan tilldelats i arbetet med handelssystemet. Skälet var att handel med utsläppsrätter bedömdes vara en viktig del av energipolitiken och för myndighetens arbete, samt att myndigheten ingick i Rådet för tilldelning av utsläppsrätter (se nedan).

Innan Naturvårdsverket fattar beslut skall, enligt förordningen, ett särskilt råd granska och bereda ärendena och lämna förslag till tilldelning. Om Naturvårdsverkets beslut avviker från rådets rekommendation skall det meddelas till regeringen, med en särskild motivation. Rådet för tilldelning av utsläppsrätter bildades formellt den 26 juli 2004, när en ändring av Naturvårdsverkets instruktion

4 Att tillsammans med Naturvårdsverket informera verksamhetsutövarna och allmänheten, fördela bidrag till länsstyrelserna för deras arbete med tillstånden samt bygga upp och driva registret för handel med utsläppsrätter (SUS).

trädde i kraft. Enligt instruktionen består rådet av en representant plus en suppleant var från Energimyndigheten, Naturvårdsverket och Nutek, vilka utses av regeringen.

Arbetet med tilldelningen av utsläppsrätter tycks enligt Statskontoret ha klarats av på utsatt tid och utan några påtagliga problem. Arbetsformerna, rutinerna och organisationen har fungerat trots att uppgiften har varit omfattande och tidsschemat pressat.

En viktig förklaring till att myndigheterna klarade sin uppgift så bra är enligt Statskontoret att de prioriterade uppgiften, var väl förberedda och snabbt skapade en effektiv organisation för arbetet. Förberedelserna började ett bra tag innan förordningen om utsläpp av koldioxid började gälla, då myndigheterna formellt fick sina uppgifter. Tack vare det kunde arbetet påbörjas direkt när förordningen trädde i kraft.

Både Naturvårdsverket och Energimyndigheten organiserade uppgiften som projekt, tydligt skilda från linjeorganisationerna. Organisationen med särskilda projekt gjorde det möjligt att arbeta flexibelt och att fatta snabba beslut. Projektgrupperna, som blev starkt sammansvetsade och fokuserade på uppgiften, var också tämligen stora. Naturvårdsverket särskilda projektgrupp hade en kärna på sju personer, men var som mest dubbelt så stor. Medlemmarna i projektgruppen rekryterades i första hand från andra verksamheter inom Naturvårdsverket, och ett par personer projektanställdes tillfälligt. Uppgiften prioriterades av verket, vilket krävde att vissa andra uppgifter lades åt sidan. Energimyndighetens projektgrupp hade en kärna på sex personer, varav fem nyanställdes. Till gruppen knöts också en IT-specialist och en informatör på heltid, samt tillfälligt ett antal ytterligare personer. Som mest bestod Energimyndighetens projektgrupp av tolv personer.

En annan viktig förklaring till att arbetet gick så bra är, enligt Statskontoret, samarbetet mellan Naturvårdsverket och Energimyndigheten kring beredningen av besluten. Att Energimyndigheten frivilligt tog på sig att bereda en stor del av ansökningarna avlastade Naturvårdsverket och skyndade på arbetet. Enligt båda myndigheterna har samarbetet fungerat mycket bra på alla nivåer. Enligt Statskontoret kunde man kanske ha förväntat sig att de olika kulturerna i myndigheterna skulle ha påverkat samarbetet och avspeglats i deras förslag till beslut, men något sådant har inte märkts. En trolig förklaring är enligt Statskontoret att regelverket har satt

5 Förordning (2001:1096) med instruktion för Naturvårdsverket, 32 §.

så tydliga ramar. Tidspressen kan också ha spelat in – det fanns helt enkelt inte tid att ge uttryck för eventuella ”särintressen”.

Enligt Statskontoret kan man också i efterhand konstatera att det var ”tur” att Energimyndigheten självmant åtog sig att mycket aktivt delta i beredningen av ansökningarna. Enligt Statskontoret är det osäkert om det hade gått att pressa Naturvårdsverkets projektorganisation hårdare och om verket hade kunnat hantera en ännu större projektgrupp.

Det enda påtagliga gnisslet i samarbetet mellan Naturvårdsverket och Energimyndigheten har enligt Statskontoret gällt det elektroniska ansökningsförfarandet. Energimyndigheten hade gärna sett att ansökningar om såväl tillstånd som tilldelning i första hand hade gjorts via SUS. Det hade garanterat att uppgifterna registrerades i tid. Men myndigheten hade svårt att få gehör för den uppfattningen, och menar enligt Statskontorets rapport att Naturvårdsverket var tveksamt till elektroniska ansökningar. Naturvårdsverket hade enligt Statskontoret två skäl för detta. För det första ville man inte tvinga alla länsstyrelser att använda systemet om de inte själva ville. För det andra ansåg verket, mot bakgrund av tidigare erfarenheter, att det var för ont om tid för att bygga upp ett system för ansökningar som garanterat skulle fungera utan problem. Ett system som inte fungerade skulle vara värre än inget alls. Resultatet blev att 70 procent av ansökningarna gjordes på papper, och att uppgifterna måste föras in manuellt vilket krävt en hel del extra arbete.

För verksamhetsutövarna har dock inte ansökningsförfarandet inneburit några betydande problem enligt Statskontoret. Bristerna i SUS beror enligt Statskontoret sannolikt till största delen på att systemet aldrig hann testas ordentligt på förhand, och bör kunna rättas till snabbt – om det inte redan har skett.

Beslutsprocessen för tilldelning av utsläppsrätter är speciell, både formellt och praktiskt. När Naturvårdsverket fattar sitt beslut så behöver det inte följa rekommendationen från Rådet för tilldelning av utsläppsrätter. Men verket har valt att följa rådets beslut, också när det avviker från Naturvårdsverkets uppfattning i rådet. I praktiken har rådet därmed fått en helt avgörande roll för besluten om tilldelning. Myndigheterna har dock varit påfallande eniga. Således var ledamöterna oeniga i endast ca 20 av de drygt 700 tilldelningsansökningar som rådet har bedömt.

Naturvårdsverkets föreskrifter för tilldelningen togs fram på mycket kort tid, men fungerade enligt Statskontoret ändå bra för

att bereda besluten. Några verksamhetsutövare har överklagat besluten om tilldelning, men deras invändningar tar sikte på lagstiftningen snarare än på myndigheternas handläggning. På det hela taget har regelverket enligt Statskontoret varit så entydigt att det inte har funnits något större utrymme för olika tolkningar.

Även om Rådet för tilldelning av utsläppsrätter innebär att beslutsprocessen tar lite längre tid, eftersom underlag till besluten måste tas fram och skickas ut i tid före sammanträdena, så verkar alla inblandade vara positiva till rådet. I Statskontorets intervjuer har framkommit att såväl myndigheterna som verksamhetsutövarna anser att det i princip har varit en fördel att lagen betraktats från olika utgångspunkter och att olika intressen kan beaktas. Därtill pekar Statskontoret på att rådets sammanträden inte har varit renodlade beslutsmöten, utan det har funnits utrymme för öppna och principiella diskussioner om olika aspekter av systemet för handel med utsläppsrätter, där alla tre myndigheterna har deltagit. Enligt Statskontoret kan det ha förbättrat förutsättningarna för att utveckla systemet och för det framtida arbetet.

Enligt Statskontoret har den okonventionella beslutsorganisationen med Rådet för tilldelning av utsläppsrätter sammantaget fungerat bra. Visserligen har den ökat på tidspressen ytterligare, men får ändå positiva omdömen. Enligt Statskontoret kan Nuteks roll i rådet möjligen ifrågasättas, med hänsyn till hur verket valt att agera. Verkets närvaro har dock enligt Statskontoret ändå haft en positiv betydelse med det nuvarande regelverket, eftersom den bl.a. inneburit att synpunkter med sikte på företagens konkurrenskraft kunnat tillföras diskussionen. Rådet har alltid kunnat fatta ett majoritetsbeslut, och ingen har ifrågasatt det.

6 Till skillnad från de båda andra myndigheterna har Nutek inte deltagit i den praktiska beredningen av ärendena, utan bara tagit del av underlaget som skickats ut till sammanträdena. Verket har inte haft några särskilda resurser för att analysera förslagen eller tolka lagstiftningen. Utgångspunkten för Nuteks ställningstaganden i Rådet för tilldelning av utsläppsrätter har varit företagens konkurrenskraft. I de fall som Energimyndigheten och Naturvårdsverket har varit oeniga, och Nutek har haft utslagsröst, har verket konsekvent röstat på det förslag som gett störst antal utsläppsrätter. Vilket därmed har blivit Naturvårdsverkets beslut. Enligt Statskontoret skulle man i princip kunna hävda att Nuteks deltagande i rådet lika gärna kunde ersättas med en enkel beslutsregel om att alltid välja det största antalet utsläppsrätter vid oenighet.

7.1.2 Delegationens överväganden

Statskontorets uppföljning tyder på att rutinerna, arbetsformerna och myndighetsorganisationen för tillstånds- och tilldelningsprocesserna på det hela taget har fungerat väl med hänsyn till de förutsättningar som har funnits. Arbetet med tilldelningen av utsläppsrätter tycks i stort sett ha gått smärtfritt, medan tillståndsprocessen möjligen har varit, och är, något mer problematisk.

Statskontorets rapport visar att i stort sett alla problem och svårigheter som har kommit fram i uppföljningen åtminstone delvis beror på den extrema tidspress som har präglat arbetet. Delegationen anser därför – i likhet med Statskontoret – att det är viktigt att på alla sätt försöka organisera arbetet inför framtiden så att de berörda myndigheterna och verksamhetsutövarna får rimligare förutsättningar än hittills att förbereda sig för de kommande uppgifterna. Det gäller inte minst arbetet med att skapa ett tydligt regelverk och effektiva rutiner för att hantera ansökningar om tillstånd och tilldelning. Trots att det nuvarande systemet knappt har införts så är det hög tid att börja planera för det som följer.

Som grund för att utveckla arbetet inför kommande perioder är det givetvis viktigt att lära av vad som hittills förevarit. Mot denna bakgrund pekar Statskontoret i sin rapport på vikten av att systematiskt samla in erfarenheter från arbetet med systemet för handel med utsläppsrätter. Delegationen delar denna uppfattning. Erfarenhetsinsamlandet kan t.ex. handla om att närmare analysera de problem och indikatorer på problem som Statskontoret pekar på i rapporten, att samla in myndigheternas och verksamhetsutövarnas synpunkter på regelverket och att analysera förvaltningsdomstolarnas beslut i de tilldelningsärenden som har överklagats. I sammanhanget bör även påpekas att både Naturvårdsverket och Energimyndigheten kommer att utvärdera sitt eget arbete inom systemet, vilket också bör resultera i värdefulla idéer om hur såväl arbetsformerna och rutinerna som regelverket kan förbättras.

Som framgått är Statskontorets slutsats att den myndighetsorganisation som har utnyttjats hittills i stort sett har klarat uppgiften så effektivt och bra som förutsättningarna har medgett. Med hänsyn till att arbetet i stort har fungerat väl lär det enligt Statskontoret heller knappast gå sämre i framtiden, förutsatt att inte regel-

7 Regeringen har givit Energimyndigheten och Naturvårdsverket i uppdrag att gemensamt, och efter samråd med Nutek och länsstyrelserna, senast den 31 mars 2005 skriftligt redovisa sina erfarenheter från genomförandet av handelsdirektivet.

verket eller andra förutsättningar förändras radikalt. Mot bakgrund av Statskontorets iakttagelser anser delegationen som huvudalternativ att nuvarande myndighetsorganisation för tillstånds- och tilldelningsprocesserna bör gälla även framöver. Mot bakgrund av den uppföljning som gjorts har delegationen således omprövat det i sitt första delbetänkande gjorda ställningstagandet att en särskild myndighet borde bildas för flera av de myndighetsuppgifter som ingår i systemet för handel med utsläppsrätter. En viss reservation bör dock göras för det fall att, som Statskontoret säger, ”regelverket eller andra förutsättningar förändras radikalt”. Därtill pågår ännu tilldelnings- och tillståndsprocessen och kan därför inte slutgiltigt utvärderas. Om förutsättningarna väsentligt förändras inför kommande perioder kan det finnas skäl att på nytt pröva frågan om organisationen.

Den uppföljning delegationen har initierat har handlat om rutinerna, arbetsformerna och myndighetsorganisationen för systemet för handel med utsläppsrätter, och inte om regelverket för systemet. Enligt Statskontoret har regelverket emellertid fungerat minst lika bra som man kunde förvänta sig med tanke på att det forcerades fram.

Statskontoret pekar dock i sin rapport på ett behov av vidareutveckling av regelverket, som delegationen avslutningsvis vill lyfta fram, nämligen avseende små anläggningar. För förbränningsanläggningar inom energisektorn gäller en nedre effektgräns (20 MW) för att omfattas av handelssystemet. I vissa fall har dock anläggningar som ligger över denna gräns mycket små koldioxidutsläpp (somliga har endast tilldelats några enstaka utsläppsrätter), men verksamhetsutövarna måste ändå ansöka om tillstånd och tilldelning på i princip samma sätt som för anläggningar med stora utsläpp.

För verksamhetsutövare med stora utsläpp väger den administrativa bördan lätt i förhållande till värdet av utsläppsrätterna. Men de som bara har rätt till enstaka utsläppsrätter måste lägga ned avsevärd tid till nästan ingen nytta. För dem hade det blivit avsevärt billigare att köpa utsläppsrätter för några hundra kronor än att lägga ned kanske dagar av arbete för att få dem ”gratis”. Att söka tillstånd har varit minst lika tidskrävande, men nödvändigt för att över huvud taget få fortsätta med verksamheten.

8 Handla för bättre klimat (SOU 2003:60).

I likhet med Statskontoret ifrågasätter delegationen nyttan med att anläggningar med mycket små utsläpp skall tvingas delta i systemet. Det är ekonomiskt orimligt och har ingen effekt på utsläppen. De aktuella anläggningarna är olika typer av reservanläggningar och används bara när någon reguljär anläggning går sönder eller den vanliga elförsörjningen inte fungerar. Ett exempel är de stora sjukhusens anläggningar för reservkraft. Vid elavbrott måste de startas på några sekunder för att inte riskera patienternas liv. I det läget lär det vara helt betydelselöst om de tilldelade utsläppsrätterna räcker eller vad det kommer att kosta att köpa dem som fattas. För en reservanläggning spelar den rörliga kostnaden normalt ingen som helst roll vid beslutet om att starta den eller inte.

Mot denna bakgrund föreslår Statskontoret i sin rapport att den installerade effekten som kriterium för att en anläggning skall ingå i systemet borde kompletteras med en nedre gräns för energiproduktionen under ett normalt år. Med en sådan energigräns skulle ett stort antal anläggningar kunna tas ur systemet, eller få delta frivilligt. Det skulle sannolikt inte få några negativa effekter, men både verksamhetsutövarnas och myndigheternas kostnader skulle minska. Det är samtidigt av vikt att reglerna utformas så att anläggningar som hittills bara varit i drift i liten utsträckning inte kommer att köras i ökad utsträckning p.g.a. ökad lönsamhet i jämförelse med anläggningar som ingår i handelssystemet. Delegationen anser, med detta i beaktande, att regeringen bör pröva förutsättningarna för att ändra handelsdirektivet på den här punkten.

7.2¶Kommande lagstiftningsbehov

7.2.1 Inledning

Syftet med avsnitt 7.2 är att kartlägga frågor av rättslig art som behöver behandlas framöver, i första hand inför åtagandeperioden 2008–2012 eller därefter. Utgångspunkten är det lagförslag som presenterades i prop. 2004/05:18 och som benämns lag om handel med utsläppsrätter, vilken trädde i kraft den 1 januari 2005.

För det fortsatta regelarbetet utgör i första hand handelsdirektivet, länkdirektivet och registerförordningen den rättsliga ramen. Som framgår i det följande finns där ett antal olika tidpunkter angivna. Det är därvid av stor betydelse vad som anges i artikel 9 om tidpunkten för när den nationella fördelningsplanen skall vara

offentliggjord och anmäld till kommissionen och i artikel 11 om när besluten om tilldelning som gäller för den enskilde verksamhetsutövaren skall vara meddelade. Således gäller för åtagandeperioden 2008-2012 att den nationella fördelningsplanen skall vara överlämnad till kommissionen senast den 30 juni 2006 och de nationella tilldelningsbesluten meddelade senast den 31 december samma år.

Utöver den nämnda rättsliga ramen är tillämpningen av lagstiftningen naturligtvis av största betydelse för behovet av eventuella ändringar.

I handelsdirektivet finns bestämmelser som bör behandlas i det fortsatta beredningsarbetet med direktivet och som inte finns genomförda i lagen om handel med utsläppsrätter.

Artikel 10 föreskriver att minst 90 procent av utsläppsrätterna skall fördelas gratis från den 1 januari 2008. I detta betänkande lämnas en redogörelse för hur ett eventuellt förfarande med annan tilldelning av övriga utsläppsrätter än gratis tilldelning skulle kunna se ut (se kapitel 5). En lagreglering bör finnas på plats i god tid innan beslut om den nationella fördelningsplanen meddelas för perioden 2008-2012.

Artikel 13.3 föreskriver att s.k. banking skall användas efter det att åtagandeperioden 2008-2012 gått till ända.

För de ovan redovisade artiklarna har medlemsstaterna inte något val. Bestämmelserna i artiklarna måste genomföras i nationell rätt inför åtagandeperioden 2008–2012 eller därefter.

Det finns därutöver ett antal andra artiklar i handelsdirektivet som ger utrymme för ändringar i handelssystemet eller som kan leda till sådana ändringar. Redan under innevarande år – senast den 30 september 2005 – skall kommissionen enligt artikel 21 offentliggöra en rapport om tillämpningen av handelsdirektivet. Till grund för rapporten skall ligga medlemsstaternas rapportering om tillämpningen av direktivet. Enligt artikel 22 har till kommissionen delegerats att för perioden 2008–2012, i enlighet med förfarandet i artikel 23.2 om en biträdande kommitté, ändra bilaga III till handelsdirektivet om kriterier för den nationella fördelningsplanen. Kommissionen har dock inte rätt att ändra punkterna 1, 3 eller 7 i bilagan. I artikel 24 finns bestämmelser om vilka villkor som gäller för att unilateralt införa ytterligare verksamheter och gaser i handelssystemet från år 2008. Artikel 27 möjliggör opt-out under vissa förutsättningar (se 2 kap. 2 § lagen om handel med utsläppsrätter). Som anges i det följande har kommissionen enligt artikel 30.2 i

uppgift att senast den 30 juni 2006 överlämna en rapport till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av direktivet. I artikel 30.3 finns bestämmelser om hur de projektbaserade mekanismerna bör kopplas till handelssystemet.

I avsnitten 7.2.2 till 7.2.10 behandlas mer i detalj de frågor av rättslig art som enligt delegationen behöver behandlas framöver, främst inför åtagandeperioden 2008–2012 eller därefter.

7.2.2 Den nationella fördelningsplanen och tilldelning av

utsläppsrätter (artiklarna 9 och 11)

I lagen om handel med utsläppsrätter föreskrivs att regeringen inför varje handelsperiod skall upprätta en nationell fördelningsplan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som regeringen avser att fördela för perioden. Fördelningsplanen skall även innehålla uppgifter om hur regeringen bedömer att utsläppsrätterna skall fördelas. Till skillnad mot vad som gällde inför fördelningen för perioden 2005-2007 kommer det inför nästa åtagandeperiod att finnas en uppgiftsskyldighet enligt lagen om handel med utsläppsrätter för den som omfattas av handelssystemet.

Inför perioden 2005-2007 redovisade regeringen i en riktlinjeproposition vilka principer som borde läggas till grund för fördelningen av utsläppsrätter i den nationella fördelningsplanen (prop. 2003/04:31, bet.2003/04:MJU11, rskr. 2003/04:150). Riksdagen har beträffande dessa principer instämt i vad regeringen anfört. Planen anger, i enlighet med artikel 9 i handelsdirektivet, det antal utsläppsrätter som Sverige avser att fördela under perioden 2005– 2007 och vilka principer som skall ligga till grund för fördelningen. I planen görs en preliminär fördelning till de anläggningar som vid den tidpunkten bedömdes omfattas av systemet.

I 3 kap. 3 § lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid föreskrivs att regeringen skall meddela föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter grundade på den nationella fördelningsplan som avses i artikel 9 i handelsdirektivet. I förarbetena till lagen om utsläpp av koldioxid anges att föreskrifterna om tilldelningen skall vara i enlighet med den nationella fördelningsplanen efter det att kommissionens granskning avslutats. Regeringen får enligt förarbetena utöver principerna för fördelningen även meddela föreskrifter om det högsta antalet utsläppsrätter som får tilldelas av tillsynsmyndigheten.

I 18–32 §§ förordningen (2004:657) om utsläpp av koldioxid finns bestämmelser om tilldelning för perioden 2005–2007.

Bestämmelserna om tilldelning av utsläppsrätter för perioden 2005–2007 har som framgått ovan utformats i tre steg där det första steget var riksdagens ställningstagande till de principer som regeringen föreslog i sin riktlinjeproposition. Den nationella fördelningsplanen skall därefter hållas inom dessa riktlinjer. Efter det att kommissionen godtagit planen har regeringen beslutat om de regler som skall gälla för tilldelningen av utsläppsrätter. Dessa regler skall i sin tur inte avvika från de regler som legat till grund för den nationella fördelningsplanen.

När det gäller frågor om den nationella fördelningsplanen och tilldelning av utsläppsrätter regleras de fr.o.m. den 1 januari 2005 i lagen om handel med utsläppsrätter. I 3 kap 1 § föreskrivs att regeringen skall i enlighet med de principer som riksdagen fastställer inför varje handelsperiod upprätta en nationell fördelningsplan över det sammanlagda antalet utsläppsrätter som regeringen avser att fördela för perioden. Fördelningsplanen skall även innehålla uppgifter om hur regeringen bedömer att utsläppsrätterna skall fördelas.

Eftersom riksdagen valt att även fortsättningsvis avstå från att lagreglera de bestämmelser som skall ligga till grund för tilldelningen av utsläppsrätter bör – inför åtagandeperioden 2008–2012 – vissa frågor vad gäller tilldelningen belysas närmare. Förhållandet mellan riktlinjerna för tilldelningen bör jämföras med vad som föreskrivs i den nationella fördelningsplanen. Det bör övervägas om det är lämpligt att regeringen till riksdagen på det sätt som skedde inför fördelningsplanen för perioden 2005–2007 endast redovisar bedömningar av vilka principer som skall ligga till grund för den nationella fördelningsplanen. Det är av vikt att det på ett enkelt sätt går att utläsa om riksdagens riktlinjer går att återfinna i den nationella fördelningsplanen. Vidare bör innehållet i förordningen om handel med utsläppsrätter (tidigare förordningen om utsläpp av koldioxid) jämföras med fördelningsplanen.

9 I Sveriges nationella fördelningsplan 2004-04-22 (s. 2) anges att riksdagen i beslut den 10 mars 2004 lämnat regeringen ett bemyndigande att utarbeta, och till kommissionen överlämna en plan som baseras på de principer och överväganden som regeringen presenterat i sin riktlinjeproposition.

7.2.3 Möjlighet till auktion o.d. (artikel 10)

I kapitel 5 i betänkandet finns en redogörelse för ett system för tilldelning av utsläppsrätter på annat sätt än med gratis tilldelning. Åtminstone i det fall det handlar om auktionering bör förfarandet i sina grundläggande drag lagregleras.

7.2.4 Banking (artikel 13.3)

Så kallad banking innebär att medlemsstaten i den nya perioden ersätter utsläppsrätter som inte längre är giltiga – och som heller inte överlämnats och annullerats senast den 30 april under något av den tidigare periodens år – med nya rätter som då blir giltiga under den nya perioden. Av artikel 13 i handelsdirektivet framgår att en medlemsstats handlingsutrymme i detta avseende ser olika ut i övergången mellan försöksperioden 2005–2007 och Kyotoprotokollets första åtagandeperiod respektive mellan Kyotoprotokollets första (2008–2012) och andra åtagandeperiod (2013 och framåt), på följande vis: • Av artikel 13.2 framgår att en medlemsstat får använda banking

mellan perioden 2005–2007 och Kyotoprotokollets första åtagandeperiod (2008–2012).

• Av artikel 13.3 framgår att banking skall användas mellan

Kyotoprotokollets åtagandeperioder.

Banking mellan första och andra åtagandeperioden är således obligatorisk enligt handelsdirektivet.

7.2.5 Ändrade kriterier för den nationella fördelningsplanen

(artikel 22)

Enligt artikel 22 har till kommissionen delegerats att för perioden 2008–2012, i enlighet med förfarandet i artikel 23.2 om en biträdande kommitté, ändra bilaga III till handelsdirektivet om kriterier för den nationella fördelningsplanen. Kommissionen har dock inte rätt att ändra punkterna 1, 3 eller 7 i bilagan.

Huruvida kommissionen kommer att ändra kriterierna är f.n. inte känt för delegationen. En ändring måste emellertid göras i god

tid före det att fördelningsplanerna skall upprättas av de enskilda medlemsstaterna.

7.2.6 Unilateralt införande av ytterligare gaser och

verksamheter (artikel 24)

En redogörelse för hur artikeln förhåller sig till införande av transportsektorn i handelssystemet har lämnats i betänkandets kapitel 3.

7.2.7 Opt-out (artikel 27)

Enligt 2 kap. 2 § tredje stycket lagen om handel med utsläppsrätter ges regeringen möjlighet att ge dispens från deltagande i handelssystemet. Dispens kräver medgivande av kommissionen.

Enligt artikel 27.1 i handelsdirektivet föreskrivs att medlemsstaterna får till kommissionen ansöka om att anläggningar tillfälligt skall undantas från handelssystemet t.o.m. den 31 december 2007. I ansökningarna skall varje sådan anläggning anges och ansökningarna skall offentliggöras. Vidare föreskrivs i artikel 27.2 att kommissionen kan medge tillfälligt undantag från att ingå i handelssystemet under vissa förutsättningar. Dessa förutsättningar är att anläggningarna till följd av nationell politik kommer att begränsa sina utsläpp lika mycket som om de vore underkastade bestämmelserna i handelsdirektivet, att anläggningarna kommer att vara underkastade krav på övervakning, rapportering och kontroll vilka motsvarar de krav som föreskrivs i artiklarna 14 och 15, och att anläggningarna kommer att vara underkastade påföljder som åtminstone motsvarar de påföljder som avses i artikel 16.1 och 16.4 om de nationella kraven inte uppfylls.

I prop. 2004/05:18 anges att det för det företag som tillfälligt undantas skall ändå samma eller motsvarande krav ställas som gäller för verksamheter under tillståndsplikt. I vart fall vad gäller kraven om att anläggningarna skall vara underkastade påföljder som åtminstone motsvarar de som föreskrivs i artikel 16.1 och 16.4 torde det vara nödvändigt att frågan regleras i lag. Någon sådan lagstiftning finns ännu inte vilket innebär att dispensmöjligheten i praktiken kommer att sakna betydelse så länge i vart fall bestämmelser om sanktioner saknas för de företag som avser att ansöka om dispens.

7.2.8 Översyn och vidare utveckling (artikel 30)

I artikel 30.1 anges att kommissionen senast den 31 december 2004 får överlämna ett förslag till Europaparlamentet och rådet om att ändra bilaga I till handelsdirektivet, så att den innefattar andra verksamheter och utsläpp av de andra växthusgaser som anges i bilaga II till direktivet. Sådana förslag till ändringar har inte lämnats av kommissionen.

Kommissionen skall vidare upprätta och senast den 30 juni 2006 överlämna en rapport om tillämpningen av handelsdirektivet med nödvändiga förslag till parlamentet och rådet. Rapporten skall därvid beakta följande frågor: • Ytterligare bearbetning av bilagorna I och II till handelsdirekti-

vet bl.a. vad gäller att frågan om direktivet skall omfatta andra delsektorer såsom kemiindustri, aluminiumindustri och transportsektorn.

• Kopplingen mellan handelssystemet och den internationella

handeln med utsläppsrätter. • Ytterligare harmonisering av fördelningsmetoden (inbegripet

auktionering efter år 2012) och kriterierna för de nationella

fördelningsplanerna. • Utnyttjandet av tillgodohavanden från de projektbaserade

mekanismerna. • Sambandet mellan handelssystemet och annan politik och andra

åtgärder i samma syfte på såväl nationell nivå som gemenskapsnivå och då inbegripet skattepolitik.

• Lämpligheten av att införa ett gemensamt register för hela

gemenskapen. • Nivån för påföljderna för underlåtenheten att överlämna till-

räckligt många utsläppsrätter. • Hur marknaden för handeln med utsläppsrätter fungerat och

särskilt ange eventuella störningar av handeln. • Hur handelssystemet skall anpassas till en utvidgad europeisk

union. • Om det är praktiskt genomförbart att utveckla riktmärken för

hela gemenskapen vilka skall ligga tillgrund för fördelningen av utsläppsrätter med beaktande av bästa möjliga teknik och kostnadsanalys.

Uppräkningen av de punkter som kommissionen skall redovisa visar att det är ett brett spektrum av frågor. Några frågor är sådana

att de ganska enkelt kan föras in i handelssystemet medan andra frågor kräver en harmonisering som kan komma att kräva åtskilligt arbete. Det är svårt att bestämt uttala sig om vilka av dessa frågor som kan komma att innebära ändringar i handelsdirektivet redan under åtagandeperioden 2008–2012. Det är därvid av betydelse att notera att flertalet av förslagen skall lämnas av kommissionen senast den 30 juni 2006, dvs. vid samma tidpunkt som den nationella fördelningsplanen för åtagandeperioden 2008–2012 senast skall överlämnas till kommissionen.

7.2.9 Länkdirektivet (artikel 30.3)

Europaparlamentet och rådets direktiv om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer (2004/101/EG) trädde i kraft den 13 november 2004. Det s.k. länkdirektivet möjliggör för verksamhetsutövare inom handelssystemet att tillgodogöra sig utsläppsminskningar som sker genom de två projektbaserade mekanismerna – mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM) och gemensamt genomförande (Joint Implementation, JI). Certifierade utsläppsminskningar från CDM-projekt kommer att kunna användas från och med perioden 2005–2007 medan utsläppsminskningsenheter från JI-projekt kommer att kunna användas från perioden 2008–2012.

Arbetet med att genomföra länkdirektivet i Sverige har påbörjats av Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet. Den svenska lagstiftningen skall vara på plats senast den 13 november 2005.

7.2.10 Registerförordningen

EG-kommissionen antog den 21 december 2004 en förordning (EG) 2216/2004 om ett standardiserat och skyddat registersystem i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och Europaparlamentets och rådets beslut 280/2004/EG. Publiceringen av förordningen i Europeiska Unionens Tidning (EUT) skedde den 29 december 2004. Registerförordningen trädde i kraft den dag som den offentliggjordes i EUT och är bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater från den tidpunkten.

Bestämmelserna i lagen om handel med utsläppsrätter utgår från ett förslag till registerförordning. I lagen om handel med utsläppsrätter saknas bestämmelser om bl.a. pantsättning. Enligt vad som sägs i förarbetena till lagen om handel med utsläppsrätter är ett skäl till avsaknaden av sådana bestämmelser den rätt till frivillig annullering av utsläppsrätter som försvårar möjligheterna att upprätthålla ett skydd för pantsättning på en gemensam marknad. Ett annat skäl är att banking inte kommer att tillåtas mellan försöksperioden och den första åtagandeperioden. Vidare anges i förarbetena att det föreligger en betydande osäkerhet vad som gäller i fråga om sakrättsligt skydd av utsläppsrätter.

Det finns mot bakgrund vad som nu anförts skäl att överväga ett bättre sakrättsligt skydd för utsläppsrätter särskilt med tanke på att det i förarbetena anges att utsläppsrätter är att anse som finansiella instrument.

10 Prop. 2004/05:18 s. 65-66. 11

a.a. s. 38-40.

Reservationer och särskilda yttranden

Reservation

av ledamoten Lennart Fremling (fp)

Jag reserverar mig mot delegationens förslag i kapitel 5 angående de grundläggande principerna för framtida tilldelning av utsläppsrätter.

För mig är det uppenbart att ett system med utsläppsrätter skulle fungera som ett bättre och enklare miljöpolitiskt styrmedel om utsläppsrätterna auktionerades ut. Varje system med gratis tilldelning kommer att kräva mer omfattande myndighetsarbete och riskerar att leda till mindre effektiva åtgärder för att minska miljöbelastningen.

Därför anser jag att regeringen borde verka för att EU:s handelsdirektiv ändras så att alla utsläppsrätter auktioneras ut redan för perioden 2008–2012.

Reservation

av ledamoten Fredrik Lundberg (mp)

I proposition 2004/05:18 Handel med utsläppsrätter II skriver regeringen:

Regeringens bedömning: Inför den åtagandeperiod som gäller 2008–

2012 skall medlemsstaterna senast i juni 2006 överlämna nationella

fördelningsplaner till den Europeiska kommissionen. För detta arbete

bör enligt regeringens mening en utgångspunkt vara att i så stor

utsträckning som möjligt utnyttja möjligheter till auktionering. Enligt

handelsdirektivet skall för perioden 2008–2012 minst 90 procent av

utsläppsrätterna fördelas gratis. De praktiska möjligheterna att

använda auktionering för en del av den totalt fördelade mängden

utsläppsrätter skall analyseras. Regeringen anser vidare att fördelning av gratis utsläppsrätter så långt möjligt skall baseras på riktmärken.

På tre punkter innebär majoritetens förslag ett steg bakåt i förhållande till propositionen.

1. Auktion Där regeringen sagt ja till mesta möjliga auktion (eller liknande, i motsats till gratis tilldelning) har delegationen i kapitel 5 i praktiken sagt nej, genom att kräva ett obligatoriskt användande av 10 procent auktion i hela EU, vilket är helt orealistiskt. Vad gäller riktmärken intar delegationen i kapitel 6 också en mycket avvaktande attityd, jämfört med regeringens position enligt ovan. Auktion har flera fördelar: • Förorenaren betalar • Mindre godtycke • Mindre byråkrati • Full dynamik

Genom att införa så mycket auktion som är tillåtet verkar Sverige också för mer auktion inom EU från år 2013.

2. Riktmärken Jag vill ha ett klart ställningstagande inte bara för principen om riktmärken utan för att Sverige i nästa fördelningsplan ska använda riktmärken för el, värme, malmbaserad stål och för raffinaderier (det s k Solomonindexet). Givetvis måste en skalfaktor korrigera ner tilldelningen per producerad enhet, så att den totala tilldel-

ningen inte blir orimligt stor. Skälet för att välja riktmärken, eller ”bästa möjliga teknik”, är att även om riktmärkena är bristfälliga så är de förhållandevis stabila och ger därmed ett långsiktigt incitament. Historisk tilldelning kan, rent teoretiskt, vara stabil genom att man låter 1998–2001 års utsläpp ligga till grund för alla framtida fördelningsplaner. En eventuell regeringsutfästelse om att aldrig ändra någonting har emellertid låg trovärdighet. Om, å andra sidan, varje ny fördelningsplan innebär en revidering i förhållande till den tidigare så skapar man två oönskade incitament. En rationell kalkyl ger då vid handen att ett företag ska använda mest resurser åt politisk lobbying istället för att minska utsläppen. Det är också tveksamt om det över huvudtaget lönar sig att minska utsläppen i en sådan regim, eftersom det kan leda till minskad tilldelning nästa period. Även riktmärken kommer att behöva justeras mellan perioderna, men i måttlig omfattning. Vad som är bästa och sämsta anläggning förändras inte från en period till nästa. Därmed går det att räkna hem en investering som ska betala sig bortom nästa period.

3. Prioritering mellan sektorer Vidare, i en central mening i kapitel 6 skriver delegationen:

För att undvika bedömningar av sektorsöverskridande fördelnings-

karaktär förordar delegationen att vinnare och förlorare som uppstår

vid en sådan fördelningsgrund måste finnas inom den grupp av anläggningar som omfattas av riktmärket.

Även detta innebär ett steg bakåt i förhållande till fördelningsplanen och propositionen enligt ovan. I planen har man tydligt valt att gynna vissa branscher genom att ge dem ”full tilldelning”, nämligen de flesta medan andra fått betydligt färre rätter än sina historiska utsläpp och sina förväntade utsläpp. Kraft- och värmesektorn fick begränsad tilldelning därför att det är fullt möjligt att producera el och värme utan några koldioxidutsläpp alls. Däremot är det ekonomiskt omöjligt för den malmbaserade stålindustrin att – inom överskådlig framtid och i stor omfattning – ersätta kol med något mindre koldioxidavgivande bränsle. Planens prioritering kan i sina detaljer diskuteras, men själva principen att man måste prioritera är oundviklig. Vi lever inte i en nationalekonomisk lärobok. Politiker i en demokrati måste både ta hänsyn till och ofta stå emot så kallade särintressen. Om handeln med utsläppsrätter ska bli ett effektivt instrument för att minska utsläppen så måste ramen minska, och minska mest där det är lättast och där förutsättning-

arna för att minska mycket är bäst. Det är det, med en grov förenkling, framför allt inom kraftindustrin. Det viktigaste Europa kan göra för att minska sina växthusgasutsläpp är att kraftigt minska användningen av kol, brunkol och torv i stora pannor, framförallt kraftverk. Om systemet inte åstadkommer detta så förfelar det sitt syfte. Synsättet att enbart priset, och inte tilldelningen, ska styra företagens agerande utgår från ett alltför teoretiskt nationalekonomiskt perspektiv. Att Vattenfall fick ge upp sina planer på att bygga om oljekraftverket i Stenungsund till att gå i baslast kan till stor del förklaras med att de genom fördelningsplanen skulle blivit tvungna att köpa in rätter för varje ton utsläppt koldioxid. Det ser jag som ett mycket positivt resultat av just ”bedömningar av sektorsöverskridande karaktär”.

Jag reserverar mig också mot idén i kap 4 att ta med aluminiumindustrins utsläpp av perfluorkarboner i handeln med utsläppsrätter. Detta ställningstagande förefaller mig synnerligen förhastat. Det handlar om ett enda företag, Kubal, med en extremt smutsig och ålderstigen produktionsmetod i merparten av fabriken. Den s.k. Söderbergprocessen är övergiven i större delen av världen och började redan under 1970-talet ersättas med den modernare ”prebaked”metoden, vilket också skedde i en fjärdedel av fabriken i Sundsvall år 1987. Processerna skiljer sig åt i många avseenden när det gäller energiförbrukning och utsläpp av många föroreningar. Söderbergprocessen är i alla avseenden sämre. Ur växthusgassynpunkt är PFC-utsläppen viktigast. Söderbergprocessen avger ca 15 gånger mer PFC per ton aluminium än den modernare tekniken. De tre industriella gaserna, som kom in i Kyotoprotokollet på USA:s önskemål, är illa lämpade för handel bland annat på grund av de i flera fall är extremt långlivade. Den viktigaste perfluorkarbonen är CF4 som har en uppehållstid i atmosfären på 50 000 år. Denna egenskap speglas inte av GWP-faktorerna, som anger verkan i ett hundraårsperspektiv. Av både teknologiska och etiska skäl, dvs. hänsyn till ett par tusen kommande generationer, bör PFC hållas utanför handeln. I detta fall kan administrativa styrmedel vara effektivare och snabbare.

I enlighet med tidigare reservationer i delbetänkanden från Ingegerd Saarinen och/eller mig vill jag åter reservera mig mot att gratis tilldelning i utsläppshandeln motiverar sänkningar av koldioxidskatt och att miljöbalken försvagas mer än vad handelsdirektivet kräver.

Särskilt yttrande

av ledamoten Lena Ek (c)

Det system som EU är på väg att införa med utsläppsrätter för växthusgaser är ett viktigt första steg att ge miljön ett tydligt pris. Det är beklagligt att transportsektorn, som står för 1/3 av koldioxidutsläppen, undantas från systemet. Även transportsektorns miljökostnader skall internaliseras och därmed omfattas av systemet med utsläppsrätter. Som systemet ser ut idag skapas varken maximal miljöeffekt eller rättvisa mellan olika branscher och sektorer i samhället. Systemet med flexibla mekanismer kommer att ingå i systemet. Sverige bör aktivt medverka till att utforma och delta i en försöksverksamhet med flexibla mekanismer.

De klimatförändringar som människan orsakar beror på förbränning av fossila bränslen – olja, kol och naturgas – i bilar, flygplan, värmekraftverk och industriprocesser. I Sverige står transportsektorn för ca 1/3 av utsläppen av växthusgaser och det är också inom denna sektor som utsläppen ökar – sedan 1970-talet har det skett en ökning av utsläppen från transporterna med ca 50 procent. När man försöker komma tillrätta med klimatproblemet, är alltså trafiken en viktig del att arbeta med.

Det finns ingen anledning att sitta och vänta på att olika varianter av skräckscenarier kring klimatförändringarna slår in. De miljöeffekter som vi redan sett av de fossila bränslena är skäl nog att agera. EU har antagit ett mål om att minska de samlade utsläppen av växthusgaser inom unionen med 8 procent till år 2010 (jämfört med 1990 års nivå). Sveriges mål är att minska utsläppen med 4 procent till år 2010. Sveriges Riksdag har beslutat att Sveriges utsläpp ska halveras till år 2050. Samtidigt bedömer FN:s klimatpanel, IPCC, att de globala utsläppen måste minska med 60 procent inom några årtionden.

För att Sverige ska uppnå målet att halvera utsläpp av växthusgaser till år 2050 måste det fattas beslut om delmål, som pekar ut riktningen för näringslivet och medborgarna. Detta är oerhört viktigt för att investeringar ska komma till stånd och prioriteringar av forskningsresurser ska kunna göras. Just nu har den mesta argumentationen och prioriteringarna sin utgångspunkt i hur vi ska nå ”4 procent-målet” till år 2010. Det gäller att vi också kan höja blicken och lägga upp en plan för efterföljande år, såväl inom Sverige som inom EU-samarbetet.

Ett sådant mål som Centerpartiet krävt i flera år nu, är en bortre parentes för nytillverkade fordon som enbart kan drivas på ett fossilt bränsle till år 2015. Genom att tydligt visa vår politiska vilja kan marknaden ställa in sig på detta redan nu. Kravet kan jämföras med de tuffa beslut som man fattade i Kalifornien på 1980-talet, när man insåg att något måste göras mot biltrafikens miljöproblem. En ”bortre parentes” skulle främja bl.a. teknikutveckling och större investeringar för t.ex. producenter av biodrivmedel.

Att det dessutom finns regler som motverkar våra klimatmål är absurt. Ett exempel är EU:s omtalade Auto-oil-direktiv som begränsar inblandningen av etanol i bensin till bara 5 procent. I Brasilien så tillåter staten och biltillverkarna en inblandning på hela 20 procent etanol, utan att motorerna behöver modifieras. I USA är siffran 10 procent. Förutom att det är en orimlig regel, kommer man ha mycket svårt att nå målet om 5,75 procent biodrivmedel år 2010 inom EU, om man inte tillåter mer inblandning. Självklart så måste Auto-oil-direktivets begränsning på 5 procent-inblandning av biodrivmedel i bensin avskaffas omedelbart.

Ett annat exempel på regler som motverkar våra klimatmål är att låginblandningen av MetylEster (vanligtvis RapsMetylEster, RME, varför vi fortsättningsvis skriver det men egentligen skall reglerna gälla för vilket förnyelsebart bränsle som helst eftersom det inte ska vara reglerna som avgör tekniken) i diesel begränsas till 2 procent enligt specifikationen för miljöklass 1. Detta beror på att skatteklasserna baseras på kokpunkten, vilken förändras vid en inblandning över 2 procent. Oljebolagen ser goda tekniska möjligheter att blanda in upp till 5 procent RME men det är alltså ett skattemässigt hinder som är problemet. Lösningen är att skatteklassa RME och diesel var för sig.

Särskilt yttrande

av ledamoten Lennart Fremling (fp)

Avvägning mellan sektorerna

Grundläggande för vilken effekt systemet med utsläppsrätter har på de faktiska utsläppen av klimatgaser är hur många utsläppsrätter som utfärdas. Riksdagen har beslutat om ett mål för Sveriges utsläpp att minska med fyra procent från år 1990 till 2010. För att detta mål ska kunna uppnås måste en avvägning göras mellan den handlande sektorns utrymme och andra sektorers behov. Man bör alltså inte först bestämma sig för hur många utsläppsrätter som ska utfärdas och sedan behandla transportsektorn och hushållen och annan industri helt för sig. En sådan avvägning måste det ankomma på regeringen att göra, vilket delegationen också framhöll i sitt första delbetänkande (SOU 2003:60, sid. 37).

Såväl i Sverige som i många andra EU-länder anger fördelningsplanerna tolererade utsläpp som är avsevärt mycket större inom den handlande sektorn än vad utsläppen var år 1990. Detta gör att man tvingas agera mycket restriktivt mot övriga sektorer, exempelvis genom skattehöjningar, om man vill uppfylla klimatmålet. Jag anser att det är olyckligt att regeringen inte har behandlat de olika sektorerna parallellt.

Transportsektorn

Delegationen framhåller att det kommer att ta så lång tid innan handel med utsläppsrätter kan omfatta transportsektorn (tidigast från år 2013) att en rad andra åtgärder måste vidtas för att minska utsläppen. Etappmålet för år 2010 är samma mängd utsläpp som år 1990, men aktuella prognoser pekar på en ökning med ca 18 procent inom transportsektorn.

Det har förstås inte varit delegationens uppgift att utarbeta konkreta förslag till åtgärder inom transportsektorn. Ändå har man valt att i avsnittet med delegationens överväganden i kapitel 3 räkna upp en rad möjliga åtgärder. Enligt min mening måste det nu ankomma på regeringen att skyndsamt utarbeta sådana kombinationer av förslag att Sverige klarar sina uppsatta klimatmål. Jag vill då särskilt framhålla betydelsen av att man överväger att ändra eller avskaffa förmånsbeskattningen av personbilar. Det nuvarande

skattesystemet gör att det inte är befolkningens efterfrågan på olika typer av fordon som får ett avgörande inflytande på vilka personbilar som faktiskt säljs.

Tilldelningsmetod

Enligt min mycket bestämda uppfattning är det bättre att staten auktionerar ut utsläppsrätterna än att man fördelar dem gratis. Därför är det angeläget att regeringen så kraftfullt som möjligt verkar för att EU:s handelsdirektiv ändras redan för åtagandeperioden 2008–2012, så att alla stater auktionerar ut alla utsläppsrätter.

För gratis fördelning finns ingen rättvis metod. Varje anläggningsägare kommer förstås att hävda att man av olika skäl inte kan minska sina utsläpp. Politiker och statliga myndigheter är föga lämpade att avgöra vilka alternativa tekniska metoder som är realistiska och tilldelningen riskerar att bli rätt godtycklig. Att helt enkelt tilldela utsläppsrätter efter hur stora utsläppen var några år tidigare missgynnar dem som i ett tidigare skede effektiviserat sin anläggning. Även i det fall produktionsvolymen ändras uppstår uppenbara orättvisor. Ett sätt att minska dessa orättvisor är att relatera antalet utsläppsrätter till produktionens storlek genom ett system med branschvisa riktmärken, så kallad bench marking.

Berörda myndigheter får under alla omständigheter ett mycket mer omfattande arbete med individuell behandling av en ansökan från varje anläggning än om man ordnade en auktion. Detta har dock inte belysts i delegationens betänkanden. Även upprättande av regelsystem med tilldelningsprinciper och hantering av överklaganden av myndighetsbeslut kräver ett omfattande arbete.

I avsnittet med delegationens överväganden i kapitel 5 anges att man inte har något underlag för att uttala sig om storleken på de effektivitetsvinster som kan uppstå vid auktionering. Enligt min mening är det alltid lätt att påstå att man inte har tillräckligt underlag, men jag anser att frågan om auktion eller gratis tilldelning är en grundläggande fråga av principiell karaktär. Delegationen borde därför ha kunnat uttala att det är uppenbart att auktion medför avsevärda fördelar och att regeringen därför borde arbeta med kraft för att direktivet ändras så att gratis tilldelning inte alls används utan att alla EU-stater tillämpar auktion.

Riktmärken (bench marking)

När man ser vilka orättvisor som lätt uppstår vid gratis tilldelning vill man gärna komplettera systemet med någon form av branschvisa riktmärken som gynnar dem som tidigt vidtagit miljövänliga åtgärder. Problemen med detta visar sig dock vara stora. Man behöver få data från många anläggningar med likartad produktion, vilket i de flesta fall förutsätter att hela EU agerar gemensamt. Dessutom kvarstår problemet att det blir ganska godtyckliga jämförelser mellan branscher.

Problemen med orättvisan löses förstås om man har auktion i stället för gratis tilldelning. Och administrationen förenklas kraftigt så som jag framhållit ovan.

Myndighetsorganisation

Den uppföljning som gjorts visar att administrationen hittills har fungerat bra med nuvarande myndighetsorganisation. Delegationen har därför ändrat sitt tidigare ställningstagande om att en särskild ny myndighet borde bildas. Detta gläder mig särskilt, eftersom jag hela tiden uttryckt min uppfattning att det vore olämpligt om regeringen skulle skapa en särskild myndighet för just dessa arbetsuppgifter.

Särskilt yttrande

av ledamoten Fredrik Lundberg (mp)

Att inkludera transportutsläppen i utsläppshandeln i hela EU är i praktiken omöjligt före år 2013, och det är inte önskvärt att göra det ensidigt i Sverige under perioden 2008–2012. Därom är jag ense med majoriteten i delegationen. Men trots att år 2013 kan kännas ganska avlägset så är tidtabellen sådan att en svensk position ganska snart behöver formuleras för att det ska bli en hygglig chans att genomföra respektive förhindra att transportsektorn inkluderas i den obligatoriska delen av handeln med utsläppsrätter.

Målet med klimatpolitiken är att uppnå en stabilisering av klimatet via en stabilisering, och sedan minskning av bland annat koldioxidhalten i atmosfären. För Europas vidkommande handlar det om en minskning av utsläppen med åtminstone 60 procent. Och så värst mycket tid har vi inte på oss. Samtidigt som vi utformar styrmedel måste vi också se var utsläppsminskningarna kan, bör och måste ske. Där sticker två sektorer ut särskilt mycket. Det är användningen av kol för elproduktion och det är vägtrafiken. En klimatpolitik måste framförallt kunna visa på att den åstadkommer minskningar på dessa två områden. Annars är den ingen klimatpolitik. Handeln med utsläppsrätter måste särskilt bedömas utifrån vad den åstadkommer inom kraftsektorn.

Kolkraften är en gigantisk utsläppskälla i hela EU samtidigt som det bevisligen finns sätt att producera el med mycket mindre koldioxidutsläpp (fossilgaskombi, avfallsförbränning, kraftvärme) eller nästan inga alls (kärnkraft, vindkraft, biokraft, vattenkraft och effektivare användning). Det är tekniskt möjligt och ekonomiskt inte orimligt att på kanske 15 år avskaffa kol, brunkol och torv som bränslen i Europa. Det är uppenbart problematiskt ur politisk synpunkt, men man kan inte ärligen påstå att det är omöjligt. Ledtiden för att bygga nya kraftverk är mindre än fem år för vind-, bio- och fossilgaskraft. En stor satsning på biogaskombi kräver en viss teknisk utveckling, men med tillräckliga incitament bör den kunna ge väsentliga bidrag år 2020. Problemet är, i princip, löst. Ett väl fungerande system för handel med utsläppsrätter är lösningen. Ur elkonsumenternas perspektiv är förändringen obetydlig.

Med trafiken förhåller det sig helt annorlunda. Problemet är inte alls löst. Transportsektorn drivs till ca 95 procent med olja. Förnybara alternativ ligger antingen i en mycket avlägsen framtid, till exempel vätgas från solceller, eller har en begränsad potential,

till exempel etanol och metanol från jordbruk eller skog. Det som krävs för att trafiken ska kunna minska sina utsläpp är en kraftfull kombination av effektivare motorer, minskad trafik och kolsnålare bränslen. Det kräver mycket starka styrmedel, och handel med utsläppsrätter är i detta fall inte ett starkt styrmedel.

Enligt beräkningar som Per Kågeson refererar i sin rapport till delegationen skulle inkluderande av transportsektorn medföra en höjning av priset på utsläppsrätter från ca 10 öre till 30 öre per kg koldioxid. Realismen i sådana modellberäkningar kan visserligen ifrågasättas, men för resonemangets skull kan vi anta detta. För nybilsköparen som annars har en milkostnad av 40 kronor skulle detta betyda en höjning av kostnaden med mindre än 2 procent. Ur den industrielle transportköparens synpunkt skulle likaledes ökningen av kostnaden – förutsatt att transportören fullt ut kompenserar sig – bli mindre än två procent. Detta räcker inte för att i tillräcklig omfattning minska transportsektorns utsläpp. Det räcker inte ens för att bryta den ökande trenden. Att inkludera transportsektorn i handeln är således inte att göra något åt problemet. Det är bara att låtsas att man gör något åt problemet. Den extremt röststarka bil- och transportlobbyn skapar ett politiskt problem för snart sagt varje trafikpolitisk åtgärd. Men det problemet löser man inte genom att låtsas som om det inte finns, och framförallt inte genom att låta någon annan betala.

Om marknaden och betalningsviljan ska bestämma vem som ska få utsläppsrätterna så är det solklart att bilisterna vinner över den tunga industrin. Många är beredda att betala betydligt mer för att behålla dagens transportmönster. Att inkludera transportutsläppen på samma marknad innebär därför – om den samlade tilldelningen begränsas så att de totala utsläppen verkligen minskar i en takt som är förenlig med de klimatpolitiska målet – att vi väljer att lägga ned industri till förmån för en fortsatt absurd bilism, där motorprestanda ofta tillåter hastigheter över 200 km/tim, och där folk använder fordon på över 2 ton för att frakta barn till dagis i Stockholm eller för att frakta en person med portfölj. Samtidigt ska det inte förnekas att handel med utsläppsrätter för transportutsläpp också har väsentliga fördelar, främst att man är säker på att målet uppnås. En möjlighet är att få denna fördel utan nackdelarna är att skapa en egen handel för transportutsläpp, med en egen prisbildning skild från den övriga handeln. Det är visserligen inte ”effektivt” i nationalekonomisk mening att ha två marknader i stället för

en, men det är ett politiskt effektivare. Detta spelar en viss roll i demokratier.

Pedagogiken i olika åtgärder är inte självklar. Men om politikerna anser att det är nödvändigt att minska transportutsläppen, så måste de vidta många olika åtgärder med någorlunda begriplig relation mellan mål och medel.

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Ett system och regelverk för Kyotoprotokollets Dir. flexibla mekanismer 2001:56

Beslut vid regeringssammanträde den 5 juli 2001.

Sammanfattning av uppdraget

En delegation med parlamentarisk sammansättning tillkallas i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, dvs. handel med utsläppsrätter samt de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Handel med utsläppsrätter innebär överlåtelser av utsläppsutrymme mellan länder utan att överlåtelsen knyts till något visst konkret projekt. Gemensamt genomförande innebär en överenskommelse mellan två länder med åtaganden i Kyotoprotokollet där det ena landet investerar i ett projekt i det andra landet som resulterar i utsläppsminskningar som helt eller delvis kan krediteras investerarlandet. Mekanismen för ren utveckling liknar gemensamt genomförande men projektet genomförs i detta fall i ett utvecklingsland utan något kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet.

Förslaget skall bl.a. innehålla regelverk för – vilka utsläppskällor som skall omfattas av kvotplikt (dvs. skyl-

dighet att inneha utsläppsrätt motsvarande de egna utsläppen), – vid vilken tidpunkt kvotplikten skall inträda, – vilket utsläppstak som skall gälla för aktörerna i handelssyste-

met, – hur tilldelning och utformning av utsläppsrätter skall ske, – om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha

möjlighet att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten,

– hur mätning, rapportering och kontroll skall ske i handels-

systemet, – vilka påföljder som skall bli aktuella vid brott mot kvotplikt, – hur de projektbaserade mekanismerna skall inkluderas i han-

delssystemet.

Regelverket skall tas fram med sikte på att kvotplikt skall träda i kraft tidigast 2003 och senast 2005. Förslaget skall lämnas till regeringen senast den 31 december 2002.

En lägesbeskrivning av arbetet skall lämnas till regeringen senast den 1 december 2001 i syfte att ge underlag för regeringens arbete och ställningstaganden.

Delegationen skall fram till den 31 december 2004 bistå regeringen i utformningen av kriterier för klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling samt, på regeringens begäran, löpande yttra sig över Statens energimyndighets förslag till klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling med utgångspunkt i Kyotoprotokollet och dess förväntade regler och riktlinjer.

Om de projektbaserade mekanismerna inte kan inkluderas i ett system för handel med utsläppsrätter skall delegationen senast den 31 december 2004 lämna förslag på vilket regelverk och vilka institutioner som kan behövas för de projektbaserade mekanismerna.

Bakgrund

Den svenska politiken i klimatfrågor grundar sig på riksdagens klimatpolitiska beslut 1993 (prop. 1992/93:179 bil.1, s. 33, bet. 1992/93: JoU19, rskr.1992/93:361), riksdagens energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97 NU12, rskr. 1996/97:212) samt Sveriges ansvar för EU:s gemensamma åtagande i Kyotoprotokollet. Regeringen har även presenterat en proposition 1997/98:145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige där miljökvalitetsmål för minskad klimatpåverkan föreslås. Riksdagen fastställde detta miljökvalitetsmål 1999.

Enligt 1993 års riksdagsbeslut skall utsläppen av koldioxid från fossila bränslen stabiliseras år 2000 på 1990 års nivå för att därefter minska.

Den parlamentariska klimatkommittén lämnade under våren 2000 sitt betänkande Förslag till svensk klimatstrategi SOU 2000:23. Betänkandet innehöll bl.a. ett förslag till mål på kort sikt innebärande att utsläppen av växthusgaser för Sverige skall som ett medelvärde för perioden 2008 till 2012 vara 2 procent lägre än utsläppen år 1990, räknat som koldioxidekvivalenter. Regeringen förbereder för närvarande en proposition till riksdagen om en svensk klimatstrategi. Statsministern uttalade i en partiledardebatt i riksdagen den 17 januari 2001 att regeringen har för avsikt att lägga fram en proposition till riksdagen som baserar sig på klimatkommitténs målsättning att Sverige ska minska utsläppen med 2 procent. Propositionen ska även innehålla konkreta åtgärder. Målet ska uppnås i en internationell miljö tillsammans med andra länder.

Enligt Kyotoprotokollet, som utgör ett första steg mot klimatkonventionens mål om att långsiktigt stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären, får Sveriges utsläpp av växthusgaser inte öka med mer än 4 procent under perioden 2008−2012 jämfört med utsläppen 1990. De svenska utsläppen av koldioxid per invånare är i dag bland de lägsta i den industrialiserade världen. Sverige har minskat utsläppen med ca 40 procent sedan 1970. Ytterligare åtgärder behövs dock för att klara åtagandet i Kyotoprotokollet och nationella målsättningar som Sverige kan komma att ställa upp på klimatområdet. På längre sikt måste de industrialiserade ländernas utsläpp minskas betydligt om klimatkonventionens mål, att halten av växthusgaser skall stabiliseras på en nivå som förhindrar farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet, skall kunna uppnås.

De flexibla mekanismerna är viktiga för att uppnå den kostnadseffektivitet som är en av klimatkonventionens principer. Mekanismerna skall inte ses som ett medel att undvika åtaganden utan som ett sätt att komplettera åtgärder i det egna landet och uppnå kostnadseffektivitet samt engagera den privata sektorn i klimatarbetet. De åtgärder för att begränsa utsläpp av växthusgaser som Sverige redan vidtagit samt det relativt sett fossilfria kraftproduktionssystem som Sverige har innebär att marginalkostnaden för ytterligare begränsning av koldioxidutsläpp är högre i Sverige än i flertalet industriländer. Användningen av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer kan således minska kostnaderna för att uppnå Sveriges och andra parters åtaganden betydligt. Även i det fall Kyotoprotokollet inte träder i kraft kan handel med utsläppsrätter inom EU eller Norden komma att aktualiseras.

Kyotoprotokollet

Klimatkonventionens tredje partsmöte hölls i Kyoto i Japan i december 1997. Mötet resulterade i det s.k. Kyotoprotokollet som undertecknades av 84 länder, däribland Sverige. Enligt protokollet åtar sig industriländerna att minska sina utsläpp med drygt fem procent som ett genomsnitt under åren 2008−2012 jämfört med 1990 års nivå.

I Kyotoprotokollet ingår tre s.k. flexibla mekanismer: gemensamt genomförande, handel med utsläppsrätter och mekanismen för en ren utveckling. Handel med utsläppsrätter innebär överlåtelser av utsläppsutrymme eller delar av åtaganden mellan länder utan att överlåtelsen knyts till något visst konkret projekt. Gemensamt genomförande innebär att en överenskommelse görs mellan två länder med åtaganden i Kyotoprotokollet. Det ena landet investerar i ett projekt i det andra landet som resulterar i utsläppsminskningar som helt eller delvis kan krediteras investerarlandet. Mekanismen för ren utveckling liknar gemensamt genomförande men projektet genomförs i detta fall i ett utvecklingsland utan något kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet. Denna mekanism skall även bidra till en hållbar utveckling i värdlandet.

För de flexibla mekanismerna återstår en rad frågor rörande regler och riktlinjer att lösa för att protokollet skall kunna ratificeras. Enligt den handlingsplan som beslutades i Buenos Aires 1998 skulle regelverk och riktlinjer för de flexibla mekanismerna definieras närmare för beslut under den sjätte partskonferensen, COP 6. Vid COP 6 i Haag i november 2000 kunde enighet mellan parterna inte nås. Beslut fattades om att återuppta förhandlingarna inom ramen för COP 6 under 2001, vilket kommer att ske under juli 2001.

Arbetet i EU

EG-kommissionen presenterade den 8 mars 2000 (KOM [2000] 87) en grönbok om ett EU-system för handel med utsläppsrätter. Den 8 mars 2000 lanserade kommissionen i ett meddelande ett europeiskt klimatförändringsprogram (European Climate Change Programme, ECCP) (KOM [2000] 88). En slutlig rapport från ECCP avlämnades i juni 2001. Den arbetsgrupp inom ECCP som hanterat flexibla mekanismer rekommenderar att ett EU-internt

handelssystem bör starta så snart som möjligt och att arbetet med detta system inte skall fördröjas i avvaktan på att framsteg nås i de internationella klimatförhandlingarna. Kommissionen väntas presentera ett förslag till direktiv om handel med utsläppsrätter under 2001. En annan arbetsgrupp inom ECCP har analyserat frivilliga överenskommelser och dess koppling till handel med utsläppsrätter. Arbetsgruppen rekommenderar att frivilliga överenskommelser skall utformas så att en smidig övergång till handel med utsläppsrätter kan ske.

EG-kommissionen presenterade den 24 januari 2001 ett sjätte miljöhandlingsprogram för gemenskapen (KOM 2000 [31]). I detta handlingsprogram föreslår kommissionen att det upprättas ett gemenskapsövergripande system för handel med utsläppsrätter för koldioxid. Ministerrådet antog den 7−8 juni i år en gemensam ståndpunkt om EU:s sjätte miljöhandlingsprogram. Enligt denna ståndpunkt skall rådet arbeta för att etablera ett ramverk för handel med utsläppsrätter inom EU för koldioxid, med möjlighet att bredda detta till andra växthusgaser.

Östersjösamarbete

Inom ramen för samarbetet mellan länderna kring Östersjön har energiministrarna i länderna i Östersjöregionen uttalat en vilja att etablera ett försöksområde för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Ett sådant försöksområde skulle kunna innehålla ett ramavtal om utsläppskreditering mellan länder som deltar i försöksområdet, en investeringsfond för gemensamt genomförande, en regional handbok för gemensamt genomförande samt kapacitetshöjande åtgärder.

Nordiskt samarbete

Energiministrarna i Norden beslutade på Grönland i augusti 2000 och miljöministrarna beslutade på Bornholm i juni 2000 att arbeta vidare med studier inför en etablering av det ovan nämnda försöksområdet för flexibla mekanismer. Försöksområdet bör enligt ministrarna även innehålla etablering av en marknad för utsläppsrätter i Norden. Den nordiska marknaden skulle enligt energiministrarnas beslut kunna baseras på nationella handelssystem och

skall utarbetas i samklang med EU:s arbete för att etablera en europeisk marknad för utsläppsrätter. De nordiska energiministrarna förordar att verksamheten inom ett försöksområde skall börja 2003.

1993, 1997 och 1998 års riksdagsbeslut

Enligt 1993 års riksdagsbeslut (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361) skall utsläppen av koldioxid från fossila bränslen stabiliseras år 2000 på 1990 års nivå för att därefter minska. Regeringens nuvarande huvudsakliga strategi för att nå koldioxidmålet är att begränsa användningen av fossila bränslen och ersätta dem med förnybara energikällor, samt att utnyttja energin effektivare.

I riksdagens energipolitiska beslut 1997 (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:212) angavs riktlinjer för en minskad klimatpåverkan från energisektorn. Sverige bör, som medlem i EU, verka för en koordinerad klimatpolitik, effektiva styrmedel och samverkan med andra länder genom s.k. gemensamt genomförande. Energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser ingår som en viktig del i strategin för minskad klimatpåverkan från energisektorn. Insatserna skall huvudsakligen inriktas på bilateralt och multilateralt samarbete inom ramen för klimatkonventionen.

I 1998 års miljöpolitiska proposition (prop.1997/98:145) konstaterade regeringen att nya frågor aktualiserats och nya omständligheter tillkommit sedan 1993 års klimatpolitiska beslut. Regeringen tillsatte en parlamentarisk kommitté, med uppgift att ta fram en nationell klimatstrategi, och en särskild expertutredning till stöd för kommittén med uppgift att granska hur de s.k. flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet kan introduceras i Sverige. Kommittén och utredningen avlämnade sina slutbetänkanden under våren 2000.

Klimatkommittén och utredningen om de flexibla mekanismerna

Klimatkommittén bedömer att ett system med handel med utsläppsrätter, där så många länder och så många utsläppskällor som möjligt ingår, är en långsiktigt bra strategi att angripa klimatproblemet. Kommittén anser att Sverige bör vara pådrivande inom

EU för att ett europeiskt handelssystem införs. Systemet bör enligt kommittén successivt omfatta allt fler utsläppskällor och bör kunna införas tidigare än 2005. Sverige bör enligt kommittén verka för att även länder som inte ingår i den Europeiska unionen skall kunna anslutas till systemet. Vidare anser kommittén att systemet bör inkludera samtliga utsläpp av koldioxid samt ha inriktningen att även utsläpp av andra växthusgaser skall inkluderas så snart som möjligt. Kommittén föreslår att svenska förberedelser intensifieras för att införa handel med utsläppsrätter. Möjligheterna till ett nationellt handelssystem bör även utredas enligt kommittén, om EU:s system skulle dröja eller inte bli tillräckligt omfattande, där beredskap skapas för att bjuda in andra länder i norra Europa att delta. Kommittén anser att en särskild teknisk utredning bör tillsättas för att ge förslag till utformningen av systemet för handel med utsläppsrätter. Klimatkommittén anser även att Sverige bör vidga inriktningen på hittillsvarande pilotprojekt avseende mekanismen för ren utveckling för att få en ökad spridning av projekt till fattiga länder. Sverige bör enligt kommittén även fortsatt vara engagerat i mekanismen gemensamt genomförande i Baltikum och övriga länder i Östersjöregionen. Klimatkommittén föreslår att Statens energimyndighet bör få i uppdrag att genomföra pilotprojekt avseende mekanismen för ren utveckling omfattande 100 miljoner kronor under en treårsperiod (SOU 2000:23).

Expertutredningen om de flexibla mekanismerna föreslår att en marknad skall etableras för de tre flexibla mekanismerna (handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande samt mekanismen för ren utveckling) med utgångspunkt i ett absolut tak för utsläppen. Handelssystemet bör enligt utredningen ersätta dagens koldioxidskatt och tilldelningen av utsläppsrätter ske genom ett auktionsförfarande. Utredningen föreslår att ett svenskt system bör införas med utgångspunkt i EG-kommissionens förslag, enligt vilket handel föreslås börja 2005. Sverige bör enligt utredningen verka för att en så kallad uppströmsansats utnyttjas för utsläpp av koldioxid inom unionen, samt att även Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer ingår i handelssystemet. Verksamheter som i dag inte betalar koldioxidskatt bör enligt utredningen inte ingå i handelssystemet före år 2008. Utredaren föreslår att ett regelverk tas fram innehållande vilka aktörer som omfattas av kvotplikt, tidpunkt för när kvotplikt inträder, utformning av utsläppsrätten, utsläppsrättens tilldelningsprinciper, fastställande av utsläppstak, hur mätning, rapportering och kontroll skall gå till och vilka på-

följderna blir vid brott mot kvotplikten. Utredningen fann att ett auktionsförfarande i samband med initial tilldelning av utsläppsrätter kan komma i konflikt med regeringsformens 2 kap. 18 § och således leda till att staten blir ersättningsskyldig. Utredningen föreslår emellertid att frågan bör utredas vidare. Utredningen granskade dessutom EG-kommissionens grönbok om handel med utsläppsrätter och redovisade sin syn på denna i en särskild promemoria (SOU 2000:45).

Regeringens skrivelse om den fortsatta omställningen av energisystemet

Av regeringens skrivelse om den fortsatta omställningen av energisystemet (skr. 2000/01:15) framgår att regeringen avser att göra följande. – Lämna förslag till svensk klimatstrategi och åtgärder för att

minska de svenska utsläppen av växthusgaser. – Vidta nödvändiga förberedelser för att möjliggöra införandet av

användningen av flexibla mekanismer efter klimatkonventionens sjätte partskonferens och intensifiera svenska förberedelser för ett internationellt system för handel med utsläpps-

rätter med beaktande av utvecklingen inom EU. Samarbetet

inom energi- och miljöområdet i Norden och i Östersjöområdet skall särskilt beaktas och tillvaratas.

– Verka för att EG-kommissionen och dess arbetsgrupp för

utsläppsöverlåtelser utformar systemet så att fler utsläppskällor

inkluderas och att länder utanför EU kan ansluta sig till

systemet. – Fortlöpande genomföra översyn av försöksverksamheten om

s.k. gemensamt genomförande (AIJ/JI). Villkoren för insatser-

na bör anpassas till beslut och förslag till regler och riktlinjer

som antas inom ramen för FN:s klimatkonvention.

Uppdraget

Uppdraget i stort

En delegation med parlamentarisk sammansättning tillkallas i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Delegationen skall utarbeta ett förslag till ett svenskt system för handel med utsläppsrätter samt ett regelverk där det framgår – vilka utsläppskällor som skall omfattas av kvotplikt (dvs. skyl-

dighet att inneha utsläppsrätt motsvarande de egna utsläppen), – vid vilken tidpunkt kvotplikten skall inträda, – vilket utsläppstak som skall gälla för aktörerna i handelssyste-

met, – hur tilldelning och utformning av utsläppsrätter skall ske, – om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha

möjlighet att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten, – hur mätning, rapportering och kontroll skall ske i handels-

systemet, – vilka påföljder som skall bli aktuella vid brott mot kvotplikt,

och – hur de projektbaserade mekanismerna skall inkluderas i han-

delssystemet.

Delegationen skall även lämna förslag på regelverk för de projektbaserade mekanismernas inkluderande i ett handelssystem. Delegationen skall vidare yttra sig över Statens energimyndighets förslag till klimatprojekt på klimatområdet fram t.o.m. 2004. Delegationens uppdrag innebär ett omfattande utvecklingsarbete.

Delegationen skall arbeta utifrån två olika tidsperspektiv, perioden fram till 2008, vilken utgör ett försöks- och utvecklingsskede, och perioden efter 2008, då Kyotoprotokollets första åtagandeperiod startar. Under perioden fram till 2008 skall inriktningen vara att handelssystemet omfattar enbart utsläpp av koldioxid. Under perioden efter 2008 kan handelssystemet omfatta även andra växthusgaser som inryms i Kyotoprotokollet.

Grundläggande för delegationens arbete är att EU avser att arbeta vidare med att begränsa utsläppen av växthusgaser oavsett

Kyotoprotokollets ikraftträdande, ratifikationsprocessen, och därför utfallet vid den sjätte partskonferensen. Delegationen skall därför arbeta utifrån målsättningen att ett handelssystem kan komma att etableras, t.ex. i Norden år 2003 eller inom EU 2005, oavsett om Kyotoprotokollet trätt i kraft eller inte. Delegationen skall därför följa och vid behov vara rådgivande i de internationella förhandlingarna samt i EU:s interna förhandlingar om EU:s handelssystem.

Delegationen skall utgå ifrån att ett svenskt system med handel med utsläppsrätter är öppet för handel med andra länder.

Delegationen skall utgå ifrån att absoluta mål för utsläppsbegränsningar utgör grunden för ett system för handel med utsläppsrätter.

Delegationen skall vidare utgå ifrån att det i första hand är företag som handlar på marknaden för utsläppsrätter.

Omfattning av kvotplikt

Delegationen skall föreslå vilka utsläppskällor och sänkor som skall ingå i ett handelssystem på kort och lång sikt, dvs. före respektive efter 2008.

Delegationen skall utgå ifrån en uppströms- eller en hybridansats (dvs. en kombination av uppströms- och nedströmsansats). En uppströmsansats innebär att kvotplikten läggs vid produktionen, importen eller distributionen av den insatsvara som leder till utsläpp, och möjliggör inkluderande av många utsläppskällor i handelssystemet. En nedströmsansats innebär att kvotplikten läggs vid utsläppspunkten. En möjlighet är att koppla kvotplikten till de aktörer som innehar skyldighet att betala skatt enligt lagen om skatt på energi. Tröskelvärden för vilka aktörer som skall åläggas kvotplikt bör övervägas så att höga transaktionskostnader för små företag undviks. Uppströmsansatsens förenlighet med WTO-regler måste särskilt belysas.

Delegationen skall utgå ifrån att handelssystemet under perioden före 2008 omfattar koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen, dvs. från produktion av el och fjärrvärme, raffinaderier, förbränning inom industrin, transporter, bostäder och service m.m. Även utsläpp av koldioxid från industriprocesser skall ingå i ett handelssystem före år 2008. Delegationen måste emellertid beakta EG-kommissionens kommande direktiv om handel med utsläpps-

rätter och efterföljande rådsbehandling av direktivet samt det nordiska samarbetet, vilka båda kan komma att ha stor betydelse för den svenska utformningen av kvotplikten. Följderna av att inkludera eller exkludera vissa branscher och sektorer i systemet med avseende på samhällsekonomiska och statsfinansiella kostnader och konkurrenseffekter skall analyseras. Delegationen skall även föreslå hur ett nationellt utsläppstak för en handel som enbart omfattar en del av utsläppskällorna i samhället kan utformas.

Delegationen skall utgå ifrån att handelssystemet efter år 2008 skall vara mer omfattande än det före år 2008. Delegationen skall i detta sammanhang utgå ifrån förslagen i SOU 2000:45 och SOU 2000:23 och föreslå vilka ytterligare källor som kan inkluderas i ett handelssystem. Detta gäller bl.a. källor som släpper ut fluorerade gaser. Delegationen skall, med beaktande av resultatet av Naturvårdsverkets utredning om styrmedel för att minimera utsläpp av fluorerande gaser och de beslut regeringen kan komma att ta i frågan, undersöka om dessa är lämpliga att inkludera i ett handelssystem. Möjligheten att inkludera utsläpp av metan och dikväveoxid skall också utredas. Även frågan hur sänkorna skall hanteras i detta sammanhang skall utredas vidare.

Tidpunkt för fastställande av handelssystemet och införande av kvotplikt

I det regelverk som delegationen skall ta fram skall det framgå vid vilken tidpunkt handelssystemet skall etableras och från när kvotplikten skall börja gälla. Det är av vikt att handelssystemet kan etableras så snart som möjligt så att näringslivet i god tid innan kvotplikten träder i kraft får tydliga riktlinjer om systemets utformning. Detta ger dessutom en möjlighet att prova systemets funktion innan kvotplikten träder i kraft.

Kvotpliktens ikraftträdande är i allra högsta grad beroende av den internationella utvecklingen. EG-kommissionen har i sin grönbok om handel med utsläppsrätter föreslagit att handeln skall starta år 2005. De nordiska energiministrarna har föreslagit att ett försöksområde för de flexibla mekanismerna skall etableras år 2003, innehållande bl.a. en nordisk marknad för utsläppsrätter. Delegationen skall utgå från att kvotplikt kan träda i kraft tidigast 2003 och senast 2005.

Tilldelning och utformning av utsläppsrätter

Delegationen skall analysera om det krävs en grundlagsändring för att införa ett auktionsförfarande och i sådant fall föreslå de förändringar i grundlagen som behövs. Delegationen skall dessutom föreslå vilken typ av auktionsförfarande som är lämpligt. Delegationen skall även föreslå hur nya aktörer på marknaden skall behandlas i sammanhanget. Delegationen skall föreslå om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha möjligheten att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten. Delegationen skall dessutom föreslå vilka institutioner som skall inrättas för att tilldela, utforma, dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten och studera möjligheten att lägga dessa uppgifter till en ny eller befintlig myndighet.

Övervakning och kontroll

Delegationen skall föreslå hur ett övervaknings- och kontrollsystem för de flexibla mekanismerna skall utformas med utgångspunkt i dels Kyotoprotokollets regler och riktlinjer för de flexibla mekanismerna, dels de rapporterings- och metodologiska krav som ställs på Sverige genom både klimatkonventionen och Kyotoprotokollet, dels EU:s rapporteringskrav. Delegationen skall undersöka i vilken utsträckning befintliga kontroll- och rapporteringssystem kan användas, t.ex. de i miljöbalken, inom Tullverket och i EU:s regelverk. Delegationen skall vidare lämna förslag på hur en övervakningsorganisation och en tillståndsgivande organisation kan utformas samt analysera behovet av en rådgivande organisation. Förutsättningarna för att inordna dessa organisationer i en befintlig eller ny myndighet och att samordna övervakningsoch kontrollorganisationen med den organisation som kan bli aktuell inom ramen för långsiktiga avtal skall studeras.

När det gäller sänkor och övriga växthusgaser förutom koldioxid skall delegationen identifiera behov av metodutveckling för att beräkna utsläpp.

Påföljder

Delegationen skall med utgångspunkt i de internationella förhandlingarna och arbetet i EU ge förslag till vilka påföljder som kan bli aktuella vid brott mot kvotplikt eller vid förekomst av icke-

giltiga utsläppsrätter. Delegationen skall då också ange om det är säljare eller köpare av utsläppsrätter som bär ansvaret för utsläppsrättens giltighet.

Projektbaserade mekanismer

Delegationen skall utgå från att utsläppsreduktioner från de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling kan ingå i ett handelssystem. Delegationen måste emellertid anpassa denna förutsättning till utfallet av de internationella förhandlingarna. Delegationen skall lämna förslag på ett regelverk för hanteringen av de projektbaserade mekanismerna inom ett handelssystem samt ge förslag på övrigt regelverk samt behov av institutioner, inklusive svensk kontaktperson, för de projektbaserade mekanismerna i det fall de projektbaserade mekanismerna inte kan inkluderas i ett handelssystem.

Statens energimyndighet bedriver projektverksamhet som syftar till möjlig framtida kreditering av utsläppsminskningar genom gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Denna verksamhet löper till 2004. Delegationen skall bistå regeringen i utformningen av kriterier för klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Delegationen skall lägga särskild vikt vid hur företag kan involveras, t.ex. genom att klimatprojekt kan ingå inom ramen för långsiktiga avtal.

Delegationen skall, på regeringens begäran, löpande yttra sig över Statens energimyndighets förslag till klimatprojekt, med utgångspunkt i Kyotoprotokollet och dess förväntade regler och riktlinjer för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling.

Koppling till andra styrmedel

Delegationen skall undersöka hur användningen av flexibla mekanismer kan komma att påverka och samverka med befintlig miljölagstiftning och skattelagstiftning, EU:s direktiv på dessa områden samt planerade styrmedel inom klimat- och energiområdet, främst

långsiktiga avtal mellan staten och industrin om reduktion av växthusgaser och en certifikatshandel för förnybar elproduktion.

Delegationen skall även analysera hur ett handelssystem kan utgöra alternativ till nuvarande koldioxidskatt eller komplement till koldioxidskatten och andra energi- och miljöskatter.

Arbetets genomförande, tidsplan m.m.

Delegationen skall följa och ta hänsyn till resultatet av de internationella förhandlingarna inom ramen för FN:s klimatkonvention och dess Kyotoprotokoll, varvid särskild vikt skall läggas vid utformning av och regler för de flexibla mekanismerna och de rapporteringskrav och metodologiska krav och andra beslut som har relevans för de flexibla mekanismerna. Delegationen skall vidare följa och beakta resultat från ECCP gällande flexibla mekanismer och kommissionens kommande direktiv om handel med utsläppsrätter. Delegationen skall även följa och beakta resultat från det nordiska samarbetet och Östersjösamarbetet.

Delegationen skall utgå från innehållet i den klimatpolitiska proposition som regeringen avser att lägga fram under hösten 2001.

Delegationen skall löpande samråda med den ratifikationsutredning avseende Kyotoprotokollet som regeringen avser att tillsätta, utredningen om ett system för certifikatshandel baserat på kvoter för användningen av el från förnybara energikällor (dir. 2000:56), förhandlaren och expertgruppen med uppgift att ta fram program för långsiktiga avtal om energieffektivisering (N2000/6745/ESB), utredningen om översyn av regler för nedsättning av energiskatter för vissa sektorer (dir. 2001:29) samt Statens energimyndighet. Delegationen skall vidare följa det fortsatta arbetet inom Regeringskansliet med grön skatteväxling.

Delegationen skall redovisa samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser av sina förslag och belysa konsekvenserna för små företags arbetsförutsättningar. Konsekvensanalyserna skall göras på sätt som beskrivs i kommittéhandboken (Ds 2000:1, kapitel 7). Delegationen skall vidare analysera sina förslags förenlighet med EU:s regler för statsstöd.

Delegationen skall lämna sitt förslag till regelverk för de flexibla mekanismerna samt bistå regeringen i utformande av kriterier för klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande till regeringen senast den 31 december 2002 och avsluta resterande

uppdrag gällande de projektbaserade mekanismerna senast den 31 december 2004.

En lägesbeskrivning av arbetet skall lämnas till regeringen senast den 1 december 2001 i syfte att ge underlag för regeringens arbete och ställningstaganden.

(Näringsdepartementet)

L 275/32 SV Europeiska unionens officiella tidning 25.10.2003

EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG

(Text av betydelse för EES)

EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR (3) Ändamålet med Förenta nationernas konvention om ANTAGIT DETTA DIREKTIV klimatförändringar, som godkändes genom rådets beslut

94/69/EG av den 15 december 1993 om slutande av

Förenta nationernas ramkonvention om klimatmed beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska 6

förändring ( ), är att uppnå en stabilisering av koncentragemenskapen, särskilt artikel 175.1 i detta,

tionen av växthusgaser i atmosfären på en nivå som

förhindrar farliga antropogena inverkningar på klimatmed beaktande av kommissionens förslag ( ), systemet.

med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande ( ),

(4) Kyotoprotokollet, som godkändes genom rådets beslut

3 2002/358/EG av den 25 april 2002 om godkännande, med beaktande av Regionkommitténs yttrande ( ),

på Europeiska gemenskapens vägnar, av Kyotoproto-

kollet till Förenta nationernas ramkonvention om

4 klimatförändringar, och gemensamt fullgörande av i enlighet med förfarandet i artikel 251 i fördraget ( ), och

åtaganden inom ramen för detta ( ), kommer, när det

träder i kraft, att förplikta gemenskapen och dess av följande skäl: medlemsstater att minska sina sammanlagda antropo-

gena utsläpp av de växthusgaser som står upptagna i (1) förteckningen i bilaga A till protokollet med 8 % jämfört

Genom grönboken om handel med utsläppsrätter för

med 1990 års nivåer under perioden 2008–2012. växthusgaser inom Europeiska unionen inleddes en debatt i hela Europa om huruvida det är lämpligt med ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen och hur detta skulle fungera. I

meddelandet om det europeiska klimatförändringspro- (5) Gemenskapen och dess medlemsstater har enats om att

grammet beaktas möjligheterna att införa gemenskaps- gemensamt fullgöra sina åtaganden att minska de antro-

strategier och -åtgärder genom en process där alla pogena utsläppen av växthusgaser enligt Kyotoproto-

berörda parter deltar, inbegripet ett system för handel kollet, i enlighet med beslut 2002/358/EG. Detta

med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen direktivs syfte är att bidra till ett effektivare fullgörande

(nedan kallat ”gemenskapens system”) på grundval av av Europeiska gemenskapens och dess medlemsstaters

grönboken. I sina slutsatser av den 8 mars 2001 åtaganden, genom en effektiv europeisk marknad för

bekräftar rådet att det europeiska klimatförändringspro- utsläppsrätter för växthusgaser, med minsta möjliga

grammet och den verksamhet som grundas på försvagning av ekonomisk utveckling och sysselsättning. grönboken är av särskild vikt och betonar att det skyndsamt behöver vidtas konkreta åtgärder på gemenskapsnivå.

(6) Genom rådets beslut 93/389/EEG av den 24 juni 1993 (2) I det sjätte miljöhandlingsprogrammet som fastställts om en övervakningsmekanism för utsläpp av koldioxid

genom Europaparlamentets och rådets beslut nr 1600/ och andra växthusgaser i gemenskapen ( ) inrättas en

5 mekanism för övervakning av utsläpp av växthusgaser

2002 ( ) anges det att klimatförändring är en prioriterad

fråga för åtgärder och att ett system för handel med och utvärdering av de framsteg som gjorts för att

utsläppsrätter som omfattar hela gemenskapen bör uppfylla de åtaganden som är hänförliga till sådana

upprättas till 2005. I programmet anges det att gemen- utsläpp. Denna mekanism kommer att vara till hjälp för

skapen har åtagit sig att minska sina utsläpp av växthus- medlemsstaterna när de fastställer det sammanlagda antal

gaser med 8 % fram till 2008–2012 jämfört med 1990 utsläppsrätter som de kan fördela. års nivåer, och att världens växthusgasutsläpp på längre sikt måste minskas med ungefär 70 % jämfört med 1990 års nivåer.

(7) Det krävs gemenskapsbestämmelser om medlemssta- ( ) EGT C 75 E, 26.3.2002, s. 33. ternas fördelning av utsläppsrätter för att bevara den inre ( ) EGT C 221, 17.9.2002, s. 27. marknadens integritet och undvika snedvridning av ( ) EGT C 192, 12.8.2002, s. 59. 4 konkurrensen. ( ) Europaparlamentets yttrande av den 10 oktober 2002 (ännu ej

offentliggjort i EUT), rådets gemensamma ståndpunkt av den 18 mars 2003 (EUT C 125 E, 27.5.2003, s. 72), Europaparlamentets ( ) EGT L 33, 7.2.1994, s. 11. beslut av den 2 juli 2003 (ännu ej offentliggjort i EUT) och rådets ( ) EGT L 130, 15.5.2002, s. 1.

beslut av den 22 juli 2003. ( ) EGT L 167, 9.7.1993, s. 31. Beslutet ändrat genom beslut 1999/ ( ) EGT L 242, 10.9.2002, s. 1. 296/EG (EGT L 117, 5.5.1999, s. 35).

25.10.2003 SV Europeiska unionens officiella tidning L 275/33

(8) Medlemsstaterna bör ta hänsyn till industriprocessers (17) Medlemsstaterna får delta i internationell handel med potential till utsläppsminskningar när de fördelar utsläppsrätter i egenskap av parter i Kyotoprotokollet utsläppsrätter. med andra parter som anges i bilaga B till protokollet.

(9) Medlemsstaterna får föreskriva att de endast utfärdar utsläppsrätter med giltighet under en femårsperiod som

(18) Att koppla gemenskapens system till system för handel inleds 2008 till personer som innehaft utsläppsrätter

med utsläppsrätter för växthusgaser i tredje länder som annullerats, motsvarande den minskning av

kommer att öka kostnadseffektiviteten i fullgörandet av utsläppen som dessa personer gjort på sitt nationella

gemenskapens mål att minska utsläppen i enlighet med territorium under en treårsperiod som inleds 2005.

beslut 2002/358/EG om gemensamt fullgörande av

åtaganden.

(10) Med början under den nämnda femårsperioden kommer överlåtelser av utsläppsrätter till en annan medlemsstat att medföra motsvarande justeringar av den tilldelade mängden enligt Kyotoprotokollet. (19)

Projektbaserade mekanismer, inklusive gemensamt

genomförande och mekanismen för en ren utveckling, är

viktiga för att målet att både minska de globala (11) Medlemsstaterna bör se till att verksamhetsutövare inom utsläppen av växthusgaser och öka kostnadseffektiviteten vissa bestämda verksamhetsområden innehar tillstånd för i gemenskapens system skall kunna uppnås. Utnyttjandet utsläpp av växthusgaser samt övervakar och rapporterar av mekanismerna bör i enlighet med relevanta sina utsläpp av de växthusgaser som angivits för dessa bestämmelser i Kyotoprotokollet och Marrakechöverensverksamhetsområden. kommelsen vara komplement till inhemska åtgärder. De

inhemska åtgärderna kommer därför att utgöra en bety-

dande del av ansträngningarna.

(12) Medlemsstaterna bör föreskriva påföljder för överträdelser av detta direktiv och se till att dessa påföljder tillämpas. Påföljderna bör vara effektiva, proportionella och avskräckande.

(20) Detta direktiv syftar till att uppmuntra till användning av

mer energieffektiv teknik, bland annat kraftvärme, som

ger mindre utsläpp per produktionsenhet, medan Euro- (13) För att insyn skall garanteras, bör allmänheten ha till- paparlamentets och rådets direktiv om främjande av gång till uppgifter om fördelningen av utsläppsrätter och kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord resultaten av övervakningen av utsläppen, med förbehåll värme på den inre marknaden för energi kommer att endast för de begränsningar som fastställs i Europaparla- specifikt främja kraftvärme. mentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation ( ).

(21) I rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 (14) Medlemsstaterna bör lämna in en rapport om genom-

om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa förandet av detta direktiv, vilken bör sammanställas i 3

föroreningar ( ) fastställs en allmän ram för förebyggande enlighet med rådets direktiv 91/692/EEG av den 23

och begränsning av föroreningar, enligt vilken tillstånd december 1991 om att standardisera och rationalisera

för utsläpp av växthusgaser kan utfärdas. Direktiv 96/ rapporteringen om genomförandet av vissa direktiv om

2 61/EG bör ändras, så att det säkerställs att inga miljön ( ).

gränsvärden sätts för direkta utsläpp av växthusgaser

från anläggningar som omfattas av det här direktivet och

så att medlemsstaterna kan välja att inte införa krav (15) Införande av ytterligare anläggningar i gemenskapens avseende energieffektivitet hos förbränningsenheter eller system bör överensstämma med detta direktiv, och får andra enheter som släpper ut koldioxid på platsen, utan därför innebära att gemenskapssystemet utökas till att att det påverkar andra krav i direktiv 96/61/EG. omfatta även andra växthusgaser än koldioxid, bland annat från aluminiumindustrin och kemisk industri.

(16) Detta direktiv bör inte hindra någon medlemsstat från (22) Detta direktiv är förenligt med Förenta nationernas att upprätthålla eller införa nationella system för handel ramkonvention om klimatförändringar och med Kyotomed utsläppsrätter för växthusgaser från andra verksam- protokollet. Direktivet bör ses över mot bakgrund av heter än sådana som anges i bilaga I eller ingår i gemen- utvecklingen på detta område och för att hänsyn skall skapens system, eller från anläggningar som är tillfälligt kunna tas till erfarenheter i samband med genomundantagna från gemenskapens system. förandet och till framsteg med övervakningen av

växthusgasutsläpp. ( ) EUT L 41, 14.2.2003, s. 26. 2 3 ( ) EGT L 377, 31.12.1991, s. 48. ( ) EGT L 257, 10.10.1996, s. 26.

L 275/34 SV Europeiska unionens officiella tidning 25.10.2003

(23) Handel med utsläppsrätter bör ingå i ett omfattande och HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE. samordnat paket av strategier och åtgärder som genomförs på medlemsstats- och gemenskapsnivå. Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget, kan medlemsstaterna, för de verksamheter Artikel 1 som omfattas av gemenskapens system, beakta följderna av att via regleringar, beskattning eller andra metoder eftersträva samma mål. Vid översynen av detta direktiv Syfte bör hänsyn tas till i vilken utsträckning dessa mål uppnåtts.

Genom detta direktiv införs ett system för handel med

utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (nedan

kallat ”gemenskapens system”), vilket syftar till att på ett kost- (24) Skatteinstrumentet kan vara ett nationellt styrmedel för nadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av att begränsa utsläpp från anläggningar som är tillfälligt växthusgaser. undantagna.

(25) Program och åtgärder bör genomföras på medlemsstats- Artikel 2 och gemenskapsnivå inom alla sektorer av Europeiska unionens ekonomi, inte bara industri- och energisekto-

Tillämpningsområde

rerna, så att en avsevärd minskning av utsläppen åstadkoms. Kommissionen bör i synnerhet utarbeta politik och åtgärder på gemenskapsnivå för att få transportsek-

1. Detta direktiv skall tillämpas på utsläpp från de verksamtorn att på ett omfattande sätt bidra till att gemenskapen

heter som anges i bilaga I och för de växthusgaser som anges i och dess medlemsstater lyckas uppfylla sina skyldigheter

bilaga II. enligt Kyotoprotokollet när det gäller klimatförändringar.

2. Detta direktiv skall tillämpas utan att det påverkar

tillämpningen av kraven enligt direktiv 96/61/EG. (26) Trots de marknadsbaserade mekanismernas mångsidiga potential, bör Europeiska unionens strategi för att minska klimatförändringarna bygga på en avvägning mellan gemenskapens system och andra slag av gemenskapsåtgärder, inhemska åtgärder och internationella Artikel 3 åtgärder.

Definitioner

(27) Detta direktiv respekterar de grundläggande rättigheter och principer som särskilt erkänns i Europeiska unio- I detta direktiv avses med nens stadga om grundläggande rättigheter.

a) utsläppsrätt: en rätt att släppa ut ett ton koldioxidekviva-

lenter under en fastställd period, giltig endast för uppfyl-

lande av de krav som fastställs i detta direktiv och vilken (28) De åtgärder som är nödvändiga för att genomföra detta

kan överlåtas i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv, direktiv bör antas i enlighet med rådets beslut 1999/ 468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som

b) utsläpp: utsläpp i atmosfären av växthusgaser från källor skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genom-

1 belägna inom en anläggning, förandebefogenheter ( ).

c) växthusgaser: de gaser som anges i bilaga II,

(29) Kriterierna 1, 5 och 7 i bilaga III kan inte ändras genom

d) tillstånd för utsläpp av växthusgaser: ett tillstånd som utfärdas i kommittéförfarandet. Ändringar för perioder efter 2012 enlighet med artiklarna 5 och 6, bör endast göras genom medbeslutande.

e) anläggning: en fast, teknisk enhet där en eller flera av de

verksamheter som anges i bilaga I bedrivs, liksom all annan (30) Eftersom målet att upprätta gemenskapens system inte i därmed direkt förknippad verksamhet, som tekniskt sett är tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som och det på grund av den planerade åtgärdens omfattning kan påverka utsläpp och föroreningar, och verkningar bättre kan uppnås på gemenskapsnivå, kan gemenskapen vidta åtgärder i enlighet med subsidia- f) verksamhetsutövare: varje person som driver eller har ett ritetsprincipen i artikel 5 i fördraget. I enlighet med bestämmande inflytande över en anläggning eller, där detta proportionalitetsprincipen i samma artikel går detta föreskrivs i nationell lagstiftning, den som har givits rätten direktiv inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå att fatta avgörande ekonomiska beslut med avseende på detta mål. anläggningens tekniska funktionssätt,

( ) EGT L 184, 17.7.1999, s. 23. g) person: en fysisk eller juridisk person,

25.10.2003 SV Europeiska unionens officiella tidning L 275/35

h) ny deltagare: varje anläggning som utför en eller flera av de Ett tillstånd för utsläpp av växthusgaser får omfatta en eller

verksamheter som anges i bilaga I, vilken har fått tillstånd flera anläggningar på samma plats, vilka drivs av samma verk-

för utsläpp av växthusgaser eller förnyat sitt tillstånd för samhetsutövare. utsläpp av växthusgaser, på grund av en ändring av anläggningens art eller funktion eller dess utvidgning, efter det att

2. Tillstånd för utsläpp av växthusgaser skall innehålla

den nationella fördelningsplanen anmälts till kommissionen,

följande: i) allmänheten: en eller flera personer och, i enlighet med natio-

a) Verksamhetsutövarens namn och adress.

nell lagstiftning eller praxis, sammanslutningar, organisa-

tioner eller grupper av personer, b) En redogörelse för anläggningens verksamheter och utsläpp.

j) ton koldioxidekvivalenter: ett ton koldioxid (CO2) eller en c) Övervakningskrav, vilket skall innefatta övervakningsmetod

mängd av någon annan växthusgas som anges i bilaga II och övervakningsfrekvens. och som har motsvarande potential för global uppvärmning. d) Rapporteringskrav.

e) Skyldighet att överlämna utsläppsrätter motsvarande de

sammanlagda utsläppen från anläggningen under varje

Artikel 4

kalenderår, efter kontroll i enlighet med artikel 15, inom

fyra månader efter det ifrågavarande kalenderårets slut.

Tillstånd för utsläpp av växthusgaser

Medlemsstaterna skall från och med den 1 januari 2005 se till

Artikel 7

att inga anläggningar bedriver sådan verksamhet som anges i bilaga I och som resulterar i utsläpp som angetts för den verk-

Förändringar av anläggningarna

samheten, såvida inte verksamhetsutövaren har ett tillstånd som utfärdats av en behörig myndighet i enlighet med artiklarna 5 och 6 eller anläggningen är tillfälligt undantagen från gemen- Verksamhetsutövaren skall informera den behöriga myndigskapens system enligt artikel 27. heten om alla planerade förändringar av anläggningens art eller

funktion, eller om utvidgningar av anläggningen, vilka kan

innebära att tillstånden för utsläpp av växthusgaser måste

förnyas. När så är lämpligt, skall den behöriga myndigheten

Artikel 5

förnya tillstånden. Om en ny verksamhetsutövare tar över

driften av en anläggning, skall den behöriga myndigheten

Ansökningar om tillstånd för utsläpp av växthusgaser förnya tillståndet och ange den nya verksamhetsutövarens

namn och adress. En ansökan om tillstånd för utsläpp av växthusgaser som lämnas till den behöriga myndigheten skall innehålla uppgifter om följande:

Artikel 8

a) Anläggningen och de verksamheter som bedrivs, inklusive

den teknik som används. Samordning med direktiv 96/61/EG

b) Råvaror och insatsvaror vars användning sannolikt kommer För anläggningar där det bedrivs sådan verksamhet som anges i

att ge upphov till utsläpp av de gaser som anges i bilaga I. bilaga I till direktiv 96/61/EG skall medlemsstaterna vidta

nödvändiga åtgärder för att villkoren och förfarandena för c) Anläggningens utsläppskällor av de gaser som anges i bilaga

utfärdande av tillstånd för utsläpp av växthusgaser samordnas

I.

med de villkor och förfaranden som gäller för tillstånd enligt

det direktivet. Kraven i artiklarna 5, 6 och 7 i detta direktiv får d) Planerade åtgärder för att övervaka och rapportera utsläpp, i

integreras med de förfaranden som anges i direktiv 96/61/EG. överensstämmelse med de riktlinjer som antagits i enlighet med artikel 14.

Ansökan skall dessutom innehålla en icke-teknisk sammanfatt- Artikel 9 ning av de uppgifter som avses i första stycket.

Nationell fördelningsplan

Artikel 6 1. Varje medlemsstat skall för var och en av de perioder

som avses i artikel 11.1 och 11.2 upprätta en nationell plan

över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten

Villkor och innehåll för tillståndet för utsläpp av växthus-

avser att fördela för den perioden och hur den föreslår att

gaser

fördela dem. Planen skall utgå från objektiva och öppna krite-

rier, däribland dem som anges i bilaga III, med vederbörlig 1. Den behöriga myndigheten skall utfärda tillstånd för hänsyn till allmänhetens synpunkter. Kommissionen skall senast utsläpp av växthusgaser från hela eller en del av en anläggning, den 31 december 2003, utan att det påverkar tillämpningen av om den finner att verksamhetsutövaren är i stånd att övervaka fördraget, utveckla riktlinjer för genomförandet av de kriterier och rapportera utsläppen. som anges i bilaga III.

L 275/36 SV Europeiska unionens officiella tidning 25.10.2003

För den period som avses i artikel 11.1 skall planen offentlig- 4. Den behöriga myndigheten skall senast den 28 februari göras och anmälas till kommissionen och de övriga medlems- varje år under den period som avses i punkterna 1 och 2 staterna senast den 31 mars 2004. För de följande perioderna utfärda ett proportionellt antal av det sammanlagda antalet skall planen offentliggöras och anmälas till kommissionen och utsläppsrätter. de övriga medlemsstaterna senast arton månader före den berörda periodens början.

Artikel 12

2. De nationella fördelningsplanerna skall granskas av den kommitté som avses i artikel 23.1.

Överlåtelse, överlämnande och annullering av utsläppsrätter

3. Inom tre månader efter det att en nationell fördelningsplan anmälts av en medlemsstat i enlighet med punkt 1 får

1. Medlemsstaterna skall se till att utsläppsrätter kan kommissionen avslå planen eller någon del av denna, på

överlåtas mellan grundval av att den är oförenlig med de kriterier som anges i bilaga III eller med artikel 10. Medlemsstaten skall fatta beslut i

a) personer inom gemenskapen, enlighet med artikel 11.1 eller 11.2 endast om kommissionen godtagit de föreslagna ändringarna. Varje beslut om avslag från

b) personer inom gemenskapen och personer i tredje land, där kommissionens sida skall åtföljas av en motivering.

sådana utsläppsrätter erkänts i enlighet med förfarandet i

artikel 25, utan andra begränsningar än dem som anges i

eller antas i enlighet med detta direktiv.

Artikel 10

2. Medlemsstaterna skall se till att utsläppsrätter som

utfärdats av en annan medlemsstats behöriga myndighet

Fördelningsmetod erkänns, så att en verksamhetsutövare kan fullgöra sina skyldig-

heter enligt punkt 3. För den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall medlemsstaterna fördela minst 95 % av utsläppsrätterna gratis. 3. Medlemsstaterna skall se till att verksamhetsutövaren för För den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008 skall varje anläggning senast den 30 april varje år överlämnar det medlemsstaterna fördela minst 90 % av utsläppsrätterna gratis. antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen

från anläggningen under det föregående kalenderåret i

överensstämmelse med den kontroll som utförts i enlighet med

artikel 15 och att dessa utsläppsrätter därefter annulleras.

Artikel 11

4. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att

se till att utsläppsrätter annulleras när som helst på innehava-

Fördelning och utfärdande av utsläppsrätter

rens begäran.

1. För den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall varje medlemsstat bestämma det sammanlagda antal utsläppsrätter som den kommer att fördela för perioden och Artikel 13 fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning. Detta beslut skall fattas minst tre månader Utsläppsrätternas giltighet innan den aktuella perioden börjar och grundas på den nationella fördelningsplan som utarbetats i enlighet med artikel 9 och i överensstämmelse med artikel 10, med vederbörlig 1. Utsläppsrätterna skall vara giltiga under den period som hänsyn till allmänhetens synpunkter. anges i artikel 11.1 eller 11.2 och för vilken de utfärdats.

2. Utsläppsrätter som inte längre är giltiga och som inte 2. För den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008 och

överlämnats och annullerats i enlighet med artikel 12.3 skall för varje påföljande femårsperiod, skall varje medlemsstat

annulleras av den behöriga myndigheten, fyra månader efter besluta om det sammanlagda antal utsläppsrätter som

det att den första femårsperiod som avses i artikel 11.2 börjat medlemsstaten kommer att fördela för perioden och inleda

löpa. processen för fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning. Detta beslut skall fattas minst tolv månader innan den aktuella perioden börjar och grundas på Medlemsstaterna får utfärda utsläppsrätter till personer för den den medlemsstatens nationella fördelningsplan som utarbetats i innevarande perioden i syfte att ersätta utsläppsrätter som har enlighet med artikel 9 och i överensstämmelse med artikel 10, innehafts av dessa personer men som annullerats i enlighet med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter. med första stycket.

3. Beslut som fattas i enlighet med punkt 1 eller 2 skall vara 3. Utsläppsrätter som inte längre är giltiga och som inte förenliga med kraven i fördraget, särskilt artiklarna 87 och 88 i överlämnats och annullerats i enlighet med artikel 12.3 skall detta. När medlemsstaterna beslutar om fördelning av annulleras av den behöriga myndigheten, fyra månader efter utsläppsrätter, skall de beakta behovet av att nya deltagare får det att varje därpå följande femårsperiod som avses i artikel tillgång till utsläppsrätter. 11.2 börjat löpa.

25.10.2003 SV Europeiska unionens officiella tidning L 275/37

Medlemsstaterna skall utfärda utsläppsrätter till personer för 3. Medlemsstaterna skall se till att verksamhetsutövare som den innevarande perioden i syfte att ersätta utsläppsrätter som inte senast den 30 april varje år överlämnar tillräckligt många har innehafts av dessa personer men som annullerats i enlighet utsläppsrätter för att täcka utsläppen under det föregående året med första stycket. åläggs att betala en avgift för de överskridande utsläppen.

Avgiften skall vara 100 euro för varje ton koldioxidekvivalenter

som släpps ut från anläggningen och som verksamhetsutövaren

inte överlämnat utsläppsrätter för. Betalning av avgiften får inte

Artikel 14 befria verksamhetsutövaren från skyldigheten att överlämna det

antal utsläppsrätter som motsvarar de överskridande utsläppen,

när denne skall överlämna utsläppsrätter för det följande kalen-

Riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp

deråret.

1. Kommissionen skall senast den 30 september 2003 anta

4. Under den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp från de

skall medlemsstaterna tillämpa ett lägre avgiftsbelopp på 40 verksamheter som anges i bilaga I av de växthusgaser som

euro för varje ton koldioxidekvivalenter som släpps ut från anges för dessa verksamheter, i enlighet med förfarandet i

anläggningen och som verksamhetsutövaren inte överlämnat artikel 23.2. Riktlinjerna skall grundas på de principer för

utsläppsrätter för. Betalning av avgiften får inte befria verksamövervakning och rapportering som anges i bilaga IV.

hetsutövaren från skyldigheten att överlämna det antal

utsläppsrätter som motsvarar de överskridande utsläppen, när 2. Medlemsstaterna skall se till att utsläppen övervakas i denne skall överlämna utsläppsrätter för det följande kalendeenlighet med riktlinjerna. råret.

3. Medlemsstaterna skall se till att varje verksamhetsutövare vid en anläggning efter slutet av varje kalenderår rapporterar

Artikel 17

utsläppen från anläggningen under det berörda kalenderåret till den behöriga myndigheten i enlighet med riktlinjerna.

Tillgång till information

Beslut om fördelning av utsläppsrätter och sådana rapporter

Artikel 15

om utsläpp som krävs enligt tillståndet för utsläpp av växthus-

gaser och som innehas av den behöriga myndigheten skall

Kontroll göras tillgängliga för allmänheten av denna myndighet, med de

begränsningar som fastställs i artikel 3.3 och artikel 4 i direktiv

2003/4/EG. Medlemsstaterna skall se till att de rapporter som lämnas in av verksamhetsutövarna i enlighet med artikel 14.3 kontrolleras i enlighet med kriterierna i bilaga V och att den behöriga myndigheten underrättas om detta.

Artikel 18

Medlemsstaterna skall se till att verksamhetsutövare vars

Behörig myndighet

rapport har kontrollerats senast den 31 mars varje år avseende det föregående årets utsläpp och inte befunnits vara tillfredsställande i enlighet med de kriterier som anges i bilaga V, inte kan Medlemsstaterna skall vidta de administrativa åtgärder som överlåta fler utsläppsrätter förrän en rapport från den berörda krävs, däribland att utse en eller flera lämpliga behöriga verksamhetsutövaren kontrollerats och befunnits vara till- myndigheter för att genomföra bestämmelserna i detta direktiv. fredsställande. Om fler än en behörig myndighet utses, måste myndigheternas

verksamhet inom ramen för detta direktiv samordnas.

Artikel 16 Artikel 19

Påföljder Register

1. Medlemsstaterna skall fastställa regler om påföljder för överträdelser av de nationella bestämmelser som antagits i 1. Medlemsstaterna skall sörja för att ett register upprättas enlighet med detta direktiv och vidta de åtgärder som krävs för och förs i syfte att se till att utfärdande, innehav, överlåtelse att se till att dessa regler tillämpas. Påföljderna skall vara effek- och annullering av utsläppsrätter redovisas korrekt. Medlemstiva, proportionella och avskräckande. Medlemsstaterna skall staterna får föra sina register inom ramen för ett gemensamt anmäla dessa bestämmelser till kommissionen senast den 31 system tillsammans med en eller flera andra medlemsstater. december 2003 och alla senare ändringar av dem så snart som möjligt.

2. Alla personer har rätt att inneha utsläppsrätter. Registret

skall vara tillgängligt för allmänheten och omfatta separata 2. Medlemsstaterna skall se till att namnen offentliggörs på konton för redovisningen av de utsläppsrätter som innehas av de verksamhetsutövare som bryter mot kraven på överläm- varje person till och från vilken utsläppsrätter utfärdas eller nande av tillräckligt många utsläppsrätter enligt artikel 12.3. överlåts.

L 275/38 SV Europeiska unionens officiella tidning 25.10.2003

3. För att genomföra detta direktiv skall kommissionen anta 3. Kommissionen skall organisera ett informationsutbyte en förordning i enlighet med förfarandet i artikel 23.2 för mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter om utveckinförande av ett standardiserat och säkert system av register i lingen av fördelningen av utsläppsrätter, förandet av register, form av standardiserade elektroniska databaser som innehåller övervakning, rapportering, kontroll och efterlevnad. gemensamma uppgifter för spårning av utfärdande, innehav, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter, för att i förekommande fall ge allmänheten tillgång till register, garantera sekretess och se till att inga överlåtelser genomförs som är oförenliga Artikel 22 med skyldigheter enligt Kyotoprotokollet.

Ändringar av bilaga III

Kommissionen får för perioden 2008–2012 i enlighet med

Artikel 20 förfarandet i artikel 23.2 ändra bilaga III, med undantag för

kriterierna 1, 5 och 7, på grundval av de rapporter som avses i

artikel 21 och de erfarenheter som görs vid tillämpningen av

Central förvaltare direktivet.

1. Kommissionen skall utse en central förvaltare, som skall föra en oberoende transaktionsförteckning, i vilken utfärdande, Artikel 23 överlåtelse och annullering av utsläppsrätter redovisas.

Kommitté

2. Den centrala förvaltaren skall genomföra automatiska kontroller av varje transaktion i registren med hjälp av den 1. Kommissionen skall biträdas av den kommitté som oberoende transaktionsförteckningen, för att se till att inga inrättats med stöd av artikel 8 i beslut 93/389 EEG. oegentligheter uppkommer vid utfärdandet, överlåtelsen eller annulleringen av utsläppsrätter.

2. När det hänvisas till denna punkt skall artiklarna 5 och 7

i beslut 1999/468/EG tillämpas, med beaktande av bestämmel-

serna i artikel 8 i det beslutet. 3. Om oegentligheter framkommer vid en automatisk kontroll, skall den centrala förvaltaren underrätta den eller de berörda medlemsstaterna, som inte får registrera den ifrågava- Den tid som avses i artikel 5.6 i beslut 1999/468/EG skall vara rande transaktionen eller ytterligare transaktioner med de tre månader. berörda utsläppsrätterna förrän oegentligheterna undanröjts.

3. Kommittén skall själv anta sin arbetsordning.

Artikel 21 Artikel 24

Förfaranden för unilateralt införande av ytterligare verk- Medlemsstaternas rapportering samheter och gaser

1. Medlemsstaterna skall varje år överlämna en rapport till 1. Från och med 2008 får medlemsstaterna tillämpa handel kommissionen om tillämpningen av detta direktiv. I rapporten med utsläppsrätter i enlighet med bestämmelserna i detta skall särskild uppmärksamhet ägnas metoderna för fördelning direktiv för verksamheter, anläggningar och växthusgaser som av utsläppsrätter, förandet av register, tillämpningen av riktlin- inte anges i bilaga I, förutsatt att kommissionen i enlighet med jerna om övervakning och rapportering, kontrollen samt frågor förfarandet i artikel 23.2 godkänner att sådan verksamhet, som gäller efterlevnaden av direktivet och eventuell beskattning sådana anläggningar och växthusgaser inbegrips, med beakav utsläppsrätter. Den första rapporten skall skickas till tande av alla relevanta kriterier, särskilt konsekvenserna för den kommissionen senast den 30 juni 2005. Den skall inre marknaden, möjliga snedvridningar av konkurrensen, sammanställas på grundval av ett frågeformulär eller en mall systemets miljömässiga integritet och det planerade övervaksom skall utformas av kommissionen i enlighet med förfarandet nings- och rapporteringssystemets tillförlitlighet. i artikel 6 i direktiv 91/692/EEG. Detta frågeformulär eller denna mall skall sändas till medlemsstaterna minst sex månader

Från och med 2005 får medlemsstaterna på samma villkor innan tidsfristen för inlämnandet av den första rapporten löper

tillämpa handel med utsläppsrätter för anläggningar som ut.

bedriver sådan verksamhet som anges i bilaga I under de kapa-

citetsgränser som anges i bilagan.

2. Kommissionen skall på grundval av de rapporter som avses i punkt 1 inom tre månader från det att rapporterna 2. Fördelning av utsläppsrätter till anläggningar som inkommit från medlemsstaterna offentliggöra en rapport om bedriver sådan verksamhet skall specificeras i den nationella tillämpningen av detta direktiv. fördelningsplan som avses i artikel 9.

25.10.2003 SV Europeiska unionens officiella tidning L 275/39

3. Kommissionen får på eget initiativ eller skall på begäran De tre föregående styckena skall inte tillämpas på anläggav en medlemsstat anta riktlinjer för övervakning och rappor- ningar som är tillfälligt undantagna från systemet för tering av utsläpp från verksamheter, anläggningar och växthus- handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemengaser som inte anges i bilaga I, i enlighet med förfarandet i skapen i enlighet med artikel 27 i direktiv 2003/87/EG. artikel 23.2, om övervakningen och rapporteringen av dessa utsläpp kan göras med tillräcklig noggrannhet. (*) EUT L 275, 25.10.2003, s. 32.”

4. Om sådana åtgärder införs, skall det vid översyn enligt artikel 30 även övervägas om bilaga I bör ändras, så att den på

Artikel 27

ett enhetligt sätt omfattar utsläpp från dessa verksamheter i hela gemenskapen.

Tillfälligt undantag för vissa anläggningar

1. Medlemsstaterna får hos kommissionen ansöka om att

anläggningar tillfälligt skall undantas från gemenskapens system

Artikel 25

fram till och med den 31 december 2007. I ansökningarna skall

varje sådan anläggning anges, och ansökningarna skall offent-

liggöras.

Kopplingar till andra system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser

2. Om kommissionen, efter att ha beaktat eventuella

synpunkter från allmänheten på en sådan ansökan, i enlighet 1. Avtal bör slutas med de tredje länder som anges i bilaga med förfarandet i artikel 23.2 finner att anläggningarna B till Kyotoprotokollet och som har ratificerat protokollet, för att möjliggöra ömsesidigt erkännande av utsläppsrätter mellan a) till följd av nationell politik kommer att begränsa sina gemenskapens system och andra system för handel med utsläpp lika mycket som om de vore underkastade utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med de regler som bestämmelserna i detta direktiv, fastställs i artikel 300 i fördraget.

b) kommer att vara underkastade krav på övervakning, rappor-

tering och kontroll, vilka motsvarar de krav som föreskrivs 2. Om ett sådant avtal som avses i punkt 1 har ingåtts, skall enligt artiklarna 14 och 15, och kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 23.2 utarbeta erforderliga bestämmelser om ömsesidigt erkännande av c) kommer att vara underkastade påföljder som åtminstone utsläppsrätter inom ramen för det avtalet. motsvarar de påföljder som avses i artikel 16.1 och 16.4,

om de nationella kraven inte uppfylls,

skall kommissionen medge ett tillfälligt undantag från gemen-

skapens system för dessa anläggningar.

Artikel 26

Det måste garanteras att det inte sker någon snedvridning av

den inre marknaden.

Ändring av direktiv 96/61/EG

I direktiv 96/61/EG skall följande stycken läggas till i artikel 9.3: Artikel 28

”Om utsläppen av växthusgaser från en anläggning fastställs

Bildande av sammanslutningar

i bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/ 87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel

med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen 1. Medlemsstaterna får tillåta att verksamhetsutövare för de

och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (*) för en verk- anläggningar där det bedrivs en av de verksamheter som anges

samhet som bedrivs vid denna anläggning, skall tillståndet i bilaga I bildar en sammanslutning av anläggningar med

inte omfatta utsläppsgränsvärden för direkta utsläpp av samma verksamhet under den period som anges i artikel 11.1

denna gas, såvida inte detta är nödvändigt för att förhindra och/eller den första femårsperiod som anges i artikel 11.2 i

betydande lokala föroreningar. enlighet med punkterna 2–6 i denna artikel.

För verksamheter som förtecknas i bilaga I till direktiv

2. Verksamhetsutövare som bedriver en verksamhet som

2003/87/EG får medlemsstaterna välja att inte införa krav

anges i bilaga I och som vill bilda en sammanslutning skall

på effektiv energianvändning för förbränningsanläggningar

lämna in en ansökan till den behöriga myndigheten och ange

eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen.

vilka anläggningar som de önskar skall ingå i sammanslut-

ningen och under vilken tidsperiod samt lägga fram bevis för

Vid behov skall de behöriga myndigheterna ändra till- att en förtroendeman kommer att fullgöra skyldigheterna enligt

ståndet enligt vad som är lämpligt. punkterna 3 och 4.

L 275/40 SV Europeiska unionens officiella tidning 25.10.2003

3. Verksamhetsutövare som önskar bilda en sammanslutning Artikel 30 skall utse en förtroendeman

Översyn och vidare utveckling

a) till vilken det totala antalet utsläppsrätter skall utfärdas,

beräknat per anläggning som verksamhetsutövarna har,

genom undantag från artikel 11, 1. På grundval av de framsteg som gjorts i fråga om

övervakningen av utsläpp av växthusgaser får kommissionen

senast den 31 december 2004 till Europaparlamentet och rådet b) som skall ansvara för överlämnandet av utsläppsrätter

överlämna ett förslag om att ändra bilaga I, så att den innefattar

motsvarande de totala utsläppen från anläggningar i

andra verksamheter och utsläpp av de andra växthusgaser som

sammanslutningen genom undantag från artiklarna 6.2 e

anges i bilaga II. och 12.3, och

2. På grundval av erfarenheterna av tillämpningen av detta c) som inte skall ha rätt att göra ytterligare överlåtelser om en

direktiv och de framsteg som gjorts i fråga om övervakningen

verksamhetsutövares rapport inte har befunnits vara till-

av utsläpp av växthusgaser, skall kommissionen med hänsyn till

fredsställande enligt andra stycket i artikel 15.

den internationella utvecklingen sammanställa en rapport om

tillämpningen av detta direktiv och därvid beakta

4. Förtroendemannen skall vara underkastad de påföljder

a) hur och huruvida bilaga I bör ändras, så att den innefattar som fastställts för överträdelser av kraven på överlämnande av

andra relevanta sektorer, bland annat kemisk industri, tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka de totala utsläppen

aluminiumindustrin och transportsektorn, andra verksamfrån anläggningarna i sammanslutningen, genom undantag från

heter och utsläpp av de andra växthusgaser som anges i artikel 16.2–16.4.

bilaga II, i syfte att ytterligare öka systemets ekonomiska

effektivitet,

5. En medlemsstat som vill tillåta att det bildas en eller flera b) kopplingen mellan gemenskapens handel med utsläppsrätter sammanslutningar skall lämna in den ansökan som avses i och den internationella handeln med utsläppsrätter som punkt 2 till kommissionen. Utan att det påverkar tillämpningen kommer att inledas 2008, av fördraget, får kommissionen inom tre månader efter mottagandet avslå en ansökan som inte uppfyller kraven i detta

c) ytterligare harmonisering av fördelningsmetoden (inbegripet direktiv. Skälen till ett sådant beslut skall anges. Vid avslag får

auktionering efter 2012) och kriterierna för de nationella medlemsstaten tillåta att det bildas en sammanslutning endast

fördelningsplaner som avses i bilaga III, om föreslagna ändringar godkänns av kommissionen.

d) utnyttjandet av tillgodohavanden från projektbaserade meka-

nismer, 6. Om förtroendemannen inte rättar sig efter de påföljder som anges i punkt 4, skall alla verksamhetsutövare för anlägg- e) sambandet mellan handeln med utsläppsrätter och annan ningarna i sammanslutningen hållas ansvariga enligt artikel

politik och andra åtgärder som genomförs i samma syfte på 12.3 och artikel 16 för utsläpp från sina egna anläggningar.

medlemsstats- och gemenskapsnivå, inbegripet beskattning,

f) om det är lämpligt att införa ett gemensamt register för hela

gemenskapen,

g) nivån för påföljderna för alltför stora utsläpp, med beak-

Artikel 29

tande av bland annat inflationen,

h) hur marknaden för utsläppsrätter fungerar, särskilt eventu-

Force majeure

ella störningar på marknaden,

i) hur gemenskapens system skall anpassas till en utvidgad 1. Under den period som anges i artikel 11.1 får medlems- europeisk union, staterna ansöka hos kommissionen om att ytterligare utsläppsrätter skall utfärdas för vissa anläggningar under

j) bildande av sammanslutningar, omständigheter som faller inom ramen för force majeure. Kommissionen skall avgöra huruvida force majeure föreligger

k) den praktiska genomförbarheten när det gäller att utveckla och i så fall tillåta att medlemsstaten utfärdar ytterligare icke-

riktmärken för hela gemenskapen vilka skall ligga till grund överlåtbara utsläppsrätter till dessa anläggningars verksamhets-

för fördelningen med beaktande av bästa tillgängliga teknik utövare.

och kostnadsnyttoanalys.

2. Utan att det påverkar tillämpningen av fördraget skall Kommissionen skall överlämna rapporten till Europaparlakommissionen senast den 31 december 2003 utarbeta riktlinjer mentet och rådet senast den 30 juni 2006, vid behov åtföljd av om de omständigheter då force majeure skall anses föreligga. förslag.

25.10.2003 SV Europeiska unionens officiella tidning L 275/41

3. Det är önskvärt och viktigt att koppla de projektbaserade 2. Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna texten mekanismerna, inklusive gemensamt genomförande och meka- till de bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom nismen för en ren utveckling, till gemenskapens system för att det område som omfattas av detta direktiv. Kommissionen skall uppnå målen att både minska de globala utsläppen av underrätta de övriga medlemsstaterna om detta. växthusgas och uppnå kostnadseffektivitet i gemenskapens system. Därför kommer utsläppstillgodohavandena från de projektbaserade mekanismerna att erkännas för användning i Artikel 32 detta system enligt de närmare bestämmelser som antas av

Ikraftträdande

Europaparlamentet och rådet på förslag från kommissionen, vilka bör tillämpas parallellt med gemenskapens system 2005.

Detta direktiv träder i kraft samma dag som det offentliggörs i Utnyttjandet av mekanismerna skall i enlighet med relevanta

Europeiska unionens officiella tidning. bestämmelser i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen fungera som komplement till inhemska åtgärder.

Artikel 33 Artikel 31

Adressater Genomförande

Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna. 1. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 31 december 2003.De skall genast underrätta kommissionen om detta. Kommissionen skall underrätta de övriga medlemsstaterna om dessa lagar och andra Utfärdat i Luxemburg den 13 oktober 2003. författningar.

När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla

På Europaparlamentets vägnar På rådets vägnar

en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan

P. COX G. ALEMANNO hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda. Ordförande Ordförande

L 275/42 SV Europeiska unionens officiella tidning 25.10.2003

BILAGA I

VERKSAMHETSKATEGORIER SOM AVSES ARTIKLARNA 2.1, 3, 4, 14.1, 28 OCH 30

1. Anläggningar eller delar av anläggningar som används för forskning, utveckling och provning av nya produkter och processer omfattas inte av detta direktiv. 2. Nedan angivna tröskelvärden avser normalt sett produktionskapacitet eller produktion. Om samma verksamhetsutövare utövar flera verksamheter som omfattas av samma rubrik inom en och samma anläggning eller på en och samma plats, skall dessa verksamheters produktionskapacitet räknas samman.

Verksamhet Växthusgaser

Energisektorn

Förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på mer än 20 MW (med Koldioxid undantag för anläggningar för hantering av farligt avfall och kommunalt avfall). Mineraloljeraffinaderier. Koldioxid Koksverk. Koldioxid

Produktion och bearbetning av järnmetaller

Anläggningar för rostning och sintring av metallhaltig malm (inklusive svavel- Koldioxid haltig malm). Anläggningar för tackjärns- eller ståltillverkning (primär- eller sekundärsmältning) Koldioxid inklusive stränggjutning, med en kapacitet som överstiger 2,5 ton per timme.

Mineralindustrin

Anläggningar för produktion av cementklinker i roterugn med en produktionska- Koldioxid pacitet som överstiger 500 ton per dag, eller av kalk i roterugn med en produktionskapacitet som överstiger 50 ton per dag eller i andra typer av ugnar med en produktionskapacitet som överstiger 50 ton per dag. Anläggningar för produktion av glas, inklusive sådana som är avsedda för tillverk- Koldioxid ning av glasfibrer, med en smältningskapacitet som överstiger 20 ton per dag. Anläggningar för tillverkning av keramiska produkter genom bränning, i Koldioxid synnerhet takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin med en produktionskapacitet som överstiger 75 ton per dygn och/eller en ugnskapacitet

3 3 som överstiger 4 m och med en satsningsdensitet på mer än 300 kg/m per ugn.

Annan verksamhet

Industriella anläggningar för framställning av Koldioxid a) pappersmassa av trä eller andra fibermaterial, b) papper och papp, där produktionskapaciteten överstiger 20 ton per dag. Koldioxid

25.10.2003 SV Europeiska unionens officiella tidning L 275/43

BILAGA II

VÄXTHUSGASER SOM AVSES I ARTIKLARNA 3 OCH 30

Koldioxid (CO2) Metan (CH4) Dikväveoxid (N2O) Fluorkolväten (HFC) Perfluorkolväten (PFC) Svavelhexafluorid (SF6)

BILAGA III

KRITERIER FÖR DE NATIONELLA FÖRDELNINGSPLANER SOM AVSES I ARTIKEL 9, 22 OCH 30

1. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas för en period skall stämma överens med medlemsstatens

skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt beslut 2002/358/EG och Kyotoprotokollet, varvid hänsyn skall tas till dels

vilken andel av de sammanlagda utsläppen dessa utsläppsrätter utgör i jämförelse med utsläpp från källor som inte

omfattas av detta direktiv och dels nationell energipolitik, och bör stämma överens med den nationella klimatstra-

tegin. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall inte vara större än vad som kan förväntas

behövas för en strikt tillämpning av kriterierna i denna bilaga. Före 2008 skall mängden stämma överens med

strävandena mot att nå eller överträffa respektive medlemsstats mål enligt beslut 2002/358/EG och Kyotoproto-

kollet. 2. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med bedömningen av faktiska och

planerade framsteg mot uppfyllandet av medlemsstaternas bidrag till gemenskapens åtaganden enligt beslut 93/389/

EEG. 3. De mängder utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med möjligheterna, bland annat de tekniska möjlighe-

terna, för de verksamheter som omfattas av detta system att minska utsläppen. Medlemsstaterna får grunda sin

fördelning av utsläppsrätter på den genomsnittliga mängden utsläpp av växthusgaser per produkt inom varje verk-

samhet och på vilka framsteg som kan uppnås inom varje verksamhet. 4. Planen skall stämma överens med övrig gemenskapslagstiftning och gemenskapens övriga politiska styrmedel.

Hänsyn skall tas till oundvikliga utsläppsökningar till följd av nya krav i lagstiftningen. 5. Planen skall inte göra skillnad mellan företag eller sektorer på ett sätt som otillbörligt gynnar vissa företag eller verk-

samheter i enlighet med kraven i fördraget, i synnerhet artiklarna 87 och 88 i detta. 6. Planen skall innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i gemenskapens system i den berörda

medlemsstaten. 7. Planen får beakta tidigare vidtagna åtgärder och skall innehålla uppgifter om hur dessa åtgärder beaktas. Medlems-

staterna får använda sig av riktmärken grundade på referensdokument om bästa tillgängliga teknik när de utarbetar

sina nationella fördelningsplaner, och dessa riktmärken kan innehålla beaktanden av tidigare vidtagna åtgärder. 8. Planen skall innehålla uppgifter om hur hänsyn tas till ren teknik, bland annat energieffektiv teknik. 9. Planen skall ge allmänheten möjlighet att lämna synpunkter och innehålla uppgifter om arrangemangen för beak-

tande av dessa synpunkter, innan beslut fattas om fördelning av utsläppsrätter. 10. Planen skall innehålla en förteckning över de anläggningar som omfattas av detta direktiv tillsammans med de

mängder utsläppsrätter som avses tilldelas var och en. 11. Planen får innehålla information om hur befintlig konkurrens från länder eller enheter utanför unionen kommer att

beaktas.

L 275/44 SV Europeiska unionens officiella tidning 25.10.2003

BILAGA IV

DE PRINCIPER FÖR ÖVERVAKNING OCH RAPPORTERING SOM AVSES I ARTIKEL 14.1

Övervakning av koldioxidutsläpp

Utsläppen skall övervakas antingen genom beräkning eller med hjälp av mätningar.

Beräkning

För beräkning av utsläpp skall följande formel användas:

Verksamhetsuppgifter × emissionsfaktor × oxidationsfaktor Verksamhetsuppgifter (bränsleförbrukning, produktionstakt osv.) skall övervakas utgående från leveransdata eller mätningar. Allmänt vedertagna emissionsfaktorer skall tillämpas. Verksamhetsspecifika emissionsfaktorer kan godtas för alla bränslen. Standardvärden kan godtas för alla bränslen utom för icke-kommersiella sådana (avfallsbränslen som däck och processgaser från industrianläggningar). Flötsspecifika standardvärden för kol samt EU-specifika respektive tillverkarlandspecifika standardvärden för naturgas kräver ytterligare utveckling. Standardvärden från FN:s internationella klimatpanel (IPCC) kan godtas för raffinaderiprodukter. Emissionsfaktorn för biomassa skall vara noll. Om emissionsfaktorn inte beaktar huruvida delar av kolet är oxiderat eller inte, skall dessutom en oxidationsfaktor tillämpas. Om verksamhetsspecifika emissionsfaktorer har beräknats, som redan tar hänsyn till oxidation, behöver oxidationsfaktorn inte tillämpas. Standardvärden för oxidationsfaktorn som utvecklats i enlighet med direktiv 96/61/EG skall tillämpas, om inte verksamhetsutövaren kan visa att verksamhetsspecifika faktorer är mer exakta. En separat beräkning skall genomföras för varje verksamhet, anläggning och bränsle.

Mätning

Mätning av utsläpp skall göras med hjälp av standardmetoder eller allmänt vedertagna metoder och styrkas genom kompletterande beräkningar av utsläppen.

Övervakning av utsläpp av andra växthusgaser

Standardiserade eller allmänt vedertagna metoder skall tillämpas. De skall utarbetas av kommissionen i samråd med samtliga berörda parter och godkännas i enlighet med förfarandet i artikel 23.2.

Rapportering av utsläpp

Varje verksamhetsutövare skall tillhandahålla följande uppgifter i sin rapport från en anläggning: A) Uppgifter rörande anläggningen, bland annat följande:

— Anläggningens namn. — Dess adress, med postnummer och land. — Typ av och antal verksamheter som omfattas av bilaga I och som bedrivs inom anläggningen. — Adress, telefonnummer, fax och e-postadress till en kontaktperson. — Namn på anläggningens ägare samt eventuellt moderföretag.

B) För varje verksamhet som omfattas av bilaga I och som bedrivs inom den anläggning för vilken utsläppen beräknas:

— Verksamhetsuppgifter.

— Emissionsfaktorer.

— Oxidationsfaktorer.

— Sammanlagda utsläpp.

— Osäkerhet. C) För varje verksamhet som omfattas av bilaga I och som bedrivs inom den anläggning för vilken utsläppen mäts:

— Sammanlagda utsläpp.

— Uppgifter om mätmetodernas tillförlitlighet.

— Osäkerhet. D) För utsläpp från förbränning skall rapporten dessutom innehålla oxidationsfaktorn, såvida inte oxidationen redan

tagits med i beräkningen vid utvecklingen av verksamhetsspecifika emissionsfaktorer. Medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att samordna rapporteringskraven med befintliga rapporteringskrav, i syfte att i möjligaste mån minska företagens rapporteringsbörda.

25.10.2003 SV Europeiska unionens officiella tidning L 275/45

BILAGA V

DE KRITERIER FÖR KONTROLL SOM AVSES I ARTIKEL 15

Allmänna principer

1. Utsläppen från varje verksamhet som anges i förteckningen i bilaga I skall kontrolleras. 2. Kontrollförfarandet skall omfatta granskning av den rapport som sammanställts i enlighet med artikel 14.3 och av övervakningen under det föregående året. Det skall också omfatta en kontroll av huruvida övervakningssystemen och de rapporterade uppgifterna och den information som ges om utsläppen är tillförlitliga, trovärdiga och korrekta, i synnerhet följande: a) De rapporterade uppgifterna om verksamheterna samt de mätningar och beräkningar som ligger till grund för

dessa uppgifter. b) Val och användning av emissionsfaktorer. c) De beräkningar som ligger till grund för fastställandet av de sammanlagda utsläppen. d) Om mätning tillämpas: de valda mätmetodernas lämplighet och användning. 3. Rapporterade utsläpp får endast valideras, om det är möjligt att med hjälp av tillförlitliga och trovärdiga uppgifter fastställa utsläppen med en hög grad av säkerhet. En hög grad av säkerhet innebär att verksamhetsutövaren skall kunna visa följande: a) Att de rapporterade uppgifterna inte är motstridiga. b) Att uppgifterna har samlats in i enlighet med tillämpliga vetenskapliga normer. c) Att den berörda redovisningen för anläggningen är komplett och samstämmig. 4. Kontrollören skall ha tillgång till alla anläggningar och all information som kan beröra de aspekter som skall kontrolleras. 5. Kontrollören skall beakta huruvida anläggningen är registrerad i gemenskapens miljölednings- och miljörevisionsordning (EMAS).

Metodik

Stra te g isk ana lys 6. Kontrollerna skall utgå från en strategisk analys av all verksamhet som bedrivs inom anläggningen. Detta förutsätter att kontrollören har god överblick över alla verksamheter och deras betydelse för utsläppen.

Proc e ssan alys 7. I förekommande fall skall kontrollerna av de inlämnade uppgifterna genomföras på plats inom anläggningen. Kontrollören skall tillämpa punktkontroller för att fastställa huruvida de rapporterade uppgifterna är tillförlitliga.

Ri ska nalys 8. Kontrollören skall kontrollera uppgifternas tillförlitlighet för alla de enskilda källor till växthusgasutsläpp inom en anläggning som bidrar till denna anläggnings sammanlagda utsläpp. 9. På grundval av denna analys skall kontrollören uttryckligen fastställa vilka källor som uppvisar en hög felrisk samt vilka andra aspekter av övervaknings- och rapporteringsförfarandet som kan medföra fel i fastställandet av de sammanlagda utsläppen. Detta omfattar i synnerhet valet av emissionsfaktorer och de beräkningar som krävs för att fastställa nivån på utsläppen från enskilda utsläppskällor. Särskild uppmärksamhet skall ägnas de källor som uppvisar en hög felrisk och ovannämnda aspekter av övervakningsförfarandet. 10. Kontrollören skall beakta eventuella effektiva riskkontrollmetoder som tillämpas av verksamhetsutövaren för att minimera graden av osäkerhet.

Ra ppor te ri ng 11. Kontrollören skall sammanställa en rapport om valideringsprocessen, i vilken det skall anges huruvida rapporteringen enligt artikel 14.3 är tillfredsställande. I rapporten skall alla frågor som har med det utförda arbetet att göra tas upp. Rapporteringen enligt artikel 14.3 kan anges vara tillfredsställande, om kontrollören finner att uppgifterna om de sammanlagda utsläppen inte är materiellt felaktiga.

L 275/46 SV Europeiska unionens officiella tidning 25.10.2003

M in imi kr av avsee nde kontr ollöre ns kompe ten s 12. Kontrollören, som skall vara oberoende av verksamhetsutövaren, skall utföra sina uppgifter på ett korrekt, objektivt och professionellt vis och ha kunskap om följande: a) Bestämmelserna i detta direktiv samt relevanta normer och riktlinjer som antagits av kommissionen enligt

artikel 14.1. b) Lagstiftning och förvaltningsbestämmelser som berör den verksamhet som skall kontrolleras. c) Metoderna för sammanställning av alla uppgifter för varje enskild utsläppskälla i anläggningen, och i synnerhet

avseende insamling, mätning, beräkning och rapportering av uppgifter.

Bilaga 3

Bör Sverige utnyttja möjligheten till opt-in?

Av Per Kågeson, Nature Associates, oktober 2004

Sammanfattning

Från 2008 kan enskilda medlemsländer efter godkännande av Europeiska kommissionen utvidga sitt deltagande i den gemensamma handeln med utsläppsrätter genom att inkludera fler sektorer och/eller växthusgaser. Detta betecknas ofta som opt-in. Denna pm behandlar förutsättningarna för och konsekvenserna av en utvidgning till transportsektorns och övrigsektorns bränslen.

En fördel med att låta handeln omfatta alla utsläpp är att man med säkerhet vet att man klarar det nationella utsläppsmålet. En annan fördel är att ju fler sektorer som omfattas av handeln, desto mera kostnadseffektivt blir systemet.

Naturvårdsverket och Energimyndigheten räknar i Kontrollstation 2004 med att de svenska koldioxidutsläppen kommer att öka med fem miljoner ton (Mton) mellan 2000 och 2010 och med ytterligare sex Mton till 2020. Merparten av ökningen sker inom verksamheter som redan ingår i handelssektorn, men även transportsektorns utsläpp förväntas öka markant.

Om handelssektorn gratis eller via en auktion tilldelas rättigheter som motsvarar dess behov, kommer hårda krav på nedskärningar behöva ställas på företag och verksamheter inom den ickehandlande sektorn. Om bördan antas vara fördelad med 2/3 på transportsektorn och 1/3 på övrigsektorn, skulle i kontrollstationens huvudalternativ bensinpriset behöva öka med 25 procent för att Sverige ska nå målet att år 2010 ha minskat utsläppen med 4 procent i förhållande till 1990 års nivå. Därtill krävs en fortsatt ökning av beskattningen av eldningsolja.

Om Sverige ska ge ett bidrag som ligger i linje med det långsiktiga, av riksdagen tillstyrkta, globala målet om att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären inte ska tillåtas överstiga

550 ppm, bör de svenska utsläppen av koldioxid inte överstiga 45 Mton år 2020. Om handelssektorn fortsatt tilldelas ett utrymme som motsvarar dess behov enligt Kontrollstation 2004, behöver priset på diesel och bensin mer än fördubblas för att hålla den inhemska transportsektorns utsläpp inom ramen för det utrymme som blir över.

Ett svenskt utnyttjande av opt-in påverkar inte priset på den europeiska utsläppsmarknaden märkbart. Under försöksperioden 2005–2007 förväntas priset inte överstiga 10€ per ton, vilket om nivån förblir densamma under den första åtagandeperioden (2008–2012), motsvarar 24 öre per liter diesel vid opt-in.

Om EU beslutar att utvidga handelssystemet till alla sektorers utsläpp eller om flertalet länder utnyttjar opt-in, kan priset påverkas markant. Hur stor effekten blir beror på hur omfattande problem de berörda länderna har att klara sina nationella åtaganden samt på i vilken utsträckning de tillgodoräknar sig projektbaserade insatser i andra delar av världen. Om flera av de nya medlemsländerna utnyttjar opt-in tillförs handelssystemet de överskott dessa länder har i förhållande till sina åtaganden (s.k. hetluft). Detta får en dämpande effekt på priset.

Vid en allmän handel som omfattar samtliga medlemsländers utsläpp från alla sektorer spelar det ingen roll för priset på koldioxid hur rättigheterna initialt fördelas mellan anläggningar i den nuvarande handelssektorn och verksamheter som för närvarande inte täcks av systemet. Fördelningen kan bara påverka mottagarnas förmögenheter.

Om Sverige utnyttjar möjligheten till opt-in, bör tilldelningen av rättigheter till transportsektorn och övrigsektorn ske över en av staten ordnad auktion. Priset kan därvid förväntas hamna mycket nära det vid varje tidpunkt rådande jämviktspriset på den europeiska utsläppsmarknaden. Med tanke på de många berörda aktörerna inom vägtrafiken och hushållen kan inte kvotplikten åvila de verksamheter där utsläppen sker. Kvotplikten måste istället förläggas ”uppströms” hos leverantörerna. Den kan antingen förläggas till importledet eller sammanfalla med gränssnittet för redovisning av energiskatt.

Registrering och kontroll av de rättigheter som ska redovisas när handeln utvidgas till nya sektorer bör följa de regler som från 2005 gäller för verksamheter inom handelssektorn. Om kvotplikten förläggs till gränssnittet för energiskatt, bör Sverige dock ansöka hos

kommissionen om att ersätta kravet på särskilda kontrollanter med ett förfarande där Skatteverket tar ansvar för kontrollen.

När man använder en uppströmsansats för en del av konsumtionen av eldningsolja uppkommer risk för dubbelräkning av oljor som förbrukas i verksamheter inom den nuvarande handelssektorn. Problemet kan antingen lösas genom att man identifierar och särbokför de aktuella leveranserna eller genom att verksamhetsägarna får tillbaka pengarna i efterhand genom restitution. Den senare modellen används för återbetalning av dieselskatt till förbrukare som åtnjuter nedsatt skatt.

Sjöfartens bunkeroljor används delvis i utrikes sjöfart. Det är svårt att avgränsa och kontrollera vad som är inhemsk användning, eftersom samma fartyg i många fall används i både utrikes och inrikes trafik. I avvaktan på en lösning inom EU eller IMO förefaller det nödvändigt att undanta den inhemska sjöfarten från kvotplikten.

Ett liknande problem finns inom luftfarten. Enligt Luftfartsverket och Totalförsvarets Forskningsinstitut (som tar fram underlag för verkets bedömningar) är det dock möjligt att schablonmässigt beräkna hur stor del av varje flygbolags utsläpp som avser inrikestrafik.

Sverige ska senast den 30 juni 2006 notifiera EU om tilldelningen av rättigheter under åren 2008–2012. Om Sverige ska utnyttja optin från och med 2008 bör riksdagen därför ha fattat ett beslut om detta senast under första halvåret 2006. Det förutsätter ett principbeslut under 2005 om detaljerad utredning av de praktiska detaljerna samt förslag om ändring i Lagen om handel med utsläppsrätter.

1. Bakgrund

Enligt Klimatkonventionens Kyotoprotokoll ska Europeiska Unionen under första åtagandeperioden (2008–2012) ha minskat sina utsläpp av växthusgaser med 8 procent jämfört med 1990 års nivå. Vid EU:s interna beslut om hur bördan ska fördelas mellan medlemsländerna medgavs Sverige möjlighet att öka utsläppen med 4 procent från 1990 års nivå. Riksdagen har emellertid beslutat att de svenska utsläppen ska reduceras med 4 procent. Därtill har riksdagen uttalat (1998 och 2001) att koldioxidutsläppen från den

inhemska trafiken år 2010 ska vara tillbaka på 1990 års nivå. För övriga sektorer saknas procentuella mål.

EG-direktivet 2003/87 anger villkoren för handeln med koldioxidutsläppsrätter inom Europeiska Unionen. Övriga växthusgaser omfattas också av direktivet men kommer inte att bli föremål för handel under försöksperioden 2005–2007.

Enligt EG-direktivet omfattas utsläpp av koldioxid från kraftverk, större värmeverk och vissa specificerade energikrävande industrianläggningar från 2005 av det gemensamma systemet för handel med utsläppsrätter. Den initiala tilldelningen av gratisrättigheter sker på basis av nationella fördelningsplaner som träder i kraft efter godkännande av EU-kommissionen. Utrymmet för de icke-handlande sektorerna utgörs av skillnaden mellan den nationella ramen för första åtagandeperioden och de rättigheter som faktiskt tilldelats verksamheter inom handelssektorn. Ju större kvantiteter som tilldelats den handlande sektorn, desto mindre blir utrymmet för utsläpp från övriga verksamheter.

I EG-direktivet betecknas 2005 till 2007 som en försöksperiod. Från år 2008, då den formella avräkningen mot Kyotoprotokollet börjar, medger direktivet medlemsländerna möjlighet att utvidga handeln till fler växthusgaser och sektorer än de som omfattas av obligatorisk handel. Detta kallas ibland för ”opt-in” (optional inclusion). Inkluderande av ytterligare sektorer i handelssystemet förutsätter att kommissionen godkänner detta efter att ha beaktat alla relevanta kriterier, särskilt konsekvenserna för den inre marknaden, möjliga snedvridningar av konkurrensen, systemets miljömässiga integritet samt det planerade övervaknings- och rapportsystemets tillförlitlighet.

Regeringen anger i riktlinjerna för genomförandet av EG-direktivet att förutsättningarna för kostnadseffektiv minskning av koldioxidutsläppen och effektiv handel med utsläppsrätter förbättras ju fler utsläppskällor som omfattas av handelssystemet (prop. 2003/04:31). Enligt regeringen är det av särskilt intresse för Sverige att inkludera fler sektorer, eftersom handelssystemet bara täcker ca 30 procent av de svenska koldioxidutsläppen, medan 46 procent av EU:s totala utsläpp omfattas.

I denna pm redovisas förutsättningarna för en utvidgning av handelssystemet till den svenska transportsektorn och övrigsektorn. Därtill diskuteras kortfattat förutsättningarna för att

1 Direktiv 2003/87/EG om ett system för handeln med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (handelsdirektivet).

också låta handelssystemet omfatta utsläpp av koldioxid från industriella verksamheter och anläggningar som inte täcks av den obligatoriska handeln med utsläppsrätter. Promemorian behandlar inte frågan om utvidgning av handeln till andra växthusgaser än koldioxid.

2. Utsläpp från handelssektorn

Genom antagande av den svenska fördelningsplanen har Riksdagen för försöksperioden 2005–2007 reserverat 19–22 miljoner ton per år för utsläpp från verksamheter inom den handlande sektorn. Den svenska planen har godkänts av Europeiska Kommissionen.

Beträffande den första åtagandeperioden (2008–2012) finns ännu ingen fördelningsplan. Sverige ska enligt handelsdirektivet utarbeta ett förslag före utgången av första halvåret 2006. Naturvårdsverket och Energimyndigheten bedömer att handelssektorn år 2010 kommer att behöva släppa ut 26.5 miljoner ton. Om koldioxidskatten på utsläpp från handelssektorn avskaffas ökar utsläppet till 27.5 miljoner ton.

Enligt direktivet ska verksamheter inom handelssektorn under första åtagandeperioden tilldelas minst 90 procent av sina rättigheter gratis. Detta skulle kunna tolkas så att sektorn bör få 90 procent av 26.5 alternativt 27.5 miljoner ton. I avvaktan på att utrymmet för handelssektorn fastställs antas i de fortsätta beräkningarna i detta kapitel att gratistilldelningen blir högst 25 miljoner ton per år som genomsnitt för perioden 2008–2012. Därtill antas 2.5 miljoner ton komma att säljas på en av staten ordnad auktion, till vilken företagen i den svenska handelssektorn har tillträde.

3. Utsläpp av andra växthusgaser än koldioxid

Energimyndigheten och Naturvårdsverket bedömer i Kontrollstation 2004 att utsläppen av övriga växthusgaser kommer att uppgå till 13 miljoner ton år 2010 omräknat till koldioxidekvivalenter.

För att Sverige ska nå det egna målet om minus 4 procent år 2010 får inte de samlade utsläppen av växthusgaser överstiga

2 Prognoser över utsläpp av växthusgaser. Delrapport 1 i Energimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till Kontrollstation 2004.

69.1 miljoner ton. Om handelssektorn tilldelas sammanlagt 27.5 miljoner ton och utsläppen av övriga växthusgaser motsvarar 13 miljoner ton blir utrymmet för utsläpp av koldioxid från de icke-handlande sektorerna 28.6 miljoner ton år 2010.

4. Utsläpp från de icke-handlande sektorerna

Koldioxidutsläppen från de icke-handlande sektorerna uppgick år 2002 till 32 miljoner ton. Trots den korta återstående tiden till år 2010 är osäkerheten betydande om hur utfallet för dessa sektorer kan komma att bli. Av särskild betydelse är den ekonomiska tillväxttakten, världsmarknadspriset på petroleum, den fortsatta skatteväxlingen, den svenska fordonsparkens förnyelse och tillväxt samt den fortsatta utfasningen av olja för uppvärmning av bostäder och lokaler.

I Kontrollstation 2004 uppskattas de icke-handlande sektorernas utsläpp av koldioxid år 2010 uppgå till 31.3 miljoner ton. Det skulle innebära att tilldelningen av rättigheter till handelssektorn, de faktiska utsläppen av koldioxid från övriga sektorer samt utsläppen av övriga växthusgaser tillsammans överskrider målet med 2.7 miljoner ton. Det ger sammantaget en reduktion från 1990 års nivå med 0.3 procent.

Transportsektorn

Utsläpp från förbränning av flygbränslen och bunkeroljor inom internationell luft- och sjöfart räknas inte in i den nationella kvoten för det land där bunkringen skett. Det är således bara utsläpp från de inhemska transporterna som omfattas av det svenska åtagandet.

Den inhemska transportsektorns utsläpp uppgick år 2002 till drygt 20 miljoner ton Det motsvarar en ökning med 9.5 procent sedan 1990. Energimyndigheten och Naturvårdsverket uppskattar i Kontrollstation 2004 att utsläppen från inrikes transporter år 2010 kommer att uppgå till 21.7 miljoner ton, vilket motsvarar en ökning med 18.7 procent från 1990 års nivå.

Vägtrafiken svarar för 92 procent av den inhemska transportsektorns utsläpp. Om utsläppen från vägtrafiken ökar i samma takt

3 Prognoser över utsläpp av växthusgaser. Delrapport 1 i underlag till Kontrollstation 2004. Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2004.

mellan 2002 och 2010 som mellan 1996 och 2002, kommer utsläppet 2010 överskrida 1990 års nivå med 20.5 procent.

Vägverket räknar med att utsläppen från vägtrafiken i ett utpräglat ”låt gå alternativ” skulle hamna på 21.8 Mton år 2010. Därtill kommer utsläppen från övriga inhemska transporter, som dock ökat jämförelsevis litet.

Det förefaller troligt att utsläppen från de inhemska transporterna, i frånvaro av ytterligare styrmedel och andra insatser från statens sida, år 2010 kommer att hamna kring 22 miljoner ton. Det motsvarar en ökning med ca 20 procent sedan 1990.

Icke-energiintensiv industri

För de industriella verksamheter som inte ryms inom handelssektorn räknar Energimyndigheten och Naturvårdsverket med en obetydlig ökning från drygt 4.8 år 2000 till 4.9 miljoner ton år 2010.

Övrigsektorn

Utsläppen av koldioxid från uppvärmning av bostäder, lokaler mm har minskat drastiskt sedan 1990, och myndigheterna spår i Kontrollstation 2004 en fortsatt reduktion till 4.4 Mton år 2010. Det innebär en minskning med 42 procent från år 2000. Utsläppen från militärverksamhet uppskattas under samma tid minska från 0.39 till 0.30 Mton.

Sammanfattning

Den korta återstående anpassningstiden gör att man beträffande osäkerheten kanske i första hand bör räkna med att utsläppen kan komma att bli högre än prognostiserat. Det gäller främst utsläppen från övrigsektorn. Om de minskar med 30 istället för 42 procent motsvarar skillnaden 0.9 Mton år 2010. Det finns emellertid också faktorer som kan verka i motsatt riktning. Kontrollstation 2004 bygger beträffande oljeprisutvecklingen på IEA:s bedömning att priset på råolja under innevarande årtionde kommer att sjunka från

4 Klimatstrategi för vägtrafiksektorn. Vägverket Publikation 2004:102.

28 till 21 dollar per fat. Hittills har tendens snarast varit den motsatta. I vilken utsträckning som ett högre oljepris påskyndar utfasningen av eldningsolja inom uppvärmningssektorn beror i hög grad på hur priset (inkl. skatt) på el för elvärme och värmepumpar utvecklas.

Sammantaget bör man för prognosåret 2010 räkna med en osäkerhet om ±10 procent. Det innebär att koldioxidutsläppen från den icke-handlande sektorn kan förväntas hamna någonstans mellan 28.0 och 34.4 Mton. Vid den lägre nivån klarar Sverige det självpåtagna målet om minus 4 procent förutsatt att utsläppen av övriga växthusgaser inte överstiger myndigheternas prognos. Vid intervallets högsta nivå hamnar totalutsläppen 4.0 procent över 1990 års nivå. Även med ett sådant utfall klarar Sverige sitt åtagande enligt Kyotoprotokollet och Europeiska Unionens överenskommelse om hur bördan ska fördelas mellan medlemsländerna. Dock fattas 5.8 Mton till målet om minus 4 procent.

En ytterligare möjlighet för Sverige att uppfylla målet om minus 4 procent skulle kunna vara att använda de utsläppskrediter som vårt land bedöms erhålla genom pågående internationella insatser i andra länder genom de projektbaserade mekanismerna. Det rör sig enligt Kontrollstation 2004 om ungefär 0.9 Mton per år under perioden 2008–2012. En del av dessa projekt genomförs emellertid i länder som inom de närmaste åren kan komma att anslutas till Europeiska Unionens system för handel med utsläppsrätter.

En alternativ möjlighet kan vara att undandra rättigheter från den europeiska utsläppsmarknaden i den utsträckning som krävs för att nå minus 4 procent. Om t.ex. 3 procent saknas motsvarar detta 2.16 Mton. Vid ett pris på 10€ per ton skulle kostnaden för den svenska statskassan bli 197 miljoner kronor per år (kurs 9:10).

5. Utvecklingen till 2020

Förhandlingarna om utsläppstaken för nästa åtagandeperiod har ännu inte börjat. En utgångspunkt för en bedömning av det svenska taket kan vara riksdagens beslut om att Sverige ska medverka till att halten av växthusgaser långsiktigt stabiliseras på en nivå under 550 ppm. Det skulle för Sveriges del förutsätta en minskning med 50–60 procent till 2050. För att nå det långsiktiga målet behövs en större reduktion under den andra åtagandeperioden än under den första. Vid en linjär minskning mellan 2010 och

2050 behöver utsläppen år 2020 reduceras med ca 15 procent jämfört med 2010 års nivå. Det innebär att utsläppen av växthusgaser inte bör överskrida 59 Mton koldioxidekvivalenter.

Enligt prognosen i Kontrollstation 2004 förväntas emellertid utsläppen av växthusgaser år 2020 uppgå till 76.3 Mton koldioxidekvivalenter. Det vore liktydigt med en ökning med 7 procent från 2010 och skulle motsvara en nivå 5.7 procent över 1990 års utsläpp. För att klara ett mål om högst 59 Mton år 2020 behöver utsläppen reduceras med drygt 16 Mton jämfört med prognosen. Det kräver mycket långtgående insatser. Naturvårdsverket och Energimyndigheten föreslår att förslag till långsiktig plan för det svenska klimatarbetet ska presenteras i samband med Kontrollstation 2008.

Enligt Kontrollstationens prognos förväntas utsläppen av koldioxid öka med 5 Mton mellan 2010 och 2020. Utsläppen av metan och fluorerade växthusgaser förväntas ligga kvar på samma nivå som 2010, medan emissionerna av dikväveoxid väntas öka med motsvarande en miljon ton koldioxidekvivalenter. Avgörande för långsiktiga måluppfyllelse blir därmed främst frågan om Sverige framgångsrikt kan vända den uppåtgående trenden för koldioxid.

6. Nödvändiga åtgärder i en situation utan opt-in

I detta avsnitt redovisas kortfattat vilka åtgärder som Sverige i frånvara av opt-in kan använda för att med säkerhet hålla utsläppen från de icke-handlande sektorerna inom den tillgängliga ramen.

Första åtagandeperiodens mål

Riksdagen har fastställt att transportsektorns utsläpp av koldioxid år 2010 inte bör överstiga 1990 års nivå. En viktig fråga är därför om transportsektorn bör söka uppfylla detta mål även i ett fall där detta eventuellt inte behövs för att klara det nationella målet om en minskning av de totala utsläppen med 4 procent. Om Kontrollstationens basprognos stämmer, kan transportsektorns utsläpp tillåtas öka med närmare 8 procent även i ett fall där trafiken tvingas klara hela mellanskillnaden mellan basprognosen och det nationella målet. Om koldioxidutsläppen från den icke-handlande riskerar att hamna 10 procent över prognosen, måste utsläppen från övrigsektorn och transportsektorns utsläpp dock reduceras med

3.5 Mton jämfört med basprognosen. Om uppgiften fördelas med en tredjedel på övrigsektorn och två tredjedelar på transportsektorn, får den sistnämnda sektorns utsläpp inte öka med mer än 6 procent jämfört med 1990. Med tanke på osäkerheten måste beredskap finnas för en reduktion som är så betydande att den närmar sig riksdagens sektorsmål för trafiken.

Andra åtagandeperiodens mål

Om utsläppshandeln även på längre sikt begränsas till verksamheterna inom den nuvarande handelssektorn, skulle de enligt Kontrollstationens prognos år 2020 behöva ett utrymme om 31 Mton, sannolikt fördelade genom en kombination av gratisrättigheter auktionerade rättigheter. Den icke-handlande industrins utsläpp förväntas i samma prognos öka obetydligt från 2010 års nivå, medan övrigsektorns utsläpp fortsätter att minska.

Vid 31 miljoner ton till handelssektorn och 14 Mton koldioxidekvivalenter från övriga växthusgaser måste koldioxidutsläppen från de icke-handlande sektorerna minska med drygt 18 Mton för att ekvationen ska gå ihop. Reduktionen motsvarar en minskning med 55.6 procent i förhållande till grundprognosen för 2020. Merparten av reduktionen måste ske inom transportsektorn.

SIKA har föreslagit att transportsektorns utsläpp år 2020 bör ha reducerats till -10 procent av 1990 års nivå. Det förutsätter en minskning med drygt 31 procent i förhållande till Kontrollstationens prognos för 2020.

Icke-energiintensiv industri och övrigsektorn

Den icke-handlande industrisektorn kan liksom övrigsektorns bostäder, lokaler och lantbruk genom fortsatt skatteväxling bidra till att målen för 2010 och 2020 uppnås. Stora skattehöjningar kan dock snedvrida konkurrensen mellan dessa verksamheter och verksamheter som åtnjuter fördelen av att omfattas av den obligatoriska handeln med utsläppsrätter. Dessa gränseffekter blir särskilt påtagliga om verksamheter inom handelssektorn undantas från koldioxidskatt. Man bör i sammanhanget beakta att det från styr-

5 Etappmål för en god miljö, SIKA 2003.

medelssynpunkt saknas andra skäl än de klimatpolitiska att beskatta industrins och övrigsektorns förbrukning av fossil energi.

Sammantaget talar detta för att transportsektorn är den sektor som i frånvaro av utvidgad handel måste klara merparten av anpassningen av de inhemska utsläppen för uppfyllande av målen för 2010 respektive 2020. För ett sådant huvudansvar talar också förhållandet att transportsektorn förväntas svara för 69 procent av den ickehandlande sektorns utsläpp av koldioxid 2010. Till år 2020 förväntas sektorns andel öka till 74 procent enligt Kontrollstationens prognos.

Transportsektorn

I tabellen redovisas kraven på transportsektorn år 2010 och 2020 under antagande om att sektorn i frånvaro av utvidgad handel med utsläppsrätter måste klara två tredjedelar av den reduktion av den icke-handlande sektorns utsläpp som krävs för att nå det nationella målet för 2010 respektive ett nytt etappmål om högst 59 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Liksom i föregående avsnitt antas härvid utsläppen av andra växthusgaser än koldioxid följer Kontrollstations basprognos och att den handlande sektorn tilldelning av gratisrättigheter och auktionerade rättigheter uppgår till 27.5 Mton 2010 och 31 Mton 2020.

Tabell 1. Transportsektorns utsläpp under olika antaganden och mål. Mton koldioxid och procent.

2010 2020 Bas Hög* Låg# Bas Hög* Låg#

Prognos för icke- 31.1 34.2 28.0 32.4 35.6 29.2 handlande sektor Nödvändig reduktion för 2.5 5.6 0.0 18.4 21.6 15.2 att nå målet Nödvändig reduktion i 1.7 3.7 0.0 12.3 14.4 10.1 transportsektorn Transportsektorns 7.8 17.0 0.0 51.3 60.0 42.1 reduktion i procent * Hög lika med 10 procent över basprognosen # Låg lika med 10 procent under basprognosen

För 2008–2012 antar Kontrollstation 2004 att transportsektorns utsläpp kan reduceras med 0.5 Mton per år genom tillkommande åtgärder/styrmedel i form av koldioxiddifferentierad fordonsskatt för lätta bilar, ändrad förmånsbeskattning och införande av kmskatt för tunga lastbilar. Möjligen skulle utsläppen kunna reduceras med ytterligare 0.2 Mton genom ökad import av alternativa drivmedel (utöver den nivå som förutsätts i myndigheternas grundprognos), ökad utbildning av förare i sparsam körning, skärpt hastighetsövervakning och trängselskatt i Stockholm. Fortsättningsvis antas dock att reduktionen stannar vid 0.5 Mton utöver vad som anges i basprognosen. Det innebär att 1.2 Mton fattas i basfallet och 3.2 Mton i exemplet där utsläppen i den icke-handlande sektorn är 10 procent högre än i huvudalternativet.

För att i enlighet med riksdagens beslut komma tillbaka till 1990 års nivå krävs att det årliga utsläppet från trafiken reduceras ytterligare. Det kan sannolikt bara ske genom en kraftig höjning av skatten på vägtrafikens drivmedel.

För 2020 kan tre olika åtgärder reducera utsläppen väsentlig under Energimyndighetens och Naturvårdsverkets prognos i Kontrollstation 2004, nämligen åtgärder som normaliserar den svenska personbilsparken, en större användning av biodrivmedel än vad som antas i huvudalternativet och, som sista åtgärd, höjda skatter på bensin och diesel.

Den första åtgärden gäller personbilarnas utsläpp, som bör kunna hållas tillbaka genom kraftfulla styrmedel som tvingar fram en normalisering av den svenska bilparken så att den år 2020 inte längre släpper ut mer koldioxid per km än genomsnittet för Europa. På de 15 åren fram till 2020 kommer den nu befintliga fordonsparken att bytas ut. Ett beslut år 2005 om skatter och avgifter som påverkar konsumenternas val av fordon skulle således hinna få fullt genomslag till 2020. Sverige har Europas i särklass tyngsta och mest bränslekrävande personbilsflotta. År 2002 släppte nya svenska bilar ut 19 procent mer koldioxid per km än genomsnittet inom EU-15. Skillnaden kan bara till en femtedel förklaras av den låga andelen dieselbilar vid jämförelse med andra länder.

6 Vägverket anger i Klimatstrategi för vägtransportsektorn (2004) att man genom en rad åtgärder, men exklusive ytterligare skatter och avgifter, maximalt skulle kunna reducera 2010 års utsläpp från vägtrafiken med 1 miljoner ton, varav hälften i form av ytterligare tillförsel av biodrivmedel. 7

Implementing the Community Strategy to Reduce CO2 Emissions from Cars: Fourth annual report on the effectiveness of the strategy. COM(2004) 78 final. 8 Klimatstrategi för vägtransportsektorn, Vägverket Publikation 2004:102.

Om Sverige till 2020 förmår normalisera personbilsparken motsvarar detta att de förväntade utsläppen från hela vägtrafiken, inklusive tunga fordon, reduceras med ca 12 procent utöver Kontrollstationens prognos. Den faktiska effekten blir dock inte så stor, eftersom en lägre bränsleförbrukning ger minskad rörlig kostnad och incitament till en längre årlig körsträcka än vad som annars skulle ha blivit fallet. Om man sätter den s.k. rebound-effekten till 0.2, blir nettoreduktionen 9.6 procent för hela vägtrafiken. Omräknat till ton blir det 2.1 Mton. För att åstadkomma en så stor förändring krävs betydligt starkare styrmedel än den förändring av fordonsskatten för personbilar som föreslås i budgetpropositionen för 2005.

Energimyndigheten och Naturvårdsverket räknar inte med någon mera omfattande ökning av biodrivmedelsanvändningen efter år 2010. En sådan är dock tekniskt möjlig. Den andra av de tre åtgärderna avser en kraftig ökning av användningen av biodrivmedel, främst genom en höjning av det tillåtna taket för låginblandning till 10 procent i bensin. Därtill antas att mängden etanol, biogas och naturgas som används som huvudsakligt bränsle i fordon år 2020 fördubblas jämfört med antagandena i grundprognosen. Under dessa antaganden kan alternativa drivmedel utöver vad som ligger till grund för huvudalternativet reducera vägtrafikens utsläpp med ca 0.4 Mton.

Om användning av etanol och andra biodrivmedel även fortsättningsvis förutsätter fullständig skattebefrielse uppgår skattebortfallet vid nuvarande skattenivå till 275 miljoner kronor per år för varje procent av bensinanvändningen som ersätts av ett alternativt bränsle. Att ersätta en procent av dieselförbrukningen kostar ca 120 miljoner kronor. Att ersätta 10 procent av drivmedelsförbrukningen (räknat på nuvarande förbrukningsnivå och skatter) skulle alltså kosta ca 4 miljarder kronor per år i skattebortfall. Vid import av etanol från länder utanför EU tillkommer en tullintäkt om knappt en krona per liter.

Skattebortfallet för biodrivmedel kan reduceras, eftersom importerad etanol är väsentligt billigare än den som produceras från

9 Kontrollstation 2004 antar att genomsnittsförbrukningen för den år 2020 befintliga bilparken uppgår till 7.2 liter per 100 km (uppgift från Anders Jönsson, STEM). En reduktion med 20 % förefaller fullt möjlig och skulle ge 5.8 liter per 100 km, vilket ger 137g CO2 per km i bensinbilar. 10 Re-bound- eller återstudseffekten uppstår genom att en lägre bränsleförbrukning per km leder till sjunkande rörlig kostnad för bilåkning. En del av de inbesparade pengarna används till mer bilåkande. En vanlig uppfattning är att 20-30 % av de inbesparade medlen spenderas på ytterligare bilkörning.

svenska jordbruksgrödor. Enligt Kontrollstation 2004 är fullständig skattebefrielse en översubvention med ca 2 kronor per liter ersatt bensinvolym för import av etanol från Brasilien och andra tropiska länder. Generell befrielse från koldioxidskatt och nedsättning av energiskatten med hälften skulle, enligt Energimyndigheten och Naturvårdsverket, troligen vara tillräckligt för låginblandning i all bensin. Om de stora medlemsländerna inom EU också på allvar börjar efterfråga etanol, kan dock priset på världsmarknaden komma att öka.

Som sista åtgärd, när potentialen för förbättrad bränsleeffektivitet och ökad användning av biodrivmedel är utnyttjad, återstår bara att höja drivmedelsskatterna.

Drivmedelsskatten som korrektiv

Bensinpriset har under de senaste åren pendlat inom intervallet 9:50 till 10:50 per liter. Detaljistpriset på diesel har varierat mellan 8:00 och 8:70 kronor.

Skatterna håller tillbaka förbrukningen av drivmedel. Skatten på diesel och bensin består av två komponenter, energiskatt och koldioxidskatt. Därtill kommer mervärdesskatten (25 %) som beräknas på priset inklusive punktskatter.

Koldioxidskatten har successivt höjts från 25 öre per kg (1991) till 91 öre (2004). Vid de senaste höjningarna har emellertid energiskatten på diesel och bensin sänkts i motsvarande mån. De nuvarande skattesatserna framgår av tabellen. I budgetpropositionen för år 2005 föreslår regeringen att bensinskatten ska höjas med 15 och dieselskatten med 30 öre per liter.

Tabell 2. Punktskatter på petroleumbaserade drivmedel i Sverige från den 1 januari 2004, exklusive moms.

Energiskatt CO2-skatt Total skatt

Källa: Skatteverket

Höjda drivmedelsskatter är den åtgärd som i frånvaro av utsläppshandel återstår när man nyttiggjort övriga styrmedel och åtgärder. Skattehöjningen kan bara avse vägtrafikens drivmedel, eftersom sjöfartens och flygets utsläpp inte kan beläggas med koldioxidskatt utan överenskommelse inom EU.

Man kan som första åtgärd överväga att höja dieselskatten till nivån för bensinskatten. En sådan höjning är kostnadseffektiv, eftersom den bidrar till lägre årliga körsträckor och till att den genomsnittliga motoreffekten och förbrukningen hos nya dieselbilar och lätta lastbilar blir mindre än vid en lägre drivmedelsskatt. Genom att jämställa beskattningen av diesel och bensin får man en teknikneutral beskattning.

Vägtrafikskatteutredningen föreslår att dieselskatten ska höjas med 50 öre per liter som en första etapp mot en teknikneutral beskattning. För fullständig neutralitet krävs vid nivån för dagens bensinskatt en höjning med 2:22 kronor.

En bedömning av nivån hos den nödvändiga skattehöjningen måste baseras på antaganden om priskänsligheten hos olika kundgrupper. Forskningen visar att den kortsiktiga priskänsligheten är låg både hos yrkestrafik och hushåll. Hushållens långsiktiga priselasticitet (7–10 år efter prishöjningen) är däremot betydande. Det beror på att hushållen har fler möjligheter än yrkestrafiken att anpassa sig till ett högre pris. Tabellen visar hur hushållens bensinpriselasticitet, enligt en ESO-rapport , fördelar sig på olika anpassningsmekanismer

Tabell 3. Bensinpriselasticiteter för bilinnehav, körsträcka, specifik bensinförbrukning samt totalt trafikarbete och total bensinefterfrågan.

Bensinpriselasticitet, för Mycket kort sikt Kort sikt Lång sikt Bilinnehav 0.00 -0.05 -0.10

Skatt på väg. Slutbetänkande av Vägtrafikskatteutredningen. SOU 2004:63. 12 Jansson, J-O och Wall R., Bensinskatteförändringars effekter, Rapport till ESO, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds 1994:55.

Uppgifterna i tabellen bör ses som ungefärliga (trots att författarna anger dem med två decimaler). Utfallet varierar från fall till fall och beror av många omständigheter. Det kan t.ex. förekomma betydande skillnader mellan glesbygd och storstad.

Om skattehöjningen genomförs i årliga, mindre etapper, är det sannolikt att priskänsligheten för den totala prishöjningen till år 2010 i genomsnitt ligger kring -0.4 för hushållen.

Vid en höjning av drivmedelsskatten kan kommersiella fordon över 7.5 ton undantas från skattehöjningen enligt reglerna i EU:s energiskattedirektiv. En sådan restitution framstår som rimlig om Sverige samtidigt i enlighet med vägtrafikskatteutredningens förslag inför kilometerskatt för tunga lastbilar. Enligt energiskattedirektivet får Sverige dock inte sänka skatten för dessa fordon under den nivå som gällde den 1 januari 2003.

En rimlig bedömning baserad på en skattning av 2010 års efterfrågan är att omkring 40 procent av vägtrafikens utsläpp kommer att ske från fordon som omfattas av km-skatt. Det innebär att den nödvändiga höjningen av diesel- och bensinskatten från den nuvarande nivån för bensinskatten sannolikt bara kan tillåtas belasta 60 procent av konsumtionen

Nästan hela den genom höjd drivmedelsskatt påverkbara delen av utsläppen sker från privatbilar. Här antas därför något förenklat att priskänsligheten uppgår till -0.4 för hela den försålda kvantitet som kommer att omfattas av höjd skatt.

Som redovisats ovan måste i huvudalternativet 1.2 miljoner ton koldioxid undantryckas med hjälp av höjd drivmedelsskatt. Det motsvarar ca 10 procent av de förväntade utsläppen år 2010 från vägtrafik som kan bli föremål för kraftigt höjd skatt. Vid en priselasticitet på -0.4 behöver priset vid pump i så fall höjas med 25 procent för att målet ska nås. I alternativet där utsläppen från den icke-handlande sektorn blir 10 procent lägre än i huvudalternativet behövs ingen höjning av priset på bensin och diesel. I alternativet +10 procent behöver den lätta trafikens drivmedelsförbrukning minska med 27 procent, vilket kräver att priset vid pump ökar med 68 procent.

Det bör understrykas att betydande osäkerhet föreligger om de priselasticiteter för bensin som härletts ur empiriska observationer av små till måttliga prisförändringar också kan appliceras på prisökningar i storleksordningen 70 procent. Vid en så stor förändring

13 Kågeson. P. , Transportsektorns koldioxidutsläpp och internationell handel med utsläppsrätter, PM 2004-09-03 på uppdrag av SIKA.

kan konsumenternas möjligheter till anpassning i en del fall visa sig vara uttömda. Glesbygdsbor utan tillgång till tillräckligt tät kollektivtrafik kan finna att de inte har några ytterligare anpassningsmöjligheter när de bytt till en mindre och motorsvagare bil samt valt bort en del fritidsresor. Omvänt kan bensinpriselasticiteten för fordonsinnehav visa sig bli oväntad hög för människor som bor i tätorter med tillgång till god kollektivtrafik och/eller goda förutsättningar för cykling. I en situation med brant stigande drivmedelspriser kanske fler än förväntat väljer att göra sig av med bilen.

För år 2020 krävs en mycket större skattehöjning om sjöfarten, flyget och den tunga trafiken som omfattas av km-skatt fortsatt ska undantas från skattehöjningar. Efter avdrag för den minskning som skulle bli följden av en normalisering av den svenska bilparken och en fördubblad användning av biodrivmedel (vid jämförelse med Kontrollstationens antagande) återstår i huvudalternativet 9.8 Mton som måste bort. I hög- och lågalternativen (+10 % och - 10 %) behöver ytterligare 11.9 Mton respektive 7.6 Mton bantas bort genom utnyttjande av höjda skatter.

I fallet 2020 kan man knappast räkna med att den långsiktiga priselasticiteten blir så hög som -0.7. Det beror främst på att den specifika bränsleförbrukningen (per km) redan pressats hårt med hjälp av andra styrmedel. Därtill kommer att SIKA menar att den svenska priselasticiteten för körsträcka inte är så hög som man tidigare antagit. Här antas därför att den långsiktiga priselasticiteten för personbilar blir -0.5 vid den aktuella tidpunkten.

Under dessa förutsättningar skulle priset på bensin och diesel för fordon som inte omfattas av km-skatt i basfallet behöva höjas med 150 procent. I alternativet +10 % behöver priset höjas med 183 procent. I alternativet -10 % behöver höjningen inte bli högre än 117 procent, alltså litet mer än en fördubbling.

Att skattevägen framtvinga så drastiska höjningar av priset på drivmedel för den lätta vägtrafiken och samtidigt undanta den tunga vägtrafiken samt inrikes flyg och sjöfart är förmodligen svårt. Om alla inrikes transporter istället delar på bördan behöver priset i huvudalternativet öka med 116 procent istället för med de

14 Effekter av prisförändringar på drivmedel 1990-2002. Beräkning av CO -utsläpp från

2 vägtrafiken – underlag för Kontrollstation 2004. SIKA PM 2004:5.

150 procent som krävs om bara den lätta trafiken belastas av skattehöjningen.

För bensin använd inom vägtrafiken skulle punktskattedelen av priset vid pump sannolikt motsvara mer än 10 kronor per kilo koldioxid. Det är uppenbart att det vid denna tid måste finnas åtgärder i andra sektorer som kan nedbringa utsläppen till väsentligt lägre pris. Det kan också vara så att fortsatt teknikutveckling gör vätgas och bränsleceller ekonomiskt tillgängliga vid en sådan prisnivå.

Den höga marginalkostnaden för att nå framtida koldioxidmål för transportsektorn understryker betydelsen av att Sverige normaliserar personbilsparkens utsläpp av koldioxid. Om så inte sker måste skattehöjningen i det ovan redovisade exemplet bli ännu högre. Priset vid pump behöver i så fall öka med 142 procent istället för med 116 procent.

Övriga sektorers utsläpp

Som utgångspunkt för räkneexemplen antogs ovan att två tredjedelar av reduktionen skulle behöva ske inom transportsektorn. Den resterande tredjedelen måste alltså äga rum inom övrigsektorn samt inom den del av industrin som inte ingår i handelssektorn. För att pressa tillbaka utsläppen inom dessa sektorer krävs kraftigt ökade skatter på främst eldningsolja.

Läget om handelssektorn får en lägre tilldelning

Om verksamheterna inom handelssektorn får en tilldelning som är lägre än deras behov enligt Kontrollstationens prognos, behöver skattehöjningarna på drivmedel och eldningsolja inte bli lika höga. Då tvingas svenska företag med verksamheter inom handelssektorn istället köpa fler rättigheter på den europeiska marknaden. Eftersom deras utsläpp utgör en mycket liten del av den aktuella volymen kommer detta bara obetydligt att påverka jämviktspriset. Skulle däremot flertalet medlemsländer tilldela sin handelssektor mindre än vad den efterfrågar, kan priset komma att öka kraftigt.

15

Beräknat utifrån ett antagande om att den genomsnittliga långsiktiga bränslepriselasticiteten för all trafik är -0.35. 16

Förutsatt att inte råoljepriset stiger över 2004 års höga nivå.

Strategin fungerar alltså bra så länge Sverige är ensam eller nästan ensam om den.

7. Utvidgad handel med utsläppsrätter – opt-in

Som framgått ovan kan ett medlemsland från 2008 välja att låta utsläpp från fler sektorer än de obligatoriska ingå i det europeiska systemet för handel med koldioxidutsläppsrätter.

Jämviktspriset på utsläppsmarknaden vid opt-in

När handeln begränsas till de i direktivet utvalda verksamheterna förväntas priset på utsläppsmarknaden hamna kring 10 € ton koldioxid. En marknad för terminsaffärer finns redan. I början av september 2004 låg priset på affärer med leverans 2005 på 8:60 € per ton.

Om Sverige skulle bli det enda land som utnyttjar opt-in för utsläppen från transportsektorn, motsvarar den svenska sektorns utsläpp av koldioxid ungefär 1.2 procent av den totala volym som hanteras inom handelssystemet. Om även utsläppen från småskalig uppvärmning, icke-energiintensiv industri mm ska ingå, motsvarar tillskottet från svensk opt-in 1.8 procent av de utsläpp som omfattas av handeln inom EU-25. Vid så små tillskott kommer priset knappast att påverkas märkbart.

Om fler medlemsländer väljer ”opt-in” för transportsektorns och övrigsektorns utsläpp kan däremot priset påverkas. Det gäller i synnerhet om stora medlemsländer eller medlemsländer med betydande problem att klara sina nationella åtaganden deltar. Frågan om vad som sker vid en allmän utvidgning av handeln till samtliga sektorer behandlas i nästa kapitel.

De nya medlemsländernas påverkan på utsläppspriset

Minst tio nya medlemsländer kommer att anslutas till det gemensamma utsläppshandelssystemet. De flesta av de länder som blev medlemmar i Europeiska Unionen 2004 har i Kyotoprotokollet åtagit sig att skära ner sina utsläpp med 8 procent från 1990 års

17

Carbon Market Indicator 17 September 2004. www.pointcarbon.com

nivå. De har alltså gjort samma procentuella åtagande som EU-15. En viktig skillnad är dock att flertalet av dem idag släpper ut väsentligt mindre koldioxid än vad de gjorde 1990. Utfallet till dags dato är resultatet av strukturomvandling och en kraftig ekonomisk tillbakagång under den första hälften av 1990-talet. Detta överblivna utrymme för koldioxidutsläpp kallas ofta för ”hot air”.

Det är en öppen fråga om rättigheter från denna ”hetluft” ska kunna utnyttjas för export inom ramen för ett europeiskt system för handel med koldioxidrättigheter. I ett handelssystem som är begränsat till utsläppen från vissa sektorer blir detta knappast möjligt, eftersom fördelningskriterierna inte tillåter att de inhemska företagen gratis tilldelas fler rättigheter än vad de maximalt kan tänkas förbruka för egen del. Hetluften kommer därmed definitionsmässigt att stanna hos de nationella sektorer som inte omfattas handeln.

Om handelssystemet under perioden 2008–2012 i något medlemsland med hetluft utvidgas till att omfatta alla utsläpp från alla samhällssektorer och om de rättigheter som inte avser den obligatoriska handelssektorn utbjuds på auktion talar det mesta för att hetluften kommer att ingå. Om nya medlemsländer med tillgång till hetluft bestämmer sig för att låta alla sina samhällsektorer delta, kommer jämviktspriset att hamna på en lägre nivå än vad som annars skulle ha blivit fallet.

Effekter på priset på drivmedel och eldningsolja

Om jämviktspriset hamnar på 10 Euro per ton CO2, motsvarar detta en tillkommande kostnad om 24 öre per liter (exkl. moms) för diesel och eldningsolja 1. För bensin, som har ett lägre kolinnehåll än diesel, blir påslaget 22 öre per liter. Om priset till följd av att många medlemsländer utnyttjar möjligheten till opt-in skulle hamna så högt som 30€ per ton, ökar priset på diesel och eldningsolja 1 med drygt 70 öre per liter (exkl. moms). För bensin blir ökningen ca 65 öre per liter.

Den tillkommande kostnad som priset för utsläppsrätter medför blir för hushållen väsentligt lägre än den tillkommande skatt på drivmedel och eldningsolja som i frånvaro av utsläppshandel skulle behövas för att klara den svenska målsättningen. Detta gäller även i ett fall där priset på sikt stiger till 30€ per ton.

För yrkestrafiken blir utvidgningen av koldioxidhandeln inte nödvändigtvis positiv. Utfallet beror på hur yrkestrafiken skulle komma att behandlas i en situation utan opt-in. I ett tidigare avsnitt antogs att yrkestrafiken – oberoende av hur klimatpolitiken utformas – inom några år kommer att beläggas med km-skatt. Om Sverige därvid utnyttjar möjligheten att undanta de km-skattepliktiga fordonens drivmedelsanvändning från skattehöjningar utöver 2003 års nivå, påverkas inte yrkestrafiken av den drastiska skattehöjning som i frånvaro av opt-in kommer att krävas för att uppnå målet om minus 4 procent. Man kan dock fråga sig om det är politiskt realistiskt att helt undanta den tunga trafiken i ett läge där personbilar och lätta lastbilar kan drabbas av en ökning på mer än 50 procent. Så vitt skilda villkor kan t.ex. få till effekt att hantverkare och småföretag i ökad utsträckning föredrar tunga lastbilar framför lätta.

8. Generell utvidgning av handeln till samtliga sektorer

Ett svenskt beslut om opt-in får som framgått ovan ingen egentlig effekt på det marginella pris som den energiintensiva industrin får betala. Om flera stora medlemsländer med svårigheter att klara sina åtaganden utan import av utsläppsrätter väljer att utnyttja möjligheten till opt-in, kommer efterfrågetrycket på utsläppsmarknaden däremot att öka mera påtagligt. Detta leder i så fall till att priset blir högre än vad som förväntas bli fallet under försöksperioden. Ministerrådet och Europaparlamentet måste anses ha tagit ställning till den potentiellt prishöjande effekten, när de i handelsdirektivet bestämde reglerna för opt-in.

Om Europeiska Unionen genom en allmän och obligatorisk utvidgning inkluderar medlemsländerna samtliga utsläpp av koldioxid i handelssystemet, kan priset på utsläppsmarknaden påtagligt komma att påverkas. Kommissionen räknade för några år sedan med att priset för att klara Kyotomålet genom allmän handel inom EU-15 kunde förväntas hamna strax över 30€ per ton. Priset inom EU-25 bör dock med tanke på tillgången till de nya medlemsländernas hetluft komma att bli lägre. Därtill kommer att flertalet medlemsländer tänker tillgodoräkna sig utsläppsminskningar i andra delar av världen till vilka de medverkat genom de projekt-

18 Capros, P. och Mantzos, L., The Economic Effects of EU-Wide Industry-Level Emission Trading to Reduce Greenhouse Gases, National Technical University of Athens.

baserade flexibla mekanismerna. Detta får också en återhållande effekt på efterfrågan på europeiska utsläppsrätter.

Man bör i sammanhanget vara uppmärksam på att alla skattningar av jämviktspriset på den kommande utsläppsmarknaden utgår från att handelssystemet existerar parallellt med energi- och koldioxidskatter på den nivå som var aktuell vid tidpunkten för skattningen. Eftersom beskattning av fossila bränslen har en tillbakahållande effekt på utsläppen, kan förändringar i skattetrycket påverka jämviktspriset uppåt eller nedåt.

Om en allmän breddning av handelssystemet leder till att priset på utsläppsmarknaden stiger är detta till nackdel för den konkurrensutsatta industrin. Effekten kan bli särskilt påtaglig för den elintensiva industrin.

Jämviktspriset för att klara Europeiska Unionens ännu inte bestämda åtagande för nästa åtagandeperiod (sannolikt kring 2020) beror på handelssystemets geografiska utbredning och sektoriella omfattning samt på hur lågt taket för unionen sätts. Ett mål som ligger i linje med Sveriges uppfattning att de globala utsläppen inte får leda till att koncentrationen av koldioxid i atmosfären överstiger 550 ppm kan komma att medföra ett väsentligt högre jämviktspris under den andra åtagandeperioden än under den första.

När handelssystemet omfattar alla utsläpp spelar det ingen roll för priset på utsläppsmarknaden om den initiala tilldelningen gynnar industrin eller transportsektorn. Tilldelningen får – under förutsättning att den till någon del är gratis – bara betydelse för aktörernas förmögenhetsbildning. Marknadspriset bestäms av det samlade utbudet och av efterfrågan. Priset på de statliga auktionerna kommer att ligga mycket nära det aktuella eller förväntade priset på marknaden.

9. Handelssystemets tekniska utformning

En utvidgning av handeln till nya sektorer kan inte ske utan vissa kompletteringar av regelverket. I detta avsnitt diskuteras följande aspekter: • kvotpliktens förläggning • principer för tilldelning av rättigheter • kvotpliktens utformning • utsläpp från obeskattade bränslen • undvikande av dubbelräkning

• undantag från opt-in • registrering och ansvar för försäljning på auktion • verifiering och kontroll • tidplan för utvidgad handel

Analysen begränsas till transportsektorn samt övrigsektorns användning av olja och gas för uppvärmningsändamål. Avslutningsvis berörs i korthet frågan om hur man kan hantera den icke-handlande industrins utsläpp om även den ska omfattas av handelssystemets utvidgning.

Kvotpliktens förläggning

Inom den obligatoriska handelssektorn måste varje verksamhet som omfattas av kvotplikt ansvara för att den innehar utsläppsrätter i en omfattning som motsvarar utsläppen. Detta brukar betecknas som nedströmsansats. Det är i detta fall inte leverantören som omfattas av kvotplikten utan den slutlige användaren av den fossila energin.

När handelssystemet omfattar samtliga samhällssektorer, berörs miljontals hushåll och tiotusentals små företag och kommunala förvaltningar. Att belasta dem med kvotplikten är knappast meningsfullt. En mera praktisk utväg är att förlägga ansvaret till de företag som levererar eldningsolja, naturgas och drivmedel till dessa kunder. Det innebär att leverantörerna måste förete rättighetsbevis som motsvarar de kvantiteter som levereras till detaljhandeln och till företag med egna bränsledepåer. Denna förläggning av ansvaret kallas för en uppströmsansats till skillnad från en situation där den slutlige förbrukaren av bränslet ansvarar för redovisningen av rättigheterna.

Principer för tilldelning av rättigheter

Även i ett system med handel som omfattar utsläpp från alla sektorer kommer man sannolikt att fortsätta att tilldela rättigheterna gratis till energiintensiva verksamheter som är utsatta för global konkurrens. EG-direktivet anger att tilldelningen i huvudsak ska vara gratis under försöksperioden och att de verksamheter som omfattas av handel under första åtagandeperioden ska tilldelas

minst 90 procent av sina rättigheter gratis. Det är oklart av direktivet om denna begränsning också ska tillämpas på tilldelning till icke-konkurrensutsatta verksamheter som inkluderas i handelssystemet genom opt-in.

Att fördela rättigheter direkt till småindustrier, bostads- och lokaluppvärmning samt transporter är emellertid svårt. Det skulle förutsätta en nedströmsansats där varje hushåll och småföretag får ett visst antal rättigheter som de sedan måste redovisa i samband med inköp av t.ex. bensin och eldningsolja. Om rättigheterna inte motsvarar deras behov av fossila bränslen, skulle de själva bli tvungna att göra kompletterande inköp på handelsplatsen för utsläppsrätter eller utnyttja en agent som införskaffar utsläppsrätter på deras uppdrag. Systemet blir byråkratiskt och hanteringen kommer att öka kostnaderna för försäljning av drivmedel.

Staten skulle kunna ge distributörerna av gas, eldningsolja och drivmedel gratisrättigheter motsvarande det utrymme som blir över när ”handelssektorn” fått sin tilldelning. Värdet av dessa gratisrättigheter skulle dock knappast komma konsumenterna till del, eftersom bolagen skulle behöva sätta priserna så att de täcker marginalkostnaden för att förvärva ytterligare rättigheter på utsläppsmarknaden. Gratis tilldelning skulle således gynna distributörerna på konsumenternas och skattebetalarnas bekostnad.

Ett bättre alternativ är att sälja denna del av de svenska rättigheterna på en eller flera årliga statliga auktioner. Om de distribuerande bolagen har behov av ytterligare rättigheter utöver vad de förvärvar på auktionerna får de köpa dem på den europeiska börsen för handel med utsläppsrätter.

Energiföretagen kommer att övervältra kostnaden för förvärven av utsläppsrätter på sina kunder. Effekten blir densamma som om man hade höjt skatterna på de berörda varorna. Statens intäkter från auktionerna kan användas för att reducera någon av de skatter som har högst samhällsekonomisk kostnad, alltså en form av skatteväxling.

Priset på den statliga auktionen kommer med stor sannolikhet att ligga på samma nivå som jämviktspriset på europamarknaden. Det finns ingen anledning för de svenska olje- och gasleverantörerna att betala mer vid auktionerna än vad de behöver göra om de handlar på utsläppsbörsen.

Kvotpliktens utformning

För att minimera de administrativa kostnaderna och underlätta kontrollen av efterlevnaden bör kvotplikten antingen gälla import och inhemsk förädling för den svenska marknaden eller avse den tidpunkt då bränslet frigörs för försäljning, d.v.s. när produkten lämnar energibolagets depå. I det förstnämnda fallet utnyttjas samma gränssnitt som för energistatistiken, i det senare sammanfaller kvotplikten med gränssnittet för beskattning av naturgas, eldningsolja och drivmedel.

Enligt Svenska Petroleuminstitutet (SPI) finns bara sju företag som levererar till svenska innehavare av upplag för bensin, diesel, eldningsolja och gasol. Enligt SPI svarar dessa bolag för 100 procent av bensinleveranserna till den svenska marknaden och 97–98 procent av leveranserna av eldningsolja och diesel. Om inhemsk användning av flygbränslen ska täckas av handeln med koldioxidrättigheter tillkommer ytterligare två företag. För naturgas svarar, enligt Svenska Gasföreningen, Nova Naturgas för all import till Sverige. Totalt rör det sig således för närvarande om 10 företag som skulle komma att omfattas av kvotplikten för naturgas, bensin, gasol och olja om plikten förläggs till import- och förädlingsledet.

En trolig följd av avregleringen av naturgasmarknaden är emellertid, enligt Svenska Gasföreningen, att samtliga företag som idag levererar gas till svenska slutförbrukare kommer att bli importörer. Därtill kommer vissa storförbrukare som själva direktimporterar tung eldningsolja. De senare företagen omfattas dock sannolikt i de flesta fall redan av handelssektorns kvotplikt. Import från länder utanför EU är tullpliktiga men för införsel från andra medlemsländer finns ingen gränskontroll.

I alternativet med kvotplikten förlagd till gränssnittet för energiskatt blir antalet potentiellt berörda företag och myndigheter betydligt större. Enligt Skatteverket finns 34 godkända upplagshavare för bensin samt 235 upplagshavare för olja, vissa andra mineraloljor och gasol. Av de förstnämnda omfattas bara ett företag av kvotplikt inom den nuvarande handelssektorn, inom den senare omfattas 138 (59 %) av de berörda företagen av sådan kvotplikt. Det är inte klarlagt hur stor del av de senare som har upplag av diesel (som inte omfattas av handelssystemets kvotplikt). Det kan också finnas företag som registrerats hos Skatteverket för upplag av olja som utnyttjas av andra verksamheter inom företaget än de som ingår i handelssektorn. Bland godkända upplagsinneha-

vare som inte bedriver någon verksamheter som omfattas av handelssystemet finns företag som distribuerar drivmedel till slutanvändare, företag med egen depå för dieselbränsle och tillverkningsföretag som inte uppfyller kraven för att ingå i det obligatoriska handelssystemet.

Svenska Gasföreningen uppger att det finns sju företag som levererar naturgas till mindre förbrukare. Alla utom ett är företag som själva innehar anläggningar som omfattas av handelssektorns kvotplikt.

Utsläpp från förbränning av obeskattade bränslen

Förbrukningen av drivmedel och bränslen inom den icke-handlande sektorn är till helt övervägande del skattepliktiga.

Inrikesflyget är dock undantaget från skatt. Redovisningen till FN:s klimatkonvention av vad som ska anses vara utsläpp från inrikes förbränning av flygbränslen sker genom en schablon fastställd av Luftfartsverket på underlag från Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI).

Om man inkluderar inrikesflygets utsläpp i handelssystemet utan att grannländerna gör detsamma uppkommer problem med flygplan som växelvis används i inrikes och utrikes luftfart. Ett alternativ skulle därför kunna vara att låta varje berört bolag räkna ut hur stor del av flygningarna som sker inom landet. Bolagen skulle kunna åläggas att kvartalsvis redovisa sina flygrörelser, varefter distanserna multipliceras med de emissionsfaktorer för koldioxid för varje flygplanstyp som FOI använder sig av. Företagen skulle i ett sådant system bli kvotpliktiga för de framräknade emissionerna. Kvotplikten förläggs därmed nedströms och antalet kvotpliktiga leverantörer i den ovan lämnade redovisningen av uppströmsansatsen reduceras med två.

Bunkerolja för fartyg i inrikestrafik är skattebefriad när leverans sker direkt till fartygets tankar. Även beträffande sjöfarten finns problem, eftersom en del fartyg används i både inrikes och utrikes trafik. De berörda företagen är sannolikt fler än i fallet med trafikflyget. En möjlig utväg skulle kunna vara att medge restitution för rederier som har fartyg i blandad trafik. Dessa måste i så fall lämna uppgifter om hur stor andel av kvartalsförbrukningen som förbrukats på internationella destinationer och hur mycket bunkerolja som inköpts utomlands. Kontrollen av att de lämnade uppgifterna

kan bli mycket svår. Undantag måste även göras för alla fartyg som enbart går i internationell trafik. Dessa svårigheter talar för att undantag från kvotplikten bör göras för bunkeroljor som levererats till handelsfartyg. Möjligen skulle kvotplikten kunna omfatta leveranser till färjor och andra passagerarfartyg i inrikes linjetrafik. Om sjöfarten i avvaktan på en lösning inom Europeiska Unionen eller IMO undantas helt och kvotplikten för transportsektorns drivmedel förläggs till skattesnittet, kan sannolikt ett tiotal upplagshavare av olja undantas från kvotplikten. Det förutsätter dock att deras leveranser till 100 procent avser fartyg.

Undvikande av dubbelräkning

Eldningsolja och naturgas utgör en del av den energi som förbränns i industriella pannor och processer som ingår i handelssektorn. Vid en utvidgning av handeln till bränslen som levereras till övriga sektorer finns en risk för dubbelräkning av de volymer som avser verksamheter i den obligatoriska handelssektorn. Problemet uppkommer genom att handelssektorn har kvotplikten förlagd nedströms, medan övriga sektorer av praktiska skäl måste tillämpa en uppströmsansats. Problemet uppstår oavsett om kvotplikten förläggs till importledet eller till gränssnittet för erläggande av energioch koldioxidskatt.

Som redan redovisats är för närvarande 138 av de 235 företag som är registrerade hos Skatteverket som godkända innehavare av upplag för bensin, diesel och eldningsolja samtidigt helt eller till någon del kvotpliktiga inom handelssektorn för utsläpp från förbränning av dessa bränslen. De utgör emellertid bara en knapp fjärdedel av det totala antalet kvotpliktiga verksamheter. Flertalet av dessa får således sina bränsleleveranser antingen från en helt extern leverantör eller från ett upplag inom någon annan del av den egna koncernen.

Problemet med dubbelräkning kan lösas antingen genom att leverantörerna åläggs att till registermyndigheten redovisa vilka kvantiteter som försålts till kvotpliktiga respektive icke-kvotpliktiga verksamheter. Alternativt kan leverantören förete rättighetsbevis för samtliga leveranser. I det senare fallet tvingas verksamheter som omfattas av kvotplikt enligt nedströmsprincipen begära restitution hos registermyndigheten för utsläpp som härrör från förbränning av eldningsoljor och naturgas. Drivmedel utgör i detta

sammanhang inte något problem, eftersom de inte omfattas av den obligatoriska kvotplikten.

Restitution förekommer redan i energiskattesammanhang och kommer inom kort att utvidgas när jord- och skogsbruket får nedsatt drivmedelsskatt. Restitution av skatt sker kvartalsvis efter ansökan. Svenska Petroleuminstitutet har i en framställan till regeringen föreslagit att man för att minska administrationskostnaden istället ska tillåta avdrag i företagens månatliga skattekontodeklaration.

Undantag eller restitution kommer också att bli aktuell om några kategorier av förbrukare av olja helt undantas från kvotplikten.

Bör vissa utsläpp undantas från opt-in?

I inledningen av detta kapitel konstaterades att effektiviteten hos handeln med utsläppsrätter ökar ju fler sektorer som inkluderas i systemet. Från principiella utgångspunkter bör handeln därför omfatta samtliga utsläpp av koldioxid. Praktiska skäl och gränsdragningsproblem talar också för att samtliga utsläpp ska ingå. Om Sverige av någon anledning skulle välja opt-in för transportsektorn men tills vidare avstår från att inkludera övriga sektorer, bör de övriga sektorernas användning av drivmedel ändå omfattas av handeln. Det gäller diesel och bensin som förbrukas av arbetsmaskiner inom bl.a. jord- och skogsbruk samt tillverkningsindustri och byggnadsverksamhet och av drivmedel som förbrukas i hushållens maskiner, t.ex. gräsklippare och motorsågar. Att vid handel med utsläppsrätter särskilja denna användning från den användning av samma drivmedel som sker inom transportsektorn skulle bli komplicerat och öka risken för fusk.

De enda utsläpp som av praktiska skäl möjligen bör undantas är utsläppen från inhemsk sjöfart.

Registrering och ansvar för försäljning på auktion

Utredningen har i ett tidigare betänkande föreslagit att ett svenskt register för handel med utsläppsrätter ska upprättas. Alla verksamhetsutövare som omfattas av handelsdirektivet ska enligt förslaget upprätta konton knutna till registret. Andra fysiska och juridiska personer som avser att handla med utsläppsrätterna måste också

upprätta sådana konton. När handeln utvidgas till att omfatta utsläpp från ytterligare sektorer kommer även de energiföretag som omfattas av kvotplikt enligt uppströmsprincipen att behöva upprätta konton hos registermyndigheten.

Registermyndigheten ska enligt förslaget till lag om handel med utsläppsrätter ansvara för utfärdande av tilldelade utsläppsrätter till verksamheter inom den handlande sektorn samt registrera alla överlåtelser av utsläppsrätter i Sverige. Det förefaller därför naturligt att registermyndigheten också ges uppgift att ansvara för försäljning av de svenska rättigheter som utbjuds till de företag som omfattas av kvotplikten för utsläpp från bränslen som genom optin tillförs handelssystemet. Intäkterna från auktionen tillfaller därvid staten. De rättigheter som på detta sätt utbjuds till försäljning kan lämpligen varje år fördelas på 2–4 olika auktioner. Endast företag som är registrerade hos myndigheten till följd av kvotplikt enligt den nyss redovisade uppströmsprincipen bör ha rätt att handla på auktionen. I ett senare skede kan en del av den initiala tilldelningen av rättigheter till verksamheter inom den obligatoriskt handlande sektorn komma att behöva ske på auktion. Om så blir fallet kan ett gemensamt auktionsförfarande tillämpas. Det innebär att alla verksamheter och företag som omfattas av den svenska kvotplikten får tillträde till auktionen. Det medför inga problem att låta verksamheter som omfattas av kvotplikt enligt nedströmsprincipen delta i samma auktion som företag som omfattas av kvotplikt enligt uppströmsprincipen.

Om Sverige från och med 2008 tillämpar opt-in för merparten av utsläppen från transportsektorn och övrigsektorn men fortsatt lämnar inrikes sjöfart och kanske också icke-energiintensiva företag utanför handelssektorn, kommer avräkningen mot vårt nationella åtagande att bestå av 1) utdelade gratisrättigheter, 2) på auktion försålda rättigheter och 3) de faktiska utsläppen från verksamheter som inte omfattas av handelssystemet.

Verifiering och kontroll

Handelsdirektivet föreskriver att alla verksamhetsutövare som omfattas av kvotplikt ska vara skyldiga att övervaka och rapportera sina utsläpp av växthusgaser. Denna rapporteringsskyldighet bör också omfatta företag som enligt uppströmsprincipen omfattas av kvotplikt. Eftersom dessa företags ansvar endast omfattar utsläpp

från förbränning av väl definierade fossila bränslen kan rapporteringen bygga på uppgifter om försålda volymer och de emissionsfaktorer för dessa bränslen som Naturvårdsverket använder i den svenska rapporteringen till FN:s klimatkonvention.

Den verifiering av lämnade uppgifter som föreskrivs i Europeiska kommissionens av rådet ännu inte antagna förslag till registerförordning ska för verksamheter inom handelssektorn ske genom anlitande av ackrediterade kontrollörer. Ett sådant förfarande är naturligt eftersom handelssektorn utöver förbränning av fossila bränslen också omfattar utsläpp från industriprocesser.

Om kvotplikten förläggs till gränssnittet för uppbörd av energiskatt förefaller det vid en utvidgning av handeln till nya sektorer onödigt att föreskriva att varje företag som omfattas av kvotplikt enligt uppströmsprincipen ska behöva anlita en särskild kontrollant. Förslaget till registerförordning anger inte vilka krav på kontroll som ska ställas på verksamheter som omfattas av utvidgad utsläppshandel. Förutsatt att Europeiska kommissionen kan godta ett sådant förfarande är det i Sverige lämpligt att uppdra åt Skatteverket att vara kontrollant av samtliga företag som omfattas av kvotplikt enligt uppströmsprincipen. Skälet till denna bedömning är att så gott som all försäljning av gas och olja som omfattas av den utvidgade kvotplikten är föremål för energi- och koldioxidskatt och att dessa skatter tas ut i samma punkt i distributionsledet som den föreslagna kvotplikten. Kontrollen torde inte innebära något merarbete för Skatteverket, eftersom den i huvudsak avser samma volymer som skatteuppbörden. Risken för fusk med utsläppsrätterna kan i detta sammanhang bedömas som liten. Värdet av att smita från kvotplikten är liten jämfört med värdet av att undslippa energi- och koldioxidskatten.

Om kvotplikten förläggs till importledet kommer den att omfatta väsentligt färre företag. Med en sådan lösning bör direktivets krav på anlitande av kontrollant tillämpas.

Tidplan för genomförande av utvidgad handel

De administrativa förberedelserna för att inkludera de svenska utsläppen från transportsektorn, fastighetssektorn och den icke-

19 Handelsdirektivets artikel 24:3 föreskriver att Europeiska kommissionen på eget initiativ eller på en medlemsstats begäran ska anta riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp från anläggningar och verksamheter som tillförs handelssystemets genom ett unilateralt beslut om utvidgning av handeln till nya sektorer.

energiintensiva industrin i handeln med utsläppsrätter berör få aktörer och behöver inte bli särskilt omfattande. För att handeln ska kunna inledas i januari år 2008 räcker det om Europeiska Kommissionen får möjlighet att ta ställning till den svenska modellen under sommaren eller början av hösten 2007. Det förutsätter att riksdagen fattar beslut om reglerna senast i juni samma år. Regeringens proposition till riksdagen bör då föreligga senast i början av april, vilket förutsätter att en remissbehandlad detaljutredning föreligger vid årsskiftet 2006/2007. Det innebär att det faktiska beslutet om opt-in skulle kunna vänta till den tidpunkt då försöksverksamhet med obligatorisk handel pågått i två år. Utredningen om detaljerna i den svenska modellen för opt-in måste dock påbörjas senast i början av 2006.

En nackdel med att skjuta på beslutet till sommaren 2007 kan vara att regeringen vid ett negativt beslut får alltför kort tid till sitt förfogande för att med andra medel söka begränsa de svenska utsläppen. Detta kan tala för att principbeslutet bör fattas redan 2005 eller senast under första halvan av 2006. Vad som ytterligare talar för en sådan tidsplan är att Sverige senaste den 30 juni 2006 måste notifiera EU kommissionen om tilldelningen av rättigheter till handelssektorn avseende perioden 2008–2012. Det förefaller rimligt att samordna beslutet om den nationella ramen med ett ställningstagande till hur Sverige ska hantera utsläppen från övriga sektorer.

Av betydelse i detta sammanhang är också att Europeiska Kommissionen enligt handelsdirektivet senast den 30 juni 2006 ska överlämna en rapport till Europaparlamentet och rådet varvid kommissionen bl.a. ska ta ställning till frågan om den obligatoriska handeln ska utvidgas till fler sektorer och/eller fler växthusgaser. Det torde vara en fördel för Sverige att redan till denna tidpunkt ha tagit fram det nödvändiga underlaget för ett svenskt ställningstagande.

Det har ifrågasatts om det är möjligt att unilateralt utvidga handeln till fler verksamheter och växthusgaser utan att avvakta ett tillägg till direktivets bilaga 1. Invändningen bygger på att bilagan f.n. bara talar om utsläpp från anläggningar. I direktivets artikel 2 anges emellertid att det ska tillämpas på utsläpp från verksamheter, till vilka också utsläpp från fordon potentiellt kan räknas. Artikel 24, som reglerar medlemsländernas rätt att unilateralt tillämpa handeln på fler verksamheter från 2008, anger inte att ett villkor för

detta skulle vara att direktivet ändras. Bilaga 1 får därför ses enbart som en lista över anläggningar som skall omfattas av handeln.

Lagtekniskt kan utvidgningen av handeln till nya verksamheter lösas genom införandet av ett kapitel om utvidgad handel i lagen om handel med utsläppsrätter. Därtill behövs smärre följdändringar i några av lagens övriga kapitel.

Den icke-handlande industrins utsläpp

Den icke-handlande industrins utsläpp består av utsläpp från drivmedel, uppvärmning med olja, gas, kol och koks samt processutsläpp. Som redan framgått bör den icke-handlande industrins utsläpp av drivmedel omfattas av opt-in i samband med att handeln utvidgas till att omfatta transportsektorn. Mycket talar för att även utsläppen från förbränning av eldningsolja och naturgas bör ingå. Kretsen av kvotpliktiga företag ökar inte om man för dessa utsläpp tillämpar en uppströmsansats.

När större företag tillförs handelssektorn genom opt-in kan dock en nedströms förläggning av kvotplikten vara att föredra framför en uppströmsansats. Beträffande utsläpp från industriprocesser är det uppenbart att kvotplikten måste förläggas nedströms. Enligt uppgift från Naturvårdsverket finns inom den ickehandlande industrisektorn för närvarande 14 anläggningar som ger upphov till processutsläpp av koldioxid. Det rör sig om 10 anläggningar inom mineralindustrin samt vardera en anläggning inom karbidtillverkning, järnlegering, aluminiumtillverkning och koppartillverkning.

Om alla industrier ska inkluderas i handelssektorn genom opt-in tillkommer utöver utsläpp från förbränning av drivmedel, naturgas och eldningsolja även utsläpp från förbränning av kol och koks. Företagen inom den icke-handlande industrisektorn förbrukade år 2000 101 000 ton kol och koks, vilket motsvarar utsläpp av drygt 0.25 miljoner ton koldioxid.

För att inte onödigtvis krångla till en svensk utvidgning av handelssektorn genom opt-in kan man överväga att lämna den ickehandlande industrisektorns utsläpp från kol, koks och processer utanför systemet. Om blir fallet, är det viktigt att skatten på kol och koks sätts till en nivå som motverkar ett eventuellt skifte från olja och naturgas till kol inom de verksamheter som undantas från handelssektorns kvotplikt.

Innan beslut fattas om att eventuellt inkludera ytterligare industriverksamheter i handelssystemet (utöver deras förbrukning av drivmedel) bör man analysera om det av konkurrensskäl är motiverat att också dessa verksamheter tilldelas en del av sina rättigheter gratis.

Behov av ytterligare utredning

Följande frågor behöver bli föremål för fördjupad analys som ett led i förberedelserna för ett konkret förslag om ändring i Lagen om handel med utsläppsrätter: 1. Frågan om kvotplikten bör förläggas till importledet eller till

gränssnittet för redovisning av energiskatt. 2. Frågan om hur dubbelräkning ska kunna undvikas eller korrige-

ras. 3. Den exakta utformningen av statens auktion av utsläppsrätter.

En statlig auktion kommer sannolikt att behöva inrättas från

och med 2008 även om den nuvarande handelssektorn inte

utvidgas. 4. Frågan om den icke-handlande industrins utsläpp från proces-

ser och förbränning av eldningsolja, kol, koks och naturgas ska

omfattas av utvidgningen av systemet och vilka anläggningar

och verksamheter som i så fall ska tillämpa uppströms- respektive nedströmsprincipen.

Frågorna om registrering, verifiering och kontroll behöver däremot knappast bli föremål för någon fördjupad analys. De regler som ska gälla för verksamheterna inom den nuvarande handelssektorn kan och bör tillämpas även på företag som är kvotpliktiga enligt uppströmsprincipen. Det är bara om kvotplikten förläggs till gränssnittet för redovisning av energiskatt som det finns anledning att överväga en annan lösning av den auktoriserade kontrollen.

10. Skäl att överväga utvidgad handel med utsläppsrätter

En utvidgning av handeln med koldioxidrättigheter till samtliga sektorer har två fördelar. Den ökar påtagligt sannolikheten för att medlemsländerna och Europeiska Unionen ska kunna uppfylla sina

förpliktelser mot Kyotoprotokollet och den reducerar kostnaderna för att nå målet.

Garanti för att nå målet

Det finns en betydande risk att flera av Europeiska Unionens medlemsländer inte kommer att klara sina åtaganden enligt Kyotoprotokollet. Det förefaller samtidigt osannolikt att de länder som ser ut att klara sina åtaganden kommer att göra det med så stor marginal att reduktionen kan uppväga de övriga ländernas överskridanden.

Handeln med utsläppsrätter kommer att sätta ett tak för utsläppen från verksamheter som obligatoriskt ingår i handelssystemet. Om tilldelningen av utsläppsrätter till dessa blir frikostig, kommer mycket långtgående åtgärder att krävas inom de övriga sektorerna för att de nationella åtagandena ska kunna infrias. Flertalet medlemsländer har dock, i motsats till Sverige, förbehållit sig rätten att utnyttja de s.k. flexibla mekanismerna Gemensamt genomförande (Joint Implementation) och Mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism) för att uppfylla sina åtaganden gentemot Kyotoprotokollet och EU:s interna överenskommelse om hur bördan ska fördelas. Det innebär att de utöver åtgärder på hemmaplan kan tillgodoräkna sig utsläppsminskningar i andra länder som kommit till genom insatser från deras sida. ”Länkdirektivet”, som utgör ett komplement till handelsdirektivet, ger företag som deltar i emissionshandeln möjlighet att utnyttja rättigheter som förvärvats genom deltagande i sådana projekt.

Om samtliga sektorer skulle komma att omfattas av handelssystemet, kommer EU:s åtagande för perioden 2008–2012 att utgöra taket för hur många rättigheter som medlemsländernas regeringar totalt får fördela. Risken för att taket ska överskridas är mycket litet. Enligt direktivet ska den som släpper ut mer koldioxid än vad man har förvärvat rättigheter till betala 100 Euro per ton för den del som saknar täckning. Detta motsvarar tre till fyra gånger den av kommissionen beräknade marginalkostnaden för förvärv av rättigheter inom ett system där handeln omfattar utsläppen från samtliga samhällssektorer. Handel som omfattar samtliga utsläpp kan alltså ses som en garanti för att EU når Kyotomålet.

Handel ett sätt att minimera kostnaderna

Det finns två generella styrmedel som kan användas för att säkerställa att de totala utsläppen av koldioxid reduceras på ett kostnadseffektivt sätt: • Lika hög koldioxidskatt inom samtliga sektorer • Handel med koldioxidutsläppsrätter

I båda fallen kommer med stor sannolikhet marginalkostnaden för att reducera ytterligare ett ton koldioxid bli ungefär lika stor i samtliga sektorer. Det förstnämnda alternativet är dock förknippat med två problem: • Det är svårt att i förväg veta vilken skattenivå som krävs för att

målet ska uppnås • Det är svårt eller omöjligt att belasta konkurrensutsatt energi-

krävande industri med samma skatt som övriga sektorer

Handel med utsläppsrätter löser det första av de båda problemen. Det andra problemet kan begränsas genom att den konkurrensutsatta industrin tilldelas gratisrättigheter. Därigenom kan man avlasta företagen större delen av den finansiella bördan utan att deras marginella incitament att begränsa utsläppen påverkas.

Handel med utsläppsrätter leder med stor sannolikhet till att företag och verksamheter som kan minska utsläppen till en kostnad som understiger jämviktspriset utnyttjar denna möjlighet att tjäna pengar. Företag med sämre förutsättningar väljer istället att köpa rättigheter så länge detta är billigare än att vidta åtgärder i syfte att minska utsläppen.

Den ekonomiska fördelen med utsläppshandeln är att den utjämnar kostnadsskillnader inom och mellan sektorer. Handeln leder till att kostnaden för det sist reducerade tonnet hamnar på i stort sett samma nivå inom alla sektorer. Det ger betydande samhällsekonomiska vinster vid jämförelse med ett system där regeringar och parlament har påbjudit att vissa verksamheter eller sektorer ska minska sina utsläpp med X procent medan andra tillåts minska dem med Y procent eller kanske öka dem med Z procent.

Regeringarna ställs nämligen inför stora problem om de med administrativa påbud ska fördela utrymmet på ett kostnadseffektivt sätt. I stort sett alla företag och hushåll använder fossila bränslen och det är nästintill omöjligt för myndigheterna att bedöma vilka

möjligheter de många verksamheterna har att minska sina utsläpp och vilka direkta eller indirekta kostnader detta skulle medföra.

Det räcker i detta sammanhang inte med att eftersträva att det sist reducerade tonnet i transportsektorn kostar ungefär lika mycket som det sist borttagna tonnet i övrigsektorn eller industrisektorn. Man måste också söka se till att åtgärderna inom varje sektor och subsektor utformas så att man inte vidtar åtgärder som är onödigt dyra. Detta ställer utomordentligt stora krav på information och på möjligheten att korrekt bedöma utvecklingen inom olika områden. Att fastställa bindande mål eller kvoter för olika sektorer kan medföra betydande välfärdsförluster, eftersom det är nästan omöjligt för lagstiftaren att i förväg veta eller gissa sig till kostnaden för alla tänkbara åtgärder.

EU Kommissionen har låtit forskare analysera skillnaderna i kostnad mellan generell handel med utsläppsrätter och ett system där varje medlemsland föreskriver att alla samhällsektorer procentuellt ska bidra med lika mycket. Simuleringarna visar på mycket stora skillnader. Marginalkostnaden för att nå målet beräknas i det ideala fallet bli 33 Euro per ton CO2, medan den i ett fall där alla sektorer ska bidra lika mycket uppskattas till 126 Euro per ton.

Den totala kostnaden för att klara EU:s åtagande genom att skära ner lika mycket i alla samhällsektorer beräknas bli tre gånger så hög som i ett fall där utsläppen reduceras genom gemensam handel med utsläppsrätter som omfattar samliga sektorer. Mellanskillnaden i kostnad motsvarar över 100 miljarder kronor per år för EU-15. Om den kostnaden är likformigt fördelad mellan medlemsländerna, vilket knappast är fallet, skulle detta för Sveriges del innebära en årlig merkostnad på ca 2 miljarder kronor. Eftersom Sverige har en liten andel av utsläppen från kraft- och värmesektorn, där de billigaste åtgärderna finns, är merkostnaden i vårt fall troligen högre än 2 miljarder kronor.

Institutet för tillväxtpolitiska studier har i en studie kommit till slutsatsen att Sveriges årliga BNP blir 6 miljarder kronor högre om vårt koldioxidåtagande (minus 4 %) uppnås genom utsläppshandel än om målet nås med enbart inhemska åtgärder. Om två tredjedelar av de nödvändiga energi- och koldioxidskatterna anses oundgängliga av fiskala skäl, reduceras skillnaden till 3.1 miljarder per år.

20 Capros, P. och Mantzos, L., The Economic Effects of EU-Wide Industry-Level Emission Trading to Reduce Greenhouse Gases, National Technical University of Athens. 21 Carlén, B., BNP-effekter av svensk klimatpolitik – en jämförelse. Institutet för tillväxtpolitiska studier, 2003.

Någon simulering av utfallet av ett alternativ där 46 procent av koldioxidutsläppen inom EU-15 omfattas av obligatorisk handel, medan övriga utsläpp hanteras på annat sätt av de enskilda medlemsländerna, har inte utförts. Utfallet beror dels på hur generös tilldelningen till ”handelssektorn” i varje enskilt land blir, dels på hur det enskilda medlemslandet väljer att hantera de övriga utsläppen. Eftersom den obligatoriska handeln omfattar ungefär hälften av utsläppen, kan man förmoda att man kan tillgodogöra sig högst hälften av de fördelar som en allomfattande handel skulle ha. Vid en skev fördelning av utrymmet mellan ”handelssektorn” och övriga sektorer kan utfallet dock bli väsentligt sämre. Mot bakgrund av de ovan redovisade beräkningarna och förhållandet att transport- och övrigsektorerna svarar för en så stor del av de svenska utsläppen, förefaller det rimligt att tro att ett inkluderande av samtliga sektorers utsläpp i handelssystemet skulle förbilliga Sveriges klimatpolitik med 2–3 miljarder kronor per år. Hur stor fördelen är beror på hur Sverige i frånvaro av opt-in skulle välja att utforma klimatpolitiken för transportsektorn och övrigsektorn.

Genom att utvidga handeln till att omfatta samtliga sektorer undviker man också en del besvärliga gränsdragningseffekter. Ett exempel på en sådan är investeringar i oljeraffinaderierna i syfte att öka kapaciteten att producera lågsvavlig diesel och bensin. Dessa bränslen behövs för att bensin- och dieselmotorer ska kunna förses med avancerad reningsutrustning för kväveoxider och partiklar, vilket i sin tur är en förutsättning för en storskalig övergång till dessa bränslesnåla alternativ. Processförändringarna i raffinaderierna ökar emellertid energianvändningen och utsläppen av koldioxid från de berörda anläggningarna. Det innebär att förändringen ökar utsläppen inom en sektor men bidrar till en påtaglig minskning i en annan. När den ena sektorn omfattas av handeln med utsläppsrätter men inte den andra, uppstår problem.

Vad som också kan tala för opt-in är svårigheten att bedöma effekterna av en eventuell ytterligare avveckling av kärnkraft i Sverige på emissionerna inom övrigsektorn (som inte omfattas av det obligatoriska systemet) och energiföretagen (som omfattas). Om en fortsatt avveckling äger rum – antingen till följd av politiska beslut eller som ett resultat av tekniska problem – kan detta få

22

De höga drivmedelsskatter som annars måste införas är transfereringar inom den svenska ekonomin utgör inte i sig någon kostnad. Anpassningen till höga drivmedelspriser kan dock vara förknippade med avsevärda kostnader.

konsekvenser för utsläppen både i Sverige och (via ökad import av el) i grannländerna.

En svårbedömd men viktig aspekt på valet mellan att minska utsläppen i transportsektorn och övrigsektorn med hjälp av höjda drivmedels- och energiskatter eller att göra det genom handel med utsläppsrätter är frågan om vilken modell som skulle få störst folklig acceptans. Skillnaden mellan opt-in och en situation där Sverige med egna åtgärder ska föra tillbaka transportsektorns utsläpp till 1990 års nivå motsvarar ca fem kronor i tillkommande pris per liter bensin. För att få stöd för de betydligt mera långtgående åtaganden som kommer att krävas i kommande etapper kan det vara viktigt att medborgarna upplever att det första etappmålet uppnåddes på ett effektivt och billigt sätt. Frågan om folklig acceptans kan tillmätas stor betydelse för det fortsatta klimatarbetet.

11. Potentiella nackdelar med opt-in

Tre olika invändningar kan möjligen anföras mot opt-in. Man kan hävda: • att utvidgad handel med utsläppsrätter försenar den satsning på

ny teknik som behövs för att klara de följande etappmålen, • att utvidgningen till ytterligare sektorer gör det möjligt för de

nya medlemsländerna att föra in ”hetluft” i systemet, • att allomfattande handel kan lede till att priserna på utsläpps-

marknaden stiger till en högre nivå än vad som skulle ha varit fallet

om handeln begränsats till energiintensiv industri samt större

kraft- och värmeverk.

Farhågor framförs ibland från miljörörelsen om att handeln kan bli så framgångsrik från kostnadseffektivitetssynpunkt att kostnaden för att klara Kyotoprotokollet blir så låg att inget incitament skapas för mera långtgående åtgärder. I denna invändning mot handeln med utsläppsrätter ligger ett erkännande av metodens effektivitet.

Det är sant att det första etappmålet bara utgör ett litet steg på vägen och att det kan finnas behov av att förbereda samhället för de mera långtgående restriktioner som kommer att behöva ställas i nästa eller nästnästa etapp. Den fråga man dock måste ställa sig är dock om det vore klokt att skapa incitament för en forcerad teknikutveckling genom att medvetet försvåra utnyttjandet av billiga och kostnadseffektiva metoder. Samma skäl för att förhindra

ett utnyttjande av potentialen för åtgärder med låg kostnad skulle för övrigt kunna anföras under nästa åtagandeperiod. Man måste därför fråga sig om det vore klokt att försvåra ett utnyttjande av de billigaste åtgärderna bara för att tidigt skapa incitament till fortsatt teknikutveckling.

Att utrymmet för de europeiska utsläppen under Kyotoprotokollet är högt i förhållande till vad som måste följa senare talar dock för att det kan finnas behov av att komplettera utsläppshandeln med andra styrmedel och åtgärder som siktar på att förbereda samhället för kommande åtaganden. Den frågan behandlas i nästa avsnitt.

Frågan om den öst- och centraleuropeiska hetluften kommer att frigöras när handeln med utsläppsrätter utvidgas till ytterligare sektorer är i och för sig intressant, men tillgången till hetluft påverkas inte av ett eventuellt svenskt beslut om opt-in. Det som avgör är om länder som förfogar över hetluft väljer att utvidga utsläppshandeln till verksamheter till vilka de kan sälja rättigheter på auktion. Deras val i detta avseende påverkas knappast av Sveriges beslut om opt-in.

Hetluften kan inte bli föremål för handel inom ett system som enbart omfattar kraft- och värmeverk samt energiintensiv industri. Men den kommer ändå att kunna tas i anspråk av EU-25 vid redovisningen av de europeiska utsläppen till klimatkonventionen. Det kommer då att framgå att vissa medlemsländer har utsläpp över sina nationella åtaganden, medan andra har klarat uppgiften med viss marginal. Så länge EU klarar sitt åtagande enligt Kyotoprotokollet, kan övriga parter inte invända mot att hetluften utnyttjas.

För Tysklands del är det redan uppenbart att hetluften utnyttjas. Tyskland klarar sitt nationella åtagande delvis tack vare hetluft som frigjorts när verksamheter i den östra delen av landet lagts ner.

Farhågan om att en generell bredning av handelssystemet skulle kunna vara en nackdel för energiintensiv industri har redan besvarats i ett tidigare kapitel.

12. Vilka kompletterande styrmedel behövs?

En viktig fråga inför ett eventuellt svenskt utnyttjande av opt-in är i vilken utsträckning som handeln med utsläppsrätter ersätter andra styrmedel. I detta sammanhang bör man skilja på generella ekonomiska styrmedel som är avsedda att påverka efterfrågan på fossila

bränslen och selektiva styrmedel som införs eller bibehålls i syfte att stödja vissa avgränsade åtgärder. Till den första typen hör energiskatter och koldioxidskatt. Exempel på den andra typen är utbildning i sparsam körning, förbättrad hastighetsövervakning och stöd till forskning och utveckling. Gröna certifikat har drag av båda generellt och selektivt styrmedel.

Generella styrmedel

Enligt ekonomisk teori bör handel med utsläppsrätter leda till att målet uppnås till lägsta möjliga kostnad. Under förutsättning att handelssystemet inte är behäftat med marknadsimperfektioner bör handeln utmynna i en optimal resursallokering. Att i en sådan situation tillgripa ett sekundärt styrmedel med samma syfte som handelssystemet måste per definition leda till ett resultat som avviker från det optimala utfallet. Det betyder att samhället utöver den administrativa kostnaden för det sekundära styrmedlet påtvingas högre åtgärdskostnader än vad som annars skulle ha blivit fallet. Till följd av detta uppstår en välfärdsförlust.

Vid allomfattande handel med utsläppsrätter behövs inga ytterligare generella ekonomiska styrmedel. Utnyttjandet av sådana, t.ex. i form av höjd koldioxidskatt, medför inte att utsläppen reduceras till en nivå under utsläppstaket. Däremot påverkar de hur stor del av åtgärderna som genomförs i det egna landet. Att öka andelen inhemska åtgärder har dock inte större värde än att t.ex. öka Närkes bidrag till klimatarbetet på bekostnad av åtgärder som annars skulle ha genomförts i Sörmland.

Energi- och koldioxidskatter får en snedvridande effekt om de tillåts verka i kombination med ett system för handel med koldioxidrättigheter som omfattar utsläpp från alla samhällssektorer. Från styrmedelssynpunkt vore det således önskvärt att vid övergång till handel med utsläppsrätter avskaffa alla former av ren energi- eller koldioxidbeskattning. Från fiskal synpunkt kan dock energi i olika former eventuellt vara bättre skattebaser än t.ex. arbete och kapital.

Alla fiskala skatter är – till skillnad från miljöavgifter – behäftade med samhällsekonomiska anpassningskostnader. Vid val av skatteobjekt bör man därför första hand välja skattebaser med låga anpassningskostnader. Om fiskala skäl talar för fortsatt beskattning av energi, bör beskattningen utformas så neutralt som möjligt för

att inte störa handelssystemet. Det innebär att alla former av energi beskattas lika. Om någon form av differentiering införs eller bibehålls bör den gälla någonting annat än koldioxid, t.ex. svavelhalt i bränslen eller andra icke-internaliserade risker och miljökostnader.

Bör Sverige avskaffa koldioxidskatten?

I sitt förra betänkande diskuterade kommittén frågan om att avskaffa koldioxidskatten för verksamheter inom handelssektorn. Kommitténs slutsats blev att skatten av effektivitets- och konkurrensskäl bör avskaffas för alla utsläpp utom de från värmeproduktion. Särbehandlingen av värmeproduktionens utsläpp motiveras av att skattebefrielse skulle motverka användningen av biobränslen inom fjärrvärmeområdet.

Om Sverige som enda medlemsland låter transportsektorns utsläpp omfattas av handeln med utsläppsrätter, kan riksdagen inte avskaffa koldioxidskatten eller någon annan del av bensin- och dieselskatterna. Det nya energiskattedirektivet tillåter heller inte att skatten på diesel sänks under den nivå som gällde den 1 januari 2003.

Om alla medlemsländer låter utsläppen från samtliga sektorer omfattas av handeln med utsläppsrätter, finns det inga klimatpolitiska skäl att behålla energi- och koldioxidskatterna. Det uppsatta målet kommer ändå att nås och ett bibehållande av skatterna i vissa samhällsektorer snedvrider utfallet och fördyrar klimatarbetet. Omräknat till skatt på koldioxid motsvarar skattebelastning på olika fossila bränslen i Sverige för närvarande 0:00–2:04 kronor per kilo.

Om flertalet medlemsländer inför km-skatt och handel med utsläppsrätter, finns således skäl att överväga en revision av energiskattedirektivet. Det bästa vore i en sådan situation om inte bara tunga lastbilar utan även personbilar och lätta lastbilar på sikt kunde övergå till km-skatt. I så fall skulle drivmedelsbeskattningen helt kunna avskaffas. Det skulle innebära att priset på diesel och bensin blir ungefär lika högt i hela Europa, eftersom samtliga oljeföretag skulle komma att betala samma pris för koldioxidrättigheterna. Genom att auktionera ut de rättigheter som finns kvar när industrin fått sin tilldelning kan finansministrarna kompensera

23 0:00 för utsläpp som inte är föremål för energi- och koldioxidbeskattning. 2:04 för bensin (koldioxidskatt + energiskatt men exklusive moms).

statskassan för en del bortfallet av skatteintäkter. Samhällets kostnader för vägslitage, olyckor och utsläpp skulle i ett sådant fall täckas av km-skatten som också tillför staten betydande belopp.

Om de europeiska energi- och koldioxidskatterna avskaffas, kommer priset på marknaden för koldioxidrättigheter att bli väsentligt högre än om de bibehålls. Det beror på att skatterna har en tillbakahållande effekt på efterfrågan. Om all europeisk energibeskattning avskaffas, kan priset för att nå Kyotomålet förväntas hamna kring 70 öre per kilo CO2.

En förskjutning av bördan för klimatpolitiken från skatter till utsläppsrätter kan vara till nackdel för energiintensiv industri som är utsatt för global konkurrens även i ett fall där dessa verksamheter tilldelas gratisrättigheter. Problemet gäller bland annat elintensiva verksamheter, som enligt handelsdirektivet inte tilldelas några gratisrättigheter. Om kraftindustrin kan övervältra hela marginalkostnaden för förvärv av utsläppsrätter på sina kunder motsvarar 70 öre per kilo koldioxid en prisökning på kraft från kolkondenskraftverk med 58 öre per kilowattimme. För att neutralisera denna effekt för konkurrensutsatta verksamheter skulle EU sannolikt behöva ändra handelsdirektivet så att industrier med hög elintensitet tilldelas egna gratisrättigheter som de kan använda som ett partiellt betalningsmedel vid köp av elektricitet. Det är ju inte den europeiska kraftindustrin som är utsatt för global konkurrens utan en del av dess kunder.

Den ovan beskrivna avvecklingen av energi- och koldioxidskatterna är inget Sverige kan genomföra på egen hand. Det är en fråga för Europeiska Unionen att vid en utvidgning av handelssystemet genomföra nödvändiga anpassningar av energiskattedirektivet. Processen kommer sannolikt att ta tio år eller mer. Det innebär att man under lång tid kommer att få leva med styrmedel som inte är optimala från effektivitetssynpunkt. För svensk del bör en slutsats bli att vi efter en utvidgning av handelssektorn bör avstå från att höja koldioxid- och energiskatterna, eftersom det skulle försvåra den långsiktiga anpassningen av energibeskattningen. Det är bara om man efter närmare analys finner att ökad energibeskattning ger lägre samhällsekonomiska kostnader än andra skatter som en fortsatt skatteväxling bör genomföras.

24

Kågeson, P., The Impact of CO2 Emissions Trading on the European Transport Sector, VINNOVA Report VR 2001:17. 25

Beräknat på 0.33 kilo CO2 per kWh tillförd energi och 40 % elverkningsgrad.

Behövs kompletterande generella styrmedel?

En näraliggande fråga är hur man vid utvidgning av handelssystemet bör se på andra kompletterande styrmedel av generell karaktär. Inom den svenska elförsörjningen finns sedan några år krav på att en del av produktionen ska ske i anläggningar som utnyttjar förnybar energi. Varje producent måste redovisa gröna certifikat avseende en viss procentuell andel av produktionen.

Därtill övervägs nu gröna drivmedelscertifikat i syfte att tvinga transportsektorn att använda en viss procentuell andel biodrivmedel. Frågan utreds för närvarande av utredningen om förnybara fordonsbränslen. Även ett sådant styrmedel skulle – om det införs i kombination med utsläppshandel – snedvrida utfallet av handeln.

En kompletterande generell åtgärd som gröna certifikat förutsätter för att vara samhällsekonomiskt effektiv att den kan bidra till att uppfylla något annat mål som är så viktigt att man får acceptera att åtgärden gör det dyrare att uppnå det kortsiktiga klimatmålet. Sådana mål skulle t.ex. kunna vara att minska den svenska importen av olja från Mellanöstern eller att förbereda Sverige för åtgärder som man bedömer vara nödvändiga för att klara Klimatkonventionens andra eller tredje etappmål.

Om målet med det kompletterande styrmedlet är att minska oljeimporten bör man förutsättningslöst väga kostnaderna för gröna biodrivmedelscertifikat mot kostnaden för andra alternativ som också kan bidra till att minska beroendet av olja, t.ex. naturgasbaserade drivmedel, skifte från eldningsolja till biobränslen inom fastighetssektorn eller åtgärder som minskar drivmedelsförbrukningen i olika typer av fordon. Från ekonomisk synpunkt bör man därvid inte ytterligare kreditera biodrivmedlen eller någon av de alternativa åtgärderna för deras bidrag till minskade koldioxidutsläpp. Denna fördel har redan tillgodoräknas dem inom ramen för utsläppshandeln.

Om målet med ett kompletterande styrmedel är att förbereda Sverige för den andra eller tredje åtagandeperioden behöver man inför valet av åtgärd dels söka uppskatta den framtida marginalkostnaden för klimatpolitiken, dels analysera vilka ytterligare tekniker som kan behöva tillkomma år 2020 eller 2030 för att de kommande etappmålen ska nås. Om man bedömer att någon eller några av dessa tekniker till följd av den första åtagandeperiodens låga utsläppspris inte av egen kraft hinner utvecklas i tid, bör man överväga ett kompletterande stöd.

För att inte det låga jämviktspriset på den initiala utsläppsmarknaden ska bromsa teknikutvecklingen är det sålunda viktigt att medlemsländerna och EU fortsätter att avsätta medel till forskning, utveckling och demonstrationsprojekt. Stödet bör så långt möjligt vara teknikneutralt. Det kan ifrågasättas om gröna drivmedelscertifikat uppfyller det kravet. Om kortsiktiga mål om snabbt växande andel biodrivmedel får styra, kommer certifikaten att gynna redan etablerade alternativ, främst importerad etanol. Det kan i värsta fall skapa inlåsningseffekter genom att försvåra för konkurrerande tekniker, som är mera långsiktigt intressanta, att attrahera utvecklingsmedel och riskkapital.

Om Sverige för att uppfylla drivmedelsdirektivet mål om 5.75 procent alternativa drivmedel behöver ytterligare styrmedel, kan dock gröna certifikat vara att föredra framför styrmedel som är än mer selektiva, t.ex. krav på att en vis andel av servicestationerna ska ha etanolpumpar.

Behov av selektiva styrmedel

Selektiva styrmedel som införs för att underlätta utnyttjandet av vissa potentialer till koldioxidreduktion bör användas i den utsträckning som kostnaden för åtgärden, inklusive styrmedlet, kan förväntas hamna under det förväntade jämviktspriset på utsläppsmarknaden. Utnyttjat på det sättet medför styrmedlet att en större del av den kostnadseffektiva potentialen används än vad som annars hade blivit fallet.

Vid en samhällsekonomisk bedömning av potentiella selektiva styrmedel och åtgärder måste man beakta alla relevanta kostnader och nyttor. Så kan t.ex. utbildning i Sparsam Körning utöver lägre koldioxidutsläpp medföra nytta i form av färre dödade och skadade i vägtrafiken, mindre luftföroreningar samt minskat slitage på fordon och vägbana. På motsvarande sätt är minskad bränsleförbrukning en positiv bieffekt av trafiksäkerhetsmotiverad hastighetsövervakning.

En svårighet med en klimatpolitik som bedrivs etappvis är att dagens investerare inte får någon indikation om kostnaderna på längre sikt. För investeringar med 15 eller 20 års avskrivningstid kanske de skulle ha gjort andra val om de känt till den framtida kostnaden för olika alternativ.

Det förefaller troligt att jämviktspriset på den europeiska utsläppsmarknaden kommer att öka väsentligt om de kommande etappmålen sätts så att medverkar till en linjär minskning av utsläppen mellan år 2010 och 2050. I så fall skulle utsläppen behöva minska med ungefär 15 procent per årtionde om halten av växthusgaser ska stabiliseras på en nivå som inte överskrider 550 ppm.

Det kan bli svårt att klara de kommande etappmålen om transportsektorns utsläpp fortsätter att öka i snabb takt. Den största kända potentialen för att till låg eller måttlig kostnad reducera utsläppen från sektorn gäller personbilarnas specifika bränsleförbrukning och utsläpp.

26

Detta gäller i varje fall om en betydande del av anpassningen sker genom att konsumenterna väljer mindre bilar, och mindre motorer samt avstår från fyrhjulsdrift och automatiska växellådor av konventionell typ.

Bilaga 4

EMEC-körningar för FlexMex2: Utvidgat handelssystem

Av Göran Östblom, Konjunkturinstitutet, oktober 2004

1. Uppdraget

Konjunkturinstitutet (KI) har tidigare för FlexMex2-utredningens räkning genomfört samhällsekonomiska kalkyler för en begränsad handel med utsläppsrätter enligt EU:s direktiv. Kalkylerna redovisas i utredningens delbetänkande (SOU 2003:60). Utredningen har givit KI i uppdrag att också genomföra modellkalkyler för att illustrera hur ett handelssystem, som vidgas utöver EU:s nuvarande direktiv skulle påverka koldioxidutsläpp, samhällsekonomi och strukturomvandling. De kalkyler som presenteras här bygger på beräkningar med en statisk allmän jämviktsmodell, EMEC , av den svenska ekonomin.

I de föreliggande kalkylerna utvidgas handelssystemet till att omfatta också transportsektorn (inklusive privatbilism) och övrigsektorn (inklusive hushållens enskilda uppvärmning). Analysen genomförs under förutsättning att Sverige inför ett s.k. avräkningsmål (dvs. utsläppsförändringar som motsvaras av inköpta eller sålda utsläppsrätter räknas inte med i uppfyllelsen av det nationella utsläppsmålet), som föreslås också i Kontrollstation 2004. Huvudkalkylen (kalkyl 2) för det utvidgade handelssystemet har samma prisantaganden för utsläppsrätter, 30 USD och 6 USD, och samma minskning av utsläppsnivåer, -4 procent för totala växthusgaser och -4 procent för CO2, som i KI:s tidigare kalkyler. Vi redovisar också kalkyl 2 med ett utsläppspris på 10 USD och även en alternativ kalkyl (kalkyl 3), som tar hänsyn till den kraftiga minskning som kommer att äga rum för utsläpp av övriga växthusgaser till 2010 enligt prognosen i Kontrollstation 2004. I den senare kalkylen medför därför ett mål om -4 procent för totala växthusgaser en

1 För en detaljerad beskrivning se

An Environmental Medium Term Economic Model – EMEC, Working Paper No. 69, 1999, Konjunkturinstitutet.

oförändrad utsläppsnivå för koldioxid jämfört med 1990 till följd av minskade utsläpp för övriga växthusgaser.

I kalkyl 1 införs ett nationellt utsläppstak som skall uppnås år 2010. Det aktuella utsläppstaket innebär att koldioxidutsläppen skall ligga 4 procent under 1990 års nivå. Till varje utsläppstak hör ett skuggpris som skulle etableras på marknaden om alla sektorer deltog i inhemsk handel med utsläppsrätter. De koldioxidutsläpp som uppkommer vid en anpassning till detta pris motsvarar således den tilldelning av utsläppsrätter som medför att man uppnår det nationella utsläppstaket. Även en enhetlig koldioxidskatt motsvarande skuggpriset medför att man uppnår det nationella utsläppstaket.

I kalkyl 2 tillåter vi internationell handel med utsläppsrätter för sektorer som omfattas av EU-direktivet men också för transportsektorn och övrigsektorn i ett utvidgat handelssystem. Global handel med utsläppsrätter antas ge ett pris på 6 USD per ton koldioxid medan handel endast inom EU antas ge ett pris på 30 USD per ton koldioxid för utsläppsrätter. Kalkylen genomförs också för priset 10 USD per ton koldioxid för utsläppsrätter. De sektorer som ingår i det utvidgade handelssystemet tilldelas utsläppsrätter i enlighet med kalkyl 1 medan övriga sektorer betalar en koldioxidskatt. De totala utsläppen tillåts överskrida det nationella taket med inköpta utsläppsrätter, som ju motsvarar utsläppsminskningar i andra länder – vi har ett s.k. avräkningsmål.

Kalkyl 2 Alt motsvarar kalkyl 2 men vi tillåter internationell handel med utsläppsrätter enbart för sektorer som omfattas av EUdirektivet. Kalkylen överensstämmer med kalkyl 2 i utredningens delbetänkande och finns med för att underlätta en jämförelse mellan det utvidgade handelssystemet och systemet med begränsad handel enligt EU:s direktiv.

Kalkyl 3 skiljer sig från kalkyl 2 genom att vi tar hänsyn till den minskning som kommer att äga rum för utsläpp av övriga växthusgaser till 2010 enligt prognosen i Kontrollstation 2004. Det innebär att koldioxidutsläppen inte behöver minska i samma omfattning som i kalkyl 2 eftersom åtagandet om fyra procents minskning i förhållande till 1990 gäller de totala utsläppen av växthusgaser (VHG). De totala utsläppen av VHG minskar med fyra procent medan utsläppen av koldioxid är oförändrade i kalkyl 3 jämfört med 1990 års nivå. Kalkylen har genomförts för ett pris på 10 USD

för utsläppsrätter eftersom det motsvarar priset på utsläppsrätter i Kontrollstation 2004.

2. En kort beskrivning av EMEC

Den ekonomiska tillväxt som genereras av modellen styrs dels av tillgången på produktionsfaktorer såsom arbetskraft och kapital, dels av teknisk utveckling. Det är också möjligt att låta begränsningar för miljöutsläpp inverka på tillväxtens inriktning. Ekonomiska modeller är ofta starkt förenklade, men förmedlar en konsistent helhetsbild av den ekonomiska utvecklingen. Fördelen med att använda denna typ av modell är att den är generell, dvs. innefattar hela ekonomin, inte bara vissa delsektorer. Modellen kan därmed fånga upp de återverkningar som sker mellan sektorer vid t.ex. en skatteförändring eller införande av utsläppstak. Därmed fångas de totala samhällsekonomiska konsekvenserna upp på ett mer fullständigt sätt än i partiella modeller.

Modellens långsiktiga karaktär innebär att marknadens aktörer hinner anpassa sig fullt ut till de prisförändringar som äger rum när ekonomin går från ett jämviktsläge till ett annat. Detta antas vara en acceptabel förutsättning på 10–15 års sikt. Hur stora anpassningarna ska vara vid en given prisförändring beror på aktörernas känslighet för prisförändringar. Aktörernas priskänslighet är en bedömningsfråga grundad på ett mycket varierande empiriskt underlag.

EMEC har 17 näringslivssektorer och en offentlig sektor. Företag och hushåll efterfrågar 20 sammansatta varor och tjänster som insatsvaror samt för investeringar och privat konsumtion. De sammansatta varorna och tjänsterna används som insats även i den offentliga tjänsteproduktionen. Sammansatta varor bildas av importerade varor och inhemskt producerade varor som även exporteras. Näringslivet använder också arbetskraft, realkapital, material och energi som insats i produktionen. Näringslivets aktivitet och hushållens konsumtion medför miljöföroreningar. Det är i första hand olika slags förbränning som medför utsläpp av koldioxid, svaveldioxid och kväveoxider.

2 2001 års USD. 3 Exempelvis kan en höjd skatt på energi minska efterfrågan på de energiintensiva branschernas produkter, både från andra sektorer och från hushållen, och styra om efterfrågan till andra sektorers produkter. Samtidigt kan också de icke energiintensiva branscherna utsättas för en minskad efterfrågan på insatsvaror från de energiintensiva sektorerna.

Det totala utbudet av arbetskraft är exogent i modellen medan kapital kan köpas fritt till en given ränta. Alla produktionsfaktorer är fritt rörliga mellan de olika sektorerna. Det råder fri konkurrens på alla marknader och inga skalfördelar förekommer i produktionen. Handelsbalanskvoten, dvs. förhållandet mellan storleken på exporten och importen, är exogen, medan sparandet i den svenska ekonomin är endogent. Modellen är normerad till den utländska prisnivån.

Hushållens och företagens användning av energi är belagd med energiskatt och miljöskatter. Den privata konsumtionen är föremål för mervärdeskatt och andra indirekta varuskatter. Användningen av arbetskraft är belagd med sociala avgifter. Företag och hushåll reagerar på priser inklusive skatter i valet av produktionsteknik genom att byta till relativt billigare produktionsfaktorer och i konsumtionsvalet genom att byta till relativt billigare konsumtionsvaror. Företagen väljer mellan tre slag av arbetskraft (lågutbildade, tekniker och icke tekniker) och sex energislag (olja, kol, gas, trädbränsle, råolja, el och fjärrvärme) i flera steg för att erhålla optimala sammansättningar av arbete och energi. Sedan väljer företaget mellan arbetskraft och kapital för att erhålla optimal sammansättning av förädlingsvärde och mellan energi och material (dvs. övriga insatsvaror) för att erhålla optimal sammansättning av aggregatet energimaterial. Slutligen väljer företagen en optimal mix av förädlingsvärde och aggregatet energimaterial för att producera varor och tjänster. Det går också att substituera mellan inhemsk produktion och import i framställningen av den efterfrågade sammansatta varan. All substitution sker inom ramen för s.k. CESfunktioner.

Modellen har följande näringslivssektorer. 1) Jordbruk, 2) Fiske, 3) Skogsbruk, 4) Gruvor och mineralbrott, 5) Annan tillverkningsindustri, 6) Massa-, pappers- och grafisk industri, 7) Kemisk industri, 8) Järn-, stål- och metallverk, 9) Verkstadsindustri, 10) Petroleumraffinaderier, 11) El- och värmeverk, 12) Gasverk, 13) Vatten- och avloppsverk, 14) Byggnadsindustri, 15) Samfärdsel, 16) Tjänster, 17) Bostads- och fastighetsförvaltning.

4 Constant Elasticity of Substitution.

3. Referensscenario för 2010

Referensscenariot är detsamma som presenterades i Konjunkturinstitutets rapport till FlexMex1-utredningen och motsvarar basscenariot i Långtidsutredningen 1999/2000. Referensscenariot ska inte ses som en prognos utan som en möjlig utvecklingsbana för svensk ekonomi i ett långsiktigt perspektiv givet antaganden om produktivitet, sysselsättning, energieffektivisering och omvärldens utveckling. Det är emellertid skillnaderna mellan referenskalkylen och de alternativa kalkylerna som är av intresse att analysera med hjälp av EMEC och inte referenskalkylen i sig.

De antaganden som görs om produktivitet, sysselsättning, energieffektivisering och omvärldens utveckling mynnar i nedan presenterade referensscenario. Referensscenariots makroekonomiska utveckling beskriver en relativt ljus bild i förhållande till vad det tidiga 1990-talet uppvisade. Den privata konsumtionen växer snabbare än BNP, 2,5 procent per år, och investeringarna ökar med 3,2 procent årligen. Den offentliga sektorn växer i betydligt långsammare takt (1,0 procent per år) än BNP. Exporten ökar med 4,3 procent årligen medan importens ökningstakt är 4,7 procent per år under perioden 1997–2010. Överskottet i utrikesbalansen för varor och tjänster blir 1,3 procent av BNP år 2010. Tabell 1 ger försörjningsbalansen och vissa nyckeltal. År 2010 är scenariots slutår då ekonomin antas ha nått jämvikt på alla marknader.

Tabell 1. Försörjningsbalans och vissa nyckeltal 1980–2010

Årlig procentuell förändring

1980–1989 1990–1997 1980–1997 1997–2010 BNP 2,1 0,8 1,5 2,1 Privat konsumtion 1,7 0,3 1,0 2,5 Offentlig 1,5 -0,1 0,9 1,0 konsumtion Investeringar 3,5 -3,8 0,3 3,2 Export 4,4 7,5 5,5 4,3 Import 3,9 4,4 3,9 4,7 Realinkomst 2,0 Sysselsättning 1) 1,0 -1,1 0,1 0,4 Utrikesbalans 2) 0,6 9,2 9,2 1,3 1) Arbetade timmar 2) I procent av BNP för slutåret Källa: SCB och EMEC

De produktivitetsantaganden och förutsättningar på världsmarknaden, som ligger till grund för referensscenariot, gör att tillväxttakten kommer att skilja sig åt mellan sektorer. Inom tillverkningsindustrin är det framför allt verkstadsindustrin som urskiljer sig med en hög tillväxt. Kemisk industri, massa-, pappers- och grafisk industri samt järn-, stål- och metallverk har en relativt likartad utveckling där förädlingsvärdet växer med runt 2 procent per år. Gruvor och mineralbrott uppvisar en något lägre tillväxt i förädlingsvärdet med omkring 1,5 procent per år. Det är framför allt de areella sektorerna som har en låg tillväxt. En hårdnande internationell konkurrens bidrar till denna låga tillväxttakt. Tjänstesektorn erhåller en relativt god tillväxt med nästan 3 procent per år.

I förhållande till historiska data innebär denna utvecklingsbana inga dramatiska förändringar av tidigare trender. Verkstadsindustri kommer i likhet med den historiska utvecklingen sedan 1970-talet att utgöra en stark tillväxtsektor inom industrin. I el-, gas- och värmeverk antas tillväxttakten bli lägre än under 1970- och 1980talen då utbyggnaden av kärnkraften bidrog starkt till sektorns höga tillväxttakt. Tjänstenäringarna går framåt, men samfärdselsektorns tillväxt blir relativt sett inte lika stark som under perioden efter 1970 talet.

Tabell 2. Strukturomvandling i näringslivet 1997–2010

Årlig procentuell förändring Bransch Förädlingsvärde 1) Sysselsättning2)

Verkstadsindustri 2,9 -0,2 Övrig tillverkningsindustri 0,4 -1,7 El-, gas-, värme-, och VA-verk 1,0 -1,9 Petroleumraffinaderier -0,1 -3,4 Byggnadsindustri 1,6 -0,1 Samfärdsel 1,5 -0,5 Handel och övriga tjänster 2,8 0,8 Bostäder och fastigheter 1,4 1,2 1) Förädlingsvärde till faktorpris 2) Arbetade timmar Källa: EMEC

4. Utvidgning av EU:s direktiv i EMEC

Handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom den Europeiska unionen avgränsas till att inkludera enbart utsläpp av koldioxid. Valet av handlande sektorer tar sin utgångspunkt i EU:s direktiv om stora förbränningsanläggningar och om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. I det utvidgade handelssystemet har vi förutom utsläpp från dessa sektorer också inkluderat utsläpp från transporter och från uppvärmning av lokaler och bostäder. Ett utvidgat handelssystem skulle omfatta nära 90 procent av Sveriges koldioxidutsläpp. I nedanstående tabell visas sektorernas procentuella andelar av utsläppen i ett utvidgat handelssystem.

Tabell 3. Handlande sektorers koldioxidutsläpp i ett utvidgat handelssystem

Sektorer Utsläpp i procent 2000 El- och värmeproduktion 13,0 Industri 21,1 Raffinaderier 4,9 Totalt enligt EU:s direktiv 39,0 Transporter 36,5 Övrigsektorn 14,4 Totalt utvidgat handelssystem 89,9 Källa: Kontrollstation 2004

EU:s direktiv omfattar i stort sätt alla stora utsläppskällor inom järn- och stålindustri, raffinaderier, kemisk industri samt pappersoch massaindustri inom i EU. I cementindustrin finns det så få anläggningar inom EU att samtliga skulle kunna omfattas av handelssystemet. Inom sektorn el- och värmeproduktion avgränsas det tänkbara handelssystemet till anläggningar med en installerad effekt större än 20 MW.

För järn- och stålindustri och massa- och pappersindustri omfattas koldioxidutsläpp från förbränning och industriprocesser. I raffinaderisektorn räknas endast egenförbrukningen in och i kemisk industri ingår koldioxidutsläpp från förbränning. I industrin för glas, keramik- och byggmaterial omfattas utsläpp från glas-, mineralull- och cementtillverkning.

I det utvidgade handelssystemet har vi lagt till alla slag av transporter och all uppvärmning av lokaler och bostäder. Det betyder att såväl transportföretag som privatbilism ingår i det utvidgade handelssystemet.

EU-kommissionens förslag kan inte i detalj överföras till EMEC p.g.a. modelltekniska skäl. I modellen finns inga uppgifter om anläggningars storlek och vi har därför valt att inkludera alla anläggningar i respektive sektor. Vi kan inte låta industrin för glas-, keramik- och byggmaterial ingå bland handlande sektorer eftersom den inte utgör en egen sektor i modellen. Vi kan inte heller beskatta processutsläpp på ett trovärdigt sätt i modellen och har därför valt att inte beskatta dessa utsläpp. Modelltekniskt har vi behandlat även de tillagda sektorerna i det utvidgade handelssystemet med en nedströmsansats då en uppströmsansats inte är möjlig att modellera i EMEC, men detta påverkar inte analysresultaten.

Tabell 4. Handlande sektorer i EMEC.

Sektorer Utsläppskälla El- och värmeproduktion Stationär förbränning Järn- och stålindustrin Stationär förbränning Raffinaderier Stationär förbränning Kemisk industri Stationär förbränning Massa- och pappersindustrin Stationär förbränning Samfärdsel Mobil förbränning Handel och övriga tjänster Stationär förbränning

5. Kalkylresultat

Det utvidgade handelssystemet omfattar 90 procent av koldioxidutsläppen och deltagande sektorer, som framgår av Tabell 4, erhåller en initial tilldelning av utsläppsrätter och tillåts delta i internationell handel med utsläppsrätter, medan övriga sektorer betalar koldioxidskatt. En referenskalkyl och fyra alternativa kalkyler redovisas för att illustrera hur ett utvidgat handelssystem med avräkningsmål och initial tilldelning av utsläppsrätter påverkar koldioxidutsläpp, samhällsekonomi och strukturomvandling vid skilda priser på utsläppsrätter. Kalkylernas förutsättningar presenterades närmare i avsnitten 1 och 3.

Koldioxidutsläpp och priset på utsläpp

I referenskalkylen för 2010 hamnar de totala koldioxidutsläppen 12 procent över 1990-års utsläppsnivå. Den ekonomiska tillväxten blir under samma period 43 procent så ekonomins utsläppsintensitet minskar kraftigt under perioden. Ett utsläppstak som innebär att koldioxidutsläppen skall minska med 4 procent jämfört med 1990 års nivå innebär dock en betydande reduktion av utsläppen 2010 i förhållande till referenskalkylen. Det är emellertid skillnaderna mellan referenskalkylen och de alternativa kalkylerna som är av intresse att analysera med hjälp av EMEC och inte referenskalkylen i sig.

Kalkyl 1, som redovisas i Tabell 5 för fallet med 4 procents reduktion av koldioxidutsläppen, motsvarar en inhemsk situation där kostnaden för det sist reducerade kilot koldioxid är 63,6 öre oberoende av i vilken sektor reduktionen äger rum. Detta läge skulle uppnås vid ett enhetligt pris för alla koldioxidutsläpp eller om man tilldelade utsläppsrätter i enlighet med redovisade utsläpp i Tabell 5. De sektorer som ingår i gruppen handlande sektorer i det utvidgade handelssystemet skulle då erhålla utsläppsrätter motsvarande 45 652 tusen ton koldioxid, övriga sektorer skulle tillåtas släppa ut 8 171 tusen ton. Detta läge skulle också uppstå om man auktionerade ut utsläppsrätter motsvarande de totalt tillåtna utsläppen 53 823 tusen ton koldioxid och priset skulle bli 63,6 öre per kilo koldioxidutsläpp.

5 Referenskalkylens koldioxidutsläpp ligger 8 procent över huvudalternativet i kontrollstation 2004 till följd av att man där räknar med fortsatt kraftig minskning i koldioxidutsläppen från uppvärmningen av bostäder och lokaler (dessa utsläpp förväntas minska med 36 procent 2001–2010). Dessutom avviker kontrollstationens huvudalternativ från föreliggande kalkyler genom en kraftigare beskattning av koldioxidutsläpp dels för att handlande sektorer betalar koldioxidskatt + utsläppsrätt och dels för att 2004 års koldioxidskatter gäller och inte 2001 års skatter.

Tabell 5. Koldioxidutsläpp och pris på utsläpp 2010

Utsläppstak för CO2 –4 % i kalkyl 1, 2 och 2 Alt. Utsläppstak för VHG -4 % i kalkyl 3.

Referens Kalkyl 1 Kalkyl 2 Kalkyl 2 Alt Kalkyl 2 Kalkyl 3

2010 30 USD 6 USD 30 USD 6 USD 10 USD 10 USD Utsläpp (1 000 ton) Totalt 62 794 53 823 59 663 67 108 55 797 59 256 65 449 65 704 Handlande sektorer 53 318 45 652 51 493 58 937 19 480 22 939 57 278 57 263 Tilldelade utsläppsrätter - 45 652 45 652 45 652 17 506 17 506 45 652 47 262 Köpta utsläppsrätter - - 5 841 13 285 1 974 5 433 11 626 10 001 Övriga sektorer 9 476 8 171 8 171 8 171 36 317 36 317 8 171 8 441

Pris på utsläpp (öre/kg) Handlande sektorer 63,6 31 6,2 31 6,2 10,4 10,4 Övriga sektorer 63,6 62,3 61,2 63,1 62,6 61,4 51,3

I kalkylerna 2, 2 Alt. och 3 införs internationell handel med

utsläppsrätter. De handlande sektorerna kan köpa ett obegränsat

antal utsläppsrätter till ett pris som bestäms på en internationell

marknad. I de handlande sektorerna kommer man att vilja köpa

utsläppsrätter i stället för att reducera utsläppen om kostnaden för

reduktion överstiger priset på utsläppsrätten. Det betyder att priset

på utsläppsrätten kommer att bestämma mängden utsläpp från de

handlande sektorerna medan den initiala tilldelningen av utsläpps-

rätter enbart påverkar antalet utsläppsrätter som sektorn behöver

köpa på den internationella marknaden.

De tilldelade utsläppsrätterna avräknas mot det nationella

utsläppsmålet (s.k. avräkningsmål) och övriga sektorer som inte

tillåts delta i handeln med utsläppsrätter betalar en koldioxidskatt

så att det nationella utsläppstaket uppnås. Det nationella målet

saknar däremot betydelse för priset som handlande sektorer betalar

för koldioxidutsläpp eftersom de kan handla med utsläppsrätter på

en internationell marknad.

Det nationella utsläppstaket är definierat för totalt utsläpp av

samtliga växthusgaser (VHG) medan utsläppshandel förekommer

enbart för koldioxid. I kalkylerna 1, 2 och 2 Alt. har vi utgått ifrån

att en reduktion av VHG med 4 procent också innebär samma

reduktion av koldioxid. I kalkyl 3 har vi tagit fasta på den kraftiga

minskning av utsläppen, som antas i kontrollstationens prognos för

andra växthusgaser än koldioxid i jordbruket och för deponier år

2010. Det betyder att vi har utgått från ett högre avräkningsmål

(knappt 2 miljoner ton högre) för koldioxid i kalkyl 3 än i övriga kalkyler.

I kalkyl 2 vill handlande sektorer släppa ut 51 493 tusen ton koldioxid om priset på utsläpp är 31 öre per kilo koldioxid (30 USD per ton koldioxid). Kostnaden är högre än 31 öre per kilo koldioxid för att reducera detta utsläpp. De handlande sektorernas koldioxidutsläpp motsvarar den initiala tilldelningen av utsläppsrätter 45 652 tusen ton plus inköpta utsläppsrätter 5 841 tusen ton. De totala utsläppen 59 663 tusen ton överskrider det nationella målet 53 823 tusen ton med 5 841 tusen ton som motsvaras av inköpta utsläppsrätter. Övriga sektorer tillåts släppa ut 8 171 tusen ton vilket motsvarar ett pris på 62,3 öre per kilo utsläppt koldioxid. Koldioxidutsläppen överensstämmer mellan kalkyl 2 och kalkyl 1 så när som på de utsläpp som motsvaras av inköpta utsläppsrätter. Priset på utsläpp för övriga sektorer avviker något från priset i kalkyl 1 till följd av strukturella skillnader, som innebär att handlande sektorer expanderar på bekostnad av övriga sektorer. Koldioxidutsläppen från övriga sektorer skulle då minska och det nationella målet underskridas om priset på utsläpp inte sänktes för övriga sektorer.

Kalkyl 2 Alt. motsvarar kalkyl 2 för fallet där enbart sektorer som omfattas av EU:s direktiv ingår i handelssystemet. Kalkylen har redovisats tidigare i utredningens delbetänkande (SOU 2003:60). Handlande sektorer vill här släppa ut 19 480 tusen ton koldioxid om priset på utsläpp är 31 öre per kilo koldioxid (30 USD per ton koldioxid). Kostnaden är högre än 31 öre per kilo koldioxid för att reducera detta utsläpp. De handlande sektorernas koldioxidutsläpp motsvarar den initiala tilldelningen av utsläppsrätter 17 506 tusen ton plus inköpta utsläppsrätter 1 974 tusen ton. De totala utsläppen 55 797 tusen ton överskrider det nationella målet 53 823 tusen ton med 1 974 tusen ton som motsvaras av inköpta utsläppsrätter. Övriga sektorer tillåts släppa ut 36 317 tusen ton vilket motsvarar ett pris på 63,1 öre per kilo utsläppt koldioxid.

Vi ser att det ökade inköpet av utsläppsrätter i kalkyl 2 jämfört med kalkyl 2 Alt. leder inte bara till att de sektorer som ingår i handelssystemet kan reducera sina kostnader för koldioxidutsläpp utan även sektorer utanför handelssystemet betalar ett lägre pris för sina koldioxidutsläpp i det utvidgade handelssystemet – 62,3 jämfört med 63,1 öre per kg. Prisskillnaden blir större när priset på utsläppsrätter är lägre och följaktligen inköpen av utsläppsrätter är större – 61,2 öre per kg i kalkyl 2 jämfört med 62,6 öre per kg i

kalkyl 2 Alt vid priset 6 USD för utsläppsrätter. Den strukturella tillbakagången för sektorer utanför handelssystemet med åtföljande minskade koldioxidutsläpp skulle leda till att det nationella målet underskrids om priset på utsläpp inte sänktes för dessa sektorer. En utvidgning av handelssystemet leder således till större utsläpp av koldioxid i Sverige till en lägre kostnad per kilo CO2-utsläpp. De ökade utsläppen i Sverige motsvaras naturligtvis av minskade utsläpp i något annat land som deltar i utsläppshandeln och till en lägre samhällsekonomisk kostnad än om utsläppsreduktion företogs i Sverige.

I kalkyl 3 tillåter vi utsläppen av andra växthusgaser än koldioxid i jordbruket och för deponier att följa prognosen för 2010 i Kontrollstation 2004. Det medför att utsläppstaket för koldioxid kan sättas något högre än i kalkylerna 1 och 2 – 55 703 tton CO2. Den optimala tilldelningen av utsläppsrätter, för att inte överskrida det högre utsläppstaket, kommer då också att bli högre än i kalkylerna 1 och 2 samtidigt som övriga sektorer inte behöver minska koldioxidutsläppen lika mycket som vid ett lägre utsläppstak. Detta medför att handlande sektorer behöver köpa färre utsläppsrätter på den internationella marknaden och att priset blir lägre för koldioxidutsläpp i övriga sektorer, 51,3 öre per kg, vid samma pris på utsläppsrätten i kalkylerna 2 och 3 – jfr kalkyl 2 10 USD med kalkyl 3 i Tabell 5.

Samhällsekonomiska konsekvenser

Det internationella priset på utsläppsrätter, storleken på den handlande sektorn, utsläppstakets nivå och total tilldelning av utsläppsrätter i Sverige vid ett avräkningsmål återverkar på samhällsekonomin. Förändringarna i försörjningsbalansens poster för de genomförda kalkylerna framgår av Tabell 6.

Bilaga 4

Tabell 6. Försörjningsbalans 2010

Utsläppstak för CO2 –4 % i kalkyl 1, 2 och 2 Alt. Utsläppstak för VHG -4 % i kalkyl 3.

Referens Kalkyl 1 Kalkyl 2 Kalkyl 2 Alt Kalkyl 2 Kalkyl 3

2010 30 USD 6 USD 30 USD 6 USD 10 USD 10 USD Miljarder kr 2001 års priser

A v v i k e l s e r f r å n r e f e r e n s k a l k y l

En begränsning av koldioxidutsläppen medför att produktionen i utsläppsintensiva sektorer fördyras relativt produktionen i andra sektorer och att resurser flyttas över till mindre utsläppsintensiva sektorer. Den totala samhällsekonomiska effekten vid ett utsläppstak på –4 procent för koldioxidutsläpp blir att BNP minskar med 8,4 miljarder enligt kalkyl 1 jämfört med referenskalkylen. Det försämrade ekonomiska läget kan avläsas i utrikesbalansen, investeringsutvecklingen och hushållens konsumtionsutveckling. Effekten mildras om dessa sektorer kan handla med utsläppsrätter till ett pris, som understiger marginalkostnaden för att minska koldioxidutsläppen.

I kalkyl 2 begränsas de handlande sektorernas utsläpp i mindre omfattning än i kalkyl 1 genom handeln med utsläppsrätter medan övriga sektorers utsläpp begränsas i samma omfattning som i kalkyl 1. Priset på utsläppsrätter påverkar begränsningen, som är mindre vid priset 6 USD än vid priset 10 USD eller 30 USD för de handlande sektorerna. De samhällsekonomiska påfrestningarna blir inte lika stora i kalkyl 2 som i kalkyl 1. BNP minskar med 5,2 miljarder vid ett pris på 30 USD för utsläppsrätter, med 0,6 miljarder vid priset 10 USD och ökar med 0,6 miljarder vid priset 6 USD. Handel med utsläppsrätter ger störst samhällsekonomisk vinst vid ett lågt pris på utsläppsrätter i ett utvidgat handelssystem. Detta kan illustreras om vi först relaterar kalkyl 2 (utvidgat handelssystem) till kalkyl 2 Alt. (begränsat handelssystem) vid priset 6 USD och sedan jämför skillnaden i BNP-förlust med motsvarande relationer vid priset 30 USD. I det första fallet blir vinsten av handel i ett utvidgat handelssystem 9 miljarder kr medan den blir drygt 6 miljarder kr i ett begränsat handelssystem. En jäm-

förelse vid priset 30 USD ger en vinst på drygt 3 miljarder kr och knappt 3 miljarder kr av handel med utsläppsrätter för utvidgat respektive begränsat handelssystem.

Kalkyl 3 visar att ett högre utsläppstak för koldioxid ger ytterligare vinster av handel med utsläppsrätter motsvarande 0,3 miljarder vid priset 10 USD på utsläppsrätten i ett utvidgat handelssystem (jfr kalkyl 2 10 USD med kalkyl 3 i Tabell 5).

Sektornivå

Den skilda behandlingen av sektorer som ingår i handelssystemet jämfört med övriga sektorer sätter naturligtvis också spår i de sektorsvisa reduktionerna av utsläpp och i strukturomvandlingen avläst i förädlingsvärden och sysselsättning. De sektorer som tillkommer i det utvidgade handelssystemet påverkas kraftigt av att kunna handla med utsläppsrätter med avseende på både koldioxidutsläpp och strukturomvandling. Det utvidgade handelssystemet leder också till ökade utsläpp från hushållens privatbilism och bostadsuppvärmning. Detta medför påtagliga effekter för utsläppen i raffinaderisektorn och värmeverken.

Det framgår, vid en jämförelse av kalkyl 2 och kalkyl 2 Alt. i Tabell 7, att utsläppen ökar kraftigt för de sektorer, Samfärdsel och Handel och övriga tjänster, som tillkommer i det utvidgade handelssystemet. Detta ger påtagliga följdeffekter för utsläppen i Raffinaderisektorn och värmeverken medan utsläppen från övriga sektorer påverkas endast marginellt av ett utvidgat handelssystem. Den ökade användningen av fossila bränslen i dessa båda sektorer, i bostadsuppvärmning och för privatbilismen leder till ökad aktivitet i raffinaderisektorn med åtföljande högre utsläpp av koldioxid medan aktiviteten i värmeverken och deras koldioxidutsläpp minskar till följd av minskad efterfrågan på hetvattenleveranser för uppvärmning av lokaler och bostäder.

Tabell 7. Sektorsvisa utsläpp av koldioxid 2010

Procentuella avvikelser från referenskalkyl

Sektor Kalkyl 1 Kalkyl 2 Kalkyl 2 Alt Kalkyl 2 Kalkyl 3

30 USD 6 USD 30 USD 6 USD 10 USD 10 USD

Massa, papper och grafisk industri -38,31 -10,73 38,55 -10,82 38,35 26,35 26,37 Kem isk industri -7,63 -1,64 5,45 -1,88 5,08 4,00 3,97 Järn-, stål- och m etallverk -16,47 -4,74 21,80 -4,94 21,48 13,83 13,83 El-, gas-och värm everk -9,28 -2,03 7,93 -1,44 9,03 5,68 5,56 Petroleum raffinaderier -7,12 -2,44 2,61 -6,24 -5,09 1,62 1,85

I kalkyl 3 leder ett generösare utsläppstak till att de sektorer som inte ingår i handelssystemet inte behöver minska koldioxidutsläppen lika mycket som i motsvarande fall med ett lägre utsläppstak som illustreras av kalkyl 2 för utsläppspriset 10 USD. De handlande sektorernas utsläpp påverkas marginellt i kalkyl 3 av de strukturella förändringar som äger rum genom att koldioxidskatten minskar för icke-handlande sektorer.

Tabell 8. Sektorsvisa förädlingsvärden 2010

Procentuella avvikelser från referenskalkyl

Sektor Kalkyl 1 Kalkyl 2 Kalkyl 2 Alt Kalkyl 2 Kalkyl 3

30 USD 6 USD 30 USD 6 USD 10 USD 10 USD

Massa, papper och grafisk industri -0,84 -0,21 0,44 -0,34 0,31 0,31 0,34 Kem isk industri -1,89 -0,19 1,32 -0,35 1,16 1,05 1,01 Järn-, stål- och m etallverk -3,60 -0,77 2,79 -0,93 2,60 1,99 1,98 El-, gas-och värm everk -1,56 -0,19 0,98 0,30 1,82 0,77 0,72 Petroleum raffinaderier -7,17 -2,45 2,62 -6,26 -5,07 1,63 1,86

I de ekonomiska utvecklingar som återspeglas i kalkylerna sker också en strukturomvandling. Den kan avläsas i de förändringar som redovisas för förädlingsvärden och sysselsättning i tabellerna 8 och 9. I ett system där enbart de handlande sektorerna tillåts delta i internationell handel med utsläppsrätter gynnas de i strukturomvandlingen på bekostnad av övriga sektorer. Tillväxten relativt övriga sektorer stärks ytterligare i ett utvidgat handelssystem och av ett lågt pris på utsläppsrätter. Raffinaderisektorn gynnas påtagligt av ett utvidgat handelssystem medan värmeverken går något tillbaka pga. minskad efterfrågan på hetvattenleveranser till följd av ökad användning av fossila bränslen för lokaluppvärmning.

Tabell 9. Sektorsvis sysselsättning 2010

Procentuella avvikelser från referenskalkyl

Sektor Kalkyl 1 Kalkyl 2 Kalkyl 2 Alt Kalkyl 3 Kalkyl 4

30 USD 6 USD 30 USD 6 USD 10 USD 10 USD

Massa, papper och grafisk industri -0,57 -0,06 0,47 -0,13 0,45 0,36 0,37 Kem isk industri -1,64 -0,04 1,35 -0,15 1,30 1,10 1,04 Järn-, stål- och m etallverk -3,33 -0,61 2,82 -0,71 2,76 2,04 2,01 El-, gas-och värm everk -1,38 -0,08 1,00 0,45 1,94 0,81 0,74 Petroleum raffinaderier -7,06 -2,38 2,63 -6,17 -5,01 1,65 1,87

6¶Sammanfattning

På uppdrag av utredningen har Konjunkturinstitutet genomfört fyra kalkyler för att illustrera hur ett utvidgat handelssystem utöver EU:s direktiv kommer att påverka koldioxidutsläpp, samhällsekonomi och strukturomvandling vid ett avräkningsmål. Kalkylerna har genomförts med en statisk allmän jämviktsmodell av den svenska ekonomin.

Resultaten visar att ett utvidgat handelssystem, omfattande 90 procent av Sveriges koldioxidutsläpp, tillsammans med ett avräkningsmål skulle medföra lägre samhällsekonomiska kostnader, i termer av BNP-förluster, för Sverige i omställningen till lägre utsläpp av koldioxid, men vi har då inte tagit med samhällets värdering av minskade koldioxidutsläpp. BNP-förlusterna minskar vid lägre pris på utsläppsrätter och vid lägre utsläpp av andra växthusgaser. Ett utvidgat handelssystem skulle vid tillräckligt låga priser på utsläppsrätter ge en BNP-ökning till följd av att koldioxidutsläppen kan begränsas till låga kostnader genom stora inköp av

utsläppsrätter. Lägre utsläpp av andra växthusgaser i enlighet med prognosen i kontrollstation 2004 leder till att koldioxidutsläppen inte behöver begränsas lika kraftfullt för att Sverige skall uppnå utsläppsmålet och begränsar ytterligare BNP-förlusterna.

De sektorer, transporter och övrigsektorn, som tillkommer i ett utvidgat handelssystem har brant stigande marginalkostnader för att minska sina koldioxidutsläpp. Det ökade inköpet av utsläppsrätter i det utvidgade handelssystemet leder till att de sektorer som ingår i handelssystemet kan reducera sina kostnader för koldioxidutsläpp och expandera på bekostnad av sektorer utanför handelssystemet. Sektorer utanför handelssystemet kommer också att betala ett lägre pris för sina koldioxidutsläpp till följd av strukturell tillbakagång med åtföljande minskade koldioxidutsläpp, som medför att det nationella målet skulle underskridas om priset på utsläpp inte sänktes för dessa sektorer. En utvidgning av handelssystemet leder således till större utsläpp av koldioxid i Sverige till en lägre kostnad per kilo CO2-utsläpp. De ökade utsläppen i Sverige motsvaras naturligtvis av minskade utsläpp i något annat land som deltar i utsläppshandeln och till en lägre samhällsekonomisk kostnad än om utsläppsreduktion företas i Sverige.

En begränsning av koldioxidutsläppen medför att utsläppsintensiva verksamheter fördyras relativt andra verksamheter, men effekten mildras om man kan handla med utsläppsrätter till ett pris, som understiger marginalkostnaden för att minska koldioxidutsläppen. De sektorer som tillåts att handla med utsläppsrätter inom ramen för en ett handelssystem gynnas i strukturomvandlingen då anpassningsbördan till stor del övervältras på andra sektorer. Raffinaderisektorn gynnas påtagligt av ett utvidgat handelssystem till följd av ökad användning av fossila bränslen för transporter och lokaluppvärmning.

Sammanfattning

Om utsläppsrätter skall säljas på auktion aktualiseras ett antal frågor om auktionens form, hur ofta auktioner skall hållas, vilka som skall få delta i budgivningen osv. Innan dessa frågor behandlas finns det skäl att undersöka på vad sätt auktionering skiljer sig från alternativet, gratistilldelning, vad avser implikationerna för samhällsekonomisk effektivitet och fördelning. Framställningen omfattar därvid både fall där utsläppshandeln täcker Sveriges alla utsläpp av koldioxid, vilket kan bli aktuellt i en inte alltför avlägsen framtid, och där enbart delar av Sveriges utsläpp täcks. I detta senare perspektiv behandlas EU:s Emissions Trading System (ETS), där åtminstone än så länge bara en del av utsläppsrätterna kan auktioneras ut.

En skillnad mellan de två allokeringsalternativen är att förmögenhetsvärdet hos utsläppsrätterna tillfaller staten i ena fallet och företag i det andra. Givet vilka företag som skall vara skyldiga att uppvisa utsläppsrätter kan man vid gratistilldelning vänta sig starka påtryckningar från dessa företag. Alldeles oavsett detta kommer det att vara mycket komplicerat för de politiska beslutsfattarna att avgöra vad som på förhand kan betraktas som en rättvis fördelning. Till det kommer att vissa parter, som direkt eller indirekt via priser påverkas negativt av utsläppsbegränsningarna, inte alls får någon kompensation. Detta gäller hushållen (i ett system där utsläppsrätter inte ges till dem) men också de många direkt eller indirekt berörda företagen, uppströms och nedströms från de företag som fått utsläppsrätter gratis. Till komplexiteten bidrar också att företag som fått utsläppsrätter gratis mycket väl kan ha överkompenserats, något som kan bli uppenbart först i efterhand, om ens då.

I detta perspektiv kan auktionering vid första påseende framstå som rättvist – alla tillståndsskyldiga behandlas lika i meningen att alla måste köpa utsläppsrätter på auktion eller på marknaden för handel med dessa rätter. Men fördelningseffekterna av de två allokeringsformerna kan inte avgöras förrän man beaktat hur auktionsintäkterna används. Och inte ens detta räcker, om valet av alternativ, och kanske särskilt gratistilldelningen, är förenat med kompletterande ekonomisk-politiska åtgärder. Därför kan fördelningseffekterna av de två alternativen inte specificeras utan vetskap om hur ett antal politiska beslut utfaller, beslut som i princip kan ha stor inverkan på den slutliga fördelningen mellan konsumenter, arbetskraft och kapitalägare och inom dessa respektive grupper.

Som en illustration kan nämnas att den direkta förmögenhetsfördelningen kan bli exakt densamma för de två alternativen. Den förmögenhetsfördelning som erhålles med hjälp av en fördelning av gratis utsläppsrätter till en grupp företag kan nämligen åstadkommas också genom att efter auktionering av samma volym utsläppsrätter se till att överföra auktionsintäkterna i samma proportion till dessa företag.

I ett annat centralt avseende finns det helt enkelt inte någon skillnad mellan alternativen. I strid med en vanlig missuppfattning är marginalkostnaden för utsläpp av koldioxid för de tillståndsskyldiga företagen nämligen densamma oavsett om företagen får eller måste köpa utsläppsrätter. För att öka sina utsläpp måste ett företag antingen köpa (ytterligare) utsläppsrätter eller låta bli att sälja några de redan har (fått). Det kostar givetvis företaget lika mycket att behöva köpa eller inte kunna sälja en enhet. Om ekonomin i övrigt är densamma när en given utsläppsminskning är kopplad till en auktionering eller gratistilldelning av utsläppsrätter så blir även priset på utsläppsrätter detsamma. Det betyder också att, när utsläppshandeln sker på en perfekt marknad, så kommer den slutliga fördelningen av utsläpp(srätter) mellan företagen i båda fallen att gå till dem som värdesätter utsläpp högst.

Bland de systematiska skillnaderna mellan allokeringsalternativen kan följande nämnas: • Vid gratistilldelning men inte vid auktionering förhindras en

placering av tillståndsskyldigheten där den är mest effektiv,

nämligen uppströms, eftersom kompensation av just importörerna av fossilbränslen får betraktas som politiskt oacceptabelt. I

partiella utsläppshandelssystem som t.ex. EU ETS är det inte

ens möjligt att placera tillståndsskyldigheten där. Från effektivitetssynpunkt är det viktigt att man innan utsläppshandels-

systemet tillåtits omfatta samtliga utsläpp inte byggt fast sig i

en ineffektiv lösning för tillståndsskyldighetens placering. • Olika stora transaktionskostnader ligger delvis bakom skillnaden

i föregående punkt, men även i andra avseenden finns sådana

kostnader samt förhandlingskostnader, inkl. rentseekingkostnader, som är störst eller bara förekommer i gratistilldelningsfallet.

• Den kanske mest betydande skillnaden är att auktionsintäk-

terna gör det möjligt att genomföra en reell ”skatteväxling”,

dvs. minska uttaget av snedvridande skatter och på så sätt öka

ekonomins effektivitet. • Att gratistilldelningen innebär ökad självförsörjningsgrad och

sänkta kapitalkostnader hos de berörda företagen bidrar till att

göra investeringsfördelningen i ekonomin ineffektiv såvida inte

de mest räntabla investeringsprojekten råkar finnas i just dessa

företag. • Nya företag inom branscher där gratistilldelning sker kommer

under alla förhållanden att hamna i ett relativt sett sämre läge

eftersom de inte alls, eller inte i samma utsträckning, kan få de

nämnda finansieringsfördelarna. Då nya företag typiskt sett är

mer produktiva än äldre reducerar gratistilldelningen därmed

även ekonomins tillväxt. • Gratistilldelning gör det möjligt för ineffektiva företag, som

skulle slås ut vid auktionering, att hålla sig kvar.

Sammantaget betyder dessa skillnader att auktionering är ett samhällsekonomiskt mer effektivt sätt att fördela utsläppsrätterna. De hinder som finns mot att utnyttja denna egenskap hos auktionsansatsen är framför allt av fördelningspolitisk natur. Det gäller i vad mån statsmakterna anser att företag som tidigare gjort stora, långlivade investeringar i ett läge, där samhällsekonomiska kostnader av dessa miljöutsläpp inte var kända, bör få kompensation. Men det krävs också att man tycker att sådan kompensation måste ske just genom gratistilldelning och inte genom särskilda skattesänkningar e.d.

Ett annat hinder för att så långt möjligt använda auktionering för effektivitetsvinster är det ofta hörda argumentet att om konkurrentländerna i omvärlden väljer att ge sina företag gratis utsläppsrätter så är Sverige/EU också tvunget att göra det. Men eftersom de reala marginalkostnaderna för utsläpp är desamma oavsett allokeringsalternativ kommer argumentets giltighet att bli beroende av andra omständigheter. Av betydelse är om just de företag som genom gratistilldelningen får bättre möjligheter att finansiera investeringar, inte minst i FoU, verkligen är för landet viktiga exporteller importkonkurrerande företag; detta är centralt eftersom andra företag än de som får gratis utsläppsrätter över huvud taget inte påverkas jämfört med auktionsfallet. Om förutsättningarna dessutom är sådana att effektivitetsfördelarna med auktionering infrias, så kommer effektiviteten i ekonomin som helhet bli högre än vid

gratistilldelning med åtföljande gynnsamma återverkningar på Sveriges internationella konkurrenskraft.

Om effektivitetsskillnaderna får fälla utslaget är det viktigt att så tidigt och så mycket som möjligt tillämpa auktionering av utsläppsrätterna. Att inledningsvis bara använda gratistilldelning kan skapa uppfattningen att utsläppsrätter skall vara gratis, så som fallet praktiskt politiskt kommit att bli i USA. En sådan uppfattning skulle kunna minska den politiska handlingsfriheten och försvåra för att auktionering av sakskäl vinner terräng.

Val av auktionsform

Fördelningen av utsläppsrätter inom EU ETS torde enligt EUdirektivet tillåtas utgå från allmänt hållna ”objektiva och öppna kriterier, ... , med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter”. En för Sverige önskvärd auktionssituation torde vara att auktionsdeltagarna tillåts vara många till antalet och att de saknar marknadsmakt. Den samtidiga existensen av spot- och terminsmarknader innebär vid frånvaro av inlagda transaktionshinder att auktionspriserna inte nämnvärt kan avvika från utsläppsrätternas aktuella marknadspriser.

Valet av auktionsform bör bygga på särskild utredning om möjliga alternativ och avse en robust form som kan väntas resultera i en samhällsekonomiskt effektiv fördelning av utsläppsrätterna. Däremot bör man knappast eftersträva att använda en prisdiskriminerande form av auktion som skulle ge högre intäkter än om samma mängd sålts på den ordinarie marknaden, även om så skulle kunna göras utan att ge efter på effektiviteten. Skälet är att valet av en sådan auktionsform sannolikt skulle stärka det politiska motståndet mot en åtgärd som sammantaget kan väntas ligga i landets intresse.

En öppen, ”ascending-clock” auktion, som innebär att deltagarna uppger efterfrågad mängd allteftersom prisnivåer anges i stigande ordning, etablerar ett enhetligt slutpris, men har även andra värdefulla egenskaper. Jämfört med vissa andra, ”vanliga” auktionsformer blir då incitamenten små att lämna bud som understiger betalningsviljan (annars motiverat av få deltagare och s.k. winner”s curse eller av marknadsmakt) med ineffektiva priser och volymfördelningar som följd. Dessutom kommer under denna auktionsform inget att avslöjas om auktionsdeltagarnas bud, dvs. deras

betalningsvilja, för utsläppsrätter ovanför slutpriset, något som kan utgöra viktiga affärshemligheter.

Mycket talar för att vem som helst skall få delta i auktioner på utsläppsrätterna. Skälet är inte minst att eventuella försök att hålla borta vissa intressen, t.ex. ren spekulation i framtida priser på utsläppsrätterna, inte i praktiken kan väntas bli framgångsrika. Därtill är det improduktivt att försöka hålla borta sådana spekulanter som kan vara bäst ägnade att de facto utjämna priser över tiden.

Åtminstone tills vidare bör auktioner kunna anordnas ett flertal gånger över åtagandeperioden, särskilt så länge som avräkningsperioderna är ett år. Effektivitetsskäl talar emellertid för att avräkning med denna frekvens ersätts av rapporttvång om ackumulerade utsläpp och innehav av utsläppsrätter, medan avräkning sker först efter åtagandeperiodens slut.

Sedan en inlärningsperiod passerat kan skäl eventuellt finnas för enbart en eller ett fåtal auktioner per åtagandeperiod varvid det kostnadskrävande innehavet av ett nu större antal utsläppsrätter kan finansieras delvis av staten och/eller med hjälp av kapitalmarknaden.

Inledning

Framställningen inleds med en beskrivning av hur konsekvenserna av gratistilldelning och auktionering av utsläppsrätter skiljer sig åt med hänsyn till samhällsekonomisk effektivitet, fördelningseffekter och inverkan av olika politiska faktorer (avsnitt 1). I avsnitt 2 redogörs för effekterna av om Sverige skulle auktionera en större andel utsläppsrätter än omvärlden. Kriterier för utformningen av ett auktionssystem behandlas i avsnitt 3.

1¶Konsekvenser av gratistilldelning och auktionering av utsläppsrätter

Den jämförelse som här skall göras mellan fallen då staten säljer utsläppsrätter (via auktion eller direkt på en existerande internationell utsläppshandelsmarknad, i fortsättningen enbart diskuterad som en auktion ) och då de delas ut gratis utgår från två antaganden om vad som är centrala mål för statsmakterna: 1. samhällsekonomisk effektivitet, dvs. givet existerande politiskt

bestämda restriktioner skall det inte gå att göra omallokeringar

i ekonomin så att någon får det bättre utan att andra får det

sämre enligt deras egna värderingar; och 2. fördelningsmål, dvs. det skall inte gå att göra realinkomst-

omfördelningar som en majoritet i riksdagen skulle föredra.

En förutsättning är givetvis att den lösning som når ”längst” i att tillfredställa sådana önskemål också går att genomföra, dvs. att den inte blockeras i riksdagen eller dessförinnan. Eftersom effektivitetsmål och fördelningsmål liksom olika fördelningslösningar kan behöva vägas mot varandra så kommer prövningen av genomförbarheten att vara näst intill automatiskt inbyggd i frågans behandling inom regering och ev. samarbetspartier samt riksdagen.

2 Utsläppsrätter är den term som blivit mest använd i Sverige och den används därför också här. Den anglosaxiska termen ’emission permits’, utsläppstillstånd, som ur flera synpunkter är mer adekvat, används i det följande endast i samband med begreppet ’skyldighet’. De anläggningar/företag som har att täcka sina utsläpp med utsläppsrätter sägs alltså vara ’tillståndsskyldiga’. 3 De två alternativen kan väntas ha samma effekter i flertalet relevanta avseenden (se vidare avsnitt 3.3). Denna likhet är värd att notera särskilt som Artikel 10 i EU-direktivet (EU, 2003) bara anger att minst 90 % av utsläppsrätterna skall delas ut gratis; hur resterande högst 10 % skall fördelas anges däremot inte. Den konventionella tolkningen av detta har dock varit att de resterande utsläppsrätterna skall auktioneras ut.

I denna fråga finns en maktkonstellation som kan väntas påverka utfallet mer än som vanligen är fallet. Utformningen av allokeringsprinciperna i ett system med utsläppsrätter har stor betydelse för delar av näringslivet som dessutom är politiskt väl organiserade. Den process som därvid träder till kan vara både tekniskt komplicerad och ofullständigt öppen för allmän insyn. Därtill kommer att argument kan väntas bli använda i debatten som kan visa sig svåra för de politiska beslutsfattarna att ta ställning till. Ett viktigt exempel är (de obestyrkta) påståendena från vissa företagsintressen att svensk konkurrenskraft skulle skyddas om man valde en lösning som, jämfört med alternativet, skulle förmögenhetsmässigt gynna dessa intressen.

Att sakskäl (av typen ”gynnar landet som helhet”) har svårt att kunna bli utslagsgivande finns det många exempel på i just detta fall. I USA har frågan om valet mellan gratistilldelning och statlig försäljning av utsläppsrätter blivit så inriktat på gratistilldelning (s.k. grandfathering) att man i beskrivningar av system med utsläppsrätter definierar dem som något som närmast förutsättningslöst innebär gratistilldelning. Detta gäller trots att man i samhällsvetenskapliga analyser av de två tilldelningsformerna, som givetvis funnits (framför allt) i USA, ibland ifrågasatt detta ställningstagande. Valet mellan de två alternativen i Sverige kan också väntas bli påverkad av en stark politisering i och utanför riksdagen. Ett försök görs nedan att beskriva de starka särintressen som i denna fråga kan finnas utanför riksdagen och som kan förorsaka avvikelser från de ovannämnda ekonomisk-politiska målen.

Ett annat problem som kan uppträda i detta sammanhang är att EU mycket väl kan komma fram till en annan slutsats än Sverige skulle göra i frånvaro av ett EU-medlemskap. I själva verket kan detta redan ha inträffat eftersom Sverige valt att införa en koldioxidskatt (vars effekt visserligen begränsats för vissa huvudsakligen energiintensiva företag av hänsyn till Sveriges internationella konkurrenskraft). En sådan skatt är spegelbilden av en försäljning av utsläppsrätter och någon obligatorisk sådan försäljning/auktionering har EU avstått från att införa för 2008–12. Sådana EUbeslut ingår bland de politiska restriktioner som kan begränsa utrymmet för att nå Sveriges ekonomisk-politiska mål.

Framställningen inleds med en precisering av frågeställningen och av ett antal begrepp som därvid kommer till användning (1.1). Därefter redovisas i avsnitt 1.2 de effektivitetsegenskaper och fördelningseffekter som kännetecknar auktioner till skillnad från

gratistilldelning. Dessutom redovisas en skillnad som man kan tro finns men inte gör det vad avser kostnaderna för (förändringar i) utsläpp. Avslutningsvis diskuteras vilken betydelse det har om auktioner omfattar alla utsläppsrätter eller bara en del, t.ex. en liten del såsom i EU ETS under de första tre eller åtta åren (1.3).

1.1¶Definitioner

Begreppet utsläppsrätter hänförs i det följande framför allt till det aktuella EU ETS fallet, som tills vidare berör enbart koldioxidutsläpp. Dvs. för en viss period finns en maximal utsläppsvolym (i EU i huvudsak bestämd som summan av godkända nationella allokeringsplaner) med därtill knutna utsläppsrätter som på något sätt fördelas mellan intressenter. Dessa rätter kan byta ägare genom s.k. utsläppshandel (cap and trade).

Att utsläppsrätterna har ett marknadsvärde eller pris sammanhänger med att deras antal bestämts så att det understiger det antal som efterfrågas. Härigenom uppstår ett knapphetsvärde som åtminstone approximativt avspeglas i priset på utsläppsrätter.

Med auktioner menas här att en given mängd utsläppsrätter säljs till högstbjudande vid ett eller flera tillfällen, varav ett före åtagandeperiodens början. Utformningen av auktioner som kan lämpa sig för det här aktuella fallet diskuteras närmare i avsnitt 3.

Utsläppsrätter säljs på auktion eller delas ut gratis. Sådan gratisutdelning kan utformas på olika sätt vad gäller vem som får dem, dvs. enligt vilket kriterium som tilldelningen skall ske. Huvudtanken får antas vara att statsmakterna här försöker identifiera något rättvisekriterium för att kompensera en delgrupp av dem som påverkas negativt av den bakomliggande begränsningen av koldioxidutsläpp. Att fastställa sådana kriterier och faktiskt tillämpa dem är svårt, se vidare avsnitt 1.2.2. Vanligast – och aktuellt i samband med EU ETS – har varit att basera tilldelningen på mottagarnas tidigare utsläpp, därav termen ”grandfathering”, även om argument beträffande kommande behov också kan beaktas.

En fråga är om mottagarna av gratisutdelade utsläppsrätter skall väljas bland tillståndsskyldiga eller bland icke tillståndsskyldiga parter. Med tillståndsskyldiga menas de anläggningar/företag som

4 Detta avsnitt samt avsnitt 2 bygger i stor utsträckning på författarens tidigare arbeten inom det berörda området (Bohm, 1994, 1997,1998, 2002, 2003 samt Bohm och Convery, 2003) och på de referenser som återfinns där. Jämfört med avsnitt 3 förekommer därför få direkta hänvisningar till litteraturen här.

har att uppvisa utsläppsrätter. Att utsläppsrätter skulle kunna ges till andra än tillståndsskyldiga har att göra med att kostnadseffektivitet och fördelningsaspekter kan tala för olika lösningar. Kostnaden för att administrera ett system med utsläppsrätter tenderar att bli lägst om tillståndsskyldigheten läggs så långt ”uppströms” som möjligt. I ett fossilbränsleimporterande land som Sverige gäller detta de direktimporterande företagen. Det är också där man i Sverige lagt skattskyldigheten när det gäller det alternativa styrmedlet koldioxidsskatter. Att ge utsläppsrätterna till dessa företag är knappast aktuellt av fördelningspolitiska skäl. Mest motiverat ur fördelningssynpunkt kan vara att ge utsläppsrätterna till hushållen, som är de som ytterst bär kostnaderna av utsläppsbegränsningarna. Mot att låta hushållen vara tillståndsskyldiga talar de uppenbart mycket stora transaktionskostnaderna av en sådan lösning. I EU ETS har tillståndsskyldigheten placerats på mellannivå.

1.2¶Skillnaderna – verkliga, möjliga och synbara

För att förenkla diskussionen i innevarande avsnitt analyseras skillnaderna mellan auktioner och gratistilldelning uttryckligen för fallet där hela utsläppsvolymen i ett land täcks av utsläppsrätter vilka antingen helt auktioneras eller helt gratisutdelas. Som framgår av ett senare avsnitt är dessa skillnader till sin art i allt väsenligt desamma som i fallet där bara en del av utsläppen täcks av utsläppsrätter som bara till en liten del kan utauktioneras.

1.2.1 Kostnaderna för utsläpp skiljer sig inte åt

Man kan förledas att tro att tillståndskyldiga företag, som får utsläppsrätter gratis, inte alls eller inte i samma grad får stå för kostnaderna för att öka sina utsläpp jämfört med om företagen måste köpa alla de utsläppsrätter de behöver. Så är det emellertid inte. Skillnaden består endast i att företaget i ena fallet får det förmögenhetsvärde som de tilldelade utsläppsrätterna representerar, vilket i det andra fallet tillfaller staten.

För att kunna öka utsläppsvolymen till önskad storlek gäller generellt för ett tillståndsskyldigt företag att det antingen måste

5 Detta beror inte bara på de lägre transaktionskostnaderna, när antalet parter blir färre, utan också – och kanske framför allt – på att man slipper en komplicerad mätning av utsläpp och istället kan mäta (det kända kolinnehållet i) mängderna fossilbränslen.

köpa (ytterligare) utsläppsrätter eller låta bli att sälja några de redan har (fått). Därmed kommer priset på utsläppsrätter att i båda fallen avgöra storleken på såväl utsläpp som utsläppskostnader. Utsläppskostnaderna påverkas inte av om företaget får eller inte får några utsläppsrätter gratis, eftersom priset på utsläppsrätter bestäms av den fastställda totala utsläppsvolymen och i båda fallen blir detsamma om effektiviteten i ekonomin är densamma och inkomsteffekten för de gratistilldelade företagen är försumbar.

Det är m a o marginalkostnaden för utsläpp som bestämmer hur stora utsläpp ett företag vill göra. Och marginalkostnaden är densamma i båda fallen eftersom den bestäms av priset på utsläppsrätter. Oavsett princip för hur utsläppsrätter initialt allokeras tenderar den givna utsläppsvolymen att till slut fördelas mellan de tillståndsskyldiga företag som sätter störst värde på utsläppsrätterna. Att marginalkostnaderna för utsläpp blir lika för alla som förorsakar utsläpp är förenligt med att utsläppsfördelningen blir effektiv.

Den enda verkliga skillnaden mellan gratistilldelning och auktionering är alltså fördelningseffekten; i ena fallet går värdet av utsläppsrätterna till företag, i andra fallet till staten. Observera dock att den på detta sätt beskrivna fördelningen inte är hela historien. För att kunna fastställa den slutliga fördelningseffekten måste man bl.a. beakta vad ökade statsintäkter används till.

1.2.2 Fördelningseffekterna blir olika – utom i specialfall

De direkta fördelningseffekterna (med hänsyn även till transaktionskostnader)

Det säger sig självt att alla parter i samhället inte kan kompenseras fullt ut för de negativa effekter som uppstår av om samhällets handlingsutrymme begränsas i något avseende, t.ex. om en begränsad volym utsläppsrätter används till att sätta ett tak på mängden koldioxidutsläpp. Priset på utsläppsrätter, oavsett var tillståndsskyldigheten placeras, fortplantas genom hela marknadssystemet och påverkar framför allt nivåer där fossilbränsleförbränning direkt

6 I en ekonomi som använder auktionering i stället för gratistilldelning finns, som senare visas, förutsättningar för att den totala samhällsekonomiska effektiviteten kommer att bli högre. När så är fallet kan de reala priserna i ekonomin blir olika i de två fallen. Det kan även innebära att priserna på utsläppsrätter, och därmed marginalkostnaden för utsläpp, blir olika. I stället för att med specifika och föga allmängiltiga modellantaganden söka utreda hur dessa priser kan komma att skilja sig åt i de två fallen, kan utfallet beskrivas som att priserna blir desamma så länge som den högre effektiviteten i auktionsfallet inte beaktas.

eller indirekt är föremål för marknadstransaktioner, ytterst även konsumenter av produkter som producerats direkt eller indirekt med hjälp av förbränning av fossilbränslen. Dessutom påverkas arbetskraft och kapitalägare genom förändringarna i efterfrågan och utbud på produktmarknaderna.

Vid de principer för gratistilldelning som normalt diskuteras för utsläppsrätter kommer vissa parter att få partiell kompensation medan andra inte får någon alls. Det är alltså inte fråga om att alla negativt påverkade skall kunna garanteras samma kompensationsandel eller en i absolut mening lika stor icke kompenserad skada.

Det kan trots detta vara svårt att i praktiken förhindra att några som får utsläppsrätter gratis faktiskt överkompenseras. Detta gäller särskilt som tilldelningen bestäms en god tid före åtagandeperiodens slut. Det kan t.ex. visa sig att tilldelningen överstiger de utsläpp som det tillståndsskyldiga företaget kommit att göra (om det är ett sådant företag som fått utsläppsrätter), ett överskott som det då kan sälja med förtjänst.

Exempel: I det aktuella EU ETS fallet går gratis utsläppsrätter till företag i direkt berörda branscher i en omfattning som endast av en ren slump skulle behandla dessa företag tillnärmelsevis lika, absolut eller relativt. Därtill kommer att alla de företag och hushåll som påverkas negativt av att priserna i ekonomin, t.ex. elpriserna, stiger som följd av den klimatpolitiska åtgärden, inte alls kompenseras.

För att (i efterhand) kunna fastställa vilket kompensationsbelopp som netto tillfallit dem som fått utsläppsrätter gratis måste dessutom avdrag göras för värdet av de ansträngningar som företag och branschorganisationer gjort för att bli så väl behandlade som möjligt vid tilldelningen, s.k. rentseekingkostnader. Ytterligare kostnader följer av att myndigheterna måste noga granska de utsläppsuppgifter som företagen lämnat och på vilka beslut om tilldelning skall grundas. Med dessa kostnader växer storleken på de allmänna förhandlingskostnader som förekommer i gratisutdelningsfallet. Däremot tenderar de sammanlagda transaktionskostnaderna att bli lika i de två fallen: Gratisutdelning av utsläppsrätter torde bara undantagsvis överensstämma med den volym som mottagarna vid den tidpunkten vill hålla och skulle välja att hålla vid auktionering. Detta betyder att de kompletterande köp eller den försäljning, som förekommer vid gratistilldelning, förorsakar transaktionskostnader liknande de vid auktionen. Också kostnaderna

för transaktioner i fortsättningen kan förväntas vara lika i de två fallen.

Om utsläppsrätter gavs till icke-tillståndsskyldiga för att placera tillståndsskyligheten där den är mest effektiv, dvs. uppströms, samtidigt som kompensationen placerades där den anses mer fördelningspolitiskt motiverad, skulle ytterligare en typ av transaktionskostnad tillkomma. Mottagarna av utsläppsrätter måste då med nödvändighet sälja dessa vidare för att erhålla sin kompensation. Denna något ”onödiga” kostnad kan ge en separat extra anledning till att istället för att gratistilldela utauktionera utsläppsrätterna och använda intäkterna för kompensation via transfereringar, t.ex. via skattesänkningar.

Även om gratistilldelningen syftar till att uppfylla ett visst rättvisekriterium så är den möjligheten, som vi sett, i praktiken illusorisk. Till skillnad från detta är den direkta fördelningseffekten vid auktionering rättvis i den meningen att alla behandlas lika – lika orättvist, om man så vill. Ingen åtskillnad görs då mellan olika tillståndsskyldiga eller mellan sådana som i princip kan komma ifråga för en gratistilldelning. Den slutliga fördelningseffekten bestäms då av hur auktionsintäkterna disponeras.

De totala fördelningseffekterna

Så långt i framställningen har det värde som ligger i utsläppsrätterna tillfallit mottagarna av gratistilldelning med avdrag för rentseeking- och nyssnämnda olika extra transaktionskostnader. I auktionsfallet tillfaller värdet staten i form av auktionsintäkter. Men ytterligare fördelningseffekter uppkommer nu beroende på hur dessa intäkter används, dvs. vilka ökningar av statsutgifter eller minskningar av skatter som görs. Eftersom dessa fördelningseffekter i princip kan ta vilken form som helst beroende på vilka politiska beslut som fattas, kan inget allmängiltigt sägas om utfallet för olika parter. De slutliga sammanlagda fördelningseffekterna måste beräknas i varje konkret fall. Däremot kan något sägas om ett par av de möjligheter som auktionsintäkterna ger:

Gratistilldelning och auktionering kan i princip väljas så att samma fördelningspolitiska utfall erhålles. Den förmögenhets-

7 Det inte ovanliga argumentet att det samtidigt med auktioneringen av utsläppsrätterna uppkommer indirekta minskningar av det totala skatteintaget som försvårar eller omöjliggör utgiftökningar eller skattesänkningar är felaktigt som visas i det följande skatteväxlingsavsnittet.

fördelning som erhålles med hjälp av en fördelning av gratis utsläppsrätter till en grupp företag kan åstadkommas också genom att efter auktionering av samma volym utsläppsrätter se till att överföra auktionsintäkterna i samma proportion till dessa företag.

Icke desto mindre är det självfallet så att i den praktiska politiken kan gratistilldelningsalternativet respektive dispositionen av auktionsintäkterna under auktionsalternativet få utformningar, som gör att effektivitetsvinsten av det senare alternativet (se nedan) vägs upp av de fördelningspolitiska fördelar som politikerna kanske anser att gratistilldelningsalternativet har. Dvs. även om de två lösningarna i fördelningspolitiskt avseende i princip kan göras lika så är det inte självklart att de alternativ som den praktiska politiken i realiteten ställer mot varandra tillåter ett bästa möjliga val.

Därvid bör observeras att, i den mån gratistilldelning väljs och ingår i ett paket som också innehåller andra ”kompletterande” eller delvis ”neutraliserande” åtgärder, så måste de totala fördelningseffekterna beräknas för hela detta paket på ett sätt som liknar det som gällde för auktionsalternativet. Som exempel på sådana paket kan nämnas att när USA 1988 införde ett utsläppshandelssystem för kemikalier som skadar ozonskiktet så användes gratistilldelning av utsläppsrätterna i kombination med en skatt på försäljningen eller användningen av dessa kemikalier bland mottagarna av sådana utsläppsrätter. Syftet var att på så sätt neutralisera en del av de höga knapphetsräntor som annars hade kommit mottagarna till del (se t.ex. UNCTAD, 1992, s 40).

1.2.3 Effektivitetsvinster vid skatteväxling av

auktionsintäkterna

Den för ett högskatteland som Sverige kanske viktigaste potentiella effektivitetsvinsten av auktionering i stället för gratistilldelning sammanhänger med möjligheten till skatteväxling och därmed till en s.k. ”extra avkastning” (double dividend). Men att enbart byta vissa skatte- och statliga auktionsintäkter mot andra skatteintäkter är inte alltid vad som i facklitteraturen avses med skatteväxling.

8 Skatten var en engångsskatt på just den part (producent eller konsument) som fått utsläppsrätter gratis. Det var m a o inte en skatt som läggs på dem som köper och sedan använder sådana kemikalier. Sådana användare har ju redan fått betala ett pris på kemikalierna i vilket priset på utsläppsrätter finns inbakat. Detta innebär att en som släpper ut ytterligare en enhet av ett tillståndspliktigt ämne inte behöver betala två gånger, vilket till synes likartade system dessvärre kan medföra.

Begreppet är där reserverat för intäktsväxling som ger en effektivitetsvinst i form av en minskning av skattesystemets snedvridningar. Med detta avses i stort sett uteslutande sådana minskningar av skattesatser, t.ex. marginalskatter i inkomstbeskattningen, som reducerar skatternas substitutionseffekt, dvs. skatternas snedvridning av arbetsutbud, sparande e d.

Värderingen av att använda intäktsgenererande styrmedel i stället för regleringar har en lång och snårig historia som i någon mån fortsätter än i dag såväl i Sverige som internationellt. Det har förekommit ett påstående att en skatte- eller intäktsväxling (som enligt definitionen höjer effektiviteten) helt enkelt inte skulle vara möjlig. Det bakomliggande resonemanget sammanhänger med att en del av litteraturen kom att studera och ifrågasätta vad som hände om man införde en miljöskatt utan att det fanns ett oeftergivligt miljömål att uppfylla. Bakgrunden till dessa resonemang var att tidigare amerikansk litteratur hade utmanat skatteexperter genom att hävda att en växling av en kolskatt (t.ex. till en lägre kapitalinkomstskatt) effektivitetsmässigt skulle vara så värdefull att det inte behövdes någon värdesatt miljöeffekt alls för att införa kolskatten. Men detta betydde i så fall helt enkelt att det kunde finnas meningsfulla skattereformer att genomföra alldeles oavsett existensen av miljöpolitiska motiv för nya skatter; med skattereform menas då att minska eller ta bort en skatt med höga dödviktskostnader och ersätta intäktsbortfallet med hjälp av någon annan skatt som har låga sådana kostnader. Vilken den senare skattetypen skulle vara är ointressant i det här sammanhanget eftersom den frågan inte har med en miljöpolitiskt motiverad skatt att göra. Den skatten är motiverad alldeles oavsett andra skäl att göra skatteförändringar.

Frågan om en extravinst gäller alltså vad man med auktionering istället för gratistilldelning skulle kunna vinna på att nå ett uppsatt, oeftergivligt miljömål, t.ex. svensk medverkan i EU ETS. För att förenkla den diskussionen kan man föreställa sig utgångsläget som om alla behövliga skattereformer var genomförda; dvs. att systemet för statsintäkter i utgångsläget utformats så effektivt som möjligt,

9 Ett exempel på en intäktsväxling som inte har den avsedda effekten är om man använde en auktionsintäkt från implementeringen av EU ETS till att höja grundavdraget vid inkomstbeskattningen. Denna förändring har liten träffyta och kan i princip påverka endast den lilla grupp arbetslösa som överväger att först nu söka arbete just till följd av höjningen av grundavdraget. Om man istället minskar skattesatserna på ett ur budgetsynpunkt likvärt sätt kan man i princip påverka arbetsutbudet från alla som redan har eller nu väljer att ta sysselsättning. 10 Denna något märkliga litteratur tog sin början 1994 med artiklar av Goulder (1994) och Bovenberg-de Moojj (1994).

eftersom avvikelser från ett sådant läge motiverar åtgärder som inte hör hit och vars förtjänster riskerar att bokföras under fel rubrik.

Den litteratur som ifrågasatt existensen av en extravinst av en miljöskatt byggde argumentationen på att den nya skatten påverkade skatteintäkterna även indirekt genom en s.k. interaktionseffekt (i litteraturen benämnd ”tax interaction effect”) som kunde väntas sänka intäkterna från skattesystemet i övrigt. Sålunda skulle den nya skatten höja priserna på produktion som t.ex. gav upphov till koldioxidutsläpp och därmed höja prisnivån i ekonomin. Detta skulle innebära att reallönerna minskade och därmed på sikt också arbetsutbud och sysselsättning (om än inte alltid). Resultatet av denna interaktionseffekt blev alltså att den breda skattebasen, arbete, tenderade att minska när en ny smalare skattebas, utsläpp, infördes och att man därvid fick en lägre intäkt från skatterna på arbete. Endast nettot av de samlade skatteintäkternas förändring kunde användas för skatteväxling och detta netto var (eller snarare kunde vara) negativt.

Men, som redan sagts, med denna typ av analys utreddes vad som hände när alternativet till ”miljöskatter” var att inte vidta någon alternativ miljöpolitisk åtgärd alls. När det finns ett miljöskäl för att begränsa utsläppen kan den önskade minskningen (the first dividend) erhållas genom intäkts- eller icke-intäktsgenererande styrmedel. Givet ett miljömål, nu representerat av en given mängd utsläppsrätter som begränsar vissa utsläpp, så leder givetvis auktionering och gratistilldelning av dessa rätter till samma mål. Därmed förorsakas i båda fallen samma förändring av produktpriser, prisnivå, reallöner och sysselsättning och alltså samma interaktionseffekt.

Extravinsten av att auktionera ut utsläppsrätter i stället för att dela ut dem gratis blir således lika med vad som kan åstadkommas genom att använda just auktionsintäkterna till en minskning av snedvridande skatter. Denna användning av auktionsintäkterna representerar också den av möjligheterna som ger högst avkastning. Alternativet att intäkterna skulle returneras till köparna av utsläppsrätter eller som en regelrätt transferering till hushållen

genererar inte någon effektivitetsvinst.

En vanlig kritik av auktionsalternativet, förannonserat som ett sätt att sänka snedvridande skatter, är att de utlovade skattesänkningarna inte säkert kommer att göras och att därför skatteväxlingsargumentet kan förlora i trovärdighet. Ett sätt att tillmötesgå sådana behov kan vara att ställa krav på att någon form av ”socialt kontrakt” upprättas.

1.2.4 Effektivitetsvinster av auktionens likabehandling av

företag

Företag med finansieringsbehov

Företag med finansieringsbehov behandlas alla lika om kapitalmarknaden är perfekt. Detta ställer i så fall företagen inför samma kapitalkostnader och krav på säkerhet. Så ser nu inte finansieringsmöjligheterna ut i verkligheten. I stället får företag, som erhållit gratis utsläppsrätter och därmed en förmögenhetsförstärkning, dels bättre förutsättningar för självfinansiering, dels bättre möjlighet att erbjuda säkerhet för att ta lån, sannolikt också till fördelaktigare villkor.

Effekten av dessa olikheter i förutsättningarna att finansiera företags investeringar blir att kapital i ännu mindre grad kan styras dit avkastningsförväntningarna är störst. Företag som får utsläppsrätter får alltså särskilt goda möjligheter att genomföra de investeringsprojekt de har, oavsett projektens förväntade avkastning. Särskilt investeringar i FoU, för vilka självfinansieringsmöjligheterna ofta är avgörande, kommer att gynnas i dessa företag. På flera sätt blir resultatet alltså en diskriminering av de företag som inte får någon gratistilldelning.

11

Rent teoretiskt kan maximal extravinst realiseras genom att istället öka statsutgifterna. För att se detta, antag att i utgångsläget såväl alla statsintäkter som alla statsutgifter förts till en nivå så att ett socialt optimum kunnat uppnås. Dvs., på marginalen kan nu utgifter högst ge värden som är lika med de lägsta möjliga värdeförluster inklusive dödviktskostnader som intäktsuppbörden förorsakar. När nu det miljöpolitiska behovet dyker upp, så kan den extravinst som de nya miljöskatte- eller auktionsintäkterna därvid genererar fördelas mellan allt välfärdshöjande som finns att göra med de influtna medlen, dvs. att delvis sänka skatter och delvis höja utgifter. Att detta i texten koncentrerats till enbart skattesänkningar är att den hittillsvarande debatten – både i facklitteratur och mer allmänt – handlat om skattesänkningar och att möjligheten till en extravinst från en skattesänkning torde ha störst allmänintresse inför det beslutsproblem som här är föremål för diskussion.

Slutsatsen är alltså att investeringsfördelningen i ekonomin tenderar bli mindre effektiv vid gratistilldelning än vid auktionering av utsläppsrätterna.

Nya vs etablerade företag

Vid auktionering behandlas företag med behov av utsläppsrätter lika i meningen att alla måste köpa utsläppsrätter. Endast betalningsviljan avgör vilka som får tillgång till dem. Vid gratistilldelning som i huvudsak eller helt och hållet styrs av mottagarnas historiska utsläppsmängder kommer företag som befinner sig i en tillväxt över genomsnittet att hamna i ett sämre läge. Detta gäller givetvis i synnerhet nya företag. Extra problematiskt är detta eftersom nya och starkt växande företag tenderar att ha högre produktivitet än genomsnittet. Att försvåra dessa företags utveckling är alltså inte bara en fråga om rättvisa utan också om effektivitetsförluster för landet och ett hinder för tillväxt.

Eftersom det ovan betonats att alla företag ställs inför samma marginalkostnader för utsläpp, oavsett om de fått köpa eller gratistilldelats utsläppsrätter, kan man fråga sig vari dessa negativa konsekvenser skulle bestå. Primärt är skillnaden den redan nämnda att företag som erhåller utsläppsrätter gratis får en bättre finansiell situation. Härigenom får de också en konkret möjlighet att avstå från att sälja utsläppsrätter som de åtminstone i nuläget inte behöver (jämfört med att köpa på sig extra stora mängder), i akt och mening att försöka försvåra för nya konkurrenter att komma in på berörda marknader. Denna möjlighet till konkurrensbegränsning blir mindre om företagen är många och jämnstora. Den minskar även om utsläppsrätterna gäller all fossilbränsleanvändning och inte bara användningen inom en mer begränsad sektor, så som är fallet med EU ETS (se vidare avsnitt 1.3).

I vissa utsläppshandelssystem med gratisutdelade utsläppsrätter har man på olika sätt försökt underlätta för att nya och starkt växande företag skall behandlas mer likt övriga företag. Som ett första exempel kan nämnas det amerikanska svaveldioxidsystemet, där 2,8 % av tillståndsvolymen sparats för en auktion för att på så vis trygga ett utbud av utsläppsrätter tillgängligt för alla. Men detta har inte hindrat att de företag, som redan fått en i förhållande till sina behov stor gratistilldelning, på denna auktion spenderar delar av sin nu större förmögenhet på att söka bjuda över sina konkur-

renter jämfört med om alla hade behövt köpa alla sina utsläppsrätter.

Ett andra exempel: I EU ETS används en tilldelningsprincip som är avsedd att undvika att sätta nya och växande företag i strykklass. En mindre del av den ursprungliga volymen utsläppsrätter hålls inne för att senare kunna ställas till förfogande för sådana företag. Detta system har två problem. När det gäller växande företag kommer den på detta sätt tillkommande tilldelningen sannolikt att baseras på dokumenterade behov av utsläppsrätter, behov som torde vinna särskild tilltro om företagen fram till detta senare fördelningstillfälle kan uppvisa stora utsläpp. Ett sådant system är inte effektivt eftersom det stimulerar företag att göra utsläppen större enbart i syfte att senare kunna få sig tilldelade mer utsläppsrätter.

Ett andra problem har att göra med nya företag, dvs. företag som kan vilja etablera sig i den anläggningskategori som kan få gratistilldelning av utsläppsrätter. Med vetskap om en gratistilldelning och därmed sammanhängande förstärkning av företagens förmögenhet, kan sådana företag etableras och binda resurser som annars skulle ha använts mer fördelaktigt på annat håll.

Sammanfattningsvis är likabehandling av nya och etablerade företag knappast möjligt på annat sätt än genom att ställa alla inför samma tilldelningsprinciper i form enhetliga auktionspriser för utsläppsrätter.

Ineffektiva företag

Om värdet av gratistilldelade utsläppsrätter överstiger vad ett företag i för ägarna vidaste relevanta mening kan tjäna på sin verksamhet, är det rationellt för företaget att sälja alla sina utsläppsrätter och övergå till annat. Begreppet ”i vidaste mening” avses inkludera att ägarna helt enkelt har en vilja att fortsätta verksamheten så länge det är tekniskt och finansiellt möjligt, t.ex. att chansa på att vinden vänder.

Problemet är att denna typ av rationalitet inte behöver gälla. När gratistilldelningen skapar finansiella förutsättningar, som annars inte funnits, för företag att fortsätta sin verksamhet eller att bygga ut den, kan man nu välja att göra så. T.ex. finns nu möjlighet att mot bättre vetande inbilla sig att vinden skall vända.

Gratistilldelning medför m a o att ineffektiva företag, som hade utmönstrats om istället tilldelningen skett via en auktion, kan överleva.

1.3¶Betydelsen av auktionens täckningsgrad

Hittills har diskussionen i allt väsentligt explicit gällt fall då samtliga utsläpp täcks av utsläppsrätter och samtliga dessa antingen delas ut gratis eller säljs på auktion. Det närmast i tiden liggande valet av allokeringsform gäller EU ETS som täcker enbart en tredjedel av Sveriges utsläpp och som tillåter högst 10 % auktionering under första åtagandeperioden 2008-12.

1.3.1 Auktionen täcker bara delar av utsläppsrätterna

Om enbart en del av utsläppsrätterna skall säljas på auktion, vems utsläpp skall de auktionerade respektive gratisutdelade utsläppsrätterna då avse? I princip existerar flera alternativ. Men inte mycket av rättviseskäl eller annat talar för att det skulle finnas politiskt stöd att stanna för ett systematiskt urval, t.ex. så att enbart utsläpp från vissa industrisektorer inte längre fick gratistilldelning. Det antas därför i det följande att urvalsprincipen blir att var och en som fastställts vara behörig för en gratistilldelning får storleken på sin tilldelning bestämd, varefter resterande utsläppsrätter auktioneras ut bland alla intresserade tillståndsskyldiga företag.

Slutsatserna ovan om effektivitet och fördelning ändras inte av om bara en del, inte ens en så liten del som 10 %, av utsläppsrätterna kan utauktioneras. Det blir i allt väsentligt enbart en gradskillnad, som innebär att frågan om auktionering får jämförelsevis liten betydelse i de två inledande EU ETS perioderna.

Men ett par skäl kan åberopas för att auktion, om de politiska övervägandena talar för detta alternativ, skall införas i så stor utsträckning och så tidigt som omständigheterna i övrigt tillåter. Ett första skäl är att det skulle ge praktisk erfarenhet av auktionsalternativet. För det andra skulle det markera att polluter-paysprincipen, som Sverige anslutit sig till, gäller även detta miljöpolitiska område. Det förhindrar att det skapas en uppfattning att utsläppsrätter skall vara gratis, så som varit fallet i USA, men som

där sannolikt bottnar i en annan politisk verklighet. En sådan uppfattning skulle kunna minska den politiska handlingsfriheten och försvåra för att auktionering av sakskäl vinner terräng.

Perspektivet i detta avsnitt har hittills avsett en enhetlig lösning för en jurisdiktion, t.ex. hela EU – eller Sverige, vad avser en eventuell kompletterande nationell utsläppshandel. Flyttas nu perspektivet explicit till att Sverige, såsom i EU ETS, kan komma att möta delvis andra lösningar i andra medlemsstater kan det bidra till att Sveriges val blir ett annat. Frågan om det under alla förhållanden finns konkurrensskäl för att Sverige skall välja samma ansats som andra länder behandlas närmare i avsnitt 2.

1.3.2 Allokeringsvalet när utsläppsrätterna täcker alla eller

bara delar av utsläppen

I EU ETS fallet avser utsläppshandeln bara större kraft- och värmeproducenter, raffinaderier och större energiintensiv industri. Mycket i klimatpolitiken blir annorlunda när endast en del av utsläppen berörs av utsläppshandel och resten av samhällets utsläpp styrs med andra medel.

Valet mellan auktion och gratistilldelning av utsläppsrätter påverkas i ett avseende av hur stor del av utsläppen som täcks av ett utsläppshandelssystem genom att en av fördelarna med auktionering då bortfaller eller åtminstone väsentligt reduceras. Den avser möjligheten att lägga tillståndsskyldigheten där den av bl.a. transaktionskostnadsskäl är mest effektiv. För Sverige skulle som redan nämnts detta val hamna på det fossilbränsleimporterande ledet. Så länge gratisutdelning av utsläppsrätter förekommer skulle man då av fördelningspolitiska skäl, som också nämnts ovan, behöva göra gratisutdelningen ”nedströms”, i ett icke tillståndspliktigt led (jfr sektorerna för EU ETS). Men härigenom tillkommer extra transaktionskostnader när mottagarna av utsläppsrätter säljer dessa vidare till de tillståndsskyldiga företagen.

Om alla utsläpp täckts av ett handelssystem hade auktionering av alla utsläppsrätterna inneburit att tillståndsskyldigheten kunnat placeras där det är mest effektivt. Med auktionering av bara en del utsläppsrätter kvarstår det nu nämnda problemet. Således leder

12

Vid uppströms placering av tillståndsskyldigheten kan man möjligen inte längre tala om utsläppsrätter. Eftersom rätterna då gäller kolinnehållet i fossilbränslet kan det anses mer adekvat att använda begreppet kolrätter, jfr det engelska ‘carbon permits’.

såväl partiell auktionering som ofullständig täckning av utsläppen i handelssystemet till en effektivitetsförlust.

1.3.3 Gratistilldelning nu, auktionering i framtiden?

Polluter-pays principen (PPP) tillämpad på klimatriskerna med koldioxidutsläpp innebär att de som förorsakar sådana utsläpp skall betala avgift eller skatt, alternativt auktionspris eller marknadspris för utsläppsrätter. Det formella uttaget av denna betalning kan med hänsyn till ”kostnadsövervältringen” göras var som helst från och med fossilbränsleimportörer (eller -producenter) till och med slutliga användare av de produkter vars framställning någonstans på vägen förorsakat utsläpp.

Bakom PPP ligger effektivitetsargument, utöver eventuella argument av mer moralisk karaktär. Anledningen till att gratistilldelning av utsläppsrätter kan förekomma trots en önskan om att vilja respektera dessa effektivitetsargument är att ett antal parter i samhället tidigare fattat beslut om kostsamma åtaganden med lång varaktighet men utan vetskap om de miljöproblem och åtgärdsbehov som sedan kommit att upptäckas. Förutsättningarna för dessa åtaganden skulle ändras och kunna resultera i ekonomiska förluster om nu dessa parter påtvingades annars påkallade åtgärder, inkl. eventuell användning av ekonomiska styrmedel. Någon form av kompensation kan då anses behövlig, t.ex. i det här aktuella fallet genom gratisutdelning av utsläppsrätter.

Det följer av denna förklaring och den angivna bakgrunden att detta kompensationsbehov med tiden helt kommer att förlora berättigande. Eftersom alla kan sägas ha förlorat på att klimatproblemet uppkommit blir frågan hur länge en grupp, som kan hävdas initialt ha förlorat särskilt mycket, skall fortsätta att få kompensation.

Rimligt skulle alltså kunna vara att den kompensation genom gratistilldelning av utsläppsrätter, som det kan ha fattats beslut om

13

Som påpekades i avsnitt 1.2.1 är marginalkostnaderna för utsläpp desamma vid gratistilldelning och auktionering (vid given effektivitet i ekonomin och vid försumbara inkomsteffekter). I så måtto finns en betalning för utsläpp med åtföljande effektivitetsgenererande incitament i båda fallen. Skillnaden är den redan nämnda att i gratistilldelningsfallet får vissa parter en initial kompensation (eventuellt reducerad, relativt sett, genom kompletterande åtgärder i respektive policypaket) vars storlek är frikopplad från den aktuella utsläppsvolymen. Som påpekades i avsnitt 1.2.3–4 har denna kompensation negativa verkningar på effektiviteten, t ex kan ineffektiva företag därigenom hållas under armarna.

för en närliggande period, gradvis trappas ner och på sikt helt ersätts av auktionering. En speciell nackdel med att låta gratistilldelning finnas längre än under en period som 2008-12 är att framtida gratistilldelningar baserade på mottagarnas historiska utsläpp – som för att vara relevant inte kan ligga hur långt tillbaka i tiden som helst – skapar kontraproduktiva incitament. Det kan då vara meningsfullt för en presumtiv mottagare av utsläppsrätter att inte minska sina utsläpp så långt som vore motiverat utan framtida gratistilldelningar. Det tillkommer därför ytterligare ett skäl utöver de tidigare nämnda effektivitetsskälen att påskynda övergången från gratistilldelning till enbart auktionering.

En utökad auktionering kan av orsaker som berörs i nästa avsnitt knappast implementeras genom att man gradvis höjer den nuvarande gränsen för maximal auktionsandel. Om vissa länder inom EU väljer att hålla nere sin auktionsdel och andra medlemsstater av just det skälet inte vill eller anser sig kunna hålla uppe sin auktionsandel, kräver en effektiv EU-politik snarare att man föreskriver en (gradvis stigande) fast auktionsandel eller – än bättre, som vi skall se i nästa avsnitt – en minsta auktionsandel.

2¶Effekterna av att auktionera ut mer än omvärlden gör

Hittills har framställningen i huvudsak gällt skillnader mellan auktionering och gratistilldelning av utsläppsrätter i Sverige utan att systematiskt ha beaktat vad omvärlden väljer att göra i detta avseende och vilket inflytande detta kan ha. Påståendet att detta inflytande är stort har spelat en central roll i diskussionen om valet av allokeringsprincip inom EU liksom i diskussionen om möjligheten att använda beskattning av koldioxid. Så länge som man utgick från att USA också skulle komma att delta i Kyotoprotokollets internationella utsläppshandel sågs det ibland som omöjligt av konkurrensskäl för EU eller enskilda medlemsstater att inte följa efter den gratistilldelningsansats som USA kunde förväntas välja. Så länge som USA nu kommer att undvika att delta i sådan handel baserad på åtagandekvoter eller vidta motsvarande åtgärder ägnade att minska de amerikanska utsläppen skulle skälen att motstå användning av auktionerade utsläppsrätter egentligen vara ännu större, om nu de åberopade konkurrensskälen stämmer.

Uppenbarligen är denna fråga avhängig av vilka länder som väljer att göra vad. För det första kan det ha stor betydelse för det politiska motståndet mot auktionering från delar av näringslivet om de som argumenterar för auktionering kan hämta styrka från förebilder i andra tongivande länder. För det andra spelar det givetvis en särskilt stor roll om dessa länder också är viktiga konkurrenter till Sverige. Det är den senare aspekten begränsad till konkurrens mellan länder som accepterat åtaganden enligt Kyotoprotokollet (eller motsvarande) som här skall prövas något närmare.

Antag att Sverige, eller EU, möter betydande konkurrens på gemensamma exportmarknader eller hemmamarknader utsatta för importkonkurrens från länder som väljer att i utsläppshandelssystem gratisutdela utsläppsrätter. En första fråga är då på vilket sätt konkurrensen därigenom skulle påverkas. Som framhölls ovan (se 1.2.1) påverkas inte producenternas marginalkostnader och därmed inte konkurrensutsatta priser av om utsläppsrätterna auktioneras eller gratisutdelas. Skillnaden begränsas därför till att företagen i det senare fallet gynnas av en förmögenhetsöverföring. Denna kan få indirekt betydelse genom att finansieringsresurser då överförs till företagen och ibland underlättar deras överlevnad. Vidare gynnar, som redan påpekats, en ”subventionerad” kapitalförsörjning av detta slag forskning och utveckling inom de av gratistilldelning berörda företagen, vilket skulle förbättra deras konkurrensförmåga. Men detta kan få betydelse här endast om det är just dessa företag som står för den internationella konkurrenskraft saken gäller.

Exempel: Om koleldade el-producerande företag, som dominerar försäljningen på en marknad med marginalkostnadsbestämda elpriser, får utsläppsrätter gratis påverkar det inte deras priser mer än om de måste köpa alla sina utsläppsrätter, eftersom priserna på utsläppsrätter enligt framställningen ovan är desamma i de två fallen. Däremot kan deras jämförelsevis förbättrade kapitalförsörjning påverka deras framtida priser. Men fram till dess kommer konkurrensförutsättningarna för elberoende exportföretag inte att påverkas.

Sammanfattningsvis gäller att marginalkostnaderna för utsläpp på kort sikt är desamma i konkurrentländerna oavsett allokeringsprincip. Det är dessa kostnader som påverkar produktionspriser och teknikval. På längre sikt är det omöjligt att förutse om marginalkostnaderna till följd av vald allokeringsprincip går upp eller ner. Endast företag som direkt deltar i den internationella konkurrensen

och får utsläppsrätter gratis får en förstärkt finansiell position. De exportföretag, som till skillnad från andra får liten eller ingen gratistilldelning och som i auktionsfallet kan förväntas ha fått del av de allmänna effektivitetsförbättringarna i landet, kommer definitivt att förlora. I jämförelsesituationen där länder använder auktionering av utsläppsrätter kommer ineffektiva företag inte i samma grad att hållas under armarna och högproduktiva, nya företag att ha bättre förutsättningar att slå sig fram.

Den största betydelsen torde dock användningen av själva auktionsintäkterna kunna få. Som ovan visats kan dessa disponeras för transfereringar så att exakt samma resultat erhålls som vid gratisutdelade utsläppsrätter. Men om auktionsintäkterna används för att reducera de mest effektivitetsstörande skatterna, ökar ekonomins effektivitet och därmed mer allmänt landets konkurrensförutsättningar. Eftersom möjligheten att förbättra exportföretagens kapitalförsörjning existerar också i auktionsfallet, så skulle ett medvetet val att istället minska just skatter med de högsta dödviktskostnaderna framstå som ett för landet bättre alternativ. Risken är m a o stor att det är just företag som vinner på gratistilldelningens förmögenhetsomfördelning som vill framföra hypotesen att landets konkurrenskraft då skyddas bättre och som med förvånansvärd framgång fått många politikers öra.

Ibland betonas även att företag skulle drivas på flykten om de ställs inför auktionering i stället för gratistilldelning. Ett exempel på fall där en sådan effekt är fullt möjlig är då beslut om den framtida lokaliseringen av tillståndsskyldiga, starkt utsläppsberoende företag står och väger och en gratistilldelning skulle bli avgörande för ett beslut att stanna.

Samtidigt bör beaktas att här tillstöter vissa svårigheter. För att etablera sig i ett annat land bland dem som har åtaganden enligt Kyotoprotokollet eller dess efterföljare, men ett land med gratisutdelning av utsläppsrätter, fordras att man vet dels att man med säkerhet får del av gratistilldelningen, trots att man inte har kvalificerande historiska utsläpp i landet att hänvisa till, dels att landet ifråga tänker fortsätta med denna form av allokering (jfr avsnitt 1.3.3). Vad beträffar migration till länder som nu ännu inte har klimatpolitiska förpliktelser så tillkommer att även dessa länder kan komma att delta i internationell utsläppshandel inom en inte alltför avlägsen framtid och då kommer i princip samma internationella priser på utsläpp att kunna gälla även där. Om dessa länder kompenserats för sin medverkan genom finansiella överföringar eller

stora utsläppskvoter påverkar inte dessa priser. Skillnaden mellan de två typerna av inflyttningsländer skulle därmed tendera att bortfalla.

3 Auktionsdesign

Primärt skall här diskuteras vilka kriterier som kan vara relevanta för valet av ett auktionssystem. Först berörs frågan huruvida formen för auktioner av utsläppsrätter i Sverige är något Sverige ensamt kan/bör fatta beslut om. Därefter ges exempel på riskerna med ett alltför lättvindigt val av auktionssystem. I de följande delavsnitten behandlas vilka som skall få rätt att delta i auktionerna; relationen mellan auktioner och den stadigvarande utsläppsrätthandeln; problem med auktionsobjekt som har allmängiltiga värden (s.k. common values); förslag till auktionsform; och hur ofta auktioner skall hållas.

Diskussionen avser former som kan vara relevanta för auktioner som omfattar alla utsläppsrätter eller bara delar därav. Utsläppsrätterna kan i sin tur täcka alla eller bara delar av landets utsläpp. I centrum för intresset står givetvis det fall som är aktuellt inför den närmaste tiden: auktionering av en liten del av landets utsläppsrätter i ETS, som täcker enbart en tredjedel av Sveriges utsläpp.

3.1¶Samma system för alla EU:s medlemsstater?

Alternativet till auktionering är gratistilldelning. Hur denna tilldelning skall fördelas på tillståndsskyldiga företag regleras i Artikel 9 och Bilaga III i EU:s handelsdirektiv (2003/87/EG). Särskilt beaktansvärt där är att • fördelningsplanen ”skall utgå från objektiva och öppna krite-

rier, däribland dem som anges i bilaga III, med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter” (Artikel 9.1);

• ”medlemsstaterna får grunda sin fördelning av utsläppsrätter på

den genomsnittliga mängden utsläpp av växthusgaser per

produkt inom varje verksamhet och på vilka framsteg som kan

uppnås inom varje verksamhet” (Bilaga III, punkt 3); • planen skall inte göra skillnad mellan företag eller sektorer på

ett sätt som otillbörligt gynnar vissa företag eller verksamheter

i enlighet med fördraget, i synnerhet artiklarna 87 och 88 i

detta. (Bilaga III, punkt 5); • ”planen skall innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall

kunna inträda i gemenskapens system i den berörda medlemsstaten” (Bilaga III, punkt 6);

• ”planen får beakta tidigare vidtagna åtgärder och skall innehålla

uppgifter om hur dessa åtgärder beaktas” (Bilaga III, punkt 7); och

• ”planen får innehålla information om hur befintlig konkurrens

från länder eller enheter utanför unionen kommer att beaktas” (Bilaga III, punkt 11).

Däremot sägs än så länge inget om att några regler skall styra eventuellt auktionssystem, annat än att kommissionen senast den 30 juni 2006 skall ”sammanställa en rapport om tillämpningen av detta direktiv och därvid beakta (Artikel 30.2) ... ytterligare harmonisering av fördelningsmetoden (inbegripet auktionering efter 2012) ...” (Artikel 30.2 punkt c).

Det är inte självklart givet om detta kan tänkas innebära att medlemsstaterna tills vidare själva får avgöra vilket auktionssystem, om något, som de vill utnyttja eller om harmoniseringskrav kan läggas även på auktionerna. I det senare fallet kan en tolkning av texten i Artikel 9 och Bilaga III peka på att auktionssystemets utformning skall utgå från objektiva och öppna kriterier, ... , med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter (jfr citatet från Artikel 9.1). Det som anges i Bilaga III, särskilt det som ovan citerats från punkterna 3, 6, 7 och 11, skulle med den tolkningen tills vidare ske via utformningen av gratistilldelningen (som ju är minst 90 % upp till 2012).

Med den nu gjorda tolkningen skulle vi kunna utgå från att medlemsstaten tills vidare i allt väsentligt själv kan avgöra auktionssystemets utformning. I praktiken får dock antas att de stater som väljer att auktionera ut en del av utsläppsrätterna också kommer att med varandra dryfta frågor som specifikt hänger samman med auktionsförfarandet, vilket mycket väl kan leda till en större likformighet i valet av utformning. Till detta bidrar inte bara att flera stater torde utgå från samma eller likartade kriterier utan också att man kan vilja blidka något av den kritik som kan väntas komma från de företag som tror att utan den auktionering som nu genomförs skulle de ha fått fler utsläppsrätter gratis, såsom kan synes vara fallet för motsvarande företag i länder med ringa eller ingen

auktionsandel. Att välja en auktionsform som avviker från det val andra auktionsanvändande medlemsstater gjort kan stärka motståndet mot att vilja acceptera auktioner som allokeringsmetod.

Den fortsatta diskussionen kommer att gälla vad som finns att beakta vid valet av en för Sverige lämplig auktionsform, med hänsyn till att vid behov också kunna påverka andra auktionsintresserade medlemsstater att välja samma system.

3.2¶Problem med ett lättvindigt val av auktionsdesign

Intresset i många länder för att i olika sammanhang använda auktioner som allokeringsinstrument har tilltagit betydligt på senare tid (t.ex. licenser för radiofrekvenser och mobilnät). Samtidigt har de vetenskapliga analyserna av olika auktionsformer vuxit och nu finns ett stort urval av ”färdiga” system liksom möjligheter att söka skräddarsy en auktionsform efter de egenskaper som efterfrågas i en ny tillämpning. Det blir sannolikt till slut närmast självklart att behöva specialutreda exakt vilken auktionsform som skall användas för utsläppsrätter, särskilt om krav ställs på att använda enhetliga former i berörda medlemsstater inom EU eller om det bara skulle bedömas som politiskt fördelaktigt att i Sverige använda samma system som några andra länder skulle göra.

Ett skäl för politiska beslutsfattare att inte plåstra alltför mycket på egen hand och utan experthjälp utforma ett auktionssystem är att raden av auktionstillämpningar är kantad av ett antal misslyckanden eller obehagliga överraskningar. T.ex. har system använts som ansetts ha bidragit till överbud så att licenser har kommit att köpas till priser som köparna haft svårt att sedan ha råd att använda vid avsedd tidpunkt. (Detta kan också gälla sådana ”indirekta auktioner” som s.k. skönhetstävlingar kan sägas innebära genom den konkurrens med kostnadskrävande tilläggsåtgärder som de ger upphov till.)

Ett annat exempel har direkt relevans för den auktionsfråga som är aktuell här. Det amerikanska naturvårdsverket (US EPA) försökte utifrån ett direktiv från kongressen hitta på en klurig ny auktionsform för sina auktioner av svaveldioxidtillstånd. Speciellt för denna auktion var att även privata säljare av tillstånd inbjöds delta, dvs. företag som tidigare tilldelats sådana tillstånd gratis. Syftet med auktionsutformningen uppges ha varit att med ett för dessa säljare fördelaktigt ersättningssystem stimulera dem att öka sitt

utbud så att andra företag kunde få del av utsläppstillstånden. I vissa tidigare utsläppshandelssystem i USA hade det nämligen visat sig att tillståndsägare ofta lät bli att avyttra tillstånd som de själva inte syntes kunna ha glädje av under den närmaste tiden eller som de kanske ville försöka förhindra att konkurrenter skulle få del av. Analyser visade nu att den valda auktionsformen istället hade egenskapen att sänka såväl köp- som säljbud och därmed (marginal)priset under de nivåer som skulle gällt på en effektiv marknad av konventionellt slag.

Tursamt nog visade det sig i detta fall finnas en hjälpande hand som analyserna inte beaktat och som förhindrade att det predicerade ofördelaktiga resultatet kom att få någon större praktisk betydelse. Den felaktigt konstruerade auktionen hade nämligen att samexistera med en konventionell utsläppsmarknad under konkurrens där effektiva handelspriser kunde förväntas. Dessa priser, som var allmänt kända, gjorde naturligtvis att ett läge knappast kunde uppkomma där köpare bjöd högre och säljare lägre än priset på den externa, effektiva marknaden (Joskow m.fl., 1996). EPA:s marknad förlorade sedermera de tillståndssäljare som man hoppats skulle kunna fås att öka sitt utbud.

I den auktionssituation som EU ETS systemet kommer att befinna sig i är läget detsamma. Här finns rimligen hela tiden en spotmarknad som kan spela denna styrande roll och göra valet av auktionsform mindre väsentligt. När auktionerna görs i förväg, kanske långt före den period utsläppsrätterna gäller, finns naturligt nog terminsmarknader som kan förväntas ha samma kontrollerande inflytande på auktionerna.

Även om auktionsformen sålunda kan anses mindre viktig i ett normaltillstånd och bör ges ett utseende som expertutredningar och experimentella tester får antas ta fram i ett senare skede, skulle diskussionen här bli ofullständig utan ett konkret exempel på hur en sådan auktionsform kan tänkas se ut. Vi skall här försöka iden-

14 Se Cason, 1995, och Cason och Plott, 1996. Deras teoretiska och experimentella analyser av detta auktionssystem beskrivs kortfattat i Bohm, 2003, sid. 445-7. Där beskrivs även den diskussion som kom att följa på dessa analyser. 15

I skrivande stund är ett antal börser på väg att växa upp med förhoppningar att kunna serva EU ETS med olika marknadstjänster. Främst gäller det spotmarknader, men även terminsmarknader planeras (se t ex pointcarbon.com 11.10.04, ”EEX, DEHSt agree on emissions trading modalities”). För att marknaderna skall fungera på ett effektivt sätt – förutsatt att det inte behövs konkurrens för det – bör all handel samlas på en EU börs, där handeln kan ske på vanligt börsvis (jfr t ex Stockholmsbörsen för aktiehandel) med stående köp- och säljbud och transaktioner som sker genom att bud accepteras (s.k. double auction).

tifiera en form som med så stor sannolikhet som möjligt liknar vad ett slutligt väl underbyggt val kan komma att hamna på.

3.3¶Vilka skall delta i auktionerna?

Antalet deltagare i en auktion spelar stor roll för hur en ändamålsenlig och effektiv design skall utformas (se t.ex. Milgrom, 2004). En första fråga är då om auktionen skall vara öppen för alla som önskar delta i den. Med samhällsekonomisk effektivitet som ett mål för designvalet bör så vara fallet. Också ”rena” spekulanter bör få delta, eftersom spekulation tenderar att leda till en marknad med högre likviditet, intertemporal prisutjämning och därmed högre effektivitet. Därtill kommer att spekulation under alla förhållanden finns kvar även om tillträde till auktionen begränsas till tillståndspliktiga företag. Också dessa företag kommer naturligtvis att vara upptagna av att nettoköpa vid rätt tidpunkt varför spekulation med nödvändighet kommer att styra deras inköp vid auktionerna. Auktionen bör således omfatta inte bara de som har skyldighet att täcka sina utsläpp med utsläppsrätter.

Som exempel från USA visar kan miljöengagerade personer, skolklasser och organisationer vilja köpa utsläppsrätter i syfte att göra dem obrukbara. Genom att avstå från vidareförsäljning och utnyttja ”banking”möjligheten kan man förhindra de utsläpp som utsläppsrätterna annars berättigar till. I ett demokratiskt perspektiv torde en sådan användning av utsläppsrätter vara fullt acceptabel. Försök att förhindra denna typ av köp av utsläppsrätter skulle därmed vara samhällsekonomiskt ineffektivt, dvs. innebära en välfärdsförlust. Omfattningen av sådana köp där de varit möjliga tycks emellertid inte ha varit särskilt stor, varför huvudanledningen till att fler än de tillståndspliktiga vill delta i auktionerna kan väntas vara att de önskar spekulera i framtida prishöjningar på utsläppsrätter.

Accepteras även andra än tillståndspliktiga företag som köpare på den europeiska ETS marknaden så skulle det f ö vara ett slag i luften att, om skäl ansågs föreligga för det, begränsa auktionerna till enbart de tillståndspliktiga. Ett allmänt krav torde dock komma att bli att de utsläppsrätter, som auktioneras ut i ett land, i en första omgång måste tillfalla det egna landets tillståndskyldiga företag,

16 I den auktion som anordnades för Storbrittanniens utsläppshandel 2002 var spekulanter uttryckligen välkomna att delta (se UK Defra, 2002).

precis som de alternativt gratisutdelade utsläppsrätterna skulle ha gjort. I ett nästa eventuellt steg kräver effektivitetsmålet att det skall stå alla fritt att sälja till vem som helst inom EU, tillståndsskyldiga eller ej.

Detta komplicerar uppenbarligen definitionen av vilka som skall få delta i den nationella auktionen. Men ju större gruppen tillståndsskyldiga där är desto mindre betydelse kommer en begränsning av auktionsdeltagandet till enbart denna grupp att få. Detta gäller i synnerhet som den ”rena” spekulationsverksamheten, dvs. den som är frikopplad från framtida behov att täcka egna utsläpp, då kan väntas ha spritt sig till, och i allt väsentligt inkorporerats i, just de tillståndsskyldiga svenska företagen.

Risken med valet av vilka som får delta i auktionen av ett lands utsläppsrätter torde därför vara begränsad till fall då antalet företag med tillståndspliktiga anläggningar är så litet att förutsättningar skapas för koalitionsbildning och att av detta eller andra skäl konkurrensen blir liten. Ett etablerat resultat för fallet med ett fåtal budgivare är att de kan försöka sänka sina bud under faktisk betalningsvilja, dvs. sänka sin efterfrågan, i tron att som vinnare kunna slippa undan att betala så mycket (se Milgrom, 2004). Att behöva utforma auktionen med hänsyn till denna risk minskar givetvis när antalet budgivare är stort och möjligheten att bilda effektiva koalitioner saknas.

Redan i det nu aktuella EU ETS är antalet svenska företag med anläggningar som ingår i systemet mycket stort. Antalet anläggningar som uppgår till drygt 600 är fördelade på nära 300 företag. Av dessa står SSAB storleksmässigt i särklass med ca 1/3 av de svenska utsläppsrätterna.

17

Det förmodade kravet på att auktionen skall riktas mot enbart landets egna (tillståndsskyldiga) företag torde gälla även om priserna på auktion och samexisterande europeisk utsläppshandelsmarknad kan väntas vara identiska (se avsnitt 3.4), eftersom denna överensstämmelse helt enkelt kan betvivlas av beslutsfattarna. Detta kan också ses som skälet till att folkrepresentationen i Sverige och andra EU-länder kan förmodas föredra att auktionera ut utsläppsrätter i stället för att helt enkelt sälja dem på en existerande europeisk utsläppshandelsmarknad. 18 Dessa uppgifter bygger på preliminära uppgifter från Fredrik von Malmborg,, Naturvårdsverket.

3.4¶Relationen mellan auktioner och stadigvarande handel av utsläppsrätter

Av nu angivna skäl är det föga meningsfullt att försöka skapa egna regler för den nationella auktionen t.ex. vad gäller definitionen av berättigade auktionsdeltagare. Vad EU kommit att bestämma om ETS handeln blir under alla förhållanden avgörande, inte minst genom att existensen av EU ETS”s spot- och terminsmarknader möjliggör en arbitragehandel som utjämnar auktions- och marknadspriser.

Denna prislikhet skall inte tolkas som nödvändigtvis fullständig. Den kan vara det just vad gäller de minuter då auktionen håller på att avslutas. Men en kvart före och en kvart efter kan marknadspriserna vara annorlunda om än troligen obetydligt så. Det kan finnas trögheter och – i vid mening – transaktionskostnader samt ett bristande intresse för mycket små arbitragevinster som förklarar att mindre avvikelser kan föreligga.

Spelar det någon roll för robustheten i den trots allt mer eller mindre perfekta relation som kan anses gälla mellan auktions- och marknadspriser, om – i ett senare skede – andelen auktionerade utsläppsrätter stiger upp emot 100 %? I en konsultrapport beställd av EU kommissionen (Harrison och Radov, 2002, s. 58) hävdas att allvarliga problem i detta avseende kan uppstå om alla utsläppsrätter skulle utauktioneras vid ett tillfälle. Auktion vid endast ett tillfälle måste antas ske vid en tidpunkt före åtagandeperioden ifråga börjar. Vad som skulle utgöra ett problem synes vara att då skulle det ännu inte finnas några marknadspriser som auktionspriset kan jämföras med och styras av. Detta resonemang förbiser emellertid att man också, eller kanske t o m särskilt, i ett sådant läge kan räkna med att aktiva terminsmarknader är igång och genererar relevanta jämförelsepriser.

3.5 ”Förbannelsen över att vinna” och andra auktionsegenskaper

En möjligen politiskt attraktiv auktionsform kan vara den kanske mest naturliga, nämligen en s.k. sluten auktion där vinnarna betalar sitt budpris, samma för alla enheterna (uniform first-price sealedbid auction). Här lämnar alla auktionsdeltagare skriftliga bud i

19

Om valet av auktionsfrekvens, se nedan.

form av ett efterfrågesamband, som anger hur stor mängd de efterfrågar vid olika priser, inom ett av auktionsförrättaren specificerat intervall där det slutliga priset väntas hamna.

Auktionsdeltagarnas bud är hemliga för utomstående åtminstone fram till slutpriset fastställts och fördelningen av utsläppsrätterna kan genomföras; det finns i efterhand ett naturligt krav på att man offentliggör vilka som erhållit en tilldelning och hur mycket de efterfrågat samt hur mycket de tilldelats vid slutpriset. Priset blir lika med det lägre av de två intilliggande prisnivåerna där den sammanlagda efterfrågan övergår från att överstiga till att understiga den utauktionerade volymen (se Fig. 1). Vid det så bestämda priset föreligger alltså normalt ett kvarvarande efterfrågeöverskott. För att kunna fördela den sålunda otillräckliga mängden utsläppsrätter måste man på förhand ha fattat beslut om någon fördelningsprincip, såsom t.ex. lottning, att bristen drabbar sist inkomna bud eller att alla får acceptera samma procentuella eller absoluta avdrag. Vilket alternativ som väljs saknar betydelse för auktionen i övrigt.

Auktionsformer kan ha olika egenskaper i framför allt två intressanta avseenden, effektivitet och auktionsintäkter. Auktionsformer som i motsats till den nu nämnda använder icke-enhetliga priser kan ge större intäkter till staten. Men denna egenskap torde vara mindre viktig i detta sammanhang, inte minst av politiska skäl. Eftersom det enda intressanta alternativet till auktioner är att ge ut utsläppsrätterna gratis, skulle det möta starkt motstånd att då välja en auktionsform som maximerade intäkterna till staten och samtidigt visa sig ha effektivitetsproblem. Högre intäkter kan erhållas om man tar ut mellan budgivarna och enheterna diskriminerande, högre priser för intramarginella enheter än som gäller för den sista enheten. Detta skulle då avvika från principen för enhetliga priser som gäller den löpande marknaden. Det skulle försvåra den grundläggande överensstämmelse mellan de två marknaderna som ovan visats ha en värdefull kontrollfunktion för den homogena varan utsläppsrätter.

20

Se t.ex. Cramton och Kerr, 2002.

Pris,Pris, budbud tillgänglig volymtillgänglig volym

slut-slutprisetpriset

budbud

vinnande budvinnande bud förlorande budförlorande bud

antal utsläppsrätterantal utsläppsrätter

Det andra kriteriet, effektivitet, är däremot inte kontroversiellt och ligger i landets kollektiva intresse. Den nämnda auktionsformen har en incitamentsstruktur som kan äventyra att de auktionerade enheterna tilldelas de parter som sätter högst värde på dem, vilket är ett krav på att auktionsresultatet blir samhällsekonomiskt effektivt (se t.ex. Ausubel, 2002). För att kunna ange vad ett bättre alternativ kan vara måste först beaktas om auktionsobjektens värde är specifika från budgivare till budgivare (private value), eller allmängiltiga så att de är lika för alla budgivare (common value). Identifieringen av effektiv auktionsform kan nämligen påverkas av om utsläppsrättens värde varierar mellan budgivare på grund av att det avspeglar värdet av specifika utsläpp som budgivaren räknar med att göra, eller om det är mer allmängiltigt bestämt, t.ex. som när innehavet av utsläppsrätterna är avsett för en senare försäljning till ett bästa möjliga pris högre än inköpspriset.

Uppenbarligen kan båda slagen av värde tänkas vara aktuella här. Det kan finnas budgivare som i god tid vill tillförsäkra sig om ett innehav av ett tillräckligt antal utsläppsrätter till kända priser och deras specifika värderingar kan vara prisavgörande. Men särskilt när auktionerna är förlagda till en tidpunkt långt innan avräkningstidpunkten (då innehav av ett tillräckligt antal utsläppsrätter skall demonstreras och deras värde först då blir kända) kan man inte

utesluta att auktionspriserna i hög grad kommer att styras av förväntningar om vad marknadspriserna under tiden kommer att bli. Om den faktiska avräkningen (i motsats till ett tvång att endast meddela ackumulerade utsläpp och aktuellt innehav av utsläppsrätter) att förläggs enbart till åtagandeperiodens slut, vilket är det mest effektiva, får man räkna med att auktionerna av utsläppsrätter kan ha starka drag av en ”common value” auktion.

Över ”common value” auktioner vilar risken för att budgivningen styrs av en s.k. winner”s curse. Det är förbannelsen över att kunna vinna något vars värde är detsamma för alla budgivare och som alla dessa skaffat sig en egen uppfattning om. Den som vinner en sådan auktion kan tro sig ha gjort en felbedömning och överskattat objektets värde. Ett vanligt exempel gäller oljeproducenter som bjuder på slots för oljeprospektering.

Ett flertal experiment har visat att denna förbannelse kan leda till att budgivare inte ”vågar” fritt ange sitt högsta bud eftersom sannolikheten då ökar att han blir sittande med Svarte Petter. Resultatet kan alltså bli ineffektivt i form av en tendens till sänkta bud och därmed till att auktionspriset blir mindre än det varit utan denna psykologiska mekanism. Styrkan i denna anpassning av buden kan variera mellan budgivarna, så att fördelningen av utsläppsrätter på auktionen inte behöver stå i proportion till deras verkliga värderingar (se t.ex. Cramton och Kerr, 2002). Den ovan beskrivna slutna auktionen har klart sådana risker.

3.6¶Öppna auktioner med givna prissteg

Nu nämnda effektivitetsproblem kännetecknar däremot inte på samma sätt en s.k. öppen auktion som har ett förutbestämt antal prisnivåer för vilka budgivarna kan förbereda sina (preliminära) bud och därefter avge bud när prisnivåerna i stigande ordning anges. Efter det att elektronisk kommunikation blivit allmänt tillgänglig och väl beprövad behöver budgivarna i öppna auktioner inte längre samlas på en plats, utan kan avlämna sina bud via datorer. Priset bestäms precis som vid den slutna auktionen, dvs. vid den nivå där efterfrågan först kommit att överstiga den utauktionerade volymen. Det innebär att priskriteriet, valet av prisnivåer och valet av ransoneringsprincip för ett

eventuellt efterfrågeunderskott vid det slutliga priset är desamma som för den tidigare nämnda slutna auktionen.

Fördelarna med denna auktionsform (s.k. ascending-clock eller English clock auction) är

1. att när budgivarna följs åt upp till slutpriset så vet man på vägen

reda på att summan av övrigas bud är stor nog att fortsätta att

driva priset vidare uppåt; rädslan vid i förväg inlämnade skriftliga bud, som bottnade i att andras bud kan visa sig vara betyd-

ligt lägre än det egna budet, infinner sig därför inte i samma

grad; dvs. risken för ”winner”s curse” beteende reduceras eller

försvinner helt, och 2. att budgivarna inte alls behöver avge bud ovanför det slutliga

priset och därmed riskera att avslöja ”affärshemligheter”; i den

slutna auktionen måste man lita till auktionsförrättarens löften

att inte avslöja sådana bud (Ausubel, 2002).

En fråga som återstår är om individuella bud över huvud taget behöver avslöjas för konkurrenterna. De två auktionstyperna är lika i det avseende om auktionsförrättaren, för vad det är värt, enbart återrapporterar totala kvantiteter vid (stegen upp till) slutpriset, inte hur de fördelar sig och än mindre vem som bjuder vad.

Ingen av nu nämnda auktionsformer kan väntas ge upphov till tendenser hos budgivarna att hålla tillbaka efterfrågan för att på så sätt försöka få lägre priser till stånd och göra en vinst som överstiger värdet av den marginella volym man då skulle avstå från. Att detta beteende skulle saknas sammanhänger med förutsättningen

21 Dessutom kan noteras att båda dessa auktionsformer i realiteten motsvarar en s.k. Vickreyauktion (eller ’second-price’ auction), dvs en där priset som vinnarna betalar är vad de av slutpriset just undanträngda köparna accepterat att betala. Här är detta pris detsamma som slutpriset, utom i specialfallet då efterfrågan vid slutpriset blev exakt lika med auktionsvolymen. I det fallet skulle vinnarna i en Vickreyauktion betalat det näst högsta priset, dvs priset närmast innan slutpriset. Denna auktionsform är känd för att vara effektiv i ett antal typer av tillämpningar. 22

Bland de fall där denna auktionsform använts finns ett där frågan rörde handel med klimatgasutsläpp. Storbritanniens ’utsläppshandelsexperiment’ med början i mars 2002 gällde inte någon försäljning av utsläppsrätter, för vilket lagtvång för täckning av utsläpp saknades. Den brittiska staten avsåg istället att till minsta kostnad köpa utsläppsreduktioner från företag utifrån en för var och en av dem fastslagen utsläppsvolym (baseline). I denna tillämpning behövde man ersätta den nämnda auktionsformen med dess spegelbild, en ‘descending-price clock’ auction, där budgivarna avger säljbud vid priser som anges i fallande ordning (se t ex Ausubel, 2002). I den grupp som gav råd till hur den brittiska regeringen skulle utforma auktionen återfanns etablerade auktionsexperter som Lawrence Ausubel, Peter Cramton, Paul Klemperer och Eric Maskin. I den preliminära utvärdering som gjorts för det brittiska handelssystemets två första år får systemet gott betyg (Radov och Klevnäs, 2004). En analys av auktionssystemets egenskaper utförd av det ansvariga departementet självt anger att auktionen ”gick bra” (UK Department of Environment, Food and Rural Affairs, 2002).

att antalet auktionsdeltagare är stort och att ingen av deltagarna ha

23 24 någon större marknadsmakt.

3.7¶Hur ofta skall auktioner hållas?

Trots förekomsten av samtidiga ETS marknader kan det ha viss betydelse när, och framför allt hur ofta, auktioner företas. Auktionerna kommer ju att gälla (delar av) utsläppsrätterna för hela åtagandeperioder, i första hand nu för perioden 2008-12. Självklart är att första, eller enda, auktionen för den perioden bör ske sent (med hänsyn till nytillkomna företag) men – med hänsyn till behovet av framförhållning – inte alltför sent under året innan åtagandeperioden börjar. Eftersom terminsmarknader avseende transaktioner med utsläppsrätter kan antas redan vara igång senast under 2007, så kan det spela en mindre roll exakt när under året som auktionen förläggs. Om den exakta tidsförläggningen bör olika intressenter kunna höras.

När auktionsfrekvensen diskuteras föreslås ofta, särskilt när mäklare tillfrågas, att auktionerna skall ske mycket ofta, ibland t o m månadsvis. Auktionsexperten Peter Cramton anger utan egentlig motivering att auktioner bör ske kvartalsvis. Han menar att detta skulle vara ”frekvent nog” för att företagen skall ha en bra uppfattning om sina behov och att finansieringsfrågan då blir hanterlig. Detta synsätt får anses vara väl lättvindigt, särskilt som det finns ytterligare aspekter på auktionsfrekvensen, som flertalet talar för mindre frekventa auktioner, kanske enbart en auktion per åtagandeperiod.

Återigen spelar förekomsten av handelsmöjligheter en central roll, och sådana finns under åtagandeperiodens gång men, som sagt, även innan. Som också nämnts talar lite för att auktionspris skall

23 För en diskussion av ’ascending-clock’ auktioner vid förekomst av marknadsmakt, se Sunnevåg, 2001. 24 Att frågan om optimal design av auktioner av utsläppsrätter i EU ETS behöver analyseras av experter innan ett slutligt val kan träffas, framgår av analyser där man låter det mer generella fallet av interdependent värdering ersätta specialfallen privat och allmängiltig värdering av varan ifråga. Med interdependent värdering, vilket mycket väl kan anses stämma in på fallet med auktionering av utsläppsrätter, menas att en köpares egen (s.k. privata) information kan påverka andras värderingar. Då är det inte ens säkert att det i strikt mening existerar någon användbar effektiv auktionsform t.ex. när interdependenta värderingar gäller informationssignaler som inte är eller kan sammanfattas som endimensionella. I andra fall kan den effektiva auktionsformen visa sig var mycket komplicerad och bl.a. kräva att auktionen sker i flera omgångar (se Izmalkov, 2004). Ytterst blir det givetvis en fråga om att söka reda ut hur stora effektivitetsförluster som blir följden av ett krav att auktionsförfarandet skall vara transparent och enkelt.

kunna avvika nämnvärt från handelns marknadspris eftersom det gäller en homogen vara. Samtidigt gäller de två marknaderna i ett speciellt avseende faktiskt delvis olika saker och denna skillnad står i centrum för frågan om optimal auktionsfrekvens. Auktioner gäller innehav/hållande av utsläppsrätter medan handel gäller enbart anpassningar i dessa innehav.

Om vi formulerar alternativen som en auktion kontra flera auktioner per åtagandeperiod så innebär det första alternativet att man begär att man skall finna aktörer som är villiga att teckna sig för att tills vidare hålla samtliga utsläppsrätter. I fallet då högst 10 % av utsläppsrätterna auktioneras ut är detta givetvis ett mer beskedligt krav, men i princip är valet detsamma: en eller flera auktioner innebär att hålla stora eller mindre mängder utsläppsrätter.

Den naturliga lösningen för behovet att finansiera innehav av stora värden som kan hållas under längre perioder är att använda sig av bankgarantier eller lån på kapitalmarknaden. Dvs. fram till utsläppsrätterna skall användas eller säljas vidare drar de bara räntekostnader. I alternativsituationen då bara lite åt gången auktioneras ut håller staten resten av dessa rätter. Om staten inte vill beakta att deras innehav av sådana utsläppsrätter drar några räntekostnader, så kan en engångsauktion alternativt handla om att fastställa priser som förfaller till betalning först när företagen vill disponera sina utsläppsrätter. På ett eller annat sätt behöver alltså stora inköp av utsläppsrätter vid ett auktionstillfälle inte innebära några cash flow belastningar för de köpande företagen.

Att en enda auktion saluför och därmed tvingar fram spekulationsköp av utsläppsrätter för en så lång period som fem år gör att osäkerheten om efterfrågan och priser på lite längre sikt får en större roll. Hur detta slår är inte enkelt att avgöra. Om viljan att hålla utsläppsrätter i denna omfattning är liten kan priset vid en enda auktion bli lägre än de diskonterade priserna från ett flertal auktioner (och motsvarande handelspriser), allt annat lika. Detta skulle bl.a. innebära att värdet av effektiv skatteväxling blir mindre i enauktionsfallet.

I princip kan också andra faktorer spela in i valet mellan en och flera auktioner (Mandell, 2004) men deras betydelse, t.ex. vad gäller kartellrisker och transaktionskostnader, uteblir sannolikt när som här förutsätts själva den utsläppsrättsmarknad som samtidigt finns är effektiv. Vad gäller transaktionskostnaderna kan de möjligen tänkas bli lägre vad gäller auktionerna vid enbart en stor auktion,

istället för flera mindre. Men därtill kommer att transaktionerna på utsläppsrättsmarknaden kan väntas bli fler efter en enauktionsallokering än efter återkommande auktioner där en större del av auktionsvolymen kan komma att styras av säkrare prognoser över väntade utsläpp.

En betydande roll spelar frågan hur ofta de tillståndsskyldiga företagen skall dokumentera innehav av utsläppsrätter och hur ofta de skall avräkna ett tillräckligt sådant innehav. Effektivitetsskäl talar som redan nämnts för att avräkning sker först efter åtagandeperiodens slut. Tätare avräkningsperioder minskar systemets ”när”flexibilitet genom att tillståndsskyldiga företag då inte kan välja att köpa relativt få utsläppsrätter i tidiga delar av åtagandeperioden och ”låna” från dess senare delar. Detta är en av effektivitetsförlusterna – vid sidan av den minskade konjunktur- och extremväderkänsligheten – av att ha vad som i realiteten blir korta, t.ex. årslånga, åtagandeperioder. När EU nu tycks ha stannat för att ha avräkningar en gång per år (EU-direktivet, Artikel 12.3), så kan det kanske ändras med tiden om erfarenheten visar att några fördelar med täta avräkningar inte finns. För att undvika att en sådan förändring i praktiken omöjliggörs skulle det kunna underlätta om, eller kanske t o m krävas att, man kungör att valet av avräkning en gång per år enbart gäller tills vidare.

Med tanke på att starka skäl tycks saknas för att i dagsläget välja en auktion per åtagandeperiod, ter det sig naturligt att så länge avräkning skall ske en gång per år också ha en auktion per år. Fler auktioner än så torde öka kostnaderna för dem som vill använda mäklarhjälp eller annan assistans vid auktionstillfällena. Däremot kan det vara värdefullt att inledningsvis skapa förutsättningar för inlärning och erfarenhet genom att under en begränsad period ha fler än en auktion per år (Mandell, 2004).

25

Behovet av sådan assistans torde bli betydligt mindre och därför mindre kostsamt om ETS marknaderna görs smidiga och mer likvida genom att etablera en enda, eventuellt ständigt öppen, elektronisk spotmarknad.

Referenser

Ausubel, L., 2002. Implications of Auction Theory for New Issues

Markets, Brookings-Wharton Papers on Financial Services:

2002, 313–343 Bohm, P., 1994. Government Revenue Implications of Carbon

Taxes and Tradable Carbon Permits: Efficiency Aspects, paper presented at the International Institute of Public Finance 50th Congress, Cambridge, MA, August 22–25, 1994

Bohm, P., 1997. Environmental Taxation and the Double Dividend:

Fact or Fallacy?, ur ”Ecotaxation” (ed. T. O”Riordan) ,

Earthscan Bohm, P., 1998, Public Investment Issues and Efficient Climate

Change Policy, ur ”The Welfare State, Public Investment and Growth” (utgivare H. Shibata och T. Ihori), Springer, Tokyo

Bohm, P., 2002. Comparing Permit Allocation Options: the Main

Points, Working Papers in Economics 2002:11, Department of Economics, Stockholm University

Bohm, P., 2003. Experimental Evaluation of Policy Instruments,

kap. 10 ur ”Handbook of Environmental Economics” (utg. K.G. Mäler och J. Vincent), North-Holland, Amsterdam

Bohm, P. and F. Convery, 2003. Allocating Allowances in

Greenhouse Gas Emissions Trading, Emissions Trading Policy Briefs, Environmental Institute, Dublin

Bovenberg, L. och R. de Mooij, 1994. Environmental levies and

distorsionary taxation, American Economic Review, 84,4,

1085–1089 Burtraw, D., K. Palmer, R. Bharvirkar and A. Paul, 2001. The

Effect of Allowance Allocation on the Cost of Carbon

Emission Trading, Discussion Paper 01–30, Resources for the Future, Washington, D.C.

Cason, T., 1995. An Experimental Investigation of the Seller

Incentives in EPA”s Emission Trading Auction, American Economic Review, 85, 905–922

Cason, T. och C. Plott, 1996. EPA”s New Emissions Trading

Mechanism: A Laboratory Evaluation, Journal of

Environmental Economics and Management, 30, 133–160

Cramton, P. and S. Kerr, 2002. Tradable Carbon Permit Auctions:

How and Why to Auction Not to Grandfather, Energy Policy, 30, 333–345

EU, 2003. Directive 2003/87/ of 13 October 2003, establishing a

scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community, Bryssel

Fischer, C., S. Kerr, and M. Toman, 1998. Using Emissions

Trading to Regulate U.S. Greenhouse Gas Emissions: An

Overview of Policy Design and Implementation Issues,

Discussion paper 98–40, Resources for the Future,

Washington D.C. Goulder, L., 1994. Environmental taxation and the ”double

dividend”: a reader”s guide, NBER Working Paper #4896,

National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA,

USA Harrison Jr, D. And D. Radov, 2002. Evaluation of Alternative

Initial Allocaation Mechanisms in a European Union

Greenhouse Gaas Emissions Allowance Trading Scheme,

National Economic Research Associates, Prepared for DG

Environment, European Commission, http://europa.eu.int/ comm/environment/climat/allocation.htm

Izmalkov, S., 2004. Multi-Unit Open Ascending Price Efficient

Auction, Nota di Lavoro 91.2004, Fondazione Eni Enrico

Mattei, www.feem.it/Feem/default.htm Joskow, P., R. Schmalensee and E. Bailey, 1998. The Market for

Sulfur Dioxide Emissions, American Economic Review, 88:4,

669–685 Kerr, S., 2000. Fair Competition and Annex B Trading, i Kerr, S.

(ed.), Global Emissions Trading: Key Issues for Industrialized

Countries, Elgar, Cheltenham Kerr, S., 2003. Allocating Risks in a Domestic Greenhouse Gas

Trading System, Working Paper, Washington University in St. Louis, St. Louis

Kruger, J. and W. Pizer, 2004. The EU Emissions Trading

Directive: Opportunities and Potential Pitfalls, Discussion

Paper 04–24, Resources for the Future, Washington, D.C.

Kort version i Environment, Oktober, 46:8, 8–23

Mandell, S., 2004. The Choice of Multiple or Single Auctions in

Emissions Trading, Climate Policy, forthcoming Margolis, M. and J. Shogren, 2003. Implementing the Efficient

Auction: Initial Results from the Lab, Discussion Paper 03–63,

Resources for the Future, Washington, D.C. Milgrom, P., 2004. Putting Auction to Work, Cambridge University

Press, Cambridge Parry, I., L. Goulder, D. Burtraw, and R. Williams, 1999. The Cost-

Effectiveness of Alternative Instruments for Environmental

Protection in a Second-Best Setting, Journal of Public

Economics, June, 72, 3, 329–360 Parry, I., 2003. Fiscal Internactions and the Case for Carbon Taxes

over Grandfathered Permits, Discussion Paper 03–46,

Resources for the Future, Washington, D.C. Pearce, D., 1991. The Role of Carbon Taxes in Adjusting to Global

Warming, Economic Journal 101, 938–948 Radov, D. och P. Klevnäs, 2004. Review of the first and second years

of the UK Emissions Trading Scheme, NERA Economic

Consulting, Prepared for UK Department for Environment,

Food and Rural Affairs, www.defra.gov.uk, August Sunnevåg, K., 2001. Auction design for the allocation of emission

permits, Department of Economics Working Paper #1054,

University of California at Santa Barbara UK Department of Environment, Food and Rural Affairs, 2002.

The UK Emissions Trading Scheme: Auction Analysis and

Progress Report, October www.defra.gov.uk/environment/ climatechange/trading/

UNCTAD, 1992. Combating Climate Change – Study on a global

system of tradeable carbon emission entitlements, United

Nations, New York