SOU 2003:120

Handla för bättre klimat - tillstånd och tilldelning, m.m.

Typ: SOU
Datum: 2003-11-26
Källa: www.regeringen.se

Till statsrådet och chefen för Näringsdepartementet

Genom beslut vid regeringssammanträde den 5 juli 2001 bemyndigade regeringen chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en delegation med parlamentarisk sammansättning i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, dvs. handel med utsläppsrätter samt de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling.

Till ordförande i delegationen förordnades den 22 november 2001 generaltulldirektör Kjell Jansson. Vid samma datum förordnades som ledamöter av delegationen Lena Ek (centerpartiet), Nina Ekelund Cronberg (kristdemokraterna), Carina A. Elgestam (socialdemokraterna), Nils-Göran Holmqvist (socialdemokraterna), Ingemar Josefsson (socialdemokraterna), Lars Lindblad (moderaterna), Harald Nordlund (folkpartiet), Jonas Ringqvist (vänsterpartiet) och Ingegerd Saarinen (miljöpartiet). Nina Ekelund Cronberg entledigades den 17 juni 2002. Som ledamot förordnades den 18 juni 2002 Jan Fjellstedt (kristdemokraterna). Harald Nordlund entledigades den 2 februari 2003. Som ledamot förordnades den 6 maj 2003 Lennart Fremling (folkpartiet).

Att som sakkunniga biträda delegationen förordnades den 17 december 2001 Olle Björk (Näringsdepartementet), Bo Diczfalusy (Svenskt Näringsliv), Per-Olof Granström (Svensk Energi), Agnes

von Gersdorff (Miljödepartementet), Martin Hill (Finansdepartementet), Cecilia Kellberg (Näringsdepartementet), Åsa Leander (Finansdepartementet), Björn Strenger (Näringsdepartementet) och Stefan Wallin (Svenska Petroleuminstitutet). Som sakkunniga förordnades den 16 april 2002 Magnus Schultzberg (Finansdepartementet) och Karin Sjökvist (Näringsdepartementet). Stefan Wallin entledigades den 5 maj 2003. Som sakkunniga förordnades den 6 maj 2003 Yvonne Fredriksson (Näringsdepartementet), Caroline Hellberg (Finansdepartementet), Lotta Medelius-Bredhe (Näringsdepartementet), Ebba Tamm (Svenska Petroleuminstitutet) och Anders Turesson (Miljödepartementet). Som sakkunnig deltog under november-december 2002 även Elisabeth Folkunger (Miljödepartementet). Som sakkunnig förordnades den 2 september 2003 Gunnar Rabe (Svenskt Näringsliv). Som sakkunnig förordnades den 3 november 2003 Jessica Andersson (Miljödepartementet). Bo Diczfalusy och Åsa Leander entledigades den 2 september 2003.

Som huvudsekreterare i utredningen förordnades den 26 mars 2002 docenten Anders Lundin. Som sekreterare förordnades civilekonomen Svante Eriksson (från den 18 februari 2002), civilingenjören Ulrika Raab (från den 11 april 2002), hovrättsrådet Lennart Östblom (från den 1 september 2002) och chefsjuristen Ronald Liljegren (från den 22 oktober 2002). Ulrika Raab entledigades den 31 mars 2003. Svante Eriksson entledigades den 30 september 2002, men har fortsatt biträtt sekretariatet under oktober 2002 − november 2003.

Utredningen har antagit namnet FlexMex2-utredningen.

FlexMex2-utredningen avlämnade delbetänkandet Handla för bättre klimat (SOU 2003:60) i maj 2003. Fram till avlämnandet av delegationens första delbetänkande avhölls sammanlagt 17 sammanträden med utredningens ledamöter och sakkunniga. Sedan dess har åtta sammanträden avhållits.

I samband med förevarande delbetänkande har tre underlagsrapporter tagits fram. Uppdragen framgår av kapitel 1.

Delegationen får härmed överlämna delbetänkandet Handla för bättre klimat − tillstånd och tilldelning, m.m.

Reservationer har lämnats av ledamöterna Jonas Ringqvist och Ingegerd Saarinen. Särskilda yttranden har lämnats av ledamöterna Jan Fjellstedt, Lennart Fremling och Lars Lindblad samt av sakkunniga Per-Olof Granström och Gunnar Rabe.

Stockholm den 26 november 2003

Kjell Jansson Lena Ek Carina A Elgestam Jan Fjellstedt Lennart Fremling Nils-Göran Holmqvist Ingemar Josefsson Lars Lindblad Jonas Ringqvist Ingegerd Saarinen

/Anders Lundin

Lennart Östblom

Ronald Liljegren

Bilaga 4 ”Rättsliga aspekter på den nationella fördelnings-

planen enligt EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser” av

Bilaga 5 ”Handel med utsläppsrätter − förenlighet med

miljöbalkens krav” av juridiska institutionen vid

Sammanfattning

Vid världstoppmötet om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992 undertecknades FN:s klimatkonvention av 154 stater. Genom det s.k. Kyotoprotokollet , som antogs på konventionens tredje partsmöte i Kyoto i december 1997, åtar sig industriländerna att minska sina utsläpp med drygt fem procent som ett genomsnitt under den första s.k. åtagandeperioden, dvs. åren 2008−2012, jämfört med 1990 års nivå. EU:s medlemsstater har åtagit sig att minska utsläppen med åtta procent. I Kyotoprotokollet ingår tre s.k. flexibla mekanismer, vilka är viktiga för att uppnå den kostnadseffektivitet som klimatkonventionen betonar.

En av de flexibla mekanismerna är handel med utsläppsrätter. Detta styrmedel bygger på att ett tak sätts för hur stora de totala utsläppen får vara under t.ex. ett år för de anläggningar inom en viss region som omfattas av systemet. Detta betyder emellertid inte att ett tak sätts för utsläppen från enskilda anläggningar. Varje anläggning som omfattas av systemet tilldelas ett visst antal överlåtbara utsläppsrätter. En utsläppsrätt ger innehavaren rätten att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter under en fastställd period. Summan av tilldelade utsläppsrätter motsvarar taket för hur stora de totala utsläppen får vara. De anläggningar som omfattas av handelssystemet skall sedan vid en viss angiven tidpunkt kunna visa upp ett innehav av utsläppsrätter som motsvarar anläggningens faktiska utsläpp. Företag som har höga kostnader för att minska utsläppen kommer att köpa utsläppsrätter, vilka utbjuds på en marknad av företag med låga kostnader för att minska utsläppen.

Från den 1 januari 2005 kommer ett system för handel med utsläppsrätter att införas inom EU, med utgångspunkt i ett direktiv (”handelsdirektivet”) som formellt antogs i oktober 2003.

1 Kyotoprotokollet till Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar. 2 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG. (EGT L 275, 25.10.2003).

Sammanfattning SOU 2003:120

Det europeiska handelssystemet kommer att omfatta olika tidsperioder. Under den första perioden (åren 2005−2007) kommer endast utsläpp av koldioxid att ingå i handelssystemet. Vidare kommer handelssystemet under den första perioden att endast omfatta anläggningar inom sektorerna för energi, produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustri samt pappers-, pappoch pappersmassaindustri. I Sverige kommer den handlande sektorn att omfatta ca 400−450 anläggningar.

FlexMex2-utredningen redovisade i maj 2003 i delbetänkandet Handla för bättre klimat (SOU 2003:60) vilka principer som bör ligga till grund för fördelningen av utsläppsrätter och hur den nationella fördelningsplanen bör utformas för svensk del inför det EU-omfattande system för handel med utsläppsrätter som skall införas från den 1 januari 2005. SOU 2003:60 var i huvudsak ett principbetänkande. Delegationen konstaterade att ett antal detaljfrågor återstod att lösa för svensk del i det fortsatta genomförandet av handelsdirektivet.

Handelsdirektivet anger att medlemsstaterna senast den 31 december 2003 skall ha genomfört direktivet i sin lagstiftning. Med den ordning som gäller för beredning av lagstiftning i Sverige är det dock inte möjligt att genomföra nödvändig lagstiftning till den 31 december 2003, särskilt som vissa rättsakter som handelsdirektivet hänvisar till förmodligen inte kommer att vara antagna vid den tidpunkten. Även flera andra medlemsstater har deklarerat att man inte kommer att klara ett genomförande till den 31 december 2003, samtidigt som man har anfört att all lagstiftning skall finnas på plats i god tid före den 1 januari 2005.

Delegationen anser mot den här bakgrunden att det mest ändamålsenliga är att lägga fram förslag i en sådan ordning och vid sådana tidpunkter att det skall kunna finnas ett fungerande, komplett regelverk på plats den 1 januari 2005. Delegationen avser därför att lägga fram förslag på genomförandet av handelsdirektivet uppdelat på följande tre etapper: • I den första etappen redovisas förslag som är avsedda att gälla

fr.o.m. den 1 juli 2004. För att handel med utsläppsrätter skall kunna starta den 1 januari 2005 krävs att det senast vid halvårsskiftet 2004 finns en lagreglering för tillstånds- och tilldelningsfrågor. Detta redovisas i detta delbetänkande. Avsikten är

3 Detta gäller t.ex. den registerförordning som enligt artikel 19.3 skall finnas för att direktivet skall kunna genomföras.

att den reglering som föreslås i delbetänkandet med smärre

justeringar skall kunna flyttas över till en komplett lag för handelssystemet, som skall kunna vara i kraft den 1 januari 2005.

• I den andra etappen avser delegationen att lämna förslag som är

avsedda att skapa förutsättningar för en handel med utsläpps-

rätter och förslag på redovisning och kontroll av handeln. Detta

förslag kommer att avlämnas under våren 2004. • I den tredje etappen kommer bestämmelser i handelsdirektivet

som reglerar förhållanden efter den 1 januari 2008 att behandlas.

Syftet med det nu föreliggande delbetänkandet är att lämna förslag till författningar som huvudsakligen rör tillstånds- och tilldelningsfrågor. Frågor om påföljder, tillsyn och överklagande som är knutna till tillstånd och tilldelning behandlas också i detta delbetänkande. Vidare diskuteras handelsdirektivets bestämmelser i förhållande till miljörättsliga regler på nationell nivå och på EUnivå. I delbetänkandet diskuteras också om vi i Sverige bör använda både koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål och internationella åtaganden eller om de anläggningar som omfattas av det europeiska handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten. Slutligen redovisas vissa konsekvenser av de förslag som läggs fram i betänkandet.

Regler för tillstånd

Enligt handelsdirektivet krävs fr.o.m. den 1 januari 2005 tillstånd till utsläpp av koldioxid för de anläggningar som omfattas av handelssystemet. I betänkandet lämnas författningsförslag som reglerar de förutsättningar som skall gälla för att en verksamhetsutövare skall kunna ansöka om tillstånd till utsläpp av koldioxid. Det föreslagna regelsystemet sammanfattas nedan.

Allmänt om tillstånd • Regeringen bemyndigas att bestämma vilka anläggningar inom

sektorerna för energi, produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustri, samt pappers-, papp- och pappersmassaindustri som skall omfattas av tillståndsplikt.

Sammanfattning SOU 2003:120

• Om en ansökan om tillstånd ingetts till tillståndsmyndigheten

senast den 31 december 2004 får verksamheten fortsätta att

bedrivas tills lagakraftvunnet beslut föreligger. • Länsstyrelserna skall pröva tillstånd avseende rätten att efter

den 1 januari 2005 bedriva verksamhet som resulterar i utsläpp

av koldioxid. Ansökningar om tillstånd skall handläggas skynd-

samt av länsstyrelsen så att aktuella anläggningar innehar

tillstånd när besluten om tilldelningen meddelas (senast den

30 september 2004).

Villkor för tillstånd • För att få tillstånd krävs att verksamhetsutövaren är i stånd att

övervaka och rapportera utsläppen på ett tillförlitligt sätt.

Övervakning skall ske genom beräkning eller mätning av ut-

släppen. Rapportering skall ske i enlighet med de riktlinjer som

Europeiska kommissionen sannolikt kommer att besluta i

december 2003. • En verksamhetsutövare är skyldig att anmäla sådana föränd-

ringar av sin verksamhet som kan kräva ett förnyat tillstånd.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om när anmälan

krävs. • En ny verksamhetsutövare är skyldig att anmäla att han tagit

över driften av en anläggning. Tillståndsmyndigheten skall i

sådana fall meddela förnyat tillstånd.

Övrigt • En ny anläggning eller en befintlig anläggning för vilken det

krävs ett förnyat tillstånd enligt artikel 14 i handelsdirektivet

kan inte få ett sådant tillstånd om det saknas erforderliga

tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning. • Miljödomstolen får på ansökan av tillsyns- eller tillstånds-

myndigheten återkalla ett tillstånd om detta inte har följts och

avvikelsen är av allvarlig art. Miljödomstolen får även återkalla

ett tillstånd om verksamheten saknar erforderliga tillstånd

enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning.

Regler för tilldelning

För den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall minst 95 procent av utsläppsrätterna tilldelas gratis. Delegationen anser dock att genomförandet av handelsdirektivet under den första perioden bör ske så okomplicerat som möjligt. Delegationen har därför, av praktiska skäl, bedömt att tilldelningen av utsläppsrätter till 100 procent bör vara gratis under perioden 2005−2007. Beslut om tilldelade utsläppsrätter meddelas verksamhetsutövare för de anläggningar som har tillstånd till utsläpp senast den 30 september 2004. Om en verksamhetsutövare ansöker om tillstånd under perioden 30 september − 31 december 2004 skall han få utsläppsrätter tilldelade i den mån sådana då finns kvar att tilldela. Tilldelningen skall ha föregåtts av att regeringen fattat beslut om en nationell fördelningsplan senast den 31 mars 2004. Kommissionen skall senast den 30 juni 2004 godta eller avslå fördelningsplanen. Den nationella fördelningsplanen kommer att beslutas mot bakgrund av de principer som förelagts riksdagen.

Uppgifter om tilldelning till olika anläggningar i den nationella fördelningsplanen bör lämnas men uttryckligen förklaras vara exempel på vad resultatet av de angivna principerna kan bli. Skälet till detta är att det annars finns risk för att tillsynsmyndigheten som senare fattar beslut om tilldelningen måste anses bunden av vad fördelningsplanen innehåller om tilldelning till enskilda anläggningar. En sådan ordning kräver att lagregler beträffande den nationella fördelningsplanen är i kraft när planen anmäls till kommissionen. Genom åtgärden att i den nationella fördelningsplanen endast exemplifiera vad resultatet av de angivna principerna kan bli kommer däremot planen inte att vara bindande för de enskilda anläggningarna.

I betänkandet lämnas författningsförslag som skall gälla fr.o.m. den 1 juli 2004 för att därigenom möjliggöra för verksamhetsutövare att från den tidpunkten ansöka om tilldelning av utsläppsrätter. De föreslagna reglerna avseende tilldelning sammanfattas nedan.

Sammanfattning SOU 2003:120

Allmänt om tilldelning • Tilldelningen skall baseras på de principer som anges i den

nationella fördelningsplanen. • Den totala årliga tilldelningen av antalet utsläppsrätter, exklu-

sive tilldelning för nytillträdande anläggningar och för den be-

räknade ökningen av utsläpp som härrör från icke-utbytbara

råvaror, under treårsperioden får inte överstiga utsläpp motsvarande XX miljoner ton koldioxid.

• Tilldelningen av antalet utsläppsrätter för nytillträdande anlägg-

ningar och för den beräknade ökningen av råvarurelaterade

utsläpp får högst uppgå till utsläpp motsvarande Y miljoner

ton koldioxid per år under treårsperioden. • Regeringen bemyndigas att utfärda närmare föreskrifter om

tilldelningen och om högsta tillåtna mängd utsläpp som skall

gälla för nytillträdande anläggningar respektive råvarurelaterade

utsläpp.

Tilldelningen baseras på historiska utsläpp eller på benchmarking • Tilldelningen till sektorer och enskilda anläggningar skall vara

baserad på de genomsnittliga historiska utsläppen under åren

1998−2001. • I det fall onormala förhållanden (t.ex. haverier eller omfattande

ombyggnader) rådde för en anläggning under perioden

1998−2001 kan anläggningen få tilldelningen av utsläppsrätter

baserad på de genomsnittliga utsläppen under färre år än det

hela antalet år som utgör ifrågavarande tidsperiod. • Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka sek-

torer eller delar av sektorer som − under förutsättning att det

finns tillförlitligt underlag − kan undantas från huvudregeln om

tilldelning baserad på historiska utsläpp och i stället tilldelas 4 Delegationen har i detta skede inte annat underlag än det som låg till grund för bedömningen i delbetänkandet SOU 2003:60. Osäkerheten består dessutom i att de siffror som kommer att anges i den kommande fördelningsplanen skall prövas och godkännas av kommissionen. Regeringens kommande proposition, som är avsedd att överlämnas till riksdagen under december 2003, kommer att visa regeringens samlade bedömning av avvägningen mellan den handlande sektorns utrymme och andra sektorers behov av utsläpp av koldioxid. 5 Se förklaring i föregående fotnot.

utsläppsrätter genom att anläggningens utsläpp jämförs med de

genomsnittliga utsläppen inom respektive sektor eller delsektor

(benchmarking). För det fall det saknas tillförligt underlag att

använda benchmarking för någon sektor/delsektor bör rege-

ringen bemyndigas att bestämma vilken tilldelningsmetod som

i stället skall användas. • Om benchmarking används skall tilldelning ske enligt följande.

Om anläggningen har ett bättre utsläppsvärde än sektorns/del-

sektorns genomsnitt skall anläggningen tilldelas utsläppsrätter

som uppgår till dess faktiska utsläpp. Övriga anläggningar får

utsläppsrätter motsvarande sektorns/delsektorns genomsnitt-

liga utsläpp.

Tilldelning av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från ickeutbytbara råvaror • Utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror skall behandlas

i särskild ordning, eftersom utsläppen är en följd av den

kemiska processen och dessa råvaror inte på ett ekonomiskt

rimligt sätt kan ersättas på kort sikt. För utsläpp som härrör

från icke-utbytbara råvaror skall tilldelningen för perioden

2005−2007 bestämmas som ett årligt genomsnitt för perioden

1998−2001 med eventuella korrigeringar för prognostiserade

utsläpp. Om de beräknade utsläppen bedöms öka under år 2005

(i förhållande till det årliga genomsnittet under åren

1998−2001) skall ökningen läggas till det historiskt framräk-

nade årliga utsläppet. Det sålunda framräknade totala behovet

av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke-utbytbara

råvaror för år 2005 skall gälla för vart och ett av åren under

perioden 2005−2007.

Behov av nedskalning kan förekomma • Om det totala antalet utsläppsrätter, som beräknas bli tilldelade

de aktuella anläggningarna för historiska utsläpp, överstiger den

totalt tillåtna tilldelningen av utsläppsrätter för sådana utsläpp

skall tilldelningen till de olika anläggningarna skalas ner pro-

6 En detaljerad beskrivning av hur utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror hanteras finns i delegationens betänkande SOU 2003:60 avsnitt 1.7.

Sammanfattning SOU 2003:120

portionellt. Den årliga totala tillgängliga mängden utsläpps-

rätter får inte överstiga den tillåtna mängden utsläppsrätter för

historiskt beräknade utsläpp. Beräknade råvarurelaterade utsläpp skall skalas ner inom den ram som regeringen bestämt för sådana utsläpp.

Nytillträdande anläggning • En nytillträdande anläggning som har fått ett nytt tillstånd till

utsläpp av koldioxid skall tilldelas utsläppsrätter på grundval av

någon form av benchmarking. Om anläggningen beräknas få ett

bättre utsläppsvärde än sektorns/delsektorns genomsnitt skall

anläggningen tilldelas utsläppsrätter som uppgår till anlägg-

ningens beräknade faktiska utsläpp. Övriga anläggningar får

utsläppsrätter motsvarande sektorns/delsektorns genomsnittliga utsläpp.

• En nytillträdande anläggning som förnyat sitt tillstånd skall

tilldelas utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror i förhållande till beräknade sådana utsläpp för tiden från att tillståndet förnyades och fram t.o.m. år 2007. Utsläpps-

rätter för utsläpp som härrör från utbytbara bränslen får för en

sådan anläggning köpas på andrahandsmarknaden. • Tilldelningen är begränsad till den totala mängd utsläppsrätter

som regeringen bestämmer för nytillträdande anläggningar.

Villkorad tilldelning • Utsläppsrätter som tilldelats för en anläggning bör inte få

utfärdas om tillståndet återkallats och återkallelsen beror på att

tillståndet inte har följts. Om ett tillstånd återkallas får inte

utsläppsrätter utfärdas för de verksamhetsår som följer närmast

efter det år som beslutet om återkallelse meddelades. • När det gäller frågan om utfärdande av utsläppsrätter efter det

att tillståndet återkallats till följd av att verksamheten upphört

återkommer delegationen i nästa betänkande. • Om annan gemenskapsrättslig lagstiftning medför oundvikliga

ökningar av koldioxidutsläpp för en anläggning skall denna

anläggning tilldelas utsläppsrätter motsvarande denna ökning.

Organisation • Ansökan om tilldelning av utsläppsrätter skall prövas av till-

synsmyndigheten. Till ansökan skall bifogas ett intyg av verksamhetsutövarens revisor som styrker riktigheten av de uppgifter som lämnats i ansökan.

• Beslut om tilldelning av utsläppsrätter skall fattas av en fri-

stående myndighet, som skall inrättas. Med hänsyn till att för-

beredelsetiden är knapp fram till dess handelssystemet skall

vara i funktion bör Naturvårdsverket under en övergångsperiod

utpekas som tillsynsmyndighet och ansvara för besluten om

fördelning av utsläppsrätter. • Ett fristående råd bör inrättas under Naturvårdsverket, med

representanter från Naturvårdsverket, Energimyndigheten och

NUTEK, för att bereda företagens ansökningar om utsläpps-

rätter. Rådet bör lämna förslag till beslut om tilldelning till

Naturvårdsverket. Till rådet bör kopplas ett rådgivande organ

med representanter för bl.a. berörda näringslivsintressen.

Påföljder

Påföljderna skall enligt delegationen vara effektiva, proportionella och avskräckande. Grundläggande för systemets funktion är att tillsynsmyndigheten har ett riktigt underlag vid tilldelningen av utsläppsrätter. Det är därför enligt delegationen av största vikt att den som avsiktligen lämnar felaktiga uppgifter som leder till att verksamhetsutövaren tilldelas för många utsläppsrätter skall dömas till ansvar. Det är av samma orsak viktigt att en ansökan om att få tillstånd till utsläpp av koldioxid återger riktiga förhållanden. Det är även viktigt att myndigheterna får riktiga uppgifter om en verksamhetsutövare förändrar eller utvidgar sin verksamhet eller om en ny verksamhetsutövare övertar en verksamhet. Delegationen föreslår att lagens bestämmelser om straffansvar skall tillämpas subsidiärt i förhållande till brottsbalkens bestämmelser.

7 Med detta avses att straffbestämmelserna skall tillämpas för det fall det inte finns någon straffbestämmelse i brottsbalken som kriminaliserar den aktuella gärningen.

Sammanfattning SOU 2003:120

Tillsyn

Delegationen föreslår att den myndighet som regeringen bestämmer skall ha rätt att vid vite begära de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Vidare föreslås myndigheten att på begäran få tillträde till anläggningar som omfattas av handelssystemet samt tillhörande lokaler och områden i den utsträckning det behövs för tillsynen. Det skall dock inte gälla bostäder.

Förhållandet mellan handelsdirektivet, IPPC-direktivet och miljöbalken

Delegationen tar i delbetänkandet upp frågor om hur handelsdirektivet förhåller sig till existerande miljörätt och diskuterar om Sverige i sin lagstiftning bör utnyttja möjligheten att ersätta miljöbalkens krav med handelssystemet.

Handel med utsläppsrätter skiljer sig väsentligt från de regleringsinstrument som traditionellt tillämpats på miljöområdet. Dessa lagar bygger på att verksamhetsutövarna är skyldiga att inhämta tillstånd för drift av verksamheten. I tillståndet föreskriver myndigheterna tämligen detaljerat vilka villkor som skall gälla för driften av verksamheten. Den grundläggande principen för systemet för handel med utsläppsrätter är däremot att flexibilitet skall råda för verksamhetsutövaren.

Detta har också beaktats i handelsdirektivet, som i artikel 26 stadgar att gränsvärden för utsläpp av växthusgaser endast skall fastställas om det är nödvändigt för att förhindra betydande lokala föroreningar. Hittills torde tillstånd som utfärdats med stöd av miljöbalken inte ha föreskrivit villkor avseende tillåten mängd utsläpp av koldioxid. Det är mer troligt att en reglering av koldioxidutsläpp kan komma att ske genom en begränsning av mängden använt fossilt bränsle. Det undantag som finns i handelsdirektivet (artikel 26.2) kommer därför i praktiken inte att ge en ökad frihet för handel med utsläppsrätter. Av detta skäl föreslår delegationen att förbudet enligt artikel 26.2 kompletteras med ett förbud mot att begränsa mängden använt fossilt bränsle. Vidare finner delegationen att även kravet på bästa möjliga teknik enligt

8 Rådets direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. IPPC står för Integrated Pollution Prevention and Control.

2 kap 3 § miljöbalken bör tas bort för de anläggningar som omfattas av handelsdirektivet.

Frågan om gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än koldioxid omfattas inte av nationell diskretion. För svensk del innebär detta en skyldighet under EG-rätten att även fortsättningsvis föreskriva gränsvärden för förorenande ämnen, även om det påverkar verksamheternas koldioxidutsläpp och möjlighet till handel med utsläppsrätter.

Genom handelsdirektivet (artikel 26.3) ändras IPPC-direktivet på så sätt att det blir valfritt för medlemsstaterna att ställa krav på energieffektivitet för förbränningsanläggningar eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen.

Regleringen i miljöbalken är i vissa avseenden mer långtgående än i IPPC-direktivet. I miljöbalken krävs att förnybara energikällor skall användas i första hand. Detta krav återfinns inte i IPPCdirektivet. Ett upprätthållande av miljöbalkens regel om förnybara energikällor skulle dock inte stå i strid med EG-rätten. Sverige har därför ur rättslig synpunkt valfrihet att upprätthålla eller ta bort detta krav.

Delegationen vill inte nu ta ställning till om vi i Sverige, som handelsdirektivet möjliggör, bör lyfta kravet på energieffektivitet. Delegationen tar inte heller ställning till om kravet på förnyelsebara energikällor bör lyftas. Slutlig ställning till de frågorna bör tas först efter en analys av hur andra länder avser att förfara i dessa frågor. Med en sådan kunskap skapas bättre förutsättningar för delegationen att föreslå ett regelverk som inte förfördelar svensk internationellt konkurrensutsatt industri.

Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering

9 Artikel 26.3: ”För verksamheter som förtecknas i bilaga I till direktiv 2003/87/EG får medlemsstaterna välja att inte införa krav på effektiv energianvändning för förbränningsanläggningar eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen.”

Sammanfattning SOU 2003:120

ningar som omfattas av det europeiska handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten. I sitt första delbetänkande lämnade delegationen inte något förslag till finansiering för alternativet att ta bort koldioxidskatten för de anläggningar som ingår i handelssystemet. Argumentet för detta var att remissbehandlingen av Skattenedsättningskommitténs (SNED) betänkande borde avvaktas och att det fanns behov av ytterligare utredning av koldioxidskattens ställning i det framtida handelssystemet.

Med hänsyn till att förutsättningarna ännu är oklara kan delegationen inte heller i detta skede av utredningsarbetet ta ställning till om de anläggningar som omfattas av det EU-omfattande handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten. Som underlag för den fortsatta diskussionen redovisar delegationen i detta delbetänkande argument för och emot att ta bort skatten, beräknat skattebortfall om skatten tas bort samt ett antal exempel på hur ett eventuellt borttagande av koldioxidskatten skulle kunna finansieras.

En djupare konsekvensanalys bör göras av de alternativ som delegationen redovisar i betänkandet. De synpunkter som kommer att framföras på de presenterade modellerna i den kommande remissbehandlingen av detta betänkande är också värdefulla att beakta. Delegationen vill därför i detta läge inte förorda något av de redovisade alternativen till finansiering utan föreslår i stället att frågan om koldioxidskattens ställning i det framtida systemet för handel med utsläppsrätter tas upp till ytterligare belysning i delegationens fortsatta arbete. Därvid torde bl.a. större klarhet vara vunnen om hur förutsättningarna för det framtida energiskattesystemet kommer att se ut.

Förslagets konsekvenser

Som medlem av EU är Sverige skyldigt att ansluta sig till och i svensk lagstiftning införa de i handelsdirektivet angivna reglerna för handelssystemet. Vid en bedömning av förslagens konsekvenser bör man ha i åtanke att handlingsalternativet att välja att inte införa

Om koldioxidskatten tas bort för den handlande sektorn måste detta anmälas till kommissionen som ett statsstödsärende. Huvudregeln i EG:s statsstödsregler är att en medlemsstat inte kan ha differentierade beskattningsnivåer inom näringslivet. Borttagandet av koldioxidskatten torde dock godkännas eftersom det av energiskattedirektivets art 17.1 b och 17.4 framgår bl.a. att man får sätta ner eller slopa skatten om man inför handel med utsläppsrätter under förutsättning att detta leder till att miljöskyddsmål uppnås eller energieffektiviteten förbättras.

en reglering härmed inte föreligger. Att det kommer att uppstå någon form av konsekvenser av det slag som nämns nedan är därför ofrånkomligt.

EU:s system för handel med utsläppsrätter syftar till att EU och dess medlemsstater skall uppnå sina åtaganden i Kyotoprotokollet på ett kostnadseffektivt sätt. Överslagsmässiga beräkningar av kommissionen tyder på att kostnaderna för att uppnå EU:s åtagande i Kyotoprotokollet kan bli upp till 35 procent lägre än om utsläppsminskningarna helt skall ske inom respektive medlemsstat enligt bördefördelningen . För svensk del redovisade delegationen i sitt första delbetänkande uppskattningar som tyder på att kostnaderna för att uppnå åtagandet i Kyotoprotokollet kan bli ca 1−3 miljarder kronor lägre per år med handelssystemet, än vad som annars skulle ha varit fallet.

Vad gäller finansieringen av ett eventuellt borttagande av koldioxidskatten för den handlande sektorn vill delegationen, som tidigare framhållits, i detta läge inte förorda något av de alternativ som delegationen redovisat.

Handelssystemet kommer att omfatta anläggningar inom energisektorn och energiintensiv industri. De svenska företag som berörs är av varierande storlek. Genom att handelsdirektivet för flertalet berörda anläggningstyper innehåller någon form av tröskelvärde för att omfattas, t.ex. krav på minsta produktionsvolym e.d., kan dock antas att förhållandevis få små företag kommer att ingå i systemet. I den mån små företag berörs av systemet torde det i första hand röra sig om mindre fjärrvärmeföretag.

Införandet av handelssystemet kommer oundvikligen att medföra vissa nya administrativa krav på berörda företag. De administrationskostnader som dessa krav medför för företagen torde vara relativt sett mer betungande för små företag än för stora.

Delegationens bedömning är att de förslag som lämnas i detta delbetänkande är förenliga med statsstödsreglerna.

De svenska anläggningar som kommer att omfattas av handelssystemet står för ca en tredjedel av Sveriges koldioxidutsläpp. För att vi skall kunna nå det mål som anges i 2002 års klimatpolitiska beslut behöver åtgärder vidtas såväl i den handlande sektorn som i

11 Förslag till Europaparlamentets och Rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, KOM (2001) 581 slutlig. 12

Sammanfattning SOU 2003:120

de icke-handlande sektorerna. För att kunna bedöma vad som är rimliga åtaganden i den handlande respektive de icke-handlande sektorerna krävs därför att en samlad bedömning görs. Delegationen har dock inom ramen för sitt arbete inte haft möjlighet att göra detta.

Mot bakgrund av att det vid sidan av delegationens arbete finns ett antal andra nyligen beslutade åtgärder, förslag och pågående utredningar som är av stor betydelse för de företag och anläggningar som omfattas av handelsdirektivet framhöll delegationen dock i sitt första delbetänkande att det behöver göras en överordnad konsekvensanalys och koordinering av hanteringen av olika befintliga och föreslagna styrmedel. Vidare uttalade delegationen att en sådan överordnad konsekvensanalys och koordinering är nödvändig för att en helhetsbedömning, t.ex. mellan den handlande och den icke-handlande sektorns ansvar för att nå klimatmålen, skall kunna göras. Delegationen föreslog därför att regeringen borde låta utreda förutsättningarna och formerna för hur en sådan nödvändig samordning skall kunna komma till stånd.

Ikraftträdande

De författningsförslag som FlexMex2-utredningen lämnar bör kunna träda i kraft den 1 juli 2004.

1990. Utsläppsvärdena skall normalårskorrigeras för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variation i temperatur och nederbörd. Enligt det klimatpolitiska beslutet skall det nationella målet uppnås utan kompensation för upptag i sänkor och utan användning av flexibla mekanismer. Vid en kontrollstation år 2004 avser regeringen att överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna.

Summary

At the United Nations Conference on Environment and Development (UNCED, the ‘Earth Summit’) in Rio de Janeiro in 1992, 154 states signed the United Nations Framework Convention on Climate Change (the ‘Climate Convention’). Under the Kyoto Protocol , which was adopted at the Third Conference of Parties (COP) in Kyoto, Japan, in December 1997, the industrialised countries undertook to reduce their emissions from the 1990 level by over 5 per cent on average during the first Commitment Period, i.e. the years 2008−12. The EU Member States have undertaken to reduce their emissions by 8 per cent. The Kyoto Protocol includes three ‘flexible mechanisms’, which are important means of attaining the cost-effectiveness emphasised by the Climate Convention.

One of the flexible mechanisms is trading in emission allowances (‘emissions trading’). This instrument is based on the setting of a cap on total emissions for installations in a particular region included in the scheme over, for example, one year. Nevertheless, this does not involve imposing a cap on emissions from individual installations. Rather, a certain number of transferable emission allowances are allocated to each installation covered by the scheme. One emission allowance entitles the holder to release one tonne of carbon dioxide (CO2) equivalents during a defined period. In aggregate, these allowances correspond to the cap on total emissions in the region concerned. The installations included in the trading scheme must then, at a certain defined date, be able to show possession of trading allowances corresponding to the respective installations’ actual emissions. Operators with high costs of reducing emissions will purchase emission allowances, which are

1 The Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change (adopted on 11 December 1997).

offered on a market by operators whose costs of reducing emissions are low.

An EU-wide scheme for trading in greenhouse gas (GHG) emission allowances (the ‘Community trading scheme’) is to be introduced from 1 January 2005, on the basis of a directive (the ‘trading directive’) that was formally adopted in October 2003.

The Community trading scheme will comprise various periods. During the first (2005−07), the scheme will include emissions of CO2 only. Moreover, during the first period the scheme will cover only installations in the following industries: energy, production and processing of ferrous metals, minerals, and paper, paperboard and pulp. In Sweden, the emissions-trading sector will comprise some 400−450 installations.

In May 2003, in its interim report Trading for a Better Climate (SOU 2003:60), the Commission on a system and regulatory framework for the flexible mechanisms of the Kyoto Protocol (FlexMex2 Commission) listed the principles on which the allocation of emission allowances should be based. This report also contained recommendations on the nature of Sweden’s national allocation plan in the run-up to the EU-wide system of emissions trading to be introduced from 1 January 2005. SOU 2003:60 was, broadly speaking, a report concerning principles. The FlexMex2 Commission found that a number of detailed issues remained to be solved for Sweden’s part in the further implementation of the Community trading directive.

The trading directive states that, by 31 December 2003, the Member States must have implemented the directive in their legislation. However, with the current legislative procedure in Sweden, it is not feasible to implement the requisite legislation by 31 December 2003, especially since certain legal instruments to which the trading directive refers will not have been adopted by that date. Several other Member States, too, have declared that they will be unable to achieve implementation by 31 December 2003, while affirming that all legislation will be in place well before 1 January 2005.

Given this background, the Commission considers it most appropriate to present proposals in such an order, and at such

2 Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council of 13 October 2003 establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC (OJ No. L 275, Volume 46, 25 October 2003). 3 This applies, for example, to the Registries Regulation. Under Article 19.3, this is to be adopted to enable the directive to be implemented.

dates, as to enable a functioning, complete regulatory framework to be in place by 1 January 2005. The Commission therefore intends to present proposals on the implementation of the trading directive, divided into the following three stages: • In the first stage, proposals intended for application from

1 July 2004 will be presented. To enable emissions trading to start on 1 January 2005, there must be statutory regulation of issues relating to permits and allocation not later than 1 July

2004. This regulation is stated in this interim report. The

intention is to make it possible for the regulation proposed in this report to be transferred to a complete law for the trading scheme that could enter into force on 1 January 2005.

• In the second stage, the Commission intends to present pro-

posals intended to pave the way for emissions trading and

proposals for accounting and control of trading. This proposal will be put forward in spring 2004.

• In the third stage, provisions in the trading directive that

regulate the situation after 1 January 2008 will be dealt with.

The purpose of the present report is to present proposals for statutes relating mainly to permit and allocation issues. Matters concerning sanctions, supervision and appeal that are related to permits and allocation are also dealt with in this report. In addition, the provisions of the trading directive are discussed in relation to the rules of environmental law at national and EU level. The interim report also discusses whether we in Sweden should use both CO2 tax and emissions trading to meet our climate objectives and international commitments, or whether the installations covered by the European trading scheme should be exempt from CO2 tax. Finally, certain implications of the proposals put forward in the report are described.

Permit rules

Under the trading directive, the installations included in the trading scheme require permits for their CO2 emissions from 1 January 2005. The report puts forward proposals for statutes to regulate the conditions that are to apply for an operator to be

eligible to apply for a permit to emit CO2. The proposed regulatory system is summarised below.

General permit features • The Swedish Government is authorised to decide which

installations in the energy sector, production and processing of ferrous metals, the mineral industry, and the paper, paperboard and pulp industries should be covered by the obligation to obtain a permit.

• If a permit application has been submitted to the permit-

issuing authority by 31 December 2004, the activity may

continue until a decision has come into force. • The county administrative boards must review permits

regarding the right, after 1 January 2005, to conduct activities that result in emissions of CO2. Applications for permits must be dealt with promptly by the county administrative boards so

that the installations concerned hold permits by the time

allocation decisions are made (not later than 30 September 2004).

Permit conditions • To obtain a permit, the operator must be capable of monitoring

and reporting emissions in a reliable manner. This monitoring

must be done through estimation or measurement of the

emissions. Reporting must take place in accordance with the guidelines that the European Commission will probably adopt in December 2003.

• Operators are obliged to report the kinds of modifications in

their activities that may require updating of the permit. The Government or the Government-appointed agency concerned

is empowered to issue detailed regulations on when this

reporting is required. • New operators are obliged to report that they have taken over

operation of installations. In such a case, the permit-issuing authority should issue an updated permit.

Miscellaneous • A new installation, or an existing one for which an updated

permit is required under Article 14 in the trading directive,

cannot obtain such a permit if the permit required under the

Swedish Environmental Code or older environmental

legislation is lacking. • The Environmental Court may, following an application by the

supervisory or permit-issuing authority, revoke a permit if it

has not been complied with and the deviation is of a grave

nature. The Environmental Court may also revoke a permit if

the activity lacks the requisite permit under the Swedish

Environmental Code or older environmental legislation.

Allocation rules

For the three-year period starting on 1 January 2005, at least 95 per cent of the emission allowances should be allocated free of charge. However, the FlexMex2 Commission considers that, during the initial period, the trading directive should be implemented in as uncomplicated a way as possible. The Commission has therefore, for practical reasons, concluded that the allocation of emission allowances should be entirely free of charge during the period 2005−07. Operators should be notified by 30 September 2004 of decisions on the allowances allocated for the installations that hold permits for emissions. Operators who apply for permits between 30 September and 31 December 2004 inclusive will be allocated emission allowances to the extent that these remain available for allocation. The allocation must have been preceded by a Swedish Government decision, not later than 31 March 2004, regarding a national allocation plan. The European Commission is to approve or reject the allocation plan by 30 June 2004. The national allocation plan will be adopted in the light of the prescribed principles that are presented to the Riksdag (Swedish Parliament).

Figures on allocation to various installations in the national allocation plan should be provided, but explicitly stated to be examples of what the outcome of the specified principles may be. This is because, otherwise, there is a risk that the supervisory authority that subsequently determines allocation must be considered bound by the provisions of the allocation plan regarding

allocation to individual installations. An arrangement of this kind means that legal rules regarding the national allocation plan must be in force when the plan is reported to the European Commission. The measure of exemplifying in the national allocation plan only what the outcome of the specified principles may turn out to be, on the other hand, means that the plan will not be binding on the individual installations.

The report provides draft statutes to apply with effect from 1 July 2004, in order thereby to enable operators to apply for allocation of emission allowances from that date. The proposed rules concerning allocation are summarised below.

General features of the allocation • The allocation should be based on the principles specified in

the national allocation plan. • The aggregate annual allocation of the number of emission

allowances, excluding those for new entrants, and for the

estimated increase in emissions derived from non-replaceable

raw materials, during the three-year period should not be

allowed to exceed emissions corresponding to XX million

tonnes of CO2. • The allocation of the number of emission allowances for new

entrants, and for the estimated increase in emissions derived

from non-replaceable raw materials, should not be allowed to

exceed emissions corresponding to Y4 million tonnes of CO2 annually over the three-year period.

• The Government should be authorised to issue regulations

about the allocation and the maximum permitted quantity of

emissions to apply to new entrants and emissions related to

non-replaceable raw materials respectively.

4 In this phase, the Commission has no documentation other than that on which the assessment in interim report SOU 2003:60 was based. The uncertainty consists, moreover, in the fact that the figures to be specified in the forthcoming allocation plan are to be reviewed and approved by the Commission. The Government’s forthcoming bill, which is intended to be submitted to the Riksdag during December 2003, will show the Government’s overall assessment of how best to strike a balance between the scope for the emissions-trading sector and other sectors’ CO2 emission requirements.

Allocation based on historical emissions or on benchmarking • The allocation to sectors and individual installations should be

based on average historical emissions during the years

1998−2001. • In the event of abnormal conditions (such as breakdowns or

extensive conversions) prevailing for an installation during the

period 1998−2001, it should be possible for the installation to

have its allocation of emission allowances based on average

emissions over fewer years than the total number of years

making up the period in question. • The Government should be empowered to issue regulations on

which sectors or subsectors can − provided that reliable

documentation exists − be exempted from the main rule of

allocation based on historical emissions and, instead, be

allocated emission allowances through comparison of the

installation’s emissions with average emissions in the sector or

subsector concerned (benchmarking). In the event of there

being no reliable documentation for the use of benchmarking

for any sector or subsector, the Government should be

authorised to decide which allocation method should be used

instead. • If benchmarking is used, allocation should take place as

follows. If the installation has emission figures better than

average for the sector or subsector, it should be allocated

emission allowances amounting to its actual emissions. The

other installations should receive emission allowances

corresponding to the average emissions for the sector or

subsector.

Allocation of emission rights for emissions derived from nonreplaceable raw materials • Emissions derived from non-replaceable raw materials must be

dealt with in a special manner, since these emissions are a

consequence of the chemical process and there is no

economically reasonable means of replacing these raw materials

5 A detailed description of the management of emissions derived from non-replaceable raw materials is contained in section 1.7 of the FlexMex2 Commission’s report SOU 2003:60.

in the short term. For emissions derived from non-replaceable raw materials, allocation for the period 2005−07 should be set as an annual average for the years 1998−2001, with possible adjustment for forecast emissions. If the estimated emissions are expected to increase during 2005 (in relation to the annual average in 1998−2001), the increase must be added to the historically calculated figure for annual emissions. The total requirement of emission allowances derived from nonreplaceable raw materials for the year 2005, thus calculated, should apply to each single year during the period 2005−07.

Need for downscaling • If the total number of emission allowances that are expected to be allocated on the basis of historical emissions to the installations concerned exceed the total permitted allocation of emission allowances for such emissions, allocation to the various installations will be scaled down proportionally. The total annual quantity of emission allowances may not exceed the permitted quantity of allowances for historically calculated emissions. Estimated emissions related to non-replaceable raw materials should be downscaled within the limits imposed by the Government on such emissions.

New entrant • A new entrant that has received a new permit for CO2 emissions should be allocated emission allowances on the basis of some form of benchmarking. If the installation is expected to have better emission figures than the average for the sector or subsector, the installation should be allocated allowances amounting to the estimated actual emissions. The other installations receive allowances corresponding to the average emissions for the sector or subsector. • A new entrant that has updated its permit should be allocated allowances for emissions derived from non-replaceable raw materials in relation to the estimated emissions of this kind for the period until the permit is updated, and up to and including the year 2007. Allowances for emissions derived from

replaceable fuels may, for an installation of this kind, be

purchased on the secondhand market. • The allocation is limited to the total quantity of emission

allowances decided on by the Government for new entrants.

Conditional allocation • It should not be possible for emission allowances allocated for

an installation to be issued if the permit has been revoked and

the revocation is due to non-compliance with the permit. If a

permit is revoked, emission allowances may not be issued for

the operating years immediately following the year in which

the revocation decision was issued. • The FlexMex2 Commission will return, in a later report, to the

question of emission allowances being issued after revocation

of a permit due to discontinuation of the activity concerned. • If other Community legislation entails unavoidable increases in

CO2 emissions for an installation, this installation should be

allocated allowances corresponding to the increase concerned.

Organisation • An application for allocation of emission allowances should be

examined by the supervisory authority. Enclosed with the

application should be a certificate from the operator’s auditor

attesting the rectitude of the particulars given in the application.

• Decisions on allocation of emission allowances must be taken

by an independent agency, which should be set up. Given the

short preparation time until the trading scheme is in operation,

the Swedish Environmental Protection Agency (EPA) should

be appointed as the supervisory authority over a transitional

period, with responsibility for decisions on allocation of

emission allowances. • An independent council should be set up under the Swedish

EPA, with representatives from the Agency itself, the Swedish

Energy Agency and the Swedish Business Development

Agency (NUTEK), to prepare decisions on companies’

applications for emission allowances. This board should submit to the Swedish EPA draft decisions on allocation. An advisory body whose members include representatives of interests in the business sector should be associated with the council.

Sanctions

In the FlexMex2 Commission’s view, sanctions must be effective, proportionate and deterrent. One crucial precondition for the functioning of the scheme is the supervisory authority’s possession of proper documentation for its allocation of emission allowances. Therefore, in the Commission’s view, it is paramount that anyone deliberately submitting incorrect information that causes the operator to be allocated too many emission allowances should be judged liable. For the same reason, it is important for applications for CO2 emission permits to state the correct facts. It is also vital for the authorities to obtain accurate information if operators modify or expand their activities or new operators take over activities. The Commission proposes that legal provisions on criminal liability be applied as a subsidiary measure in relation to the provisions of the Swedish Penal Code.

Supervision

The Commission proposes that the agency appointed by the Government be entitled, on penalty of fine, to request the information and inspect the documents required for its supervision. Moreover, it is proposed that the agency, on request, obtain access to installations included in the trading scheme, and premises and areas associated with them, to the extent necessary for its supervision. However, this should not include residential premises.

6 This means that the penalty provisions should be applied in the event that the Penal Code does not contain any penalty provision that classifies the offence in question as criminal.

Interrelationships of trading directive, IPPC directive and Swedish Environmental Code

In this report, the Commission raises issues concerning the relationship of the trading directive to existing environmental law. The report also discusses the issue of whether Sweden, in its legislation, should make use of the opportunity to let the trading scheme supersede the requirements of the Environmental Code.

There is an essential difference between trading in emission allowances and the regulatory instruments that have been traditionally applied in the environmental sector. These laws are based on the obligation of operators to obtain permits for conducting their activities. In the permits, the authorities prescribe in a fair amount of detail the conditions applying to the activities concerned. The fundamental principle of the emission-trading scheme, on the other hand, is that flexibility should prevail for the operator.

This has also been taken into consideration in the trading directive which, in its Article 26, decrees that limit values for GHG emissions should be imposed only if it is necessary to prevent ‘significant local pollution’. To date, permits issued pursuant to the Swedish Environmental Code have probably not prescribed conditions relating to the permitted volume of CO2 emissions. It is more probable that regulation of CO2 emissions will come into existence through restriction of the quantity of fossil fuel used. The exemption contained in the trading directive (Article 26, second paragraph) will therefore, in practice, not afford greater freedom for trading in emission allowances. For this reason, the FlexMex2 Commission proposes supplementing the prohibition under the second paragraph of Article 26 with a prohibition on restricting the quantity of fossil fuel used. Moreover, the Commission proposes that the requirement of best possible technology under Chapter 2, Section 3 of the Swedish Environmental Code should, with respect to CO2, be waived for installations covered by the trading directive.

The question of limit values for emissions of substances other than CO2 is not subject to national discretion. For Sweden’s part, this entails an obligation under Community law, in the future as at present, to prescribe limit values for polluting substances, even if

7 Council Directive 96/61/EC on integrated pollution prevention and control.

this affects CO2 emissions from activities and scope for emissions trading.

The IPPC directive and the Environmental Code require energy efficiency. This requirement means that activities concerned must not use more energy than necessary with reference to production volume.

Under the trading directive (Article 26, third paragraph), the IPPC directive is amended in such a way as to make it optional for Member States to impose energy-efficiency requirements on ‘combustion units or other units emitting carbon dioxide on the site.’

The regulation in the Swedish Environmental Code is, in some respects, more far-reaching than that in the IPPC directive. The Code requires preference to be given to renewable energy sources, but this requirement is not included in the IPPC directive. Upholding this rule in the Code about renewable energy sources would not, however, conflict with Community law. From a legal point of view, Sweden is therefore free to uphold or waive this requirement.

The FlexMex2 Commission does not seek to decide whether we in Sweden, as the trading directive permits, should remove the requirement of energy efficiency. Nor will the Commission decide whether the requirement of renewable energy sources should be lifted. A final decision on these issues should be taken only after an analysis of how other countries intend to proceed on these matters. With this knowledge, there is better scope for the Commission to propose a regulatory framework that is not damaging to Swedish industry exposed to international competition.

The trading directive, CO2 taxes and financing

The FlexMex2 Commission must decide whether we in Sweden should use both CO2 tax and emissions trading to meet our climate objectives and international commitments, or whether the installations included in the Community trading scheme are to be

8 Article 26, third paragraph: ‘For activities listed in Annex I to Directive 2003/87/EC, Member States may choose not to impose requirements relating to energy efficiency for combustion units or other units emitting carbon dioxide on the site.’

exempt from liability for CO2 tax. In its first interim report, the Commission did not put forward any proposal for financing the option of exempting installations included in the scheme from CO2 tax. The arguments for this were that circulation of the report issued by the Swedish Committee on Energy Taxation of the Business Sector (SNED) for official consideration should be awaited, and that further investigation of the role of CO2 tax in the future trading scheme was necessary.

Neither, given that the parameters are still unclear, can the Commission decide at this stage of its investigation whether the installations covered by the Community trading scheme should be exempted from CO2 tax. As documentation for the continued discussion, in this interim report the Commission puts forward arguments for and against abolishing the tax; the estimated tax shortfall if it is abolished; and various examples of how its abolition could be financed.

A more detailed impact analysis of the options outlined by the Commission in this report should be carried out. Views on the models presented to date, which will be expressed in the forthcoming circulation of this report for consideration, are also valuable to take into account. At present, the Commission therefore does not wish to recommend any of the financing options reported. Instead, we propose that the Commission should undertake to elucidate, in its further work, the matter of CO2 tax and its role, if any, in the future system of emissions trading. In conjunction with this future work, the preconditions for the future energy-tax system will be clarified further.

Implications of the FlexMex2 Commission’s proposals

As an EU member, Sweden is obliged to comply with and introduce into Swedish legislation the rules specified in the trading directive. In assessing the implications of the proposals, one should bear in mind that the option of not imposing regulation is thus not

9 If CO2 tax is abolished for the emissions-trading sector, this must be reported to the Commission as a case of state support. The main rule in Community regulation of state support is that a Member State may not have differentiated taxation levels within the business sector. However, this abolition of CO2 tax would probably be approved, since it is evident from Articles 17.1 b and 17.4 of the energy-tax directive that this tax may be reduced or abolished if emissions trading is introduced, provided that this does not hinder attainment of objectives regarding environmental protection or improved energy efficiency.

available. Unavoidably, therefore, consequences of the kind mentioned below will arise in one form or another.

The Community trading scheme is aimed at enabling the EU and its Member States to attain its commitments under the Kyoto Protocol in a cost-effective manner. General estimates performed by the European Commission indicate that the costs of meeting the EU’s commitments under the Protocol may be up to 35 per cent lower than they would be if the emission reductions were to take place entirely within the respective Member States according to the proposed burden-sharing . For Sweden’s part, the FlexMex2 Commission included in its first interim report estimates indicating that the costs of meeting our national commitment under the Kyoto Protocol may be some SEK 1−3 billion a year lower with the trading scheme than they would otherwise have been.

When it comes to financing abolition, if any, of CO2 tax for the emissions-trading sector, as mentioned above, the Commission does not wish at present to recommend any of the options outlined in this report.

The trading scheme will include installations in the energy sector and energy-intensive industry. The Swedish companies affected vary in size. Since, for most types of installation concerned, the trading directive contains some form of threshold figure − a minimum requirement for inclusion, such as the minimum production volume or the like − it may be assumed that relatively few small and medium-sized enterprises (SMEs) will be included in the scheme. To the extent that SMEs are affected by the system, these will probably be mainly small district-heating companies.

Introducing the trading scheme will inevitably mean imposing certain new administrative requirements on the companies concerned. The administrative costs incurred by these companies as a result of the new requirements are likely to be relatively more burdensome for SMEs than for large enterprises.

In the FlexMex2 Commission’s estimation, the proposals put forward in this interim report are compatible with the regulations governing state support.

The Swedish installations to be covered by the EU-wide system of emissions trading that will be introduced from 1 January 2005 account for about a third of Sweden’s CO2 emissions. To enable us

Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC − COM(2001) 581 final.

to attain the objective defined in the climate-policy resolution of 2002 , measures need to be taken both in the emissions-trading sector and in the sectors excluded from the scheme. Judging what may constitute reasonable commitments in the sectors included and excluded respectively, requires an overall assessment. However, the Commission has been unable to carry out this assessment within the scope of its work.

However, alongside the Commission’s work, a number of other recently adopted measures, proposals and current investigations have a major bearing on the enterprises and installations covered by the trading directive. Accordingly, in its first interim report the Commission stressed the need for a comprehensive approach, with overall impact analysis and coordination of the management of various existing and proposed policy instruments. The Commission also stated its opinion that comprehensive impact analysis and coordination of this kind are necessary to permit overall assessment of, for example, the respective responsibilities of the sectors included in and excluded from the trading scheme for Sweden’s attainment of the climate objectives. The Commission therefore proposed that the Government should arrange investigation of the preconditions and forms for bringing about the kind of coordination that is required.

The need for overall assessment remains. It may, however, be assumed that much of the requisite analytical work will take place in conjunction with the evaluation of the climate policy at the 2004 checkpoint stage. At this checkpoint, the Government will evaluate the results achieved by the climate policy to date; the trend of emissions; and whether further measures are needed to attain the objectives adopted.

In its 2002 resolution on climate policy (Govt. Bill 2001/02:55, Report 2001/02MJU10, Govt. Comm. 2001/02:163), the Riksdag laid down that Swedish emissions of the six GHGs, averaged over the period 2008−12, should be at least 4 per cent lower than the country’s emissions in 1990. The emission figures must be corrected for a normal year, to ensure comparability between years with respect to variation in temperature and precipitation. Under the climate-policy resolution, the national objective should be attainable without compensation for carbon absorption in sinks, and without the use of flexible mechanisms. At a checkpoint in 2004, the Government intends to consider an objective that includes the flexible mechanisms.

Entry into force It should be possible for the draft statutes submitted by the FlexMex2 Commission to enter into force on 1 July 2004.

Författningsförslag

1 Förslag till lag om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Ändamål och definitioner m.m.

Lagens innehåll

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om tillstånd till verksamhet som medför utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter för sådana utsläpp för tidsperioden 2005−2007.

Definitioner

2 § I denna lag används följande beteckningar med den betydelse som här anges:

1. utsläppsrätt: ett bevis som ger rätt att släppa ut ett ton koldioxid under en fastställd period i enlighet med bestämmelserna i denna lag och i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen,

2. anläggning: en teknisk enhet, som inte är flyttbar, där det bedrivs verksamhet som är tillståndspliktig enligt denna lag, inom sektorerna för energi, produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustri samt pappers-, papp- och pappersmassaindustri liksom all annan därmed direkt sammanhängande verksamhet som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar,

3. utsläpp: frigörande i atmosfären av koldioxid från källor belägna inom en anläggning,

Författningsförslag SOU 2003:120

4. verksamhetsutövare: varje fysisk eller juridisk person som driver eller har ett bestämmande inflytande över en anläggning,

5. nytillträdande anläggning: varje anläggning där det inte bedrivs verksamhet vid den tidpunkt då den nationella fördelningsplanen överlämnas till Europeiska kommissionen och som därefter meddelats tillstånd till utsläpp av koldioxid samt varje anläggning som meddelats förnyat tillstånd på grund av en ändring av anläggningens art, funktion eller utvidgning av anläggningens verksamhet,

6. nationell fördelningsplan: en av regeringen beslutad plan som tilldelningen av utsläppsrätter skall vara grundad på och som skall underställas Europeiska kommissionen för godkännande,

7. utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror: utsläpp av koldioxid som i en process bildas från kol som är bundet i den råvara som skall förädlas eller i en process där kol tillsätts för att avlägsna en icke önskvärd komponent från råvaran och där processens syfte inte är att framställa kraft, värme eller transportenergi och där tillverkningen eller framställningen inte är utbytbar till en rimlig kostnad före utgången av år 2007,

8. utsläpp som härrör från utbytbara bränslen: utsläpp av koldioxid från fossila bränslen som används med det primära syftet att producera kraft, värme eller transportenergi.

Myndigheter

3 § Regeringen skall utse den eller de myndigheter som skall handlägga de frågor som enligt denna lag, eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, ligger på tillstånds- respektive tillsynsmyndigheten.

2 kap. Tillstånd till utsläpp av koldioxid

Allmänt om tillstånd

1 § Efter utgången av år 2004 skall anläggningar som omfattas av 4 § ha tillstånd av tillståndsmyndigheten för verksamhet som medför utsläpp av koldioxid.

Vad som sägs i första stycket gäller inte för en anläggning eller del av anläggning som används endast för forskning eller utveckling och provning av nya produkter eller av nya processer.

2 § Ansökan om tillstånd skall vara skriftlig och ges in till tillståndsmyndigheten.

En ansökan skall innehålla uppgifter om hur verksamhetsutövaren avser att övervaka och rapportera utsläpp av koldioxid.

En ansökan skall handläggas skyndsamt.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om ansökans innehåll och utformning samt om handläggning av ansökan.

3 § Har en ansökan om tillstånd enligt 2 § ingetts till tillståndsmyndigheten senast den 31 december 2004 får verksamheten, utan hinder av vad som sägs i 1 §, fortsätta att bedrivas tills lagakraftvunnet beslut föreligger. Detta gäller dock längst till dess att lagakraftvunnet avslagsbeslut föreligger.

Anläggningar som omfattas av tillståndsplikt

4 § Anläggningar inom sektorerna för energi, produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustri samt pappers-, papp- och pappersmassaindustri omfattas av tillståndsplikt enligt de föreskrifter som meddelas av regeringen.

Förutsättningar för tillstånd

5 § För att erhålla tillstånd krävs att verksamhetsutövaren kan övervaka och rapportera utsläppen på ett tillförlitligt sätt.

6 § Övervakningen skall ske genom beräkning eller mätning.

7 § Rapporteringen skall för varje anläggning innehålla följande uppgifter a) om övervakningen sker genom beräkning

1. verksamhetsuppgifter,

2. emissionsfaktorer,

3. oxidationsfaktorer,

4. sammanlagda utsläpp och

5. osäkerhet i beräkningen. b) om övervakningen sker genom mätning

1. sammanlagda utsläpp,

Författningsförslag SOU 2003:120

2. uppgifter om mätmetodernas tillförlitlighet och 3. osäkerhet i mätningen.

8 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får utfärda närmare föreskrifter om sättet för beräkning, kraven på mätning samt formen för och innehållet i rapporteringen.

9 § En ny anläggning kan inte erhålla tillstånd enligt denna lag om det saknas erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning.

Villkor för tillstånd

10 § Ett tillstånd skall förenas med de krav på övervakning och rapportering som tillståndsmyndigheten enligt 5−7 §§ eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av denna lag anser erforderliga.

Ett tillstånd får omfatta en eller flera anläggningar på samma plats om de drivs av samma verksamhetsutövare. Ett tillstånd kan begränsas till att avse en del av en anläggning.

Förändring av anläggning som erhållit tillstånd

11 § Verksamhetsutövaren skall till tillståndsmyndigheten skriftligen anmäla alla planerade förändringar av anläggningens art eller funktion eller utvidgning av anläggningen om förändringen eller utvidgningen kan innebära nya krav på övervakning och rapportering.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får utfärda närmare föreskrifter om när en anmälan enligt första stycket erfordras.

Tillståndsmyndigheten skall om de krav som anges i 5−7 §§ eller i föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag är uppfyllda meddela förnyat tillstånd för den förändrade eller utvidgade anläggningen. Tillstånd får dock inte meddelas om det för anläggningen saknas erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning.

Ny verksamhetsutövare

12 § En ny verksamhetsutövare skall till tillståndsmyndigheten omgående anmäla att han tagit över driften av anläggningen.

Tillståndsmyndigheten skall i fall som i första stycket sägs meddela förnyat tillstånd om den nye verksamhetsutövaren uppfyller de krav som anges i 5−7 §§ eller i föreskrifter meddelade med stöd av denna lag.

Återkallande av tillstånd

13 § Miljödomstolen får på ansökan av tillsyns- eller tillståndsmyndigheten återkalla ett meddelat tillstånd

1. om tillståndet som gäller för verksamheten inte har följts och avvikelsen är av allvarlig art, eller

2. om erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning saknas.

3 kap. Tilldelning av utsläppsrätter

Allmänt om tilldelningen

1 § En verksamhetsutövare som ansökt om tilldelning enligt 17 § skall utan vederlag tilldelas utsläppsrätter enligt vad som föreskrivs i 2−11 §§ för den eller de anläggningar för vilka denne har tillstånd till utsläpp av koldioxid enligt 2 kap. 1 § eller ansökt om sådant tillstånd före den 30 september 2004. Om verksamhetsutövaren innehar fler än en anläggning skall tilldelningen ske för var och en av anläggningarna.

Utan hinder av vad som sägs i första stycket avseende tillstånd skall en verksamhetsutövare som ansöker om tillstånd under perioden 30 september – 31 december 2004 utan vederlag tilldelas utsläppsrätter i den mån det totala antalet utsläppsrätter enligt 2 § inte överskrids.

2 § Tilldelningen av utsläppsrätter skall vara grundad på den nationella fördelningsplanen. Den totala årliga tilldelningen av utsläppsrätter, exklusive tilldelning för nytillträdande anläggningar och för den beräknade ökningen för utsläpp som härrör från icke

Författningsförslag SOU 2003:120

utbytbara råvaror, får inte överstiga utsläpp motsvarande XX miljoner ton koldioxid.

Tilldelningen av utsläppsrätter får för nytillträdande anläggningar och för den beräknade ökningen för utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror uppgå till högst Y miljoner ton koldioxid.

Regeringen får utfärda föreskrifter om tilldelningen och om högsta antal utsläppsrätter för nytillträdande anläggningar respektive för utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror enligt andra stycket.

Utsläppsrätter för utsläpp som härrör från utbytbara bränslen

3 § För en anläggning som var i drift den 1 januari 1998 skall tilldelningen av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från utbytbara bränslen för vart och ett av åren 2005−2007 fastställas till det antal utsläppsrätter som motsvarar ett årligt genomsnittligt utsläpp för anläggningen under perioden 1998−2001.

4 § För en anläggning som tagits i drift efter den 1 januari 1998 men före den 1 januari 2001 skall tilldelningen av utsläppsrätter som avses i 3 § beräknas som ett årligt genomsnitt av utsläppen fr.o.m. året efter det som anläggningen togs i drift t.o.m. år 2001.

5 § Om det föreligger särskilda skäl får ett årligt genomsnittligt utsläpp beräknas för färre år än vad som följer av 3 och 4 §§.

6 § Tilldelning av utsläppsrätter får, utan hänsyn till bestämmelserna i 3 och 4 §§, göras genom att en anläggnings faktiska utsläpp jämförs med de genomsnittliga utsläppen inom respektive sektor eller del av sektor. En sådan jämförelse får göras endast om det finns ett tillförlitligt underlag.

Regeringen får meddela föreskrifter om när en jämförelse enligt första stycket skall användas vid tilldelning av utsläppsrätter.

7 § För en anläggning som tagits i drift den 1 januari 2001 eller senare skall tilldelningen göras genom att anläggningens utsläpp jämförs med de genomsnittliga utsläppen inom respektive sektor eller del av sektor.

Om det för någon sektor eller del av sektor saknas tillförligt underlag för att göra en jämförelse enligt första stycket får rege-

ringen meddela föreskrifter om vilken tilldelningsmetod som i stället skall användas.

8 § Om en anläggning som tilldelas utsläppsrätter med tillämpning av 6−7 §§ har ett bättre utsläppsvärde än sektorns eller delsektorns genomsnitt skall anläggningen tilldelas utsläppsrätter som uppgår till anläggningens faktiska utsläpp. Övriga anläggningar erhåller utsläppsrätter motsvarande sektorns eller delsektorns genomsnittliga utsläpp.

Utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror

9 § För en anläggning som släpper ut koldioxid som härrör från icke utbytbara råvaror skall ett årligt genomsnitt av utsläppen bestämmas enligt vad som föreskrivs i 3−8 §§.

Om de beräknade utsläppen bedöms öka under år 2005 i förhållande till det årliga genomsnittet beräknat enligt första stycket skall ökningen läggas till det framräknade årliga genomsnittliga utsläppet.

Regeringen får meddela föreskrifter om vilka faktorer som skall ligga till grund för bedömningen av den beräknade ökningen av utsläpp enligt andra stycket.

Justering av tilldelningen

10 § Om det totala antalet utsläppsrätter som skall tilldelas enligt 3−8 §§ och 9 § första stycket överstiger det totala antalet utsläppsrätter enligt 2 § första stycket skall antalet utsläppsrätter som tilldelas anläggningar enligt 3−8 §§ och 9 § första stycket justeras proportionellt för var och en av dessa anläggningar så att den totala mängden utsläppsrätter enligt 2 § första stycket inte överskrids.

11§ Om den totala beräknade ökningen för år 2005 enligt 9 § andra stycket överstiger det högsta antal utsläppsrätter som regeringen fastställt för utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror skall antalet utsläppsrätter som tilldelas enligt 9 § andra stycket justeras proportionellt för var och en av dessa anläggningar så att högsta antalet utsläppsrätter inte överskrids.

Författningsförslag SOU 2003:120

Nytillträdande anläggning

12 § En nytillträdande anläggning som erhållit nytt tillstånd tilldelas utsläppsrätter genom att anläggningens beräknade utsläpp jämförs med de genomsnittliga utsläppen inom respektive sektor eller del av sektor.

Om anläggningens beräknade utsläppsvärde enligt första stycket är bättre än sektorns eller delsektorns genomsnitt skall anläggningen tilldelas utsläppsrätter som uppgår till anläggningens beräknade utsläpp. Övriga anläggningar erhåller utsläppsrätter motsvarande sektorns eller delsektorns genomsnittliga utsläpp.

Om det för någon sektor eller del av sektor saknas tillförligt underlag att använda som en jämförelse enligt första stycket får regeringen meddela föreskrifter om vilken tilldelningsmetod som i stället skall användas.

13 § En nytillträdande anläggning som förnyat sitt tillstånd tilldelas utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror i förhållande till beräknade sådana utsläpp för tiden från det att tillståndet förnyades och t.o.m. år 2007.

14 § Vad som sägs i 11−13 §§ gäller under förutsättning att den totala mängden utsläppsrätter för nytillträdande anläggningar inte överstiger det högsta antal utsläppsrätter som regeringen fastställt för sådana anläggningar.

Tilldelning för oundviklig utsläppsökning

15 § Om annan gemenskapsrättslig lagstiftning medför oundvikliga ökningar av koldioxidutsläpp för någon anläggning så skall denna anläggning, oaktat vad som anges i 2 §, tilldelas utsläppsrätter som motsvarar denna ökning.

Tilldelning vid force majeure

16 § Om det föreligger omständigheter som är att anse som force majeure kan efter ansökan tillsynsmyndigheten efter att ha hört Europeiska kommissionen tilldela icke överlåtbara utsläppsrätter.

Ansökan om tilldelning

17 § Ansökan om tilldelning av utsläppsrätter görs av verksamhetsutövaren. Till ansökan skall bifogas ett intyg av verksamhetsutövarens revisor som styrker riktigheten av de uppgifter som lämnats i ansökan.

Ansökningar om tilldelning som avser nytillträdande anläggningar skall behandlas i den ordning de inkommit till tillsynsmyndigheten.

Närmare föreskrifter om ansökningsförfarandet meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Beslut om tilldelning m.m.

18 § Tillsynsmyndigheten skall senast den 30 september 2004 meddela beslut om tilldelning. I beslutet skall anges antalet utsläppsrätter som tilldelats verksamhetsutövaren och hur dessa skall fördelas mellan dennes anläggningar.

Om en ansökan om tillstånd görs under perioden 30 september – 31 december 2004 med stöd av 1 § andra stycket skall beslut om tilldelning meddelas så snart det är möjligt.

4 kap. Tillsyn m.m.

1 § Tillsynsmyndigheten skall utöva tillsyn över efterlevnaden av denna lag och av de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Tillsynsmyndighetens allmänna befogenheter

2 § Tillsynsmyndigheten har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. En begäran får förenas med vite.

3 § Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter som omfattas av tillsynen. Ett föreläggande får förenas med vite.

Författningsförslag SOU 2003:120

4 § Tillsynsmyndigheten skall på begäran få tillträde till anläggningar som omfattas av denna lag samt lokaler och områden som hör till sådana anläggningar i den utsträckning det behövs för tillsynen. Denna rätt omfattar inte bostäder.

Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för tillsynen.

5 § Om det finns anledning anta att den som omfattas av tillsynen har begått brott, får denne inte föreläggas vid vite att medverka i utredning av en fråga som har samband med den gärning som brottsmisstanken avser.

5 kap. Straffbestämmelser

1 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen

1. lämnar oriktig eller vilseledande uppgift om övervakning och rapportering i en ansökan om tillstånd enligt 2 kap. 2 §,

2. underlåter att göra anmälan enligt 2 kap. 11 eller 12 §,

3. lämnar oriktig eller vilseledande uppgift i en ansökan eller i ett intyg till en ansökan om tilldelning av utsläppsrätter enligt 3 kap. 18 § och därigenom föranleder att ett för stort antal utsläppsrätter tilldelas.

Är ett brott som avses i första stycket att anses som grovt, döms till fängelse i högst två år. I ringa fall döms inte till ansvar.

2 § Till ansvar enligt denna lag döms inte om gärningen är belagd med straff enligt brottsbalken.

3 § Den som har åsidosatt ett vitesföreläggande döms inte till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av föreläggandet.

6 kap. Överklagande

1 § Beslut av tillståndsmyndigheten angående tillstånd enligt 2 kap. överklagas hos miljödomstolen.

2 § Beslut av tillsynsmyndigheten angående tilldelning av utsläppsrätter enligt 3 kap. överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. 3 § Beslut av tillsynsmyndigheten enligt 4 kap. 2−3 §§ överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. 4 § Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 5 § I 23 kap. 1 § miljöbalken finns bestämmelser om överklagande av miljödomstolens domar och beslut. 6 § Övriga beslut enligt denna lag får inte överklagas.

Ikraftträdandebestämmelser Denna lag träder i kraft den 1 juli 2004 och gäller till och med den 31 december 2004.

Författningsförslag SOU 2003:120

2 Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 §, 16 kap. 2 §, 22 kap. 25 § och 26 kap. 1 § miljöbalken skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

3 §

Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljö. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik.

Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

Vad som sägs i första stycket

sista meningen om att det vid

yrkesmässig verksamhet skall an-

vändas bästa möjliga teknik gäller

i fråga om utsläpp av koldioxid

inte för verksamhet som omfattas

av lagen (2004:xx) om tillstånd till

utsläpp av koldioxid och tilldelning

av utsläppsrätter.

16 kap.

2 §

Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får lämnas för begränsad tid. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om sådan tidsbegränsning.

Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får förenas med villkor.

För verksamhet som omfattas

av lagen (2004:xx) om tillstånd

till utsläpp av koldioxid och till-

delning av utsläppsrätter får

villkor enligt första stycket inte

avse gränsvärden för utsläpp av

koldioxid och inte heller gräns-

värden eller liknande begräns-

ningar för användning av fossila

bränslen som inte har betydande

lokal påverkan.

Bestämmelser om vilka mål som är ansökningsmål finns i 21 kap. 1 § och bestämmelser om vad en ansökan i ett ansökningsmål skall innehålla finns i 22 kap. 1 §. Regeringen får meddela föreskrifter om vad en ansökan i ett ärende skall innehålla.

22 kap.

25 §

En dom som innebär att tillstånd lämnas till en verksamhet skall i förekommande fall innehålla bestämmelser om

1. den tid som tillståndet skall gälla, 2. verksamhetens ändamål, läge, omfattning, säkerhet och tek-

niska utformning i övrigt,

3. tillsyn, besiktning och kontroll såsom utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod,

4. skyldighet att betala ersättning eller att utföra skadeförebyggande åtgärder samt hur betalningen skall ske,

5. skyldighet att betala avgifter,

6. de villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik som behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar samt de övriga villkor som behövs för att förhindra skada på eller olägenhet för omgivningen,

7. de villkor som behövs avseende hanteringen i verksamheten av kemiska produkter om hanteringen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,

8. de villkor som behövs om avfallshantering och återvinning och återanvändning om hanteringen, återvinningen eller återanvändningen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,

9. de villkor som behövs med avseende på hushållningen med mark, vatten och andra naturresurser,

10. de villkor som behövs med avseende på efterbehandling och ställande av säkerhet,

Författningsförslag SOU 2003:120

11. de villkor som behövs för att förebygga allvarliga kemikalieolyckor och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön,

12. den tid inom vilken anspråk i anledning av oförutsedda skador får framställas,

13. den förlust av vatten eller annat som tillståndshavare enligt 31 kap. 22 och 23 §§ är skyldig att underkasta sig utan ersättning, och

14. rättegångskostnader.

Avser tillståndet arbeten för vattenverksamhet, skall i domen anges den tid inom vilken arbetena skall vara utförda. Tiden får sättas till högst tio år. Den tid inom vilken igångsättandet av miljöfarlig verksamhet skall ha skett skall anges.

Miljödomstolen får överlåta åt tillsynsmyndighet att fastställa villkor av mindre betydelse.

Ytterligare bestämmelser om vad en dom i mål om vattenverksamhet och vattenanläggningar skall innehålla finns i 7 kap. 6 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

För verksamhet som omfattas

av lagen (2004:xx) om tillstånd

till utsläpp av koldioxid och till-

delning av utsläppsrätter får villkor

enligt första eller andra stycket

inte avse gränsvärden för utsläpp

av koldioxid och inte heller gräns-

värden eller liknande begränsningar

för användning av fossila bränslen

som inte har betydande lokal på-

verkan.

26 kap.

1 §

Tillsynen skall säkerställa syftet med denna balk och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.

Tillsynsmyndigheten skall för detta ändamål i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma

efterrättelse. I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd skall tillsynsmyndigheten även fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga.

Vad som sägs i andra stycket

gäller inte tillsyn av verksamhet

som omfattas av lagen (2004:xx)

om tillstånd till utsläpp av koldioxid

och tilldelning av utsläppsrätter i

fråga om utsläpp av koldioxid.

Tillsynsmyndigheten skall dessutom, genom rådgivning, information och liknande verksamhet skapa förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2004. Villkor som meddelats med stöd av miljöbalken eller äldre miljö-

lagstiftning vad avser gränsvärden för utsläpp av koldioxid och gränsvärden eller liknande begränsningar för användning av fossila bränslen som inte har betydande lokal påverkan upphör att gälla den 1 juli 2004 för verksamhet som omfattas av lagen (2004:xx) om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter.

1 Utredningsuppdraget

I detta kapitel beskrivs delbetänkandets syfte och inriktning (1.1), utredningens uppdrag (1.2), utredningsarbetets upplägg och genomförande (1.3) samt betänkandets disposition (1.4).

1.1 Delbetänkandets syfte och inriktning

I oktober 2001 publicerade Europeiska kommissionen ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen. Ministerrådet enades i december 2002 om en gemensam ståndpunkt angående direktivets innehåll. Europeiska Unionens Råd antog efter andra läsningen i parlamentet ett direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser den 22 juli 2003. Formellt beslut om direktivet fattades efter språklig granskning den 13 oktober 2003. Handelssystemet är ett av de styrmedel som skall användas för att EU skall uppfylla sitt åtagande i Kyotoprotokollet.

Handel med utsläppsrätter bygger på att ett tak sätts för hur stora de totala utsläppen får vara under t.ex. ett år för de anläggningar inom en viss region som omfattas av systemet. Detta betyder emellertid inte att ett tak sätts för utsläppen från enskilda anläggningar. Varje anläggning som omfattas av systemet tilldelas ett visst antal överlåtbara utsläppsrätter. En utsläppsrätt ger innehavaren rätten att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter under en fastställd period. Summan av tilldelade utsläppsrätter motsvarar taket för hur stora de totala utsläppen får vara. Det ställs sedan ett

1 Förslag till Europaparlamentets och Rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (KOM(2001) 581 slutlig). 2 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG. (EGT L 275, 25.10.2003).

Utredningsuppdraget SOU 2003:120

krav på att de anläggningar som omfattas av handelssystemet vid en viss angiven tidpunkt skall kunna visa upp ett innehav av utsläppsrätter som motsvarar anläggningens faktiska utsläpp. Företag med höga kostnader för att göra utsläppsminskningar kommer att köpa utsläppsrätter, vilka utbjuds på en marknad av företag med låga kostnader för att minska utsläppen.

Enligt EG-direktivet (hädanefter ofta benämnt handelsdirektivet) skall ett system för handel med utsläppsrätter införas inom EU från den 1 januari 2005. Handel med utsläppsrätter kan ske mellan verksamhetsutövare i olika länder och mellan verksamhetsutövare inom ett land. Systemet kommer att omfatta olika perioder, av vilka den första (åren 2005−2007) delvis är tänkt som en läroperiod. Inledningsvis skall handelssystemet endast avse utsläpp av koldioxid, och omfatta anläggningar inom energiintensiv industri (produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustrin, pappers-, papp- och pappersmassaindustrin) och förbränningsanläggningar över en viss effektnivå inom kraft- och värmeproduktion. I Sverige kommer den handlande sektorn att omfatta ca 400−450 anläggningar. Fördelningen av utsläppsrätter mellan anläggningarna skall bygga på en nationell fördelningsplan som medlemsstaten skall utveckla, i enlighet med kriterier som framgår av bilaga III i direktivet.

FlexMex2-utredningen har tidigare analyserat vilka principer som bör ligga till grund för fördelningen av utsläppsrätter och hur den nationella fördelningsplanen bör utformas för svensk del inför det EU-omfattande system för handel med utsläppsrätter som skall införas från den 1 januari 2005. Delegationen redovisade i maj 2003 sina ställningstaganden kring detta i delbetänkandet Handla för bättre klimat (SOU 2003:60).

SOU 2003:60 var i huvudsak ett principbetänkande, och delegationen konstaterade också att en mängd detaljfrågor återstod att lösa för svensk del i det fortsatta genomförandet av handelsdirektivet.

Syftet med det nu föreliggande delbetänkandet är att, som ett led i det fortsatta genomförandet av handelsdirektivet, lämna förslag till författningar som är tänkta att för svenskt vidkommande reglera delar av det kommande utsläppshandelssystemet.

Som kommer att framgå närmare av kapitel 3 genomförs handelsdirektivet i tre etapper. Den första etappen omfattar förberedelserna innan handeln kan komma igång, främst frågor om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter.

Den andra etappen avser frågor i anslutning till att systemet är i drift under den första perioden 2005−2007, t.ex. frågor kring kontroll och rapportering. Den tredje etappen avser utvecklingen på längre sikt, framför allt den nästkommande perioden 2008−2012 (tillika Kyotoprotokollets första s.k. åtagandeperiod). De författningsförslag som lämnas i föreliggande delbetänkande handlar i huvudsak om den första av dessa etapper.

Delegationen har valt att i det nu föreliggande delbetänkandet inte göra någon utförlig beskrivning av sådant som utredningens direktiv, klimatpolitikens utveckling, handelsdirektivets innehåll m.m., utöver vad som är nödvändigt för den direkta förståelsen av de analyser och förslag som redovisas. För mer utförliga uppgifter kring sådana aspekter hänvisar delegationen istället till SOU 2003:60.

1.2 Utredningens uppdrag enligt direktiven

Klimatkonventionens tredje partsmöte hölls i Kyoto i Japan i december 1997. Mötet resulterade i Kyotoprotokollet som undertecknades av 84 länder, däribland Sverige. Enligt protokollet åtar sig industriländerna att minska sina utsläpp av växthusgaser med drygt fem procent som ett genomsnitt under den första åtagandeperioden 2008−2012 jämfört med 1990 års nivå. I Kyotoprotokollet ingår tre s.k. flexibla mekanismer, vilka är viktiga för att uppnå den kostnadseffektivitet som klimatkonventionen betonar: • Handel med utsläppsrätter, som innebär överlåtelser av utsläpps-

utrymme eller delar av åtaganden mellan länder och inom ett

land utan att överlåtelsen knyts till något visst konkret projekt. • Gemensamt genomförande, som innebär att en överenskom-

melse görs mellan två länder med utsläppsåtaganden i Kyoto-

protokollet. Det ena landet investerar i ett projekt i det andra

landet som resulterar i utsläppsminskningar som helt eller delvis kan krediteras investerarlandet.

• Mekanismen för ren utveckling, som liknar gemensamt genom-

förande men avser projekt som genomförs i ett utvecklingsland

utan något kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet. Denna

mekanism skall även bidra till en hållbar utveckling i värdlandet.

Utredningsuppdraget SOU 2003:120

Enligt FlexMex2-utredningens direktiv (dir. 2001:56) skall delegationen utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Direktiven, som återges i sin helhet i bilaga 1, är omfattande − avseende såväl antal arbetsuppgifter som angivna utgångspunkter för arbetet. I korthet anger de dock att delegationen beträffande handel med utsläppsrätter skall utarbeta ett förslag till ett svenskt system samt ett regelverk där det framgår: • vilka utsläppskällor som skall omfattas av kvotplikt (dvs. skyl-

dighet att inneha utsläppsrätt motsvarande de egna utsläppen), • vid vilken tidpunkt kvotplikten skall inträda, • vilket utsläppstak som skall gälla för aktörerna i handelssyste-

met, • hur tilldelning och utformning av utsläppsrätter skall ske, • om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha

möjlighet att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten, • hur mätning, rapportering och kontroll skall ske i handels-

systemet, • vilka påföljder som skall bli aktuella vid brott mot kvotplikt,

och • hur de projektbaserade mekanismerna (dvs. gemensamt genom-

förande och mekanismen för ren utveckling) skall inkluderas i

handelssystemet.

Enligt direktiven skall regelverket tas fram med sikte på att kvotplikt skall träda i kraft tidigast år 2003 och senast år 2005. Utöver att utarbeta ett svenskt system för handel med utsläppsrätter skall delegationen också yttra sig över Statens energimyndighets förslag till klimatprojekt på klimatområdet fram t.o.m. år 2004.

1.3 Utredningsarbetets upplägg och genomförande

Utredningens direktiv antogs sommaren 2001. Av olika skäl kom dock utredningsarbetet inte att inledas förrän våren 2002. Däremellan, i oktober 2001, hade emellertid Europeiska kommissionen presenterat sitt förslag till direktiv för handel med utsläppsrätter inom gemenskapen, vilket delvis förändrade förutsättningarna för utredningens genomförande. Innehållet i direktivförslaget angav nämligen i flera väsentliga avseenden andra utgångspunkter för

införandet av ett system för handel med utsläppsrätter än vad som angivits i FlexMex2-utredningens direktiv, t.ex.: • Handelsdirektivet bygger på en s.k. nedströmsansats, dvs. att

systemet skall utgå från de anläggningar där utsläppen sker.

FlexMex2-utredningens direktiv talar däremot i första hand om

en uppströmsansats, dvs. att kvotplikten läggs vid produk-

tionen, importen eller distributionen av den insatsvara som

leder till utsläpp. • I handelsdirektivet anges att handelssystemet under perioden

2005−2007 skall omfatta färre sektorer än vad som tas upp i

FlexMex2-utredningens direktiv, t.ex. ingår inte transporter,

samt bostäder och service i handelsdirektivet. • Enligt handelsdirektivet skall tilldelningen av utsläppsrätter i

huvudsak vara gratis under perioden 2005-2007 . FlexMex2utredningens direktiv anger däremot att auktion skall vara utgångspunkten.

• Handelsdirektivet inkluderar inte de projektbaserade meka-

nismerna (dvs. gemensamt genomförande och mekanismen för

ren utveckling), medan FlexMex2-utredningens direktiv anger

att utredningen även skall överväga inkluderandet av de projektbaserade mekanismerna i handelssystemet.

Som medlem av EU är Sverige skyldigt att ansluta sig till och i svensk lagstiftning införa de i aktuellt EG-direktiv angivna reglerna för det EU-gemensamma handelssystemet. FlexMex2-utredningen har därför gjort bedömningen att det inte är meningsfullt att ta fram ett regelverk för ett svenskt handelssystem som på väsentliga punkter avviker från det kommande EU-systemet, eller att sträva efter att införa ett svenskt system tidigare än det kommande EUsystemet.

Mot denna bakgrund har delegationen delvis valt ett annat upplägg för utredningsarbetet än vad som anges i utredningsdirektiven. Den förändrade inriktningen innebär i korthet att utredningsarbetet bedrivs i två steg: • I steg 1 har delegationen främst analyserat konsekvenser för

Sverige av det förslag till direktiv avseende ett system för

3 I handelsdirektivets artikel 10 anges att för den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall medlemsstaterna fördela minst 95 procent av utsläppsrätterna gratis. För den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008 skall medlemsstaterna fördela minst 90 procent av utsläppsrätterna gratis.

Utredningsuppdraget SOU 2003:120

handel med utsläppsrätter som kommissionen lade fram hösten

2001. Som framgått av avsnitt 1.1 utgör det nu föreliggande

delbetänkandet i huvudsak en utveckling och författningsmässig precisering av delar av delegationens första delbetän-

kande (SOU 2003:60), och kan därmed i första hand sägas ingå

i steg 1. • I utredningens steg 2 skall delegationen analysera bl.a. hur ett

system för handel med utsläppsrätter avseende tiden från år

2008 och framåt bör se ut. Steg 2 omfattar även analyser av hur

de projektbaserade mekanismerna skall inkluderas i han-

delssystemet, av hur sänkor bör behandlas, etc. Därtill ingår i

steg 2 uppgiften att avge yttranden över Statens energimyn-

dighets förslag till klimatprojekt på klimatområdet fram t.o.m.

år 2004.

Den viktigaste arenan för utredningens diskussioner är de kommittésammanträden som hålls regelbundet. Fram till avlämnandet av delegationens första delbetänkande i maj 2003 avhölls sammanlagt 17 sammanträden med utredningens ledamöter och sakkunniga. Sedan dess har åtta sammanträden avhållits. Utöver kontinuerliga diskussioner om utredningsarbetets framåtskridande och redovisningar av utlagda uppdrag m.m. har vid sammanträdena information lämnats från olika myndigheter och intresseorganisationer.

Vidare har utredningens ordförande och sekretariat haft ett stort antal bilaterala möten med bl.a. berörda myndigheter och intresseorganisationer på området, företrädare för Europeiska kommissionen, tjänstemän med ansvar för genomförandet av handelsdirektivet i andra länder, m.fl.

Inom ramen för utredningen har också ett stort antal underlagsrapporter framtagits av utomstående uppdragstagare. Av direkt betydelse för det nu föreliggande delbetänkandet är följande : • Före detta justitierådet Staffan Vängby har analyserat bestäm-

melserna i 2 kap. 18 § regeringsformen vid tilldelning av

utsläppsrätter. Staffan Vängby har också analyserat rättsliga

aspekter på den nationella fördelningsplanen enligt handelsdirektivet.

• En arbetsgrupp vid Juridiska institutionen vid Göteborgs uni-

versitet har analyserat vissa rättsliga frågeställningar som upp-

4 En mer fullständig sammanställning över utlagda uppdrag finns i SOU 2003:60.

kommer i samband med implementeringen av direktivet för

handel med utsläppsrätter. Uppdraget har i sammanfattning

avsett följande rättsliga frågeställningar: hur handelsdirektivet

och IPPC-direktivet förhåller sig till varandra, hur miljöbalkens

regler implementerar IPPC-direktivets krav, hur handelsdirektivet och miljöbalken förhåller sig till varandra, samt konkurrensaspekter på implementeringen av handelsdirektivet.

De ovan nämnda underlagsrapporterna återfinns i bilagorna 3−5.

1.4 Betänkandets disposition

Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt.

I kapitel 2 redogörs översiktligt för hur klimatpolitiken utvecklats inom ramen för FN:s klimatkonvention och Kyotoprotokollet, EU och i Sverige. Vidare redogörs i korthet för EU:s direktiv om handel med utsläppsrätter samt innehållet i FlexMex2-utredningens första delbetänkande SOU 2003:60.

I kapitel 3 redogörs närmare för handelsdirektivets genomförande, som sker i etapper.

Kapitel 4 beskriver det förfarande som måste till för att tilldela berörda anläggningar det tillstånd som krävs enligt handelsdirektivet. I kapitlet behandlas såväl det sakliga innehållet i tillståndet som frågor kring organisationen av tillståndsprövningen.

I kapitel 5 redogörs för hur tilldelningen av utsläppsrätter bör gå till enligt delegationen.

Kapitel 6 utgörs av en analys av förhållandet mellan handelsdirektivet, IPPC-direktivet och miljöbalkens regler.

I kapitel 7 behandlas frågor om påföljder i anslutning till systemet för handel med utsläppsrätter.

Kapitel 8 behandlar frågor om tillsyn och möjligheter att överklaga.

I kapitel 9 analyseras om vi i Sverige bör använda både koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål och internationella åtaganden eller om de anläggningar som omfattas av det EU-omfattande handelssystemet bör befrias från koldioxidskatten.

I kapitel 10 redovisas de konsekvensbeskrivningar som delegationen skall göra enligt kommittéförordningen.

Kapitel 11 utgörs av delegationens författningskommentarer.

Utredningsuppdraget SOU 2003:120

Som bilagor till betänkandet har fogats delegationens direktiv (bilaga 1), handelsdirektivet (bilaga 2), samt rapporterna från Staffan Vängby (bilagorna 3 och 4) och arbetsgruppen vid Juridiska institutionen vid Göteborgs universitet (bilaga 5).

2 Bakgrund

I detta kapitel redogörs översiktligt för hur klimatpolitiken utvecklats inom ramen för FN:s klimatkonvention och Kyotoprotokollet, EU och i Sverige (2.1), direktivet om handel med utsläppsrätter (2.2), samt innehållet i FlexMex2-utredningens första delbetänkande SOU 2003:60 (2.3). Slutligen beskrivs kort föreliggande delbetänkandes relation till regeringens proposition med anledning av delbetänkande 1 (2.4).

2.1 Klimatpolitikens utveckling

2.1.1 FN:s klimatkonvention och Kyotoprotokollet

Klimatfrågorna började på allvar uppmärksammas under 1980-talet. Vid den första världsklimatkonferensen år 1979 möttes forskare och diskuterade hur klimatförändringar skulle kunna påverka mänskligheten. Under sent 1980-tal och tidigt 1990-tal hölls ett antal internationella konferenser angående klimatförändringar. År 1988 grundades den internationella klimatpanelen (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) och år 1990 gav denna ut sin första klimatutvärderingsrapport (First Assessment Report).

Vid den andra världsklimatkonferensen år 1990 pekade IPCC ut klimatproblemen som en gemensam angelägenhet för mänskligheten och samma år beslutade FN:s generalförsamling att förhandlingar om en internationell överenskommelse skulle påbörjas. Vid världstoppmötet om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992 undertecknades FN:s klimatkonvention av 154 stater. I mars 1994 trädde klimatkonventionen i kraft.

Enligt klimatkonventionen skall de industrialiserade partsländerna, som listas i Annex 1 , föra en nationell politik och vidta

1 I klimatkonventionens Annex 1 ingår följande länder: Australien, Belgien, Bulgarien, Danmark, Estland, Europeiska gemenskaperna, Finland, Frankrike, Grekland, Irland, Island,

åtgärder för att motverka klimatpåverkan. De skall minska utsläppen samt vårda och öka sänkor, dvs. upptag av växthusgaser. Åtgärderna för att motverka klimatförändringar skall vara kostnadseffektiva för att därmed säkerställa att den globala nyttan fås till lägsta möjliga kostnad. Enligt konventionen kan flera parter genomföra åtgärder gemensamt och därmed bistå varandra med att uppfylla konventionens mål (s.k. gemensamt genomförande).

I det s.k. Kyotoprotokollet åtar sig industriländerna att minska sina utsläpp med drygt fem procent som ett genomsnitt under den första s.k. åtagandeperioden, dvs. åren 2008−2012, jämfört med 1990 års nivå. EU:s medlemsstater har åtagit sig att minska utsläppen med åtta procent, USA med sju procent och Japan med sex procent. EU uttalade i Kyoto sin avsikt att i enlighet med reglerna i Kyotoprotokollets artikel 4 göra en omfördelning av åtagandet mellan unionens medlemsstater. Den av EU beslutade omfördelningen har notifierats i samband med att EU ratificerade Kyotoprotokollet den 31 maj 2002. Enligt artikel 4 ersätter denna bördefördelning de åtaganden som finns för EU:s medlemsländer i Kyotoprotokollets Annex B .

Kyotoprotokollet träder i kraft när det har ratificerats av minst 55 länder vars utsläppsandel motsvarar minst 55 procent av Annex 1-ländernas utsläpp år 1990. I september 2003 hade protokollet ratificerats av 119 parter. De Annex 1-länder (industriländer med åtaganden) som ratificerat svarar tillsammans för 44,2 procent av Annex 1-ländernas totala utsläpp. Det ena kriteriet för ikraftträdande har alltså uppfyllts i och med att fler än 55 länder ratificerat. Det andra kriteriet, nämligen att de Annex 1-länder som ratificerat tillsammans skall svara för 55 procent av denna ländergrupps utsläpp, är däremot ännu inte uppnått. Eftersom USA förklarat att man inte kommer att ratificera kan detta kriterium bara uppfyllas om Ryssland, som stod för 17,4 procent av CO2-utsläppen år 1990, ratificerar protokollet.

Italien, Japan, Kanada, Kroatien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Monaco, Nederländerna, Norge, Nya Zeeland, Polen, Portugal, Rumänien, Ryska federationen, Schweiz, Slovakien, Slovenien, Spanien, Storbritannien, Sverige, Tjeckien, Turkiet, Tyskland, Ukraina, Ungern, USA, Vitryssland, Österrike. Med undantag för Turkiet och Vitryssland är detta samma länder som senare kom att ingå i Kyotoprotokollets Annex B. 2 Kyotoprotokollet till Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar. Antogs på konventionens tredje partsmöte i Kyoto den 11 december 1997. 3 Omfördelningen mellan EU-länderna innebär bl.a. att Sverige har rätt att som genomsnitt under den första åtagandeperioden (2008−2012) öka sina utsläpp med fyra procent jämfört med utsläppen år 1990, istället för att minska utsläppen med åtta procent.

Direkt efter Kyotoprotokollets första åtagandeperiod skall en andra följa. Hur lång denna andra åtagandeperiod skall vara säger Kyotoprotokollet inte något om. Protokollet lägger dock fast att en prövning av kommande åtaganden skall inledas senast sju år innan den första åtagandeperiodens slut, dvs. senast år 2005.

Som sades i avsnitt 1.2 ingår i Kyotoprotokollet tre flexibla mekanismer, vilka är viktiga för att uppnå den kostnadseffektivitet som klimatkonventionen betonar. Dessa är handel med utsläppsrätter och de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande (eller på engelska Joint Implementation, JI) och mekanismen för ren utveckling (på engelska Clean Development Mechanism, CDM).

2.1.2 EU:s klimatpolitik

Sedan år 2000 pågår inom det Europeiska Programmet mot Klimatförändringar (European Climate Change Programme, ECCP) ett arbete med att utveckla en klimatstrategi med konkreta åtgärder som ett komplement till medlemsländernas nationella strategier. Programmets syfte är att identifiera de mest verkningsfulla och kostnadseffektiva åtgärder som kan vidtas på EU-nivå för att säkerställa att åtagandena under Kyotoprotokollet uppnås. ECCP fokuserar på områdena energi, transport, industri och jordbruk. Arbetet bedrivs i olika grupper där representanter från medlemsländerna, industrin, miljöorganisationer och kommissionen ingår.

I juni 2001 publicerade ECCP en rapport, i vilken bl.a. poängterades möjligheten att arbeta med ett system för handel med utsläppsrätter inom EU. I oktober 2001 presenterade kommissionen i ett kommissionsmeddelande vilka förslag till strategier och åtgärder man avser att lägga fram för vidare behandling i rådet och EU-parlamentet. Samtidigt lade kommissionen fram sitt förslag till direktiv för handel med utsläppsrätter. Beträffande detta och den fortsatta behandlingen av förslaget, se vidare avsnitt 2.2.

2.1.3 Sveriges klimatpolitik

Sverige har aktivt arbetat för att begränsa utsläpp av växthusgaser sedan slutet av 1980-talet. Tidiga riksdagsbeslut inom området var

4 5 1987 års beslut om miljöpolitiken inför 1990-talet , och 1991 års respektive 1993 års klimatpolitiska beslut. Vidare gav riksdagens energipolitiska beslut från år 1997 riktlinjer för en klimatstrategi på energiområdet .

I propositionen Svenska miljömål − miljöpolitik för ett hållbart Sverige föreslog regeringen 15 miljökvalitetsmål, vilka fastställdes av riksdagen i april 1999 (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Miljökvalitetsmålet ”Begränsad klimatpåverkan” innebär att det internationella åtgärdsarbetet bör inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären stabiliseras på en nivå lägre än 550 ppm samt att halterna av övriga växthusgaser i atmosfären inte ökar. Då klimatfrågan är global till sin natur kan målet endast nås om insatser görs i alla länder.

Vidare har regeringen i propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56) bedömt att utsläppen av koldioxid från transporter som etappmål år 2010 bör ha stabiliserats på 1990 års nivå. För trafiken har regeringen bedömt att de transportpolitiska etappmålen för en god miljö även fortsatt bör gälla (prop. 2001/02:20).

Enligt 2002 års klimatpolitiska beslut skall det nationella målet att minska utsläppen av växthusgaser med minst fyra procent uppnås utan kompensation för upptag i sänkor och utan användning av flexibla mekanismer. Vid en kontrollstation år 2004 avser regeringen att överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna.

4 Prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23. I detta riksdagsbeslut gavs frågan om risken för långsiktiga klimatförändringar till följd av bl.a. koldioxidutsläpp vid förbränning av fossila bränslen för första gången stor uppmärksamhet. 5 Prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338, prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373. 6 Prop. 1992/93:179 bil. 1, s. 33, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361. 7 Prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:212.

2.2 EU:s direktiv om handel med utsläppsrätter

I oktober 2001 publicerade Europeiska kommissionen ett förslag till direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen.

Som framgått av avsnitt 1.1 fattades formellt beslut om direktivet efter språklig granskning den 13 oktober 2003.

Enligt handelsdirektivet skall systemet för handel med utsläppsrätter införas den 1 januari 2005. Direktivet delar upp handeln i två tidsperioder. Den första handelsperioden 2005−2007, som föregår Kyotoprotokollets första åtagandeperiod, är delvis tänkt att fungera som en läroperiod för EU och dess medlemsländer.

För perioden 2005−2007 avser systemet för handel med utsläppsrätter inom EU endast växthusgasen koldioxid och omfattar anläggningar inom energiintensiv industri och förbränningsanläggningar över viss effektnivå inom kraft- och värmeproduktion.

Som huvudregel gäller att handelssystemet skall vara obligatoriskt för de anläggningar som omfattas. Genom införandet av handelsdirektivet åläggs medlemsstaterna att se till att från och med den 1 januari 2005 inga anläggningar som omfattas av direktivet bedriver verksamhet som resulterar i CO2-utsläpp utan att verksamhetsutövaren har tillstånd för detta. Systemet bygger således på att berörda verksamhetsutövare skall ansöka om tillstånd att släppa ut växthusgaser. Tillståndsansökan, som skall prövas av en behörig myndighet som respektive medlemsland utser, skall bl.a. innehålla uppgifter om verksamheten, råvaror och insatsvaror vars användning sannolikt kommer att leda till utsläpp samt planerade åtgärder för att övervaka utsläppen.

Medlemsstaterna skall sedan tilldela utsläppsrätter till de anläggningar som har tillstånd. Fördelningen av utsläppsrätter skall bygga på en nationell fördelningsplan som medlemsstaten skall utveckla, i

8 Förslag till Europaparlamentets och Rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (KOM(2001) 581 slutlig). 9 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG(EGT L 275, 25.10.2003). 10 Under vissa förutsättningar kan dock en anläggning beviljas ett tillfälligt undantag från att omfattas av systemet, fram till och med den 31 december 2007. För att EG-kommissionen (efter ansökan från berörd medlemsstat) skall medge ett sådant tillfälligt undantag krävs bl.a. att berörda anläggningar till följd av nationell politik ändå kommer att begränsa sina utsläpp lika mycket som om de omfattades av handelssystemet, kommer att vara underkastade krav på övervakning, rapportering och kontroll som motsvarar vad som föreskrivs i handelsdirektivet, och − om de nationella kraven inte följs − kommer att vara underkastade påföljder som åtminstone motsvarar de som gäller för handelssystemet.

enlighet med kriterier som framgår av bilaga III i handelsdirektivet. Efter varje kontrollperiod, dvs. varje år, skall anläggningarna redovisa rätt antal utsläppsrätter till den myndighet medlemslandet utsett, annars utgår sanktioner.

För närmare detaljer om handelsdirektivets innehåll hänvisar delegationen till sitt första delbetänkande (SOU 2003:60), där en utförlig beskrivning givits av detta. Det bör dock påpekas att SOU 2003:60 baserades på ministerrådets gemensamma ståndpunkt från december 2002. Genom Europaparlamentets ställningstagande till direktivförslaget sommaren 2003 skedde vissa smärre förändringar av direktivet. Av dessa finns i det här sammanhanget skäl att särskilt peka på följande: • I p. 25 i de inledande motiveringarna till handelsdirektivet sägs

att program och åtgärder bör genomföras på medlemsstats- och gemenskapsnivå inom alla sektorer av EU:s ekonomi, inte bara industri- och energisektorerna, så att en avsevärd minskning av utsläppen åstadkoms. Jämfört med ministerrådets gemensamma ståndpunkt har parlamentet i sammanhanget lagt till att kom-

missionen i synnerhet bör utarbeta politik och åtgärder på

gemenskapsnivå för att få transportsektorn att på ett omfattande sätt bidra till att gemenskapen och dess medlemsstater lyckas

uppfylla sina skyldigheter enligt Kyotoprotokollet när det

gäller klimatförändringar. • Beträffande fördelningsmetod för utsläppsrätter (artikel 10)

har parlamentet slagit fast att medlemsstaterna för den treårs-

period som börjar den 1 januari 2005 skall fördela minst

95 procent av rätterna gratis, medan ministerrådet förespråkade att 100 procent skulle fördelas gratis. (För den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008 har inga förändringar skett jämfört med ministerrådets gemensamma ståndpunkt, utan i det fallet gäller fortfarande att medlemsstaterna skall fördela minst 90 procent av utsläppsrätterna gratis.)

• Förutsättningarna för medlemsstaterna att hos kommissionen

ansöka om tillfälliga undantag från gemenskapens system fram till och med den 31 december 2007 (artikel 27) har förändrats. Parlamentet har fastslagit att denna möjlighet endast skall avse enskilda anläggningar, medan ministerrådet ansåg att den borde gälla för såväl enskilda anläggningar som hela verksamhetsområden.

• Enligt artikel 30 skall kommissionen − på grundval av erfarenheterna av tillämpningen av handelsdirektivet och de framsteg som gjorts i fråga om övervakningen av utsläpp av växthusgaser − med hänsyn till den internationella utvecklingen sammanställa en rapport om tillämpningen av direktivet, vilken skall överlämnas till Europaparlamentet och rådet senast den 30 juni 2006. Parlamentet har gjort vissa preciseringar beträffande vad kommissionen skall beakta i rapporten. Till exempel säger parlamentet explicit (i artikel 30, p. 2a) beträffande frågan om systemet bör utvidgas till att omfatta även andra sektorer än de som specificeras i direktivets bilaga I att sådana sektorer kan vara ”bland annat kemisk industri, aluminiumindustrin och transportsektorn”. Ministerrådet talade i motsvarande fall endast allmänt om ”andra verksamheter”. • Parlamentet betonar starkare än ministerrådet att projektbaserade mekanismer, inklusive gemensamt genomförande och mekanismen för en ren utveckling, är viktiga för att målet att både minska de globala utsläppen av växthusgaser och öka kostnadseffektiviteten i gemenskapens system skall kunna uppnås (p. 19 i de inledande motiveringarna till direktivet). Samtidigt bör dock sägas att förutsättningarna beträffande de projektbaserade mekanismerna kan komma att förändras till följd av kommissionens per den 23 juli 2003 framlagda förslag till ett s.k. länkdirektiv . I detta diskuteras hur JI- och CDMtillgodohavanden skall erkännas så att de kan användas inom ramen för gemenskapens system för handel med utsläppsrätter. Kommissionen föreslår att krediter från JI/CDM skall kunna användas i handelssystemet från och med perioden 2008−2012. I handelsdirektivets artikel 30, p. 3 anges emellertid (i såväl ministerrådets som parlamentets versioner) att utsläppstillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna kommer att erkännas för användning i handelssystemet ”enligt de närmare bestämmelser som antas av Europaparlamentet och rådet på förslag från kommissionen, vilka bör tillämpas parallellt med gemenskapens system 2005”. Eftersom tidsperspektiven är oförenliga föreslår kommissionen i förslaget till länkdirektiv att handelsdirektivets artikel 30, p. 3 skall utgå.

11 Förslag till Europaparlamentets och Rådets Direktiv om ändring av direktivet om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projektmekanismer (KOM(2003) 403 slutlig).

2.3 FlexMex2-utredningens första delbetänkande (SOU 2003:60)

Delegationen lämnade sitt första delbetänkande (Handla för bättre klimat, SOU 2003:60) i maj 2003. I detta redovisade delegationen framför allt sin syn på de principer som skall ligga till grund för fördelningen av utsläppsrätter och hur den nationella fördelningsplanen bör utformas för svensk del inför det EU-omfattande system för handel med utsläppsrätter som skall införas från den 1 januari 2005. SOU 2003:60 baserades på ministerrådets gemensamma ståndpunkt från december 2002.

I det följande sammanfattas de förslag som lämnades i SOU 2003:60.

2.3.1 Förslag avseende tilldelningsprinciper i

delbetänkande 1

Vad gäller principer för att fördela utsläppsrätter i samband med införandet av ett europeiskt handelssystem för perioden 2005−2007 kan delegationens förslag sammanfattas i följande punkter: • Det är den tilldelade mängden utsläppsrätter till den handlande

sektorn som skall avräknas mot det nationella mål, som skall

uppnås för perioden 2008−2012. Riksdagen skall vid kontroll-

stationen år 2004, som komplement, överväga ett mål som

innefattar de flexibla mekanismerna. • Delegationen vill understryka att trots att den statistik som

ligger till grund för delegationens ställningstagande vad gäller

den handlande sektorn kvalitetssäkrats i särskild ordning, så är

den ändå behäftad med stor osäkerhet. Detta omdöme gäller

även de prognoser som använts. • Delegationen gör bedömningen att den handlande sektorns

behov av utsläppsrätter kan uppgå till cirka 24 Mton CO2 per år

under perioden 2005−2007. Bedömningen baseras på följande

beräkningar: – Historiska bränslerelaterade utsläpp: 11,2 Mton CO2 – Historiska icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp: 6,2 Mton

CO2

– Statistisk osäkerhet : 2,0 Mton CO2 – Nya deltagare, varav

- Nya anläggningar: 2,0 Mton CO2

- Prognos ökning av råvarurelaterade utsläpp: 2,3 Mton

CO2

- Övrigt: 0,6 Mton CO2 • Den slutliga siffra som skall utgöra den handlande sektorns

totala antal utsläppsrätter kommer att fastställas av regeringen

efter remissbehandling av delegationens delbetänkande inför

propositionen i fråga under hösten 2003. I det sammanhanget

bör regeringen göra en avvägning mellan den handlande sek-

torns utrymme och andra sektorers behov. Riksdagens beslut

mot bakgrund av regeringens proposition under hösten 2003

skall utgöra grunderna för den fördelningsplan som regeringen

skall inlämna till kommissionen senast den 31 mars 2004. • Fördelning till sektorer respektive anläggningar skall baseras på

historiska aktiviteter. • Koldioxidutsläppen i varje sektor delas upp i utsläpp från rå-

varor, som fram till och med år 2007 inte är utbytbara om man

vill tillverka produkten och utsläpp från bränslen, som är utbyt-

bara och som används med det primära syftet att producera

kraft-, värme-, eller transportenergi. • De genomsnittliga utsläppen under fyraårsperioden 1998−2001

skall ligga till grund för fördelningen av det totala antalet

utsläppsrätter. I det fall exceptionella förhållanden (t.ex. have-

rier eller omfattande ombyggnader) rådde för en anläggning

under ett år under denna tidsperiod skall verksamhetsutövaren

kunna ansöka om att anläggningen får tilldelningen av utsläppsrätter baserad på de genomsnittliga utsläppen under en treårsperiod.

• Möjligheten för medlemsstaten att, enligt artikel 27, ansöka om

tillfälligt undantag för vissa anläggningar (s.k. opt-out) bör inte

användas.

På grund av den osäkerhet som är förknippad med det historiska statistiska underlaget innehåller den handlande sektorns totala behov av utsläppsrätter ett tillägg på 2 Mton CO2 per år för att ta hänsyn till risken att tillgängliga data underskattar den faktiska utsläppsnivån i de historiska data som ligger till grund för delegationens bedömning. Tillägget representerar hälften av den statistiskt uppskattade möjliga underskattningen.

• Möjligheten för medlemsstaten att bedriva handel med utsläppsrätter för anläggningar under de kapacitetsgränser som anges i direktivets bilaga I, bör inte användas. • Det krävs ytterligare åtgärder för att öka kraven på transportsektorns bidrag till en begränsad klimatpåverkan. En övergripande strategi bör utarbetas för effektivisering av transportsystemet, införande av mer bränsleeffektiva fordon samt för hur förnybara energislag skall introduceras inom olika sektorer. Delegationen påpekar behovet av att redan nu bl.a. analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera transportsektorn i den handlande sektorn under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 2008−2012 i syfte att begränsa utsläppen av växthusgaser. Därutöver förespråkar delegationen att verksamheter som inte omfattas av handelsdirektivet, under åtagandeperioden 2008−2012 skall ges möjlighet att delta i handelssystemet som ett sätt att tillgodose det avtalskrav som enligt miljöriktlinjerna punkt 51.1 krävs för att få nedsättning eller undantag från sådana skatter som införts av miljöskäl. • Nya deltagare (new entrants) beaktas när det för handel tillgängliga totala antalet utsläppsrätter fastställs. Till nya deltagare räknas dels de verksamheter som fått sitt första tillstånd för utsläpp av växthusgaser eller som har förnyat sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser efter det att den nationella fördelningsplanen anmälts till kommissionen. Delegationen föreslår att den prognostiserade ökningen av icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp som sker mellan år 2001 och år 2005 i den nationella fördelningsplanen bokförs under rubriken nya deltagare som förnyat sitt tillstånd och fördelas årligen under perioden 2005−2007. Delegationen återkommer till regelsystemet för nya deltagare när ytterligare förtydliganden erhållits av kommissionen. • Tidigare vidtagna åtgärder (early action) beaktas delvis genom att den genomsnittliga utsläppsmängden under åren 1998−2001 används vid fördelningen. • Undantag från deltagande i handelssystemet under perioden 2005−2007 skall inte kunna lämnas med hänvisning till långsiktiga avtal. Delegationen konstaterar att enligt miljöriktlinjerna punkt 51.1 är det, som grund för att få undantag eller 13 Community guidelines on State aid for environmental protection (2001/C 37/03).

nedsättning av skatter som införts av miljöskäl, likvärdigt om

företagen deltar i handelssystemet eller har långsiktiga avtal

med staten. • Beslut om tilldelade mängder utsläppsrätter för respektive år

under perioden 2005−2007 skall fattas senast den 1 okto-

ber 2004. • Det statistiska kvalitetssäkringsarbete som redan påbörjats bör

utvecklas vidare och utvidgas till att omfatta andra sektorer

som medverkar till klimatförändringar. Vidare bör samarbetet när det gäller prognosarbetet utvecklas och förstärkas mellan i första hand Konjunkturinstitutet och Energimyndigheten. En strategisk plan för detta samarbete bör skyndsamt utvecklas.

• En överordnad konsekvensanalys och koordinering av hante-

ringen av befintliga och föreslagna styrmedel inom miljöområdet saknas i dag. Delegationen föreslår därför att regeringen utreder förutsättningarna och formerna för hur en sådan nödvändig samordning skall komma till stånd.

2.3.2 Förslag avseende utsläppshandel, koldioxidskatt och

finansiering i delbetänkande 1

I betänkandet övervägde delegationen tre alternativ när det gäller frågan om koldioxidskatten bör behållas (eventuellt inklusive vissa begränsningsregler) eller tas bort i de sektorer som kommer att omfattas av handel med utsläppsrätter. Delegationen gjorde följande bedömning: • SNED:s förslag till nytt energiskattesystem har inte remiss-

behandlats och det återstår ett visst utredningsarbete för att klarlägga de praktiska förutsättningarna för att genomföra ett alternativ där koldioxidskatten inklusive vissa begränsningsregler behålls. Delegationen vill därför i detta läge inte förorda

något av de alternativ som undersöks i betänkandet utan

föreslår i stället att frågan om koldioxidskattens ställning i det

framtida systemet för handel med utsläppsrätter tas upp till

ytterligare belysning i delegationens fortsatta utredningsarbete.

Svåra skatter! Betänkande från Skattenedsättningskommittén (SOU 2003:38). 15 Observera att delbetänkandet lämnades i maj 2003. Remissbehandling av SNED har därefter skett.

Därvid torde också större klarhet vara vunnen i fråga om förutsättningarna för att SNED:s förslag till nytt energiskattesystem kommer att införas. Delegationen anser att finansieringen av förslagen skall finansieras inom i första hand energioch miljöskattesystemet.

2.3.3 Förslag avseende organisatoriska frågor i

delbetänkande 1

Delegationens förslag kan sammanfattas i följande punkter: • Systemet med handel med utsläppsrätter, med sin marknads-

lösning, skiljer sig från miljöbalkens regelsystem. Det kan

därför finnas skäl att låta de båda systemen verka skilda från

varandra för att få en effektiv ordning, och mot denna bakgrund inrätta en ny myndighet för administrationen av handel med utsläppsrätter.

• Förberedelsetiden är dock knapp fram till dess handelssystemet

skall vara i funktion fr.o.m. den 1 januari 2005. Av praktiska

skäl bör därför flertalet av de uppgifter som skall utföras inför och under perioden 2005−2007 läggas på redan befintliga myn-

digheter, på central nivå framför allt Energimyndigheten och

Naturvårdsverket. • För att ändå skapa en mer oberoende beslutsprocess för han-

deln med utsläppsrätter bör en fristående mindre myndighet

med övergripande ansvar för frågorna inrättas. • Regeringen bör uppdra åt delegationen att tillsammans med

Energimyndigheten, Naturvårdsverket och SCB utarbeta ytterligare underlag för den fortsatta beredningen av fördelningsplanen. Nödvändiga lagförslag bör tas fram av delegationen.

• Uppdraget att som behörig myndighet pröva tillstånd avseende

rätt att efter den 1 januari 2005 bedriva verksamhet som resulterar i CO2-utsläpp som omfattas av handelsdirektivet bör ges antingen till Svenska Kraftnät eller till länsstyrelserna. Natur-

vårdsverket bör skyndsamt ges i uppdrag att utveckla regler,

kriterier och system för tillståndsförfarandet. • Beslut om tilldelning av utsläppsrätter bör fattas av den

fristående mindre myndighet delegationen föreslår inrättas.

Naturvårdsverket bör ges i uppgift att ta emot och bereda

ansökningar om tilldelning av utsläppsrätter, och i samråd med

Energimyndigheten och NUTEK lämna förslag till beslut. • Beslut om tillstånd och tilldelning skall kunna överklagas. Även

andra beslut skall normalt kunna överklagas. • Arbetsuppgiften att utfärda utsläppsrätter till verksamhets-

utövare bör antingen ges till Naturvårdsverket eller till den

organisation som senare kommer att ges i uppgift att föra

• Naturvårdsverket och Energimyndigheten bör ges i uppdrag att

gemensamt ta fram lämplig information och att sedan sprida

denna till verksamhetsutövare, allmänhet m.fl. • Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att utveckla lämpliga för-

faranden för kontroll, övervakning, annullering av rätter m.m.

som skall ske under 2005−2007. I uppdraget bör även ingå att

överväga eventuella organisatoriska frågor som kan aktualiseras.

Arbetet bör ske i samråd med FlexMex2-utredningen och

Energimyndigheten. • Med en grov uppskattning bedöms arbetsuppgifterna inför den

första perioden 2005−2007, vilka främst kommer att utföras

under år 2004, komma att kosta ca 15−20 mkr. Den löpande

verksamheten under åren 2005−2007 torde bli klart mindre

kostnadskrävande, uppskattningsvis kan årskostnaden komma

att uppgå till högst ca 5 mkr. Åtminstone delar av finansieringsbehovet bör kunna täckas med avgifter.

• Arbetet under perioden 2005−2007 bör utvärderas i god tid

före nästa period, varvid bl.a. organisationsfrågan på nytt bör

övervägas.

2.4 Regeringens proposition med anledning av delbetänkande 1

Regeringen har för avsikt att lämna en proposition till riksdagen i de frågor som behandlats i delegationens första delbetänkande. Innehållet i en sådan proposition skulle kunna ha påverkat skrivningarna i förevarande delbetänkande. I samband med slutjuste-

ringen av delbetänkandet har regeringen ännu inte lagt propositionen på riksdagens bord. Detta delbetänkande bygger därför på delegationens första delbetänkande och bl.a. de remissynpunkter som delbetänkandet föranledde.

3 Handelsdirektivet genomförs i etapper

Enligt handelsdirektivet skall medlemsstaterna senast den 31 december 2003 ha genomfört direktivet i sin lagstiftning (artikel 31). Flera medlemsstater har deklarerat att det med tanke på den korta tid som står dem till buds inte är möjligt att klara ett genomförande till den 31 december 2003. De har vidare anfört att all lagstiftning skall finnas på plats i god tid före den 1 januari 2005. Inte heller för Sverige är det möjligt att genomföra nödvändig lagstiftning till den 31 december 2003, med hänsyn till den ordning som gäller för beredning av lagstiftning. Detta gäller särskilt som rättsakter som handelsdirektivet hänvisar till förmodligen inte kommer att vara antagna vid den tidpunkten. Så är t.ex. fallet beträffande den registerförordning som enligt artikel 19.3 skall finnas för att direktivet skall kunna genomföras.

Delegationen anser mot den här bakgrunden att det mest ändamålsenliga är att lägga fram förslag i en sådan ordning och vid sådana tidpunkter att det skall kunna finnas ett fungerande regelverk på plats den 1 januari 2005. Delegationen avser därför att lägga fram förslag på genomförandet av handelsdirektivet uppdelat på tre etapper: • Etapp 1 innehåller förslag som är avsedda att träda i kraft den

1 juli 2004 och innefattar huvudsakligen tillstånds- och tilldelningsfrågor. Sådana förslag lämnas i det här betänkandet.

• Etapp 2 kommer att innehålla förslag som är avsedda att skapa

förutsättningar för en handel med utsläppsrätter och förslag på redovisning och kontroll av handeln. Detta förslag kommer att avlämnas under våren 2004.

• Etapp 3 kommer att omfatta bestämmelser i handelsdirektivet

som reglerar förhållanden efter den 1 januari 2008 liksom det

s.k. länkdirektivet. I det förslag till länkdirektiv som kommissionen avlämnat regleras hur de projektbaserade mekanismerna

gemensamt genomförande (JI) och mekanismen för ren

utveckling (CDM) skall kopplas till handelssystemet (jfr.

artikel 30 i handelsdirektivet).

I avsnitten 3.1 till 3.3 beskrivs översiktligt vad som kommer att behandlas under respektive etapp.

3.1 Regler som tillskapas under den första etappen

I den här etappen ligger tyngdpunkten på tillstånds- och tilldelningsfrågor. Vidare finns här ett avsnitt om handelsdirektivets bestämmelser i förhållande till miljörättsliga regler på nationell nivå och på EU-nivå. Frågor om påföljder, tillsyn och överklagande som är knutna till tillstånd och tilldelning behandlas också i den här etappen.

3.1.1 Tillstånd

Den första etappen av delegationens arbete med handelsdirektivet avser förslag som skall gälla fr.o.m. den 1 juli 2004. Vid den tidpunkten måste det finnas regler på plats för att en verksamhetsutövare skall kunna ansöka om tillstånd till utsläpp. Enligt artikel 4 i handelsdirektivet erfordras tillstånd till utsläpp av koldioxid fr.o.m. den 1 januari 2005. Kravet gäller de anläggningar som närmare anges i direktivet.

3.1.2 Tilldelning av utsläppsrätter

När det gäller tilldelning av utsläppsrätter så gäller även här att förslagen skall gälla fr.o.m. den 1 juli 2004 och att verksamhetsutövaren från den tidpunkten skall kunna ansöka om tilldelning. Tiden kommer att vara knapp för den myndighet som skall fatta beslut om tilldelning till anläggningsnivå, eftersom beslut om tilldelning enligt handelsdirektivet skall meddelas senast den 30 september 2004. Tilldelningen skall då ha föregåtts av att regeringen fattat beslut om en nationell fördelningsplan senast den 31 mars 2004. Kommissionen skall senast den 30 juni 2004 godta eller avslå fördelningsplanen. Den nationella fördelningsplanen kommer att beslutas mot bakgrund av de principer som förelagts riksdagen.

Uppgifter om tilldelning till olika anläggningar i den nationella fördelningsplanen bör lämnas men uttryckligen förklaras vara exempel på vad resultatet av de angivna principerna kan bli. Den nationella fördelningsplanen kommer därmed inte att vara bindande för de enskilda anläggningarna. Tilldelningen får i stället prövas i ett vanligt förvaltningsförfarande efter ansökan. Visserligen skall den ske på grundval av fördelningsplanen, men dennas principer bör komma till uttryck i en lag om handel med utsläppsrätter. Vederbörande myndighet bör därför kunna direkt tillämpa lagens bestämmelser om tilldelning och på grundval av dessa fatta beslut som är fristående från fördelningsplanen.

3.1.3 Övriga frågor

I ett särskilt avsnitt tar delegationen upp frågor om hur handelsdirektivet förhåller sig till miljörättsliga bestämmer på nationell nivå och på EU-nivå. På nationell nivå är det främst handelsdirektivets förhållande till miljöbalken och på EU-nivå förhållandet till IPPC-direktivet som är av intresse.

I handelsdirektivet finns bestämmelser om påföljder. I en allmän bestämmelse föreskrivs att dessa skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. Förslag till påföljder som är knutna till tillstånds- respektive tilldelningsförfarandet redovisas. Frågor om tillsyn och överklagande behandlas även i den första etappen.

3.2 Regler som tillskapas under den andra etappen

Genom de förslag som avses att avlämnas under våren 2004 kommer det att finnas ett komplett lagförslag för handeln med utsläppsrätter. Förutom att den lagstiftning som redogjorts för under etapp 1 skall, med nödvändiga justeringar, överföras till en komplett lag om handel med utsläppsrätter så skall i denna etapp inarbetas bestämmelser som har betydelse för själva handeln med utsläppsrätter (avsnitt 3.2.1). I etappen kommer också att ingå regler för en effektiv rapportering och kontroll av de faktiska utsläppen samt den administration som blir nödvändig för att tillse att verksamhetsutövaren redovisar in till myndigheten tillräckligt många utsläppsrätter i förhållande till de faktiska utsläppen (avsnitt 3.2.2). Vidare måste det införas ytterligare skadestånds- och

straffrättsliga regler samt ytterligare tillsynsregler m.m. som hänger samman med de ovan angivna kompletteringarna (avsnitt 3.2.3). Härigenom erhålls en komplett lag om utsläppsrätter som kan träda i kraft den 1 januari 2005.

3.2.1 Handel med utsläppsrätter

Under detta avsnitt är det tänkt att finnas det regelverk som behövs för att en handel med utsläppsrätter skall bli möjlig. Det är dock inte tänkt att finnas några särskilda regler om var eller hur handeln skall bedrivas utan sådana frågor förväntas marknaden själv att ta hand om. Istället skall regelverket behandla utfärdande av utsläppsrätter, kontoförings-/registerfrågor, rättsverkan av registrering, behandling av personuppgifter samt skatterättsliga- och redovisningsmässiga konsekvenser för utsläppsrätterna.

3.2.2 Kontroll och rapportering

Under detta avsnitt är tänkt att behandlas regler kring rapporteringen av utsläpp till myndigheten, kontrollen av rapporteringen, vem som bör utföra kontrollen, redovisningen av utsläppsrätter till myndigheten, annullering av utsläppsrätter samt avgifter om man inte redovisar till myndigheten tillräckligt många utsläppsrätter.

3.2.3 Övriga frågor

Under detta avsnitt kommer att behandlas de ytterligare påföljder och skadeståndsbestämmelser som blir nödvändiga på grund av det regelverk som angivits under 3.2.1 och 3.2.2. Detsamma gäller ytterligare tillsyns- och överklagandebestämmelser. Vidare kan det vara aktuellt att ta in bestämmelser för att finansiera systemet.

3.3 Regler som tillskapas under den tredje etappen

För närvarande går det inte i detalj att precisera vilka regler som behöver tas fram. De områden som kan bli aktuella att behandla är bl.a. följande:

• Reglering av hur de projektbaserade mekanismerna gemensamt

genomförande (JI) och mekanismen för ren utveckling (CDM) skall kopplas till handelssystemet.

• Förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera

andra sektorer i handelssystemet. • Förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera

andra växthusgaser än koldioxid i handelssystemet. • Förutsättningarna för och konsekvenserna av att högst 10 pro-

cent av utsläppsrätterna kan auktioneras ut under perioden

2008−2012. • Förutsättningarna för att medlemsstater i EU skall kunna

handla med länder utanför EU.

4 Tillstånd till utsläpp av koldioxid

Genom införandet av handelsdirektivet åläggs medlemsstaterna att se till att från och med den 1 januari 2005 inga anläggningar som omfattas av direktivet bedriver verksamhet som resulterar i CO2utsläpp utan att verksamhetsutövaren har tillstånd till detta.

Systemet bygger således på att berörda verksamhetsutövare skall ansöka om tillstånd att släppa ut växthusgaser. Tillståndsansökan, som skall prövas av en behörig myndighet som respektive medlemsland utser, skall bl.a. innehålla uppgifter om verksamheten, råvaror och insatsvaror vars användning sannolikt kommer att leda till utsläpp samt planerade åtgärder för att övervaka utsläppen. Medlemsstaterna skall sedan tilldela utsläppsrätter till de anläggningar som har tillstånd enligt kriterier som beskrivs närmare i kapitel 5. Efter varje kontrollperiod, dvs. varje år, skall berörda anläggningar redovisa rätt antal utsläppsrätter till den myndighet medlemslandet utsett, annars utgår sanktioner.

I detta kapitel beskrivs det förfarande som måste till för att tilldela berörda anläggningar det tillstånd som krävs enligt handelsdirektivet. Först redogörs för vilka sektorer och anläggningstyper som omfattas av handelssystemet (4.1). Därefter ges en allmän bakgrund om tillstånd enligt handelsdirektivet (4.2). Sedan lämnar delegationen förslag om vilka villkor som bör gälla för tillstånd (4.3), om samordnat tillståndsförfarande (4.4) och om organisation och handläggning av tillståndsärenden (4.5). Slutligen behandlas återkallelse av tillstånd (4.6).

4.1 Sektorer och anläggningstyper som omfattas av handelssystemet

Delegationens förslag: Systemet skall omfatta anläggningar inom energiintensiv industri och förbränningsanläggningar över en viss effektnivå inom kraft- och värmeproduktion. Handelssystemet omfattar inte anläggningar eller delar av anläggningar som används för forskning, utveckling och provning av nya produkter och processer. Regeringen bemyndigas att bestämma vilka anläggningar inom sektorerna för energi, produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustri samt pappers-, papp- och pappersmassaindustri, som skall omfattas av tillståndsplikt.

De sektorer och anläggningstyper som omfattas av handelssystemet framgår av faktaruta 4.1.

Faktaruta 4.1. Sektorer och anläggningstyper enligt handelsdirektivet

Energisektorn • Förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på mer än 20 MW

(med undantag för anläggningar för hantering av farligt avfall och

kommunalt avfall). • Mineraloljeraffinaderier • Koksverk

Produktion och bearbetning av järnmetaller • Anläggningar för rostning och sintring av metallhaltig malm (inklu-

sive svavelhaltig malm). • Anläggningar för tackjärns- eller ståltillverkning (primär- eller sekun-

därsmältning) inklusive stränggjutning, med en kapacitet som överstiger 2,5 ton per timme.

Mineralindustrin • Anläggningar för produktion av cementklinker i roterugn med en

produktionskapacitet som överstiger 500 ton per dygn, eller av kalk i

roterugn med en produktionskapacitet som överstiger 50 ton per

dygn eller i andra typer av ugnar med en produktionskapacitet som

överstiger 50 ton per dygn.

• Anläggningar för produktion av glas, inklusive sådana som är avsedda

för tillverkning av glasfibrer, med en smältningskapacitet som överstiger 20 ton per dygn.

• Anläggningar för tillverkning av keramiska produkter genom brän-

ning, i synnerhet takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller

porslin med en produktionskapacitet som överstiger 75 ton per dygn

och/eller en ugnskapacitet som överstiger 4 m³ och med en satsningsdensitet på mer än 300 kg/m³.

Annan verksamhet Industriella anläggningar för framställning av: • pappersmassa av trä eller andra fibermaterial, • papper och papp där produktionskapaciteten överstiger 20 ton per

dygn.

På uppdrag av FlexMex2-utredningen har ÅF-Energikonsult kartlagt hur många svenska anläggningar som kan antas komma att omfattas av direktivet.

Den fortsatta beredningen av direktivet har lett till två tolkningsförändringar jämfört med delbetänkande I. Det gäller tolkningen av anläggningsbegreppet inom energisektorn. För det första skall flera pannor som är sammankopplade i ett och samma fjärrvärmenät räknas som separata anläggningar, och inte som en anläggning som delegationen antog i sitt första delbetänkande. För det andra skall pannor under 20 MW ingå i handelssystemet om de ingår i ett fjärrvärmenät, förutsatt att effekten i nätets samlade pannor överstiger 20 MW. Antalet berörda anläggningar i energisektorn blir härmed 100−150 stycken fler än vad som angavs i delbetänkande I. Det bör dock noteras att de pannor som nu skall räknas som separata anläggningar redan omfattades av den förra definitionen, varför antalet företag som berörs inte ökar. Inte heller bortfaller någon anläggning som tidigare medräknades. Koldioxidutsläppen från energisektorn förändras därför inte.

Sammantaget innebär detta att i stället för totalt ca 300 anläggningar, som angavs i delbetänkande I, torde handelsdirektivet totalt omfatta ca 400−450 anläggningar. Det är dock inte nödvändigt för FlexMex2-utredningen att exakt ta ställning till vilka anläggningar

1 ÅF-Energikonsults arbete har redovisats i rapporterna ”Kartläggning av svenska anläggningar som omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter” (september 2002), ”Den handlande sektorns konkurrenssituation” (april 2003) samt ”Kartläggning av svenska anläggningar som omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter – revision och uppdatering” (maj 2003). En sammanfattning av kartläggningen finns i SOU 2003:60 kapitel 8.

som enligt handelsdirektivet skall ingå i systemet. Detta måste bedömas inom ramen för den praktiska tillämpningen av reglerna.

Beträffande energisektorn bör också noteras att det i handelsdirektivet talas om tillförd effekt, medan IPPC-direktivet talar om installerad tillförd effekt. Om endast tillförd effekt anges kan denna variera beroende på hur stor bränsletillförseln är, medan däremot installerad tillförd effekt torde utgå från vad anläggningen är dimensionerad för. Energimyndigheten har dock gjort bedömningen att det torde vara installerad tillförd effekt som avses i handelsdirektivet.

Med farligt avfall respektive kommunalt avfall avses detsamma som i avfallsförordningen (2001:1063).

Flera industribranscher med relativt betydande utsläpp av koldioxid från sina processer omfattas inte av direktivet, t.ex. kemiindustrin. Ett antal av dessa industrier kvalificerar sig emellertid delvis ändå för systemet, eftersom de kopplat till den normala produktionen har energianläggningar vars tillförda bränsleeffekt är större än 20 MW. Sådana pannanläggningar förekommer inom industrigrenarna kemi, livsmedel, metall och trä. Det finns inom dessa industrigrenar även vissa anläggningar som helt och hållet omfattas av direktivet, främst inom kemiindustrin (raffinaderier) och metallindustrin (vissa anläggningar för produktion och bearbetning av järnmetaller).

Inom verksamhetsområdet produktion och bearbetning av järnmetaller omfattar handelsdirektivet anläggningar för rostning och sintring av metallhaltig malm (inklusive svavelhaltig malm), samt anläggningar för tackjärns- eller ståltillverkning (primär- eller sekundärsmältning) inklusive stränggjutning, med en kapacitet som överstiger 2,5 ton per timme. ÅF-Energikonsult bedömer att totalt 14 svenska anläggningar omfattas av direktivet, varav tre anläggningar för rostning och sintring och 11 anläggningar för tackjärns- eller ståltillverkning inklusive stränggjutning. Eftersom samtliga svenska anläggningar inom verksamhetsområdet är förhållandevis stora torde få gränsfall förekomma inom denna sektor.

2 Energimyndigheten, Konsekvenser för Sverige av gränsen 20 MW (ER 13:2002). 3 Det går inte att utesluta att det kan finnas några ytterligare enskilda anläggningar inom branscherna i tabellen eller inom udda industrier som har en sammanlagd effekt som överstiger 20 MW och som inte kunnat identifieras av ÅF-Energikonsult. 4 I anslutning till tackjärns- och ståltillverkningen finns också energikrävande processer som varmvalsverk och gjuterier. ÅF-Energikonsults tolkning, för vilken man fått stöd av branschföreträdare, är att varken valsverk eller gjuterier omfattas av direktivet.

Verksamhetsområdet mineralindustrin består av ett stort antal industrigrenar, inom vilka produceras cement, kalk, glas, isolermaterial, samt keramiska produkter såsom takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods och porslin. Nedan redovisas ÅF-Energikonsults bedömning av antalet anläggningar inom mineralindustrin som omfattas av handelsdirektivet.

Tabell 4.1. Antal anläggningar som omfattas inom mineralindustrin

Anläggningstyp Antal anläggningar

Cement 3

Kalk 7

Glas 2

Glasfiber 1

Stenull* 3

Tegel, takpannor 3

TOTALT 19

* Viss osäkerhet råder om dessa anläggningar skall medräknas.

Verksamhetsområdet annan verksamhet avser industriella anläggningar för framställning av pappersmassa av trä eller andra fibermaterial, samt papper och papp där produktionskapaciteten överstiger 20 ton per dygn.

Enligt ÅF-Energikonsult sker storskalig produktion av pappersmassa i 39 svenska anläggningar och storskalig produktion av papper och papp i 48 anläggningar. Det bör dock noteras att i 26 anläggningar är produktionen av pappersmassa integrerad med ett pappersbruk. Samtliga anläggningar har en kapacitet som överskrider 20 ton per dygn.

Antal anläggningar inom svensk massa- och pappersindustri som berörs av handelsdirektivet sammanfattas i tabell 4.2 nedan.

Tillstånd till utsläpp av koldioxid

Tabell 4.2. Antal anläggningar som omfattas av annan verksamhet

Anläggningstyp Antal anläggningar

Enbart pappersmassa	13
Enbart returpapper	7
Enbart papper och papp	15
Integrerade bruk	26

TOTALT 61

I tabell 4.3 nedan redovisas de samlade utsläppen för respektive verksamhetsområde under åren 1990 till 2001. Sammanställningen är gjord av IVL på uppdrag av delegationen. Data som använts är levererade av Naturvårdsverket som i sin tur beställt underlaget från det s.k. SMED-projektet. SMED är ett konsortium bestående av IVL, SCB och SMHI. Uppgifterna har dels inhämtats från energistatistiken som drivs av SCB, dels från miljörapporter inlämnade till länsstyrelser. Uppgifterna har kvalitetsgranskats och osäkerheten har uppskattats i redovisade uppgifter. SMED uppskattar den möjliga felmarginalen i redovisade värden till ca 20 procent.

Tillstånd till utsläpp av koldioxid

Tabell 4.3. Koldioxidutsläpp från berörda anläggningar (miljoner ton CO2, avrundningsfel kan förekomma)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Energisektorn 4,9 6,1 6,9 6,7 8,2 7,4 8,7 7,7 7,6 6,8 6,0 7,0 Mineraloljeraffina- 1,7 1,8 1,9 1,9 2,0 1,9 2,2 2,3 2,1 2,3 2,3 2,3 derier2 Produktion och 2,6 2,8 2,6 3,2 3,6 3,5 3,1 3,6 2,8 3,3 3,3 3,8 bearbetning av järnmetaller3 Mineralindustrin 2,7 2,6 2,4 2,6 2,6 2,8 2,8 2,6 2,7 2,6 2,9 3,0 Annan verksamhet 1,6 1,5 1,4 1,8 2,3 2,3 2,7 2,5 2,4 2,3 1,9 2,2 (papper och massa) TOTALT 13,6 14,7 15,2 16,1 18,8 17,9 19,5 18,7 17,7 17,2 16,4 18,3

1) Inkluderar industripannor. Det bör noteras att utsläppen från dessa inte går att få särredovisade för den enskilda pannan, utan endast för hela anläggningen som den står i, vilket innebär att CO2-utsläppen för industripannorna är något överskattade. Vidare inräknas i energisektorn i detta fall masugnsgas och LD-gas som SSAB säljer för förbränning i kraftvärmeverken Lukab (Luleå) och OK2/OK3 (Oxelösund). Däremot ingår inte koksverk, och heller inte CO2-utsläpp från förbränning av torv m.h.t. den bedömning delegationen gör avseende torv. 2) SMED redovisar inte värden för raffinaderierna för åren 1991-1993. De i tabellen angivna värdena för raffinaderierna åren 1991−1993 är beräknade som tidsviktade medelvärden (interpolation) av värdena för 1990 och 1994. 3) Inkluderar koksverk, men inte masugnsgas och LD-gas som SSAB säljer för förbränning i kraftvärmeverken Lukab (Luleå) och OK2/OK3 (Oxelösund). Trots det står SSAB för ca 70 % av verksamhetsområdets utsläpp. Vidare är utsläpp från valsning (som inte omfattas av handelsdirektivet) inkluderade då de inte kan särskiljas i underlaget, vilket kan innebära att utsläppen överskattats med ca 0,2-0,3 Mton/år.

4.2 Allmänt om tillstånd

Delegationens förslag: Handelssystemet är obligatoriskt för de anläggningar som omfattas.

Från och med den 1 januari 2005 krävs tillstånd till utsläpp av koldioxid för anläggningar som omfattas av handelssystemet. För att få tillstånd skall verksamhetsutövaren ge in en skriftlig ansökan till tillståndsmyndigheten.

Har en ansökan om tillstånd ingetts till tillståndsmyndigheten senast den 31 december 2004 får verksamheten fortsätta att bedrivas tills lagakraftvunnet beslut föreligger.

Om samma verksamhetsutövare inom en och samma anläggning eller på en och samma plats utövar flera verksamheter som ingår i samma sektor skall dessa verksamheters produktionskapacitet räknas samman. Delegationens bedömning: Den möjlighet som finns enligt artikel 24 i handelsdirektivet att från och med år 2005 låta handeln med utsläppsrätter även omfatta anläggningar under de kapacitetsgränser som anges för verksamheter i direktivets bilaga I bör kunna utnyttjas för att i handelssystemet införliva anläggningar som ingår i ett fjärrvärmenät.

De ledtider som gäller inför försöksperioden 2005−2007 är mycket korta. Det kan inte uteslutas att beslut i tillståndsärenden inte hinner fattas av tillståndsmyndigheten innan den 31 december 2004, eftersom tidsmarginalerna är mycket små. Det skulle innebära ett stort ingripande för en anläggning om verksamheten av det skälet inte får fortsätta. Därför skall verksamhetsutövare som lämnat in sin ansökan ha rätt att bedriva sin verksamhet tills det finns ett lagakraftvunnet beslut i tillståndsärendet. Innebär ett sådant beslut att verksamhetsutövaren får avslag på sin tillståndsansökan får verksamheten naturligtvis inte drivas vidare.

För flertalet anläggningstyper innehåller handelsdirektivet, som framgår av faktaruta 4.1, någon form av tröskelvärde, t.ex. krav på minsta produktionsvolym. Hur skall man då göra om en verksamhet består av flera enheter (t.ex. flera pannor), som var för sig inte kommer över tröskelvärdet? I direktivet anges att om samma verksamhetsutövare utövar flera verksamheter som omfattas av samma rubrik inom en och samma anläggning eller på en och

samma plats skall dessa verksamheters produktionskapacitet räknas samman. Om flera verksamhetsutövare bedriver en anläggning utan att någon av dem har ett bestämmande inflytande så torde det vara på det sättet att produktionskapaciteten i respektive verksamhet inte skall läggas samman.

I handelsdirektivet används olika begrepp som är av central betydelse för tolkningen av direktivet. Sådana begrepp är t.ex. ”activity” och ”installation”. På uppdrag av delegationen har Swedpower AB lämnat ett utlåtande med en analys av vissa juridiska begrepp som förekommer i handelsdirektivet.

Av Swedepower AB:s utlåtandet framgår att de nu nämnda begreppen inte varit föremål för prövning på vare sig nationell nivå eller på EU-nivå. Det är mot den bakgrunden som de slutsatser som presenteras i utlåtandet får ses.

Med utgångspunkt från handelsdirektivets definition av anläggning utgick delegationen i delbetänkandet SOU 2003:60 från att flera förbränningsanläggningar som är sammankopplade t.ex. i ett och samma fjärrvärmenät räknas som en och samma anläggning även om de geografiskt kan befinna sig långt ifrån varandra.

Efter ytterligare analys av handelsdirektivets definition av begreppet anläggning har delegationen kommit till slutsatsen att de förbränningsanläggningar som ingår i ett fjärrvärmenät men finns på skilda platser måste betraktas som separata anläggningar. Med den tidigare tolkningen skulle olika produktionsanläggningar för el som är anslutna till samma elnät vara att betrakta som en och samma anläggning, vilket skulle innebära att anläggningar inom energisektorn kraftigt skulle reduceras. Den nya tolkningen av begreppet synes stämma väl överens med hur anläggningar hanteras inom ramen för miljöbalken och IPPC-direktivet.

I delbetänkandet SOU 2003:60 förordade delegationen att de anläggningar som understeg de angivna kapacitetsgränserna inte skulle omfattas av handelssystemet.

Möjligheten att i handelssystemet inkludera anläggningar under de kapacitetsgränser som anges i handelsdirektivet skulle i huvudsak beröra anläggningar i energisektorn. ÅF-Energikonsult har i sin utredning konstaterat att t.ex. gränsen 20 MW för tillförd effekt skapar vissa gränsdragningsproblem. Samtidigt anger ÅF-Energi-

5 Utlåtande av Swedpower AB; Juridisk analys av vissa begrepp i EG:s förslag till handelsdirektiv samt i IPPC-direktivet (2002-06-05). Swedpowers synpunkter redovisas i SOU 2003:60, avsnitt 7.1.1.

konsult att det skulle röra sig om marginella koldioxidutsläpp som skulle kunna inkluderas i systemet, om kapacitetsgränsen sänktes.

Mot bakgrund av den ovan angivna förändringen av tolkningen av anläggningsbegreppet förordar delegationen nu att de anläggningar som ingår i ett fjärrvärmenät skall inkluderas i handelssystemet även om anläggningarna understiger tröskelvärdet, för att därmed skapa förutsättningar för att inkludera alla panncentraler som ingår i ett fjärrvärmenät. En förutsättning är dock att effekten i nätets samlade pannor överstiger 20 MW.

4.3 Villkor för tillstånd

Delegationens förslag: För att få tillstånd krävs att verksamhetsutövaren är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen på ett tillförlitligt sätt. Övervakning skall ske genom beräkning eller mätning av utsläppen. Rapportering skall ske i enlighet med de riktlinjer som Europeiska kommissionen sannolikt kommer att besluta om i december 2003.

En verksamhetsutövare är skyldig att anmäla sådana förändringar av sin verksamhet som kan kräva ett förnyat tillstånd. Nytt tillstånd skall meddelas om verksamhetsutövaren kan övervaka och rapportera verksamheten även efter förändringen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om när anmälan krävs.

En ny verksamhetsutövare är skyldig att anmäla att han tagit över driften av en anläggning. Tillståndsmyndigheten skall i sådana fall meddela förnyat tillstånd.

För att få tillstånd krävs att verksamhetsutövaren kan övervaka och rapportera utsläppen på ett tillförlitligt sätt. Detta innebär att den beräkning av utsläppen som görs och den rapportering av utsläppen som sker så långt möjligt skall spegla de faktiska utsläppsförhållandena. I december 2003 kommer kommissionen sannolikt att besluta om riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser i enlighet med artikel 14 i handelsdirektivet. Varje verksamhetsutövare vid en anläggning skall efter slutet av varje kalenderår rapportera utsläppen från anläggningen under det be-

rörda kalenderåret till den behöriga myndigheten i enlighet med riktlinjerna i handelsdirektivets bilaga IV. Dessa riktlinjer är enligt artikel 14 bindande för medlemsstaten. Som redovisats i avsnitt 3.2.2 kommer frågor om rapportering och övervakning att behandlas i etapp två av delegationens genomförande av handelsdirektivet. Det är emellertid nödvändigt att till en del behandla dessa frågor redan nu, eftersom verksamhetsutövaren, för att få tillstånd till utsläpp av koldioxid från en anläggning, skall bedömas kunna övervaka och rapportera sina utsläpp. Uppgifter om hur verksamhetsutövaren avser att rapportera och övervaka sina koldioxidutsläpp skall han lämna redan i sin tillståndsansökan. Kommissionen skall utarbeta bindande riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläppen. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bör ges i uppdrag att genomföra riktlinjerna.

Enligt artikel 7 i handelsdirektivet krävs i vissa fall förnyade tillstånd till utsläpp av koldioxid. En sådan situation är att verksamhetsutövaren förändrar anläggningens art eller funktion eller att anläggningen utvidgas. De krav på övervakning och rapportering som ställs när ett nytt tillstånd söks skall gälla vid förändringar av verksamheten. Enligt delegationen bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att utfärda närmare föreskrifter när förnyat tillstånd krävs. En annan situation är att anläggningen övertas av en ny verksamhetsutövare vilket också kräver förnyat tillstånd.

4.4 Samordnat tillståndsförfarande

Delegationens förslag: En ny anläggning eller en befintlig anläggning för vilken det krävs ett förnyat tillstånd enligt artikel 14 i handelsdirektivet kan inte få ett sådant tillstånd om det saknas erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning.

En utsläppsrätt fyller två funktioner inom handelssystemet: dels att berättiga innehavaren till utsläpp av koldioxid, dels att kunna överlåtas. För dem som deltar i handelssystemet och som initialt tilldelas utsläppsrätter sker det under förutsättning att verksamheten

skall fortsätta att bedrivas. Vid tilldelningen krävs att verksamhetsutövaren innehar tillstånd till utsläpp av koldioxid. Någon prövning av om verksamhetsutövaren har erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller enligt äldre miljölagstiftning kommer inte att göras. Det får förutsättas att de anläggningar som är i drift vid tidpunkten för tilldelningen har erforderliga miljörättsliga tillstånd. När det däremot gäller verksamhet som kräver nytt eller förnyat tillstånd inom såväl handelssystemet som enligt miljörättsliga bestämmelser är situationen en annan. Om tillstånd enligt miljöbalken eller enligt äldre miljölagstiftning saknas får verksamhetsutövaren inte starta eller fortsätta att bedriva sin verksamhet även om han innehar tillstånd till utsläpp koldioxid. För att förhindra en situation där tilldelning sker till en verksamhetsutövare som saknar erforderliga tillstånd enligt aktuell miljölagstiftning anser delegationen det ändamålsenligt att knyta tillstånden till utsläpp av koldioxid till miljötillstånden.

4.5 Organisation och handläggning av tillståndsärenden

Delegationens förslag: Tillståndsansökan som skall prövas av behörig myndighet, skall bl.a. innehålla uppgifter om verksamheten inklusive den teknik som används, råvaror och insatsvaror vars användning sannolikt kommer att resultera i koldioxidutsläpp. Vidare skall planerade åtgärder för att övervaka och rapportera utsläppen anges. Länsstyrelserna skall pröva tillstånd avseende rätt att efter den 1 januari 2005 bedriva verksamhet, som resulterar i CO2-utsläpp. Delegationens bedömning: Naturvårdsverket bör ges uppdraget att utveckla regler, kriterier och system för tillståndsförfarandet.

Handelsdirektivet lämnar till medlemsstaten själv att avgöra vilken/vilka behöriga myndigheter som skall svara för olika uppgifter. Enligt Europeiska kommissionen kan det vara samma myndigheter som genomför IPPC-direktivet , eller nya myndig-

6 Rådets direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. IPPC står för Integrated Pollution Prevention and Control.

heter, beroende på hur de enskilda medlemsstaterna vill ha det. Om fler än en myndighet utses skall dock deras verksamhet inom ramen för handelsdirektivet samordnas.

På uppdrag av delegationen har Statskontoret analyserat vissa organisatoriska konsekvenser med anledning av handelsdirektivet. Enligt Statskontorets bedömning är samtliga verksamhetskategorier enligt faktaruta 4.1 tillståndspliktiga enligt miljöbalken. Enligt miljöbalken skall tillstånd för vissa anläggningar sökas hos miljödomstol (prövningsnivå A) och för andra hos länsstyrelsen (prövningsnivå B). Bland de anläggningar i Sverige som ingår i det föreslagna systemet för handel med utsläppsrätter finns såväl Asom B-anläggningar. I princip kan alltså både miljödomstolarna och länsstyrelserna vara behöriga myndigheter om man skall följa miljöbalkens regler.

Handelsdirektivet anger vad tillståndet för utsläpp av växthusgaser skall innehålla. Till skillnad från tillstånd för andra utsläpp så skall tillståndet inte föreskriva några gränsvärden för utsläpp eller andra villkor. Enligt direktivet är det enda kriteriet som skall uppfyllas för att få tillstånd att verksamhetsutövaren är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen. Prövningen av ansökningar om tillstånd för att släppa ut växthusgaser bör därför vara betydligt enklare än för andra typer av utsläpp. Det kan därför vara onödigt att belasta miljödomstolarna med den här sortens ansökningar. I stället kan länsstyrelserna även pröva A-anläggningar. Miljödomstolarna skulle i så fall bara kopplas in när länsstyrelsens beslut om tillstånd överklagas till nästa instans.

Såväl innan arbetet med att pröva tillstånd har inletts som under den period detta arbete bedrivs, kommer den organisation som ges ansvar för tillståndsprövningen att behöva hjälp och stöd med att tolka hur prövningarna skall gå till. Mot denna bakgrund föreslår delegationen att Naturvårdsverket skyndsamt ges i uppdrag att utveckla regler, kriterier och system för tillståndsförfarandet.

I SOU 2003:60 angav delegationen två alternativa lösningar på frågan vem som bör ges i uppdrag att som behörig myndighet pröva tillståndsansökningar. • Uppdraget ges till länsstyrelserna. Den lösningen motiveras av

att länsstyrelserna idag utför miljöbalksprövningar.

7 Handel med utsläppsrätter – uppgifter och organisation. Statskontorets diarienummer 2002/265-5.

• Uppdraget ges till Svenska Kraftnät. Den lösningen motiveras

bl.a. av att Naturvårdsverket i sin stödjande roll endast skulle

behöva interagera med en aktör i stället för 21 stycken som

fallet blir om ansvaret läggs på länsstyrelserna.

Övervägande antal remissinstanser förordar i sina remissvar över SOU 2003:60 att ansvaret för att pröva frågan om tillstånd ges till länsstyrelserna. Svenska Kraftnät avstyrker förslaget att verket skall bli ännu en myndighet för tillståndsprövning för miljörelaterad verksamhet.

Mot bakgrund av att länsstyrelserna på andra områden är tillståndsmyndigheter utan att detta anses vara ett problem förenklas förhållandena för verksamhetsutövaren om miljöfrågorna prövas samlat hos länsstyrelserna. Mot denna bakgrund föreslår delegationen att uppgiften att pröva frågan om tillstånd ges till länsstyrelserna.

4.6 Återkallelse av tillstånd

Delegationens förslag: Miljödomstolen får på ansökan av tillsyns- eller tillståndsmyndigheten återkalla ett tillstånd om detta inte har följts och avvikelsen är av allvarlig art. Miljödomstolen får även återkalla ett tillstånd om verksamheten saknar erforderligt tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning.

Enligt artikel 4 i handelsdirektivet får en verksamhetsutövare som har en anläggning som omfattas av direktivet inte bedriva verksamhet i den anläggningen om han inte har tillstånd att släppa ut koldioxid. Denna bestämmelse avses bli genomförd i Sverige genom bestämmelserna i 2 kap. 1 § i den föreslagna lagen om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter. Det är här fråga om särskilt tillstånd till utsläpp av koldioxid som innebär krav på tillförlitlig övervakning och rapportering. Tillståndet enligt den föreslagna lagregleringen förenas med de krav på övervakning och rapportering som myndigheten anser nödvändiga för att uppfylla att övervakningen och rapporteringen sker på ett tillförlitligt sätt. Om företaget åsidosätter tillståndsbestämmelserna eller tillståndskraven så måste tillståndet kunna återkallas. Om till-

ståndet återkallas mister verksamhetsutövaren i praktiken sin möjlighet att driva verksamheten vidare. Återkallelse bör därför endast komma ifråga när överträdelsen är av allvarlig art, t.ex. att verksamhetsutövaren trots upprepade påstötningar inte rapporterar in uppgifter eller där så behövs inte satt upp erforderlig mätutrustning eller andra liknande allvarliga åsidosättanden. Om överträdelserna är mindre allvarliga torde möjligheten till att förelägga vid vite vara en tillräcklig åtgärd. Beslut om återkallelse bör meddelas av miljödomstolen på ansökan av tillsyns- eller tillståndsmyndigheten.

5 Tilldelning av utsläppsrätter

I detta kapitel redogörs för hur tilldelningen av utsläppsrätter bör gå till enligt delegationen. Först ges allmänna utgångspunkter om tilldelning (5.1) och om den nationella fördelningsplanen (5.2). Därefter ges i avsnitten 5.3−5.8 delegationens syn på tilldelning i olika fall. Avslutningsvis redovisas förslag avseende organisation och handläggning av tilldelningsärenden (5.9).

5.1 Allmänt om tilldelning

Delegationens förslag: För den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall en verksamhetsutövare tilldelas utsläppsrätter gratis för de anläggningar för vilka han har tillstånd till koldioxidutsläpp. Beslut om tilldelning skall meddelas senast den 30 september 2004. Om verksamhetsutövaren innehar mer än en anläggning skall tilldelningen göras för varje anläggning. Om en ansökan om tillstånd ges in under perioden 30 september − 31 december 2004 skall tilldelning ske i den mån det finns utsläppsrätter kvar att fördela.

Tilldelningen skall baseras på de principer som anges i den nationella fördelningsplanen.

Den totala årliga tilldelningen av antalet utsläppsrätter, exklusive tilldelning för nytillträdande anläggningar och för den beräknade ökningen av råvarurelaterade utsläpp, under treårsperioden får inte överstiga utsläpp motsvarande XX miljoner ton koldioxid.

1 Delegationen har i detta skede inte annat underlag än det som låg till grund för bedömningen i delbetänkandet SOU 2003:60. Osäkerheten består dessutom i att de siffror som kommer att anges i den kommande fördelningsplanen skall prövas och godkännas av kommissionen. Regeringens kommande proposition, som är avsedd att överlämnas till riksdagen under december 2003, kommer att visa regeringens samlade bedömning av avvägningen mellan den handlande sektorns utrymme och andra sektorers behov av utsläpp av koldioxid.

Tilldelningen av antalet utsläppsrätter för nytillträdande anläggningar och för den beräknade ökningen av råvarurelaterade utsläpp får högst uppgå till utsläpp motsvarande Y miljoner ton koldioxid per år under treårsperioden. Regeringen bemyndigas att utfärda närmare föreskrifter om tilldelningen och om högsta tillåtna mängd utsläpp som skall gälla för nytillträdande anläggningar respektive för utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror.

Utsläppsrätter som inte kan överlåtas kan efter ansökan utfärdas för vissa anläggningar under omständigheter som faller inom ramen för force majeure och som godkänts av Europeiska kommissionen.

Handelsdirektivet anger att EU:s medlemsstater skall redovisa för kommissionen hur den initiala fördelningen av utsläppsrätter skall göras. Enligt direktivet skall medlemsstaten fördela minst 95 procent av utsläppsrätterna gratis under treårsperioden 2005−2007. Delegationen anser dock att genomförandet av handelsdirektivet under den första perioden bör ske så okomplicerat som möjligt. Delegationen har därför, av praktiska skäl, bedömt att tilldelningen av utsläppsrätter till 100 procent bör vara gratis under perioden 2005−2007. Vidare skall medlemsstaten bestämma det totala antalet utsläppsrätter som den kommer att fördela under perioden.

Regleringen skall gälla från och med den 1 juli 2004 och verksamhetsutövaren skall från denna tidpunkt kunna ansöka om tilldelning. Beslut om tilldelning skall meddelas senast den 30 september 2004 och föregås av att regeringen till kommissionen senast den 31 mars 2004 skall inlämna en fördelningsplan. Kommissionen skall senast den 30 juni 2004 godta eller avslå planen helt eller delvis. För det fall en verksamhetsutövare ansöker om tillstånd under perioden 30 september − 31 december 2004 skall han tilldelas utsläppsrätter i den mån sådana finns kvar att tilldela.

2 Se förklaring i föregående fotnot. 3 Oförutsedd, vanligen extraordinär händelse, som får anses utesluta möjligheten att fullgöra en avtalad prestation e.d. 4 Som framgått av avsnitt 2.2 tillkom stadgandet, att upp till fem procent kan tilldelas på annat sätt än gratis, först efter parlamentets behandling av direktivet sommaren 2003. Det ursprungliga direktivförslaget, som delegationens första delbetänkande baserades på, angav att tilldelningen till 100 procent skulle vara gratis under perioden 2005−2007. Delegationen har som ett steg i det fortsatta arbetet låtit utreda frågan om statens ersättningsskyldighet vid auktion och gratis tilldelning. (”Egendomsskyddet vid tilldelning av utsläppsrätter” av f.d. justitierådet Staffan Vängby, se bilaga 3.)

Siffran för den högsta totala årliga tilldelningen av antalet utsläppsrätter för den handlande sektorn under treårsperioden, liksom siffran för högsta antalet utsläppsrätter för nytillträdande anläggningar och för den beräknade ökningen av råvarurelaterade utsläpp är förenad med osäkerhet. Osäkerheten består i att de siffror som anges i fördelningsplanen skall prövas och godkännas av kommissionen. Om den dialog mellan kommissionen, övriga medlemsstater och regeringen, som naturligen följer av prövningen av den svenska fördelningsplanen, skulle leda till att beloppet måste ändras gör delegationen bedömningen att detta kan beaktas i utskottsbehandlingen och erforderliga ändringar därvid göras i den föreslagna lagen så att lagen kan träda i kraft den 1 juli 2004.

När det gäller force majeure klausulen skall kommissionen enligt artikel 29 i handelsdirektivet avgöra huruvida force majeure föreligger och i förekommande fall tillåta att ytterligare icke-överlåtbara utsläppsrätter tilldelas de anläggningar som berörs. Kommissionen skall senast den 31 december 2003 utarbeta riktlinjer om de omständigheter då force majeure skall anses föreligga.

5.2 Den nationella fördelningsplanen

Delegationen har i betänkandet SOU 2003:60 föreslagit att bl.a. följande principer skall ligga till grund för fördelningsplanen: • Tilldelningen av utsläppsrätter skall vara huvudsakligen baserad

på historiska utsläpp under åren 1998−2001. I de fall tillförligt underlag finns kan tilldelningen baseras på benchmarking.

• Tilldelning av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke-

utbytbara råvaror skall ske i särskild ordning. • Justering av tilldelningen skall ske i det fall det beräknade totala

antalet utsläppsrätter överstiger den tillåtna mängden utsläpps-

rätter. Justeringen skall ske separat för bränslerelaterade och

råvarurelaterade utsläpp. • Tilldelning av utsläppsrätter till nytillträdande anläggningar

skall ske i särskild ordning. • Utfärdande av utsläppsrätter får endast ske om erforderliga till-

stånd finns. • Om annan gemenskapsrättslig lagstiftning medför en ound-

viklig ökning av koldioxidutsläpp för en anläggning skall anläggningen tilldelas utsläppsrätter motsvarande denna ökning.

Tilldelningen skall föregås av att regeringen fattat beslut om en nationell fördelningsplan senast den 31 mars 2004. Planen skall enligt artikel 9 i handelsdirektivet utgå från objektiva och öppna kriterier, däribland de som anges i bilaga III (se faktaruta 5.1), med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter. Inom tre månader efter att en nationell fördelningsplan har anmälts av medlemsstaten får kommissionen avslå planen eller någon del av denna, på grundval av att den är oförenlig med de kriterier som anges i bilaga III eller är oförenlig med kravet att medlemsstaten skall fördela minst

95 procent av utsläppsrätterna gratis.

Faktaruta 5.1. Kriterier för de nationella fördelningsplanerna enligt handelsdirektivet.

1. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas för en period

skall stämma överens med medlemsstatens skyldighet att begränsa

sina utsläpp enligt beslut 2002/358/EG och Kyotoprotokollet, varvid

hänsyn skall tas till dels vilken andel av de sammanlagda utsläppen

dessa utsläppsrätter utgör i jämförelse med utsläpp från källor som

inte omfattas av detta direktiv och dels nationell energipolitik, och

bör stämma överens med den nationella klimatstrategin. Den sam-

manlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall inte vara större

än vad som kan förväntas behövas för en strikt tillämpning av

kriterierna i denna bilaga. Före 2008 skall mängden stämma överens

med strävandena mot att nå eller överträffa respektive medlemsstats

mål enligt beslut 2002/358/EG och Kyotoprotokollet. 2. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall stämma

överens med bedömningen av faktiska och planerade framsteg mot

uppfyllandet av medlemsstaternas bidrag till gemenskapens åtaganden

enligt beslut 93/389/EEG. 3. De mängder utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med

möjligheterna, bland annat de tekniska möjligheterna, för de verksamheter som omfattas av detta system att minska utsläppen. Med-

lemsstaterna får grunda sin fördelning av utsläppsrätter på den

genomsnittliga mängden utsläpp av växthusgaser per produkt inom

varje verksamhet och på vilka framsteg som kan uppnås inom varje

verksamhet. 4. Planen skall stämma överens med övrig gemenskapslagstiftning och

gemenskapens övriga politiska styrmedel. Hänsyn skall tas till oundvikliga utsläppsökningar till följd av nya krav i lagstiftningen.

5. Planen skall inte göra skillnad mellan företag eller sektorer på ett sätt

som otillbörligt gynnar vissa företag eller verksamheter i enlighet med

kraven i fördraget, i synnerhet artiklarna 87 och 88 i detta.

6. Planen skall innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna

inträda i gemenskapens system i den berörda medlemsstaten. 7. Planen får beakta tidigare vidtagna åtgärder och skall innehålla upp-

gifter om hur dessa åtgärder beaktas. Medlemsstaterna får använda sig

av riktmärken grundade på referensdokument om bästa tillgängliga

teknik när de utarbetar sina nationella fördelningsplaner, och dessa

riktmärken kan innehålla beaktanden av tidigare vidtagna åtgärder. 8. Planen skall innehålla uppgifter om hur hänsyn tas till ren teknik,

bland annat energieffektiv teknik. 9. Planen skall ge allmänheten möjlighet att lämna synpunkter och inne-

hålla uppgifter om arrangemangen för beaktande av dessa synpunkter, innan beslut fattas om fördelning av utsläppsrätter.

10. Planen skall innehålla en förteckning över de anläggningar som

omfattas av detta direktiv tillsammans med de mängder utsläppsrätter som avses fördelas till var och en.

11. Planen får innehålla information om hur befintlig konkurrens från

länder eller enheter utanför unionen kommer att beaktas.

Kommissionen skall senast den 31 december 2003 utveckla riktlinjer för genomförandet av de kriterier som anges i bilaga III i handelsdirektivet.

Den nationella fördelningsplanen kommer att beslutas mot bakgrund av de principer som förelagts riksdagen. Principerna behandlas i avsnitt 5.3−5.8. Uppgifter om tilldelning till olika anläggningar i den nationella fördelningsplanen bör lämnas men uttryckligen förklaras vara exempel på vad tillämpningen av angivna principer kan leda till för resultat. Skälet till detta är att det annars finns risk för att tillsynsmyndigheten som senare fattar beslut om tilldelningen måste anses bunden av vad fördelningsplanen innehåller om tilldelning till enskilda anläggningar. En sådan ordning kräver att lagregler beträffande den nationella fördelningsplanen är i kraft när planen anmäls till kommissionen. Genom åtgärden att i den nationella fördelningsplanen endast exemplifiera vad resultatet av de angivna principerna kan bli kommer dock planen inte att vara bindande för den tilldelning till enskilda anläggningar som skall göras senast den 30 september 2004.

Tilldelningen på anläggningsnivå kommer att prövas i ett vanligt förvaltningsförfarande efter ansökan från verksamhetsutövare. Tilldelningen skall visserligen enligt artikel 11 ske på grundval av fördelningsplanen, men de principer som anges i fördelningsplanen kommer till uttryck i lagen om tillstånd till utsläpp av koldioxid

och tilldelning av utsläppsrätter, som kommer att gälla från och med den 1 juli 2004.

Besluten om tilldelning skall vara förenliga med kraven i EGfördraget, särskilt artiklarna 87 och 88. Det betonas särskilt att medlemsstaten vid beslut om tilldelning skall beakta behovet av att nya deltagare får tillgång till utsläppsrätter.

Om kommissionen avslår planen eller någon del av denna måste regeringen till kommissionen inkomma med förslag till ändringar så att fördelningsplanen kan godtas av kommissionen. Medlemsstaten kan fatta beslut om tilldelning av utsläppsrätter till enskilda anläggningar enligt artikel 11 endast om kommissionen godtagit dessa ändringsförslag.

5.3 Tilldelningen baseras på historiska utsläpp under åren 1998−2001 eller på benchmarking

Delegationens förslag: Tilldelningen till sektorer och enskilda anläggningar skall vara baserad på historiska utsläpp under åren 1998-2001.

I det fall onormala förhållanden (t.ex. haverier eller omfattande ombyggnader) rådde för en anläggning under perioden 1998−2001 kan anläggningen få tilldelningen av utsläppsrätter baserad på de genomsnittliga utsläppen under färre år än det hela antalet år som utgör ifrågavarande tidsperiod.

Om anläggningen tagits i bruk efter den 1 januari 1998 men före den 1 januari 2001 skall tilldelningen beräknas som ett årligt genomsnitt av utsläppen fr.o.m. året efter det som anläggningen togs i drift t.o.m. år 2001.

Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka sektorer eller delar av sektorer som – under förutsättning att det finns tillförlitligt underlag – kan undantas från huvudregeln om tilldelning baserad på historiska utsläpp och i stället tilldelas utsläppsrätter genom att anläggningens utsläpp jämförs med de genomsnittliga utsläppen inom respektive sektor eller delsektor (benchmarking). Om anläggningen tagits i bruk den 1 januari 2001 eller senare skall tilldelningen göras genom att anläggningens utsläpp bestäms med hjälp av benchmarking.

För det fall det saknas tillförligt underlag att använda benchmarking för någon sektor eller delsektor bör regeringen be-

myndigas att bestämma vilken tilldelningsmetod som i stället skall användas.

Vid bestämmande av en anläggnings utsläpp med hjälp av benchmarking skall, om anläggningen har ett bättre utsläppsvärde än sektorns/delsektorns genomsnitt, anläggningen tilldelas utsläppsrätter som uppgår till anläggningens faktiska utsläpp. Övriga anläggningar får utsläppsrätter motsvarande sektorns/delsektorns genomsnittliga utsläpp.

Handelsdirektivet gör det möjligt för medlemsstaten att välja tilldelningsmetod och därmed ta hänsyn till de specifika förutsättningar som råder i landet i fråga, samtidigt som direktivet kräver att tilldelningen görs så att den inte står i strid med EU:s statsstödsoch konkurrensregler.

Enligt delegationens bedömning uppfyller den tilldelningsmetod som bygger på historiska utsläpp bäst de kriterier som uppställts av delegationen. Den är enkel, transparant, obyråkratisk och förutsägbar. Nackdelen är att den inte alltid stämmer överens med möjligheterna att minska utsläppen. Det avgörande för delegationen har varit att det inte funnits data tillgängliga för att på ett mer allomfattande sätt använda benchmarking eller bästa möjliga teknik. Detta behöver emellertid inte förhindra att benchmarking kan användas som tilldelningsmetod när det finns tillförligt underlag för en sådan metod. Delegationen anser därför att regeringen bör ges bemyndigande att i föreskrifter meddela undantag från huvudregeln om tilldelning på grundval av historiska utsläpp. I de fall benchmarking används som tilldelningsmetod skall, om anläggningen har ett bättre utsläppsvärde än sektorns/delsektorns genomsnitt, anläggningen tilldelas utsläppsrätter som uppgår till anläggningens faktiska utsläpp. Övriga anläggningar skall erhålla utsläppsrätter motsvarande sektorns/delsektorns genomsnittliga utsläpp.

Delegationen har vidare valt att ange att de fördelningsgrundande åren skall vara 1998−2001 (eller om anläggningen tagits i drift under den här perioden under en kortare tidsperiod). Detta tillgodoser enligt delegationen bäst den avvägning mellan att å ena sidan ta hänsyn till tidigare vidtagna åtgärder och å andra sidan ta hänsyn till den produktionsutveckling som ägt rum över tiden. Enligt delegationen måste det finnas möjlighet att göra undantag

från att det alltid skall vara samtliga fyra år som skall läggs till grund för den genomsnittliga beräkningen. Således skall det vara möjligt att, om det rådde onormala förhållanden (t.ex. haverier eller omfattande ombyggnader) för en anläggning under tidsperioden, få tilldelningen av utsläppsrätter baserad på de genomsnittliga utsläppen under färre år än hela det antal år som utgör ifrågavarande tidsperiod. Införandet av en sådan undantagsregel minskar risken för att avvikelser enstaka år får för stor betydelse för tilldelningen.

Det finns ett antal andra fördelningsgrundande år som delegationen har analyserat. Sålunda har delegationen också övervägt att låta sektorn/delsektorn själv välja den för sektorn/delsektorn bästa sammanhängande perioden av fyra år. Enligt delegationens analys är energisektorn den av de som omfattas av handelsdirektivet som skulle gynnas jämfört med övriga sektorer/delsektorer på att själv få välja de fyra sammanhängande åren. Övriga sektorer skulle relativt sett falla sämre ut i en sådan modell i förhållande till det utfall som blir resultatet när fördelningsperioden fastställs till åren 1998−2001. Enligt Energimyndighetens prognos är det emellertid just energisektorn som har störst potential att reducera CO2utsläppen. Dessa argument har sammantaget föranlett delegationen att förespråka att tilldelningen skall baseras på utsläppen under åren 1998−2001.

Om anläggningen tagits i bruk den 1 januari 2001 eller senare föreslår delegationen att tilldelningen till den berörda anläggningen skall baseras på någon form av benchmarking. Om en anläggning som tilldelas utsläppsrätter har ett bättre utsläppsvärde än sektorns eller delsektorns genomsnitt skall anläggningen tilldelas utsläppsrätter som uppgår till anläggningens faktiska utsläpp. Övriga anläggningar erhåller utsläppsrätter motsvarande sektorns/delsektorns genomsnittliga utsläpp. Saknas underlag att göra en benchmarking bör regeringen bemyndigas att bestämma andra jämförelsenormer. Därvid kan bästa möjliga teknik komma i fråga.

5.4 Tilldelning av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror utsläpp respektive utbytbara bränslen

Delegationens förslag: Utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror skall behandlas i särskild ordning, eftersom dessa utsläpp är en del av den kemiska processen.

För sådana råvarurelaterade utsläpp skall tilldelningen för perioden 2005−2007 bestämmas som ett årligt genomsnitt för perioden 1998−2001 med eventuella korrigeringar för prognostiserade utsläpp. Om de beräknade utsläppen bedöms öka under år 2005 (i förhållande till det årliga genomsnittet under åren 1998−2001) skall ökningen läggas till det historiskt framräknade årliga utsläppet. Det sålunda framräknade totala behovet av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror för år 2005 skall gälla för vart och ett av åren under perioden 2005−2007.

Delegationen förordar en uppdelning i utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror respektive från utbytbara bränslen. Skälet är att en sådan uppdelning gör det möjligt att i samband med tilldelningen av utsläppsrätter göra en åtskillnad mellan utsläpp som härrör från användning av råvaror och insatsvaror som på ett ekonomiskt rimligt sätt går att ersätta på kort sikt, och utsläpp som härrör från användning av en råvara eller insatsvara, som inte går att på ett kostnadseffektivt sätt byta ut på kort sikt.

Med utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror avses koldioxidutsläpp som bildas från kol som är bundet till den råvara som skall förädlas och där den använda processens syfte inte är att framställa kraft, värme eller transportenergi. Vid vissa industriprocesser sker en emission av koldioxid där kolet initialt är bundet till råvaran som skall processas och därför inte kan bytas ut. Det finns i och för sig alternativ till produkten, men det finns inte några alternativa tillverkningssätt inom den aktuella tidsperioden (2005−2007) om man vill tillverka produkten. Med utsläpp som härrör från utbytbara bränslen avses utsläpp av koldioxid från fossila

5 En detaljerad beskrivning av hur råvarurelaterade utsläpp hanteras finns i delegationens betänkande SOU 2003:60 avsnitt 1.7.

bränslen som används med det primära syftet att producera kraft, värme eller transportenergi.

Två principiella fall av utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror kan urskiljas: • Tillverkning av kalk, dolomit, glas, mineralull, cement, tegel,

järnpellets, katalytisk krackning för bensinframställning och vät-

gasframställning. För att bilda den önskade produkten måste

kolet först avlägsnas. Därvid uppstår koldioxid som en icke

önskvärd restprodukt. • Järn- och stålframställning. Kolet är i detta fall inte bundet i den

produkt som skall framställas, utan tillsätts för att avlägsna en

icke önskvärd komponent från råvaran, i det här fallet syre.

Med utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror menar vi emissioner som inte är utbytbara till en rimlig kostnad till åren 2005−2007. Det finns i detta avseende inte några andra anpassningsmöjligheter till krav på minskade CO2-utsläpp än att minska produktionen under den aktuella tidsperioden 2005−2007. När det gäller bränslerelaterade utsläpp finns däremot valmöjligheten att övergå till ett bränsle som inte släpper ut lika mycket CO2 vid förbränning.

Delegationen finner att starka skäl föreligger för en särbehandling av utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror.

De verksamheter som är förknippade med utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror karaktäriseras av att de totala utsläppen i mycket hög grad utgörs just av sådana råvarurelaterade utsläpp och att de som regel har sin huvudsakliga konkurrens på en marknad utanför EU. Detta motiverar enligt delegationen en särbehandling av råvarurelaterade CO2-utsläpp.

Regeringen bör bemyndigas att få meddela föreskrifter om vilka faktorer som skall ligga till grund för bedömningen av den beräknade ökningen av råvarurelaterade utsläpp av koldioxid under år 2005.

Bränslerelaterade utsläpp härrör från förbränning av fossila bränslen som det finns tekniska möjligheter att på ett ekonomiskt rimligt sätt substituera för. Dessa utsläpp behöver därför inte behandlas på samma sätt som de utsläpp som härrör från ickeutbytbara råvaror. Fördelningen kan med fördel baseras på historiska utsläppsnivåer.

5.5 Justering av tilldelningen

Delegationens förslag: Om det totala antalet utsläppsrätter, som beräknas bli tilldelade de aktuella anläggningarna för historiska utsläpp, överstiger den totalt tillåtna tilldelningen av utsläppsrätter för sådana utsläpp skall tilldelningen till de olika anläggningarna skalas ner proportionellt. Den årliga totala tillgängliga mängden utsläppsrätter får inte överstiga tillåtna mängden utsläppsrätter för historiskt beräknade utsläpp. Beräknade råvarurelaterade utsläpp skall skalas ner inom den ram som regeringen bestämt för sådana utsläpp.

Den fördelningsplan som regeringen lämnar till kommissionen för att få kommissionens bedömning innehåller uppgifter om den totala mängden årliga utsläppsrätter som högst skall delas ut. I det fall en fördelningsmetod används som gör att den totala mängden överskrids måste en nedskalning göras för var och en av de berörda anläggningarna eftersom den totala mängden skall vara förenlig med de villkor som gäller i handelsdirektivets bilaga III. Den totala mängden skall ta hänsyn till vilken andel av de sammanlagda utsläppen dessa utsläppsrätter motsvarar i jämförelse med utsläpp från källor som inte omfattas av handelsdirektivet. Den totala mängden skall också ta hänsyn till nationell energipolitik och bör stämma överens med den nationella klimatstrategin. Enligt bilaga III skall den totala mängden bl.a. stämma överens med strävandena mot att nå eller överträffa respektive medlemsstats mål enligt bördefördelningsbeslutet och Kyotoprotokollet.

Kravet på nedskalning gäller både de bränslerelaterade utsläppen och de råvarurelaterade utsläppen. Nedskalningsfaktorerna beror på hur mycket de råvarurelaterade respektive de bränslerelaterade utsläppen överstiger de specificerade totala antal tillåtna utsläppsrätter som angivits för respektive grupp.

5.6 Utsläppsrätter till nytillträdande anläggningar

Delegationens förslag: En nytillträdande anläggning som har fått ett nytt tillstånd för utsläpp av koldioxid skall tilldelas utsläppsrätter på grundval av någon form av benchmarking. Om anläggningen beräknas få ett bättre utsläppsvärde än sektorns eller delsektorns genomsnitt skall anläggningen tilldelas utsläppsrätter som uppgår till anläggningens beräknade faktiska utsläpp. Övriga anläggningar får utsläppsrätter motsvarande sektorns/delsektorns genomsnittliga utsläpp.

På samma sätt som föreslås för anläggningar som tagits i drift den 1 januari 2001 eller senare (avsnitt 5.3) bör regeringen bemyndigas att bestämma annan tilldelningsmetod då benchmarking inte kan göras.

En nytillträdande anläggning som förnyat sitt tillstånd skall tilldelas utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror i förhållande till beräknade sådana utsläpp för tiden från att tillståndet förnyades och fram t.o.m. år 2007. Utsläppsrätter för utsläpp som härrör från utbytbara bränslen får för en sådan anläggning köpas på andrahandsmarknaden.

Tilldelningen är begränsad till den totala mängd utsläppsrätter som regeringen bestämmer för nytillträdande anläggningar.

Delegationen har valt att använda beteckningen nytillträdande anläggning i stället för ny deltagare för att betona att det är anläggningen som är ny i systemet och inte dess innehavare. Definitionen i handelsdirektivet av ny deltagare (nytillträdande anläggning) är utformad utifrån förhållandet att aktuella anläggningar innehar tillstånd när den nationella fördelningsplanen anmäls till kommissionen. Lagstiftningen angående tillståndsförfarandet kommer dock inte att vara på plats förrän den 1 juli 2004. För att förhindra en situation där alla anläggningar skulle betraktas som nytillträdande anläggningar har definitionen av nytillträdande anläggning knutits till att varje anläggning vari det inte bedrivs verksamhet vid den tidpunkt då den nationella fördelningsplanen inges till kommissionen och därefter fått nytt tillstånd är att betrakta som en nytillträdande anläggning. Med uttrycket ”att det inte bedrivs någon verksamhet” avses inte att anläggningen tillfälligt är tagen ur drift eller att den är avsedd bara att användas

temporärt eller när den särskilt behövs, t.ex. som kan vara fallet med vissa kondenskraftverk. När det gäller anläggningar som har fått sitt tillstånd förnyat är alla sådana anläggningar att betrakta som nytillträdande anläggning.

Artikel 11 pkt 3 i handelsdirektivet anger att när medlemsstaterna beslutar om fördelning av utsläppsrätter, skall de beakta behovet av att nya deltagare (nytillträdande anläggningar) får tillgång till utsläppsrätter. Vidare anges i bilaga III pkt 6 att fördelningsplanen skall innehålla uppgifter om hur nytillträdande anläggningar skall kunna inträda i gemenskapens system i den berörda medlemsstaten.

Det finns inte något i direktivet som anger att nytillträdande anläggningar skall erhålla utsläppsrätter på samma villkor som de anläggningar som den 1 januari 2005 bedriver sådan verksamhet som anges i bilaga I och som ingår i den fördelningsplan som Sverige underställer kommissionens prövning senast den 31 mars 2004.

Enligt delegationen skall nytillträdande anläggningar som har fått ett nytt tillstånd behandlas på samma sätt som de anläggningar som bedriver verksamhet vid den tidpunkten då den nationella fördelningsplanen anmäls till kommissionen. Däremot är förhållandet ett annat för de som får sitt tillstånd förnyat. För dessa anläggningar skall tilldelning göras endast för de utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror. Tilldelningen är begränsad inom den totala mängd utsläppsrätter som regeringen har bestämt (se avsnitt 5.1)

6 I Artikel 3 pkt h definieras ny deltagare: varje anläggning som utför en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I, vilken har fått tillstånd för utsläpp av växthusgaser eller förnyat sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser, på grund av en ändring av anläggningens art eller funktion eller dess utvidgning, efter det att den nationella fördelningsplanen anmälts till kommissionen.

5.7 Villkorad tilldelning

Delegationens bedömning: Utsläppsrätter som tilldelats för en anläggning bör inte få utfärdas om tillståndet återkallats och återkallelsen beror på att tillståndet inte har följts. Om ett tillstånd återkallas får inte utsläppsrätter utfärdas för de verksamhetsår som följer närmast efter det år som beslutet om återkallelse meddelades.

När det gäller frågan om utfärdande av utsläppsrätter efter att tillståndet återkallats till följd av att verksamheten upphört återkommer delegationen i nästa betänkande.

För att få bedriva verksamhet som medför utsläpp av koldioxid krävs att det finns tillstånd för anläggningen. Därtill krävs, när handelssystemet är i full funktion, att verksamhetsutövaren för en anläggning rapporterar utsläppen från anläggningen och senast den 30 april året efter det år utsläppen avser överlämnar erforderligt antal utsläppsrätter till behörig myndighet. För att kunna verka inom handelssystemet måste en verksamhetsutövare ha såväl tillstånd som erforderligt antal utsläppsrätter. Enligt delegationens mening är det en förutsättning för tilldelning av utsläppsrätter att det finns tillstånd till verksamheten. Förutsättningarna för tillstånd behandlas i kapitel 4.

Under år 2004 kommer det att vara knappt om tid från det att tillstånd kan beslutas – tidigast den 1 juli 2004 – till dess att tilldelningsbesluten skall som huvudregel vara meddelade – senast den 30 september 2004. Det kan inte bortses från risken att några verksamhetsutövare kommer att sakna tillstånd när tilldelningsbesluten skall meddelas. Någon möjlighet att vänta med några tilldelningsbeslut finns inte eftersom alla sådana beslut måste meddelas samtidigt för att tillsynsmyndigheten skall kunna kontrollera antalet utdelade utsläppsrätter. Det bör därför införas en bestämmelse med innebörd att inte några utsläppsrätter får utfärdas om det saknas erforderligt tillstånd. En sådan bestämmelse innebär att tilldelningsbeslutet kommer att kunna ligga till grund för utfärdande av utsläppsrätter under förutsättning att det finns ett giltigt tillstånd för den anläggning som utsläppsrätterna avser.

Enligt uppgift från en tjänsteman vid kommissionen skulle det vara förenligt med direktivet att inte utfärda utsläppsrätter till

anläggningar som upphört med sin verksamhet. Däremot ställer sig samma källa tveksam till att en medlemsstat inte utfärdar utsläppsrätter när en verksamhetsutövare inte följt villkoren i tillståndet och hänvisar därvid till att påföljderna för en sådan underlåtenhet exklusivt är reglerad i artikel 16.

5.8 Tilldelning som en följd av annan gemenskapsrättslig lagstiftning

Delegationens förslag: Om annan gemenskapsrättslig lagstiftning medför oundvikliga ökningar av koldioxidutsläpp för en anläggning skall denna anläggning tilldelas utsläppsrätter motsvarande denna ökning.

Motivet till delegationens förslag är att utsläppsökningar som är en konsekvens av EG-rättslig lagstiftning uppfyller kriteriet i handelsdirektivets bilaga III, punkt 4:

Planen skall stämma överens med övrig gemenskapslagstiftning och gemenskapens övriga politiska styrmedel. Vid tilldelning av utsläppsrätter skall därför hänsyn tas till oundvikliga utsläppsökningar till följd av nya krav i lagstiftningen.

5.9 Organisation och handläggning av tilldelningsärenden

Delegationens förslag: Ansökan om tilldelning av utsläppsrätter skall prövas av tillsynsmyndigheten. Till ansökan skall bifogas ett intyg av verksamhetsutövarens revisor som styrker riktigheten av de uppgifter som lämnats i ansökan.

Beslut om tilldelning av utsläppsrätter skall fattas av en fristående myndighet, som skall inrättas. Med hänsyn till att förberedelsetiden är knapp fram till dess handelssystemet skall vara i funktion fr.o.m. den 1 januari 2005 måste av praktiska skäl flertalet av de uppgifter som skall utföras inför och under perioden 2005−2007 läggas på redan befintliga myndigheter. Naturvårdsverket bör därför under en övergångsperiod utpekas som tillsynsmyndighet och ansvara för besluten om tilldelning av utsläppsrätter. Ett fristående råd bör inrättas under Natur-

vårdsverket, med representanter från Naturvårdsverket, Energimyndigheten och NUTEK, för att bereda företagens ansökningar om utsläppsrätter. Rådet bör lämna förslag till beslut om tilldelning till Naturvårdsverket. Till rådet bör kopplas ett rådgivande organ med representanter för bl.a. berörda näringslivsintressen.

Den nationella fördelningsplanen kommer att bygga på bästa möjliga tillgängliga utsläppsstatistik m.m. Den faktiska tilldelningen av utsläppsrätter bör dock bygga på ett förfarande genom vilket berörda verksamhetsutövare ansöker om tilldelning. I samband med detta aktualiseras arbetsuppgifter av typen att ta emot ansökningar, bereda ansökningar och lämna förslag till beslut, och att fatta beslut om tilldelning. Uppgifterna kan enligt artikel 11 i handelsdirektivet läggas på en eller flera organisationer.

I SOU 2003:60 föreslog FlexMex2-utredningen att beslut om tilldelning av utsläppsrätter skall fattas av den fristående mindre myndighet delegationen föreslog skulle inrättas. Vidare hävdade delegationens att inte samma organisation bör bereda ansökningar och fatta beslut om tilldelning. Delegationen föreslog därför att Naturvårdsverket får i uppgift att ta emot och bereda ansökningarna, och i samråd med Energimyndigheten och NUTEK lämna förslag till beslut.

Remissvaren på SOU 2003:60 visar att delegationens förslag att skapa en ny myndighet inte har ett brett stöd bland remissinstanserna. De remissinstanser som är positiva till förslaget pekar på att handel med utsläppsrätter med sin marknadslösning skiljer sig fundamentalt från miljöbalkens regelsystem. Av detta skäl finner vissa remissinstanser det lämpligt att de båda systemen verkar skilda från varandra. Detta principiella skäl att ha en speciell myndighet skall vägas mot den kostnadsbesparing som eventuellt kan göras om beslutsfunktionen läggs på någon av de befintliga myndigheterna. Naturvårdverket eller Statens Energimyndighet föreslås av remissinstanserna att få denna beslutande roll. Naturvårdsverket påpekar i sitt remissyttrande att det inte finns skäl att skilja på beredande och beslutande myndighet när det gäller tilldelningen.

Systemet med handel med utsläppsrätter, med sin marknadslösning, skiljer sig från miljöbalkens regelsystem. Det finns därför skäl

att låta de båda systemen verka skilda från varandra för att få en effektiv ordning, och mot denna bakgrund inrätta en ny myndighet för administrationen av tilldelningen av utsläppsrätter. Utredningen anser vidare att handelssystemets betydelse och omfattning gör att en ny myndighet bör skapas för att samordna de uppgifter som behöver utföras och kunna utgöra en oberoende instans vid beslut om tilldelning av utsläppsrätter samt vid uppföljning och utveckling av handelssystemet.

Förberedelsetiden är dock knapp fram till dess handelssystemet skall vara i funktion fr.o.m. den 1 januari 2005. Av praktiska skäl bör därför flertalet av de uppgifter som skall utföras inför perioden 2005−2007 läggas på redan befintliga myndigheter på central nivå.

Naturvårdsverket bör utpekas som tillsynsmyndighet och ansvara för besluten om tilldelning av utsläppsrätter. Ett fristående råd bör inrättas under Naturvårdsverket, med representanter från Naturvårdsverket, Energimyndigheten och NUTEK, för att bereda företagens ansökningar om utsläppsrätter. Rådet bör lämna förslag till beslut om tilldelning till Naturvårdsverket. Till rådet bör kopplas ett rådgivande organ med representanter för bl.a. berörda näringslivsintressen.

6 Handelsdirektivet, IPPCdirektivet och miljöbalken

Delegationens förslag: Tillsynsmyndigheten varken får eller skall föreskriva begränsningar om utsläpp av koldioxid för den handlande sektorn. Undantag måste därför göras i befintlig lagstiftning från möjligheten att föreskriva gränsvärden för utsläpp av koldioxid för de anläggningar som omfattas av handelsdirektivet. Delegationen finner att detta för sådana anläggningar också leder till att möjligheten att föreskriva om användning av fossila bränslen måste undantas. Vidare finner delegationen att även kravet på bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 § miljöbalken måste tas bort för anläggningar som omfattas av handelsdirektivet. Även eventuella villkor avseende koldioxid och användning av fossila bränslen som föreskrivits i befintliga tillstånd enligt miljöbalken eller tidigare lagstiftning måste upphöra att gälla för de anläggningar som omfattas av handelsdirektivet vid införandet av handelssystemet.

Enligt handelsdirektivet är det valfritt för medlemsstaterna om man vill lyfta kravet på energieffektivitet för den handlande sektorn. Delegationen vill dock inte i detta skede ta ställning till om så bör ske i Sverige. Delegationen tar inte heller ställning till om det krav på förnyelsebara energikällor som finns i Sverige bör lyftas för den handlande sektorn. Slutlig ställning till de frågorna bör tas först efter en analys av hur andra länder avser att förfara i dessa frågor. Med en sådan kunskap skapas bättre förutsättningar för delegationen att föreslå ett regelverk som inte förfördelar svensk internationellt konkurrensutsatt industri.

I detta kapitel diskuteras hur handelsdirektivet förhåller sig till existerande miljörätt och om Sverige i sin lagstiftning bör utnyttja möjligheten att ersätta miljöbalkens krav med handelssystemet.

Först ges en allmän bakgrund (6.1). Därefter behandlas gränsvärden för utsläpp av koldioxid (6.2), gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än koldioxid (6.3), krav på energieffektivitet (6.4), samt krav på användning av förnybara energikällor (6.5). Slutligen redovisas delegationens överväganden (6.6).

Kapitlet bygger på det arbete som juridiska institutionen vid Göteborgs universitet utfört på uppdrag av FlexMex2-utredningen.

6.1 Bakgrund

Handel med utsläppsrätter skiljer sig väsentligt från de regleringsinstrument som traditionellt tillämpats på miljöområdet. De viktigaste regelverken är i detta sammanhang IPPC-direktivet på EG-rättslig nivå och miljöbalken på nationell nivå . IPPC-direktivet anses införlivat i svensk rätt genom miljöbalken. Dessa lagar bygger på att verksamhetsutövarna är skyldiga att inhämta tillstånd för drift av verksamheten. I tillståndet föreskriver myndigheterna tämligen detaljerat vilka villkor som skall gälla för driften av verksamheten. Ambitionsnivån vid reglering av verksamheterna bestäms med stöd av begreppen bästa tillgängliga teknik (BAT, av engelskans best available technology) i IPPC-direktivet, respektive bästa möjliga teknik (BMT) i miljöbalken.

Den grundläggande principen för systemet för handel med utsläppsrätter är däremot att flexibilitet skall råda för verksamhetsutövaren.

Införandet av ett system för handel med utsläppsrätter väcker mot denna bakgrund ofrånkomligen frågor kring hur systemet skall relateras till de befintliga instrumenten för miljöskydd. Skall handel med utsläppsrätter ersätta de äldre instrumenten eller skall de tillämpas parallellt? Om de tillämpas samtidigt, skall de då hållas strikt åtskilda från varandra eller kan de integreras? I fallet med handelsdirektivet är frågan framför allt hur det förhåller sig till medlemsstaternas befintliga regleringar för miljöprövning av större

1 Handel med utsläppsrätter – förenlighet med miljöbalkens krav. Juridiska institutionen vid Göteborgs universitet, 15 september 2003 (se bilaga 5). 2 Rådets direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. IPPC står för Integrated Pollution Prevention and Control. 3 Miljöbalken (1998:808). 4 Begreppet bästa möjliga teknik (BMT) anger ambitionsnivån för krav på miljöskyddande åtgärder enligt miljöbalkens hänsynsregler.

punktkällor, vilket på europeisk nivå regleras genom IPPC-direktivet.

I rapporten från Göteborgs universitet dras slutsatsen att handelssystemet skall tillämpas samtidigt med befintlig miljörätt och att de skall samverka i den meningen att många verksamheter kommer att träffas av båda regelverken. Ännu återstår dock vissa frågor om hur de olika regleringarna kommer att fungera tillsammans.

På ett principiellt plan finns det fundamentala skillnader mellan IPPC-direktivet och handelsdirektivet, även om syftet att minska belastningen på miljön är gemensamt. Den traditionella tillståndsordningen innebär relativt detaljerad myndighetsstyrning. Utsläppshandel vilar däremot på synsättet att marknaden är bäst lämpad att finna en optimal fördelning av resurserna förutsatt att aktörerna erbjuds lämpliga drivkrafter genom reglering av det totala antalet tillgängliga utsläppsrätter. Utsläppshandel förutsätter stor flexibilitet för den enskilde aktören att själv bestämma nivån för miljöskydd. Systemet med tillstånd bygger däremot på förutsättningen att samtliga aktörer skall uppnå ungefär samma skyddsnivå, dvs. BAT. Skillnaden framgår redan av direktivens olika syften (artikel 1 i respektive direktiv): handelsdirektivets syfte att minska utsläppen av växthusgaser har ett viktigt tillägg i det att genomförandet skall ske på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt sätt, vilket saknas i IPPC-direktivet. Utifrån denna grundläggande olikhet uppkommer vissa mer specifika problem att ta ställning till.

Av direktiven framgår att samtliga verksamheter som kommer att delta i handelssystemet även träffas av IPPC-direktivet, med undantag för vissa energianläggningar (anläggningar med en installerad tillförd effekt på mellan 20 och 50 MW berörs av handelsdirektivet men inte av IPPC-direktivet). Utgångspunkten för analysen är därför att de allra flesta verksamheter inom handelssystemet även skall ta hänsyn till IPPC-direktivets krav.

6.2 Gränsvärden för utsläpp av koldioxid

Såväl IPPC-direktivet som miljöbalken ger möjlighet att föreskriva gränsvärden för hur mycket koldioxid en verksamhet skall få släppa ut. Om det med stöd av IPPC-direktivet föreskrevs en viss maximal tillåten utsläppsmängd av koldioxid skulle det stå i direkt konflikt med handelssystemets funktion. Om verksamhetsutövarna

vore bundna av sådana gränsvärden skulle utrymmet för handel med utsläppsrätter vara mycket begränsat. Detta har också beaktats i handelsdirektivet, som i artikel 26 stadgar att gränsvärden för utsläpp av växthusgaser endast skall fastställas om det är nödvändigt för att förhindra betydande lokala föroreningar. Koldioxid ger aldrig upphov till lokala föroreningar. Regeln om lokala föroreningar syftar därför på de andra växthusgaserna.

I tillstånd som utfärdats med stöd av miljöbalken torde det hittills aldrig ha förekommit att det fastställts villkor avseende tillåten mängd koldioxidutsläpp. Det är också osannolikt att sådana villkor i framtiden skulle föreskrivas även om det är tillåtet. Det är mer troligt att en reglering av koldioxidutsläpp kan komma att ske genom en begränsning av mängden använt fossilt bränsle, t.ex. ett visst antal kubikmeter olja eller gas per år.

Det undantag som finns i handelsdirektivets artikel 26.2 kommer därför i praktiken inte att ge en ökad frihet för handel med utsläppsrätter. Av detta skäl föreslår FlexMex2-utredningen att förbudet enligt artikel 26.2 kompletteras med ett förbud mot att begränsa mängden använt fossilt bränsle.

6.3 Gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än koldioxid

Vidare skall enligt IPPC-direktivet och miljöbalken gränsvärden föreskrivas för vissa förorenande ämnen som ofta uppkommer i samband med de processer som också leder till koldioxidutsläpp. T.ex. ger förbränning av olja upphov till både koldioxidutsläpp och utsläpp av kväveoxider. Handelsdirektivet innebär ingen ändring av IPPC-direktivet i detta hänseende. Tvärtom stadgas det i handelsdirektivets artikel 2 att direktivet inte skall påverka tillämpningen av IPPC-direktivet. Om ett gränsvärde finns föreskrivet för ett ämne som korrelerar med utsläpp av koldioxid kan det gränsvärdet komma att fungera som ett indirekt gränsvärde även för utsläppen av koldioxid. I en sådan situation kan utrymmet för handel komma att begränsas.

Varken handelsdirektivet eller IPPC-direktivet ger emellertid utrymme för medlemsstaterna att avgöra huruvida det är lämpligt att ange gränsvärden för utsläpp av ämnen som uppkommer i samband med de processer som också leder till utsläpp av koldioxid. Denna fråga omfattas inte av nationell diskretion. För

svensk del innebär detta en skyldighet under EG-rätten att även fortsättningsvis föreskriva gränsvärden för förorenande ämnen, även om det påverkar verksamheternas koldioxidutsläpp och möjlighet till handel med utsläppsrätter.

6.4 Krav på energieffektivitet

IPPC-direktivet och miljöbalken ställer krav på energieffektivitet. Kravet innebär att berörda verksamheter inte skall förbruka mer energi än vad som är nödvändigt med hänsyn till hur mycket som produceras. Detta krav har hittills använts sparsamt i svensk och utländsk praxis. Graden av energieffektivitet är en av de faktorer som påverkar en anläggnings utsläpp av koldioxid. Genom handelsdirektivet (artikel 26.3) ändras IPPC-direktivet så att det blir valfritt för medlemsstaterna att ställa krav på energieffektivitet för förbränningsanläggningar eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen. Detta gäller, enligt Göteborgs universitet, endast de delar av en anläggning där direkta utsläpp av koldioxid uppkommer samt oavsett om anläggningen drivs med fossila bränslen eller biobränslen. I denna del kan Sverige välja om kravet på energieffektivitet skall behållas eller inte när handelssystemet införs.

Klart är att valfrihet råder för medlemsstaterna om hur frågan om energieffektivitet skall hanteras, åtminstone vad gäller förbränningsanläggningar på platsen. Däremot är det inte givet om valfriheten endast gäller energieffektiviteten vid själva förbränningen, eller även andra delar av den industriella processen. Om endast energieffektiviteten vid förbränning kan tas bort, skall kravet på energieffektivitet även fortsättningsvis gälla för övriga delar av anläggningen.

5 Artikel 26.3: ”För verksamheter som förtecknas i bilaga I till direktiv 2003/87/EG får medlemsstaterna välja att inte införa krav på effektiv energianvändning för förbränningsanläggningar eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen.”

medlemsstaternas valfrihet inte omfattar andra delar av en anläggning (processdelen) än den del där de faktiska utsläppen av koldioxid uppkommer. I annat fall hade det inte funnits något behov av att i lagtext skilja ut de delar av anläggningen som släpper ut koldioxid. Det hade varit tillräckligt att säga att medlemsstaterna kan välja att införa krav på energieffektivitet eller inte.

Med detta sagt om tolkningen av artikel 26 bör dock en detalj nämnas som kommer av det faktum att artikeln innebär en ändring i IPPC-direktivet. I detta direktiv definieras utsläpp som ”direkta och indirekta utsläpp” av ämnen m.m. Det är inte klart vad som avses med indirekta utsläpp. En tolkning är att indirekta utsläpp syftar på situationen när en anläggning, eller delar av en anläggning, använder el och värme som härrör från energi framställd vid förbränning som ger upphov till direkta utsläpp av koldioxid i en annan anläggning eller del av anläggning. Förutsatt att man använder sig av denna förståelse av indirekta ”utsläpp”, skulle det kunna hävdas att även de delar av en anläggning som förbrukar energi framställd från förbränning i en annan del av anläggningen åsyftas i handelsdirektivets artikel 26.

Även om valfriheten i artikel 26.2 begränsas till att endast gälla förbränningsanläggningar kvarstår viss oklarhet angående vad som skall gälla när biobränsle används. Bestämmelsen gäller för anläggningar som avger koldioxid, vilket är fallet även då de drivs med biobränsle. Innebär detta att även sådana anläggningar kan undantas från kravet på energieffektivitet?

Verksamhetsutövare behöver enligt direktivet inte inneha utsläppsrätter för den koldioxid som uppkommer vid förbränning av biobränsle. Detta följer av att biomassa enligt bilaga IV skall ha emissionsfaktorn noll vid verksamhetsutövarnas beräkning av storleken på utsläppen. Frågan är därför om anläggningar som drivs med biobränsle skall omfattas av artikel 26. Bestämmelsens ordalydelse skiljer inte på olika typer av bränsle.

Om endast utsläpp av fossil koldioxid omfattas skulle gränsdragningsproblem uppstå för de anläggningar som drivs både med fossila bränslen och med biobränslen. Enligt företrädare för kommissionens generaldirektorat för miljö avser artikel 26 förbränningsanläggningar där direkta utsläpp av koldioxid sker oavsett om utsläppen uppkommer från fossila bränslen eller biobränslen.

6.5 Krav på användning av förnybara energikällor

Regleringen i miljöbalken är i vissa avseenden mer långtgående än i IPPC-direktivet. I miljöbalken krävs att förnybara energikällor skall användas i första hand. Detta krav återfinns inte i IPPCdirektivet. Valet av energikälla har vanligtvis mycket stor betydelse för en anläggnings koldioxidutsläpp, varför t.ex. krav på begränsad användning av fossila bränslen är problematiska i relation till handelssystemets funktion. Ett upprätthållande av miljöbalkens regel om förnybara energikällor skulle dock inte stå i strid med EGrätten. Sverige har därför ur rättslig synpunkt valfrihet att upprätthålla eller ta bort detta krav.

Det har redan konstaterats att en tillämpning av miljöbalkens regel om förnybara energikällor på verksamheter som omfattas av handelssystemet skulle begränsa de verksamheternas möjlighet att hantera koldioxidutsläppen utifrån bedömningar om kostnadseffektivitet. IPPC-direktivet saknar regler som styr verksamheters val av energikälla, varför frågan bör anses vara oreglerad i gemenskapsrätten. Med detta synsätt bör fördragets regler i artikel 176 om strängare nationella åtgärder på miljöområdet inte vara tillämpliga beträffande frågan om vissa verksamheter använder förnybara eller icke förnybara energikällor. Den svenska regeln betraktas då inte som en strängare åtgärd, utan helt enkelt som en annan åtgärd. Eftersom frågan om verksamheters energiförsörjning således inte regleras av gemenskapsrätten är utgångspunkten att frågan helt ligger under nationell kompetens. I detta fall är det nationella handlingsutrymmet större än om frågan anses vara reglerad i gemenskapsrätten.

Emellertid kan medlemsstaterna inte heller i frågor som är oreglerade i EG-rätten använda sig av regler som kommer i konflikt med annan gemenskapsrätt. Särskilt betydelsefullt är att nationella miljöregler inte får strida mot primärrätten i allmänhet och reglerna om fritt varuflöde på den inre marknaden i synnerhet. Det är dock svårt att se hur den svenska regeln skulle strida mot gemenskapens primärrätt. Regeln påverkar inte möjligheterna till svensk export eller import enligt den definition av handelshinder som EG-domstolen byggt upp genom omfattande praxis och gemenskapens konkurrensrätt saknar tillämplighet på frågeställningen.

6 Det finns rättsakter på gemenskapsnivå vars syfte är att främja användningen av förnybara energikällor. Däremot saknas kravregler som är direkt tillämpliga på verksamheter i likhet med miljöbalken 2 kap. 5 §.

Sammantaget saknas grund för att hävda att miljöbalkens regel om förnybara energikällor skulle strida mot gemenskapens primärrätt. Frågan om dess förenlighet med EG-rätten kan därför begränsas till att gälla det faktum att regeln inte förefaller stå i samklang med handelsdirektivets målsättning om att minskningen av koldioxidutsläppen skall ske på ett kostnadseffektivt sätt.

6.6 Överväganden

Som framgår ovan finns det utrymme för olika tolkningar av innebörden av artikel 26 i handelsdirektivet. Tolkningen av denna artikel och tillämpningen av andra artiklar i handelsdirektivet ligger slutligen hos EG-domstolen.

Skulle delegationen besluta sig för att föreslå att miljöbalkenss krav på energieffektivitet och användning av förnyelsebara energikällor skall ersättas med handel med utsläppsrätter måste beslut fattas om vilken nivå som miljöskyddet skall ligga på och vilket instrument som skall användas för att nå den beslutade skyddsnivån.

Om miljöbalkens krav på energieffektivitet och förnyelsebara energikällor föreslås ersättas med handel med utsläppsrätter kan detta genomföras genom att den tilldelade mängden utsläppsrätter reflekterar den utsläppsnivå som skulle bli fallet om miljöbalkens krav tillämpades. Problemet är att vi idag inte vet vilken nivå på koldioxidutsläppen som en tillämpning av miljöbalkens krav på energieffektivitet och användning av förnyelsebara energikällor motsvarar.

Det förtjänar påpekas att även om man skulle kunna ange en tilldelning som motsvarar den utsläppsmängd som skulle bli fallet om miljöbalkens s.k. BMT-krav tillämpades på energieffektivitet och förnyelsebara energikällor, kan man därmed inte garantera att den nivån efter handel faktiskt uppnås i Sverige. Möjligheten till handel gör att de faktiska utsläppen i Sverige beror på dels priset på utsläppsrätter, dels kostnaden för att vidta åtgärder för att minska koldioxidutsläppen i Sverige. Den s.k. BMT-nivån kan efter handel både överskridas och underskridas. BMT-nivån uppnås vid handel endast under förutsättning att den tilldelade mängden utsläppsrätter i hela EU resulterar i ett pris på utsläppsrätter som i sin tur resulterar i en faktisk utsläppsnivå som motsvarar den nivå som fås om miljöbalkens krav tillämpas. Detta pris är inte något som

Sverige kan påverka, eftersom Sveriges andel av de totala utsläppen i Europa endast är ca 1 procent.

När det sedan gäller frågan om tilldelningen av utsläppsrätter finns det uttalat att denna inte skall orsaka större utsläpp än vad som skulle bli fallet om IPPC-direktivet tillämpades på utsläpp av koldioxid. Eftersom medlemsstaterna får välja om de vill ha kvar energieffektivitetskravet blir frågan om riktmärket angående tilldelningen av utsläppsrätter skall vara med eller utan tillämpning av detta krav? Denna fråga är i dagsläget obesvarad av kommissionen.

En annan fråga av intresse är om kravet på energieffektivitet i Sverige ligger på samma ambitionsnivå som övriga EU. Europa i övrigt styrs av IPPC-kravet som när det gäller energieffektivitet inte bygger på BAT (Bästa Tillgängliga Teknik) utan på en ”minsta gemensamma ambitionsnivå, vilken ingen skall kunna underskrida”. I den svenska miljöbalken baseras däremot energieffektivitetskravet på BMT (Bästa Möjliga Teknik). Frågan är om detta skapar konkurrensnackdelar för svensk industri utan att någon ytterligare miljöstyrning fås, eftersom de totala utsläppen i Europa blir lika stora.

Vid övervägande av frågan huruvida IPPC-direktivets/miljöbalkens krav på energieffektivitet och miljöbalkens ytterligare krav på användning av förnybara energikällor skall upprätthållas för de verksamheter som omfattas av handelssystemet bör följande faktorer beaktas. Priset på utsläppsrätter utgör den viktigaste faktorn för om kravens upprätthållande skulle få någon effekt eller inte. I den mån miljöbalkens krav ger upphov till investeringar för att minska utsläpp leder det till större faktiska utsläppsminskningar inom Sverige än vad som hade varit fallet om endast handelssystemet påverkade koldioxidutsläppen. Sådana utsläppsminskningar sker till en högre marginalkostnad än minskningar som betingas av handelssystemet. Ett upprätthållande av kraven skulle inte påverka de totala utsläppen inom EU-bubblan eftersom mängden utsläppsrätter att tillgå fortfarande skulle vara densamma.

Ovanstående visar att det kvarstår ett antal oklarheter som måste undanröjas innan beslut kan fattas om Sverige skall utnyttja möjligheten att ersätta miljöbalkens krav på energieffektivitet och/eller krav på nya energikällor med handel med utsläppsrätter. Innan slutlig ställning tas under våren 2004 vill delegationen dessutom få en bild av hur övriga medlemsländer avser att hantera den aktuella valfriheten. Därmed skulle förutsättningar finnas för

delegationen att föreslå ett svenskt regelsystem som blir konkurrensneutralt gentemot övriga länder.

7 Påföljder

I detta kapitel lämnas förslag om vilka straffbestämmelser som kan bli aktuella vid överträdelse av bestämmelserna i den föreslagna lagen om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter.

Delegationens förslag: Straffansvar införs för den som uppsåtligen • lämnar oriktig eller vilseledande uppgift om övervakning och

rapportering i en ansökan om tillstånd, • underlåter att göra en anmälan om ändring eller utvidgning av

verksamheten för vilken krävs förnyat tillstånd, • underlåter att anmäla att han övertagit en verksamhet för vilken

det krävs förnyat tillstånd, eller • lämnar oriktig eller vilseledande uppgift i en ansökan eller i ett

intyg till en ansökan om tilldelning av utsläppsrätter och

därigenom föranleder att för många utsläppsrätter tilldelas. Ringa fall skall inte föranleda straffansvar.

Om gärningen är belagd med straffansvar enligt brottsbalken, skall inte dömas till ansvar.

Den som har åsidosatt ett vitesföreläggande skall inte dömas till ansvar för en gärning som omfattas av föreläggandet.

I artikel 16 i handelsdirektivet föreskrivs att medlemsstaterna skall införa påföljder för överträdelser av de bestämmelser som införts i enlighet med direktivet. Påföljderna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. Sådana regler är nödvändiga för förtroendet för systemet med handel av utsläppsrätter. Grundläggande för systemets funktion är att tillsynsmyndigheten har ett riktigt underlag vid tilldelningen av utsläppsrätter. Det är därför enligt delegationen av största vikt att den som uppsåtligen lämnar fel-

aktiga uppgifter i en ansökan eller i ett intyg till en ansökan om tilldelning som leder till att verksamhetsutövaren tilldelas för många utsläppsrätter skall kunna dömas till ansvar. Det är av samma orsak viktigt att en ansökan om att få tillstånd till utsläpp av koldioxid återger riktiga förhållanden vad avser verksamhetsutövarens möjlighet att övervaka och rapporterna sina utsläpp av koldioxid. Även i ett sådant förhållande är det enligt delegationen motiverat med en straffbestämmelse. Om en verksamhetsutövare förändrar eller utvidgar sin verksamhet så att det krävs förnyat tillstånd skall han anmäla detta. En anmälan skall även göras av en ny verksamhetsutövare som övertar en verksamhet. Det är även i de nu nämnda fallen viktigt för systemets trovärdighet att myndigheterna får uppgift om de rätta förhållandena.

De gärningar som föreslås bli straffsanktionerade kan även utgöra brott enligt brottsbalkens bestämmelser. I en sådan situation kan inte den föreslagna lagens bestämmelser om straffansvar tillämpas jämsides med brottsbalkens bestämmelser utan i stället tillämpas subsidiärt. Den som åsidosatt ett vitesföreläggande skall inte kunna dömas enligt den föreslagna lagen.

1 Med detta avses att straffbestämmelserna skall tillämpas för det fall det inte finns någon straffbestämmelse i brottsbalken som kriminaliserar den aktuella gärningen.

8 Tillsyn och överklagande

I detta kapitel lämnas förslag på tillsyn och överklagande. I avsnitt 8.1 lämnas förslag på omfattningen av tillsynsmyndighetens tillsynsansvar och vilka befogenheter som myndigheten bör ha för att kunna genomföra en effektiv tillsyn. I avsnitt 8.2 finns förslag om den överklagandeordning som bör gälla och i avsnitt 8.3 nämns skälen till att nu föreslå en tidsbegränsad lag.

8.1 Tillsyn

Delegationens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer skall ha tillsynsansvar när det gäller efterlevnaden av den föreslagna lagen och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Myndigheten skall ha rätt att vid vite begära de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen.

Myndigheten får vid vite meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter som omfattas av tillsynen.

Myndigheten skall på begäran få tillträde till de anläggningar som omfattas av handelssystemet samt lokaler och områden som hör till sådana anläggningar i den utsträckning det behövs för tillsynen. Detta skall dock inte gälla bostäder. Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för tillsynen.

Tillsynsansvaret över den föreslagna lagen har delegationen i det föregående förslagit skall ligga på Naturvårdsverket (se avsnitt 5.9). Det gäller således såväl tillstånds- som tilldelningsfrågor. Tillsynen gäller enligt den nu föreslagna lagen under en begränsad tid. Det är emellertid delegationens uppfattning att samma ordning skall gälla

när handelssystemet fullt ut är på plats den 1 januari 2005 (se avsnitt 5.9). Det är enligt delegationen av största vikt att tillsynen från det att systemet med tillstånd och tilldelning startar den 1 juli 2004 fungerar på ett bra sätt med tanke på att det här är fråga om ett nytt system på miljöområdet som inte tidigare har funnits i Sverige. Enligt delegationen är det viktigt att Naturvårdsverket får rätt att begära in de upplysningar som behövs liksom att ta del av nödvändiga handlingar. Verket måste också kunna meddela de förelägganden som behövs. För att Naturvårdsverket skall kunna fullfölja sina uppgifter på ett effektivt sätt är det nödvändigt att verket har möjlighet att vitesförelägga verksamhetsutövare och andra som kan inneha nödvändiga upplysningar. Naturvårdsverket skall enligt delegationen kunna få handräckning av polisen när det behövs för att få tillträde till anläggningar som omfattas av handelssystemet och andra byggnader som kan vara av intresse. Detta gäller dock inte tillträde till bostäder.

8.2 Överklagande

Delegationens förslag: Beslut av tillståndsmyndigheten angående tillstånd till utsläpp av koldioxid får överklagas hos miljödomstolen.

Beslut av tillsynsmyndigheten angående tilldelning av utsläppsrätter överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Beslut av tillsynsmyndigheten angående vitesföreläggande får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Miljödomstolens beslut om återkallelse av ett tillstånd överklagas till Miljööverdomstolen.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten

För överklagande till miljödomstolen och Miljööverdomstolen skall reglerna i miljöbalken gälla.

Beslut som kan överklagas är sådana som gäller enskilds ställning i förhållande till det allmänna. Således skall de beslut om tillstånd som länsstyrelse meddelar kunna överklagas liksom Naturvårdsverkets beslut om tilldelning av utsläppsrätter. Det är naturligt att länsstyrelsens beslut om tillstånd till utsläpp av koldioxid överklagas hos miljödomstolen och att Naturvårdsverkets beslut om

tilldelning av utsläppsrätter överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Det är enligt delegationen angeläget att ett så ingripande beslut som att återkalla ett tillstånd inte kräver prövningstillstånd. Med den ordning som delegationen föreslår i kapitel 4 att återkallelse av tillstånd skall beslutas av miljödomstolen erfordras inte prövningstillstånd till Miljööverdomstolen.

8.3 Övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Lagen om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter skall träda i kraft den 1 juli 2004 och upphöra att gälla den 31 december 2004.

Med tanke på det inte har varit möjligt att inom rimlig tid föreslå en fullständig lag anser delegationen att en lag som är begränsad till att reglera tillstånds- och tilldelningsfrågor under en avgränsad tid är att föredra. En utförligare redogörelse finns i inledningen till författningskommentaren (se avsnitt 11.1).

9 Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering

Delegationens bedömning: Regeringen planerar enligt budgetpropositionen att bedriva arbetet med en fortsatt reformering av energiskattesystemet skyndsamt. Målet är att ett nytt regelverk skall kunna träda i kraft den 1 januari 2005. I detta arbete ingår en fortsatt beredning av Skattenedsättningskommitténs förslag och en anpassning till energiskattedirektivet.

Delegationen är inte nu beredd att ta ställning till om de anläggningar som omfattas av det begränsade europeiska handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten.

Som underlag för den fortsatta diskussionen redovisar delegationen ett antal exempel på hur ett eventuellt borttagande av koldioxidskatten skulle kunna finansieras. En mer djupgående konsekvensanalys behöver göras av dessa alternativ och kombinationer av dem.

För den fortsatta diskussionen är det väsentligt att beakta remissinstansernas synpunkter på de presenterade alternativen.

Delegationen har att ta ställning till om vi i Sverige bör använda både koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål och internationella åtaganden eller om de anläggningar som omfattas av det begränsade europeiska handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten. I sitt första delbetänkande lämnade delegationen emellertid inte något förslag till finansiering för alternativet att ta bort koldioxidskatten för de anläggningar

1 Om koldioxidskatten tas bort för den handlande sektorn måste detta anmälas till kommissionen som ett statsstödsärende. Huvudregeln i EG:s statsstödsregler är att en medlemsstat inte kan ha differentierade beskattningsnivåer inom näringslivet. Borttagandet av koldioxidskatten torde dock godkännas eftersom det av energiskattedirektivets art 17.1 b och 17.4 framgår bl.a. att man får sätta ner eller slopa skatten om man inför handel med utsläppsrätter under förutsättning att detta leder till att miljöskyddsmål uppnås eller energieffektiviteten förbättras.

som ingår i handelssystemet. Argumentet för detta var att remissbehandlingen av Skattenedsättningskommitténs (SNED) betänkande borde avvaktas och att det fanns behov av ytterligare utredning av koldioxidskattens ställning i det framtida handelssystemet.

I budgetpropositionen för år 2004 (prop. 2003/04:1) skriver regeringen bl.a. att en reformering av den svenska energibeskattningen är angelägen för att öka miljöstyrningen inom näringslivet. Systemet skall utformas så att det underlättar möjligheten till en framtida skatteväxling som också omfattar näringslivet. Regeringen framhåller att EG-rättsliga förutsättningar har väsentlig betydelse för utformningen av systemet och pekar på nödvändigheten av att såväl energiskattedirektivets regler som reglerna för statligt stöd iakttas. En samlad bedömning av de ekonomiska styrmedlen på energiskatteområdet kan enligt regeringen göras när kommissionens formella granskning av den svenska nollskattesatsen för energiskatt på el som förbrukas inom industrin har avslutats och principerna för tilldelning av utsläppsrätter i ett handelssystem har beslutats. Regeringen planerar att driva arbetet med en fortsatt reformering av energiskattesystemet skyndsamt för att ett nytt regelverk skall kunna träda i kraft den 1 januari 2005. I detta arbete ingår fortsatt beredning av SNED:s förslag och anpassning av energiskattedirektivet.

Med hänsyn till att förutsättningarna ännu är oklara kan delegationen inte heller i detta skede av utredningsarbetet ta ställning till om de anläggningar som omfattas av det EU-omfattande handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten. Som underlag för den fortsatta diskussionen redovisar delegationen i detta kapitel argument för och emot att ta bort skatten (avsnitt 9.1), beräknat skattebortfall om skatten tas bort (avsnitt 9.2) samt ett antal exempel på hur ett eventuellt borttagande av koldioxidskatten skulle kunna finansieras (avsnitt 9.3). Slutligen redovisar delegationen vissa bedömningar (avsnitt 9.4).

9.1 Argument för och emot att ta bort CO2-skatten

Ett motiv för att behålla skatten kan vara att Sverige med höga CO2-skatter satt ett högt pris på koldioxidutsläpp. Detta har bidragit till att mängden koldioxidutsläpp per producerad enhet är låg i Sverige jämfört med i andra länder. Genom att behålla CO2skatten för den handlande sektorn skulle fortsatt högre krav ställas

på svensk industri relativt resten av EU, vilket enligt detta synsätt leder till minskade utsläpp.

Mot detta kan anföras att miljöstyrningen inte förstärks av att Sverige ensidigt har kvar sin CO2-skatt, eftersom de totala utsläppen är oförändrade i ett handelssystem med tak. Den enda effekt som uppnås är att kostnaderna för svenska företag ökar, vilket kan påverka beslut om eventuell expansion och om lokalisering av verksamhet, m.m. Syftet med EU:s system för handel med utsläppsrätter är att på ett kostnadseffektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser. Genom handelssystemet kan marginalkostnaderna för att minska koldioxidutsläppen harmoniseras inom EU och för svensk del såväl mellan företag inom Sverige som mellan svenska och europeiska företag. En utjämning av marginalkostnaderna innebär att utsläppsreduktionerna kommer att ske där kostnaden för dem är lägst, vilket är ett samhällsekonomiskt effektivt sätt att minska utsläppen på. Systemet med utsläppshandel ger därmed möjlighet att slopa CO2-skatten och stärka konkurrenskraften för svenska företag utan att miljömål åsidosätts, eftersom detta definieras av det totala antalet utsläppsrätter som finns i systemet.

Ett annat argument som anförts för att behålla CO2-skatten är att den skyndar på utvecklingen av teknologier inom exempelvis kraftsektorn som inte bygger på fossilbränslen. Koldioxidskatten leder därmed till minskad användning av sådana bränslen, vilket bedöms vara nödvändigt för att minska koldioxidutsläppen på längre sikt.

Det är emellertid inte givet att en högre skatt på endast svensk industri i någon betydande grad gynnar en sådan önskvärd utveckling. Man uppnår inte en större miljöeffekt om koldioxidskatter används inom vissa sektorer/länder som deltar i utsläppshandeln. Hårdare krav i Sverige leder till lägre krav någon annanstans eftersom det totala kravet på utsläppsminskningar inom EU bestäms av den totala mängden utsläppsrätter inom systemet. Resultatet av en svensk beskattning inom handelssystemet kan därför bli att det europeiska utsläppsmålet uppnås till en högre kostnad. Dessutom finns risken att produktionen i Sverige på längre sikt riskerar att minska p.g.a. relativt sett högre kostnader.

2 På uppdrag av delegationen har ECON studerat konsekvenser på elpriset av införande av handel med utsläppsrätter. I studien konstateras att oavsett priset på utsläppsrätterna så är markanta prisökningar på el att vänta, vilket kommer att påverka bland annat den elintensiva industrin och ge ökade vinster för vatten- och kärnkraftsproducenterna. Effekterna kan förväntas inträffa relativt omgående eftersom förekomsten av långa fastpriskontrakt mellan

Ett tredje argument som framförts mot att ta bort CO2-skatten har att göra med att införandet av ett handelssystem med gratis tilldelning av utsläppsrätter innebär att företagen tilldelas en förmögenhet jämfört med en situation där utsläppsrätterna auktioneras ut. Att i en sådan situation samtidigt ta bort koldioxidskatten kan uppfattas som en fördelningsmässigt omotiverad åtgärd. Visserligen skulle ett avskaffande av koldioxidskatten kortsiktigt innebära en minskad belastning för företagen jämfört med dagens koldioxidbeskattning. Men införandet av handeln medför samtidigt en restriktion på utsläppen och därmed en typ av belastning som inte finns i dag.

Mot detta kan anföras att storleken på den belastning som läggs på företagen genom handeln beror på tilldelad mängd utsläppsrätter och priset på utsläppsrätter. På längre sikt är det tveksamt om ett utsläppshandelssystem med gratis tilldelning innebär en stor förmögenhetsöverföring till företagen, framför allt inte när målet för minskade koldioxidutsläpp inom EU blir mer ambitiöst i framtiden.

Det viktigaste skälet för att ta bort CO2-skatten för den handlande sektorn är att handel med utsläppsrätter kan antas vara ett effektivare styrmedel än CO2-skatten och att det är principiellt olämpligt att ha dubbla styrmedel. Om CO2-skatten tas bort för de anläggningar som omfattas av handelssystemet skulle det skapas så gynnsamma förutsättningar som möjligt för styrmedlet handel med utsläppsrätter att verka på ett effektivt sätt. Ett borttagande av CO2-skatten för berörda anläggningar ger också näringslivet klara spelregler, vilket skapar förutsättningar för att bevara dess konkurrenskraft gentemot omvärlden. Detta kan också åstadkommas utan att miljöambitionerna sänks.

För att ta bort skatten talar också att handel med utsläppsrätter inte tidigare har prövats i den skala som blir fallet när detta styrmedel nu införs inom EU. Det kan därför finnas skäl att låta styrmedlet verka en tid och därefter utvärdera vilken effekt det ger. Denna utvärdering blir svårare att genomföra om flera styrmedel används för samma mål. En självständig tillämpning av styrmedlet kan ge det bättre förutsättningar att styra mot uppställda mål. Samtidigt minskar risken för målkonflikter om antalet medel motsvarar antalet mål. Eftersom styrmedlet inte tidigare har prövats i denna

elintensiv industri och elleverantörer är låg. (Konsekvenser på elpriset av införande av handel med utsläppsrätter, ECON Rapport 29/03, 10 april 2003).

skala finns det å andra sidan en osäkerhet om hur starkt styrmedlet kommer att bli i praktiken. Den osäkerheten är knuten bl.a. till hur de förutsättningar som anges i direktivet tillämpas i medlemsstaterna.

9.2 Beräknat skattebortfall om koldioxidskatten tas bort

Delegationen har med hjälp av Finansdepartementet sökt beräkna hur stort bortfallet av skatt skulle bli om koldioxidskatten slopades för de anläggningar som omfattas av handelssystemet. I beräkningarna har vi antagit att samtliga anläggningar inom SNI-koderna 21 (massa/papper), 23 (raffinaderier), 26 (cement, kalk, glas, keramik) samt 27 (järn/stål) ingår i handelssystemet. I beräkningarna har ingen hänsyn tagits till de produktions- respektive effektgränser som anges i handelsdirektivet.

Som framgår av tabell 9.1 nedan uppgår skattebortfallet brutto till ca 1 325 miljoner kr, och netto till ca 1 050 miljoner kr.

Tabell 9.1. Beräknat skattebortfall vid slopande av koldioxidskatten för anläggningar som ingår i handelssektorn

Sektor/bransch Skattebortfall, miljoner kr Bruttoeffekt Varaktig nettoeffekt 2004 års skattestruktur enligt BP04 Energiintensiva branscher:

− massa & papper	320	242
− raffinaderier	0	0
− järn & stål	185	141
− cement, glas, kalk, keramik	150	111

Summa 655 494 − el- och värmeproduktion 670 556 Summa 1 325 1 050

Den beskrivna bruttoeffekten motsvarar den direkta effekten på intäkterna från koldioxidskatten. Den varaktiga nettoeffekten beaktar även de indirekta effekter som uppstår på de offentliga finanserna genom övervältring på konsumentpriser, företagsvinster och löner. Beräkningarna följer de konventioner som normalt tillämpas

av Finansdepartementet vid beräkningar av offentlig-finansiella effekter av ändrade punktskatter . Beräkningarna av den varaktiga nettoeffekten av slopad koldioxidskatt i industrin följer de konventioner som normalt tillämpas på förändringar i indirekta skatter på företagens insatsvaror. Det innebär att skattebortfallet i sin helhet antas resultera i högre lönesumma. Samma antagande har tillämpats för den del av skattebortfallet i värmesektorn som avser värmeleveranser till företagssektorn. För den del av bortfallet som avser värmeleveranser till hushållen följer beräkningarna däremot de konventioner som normalt tillämpas på ändrade punktskatter på hushållens konsumtion. Det innebär att denna del av skattesänkningen antas övervältras i sin helhet på fjärrvärmepriserna.

9.3 Finansiering av skattebortfallet − tänkbara modeller

Som underlag för den fortsatta diskussionen har delegationen identifierat fem tänkbara alternativa modeller, och vissa varianter av dessa, för finansieringen om CO2-skatten tas bort för den handlande sektorn: 1. Skattebortfallet finansieras med en generell höjning av kol-

dioxidskatten på alla bränslen 2. Skattebortfallet finansieras med en kombination mellan en

fiskal skatt i värmesektorn och höjda skatter i icke-handlande

sektorer 3. Skattebortfallet finansieras helt eller delvis med en särskild

fastighetsskatt på vattenkraftverk 4. Skattebortfallet finansieras delvis med en svavelskattehöjning 5. Skattebortfallet finansieras delvis med en hårdare beskattning

av tung trafik

Avsikten med den fortsatta framställningen är endast att exemplifiera ett antal modeller för finansieringen. Kombinationsmöjligheterna är många. Modell 1−3 är exempel på kombinationer som uppfyller krav på full finansiering.

3 Dessa konventioner beskrivs mer i detalj i publikationen ”Beräkningskonventioner för 2004”.

9.3.1 Finansiering med en generell koldioxidskattehöjning

Om man anser det angeläget att upprätthålla det totala uttaget av koldioxidskatt kan det vara motiverat att finansiera hela skattebortfallet genom en generell höjning av koldioxidskatten på alla bränslen oavsett om de används för uppvärmning eller som drivmedel.

Uppgifterna i tabell 9.2 visar att det krävs en generell höjning av koldioxidskatten med 5 procent för att täcka skattebortfallet som uppstår vid en slopad koldioxidskatt för den handlande sektorn.

Tabell 9.2. Skatteintäkter som genereras vid en femprocentig höjning av koldioxidskatten i olika sektorer

Skatt/sektor Skatteintäkter, miljoner kr Bruttoeffekt, Varaktig

inkl. moms nettoeffekt 2004 års skattestruktur enligt BP04 Höjning av CO2-skatten på uppvärmningsbränslen med 5 % (motsvarar +4,6 öre/kg CO2) − hushåll 200 172 − tjänstesektorn 52 39 Höjning av CO2-skatten på drivmedel med 5 % (motsvarar +4,6 öre/kg CO2, dvs. 11 öre/l bensin; 13 öre/liter diesel) − bensin 704 588 − diesel 429 327 Höjning av CO2-skatten med 5 % för icke-handlande industri (motsvarar minskad nedsättning från 79 % till 78 % eller +1 öre/kg CO2 ) − icke-handlande industri 22 17 Summa 1 407 1 143

9.3.2 Skattebortfallet i den handlande sektorn finansieras

både i värmesektorn och i den icke-handlande sektorn

Om koldioxidskatten slopas för de handlande sektorerna kommer skattens miljöstyrande funktion att övertas av utsläppshandelssystemet. Det kan då finnas skäl att så långt möjligt ersätta den fiskala konsekvensen av koldioxidskatten med mer utpräglat fiskala skatter.

Fiskala skatter bör ha så små snedvridande effekter som möjligt på resursallokeringen i ekonomin. Detta innebär att de i huvudsak måste bäras av hushållen direkt, medan miljörelaterade skatter bör tas ut så generellt som möjligt för att uppnå bästa styreffekt. Att skilja mellan fiskala mål och miljömål innebär inte att medel avsedda för den ena typen av mål inte skulle ha sidoeffekter avseende den andra typen av mål. En fiskal skatt kan också bidra till att uppfylla vissa miljömål, samtidigt som en miljöskatt ger statsintäkter. En framgångsrik miljöskatt innebär dock att skatteintäkterna minskar över tiden allteftersom företag och hushåll anpassar sin konsumtion till skatten. Det understryker betydelsen av en tydlig distinktion mellan fiskala skatter och miljöskatter.

Delegationens bedömning är att av de branscher som ingår i den handlande sektorn är det inom värmesektorn som det är möjligt att konstruera en fiskal skatt som uppfyller de krav som anges ovan. Mot denna bakgrund har vi i de modeller som beskrivs under avsnitt 9.3.2 antagit att skattebortfallet i värmesektorn skall finansieras inom värmesektorn och skattebortfallet inom den handlande industrin finansieras inom icke-handlande sektorer.

9.3.2.1 Skattebortfallet i värmesektorn finansieras med en

fiskal värmeskatt

Att det går att skapa en fungerande fiskal skatt inom värmesektorn visades av SNED, med den värmeskatt på fjärrvärmeleveranser som utredningen föreslog. En sådan skatt, eventuellt modifierad så att den får en viss styrande funktion, kan lämpligen användas för att finansiera det skattebortfall som hänför sig till koldioxidskatten på bränslen som används i värmeproduktionen.

En värmeskatt på fjärrvärme tas ut av fjärrvärmeleverantören som kan föra den vidare till värmekunderna. I enlighet med det förslag till värmeskatt som SNED lämnade bör den enbart tas ut på fjärrvärme som levereras till hushåll (småhus och flerbostadshus). I en energiskattestruktur av det slag som SNED föreslår bör leveranser till näringslivet inte omfattas även om en sådan ordning innebär en viss administrativ komplikation eftersom slutförbrukarnas verksamhet blir avgörande för om skatt skall tas ut för leveranser till värmekunderna. Det medför ett merarbete för både värmeleverantör och fjärrvärmekund i de fall kunden är en mellanhand, t.ex. ett fastighetsbolag, som i sin tur har hushåll som hyres-

gäster. Fjärrvärmekunden måste då ta reda på sina hyresgästers verksamhet och energiförbrukning och sedan föra över uppgifterna till värmeleverantören. SNED:s förslag till reformering av energibeskattningen inom näringslivet är dock föremål för fortsatt beredning inom regeringskansliet. Resultatet av detta arbete kan ha betydelse för utformningen av en värmeskatt.

Den levererade fjärrvärmen till småhus och flerbostadshus uppgår till omkring 27 TWh (enligt statistik för år 2001). Om en värmeskatt på dessa leveranser skall täcka hela intäktsbortfallet från energisektorn på 556 mkr krävs en värmeskatt på 2,4 öre/kWh .

Vid oförändrade skatter på bränslen som används i individuell uppvärmning skulle finansiering av skattebortfallet i all fjärrvärmeproduktion genom en värmeskatt som enbart tas ut på leveranser till hushållen, förbättra konkurrenskraften för fjärrvärmeleveranser till näringslivet i förhållande till individuell uppvärmning. För hushållssektorn skulle effekten dock bli den motsatta, dvs. att fjärrvärmens konkurrenskraft skulle försämras vid oförändrade hushållsskatter på bränslen som används i individuell uppvärmning. En försämrad konkurrenskraft kan medföra att kunderna lämnar fjärrvärmen eller väljer att inte ansluta sig. Därför kan det finnas skäl att i finansieringsförslagen även inkludera en höjning av skatten på uppvärmningsbränslen.

Beträffande förhållandet mellan kraftvärmeverk och värmeverk är värmeskatten som sådan visserligen neutral, dvs. kostnaderna för fjärrvärmeleveranser påverkas på samma sätt i båda fallen. En slopad koldioxidskatt på insatsbränslena ger dock betydligt större kostnadsreduktion för fjärrvärmeverken, som idag betalar full skatt, än för kraftvärmeverken, som från och med 2004 endast belastas med industriskattesatsen. Den fördel som 2004 års regler innebär för kraftvärmeverken jämfört med värmeverken skulle därmed reduceras kraftigt. Med hänvisning till de energipolitiska målen är det angeläget att upprätthålla de goda förutsättningar för investeringar i kraftvärmeanläggningar, som 2004 års skatteregler syftar till. Därför bör en differentiering av värmeskatten på värme från kraftvärmeverk respektive värmeverk övervägas i den fortsatta beredningen av denna fråga.

4 År 2001 var något varmare än ett normalår. En slutlig kalibrering av den skattesats som krävs för att finansiera skattebortfallet i värmesektorn bör utgå från en prognos över fjärrvärmeanvändningen för år 2005 baserad på normalårskorrigerade uppgifter. Den skulle sannolikt vara något högre än 2001 års användning och värmeskatten per kWh skulle därför kunna sättas något lägre än 2,4 öre.

En enhetlig värmeskatt belastar hela värmeleveransen oberoende av vilka energislag som har använts. I det avseendet är den energimässigt neutral. Det innebär att skatt indirekt även kommer att tas ut för tidigare obeskattade energislag, t.ex. avfall, biobränslen, industriell spillvärme och sol-, berg- och sjövärme. Ersätts koldioxidskatten på insatsbränslen med en enhetlig värmeskatt på alla fjärrvärmeleveranser kommer alltså den skattefördel som koldioxidskatten idag innebär för bl.a. biobränslen att elimineras. Den skattefördel som befrielsen från energiskatt innebär kvarstår dock. Vidare innebär ett utsläppshandelssystem, i vilket tilldelningen baseras på historiska utsläpp, också en viss styrning mot ickefossila insatsbränslen. Trots det kan det, såsom Energimyndigheten framhåller i sitt remissvar på Skattenedsättningskommitténs betänkande, finnas behov av ytterligare styrning för att säkra de energipolitiska mål för vilka en fortsatt expansion av biobränslebaserad fjärrvärme fyller en central funktion.

Ett sätt att åstadkomma en sådan styrning är att införa en koldioxidrelaterad värmeskatt av det slag som skisseras i en underlagsrapport till Skattenedsättningskommittén. Innebörden är att värmeskatteuttaget differentieras beroende på om värmen producerats med fossila eller icke-fossila bränslen så att konkurrenskraften för de icke-fossila bränslena upprätthålls. Tekniskt kan detta ske genom att värmeskatten tas ut med en betydligt högre skattesats än den som beräknats ovan samtidigt som ett skatteavdrag införs motsvarande hela eller delar av skatten på den del av värmeleveranserna som producerats med biobränsle och andra idag skattebefriade bränslen. Om avdrag medges med 100 procent av skatten på den del av värmeleveranserna som producerats med idag skattebefriade energislag, samtidigt som intäkterna skall motsvara hela bortfallet av koldioxidskatten i värmesektorn på 556 miljoner, skulle skattesatsen behövas sättas till omkring 11 öre/kWh.

Mot en koldioxidrelaterad värmeskatt av detta slag kan anföras att den i praktiken innebär att nuvarande koldioxidskatt på insatsbränslen ersätts med en ny form av koldioxidskatt i värmesektorn. Därmed uppkommer den olägenhet med dubbla styrmedel som ytterst motiverar ett eventuellt slopande av koldioxidskatten på bränslen i den handlande sektorn. Å andra sidan medför en ensidig övergång från koldioxidskatten som styrmedel till ett system för utsläppshandel i fjärrvärmesektorn samtidigt som skattestyrningen

5 ”Värmeskatt för fjärrvärme i Sverige” av Sven Werner, Fjärrvärmebyrån AB.

bibehålls för individuell uppvärmning att styrningen i den sistnämnda delen av uppvärmningssektorn blir starkare än i fjärrvärmesektorn. Om man med hänvisning till de inhemska energipolitiska målen om en fortsatt expansion av biobränslebaserad fjärrvärme anser det angeläget att upprätthålla en likvärdig styrning av bränsleanvändningen i fjärrvärmesektorn som vid individuell uppvärmning, kan en koldioxiddifferentierad värmeskatt vara motiverad. För den närmare utformningen av en sådan differentiering krävs dock ytterligare utredningsarbete.

En central fråga gäller avdragets storlek. Ett avdrag motsvarande 100 procent av värmeskatten på den del av värmeleveranserna som producerats med icke-fossila bränslen skulle innebära en ökad styrning mot sådana bränslen jämfört med nuvarande system eftersom denna skatt skulle verka vid sidan av utsläppshandelssystemet. För att bibehålla nuvarande nivå på styrningen mot icke-fossila bränslen skulle avdraget behöva sättas lägre än 100 procent, dvs. att en viss värmeskatt skulle utgå också på den del av värmen som produceras genom icke-fossil energitillförsel. Vidare bör övervägas om skatteavdragets storlek bör göras beroende av till vilken sektor värmen levereras. Den styrning mot icke-fossila bränslen, som sker med koldioxidskatten är ju betydligt kraftfullare i hushållssektorn än i tillverkningsindustrin. Om införande av en koldioxidrelaterad värmeskatt delvis motiveras av önskemål om att uppnå en likvärdig styrning av bränsleanvändningen i fjärrvärmesektorn som vid individuell uppvärmning talar detta för att avdraget bör vara mindre för den del av värmen som levererats till industrin.

9.3.2.2 Skattebortfallet i den handlande industrin finansieras

med höjda skatter i de icke-handlande sektorerna

Den del av koldioxidskattebortfallet som uppstår utanför el- och värmeproduktionen, dvs. i handlande industribranscher, uppgår enligt tabell 9.1 till ca 500 mkr. Givet antagandet att skattebortfallet skall finansieras inom de icke-handlande sektorerna kan även denna del av skattebortfallet finansieras genom höjda skatter på energianvändning.

Vid en finansiering av skattebortfallet i den handlande industrin genom höjda skatter på energianvändning i övriga sektorer bör antingen energi- eller koldioxidskatten på bränslen utnyttjas. Energiskatten på el framstår som mindre lämplig mot bakgrund av

att såväl handelssystemet som det nyligen införda systemet med elcertifikat kan förväntas medföra stigande elpriser framöver. En viss höjning av skatten på uppvärmningsbränslen i hushållssektorn kan dock vara motiverad om man vill undvika den försämring av konkurrenskraften för fjärrvärmen i förhållande till individuella uppvärmningsalternativ som en värmeskatt, av det slag som redovisats ovan, kan medföra.

En höjning av skatten på enbart uppvärmningsbränslen bör dock inte föreslås eftersom det skulle medföra en högre skatt på eldningsolja än på dieselolja, vilket är olämpligt av flera skäl. För det första bör man av miljöskäl undvika att styra mot eldning av dieselolja i villapannor. Energiförbrukningen i raffinaderierna är nämligen högre vid tillverkning av dieselolja än eldningsolja. För det andra uppkommer stora problem med det EU-harmoniserade systemet för märkning av lågbeskattad olja. Systemet bygger på förutsättningen att det är eldningsolja som är lågbeskattad och inkluderar ett förbud mot användning av lågbeskattad olja i motorfordon. Med ett omvänt förhållande i den svenska beskattningen undergrävs hela det harmoniserade märkningssystemet.

Mot denna bakgrund bör en finansiering genom höjda skatter på energianvändning i icke-handlande sektorer antingen ske i form av en enhetlig höjning av koldioxidskatten på alla energislag oavsett användning (alternativ 1 nedan) eller genom höjda skatter på enbart drivmedel (alternativ 2 nedan).

Alternativ 1: Höjda skatter på både uppvärmningsbränslen och drivmedel

För att täcka t.ex. ett finansieringsbehov på 500 miljoner kronor krävs en generell skattehöjning på drygt 2 procent. Det motsvarar en höjning med 2 öre per kg CO2 på uppvärmningsbränslen i hushålls- och tjänstesektorn och på drivmedel och en höjning med 0,43 öre per kg CO2 i industrin.

Tabell 9.3. Höjd CO2-skatt på uppvärmningsbränslen och drivmedel

Skatt/sektor Skatteintäkter, miljoner kr Bruttoeffekt, Varaktig

inkl. moms nettoeffekt 2004 års skattestruktur enligt BP04 Höjning av CO2-skatten på uppvärmningsbränslen med drygt 2 % (motsvarar +2 öre/kg CO2, dvs. +0,6 öre/kWh för eldningsolja) − hushåll 88 75 − tjänstesektorn 24 18 Höjning av CO2-skatten på drivmedel med drygt 2 % (motsvarar +2 öre/kg CO2, dvs. 4 öre/l bensin; 5,7 öre/liter diesel) − bensin 310 255 − diesel 189 138 Höjning av CO2-skatten med drygt 2 % för icke-handlande industri (motsvarar +0,43 öre/kg CO2 ) − icke-handlande industri 10 8 Summa 621 494

Alternativ 2: Höjda CO2-skatter på enbart drivmedel

För att finansiera ett skattebortfall i den handlande industrin på

500 mkr genom en skattehöjning på enbart drivmedel krävs en höjning av CO2-skatten på knappt 3 procent. Det motsvarar en höjning med 6 öre per liter bensin och 7,3 öre per liter diesel.

Tabell 9.4. Höjd CO2-skatt enbart på drivmedel

Skatt/sektor Skatteintäkter, miljoner kr Bruttoeffekt, Varaktig

inkl. moms nettoeffekt 2004 års skattestruktur enligt BP04 Höjning av CO2-skatten på drivmedel med knappt 3 % (motsvarar +2,55 öre/kg CO2, dvs. 6 öre/l bensin; 7,3 öre/liter diesel) − bensin 395 324 − diesel 241 176 Summa 636 500

I syfte att upprätthålla principen om en enhetlig koldioxidskatt per kg koldioxid för alla bränslen oavsett användningsområde bör dock koldioxidskatten höjas generellt också i detta alternativ. För uppvärmningsbränslen neutraliseras dock koldioxidskattehöjningen genom en motsvarande sänkning av energiskatten. Alternativt kan man välja att höja drivmedelsskatterna genom att enbart höja energiskatten på bensin och diesel.

9.3.3 Skattebortfallet i den handlande sektorn finansieras

helt eller delvis med en särskild fastighetsskatt

En tredje modell till finansieringen av ett skattebortfall utgår från en särskild beskattning av de överskott som förväntade framtida elprisökningar skapar i vissa kraftföretag. Det är då centralt att beskattningen utformas så att skatten inte övervältras framåt på konsumenterna i form av högre elpriser utan enbart riktas mot kraftföretagens vinster.

Det senare innebär att en produktionsskatt på el inte är en lämplig finansieringskälla i detta sammanhang. En förutsättning för att en sådan skatt endast skall belasta kraftföretagens vinster är att svenska elproducenter konkurrerar på en internationell marknad där elpriset är givet och därmed oberoende av de svenska elproducenternas marginalkostnader. I en sådan situation kan den ökade kostnaden som en produktionsskatt innebär inte övervältras på elkonsumenterna. För närvarande är dock denna förutsättning inte uppfylld utan de svenska elproducenterna kan snarare anses verka på en nordisk eller möjligen nordeuropeisk marknad. Eftersom

överföringskapaciteten är begränsad är också inslaget av internationell marknad begränsat. För el som handlas via Nord Pool tillämpas marginalkostnadsprissättning. Även den bilaterala handeln styrs av prissättningen på den nordiska elbörsen. Detta innebär att en produktionsskatt på el åtminstone delvis kan förväntas övervältras på hushållen och därför inte är ett lämpligt finansieringsalternativ.

En särskild fastighetsskatt på markvärdet i vattenkraftverk utgör i detta sammanhang ett bättre alternativ. För en sådan skatt samvarierar skatteuttaget med lönsamheten i kraftföretagen. Marknadsvärdet för ett vattenkraftverk kan delas upp i markvärde och byggnadsvärde. Denna uppdelning motsvaras av en uppdelning av det årliga överskottet i dels en normal avkastning på byggnadsvärdet (avkastningen på realkapitalinvesteringen), dels en restpost som representerar avkastningen på markvärdet, den s.k. lägesräntan som vad gäller vattenkraftanläggningar motsvaras av värdet av fallrätten. För existerande anläggningar innebär stigande elpriser stigande lägesräntor. Följaktligen innebär en skatt som baseras på markvärdet i vattenkraftverk en beskattning av de överskott som stigande elpriser medför i existerande kraftanläggningar.

Företagens möjligheter att övervältra en sådan skatt på konsumenterna genom högre elpriser är mycket begränsade. Det beror på att marginalkostnaderna för vattenkraftsproducerad el är relativt låga jämfört med marginalkostnaderna för el från andra typer av kraftanläggningar. Så länge priserna på den nordiska elmarknaden bestäms genom marginalkostnadsprissättning, och vattenkraften mycket sällan är prissättande innebär det att en fastighetsskatt på vattenkraftverkens markvärde inte kan övervältras på elpriserna. Om utgångspunkten är att skattebortfallet i den handlande industrin helt eller delvis bör finansieras genom överskott, som framtida elprisökningar skapar i vissa kraftföretag, kan en sådan skatt vara ett lämpligt alternativ.

Det samlade markvärdet i vattenkraftanläggningar uppgår till cirka 70 miljarder kronor. Det krävs därför en extra fastighetsskatt på omkring 1 procent av markvärdet för att nettointäkterna (dvs. intäkterna med hänsyn tagen till indirekta effekter på bolagsskatteintäkterna) skall motsvara ett skattebortfall i den handlande industrin på 500 miljoner kronor. Ett annat alternativ som kan

6 Den indirekta effekten på bolagsskatten uppstår genom att fastighetsskatten är avdragsgill vid beräkning av bolagsinkomsten. Den effektiva bolagsskattesatsen förutsätts uppgå till 26 procent.

övervägas är att täcka hela skattebortfallet på 1 050 mkr med en höjd fastighetsskatt.

9.3.4 Svavelskattehöjning

Svavelskatten gav år 2002 intäkter på ca 130 mkr. För åren 2000 och 2001 var intäkterna betydligt lägre, ca 80 mkr. Den största delen av de ökade intäkterna för år 2002 är sannolikt relaterad till den mycket låga vattentillgången och den därmed ovanligt höga produktionen av kondenskraft. Mot denna bakgrund kan det konstateras att inte ens mycket kraftiga höjningar av svavelskatten kan förväntas ge några i sammanhanget betydande skatteintäkter.

Utöver en höjning av svavelskatten kan ökade intäkter uppnås genom en breddning av basen för svavelskatten. I nuvarande skatteregler medges vissa undantag för svavelskatten. Sammantaget motsvarar dessa undantag ett skattebortfall på cirka 369 mkr.

Det nya energiskattedirektivet, som träder i kraft den 1 januari 2004 och som även omfattar svavelskatten, kan innebära att Sverige måste frångå vissa av dessa undantag från svavelskatt. Frågan utreds för närvarande inom Finansdepartementet, men det är ännu för tidigt att säga något om följderna av att helt eller delvis avskaffa undantagen. Det faktum att det endast är två industriföretag som står för cirka 75 procent av undantagen talar också mot en finansieringsåtgärd av detta slag.

9.3.5 Hårdare beskattning av tung trafik

En ytterligare möjlig finansiering av en slopad CO2-skatt för den handlande sektorn vore att beskatta den tunga trafiken hårdare. Mot en sådan lösning talar att finansieringsförslag som påverkar skattestrukturen inom detta område skulle föregripa arbetet inom Vägtrafikskatteutredningen (dir. 2001:12 och dir. 2002:26). Denna utredning skall se över vägtrafikbeskattningens utformning. Översynen skall framför allt beakta miljö-, trafiksäkerhets- och konkurrensaspekter med utgångspunkt i ett fiskalt perspektiv och med hänsynstagande till trafikskatternas påverkan på transportsystemets effektivitet. Bland uppgifterna kan nämnas att utredningen skall analysera kilometerskatt och se över uttaget av fordonsskatt. En särskild uppgift är att klarlägga om det finns möjlighet att införa

ekonomiska incitament för fordon med låga utsläpp. Det framhålls att de styrmedel som föreslås skall vara kostnadseffektiva. Utredningen beräknas slutföra sitt arbete första kvartalet 2004.

9.4 Delegationens bedömning

Delegationen är inte nu beredd att ta ställning till om de anläggningar som omfattas av det begränsade europeiska handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten. En djupare konsekvensanalys bör göras av de alternativ och kombinationer av alternativ som delegationen redovisat ovan.

Om tilldelningen av utsläppsrätter skall beskattas eller om CO2skatten på något annat sätt skall kopplas till den tilldelade mängden utsläppsrätter måste någon form av begränsningsregel införas så att skatten aldrig överstiger det förväntade marknadspriset på utsläppsrätterna för den tilldelade mängden utsläppsrätter . Om skatten sätts högre än det förväntade marknadspriset kommer företagen inte att ansöka om någon tilldelning av utsläppsrätter överhuvudtaget. Vidare bör skatten inte tas ut för den överskjutande delen, dvs. den del av utsläppen som behöver täckas med inköp av utsläppsrätter på marknaden, eftersom denna delmängd inte bör ”dubbelbeskattas”. Det finns ett antal praktiska problem med att länka en koldioxidskatt på utdelad mängd utsläppsrätter med den nuvarande lagen om skatt på energi som måste undersökas ytterligare innan ett slutligt ställningstagande kan göras.

De synpunkter som kommer att framföras på de presenterade modellerna i den kommande remissbehandlingen av detta betänkande är också värdefulla att beakta.

Regeringen har i budgetpropositionen framfört att den avser driva arbetet med en fortsatt reformering av energiskattesystemet skyndsamt för att ett regelverk skall kunna träda i kraft den 1 januari 2005.

Vägtrafikskatteutredningens betänkande som beräknas komma första kvartalet 2004 är av intresse för FlexMex2-utredningen. På lite längre sikt skulle nämligen ett alternativ till dagens system för att hantera de externa effekterna kunna vara att introducera en kombination av handel med utsläppsrätter och en kilometerskatt, t.ex. på följande sätt:

7 Denna fråga belystes i SOU 2003:60, kapitel 2.

• För att hantera de externa kostnader som är knutna till kol-

dioxidutsläppen från transportsektorn vore ett enkelt, transpa-

rant system att ersätta alla nuvarande bränsleskatter med ett

system för handel med utsläppsrätter. • För att hantera de externa kostnaderna knutna till vägslitage,

trafikskador, buller och andra utsläpp bör styrmedlet ta hänsyn

både till vägsträcka och till prestanda. Det gör inte dagens

bränsleskatter. Detta skulle kunna göras med en kilometerskatt som differentieras med avseende på viktklass, axeltryck, specifika emissioner och buller.

Delegationen vill därför i detta läge inte förorda något av de undersökta alternativen utan föreslår i stället att frågan om koldioxidskattens ställning i det framtida systemet för handel med utsläppsrätter tas upp till ytterligare belysning i delegationens fortsatta arbete. Därvid torde bl.a. större klarhet vara vunnen i fråga om hur förutsättningarna för det framtida energiskattesystemet kommer att se ut.

10 Förslagets konsekvenser

Av kommittéförordningen (1998:1474) framgår att offentliga utredningar skall genomföra vissa konsekvensbeskrivningar. Enligt förordningen (16 §) skall dock regeringen i utredningsuppdraget närmare ange vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas i ett betänkande.

I FlexMex2-utredningens direktiv (dir. 2001:56) anges således att delegationen skall redovisa samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser av sina förslag och belysa konsekvenserna för små företags arbetsförutsättningar. Vidare anges att delegationen skall analysera om förslagen är förenliga med EU:s regler för statsstöd.

I detta kapitel beskrivs de konsekvenser – i de dimensioner som anges i kommittédirektiven – som kan antas bli följden av delegationens förslag. Inledningsvis vill delegationen dock poängtera att förutsättningarna för handelssystemet ännu inte är slutgiltigt fastlagda. På EU-nivå pågår en kontinuerlig tolkningsprocess genom vilken innebörden av direktivet förtydligas, t.ex. beträffande exakt vilka anläggningar som skall omfattas. Därtill har t.ex. registerförordningen ännu inte presenterats. För svensk del gäller att ett fullständigt förslag till lag om handel med utsläppsrätter kommer att överlämnas till riksdagen först under år 2004. Mot denna bakgrund går det för närvarande inte att helt uttömmande beskriva de konsekvenser som uppstår genom införandet av handel med utsläppsrätter. En översiktlig och preliminär analys av förslagen i delbetänkandet kan dock göras.

Inledningsvis bör också sägas att det nu föreliggande delbetänkandet i huvudsak utgör en utveckling och författningsmässig precisering av delar av delegationens första delbetänkande (SOU 2003:60). I detta lämnades förslag till vilka principer som bör ligga till grund för fördelningen av utsläppsrätter och hur den nationella fördelningsplanen bör utformas för svensk del inför det

EU-omfattande system för handel med utsläppsrätter som skall införas från den 1 januari 2005. Som medlem av EU är Sverige skyldigt att ansluta sig till och i svensk lagstiftning införa de i aktuellt direktiv angivna reglerna för handelssystemet. Vid en bedömning av förslagens konsekvenser bör man ha i åtanke att handlingsalternativet att välja att inte införa en reglering härmed inte föreligger. Att det kommer att uppstå någon form av konsekvenser av det slag som tas upp i kapitlet är därför ofrånkomligt.

10.1 Samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser

EU:s system för handel med utsläppsrätter syftar till att EU och dess medlemsstater skall uppnå sina åtaganden i Kyotoprotokollet på ett kostnadseffektivt sätt. För de sektorer som omfattas av handelsdirektivet kommer marginalkostnaderna för att uppnå Kyotoåtagandet att jämnas ut mellan medlemsländerna.

Att sätta ett exakt värde på den ökade kostnadseffektiviteten är av naturliga skäl svårt. Överslagsmässiga beräkningar av kommissionen tyder dock på att kostnaderna för att uppnå EU:s åtagande i Kyotoprotokollet kan bli upp till 35 procent lägre än om utsläppsminskningarna helt skall ske inom respektive medlemsstat enligt bördefördelningen . För svensk del redovisade delegationen i sitt första delbetänkande uppskattningar som tyder på att kostnaderna för att uppnå åtagandet i Kyotoprotokollet kan bli ca 1−3 miljarder kronor lägre per år med handelssystemet, än vad som annars skulle ha varit fallet.

Som underlag för delegationens första delbetänkande analyserade Konjunkturinstitutet ekonomiska konsekvenser av att handla med utsläppsrätter under olika antaganden om priset på utsläppsrätter och allokeringssystem . Konjunkturinstitutet framhöll i sin studie att i ett system där enbart de handlande sektorerna tillåts delta i en internationell handel med utsläppsrätter gynnas dessa sektorer i strukturomvandlingen på bekostnad av övriga sektorer . Både förädlingsvärde och sysselsättning ökar i de handlande sek-

1 Förslag till Europaparlamentets och Rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, KOM (2001) 581 slutlig. 2 Göran Östblom: ”EMEC-körningar för FlexMex2”. Konjunkturinstitutet, 27 november 2002. 3 Detta faktum pekar på att det ur ekonomisk synpunkt är angeläget att på ett tidigt stadium låta handeln omfatta så många sektorer som möjligt.

torerna med undantag av petroleumraffinaderierna, som minskar sina utsläpp till följd av en begränsad efterfrågan på petroleumprodukter, när det sätts ett tak för de totala koldioxidutsläppen. Effekten på sysselsättning och förädlingsvärde i de andra sektorerna som omfattas av handelssystemet beror framför allt på priset på utsläppsrätter. Även om konkurrenssituationen kan komma att försämras för vissa sektorer, beroende på antalet tilldelade utsläppsrätter och marknadspriset på utsläppsrätter kommer effekterna på den internationella konkurrenssituationen att bli mindre med handelssystemet än utan handelssystemet. Det är den ickehandlande sektorn som drabbas av kraven på utsläppsreduktioner. Det är framför allt gruvor och mineralbrott samt jordbruk, fiske och skogsbruk som berörs negativt.

Delegationen har i kapitel 9 analyserat om vi i Sverige bör använda både koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål och internationella åtaganden eller om de anläggningar som omfattas av det EU-omfattande handelssystemet bör befrias från koldioxidskatten. Delegationen är inte nu beredd att ta ställning till om de anläggningar som omfattas av handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten. Om delegationen i ett senare skede av utredningsarbetet skulle komma till slutsatsen att koldioxidskatten bör tas bort för berörda anläggningar, så uppstår ett finansieringsbehov. I kapitel 9 redovisar delegationen − som underlag för den fortsatta diskussionen − ett antal exempel på hur detta finansieringsbehov skulle kunna tillgodoses. En mer djupgående konsekvensanalys behöver göras av dessa alternativ och kombinationer av dem. För den fortsatta diskussionen är det också väsentligt att beakta remissinstansernas synpunkter på de presenterade alternativen.

10.2 Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar

antas att förhållandevis få små företag kommer att ingå i systemet . För det talar också den kartläggning av berörda anläggningar som ÅF-Energikonsult gjort på uppdrag av delegationen . I den mån små företag berörs av systemet torde det i första hand röra sig om mindre fjärrvärmeföretag.

Införandet av handelssystemet kommer oundvikligen att medföra vissa nya administrativa krav på berörda företag. Det handlar i första hand om att verksamhetsutövare vars anläggningar omfattas av handelssystemet kommer att vara tvungna att ansöka om tillstånd att få släppa ut växthusgaser och om tilldelning av utsläppsrätter, samt varje år rapportera sina utsläpp till aktuell myndighet och överlämna motsvarande mängd utsläppsrätter. De administrationskostnader som dessa krav medför för företagen torde vara relativt sett mer betungande för små företag än för stora.

10.3 Förslagens förenlighet med EU:s regler för statsstöd

I handelsdirektivets artikel 10 anges att för den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall medlemsstaterna fördela minst 95 procent av utsläppsrätterna gratis. Tilldelningen skall dock vara förenlig med de kriterier som anges i bilaga III till direktivet. Kommissionen skall också godkänna medlemsländernas nationella fördelningsplaner.

Den tilldelning medlemsländerna väljer får heller inte strida mot EU:s statsstödsregler. Dessa regler, som återfinns i artiklarna 87−89 i EG-fördraget, skall tillämpas om inte annat föreskrivs i fördraget. Enligt artikel 87 är

4 Inom EU definieras små och medelstora företag som företag med färre än 250 anställda, som antingen har en årlig omsättning som inte överstiger 40 miljoner euro eller en årlig balansomslutning som inte överstiger 27 miljoner euro, och som uppfyller vissa kriterier om oberoende ställning. I det fall det är nödvändigt att skilja mellan små och medelstora företag definieras det lilla företaget som ett företag som har färre än 50 anställda, och antingen en årlig omsättning som inte överstiger 7 miljoner euro, eller en årlig balansomslutning som inte överstiger 5 miljoner euro, och uppfyller kriterierna om oberoende ställning. Källa: www.nutek.se. 5 ÅF-Energikonsults arbete har redovisats i rapporterna ”Kartläggning av svenska anläggningar som omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter” (september 2002), ”Den handlande sektorns konkurrenssituation” (april 2003) samt ”Kartläggning av svenska anläggningar som omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter – revision och uppdatering” (maj 2003).

stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av

vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt

med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar

handeln mellan medlemsstaterna.

För att en åtgärd skall betecknas som stöd måste den samtidigt uppfylla följande kriterier: • åtgärden måste ge mottagarna en fördel som minskar de kost-

nader som normalt belastar deras ekonomi, • fördelen måste beviljas av staten eller med hjälp av statliga

medel, • åtgärden måste påverka konkurrensen och handeln mellan med-

lemsstaterna, och • åtgärden måste vara specifik eller selektiv i det att den gynnar

vissa företag eller viss produktion.

Delegationens bedömning är att de förslag som lämnas i detta delbetänkande är förenliga med statsstödsreglerna. Samtidigt skall dock sägas att ett medlemsland inte självständigt kan avgöra om en viss åtgärd är förenlig med den gemensamma marknaden. Ytterst är det kommissionen som ansvarar för tillämpningen av EU:s statsstödsregler och kommissionen skall i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska alla stödprogram som förekommer i dessa stater.

Ett exempel på att delegationen vägt in denna typ av aspekter kan ges från de föreslagna reglerna för tilldelningen av utsläppsrätter för perioden 2005−2007. Som huvudprincip föreslår delegationen att tilldelningen skall bygga på historiska utsläpp. Under vissa förutsättningar föreslås dock regeringen få möjlighet att föreskriva att tilldelningen skall kunna ske med utgångspunkt i en jämförelse av anläggningens faktiska utsläpp med de genomsnittliga utsläppen inom respektive sektor eller delsektor (benchmarking). För att inte riskera att en sådan tilldelning skulle kunna strida mot EU:s statsstödsregler föreslår dock delegationen att en anläggning vars utsläpp därvid befinns ligga under det aktuella riktmärket inte skall få någon fördel av detta, utan att i sådana fall anläggningen skall få en tilldelning motsvarande sina faktiska utsläpp.

Frågor kring förenligheten med statsstödsreglerna skulle möjligen kunna väckas beträffande delegationens förslag att utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror skall behandlas i särskild

ordning. Delegationens förslag innebär att tilldelningen av utsläppsrätter för sådana råvarurelaterade utsläpp för perioden 2005−2007 skall bestämmas som ett årligt genomsnitt för perioden 1998−2001, med eventuella korrigeringar för prognostiserade utsläpp. Den del som möjligen skulle kunna ifrågasättas är tilldelningen för prognostiserade utsläpp. Enligt delegationens mening talar dock det faktum att det i detta fall handlar om tilldelning av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från råvaror som på kort sikt inte går att på ett ekonomiskt rimligt sätt byta ut, för att denna tilldelning inte är att betrakta som statsstöd. Att det rör sig om prognostiserade framtida utsläpp bör inte ha betydelse i sammanhanget, eftersom syftet endast är att möjliggöra för företagen att bedriva verksamheten på den nivå som nu kan förutses. I industriprocesser som ger upphov till sådana råvarurelaterade utsläpp finns det trots allt inte några alternativa tillverkningssätt inom aktuell tidsperiod (2005−2007) om man vill tillverka produkten, låt vara att det eventuellt kan finnas alternativ till produkten i sig.

Om koldioxidskatten skulle tas bort för den handlande sektorn måste detta anmälas till kommissionen som ett statsstödsärende. Huvudregeln i statsstödsreglerna är att en medlemsstat inte kan ha differentierade beskattningsnivåer inom näringslivet. Borttagandet av koldioxidskatten torde dock godkännas eftersom det av energiskattedirektivets art 17.1 b och 17.4 framgår bl.a. att man får sätta ner eller slopa skatten om man inför handel med utsläppsrätter under förutsättning att detta leder till att miljöskyddsmål uppnås eller energieffektiviteten förbättras.

10.4 Behov av samlad bedömning

I 2002 års klimatpolitiska beslut (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02MJU10, rskr. 2001/02:163) har riksdagen fastslagit att de svenska utsläppen av de sex växthusgaserna som ett medelvärde för perioden 2008−2012 skall vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppsvärdena skall normalårskorrigeras för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variation i temperatur och nederbörd. Enligt det klimatpolitiska beslutet skall det nationella målet uppnås utan kompensation för upptag i sänkor och utan användning av flexibla mekanismer. Vid en kontrollstation år 2004 avser regeringen att överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna.

De svenska anläggningar som kommer att omfattas av det EUomfattande system för handel med utsläppsrätter som skall införas från den 1 januari 2005 står för ca en tredjedel av Sveriges koldioxidutsläpp. För att vi skall kunna nå det mål som anges i 2002 års klimatpolitiska beslut behöver åtgärder vidtas såväl i den handlande sektorn som i de icke-handlande sektorerna. För att kunna bedöma vad som är rimliga åtaganden i den handlande respektive de icke-handlande sektorerna krävs därför att en samlad bedömning görs. Delegationen har dock inom ramen för sitt arbete inte haft möjlighet att göra detta.

Mot bakgrund av att det vid sidan av delegationens arbete finns ett antal andra nyligen beslutade åtgärder, förslag och pågående utredningar, som är av stor betydelse för de företag och anläggningar som omfattas av handelsdirektivet, framhöll delegationen dock i sitt första delbetänkande att det behöver göras en överordnad konsekvensanalys och koordinering av hanteringen av olika befintliga och föreslagna styrmedel. Vidare uttalade delegationen att en sådan överordnad konsekvensanalys och koordinering är nödvändig för att en helhetsbedömning, t.ex. mellan den handlande och den icke-handlande sektorns ansvar för att nå klimatmålen, skall kunna göras. Delegationen föreslog därför att regeringen borde låta utreda förutsättningarna och formerna för hur en sådan nödvändig samordning skall kunna komma till stånd.

Behovet av en samlad bedömning kvarstår. Mycket av det analysarbete som behövs kan dock antas komma att ske i samband med utvärderingen av klimatpolitiken vid 2004 års kontrollstation. Vid kontrollstationen kommer regeringen att utvärdera vilka resultat klimatpolitiken medfört, hur utsläppstrenden ser ut och om det behövs ytterligare åtgärder för att nå de mål som satts upp. Regeringen har också i mars 2003 givit Naturvårdsverket och Energimyndigheten i uppdrag att ta fram underlag inför utvärderingen. Uppdraget skall redovisas senast den 30 juni 2004.

6 Se SOU 2003:60, figur 7.1, s. 213.

11 Författningskommentar

11.1 Inledning

Genom föreliggande lagförslag genomförs Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG. Av direktivet framgår att en registerförordning som reglerar de övergripande registerfrågorna skall tas fram av Europeiska kommissionen. Vi har erfarit att förordningen inte kommer att finnas klar förrän någon gång under första kvartalet 2004. Vidare innehåller direktivet bestämmelser om bindande riktlinjer för bl.a. övervakning och rapportering. Dessa kommer inte att vara klara förrän tidigast under december 2003.

För att handeln med utsläppsrätter skall kunna starta den 1 januari 2005 krävs att det senast vid halvårsskiftet 2004 finns en lagreglering för tillstånds- och tilldelningsfrågor.

Mot bakgrund av vad som ovan anförts om att det fortfarande saknas viktiga regleringar från EU har det inte varit möjligt att ta fram en fullständig lagstiftning som skulle, med sedvanlig svensk lagstiftningsbehandling, kunna träda i kraft senast den 1 juli 2004. Av angivna skäl har vi därför valt att ta fram en tidsbegränsad lagstiftning som behandlar alla nödvändiga bestämmelser för att tillstånds- och tilldelningsfrågor skall kunna vara behandlade i en sådan tid att handeln med utsläppsrätter skall kunna börja fr.o.m. år 2005.

Avsikten är att regleringen som finns i denna lag skall kunna, med några små justeringar, flyttas över till en komplett lag. Avsikten är att den kompletta lagen skall kunna vara i kraft den 1 januari 2005 då denna lag upphör att gälla.

Författningskommentar SOU 2003:120

11.2 Förslaget till lag om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter

1 kap. Ändamål och definitioner m.m.

Lagens innehåll

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om tillstånd till verksamhet som medför utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter för sådana utsläpp för tidsperioden 2005-2007.

Syftet med handelsdirektivet är att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt sätt minska utsläppen av växthusgaser. Förevarande lag som endast reglerar tillstånd till verksamhet som medför utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter för sådana utsläpp har det begränsade syftet att hantera dessa frågor för perioden 2005−2007 i sådan tid att handeln med utsläppsrätter kan påbörjas år 2005.

Definitioner

2 § I denna lag används följande beteckningar med den betydelse som här anges:

3. utsläpp: frigörande i atmosfären av koldioxid från källor belägna inom en anläggning,

4. verksamhetsutövare: varje fysisk eller juridisk person som driver eller har ett bestämmande inflytande över en anläggning,

förnyat tillstånd på grund av en ändring av anläggningens art, funktion eller utvidgning av anläggningens verksamhet,

6. nationell fördelningsplan: en av regeringen beslutad plan som tilldelningen av utsläppsrätter skall vara grundad på och som skall underställas Europeiska kommissionen för godkännande,

8. utsläpp som härrör från utbytbara bränslen: utsläpp av koldioxid från fossila bränslen som används med det primära syftet att producera kraft, värme eller transportenergi. (Jfr. artikel 3 i handelsdirektivet.)

Paragrafen innehåller definitioner av en rad begrepp som används i lagen. Flertalet av definitionerna återfinns i handelsdirektivet. Definitionerna i handelsdirektivet införlivas därigenom. I förekommande fall har dock definitionerna anpassats till att lagen endast skall reglera frågorna om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter samt att lagen är tidsbegränsad. Utsläppsrätt innebär ett bevis som ger rätt att släppa ut ett ton koldioxid under en bestämd tidsperiod. När systemet med handel med utsläppsrätter är i gång skall bevisen fritt kunna överlåtas inom EU. Enligt artikel 13 kommer utsläppsrätterna att vara giltiga under perioden 2005−2007 och annulleras fyra månader in på nästa åtagandeperiod dvs. 30 april 2008. Definitionen av anläggning är i huvudsak densamma som i direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet). Det direktivet anses genomfört i svensk lagstiftning genom miljöbalken och tillhörande förordningar (se prop. 1997/98:45, s. 334). Däremot finns i nämnda bestämmelser inte någon legaldefinition av begreppet anläggning. I den engelska versionen av handelsdirektivet anges att det skall vara fråga om verksamheter som bedrivs ”on that site”. Det skall således vara fråga om ett sammanhängande område. Det kan i vart fall inte vara fråga om helt skilda områden inom samma ort. Till skillnad från handelsdirektivet som, utöver utsläpp av koldioxid, även reglerar utsläpp av

Författningskommentar SOU 2003:120

ytterligare fem växthusgaser fr.o.m. år 2008 innebär utsläpp i förevarande lag frigörande i atmosfären av enbart koldioxid. En definition av begreppet verksamhetsutövare av samma innebörd som i handelsdirektivet finns i IPPC-direktivet. I lagen (1993:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor finns en legaldefinition av verksamhetsutövare som kan vara till ledning vid tillämpningen. Nytillträdande anläggning motsvarar handelsdirektivets nya deltagare eller på engelska ”new entrants”. Skälet till att begreppet nytillträdande anläggning används i stället för nya deltagare är att klargöra att det är anläggningen och inte dess ägare som är ny i sammanhanget. Vidare har definitionen anpassats till det förhållandet att inte någon anläggning kommer att inneha tillstånd enligt denna lag när den nationella fördelningsplanen anmäls till Europeiska kommissionen. I stället har definitionen knutits till att varje anläggning där det inte bedrivs verksamhet vid den tidpunkt då den nationella fördelningsplanen inges till kommissionen och därefter erhållit nytt tillstånd är att betrakta som en nytillträdande anläggning. Med uttrycket ”att det inte bedrivs någon verksamhet” avses inte att anläggningen tillfälligt är tagen ur drift eller att den är avsedd bara att användas temporärt eller när den särskilt behövs, t.ex. vissa kondenskraftverk. När det gäller anläggningar som får ett förnyat tillstånd är alla sådana anläggningar att betrakta som nytillträdande anläggning. De nu angivna definitionerna finns i handelsdirektivet. De tre sista definitionerna återfinns inte i handelsdirektivet. Varje medlemsstat skall senast den 31 mars 2004 inge en nationell fördelningsplan till kommissionen. Regeringen beslutar om en sådan plan vilken skall innehålla de principer som skall ligga till grund för tilldelningen av utsläppsrätter. Delegationen har valt att vid tilldelning skilja mellan utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror och utsläpp som härrör från utbytbara bränslen. Det har därför varit nödvändigt att ge respektive begrepp en legaldefinition. De båda begreppen behandlas närmare i avsnitt 5.4.

Myndigheter

Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 4.5 och 5.9.

2 kap. Tillstånd till utsläpp av koldioxid

Allmänt om tillstånd

1 § Efter utgången av år 2004 skall anläggningar som omfattas av 4 § ha tillstånd av tillståndsmyndigheten för verksamhet som medför utsläpp av koldioxid.

Vad som sägs i första stycket gäller inte för en anläggning eller del av anläggning som används endast för forskning eller utveckling och provning av nya produkter eller av nya processer. (Jfr. artikel 4 och bilaga I till handelsdirektivet.)

Enligt paragrafens första stycke krävs tillstånd för att en anläggning inom de sektorer som finns närmare angivna i 4 § skall få släppa ut koldioxid efter utgången av år 2004. Saknas tillstånd för anläggningen får den därefter inte längre bedriva verksamhet som medför utsläpp av koldioxid. Härigenom införlivas bestämmelserna i artikel 4 i handelsdirektivet. Det är här fråga om tillstånd enligt förevarande lag. Vilken betydelse ett tillstånd som meddelats med stöd av annan lagstiftning såsom miljöbalken eller äldre miljölagstiftning anges i 8 och 11 §§ vad beträffar nytillträdande anläggningar och i 13 § när det gäller återkallelse av sådant tillstånd.

Enligt paragrafens andra stycke erfordras inte tillstånd för verksamhet i anläggningar eller delar av anläggningar som används för forskning, utveckling eller provning av nya produkter eller processer. Denna bestämmelse överensstämmer med vad som föreskrivs i bilaga I punkten 1 till handelsdirektivet.

Författningskommentar SOU 2003:120

2 § Ansökan om tillstånd skall vara skriftlig och ges in till tillståndsmyndigheten.

En ansökan skall innehålla uppgifter om hur verksamhetsutövaren avser att övervaka och rapportera utsläpp av koldioxid.

En ansökan skall handläggas skyndsamt. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med-

dela ytterligare föreskrifter om ansökans innehåll och utformning samt om handläggning av ansökan.

(Jfr. artikel 5 i handelsdirektivet.)

I artikel 5 i handelsdirektivet finns bestämmelser om vad en ansökan om tillstånd för utsläpp av växthusgaser skall innehålla för uppgifter. I artikelns punkt d) anges att ansökan skall innehålla uppgift om hur verksamhetsutövaren avser att övervaka och rapportera utsläppen. Den bestämmelsen har tagits in paragrafens andra stycke.

I paragrafens tredje stycke föreskrivs att en ansökan skall handläggas skyndsamt hos tillståndsmyndigheten.

I paragrafens fjärde stycke ges regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bemyndigande att meddela närmare föreskrifter om ansökans innehåll och utformning samt om handläggning av ansökan. Avsikten med denna delegation är bl.a. att resterande bestämmelser i artikel 5 som beskriver verksamheten inklusive den teknik som används, råvaror och insatsvaror som kan ge upphov till utsläpp samt källor till utsläpp inom anläggningen skall införlivas i svensk rätt genom förordning eller föreskrifter.

I paragrafen regleras det förhållandet att det den 31 december 2004 saknas tillstånd att bedriva verksamhet. Om verksamhetsutövaren då givit in en ansökan om tillstånd skall denne kunna fortsätta att bedriva sin verksamhet i avvaktan på att det finns ett lagakraftvunnet beslut i ärendet.

Anläggningar som omfattas av tillståndsplikt

(Jfr. artikel 4 och bilaga I till direktivet.)

I paragrafen föreskrivs inom vilka sektorer de tillståndspliktiga anläggningarna finns. Regeringen bemyndigas att närmare föreskriva vilket slags anläggningar det är fråga om. I bilaga I till direktivet finns anläggningarna uppräknade (se avsnitt 4.1). I bilagan finns vidare föreskrivet att om samma verksamhetsutövare utövar flera verksamheter inom samma sektor och inom samma anläggning eller på en och samma plats skall verksamheternas produktionskapacitet räknas samman.

Förutsättningar för tillstånd

5 § För att erhålla tillstånd krävs att verksamhetsutövaren kan övervaka och rapportera utsläppen på ett tillförlitligt sätt.

(Jfr. artikel 6.1 i handelsdirektivet.)

För att få tillstånd att släppa ut koldioxid krävs att verksamhetsutövaren kan övervaka och rapportera utsläppen på ett tillförlitligt sätt. Med begreppet tillförlitligt sätt avses att övervakningen och rapporteringen så långt möjligt motsvarar de faktiska utsläppsförhållandena. Närmare bestämmelser om kraven på övervakning och rapportering finns i 6 och 7 §§.

6 § Övervakningen skall ske genom beräkning eller mätning.

7 § Rapporteringen skall för varje anläggning innehålla följande uppgifter a) om övervakningen sker genom beräkning

1. verksamhetsuppgifter,

2. emissionsfaktorer,

3. oxidationsfaktorer,

Författningskommentar SOU 2003:120

4. sammanlagda utsläpp och

5. osäkerhet i beräkningen. b) om övervakningen sker genom mätning

1. sammanlagda utsläpp, 2. uppgifter om mätmetodernas tillförlitlighet och 3. osäkerhet i mätningen.

(Jfr. artikel 14 och bilaga IV till handelsdirektivet.) Kommentaren avser både 6 och 7 §§.

Bestämmelserna i artikel 14 och i bilaga IV till handelsdirektivet reglerar övervakning och rapportering av utsläpp. Bestämmelserna har tagits in under förevarande kapitel eftersom verksamhetsutövaren redan i ansökan om tillstånd skall kunna visa hur denne avser att övervaka och rapportera utsläppen. Kommissionen skall anta riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser i enlighet med artikel 14.1 i handelsdirektivet. Riktlinjerna för rapportering är enligt artikel 14.3 i handelsdirektivet bindande för medlemsstaterna (se vidare under 9 §).

8 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får utfärda närmare föreskrifter om sättet för beräkning, kraven på mätning samt formen för och innehållet i rapporteringen.

Kommissionen skall anta riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser i enlighet med artikel 14.1 i handelsdirektivet. Genom riksdagens delegation i denna paragraf ges regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer befogenhet att genomföra kommissionens beslut.

9 § En ny anläggning kan inte erhålla tillstånd enligt denna lag om det saknas erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning.

(Jfr. artikel 8 i handelsdirektivet.)

I artikel 8 i handelsdirektivet föreskrivs att medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att villkoren och förfarandena för utfärdande av tillstånd för utsläpp av växthusgaser samordnas med de villkor och förfaranden som gäller enligt IPPC-direktivet. Genom att knyta villkoren för tillstånd när det är fråga om ny

verksamhet till tillstånd enligt miljöbalkens regler genomförs en sådan samordning. Någon reglering om att det skall krävas att en anläggning i vilken det pågår verksamhet skall inneha erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning torde inte behövas eftersom det får förutsättas att pågående verksamheter har erforderliga tillstånd (jfr bestämmelsen vid återkallelse av tillstånd 13 § p. 2).

Villkor för tillstånd

10 § Ett tillstånd skall förenas med de krav på övervakning och rapportering som tillståndsmyndigheten enligt 5–7 §§ eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av denna lag anser erforderliga.

Ett tillstånd får omfatta en eller flera anläggningar på samma plats om de drivs av samma verksamhetsutövare. Ett tillstånd kan begränsas till att avse en del av en anläggning.

(Jfr. artikel 6 i handelsdirektivet.)

Genom den föreslagna paragrafen införlivas bestämmelserna i artikel 6.1 och 6.2 om villkor och innehåll för tillståndet för utsläpp av växthusgaser. Bestämmelserna i artikel 6.2a−b om verksamhetsutövarens namn och adress samt en redogörelse för anläggningens verksamheter och utsläpp kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer införliva genom verkställighetsföreskrifter.

Verksamhetsutövarens skyldighet att överlämna utsläppsrätter motsvarande de sammanlagda utsläppen från anläggningen under varje kalenderår som föreskrivs i artikel 6.2e i handelsdirektivet kommer att införlivas genom den fullständiga lagen.

Enligt paragrafens första stycke får tillståndsmyndigheten meddela villkor för ett tillstånd att släppa ut koldioxid. De villkor som tillståndsmyndigheten kan föreskriva anges i 5−7 §§ eller i föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag.

Författningskommentar SOU 2003:120

Förändring av anläggning som erhållit tillstånd

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får utfärda närmare föreskrifter om när en anmälan enligt första stycket erfordras.

Tillståndsmyndigheten skall om de krav som anges i 5–7 §§ eller i föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag är uppfyllda meddela förnyat tillstånd för den förändrade eller utvidgade anläggningen. Tillstånd får dock inte meddelas om det för anläggningen saknas erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning.

(Jfr. artikel 7 i handelsdirektivet.)

Genom förevarande paragraf införlivas bestämmelser om anmälningsskyldighet för verksamhetsutövaren vid förändring och utvidgning av anläggningen samt om kravet på förnyat tillstånd i direktivets artikel 7. Det är här fråga om förändringar som ställer någon form av nya krav på övervakningen eller rapporteringen. Närmare föreskrifter om vad dessa krav innebär får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

I paragrafens tredje stycke föreskrivs att tillstånd inte kan föreskrivas om det för anläggningen saknas erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning.

Ny verksamhetsutövare

12 § En ny verksamhetsutövare skall till tillståndsmyndigheten omgående anmäla att han tagit över driften av anläggningen.

Tillståndsmyndigheten skall i fall som i första stycket sägs meddela förnyat tillstånd om den nye verksamhetsutövaren uppfyller de krav som anges i 5–7 §§ eller i föreskrifter meddelade med stöd av denna lag.

(Jfr. artikel 7 i handelsdirektivet.)

Genom förevarande paragraf införlivas bestämmelser om att förnyat tillstånd erfordras för ny verksamhetsutövare som övertar

driften. Bestämmelsen innebär att en ny verksamhetsutövare alltid är skyldig att lämna in en anmälan om att man har övertagit driften av en anläggning. På motsvarande sätt som den prövning som skall göras enligt 11 § skall även enligt förevarande paragraf det göras en prövning av om den nye verksamhetsutövaren uppfyller de krav som anges i 5−7 §§ eller i föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag.

Återkallande av tillstånd

13 § Miljödomstolen får på ansökan av tillsyns- eller tillståndsmyndigheten återkalla ett meddelat tillstånd

1. om tillståndet som gäller för verksamheten inte har följts och avvikelsen är av allvarlig art, eller

2. om erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning saknas.

Paragrafen saknar motsvarighet i handelsdirektivet. I punkten 1 föreskrivs en möjlighet för miljödomstolen att på ansökan av tillsyns- eller tillståndsmyndigheten återkalla ett tillstånd när detta inte har följts. Det är här fråga om att övervakningen eller rapporteringen är bristfällig. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 4.6. Det får överlämnas till rättstillämpande myndigheter att bedöma när förseelsen är av allvarlig art. I punkten 2 finns möjligheten att återkalla tillstånd om tillstånd enligt miljöbalken saknas. Det kan här vara fråga om att en verksamhetsutövare får sitt tillstånd återkallat eller att tillstånd inte har beviljats. I 24 kap. miljöbalken finns bestämmelser om återkallelse av tillstånd.

3 kap. Tilldelning av utsläppsrätter

Allmänt om tilldelningen

1 § En verksamhetsutövare som ansökt om tilldelning enligt 17 § skall utan vederlag tilldelas utsläppsrätter enligt vad som föreskrivs i 2–11 §§ för den eller de anläggningar för vilka denne har tillstånd till utsläpp av koldioxid enligt 2 kap. 1 § eller ansökt om sådant tillstånd före den 30 september 2004. Om verksamhetsutövaren innehar fler än en anläggning skall tilldelningen ske för var och en av anläggningarna.

Författningskommentar SOU 2003:120

(Jfr. artikel 10 i handelsdirektivet.)

All tilldelning av utsläppsrätter skall enligt paragrafens första stycke vara gratis. Den möjlighet som finns i handelsdirektivet att efter ett auktionsförfarande tilldela fem procent av utsläppsrätterna har således inte utnyttjats. Utsläppsrätterna tilldelas verksamhetsutövaren för den eller de anläggningar som han innehar.

I paragrafens andra stycke föreskrivs att tilldelning skall ske om ansökan ges in under perioden 30 september – 31 december 2004 i den mån det finns utsläppsrätter kvar att tilldela.

(Jfr. artikel 11 i handelsdirektivet.)

I avsnitt 5.1 lämnas en redogörelse för skälen till att paragrafen anger XX respektive Y miljoner ton koldioxid.

Enligt artikel 11 i handelsdirektivet skall tilldelningen vara grundad på den nationella fördelningsplanen enligt vad som närmare föreskrivs i artikel 9. I avsnitt 5.2 behandlas den nationella fördelningsplanen närmare. Den totala tilldelningen av utsläppsrätter för samtliga anläggningar får enligt paragrafens första stycke inte överskrida utsläpp om XX miljoner ton koldioxid. I den totala mängden utsläppsrätter ingår inte utsläppsrätter för nytillträdande anläggningar eller för utsläpp som härrör från icke utbytbara

råvaror enligt paragrafens andra stycke. Dessa utsläppsrätter får tillsammans högst uppgå till utsläpp motsvarande Y miljoner ton koldioxid. I paragrafens tredje stycke ges regeringen bemyndigande att fastställa högsta antal utsläppsrätter för nytillträdande anläggningar respektive för utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror.

Utsläppsrätter för utsläpp som härrör från utbytbara bränslen

3 § För en anläggning som var i drift den 1 januari 1998 skall tilldelningen av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från utbytbara bränslen för vart och ett av åren 2005–2007 fastställas till det antal utsläppsrätter som motsvarar ett årligt genomsnittligt utsläpp för anläggningen under perioden 1998–2001.

I paragrafen anges huvudregeln för tilldelningen av utsläppsrätter. Tilldelningen är baserad på historiska utsläpp och innebär att det för åren 1998−2001 räknas fram en anläggnings genomsnittliga utsläpp som härrör från utbytbara bränslen. För anläggningen tilldelas för vart och ett av åren 2005−2007 utsläppsrätter motsvarande det beräknade genomsnittet. Bestämmelsen behandlas även under avsnitt 5.3.

I paragrafen regleras den situation att en anläggning tagits i drift efter den 1 januari 1998 vilket får till följd att bestämmelsen i 3 § inte är tillämplig. Det årliga genomsnittet får i stället beräknas för utsläpp under en kortare period som kan vara högst tre år och lägst ett år.

5 § Om det föreligger särskilda skäl får ett årligt genomsnittligt utsläpp beräknas för färre år än vad som följer av 3 och 4 §§.

Enligt paragrafen kan det genomsnittliga utsläppet beräknas för tre eller färre år av den tidsperiod som är aktuell enligt 3 eller 4 § om det föreligger särskilda skäl. Så kan fallet t.ex. vara om utsläppen

Författningskommentar SOU 2003:120

varit förhållandevis små under ett år på grund av att det förelegat onormala förhållanden till följd av ombyggnader av anläggningen eller liknande. Det skall således inte vara fråga om externa förhållanden såsom ett ovanligt nederbördsfattigt år eller ett ovanligt nederbördsrikt år som kan ha betydelse för utsläpp i samband med elproduktion.

En annan situation som kan tänkas är att en verksamhetsutövare har valt att lägga ner en anläggning under den aktuella perioden. I stället har han valt att utöka verksamheten vid en eller flera andra anläggningar vilket har lett till större utsläpp vid de anläggningarna. Så kan t.ex. vara fallet när nedläggningen har skett under det sista året i perioden. Det får överlämnas till rättstillämpningen att närmare avgöra i vilka fall bestämmelsen är tillämplig.

Regeringen får meddela föreskrifter om när en jämförelse enligt första stycket skall användas vid tilldelning av utsläppsrätter.

I paragrafens första stycke regleras när det kan bli fråga om att frångå principen om att de historiska utsläppen skall ligga till grund för bestämmandet av antalet utsläppsrätter. I stället för historiska utsläpp tilldelas utsläppsrätterna genom att den aktuella anläggningen jämförs med övriga anläggningar inom samma sektor eller delsektor, s.k. benchmarking. I avsnitt 5.3 finns en närmare redogörelse för benchmarking som tilldelningsmetod.

I paragrafens andra stycke ges regeringen bemyndigande att meddela undantag från huvudregeln i 3 och 4 §§ att tilldelning skall vara grundad på uppgifter om historiska utsläpp under förutsättning att det finns tillförlitligt underlag för att använda benchmarking som tilldelningsmetod.

Om det för någon sektor eller del av sektor saknas tillförligt underlag för att göra en jämförelse enligt första stycket får regeringen meddela föreskrifter om vilken tilldelningsmetod som i stället skall användas.

I de fall som avses i paragrafens första stycke har anläggningen tagits i drift efter den period som anges i 3 § och det är således inte fråga om något undantag från huvudregeln om tilldelning i förhållande till historiska utsläpp. För samtliga under paragrafen aktuella anläggningar kommer benchmarking att användas som tilldelningsmetod.

I paragrafens andra stycke ges regeringen bemyndigande att meddela föreskrifter om vilken metod som skall användas om det för någon sektor eller del av sektor saknas underlag att tillämpa benchmarking vid tilldelning av utsläppsrätter. En metod som kan komma i fråga är att miljöbalkens krav på bästa möjliga teknik används som jämförelsenorm.

8 § Om en anläggning som tilldelas utsläppsrätter med tillämpning av 6–7 §§ har ett bättre utsläppsvärde än sektorns eller delsektorns genomsnitt skall anläggningen tilldelas utsläppsrätter som uppgår till anläggningens faktiska utsläpp. Övriga anläggningar erhåller utsläppsrätter motsvarande sektorns eller delsektorns genomsnittliga utsläpp.

I paragrafen ges bestämmelser om hur antalet utsläppsrätter bestäms när tilldelning av utsläppsrätter görs med benchmarking som tilldelningsmetod. För det fall en anläggning har utsläpp som är lägre än vad som motsvarar de genomsnittliga utsläppen för sektorn eller delsektorn tilldelas anläggningen utsläppsrätter i förhållande till sina egna utsläpp. Övriga anläggningar − som har utsläpp som är desamma som sektorns eller delsektorns genomsnittliga utsläpp eller som är högre − får utsläppsrätter som motsvarar sektorns eller delsektorns genomsnittliga utsläpp.

Utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror

9 § För en anläggning som släpper ut koldioxid som härrör från icke utbytbara råvaror skall ett årligt genomsnitt av utsläppen bestämmas enligt vad som föreskrivs i 3–8 §§.

Författningskommentar SOU 2003:120

Regeringen får meddela föreskrifter om vilka faktorer som skall ligga till grund för bedömningen av den beräknade ökningen av utsläpp enligt andra stycket.

Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.4.

Justering av tilldelningen

10 § Om det totala antalet utsläppsrätter som skall tilldelas enligt 3- 8 §§ och 9 § första stycket överstiger det totala antalet utsläppsrätter enligt 2 § första stycket skall antalet utsläppsrätter som tilldelas anläggningar enligt 3-8 §§ och 9 § första stycket justeras proportionellt för var och en av dessa anläggningar så att den totala mängden utsläppsrätter enligt 2 § första stycket inte överskrids.

Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.5. Den totala mängd utsläppsrätter som inte får överskridas är här, till skillnad från vad som gäller justering enligt 11 §, bestämd i lag.

11 § Om den totala beräknade ökningen för år 2005 enligt 9 § andra stycket överstiger det högsta antal utsläppsrätter som regeringen fastställt för utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror skall antalet utsläppsrätter som tilldelas enligt 9 § andra stycket justeras proportionellt för var och en av dessa anläggningar så att högsta antalet utsläppsrätter inte överskrids.

Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.5. Det högsta antal utsläppsrätter som inte får överskridas enligt förevarande bestämmelse är här, till skillnad från vad som gäller justering enligt 10 §, bestämt av regeringen genom bemyndigandet i 2 § tredje stycket. Märk dock vad som sägs om total mängd i 2 § andra stycket.

Nytillträdande anläggning

I 1 kap. 2 § finns en definition av vad som avses med nytillträdande anläggning. I avsnitt 5.6 finns en närmare redogörelse för vilka anläggningar som är att betrakta som nytillträdande anläggningar.

I paragrafens andra stycke regleras hur antalet utsläppsrätter skall bestämmas. Eftersom det är fråga om benchmarking som tilldelningsmetod är tillämpningen densamma som enligt 8 §. Till skillnad från vad som gäller enligt 8 § är det i förevarande paragraf fråga om en bedömning av de beräknade utsläppen från en ny anläggning.

Beträffande tillämpningen av paragrafens tredje stycke hänvisas till vad som sägs under 7 § andra stycket.

Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.6.

Det högsta antal utsläppsrätter som inte får överskridas enligt förevarande bestämmelse är här, till skillnad från vad som gäller justering enligt 10 §, och på samma sätt som enligt 11 § bestämt av

Författningskommentar SOU 2003:120

regeringen genom bemyndigandet i 2 § tredje stycket. Märk dock vad som sägs om total mängd i 2 § andra stycket.

Tilldelning för oundviklig utsläppsökning

Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.8.

Tilldelning vid force majeure

Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.1.

Ansökan om tilldelning

Ansökningar om tilldelning som avser nytillträdande anläggningar skall behandlas i den ordning de inkommit till tillsynsmyndigheten.

Närmare föreskrifter om ansökningsförfarandet meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Verksamhetsutövaren skall ansöka om tilldelning av utsläppsrätter. Till ansökan skall bifogas intyg från verksamhetsutövarens revisor att uppgifterna som lämnas är riktiga. I de fall verksamhetsutövaren är ett aktiebolag är det fråga om en auktoriserad eller godkänd revisor. Lämnas felaktiga uppgifter kan detta leda till ansvar enligt bestämmelserna i 5 kap.

I paragrafens andra stycke föreskrivs att ansökningar avseende nytillträdande anläggning skall handläggas i den ordning de inkommit eftersom den begränsning av utsläppsrätter som rege-

ringen bestämmer enligt 2 § tredje stycket kan komma att innebära att anläggningar, om det inte längre finns några utsläppsrätter att tilldela, får köpa utsläppsrätter på andrahandsmarknaden.

Beslut om tilldelning m.m.

Om en ansökan om tillstånd görs under perioden 30 september – 31 december 2004 med stöd av 1 § andra stycket skall beslut om tilldelning meddelas så snart det är möjligt.

I paragrafens första stycke anges vad som föreskrivs i artikel 11.1 i handelsdirektivet om tidpunkten för beslutet om tilldelning. För att hänsyn skall kunna tas till eventuell justering enligt 10−11 §§ är det nödvändigt att samtliga beslut meddelas vid en tidpunkt då tillsynsmyndigheten har kännedom om det totala antal utsläppsrätter myndigheten avser att utfärda.

I paragrafens andra stycke föreskrivs om undantag från första stycket när en ansökan om tillstånd gjorts under perioden 30 september – 31 december 204.

4 kap. Tillsyn m.m.

1 § Tillsynsmyndigheten skall utöva tillsyn över efterlevnaden av denna lag och av de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Av paragrafen framgår att tillsynsmyndigheten skall utöva tillsyn över efterlevnaden av denna lag och av de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Denna tillsyn kommer, under den korta tid som lagen skall gälla, att begränsas till de uppgifter som lämnas som grund för att få tillstånd och som lämnas som underlag för tilldelning av utsläppsrätter.

Författningskommentar SOU 2003:120

Tillsynsmyndighetens allmänna befogenheter

2 § Tillsynsmyndigheten har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. En begäran får förenas med vite.

Genom paragrafen ges tillsynsmyndigheten en rätt att få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. En begäran från myndigheten skall kunna förenas med vite.

3 § Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter som omfattas av tillsynen. Ett föreläggande får förenas med vite.

Paragrafen omfattar sådana förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av lagen och de föreskrifter som omfattas av tillsynen. Även förelägganden enligt denna paragraf får förenas med vite.

Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för tillsynen.

Av paragrafen följer att tillsynsmyndigheten har rätt att få tillträde till de anläggningar som omfattas av tillsynen samt lokaler och områden som hör till anläggningarna i den utsträckning det behövs för tillsynen. Myndigheten har inte rätt att få tillträde till bostäder.

Av rättssäkerhetsskäl får inte den som omfattas av tillsynen och som kan antas ha begått brott, föreläggas vid vite att medverka i utredning av en fråga som har samband med den gärning som omfattas av brottsmisstanken.

5 kap. Straffbestämmelser

1 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen

1. lämnar oriktig eller vilseledande uppgift om övervakning och rapportering i en ansökan om tillstånd enligt 2 kap. 2 §,

2. underlåter att göra anmälan enligt 2 kap. 11 eller 12 §, 3. lämnar oriktig eller vilseledande uppgift i en ansökan eller i ett

intyg till en ansökan om tilldelning av utsläppsrätter enligt 3 kap. 18 § och därigenom föranleder att ett för stort antal utsläppsrätter tilldelas.

Är ett brott som avses i första stycket att anses som grovt, döms till fängelse i högst två år. I ringa fall döms inte till ansvar.

Enligt paragrafens första stycke första punkt kan den dömas till ansvar som uppsåtligen lämnar oriktig eller vilseledande uppgift om hur verksamhetsutövaren avser att övervaka och rapportera sina utsläpp av koldioxid.

Genom paragrafens första stycke andra punkt kan den dömas till ansvar som uppsåtligen underlåter att göra anmälan som enligt 2 kap. 11 § kräver förnyat tillstånd när verksamhetsutövaren planerar att ändra anläggningens art eller funktion eller att utvidga verksamheten. Ansvar kan även utkrävas av den som övertar en anläggning och är anmälningsskyldig enligt 2 kap. 12 §.

I paragrafens första stycke tredje punkt föreskrivs att den som lämnar vilseledande eller oriktig uppgift i sin ansökan om tilldelning av utsläppsrätter enligt 3 kap. 18 § och därigenom föranleder att ett för stort antal utsläpper tilldelas kan dömas till ansvar. Detsamma gäller för den, t.ex. verksamhetsutövarens revisor, som lämnar sådana uppgifter i ett intyg till en ansökan.

Enligt paragrafens andra stycke kan en gärning enligt första stycket bedömas som grov. Det får överlämnas till domstolarna att avgöra när en gärning skall bedömas som grov. I ringa fall skall inte dömas till ansvar.

2 § Till ansvar enligt denna lag döms inte om gärningen är belagd med straff enligt brottsbalken.

Av paragrafen framgår att samma gärning inte skall föranleda ansvar både med stöd av denna lag och enligt brottsbalken. Denna lags straffbestämmelser i 1 § skall enligt paragrafen gälla subsidiärt i förhållande till brottsbalkens bestämmelser.

Författningskommentar SOU 2003:120

3 § Den som har åsidosatt ett vitesföreläggande döms inte till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av föreläggandet.

Av paragrafen framgår att den som ådömts ett vite inte kan dömas till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av föreläggandet.

6 kap. Överklagande

1 § Beslut av tillståndsmyndigheten angående tillstånd enligt 2 kap. överklagas hos miljödomstolen.

2 § Beslut av tillsynsmyndigheten angående tilldelning av utsläppsrätter enligt 3 kap. överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

3 § Beslut av tillsynsmyndigheten enligt 4 kap. 2-3 §§ överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

4 § Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

I paragrafen föreskrivs att det krävs prövningstillstånd till kammarrätten när det gäller beslut om tilldelning enligt 3 kap. och beslut om vitesföreläggande enligt 4 kap. 2−3 §§.

5 § I 23 kap. 1 § miljöbalken finns bestämmelser om överklagande av miljödomstolens domar och beslut.

I paragrafen ges en upplysning om att regler om överklagande när det gäller miljödomstolens domar och beslut finns i 23 kap. 1 § miljöbalken. Överklagandereglerna i miljöbalken är tillämpliga på avgöranden enligt denna lag när det är fråga om tillsynsmyndighetens beslut som skall överklagas till miljödomstolen och för vilka det krävs prövningstillstånd till Miljööverdomstolen. Överklagandereglerna är också tillämpliga på miljödomstolens avgörande när det gäller återkallelse av tillstånd enligt 2 kap. 13 §. För dessa avgöranden krävs inte prövningstillstånd till Miljööverdomstolen.

6 § Övriga beslut enligt denna lag får inte överklagas.

Ikraftträdandebestämmelser

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2004 och gäller till och med den 31 december 2004

Bestämmelsen anger att lagen skall tillämpas under en begränsad tid. I inledningen till författningskommentaren (avsnitt 11.1) ges en förklaring till varför bestämmelserna förts in i en lag om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter med begränsad giltighetstid.

Författningskommentar SOU 2003:120

11.3 Förslaget till lag om ändring i miljöbalken

2 kap.

3 § Genom tillägget i denna paragraf görs undantag från den grundläggande hänsynsregeln som paragrafen ger uttryck för när det gäller verksamhet som omfattas av lagen (2004:xx) om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning i fråga om utsläpp av koldioxid.

16 kap.

2 § Genom tillägget i denna paragraf klargörs att ett tillstånd, godkännande eller dispens inte får förenas med villkor som avser gränsvärden för utsläpp av koldioxid och inte heller gränsvärden eller liknande begränsningar för användning av fossila bränslen som inte har betydande lokal påverkan för verksamhet som omfattas av lagen (2004:xx) om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter.

22 kap.

25 § I paragrafens första stycke anges vilka villkor som en dom i förekommande fall skall innehålla. Genom tillägget i paragrafen klargörs att det i en dom inte får föreskrivas villkor som avser gränsvärden för utsläpp av koldioxid och inte heller gränsvärden eller liknande begränsningar för användning av fossila bränslen som inte har betydande lokal påverkan för verksamhet som omfattas av lagen (2004:xx) om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter.

26 kap.

1 § Genom tillämpning av denna paragraf skulle tillsynsmyndigheten i det fall ett tillståndsvillkor inte reglerar koldioxidutsläpp kunna kräva av verksamhetsutövaren att koldioxidutsläppen begränsas. Genom tillägget i paragrafen klargörs att tillsynsmyndigheten varken kan eller får föreskriva begränsningar som avser gränsvärden för utsläpp av koldioxid och inte heller gränsvärden

eller liknande begränsningar för användning av fossila bränslen som inte har betydande lokal påverkan för verksamhet som omfattas av lagen (2004:xx) om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter.

Ikraftträdandebestämmelser

Villkor som meddelats med stöd av miljöbalken eller äldre miljölagstiftning vad avser gränsvärden för utsläpp av koldioxid och gränsvärden eller liknande begränsningar för användning av fossila bränslen som inte har betydande lokal påverkan upphör att gälla den 1 juli 2004 för verksamhet som omfattas av lagen (2004:xx) om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter.

Reservationer och särskilda yttranden

Reservation

av Jonas Ringqvist (v)

Min reservation tar upp kopplingen mellan handelssystemet och övriga styrmedel av betydelse för utsläppen av koldioxid där jag anser att delegationen nu bör ta ställning för att övriga styrmedel skall bibehållas under perioden 2005−2007. Jag tar också upp två frågor som gäller lagstiftningen kring handelssystemet.

Handelssystemet och övriga styrmedel

Tyvärr finns ett mycket bristfälligt underlag i delegationen för ställningstaganden om hur relationen mellan olika styrmedel skall hanteras. I argumentationen kring koldioxidskatten och ändringar i miljöbalken ägnar delegationen sig endast åt principiella resonemang. Några analyser baserade på empiriska studier av verkliga konsekvenser av förändringar av skatten och miljöbalken finns inte med i delegationens underlag. Detta är en mycket allvarlig brist inför kommande ställningstaganden om såväl ändringar i miljöbalken som av koldioxidskatten.

Om styrmedel skall tas bort med hänvisning till införandet av handelssystemet så är det angeläget att tydligt visa på att de mål som dessa styrmedel bidrar till att nå istället kan nås genom handelssystemet. Handelssystemet kan i viss utsträckning bidra till minskade koldioxidutsläpp (beroende på omfattningen av tilldelningen) men det finns även andra mål inom miljö- och energipolitiken som miljöbalken och koldioxidskatten skall bidra till att vi når. Dessa är t.ex. att begränsa de nationella utsläppen av koldioxid enligt riksdagens klimatmål, att gynna inhemsk förnybar energiproduktion i Sverige samt att bidra till en hushållning med

energiresurserna. Delegationen gör ingen ordentlig analys av vilken effekt förändringar av miljöbalken och koldioxidskatten kan få på möjligheten att nå dessa mål.

Min bedömning är att det är mycket stora osäkerheter kring handelssystemets betydelse vad gäller dess påverkan dels på de samlade koldioxidutsläppen och dels på att nationella mål inom miljöoch energipolitiken nås. Mot denna bakgrund anser jag att det är angeläget att de förändringar av miljöbalken som diskuteras i betänkandet i största möjliga mån inte genomförs under perioden 2005−2007. Den ändring av miljöbalken som nu föreslås av delegationen bör begränsas genom att möjligheten att ställa upp gränser för användningen av fossila bränslen inte tas bort. Däremot bör ändringen om möjligheten att ställa upp gränser för utsläpp av koldioxid genomföras mot bakgrund av att Handelsdirektivet ställer krav på en sådan förändring. Jag anser också att det inte bör genomföras någon sänkning av koldioxidskatten under samma period. Istället kan det, för att uppnå riksdagens nationella klimatmål, eventuellt behövas skärpta styrmedel inom klimatpolitiken även för den handlande sektorn. Den uppföljning av klimatpolitiken som skall göras under 2004 får utvisa detta. Under perioden 2005−2007 bör handelssystemet, mot bakgrund av alla osäkerheter kring systemet, endast användas som ett komplement till övriga nationella styrmedel.

Lagen om utsläppshandel bör infogas i miljöbalken

Jag anser att en utgångspunkt för det fortsatta arbetet med lagstiftningen för handel med utsläppsrätter skall vara att den infogas i miljöbalken. Genom miljöbalken regleras frågor av liknande karaktär och handelssystemet bör rimligen ses som en del av den övriga miljölagstiftningen.

Problem med lagreglering av tilldelning och beslut om den nationella fördelningsplanen

Jag vill också ta upp frågan om utformningen av kap 3 i den tillfälliga lag som delegationen föreslår. Genom utformningen av lagen, bland annat med angivande av nivåer för tilldelad mängd, finns det en betydande risk att regleringarna enligt lagen kommer

skilja sig från den fördelningsplan som skall godkännas av EUkommissionen under sommaren 2004. Det kan betyda att de beslut om lagreglering av tilldelningen som fattas av riksdagen under våren 2004 blir inaktuella strax efter att riksdagen fattat sitt beslut.

Ett annat förfarande som bör övervägas, som ett alternativ, är att riksdagen i ett första skede, i samband med beslut om regeringens principproposition, bemyndigar regeringen att utforma och till kommissionen lämna in ett förslag till nationell föredelningsplan i enlighet med de principer regeringen redovisar i propositionen samt att riksdagen i den tillfälliga lagen om handel med utsläppsrätter bemyndigar regeringen eller den myndighet regeringen beslutar att fastställa föreskrifter för tilldelningen i enlighet med kommissionens beslut om den svenska nationella fördelningsplanen.

Jag har ingen bestämd uppfattning om vilket förfarande som är mest lämpligt men riksdagen bör vara väl medveten om de problem som finns med det förfarande som delegationen föreslår.

Reservation

av Ingegerd Saaarinen

Utredningens uppgift har varit att lämna svar på två frågor, nämligen hur mycket utsläppsrätter som ska tilldelas och hur dessa ska fördelas mellan företagen.

I det första betänkandet misslyckades vi med att rekommendera en tilldelningsvolym. Den siffra som nämndes, 24 miljoner ton, missuppfattades av så gott som samtliga remissinstanser och media som trodde det var en rekommendation för tilldelningvolym.

Dessa 24 miljoner ton plus torv innebar en nästan 75-procentig ökning i förhållande till basåret 1990, inom ramen för ett europeiskt system som syftar till att minska utsläppen med ca 20 procent. Anledningen till att jag inte reserverade mig var att siffran angav ett möjligt behov, inte en möjlig tilldelning. Vi sköt den frågan till regeringen, som skulle ställa den i relation till rimliga mål, och därmed styrmedel, för andra sektorer.

Bortsett från detta så är det uppenbart att 24 miljoner ton plus torv även som prognos (utan att man räknar med utsläppsrättshandelns inverkan) för sektorns utsläpp är alldeles för högt. Energimyndighetens senaste prognos anger runt 19,2 miljoner ton för såväl år 2001 som alla år fram till 2010.

I det nu föreliggande andra betänkandet har vi misslyckats med att svara på frågan om hur, givet bubblans storlek, rätterna ska fördelas mellan företagen.

Handelsdirektivet ska vara genomfört som svensk lag till senast den 31 december (artikel 31)

Artikel 31 Genomförande

1. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och

andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv

senast den 31 december 2003. men direktivet trädde i kraft först under hösten efter att ha framförhandlats i juli med parlamentet. Kommissionen har därtill skapat en oerhörd oklarhet om vad som gäller. Jag förmodar därför att Sverige inte kommer att vara ensamt om att missa denna orimligt snålt tilltagna deadline.

Att lämna ifrån oss ett lagförslag innan tilldelningen är färdigförhandlad och att överlämna nästan allting vad gäller den faktiska tilldelningen till regeringen att besluta om fyller ingen stor funktion.

I hela texten finns en falsk förutsättning inbyggd, nämligen ett likhetstecken mellan behov och tilldelning. Om alla får vad de vill så ställs det inte så stora krav på lagstiftning. Men om de nu pågående förhandlingarna om tilldelningsplan i enlighet med direktivets syfte i stället leder till att tilldelningen blir mindre än behovet, så kommer det att ställas höga krav på en lagstiftning som innebär att taket för utsläppsrätter inte bryts igenom av okoordinerade beslut och överklaganden.

Ett hållbart beslut måste fattas gällande 1. Ett tak för antalet rätter, med en särskild andel reserverad för

produktionsökning och nytillträdande. 2. En därur härledd faktor för tilldelning, exempelvis 0,9 gånger

genomsnittliga utsläpp 1998−2001 och 0,98 gånger genomsnittliga ej utbytbara utsläpp samma period

3. Faktor för nytillträdande, för dels utbytbara dels ej utbytbara

utsläpp 4. Regler för indragning av rätter om ett företag överdrivit pro-

duktionsplaner. Detta har på senaste tiden aktualiserats av

Vattenfalls planer på att använda det gamla oljekraftverket i

Stenungsund i baslast, vilket skulle ge flera miljoner ton koldioxid i utsläpp och alltså ge grund för en mycket stor till-

delning. Om det sedan visar sig att kraftverket bara körs några

hundra timmar per år (som hittills) så måste det finnas någon

grund för att pröva om detta beror på oförutsedda omstän-

digheter eller på en medveten bluff, och att i det senare fallet

återkalla rätterna. 5. Förutseende av situationen att nytillträdande överskrider sin

kvot. Ska detta leda till omfördelning av kvoterna för nästa år

eller till att den siste nytillträdande får köpa alla rätter? 6. Diverse undantag, prövningar etc.

Det allra mesta av detta arbete är ogjort och får nu istället göras i regeringskansliet inför en proposition.

Benchmarking har svårbedömda konsekvenser. Benchmarking är i allmänhet inte väl definierat, medan bästa tillgängliga teknik är något bättre definierat. Nya företag bör inte belönas med extra utsläpprätter för att de väljer en sämre teknik än BAT.

Benchmarking kan för befintliga företag vara en bättre metod än historiska utsläpp.Särskilt om det tillämpas i alla medlemsstater för sektorer där kommissionen bestämt att det ska tillämpas.

Det är förhastat att avlöva miljöbalken. Jag anser att miljöbalkens regler ska fortsätta gälla när inte de gemensamma reglerna uttryckligen förbjuder det.

Jag ser positivt på handel med utsläppsrätter − om syftet är att minska de klimatpåverkande utsläppen. Eftersom det nu råder oklarhet om handelsdirektivet verkligen kommer att minska utsläppen är det oansvarigt att avhända sig något klimatpolitiskt styrmedel.

Energieffektivitet, begränsning av mängden fossila bränslen , möjlighet att föreskriva användning av förnybara bränslen med mera har betydelse inte bara för klimatpolitiken utan också för långsiktig resursanvändning, försörjningstrygghet, andra miljömål, sysselsättning och industripolitik. Handelsdirektivet kan inte ersätta andra viktiga samhällsmål.

Särskilt yttrande

av Jan Fjellstedt, ledamot (Kristdemokraterna)

Delegationen har under hösten arbetat med frågan om huruvida Sverige bör renodla handelssystemet eller använda både handel och koldioxidskatt för den handlande sektorn. Frågan är vilket alternativ som är mest effektivt för att hantera koldioxidutsläppen och hur vi ska rigga ett system för att handeln ska bli ett strategiskt och förhoppningsvis framgångsrikt instrument i kampen för att hejda och minska utsläppen av växthusgaser. Målet om att vi ska nå en nivå som inte längre hotar vårt klimat är vi överens om.

Delegationen väljer att inte fatta beslut i detta betänkande om Sverige ska ha ett eller två styrmedel inom detta område. Jag kan acceptera att delegationen avvaktar med beslut i denna fråga men redan nu anser jag att man kan se varthän det bör gå. Enligt min mening är analysen i kapitel 9 ”Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering” tydlig och visar att koldioxidskatten ska avvecklas för de aktörer som ingår i handelssystemet.

När det gäller en tänkt finansiering för hur koldioxidskatten ska kunna avvecklas presenteras ett antal olika alternativ i samma kapitel. Som en allmän princip bör man till att börja med utgå från att den koldioxidskatt vi har idag har tillkommit för att fungera som en miljöavgift med ambitionen att bromsa och minska utsläppen. Att den sedan innebär en viss inkomstkälla för staten är mer att betrakta som en bieffekt i sammanhanget. Rent principiellt skulle koldioxidskatten anses ha varit en formidabel framgång om utfallet skulle ha varit att utsläppen minimerats till den grad att staten inte fick in en enda krona på skatten. Miljöavgifter tillskapas inte för att bli ännu en inkomstkälla för staten utan är till för att minska och förhindra miljöskador. Koldioxidskattens fiskala aspekt bör således inte överskugga denna principiella bakgrund.

När Sverige då går vidare med sin klimatpolitik och på ett tydligare sätt än idag länkar samman den i ett europeiskt perspektiv genom det förestående handelssystemet får man inte låta finansieringsfrågan angående koldioxidskattens avveckling bakbinda hela processen.

Det är rimligt att överväga ett antal olika skattebaser och fundera på en mix av olika alternativ. Delegationen presenterar härvidlag ett batteri av formellt möjliga förslag som kan tjäna som en god ut-

gångspunkt. Den fortsatta processen bör dock ha ett par riktlinjer att följa.

För det första måste det finnas en balanserad hantering av ett förändrat skatteuttag. En avvecklad koldioxidskatt för den handlande industrin bör inte belasta de enskilda hushållen genom till exempel att deras kostnader ökar på grund av en högre koldioxidskatt på drivmedel.

För det andra bör man överväga om det är nödvändigt att till sista kronan täcka upp hela det ekonomiska bortfallet endast inom den förhållandevis snäva sektor som energi- och miljöskatterna utgör. Finansieringsfrågan skulle kunna vinna på att ses i ett bredare statsfinansiellt sammanhang. Man kan rent hypotetiskt ställa sig frågan om den nödvändiga prioritering och avvägning som en skatteförändring ger upphov till istället bör ske inom riksdagens samlade budgetarbete för att inte onödiga suboptimeringar ska uppstå.

Särskilt yttrande

av Lennart Fremling (fp)

Till FlexMex2-utredningens delbetänkande (SOU 2003:60) har jag i maj 2003 skrivit ett särskilt yttrande (s. 352−355). Det som anges där är fortfarande giltigt, men vissa faktorer bör särskilt framhållas i anslutning till detta nya delbetänkande.

Principer för utsläppsrätter

Folkpartiet har sedan många årtionden förespråkat ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. En stor fördel jämfört med tillståndsgivning är enkel administration och att den som har verkliga möjligheter att förändra den miljöpåverkande aktiviteten själv kan besluta om aktivitetens utformning. Därigenom kan den skadliga påverkan på miljön begränsas på mest effektiva sätt.

För att systemet med utsläppsrätter ska fungera effektivt borde dessa auktioneras ut. Tyvärr har EU låst sig för att utsläppsrätterna ska delas ut gratis under den första treårsperioden 2005−2007. Därigenom krävs ett omfattande ansökningsförfarande och därpå följande myndighetsarbete för att avgöra hur många utsläppsrätter som ska tilldelas varje anläggning. Jag hoppas att man i framtiden så snabbt som möjligt kommer att kunna gå över till auktionering.

Vidare finns det ett antal olika frågor inom systemets konstruktion som gör det till ett blandsystem som i många hänseenden mer liknar ett tillståndssystem än ett marknadssystem med tillräckliga ekonomiska incitament. Bland annat borde det finnas förutsägbarhet för ett antal år framåt i ett väl fungerande system med ekonomiska styrmedel.

Periodlängd och årligt utfärdande

Delegationen har diskuterat, men ännu inte tagit slutlig ställning till, om tilldelade utsläppsrätter ska utfärdas, då tillstånd återkallats på grund av att verksamheten upphört (avsnitt 5.7 Villkorad tilldelning).

Jag anser att den som avstår från att släppa ut koldioxid ska kunna få sälja sina framtida rätter. Annars saknas de avsedda incitamenten till att minska den skadliga miljöpåverkan. Det bör

diskuteras hur många år framåt som utsläppsrätter bör tilldelas. Om man håller sig inom så korta perioder som treårs- eller femårsperioder finns risken att incitamenten till miljöförbättrande åtgärder blir alltför svaga. Industrin kan också tvingas anpassa sina investeringar till periodskiftena, vilket vore mycket olyckligt.

Dubbla styrmedel − koldioxidskatt

Delegationen har övervägt om anläggningar som måste ha utsläppsrätter ska befrias från koldioxidskatten (kapitel 9). För att ha enkla regelsystem är det bäst att undvika dubbla styrmedel för att nå samma sak. Men det är inte alltid självklart att man bör undvika dubbla styrmedel, exempelvis är systemet med beskattning av transportsektorn fyllt av mångfaldiga styrmedel såsom försäljningsskatt, årlig fordonsskatt, bränsleskatt, energiskatt, koldioxidskatt, kilometerskatt, trängselskatt och vägavgifter i olika former och blandningar. Ibland kan det vara en fördel och ibland en nackdel att ha dubbla styrmedel.

Jag lutar närmast åt att det i detta fall vore bäst att ha enbart utsläppsrätter som styrmedel under förutsättning att dessa blir tillräckligt kraftfullt verkande. Tyvärr finns det starka tecken på att utsläppsrätterna inte med nuvarande regler kommer att bli ett tillräckligt styrmedel.

Jag förordar därför att koldioxidskatten bibehålls tills vidare. Ett ytterligare skäl till denna ståndpunkt är att delegationen annars skulle vara skyldig att peka på en annan inkomstkälla för staten. Vi har inte studerat konsekvenserna av olika förslag tillräckligt för att kunna förorda någon viss skattehöjning på annat håll.

Mängden svenska utsläppsrätter

För att systemet med utsläppsrätter ska fungera som ett effektivt klimatpolitiskt styrmedel ska den årliga tilldelningen begränsas till ett visst antal ton koldioxid (kapitel 5). I det förra delbetänkandet (s. 17) gjorde delegationen bedömningen att den handlande sektorns behov av utsläppsrätter kan uppgå till cirka 24 Mton koldioxid per år under perioden 2005−2007. Sammanvägningen av vilka utsläpp av klimatgaser som kan tolereras inom industrin, transportsektorn och hushållssektorn kan inte göras av delega-

tionen som har studerat enbart den handlande sektorn. Denna sammanvägning måste det ankomma på regeringen att göra. Om de olika sektorerna ska belastas ungefär proportionellt bör utsläppsrätterna för 2010 ligga på cirka 15 Mton.

Om regeringen skulle välja att dela ut fler utsläppsrätter för de närmaste åren måste rimligen en snabb årlig nedtrappning genomföras eller motsvarande minskningar av transporterna och hushållssektorn göras. (Jämför mitt särskilda yttrande, s. 353−354 i SOU 2003:60.)

Myndighetsorganisation

Delegationen föreslår att beslut om tilldelning av utsläppsrätter ska fattas av en fristående myndighet som ska inrättas. Jag ställer mig tveksam till inrättandet av ytterligare en myndighet för denna uppgift men har valt att inte reservera mig mot detta förslag. Jag utgår dock från att regeringen noga överväger behovet av en separat myndighet och då prövar möjligheten att fördela de olika arbetsuppgifterna på lämpligt sätt till befintliga myndigheter. Man bör hålla i minnet att det handlar om en försöksperiod för de tre åren 2005−2007 och att ett system med auktionsförfarande, som vi hoppas på, skulle kräva en avsevärt mindre och annorlunda myndighetsinsats. Därför bör man sträva efter att finna en flexibel lösning.

Särskilt yttrande

av Lars Lindblad (m)

I stort instämmer jag i kommitténs överväganden. Men jag vill passa på att hänvisa till vårt tidigare betänkande, SOU 2003:60, och min reservation och mitt särskilda yttrande som jag anser vara aktuella även i detta betänkande. Det finns delar av detta betänkande där jag har en något annorlunda syn.

Särskilt yttrande

av Per-Olof Granström, sakkunnig

Handel med utsläppsrätter har en god möjlighet att bli det kostnadseffektiva internationellt harmoniserade styrmedlet för minskade utsläpp av växthusgaser. Ett system som medför att utsläppsminskande åtgärder kommer till stånd där kostnaden för reduktionen är som lägst. Detta kräver dock att handelssystemet verkligen får förutsättningar att fungera och att effektiviteten inte inskränks med ensidiga nationella begränsningar.

Då delegationen inte heller i detta andra delbetänkande tagit ställning i frågan om att ta bort den svenska koldioxidskatten för den handlande sektorn, vill jag återkomma till ett utdrag ur mitt särskilda yttrande från det första delbetänkandet, SOU 2003:60, i denna utredning.

För att systemet skall bli effektivt är det viktigt att inte behålla eller införa andra nationella system som begränsar effektiviteten i handelssystemet eller snedvrider konkurrensen mellan liknande anläggningar i olika länder. Att nationellt begränsa handelssystemet som sådant, eller påverka den handlande sektorns marginalkostnader för utsläppsminskande åtgärder med andra styrande (avseende växthusgaser) eller fiskala skatter, kommer enbart att föra med sig att systemets totala

kostnader ökar och att utsläppen av växthusgaser inte minskar så

mycket som de skulle kunna göra.

Sverige och svensk energibransch har jämfört med vår omvärld mycket låga utsläpp av koldioxid. Inom energibranschen har också stora utsläppsminskande åtgärder tidigt genomförts. Detta har medfört att kostnaden för att vidta utsläppsminskande åtgärder i Sverige är betydligt högre än i vår omvärld.

Det är inte effektivt att ha två styrmedel för att nå samma mål. Ineffektiviteten och snedvridningen blir ännu mer uppenbar när det dessutom handlar om att bara vissa anläggningar, de svenska, skulle drabbas av denna extra pålaga.

När handelsystemet införs 2005 är det grundläggande för systemets funktion att alla anläggningar i hela systemet möter samma åtgärdspris för utsläppsminskningar, varför den svenska koldioxidskatten måste tas bort för den handlande sektorns anläggningar.

I den alltmer gemensamma europeiska elmarknaden är det av samma skäl viktigt att styrande skatter och avgifter blir internationellt harmoniserande medan rent fiskala skatter läggs där de inte

snedvrider styrning och konkurrensförhållanden. I frågan om finansiering av det bortfall av statsintäkter som följer av borttagande av koldioxidskatten är det, i den mån detta inte skall läggas på koldioxidutsläpp i den icke handlande sektorn, därför viktigt att hitta en sådan lösning. Det alternativ i form av en fiskal fastighetsskatt på vattenkraft som anges i utredningen är inte rimligt. I en situation med målsättningar och strävanden för ökad andel el från förnybara energikällor blir orimligheten i ett sådant alternativ ännu mer påtaglig.

Särskilt yttrande

av Gunnar Rabe, sakkunnig

Dubbla styrmedel

Svensk industri har en energimix med en internationellt sett mycket låg andel fossila bränslen. Andelen är 26 procent. Även Finland ligger lågt med 29 procent. Övriga EU-länder ligger mellan 59 och 78 procent andel fossila bränslen. Ett annat sätt att se på detta är att svensk industri har minskat sin oljeförbrukning med 70 procent de senaste 30 åren, parallellt med en kraftigt stigande produktion. Det är denna effektiva och slimmade svenska industri som nu skall ta itu med utmaningen att klara det nya systemet med handel med utsläppsrätter.

Med en så låg andel fossila bränslen i Sverige är naturligen möjligheterna att minska användningen fossila bränslen mindre än i andra länder, även om de finns. Det är mot denna bakgrund man bör se den koldioxidskatt de energiintensiva företagen betalar, en skatt som trots de nedsättningar som finns, ändå är högst i världen.

Enligt all ekonomisk teori är det också så att flera styrmedel för att uppnå samma mål leder till ineffektivitet. I sitt delbetänkande SOU 2003:60 tog delegationen inte ställning till om koldioxidskatten skall vara kvar som ytterligare ett styrmedel, vid sidan av systemet med handel med utsläppsrätter, eller inte. Inte heller i detta delbetänkande tar delegationen ställning. Enligt min mening borde delegationen nu entydigt ha uttalat sig för ett avskaffande av koldioxidskatten för den handlande sektorn.

Att så bör ske framgår också enligt mitt synsätt indirekt av de tjugotredje, tjugofjärde och trettionde skälen i preambeln till handelsdirektivet, liksom av det, i och för sig frivilliga, elfte kriteriet i bilaga III till direktivet. Detta kriterium, som säger att

Planen får innehålla information om hur befintlig konkurrens från

länder eller enheter utanför unionen kommer att beaktas

tillkom på ett sent stadium i arbetet med direktivet just för att poängtera vikten av att ta hänsyn till konkurrensaspekterna. Konkurrensaspekten leder således till att koldioxidskatten bör tas bort.

Det är också så att ett bibehållande av koldioxidskatten gör det svårt att utvärdera effekten av systemet med utsläppsrätter. Det torde vara svårt att isolera effekten av koldioxidskatten på företagens beteende från effekten av handelssystemet.

Koldioxidskatten bör således enligt min mening tas bort för den handlande sektorn.

Samma principiella skäl som leder till att koldioxidskatten bör tas bort, att man inte skall ha dubbla styrmedel, är giltigt också för kraven i miljöbalken på energieffektivitet och användning av förnybara bränslen.

Genom handelsdirektivet ändras IPPC-direktivet på så sätt att det blir valfritt för medlemsstaterna att ställa krav på energieffektivitet för förbränningsanläggningar eller andra anläggningar som avger koldioxid. Eftersom systemet med handel med utsläppsrätter har samma syfte, att begränsa användningen av fossila bränslen, innebär det att vi skulle få två styrmedel för samma mål. De verkar dock helt olika. Miljöbalken innefattar en detaljerad myndighetsstyrning som på senare år gått allt längre i detaljeringsgrad, så långt att myndigheten till och med försöker styra val av process. Handelssystemet däremot bygger på att allt hårdare krav ställs på företagen att medverka till begränsning av utsläppen, krav som företagen själva får bedöma hur de skall uppfyllas.

Att ha två så principiellt olika styrmedel verkande mot samma företag kan inte vara annat än kontraproduktivt.

Handelssystemet måste vi ha, alltså är det kravet i miljöbalken på energieffektivitet som får vika.

Också när det gäller kraven på förnybara energikällor har vi valfrihet. Eftersom valet av energikälla har central betydelse för en anläggnings koldioxidutsläpp, innebär krav på begränsad användning av fossila bränslen problem i förhållande till handelssystemets funktion. Minskningen av koldioxidutsläppen riskerar att ske på ett sätt som inte blir kostnadseffektivt.

Enligt min mening borde delegationen således nu ha föreslagit ett borttagande av kraven i miljöbalken på energieffektivitet och på användning av förnybara bränslen.

Utfärdande av utsläppsrätter

Systemet med utsläppsrätter bygger på att utsläppsrätterna fördelas för hela tre- respektive femårsperioden (2005−2007 respektive 2008−2012) på en gång. Utsläppsrätterna skall sedan utfärdas för ett år i taget enligt artikel 11.4 i handelsdirektivet. Delegationen väljer att nu inte ta ställning till om ett sådant utfärdande skall vara

beroende av om anläggningen fortfarande är i drift. I stället skall ett sådant ställningstagande ske i nästa delbetänkande.

Hela systemet med handel med utsläppsrätter bygger på tanken att ekonomiska incitament skall skapas för att på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt få ner koldioxidutsläppen. En i sammanhanget fullt naturlig åtgärd skulle kunna vara att lägga ner en anläggning, antingen för att koncentrera tillverkningen till färre och effektivare enheter, eller att lägga ner den helt för att i praktiken överlåta tillverkningen åt effektivare konkurrenter. Resterande utsläppsrätter skulle sedan kunna överlåtas.

Att inte utfärda utsläppsrätter till anläggningar som lagts ned tidigt under tre- eller femårsperioden skulle enligt min mening helt gå på tvärs med grundtankarna i systemet med handel med utsläppsrätter eftersom avsikten med systemet är att stimulera till förändrat långsiktigt beteende.

Delegationen borde således enligt min mening, i stället för att skjuta på avgörandet, nu ha fattat beslut om att föreslå att utsläppsrätter i fall som nämns ovan alltid skall fördelas för hela trerespektive femårsperioden.

Övrigt Stora industriprojekt tar ofta 2−3 år att få igång med full effekt från startdatum. Det betyder att några industriprojekt som dragits igång under år 2000 får svårt att komma upp till korrekt tilldelning av utsläppsrätter med den utformning lagtexten har. Att, såsom det anförs i kommentaren till 3 kap. 5 §, överlämna frågor av så här genomgripande natur till rättstillämpningen, bör självfallet undvikas så långt möjligt.

Jag föreslår därför en nytt stycke i 3 kap. 7 § av följande lydelse:

För en anläggning som tagits i drift den 1 januari 2000 eller senare får

tilldelningen göras genom att anläggningens utsläpp jämförs med de

senast tillgängliga uppgifterna om de genomsnittliga utsläppen inom

respektive sektor.

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Ett system och regelverk för Kyotoprotokollets Dir. flexibla mekanismer 2001:56

Beslut vid regeringssammanträde den 5 juli 2001.

Sammanfattning av uppdraget

En delegation med parlamentarisk sammansättning tillkallas i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, dvs. handel med utsläppsrätter samt de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Handel med utsläppsrätter innebär överlåtelser av utsläppsutrymme mellan länder utan att överlåtelsen knyts till något visst konkret projekt. Gemensamt genomförande innebär en överenskommelse mellan två länder med åtaganden i Kyotoprotokollet där det ena landet investerar i ett projekt i det andra landet som resulterar i utsläppsminskningar som helt eller delvis kan krediteras investerarlandet. Mekanismen för ren utveckling liknar gemensamt genomförande men projektet genomförs i detta fall i ett utvecklingsland utan något kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet.

Förslaget skall bl.a. innehålla regelverk för – vilka utsläppskällor som skall omfattas av kvotplikt (dvs. skyl-

dighet att inneha utsläppsrätt motsvarande de egna utsläppen), – vid vilken tidpunkt kvotplikten skall inträda, – vilket utsläppstak som skall gälla för aktörerna i handelssyste-

met, – hur tilldelning och utformning av utsläppsrätter skall ske, – om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha

möjlighet att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten,

– hur mätning, rapportering och kontroll skall ske i handels-

systemet, – vilka påföljder som skall bli aktuella vid brott mot kvotplikt, – hur de projektbaserade mekanismerna skall inkluderas i han-

delssystemet.

Regelverket skall tas fram med sikte på att kvotplikt skall träda i kraft tidigast 2003 och senast 2005. Förslaget skall lämnas till regeringen senast den 31 december 2002.

En lägesbeskrivning av arbetet skall lämnas till regeringen senast den 1 december 2001 i syfte att ge underlag för regeringens arbete och ställningstaganden.

Delegationen skall fram till den 31 december 2004 bistå regeringen i utformningen av kriterier för klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling samt, på regeringens begäran, löpande yttra sig över Statens energimyndighets förslag till klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling med utgångspunkt i Kyotoprotokollet och dess förväntade regler och riktlinjer.

Om de projektbaserade mekanismerna inte kan inkluderas i ett system för handel med utsläppsrätter skall delegationen senast den 31 december 2004 lämna förslag på vilket regelverk och vilka institutioner som kan behövas för de projektbaserade mekanismerna.

Bakgrund

Den svenska politiken i klimatfrågor grundar sig på riksdagens klimatpolitiska beslut 1993 (prop. 1992/93:179 bil.1, s. 33, bet. 1992/93: JoU19, rskr.1992/93:361), riksdagens energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97 NU12, rskr. 1996/97:212) samt Sveriges ansvar för EU:s gemensamma åtagande i Kyotoprotokollet. Regeringen har även presenterat en proposition 1997/98:145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige där miljökvalitetsmål för minskad klimatpåverkan föreslås. Riksdagen fastställde detta miljökvalitetsmål 1999.

Enligt 1993 års riksdagsbeslut skall utsläppen av koldioxid från fossila bränslen stabiliseras år 2000 på 1990 års nivå för att därefter minska.

Den parlamentariska klimatkommittén lämnade under våren 2000 sitt betänkande Förslag till svensk klimatstrategi SOU 2000:23. Betänkandet innehöll bl.a. ett förslag till mål på kort sikt innebärande att utsläppen av växthusgaser för Sverige skall som ett medelvärde för perioden 2008 till 2012 vara 2 procent lägre än utsläppen år 1990, räknat som koldioxidekvivalenter. Regeringen förbereder för närvarande en proposition till riksdagen om en svensk klimatstrategi. Statsministern uttalade i en partiledardebatt i riksdagen den 17 januari 2001 att regeringen har för avsikt att lägga fram en proposition till riksdagen som baserar sig på klimatkommitténs målsättning att Sverige ska minska utsläppen med 2 procent. Propositionen ska även innehålla konkreta åtgärder. Målet ska uppnås i en internationell miljö tillsammans med andra länder.

Enligt Kyotoprotokollet, som utgör ett första steg mot klimatkonventionens mål om att långsiktigt stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären, får Sveriges utsläpp av växthusgaser inte öka med mer än 4 procent under perioden 2008−2012 jämfört med utsläppen 1990. De svenska utsläppen av koldioxid per invånare är i dag bland de lägsta i den industrialiserade världen. Sverige har minskat utsläppen med ca 40 procent sedan 1970. Ytterligare åtgärder behövs dock för att klara åtagandet i Kyotoprotokollet och nationella målsättningar som Sverige kan komma att ställa upp på klimatområdet. På längre sikt måste de industrialiserade ländernas utsläpp minskas betydligt om klimatkonventionens mål, att halten av växthusgaser skall stabiliseras på en nivå som förhindrar farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet, skall kunna uppnås.

De flexibla mekanismerna är viktiga för att uppnå den kostnadseffektivitet som är en av klimatkonventionens principer. Mekanismerna skall inte ses som ett medel att undvika åtaganden utan som ett sätt att komplettera åtgärder i det egna landet och uppnå kostnadseffektivitet samt engagera den privata sektorn i klimatarbetet. De åtgärder för att begränsa utsläpp av växthusgaser som Sverige redan vidtagit samt det relativt sett fossilfria kraftproduktionssystem som Sverige har innebär att marginalkostnaden för ytterligare begränsning av koldioxidutsläpp är högre i Sverige än i flertalet industriländer. Användningen av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer kan således minska kostnaderna för att uppnå Sveriges och andra parters åtaganden betydligt. Även i det fall Kyotoprotokollet inte träder i kraft kan handel med utsläppsrätter inom EU eller Norden komma att aktualiseras.

Kyotoprotokollet

Klimatkonventionens tredje partsmöte hölls i Kyoto i Japan i december 1997. Mötet resulterade i det s.k. Kyotoprotokollet som undertecknades av 84 länder, däribland Sverige. Enligt protokollet åtar sig industriländerna att minska sina utsläpp med drygt fem procent som ett genomsnitt under åren 2008−2012 jämfört med 1990 års nivå.

I Kyotoprotokollet ingår tre s.k. flexibla mekanismer: gemensamt genomförande, handel med utsläppsrätter och mekanismen för en ren utveckling. Handel med utsläppsrätter innebär överlåtelser av utsläppsutrymme eller delar av åtaganden mellan länder utan att överlåtelsen knyts till något visst konkret projekt. Gemensamt genomförande innebär att en överenskommelse görs mellan två länder med åtaganden i Kyotoprotokollet. Det ena landet investerar i ett projekt i det andra landet som resulterar i utsläppsminskningar som helt eller delvis kan krediteras investerarlandet. Mekanismen för ren utveckling liknar gemensamt genomförande men projektet genomförs i detta fall i ett utvecklingsland utan något kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet. Denna mekanism skall även bidra till en hållbar utveckling i värdlandet.

För de flexibla mekanismerna återstår en rad frågor rörande regler och riktlinjer att lösa för att protokollet skall kunna ratificeras. Enligt den handlingsplan som beslutades i Buenos Aires 1998 skulle regelverk och riktlinjer för de flexibla mekanismerna definieras närmare för beslut under den sjätte partskonferensen, COP 6. Vid COP 6 i Haag i november 2000 kunde enighet mellan parterna inte nås. Beslut fattades om att återuppta förhandlingarna inom ramen för COP 6 under 2001, vilket kommer att ske under juli 2001.

Arbetet i EU

EG-kommissionen presenterade den 8 mars 2000 (KOM [2000] 87) en grönbok om ett EU-system för handel med utsläppsrätter. Den 8 mars 2000 lanserade kommissionen i ett meddelande ett europeiskt klimatförändringsprogram (European Climate Change Programme, ECCP) (KOM [2000] 88). En slutlig rapport från ECCP avlämnades i juni 2001. Den arbetsgrupp inom ECCP som hanterat flexibla mekanismer rekommenderar att ett EU-internt

handelssystem bör starta så snart som möjligt och att arbetet med detta system inte skall fördröjas i avvaktan på att framsteg nås i de internationella klimatförhandlingarna. Kommissionen väntas presentera ett förslag till direktiv om handel med utsläppsrätter under 2001. En annan arbetsgrupp inom ECCP har analyserat frivilliga överenskommelser och dess koppling till handel med utsläppsrätter. Arbetsgruppen rekommenderar att frivilliga överenskommelser skall utformas så att en smidig övergång till handel med utsläppsrätter kan ske.

EG-kommissionen presenterade den 24 januari 2001 ett sjätte miljöhandlingsprogram för gemenskapen (KOM 2000 [31]). I detta handlingsprogram föreslår kommissionen att det upprättas ett gemenskapsövergripande system för handel med utsläppsrätter för koldioxid. Ministerrådet antog den 7−8 juni i år en gemensam ståndpunkt om EU:s sjätte miljöhandlingsprogram. Enligt denna ståndpunkt skall rådet arbeta för att etablera ett ramverk för handel med utsläppsrätter inom EU för koldioxid, med möjlighet att bredda detta till andra växthusgaser.

Östersjösamarbete

Inom ramen för samarbetet mellan länderna kring Östersjön har energiministrarna i länderna i Östersjöregionen uttalat en vilja att etablera ett försöksområde för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Ett sådant försöksområde skulle kunna innehålla ett ramavtal om utsläppskreditering mellan länder som deltar i försöksområdet, en investeringsfond för gemensamt genomförande, en regional handbok för gemensamt genomförande samt kapacitetshöjande åtgärder.

Nordiskt samarbete

Energiministrarna i Norden beslutade på Grönland i augusti 2000 och miljöministrarna beslutade på Bornholm i juni 2000 att arbeta vidare med studier inför en etablering av det ovan nämnda försöksområdet för flexibla mekanismer. Försöksområdet bör enligt ministrarna även innehålla etablering av en marknad för utsläppsrätter i Norden. Den nordiska marknaden skulle enligt energiministrarnas beslut kunna baseras på nationella handelssystem och

skall utarbetas i samklang med EU:s arbete för att etablera en europeisk marknad för utsläppsrätter. De nordiska energiministrarna förordar att verksamheten inom ett försöksområde skall börja 2003.

1993, 1997 och 1998 års riksdagsbeslut

Enligt 1993 års riksdagsbeslut (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361) skall utsläppen av koldioxid från fossila bränslen stabiliseras år 2000 på 1990 års nivå för att därefter minska. Regeringens nuvarande huvudsakliga strategi för att nå koldioxidmålet är att begränsa användningen av fossila bränslen och ersätta dem med förnybara energikällor, samt att utnyttja energin effektivare.

I riksdagens energipolitiska beslut 1997 (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:212) angavs riktlinjer för en minskad klimatpåverkan från energisektorn. Sverige bör, som medlem i EU, verka för en koordinerad klimatpolitik, effektiva styrmedel och samverkan med andra länder genom s.k. gemensamt genomförande. Energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser ingår som en viktig del i strategin för minskad klimatpåverkan från energisektorn. Insatserna skall huvudsakligen inriktas på bilateralt och multilateralt samarbete inom ramen för klimatkonventionen.

I 1998 års miljöpolitiska proposition (prop.1997/98:145) konstaterade regeringen att nya frågor aktualiserats och nya omständligheter tillkommit sedan 1993 års klimatpolitiska beslut. Regeringen tillsatte en parlamentarisk kommitté, med uppgift att ta fram en nationell klimatstrategi, och en särskild expertutredning till stöd för kommittén med uppgift att granska hur de s.k. flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet kan introduceras i Sverige. Kommittén och utredningen avlämnade sina slutbetänkanden under våren 2000.

Klimatkommittén och utredningen om de flexibla mekanismerna

Klimatkommittén bedömer att ett system med handel med utsläppsrätter, där så många länder och så många utsläppskällor som möjligt ingår, är en långsiktigt bra strategi att angripa klimatproblemet. Kommittén anser att Sverige bör vara pådrivande inom

EU för att ett europeiskt handelssystem införs. Systemet bör enligt kommittén successivt omfatta allt fler utsläppskällor och bör kunna införas tidigare än 2005. Sverige bör enligt kommittén verka för att även länder som inte ingår i den Europeiska unionen skall kunna anslutas till systemet. Vidare anser kommittén att systemet bör inkludera samtliga utsläpp av koldioxid samt ha inriktningen att även utsläpp av andra växthusgaser skall inkluderas så snart som möjligt. Kommittén föreslår att svenska förberedelser intensifieras för att införa handel med utsläppsrätter. Möjligheterna till ett nationellt handelssystem bör även utredas enligt kommittén, om EU:s system skulle dröja eller inte bli tillräckligt omfattande, där beredskap skapas för att bjuda in andra länder i norra Europa att delta. Kommittén anser att en särskild teknisk utredning bör tillsättas för att ge förslag till utformningen av systemet för handel med utsläppsrätter. Klimatkommittén anser även att Sverige bör vidga inriktningen på hittillsvarande pilotprojekt avseende mekanismen för ren utveckling för att få en ökad spridning av projekt till fattiga länder. Sverige bör enligt kommittén även fortsatt vara engagerat i mekanismen gemensamt genomförande i Baltikum och övriga länder i Östersjöregionen. Klimatkommittén föreslår att Statens energimyndighet bör få i uppdrag att genomföra pilotprojekt avseende mekanismen för ren utveckling omfattande 100 miljoner kronor under en treårsperiod (SOU 2000:23).

Expertutredningen om de flexibla mekanismerna föreslår att en marknad skall etableras för de tre flexibla mekanismerna (handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande samt mekanismen för ren utveckling) med utgångspunkt i ett absolut tak för utsläppen. Handelssystemet bör enligt utredningen ersätta dagens koldioxidskatt och tilldelningen av utsläppsrätter ske genom ett auktionsförfarande. Utredningen föreslår att ett svenskt system bör införas med utgångspunkt i EG-kommissionens förslag, enligt vilket handel föreslås börja 2005. Sverige bör enligt utredningen verka för att en så kallad uppströmsansats utnyttjas för utsläpp av koldioxid inom unionen, samt att även Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer ingår i handelssystemet. Verksamheter som i dag inte betalar koldioxidskatt bör enligt utredningen inte ingå i handelssystemet före år 2008. Utredaren föreslår att ett regelverk tas fram innehållande vilka aktörer som omfattas av kvotplikt, tidpunkt för när kvotplikt inträder, utformning av utsläppsrätten, utsläppsrättens tilldelningsprinciper, fastställande av utsläppstak, hur mätning, rapportering och kontroll skall gå till och vilka på-

följderna blir vid brott mot kvotplikten. Utredningen fann att ett auktionsförfarande i samband med initial tilldelning av utsläppsrätter kan komma i konflikt med regeringsformens 2 kap. 18 § och således leda till att staten blir ersättningsskyldig. Utredningen föreslår emellertid att frågan bör utredas vidare. Utredningen granskade dessutom EG-kommissionens grönbok om handel med utsläppsrätter och redovisade sin syn på denna i en särskild promemoria (SOU 2000:45).

Regeringens skrivelse om den fortsatta omställningen av energisystemet

Av regeringens skrivelse om den fortsatta omställningen av energisystemet (skr. 2000/01:15) framgår att regeringen avser att göra följande. – Lämna förslag till svensk klimatstrategi och åtgärder för att

minska de svenska utsläppen av växthusgaser. – Vidta nödvändiga förberedelser för att möjliggöra införandet av

användningen av flexibla mekanismer efter klimatkonventionens sjätte partskonferens och intensifiera svenska förberedelser för ett internationellt system för handel med utsläpps-

rätter med beaktande av utvecklingen inom EU. Samarbetet

inom energi- och miljöområdet i Norden och i Östersjöområdet skall särskilt beaktas och tillvaratas.

– Verka för att EG-kommissionen och dess arbetsgrupp för

utsläppsöverlåtelser utformar systemet så att fler utsläppskällor

inkluderas och att länder utanför EU kan ansluta sig till

systemet. – Fortlöpande genomföra översyn av försöksverksamheten om

s.k. gemensamt genomförande (AIJ/JI). Villkoren för insatser-

na bör anpassas till beslut och förslag till regler och riktlinjer

som antas inom ramen för FN:s klimatkonvention.

Uppdraget

Uppdraget i stort

En delegation med parlamentarisk sammansättning tillkallas i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Delegationen skall utarbeta ett förslag till ett svenskt system för handel med utsläppsrätter samt ett regelverk där det framgår – vilka utsläppskällor som skall omfattas av kvotplikt (dvs. skyl-

dighet att inneha utsläppsrätt motsvarande de egna utsläppen), – vid vilken tidpunkt kvotplikten skall inträda, – vilket utsläppstak som skall gälla för aktörerna i handelssyste-

met, – hur tilldelning och utformning av utsläppsrätter skall ske, – om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha

möjlighet att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten, – hur mätning, rapportering och kontroll skall ske i handels-

systemet, – vilka påföljder som skall bli aktuella vid brott mot kvotplikt,

och – hur de projektbaserade mekanismerna skall inkluderas i han-

delssystemet.

Delegationen skall även lämna förslag på regelverk för de projektbaserade mekanismernas inkluderande i ett handelssystem. Delegationen skall vidare yttra sig över Statens energimyndighets förslag till klimatprojekt på klimatområdet fram t.o.m. 2004. Delegationens uppdrag innebär ett omfattande utvecklingsarbete.

Delegationen skall arbeta utifrån två olika tidsperspektiv, perioden fram till 2008, vilken utgör ett försöks- och utvecklingsskede, och perioden efter 2008, då Kyotoprotokollets första åtagandeperiod startar. Under perioden fram till 2008 skall inriktningen vara att handelssystemet omfattar enbart utsläpp av koldioxid. Under perioden efter 2008 kan handelssystemet omfatta även andra växthusgaser som inryms i Kyotoprotokollet.

Grundläggande för delegationens arbete är att EU avser att arbeta vidare med att begränsa utsläppen av växthusgaser oavsett

Kyotoprotokollets ikraftträdande, ratifikationsprocessen, och därför utfallet vid den sjätte partskonferensen. Delegationen skall därför arbeta utifrån målsättningen att ett handelssystem kan komma att etableras, t.ex. i Norden år 2003 eller inom EU 2005, oavsett om Kyotoprotokollet trätt i kraft eller inte. Delegationen skall därför följa och vid behov vara rådgivande i de internationella förhandlingarna samt i EU:s interna förhandlingar om EU:s handelssystem.

Delegationen skall utgå ifrån att ett svenskt system med handel med utsläppsrätter är öppet för handel med andra länder.

Delegationen skall utgå ifrån att absoluta mål för utsläppsbegränsningar utgör grunden för ett system för handel med utsläppsrätter.

Delegationen skall vidare utgå ifrån att det i första hand är företag som handlar på marknaden för utsläppsrätter.

Omfattning av kvotplikt

Delegationen skall föreslå vilka utsläppskällor och sänkor som skall ingå i ett handelssystem på kort och lång sikt, dvs. före respektive efter 2008.

Delegationen skall utgå ifrån en uppströms- eller en hybridansats (dvs. en kombination av uppströms- och nedströmsansats). En uppströmsansats innebär att kvotplikten läggs vid produktionen, importen eller distributionen av den insatsvara som leder till utsläpp, och möjliggör inkluderande av många utsläppskällor i handelssystemet. En nedströmsansats innebär att kvotplikten läggs vid utsläppspunkten. En möjlighet är att koppla kvotplikten till de aktörer som innehar skyldighet att betala skatt enligt lagen om skatt på energi. Tröskelvärden för vilka aktörer som skall åläggas kvotplikt bör övervägas så att höga transaktionskostnader för små företag undviks. Uppströmsansatsens förenlighet med WTO-regler måste särskilt belysas.

Delegationen skall utgå ifrån att handelssystemet under perioden före 2008 omfattar koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen, dvs. från produktion av el och fjärrvärme, raffinaderier, förbränning inom industrin, transporter, bostäder och service m.m. Även utsläpp av koldioxid från industriprocesser skall ingå i ett handelssystem före år 2008. Delegationen måste emellertid beakta EG-kommissionens kommande direktiv om handel med utsläpps-

rätter och efterföljande rådsbehandling av direktivet samt det nordiska samarbetet, vilka båda kan komma att ha stor betydelse för den svenska utformningen av kvotplikten. Följderna av att inkludera eller exkludera vissa branscher och sektorer i systemet med avseende på samhällsekonomiska och statsfinansiella kostnader och konkurrenseffekter skall analyseras. Delegationen skall även föreslå hur ett nationellt utsläppstak för en handel som enbart omfattar en del av utsläppskällorna i samhället kan utformas.

Delegationen skall utgå ifrån att handelssystemet efter år 2008 skall vara mer omfattande än det före år 2008. Delegationen skall i detta sammanhang utgå ifrån förslagen i SOU 2000:45 och SOU 2000:23 och föreslå vilka ytterligare källor som kan inkluderas i ett handelssystem. Detta gäller bl.a. källor som släpper ut fluorerade gaser. Delegationen skall, med beaktande av resultatet av Naturvårdsverkets utredning om styrmedel för att minimera utsläpp av fluorerande gaser och de beslut regeringen kan komma att ta i frågan, undersöka om dessa är lämpliga att inkludera i ett handelssystem. Möjligheten att inkludera utsläpp av metan och dikväveoxid skall också utredas. Även frågan hur sänkorna skall hanteras i detta sammanhang skall utredas vidare.

Tidpunkt för fastställande av handelssystemet och införande av kvotplikt

I det regelverk som delegationen skall ta fram skall det framgå vid vilken tidpunkt handelssystemet skall etableras och från när kvotplikten skall börja gälla. Det är av vikt att handelssystemet kan etableras så snart som möjligt så att näringslivet i god tid innan kvotplikten träder i kraft får tydliga riktlinjer om systemets utformning. Detta ger dessutom en möjlighet att prova systemets funktion innan kvotplikten träder i kraft.

Kvotpliktens ikraftträdande är i allra högsta grad beroende av den internationella utvecklingen. EG-kommissionen har i sin grönbok om handel med utsläppsrätter föreslagit att handeln skall starta år 2005. De nordiska energiministrarna har föreslagit att ett försöksområde för de flexibla mekanismerna skall etableras år 2003, innehållande bl.a. en nordisk marknad för utsläppsrätter. Delegationen skall utgå från att kvotplikt kan träda i kraft tidigast 2003 och senast 2005.

Tilldelning och utformning av utsläppsrätter

Delegationen skall analysera om det krävs en grundlagsändring för att införa ett auktionsförfarande och i sådant fall föreslå de förändringar i grundlagen som behövs. Delegationen skall dessutom föreslå vilken typ av auktionsförfarande som är lämpligt. Delegationen skall även föreslå hur nya aktörer på marknaden skall behandlas i sammanhanget. Delegationen skall föreslå om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha möjligheten att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten. Delegationen skall dessutom föreslå vilka institutioner som skall inrättas för att tilldela, utforma, dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten och studera möjligheten att lägga dessa uppgifter till en ny eller befintlig myndighet.

Övervakning och kontroll

Delegationen skall föreslå hur ett övervaknings- och kontrollsystem för de flexibla mekanismerna skall utformas med utgångspunkt i dels Kyotoprotokollets regler och riktlinjer för de flexibla mekanismerna, dels de rapporterings- och metodologiska krav som ställs på Sverige genom både klimatkonventionen och Kyotoprotokollet, dels EU:s rapporteringskrav. Delegationen skall undersöka i vilken utsträckning befintliga kontroll- och rapporteringssystem kan användas, t.ex. de i miljöbalken, inom Tullverket och i EU:s regelverk. Delegationen skall vidare lämna förslag på hur en övervakningsorganisation och en tillståndsgivande organisation kan utformas samt analysera behovet av en rådgivande organisation. Förutsättningarna för att inordna dessa organisationer i en befintlig eller ny myndighet och att samordna övervakningsoch kontrollorganisationen med den organisation som kan bli aktuell inom ramen för långsiktiga avtal skall studeras.

När det gäller sänkor och övriga växthusgaser förutom koldioxid skall delegationen identifiera behov av metodutveckling för att beräkna utsläpp.

Påföljder

Delegationen skall med utgångspunkt i de internationella förhandlingarna och arbetet i EU ge förslag till vilka påföljder som kan bli aktuella vid brott mot kvotplikt eller vid förekomst av icke-

giltiga utsläppsrätter. Delegationen skall då också ange om det är säljare eller köpare av utsläppsrätter som bär ansvaret för utsläppsrättens giltighet.

Projektbaserade mekanismer

Delegationen skall utgå från att utsläppsreduktioner från de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling kan ingå i ett handelssystem. Delegationen måste emellertid anpassa denna förutsättning till utfallet av de internationella förhandlingarna. Delegationen skall lämna förslag på ett regelverk för hanteringen av de projektbaserade mekanismerna inom ett handelssystem samt ge förslag på övrigt regelverk samt behov av institutioner, inklusive svensk kontaktperson, för de projektbaserade mekanismerna i det fall de projektbaserade mekanismerna inte kan inkluderas i ett handelssystem.

Statens energimyndighet bedriver projektverksamhet som syftar till möjlig framtida kreditering av utsläppsminskningar genom gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Denna verksamhet löper till 2004. Delegationen skall bistå regeringen i utformningen av kriterier för klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Delegationen skall lägga särskild vikt vid hur företag kan involveras, t.ex. genom att klimatprojekt kan ingå inom ramen för långsiktiga avtal.

Delegationen skall, på regeringens begäran, löpande yttra sig över Statens energimyndighets förslag till klimatprojekt, med utgångspunkt i Kyotoprotokollet och dess förväntade regler och riktlinjer för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling.

Koppling till andra styrmedel

Delegationen skall undersöka hur användningen av flexibla mekanismer kan komma att påverka och samverka med befintlig miljölagstiftning och skattelagstiftning, EU:s direktiv på dessa områden samt planerade styrmedel inom klimat- och energiområdet, främst

långsiktiga avtal mellan staten och industrin om reduktion av växthusgaser och en certifikatshandel för förnybar elproduktion.

Delegationen skall även analysera hur ett handelssystem kan utgöra alternativ till nuvarande koldioxidskatt eller komplement till koldioxidskatten och andra energi- och miljöskatter.

Arbetets genomförande, tidsplan m.m.

Delegationen skall följa och ta hänsyn till resultatet av de internationella förhandlingarna inom ramen för FN:s klimatkonvention och dess Kyotoprotokoll, varvid särskild vikt skall läggas vid utformning av och regler för de flexibla mekanismerna och de rapporteringskrav och metodologiska krav och andra beslut som har relevans för de flexibla mekanismerna. Delegationen skall vidare följa och beakta resultat från ECCP gällande flexibla mekanismer och kommissionens kommande direktiv om handel med utsläppsrätter. Delegationen skall även följa och beakta resultat från det nordiska samarbetet och Östersjösamarbetet.

Delegationen skall utgå från innehållet i den klimatpolitiska proposition som regeringen avser att lägga fram under hösten 2001.

Delegationen skall löpande samråda med den ratifikationsutredning avseende Kyotoprotokollet som regeringen avser att tillsätta, utredningen om ett system för certifikatshandel baserat på kvoter för användningen av el från förnybara energikällor (dir. 2000:56), förhandlaren och expertgruppen med uppgift att ta fram program för långsiktiga avtal om energieffektivisering (N2000/6745/ESB), utredningen om översyn av regler för nedsättning av energiskatter för vissa sektorer (dir. 2001:29) samt Statens energimyndighet. Delegationen skall vidare följa det fortsatta arbetet inom Regeringskansliet med grön skatteväxling.

Delegationen skall redovisa samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser av sina förslag och belysa konsekvenserna för små företags arbetsförutsättningar. Konsekvensanalyserna skall göras på sätt som beskrivs i kommittéhandboken (Ds 2000:1, kapitel 7). Delegationen skall vidare analysera sina förslags förenlighet med EU:s regler för statsstöd.

Delegationen skall lämna sitt förslag till regelverk för de flexibla mekanismerna samt bistå regeringen i utformande av kriterier för klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande till regeringen senast den 31 december 2002 och avsluta resterande

uppdrag gällande de projektbaserade mekanismerna senast den 31 december 2004.

En lägesbeskrivning av arbetet skall lämnas till regeringen senast den 1 december 2001 i syfte att ge underlag för regeringens arbete och ställningstaganden.

(Näringsdepartementet)

L 275/32 SV Europeiska unionens officiella tidning 25.10.2003

EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG

(Text av betydelse för EES)

EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR (3) Ändamålet med Förenta nationernas konvention om ANTAGIT DETTA DIREKTIV klimatförändringar, som godkändes genom rådets beslut

94/69/EG av den 15 december 1993 om slutande av

Förenta nationernas ramkonvention om klimatmed beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska 6

förändring ( ), är att uppnå en stabilisering av koncentragemenskapen, särskilt artikel 175.1 i detta,

tionen av växthusgaser i atmosfären på en nivå som

förhindrar farliga antropogena inverkningar på klimatmed beaktande av kommissionens förslag ( ), systemet.

med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande ( ),

(4) Kyotoprotokollet, som godkändes genom rådets beslut

3 2002/358/EG av den 25 april 2002 om godkännande, med beaktande av Regionkommitténs yttrande ( ),

på Europeiska gemenskapens vägnar, av Kyotoproto-

kollet till Förenta nationernas ramkonvention om

4 klimatförändringar, och gemensamt fullgörande av i enlighet med förfarandet i artikel 251 i fördraget ( ), och

åtaganden inom ramen för detta ( ), kommer, när det

träder i kraft, att förplikta gemenskapen och dess av följande skäl: medlemsstater att minska sina sammanlagda antropo-

gena utsläpp av de växthusgaser som står upptagna i (1) förteckningen i bilaga A till protokollet med 8 % jämfört

Genom grönboken om handel med utsläppsrätter för

med 1990 års nivåer under perioden 2008–2012. växthusgaser inom Europeiska unionen inleddes en debatt i hela Europa om huruvida det är lämpligt med ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen och hur detta skulle fungera. I

meddelandet om det europeiska klimatförändringspro- (5) Gemenskapen och dess medlemsstater har enats om att

grammet beaktas möjligheterna att införa gemenskaps- gemensamt fullgöra sina åtaganden att minska de antro-

strategier och -åtgärder genom en process där alla pogena utsläppen av växthusgaser enligt Kyotoproto-

berörda parter deltar, inbegripet ett system för handel kollet, i enlighet med beslut 2002/358/EG. Detta

med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen direktivs syfte är att bidra till ett effektivare fullgörande

(nedan kallat ”gemenskapens system”) på grundval av av Europeiska gemenskapens och dess medlemsstaters

grönboken. I sina slutsatser av den 8 mars 2001 åtaganden, genom en effektiv europeisk marknad för

bekräftar rådet att det europeiska klimatförändringspro- utsläppsrätter för växthusgaser, med minsta möjliga

grammet och den verksamhet som grundas på försvagning av ekonomisk utveckling och sysselsättning. grönboken är av särskild vikt och betonar att det skyndsamt behöver vidtas konkreta åtgärder på gemenskapsnivå.

(6) Genom rådets beslut 93/389/EEG av den 24 juni 1993 (2) I det sjätte miljöhandlingsprogrammet som fastställts om en övervakningsmekanism för utsläpp av koldioxid

genom Europaparlamentets och rådets beslut nr 1600/ och andra växthusgaser i gemenskapen ( ) inrättas en

5 mekanism för övervakning av utsläpp av växthusgaser

2002 ( ) anges det att klimatförändring är en prioriterad

fråga för åtgärder och att ett system för handel med och utvärdering av de framsteg som gjorts för att

utsläppsrätter som omfattar hela gemenskapen bör uppfylla de åtaganden som är hänförliga till sådana

upprättas till 2005. I programmet anges det att gemen- utsläpp. Denna mekanism kommer att vara till hjälp för

skapen har åtagit sig att minska sina utsläpp av växthus- medlemsstaterna när de fastställer det sammanlagda antal

gaser med 8 % fram till 2008–2012 jämfört med 1990 utsläppsrätter som de kan fördela. års nivåer, och att världens växthusgasutsläpp på längre sikt måste minskas med ungefär 70 % jämfört med 1990 års nivåer.

(7) Det krävs gemenskapsbestämmelser om medlemssta- ( ) EGT C 75 E, 26.3.2002, s. 33. ternas fördelning av utsläppsrätter för att bevara den inre ( ) EGT C 221, 17.9.2002, s. 27. marknadens integritet och undvika snedvridning av ( ) EGT C 192, 12.8.2002, s. 59. 4 konkurrensen. ( ) Europaparlamentets yttrande av den 10 oktober 2002 (ännu ej

offentliggjort i EUT), rådets gemensamma ståndpunkt av den 18 mars 2003 (EUT C 125 E, 27.5.2003, s. 72), Europaparlamentets ( ) EGT L 33, 7.2.1994, s. 11. beslut av den 2 juli 2003 (ännu ej offentliggjort i EUT) och rådets ( ) EGT L 130, 15.5.2002, s. 1.

beslut av den 22 juli 2003. ( ) EGT L 167, 9.7.1993, s. 31. Beslutet ändrat genom beslut 1999/ ( ) EGT L 242, 10.9.2002, s. 1. 296/EG (EGT L 117, 5.5.1999, s. 35).

25.10.2003 SV Europeiska unionens officiella tidning L 275/33

(8) Medlemsstaterna bör ta hänsyn till industriprocessers (17) Medlemsstaterna får delta i internationell handel med potential till utsläppsminskningar när de fördelar utsläppsrätter i egenskap av parter i Kyotoprotokollet utsläppsrätter. med andra parter som anges i bilaga B till protokollet.

(9) Medlemsstaterna får föreskriva att de endast utfärdar utsläppsrätter med giltighet under en femårsperiod som

(18) Att koppla gemenskapens system till system för handel inleds 2008 till personer som innehaft utsläppsrätter

med utsläppsrätter för växthusgaser i tredje länder som annullerats, motsvarande den minskning av

kommer att öka kostnadseffektiviteten i fullgörandet av utsläppen som dessa personer gjort på sitt nationella

gemenskapens mål att minska utsläppen i enlighet med territorium under en treårsperiod som inleds 2005.

beslut 2002/358/EG om gemensamt fullgörande av

åtaganden.

(10) Med början under den nämnda femårsperioden kommer överlåtelser av utsläppsrätter till en annan medlemsstat att medföra motsvarande justeringar av den tilldelade mängden enligt Kyotoprotokollet. (19)

Projektbaserade mekanismer, inklusive gemensamt

genomförande och mekanismen för en ren utveckling, är

viktiga för att målet att både minska de globala (11) Medlemsstaterna bör se till att verksamhetsutövare inom utsläppen av växthusgaser och öka kostnadseffektiviteten vissa bestämda verksamhetsområden innehar tillstånd för i gemenskapens system skall kunna uppnås. Utnyttjandet utsläpp av växthusgaser samt övervakar och rapporterar av mekanismerna bör i enlighet med relevanta sina utsläpp av de växthusgaser som angivits för dessa bestämmelser i Kyotoprotokollet och Marrakechöverensverksamhetsområden. kommelsen vara komplement till inhemska åtgärder. De

inhemska åtgärderna kommer därför att utgöra en bety-

dande del av ansträngningarna.

(12) Medlemsstaterna bör föreskriva påföljder för överträdelser av detta direktiv och se till att dessa påföljder tillämpas. Påföljderna bör vara effektiva, proportionella och avskräckande.

(20) Detta direktiv syftar till att uppmuntra till användning av

mer energieffektiv teknik, bland annat kraftvärme, som

ger mindre utsläpp per produktionsenhet, medan Euro- (13) För att insyn skall garanteras, bör allmänheten ha till- paparlamentets och rådets direktiv om främjande av gång till uppgifter om fördelningen av utsläppsrätter och kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord resultaten av övervakningen av utsläppen, med förbehåll värme på den inre marknaden för energi kommer att endast för de begränsningar som fastställs i Europaparla- specifikt främja kraftvärme. mentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation ( ).

(21) I rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 (14) Medlemsstaterna bör lämna in en rapport om genom-

om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa förandet av detta direktiv, vilken bör sammanställas i 3

föroreningar ( ) fastställs en allmän ram för förebyggande enlighet med rådets direktiv 91/692/EEG av den 23

och begränsning av föroreningar, enligt vilken tillstånd december 1991 om att standardisera och rationalisera

för utsläpp av växthusgaser kan utfärdas. Direktiv 96/ rapporteringen om genomförandet av vissa direktiv om

2 61/EG bör ändras, så att det säkerställs att inga miljön ( ).

gränsvärden sätts för direkta utsläpp av växthusgaser

från anläggningar som omfattas av det här direktivet och

så att medlemsstaterna kan välja att inte införa krav (15) Införande av ytterligare anläggningar i gemenskapens avseende energieffektivitet hos förbränningsenheter eller system bör överensstämma med detta direktiv, och får andra enheter som släpper ut koldioxid på platsen, utan därför innebära att gemenskapssystemet utökas till att att det påverkar andra krav i direktiv 96/61/EG. omfatta även andra växthusgaser än koldioxid, bland annat från aluminiumindustrin och kemisk industri.

(16) Detta direktiv bör inte hindra någon medlemsstat från (22) Detta direktiv är förenligt med Förenta nationernas att upprätthålla eller införa nationella system för handel ramkonvention om klimatförändringar och med Kyotomed utsläppsrätter för växthusgaser från andra verksam- protokollet. Direktivet bör ses över mot bakgrund av heter än sådana som anges i bilaga I eller ingår i gemen- utvecklingen på detta område och för att hänsyn skall skapens system, eller från anläggningar som är tillfälligt kunna tas till erfarenheter i samband med genomundantagna från gemenskapens system. förandet och till framsteg med övervakningen av

växthusgasutsläpp. ( ) EUT L 41, 14.2.2003, s. 26. 2 3 ( ) EGT L 377, 31.12.1991, s. 48. ( ) EGT L 257, 10.10.1996, s. 26.

L 275/34 SV Europeiska unionens officiella tidning 25.10.2003

(23) Handel med utsläppsrätter bör ingå i ett omfattande och HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE. samordnat paket av strategier och åtgärder som genomförs på medlemsstats- och gemenskapsnivå. Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget, kan medlemsstaterna, för de verksamheter Artikel 1 som omfattas av gemenskapens system, beakta följderna av att via regleringar, beskattning eller andra metoder eftersträva samma mål. Vid översynen av detta direktiv Syfte bör hänsyn tas till i vilken utsträckning dessa mål uppnåtts.

Genom detta direktiv införs ett system för handel med

utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (nedan

kallat ”gemenskapens system”), vilket syftar till att på ett kost- (24) Skatteinstrumentet kan vara ett nationellt styrmedel för nadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av att begränsa utsläpp från anläggningar som är tillfälligt växthusgaser. undantagna.

(25) Program och åtgärder bör genomföras på medlemsstats- Artikel 2 och gemenskapsnivå inom alla sektorer av Europeiska unionens ekonomi, inte bara industri- och energisekto-

Tillämpningsområde

rerna, så att en avsevärd minskning av utsläppen åstadkoms. Kommissionen bör i synnerhet utarbeta politik och åtgärder på gemenskapsnivå för att få transportsek-

1. Detta direktiv skall tillämpas på utsläpp från de verksamtorn att på ett omfattande sätt bidra till att gemenskapen

heter som anges i bilaga I och för de växthusgaser som anges i och dess medlemsstater lyckas uppfylla sina skyldigheter

bilaga II. enligt Kyotoprotokollet när det gäller klimatförändringar.

2. Detta direktiv skall tillämpas utan att det påverkar

tillämpningen av kraven enligt direktiv 96/61/EG. (26) Trots de marknadsbaserade mekanismernas mångsidiga potential, bör Europeiska unionens strategi för att minska klimatförändringarna bygga på en avvägning mellan gemenskapens system och andra slag av gemenskapsåtgärder, inhemska åtgärder och internationella Artikel 3 åtgärder.

Definitioner

(27) Detta direktiv respekterar de grundläggande rättigheter och principer som särskilt erkänns i Europeiska unio- I detta direktiv avses med nens stadga om grundläggande rättigheter.

a) utsläppsrätt: en rätt att släppa ut ett ton koldioxidekviva-

lenter under en fastställd period, giltig endast för uppfyl-

lande av de krav som fastställs i detta direktiv och vilken (28) De åtgärder som är nödvändiga för att genomföra detta

kan överlåtas i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv, direktiv bör antas i enlighet med rådets beslut 1999/ 468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som

b) utsläpp: utsläpp i atmosfären av växthusgaser från källor skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genom-

1 belägna inom en anläggning, förandebefogenheter ( ).

c) växthusgaser: de gaser som anges i bilaga II,

(29) Kriterierna 1, 5 och 7 i bilaga III kan inte ändras genom

d) tillstånd för utsläpp av växthusgaser: ett tillstånd som utfärdas i kommittéförfarandet. Ändringar för perioder efter 2012 enlighet med artiklarna 5 och 6, bör endast göras genom medbeslutande.

e) anläggning: en fast, teknisk enhet där en eller flera av de

verksamheter som anges i bilaga I bedrivs, liksom all annan (30) Eftersom målet att upprätta gemenskapens system inte i därmed direkt förknippad verksamhet, som tekniskt sett är tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som och det på grund av den planerade åtgärdens omfattning kan påverka utsläpp och föroreningar, och verkningar bättre kan uppnås på gemenskapsnivå, kan gemenskapen vidta åtgärder i enlighet med subsidia- f) verksamhetsutövare: varje person som driver eller har ett ritetsprincipen i artikel 5 i fördraget. I enlighet med bestämmande inflytande över en anläggning eller, där detta proportionalitetsprincipen i samma artikel går detta föreskrivs i nationell lagstiftning, den som har givits rätten direktiv inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå att fatta avgörande ekonomiska beslut med avseende på detta mål. anläggningens tekniska funktionssätt,

( ) EGT L 184, 17.7.1999, s. 23. g) person: en fysisk eller juridisk person,

25.10.2003 SV Europeiska unionens officiella tidning L 275/35

h) ny deltagare: varje anläggning som utför en eller flera av de Ett tillstånd för utsläpp av växthusgaser får omfatta en eller

verksamheter som anges i bilaga I, vilken har fått tillstånd flera anläggningar på samma plats, vilka drivs av samma verk-

för utsläpp av växthusgaser eller förnyat sitt tillstånd för samhetsutövare. utsläpp av växthusgaser, på grund av en ändring av anläggningens art eller funktion eller dess utvidgning, efter det att

2. Tillstånd för utsläpp av växthusgaser skall innehålla

den nationella fördelningsplanen anmälts till kommissionen,

följande: i) allmänheten: en eller flera personer och, i enlighet med natio-

a) Verksamhetsutövarens namn och adress.

nell lagstiftning eller praxis, sammanslutningar, organisa-

tioner eller grupper av personer, b) En redogörelse för anläggningens verksamheter och utsläpp.

j) ton koldioxidekvivalenter: ett ton koldioxid (CO2) eller en c) Övervakningskrav, vilket skall innefatta övervakningsmetod

mängd av någon annan växthusgas som anges i bilaga II och övervakningsfrekvens. och som har motsvarande potential för global uppvärmning. d) Rapporteringskrav.

e) Skyldighet att överlämna utsläppsrätter motsvarande de

sammanlagda utsläppen från anläggningen under varje

Artikel 4

kalenderår, efter kontroll i enlighet med artikel 15, inom

fyra månader efter det ifrågavarande kalenderårets slut.

Tillstånd för utsläpp av växthusgaser

Medlemsstaterna skall från och med den 1 januari 2005 se till

Artikel 7

att inga anläggningar bedriver sådan verksamhet som anges i bilaga I och som resulterar i utsläpp som angetts för den verk-

Förändringar av anläggningarna

samheten, såvida inte verksamhetsutövaren har ett tillstånd som utfärdats av en behörig myndighet i enlighet med artiklarna 5 och 6 eller anläggningen är tillfälligt undantagen från gemen- Verksamhetsutövaren skall informera den behöriga myndigskapens system enligt artikel 27. heten om alla planerade förändringar av anläggningens art eller

funktion, eller om utvidgningar av anläggningen, vilka kan

innebära att tillstånden för utsläpp av växthusgaser måste

förnyas. När så är lämpligt, skall den behöriga myndigheten

Artikel 5

förnya tillstånden. Om en ny verksamhetsutövare tar över

driften av en anläggning, skall den behöriga myndigheten

Ansökningar om tillstånd för utsläpp av växthusgaser förnya tillståndet och ange den nya verksamhetsutövarens

namn och adress. En ansökan om tillstånd för utsläpp av växthusgaser som lämnas till den behöriga myndigheten skall innehålla uppgifter om följande:

Artikel 8

a) Anläggningen och de verksamheter som bedrivs, inklusive

den teknik som används. Samordning med direktiv 96/61/EG

b) Råvaror och insatsvaror vars användning sannolikt kommer För anläggningar där det bedrivs sådan verksamhet som anges i

att ge upphov till utsläpp av de gaser som anges i bilaga I. bilaga I till direktiv 96/61/EG skall medlemsstaterna vidta

nödvändiga åtgärder för att villkoren och förfarandena för c) Anläggningens utsläppskällor av de gaser som anges i bilaga

utfärdande av tillstånd för utsläpp av växthusgaser samordnas

med de villkor och förfaranden som gäller för tillstånd enligt

det direktivet. Kraven i artiklarna 5, 6 och 7 i detta direktiv får d) Planerade åtgärder för att övervaka och rapportera utsläpp, i

integreras med de förfaranden som anges i direktiv 96/61/EG. överensstämmelse med de riktlinjer som antagits i enlighet med artikel 14.

Ansökan skall dessutom innehålla en icke-teknisk sammanfatt- Artikel 9 ning av de uppgifter som avses i första stycket.

Nationell fördelningsplan

Artikel 6 1. Varje medlemsstat skall för var och en av de perioder

som avses i artikel 11.1 och 11.2 upprätta en nationell plan

över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten

Villkor och innehåll för tillståndet för utsläpp av växthus-

avser att fördela för den perioden och hur den föreslår att

gaser

fördela dem. Planen skall utgå från objektiva och öppna krite-

rier, däribland dem som anges i bilaga III, med vederbörlig 1. Den behöriga myndigheten skall utfärda tillstånd för hänsyn till allmänhetens synpunkter. Kommissionen skall senast utsläpp av växthusgaser från hela eller en del av en anläggning, den 31 december 2003, utan att det påverkar tillämpningen av om den finner att verksamhetsutövaren är i stånd att övervaka fördraget, utveckla riktlinjer för genomförandet av de kriterier och rapportera utsläppen. som anges i bilaga III.

L 275/36 SV Europeiska unionens officiella tidning 25.10.2003

För den period som avses i artikel 11.1 skall planen offentlig- 4. Den behöriga myndigheten skall senast den 28 februari göras och anmälas till kommissionen och de övriga medlems- varje år under den period som avses i punkterna 1 och 2 staterna senast den 31 mars 2004. För de följande perioderna utfärda ett proportionellt antal av det sammanlagda antalet skall planen offentliggöras och anmälas till kommissionen och utsläppsrätter. de övriga medlemsstaterna senast arton månader före den berörda periodens början.

Artikel 12

2. De nationella fördelningsplanerna skall granskas av den kommitté som avses i artikel 23.1.

Överlåtelse, överlämnande och annullering av utsläppsrätter

3. Inom tre månader efter det att en nationell fördelningsplan anmälts av en medlemsstat i enlighet med punkt 1 får

1. Medlemsstaterna skall se till att utsläppsrätter kan kommissionen avslå planen eller någon del av denna, på

överlåtas mellan grundval av att den är oförenlig med de kriterier som anges i bilaga III eller med artikel 10. Medlemsstaten skall fatta beslut i

a) personer inom gemenskapen, enlighet med artikel 11.1 eller 11.2 endast om kommissionen godtagit de föreslagna ändringarna. Varje beslut om avslag från

b) personer inom gemenskapen och personer i tredje land, där kommissionens sida skall åtföljas av en motivering.

sådana utsläppsrätter erkänts i enlighet med förfarandet i

artikel 25, utan andra begränsningar än dem som anges i

eller antas i enlighet med detta direktiv.

Artikel 10

2. Medlemsstaterna skall se till att utsläppsrätter som

utfärdats av en annan medlemsstats behöriga myndighet

Fördelningsmetod erkänns, så att en verksamhetsutövare kan fullgöra sina skyldig-

heter enligt punkt 3. För den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall medlemsstaterna fördela minst 95 % av utsläppsrätterna gratis. 3. Medlemsstaterna skall se till att verksamhetsutövaren för För den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008 skall varje anläggning senast den 30 april varje år överlämnar det medlemsstaterna fördela minst 90 % av utsläppsrätterna gratis. antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen

från anläggningen under det föregående kalenderåret i

överensstämmelse med den kontroll som utförts i enlighet med

artikel 15 och att dessa utsläppsrätter därefter annulleras.

Artikel 11

4. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att

se till att utsläppsrätter annulleras när som helst på innehava-

Fördelning och utfärdande av utsläppsrätter

rens begäran.

1. För den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall varje medlemsstat bestämma det sammanlagda antal utsläppsrätter som den kommer att fördela för perioden och Artikel 13 fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning. Detta beslut skall fattas minst tre månader Utsläppsrätternas giltighet innan den aktuella perioden börjar och grundas på den nationella fördelningsplan som utarbetats i enlighet med artikel 9 och i överensstämmelse med artikel 10, med vederbörlig 1. Utsläppsrätterna skall vara giltiga under den period som hänsyn till allmänhetens synpunkter. anges i artikel 11.1 eller 11.2 och för vilken de utfärdats.

2. Utsläppsrätter som inte längre är giltiga och som inte 2. För den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008 och

överlämnats och annullerats i enlighet med artikel 12.3 skall för varje påföljande femårsperiod, skall varje medlemsstat

annulleras av den behöriga myndigheten, fyra månader efter besluta om det sammanlagda antal utsläppsrätter som

det att den första femårsperiod som avses i artikel 11.2 börjat medlemsstaten kommer att fördela för perioden och inleda

löpa. processen för fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning. Detta beslut skall fattas minst tolv månader innan den aktuella perioden börjar och grundas på Medlemsstaterna får utfärda utsläppsrätter till personer för den den medlemsstatens nationella fördelningsplan som utarbetats i innevarande perioden i syfte att ersätta utsläppsrätter som har enlighet med artikel 9 och i överensstämmelse med artikel 10, innehafts av dessa personer men som annullerats i enlighet med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter. med första stycket.

3. Beslut som fattas i enlighet med punkt 1 eller 2 skall vara 3. Utsläppsrätter som inte längre är giltiga och som inte förenliga med kraven i fördraget, särskilt artiklarna 87 och 88 i överlämnats och annullerats i enlighet med artikel 12.3 skall detta. När medlemsstaterna beslutar om fördelning av annulleras av den behöriga myndigheten, fyra månader efter utsläppsrätter, skall de beakta behovet av att nya deltagare får det att varje därpå följande femårsperiod som avses i artikel tillgång till utsläppsrätter. 11.2 börjat löpa.

25.10.2003 SV Europeiska unionens officiella tidning L 275/37

Medlemsstaterna skall utfärda utsläppsrätter till personer för 3. Medlemsstaterna skall se till att verksamhetsutövare som den innevarande perioden i syfte att ersätta utsläppsrätter som inte senast den 30 april varje år överlämnar tillräckligt många har innehafts av dessa personer men som annullerats i enlighet utsläppsrätter för att täcka utsläppen under det föregående året med första stycket. åläggs att betala en avgift för de överskridande utsläppen.

Avgiften skall vara 100 euro för varje ton koldioxidekvivalenter

som släpps ut från anläggningen och som verksamhetsutövaren

inte överlämnat utsläppsrätter för. Betalning av avgiften får inte

Artikel 14 befria verksamhetsutövaren från skyldigheten att överlämna det

antal utsläppsrätter som motsvarar de överskridande utsläppen,

när denne skall överlämna utsläppsrätter för det följande kalen-

Riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp

deråret.

1. Kommissionen skall senast den 30 september 2003 anta

4. Under den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp från de

skall medlemsstaterna tillämpa ett lägre avgiftsbelopp på 40 verksamheter som anges i bilaga I av de växthusgaser som

euro för varje ton koldioxidekvivalenter som släpps ut från anges för dessa verksamheter, i enlighet med förfarandet i

anläggningen och som verksamhetsutövaren inte överlämnat artikel 23.2. Riktlinjerna skall grundas på de principer för

utsläppsrätter för. Betalning av avgiften får inte befria verksamövervakning och rapportering som anges i bilaga IV.

hetsutövaren från skyldigheten att överlämna det antal

utsläppsrätter som motsvarar de överskridande utsläppen, när 2. Medlemsstaterna skall se till att utsläppen övervakas i denne skall överlämna utsläppsrätter för det följande kalendeenlighet med riktlinjerna. råret.

3. Medlemsstaterna skall se till att varje verksamhetsutövare vid en anläggning efter slutet av varje kalenderår rapporterar

Artikel 17

utsläppen från anläggningen under det berörda kalenderåret till den behöriga myndigheten i enlighet med riktlinjerna.

Tillgång till information

Beslut om fördelning av utsläppsrätter och sådana rapporter

Artikel 15

om utsläpp som krävs enligt tillståndet för utsläpp av växthus-

gaser och som innehas av den behöriga myndigheten skall

Kontroll göras tillgängliga för allmänheten av denna myndighet, med de

begränsningar som fastställs i artikel 3.3 och artikel 4 i direktiv

2003/4/EG. Medlemsstaterna skall se till att de rapporter som lämnas in av verksamhetsutövarna i enlighet med artikel 14.3 kontrolleras i enlighet med kriterierna i bilaga V och att den behöriga myndigheten underrättas om detta.

Artikel 18

Medlemsstaterna skall se till att verksamhetsutövare vars

Behörig myndighet

rapport har kontrollerats senast den 31 mars varje år avseende det föregående årets utsläpp och inte befunnits vara tillfredsställande i enlighet med de kriterier som anges i bilaga V, inte kan Medlemsstaterna skall vidta de administrativa åtgärder som överlåta fler utsläppsrätter förrän en rapport från den berörda krävs, däribland att utse en eller flera lämpliga behöriga verksamhetsutövaren kontrollerats och befunnits vara till- myndigheter för att genomföra bestämmelserna i detta direktiv. fredsställande. Om fler än en behörig myndighet utses, måste myndigheternas

verksamhet inom ramen för detta direktiv samordnas.

Artikel 16 Artikel 19

Påföljder Register

1. Medlemsstaterna skall fastställa regler om påföljder för överträdelser av de nationella bestämmelser som antagits i 1. Medlemsstaterna skall sörja för att ett register upprättas enlighet med detta direktiv och vidta de åtgärder som krävs för och förs i syfte att se till att utfärdande, innehav, överlåtelse att se till att dessa regler tillämpas. Påföljderna skall vara effek- och annullering av utsläppsrätter redovisas korrekt. Medlemstiva, proportionella och avskräckande. Medlemsstaterna skall staterna får föra sina register inom ramen för ett gemensamt anmäla dessa bestämmelser till kommissionen senast den 31 system tillsammans med en eller flera andra medlemsstater. december 2003 och alla senare ändringar av dem så snart som möjligt.

2. Alla personer har rätt att inneha utsläppsrätter. Registret

skall vara tillgängligt för allmänheten och omfatta separata 2. Medlemsstaterna skall se till att namnen offentliggörs på konton för redovisningen av de utsläppsrätter som innehas av de verksamhetsutövare som bryter mot kraven på överläm- varje person till och från vilken utsläppsrätter utfärdas eller nande av tillräckligt många utsläppsrätter enligt artikel 12.3. överlåts.

L 275/38 SV Europeiska unionens officiella tidning 25.10.2003

3. För att genomföra detta direktiv skall kommissionen anta 3. Kommissionen skall organisera ett informationsutbyte en förordning i enlighet med förfarandet i artikel 23.2 för mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter om utveckinförande av ett standardiserat och säkert system av register i lingen av fördelningen av utsläppsrätter, förandet av register, form av standardiserade elektroniska databaser som innehåller övervakning, rapportering, kontroll och efterlevnad. gemensamma uppgifter för spårning av utfärdande, innehav, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter, för att i förekommande fall ge allmänheten tillgång till register, garantera sekretess och se till att inga överlåtelser genomförs som är oförenliga Artikel 22 med skyldigheter enligt Kyotoprotokollet.

Ändringar av bilaga III

Kommissionen får för perioden 2008–2012 i enlighet med

Artikel 20 förfarandet i artikel 23.2 ändra bilaga III, med undantag för

kriterierna 1, 5 och 7, på grundval av de rapporter som avses i

artikel 21 och de erfarenheter som görs vid tillämpningen av

Central förvaltare direktivet.

1. Kommissionen skall utse en central förvaltare, som skall föra en oberoende transaktionsförteckning, i vilken utfärdande, Artikel 23 överlåtelse och annullering av utsläppsrätter redovisas.

Kommitté

2. Den centrala förvaltaren skall genomföra automatiska kontroller av varje transaktion i registren med hjälp av den 1. Kommissionen skall biträdas av den kommitté som oberoende transaktionsförteckningen, för att se till att inga inrättats med stöd av artikel 8 i beslut 93/389 EEG. oegentligheter uppkommer vid utfärdandet, överlåtelsen eller annulleringen av utsläppsrätter.

2. När det hänvisas till denna punkt skall artiklarna 5 och 7

i beslut 1999/468/EG tillämpas, med beaktande av bestämmel-

serna i artikel 8 i det beslutet. 3. Om oegentligheter framkommer vid en automatisk kontroll, skall den centrala förvaltaren underrätta den eller de berörda medlemsstaterna, som inte får registrera den ifrågava- Den tid som avses i artikel 5.6 i beslut 1999/468/EG skall vara rande transaktionen eller ytterligare transaktioner med de tre månader. berörda utsläppsrätterna förrän oegentligheterna undanröjts.

3. Kommittén skall själv anta sin arbetsordning.

Artikel 21 Artikel 24

Förfaranden för unilateralt införande av ytterligare verk- Medlemsstaternas rapportering samheter och gaser

1. Medlemsstaterna skall varje år överlämna en rapport till 1. Från och med 2008 får medlemsstaterna tillämpa handel kommissionen om tillämpningen av detta direktiv. I rapporten med utsläppsrätter i enlighet med bestämmelserna i detta skall särskild uppmärksamhet ägnas metoderna för fördelning direktiv för verksamheter, anläggningar och växthusgaser som av utsläppsrätter, förandet av register, tillämpningen av riktlin- inte anges i bilaga I, förutsatt att kommissionen i enlighet med jerna om övervakning och rapportering, kontrollen samt frågor förfarandet i artikel 23.2 godkänner att sådan verksamhet, som gäller efterlevnaden av direktivet och eventuell beskattning sådana anläggningar och växthusgaser inbegrips, med beakav utsläppsrätter. Den första rapporten skall skickas till tande av alla relevanta kriterier, särskilt konsekvenserna för den kommissionen senast den 30 juni 2005. Den skall inre marknaden, möjliga snedvridningar av konkurrensen, sammanställas på grundval av ett frågeformulär eller en mall systemets miljömässiga integritet och det planerade övervaksom skall utformas av kommissionen i enlighet med förfarandet nings- och rapporteringssystemets tillförlitlighet. i artikel 6 i direktiv 91/692/EEG. Detta frågeformulär eller denna mall skall sändas till medlemsstaterna minst sex månader

Från och med 2005 får medlemsstaterna på samma villkor innan tidsfristen för inlämnandet av den första rapporten löper

tillämpa handel med utsläppsrätter för anläggningar som ut.

bedriver sådan verksamhet som anges i bilaga I under de kapa-

citetsgränser som anges i bilagan.

2. Kommissionen skall på grundval av de rapporter som avses i punkt 1 inom tre månader från det att rapporterna 2. Fördelning av utsläppsrätter till anläggningar som inkommit från medlemsstaterna offentliggöra en rapport om bedriver sådan verksamhet skall specificeras i den nationella tillämpningen av detta direktiv. fördelningsplan som avses i artikel 9.

25.10.2003 SV Europeiska unionens officiella tidning L 275/39

3. Kommissionen får på eget initiativ eller skall på begäran De tre föregående styckena skall inte tillämpas på anläggav en medlemsstat anta riktlinjer för övervakning och rappor- ningar som är tillfälligt undantagna från systemet för tering av utsläpp från verksamheter, anläggningar och växthus- handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemengaser som inte anges i bilaga I, i enlighet med förfarandet i skapen i enlighet med artikel 27 i direktiv 2003/87/EG. artikel 23.2, om övervakningen och rapporteringen av dessa utsläpp kan göras med tillräcklig noggrannhet. (*) EUT L 275, 25.10.2003, s. 32.”

4. Om sådana åtgärder införs, skall det vid översyn enligt artikel 30 även övervägas om bilaga I bör ändras, så att den på

Artikel 27

ett enhetligt sätt omfattar utsläpp från dessa verksamheter i hela gemenskapen.

Tillfälligt undantag för vissa anläggningar

1. Medlemsstaterna får hos kommissionen ansöka om att

anläggningar tillfälligt skall undantas från gemenskapens system

Artikel 25

fram till och med den 31 december 2007. I ansökningarna skall

varje sådan anläggning anges, och ansökningarna skall offent-

liggöras.

Kopplingar till andra system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser

2. Om kommissionen, efter att ha beaktat eventuella

synpunkter från allmänheten på en sådan ansökan, i enlighet 1. Avtal bör slutas med de tredje länder som anges i bilaga med förfarandet i artikel 23.2 finner att anläggningarna B till Kyotoprotokollet och som har ratificerat protokollet, för att möjliggöra ömsesidigt erkännande av utsläppsrätter mellan a) till följd av nationell politik kommer att begränsa sina gemenskapens system och andra system för handel med utsläpp lika mycket som om de vore underkastade utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med de regler som bestämmelserna i detta direktiv, fastställs i artikel 300 i fördraget.

b) kommer att vara underkastade krav på övervakning, rappor-

tering och kontroll, vilka motsvarar de krav som föreskrivs 2. Om ett sådant avtal som avses i punkt 1 har ingåtts, skall enligt artiklarna 14 och 15, och kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 23.2 utarbeta erforderliga bestämmelser om ömsesidigt erkännande av c) kommer att vara underkastade påföljder som åtminstone utsläppsrätter inom ramen för det avtalet. motsvarar de påföljder som avses i artikel 16.1 och 16.4,

om de nationella kraven inte uppfylls,

skall kommissionen medge ett tillfälligt undantag från gemen-

skapens system för dessa anläggningar.

Artikel 26

Det måste garanteras att det inte sker någon snedvridning av

den inre marknaden.

Ändring av direktiv 96/61/EG

I direktiv 96/61/EG skall följande stycken läggas till i artikel 9.3: Artikel 28

”Om utsläppen av växthusgaser från en anläggning fastställs

Bildande av sammanslutningar

i bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/ 87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel

med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen 1. Medlemsstaterna får tillåta att verksamhetsutövare för de

och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (*) för en verk- anläggningar där det bedrivs en av de verksamheter som anges

samhet som bedrivs vid denna anläggning, skall tillståndet i bilaga I bildar en sammanslutning av anläggningar med

inte omfatta utsläppsgränsvärden för direkta utsläpp av samma verksamhet under den period som anges i artikel 11.1

denna gas, såvida inte detta är nödvändigt för att förhindra och/eller den första femårsperiod som anges i artikel 11.2 i

betydande lokala föroreningar. enlighet med punkterna 2–6 i denna artikel.

För verksamheter som förtecknas i bilaga I till direktiv

2. Verksamhetsutövare som bedriver en verksamhet som

2003/87/EG får medlemsstaterna välja att inte införa krav

anges i bilaga I och som vill bilda en sammanslutning skall

på effektiv energianvändning för förbränningsanläggningar

lämna in en ansökan till den behöriga myndigheten och ange

eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen.

vilka anläggningar som de önskar skall ingå i sammanslut-

ningen och under vilken tidsperiod samt lägga fram bevis för

Vid behov skall de behöriga myndigheterna ändra till- att en förtroendeman kommer att fullgöra skyldigheterna enligt

ståndet enligt vad som är lämpligt. punkterna 3 och 4.

L 275/40 SV Europeiska unionens officiella tidning 25.10.2003

3. Verksamhetsutövare som önskar bilda en sammanslutning Artikel 30 skall utse en förtroendeman

Översyn och vidare utveckling

a) till vilken det totala antalet utsläppsrätter skall utfärdas,

beräknat per anläggning som verksamhetsutövarna har,

genom undantag från artikel 11, 1. På grundval av de framsteg som gjorts i fråga om

övervakningen av utsläpp av växthusgaser får kommissionen

senast den 31 december 2004 till Europaparlamentet och rådet b) som skall ansvara för överlämnandet av utsläppsrätter

överlämna ett förslag om att ändra bilaga I, så att den innefattar

motsvarande de totala utsläppen från anläggningar i

andra verksamheter och utsläpp av de andra växthusgaser som

sammanslutningen genom undantag från artiklarna 6.2 e

anges i bilaga II. och 12.3, och

2. På grundval av erfarenheterna av tillämpningen av detta c) som inte skall ha rätt att göra ytterligare överlåtelser om en

direktiv och de framsteg som gjorts i fråga om övervakningen

verksamhetsutövares rapport inte har befunnits vara till-

av utsläpp av växthusgaser, skall kommissionen med hänsyn till

fredsställande enligt andra stycket i artikel 15.

den internationella utvecklingen sammanställa en rapport om

tillämpningen av detta direktiv och därvid beakta

4. Förtroendemannen skall vara underkastad de påföljder

a) hur och huruvida bilaga I bör ändras, så att den innefattar som fastställts för överträdelser av kraven på överlämnande av

andra relevanta sektorer, bland annat kemisk industri, tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka de totala utsläppen

aluminiumindustrin och transportsektorn, andra verksamfrån anläggningarna i sammanslutningen, genom undantag från

heter och utsläpp av de andra växthusgaser som anges i artikel 16.2–16.4.

bilaga II, i syfte att ytterligare öka systemets ekonomiska

effektivitet,

5. En medlemsstat som vill tillåta att det bildas en eller flera b) kopplingen mellan gemenskapens handel med utsläppsrätter sammanslutningar skall lämna in den ansökan som avses i och den internationella handeln med utsläppsrätter som punkt 2 till kommissionen. Utan att det påverkar tillämpningen kommer att inledas 2008, av fördraget, får kommissionen inom tre månader efter mottagandet avslå en ansökan som inte uppfyller kraven i detta

c) ytterligare harmonisering av fördelningsmetoden (inbegripet direktiv. Skälen till ett sådant beslut skall anges. Vid avslag får

auktionering efter 2012) och kriterierna för de nationella medlemsstaten tillåta att det bildas en sammanslutning endast

fördelningsplaner som avses i bilaga III, om föreslagna ändringar godkänns av kommissionen.

d) utnyttjandet av tillgodohavanden från projektbaserade meka-

nismer, 6. Om förtroendemannen inte rättar sig efter de påföljder som anges i punkt 4, skall alla verksamhetsutövare för anlägg- e) sambandet mellan handeln med utsläppsrätter och annan ningarna i sammanslutningen hållas ansvariga enligt artikel

politik och andra åtgärder som genomförs i samma syfte på 12.3 och artikel 16 för utsläpp från sina egna anläggningar.

medlemsstats- och gemenskapsnivå, inbegripet beskattning,

f) om det är lämpligt att införa ett gemensamt register för hela

gemenskapen,

g) nivån för påföljderna för alltför stora utsläpp, med beak-

Artikel 29

tande av bland annat inflationen,

h) hur marknaden för utsläppsrätter fungerar, särskilt eventu-

Force majeure

ella störningar på marknaden,

i) hur gemenskapens system skall anpassas till en utvidgad 1. Under den period som anges i artikel 11.1 får medlems- europeisk union, staterna ansöka hos kommissionen om att ytterligare utsläppsrätter skall utfärdas för vissa anläggningar under

j) bildande av sammanslutningar, omständigheter som faller inom ramen för force majeure. Kommissionen skall avgöra huruvida force majeure föreligger

k) den praktiska genomförbarheten när det gäller att utveckla och i så fall tillåta att medlemsstaten utfärdar ytterligare icke-

riktmärken för hela gemenskapen vilka skall ligga till grund överlåtbara utsläppsrätter till dessa anläggningars verksamhets-

för fördelningen med beaktande av bästa tillgängliga teknik utövare.

och kostnadsnyttoanalys.

2. Utan att det påverkar tillämpningen av fördraget skall Kommissionen skall överlämna rapporten till Europaparlakommissionen senast den 31 december 2003 utarbeta riktlinjer mentet och rådet senast den 30 juni 2006, vid behov åtföljd av om de omständigheter då force majeure skall anses föreligga. förslag.

25.10.2003 SV Europeiska unionens officiella tidning L 275/41

3. Det är önskvärt och viktigt att koppla de projektbaserade 2. Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna texten mekanismerna, inklusive gemensamt genomförande och meka- till de bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom nismen för en ren utveckling, till gemenskapens system för att det område som omfattas av detta direktiv. Kommissionen skall uppnå målen att både minska de globala utsläppen av underrätta de övriga medlemsstaterna om detta. växthusgas och uppnå kostnadseffektivitet i gemenskapens system. Därför kommer utsläppstillgodohavandena från de projektbaserade mekanismerna att erkännas för användning i Artikel 32 detta system enligt de närmare bestämmelser som antas av

Ikraftträdande

Europaparlamentet och rådet på förslag från kommissionen, vilka bör tillämpas parallellt med gemenskapens system 2005.

Detta direktiv träder i kraft samma dag som det offentliggörs i Utnyttjandet av mekanismerna skall i enlighet med relevanta

Europeiska unionens officiella tidning. bestämmelser i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen fungera som komplement till inhemska åtgärder.

Artikel 33 Artikel 31

Adressater Genomförande

Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna. 1. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 31 december 2003.De skall genast underrätta kommissionen om detta. Kommissionen skall underrätta de övriga medlemsstaterna om dessa lagar och andra Utfärdat i Luxemburg den 13 oktober 2003. författningar.

När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla

På Europaparlamentets vägnar På rådets vägnar

en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan

P. COX G. ALEMANNO hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda. Ordförande Ordförande

L 275/42 SV Europeiska unionens officiella tidning 25.10.2003

BILAGA I

VERKSAMHETSKATEGORIER SOM AVSES ARTIKLARNA 2.1, 3, 4, 14.1, 28 OCH 30

1. Anläggningar eller delar av anläggningar som används för forskning, utveckling och provning av nya produkter och processer omfattas inte av detta direktiv. 2. Nedan angivna tröskelvärden avser normalt sett produktionskapacitet eller produktion. Om samma verksamhetsutövare utövar flera verksamheter som omfattas av samma rubrik inom en och samma anläggning eller på en och samma plats, skall dessa verksamheters produktionskapacitet räknas samman.

Verksamhet Växthusgaser

Energisektorn

Förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på mer än 20 MW (med Koldioxid undantag för anläggningar för hantering av farligt avfall och kommunalt avfall). Mineraloljeraffinaderier. Koldioxid Koksverk. Koldioxid

Produktion och bearbetning av järnmetaller

Anläggningar för rostning och sintring av metallhaltig malm (inklusive svavel- Koldioxid haltig malm). Anläggningar för tackjärns- eller ståltillverkning (primär- eller sekundärsmältning) Koldioxid inklusive stränggjutning, med en kapacitet som överstiger 2,5 ton per timme.

Mineralindustrin

Anläggningar för produktion av cementklinker i roterugn med en produktionska- Koldioxid pacitet som överstiger 500 ton per dag, eller av kalk i roterugn med en produktionskapacitet som överstiger 50 ton per dag eller i andra typer av ugnar med en produktionskapacitet som överstiger 50 ton per dag. Anläggningar för produktion av glas, inklusive sådana som är avsedda för tillverk- Koldioxid ning av glasfibrer, med en smältningskapacitet som överstiger 20 ton per dag. Anläggningar för tillverkning av keramiska produkter genom bränning, i Koldioxid synnerhet takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin med en produktionskapacitet som överstiger 75 ton per dygn och/eller en ugnskapacitet

3 3 som överstiger 4 m och med en satsningsdensitet på mer än 300 kg/m per ugn.

Annan verksamhet

Industriella anläggningar för framställning av Koldioxid a) pappersmassa av trä eller andra fibermaterial, b) papper och papp, där produktionskapaciteten överstiger 20 ton per dag. Koldioxid

25.10.2003 SV Europeiska unionens officiella tidning L 275/43

BILAGA II

VÄXTHUSGASER SOM AVSES I ARTIKLARNA 3 OCH 30

Koldioxid (CO2) Metan (CH4) Dikväveoxid (N2O) Fluorkolväten (HFC) Perfluorkolväten (PFC) Svavelhexafluorid (SF6)

BILAGA III

KRITERIER FÖR DE NATIONELLA FÖRDELNINGSPLANER SOM AVSES I ARTIKEL 9, 22 OCH 30

1. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas för en period skall stämma överens med medlemsstatens

skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt beslut 2002/358/EG och Kyotoprotokollet, varvid hänsyn skall tas till dels

vilken andel av de sammanlagda utsläppen dessa utsläppsrätter utgör i jämförelse med utsläpp från källor som inte

omfattas av detta direktiv och dels nationell energipolitik, och bör stämma överens med den nationella klimatstra-

tegin. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall inte vara större än vad som kan förväntas

behövas för en strikt tillämpning av kriterierna i denna bilaga. Före 2008 skall mängden stämma överens med

strävandena mot att nå eller överträffa respektive medlemsstats mål enligt beslut 2002/358/EG och Kyotoproto-

kollet. 2. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med bedömningen av faktiska och

planerade framsteg mot uppfyllandet av medlemsstaternas bidrag till gemenskapens åtaganden enligt beslut 93/389/

EEG. 3. De mängder utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med möjligheterna, bland annat de tekniska möjlighe-

terna, för de verksamheter som omfattas av detta system att minska utsläppen. Medlemsstaterna får grunda sin

fördelning av utsläppsrätter på den genomsnittliga mängden utsläpp av växthusgaser per produkt inom varje verk-

samhet och på vilka framsteg som kan uppnås inom varje verksamhet. 4. Planen skall stämma överens med övrig gemenskapslagstiftning och gemenskapens övriga politiska styrmedel.

Hänsyn skall tas till oundvikliga utsläppsökningar till följd av nya krav i lagstiftningen. 5. Planen skall inte göra skillnad mellan företag eller sektorer på ett sätt som otillbörligt gynnar vissa företag eller verk-

samheter i enlighet med kraven i fördraget, i synnerhet artiklarna 87 och 88 i detta. 6. Planen skall innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i gemenskapens system i den berörda

medlemsstaten. 7. Planen får beakta tidigare vidtagna åtgärder och skall innehålla uppgifter om hur dessa åtgärder beaktas. Medlems-

staterna får använda sig av riktmärken grundade på referensdokument om bästa tillgängliga teknik när de utarbetar

sina nationella fördelningsplaner, och dessa riktmärken kan innehålla beaktanden av tidigare vidtagna åtgärder. 8. Planen skall innehålla uppgifter om hur hänsyn tas till ren teknik, bland annat energieffektiv teknik. 9. Planen skall ge allmänheten möjlighet att lämna synpunkter och innehålla uppgifter om arrangemangen för beak-

tande av dessa synpunkter, innan beslut fattas om fördelning av utsläppsrätter. 10. Planen skall innehålla en förteckning över de anläggningar som omfattas av detta direktiv tillsammans med de

mängder utsläppsrätter som avses tilldelas var och en. 11. Planen får innehålla information om hur befintlig konkurrens från länder eller enheter utanför unionen kommer att

beaktas.

L 275/44 SV Europeiska unionens officiella tidning 25.10.2003

BILAGA IV

DE PRINCIPER FÖR ÖVERVAKNING OCH RAPPORTERING SOM AVSES I ARTIKEL 14.1

Övervakning av koldioxidutsläpp

Utsläppen skall övervakas antingen genom beräkning eller med hjälp av mätningar.

Beräkning

För beräkning av utsläpp skall följande formel användas:

Verksamhetsuppgifter × emissionsfaktor × oxidationsfaktor Verksamhetsuppgifter (bränsleförbrukning, produktionstakt osv.) skall övervakas utgående från leveransdata eller mätningar. Allmänt vedertagna emissionsfaktorer skall tillämpas. Verksamhetsspecifika emissionsfaktorer kan godtas för alla bränslen. Standardvärden kan godtas för alla bränslen utom för icke-kommersiella sådana (avfallsbränslen som däck och processgaser från industrianläggningar). Flötsspecifika standardvärden för kol samt EU-specifika respektive tillverkarlandspecifika standardvärden för naturgas kräver ytterligare utveckling. Standardvärden från FN:s internationella klimatpanel (IPCC) kan godtas för raffinaderiprodukter. Emissionsfaktorn för biomassa skall vara noll. Om emissionsfaktorn inte beaktar huruvida delar av kolet är oxiderat eller inte, skall dessutom en oxidationsfaktor tillämpas. Om verksamhetsspecifika emissionsfaktorer har beräknats, som redan tar hänsyn till oxidation, behöver oxidationsfaktorn inte tillämpas. Standardvärden för oxidationsfaktorn som utvecklats i enlighet med direktiv 96/61/EG skall tillämpas, om inte verksamhetsutövaren kan visa att verksamhetsspecifika faktorer är mer exakta. En separat beräkning skall genomföras för varje verksamhet, anläggning och bränsle.

Mätning

Mätning av utsläpp skall göras med hjälp av standardmetoder eller allmänt vedertagna metoder och styrkas genom kompletterande beräkningar av utsläppen.

Övervakning av utsläpp av andra växthusgaser

Standardiserade eller allmänt vedertagna metoder skall tillämpas. De skall utarbetas av kommissionen i samråd med samtliga berörda parter och godkännas i enlighet med förfarandet i artikel 23.2.

Rapportering av utsläpp

Varje verksamhetsutövare skall tillhandahålla följande uppgifter i sin rapport från en anläggning: A) Uppgifter rörande anläggningen, bland annat följande:

— Anläggningens namn. — Dess adress, med postnummer och land. — Typ av och antal verksamheter som omfattas av bilaga I och som bedrivs inom anläggningen. — Adress, telefonnummer, fax och e-postadress till en kontaktperson. — Namn på anläggningens ägare samt eventuellt moderföretag.

B) För varje verksamhet som omfattas av bilaga I och som bedrivs inom den anläggning för vilken utsläppen beräknas:

— Verksamhetsuppgifter.

— Emissionsfaktorer.

— Oxidationsfaktorer.

— Sammanlagda utsläpp.

— Osäkerhet. C) För varje verksamhet som omfattas av bilaga I och som bedrivs inom den anläggning för vilken utsläppen mäts:

— Sammanlagda utsläpp.

— Uppgifter om mätmetodernas tillförlitlighet.

— Osäkerhet. D) För utsläpp från förbränning skall rapporten dessutom innehålla oxidationsfaktorn, såvida inte oxidationen redan

tagits med i beräkningen vid utvecklingen av verksamhetsspecifika emissionsfaktorer. Medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att samordna rapporteringskraven med befintliga rapporteringskrav, i syfte att i möjligaste mån minska företagens rapporteringsbörda.

25.10.2003 SV Europeiska unionens officiella tidning L 275/45

BILAGA V

DE KRITERIER FÖR KONTROLL SOM AVSES I ARTIKEL 15

Allmänna principer

1. Utsläppen från varje verksamhet som anges i förteckningen i bilaga I skall kontrolleras. 2. Kontrollförfarandet skall omfatta granskning av den rapport som sammanställts i enlighet med artikel 14.3 och av övervakningen under det föregående året. Det skall också omfatta en kontroll av huruvida övervakningssystemen och de rapporterade uppgifterna och den information som ges om utsläppen är tillförlitliga, trovärdiga och korrekta, i synnerhet följande: a) De rapporterade uppgifterna om verksamheterna samt de mätningar och beräkningar som ligger till grund för

dessa uppgifter. b) Val och användning av emissionsfaktorer. c) De beräkningar som ligger till grund för fastställandet av de sammanlagda utsläppen. d) Om mätning tillämpas: de valda mätmetodernas lämplighet och användning. 3. Rapporterade utsläpp får endast valideras, om det är möjligt att med hjälp av tillförlitliga och trovärdiga uppgifter fastställa utsläppen med en hög grad av säkerhet. En hög grad av säkerhet innebär att verksamhetsutövaren skall kunna visa följande: a) Att de rapporterade uppgifterna inte är motstridiga. b) Att uppgifterna har samlats in i enlighet med tillämpliga vetenskapliga normer. c) Att den berörda redovisningen för anläggningen är komplett och samstämmig. 4. Kontrollören skall ha tillgång till alla anläggningar och all information som kan beröra de aspekter som skall kontrolleras. 5. Kontrollören skall beakta huruvida anläggningen är registrerad i gemenskapens miljölednings- och miljörevisionsordning (EMAS).

Metodik

Stra te g isk ana lys 6. Kontrollerna skall utgå från en strategisk analys av all verksamhet som bedrivs inom anläggningen. Detta förutsätter att kontrollören har god överblick över alla verksamheter och deras betydelse för utsläppen.

Proc e ssan alys 7. I förekommande fall skall kontrollerna av de inlämnade uppgifterna genomföras på plats inom anläggningen. Kontrollören skall tillämpa punktkontroller för att fastställa huruvida de rapporterade uppgifterna är tillförlitliga.

Ri ska nalys 8. Kontrollören skall kontrollera uppgifternas tillförlitlighet för alla de enskilda källor till växthusgasutsläpp inom en anläggning som bidrar till denna anläggnings sammanlagda utsläpp. 9. På grundval av denna analys skall kontrollören uttryckligen fastställa vilka källor som uppvisar en hög felrisk samt vilka andra aspekter av övervaknings- och rapporteringsförfarandet som kan medföra fel i fastställandet av de sammanlagda utsläppen. Detta omfattar i synnerhet valet av emissionsfaktorer och de beräkningar som krävs för att fastställa nivån på utsläppen från enskilda utsläppskällor. Särskild uppmärksamhet skall ägnas de källor som uppvisar en hög felrisk och ovannämnda aspekter av övervakningsförfarandet. 10. Kontrollören skall beakta eventuella effektiva riskkontrollmetoder som tillämpas av verksamhetsutövaren för att minimera graden av osäkerhet.

Ra ppor te ri ng 11. Kontrollören skall sammanställa en rapport om valideringsprocessen, i vilken det skall anges huruvida rapporteringen enligt artikel 14.3 är tillfredsställande. I rapporten skall alla frågor som har med det utförda arbetet att göra tas upp. Rapporteringen enligt artikel 14.3 kan anges vara tillfredsställande, om kontrollören finner att uppgifterna om de sammanlagda utsläppen inte är materiellt felaktiga.

L 275/46 SV Europeiska unionens officiella tidning 25.10.2003

M in imi kr av avsee nde kontr ollöre ns kompe ten s 12. Kontrollören, som skall vara oberoende av verksamhetsutövaren, skall utföra sina uppgifter på ett korrekt, objektivt och professionellt vis och ha kunskap om följande: a) Bestämmelserna i detta direktiv samt relevanta normer och riktlinjer som antagits av kommissionen enligt

artikel 14.1. b) Lagstiftning och förvaltningsbestämmelser som berör den verksamhet som skall kontrolleras. c) Metoderna för sammanställning av alla uppgifter för varje enskild utsläppskälla i anläggningen, och i synnerhet

avseende insamling, mätning, beräkning och rapportering av uppgifter.

Bilaga 3

Egendomsskyddet vid tilldelning av utsläppsrätter

Av f.d. justitierådet Staffan Vängby

Sammanfattning

1. Något utrymme för att i förevarande sammanhang ändra be-

stämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen finns enligt min

mening inte (avsnitt 3). 2. Om villkor med gränsvärden för utsläpp av växthusgaser byts

mot krav på förvärv av utsläppsrätter kan det från internrättslig

synpunkt i undantagsfall tänkas bli fråga om ett expropriations-

liknande förfarande som medför skyldighet att betala ersättning

(avsnitt 4.2.4). I de flesta fall innebär dock krav på förvärv av

utsläppsrätter rådighetsinskränkningar, som med hänsyn till att

de sker till skydd för miljön inte medför skylighet att betala

ersättning (avsnitt 3 och 4.2.4). 3. Antas slutligt föreliggande förslag till EG-direktiv om handel

med utsläppsrätter kan det − om inte EG-domstolen kommer

till annat resultat − inte bli fråga om att betala ersättning för att

sådana krav uppställs om förvärv av utsläppsrätter som följer av

direktivet (avsnitt 5).

1 Uppdraget

Jag har fått i uppdrag av FlexMex2-utredningen (N 2001:08) att analysera tillämpningen av bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen vid tilldelning av s.k. utsläppsrätter. Uppdragets närmare innehåll framgår av en skrivelse från utredningen av den 19 februari 2003. Enligt denna skall en analys göras i syfte att klargöra om ett förfarande med tilldelning av utsläppsrätter genom ett auktionsförfarande, där inkomsten från auktionen tillfaller staten, innebär att

ersättning enligt 2 kap. 18 § RF kan komma i fråga. På samma sätt skall förfarandet med gratis tilldelning analyseras. Därvid skall såväl en situation där det i dag inte finns några gränsvärden för koldioxidutsläpp föreskrivna som en situation med gränsvärden belysas. Om analysen leder till slutsatsen att ersättning kan komma i fråga vid något eller båda tilldelningssätten skall förslag lämnas på nödvändiga författningsändringar för att så inte skall bli fallet. Analysen skall särskilt beskriva förhållandet mellan reglerna i regeringsformen och Sveriges åtagande inom miljöområdet enligt artikel 174.2 ”polluter-pays-principle” i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

2 Bakgrund

Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige avlämnade i april 2000 sitt slutbetänkande Handla för att uppnå klimatmål! (SOU 2000:45). Utredningen (FlexMex1) hade till uppgift att lämna förslag till hur protokollets flexibla mekanismer skulle kunna tillämpas i Sverige. Kyotoprotokollet, som är ett protokoll till klimatkonventionen, innebär i sina huvuddrag bindande åtagande för de ratificerande industriländerna om minskning av utsläpp av sex i protokollet närmare angivna gaser. För att underlätta genomförandet av utsläppsreduktionerna finns i Kyotoprotokollet tre s.k. flexibla mekanismer varav den som är av intresse för förevarande uppdrag är handel med utsläppsrätter. Ett system med handel med utsläppsrätter innebär att olika aktörer skall kunna köpa och sälja utsläppsrätter på en marknad. Innan handeln startar skall olika aktörer tilldelas utsläppsrätter. Den enskilde företagaren är därefter skyldig att vid en föreskriven tidpunkt redovisa utsläppsrätter motsvarande de faktiska utsläppen.

Utredningen föreslog att tilldelningen skulle ske genom ett förfarande med auktion där inkomsterna från auktionen tillfaller staten. Skälen till att utredningen valde denna lösning var att utsläppsrätterna härigenom fördelas till dem som värderar utsläppsrätterna högst, att auktionen följer polluter-pays-principle och att auktionen leder till en likabehandling av befintlig och nytillkommande verksamhet.

I en bilaga till utredningsbetänkandet av FlexMex1 redovisade Birgitta Leyser, Uppsala universitet, en utredning rörande konse-

kvenserna av att införa styrmedlet tak och handel med utsläppsrätter i befintlig lagstiftning. Såvitt angick frågan om fördelningen av utsläppsrätter och förenligheten med grundlagen var hennes ståndpunkt i största korthet följande (se närmare SOU 2000:45 s. 262−270). Förfarandet med auktion när köpeskillingen tillföll staten innebar ett expropriationsliknande ingrepp. Ett sådant var tillåtet enligt 2 kap. 18 § regeringsformen under förutsättning att syftet med auktionen var att åstadkomma en lämplig reglering av utsläppen från miljösynpunkt. Staten var i ett sådant fall skyldig att ersätta de befintliga företagarna i enlighet med bestämmelserna i andra stycket samma lagrum. När det därefter gällde gratis tilldelning baserad på historiska data var detta att betrakta som en rådighetsinskränkning där ersättningskrav enligt nämnda bestämmelse inte aktualiserades. För befintliga verksamheter och nya verksamheter kunde staten införa ett auktionsförfarande utan att det betraktades som ett expropriationsliknande ingrepp. Rådighetsinskränkningen torde inte grunda en rätt till ersättning. När systemet med tak och handel med utsläppsrätter var i bruk, kunde myndigheterna vilja korrigera tilldelningen av utsläppsrätter eller dra in redan tilldelade utsläppsrätter. Ett sådant ingrepp var att betrakta som en rådighetsinskränkning som inte grundade rätt till ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Vid uppströmsverksamheter var det avgörande om det redan fanns ett tillstånd som gav företaget rätt att bedriva verksamheten på visst sätt och om i så fall systemet med tak och handel med utsläppsrätter grep in i detta tillstånd. Om rätten enligt tillståndet att producera eller distribuera viss mängd frånhändes befintliga företag för att i stället auktioneras ut så var det fråga om ett expropriationsliknande förfarande som föranledde rätt till ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Riktades reglerna i stället mot importen eller försäljningen som sådan utan att ett tillstånd enligt miljölagstiftningen berördes direkt, torde förfarandet inte strida mot 2 kap. 18 § regeringsformen.

Delegationen för ett system och regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer (FlexMex2) har bl.a. i uppdrag att föreslå ett regelverk för handel med utsläppsrätter och därmed även hur staten skall tilldela utsläppsrätterna. I direktiven till delegationens arbete (dir. 2001:56) anges att delegationen skall utgå ifrån en uppströmseller en hybridansats (dvs. en kombination av uppströms- och nedströmsansats). En uppströmsansats innebär att kvotplikten läggs vid produktionen, importen eller distributionen av den insats-

vara som leder till utsläpp, och möjliggör inkluderande av många utsläppskällor i handelssystemet. En nedströmsansats innebär att kvotplikten läggs vid utsläppspunkten. Vidare anges att delegationen skall utgå från att auktion avseende utsläppsrätterna skall hållas i ett inledningsskede med möjlighet att låta vissa utsläppskällor få gratis tilldelning. I direktiven sägs att delegationen skall analysera om det krävs en grundlagsändring för att införa ett auktionsförfarande och i sådant fall föreslå de förändringar som behövs.

Delegationen skall enligt direktiven bl.a.arbeta utifrån den målsättningen att ett handelssystem kan komma att etableras inom EU år 2005 oavsett om Kyotoprokollet har trätt i kraft. EU-kommissionen publicerade i mars 2000 en s.k. grönbok som underlag för en diskussion om handel med utsläppsrätter. Arbete har därefter pågått på ett direktiv om sådan handel. Rådet har nu antagit en gemensam ståndpunkt rörande ett direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG. Direktivet skall behandlas även av parlamentet. Det är således ännu fråga om ett förslag. Förslaget kallas i det följande för handelsdirektivet. Även om ändringar självfallet kan komma till stånd under den fortsatta behandlingen, torde man kunna utgå från att ett sådant direktiv antas. Handelsdirektivet kommer att få betydelse för frågan om ersättning vid handel med utsläppsrätter (se avsnitt 5 nedan).

När det gäller arbetet inom EU på det miljöpolitiska området finns bestämmelser om detta i artiklarna 174−176 i fördraget om upprättandet av europeiska gemenskapen. Beslut inom miljöområdet skall fattas med kvalificerad majoritet enligt förfarandet i artikel 251. En av de principer som har godtagits för miljöpolitiken är vad som föreskrivs i artikel 174.2 om att förorenaren skall betala (polluter-pays-principle).

3 Möjligheten och behovet av att ändra 2 kap. 18 § regeringsformen

Jag vill först göra klar min mening om möjligheterna att i detta sammanhang ändra 2 kap. 18 § regeringsformen. Till fullgörandet av mitt uppdrag anger jag också hur 2 kap. 18 § skulle kunna formuleras, om en ändring vore politiskt möjlig att genomföra.

En ändring måste, om den över huvud taget skall genomföras, begränsas till vad som är oundgängligt nödvändigt för syftet. Det expropriationsändamål som i förevarande fall skulle motivera en ändring är skyddet för hälsa och miljö. Att gå så långt i detaljreglering i grundlagen att en hänvisning görs till Kyotoprotokollet bör inte komma i fråga. Bestämmelsen bör ges en generell utformning. En ändring skulle då kunna ske genom att till 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen läggs en ny andra mening av förslagsvis följande innehåll:

Ersättning behöver dock inte utges för ett förfogande som är nöd-

vändigt för att skydda miljön mot skador och olägenheter på grund av

föroreningar eller annan påverkan.

Fortsättningen av andra stycket bör i så fall brytas ut till två nya stycken. Det nya tredje stycket inleds med orden:

Ersättning för förlust skall också vara tillförsäkrad den …

Det nya fjärde stycket får följande lydelse:

Ersättning enligt andra eller tredje stycket skall bestämmas enligt

grunder som anges i lag.

Nuvarande tredje stycket blir i så fall femte stycket.

Hela paragrafen skulle således få följande lydelse. Härvid bortses från de ändringar som skulle följa av vad som i fortsättningen sägs om ersättning vid rådighetsinskränkningar.

18 § Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan

tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild

genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det

allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det

krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas

avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Er-

sättning behöver dock inte utges för ett förfogande som är nödvändigt för

att skydda miljön mot skador och olägenheter på grund av föroreningar

eller annan påverkan.

Ersättning för förlust skall också vara tillförsäkrad den för vilken det

allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant

sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten

avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten.

Ersättningen enligt andra eller tredje stycket skall bestämmas enligt

grunder som anges i lag.

Alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av

vad som föreskrivits ovan.

Tanken att man inom ramen för FlexMex2-utredningens arbete skulle ändra bestämmelserna i regeringsformen om expropriation ter sig emellertid inte särskilt realistisk. Bakgrunden härtill är den svenska traditionen att genomföra grundlagsändringar endast i brett samförstånd över partigränserna. Bestämmelserna om expropriation i 2 kap. 18 § regeringsformen har utformats till ett alltmer stärkt skydd för äganderätten. Jag ser inga möjligheter att nå erforderlig politisk uppslutning kring ett förslag om att i detta sammanhang vända utvecklingen Bland mycket annat som kan invändas är att det finns många behjärtansvärda ändamål för expropriation, om vilka det aldrig varit tal att de skulle tillgodoses utan ersättning.

Jag anser det därför inte meningsfullt att FlexMex2-utredningen försöker bygga sina förslag på tanken att ändra bestämmelserna om expropriation i 2 kap. 18 § regeringsformen. Härtill kommer att en grundlagsändring knappast kan träda i kraft förrän efter riksdagsvalet år 2006, vilket är en väl sen tidpunkt i förhållande till det arbete som delegationen bedriver.

I sitt delbetänkande Vissa grundlagsfrågor (SOU 2001:19) har 1999 års författningsutredning behandlat frågan om en precisering av i vilka fall ersättning enligt 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen skall tillämpas vid rådighetsinskränkningar. Författningsutredningen konstaterade att det fick anses framgå att lagstiftarens avsikt med ändringen år 1994 var att endast byggnads- och markreglerande åtgärder skulle omfattas av den aktuella ersättningsregeln. Det var alltså inte lagstiftarens tanke att alla slags inskränkningar av rådigheten, t.ex. inskränkande beslut som skedde av miljö- eller säkerhetsskäl, skulle omfattas av grundlagsskyddet. En sådan vid tillämpning av regeln i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen var för övrigt enligt kommitténs uppfattning inte förenlig med den allmänna uppfattningen i vårt samhälle om rättvisa och rimlighet (SOU 2001:19, s. 108).

Enligt min mening fick 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen vid 1994 års grundlagsändring en utformning som såvitt angår miljöskyddet aldrig varit avsedd. Därför borde andra stycket ändras genom att till stycket läggs en ny tredje mening av förslagsvis följande lydelse:

Ersättning behöver dock inte betalas för inskränkningar som skall

skydda hälsa och säkerhet eller skydda miljön mot skador och olägenheter på grund av föroreningar eller annan påverkan.

I så fall bör sista meningen i stycket inledas med orden

Ersättning enligt första eller andra meningen ….

Andra stycket skulle då få följande lydelse.

Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas

avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten.

Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det all-

männa inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt

att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt

försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till

värdet på denna del av fastigheten. Ersättning behöver dock inte betalas

för inskränkningar som skall skydda hälsa och säkerhet eller skydda

miljön mot skador eller olägenheter på grund av föroreningar eller annan

påverkan. Ersättning enligt första eller andra meningen skall bestämmas

enligt grunder som anges i lag.

Efter en redogörelse för olika formuleringar konstaterade 1999 års författningsutredning i sin slutsats att den misslyckats med att nå en bred uppslutning. Utredningen avstod därför från att lägga fram något förslag till ändrad lydelse av 2 kap. 18 § regeringsformen. FlexMex2-utredningen kan knappast vara rätta platsen att åstadkomma en ändrad tingens ordning på denna punkt.

Sådana rådighetsinskränkningar som det nu är fråga om är emellertid möjliga att genomföra utan ändring av 2 kap. 18 § regeringsformen, även om ersättning inte betalas. Detta var lagstiftarens inställning vid införandet av miljöbalken (för en sammanfattning se SOU 2001:19, s. 97 ff.). Frågan gällde rätt till ersättning – mot bakgrund av 2 kap. 18 § regeringsformen − för ingrepp som dittills varit ersättningsfria. Lagrådet ansåg att det låg närmast till hands att ändra andra stycket i nyssnämnda paragraf så att det gav ett klart uttryck för lagstiftarens avsikt. Att frågan överlämnades till rättstillämpningen utgjorde enligt Lagrådets mening en nödfallsutväg föranledd av den i förevarande fall ovanligt påtagliga bristen i överensstämmelse mellan grundlagsregelns motiv och dess ordalydelse. Regeringen ansåg övervägande skäl tala för att 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen trots ordalydelsen måste uppfattas på det sättet att någon utvidgning av rätten till ersättning inte hade skett. Regeringen ansåg därför att varken legala eller sakliga

skäl gav anledning att föra in några ytterligare ersättningsbestämmelser i miljöbalken. Riksdagen delade regeringens uppfattning.

Det är inte klart om de bestämmelser som behövs för att uppnå utsläppsminskningar enligt Kyotoprotokollet eller EG-bestämmelser grundade på detta kommer att föras in i miljöbalken eller i en fristående reglering. Oavsett i vilken form den nu aktuella regleringen genomförs bjuder kravet på konsekvens i rättsordningen att ersättningsfrågan i relation till 2 kap. 18 § regeringsformen bedöms på samma sätt som i fråga om miljöbalkens bestämmelser i övrigt. Ersättning för rådighetsinskränkningar i form av krav på utsläppsrätter skall alltså inte utgå och några bestämmelser om ersättning för sådana rådighetsinskränkningar skall följaktligen inte införas i lagstiftningen. Det kan inte antas att domstolarna skulle komma att med direkt tillämpning av 2 kap. 18 § regeringsformen utdöma ersättning för rådighetsinskränkningar som sker till skydd för miljön (jfr. beträffande första stycket i paragrafen NJA 1996, s. 110).

Slutsatsen av mitt resonemang är att det inte i förevarande sammanhang finns utrymme att genomföra några ändringar i 2 kap. 18 § regeringsformen. För expropriationsliknande åtgärder måste alltså lämnas ersättning medan så inte behöver ske så länge det är fråga om rådighetsinskränkningar. Några nya ersättningsbestämmelser bör inte införas i lagstiftningen, såvida det inte i något undantagsfall kan anses att fråga är om expropriation.

4 Bedömning utifrån tidigare utgångspunkter

Enligt min mening medför EG:s handelsdirektiv, om det genomförs, nya möjligheter att reglera koldioxidutsläpp utan någon ersättningsskyldighet för staten. I detta avsnitt resonerar jag emellertid utifrån samma utgångspunkter som legat till grund för Birgitta Leysers utredning. Till frågan om EG-rättens inverkan återkommer jag i avsnitt 5.

4.1 Tillstånd

Tillstånd till miljöfarlig verksamhet som meddelats enligt miljöbalken eller enligt föreskrifter med stöd av miljöbalken kan återkallas. Föreskrifter härom finns i 24 kap. 3 § miljöbalken. Enligt

första stycket 7 i paragrafen får tillstånd återkallas om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet. Som exempel anges i motiven (prop. 1997/98:45, s. 255) att om EU förbjuder användningen av ett bekämpningsmedel måste Sverige kunna återkalla ett av svenska myndigheter tidigare givet godkännande. Övriga bestämmelser i paragrafen är knappast av intresse i förevarande sammanhang.

Vad som nu sagts om tillstånd enligt miljöbalken gäller även om tillstånd enligt äldre rätt. Enligt 5 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken skall bl.a. tillstånd och villkor som meddelats enligt vissa äldre lagar, främst miljöskyddslagen (1969:297), eller enligt föreskrifter med stöd av sådana lagar fortsätta att gälla och skall anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken, om det inte följer något annat av lagen om införande av miljöbalken eller av föreskrifterna.

Jag kan inte se att det i något sammanhang kan bli fråga om återkallelse av ett företags tillstånd till miljöfarlig verksamhet på grund av att krav ställs på utsläppsrätter för verksamheten.

4.2 Villkor

4.2.1 Gällande bestämmelser

Förutsättningarna för omprövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet såvitt avser bestämmelser om tillåten produktionsmängd eller verksamhetens omfattning eller om ändring eller upphävande av villkor i sådana tillstånd regleras framför allt i 24 kap. 5 § miljöbalken. Enligt första stycket 1 i paragrafen får sådana åtgärder beslutas, när det från det att tillståndsbeslutet vunnit laga kraft förflutit tio år eller den kortare tid som, på grund av vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Detsamma gäller enligt punkten 5 om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts, enligt punkten 6 om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt och enligt punkten 7 om en från hälso- eller miljöskyddssynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik. I fall som avses i punkten 5 får enligt tredje stycket i paragrafen till-

ståndsmyndigheten också besluta om andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheter för framtiden.

Vad som förut under 4.1 sagts om tillstånd meddelade enligt äldre rätt gäller även om villkor i sådana tillstånd. Sådana anses meddelade med stöd av motsvarande nya bestämmelser. Enligt 31 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken får dock som regel en produktionsmängd eller annan omfattning av verksamheten som angetts i tillståndet inte ändras.

4.2.2 Behovet av att ändra eller upphäva villkor enligt

meddelade tillstånd

De villkor som meddelats i tillstånd till miljöfarlig verksamhet och som på ett eller annat sätt påverkar utsläpp av växthusgaser torde som regel ha tillkommit för att skydda miljön i helt andra hänseenden än behovet av att motverka växthuseffekten. Viktigast av växthusgaserna är koldioxiden. Utsläpp av denna gas kan begränsas genom villkor av mångahanda slag. Som exempel kan nämnas lokalisering av verksamheten som kan påverka utsläpp från transporter, begränsningar för produktionen, tillförsel av energi och annan förbränning, direkta begränsningar av utsläpp från förbränningsgaser. I de allra flesta fall synes dessa villkor syfta till att förebygga skador på omgivningen genom helt andra ämnen, främst kväve och svavel som kan medföra försurning eller, i fråga om kväve, övergödning. Det finns självfallet inte anledning att i nu förevarande sammanhang ändra sådana villkor. De bör fortsätta att gälla för att tillgodose de skyddsändamål som motiverat att de meddelats av tillståndsmyndigheten. För att till följd av Sveriges förpliktelser enligt Kyotoprotokollet begränsa utsläpp av växthusgaser får i stället som nya villkor föreskrivas krav på förvärv utsläppsrätter.

Några villkor som direkt rör gränsvärden för utsläpp av koldioxid torde inte ha föreskrivits i villkor från tidigare år. Sedan frågan om växthuseffekten blivit aktuell, främst genom Kyotoprotokollet, har dock villkor om gränsvärden för koldioxidutsläpp diskuterats i ett eller annat ärende. Ett exempel på detta är det s.k. Scanraff-ärendet. Det kan inte uteslutas att under senare år något sådant villkor meddelats av tillståndsmyndigheten.

Beträffande utsläpp av metan från jordbruk torde knappast förekomma villkor medan det i fråga om utsläpp av metan från

deponier kan förekomma villkor att metangasen skall omhändertas. Utsläpp av ofullständigt halogenerade fluorkarboner eller fluorkarboner torde i allmänhet regleras genom generella föreskrifter.

Däremot kan man tänka sig att särskilda villkor meddelats om gränsvärden för utsläpp av dikväveoxid (lustgas) eller svavelhexafluorid. I klimatkommissionens slutbetänkande (2000:23) Förslag till svensk klimatstrategi anges (s. 231) att det mellan åren 1992 och 1997 finns fyra exempel på villkor i koncessionsbeslut avseende lustgas. De skyddsintressen som är avsedda att tillgodoses genom sådana villkor bör kunna tillgodoses också genom krav på utsläppsrätter. Om så är fallet borde motsvarande äldre villkor upphävas.

Direkta villkor om gränsvärden för utsläpp av växthusgaser synes dock vara mycket sällsynta.

4.2.3 Generella föreskrifter

I den mån särskilda villkor om utsläpp av aktuella växthusgaser saknas i meddelade tillståndsbeslut eller det bara finns villkor utan direkta gränsvärden för utsläppen synes det naturligt att villkoren för tillstånden inte ändras. Villkoren torde då ha meddelats med andra skyddsändamål än att motverka växthuseffekten.

För utsläpp av växthusgaser får i stället föreskrivas krav på förvärv av utsläppsrätter. Tilldelningen av utsläppsrätter torde få ske efter ansökningar från de olika företagen. Prövningen av sådana ansökningar kan ske på grundval av generella föreskrifter. Sådana kan meddelas antingen i ett särskilt kapitel i miljöbalken eller i föreskrifter meddelade med stöd av bemyndiganden i ett sådant kapitel (se härom FlexMex1-utredningen, SOU 2000:45, s. 40) eller också i särskild, ny lagstiftning för ändamålet.

Miljöskyddskommittén diskuterade (SOU 1993:27, s. 584 f.) ett system med generella föreskrifter i stället för omprövning. En möjlighet att förbättra miljöskyddet kunde vara att i fråga om vissa grupper av anläggningar och verksamheter ersätta krav på omprövning med generella föreskrifter. Dessa skulle då ta över villkor som föreskrivits i individuella tillståndsbeslut. På detta sätt skulle behovet av omprövning i viss utsträckning kunna undgås. Ett sådant system skulle i sak ytterligare minska ett tillståndsbesluts rättskraft. Emellertid var i princip ändrade generella krav på en verksamhet något som tillståndshavaren alltid måste räkna med. Problemet var inte annorlunda än det som lagstiftaren alltid måste

ta i beaktande, nämligen att den som bedriver en verksamhet måste ges rimliga förutsättningar för planering av denna.

Detta resonemang synes tillämpligt i förevarande sammanhang. Regleras tilldelning av utsläppsrätter genom generella föreskrifter uppkommer inte frågan om ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Detta är så mycket mera naturligt som tidigare villkor inte påverkas. Möjligen kan man se förfarandet som en rådighetsinskränkning som inte föranleder ersättning enligt nyssnämnda grundlagsstagande.

4.2.4 Ändring och upphävande av villkor

Som förut framhållits torde tillstånd till miljöfarlig verksamhet sällan om ens någonsin vara förenade med villkor som direkt avser gränsvärden för utsläpp av koldioxid. I stället regleras utsläppen av koldioxid indirekt av andra villkor, som uppställts till skydd för miljön i något annat hänseende. Förbränning av olja alstrar koldioxid men har hittills varit intressant på grund av att den leder till andra föroreningar i omgivningen. Nu har emellertid växthusgasernas inverkan på det globala klimatet uppmärksammats alltmer. För att motverka växthuseffekten konstrueras nya styrmedel. Eftersom ekonomiska styrmedel i detta fall anses effektivast, kan skatter eller utsläppsrätter användas. Från företagens synpunkt är det i stort sett egalt vilketdera styrmedlet som används. Innebär kraven på företagen att de skall redovisa utsläppsrätter för utsläpp av viss kvantitet koldioxid, framstår detta som ett nytt villkor för verksamheten. Som förut sagts torde krav på utsläppsrätter kunna regleras genom generella föreskrifter, som läggs till grund för individuella beslut om tilldelning efter ansökningar från företagen.

Man skulle dock kunna tänka sig en prövning som innebär att villkor om koldioxidutsläpp infördes i anslutning till tidigare tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Den ändring i fråga om företagens rätt att släppa ut koldioxid som aktualiseras i förevarande sammanhang är inte ett återkallande av företagens tillstånd. Meningen är ju att verksamheten skall fortsätta att bedrivas. Ändringen avser i stället villkoren för den miljöfarliga verksamheten, så att villkor meddelas om förvärv av utsläppsrätter. Tillståndet står kvar. Det bevarar alltså sin rättskraft. Däremot knyts nya villkor till tillståndet.

Det finns inte i miljöbalken f.n. någon bestämmelse som ger ett bra underlag för sådana nya villkor. Möjligheten att vid utgången av en bestämd tidrymd ompröva villkor för en verksamhet synes inte ge erforderligt handlingsutrymme för införande av en handel med utsläppsrätter. Emellertid visar åtskilliga bestämmelser i 24 kap. 5 § miljöbalken att lagstiftaren varit öppen för en omprövning av meddelade tillstånd och villkor när ändrade förhållanden föranleder det. Det gäller enligt punkten 5 om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts, enligt punkten 6 om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt och enligt punkten 7 om en från hälso- eller miljöskyddssynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik. Växthuseffekten är en miljöskyddsfråga som aktualiserats under senare år. Det är fråga om ändrade värderingar på miljöskyddets område. Dessa värderingar medför att utsläpp av växthusgaser måste begränsas.

Enligt min mening bör i 24 kap. 5 § miljöbalken tas in en bestämmelse om omprövning som direkt tar sikte på den nu aktuella situationen. Den kunde förslagsvis ges följande lydelse.

6 a. om det behövs för att uppfylla Sveriges internationella förpliktelser i fråga om utsläpp av växthusgaser,

Vad som nu är av intresse är frågan om grundlagen hindrar en sådan ändring eller föreskriver skyldighet att betala ersättning på grund av ändringen. Enligt min mening skall båda frågorna besvaras nekande. Om man begränsar utsläpp av växthusgaser med hjälp av administrativa eller av ekonomiska styrmedel är från grundlagsskyddets synpunkt egalt. Ingen lär vilja påstå att koldioxidskatt, som tas ut för att begränsa utsläpp av växthusgaser, skulle vara grundlagsstridig. Om man i stället kräver att företaget skall köpa utsläppsrätter av staten är detta i sak detsamma. Det må vara att åtgärden betraktas som en rådighetsinskränkning, eftersom den direkt begränsar en pågående verksamhet. Men en sådan inskränkning är tillåten enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen, eftersom den tillgodoser angelägna allmänna intressen. Och ersättning skall inte utgå enligt andra stycket i samma paragraf, eftersom det är en åtgärd till skydd för miljön. I detta fall gäller polluterpays-principle.

Man kan dock tänka sig fall när ett utauktionerande av utsläppsrätter, där intäkterna från auktionen tillfaller staten, innebär ett

direkt överförande från den enskilde till det allmänna av en rätt att släppa ut växthusgaser. Ett sådant fall skulle vara om det i tillstånd till miljöfarlig verksamhet meddelats direkta villkor om gränsvärden för utsläpp av en viss växthusgas. Upphävs ett sådant villkor och är företaget i stället tvunget att köpa en utsläppsrätt av staten, kanske förfarandet är så likt ett tvångsförvärv av ett ekonomiskt värde att det kan finnas anledning att tillämpa bestämmelserna om expropriation. En sådan åtgärd går som Birgitta Leyser funnit inte att genomföra utan att företaget i fråga får ersättning.

Det kan anmärkas att i ett sådant fall skulle polluter-paysprinciple inte utan vidare kunna åberopas till stöd för att ersättning inte skall utgå. Ser man det så att det är en företaget tillhörande rättigheter som överförs till staten så har företaget redan betalat för rätten att förorena miljön, nämligen genom att betala kostnaderna för de åtgärder som bringar utsläppen ned till det tillåtna. Det är ju inte fråga om att ta bort utsläppen − vilket företagen enligt polluter-pays-principle skulle kunna tvingas till utan ersättning − utan endast att utsläppen skall regleras på ett annat sätt än tidigare. Det är ju inte alls säkert att utsläppen skall bli mindre i framtiden.

En skillnad uppkommer om utsläppsrätterna utdelas gratis på grundval av de utsläpp som företagen tidigare haft rätt att göra. I så fall sker inte någon förmögenhetsöverföring till staten. Det kan då inte vara fråga om expropriation. En omprövning kan visserligen ske i syfte att nedbringa utsläppens omfattning, så att utsläppsrätter tilldelas i mindre omfattning än som svarar mot historiska emissioner. Men den begränsning av utsläppsrätten som kan bli följden av omprövningen utgör en rådighetsinskränkning till skydd för miljön. En sådan är enligt det förut anförda tillåten utan ersättning.

Vad angår icke-tillståndsgivna verksamheter delar jag Birgitta Leysers mening att det inte kan vara fråga om expropriation. Finns inte tillstånd så finns det inte heller någon rätt till utsläpp som vunnit rättskraft. Det möter inte hinder att införa villkor till skydd för miljön för sådana verksamheter. Krav på förvärv av utsläppsrätter är ett ekonomiskt styrmedel av i sak samma beskaffenhet som en skatt. Ett sådant kan genomföras utan hinder av 2 kap. 18 § regeringsformen. Detsamma gäller, om krav på utsläppsrätter införs för nya verksamheter.

Sedan handeln med utsläppsrätter påbörjats torde taket för koldioxidutsläppen komma att successivt sänkas för att minska växthuseffekten. I så fall kan det bli nödvändigt att dra in utsläppsrätter

som tidigare förvärvats av företagen. Detta är att betrakta som en rådighetsinskränkning. Föreskrifter härom måste finnas i framtida föreskrifter om handel med utsläppsrätter, vare sig dessa införs i miljöbalken eller i separat lagstiftning. Med hänsyn till att indragningarna sker till skydd för miljön behöver dock inte ersättning betalas enligt 2 kap. 18 § regeringsformen.

Enligt FlexMex2-uredningens direktiv skall utredningen utgå från en uppströms- eller en hybridansats. En uppströmsansats innebär att kvotplikten läggs vid produktionen, importen eller distributionen av den insatsvara som leder till utsläpp. Allteftersom tillstånd getts enligt miljöbalken eller inte gäller vad som tidigare sagts om ingrepp i tillståndsgiven respektive icke-tillståndsgiven verksamhet. Eftersom mängden producerad, importerad eller distribuerad insatsvara främst torde styras genom koldioxidskatt, som nu ersätts av ett annat ekonomiskt styrmedel, kan hinder inte finnas att i sådana fall införa krav på utsläppsrätter för verksamheten. Om man ser detta som en rådighetsinskränkning är det en sådan som inte föranleder ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen.

Sammanfattningsvis innebär krav på utsläppsrätter redan med nuvarande förutsättningar i de flesta alla fall rådighetsinskränkningar som kan genomföras utan ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen.

I några fall kan det dock som förut antytts bli fråga om ett expropriationsliknande förfarande som inte kan genomföras utan att ersättning ges. I så fall borde egentligen lagstiftningen innehålla föreskrifter i ämnet för att tillgodose kravet i 2 kap. 18 § regeringsformen. Det torde emellertid bli fråga om ett så ytterligt fåtal fall att det bjuder emot att reglera dem uttryckligen. Domstolarna borde kunna klara dem genom analogivis tillämpning exempelvis av miljöbalkens ersättningsregler. Vad som i det följande sägs om genomförande av EG:s handelsdirektiv innebär att det i vart fall under de närmaste åren inte torde bli fråga om tillämpning av svenska regler om expropriation. Frågan om lagstiftning torde därför i vart fall kunna anstå till dess att det går att säkrare bedöma, om den verkligen har någon praktisk betydelse.

5 Bedömning mot bakgrund av EG-rätten

Som anförts i avsnitt 2 föreligger nu förslag till ett EG-direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (handelsdirektivet).

Syftet med handelsdirektivet är att åstadkomma en effektiv europeisk marknad för utsläppsrätter för växthusgaser. Om handelsdirektivet antas i överensstämmelse med det förslag som nu föreligger skall det till en början gälla för utsläpp av koldioxid från förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på mer än 20 MW, från mineraloljeraffinaderier och koksverk, från vissa anläggningar för produktion och bearbetning av järnmetaller, från vissa anläggningar inom mineralindustrin för produktion av cementklinker, glas och keramiska produkter samt från vissa industriella anläggningar för framställning av pappersmassa, papper och papp (artikel 2 och bilaga I). Det är alltså ett begränsat antal typer av verksamheter och större sådana det är fråga om. Direktivet skall inte hindra någon medlemsstat att införa nationella system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser från andra verksamheter. För framtiden kan direktivet komma att omfatta även andra verksamheter och fem andra växthusgaser.

Enligt handelsdirektivet (artikel 6) skall för verksamheter som omfattas av direktivet krävas tillstånd för utsläpp av koldioxid. Med tillståndet förenas skyldighet att överlämna utsläppsrätter motsvarande de sammanlagda utsläppen för anläggningen under kalenderåret. Varje medlemsstat skall upprätta en nationell plan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela för en viss period och över hur fördelningen skall genomföras (artikel 9). För en treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall medlemsstaterna fördela utsläppsrätterna gratis och för den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008 skall medlemsstaterna fördela minst 90 procent av utsläppsrätterna gratis (artikel 10).

Med hänsyn till ämnets omfattning och komplexitet får det antas att Sverige i allt fall med avseende på treårsperioden 2005−2007 får begränsa sin reglering av handeln med utsläppsrätter till ett genomförande av EG-direktivet. Det torde inte därutöver finnas utrymme för något sådant nationellt system som handelsdirektivet i och för sig tillåter. Frågan om egendomsskyddet vid tilldelning av utsläppsrätter kan därför för den närmaste tiden helt bedömas inom ramen för handelsdirektivet. Detsamma gäller för kommande

perioder så långt handeln med utsläppsrätter regleras av handelsdirektivet med framtida ändringar. Införs därutöver nationella system för handeln följer min bedömning av frågan om deras förhållande till 2 kap. 18 § regeringsformen av vad som anförts i avsnitten 3 och 4.

För att förenkla framställningen i fortsättningen begränsar jag mig till utsläpp av koldioxid. Resonemangen kan emellertid i allmänhet tillämpas också på utsläpp av andra växthusgaser.

Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 (EGT L 257 10.10.1996, s. 26) om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (det s.k. IPPC-direktivet − Integrated Pollution Prevention and Control) syftar till att på ett samordnat sätt förebygga och minska föroreningar till luft, mark och vatten från större industrier inom energisektorn, produktion och omvandling av metaller, mineralindustri, kemisk industri, avfallshantering och annan verksamhet såsom pappersindustri, livsmedelsindustri och stora lantbruksanläggningar. Direktivet kan närmast sägas motsvara den tidigare svenska miljöskyddslagen. I art. 3 i IPPC-direktivet anges allmänna principer för verksamhetsutövarens skyldigheter bl.a. att bästa tillgängliga teknik skall användas och att ingen betydande förorening skall förorsakas. Inga nya anläggningar får drivas utan tillstånd enligt direktivet och bestämmelser finns om direktivets tillämpning på befintliga anläggningar.

Enligt artikel 25 i handelsdirektivet skall ändring göras i IPPCdirektivet, så att i tillstånd för verksamheter inga gränsvärden sätts för direkta utsläpp av växthusgaser från anläggningar som omfattas av handelsdirektivet. Tillstånden skall dock omfatta sådana gränsvärden, om det är nödvändigt för att förhindra betydande lokala föroreningar. Vidare skall medlemsstaterna kunna välja att inte införa krav avseende energieffektivitet hos förbränningsenheter eller andra enheter som släpper ut koldioxid på platsen. Vid behov skall de behöriga myndigheterna ändra tillståndet i tillämpliga delar. Andra bestämmelser i direktiv 96/61 skall inte påverkas. Enligt artikel 8 i handelsdirektivet skall villkor och förfaranden enligt de båda direktiven samordnas såvitt gäller tillstånd för utsläpp av växthusgaser.

Företag som har tillstånd enligt miljöbalken eller motsvarande äldre lagstiftning med direkta villkor om gränsvärden för utsläpp av koldioxid och vilkas verksamhet omfattas av handelsdirektivet skall alltså enligt direktivet få sina villkor ändrade så, att tillstånden inte längre omfattar utsläppen. Som framgår av det förut anförda torde

ytterst sällan om ens någonsin direkta villkor ha meddelats om gränsvärden för utsläpp av koldioxid. Villkor som har betydelse för koldioxidutsläppen, t.ex. om tillförsel av energi producerad med fossila bränslen, torde i regel ha meddelats för att tillgodose andra ändamål. Det torde inte finnas anledning att ändra sådana villkor med anledning handelsdirektivet. Krav på förvärv av utsläppsrätter kan införas genom generella föreskrifter.

Som framgått förut kan enligt 24 kap. 3 § 7 miljöbalken tillstånd återkallas om det är behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet. Motsvarande bestämmelse finns inte i 24 kap. 5 § miljöbalken beträffande ändring eller upphävande av villkor. En sådan bestämmelse − som då torde kunna ersätta den under 4.2.4 föreslagna − skulle kunna införas i paragrafen med förslagsvis följande lydelse:

6 a. om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av

EU-medlemskapet,

Med hänsyn till vad nyss antytts om problemets kvantitativt ringa betydelse kan man dock avstå från ändringen, särskilt som den i och för sig inte är behövlig med tanke på principen om EG-rättens supremati.

Man frågar sig då hur handelsdirektivet stämmer överens med bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen.

Frågan om förhållandet mellan EU-rätten och den svenska grundlagen är inte till alla delar löst. Det finns gränser för även EUrättens supremati. Den erkänns av Sverige bara inom ramen för medborgerliga fri- och rättigheter och det svenska statsskickets grunder, inbegripet yttrandefriheten och offentlighetsprincipen. I sitt betänkande (1993/94:KU21) över förslag till grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen uttalade konstitutionsutskottet bl.a. (s. 27 ff.) att överlåtelse av beslutsbefogenheter med stöd av 10 kap. 5 § regeringsformen inte kunde ske i sådan utsträckning att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphörde att vara giltiga. Detsamma gällde andra bestämmelser som bar upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system, såsom tryck- och yttrandefriheten och offentlighetsprincipen. Om en regel i en förordning eller ett direktiv från svensk sida framstod som oacceptabel var enligt konstitutionsutskottet frågan, om EG-organet haft rätt att med verkan för Sverige fatta ett sådant beslut som det fattat. Motsvarande tankegångar tillgodoses genom den nyligen antagna ändringen av

10 kap. 5 § första stycket regeringsformen (prop. 2001/02:72, 2001/02:KU18, 2002/03:KU6). Enligt den nya lydelsen av denna paragraf kan riksdagen inom ramen för samarbete i Europeiska unionen överlåta beslutanderätt som inte rör grunderna för statskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i regeringsformen och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Enligt EG-domstolens praxis har EG-rätten företräde framför medlemsstaternas nationella rätt oavsett på vilken konstitutionell nivå den befinner sig. Domstolens ståndpunkt är inte obestridd. Den har bl.a. ifrågasatts av Bundesverfassungsgericht i de s.k. solange- och banandomarna. De senare rörde just äganderätt samt näringsfrihet (se Bergström i JT 1996−97, s. 761). I ett till Amsterdamfördraget fogat protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna uttalade emellertid medlemsstaterna enhälligt att denna tillämpning inte skall påverka de principer som domstolen har utvecklat i fråga om förhållandet mellan nationell rätt och gemenskapsrätt (jfr Bergström i JT 1997−98, s. 325). Se vidare beträffande detta förhållande bl.a. Unionens och medlemsstaternas kompetens inom EU, Diskussion vid det 34:e nordiska juristmötet 1966, s. 135, med numera regeringsrådet Göran Schäder som referent, Wiklund, Advokaten Costa och suveräniteten, i Rättsfall att minnas, till Jan Hellner, 1997, s. 154, Nergelius, Amsterdamfördraget och EU:s institutionella maktbalans, 1998, s. 155 ff., 165 ff., 192 ff., Vängby, Undantag från EG-rättens överhöghet?, JT 1998−99, s. 363.

För att man enligt svensk uppfattning skall kunna anse att beslutanderätten i en fråga inte överlämnats till Europeiska unionen och att unionen alltså inte har rätt att för svenskt vidkommande besluta i en sådan fråga bör det enligt min mening, frånsett statsskickets grunder, vara en fråga som angår fri- och rättigheter som inte har motsvarighet i unionen. Det bör alltså gälla någon för Sverige unik rättighet, t.ex. tidigare och i viss utsträckning fortfarande offentlighetsprincipen.

Sverige kan bara i undantagsfall göra gällande rätt för svensk lagstiftning att avvika från EG-rätten. Vid sin behandling av personuppgiftslagen framhöll Lagrådet att man inte kunde utgå från att EG-domstolen vid en konflikt mellan personuppgiftsdirektivet och den svenska offentlighetsprincipen skulle finna att direktivet

fick vika. I sitt yttrande över frågan om Riksbankens ställning i EMU fann Lagrådet att de bestämmelser i Maastricht-fördraget och stadgan om den europeiska centralbanken som rör den svenska riksbankens ställning måste uppfattas som en del av den svenska rätten och överordnade även regeringsformens bestämmelser i samma ämne. Med hänsyn till EG-rättens överhöghet motsatte sig Lagrådet inte att bestämmelsen i 9 kap. 13 § regeringsformen om riksbankens sedelutgivningsrätt behölls oförändrad, trots att det kunde antas att den skulle ge en missvisande bild av rättsläget, om och när Sverige anslöt sig till EMU, och en ändring kunde ske med mindre tidsutdräkt om bestämmelsen flyttades till vanlig lag. (Prop. 1997/98:40, s. 151.)

Egendom och äganderätt är på europeisk nivå skyddade främst genom den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen innehåller följande:

Varje fysisk och juridisk person skall ha rätt till respekt för sin

egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas

intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser.

Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att

genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att

reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkra betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.

Egendomsbegreppet i artikeln har getts en vidsträckt innebörd (se härom SOU 2001:19, s. 83 f). Med uttrycket ”egendom” avses sålunda inte enbart äganderätt till fast eller lös egendom i civilrättslig mening, utan också fordringar och immateriella rättigheter skyddas enligt artikeln. Också ekonomiska intressen och förväntningar som har samband med utövandet av näringsverksamhet omfattas av skyddet. Som exempel ur Europadomstolens praxis kan nämnas att domstolen under artikelns tillämpningsområde ansett falla rätten att vara verksam som revisor, rätten att servera alkoholdrycker på en restaurang och rätten att exploatera en grustäkt.

Justitierådet Hans Danelius har dock framhållit att är det gäller indragning av tillstånd av olika slag måste ett nyanserat synsätt anläggas. Ett tillstånd är vanligen inte ovillkorligt och obegränsat i fråga om giltighetstiden. Är det tydligt att villkoren inte längre är uppfyllda eller att tiden för tillståndet utlöpt, har tillståndshavaren

inte något anspråk på att få behålla tillståndet, och när detta i en sådan situation dras in eller inte förlängs, är detta inte ett ingrepp i tillståndshavarens äganderätt. En motsatt situation föreligger när tillståndet dras in trots att tillståndshavaren haft legitima förväntningar på att få behålla tillståndet och att fortsätta utöva den verksamhet som avses med tillståndet. (Danelius, Mänskliga rättigheter i europisk praxis, 2 uppl. 2002, s. 375).

Vid den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som skall göras enligt artikeln tillämpas en proportionalitetsprincip. Vid bedömning av frågan, om en inskränkning i den enskildes rätt är tillåtlig vid tillämpning av denna princip, fäster Europadomstolen stor vikt vid om den enskilde blir ekonomiskt kompenserad för sin förlust. Ersättning måste normalt utgå för att inskränkningen skall anses vara proportionerlig. (Danelius, a.a., s. 377 f.)

Förhållandet mellan EG-rätten och Europakonventionen är f.n. inte helt klart. Europeiska unionen är inte part i Europakonventionen och denna konvention är därför inte direkt bindande för EU. EG-domstolen har emellertid i många avgöranden förklarat att Europakonventionens principer hör till de för medlemsstaterna gemensamma rättsprinciper som skall respekteras även av gemenskapsorganen. (Danelius, a.a., s. 22, Melin och Schäder, EU:s konstitution, 5 uppl. 2001, s. 111 ff., om äganderätten se särskilt s. 114, målet Hauer, Nergelius, Amsterdamfördraget och EU:s institutionella maktbalans, 1998, s. 141 ff., Abrahamsson, EG-domstolen och de grundläggande rättigheterna, SvJT 2002, s. 363.)

Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter proklamerades högtidligt i Nice den 7 december 2000 (EGT C 364, 18.12.2000, s. 1). Den har inte någon rättsligt bindande status (se Hallström, Nationella avsteg från EU:s stadga om grundläggande rättigheter, SvJT 2002, s. 753, Abrahamsson, EG-domstolen och de grundläggande rättigheterna, SvJT 2002, s. 363, särskilt s.373 ff.). Förstainstansrätten har i ett par fall hänvisat till artiklar i stadgan (se Abrahamsson i SvJT 2002, s. 706 f. och s. 718 ff.). EG-domstolen har däremot avhållit sig från att hänvisa till stadgan (se Abrahamsson i SvJT 2003, s. 347, not 2). Stadgan kommer sannolikt att bli införlivad med unionens blivande konstitutionella fördrag (slutrapport från konventets arbetsgrupp II, dok. CONV 354/02). Enligt presidiets senast föreliggande utkast till konstitution skall stadgan tas in som en andra del av denna (CONV 725/03) och skall EU ansöka om anslutning till Europakonventionen (CONV 724/03).

I stadgans artikel 17 finns bestämmelser om rätt till egendom. Frånsett en bestämmelse om immateriell egendom innehåller den följande:

Var och en har rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja

den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får

berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och

under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig

ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får

regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen.

Som synes utgör artikeln en nära parallell till artikel 1 i första tilläggprotokollet till Europakonventionen. Till yttermera visso föreskrivs det i artikel 52.3 i stadgan att i den mån den innehåller rättigheter som motsvarar rättigheter enligt Europakonventionen så skall innebörden och omfattningen av dessa rättigheter vara desamma som enligt konventionen.

Oavsett hur det förhåller sig med stadgans tillämplighet är som förut anförts i vart fall egendomsskyddet enligt Europakonventionen accepterat av EG-domstolen. EU har alltså ett − om också ännu inte slutligt kodífierat − egendomsskydd som minst motsvarar Europakonventionens. Det kan inte antas att det skulle lyckas för Sverige att med åberopande av 2 kap. 18 § regeringsformen undgå att bli fälld av EG-domstolen om man vägrade att genomföra ett EG-direktiv. Inte heller från svensk synpunkt kan 2 kap. 18 § regeringsformen anses ha en sådan unik ställning i förhållande till EG-rätten att vi skulle ha skäl att åberopa denna bestämmelse till stöd för ett undantag från principen om EGrättens supremati. I ett lagrådsärende om ändring i radio- och TVlagen uppkom frågan om en föreslagen inskränkning i TV-företagens möjligheter att skaffa sig monopol på program av nationellt intresse stred mot äganderättsskyddet. Inskränkningen byggde på en bestämmelse i ett EG-direktiv. Lagrådet (prop. 1997/98:184, s. 125) fann att äganderättsskyddet enligt 2 kap. 18 § regeringsformen inte kunde anses vara så unikt att vi inte lika gärna kunde godta skyddet enligt första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Det kunde inte antas att en prövning enligt Europakonventionen skulle leda till att den avvägning som gjorts med tillämpning av principerna i ett EG-direktiv inte skulle godtas av EG-domstolen eller människorättsdomstolen.

Enligt min bedömning skall därför 2 kap. 18 § regeringsformen inte reglera egendomsskyddet vid tillämpning av handelsdirektivet

utan egendomsskyddet i stället tryggas av den europeiska rättens principer sådana de kommit till uttryck i Europakonventionen och däremot svarande regler i Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter.

Handelsdirektivet får anses i sin helhet reglera frågan om handel med utsläppsrätter. Inga föreskrifter ges om ersättning med anledning av att krav på utsläppsrätter skall träda i stället för tidigare meddelade villkor om gränsvärden. Detta framstår också som naturligt med hänsyn både till polluter-pays-principle och till den gratistilldelning som föreskrivs. I punkt 27 i ingressen till handelsdirektivet sägs att direktivet respekterar de grundläggande rättigheter och principer som särskilt erkänns i Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter. Det får förutsättas kommissionens därvid beaktat även frågan om egendomsskyddet.

Det finns inte anledning för Sverige att se saken på annat sätt. Det kan inte vara den svenska lagstiftarens uppgift att avgöra frågan om direktivets förenlighet med det europeiska egendomsskyddet. Detta är i stället ytterst en fråga för EG-domstolen. Handel med utsläppsrätter kan införas med stöd av EG-rätten, och det finns inte anledning att vid sidan därav tillämpa bestämmelserna om ersättning i 2 kap. 18 § regeringsformen.

Bilaga 4

Rättsliga aspekter på den nationella fördelningsplanen enligt EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser

Av f.d. justitierådet Staffan Vängby

Bakgrund

Inledning

Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige avlämnade i april 2002 sitt slutbetänkande (SOU 2000:45). Utredningen (FlexMex1) hade till uppgift att lämna förslag till hur protokollets flexibla mekanismer skulle kunna tillämpas i Sverige. Kyotoprotokollet, som är ett protokoll till klimatkonventionen, innebär i sina huvuddrag ett bindande åtagande för de ratificerande industriländerna om minskning av utsläpp av sex i protokollet närmare angivna gaser. För att underlätta genomförandet av utsläppsreduktionerna finns i Kyotoprotokollet tre s.k. flexibla mekanismer av vilka den som är av intresse för detta uppdrag är handel med utsläppsrätter. Ett system med handel med utsläppsrätter innebär att olika aktörer skall kunna köpa och sälja utsläppsrätter på en marknad. Innan handeln startar skall olika aktörer tilldelas utsläppsrätter. Utredningen föreslog att tilldelningen skulle ske genom ett förfarande med auktion där inkomsterna från auktionen skulle tillfalla staten. Skälen till att utredningen valde denna lösning var att utsläppsrätterna härigenom fördelas till dem som värderar dem högst, att auktionen följer ”polluter-pays-principle” och att auktionen leder till en likabehandling av befintlig och nytillkommande verksamhet.

FlexMex2-utredningen har enligt sina utredningsdirektiv att ta ställning till ett system för handel med utsläppsrätter som är reglerat på EU-nivå.

EG-direktivet

Rådet har antagit en gemensam ståndpunkt rörande ett direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (fortsättningsvis handelsdirektivet).

Enligt handelsdirektivet (artikel 6) skall för verksamheter som omfattas av direktivet krävas tillstånd för utsläpp av koldioxid. Med tillståndet förenas skyldighet att överlämna utsläppsrätter motsvarande de sammanlagda utsläppen från anläggningen under kalenderåret. Varje medlemsstat skall upprätta en nationell plan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela för en viss period och över hur fördelningen skall genoföras (artikel 9). För en treårsperiod, som börjar den 1 januari 2005 skall medlemsstaterna fördela utsläppsrätterna gratis och för den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008 skall medlemsstaterna fördela minst 90 procent av utsläppsrätterna gratis (artikel 10).

Till skillnad från vad FlexMex1-utredningen föreslog blir det i EU-systemet, som direktivet f.n. lyder, sålunda endast fråga om auktion vad avser högst 10 procent av utsläppsrätterna under den period som börjar den 1 januari 2008. För perioden 2005−2007 gäller som nyss sagts att alla utsläppsrätter skall fördelas gratis.

I artikel 9 i handelsdirektivet föreskrivs att medlemsstaterna senast den 31 mars 2004 skall offentliggöra och till kommissionen och övriga medlemsstater anmäla en nationell fördelningsplan för

de utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela. Kommissionen kan inom tre månader från anmälan avslå hela eller delar av fördelningsplanen. Endast om kommissionen godtagit planen kan medlemsstaten fördela utsläppsrätterna. Ändring av fördelningsplanen skall godkännas av kommissionen. I bilaga III till handelsdirektivet föreskrivs bl.a. att planen skall innehålla en förteckning över de anläggningar som omfattas av direktivet tillsammans med de mängder av utsläppsrätter som avses tilldelas var och en av dem (punkt 10).

Artikel 11 föreskriver att varje medlemsstat skall bestämma det totala antalet utsläppsrätter och hur dessa skall fördelas på verksamhetsutövare och anläggningar. Besluten skall grundas på den nationella fördelningsplanen. I artikel 9 anges att den nationella fördelningsplanen skall utgå från objektiva och öppna kriterier, däribland dem som anges i bilaga III. Av de kriterier som anges där skall vissa ingå i den nationella fördelningsplanen. Under förutsättning att riksdagen antar principer i linje med vad FlexMex2utredningen har föreslagit i det nyligen avlämnade delbetänkandet (SOU 2003:60) Handla för bättre klimat kommer utredningens principer att utgöra de viktigaste objektiva och öppna kriterierna för den nationella fördelningsplanen.

I det förslag till handelsdirektiv som kommissionen förelade rådet fanns det inte någon bestämmelse om att den nationella fördelningsplanen skulle ange utsläppsrätter för var och en av anläggningarna. Den bestämmelsen har lagts till i ett senare skede av processen med handelsdirektivet.

FlexMex2-utredningen

I sitt nyss omnämnda delbetänkande SOU 2003:60 har FlexMex2utredningen lagt fram förslag om principer för att fördela utsläppsrätter i samband med införandet av ett europeiskt handelssystem för perioden 2005−2007. Förslaget innebär bl.a. följande.

Den tilldelade mängden utsläppsrätter till den handlande sektorn skall räknas av mot de nationella mål som skall uppnås under perioden 2008−2012. Den slutliga siffra som skall utgöra den handlande sektorns totala utsläppsrätter skall fastställas av regeringen inför proposition i september 2003. Riksdagens beslut med anledning av propositionen skall utgöra grunden för den fördelningsplan

som regeringen skall inlämna till kommissionen senast den 31 mars 2004.

Fördelningen till sektorer respektive anläggningar skall baseras på historiska aktiviteter. Koldioxidutsläppen i varje sektor skall delas upp i utsläpp av råvaror, som t.o.m. år 2007 inte är utbytbara om man vill tillverka produkten, och utsläpp från fossila bränslen som är utbytbara och som används med det primära syftet att producera kraft-, värme- eller transportenergi. De genomsnittliga utsläppen under fyraårsperioden 1998−2001 skall ligga till grund för fördelningen av det totala antalet utsläppsrätter. Nya deltagare beaktas när det för handel tillgängliga antalet utsläppsrätter fastställs. Till nya deltagare räknas de verksamheter som fått sitt första tillstånd till utsläpp av växthusgaser eller som har fått ett sådant tillstånd förnyat efter det att den nationella fördelningsplanen anmälts till kommissionen.

Beslut om tilldelade mängder utsläppsrätter för respektive år under perioden 2005−2007 skall fattas senast den 1 oktober 2004. Beslut om tillstånd och tilldelning skall kunna överklagas. Även andra beslut skall normalt kunna överklagas. En av regeringen utsedd myndighet skall senast den 28 februari varje år under perioden 2005−2007 utfärda en proportionell andel av det sammanlagda antalet utsläppsrätter.

Svenska planbestämmelser

I fråga om skyldighet för medlemsstater inom EU att upprätta planer anfördes i förarbetena till miljöbalken att EG-direktiv ibland innehåller skyldigheter för medlemsstaterna att upprätta planer för de åtgärder som skall vidtas för att ett visst miljömål skall uppfyllas. Dessa planer skall lämnas till kommissionen och regelbundet uppdateras. I den svenska miljölagstiftningen hade i princip inte funnits något särskilt instrument som kunde användas för att säkerställa att ett miljömål skulle uppfyllas inom alla samhällsområden. Genom de nya reglerna i miljöbalken om miljökvalitetsnormer med tillhörande åtgärdsprogram fylldes denna lucka i lagstiftningen. (Prop. 1997/98:45, s. 198.) En miljökvalitetsnorms rättsverkan är att den föreskriver gränsvärden av bindande natur. I 5 kap. miljöbalken finns bestämmelser om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram, vilka för närvarande är föremål för översyn av Miljöbalkskommittén. I ett delbetänkande (SOU 2002:107) har

kommittén lämnat vissa förslag till ändringar avseende miljökvalitetsnormer.

I svensk rätt finns i plan- och bygglagen (1987:10), PBL, bestämmelser om att kommunen genom olika typer av planer bestämmer hur mark och vatten skall användas. Enligt 1 kap. 3 § sker regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen genom detaljplan. I PBL finns bestämmelser om vem som har rätt att yttra sig över en föreslagen detaljplan och vem som kan överklaga ett beslut om detaljplan.

Uppdraget

I den tidplan som FlexMex2-utredningen arbetar från skulle det inte finnas någon lagstiftning på plats den 31 mars 2004. Det innebär att den nationella fördelningsplanen skulle beslutas utan lagstöd.

Jag har fått i uppdrag att analysera den faktiska innebörden för den enskilde verksamhetsutövaren av systemet med en nationell fördelningsplan. Vilken rättsverkan har de olika besluten på nationell nivå? Vilken är den rättsliga respektive faktiska innebörden av kommissionens beslut? Vad innebär ordningen med nationella fördelningsplaner för möjligheten till överklagande? Hur förhåller sig de nationella fördelningsplanerna till de planinstitut som i dag finns på nationell- respektive EU-nivå? Om de nationella fördelningsplanerna kräver författningsstöd skall förslag lämnas till utformningen av ett sådant stöd.

Utredning

Behovet av svensk lagstiftning skall bedömas på grundval av bestämmelserna i handelsdirektivet och regleringen av normgivningen i 8 kap. regeringsformen. Direktivet ger i detta hänseende upphov till vissa tolkningsproblem, som hänför sig till den under arbetet med handelsdirektivet tillkomna punkten 10 i bilaga III. Av artikel 11.1 och 11.2 framgår att inom viss tid före ingången av varje period skall fattas beslut om fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning. Beslutet skall grundas på den nationella fördelningsplanen. Vidare framgår av punkten 9 i bilaga III till handelsdirektivet, att planen skall ge allmänheten

möjlighet att lämna synpunkter och innehålla uppgifter om arrangemangen för beaktande av dess synpunkter, innan beslut fattas om fördelningen av utsläppsrätter. I punkten 10 i bilaga III till handelsdirektivet föreskrivs emellertid att redan planen skall innehålla en förteckning över de anläggningar som omfattas av direktivet tillsammans med de mängder av utsläppsrätter som avses tilldelas var och en av dem.

Man frågar sig vad som är den egentliga innebörden av kravet på uppgifter i fördelningsplanen om de mängder av utsläppsrätter som avses tilldelas var och en av anläggningarna, som också skall anges i planen. Den sakliga innebörden av fördelningsplanen skulle kunna anses vara, att regeringen i den har fattat ett beslut som får direkt betydelse för tilldelningen av utsläppsrätter. Detta skulle innebära att regeringen meddelar individuella förvaltningsbeslut rörande tilldelningen av utsläppsrätter till varje enskilt företag. Beslutet måste visserligen godtas av kommissionen. Men detta kan varken rättsligt eller faktiskt ses som annat än en av kommissionen − visserligen genom nytt beslut − meddelad bekräftelse av regeringens tidigare meddelade beslut, som är det grundläggande. Godtar inte kommissionen fördelningsplanen, får regeringen fatta ett nytt beslut, av ändrad men motsvarande innebörd.

En mera rimlig tolkning av direktivet är följande. Först skall regeringen anta en fördelningsplan med angivande av vissa principer. Denna skall därefter granskas av kommissionen. Om kommissionen godtar planen bereds allmänheten tillfälle att lämna synpunkter. På grundval av planen och synpunkterna fördelar därefter vederbörande myndighet utsläppsrätterna. Fördelningsplanen skulle i så fall beträffande fördelningen till enskilda anläggningar endast innehålla en avsiktsförklaring, närmast en exemplifiering, hur fördelningen skulle kunna komma att göras, om principerna i fördelningsplanen godtas av kommissionen.

Jag har inte funnit underlag för några generella uttalanden om planinstitut på EU-nivå. En komparativ studie av EU-rätten för att finna svar på frågan ligger utanför ramarna för detta utlåtande. Det är en uppgift för en vetenskapsman. Troligen skulle en sådan studie dock endast leda till resultatet att planerna får bedömas i anslutning till varje förordning eller direktiv för sig.

I detta sammanhang kan emellertid en jämförelse med det svenska lantbruksprogrammet på jordbruksområdet vara av intresse. Rådets förordning (EG) nr 1257/1999 om stöd till utveckling av landsbygden, som ersatte nio tidigare gällande rådsför-

ordningar om struktur-, miljö- och landsbygdsåtgärder med anknytning till den gemensamma jordbrukspolitiken, reglerar bl.a. stöd till miljövänligt jordbruk och olika åtgärder för att främja anpassning och utveckling av landsbygden. Medlemsländerna skulle senast sex månader efter det att förordningen trädde i kraft den 3 juli 1999 lämna förslag till hur man avsåg att tillämpa förordningens åtgärder inom ramen för ett landsbygdsprogram för den kommande budgetperioden 2000−2006. Därefter skulle EGkommissionen senast inom sex månader lämna sitt slutgiltiga godkännande av planen. För att ett samlat svenskt landsbygdsprogram skulle kunna träda i kraft från den 1 januari år 2000 måste det i god tid tillställas kommissionen för prövning. För att detta skulle vara möjligt måste regeringen överlämna ett förslag till landsbygdsprogram till EG-kommissionen redan under hösten 1999. Regeringen begärde i budgetpropositionen för år 2000 riksdagens bemyndigande att tillämpa ett svenskt landsbygdsprogram enligt förordningen. Mot bakgrund av att storleken på EG-finansieringen för landsbygdsåtgärder i Sverige inte var känd vid tidpunkten för regeringens beslut om budgetpropositionen återkom regeringen genom skrivelse 1999/2000:14 till riksdagen med en redogörelse för innehållet i det förslag till landsbygdsprogram som regeringen hade för avsikt att överlämna till EG-kommissionen under hösten 1999. Programmet skulle överlämnas med förbehåll av riksdagens godkännande av vad som anförts i budgetpropositionen. Förhandlingar med EG-kommissionen borde därmed kunna slutföras i sådan tid att programmet kunde träda i kraft i enlighet med förordningen. Riksdagen lämnade regeringen det begärda bemyndigandet (bet. 1999/2000:MJU2).

Till genomförande av bl.a. rådets förordning (EG) nr 1257/99 finns lagen (1994:1708) om EG:s förordningar om strukturstöd och om stöd till utveckling av landsbygden (rubrik och senaste lydelse SFS 1999:1316, prop. 1999/2000:1 utgiftsområde 23, bet. 1999/2000:MJU2). I lagen finns bestämmelser om tillsyn och kontroll, ränta, avgifter samt överklagande. Däremot finns inte några bestämmelser om upprättandet av landsbygdsprogram. Vidare finns förordningen (2000:577) om stöd för miljö- och landsbygdsutvecklingsåtgärder. Statens jordbruksverk har med stöd av den upphävda förordningen 1997:1336 utfärdat föreskrifter om miljöstöd (SVJFS 2002:92).

Enligt 8 kap. regeringsformen skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för

enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag.

Man skulle kunna se beslutet om tilldelning av utsläppsrätter, när detta sker gratis och alltså innebär en förmögenhetsöverföring till företagen, som ett gynnande beslut. Ett sådant beslut − t.ex. om ett bidrag utan motsvarande förpliktelser − kräver inte enligt 8 kap. 3 § regeringsformen lagstöd. Enligt Håkan Strömberg (Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 3 uppl. 1999, s. 74 ff.) kan frågan huruvida en föreskrift avser ett ingrepp eller inte bedömas endast mot bakgrund av dittills gällande rättsregler. Med ingrepp bör enligt lagmotiven förstås sådana åtgärder från normgivarens sida som allmänt anses innebära inskränkningar i enskildas dittillsvarande handlingsfrihet, möjlighet att förfoga över egendom etc. Strömberg tillägger bl.a. att åligganden för enskilda får tolkas såsom ensidigt dikterade förpliktelser, inte förpliktelser som den enskilde kan anses ha frivilligt underkastat sig. Till åligganden räknas sålunda inte förpliktelsen att betala sådana avgifter för en statlig eller kommunal prestation, som utgör ett rimligt vederlag för en prestation som den enskilde frivilligt har tagit i anspråk.

Att lagen (1994:1708) om EG:s förordningar om strukturstöd och om stöd till utveckling av landsbygden endast innehåller bestämmelser om tillsyn och kontroll, ränta, avgifter samt överklagande men däremot inte några bestämmelser om stödformerna framstår som naturligt mot bakgrund av att det är fråga om bidrag. Även om bidragen förutsätter motprestationer från mottagarna är det frivilligt för dem att söka bidragen.

Tilldelningen av utsläppsrätter är visserligen avsedd att till en början ske gratis. Men tilldelningen är omedelbart förenad med ett krav att företagen skall inneha utsläppsrätter för att få släppa ut växthusgaser. Detta krav har tidigare inte ställts på dem utan utgör en inskränkning i egendomsskyddet och näringsfriheten (att en sådan inskränkning är tillåten och kan ske utan ersättning se mitt tidigare utlåtande den 30 maj 2003 Egendomsskyddet vid tilldelning av utsläppsrätter). Eventuellt måste företagen på marknaden förvärva ytterligare utsläppsrätter för att kunna fortsätta sin produktion i önskad omfattning. Rätten att få gratis tilldelning av utsläppsrätter kan inte skiljas från kravet på innehav av utsläppsrätter för att få släppa ut koldioxid. Det kan inte råda något tvivel om att regleringen av handeln med utsläppsrätter kräver lagstöd enligt 8 kap. 3 § regeringsformen.

Frågan är då om också regeringens beslut beträffande fördelningsplanen kräver lagstöd enligt 8 kap. 3 § regeringsformen.

Om fördelningsplanen anses innefatta förvaltningsbeslut av regeringen om tilldelning av utsläppsrätter har beslutet visserligen så långt endast en gynnande innebörd. Det kan emellertid inte ses isolerat från det kommande kravet på redovisning av utsläppsrätter vid fortsatt produktion. Av samma skäl som nyss anförts beträffande handeln med utsläppsrätter i dess helhet bör i detta fall lagstöd krävas också för fördelningsplanen.

Som nyss antytts kan handelsdirektivets bestämmelser om fördelningsplanen också tolkas så att den endast skall ange vissa principer för fördelningen, medan beslut om tilldelning av utsläppsrätter till enskilda anläggningar sker först genom särskilda beslut av behörig myndighet på grundval av fördelningsplanen. Fördelningsplanen kan emellertid utformas så, att den även vid denna tolkning kräver lagstöd. Skillnaden mellan en avsiktsförklaring av regeringen, som godtas av kommissionen, och ett formellt beslut behöver, beroende på hur planen utformas, inte i sak vara så stor. Om den förvaltningsmyndighet som senare fattar beslut om tilldelning måste anses bunden av vad fördelningsplanen innehåller om tilldelning till enskilda anläggningar, krävs lagstöd. I så fall måste lagregler om fördelningsplanen ha trätt i kraft innan regeringen anmäler den första fördelningsplanen till kommissionen.

Om man granskar andra planinstitut i svensk lagstiftning finner man att själva upprättandet av planen har lagreglerats. Detta gäller de olika planinstituten i plan- och bygglagen (1987:10) där planerna blir direkt avgörande för enskildas rätt att planera och bygga etc. Men det gäller också bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. miljöbalken, som måste ses som ett planinstitut, även om inte miljökvalitetsnormerna får någon omedelbar effekt för enskilda. I förevarande alternativ är den nationella fördelningsplanen närmast att jämföra med miljökvalitetsnormer.

En lag om upprättandet av en fördelningsplan måste till en början − förutom definitioner − innehålla bestämmelser om tillstånd till utsläpp av växthusgaser, eftersom det är de som fått sådana tillstånd som kan erhålla utsläppsrätter. Frågor om tillstånd till utsläpp av tillståndsrättigheter torde rimligen böra prövas av länsstyrelsen. Härför talar inte minst bestämmelsen i artikel 8 i handelsdirektivet om samordning med de villkor och förfaranden som gäller för tillstånd enligt direktivet 96/61/EG (det s.k. IPPC-

direktivet), låt vara att frågan om tillstånd i åtskilliga sådana fall prövas direkt av miljödomstol. Länsstyrelsens beslut bör kunna överklagas hos miljödomstolen, något som åtminstone i viss grad även i sådana fall kan tillgodose kravet på samordning. I övrigt bör bestämmelserna i detta ämne kunna göras ganska kortfattade. Enligt 8 kap. 7 § regeringsformen kan regeringen utan hinder av 3 § i samma kapitel efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser något av vissa närmare ämnen. Till dessa ämnen hör enligt punkten 4 bl.a. miljövård. Eftersom kravet på innehav av utsläppsrätter ställs upp till skydd för den globala miljön kan riksdagen bemyndiga regeringen att genom förordning utfärda föreskrifter om handel med utsläppsrätter. (I fråga om själva handeln kan även föreskriften i punkten 3 om näringsverksamhet åberopas.) Till vad som efter bemyndigande bör kunna regleras genom förordning hör frågor om vilka verksamheter och vilka växthusgaser som omfattas av kravet på tillstånd till utsläpp. Sådana föreskrifter måste stämma överens med direktivet och det kan därför inte råda någon tvekan om vad regeringsföreskrifterna kommer att innebära. Som mönster för ett bemyndigande kan 9 kap. 6 § miljöbalken tjäna.

I en lag som ger föreskrifter om fördelningsplanen bör vidare tas in de materiella förutsättningarna för att verksamhetsutövare skall tilldelas utsläppsrätter − enligt de principer som FlexMex2-utredningen utvecklat. Det blir i så fall tydligt att regeringen i fördelningsplanen skall följa lagens materiella regler. Vad som i övrigt följer av direktivet, såsom exempelvis anmälningar till kommissionen, tidsfrister för sådana anmälningar och kommunikation, behöver inte stå i lag. Det är självklart att regeringen i sådana frågor tillämpar direktivet. Det är därför tillräckligt med en bestämmelse om att regeringen skall för åren 2005−2007 och för varje femårsperiod som följer därefter upprätta en fördelningsplan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som avses skola fördelas och hur de skall fördelas.

Regeringen kan inte besluta om tilldelning av utsläppsrätter utan att de berörda företagen har fått göra sig hörda. Företagen måste alltså kunna ansöka om tilldelning av utsläppsrätter och eventuellt måste också annan kommunikation ske med dem under arbetet med fördelningsplanen. Något annat skulle strida mot alla kända förvaltningsrättsliga principer. Bestämmelser om ansökningsförfarandet måste finnas i lagen. De kan emellertid inskränkas till ett

bemyndigande för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att utfärda föreskrifter härom.

Vad angår frågan om överklagande kan anföras följande. Skulle tilldelningen anses ske genom regeringens beslut om fördelningsplan finns inte möjlighet till överklagande. Överprövning av själva tilldelningsbeslutet − inte av planen som sådan − torde dock i så fall kunna ske genom rättsprövning av Regeringsrätten enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Huruvida man skall betrakta fördelningsplanen på sådant sätt kan bara avgöras av Regeringsrätten, om någon begär rättsprövning av ett tilldelningsbeslut i fördelningsplanen. När vederbörande förvaltningsmyndighet senare fattar beslut om tilldelning måste i vart fall det beslutet kunna överklagas. Sådana överklaganden torde böra ske hos allmän förvaltningsdomstol.

Att planen förbereds på myndighetsnivå utan lagstöd möter inte några invändningar. Regeringens uppdrag till respektive myndighet att vidta sådana förberedande åtgärder sker med stöd av dess administrativa kompetens. Kommunikationen med allmänheten kan enligt artikel 3 i) i handelsdirektivet ske med en eller flera personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, med sammanslutningar, organisationer eller grupper av personer. De som önskar tilldelning av utsläppsrätter måste som nyss sagts kunna ansöka om tilldelning. I övrigt torde synpunkter få inhämtas genom sedvanligt svenskt remissförfarande.

Enligt min mening borde bestämmelser i ämnet inarbetas i miljöbalken, bl.a. med hänsyn till det tidigare omnämnda kravet på samordning med IPPC-direktivet. På grund av tidsbrist har jag dock inte undersökt hur bestämmelserna skulle kunna inordnas i balken.

Sedan jag nu angett hur lagbestämmelser om fördelningsplanen skulle kunna utformas, återstår att ta slutlig ställning till om huruvida handelsdirektivets föreskrifter om fördelningsplanen måste uppfattas så att enligt 8 kap. 3 § regeringsformen sådana lagbestämmelser är nödvändiga. Man måste nämligen fråga sig om det förut sagda leder till ett rimligt resultat. Det är därvid inte tidsaspekten − även om den är nog så besvärlig − jag tänker på. Lagstiftningsproceduren kan alltid påskyndas, bäst kanske genom att lagstiftningen bereds i Regeringskansliet och presenteras i Ds-serien. Betänkligheterna gäller i stället problemen för dem som önskar tilldelning av utsläppsrätter. På kort tid måste de ansöka dels om tillstånd till utsläpp av växthusgaser, dels om tilldelning av utsläppsrätter. Åt detta är inte något att göra. Men skall regeringen

i fördelningsplanen på något sätt i sak besluta om tilldelning av utsläppsrätter, så att beslutet blir mer eller mindre avgörande för den fortsatta verksamheten, måste företagen ansöka om tilldelning redan på detta stadium. Regeringens beslut kan sedan inte överprövas annat än möjligen genom rättsprövning. Därefter måste företagen på nytt ansöka om tilldelning hos den förvaltningsmyndighet som svarar för det slutliga tilldelningsbeslutet, med möjlighet till överklagande hos allmän förvaltningsdomstol. Följden måste bli osäkerhet om det första beslutets innebörd och därmed bristande rättstrygghet.

En sådan ordning är enligt min mening oacceptabel. Jag har därför efter lång tvekan kommit till slutsatsen att regeringen, trots lydelsen av punkten 10 i bilaga III till handelsdirektivet, bör utforma den fördelningsplan som skall anmälas till kommissionen så att den anger principer för fördelningen. Uppgifter om tilldelning till olika anläggningar bör lämnas men uttryckligen förklaras vara exempel på vad resultatet av de angivna principerna kan bli.

I detta fall bör några lagbestämmelser om fördelningsplanen inte meddelas. Självfallet krävs riksdagens bemyndigande för regeringen att anmäla principer för tilldelningen av utsläppsrätter till kommissionen. I riksdagen kan visserligen uppkomma betänkligheter mot att godkänna principer som inte har kommit till uttryck i lagtext. Sådana betänkligheter har emellertid tidigare övervunnits i fråga om EU:s rambeslut (se t.ex. Vängby i SvJT 2003, s. 502 f.).

Fördelningsplanen medför i detta fall inte några åligganden för enskilda eller ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Att lagstifta om fördelningsplanen skulle kunna medföra det missförståndet, att angivandet av utsläppsrätter för enskilda anläggningar skulle vara styrande för det fortsatta tilldelningsförfarandet. Enligt min mening bör detta inte vara fallet.

Tilldelningen får i stället prövas i ett vanligt förvaltningsförfarande efter ansökan, kommunikation etc. Visserligen skall den ske på grundval av fördelningsplanen, men dennas principer måste komma till uttryck i en lag om handel med utsläppsrätter. Vederbörande myndighet bör därför kunna direkt tillämpa lagens bestämmelser om tilldelning och på grundval av dessa fatta beslut som är fristående från fördelningsplanen. Besluten bör som förut anförts kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Bilaga 5

Handel med utsläppsrätter − förenlighet med miljöbalkens krav

Av Juridiska institutionen vid Göteborgs universitet 15 september 2003

Bilaga 5

Sammanfattning

• Genom handelsdirektivet införs ett europeiskt system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser. För perioden 2005−2007 omfattar systemet dock endast koldioxid. Syftet med direktivet är att minska utsläppen av koldioxid från de verksamheter som omfattas av handelssystemet. Utsläppsminskningen skall ske på ett kostnadseffektivt sätt. • Handel med utsläppsrätter skiljer sig väsentligt från de regleringsinstrument som traditionellt tillämpats på miljöområdet. De viktigaste styrmedlen av traditionell karaktär är i detta sammanhang IPPC-direktivet på EG-rättslig nivå och miljöbalken på nationell nivå. Miljöbalken implementerar IPPCdirektivet i svensk rätt. Dessa lagar bygger på en skyldighet för verksamhetsutövarna att inhämta tillstånd för drift av verksamheten. I tillståndet föreskriver myndigheterna tämligen detaljerat vilka villkor som skall gälla för driften av verksamheten. Ambitionsnivån vid reglering av verksamheterna bestäms med stöd av begreppen bästa tillgängliga teknik (BAT) i IPPCdirektivet, respektive bästa möjliga teknik (BMT) i miljöbalken. • Till skillnad från system med tillstånd och villkor kräver inte handelsdirektivet att den enskilde verksamhetsutövaren genomför några åtgärder i syfte att minska utsläppen. Det viktiga är att de totala utsläppen inom bubblan minskar genom att det endast finns en begränsad mängd utsläppsrätter att tillgå. • Ett handelssystem fungerar om verksamheterna tillerkänns viss flexibilitet genom att de tillåts hantera koldioxidutsläppen på det sätt som bedöms vara mest kostnadseffektivt för den egna anläggningen. Det måste finnas utrymme för handel, dvs. en möjlighet att i enlighet med handelssystemets funktion köpa upp utsläppsrätter från annat håll. Av dessa skäl är det problematiskt för handelssystemets funktion om verksamheterna regleras av tillståndsvillkor som direkt eller indirekt sätter gränser för koldioxidutsläppen. • Såväl IPPC-direktivet som miljöbalken ger möjlighet att föreskriva gränsvärden för hur mycket koldioxid en verksamhet skall få släppa ut. Genom handelsdirektivet görs dock en änd-

ring i IPPC-direktivet som innebär att myndigheterna inte skall föreskriva några gränsvärden för koldioxidutsläpp för de verksamheter som omfattas av handelssystemet. Med hänsyn till skyldigheten att implementera EG-rätten måste en sådan ändring införas också i miljöbalken. Härmed undanröjs risken för den direkta konflikt med handelssystemet som föreskrivande av gränsvärden för koldioxidsutsläpp skulle innebära. • Vidare skall enligt IPPC-direktivet och miljöbalken gränsvärden föreskrivas för vissa förorenande ämnen som ofta är förknippade med koldioxidutsläpp. T.ex. ger förbränning av olja upphov till både koldioxidutsläpp och utsläpp av kväveoxider. Handelsdirektivet innebär ingen ändring av IPPCdirektivet i detta hänseende. Tvärtom stadgas det i handelsdirektivets artikel 2 att direktivet inte skall påverka tillämpningen av IPPC-direktivet. För svensk del innebär detta en skyldighet under EG-rätten att även fortsättningsvis föreskriva gränsvärden för förorenande ämnen, även om det påverkar verksamheternas koldioxidutsläpp. • IPPC-direktivet och miljöbalken ställer krav på verksamheternas energieffektivitet. Verksamheterna skall inte förbruka mer energi än vad som är nödvändigt med hänsyn till hur mycket som produceras. Detta krav har hittills använts sparsamt i svensk och utländsk praxis. Graden av energieffektivitet är en av de faktorer som påverkar en anläggnings utsläpp av koldioxid. Genom handelsdirektivet ändras IPPC-direktivet på så sätt att det blir valfritt för medlemsstaterna att ställa krav på energieffektivitet. Detta gäller endast de delar av en anläggning där direkta utsläpp av koldioxid uppkommer men oavsett om anläggningen drivs med fossila bränslen eller biobränslen. I denna del kan Sverige välja om kravet på energieffektivitet skall behållas eller inte när handelssystemet införs. • I miljöbalken krävs att förnybara energikällor skall användas i första hand. Detta krav återfinns inte i IPPC-direktivet. Valet av energikälla är vanligtvis av mycket stor betydelse för en anläggnings koldioxidutsläpp, varför t.ex. krav på begränsad användning av fossila bränslen är problematiska i relation till handelssystemets funktion. Ett upprätthållande av miljöbalkens regel om förnybara energikällor skulle dock inte stå i strid med

EG-rätten. Sverige har därför ur rättslig synpunkt valfrihet att upprätthålla eller ta bort detta krav. • Med handelsdirektivet införs ett krav på tillstånd för utsläpp av koldioxid. För tillstånd krävs att verksamheten har förmåga att övervaka och rapportera sina utsläpp av koldioxid. Tillståndsgivningen behöver inte föregås av någon materiell bedömning av verksamheten. De verksamheter som omfattas av handelssystemet har tidigare fått tillstånd till drift av verksamheten enligt miljöbalken eller äldre rätt. Frågan har väckts ifall införandet av krav på tillstånd för koldioxidutsläpp innebär ett sådant intrång i de äldre tillståndsbeslutens rättskraft som skulle göra staten ersättningsskyldig gentemot berörda verksamhetsutövare. Vår bedömning är att införandet av krav på tillstånd för utsläpp av koldioxid inte kan ge upphov till ersättningsskyldighet mot de verksamhetsutövare som mot förmodan skulle lida skada på grund av kravets införande. • Före den 31 mars 2004 skall medlemsländerna upprätta nationella fördelningsplaner som skall ange vilka principer medlemslandet avser använda vid tilldelning av utsläppsrätter. Den nationella fördelningsplanen skall vara förenlig med de kriterier som återfinns i handelsdirektivets bilaga III. Av kriterierna framgår bl.a. att den totala mängden tilldelade utsläppsrätter skall vara förenlig med målet i EG:s bördefördelning med hänsyn tagen till prognoser om utsläppsutvecklingen för den handlande respektive den icke-handlande sektorn. Tilldelningen skall vidare premiera anläggningar som använder sig av ren teknik och beakta skillnader avseende olika anläggningars möjlighet att minska utsläppen. På grund av de gemenskapsrättsliga reglerna om statsstöd är det viktigt att tilldelningen inte gynnar vissa verksamheter på ett sätt som inte kan rättfärdigas utifrån sakliga och objektiva grunder. • Vid övervägande av frågan huruvida IPPC-direktivets/miljöbalkens krav på energieffektivitet och miljöbalkens ytterligare krav på användning av förnybara energikällor skall upprätthållas för de verksamheter som omfattas av handelssystemet bör följande faktorer beaktas. Priset på utsläppsrätter utgör den viktigaste faktorn för om kravens upprätthållande skulle få någon effekt eller inte. I den mån kraven ger upphov till investeringar för att minska utsläpp leder det till större faktiska utsläpps-

minskningar inom Sverige än vad som hade varit fallet om

endast handelssystemet påverkade koldioxidutsläppen. Sådana

utsläppsminskningar sker till en högre marginalkostnad än

minskningar som betingas av handelssystemet. Ett upprätt-

hållande av kraven skulle inte påverka de totala utsläppen inom

EU-bubblan eftersom mängden utsläppsrätter att tillgå fortfarande skulle vara densamma.

• Det föreligger ett samband mellan frågan om upprätthållande

av miljöbalkens krav och den svenska tilldelningen av utsläppsrätter. Handeln har goda förutsättningar att substituera miljö-

balkens system med kravregler. Detta förutsätter emellertid att

tilldelningen inte är alltför generös (jfr. def. avsnitt 8.1.2). En

generös tilldelning som inte når upp till miljöbalkens kravnivå

substituerar inte miljöbalken, utan innebär istället en sänkning

av ambitionsnivån jämfört med tidigare ordning.

1 Inledning

1.1 Uppdraget

För FlexMex2-utredningens räkning har Juridiska institutionen vid Göteborgs universitet haft i uppdrag att analysera vissa rättsliga frågeställningar som uppkommer i samband med implementeringen av EG:s direktiv för handel med utsläppsrätter. Detta uppdrag redovisas genom följande rapport.

Då frågorna för uppdraget berör olika rättsområden har utredningen utförts av en arbetsgrupp vid Juridiska institutionen som representerar kompetens inom de aktuella rättsområdena. Rapporten har författats av Tobias Bengtsson, jur. kand, forskningsassistent, och Ina Engelbrektson, doktorand i internationell miljörätt. Arbetet har utförts i samråd med Filip Bladini, docent i civilrätt, Per Cramér, professor i internationell rätt med inriktning mot europeisk integrationsrätt samt Lena Gipperth, lektor i miljörätt. Vi vill rikta ett tack till Erik Nyström från Miljöbalkskommittén för hjälp med utredning av vissa frågor rörande kravet på energieffektivitet.

De rättsliga frågeställningar som omfattas av uppdraget kan sammanfattas som;

• hur handelsdirektivet och IPPC-direktivet förhåller sig till

varandra • hur miljöbalkens regler implementerar IPPC-direktivets krav • hur handelsdirektivet och miljöbalken förhåller sig till varandra • konkurrensaspekter på implementeringen av handelsdirektivet.

Fokus för jämförelsen av de olika lagstiftningarna är de krav som ställs under IPPC-direktivet och miljöbalken på de verksamheter som kommer att omfattas av handelssystemet. I anslutning till detta uppkommer även vissa frågor rörande tillståndsgivning.

Uppdraget innebär även att redovisa handlingsalternativ. Dessa skall ta hänsyn till miljömässiga, konkurrensrelaterade och vissa ekonomiska konsekvenser av att vid handelssystemets införande behålla respektive lyfta de krav som idag ställs under IPPCdirektivet och miljöbalken. Handlingsalternativen skall också relatera till det svenska klimatmålet och syftet med handelsdirektivet.

1.2 Disposition

Rapporten inleds genom kapitel 2 med en beskrivning av vissa övergripande EG-rättsliga frågor samt det förslag till ändring av handelsdirektivet som gjorts för att länka de projektbaserade mekanismerna till systemet. Kapitel 3 innehåller en genomgång av relevant svensk och europeisk miljörätt som den ser ut innan handelssystemets införande. Mot den bakgrunden diskuteras, i kapitel 4, hur handelsdirektivet förhåller sig till existerande miljörättslig reglering. I detta kapitel identifieras de konflikter som kan komma att uppstå vid implementeringen av handelsdirektivet. I kapitel 5 görs en analys av medlemsstaternas EG-rättsliga handlingsutrymme vid genomförandet av direktivet.

Handelsdirektivets regler ger vidare upphov till vissa frågor rörande befintliga tillstånd enligt miljöbalken och förhållandet till de tillstånd som skall utfärdas under handelsdirektivet. Dessa frågor behandlas i kapitel 6.

I kapitel 7 behandlas rättsliga frågor om den nationella tilldelningen av utsläppsrätter, särskilt utifrån bilaga III i handelsdirektivet. I detta sammanhang aktualiseras frågor rörande EG:s statsstödsregler.

Utifrån utredningen om förhållandet mellan handelsdirektivet och befintlig miljörätt aktualiseras frågan om vilka förändringar

som behöver göras i svensk rätt vid handelsdirektivets genomförande. I uppdraget ingår att redovisa för konsekvenserna av olika handlingsalternativ, vilket görs i kapitel 8. I kapitel 9 redogör vi för våra slutsatser och ger vissa rekommendationer.

1.3 Terminologi

I rapporten förekommer återkommande vissa termer och begrepp som kan behöva förklaras närmare.

EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser refereras till som handelsdirektivet.

Med EG eller ”gemenskapen” avses Europeiska gemenskapen, dvs. den del av samarbetet inom EU som inte faller under det mellanstatliga samarbetet gällande rättsliga och inrikes frågor eller utrikespolitik. EG regleras rättsligt genom EG-fördraget som i rapporten förkortas EGF.

Med den handlande sektorn avses alla verksamheter som ingår i systemet för handel med utsläppsrätter. Detta står i motsats till den icke-handlande sektorn, som följaktligen syftar på all verksamhet som inte omfattas av handelssystemet (men som genererar koldioxidutsläpp). I handelsdirektivet används ordet sektor även i betydelsen ”bransch”. När det endast talas om sektorer, utan att det föregås av ”handlande” respektive ”icke-handlande”, avses därför branscher.

Vissa termer förekommer mycket ofta i texten och förkortas därmed för att undvika att texten blir alltför otymplig. Första gången en sådan term förekommer i texten skrivs den ut i sin helhet och förkortningen anges. Därefter används enbart förkortningen.

2 Gemenskapens direktiv om de flexibla mekanismerna

2.1 Allmänt om EG-rätten och handelsdirektivet

Direktivet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser utgör ett led i gemenskapens program för att uppfylla de åtaganden som gemenskapen och medlemsstaterna åtog sig genom Kyotoprotokollet. Direktivets materiella innehåll har tidigare beskrivits relativt utförligt i FlexMex2-utredningens första delbetänkande , och behandlas därför närmare endast i delar som har direkt relevans för de frågor som berörs i denna rapport.

Implementeringen av Kyotoprotokollet faller både inom EG:s och inom medlemsstaternas kompetens. Därför har både gemenskapen och medlemsstaterna ratificerat och är parter till Kyotoprotokollet vilket därmed utgör ett s.k. blandat avtal. För miljörättsliga konventioner används normalt denna konstruktion och den innebär en skyldighet för EG och medlemsstaterna att genomföra implementeringen av förpliktelserna i nära samarbete.

2.1.1 EG:s kompetens på miljöområdet

Gemenskapens kompetens för att anta lagstiftning på olika politikområden återfinns i EU- och EG-fördragen som utgör s.k. primärrätt. Gemenskapens kompetens på miljöområdet behandlas i artikel 174−176 EGF. Enligt artikel 174 skall gemenskapens miljöpolitik bidra till att följande mål uppnås; • att bevara, skydda och förbättra miljön • att skydda människors hälsa • att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt • att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala

eller globala miljöproblem.

1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/…/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61. Vid tidpunkten för avslutandet av denna rapport hade direktivet ännu inte fått något officiellt nummer eller publicerats i EGT. Det kan sökas via referensen KOM (2001) 581. 2 Se SOU 2003:60 Handla för bättre klimat, avsnitt 7.1. 3 EG-domstolens yttrande 2/91. ECR [1993], s. I-01061.

Under artikel 175 kan gemenskapen införa lagstiftning för att uppnå målen i artikel 174. De flesta beslut om lagstiftning tas enligt huvudregeln i artikel 175.1. Denna punkt hänvisar till medbeslutandeförfarandet i artikel 251 som innebär att rådet kan ta beslut med kvalificerad majoritet och att Europaparlamentet har möjlighet att föreslå ändringar och i vissa fall hindra förslag till lagstiftning. Endast vid de undantag som anges i artikel 175.2 tas beslut om lagstiftning på miljöområdet med enhällighet av rådet.

Direktiv antagna enligt artikel 175 skall utgöra s.k. minimidirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna kan välja att ha en högre nivå av miljöskydd. I artikel 176 stadgas att de skyddsåtgärder som antas enligt artikel 175 inte hindrar medlemsstaterna från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Sådana nationella åtgärder får dock inte strida mot fördraget. Med ”fördraget” avses även sekundära rättsakter som direktiv. Möjligheten till en högre nivå av miljöskydd är ett uttryck för subsidiaritetsprincipen som stadgas i artikel 5 EGF. Den innebär att på områden där gemenskapen inte har exklusiv kompetens skall den vidta åtgärder endast i de fall målen inte kan förverkligas av medlemsstaterna i tillräcklig utsträckning, utan uppnås bättre på gemenskapsnivå.

Den valda kompetensgrunden kan ha viss betydelse för förståelse och tolkning av handelsdirektivet eftersom den visar direktivets roll i det EG-rättsliga systemet. Syftet med direktivet är att förbättra skyddet för miljön. Detta innebär viss skillnad mot de direktiv som antas med stöd av artikel 95 EGF, s.k. ”harmoniseringsdirektiv”. Sådana direktiv har inte sällan miljömässig betydelse, men skillnaden ligger i att de beslutas med det huvudsakliga syftet att förverkliga den inre marknaden. Det centrala i sådana direktiv är harmoniseringen av de olika medlemsstaternas lagstiftningar med målet att öka marknadens ekonomiska effektivitet.

En vidare betydelse av den valda kompetensgrunden är att medlemsstaterna som utgångspunkt inte får vidta strängare åtgärder när ett direktiv beslutats med stöd av artikel 95. Avsikten med rättsakter under artikel 175 är inte i första hand att underlätta handel

4 Att även sekundära rättsakter avses har inte uttalats tydligt i rättspraxis men ledande skribenter utgår från att så är fallet, jfr. L. Krämer, EC Treaty and Environmental Law, tredje uppl., Sweet & Maxwell, London, 1998, s. 125. Se även J. Jans, European Environmental Law, Europa Law publishing, Groningen, 2000, s. 117.

m.m. mellan medlemsländerna, varför nationella åtgärder inte på samma sätt skulle motverka direktivets syfte.

2.1.2 Direktiv

Direktiv utgör en form av sekundärrätt som gemenskapen, grundat på kompetenserna i primärrätten, antar för att genomföra gemenskapens mål som de anges i fördragen. Gemenskapen kan använda olika typer av rättsakter vid antagandet av sekundärrätt. Direktiv är en av dem och används för att samordna medlemsländernas lagstiftning. Enligt artikel 249 EGF är direktiv bindande med avseende på de resultat de syftar till medan formerna för hur de skall genomföras är upp till medlemsstaten att bestämma. Direktiv riktar sig till medlemsstaterna och anger mål som medlemsstaten själv skall genomföra i sin nationella rättsordning.

Trots att direktiv skall ge medlemsstaterna handlingsutrymme för formerna för implementering innehåller många av dem detaljerade regleringar som begränsar detta utrymme. Handelsdirektivet har antagits under artikel 175.1 och skall därmed utgöra ett minimidirektiv. Ändå stadgar direktivet ett omfattande system med en detaljerad reglering som medlemsstaterna är skyldiga att följa vilket begränsar valet av former för genomförande. Direktivet ger dock fortfarande viss flexibilitet vid implementeringen vilket är nödvändigt just för att systemet är så omfattande och situationen vad gäller energiförsörjning, typer av industri etc. varierar stort inom gemenskapen.

Vid antagandet av ett direktiv ges normalt en tidsfrist för medlemsstaterna för att implementera bestämmelserna i fråga. Vid fristens utgång måste direktivet vara korrekt och fullständigt genomfört för att medlemsstaten inte skall göra sig skyldig till fördragsbrott. Om staten inte genomför en fullgod implementering vid fristens utgång får direktivet ändå s.k. vertikal direkt effekt. Detta innebär att rättssubjekt i medlemsstaterna kan stödja sig på dess innehåll gentemot staten. I enlighet med principen om EGrättens företräde vid konflikter med nationell rätt blir direktivet gällande vid sådana situationer.

5 Syftet med rättsakter under artikel 175 tydliggörs särskilt i C-318/98 Fornasar [2000] ECR I-4785 där domstolen uttalar att ”gemenskapslagstiftningen på miljöområdet inte strävar efter en fullständig harmonisering av reglerna.”, skäl 46.

Medlemsstaternas handlingsfrihet begränsas dock redan innan implementeringsfristens utgång. I fallet Wallonie, som rörde tillstånd för hantering av farligt avfall, slog EG-domstolen fast att direktiv har en viss s.k. spärrverkan redan medan fristen löper. Innebörden är att medlemsstaterna, enligt lojalitetsprincipen i artikel 10 EGF, inte kan anta lagstiftning som allvarligt skulle riskera uppnåendet av direktivets mål. Ännu en begränsning av medlemsstaternas handlingsutrymme utgör principen om att nationella domstolar redan under implementeringsfristen så långt möjligt skall tolka nationella bestämmelser konformt med EG-rätten.

När det gäller handelsdirektivet går implementeringsfristen, enligt artikel 31, ut redan 31 december 2003. Det är endast 5 månader efter det att direktivet antagits vilket är en ovanligt begränsad frist. Skälet är att alla tidsfrister av nödvändighet blir korta om handelssystemet skall kunna träda i funktion 2005.

2.2 Länkning av de projektbaserade mekanismerna

Sedan FlexMex2-utredningens betänkande publicerades har kommissionen, 23 juli 2003, presenterat ett förslag till direktiv för att genomföra en ändring av handelsdirektivet. Förslaget beskrivs nedan för att ge en överblick över det planerade systemet då det har vissa beröringspunkter med frågorna för vårt uppdrag.

2.2.1 Direktivförslaget för de projektbaserade mekanismerna

Syftet med det föreslagna direktivet är att sammanlänka medlemsstaternas användning av Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer gemensamt genomförande (fortsättningsvis JI − Joint Implementation) och ren utveckling (fortsättningsvis CDM − Clean Development Mechanism) med gemenskapens handelssystem. Förslaget har tillkommit under artikel 175.1, liksom handelsdirektivet, eftersom det rör miljöskydd.

JI syftar till att länder med kvantifierade åtaganden under Kyotoprotokollet kan utföra projekt för minskning av utsläpp av

6 C-129/96 Inter-Environnement Wallonie ASBL mot Région Wallonne [1997] ECR I-7411. 7 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2003/…/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projektmekanismer, 2003/0173 (COD), KOM (2003) 403.

växthusgaser i andra länder med sådana åtaganden. De reduktioner som uppnås kallas utsläppsminskningsenheter (fortsättningsvis ERU − Emission Reduction Units). JI-projekt kan genomföras även mellan EG:s medlemsstater. Eftersom varken medlemsstaternas eller gemenskapens kvantifierade åtaganden påverkas innebär det endast en omfördelning av var utsläppen sker. Den viktigaste skillnaden mellan CDM och JI är att under den förstnämnda utför länder med kvantifierade åtaganden projekt i utvecklingsländer, som inte har kvantifierade åtaganden under Kyotoprotokollet. Utsläppsreduktioner genom CDM kallas certifierade utsläppsminskningar (fortsättningsvis CER − Certified Emission Reductions).

Det övergripande syftet med den föreslagna ändringen är att tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna, dvs. ERU och CER, skall jämställas med de utsläppsrätter som delas ut i medlemsstaterna. Det skall ske genom konvertering till utsläppsrätter som skall kunna handlas med inom gemenskapens handelssystem. Möjligheten att omvandla ERU och CER på marknaden förväntas sänka kostnaderna för att uppnå gemenskapens åtagande under Kyotoprotokollet.

Enligt Kyotoprotokollet artikel 12.10 kan utsläppsminskningar som uppkommit från CDM-projekt före 2008 användas för åtaganden under den första åtagandeperioden (2008−2012). Det innebär att de även i gemenskapens fall kan användas först 2008 och alltså inte ingå i den handel med utsläppsrätter som kommer att pågå 2005−2007. När det gäller JI-projekt stadgar Marrakechavtalen att ERU skall utfärdas först efter 2008 och det är därför naturligt att inte heller de kommer att ingå i gemenskapens system 2005−2007.

Även om JI och CDM bidrar till en positiv global klimateffekt kan de förväntas ge en viss negativ miljöeffekt inom EG. Genom att utsläppsminskningarna sker utanför gemenskapen går man miste om den bieffekt som normalt uppstår. Vid minskning av utsläpp av växthusgaser förbättras normalt t.ex. luftkvaliteten, främst genom minskade utsläpp av svavel och kväveoxid.

8 Från sjunde partskonferensen (CoP7) under Kyotoprotokollet som hölls i Marrakech i oktober/november 2001. 9 Commission Staff Working Paper, SEC(2003) 785.

2.2.2 Supplementaritet och det svenska klimatmålet

Enligt Kyotoprotokollet skall de flexibla mekanismerna endast användas supplementärt till nationella åtgärder för att fullgöra staternas åtaganden. Det finns dock ingen beslutad kvantifierad nivå för hur stor andel av utsläppsminskningarna som måste ske genom nationella åtgärder. Vid partskonferenser under Kyotoprotokollet har man valt att säga att de nationella åtgärderna skall utgöra en ”signifikant beståndsdel” av ett lands ansträngningar för att minska utsläppen av växthusgaser.

Inom EU finns inte någon fastlagd gemensam gräns för supplementariteten. Tilldelningen av utsläppsrätter visar dock vilka krav man ställer på de omfattade verksamheterna i förhållande till det nationella målet. De ytterligare utsläppsminskningar som krävs måste genomföras i den icke-handlande sektorn.

I början av 2002 antog riksdagen målet att landets utsläpp skall minskas med -4 procent som ett genomsnitt av åren 2008−2012 jämfört med år 1990 och att det skall göras utan användning av de flexibla mekanismerna. Detta skall dock övervägas igen år 2004 och med införandet av handelssystemet kommer de flexibla mekanismerna att bli en del av det svenska klimatarbetet.

Det viktigaste skälet till kravet på supplementaritet är att det finns en oro, inte minst hos utvecklingsländerna, att de industrialiserade staterna kommer att ”köpa sig fria” genom de flexibla mekanismerna istället för att påbörja den nationella anpassning som är nödvändig för att uppnå långsiktiga klimatmål. En sådan utveckling skulle med all säkerhet ytterligare försvåra den redan komplicerade uppgiften att enas om internationella åtaganden för tiden efter 2012. I artikel 11a(2) i förslaget till direktiv för länkning av de projektbaserade mekanismerna anges att kommissionen skall göra en översyn av systemet när antalet omvandlade ERU och CER uppgår till 6 procent av den totala mängden utsläppsrätter som delats ut av medlemsstaterna. Med utgångspunkt i resultatet av översynen får kommissionen överväga om man bör införa en maximigräns på t.ex. 8 procent av den totala mängden utsläppsrätter för den aktuella perioden.

Artikel 6.1(d), 12.3(b) och 17 Kyotoprotokollet. 11 J.1 preambel, CoP7 Marrakechavtalen från Oktober/November 2001, (CP, 2001b: 3). 12

Se prop. 2001/02:55 Sveriges klimatstrategi, bet. 2001/02:MJU 10, rskr. 2001/02:163. 13 S. Oberthür och H. E. Ott, ”The Kyoto Protocol – International Climate Policy for the 21st Century”, Springer, Berlin Heidelberg, 1999, s. 199.

Införlivandet av JI och CDM i handelssystemet innebär att aktörerna får tillgång till fler utsläppsrätter än de som delas ut av medlemsstaterna. Det innebär att priserna på utsläppsrätter kan förväntas sjunka till följd av att tillgången inom gemenskapens handelssystem ökar. Även om EG diskuterar att sätta en gräns för användning av de projektbaserade mekanismerna vid 6−8 procent kan de komma att påverka incitamenten och kraven på staterna och företagen att genomföra förändringar nationellt.

3 Befintlig svensk och europeisk miljörätt

I detta kapitel beskrivs de delar av Sveriges respektive EG:s miljörätt som är av betydelse vid genomförandet av direktivet för handel med utsläppsrätter. Kapitlet är av deskriptiv natur och syftet är att ge en bakgrund till den analys som görs i efterföljande kapitel.

3.1 Miljöbalken

3.1.1 Syfte och övergripande struktur

Miljöbalken (1998:808) trädde i kraft 1999 efter att ha föregåtts av omfattande utrednings- och lagstiftningsarbete under hela 1990talet. Ett av syftena med balken var att sammanföra en tämligen fragmenterad miljölagstiftning under ett gemensamt ramverk. Utöver den samordnande funktionen syftade reformen till en allmän höjning av ambitionsnivån i miljöarbetet samt till att bredda miljörättens tillämpningsområde. Lagen skall ses i ljuset av utvecklingen på miljöområdet under 1990-talet i vilken Förenta nationernas miljökonferens i Rio de Janeiro 1992 intar en framträdande roll. Det var i efterdyningarna till Riokonferensen som begreppet hållbar utveckling kom att bli ett centralt tema inom miljödebatten, vilket även återspeglas i miljöbalken. I portalparagrafen (1 kap. 1 §) anges således att balkens bestämmelser

…syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö.

Prop. 1997/98:45, Miljöbalk, del 1, s. 1.

Den rättsliga omfattningen av detta målstadgande får ännu så länge karaktäriseras som delvis oklar, även om det anses klart att det innebär en höjning av ambitionsnivån jämfört med äldre rätt.

Paragrafen innehåller vidare en sorts tillämpningsföreskrift med rättstillämpande myndigheter som huvudsaklig adressat. Balken skall tillämpas så att: • människor och miljö skyddas från skador och olägenheter • värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas • den biologiska mångfalden bevaras • mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från

ekologisk, social och kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas

• återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med

material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.

Stadgandet bör sannolikt förstås på så sätt att om det vid tolkning av balkens övriga bestämmelser finns utrymme för olika uppfattningar eller osäkerhet, bör frågan lösas på det sätt som bäst överensstämmer med de fem delmålen vilka i sin tur skall förstås utifrån begreppet hållbar utveckling.

Miljöbalken är indelad i 33 kapitel, vilka i sin tur är ordnade i sju olika avdelningar. Första avdelningen (kap. 1−6) innehåller övergripande bestämmelser med giltighet för alla verksamheter och åtgärder med anknytning till balkens tillämpningsområde. Här kan särskilt det andra kapitlet noteras, vilket innehåller s.k. allmänna hänsynsregler. Avdelning 2 (kap. 7 och 8) behandlar naturvårdsfrågor såsom regler för inrättande av olika typer av områdesskydd mm. Tredje avdelningen (kap. 9−15) bär rubriken ”Särskilda bestämmelser för vissa verksamheter”. I denna avdelning anges krav på verksamheter som kan anses vara av särskilt miljöfarligt slag. Det kan noteras att det är här som den grundläggande skyldigheten att inhämta myndighets tillstånd för drift av vissa miljöstörande verksamheter återfinns (9 kap. 6 §). I fjärde avdelningen (kap. 16−25) finns gemensamma processuella regler för de verksamheter och åtgärder som faller under balkens tillämpningsområde. Här regleras frågor om vilken myndighet som är behörig att besluta i ärenden om tillstånd och dispenser, möjligheter att

15 Se härom B. Bengtsson, Miljöbalkens återverkningar, Nordstedts Juridik, Stockholm, 2001, s. 26 ff.

överklaga m.m. I avdelning 5−7 slutligen, regleras bland annat frågor om tillsyn, miljöbrott och ersättningsfrågor.

3.1.2 De allmänna hänsynsreglerna

Miljöbalkens andra kapitel innehåller s.k. allmänna hänsynsregler. Det är fråga om materiella bestämmelser som gäller för samtliga verksamheter och åtgärder som faller under balkens tillämpningsområde. Hänsynsreglerna är inte begränsade till att gälla för en viss krets av rättssubjekt eller personer, utan de skall iakttas av alla, privatpersoner såväl som företag, om de bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan tänkas påverka miljön. Däremot är det naturligt att högre krav på t.ex. kunskap och teknik i allmänhet kan ställas på stora företag jämfört med vad som kan krävas av privatpersoner när de vidtar en åtgärd.

Hänsynsreglerna är relativt kortfattat utformade och omfattar många olika typer av krav. Frågan om hur långtgående krav som kan ställas med stöd av hänsynsreglerna har omgärdats av viss oklarhet, vilket särskilt gäller frågan ifall begreppet bästa möjliga teknik (BMT) i 2 kap. 3 § anger en gräns för vad som kan krävas beträffande åtgärder enligt övriga hänsynsregler eller om det i vissa situationer kan vara möjligt att ställa krav som går utöver denna nivå. Vi har utgått från den tolkning som görs av Gipperth och Michanek i en rapport till Miljöbalkskommittén från oktober 2001. Enligt den rapporten talar lagtext och förarbeten, förhållande till tidigare rätt samt ändamålsskäl för att myndigheterna inte kan kräva mer än att verksamheten tillämpar BMT, ens om en miljökvalitetsnorm skulle överskridas. Begreppet BMT anger därför ambitionsnivån för krav enligt miljöbalkens andra kapitel. Gemensamt för samtliga hänsynsregler är att de skall läsas i förening med den s.k. skälighetsregeln i 2:7, vilken anger att kraven enligt hänsynsreglerna inte gäller i den utsträckning det vore orimligt att uppfylla dem. Den närmare innebörden av BMT och dess samband med skälighetsregeln kommer att diskuteras mer utförligt nedan.

I 2 kap. 1 § återfinns den s.k. bevisbörderegeln. Regeln innebär att det är den som bedriver verksamheten som har att visa på vilket

L. Gipperth och G. Michanek, Genomförande av miljökvalitetsnormer m.m., Rapport på uppdrag av Miljöbalkskommittén, oktober 2001, se Miljöbalkskommitténs hemsida http://www.sou.gov.se/miljobalken/betankande.htm (hämtat 2003-09-01), s. 17 ff.

sätt hänsynsreglerna följs. T.ex. vid prövning av tillstånd för miljöfarlig verksamhet ankommer det på verksamhetsutövaren att genom utredning visa att verksamheten kan bedrivas på ett miljömässigt godtagbart sätt i förhållande till hänsynsreglerna. 2 § uppställer ett generellt kunskapskrav, innebärande att den som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd är skyldig att skaffa sig den kunskap som är nödvändig för att bedöma vilka risker och miljöproblem som är förknippade med verksamheten ifråga.

2 kap. 3 §, som kan sägas ge uttryck för miljörättens allmänna försiktighetsprincip, är en central bestämmelse för det svenska miljörättsliga systemet. Bestämmelsen stadgar att alla som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder som behövs för att undvika skador eller olägenheter för människor eller miljö. En viktig aspekt av försiktighetsprincipen är att farorna med verksamheten inte måste vara klart bevisade för att skyldigheten ifråga skall träda in. Det räcker att det finns skäl att anta att skador kan uppstå för att skyddsåtgärder måste vidtas, vilket också framgår i paragrafen. Vid tillstånd för miljöfarlig verksamhet kan tillståndsmyndigheten göra tillståndet avhängigt av att verksamhetsutövaren vidtar olika försiktighetsmått, en möjlighet som vanligtvis utnyttjas. Det är vidare i 3 § som kravet på bästa möjliga teknik återfinns, vilket dock endast gäller för yrkesmässig verksamhet.

Lokaliseringsregeln i 4 § innebär, naturligt nog, att för verksamheter skall en sådan plats väljas som är lämplig i förhållande till balkens syfte (samt att platsvalet inte får strida mot reglerna i kap. 3 och 4). Det kan ofta krävas av den som vill bedriva miljöfarlig verksamhet att en så kallad miljökonsekvensbeskrivning (MKB) i enlighet med kap. 6 utförs. En viktig aspekt i en sådan utredning är att utreda vilken effekt på miljön alternativa platsval kan tänkas medföra.

I 2 kap. 5 § stadgas att alla som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. I första hand skall förnybara energikällor användas. Bestämmelserna i 6 § har stor relevans för frågor som gäller utsläpp av koldioxid, varför de kommer att behandlas mer i detalj nedan.

Produktvalsregeln i 6 § (även kallad substitutionsprincipen) innebär att kemikalier eller biotekniska organismer inte bör användas om de kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön om de kan ersättas med mindre farliga produkter. Ansvarsregeln i

8 § kan sägas vara ett utslag av den generella miljörättsliga principen att förorenaren skall betala. Verksamhetsutövaren, eller den som vidtagit åtgärden, är skyldig att avhjälpa skadan i den mån det kan anses skäligt enligt miljöbalkens kap. 10.

3.1.3 Begreppet bästa möjliga teknik

Begreppet bästa möjliga teknik anger alltså ambitionsnivån för krav på miljöskyddande åtgärder enligt miljöbalkens hänsynsregler. Reglerna om BMT fastställer en, i princip, absolut nivå på miljöskyddet som inte får underskridas och skulle därför kunna få betydelse för funktionen och effektiviteten hos ett system för handel med utsläppsrätter. Den bärande tanken med ett handelssystem är att förorenaren i viss utsträckning skall kunna välja mellan att minska utsläppen vid den egna anläggningen eller att införskaffa den mängd utsläppsrätter som svarar mot behovet.

Begreppet BMT innefattar ett flertal olika beståndsdelar, och det kan vara lämpligt att först beskriva vad som förstås med ”teknik” i miljöbalkens mening. Ordet syftar nämligen inte endast på vilken sorts teknologi som används vid produktionen, utan också på det sätt vilket en anläggning utformas, uppförs, underhålls, drivs samt utvecklas och tas ur bruk. Det innebär att krav kan ställas på principerna för produktionen som kanske inte normalt associeras med uttrycket ”teknik”. Samtidigt gäller att kraven inte skall utformas så att en viss teknik skall användas, utan istället ange vilka resultat som skall uppnås. Hur verksamhetsutövaren mer i detalj utformar tekniken för att möta kraven är inte en fråga för myndigheterna att bestämma. Begreppet BMT bör förstås snarare som ett mått på hur långtgående insatser miljöbalken kräver av verksamhetsutövare, än som en föreskrift för att viss teknik skall användas. En viktig funktion är att BMT används när myndigheter uppställer krav på maximala tillåtna utsläpp från en verksamhet av olika ämnen, s.k. gränsvärden.

Det är den rättsliga betydelsen av uttrycket ”bästa möjliga” som anger gränsen för hur långtgående krav myndigheterna kan ställa. Saken måste bedömas dels efter vad som är ”tekniskt möjligt” och dels efter vad som anses ”ekonomiskt möjligt”. Ambitionsnivån för vad som är tekniskt möjligt bestäms utifrån att den tilltänkta tekniken skall användas någonstans i världen i industriell tillämpning.

Tekniken skall alltså inte endast befinna sig på experimentstadiet utan vara framgångsrikt prövad sedan tidigare.

Det i och för sig tekniskt möjliga kan vara kostsamt och därför har begreppet även en ekonomisk sida. Med ekonomiskt möjligt förstås investeringar som företag i den aktuella branschen i Sverige normalt bör kunna bära. Det är därför fråga om en objektiv bedömning, dvs. hänsyn tas ej till det enskilda företagets ekonomiska situation. När det bestämts vad som är tekniskt resp. ekonomiskt möjligt framträder vad som skall anses utgöra nivån på bästa möjliga teknik för det aktuella företaget. Det är den lägsta av de två beståndsdelarna som bestämmer nivån.

BMT är normalkravet, men som påpekats ovan skall hänsynsreglerna tillämpas i förening med skälighetsregeln i 2 kap. 7 §. I bedömningen av vad som kan anses orimligt att kräva skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Avvägningen syftar därför främst på kostnadseffektiviteten hos de åtgärder som krävs för att uppnå BMT-nivån. Marginalnyttan med åtgärderna får inte stå i alltför ogynnsam proportion till åtgärdernas kostnader. Med ”nytta” avses i detta fall vad som är nyttigt för miljön. Den slutliga kravnivån när skälighetsregeln har beaktats skulle därför kunna kallas ”bästa möjliga teknik som är miljömässigt motiverad”.

En i litteraturen diskuterad fråga är huruvida kravnivån för bästa möjliga teknik är densamma som tidigare gällde enligt miljöskyddslagen, eller om ambitionerna i detta hänseende har skärpts i och med införandet av miljöbalken. Det finns inget i själva bestämmelsen som tyder på att kravnivån skulle vara annorlunda än tidigare. Motiven ger inte heller något klart besked i frågan, snarare tyder vissa uttalanden på att avsikten endast varit att överföra det existerande begreppet till den nya lagstiftningen. Den allmänna ”hållbarhetsskärpning” som miljöbalken är avsedd att innebära, varvid särskilt märks tillämpningsföreskrifterna i 1:1 st. 2, kan dock medföra att tolkningen av vad som är nyttigt för miljön ses i ett annorlunda och bredare perspektiv.

Denna terminologi används av Staffan Westerlund, se Delkommentar 6 till miljöbalken, Miljörättslig Tidskrift, 1999:2−3. 18

Jfr. prop. 1997/98:45, del 2, s. 17.

3.1.4 Krav på energieffektivitet och användning av förnybara

energikällor

Miljöbalken 2 kap. 5 § har följande lydelse:

Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla

med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. I första hand skall förnybara energikällor användas.

Bestämmelsen kan antas vara av viss betydelse för företags möjligheter att delta i ett system för handel med utsläppsrätter. Åtminstone vid en första anblick kan bestämmelsen synas föreskriva en kategorisk plikt till hushållning som skulle kunna vara svår att förena med den flexibilitet som förutsätts existera inom ett handelssystem. Av detta skäl är det av betydelse att något mer i detalj utreda regelns innebörd.

Inledningsvis är det nödvändigt att klargöra vilken sorts skyldigheter bestämmelsen ger upphov till. Vid närmare påseende befinns att bestämmelsen reglerar två skilda aspekter av energianvändning (här bortses från reglerna om återvinning). Först stadgas att verksamheter skall ”hushålla” med energi. Det får antas betyda att anläggningar skall uppnå en hög grad av energieffektivitet i produktionen, vilket syftar på relationen mellan tillförd energi och resultat. Den energi som tillförs anläggningar skall utnyttjas i så hög utsträckning som möjligt. Ju fler produkter som kan framställas med den givna mängden tillförd energi, desto högre energieffektivitet.

Utöver hushållningskravet, som syftar på hur redan producerad energi används, stadgas att förnybara energikällor skall väljas i första hand. Här bör nämnas den allmänna princip som gäller för miljöbalken, att man inte med stöd av hänsynsreglerna kan ifrågasätta själva syftet med en verksamhet. Man kan t.ex. inte förbjuda tillverkning av bilar på grund av att bilar anses miljöfarliga. Detsamma gäller när verksamhetens syfte är energiproduktion, även om denna utförs med fossila bränslen. En verksamhet vars syfte är att producera energi genom förbränning kan t.ex. inte med stöd av hänsynsreglerna föreläggas att börja producera energi genom utnyttjande av vindkraft. Stadgandet att förnybar energi skall väljas i

19 Gränsdragningsproblem kan dock uppstå avseende frågan vad som är en verksamhets syfte. För en förbränningsanläggning går det ev. inte utanför verksamhetens syfte att på grund av kravregler välja en annan råvara än den som används eller, när det gäller nya verksamheter, är tänkt att användas. Bedömningen kan antas bero på de faktiska möjlig-

första hand har därför främst betydelse för verksamheter som har ett helt annat syfte än energiproduktion, men som för den verksamheten även producerar energi på platsen, t.ex. ett pappersbruk som ordnar energitillförseln med oljeeldning.

Hur långtgående krav på verksamheter medför då dessa regler om energianvändning och energiproduktion? När det först gäller kravet på energieffektivitet kan konstateras att liksom för övriga hänsynsregler avgörs ambitionsnivån med hjälp av BMT. Reglerna i 2 kap. 5 § kan sägas vara ett förtydligande av att miljöbalkens allmänna BMT-krav även skall tillämpas på verksamheters produktion och användning av energi.

Den närmare innebörden av energieffektivitetskravet beror i stor utsträckning på hur rättstillämpande myndigheter väljer att omsätta det i praktiken. Ännu så länge är praxis enligt miljöbalken från nu aktuella större anläggningar sparsam, vilket kan förklaras med att kraven på resurs- och energihushållning blev tydliga först med miljöbalkens införande. Äldre rätt (miljöskyddslagen) fokuserade på utsläpp av föroreningar. Tidigare var det normalt inte aktuellt att inom ramen för tillståndsprocessen behandla energifrågor, även om det åtminstone vid några tillfällen skall ha förekommit att användningen av fossila bränslen reglerades.

Från den praxis som hittills finns rörande energieffektivitet kan följande noteras. Det förekommer sällan eller aldrig att bindande villkor sätts beträffande viss tillåten mängd förbrukad energi eller viss uppnådd effekt per energienhet. Dock har verksamhetsutövare i tillståndsbesluten förelagts att utreda och till myndigheterna redovisa möjligheterna till energieffektivisering. Utredningarna kan syfta till att slutliga villkor avseende energifrågor skall fastställas vid senare tidpunkt. Exempel på sådana slutliga villkor saknas dock i hittillsvarande praxis. En variant av slutligt villkor är att verksamhetsutövaren föreläggs att fortlöpande rapportera om energiförbrukning mm. till tillsynsmyndigheten som även kan få befogenhet att besluta om åtgärder för energieffektivisering. Det vanligaste förefaller vara att energifrågorna beaktas på något sätt i

heterna i det enskilda fallet. Se G. Michanek Svensk miljörätt, andra uppl., Iustus förlag, Uppsala, 1993, s. 130. 20

Se FlexMex 1-utredningens betänkande, SOU 2000:45 Handla för att uppnå klimatmål!, s. 263. 21

För exempel på nu nämnda typer av villkor, se Miljööverdomstolen mål nr M 602-02, 2003-05-06 (Stora Enso Hylte), miljödomstolen i Vänersborg mål nr 258-01, 2002-10-31 (Gruvöns bruk), mål nr 49-01, 2002-07-03 (Preem Raffinaderi) samt mål nr M 540-99, 2001-08-24 (Scana Steel Components). 22

Miljödomstolen i Vänersborg mål nr 290-01, 2003-04-17 (Inlands Kartongbruk).

tillstånd för större verksamheter enligt miljöbalken, dock utan att några tvingande villkor avseende effektiviseringsåtgärder meddelas.

Frånvaron av mer definitiva villkor avseende energieffektivitet i hittillsvarande praxis torde i stor utsträckning kunna hänföras till den förhållandesvis korta tid som förflutit sedan miljöbalken infördes. Ännu har inte särskilt många av de berörda verksamheterna prövats enligt de nya reglerna. Därtill skall läggas att frågorna rörande energihushållning kan vara relativt svåra att bedöma. Det råder bland verksamhetsutövare och rättstillämpande myndigheter ännu en viss brist på kunskap och erfarenhet om hur dessa frågor skall hanteras i tillstånd enligt miljöbalken. Sammantaget har detta resulterat i ett genomförandeunderskott vad gäller BMT-kravet för verksamheternas energihushållning. Hur stort detta genomförandeunderskott är i dagsläget är av naturliga skäl mycket svårt att säga, särskilt eftersom förutsättningarna kan variera kraftigt mellan olika anläggningar och sektorer. De BREF-dokument som finns angående energianvändning indikerar att svenska verksamheter normalt sett förbrukar mer energi än vad som skulle anses utgöra BMT-nivån. Att få fram siffror för vad som utgör BMT-nivån är svårt men de rapporter som finns på området tyder på att energibesparingar i storleksordningen 5−30 procent är möjliga. Generellt kan sägas att potentialen för energibesparingar är mindre i kraftoch värmeproduktion jämfört med industriprocesser.

Den andra delen av 2 kap. 5 §, att förnybara energikällor skall användas i första hand, är mer svårtolkad. Tillämpningen av detta stadgande har av naturliga skäl stor betydelse för hur ett system för handel med utsläppsrätter skulle fungera. En tolkning som stämmer väl överens med lagtext och kapitlets övriga struktur vore att verksamheter måste använda sig av förnybar energi så långt detta inte är orimligt, med hänsyn till skälighetsregeln i 7 §. En sådan tolkning skulle betyda att den som bedriver verksamhet i de flesta fall inte har valfrihet ifråga om hur energitillförseln skall ordnas. Verksamhetsutövaren måste välja en förnybar energikälla när det är tekniskt-ekonomiskt möjligt, alternativt påvisa att det i det enskilda fallet vore orimligt att kräva. En något mjukare tolkning vore att uppfatta bestämmelsen mer som ett målsättningsstadgande

23 PM av E. Nyström, Miljöbalkskommittén, Handel med utsläppsrätter; dess påverkan på och samverkan med miljölagstiftningen, kompletterande underlag, 2003-10-06. 24 Naturvårdsverket utgår från denna tolkning i verkets inlaga till mål M 258-01, 2002-10-31, Miljödomstolen i Vänersborg.

än en juridiskt förpliktande regel. I miljöbalkens motiv nämns inget om hur bestämmelsen bör förstås. Vad som skulle kunna tala för en tolkning där bestämmelsen endast ger uttryck för en målsättning, är att uttrycket ”i första hand” används. Genom detta ordval skiljer sig regeln en aning från övriga hänsynsregler som använder sig av ett mer kategoriskt språkbruk (jfr. första delen av paragrafen: ”…skall hushålla med råvaror och energi…” förf. kurs.).

Det är rimligt att utgå från en tolkning som ligger någonstans mittemellan de två beskrivna alternativen. Bestämmelsen är en direkt tillämplig hänsynsregel och är i denna egenskap mer än bara en allmän målsättning samtidigt som det beaktas att den inte har samma kategoriska karaktär som övriga hänsynsregler. Med en sådan tolkning av bestämmelsen skulle det i åtminstone vissa situationer vara möjligt att kräva att förnybar energi används, t.ex. då en verksamhet skall bygga en helt ny energianläggning och det inte finns några särskilda skäl som talar emot att förnybar energi används.

Frågan om energikällor behandlas mindre ofta i praxis än frågan om energieffektivitet. Det förekommer dock att verksamhetsutövare föreläggs att utreda möjligheterna att minska eller upphöra med förbränning av fossila bränslen. Inte något fall har funnits där en verksamhet i strid med de egna planerna har tvingats byta ut t.ex. en oljepanna mot annan form av energiförsörjning. I ett fall då ett villkor av sådant slag aktualiserades använde sig domstolen av den ”mjukare tolkningen” av regeln om förnybara energikällor och uppfattade den sålunda som ett allmänt målsättningsstadgande. Allmänt kan sägas att valet av energikälla rutinmässigt redogörs för och noteras i tillståndsbesluten, även om saken inte nödvändigtvis regleras genom specifika villkor. Ett fall kan noteras där verksamhetsutövaren pläderar för att energifrågorna måste bedömas med hänsyn till att det ännu inte är känt vilka åtgärder staten kan komma att ålägga industrin i anledning av åtagandet att reducera koldioxidutsläppen enligt Kyotoprotokollet.

Så tolkas bestämmelsen i Miljöbalkskommentaren: ”Den framstår snarare som ett målsättningsstadgande än en juridiskt förpliktande regel.”, B. Bengtsson, U. Bjällås, S. Rubenson, R. Strömberg, Miljöbalken – en kommentar, del I, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2000, s. 2:23. 26

Miljödomstolen i Vänersborg mål nr 258-01, 2002-10-31 (Gruvöns bruk) och Miljödomstolen i Stockholm mål nr M 111-02, 2002-12-06 (SSAB Tunnplåt). 27

Jfr. Miljödomstolen i Vänersborg, mål 290-01, 2003-04-17 där domstolen citerar ovan nämnda uttalande från miljöbalkskommentaren. 28

Miljödomstolen i Stockholm mål nr M 111-02, 2002-12-06 (SSAB Tunnplåt).

Slutligen bör det påpekas att tillståndsbeslut vanligen innehåller ett s.k. ”allmänt villkor”, med innebörden att verksamheten huvudsakligen skall bedrivas på det sätt och den omfattning som angetts i ansökan om tillstånd. Detta villkor kan medföra viss reglering av energiförbrukning och energiproduktion eftersom det snarare torde vara regel än undantag att den typen av information anges i ansökan om tillstånd enligt miljöbalken. Betydelsen härav är att verksamheter inte väsentligt kan avvika från vad man sagt i ansökan beträffande mängden energi verksamheten förväntas fordra och på vilket sätt den energin skall anskaffas.

3.1.5 Förhållande till annan lagstiftning

Eftersom miljöbalken har ett mycket brett tillämpningsområde − de allmänna hänsynsreglerna skall iakttas vid alla verksamheter eller åtgärder som kan antas medföra olägenheter för människor eller miljö − är det av stor betydelse vad som skall gälla då en viss verksamhet regleras i annan lagstiftning. Som exempel kan nämnas skogsverksamhet som regleras i skogsvårdslagen, men som också är av uppenbart intresse ur miljösynpunkt. Dessa frågor skulle kunna vara av särskilt intresse vid införandet av ett nationellt system för handel med utsläppsrätter, i synnerhet om systemet regleras av lagstiftning utanför miljöbalkens struktur.

Generellt gäller enligt 1 kap. 3 § att för

…verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för människors

hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt miljöbalken

tillämpas utöver balken även bestämmelser i annan lag.

Grundprincipen är alltså att miljöbalkens regler skall tillämpas parallellt med annan lag. För sådana verksamheter som styrs av annan lagstiftning kan miljöbalken därmed sägas ha en kompletterande funktion; utöver speciallagen skall även de allmänna hänsynsreglerna beaktas. Detta torde emellertid inte hindra att normkonflikter kan uppkomma i vissa fall då lagen inte uttryckligen anger vilken lag som skall ha företräde. För dessa fall hänvisar motiven till allmänna rättsgrundsatser, såsom att specialregel går före allmän regel, normer med högre valör tar över normer med lägre valör och senare lag har företräde framför tidigare lag. Dessa allmänna rättsgrundsatser kan vara mycket svåra att tillämpa, t.ex.

Prop. 1997/98:45, s. 192.

då en regeringsförordning (av lägre valör än lag) detaljerat reglerar en fråga av miljömässig betydelse.

Det är över huvud taget svårt att generellt beskriva på vilket sätt miljöbalken samverkar med annan lagstiftning, mer än att grundprincipen om parallell tillämpning gäller. Antagligen måste man utifrån denna grundprincip och nämnda allmänna rättsgrundsatser i det enskilda fallet finna en tillämpning av speciallagen som ter sig rimlig utan att bortse från miljöbalkens regler. Från litteraturen kan Bertil Bengtssons kommentarer noteras, enligt vilka avsikten synes vara att miljöhänsyn skall inverka också vid verksamheter som regleras i speciallagstiftning, dock inte så att syftet med speciallagen motverkas i besvärande grad.

3.1.6 Miljöbalkens tillståndsordning

För vissa verksamheter uppställer miljöbalken krav på särskilt tillstånd från myndighet innan verksamheten får bedrivas. I 9 kap. 6 § regleras tillstånd för drift av miljöfarlig verksamhet. Vilka typer av verksamheter som träffas av kravet ifråga specificeras närmare i bilagan till regeringens förordning (1998:899) om hälsoskydd och miljöfarlig verksamhet. Beroende på verksamhetens art är tillståndsmyndighet antingen miljödomstolen eller länsstyrelsen. För nyanläggning av vissa mer ingripande verksamheter sker en s.k. tillåtlighetsprövning av regeringen. Generellt kan sägas att de verksamheter som omfattas av handelssystemet skall inneha tillstånd för miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken och saken kommer i de flesta fall att prövas i miljödomstolen.

När tillstånd till miljöfarlig verksamhet meddelats är utgångspunkten att det gäller för obegränsad tid, en regel som dock är behäftad med en mängd undantag. Det finns enligt 16 kap. 2 § möjlighet att meddela tillstånd för begränsad tid. Tillstånd kan även återkallas med stöd av 24 kap. 3 §, t.ex. om det uppkommit olägenheter av verksamheten som inte kunde förutses då tillståndet meddelades. Av större praktisk betydelse är möjligheterna enligt 24 kap. 5 § att ompröva tillstånd. Bl.a. kan tillstånd alltid omprövas när tio år förflutit från det att tillståndet meddelades eller då det finns behov för att efterleva EG-rätten. En omprövning får dock inte innebära att verksamheten beläggs med så ingripande villkor att den inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Det

B. Bengtsson, Miljöbalkens återverkningar, Nordstedts Juridik, Stockholm, 2001, s. 91 f.

är många gånger inte nödvändigt för myndigheterna att själva initiera en omprövning av verksamheten eftersom verksamhetsutövaren kan vilja bygga ut eller förändra verksamheten på ett sätt som skulle komma att stå i strid med villkoren i det ursprungliga beslutet. I det fallet måste verksamhetsutövaren ånyo ansöka om tillstånd, varvid en prövning av verksamheten som helhet kommer att ske.

Tillstånd kan enligt 16 kap. 2 § förenas med villkor för drift av verksamheten. Det lär vara mindre vanligt att verksamheter inte alls lyckas erhålla tillstånd, utan den intressanta frågan är många gånger hur strikta villkor som kopplas till driften. Villkor kan föreskrivas för i stort sett alla delar av en verksamhet med påverkan på miljön. En viktig typ av villkor är gränsvärden för utsläpp av förorenande ämnen.

3.2 Annan svensk miljölagstiftning

Trots att ett syfte med miljöbalkens införande var att samla stora delar av den svenska miljölagstiftningen i en lag finns fortfarande ett antal regleringar av miljömässig betydelse utanför balken. De flesta av dessa lagar har ingen direkt inverkan på ett framtida handelssystems funktion, såsom djurskyddslagen, plan- och bygglagen m.fl. Det finns dock några lagar som berör handelsdirektivet genom att de har samma syfte eller fungerar på ett likartat sätt. Syftet med detta avsnitt är att beskriva några sådana miljöregleringar och analysera deras förhållande till handelsdirektivet.

3.2.1 Skatt på koldioxid och energi

Det svenska systemet för skatt på koldioxid och energi har nyligen utretts av skattenedsättningskommittén (SNED) som föreslår förändringar av det nuvarande systemet. En viktig fråga som SNED inte tar ställning till gäller hur dessa skatter bör hanteras i ett framtida system där vissa företag handlar med utsläppsrätter. Det är av särskild vikt om företagen i framtiden skall införskaffa utsläppsrätterna genom ett auktionsförfarande och därigenom får ytterligare utgifter för koldioxidutsläpp. Frågan om samordning med skatt på koldioxid och energi har analyserats i FlexMex2-utred-

SOU 2003:38 Svåra skatter!

ningens första delbetänkande och kommer även fortsättningsvis att bli föremål för utredningens överväganden.

Denna rapport kommer därför endast att beröra skatterna i den mån det finns ett direkt samband med frågor som ligger inom ramen för uppdraget. Det gäller främst då det är viktigt att få en helhetsbild av berörda verksamheters ekonomiska förutsättningar, t.ex. då reglerna om statligt stöd bedöms. Bedömningen kompliceras av att det ännu är i hög grad osäkert vilken roll koldioxidskatten kommer att ha i ett system där utsläppshandeln kommer vara det huvudsakliga styrmedlet ifråga om verksamheters koldioxidutsläpp.

I det nuvarande energiskattesystemet tillämpas en reducerad skattenivå för tillverkningsindustri, avseende den energi som förbrukas i själva tillverkningsprocessen. Därutöver gäller att s.k. råvaruenergi är helt skattebefriad. Med råvaruenergi avses sådan energi som finns bunden i en råvara, vilken inte används i en process som syftar till energiproduktion utan istället är ett led i en förädlingsprocess. I SNED-utredningens förslag förändras energiskattesystemet i stora delar. Av intresse här är att energiintensiva företag, till stor del samma företag som omfattas av det framtida handelssystemet, även fortsättningsvis får skattelättnader enligt förslaget. Ett viktigt syfte bakom de föreslagna förändringarna är att konstruera skattesystemet på ett sätt som är förenligt med EG:s regler om statsstöd.

3.2.2 Certifikat för elproduktion från förnybara energikällor

Lag (2003:113) om elcertifikat trädde ikraft den 1 maj under innevarande år. Syftet är att främja elproduktion från förnybara energikällor genom uppbyggandet av ett marknadsbaserat system för handel med elcertifikat. Systemet vilar på två grundläggande beståndsdelar: dels har den som producerar el som klassificeras som ”förnybar” rätt att erhålla certifikat för detta av staten, dels beläggs elförbrukare med en s.k. kvotplikt, en skyldighet att se till att en viss andel av den förbrukade elen kommer från en förnybar energikälla. Kvotplikten uppfylls genom inköp av certifikat. De flesta elförbrukare (särskilt hushåll) behöver inte själva se till att kvotplikten är uppfylld, eftersom denna skyldighet även kan uppfyllas av den som levererar elen. Kvotplikten innebär i nuläget att 7,4 pro-

Jfr. SOU 2003:60 Handla för bättre klimat, s. 95 ff.

cent av elen skall komma från förnybara energikällor, en siffra som skall höjas successivt.

Systemet medför att producenter av förnybar energi får extra intäkter genom försäljning av certifikat (och sätts därmed konkurrensmässigt i ett bättre läge än producenter av annan energi), vilket kan förväntas öka incitamenten för marknadens aktörer att investera i förnybar elproduktion. Elcertifikatslagen ersätter ett tidigare subventionsbaserat system för gynnande av elproduktion med förnybara energikällor.

Elcertifikatslagen har betydelse för utsläppen av koldioxid i Sverige. Utredningen beräknade att systemet skulle medföra minskningar av koldioxidutsläppen med 5 Mton till 2010, jämfört med om systemet inte skulle införas. Elcertifikatslagen överlappar handelsdirektivet i så motto att bägge regleringarna har till syfte att främja en övergång till användning av förnybara energikällor. Det är emellertid svårt att se några rättsliga konfliktsituationer mellan regelverken. Inget hindrar att en verksamhet som behöver utsläppsrätter för koldioxidutsläpp från den egna verksamheten dessutom måste införskaffa elcertifikat motsvarande en del av den energi som köps in utifrån i form av elkraft.

Liksom för skatterna ligger betydelsen av elcertifikatskravet snarare i att det utgör en del av helhetsbilden för verksamheternas ekonomiska situation. I det sammanhanget kan det undantag för den elintensiva industrin som ges i 4 kap. 2 § elcertifikatslagen noteras. El som förbrukas i tillverkningsprocessen inom vissa industrier omfattas inte av kvotplikten. Undantaget täcker i det närmaste helt in de verksamheter som berörs av handelssystemet i dess omfattning under perioden 2005−2007 (det avser stål- och metallverk, massa- och pappersindustrin, träskiveindustrin, baskemikalieindustrin, gruvindustrin, cementindustrin och petroleumraffinaderier). De allra flesta verksamheter inom handelsystemet kommer därför inte att behöva införskaffa några elcertifikat för el som förbrukas i tillverkningsprocessen, vilket får antas vara den klart största delen av verksamheternas elförbrukning.

SOU 2001:77 Handel med elcertifikat − ett nytt sätt att främja el från förnybara energikällor.

3.2.3 Avgift på utsläpp av kväveoxider

Lag (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion trädde ikraft 1992. Den grundläggande bestämmelsen är att vissa verksamheter måste betala en avgift om 40 kr per kilo för utsläpp av kväveoxider. Avgiftsskyldiga är förbränningsanläggningar med en uppmätt, nyttiggjord energiproduktion av minst 25 gigawattimmar. Bland berörda anläggningar finns, förutom värmekraftverk, även industrier med egen energiproduktion såsom pappers- och massabruk och raffinaderier. Totalt omfattas ca 150 enheter av avgiftsskyldigheten. Dessa anläggningar torde många gånger även omfattas av handelssystemet för utsläppsrätter av koldioxid. Systemet är uppbyggt på så vis att ett genomsnittligt utsläpp per producerad energienhet beräknas för de berörda anläggningarna. De anläggningar som ligger under genomsnittstalet får därefter tillbaka pengar medan de anläggningar som ligger över genomsnittet får betala ut extra pengar. Avgiften administreras av Naturvårdsverket.

Systemet infördes i syfte att uppnå en snabbare minskning av kväveoxidutsläppen än vad som ansågs vara möjligt genom traditionell tillstånds- och tillsynsverksamhet. De praktiska resultaten av systemet får betecknas som goda; sedan 1992 har mängden kväveoxid per producerad enhet minskat från i medeltal 0,41 kg per MWh producerad energi till 0,26 under 1998. Detta kan antyda att det finns betydande miljövinster att uppnå genom ekonomiska incitament även för de verksamheter som berörs av BMT-kravet.

En skillnad mot ett system för handel med utsläppsrätter är att en anläggning inte kan köpa sig rätt att släppa ut mer kväveoxider än annars, systemet förutsätter att utsläppen endast kan minska. Härigenom uppstår inte någon konflikt med gällande tillstånd. Vid ett första påseende är det svårt att se några potentiella konflikter med ett system för handel med utsläppsrätter för koldioxid. Handelssystemet kommer inte att medföra någon förändring av regleringen för utsläpp av kväveoxider. De utsläppen kommer även fortsättningsvis att regleras genom BMT-kravet i förening med den här beskrivna avgiftsskyldigheten.

34 Jfr. den diskussion som förs i avsnitt 4.1.2 rörande handelssystemets förhållande till gränsvärden baserade på tekniska standarder såsom BAT och BMT. 35 Jfr. avsnitt 5.2.2 om de rättsliga möjligheterna att ta bort kravet på utsläppsgränsvärden för vissa ämnen.

3.3 IPPC-direktivet

IPPC-direktivet, som antogs 1996, tillkom som en följd av en allt större medvetenhet om bristerna med det sektorsbaserade synsätt som dittills hade dominerat gemenskapens åtgärder på miljöområdet. Det sektorsbaserade synsättet innebär att föroreningar av luft, land och vatten hanteras var för sig, ev. även av olika myndigheter. Ett sådant angreppssätt anses bl.a. medföra risk att föroreningar kanaliseras från ett medium till ett annat beroende på vart det enligt lagstiftningen är mest förmånligt att släppa ut. Grundtanken i IPPC-direktivet är därför att möjliggöra en samordnad bedömning av verksamheters påverkan på miljön i dess helhet, vilket också framgår av dess första artikel.

Direktivet är antaget med stöd av artikel 175 EGF. Att artikel 175 är den rättsliga kompetensgrunden har betydelse för medlemsstaternas möjlighet att nationellt tillämpa strängare bestämmelser. Det finns därför, med vissa förbehåll, i princip inget som hindrar medlemsstaterna från att använda sig av strängare regler än de som meddelas i IPPC-direktivet.

Grunden i direktivet är att vissa verksamheter måste ansöka om tillstånd hos myndigheterna för att verksamheten skall få bedrivas. Vilka verksamheter som är tillståndspliktiga specificeras i direktivets bilaga I, det rör sig främst om större anläggningar för energiproduktion eller annan mer omfattande industri.

3.3.1 Materiella krav på verksamheter

De grundläggande krav på verksamheten som skall övervägas vid utfärdande av tillstånd för drift återfinns i artikel 3. Bland dessa skyldigheter bör särskilt noteras krav på att vidta alla lämpliga förebyggande åtgärder mot föroreningar, särskilt genom att bästa tillgängliga teknik används, och att energianvändningen är effektiv. Därutöver krävs bl.a. att uppkomsten av avfall undviks och att nödvändiga åtgärder skall vidtas när verksamheten upphör för att återställa platsen i ett tillfredsställande skick. En viktig utgångspunkt för direktivet är att samtliga miljöpåverkande aspekter från en verksamhet skall prövas i ett sammanhang, i syfte att finna de

36 Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. 37 Jfr. avsnitt 2.1. 38

Artikel 4 IPPC-direktivet.

lösningar som sammantaget får minst påverkan på miljön i dess helhet.

På motsvarande sätt som BMT anger ambitionsnivån i miljöbalken anges ambitionsnivån för åtgärder enligt IPPC-direktivet av begreppet bästa tillgängliga teknik (BAT). Definitionen av BAT återfinns i artikel 2.11. För att tekniken skall bedömas som ”tillgänglig” krävs att den skall vara tillräckligt utvecklad för att den skall kunna användas på ett sätt som är såväl tekniskt som ekonomiskt genomförbart för den aktuella branschen. Vid den bedömningen skall förhållandet mellan teknikens kostnad och nytta beaktas. Det saknar betydelse om tekniken finns i landet eller ej så länge som verksamhetsutövaren kan få tag i den på rimliga villkor. Eftersom begreppet BAT skulle kunna ge utrymme för olika tolkningar i olika medlemsländer innehåller direktivet en del bestämmelser som syftar till att harmonisera tillämpningen. Artikel 16 stadgar därför att medlemsstaterna skall rapportera till kommissionen om hur landet har tillämpat kravet på bästa tillängliga teknik inom olika sektorer m.m. Delvis på grundval av den information som medlemsstaterna lämnat publicerar kommissionen s.k. BAT Reference Notices (BREFs) vari rekommendationer av vad som kan anses utgöra BAT för olika verksamheter återfinns.

En fråga som varit föremål för särskild diskussion är huruvida artikel 3 skall tolkas på så sätt att det krav på användande av bästa tillgängliga teknik som nämns i den första punkten även gäller för de andra punkter som räknas upp, vilka bl.a. gäller energieffektivitet. Tolkningen kan antas få betydelse för ambitionsnivån vid bedömningen enligt dessa punkter; om bästa tillgängliga teknik skall användas kan relativt sett mer krävas i form av åtgärder för bl.a. energieffektivitet. Svaret på frågan borde rimligtvis vara att BAT även innefattar energieffektivitet. Slutsatsen erhålls genom att direktivets bilaga IV som listar relevanta omständigheter att beakta vid bedömningen av vad som är BAT, nämner energieffektivitet i punkt 9. Tolkningen ligger för övrigt även väl i linje med IPPCdirektivets allmänna syfte att beakta verksamheters påverkan på miljön i dess helhet.

I avsnittet om miljöbalken beskrevs reglering avseende val av energikälla, som innebär att förnybara energikällor skall väljas i första hand. I IPPC-direktivet nämns dock inte något om att för-

H. Bengtsson och J. Kruse, PM angående vissa frågor om förhållandet mellan å ena sidan IPPC-direktivet och miljöbalken och å andra sidan förslaget till direktiv om handel med utsläppsrätter, Naturvårdsverket, juni 2002.

nybara energikällor skall ges företräde. Förmodligen kan en sådan preferens inte heller tolkas in under begreppet energieffektivitet, bl.a. med hänvisning till myndigheterna enligt artikel 9.4. inte i tillstånden skall föreskriva användning av viss teknik. Från systematisk synpunkt skulle det förefalla något märkligt att tolka in ett krav på energiproduktionens form, eftersom direktivet räknar upp en mängd olika miljöskyddsaspekter att ta hänsyn till, men förblir tyst vad gäller val av energikälla. Utgångspunkten bör därför vara att IPPC-direktivet inte uppställer något krav avseende verksamheters val av energikälla.

Mycket av styrkan i direktivets krav på energieffektivitet torde bero på hur myndigheter väljer att tolka och tillämpa kravet i praktiken. Den finska Miljöcentralen har tagit fram en rapport rörande tillämpningen av energieffektivitetskravet i olika EU-länder. Beträffande tillämpningen av kravet på energieffektivitet i andra medlemsstater kan följande noteras. Liksom i Sverige förekommer direkt bindande villkor om viss energieffektivitet sällan eller aldrig, vilket inte betyder att frågan förbises helt i tillståndsprövningen. Olika varianter av mer indirekt reglering används. Finska och brittiska tillstånd kan, liksom svenska, innehålla förelägganden till verksamhetsutövaren om att närmare utreda möjligheterna till energieffektivisering samt att ge förslag till åtgärder. I Storbritannien anses det för övrigt vara tveksamt om det är rättsligt möjligt att uppställa villkor på viss bestämd energieffektivitet. Vanligt i övrigt är att krav ställs på att anläggningen förses med sådan utrustning som möjliggör kontinuerlig mätning och tillsyn över energiförbrukning, verkningsgrad m.m. Helhetsbilden som framträder är att energieffektivitetsfrågan vanligtvis blir föremål för någon form av reglering i tillstånden, men att denna reglering är flexibel i den meningen att den inte tvingar fram en viss grad av energieffektivitet.

Energieffektivitetskravet har getts denna tolkning av tyska kommentatorer, se H-J. Koch och A. Wieneke, Klimaschutz durch Emissionshandel, i Deutsches Verwaltungsblatt, häfte 14 2001, s. 1088. 41 Energy Efficiency in Enviromental Permits, Finska Miljöcentralen, december 2002. Miljöcentralen är en myndighet under det finska miljödepartementet.

3.3.2 Tillståndordningen

IPPC-direktivet präglas av en strävan efter att i största möjliga utsträckning harmonisera tillståndsförfarandet för att minska skillnaden mellan de olika länderna i denna del. Därför anges relativt detaljerat formalia såsom vad en ansökan om tillstånd skall innehålla och vilka uppgifter och villkor tillståndsbeslutet skall eller kan innehålla. Viktigt är att tillstånd skall innehålla villkor som lägger fast utsläppsgränsvärden för förorenande ämnen. Direktivet använder sig av en vid definition av ”föroreningar” som anses innefatta koldioxid och övriga växthusgaser, varför det enligt IPPC-direktivet vore fullt möjligt eller rent av önskvärt att gränsvärden för dessa utsläpp föreskrevs.

Målsättningen var att frågan om tillstånd i alla länder skulle hanteras genom ett enda tillståndsbeslut som handlades av en enda myndighet. På grund av ländernas olika traditioner i denna fråga fick dock den ambitionen ges upp och ersättas med en bestämmelse om att fullständig samordning skulle ske mellan olika behöriga myndigheter, i syfte att säkerställa en integrerad bedömning av verksamheten (artikel 7). Det är därför även fortsättningsvis tillåtet för länderna att använda sig av olika tillståndsbeslut för olika utsläppsmedier så länge som nödvändig samordning sker. Tillstånden måste förnyas och uppdateras regelbundet enligt artikel 13.1. En sådan förnyad prövning skall ske även om inga nya omständligheter tillkommit ifall tillräckligt lång tid förflutit sedan det gamla tillståndet gavs. Vidare skall en förnyad prövning alltid ske om betydande föroreningar orsakas, om bästa tillgängliga teknik har förändrats så mycket att väsentliga förbättringar kan ske utan att oskäliga kostnader uppstår eller om det krävs av säkerhetsskäl.

3.4 Andra relevanta direktiv

Inom gemenskapen finns ett antal andra direktiv på miljöområdet som kan påverka verksamheter som omfattas av handelsdirektivet. Vissa direktiv är redan i kraft och har en indirekt inverkan på utsläpp av koldioxid. Ett exempel är det s.k. takdirektivet som syftar till att minska utsläppen av bl.a. svaveloxider (SOx), kväve-

Artiklarna 6 och 9 IPPC-direktivet. 43 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG av den 23 oktober 2001 om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar.

oxider (NOx) samt flyktiga organiska kolväten (VOC) vilket i många fall indirekt påverkar utsläpp av koldioxid.

Andra direktiv, och förslag till sådana, är en del av gemenskapens klimatstrategi och syftar direkt till att minska utsläpp av koldioxid. Exempel på sådana är förslaget till direktiv för främjande av kraftvärme som syftar till att främja investeringar i och effektiv användning av kraftvärmeverk. Direktivförslaget ställer inte upp några kvantifierade nivåer för den nationella andelen kraftvärme och medlemsstaterna är tänkta att ha ett relativt stort handlingsutrymme vid implementeringen. Ett annat exempel är direktivet för byggnaders energiprestanda som trädde i kraft i januari 2003. Direktivet syftar till att minska utsläppen av koldioxid genom en mer effektiv energianvändning i byggnader. De planerade åtgärderna utgörs till stor del av information, kontroll samt energicertifiering. Även detta direktiv ger medlemsstaterna en betydande flexibilitet då t.ex. kravnivåer bestäms nationellt och implementeringsfristen löper t.o.m. början av januari 2006.

Ovannämnda direktiv ger alltså medlemsstaterna ett väsentligt handlingsutrymme. Det innebär att det finns möjligheter att välja nivå och omfattning av de krav som ställs och det finns även öppningar för att införa strängare miljöåtgärder under artikel 176, förutsatt att det inte strider mot direktivet ifråga eller annan EGrätt. Direktiven syftar till att minska utsläppen av koldioxid och kan komma att medföra krav på de anläggningar som omfattas av handelsdirektivet. Det går inte att i dagsläget se att skulle föreligga någon direkt konflikt mellan de olika regleringarna. Framtida implementering av direktiven behöver dock samordnas med handelssystemet för att undvika ev. bristande koherens i arbetet för att minska verksamheters klimatpåverkan.

Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi, KOM (2002) 415 slutlig. 45 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG av den 16 december 2002 om byggnaders energiprestanda.

4 Handelsdirektivet i förhållande till befintlig miljörätt

Vid införandet av ett system för handel med utsläppsrätter, som i Europa aldrig tidigare prövats i någon större omfattning, uppstår ofrånkomligen frågor rörande hur systemet förhåller sig till de redan befintliga instrumenten för miljöskydd. Skall det nya systemet ersätta det äldre eller skall de tillämpas parallellt? Om de tillämpas samtidigt, skall de då hållas strikt åtskilda från varandra eller är det möjligt att integrera det nya systemet inom ramen för det befintliga? I fallet med gemenskapens direktiv för handel med utsläppsrätter gäller frågorna framför allt förhållandet till de i medlemsstaterna befintliga regleringarna för miljöprövning av större punktkällor, vilket på europeisk nivå regleras genom IPPCdirektivet.

Några av de mest grundläggande frågorna har redan besvarats på policynivå. Det står därför klart att handelssystemet skall tillämpas samtidigt med befintlig miljörätt och att de skall samverka i den meningen att många verksamheter kommer att träffas av båda regelverken. Ännu återstår dock vissa frågor om hur de olika regleringarna kommer att fungera tillsammans. Först behandlas förhållandet till IPPC-direktivet. Resultatet av den jämförelsen kommer i efterföljande avsnitt appliceras på frågan om miljöbalkens förhållande till handelsdirektivet.

4.1 Handelsdirektivet i förhållande till BAT-kravet

Vid en betraktelse av de bägge direktiven på ett principiellt plan, står det klart att även om syftet att minska belastningen på miljön är gemensamt, skiljer sig medlen för att uppnå detta fundamentalt åt. Den traditionella tillståndsordningen (”command and control”) innebär relativt detaljerad myndighetsstyrning, medan utsläppshandel vilar på synsättet att marknaden är bäst lämpad att finna en optimal fördelning av resurserna förutsatt att aktörerna erbjuds lämpliga drivkrafter genom reglering. När utsläppshandel förutsätter stor flexibilitet för den enskilde aktören att själv bestämma nivån för miljöskydd, bygger systemet med tillstånd på att samtliga aktörer skall uppnå ungefär samma skyddsnivå, dvs. BAT. Skillnaden framgår redan av direktivens olika syften (artikel 1 i resp. direktiv): handelsdirektivets syfte att minska utsläppen av växthus-

gaser har ett viktigt tillägg i det att genomförandet skall ske på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt sätt, vilket saknas i IPPC-direktivet. Utifrån denna grundläggande olikhet uppkommer vissa mer specifika problem att ta ställning till.

Vilka verksamheter som berörs av IPPC-direktivet och handelsdirektivet anges i bilaga I till respektive direktiv. Av bilagorna framgår att samtliga verksamheter som kommer att delta i handelssystemet även träffas av IPPC-direktivet, med undantag för vissa energianläggningar (anläggningar med en installerad tillförd effekt på mellan 20 och 50 MW berörs av handelsdirektivet men inte av IPPC-direktivet). Utgångspunkten för analysen är därför att de allra flesta verksamheter inom handelssystemet även skall ta hänsyn till IPPC-direktivets krav.

Tidigare i framställningen har beskrivits hur BAT-kravet styr nivån på verksamheters åtgärder för miljöskydd enligt IPPC-direktivet. I detta avsnitt diskuteras hur handelsdirektivet kan antas fungera då verksamheter samtidigt skall förhålla sig till BATkravet.

4.1.1 Gränsvärden för utsläpp av koldioxid

Handelsdirektivet skall enligt artikel 1 tillämpas på de sex växthusgaser som regleras i Kyotoprotokollet (i det inledande skedet dock endast på koldioxid, denna rapport berör därför främst situationen att direktivet endast tillämpas på utsläpp av koldioxid). Om det med stöd av IPPC-direktivet föreskrevs en viss maximal tillåten utsläppsmängd av koldioxid skulle det stå i direkt konflikt med handelssystemets funktion. Om verksamhetsutövarna vore bundna av sådana gränsvärden skulle naturligtvis utrymmet för handel med utsläppsrätter vara mycket begränsat. Detta har också beaktats i handelsdirektivet, som i artikel 26 stadgar att utsläppsgränsvärden för växthusgaser endast skall fastställas om det är nödvändigt för att förhindra betydande lokala föroreningar. Bestämmelsen ifråga undanröjer därmed i de flesta fall risken för sådana direkta konflikter till följd av utsläppsgränsvärden. Beträffande koldioxid kan det påpekas att det aldrig ger upphov till lokala föroreningar. Regeln om lokala föroreningar syftar därför på de andra växthusgaserna.

4.1.2 Gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än koldioxid

Att utsläppsgränsvärden inte skall föreskrivas för koldioxid behöver emellertid inte betyda att fullständig flexibilitet för verksamhetsutövaren uppnås ifråga om möjligheterna att själv bestämma nivån på dessa utsläpp. Varje system för handel med utsläppsrätter måste undvika s.k. ”hot spots”, platser med betydande lokala föroreningar. Risken för sådana torde i förevarande fall vara liten med hänsyn till de befintliga systemen för kontroll av verksamheters utsläpp. Utsläpp av koldioxid kan vara mer eller mindre intimt förknippade med utsläpp av andra ämnen för vilka gränsvärden skall eller kan anges med stöd av direktivet. Om ett gränsvärde finns föreskrivet för ett ämne som korrelerar med utsläpp av koldioxid skulle det gränsvärdet kunna komma att fungera som ett indirekt gränsvärde även för utsläppen av koldioxid. I en sådan situation kan det befaras att utrymmet för handel begränsas och därmed även att möjligheterna till en kostnadseffektiv minskning av utsläppen av växthusgaser minskas.

Enligt IPPC-direktivet skall tillstånd innehålla gränsvärden för utsläpp av ”föroreningar”, artikel 9.3. Termen förorening har getts en vid definition och omfattar bl.a. varje ämne som kan skada människors hälsa eller kvaliteten på miljön. Särskilt viktigt är det med gränsvärden för vissa i bilaga III angivna ämnen. Bland dessa märks svaveloxider, kväveoxider och flyktiga organiska ämnen. Svaveloxider och kväveoxider är av intresse i detta hänseende eftersom tillstånd till de aktuella verksamheterna ofta innehåller gränsvärden för de ämnena och för att de, liksom koldioxid, typiskt sett uppkommer vid förbränning av fossila bränslen. Dessa ämnen utgör det tydligaste exemplet på risk för vad som kan kallas indirekt reglering av koldioxidutsläpp, men sannolikt är fler ämnen relevanta i sammanhanget.

Hur stor risken för styrning av koldioxidutsläppen genom andra ämnen är, kan antas bero av två faktorer. För det första är det avhängigt av hur stark den faktiska, tekniska korrelationen är mellan utsläppen av koldioxid och det ämne för vilket ett gränsvärde finns angivet i tillstånd. Skulle det t.ex. finnas goda, inte alltför kostsamma, möjligheter att separat åtgärda utsläppen av det förorenande ämnet är dess koppling till koldioxidutsläppen inte särskilt stark och därmed inte heller dess styrande effekt på dessa utsläpp. Hur det i detalj förhåller sig med dessa frågor är inte känt

Artikel 9.3 IPPC-direktivet.

för utredningen och sannolikt varierar möjligheterna till separata åtgärder mellan olika ämnen och anläggningar. Enligt uppgift från personer med erfarenhet från tillståndsgivning är det dock ofta möjligt att genom en anpassning av processen öka eller minska utsläppen av kväveoxider utan att motsvarande förändring av koldioxidutsläppen följer, vilket talar för att gränsvärden för kväveoxider endast i begränsad utsträckning styr nivån på koldioxidutsläppen.

För det andra kan det finnas visst utrymme för handel med utsläppsrätter även om absolut teknisk korrelation skulle förutsättas mellan utsläpp av ämnet för vilket ett gränsvärde finns angivet och utsläpp av koldioxid. Det beror på vilken ambitionsnivå myndigheterna använder sig av när gränsvärden för förorenande ämnen sätts. Skulle det finnas en viss marginal till det föreskrivna gränsvärdet kan verksamhetsutövaren öka utsläppen något och har därför viss flexibilitet vad gäller utsläpp av koldioxid. Allmänt sett gäller att gränsvärden föreskrivs med stöd av BAT-nivån, vilket bl.a. betyder att tekniken inte skall vara alltför kostsam för normalföretaget samt kostnadseffektiv. Ovanför BAT-nivån kvarstår ett utrymme för handel.

Hur allvarligt problemet med utsläppsgränsvärden för andra ämnen är går inte att säga med säkerhet. Klart är att ju mer regler som omgärdar systemet, desto mindre effektivitetsvinster av handeln kan förväntas. Samtidigt har det hävdats att erfarenheterna från USA visar att betydande effektivitetsvinster kan uppnås trots existensen av ett regelverk som reglerade utsläppen av korrelerande ämnen.

4.1.3 Krav på energieffektivitet

Mängden koldioxid som släpps ut i en process har ett nära samband med mängden energi som förbrukas i processen. Om en verksamhet använder förbränning av fossila bränslen som energikälla för tillverkningsprocessen kommer utsläppen av koldioxid från den förbränningen vanligtvis att öka eller minska proportionellt till

47 I denna slutsats tycks ekonomerna vara eniga, se t.ex. T. Sterner, Policy Instruments for Enviromental and Natural Resource Management, Washington, sampublikation av Resources for the Future, Världsbanken och Styrelsen för Internationellt Utvecklingssamarbete (Sida) 2003, s. 87 f. 48 E. Rehbinder, Erfahrungen in den USA, i Klimaschutz durch Emissionshandel, H-W. Rengeling (red.), Köln u.a. 2001, s. 159.

mängden förbrukad energi. Koldioxidutsläpp kan i relation till energiförbrukning varieras på några olika sätt: energikällan kan bytas ut mot en energikälla som inte ger upphov till utsläpp och alstrad energi kan användas mer effektivt (här kan även räknas in att spillvärme m.m. tas tillvara).

Alla åtgärder för att förbättra en anläggnings energieffektivitet behöver dock inte resultera i minskade koldioxidutsläpp från den anläggningen, även om förbränning av fossila bränslen används i energiproduktionen. Vissa åtgärder kan inte ersätta den energiproduktion som sker vid anläggningen. Den energi som ”sparas” resulterar istället i att energi kan levereras t.ex. till ett fjärrvärmenät, eller ett minskat behov av att köpa in energi från annan anläggning. Den typen av förbättringar i energieffektiviteten saknar alltså betydelse för den enskilda anläggningens utsläpp av koldioxid.

Med utgångspunkt i handelsdirektivets syfte vore det önskvärt att verksamhetsutövaren kunde jämföra kostnaderna av att införskaffa utsläppsrätter med kostnaderna för att förbättra energieffektiviteten (avseende sådana åtgärder som leder till minskade koldioxidutsläpp). Nyttan av sådana jämförelser skulle vara begränsad vid strikt tillämpning av kravet på energieffektivitet, eftersom verksamheten då under alla omständigheter skulle vara förpliktad till en effektiv energianvändning. I detta fall blir även handeln med utsläppsrätter mindre, beroende av att färre verksamheter kommer att ha något behov att köpa upp utsläppsrätter (de har sannolikt ändå ”tvingats” genomföra investeringar i energisnål teknik vid den egna anläggningen).

Vid en mjukare tolkning av kravet på energieffektivitet blir implikationerna på handelssystemet mindre. Kommissionen har i ett ”non-paper” gett uttryck för uppfattningen att IPPC-direktivet uppställer en miniminivå (bottom-line) för anläggningars energieffektivitet, som inte kan förväntas bli problematisk i relation till kommande utsläppshandel. Detta skulle tyda på en relativt låg ambitionsnivå. Tidigare i framställningen har anförts att kravet på energieffektivitet skall bedömas i ljuset av BAT-nivån. Om BAT därför anger ambitionsnivån är det enligt vår mening tveksamt om man kan tala om energieffektivitetskravet som en miniminivå. Den

PM av E. Nyström, Miljöbalkskommittén, Handel med utsläppsrätter; dess påverkan på och samverkan med miljölagstiftningen, 2003-09-11. 50

Non-paper on synergies between the EC emissions trading proposal (KOM(2001)581) and the IPPC directive, 22.1.02. 51

Avsnitt 3.3.1 om IPPC-direktivets krav avseende energieffektivitet.

enda instans som kan ge normativa besked om den korrekta tolkningen är EG-domstolen, men i dagsläget saknas praxis rörande energieffektivitet. Den praktiska tillämpningen av energieffektivitetskravet i medlemsländerna kan, enligt den information som kunnat inhämtas, inte betraktas som särskilt strikt. I avsaknad av vägledning i form av rättspraxis förefaller myndigheterna ha ganska stort handlingsutrymme vid tillämpning av IPPC-direktivets krav på energieffektivitet.

Vidare gäller att det under IPPC-direktivet återstår ett visst utrymme för handel, oavsett hur ett medlemsland behandlar frågan om energieffektivitet. Tidigare i framställningen har konstaterats att direktivet inte ställer några krav avseende vilken energikälla som används. Det betyder att de verksamheter som så önskar kommer att kunna fortsätta använda fossila bränslen om det bedöms medföra lägst kostnader. Det finns inte heller någon skyldighet att begränsa mängden använd energi, vilket innebär att verksamheter enligt IPPC-direktivet i princip har frihet att med fossila bränslen producera den mängd energi som befinns lämplig.

4.2 BMT-kravet i förhållande till BAT-kravet

I föregående avsnitt har redogjorts för vissa punkter där det kan befaras att tillämpningen av IPPC-direktivet skulle minska handelns effektivitet. Miljöbalken är delvis avsedd att implementera IPPC-direktivet i svensk rätt och de problem som uppstår i skärningspunkten mellan det direktivet och handelsdirektivet kan, i huvudsak, förväntas uppstå även mellan miljöbalken och handelsdirektivet. Det kan därför förväntas att det även mellan miljöbalken och handelsdirektivet finns viss, om än inte absolut, konflikt med gränsvärden för utsläpp av vissa andra ämnen än koldioxid samt med kravet på energieffektivitet.

Det kan emellertid finnas skillnader mellan miljöbalken och IPPC-direktivet, vilka potentiellt även skulle kunna få effekter på handelsdirektivets tillämpning i Sverige jämfört med dess tillämpning i andra medlemsstater. Det är därför av betydelse i sammanhanget att också utreda ev. skillnader mellan miljöbalken och IPPC-direktivet.

Tillämpningen av begreppen BMT samt BAT ger måttstocken, eller ambitionsnivån, för en stor del av de åtgärder som myndigheter kan komma att kräva av verksamhetsutövare. Därför kan ev.

skillnader i hur begreppen uppfattas få stort genomslag på de krav som ställs i olika länder, vilket i sin tur skulle kunna få implikationer på handelsdirektivets genomförande i de länderna. Det går knappast att endast utifrån de olika begreppens ordalydelse dra några mer långtgående slutsatser om deras innehåll och ambitionsnivå, varför en något mer ingående undersökning görs nedan.

4.2.1 Allmän jämförelse av begreppen

Inledningsvis kan konstateras att det svenska kravet på BMT gäller för all yrkesmässig verksamhet som kan påverka miljön. BATkravet har ett betydligt snävare tillämpningsområde eftersom det endast gäller för de verksamheter (huvudsakligen större industrier) som specificeras i IPPC-direktivets bilaga I. Miljöbalkens BMTkrav träffar därför betydligt fler verksamheter än vad BAT gör. Den nu nämnda skillnaden i tillämpningsområde får dock inte någon betydelse i samband med handelsdirektivets implementering, åtminstone inte så länge detta direktiv inte utvidgas till att omfatta fler verksamheter än vad som är fallet i dess nuvarande tappning. I det närmaste alla verksamheter som omfattas av kvotplikt i det föreliggande handelsdirektivet återfinns nämligen också i IPPCdirektivets lista över berörda verksamheter. Däremot bör det uppmärksammas att vid en utveckling där även andra gaser än koldioxid omfattas av handelssystemet, skulle det även kunna omfatta verksamheter som inte nämns i IPPC-direktivet. I ett sådant läge skulle kravet på BMT gälla för svenska företag i handelssystemet medan motsvarande krav inte nödvändigtvis skulle gälla för liknande företag i andra medlemsländer.

I avsnittet om miljöbalken har betydelsen av miljöbalkens BMTkrav beskrivits något mer i detalj. Frågan är huruvida och i vilken grad den beskrivningen finner sin motsvarighet i IPPC-direktivets BAT-krav. Till skillnad från vad som är fallet i miljöbalken innehåller direktivet en tämligen utförlig definition av vad som avses med BAT. Definitionen återfinns i artikel 2 p. 11. Begreppet ”teknik” innefattar använd teknologi samt det sätt på vilken anläggningen är utformad, byggd, används, underhålls och tas ur bruk. I detta avseende råder ingen skillnad mot den svenska lagstiftningen.

Ordet ”tillgänglig” kan möjligen tyckas indikera ett något mindre långtgående krav än ordet ”möjlig”, eftersom redan ordet i sig verkar signalera att det skall röra sig om en teknik som är praktiskt

genomförbar vid den aktuella anläggningen. Oavsett vad som kan anses vara den korrekta språkliga tolkningen av de olika orden står det klart att den rättsliga betydelsen erhålls först genom att studera hur begreppet är avsett att förstås och tillämpas i praktiken. I definitionen anges att tekniken skall vara så utvecklad att den kan användas i den aktuella sektorn. Det saknar betydelse om tekniken finns i landet eller inte så länge som verksamhetsutövaren rimligtvis kan få tillgång till den. I en skrivelse från kommissionen hävdas att det i sällsynta fall t.o.m. kan vara fråga om teknik som aldrig förr använts i kommersiell skala. Vad som nu sagts beträffande ”tillgänglig” torde stämma väl överens med vad som vid fastställelse av BMT kallas ”tekniskt möjlig”.

Tillgängligheten har i IPPC-direktivet även en ekonomisk aspekt. Tekniken ifråga skall vara ekonomisk genomförbar, varvid kostnader och nytta med tekniken skall beaktas. Den ekonomiska aspekten kan delas upp i två delar; ”affordability”, som är själva kostnaden för tekniken, samt ”proportionality”, som syftar på teknikens kostnadseffektivitet. När det först gäller kriteriet att tekniken skall vara ekonomiskt genomförbar (”affordable”), kan det konstateras att det nära motsvarar miljöbalkens kriterium ”ekonomiskt möjlig”. Det är vad som är ekonomiskt genomförbart för den ifrågavarande industrisektorn som är relevant.

Här föreligger en åtminstone teoretisk skillnad mellan de svenska och EG-rättsliga begreppen, eftersom direktivet syftar på vad ett normalt europeiskt företag i branschen klarar av. Som tidigare nämnts avses med ”ekonomiskt möjligt” i miljöbalken vad ett normalt företag i branschen i Sverige klarar av. Denna begreppsmässiga skillnad lär emellertid sakna materiell betydelse såvida det inte förutsätts att svenska företag typiskt sett har bättre eller sämre finanser än sina europeiska konkurrenter. Den del av definitionen som syftar på ”proportionality” anknyter nära till formuleringen i miljöbalken 2 kap. 7 §; att tekniken inte skall vara orimlig med särskilt beaktande av dess kostnad och nytta. Det gäller alltså att bedöma kostnadseffektiviteten hos den tilltänkta tekniken. Enligt IPPC-direktivet såväl som enligt miljöbalken gäller därför att en teknik som företaget i och för sig kan anses ha råd med, inte skall

52 Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: Progress in implementing Council Directive 96/61/EC concerning integrated pollution prevention and control, COM(2003) final, 19.6.2003.

krävas om nyttan av tekniken inte står i rimlig proportion till kostnaden.

Sammanfattningsvis är det svårt att finna någon begreppsmässig skillnad av betydelse mellan miljöbalkens BMT och IPPC-direktivets BAT. De tre huvudsakliga beståndsdelarna tycks vara nära nog identiska: det skall vara en teknik som används någonstans i världen, som inte är alltför kostsam för ett genomsnittsföretag i branschen och som på den aktuella anläggningen medför tillräckliga miljövinster med hänsyn till dess kostnad. Slutligen skall en bestämmelse i direktivet nämnas, vars räckvidd och betydelse är något oklar. Enligt artikel 9 p. 4 skall utsläppsgränsvärden visserligen grundas på BAT, men också ”…med hänsyn till den aktuella anläggningens tekniska egenskaper och geografiska belägenhet samt de lokala miljöförhållandena”. Det har befarats att vissa länder skulle kunna avvika från BAT-nivån med hänvisning till att de lokala miljöförhållandena inte skulle motivera några omfattande miljöskyddsåtgärder. En sådan tolkning vinner dock inte stöd i direktivet; det är fortfarande BAT-nivån som skall gälla.

När miljöbalken infördes angavs i motiven, angående ambitionsnivån, att IPPC-direktivet utgjorde en minimireglering och att vi i Sverige har en striktare tillämpning av teknikkravet. Det angavs inte närmare vad detta antagande byggde på. Naturligtvis är det fullt möjligt att den faktiska tillämpningen av teknikkravet kan variera mellan olika rättssystem, även om de bakomliggande bestämmelserna är i stort sett likadana. Kravet på bästa möjliga/tillgängliga teknik är inte så väl avgränsat att det inte finns utrymme för skillnader i tolkning och ambitionsnivå hos olika tillämpare. För att i detalj utreda eventuella skillnader på tillämpningsstadiet skulle en omfattande studie av olika länders nationella praxis krävas, vilket det inte har funnits tid för. Enligt en undersökning rörande direktivets tillämpning i medlemsstaterna, utförd på uppdrag av kommissionen, var tillämpningen av direktivet ”i stort sett tillfredsställande”. Kanske kan det antas att länder med en allmänt sett miljömedveten befolkning är mer benäget att tillämpa bestämmelserna strikt, men i nuläget saknas underlag för att dra en

53 Prop. 1997/98:45, del I, s. 218. 54

Rapporten ifråga har inte publicerats men hänvisas till i ”Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: Progress in implementing Council Directive 96/61/EC concerning integrated pollution prevention and control, COM(2003) final, 19.6.2003”.

sådan slutsats. Det finns inget som direkt visar att Sverige skulle ha högre krav än vad som gäller enligt IPPC-direktivet.

Slutsatsen som kan dras från det ovan beskrivna är att miljöbalkens BMT anknyter relativt nära till EG-rättens BAT. Det anförda betyder att problematiken kring handelsystemets funktion och kravet på tillämpning av BMT/BAT inte kan antas vara annorlunda i Sverige än i övriga medlemsländer, åtminstone inte som en konsekvens av skillnader i den uttalade ambitionsnivån.

4.2.2 Gränsvärden för utsläpp av koldioxid

Direkt reglering av koldioxidutsläpp i tillstånd enligt miljöbalken kommer inte att vara förenligt med EG-rätten efter den ändring i IPPC-direktivet som görs genom artikel 26 i handelsdirektivet. Det kommer därför inte vara aktuellt att reglera enskilda anläggningars koldioxidutsläpp med stöd av miljöbalken. Den svenska lagen behöver ändras så att det tydligt framgår att gränsvärden inte skall anges för koldioxidutsläpp i tillstånd i miljöbalken.

Samma resultat som uppnås med ett gränsvärde för koldioxid skulle många gånger kunna uppnås genom reglering av bränsleanvändningen. Om ett tillståndsbeslut t.ex. föreskriver att en verksamhet endast får använda en viss mängd olja per år, kan det i praktiken få samma resultat som ett gränsvärde för koldioxidutsläppen. Sådana villkor kan föreskrivas enligt miljöbalkens 2 kap. 5 § om att förnybara energikällor skall användas i första hand. Om inte förbudet mot angivande av utsläppsgränsvärden för koldioxid skall riskera att urholkas vore det önskvärt att miljöbalken ändras på ett sådant sätt att inte heller villkor av denna typ skall gälla fortsättningsvis eller föreskrivas i framtida tillstånd. Ett annat alternativ vore att undanta de berörda verksamheterna från kravet på användning av förnybara energikällor, varvid grunden för att begränsa användningen av fossila bränslen skulle bortfalla.

4.2.3 Gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än koldioxid

Liksom enligt IPPC-direktivet skall enligt miljöbalken gränsvärden anges för utsläpp av vissa andra ämnen än koldioxid. Om utsläpp av de ämnena korrelerar med utsläpp av koldioxid kan sådana gränsvärden medföra en form av indirekt reglering även av utsläpp för

koldioxid. Utredningen av IPPC-direktivet respektive miljöbalken har inte visat att det föreligger några skillnader mellan lagarna vad gäller gränsvärden för sådana ämnen. Jämförelsen mellan BMT och BAT tyder på att ambitionsnivån är väsentligen densamma och att det därför inte finns anledning att förmoda att problematiken med indirekt reglering koldioxidutsläpp via andra ämnen kommer att vara av allvarligare natur i Sverige än i övriga medlemsländer. Vad som i denna fråga gäller för förhållandet handelsdirektivet/IPPC kan antas gälla även för förhållandet handelsdirektivet/miljöbalken.

4.2.4 Krav på energieffektivitet och användning av förnybara

energikällor

Vid en jämförelse av miljöbalkens och IPPC-direktivets bestämmelser rörande energi utgör kravet på användning av förnybara energikällor den största skillnaden. Enligt 2 kap. 5 § miljöbalken skall förnybara energikällor väljas i första hand, medan IPPC-direktivet inte innehåller något motsvarande krav. Det framstår vidare som naturligt att ett krav på utfasning av fossila bränslen enligt miljöbalken kan, beroende på hur det tillämpas, vara problematiskt i relation till ett system för handel med utsläppsrätter för koldioxid.

Ovan har nämnts att det i svenska tillstånd skulle kunna förekomma krav på att användning av fossila bränslen byts ut mot annan energikälla, om detta har befunnits möjligt vid en utredning. Alternativt kan det krävas att användningen av fossila bränslen begränsas till en viss mängd. För det fall att krav rutinmässigt ställs på utredning av möjligheterna till byte av energikälla, och ev. även att en sådan omställning faktiskt krävs, förefaller den svenska miljörätten på denna punkt svår att förena med de syften som ligger till grund för handelsdirektivet. Alldeles oavsett frekvensen av denna typ av villkor i svenska tillstånd är det tydligt att miljöbalkens respektive handelsdirektivets principer för styrning av verksamheters energiförsörjning inte samverkar. Den motsättningen är specifik för Sverige i den meningen att motsvarande problem inte återfinns i relationen mellan IPPC-direktivet och handelsdirektivet.

När det gäller energieffektivitet i snävare mening, alltså oavsett varifrån energin kommer, finns ingen formell skillnad mellan miljöbalken och IPPC-direktivet. Båda lagverken kräver helt enkelt att energi inte skall gå till spillo i onödan. I denna del är det därför bara

ambitionsnivån hos tillämparen som kan resultera i skillnader mellan Sverige och övriga EU-länder. Vad som framkommit om tillämpningen från andra medlemsländer tyder närmast på att inte alltför strikta krav ställs. Visserligen regleras verksamheternas åtgärder på området i någon mån, men det skulle å andra inte kunna påstås att verksamheterna styrs i sådan utsträckning att det inte finns något utrymme kvar för verksamhetsutövarens egna bedömningar om vilken nivå av energieffektivitet som är mest kostnadseffektiv vid den egna anläggningen. Svensk hittillsvarande praxis tycks av det material vi funnit inte avvika från ett europeiskt genomsnitt i denna fråga. De eventuella problem som kan finnas beträffande effektiv energianvändning och utsläppshandel kan därför antas vara ungefär desamma i Sverige som i övriga medlemsländer. Vad som gäller för förhållandet mellan IPPC-direktivet och handelsdirektivet i energieffektivitetsfrågan gäller därför också mellan miljöbalken och handelsdirektivet.

5 Nationell diskretion vid implementering av handelsdirektivet

Detta avsnitt syftar till att utifrån EG-rättsliga principer diskutera medlemsstaters handlingsfrihet vid implementering av handelsdirektivet. I föregående kapitel har en jämförelse visat att det finns vissa problematiska punkter i relationen mellan befintlig svensk miljörätt och direktivet, vilket huvudsakligen gäller de regler om energi som återfinns i miljöbalken 2 kap. 5 §. Frågan är i vilken utsträckning hänsyn måste tas till EG-rättsliga krav vid den närmare utformningen av det nationella regelverket.

5.1 Rättsliga utgångspunkter för analysen

Viktiga utgångspunkter för all nationell implementering av EG-rätt är att EG-rätten är överordnad nationell rätt och att medlemsstaterna är skyldiga implementera direktiv enligt artikel 249. Implementeringen skall ske på ett lojalt sätt. Härmed avses t.ex. att det inte är tillräckligt att endast formellt utfärda lagstiftning som motsvarar direktivet ifråga, utan medlemsstaterna är skyldiga att se till att direktivets syften genomförs fullt ut i praktiken. Det skall

tilläggas att det i detta avseende inte görs någon skillnad på införande av ny nationell lagstiftning och upprätthållande av befintliga äldre bestämmelser.

Frågan om handelsdirektivets genomförande på nationell nivå är något speciell i det avseendet att det finns tydliga kopplingar till annan sekundär EG-rätt, nämligen IPPC-direktivet. Förpliktelsen till korrekt implementering gäller båda direktiven. Medlemsstaterna måste alltså ta hänsyn till reglerna i handelsdirektivet såväl som till reglerna i IPPC-direktivet när nationell rätt utformas. Direktiven har samma rättsliga status och inget av dem skall gälla med företräde framför det andra, vilket har klargjorts genom artikel 2 i handelsdirektivet, som säger att handelsdirektivet skall tillämpas utan att tillämpningen av IPPC-direktivet påverkas. Bägge direktiven måste därför följas i nationell rätt.

Såsom tidigare har beskrivits finns inslag i IPPC-direktivets regelverk som förefaller problematiska i relation till ett väl fungerande handelssystem. Utgångspunkten måste emellertid vara att direktiven är förenliga och skall fungera i samverkan. För medlemsstaterna gäller det att implementera direktiven i enlighet härmed. Mer konkret blir det fråga om att utforma miljöbalken och det framtida svenska regelverket om handel med utsläppsrätter på ett sätt som stämmer överens med EG-rättens intentioner vad gäller förhållandet mellan IPPC-direktivet och handelsdirektivet. Miljöbalken får inte förhindra ett väl fungerande handelssystem, samtidigt som samma lag skall säkerställa att IPPC-direktivets regler upprätthålls i Sverige.

Allmänt gäller för miljöfrågor att det är ett politikområde där s.k. delad kompetens råder. Det betyder att medlemsstaterna såsom utgångspunkt har full frihet att föra sin egen miljöpolitik, med den begränsningen att friheten inte gäller frågor som redan reglerats i gemenskapsrätten. När det gäller frågor som har reglerats i gemenskapsrätten har medlemsstaterna förvisso möjlighet att tillämpa strängare nationella åtgärder även på områden som reglerats av gemenskapen, enligt 176 i fördraget. Sådana nationella åtgärder får dock inte strida mot EG-rätten. I detta fall skulle frågeställningen vara huruvida Sverige har rätt att tillämpa strängare bestämmelser än IPPC-direktivet, och om de strängare bestämmelserna i så fall är förenliga med handelsdirektivet.

Jfr. avsnitt 2.1.1.

Från rättslig, teknisk, synpunkt kan frågan nalkas utifrån åtminstone två bestämmelser i fördraget. Först och främst är skyldigheten att implementera direktiv enligt artikel 249 av intresse. Det ovanliga med den föreliggande frågeställningen är att ev. brister inte skulle orsakas av att direktivet inte implementeras, utan snarare av att vissa bestämmelser i befintlig nationell rätt skulle kunna ha potential att minska direktivets genomslag. Den andra bestämmelsen av intresse är den ovan nämnda bestämmelsen i artikel 176 om medlemsstaternas rätt att tillämpa strängare lagstiftning.

5.1.1 Närmare om handelsdirektivets syfte

Vad handelsdirektivet är avsett att uppnå, dess syfte, är av stor betydelse vid tolkning av nationell rätts förenlighet med direktivet. Detta gäller i synnerhet då EG-domstolen ofta använder sig av en teleologisk infallsvinkel vid bedömningen av vad som anses vara förenligt med EG-rätten. Åtgärder som vidtas av ett medlemsland och som inte i formellt hänseende strider mot t.ex. ett direktiv kan vara att bedöma som ett brott mot EG-rätten om åtgärderna motverkar EG-rättens målsättningar.

Såsom tidigare nämnts ligger en viktig källa till förståelse av handelsdirektivets syfte i den kompetensgrund som det har antagits med stöd av. Det går således att sluta sig till att syftet med direktivet är att förbättra skyddet för miljön inom gemenskapen. Omvänt gäller att det huvudsakliga målet inte är att underlätta handelsutbyte m.m. mellan medlemsstaterna.

Även om den huvudsakliga målsättningen är av rent miljöskyddande natur är det bedömningar om ekonomisk konkurrenskraft mm. som ligger till grund för vilken metod som valts för att uppnå målsättningen. I handelsdirektivets första artikel anges att syftet med direktivet är att minska utsläppen av växthusgaser, och att detta skall ske på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt. Av betydelse är därför att klargöra vad som i förevarande fall avses med ”kostnadseffektivt” respektive ”ekonomiskt effektivt”. I direktivets preambel, punkt 5, anförs vidare att ”Detta direktivs syfte är att bidra till ett effektivare fullgörande av Europeiska gemenskapens och dess medlemsstaters åtaganden, genom en effektiv europeisk marknad för utsläppsrätter för växthusgaser,

Jfr. avsnitt 2.1.1.

med minsta möjliga försvagning av ekonomisk utveckling och sysselsättning.”.

I den motivering som åtföljde kommissionens ursprungliga förslag till direktiv utvecklas de ekonomiska fördelar som den valda metoden för minskning av utsläppen anses medföra. Enligt kommissionens mening garanterar handeln att utsläppsminskningarna kommer att genomföras där kostnaderna är som lägst. Aktuella undersökningar, utförda bl.a. av kommissionen visar att effektivitetsvinster kan uppnås genom handel med utsläppsrätter. Över huvud taget genomsyras motiveringen av att förslagets ekonomiska effekter betonas. Viktiga aspekter är att systemet skall täcka hela gemenskapen eftersom kostnaderna för minskning av utsläppen förmodas variera avsevärt mellan olika medlemsländer, vilket förstärker handelns resursallokerande funktion, samt att ökad konkurrensneutralitet mellan industrier i olika länder uppnås eftersom priset för en utsläppsrätt kommer att vara detsamma över hela gemenskapen.

Det nu nämnda visar att ekonomiska överväganden har varit av mycket stor vikt för lagstiftaren vid utformningen av handelsdirektivet. Fördelarna med handel med utsläppsrätter har beskrivits på många håll och består alltså i att ansträngningarna kanaliseras dit de gör mest nytta; optimal resursallokering uppnås. Omvänt gäller att syftet med styrmedlet kan sägas vara att undvika investeringar på de platser där nyttan med investeringarna relativt sett är liten. Som utgångspunkt kan därför sägas att nationell rätt i syfte att genomföra handelsdirektivet fullt ut, inte bör uppmuntra till investeringar vars relativa effekt på koldioxidutsläppen är mindre än vad de skulle vara på annan plats inom gemenskapen.

5.2 Handlingsutrymmet beträffande identifierade frågeställningar

I detta avsnitt skall det nationella handlingsutrymmet analyseras för vart och ett av de inslag i svensk miljölagstiftning som tidigare i framställningen bedömts kunna vara problematiska i relation till handelsdirektivets genomförande.

23.10.2001 KOM (2001) 581 slutlig 2001/0245 (COD). 58 De ekonomiska argumenten för utsläppshandel utvecklas bl.a. i FlexMex2-utredningens första betänkande, SOU 2003:60, s. 186 ff.

5.2.1 Angivande av gränsvärden för koldioxid

Frågan har som tidigare nämnts avgjorts direkt i handelsdirektivet. Enligt artikel 26 ändras IPPC-direktivet på så sätt att myndigheterna inte skall ange gränsvärden för växthusgaser, förutsatt att gaserna ifråga inte ger upphov till betydande lokala föroreningar. Koldioxid orsakar aldrig betydande lokala föroreningar. Sverige saknar därför möjlighet att tillämpa denna typ av gränsvärden på berörda verksamheter.

5.2.2 Angivande av gränsvärden för andra ämnen än

koldioxid

Som tidigare framhållits skall enligt artikel 2 i handelsdirektivet detta tillämpas utan att tillämpningen av IPPC-direktivet påverkas. Enligt IPPC-direktivet skall därför gränsvärden sättas för olika förorenande ämnen, t.ex. kväveoxider. Varken handelsdirektivet eller IPPC-direktivet ger utrymme för medlemsstaterna att bedöma huruvida det är lämpligt att ange gränsvärden för utsläpp av ämnen som är förknippade med koldioxid. Denna fråga omfattas således inte av nationell diskretion. För svensk del är det inte möjligt att släppa kravet på angivande av gränsvärden för förorenande ämnen, även om de påverkar möjligheten till handel med utsläppsrätter. Miljöbalkens BMT-krav kommer därför även fortsättningsvis styra berörda verksamheters åtgärder för att minska utsläpp av ämnen som kväveoxider och svaveldioxider.

5.2.3 Krav på energieffektivitet

Handelsdirektivet behandlar uttryckligen frågan om energieffektivitet i artikel 26.2 genom att ett tillägg görs till IPPCdirektivet. Tillägget, som är något svårtolkat, återges här (den officiella svenska versionen är inte tillgänglig i skrivande stund):

For activities listed in Annex I to [handelsdirektivet] Member States

may choose not to impose requirements relating to energy efficiency

in respect of combustion units or other units emitting carbon dioxide

on the site.

Klart är att valfrihet råder för medlemsstaterna om hur energieffektivitetsfrågan skall hanteras åtminstone vad gäller förbränningsanläggningar på platsen. Frågan som uppstår är om stadgandet bör förstås som att valfriheten endast gäller energieffektiviteten vid själva förbränningen, eller om även andra delar av den industriella processen avses. Om endast energieffektiviteten vid förbränning avses får det till följd att kravet på energieffektivitet även fortsättningsvis skall gälla för övriga delar av anläggningen. I detta sammanhang kan erinras om den distinktion som tidigare gjorts mellan åtgärder som har påverkan på koldioxidutsläppen vid anläggningen, respektive åtgärder som inte har sådan påverkan. Åtgärder för förbättrad energieffektivitet i en förbränningsenhet påverkar alltid mängden bränsle som behövs, och därmed koldioxidutsläppen (förutsatt att förbränningen ger upphov till fossil koldioxid). Åtgärder för energieffektivitet i övriga delar av anläggningen kan, men måste inte nödvändigtvis, ha betydelse för anläggningens koldioxidutsläpp. Det betyder att handelssystemet endast i vissa fall skapar incitament för energibesparing i processen, nämligen i de fall då åtgärderna ifråga resulterar i minskade koldioxidutsläpp.

Av artikel 26.2 framgår att i det stycket avses en del av en anläggning, dvs. någonting mindre än det som kallas ”installation” i artikelns föregående stycke. Av 26.2 framgår att man räknar med att det finns flera ”units” på platsen. Det är emellertid bara för de delar av den större anläggningen som släpper ut koldioxid som medlemstaterna kan välja att inte införa krav på energieffektivitet. Direktivets ordalydelse bör i enlighet härmed förstås på så sätt att medlemsstaternas valfrihet inte omfattar andra delar av en anläggning (processdelen) än den del där de faktiska utsläppen av koldioxid uppkommer. I annat fall hade det inte funnits något behov av att i lagtext skilja ut de delar av anläggningen som släpper ut koldioxid. Det hade varit tillräckligt att säga att medlemsstaterna kan välja att införa krav på energieffektivitet eller inte.

Se avsnitt 4.1.3.

avger värme som härrör från energi framställd vid förbränning som ger upphov till direkta utsläpp av koldioxid i en annan anläggning eller del av anläggning. Förutsatt att man använder sig av denna förståelse av indirekta ”utsläpp” (strängt taget rör det sig inte om några egentliga utsläpp utan snarare framkallande av utsläpp på annat håll), skulle det kunna hävdas att även de delar av en anläggning som förbrukar energi från förbränningen åsyftas i handelsdirektivets artikel 26.

Även om valfriheten i artikel 26 st. 2 begränsas till att endast gälla förbränningsanläggningar kvarstår viss oklarhet angående vad som skall gälla när biobränsle används. Bestämmelsen gäller för anläggningar som avger koldioxid, vilket är fallet även då de drivs på biobränsle. Innebär detta att även sådana anläggningar kan undantas från kravet på energieffektivitet?

Enligt vår mening skulle det dock föra för långt att tolka IPPCdirektivets definition av utsläpp på ett sätt som gör samtliga energiförbrukande verksamheter till utsläppskällor. Det skulle motsäga ordalydelsen i artikel 26 och inte heller vara konsekvent med handelsdirektivets princip att varje verksamhet endast svarar för sina utsläpp av koldioxiod. En verksamhet som köper in sin energi utifrån skall inte tillräknas de utsläpp av koldioxid som energiproduktionen ev. har resulterat i. Enligt representanter från kommissionen är det också tydligt att endast de delar av en anläggning där direkta utsläpp av koldioxid uppkommer omfattas av valfriheten i artikel 26.

Enligt ändringen i IPPC-direktivet behöver alltså inte medlemsstaterna ställa krav på energieffektivitet gällande de enheter som släpper ut koldioxid, men de kan också välja att upprätthålla sådana

krav. Kommissionen har gett uttryck för en tolkning av IPPCdirektivets energieffektivitetskrav som får betecknas som måttligt ambitiös. Detta skulle kunna indikera att det enligt kommissionens uppfattning inte vore förenligt med handelsdirektivet att tillämpa ett mer långtgående krav på energieffektivitet. Den tidigare gjorda jämförelsen har dock visat att det inte föreligger några väsentliga skillnader mellan miljöbalkens respektive IPPC-direktivets krav på energieffektivitet. Det kan inte anses vara oförenligt med handelsdirektivet att upprätthålla det krav på energieffektivitet som finns i IPPC-direktivet. Härav följer att det, ur ett EG-rättsligt perspektiv, råder valfrihet ifråga om att upprätthålla kravet på energieffektivitet eller ej.

5.2.4 Krav på användning av förnybara energikällor

Det har redan konstaterats att en tillämpning av miljöbalkens regel om förnybara energikällor på verksamheter som omfattas av handelssystemet uppenbarligen skulle begränsa de verksamheternas möjlighet att hantera koldioxidutsläppen utifrån bedömningar om kostnadseffektivitet. IPPC-direktivet saknar regler som styr verksamheters val av energikälla, varför frågan bör anses vara oreglerad i gemenskapsrätten. Med detta synsätt bör fördragets regler i artikel 176 om strängare nationella åtgärder på miljöområdet inte vara tillämpliga på frågan om vissa verksamheter användning av förnybara eller icke förnybara energikällor. Den svenska regeln betraktas då inte som en strängare åtgärd, utan helt enkelt som en annan åtgärd. Eftersom frågan om verksamheters energiförsörjning således inte regleras av gemenskapsrätten är utgångspunkten att frågan helt ligger under nationell kompetens. I detta fall är det nationella handlingsutrymmet större än om frågan anses vara reglerad i gemenskapsrätten.

Det finns rättsakter på gemenskapsnivå vars syfte är att främja användningen av förnybara energikällor. Däremot saknas kravregler som är direkt tillämpliga på verksamheter i likhet med miljöbalken 2 kap. 5 §. 61 Om distinktionen mellan ”strängare åtgärder” och ”andra åtgärder”, se Krämer, 1998, s. 124 ff.

om fritt varuflöde på den inre marknaden i synnerhet. Det är svårt att se hur den svenska regeln skulle strida mot gemenskapens primärrätt. Regeln påverkar inte möjligheterna till svensk export eller import enligt den definition av handelshinder som EG-domstolen byggt upp genom omfattande praxis och gemenskapens konkurrensrätt saknar tillämplighet på frågeställningen.

Även om (viss) konflikt med handelsdirektivets målsättning förutsätts kan ett antal omständigheter av relevans i sammanhanget tyda på att det likväl inte skulle vara att betrakta som ett brott mot EG-rätten. Huvudsyftet med handelsdirektivet är att minska utsläppen av växthusgaser, i första hand koldioxid. Det är endast valet av metod som i handelsdirektivet kännetecknas av målet om kostnadseffektivitet. Den svenska regeln om förnybara energikällors företräde torde vara väl ägnad att medverka till uppfyllandet av gemenskapens klimatpolitik eftersom den föreskriver/uppmanar till en energiproduktion som inte ger upphov till växthusgaser. Utsläppsminskningen i sig torde uppnås i minst samma utsträckning med den svenska regeln. Regeln kommer endast i viss konflikt med metodiken för ett av gemenskapens instrument för att minska utsläppen vilket kan få till följd att utsläppsminskningen i Sverige inte sker på ett fullt lika kostnadseffektivt sätt. Den effekten är endast av betydelse för svensk industri. Från EG-rättslig synvinkel är strängare miljöregler normalt endast intressanta då de på något sätt berör det fria varuflödet eller på annat sätt inverkar negativt på den inre marknadens funktion. Här rör det sig istället om en rent produktionsinriktad regel som inte på något sätt berör andra medlemsstaters industri.

Visserligen kan hävdas att regeln skapar olika förutsättningar för olika aktörer på marknaden, beroende på i vilket land de befinner sig. Sådana olikheter i produktionsorienterad miljölagstiftning är inget nytt inom gemenskapen och inte heller något som förbjuds av EG-rätten. Syftet med rättsakter under artikel 175 är som bekant inte att åstadkomma fullständig harmonisering av medlemsländer-

62 Jfr. fallet med danska nationella regler för returflaskor 302/86 Kommissionen mot Danmark [1988] ECR 4607.

nas miljöregleringar. Därför har Sverige rättslig möjlighet att behålla regeln om förnybara energikällor.

6 Tillståndsfrågor

Enligt handelsdirektivets artikel 4 måste de verksamheter som omfattas av direktivet inhämta tillstånd från behöriga myndigheter för att verksamheten skall få bedrivas. Verksamheterna ifråga kommer därför att behöva ytterligare ett tillstånd utöver det tillstånd de måste ha i enlighet med IPPC-direktivets och miljöbalkens bestämmelser. Avsikten med detta kapitel är att diskutera vissa rättsliga frågor som väcks i anledning av verksamheterna nu beläggs med ett ytterligare tillståndskrav. Det gäller dels egendomsrättsliga frågor om statens rätt att framställa nya krav på verksamheter som redan erhållit tillstånd att bedriva verksamhet, dels behandlas vissa frågor om samordning och integrering av tillstånd enligt handelsdirektivet respektive miljöbalken. Avsikten är att översiktligt diskutera möjligheterna att i framtiden tillämpa ett integrerat förfarande för bägge tillstånden.

Det bör betonas att tillståndet enligt handelsdirektivet är helt annan typ av tillstånd än det som ges enligt miljöbalken. Avsikten är inte att någon materiell prövning av verksamheten i sig skall ske inom ramen för tillståndförfarandet under handelsdirektivet. Det enda kriteriet direktivet anger för att verksamhetsutövaren skall erhålla tillstånd är att myndigheten är övertygad om att verksamhetsutövaren är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen. Miljöbalkens materiella bestämmelser skall inte tillämpas på frågan om tillstånd till koldioxidutsläpp. Tillståndets funktion är att säkerställa verksamheternas förmåga i dessa avseenden i syfte att systemet med utsläppsrätter skall kunna fungera på avsett vis. Det kan därför förväntas att processen för att inhämta tillstånd för utsläpp av koldioxid kommer vara av snabbare och mer formell natur än motsvarande process enligt miljöbalken.

63 C-318/98 Fornasar [2000] ECR I-4785. 64

Artikel 6 handelsdirektivet.

6.1 Ersättning till berörda verksamhetsutövare

De verksamheter som berörs av handelsdirektivet skall även inneha tillstånd för miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken 9 kap. 6 § med tillhörande förordning om miljöfarliga verksamheter. När tillstånd för drift av miljöfarlig verksamhet inhämtats omfattats det av rättskraft enligt 24 kap. 1 §, dvs. det ger verksamhetsutövaren ett visst skydd i fall då myndigheter av olika skäl skulle vilja inskränka verksamhetens fortsatta drift. Detta förutsätter givetvis att verksamheten bedrivs inom de ramar som angetts i tillståndet. Utgångspunkten är att tillståndet gäller för obegränsad tid, även om det enligt 24 kap. 5 § finns en mängd möjligheter att påkalla omprövning. När det nu införs krav på tillstånd för utsläpp av koldioxid innebär det att nya krav ställs på verksamheterna. Skulle en verksamhetsutövare inte få tillstånd enligt de nya reglerna innebär det hinder för fortsatt drift av verksamheten. Frågan som i detta sammanhang har väckts är huruvida drabbade verksamhetsutövare skulle kunna föra fram krav på ersättning från staten för förlusten.

Frågor om ersättning till verksamhetsutövare i anledning av införandet av ett system för handel med utsläppsrätter har tidigare behandlats av Birgitta Leyser i FlexMex1-utredningens betänkande samt av Staffan Vängby i ett utlåtande till FlexMex2-utredningen. Nämnda utredningar skiljer sig något från den förevarande genom att de fokuserar på frågan om själva införandet av krav på innehav av utsläppsrätter i sig kan tänkas grunda rätt till ersättning för den rådighetsinskränkning det kan sägas innebära för verksamhetsutövarna (med eller utan ett auktionsförfarande). I uppdraget till denna rapport ingår istället att utreda vad som gäller i den situationen då verksamhetsutövare tvingas upphöra med verksamheten för det fall att tillstånd enligt de nya reglerna inte erhålls.

Innan frågan om eventuell ersättning berörs bör det påpekas att det får antas vara mycket ovanligt att verksamhetsutövare som innehar tillstånd enligt miljöbalken inte skulle erhålla tillstånd enligt handelsdirektivets regelverk. För att få tillstånd enligt miljöbalken krävs att verksamhetsutövaren förmår att utförligt beskriva processer, råvaruförbrukning, utsläpp etc. Detta är egenskaper som sammanfaller med handelsdirektivets kriterier för att tillstånd skall lämnas. Utsläpp av koldioxid är förhållandevis enkla att beräkna eftersom de står i ett proportionellt förhållande till mängden

65 SOU 2000:45 Handla för att uppnå klimatmål!, bilaga 3 av Birgitta Leyser, samt Utlåtande 2003-05-31 av Staffan Vängby.

bränsle som sätts in i processen. Förmågan att övervaka och rapportera sina utsläpp torde i särskilt hög utsträckning gälla just de verksamheter som omfattas av handelsdirektivet, vilka i de flesta fall är sådana som prövas av miljödomstol enligt miljöbalken (s.k. A-verksamheter). Av dessa skäl ter det sig osannolikt att de inte skulle kunna framställa tillräckligt underlag för att få tillstånd till koldioxidutsläpp.

Frågan om det allmännas ansvar vid ingrepp mot enskilda regleras i grundlag genom regeringsformen 2 kap. 18 §, vilken även är den bestämmelse som det i första hand skulle vara aktuellt att pröva ersättningsanspråk mot. Regeringsformen 2 kap. 18 § stadgar bl.a. att ingen skall behöva tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intresse. Samhällets insatser för att skydda miljön anses utgöra ett sådant angeläget allmänt intresse. Om inskränkningen innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten, skall ersättning utgå.

Såväl Leyser som Vängby har kommit till slutsatsen att det inte kan bli aktuellt med ersättningsskyldighet för införande av krav på förvärv av utsläppsrätter som följer av direktivet (i vart fall då gratis tilldelning används, vid ett auktionsförfarande är situationen mer komplicerad). Om utsläppsrätterna tilldelas gratis sker aldrig någon förmögenhetsöverföring. Det finns inte anledning att här ifrågasätta den bedömningen.

Helt klart är att en inskränkning av aktuellt slag i rätten att bedriva verksamhet som görs i syfte att värna miljön inte kan ge upphov till ersättningsskyldighet för det allmänna, om den verksamhet som drabbas av inskränkningen inte omfattas av ett rättskraftigt tillstånd. Reglering av föroreningar är inte en sådan inskränkning som avsevärt försvårar den pågående markanvändningen på fastigheten. Verksamheten kan mycket väl fortsätta att bedrivas även om man behöver inhämta tillstånd för koldioxidutsläppen. Grundlagen kräver inte att ersättning utgår då det allmänna inskränker rätten att använda egendom om det sker till skydd mot t.ex. föroreningar, vilket tydligt framgår av dess motiv.

Ett anspråk på ersättning skulle i förekommande fall istället grundas på att det nya tillståndskravet skulle innebära ett intrång i

Prop. 1993/94:117, s. 18.

det äldre tillståndets rättskraft. Det allmänna har så att säga sanktionerat koldioxidutsläppen och därmed ingett förväntningar hos verksamhetsutövarna om att kunna fortsätta verksamheten. Enligt detta resonemang skulle det således vara av betydelse huruvida utsläpp av koldioxid omfattas av rättskraft eller ej. Denna fråga är av betydelse när det gäller skydd mot ytterligare ingripanden från myndigheter som går längre än vad som föreskrivits i ett äldre beslut.

Det kan möjligen vara så att de ursprungliga tillståndsbesluten utgör rättegångshinder för en talan om att inskränka en verksamhets koldioxidutsläpp (om koldioxidutsläppen skall anses omfattas av rättskraften torde det för övrigt inte vara med hänsyn till det s.k. ”allmänna villkoret”, utan snarare med hänvisning till allmänna förvaltningsrättsliga principer) Omfattningen av rättskraften i tillståndsbeslut enligt miljöbalken är inte alldeles klar.

Enligt vår mening är dock frågans om tillståndens rättskraft av mindre betydelse när det gäller generella föreskrifter. Kravet på tillstånd för utsläpp av koldioxid torde införas genom en lag om handel med utsläppsrätter. Sådana generella föreskrifter anses kunna användas för att förändra tidigare givna villkor i tillståndsbeslut. Företagare måste alltid räkna att samhället kan komma att införa nya generellt gällande krav på hur verksamheten skall bedrivas. Avsikten med att tillerkänna tillståndsbesluten rättskraft är ge verksamheterna ett visst skydd mot nya krav med stöd av hänsynsreglerna från tillsynsmyndigheter eller enskilda, inte att ge verksamheterna immunitet mot framtida förändringar av lagstiftningen. Om saken vore att se på annat sätt kan det förväntas att åtskillig lagstiftning på miljöområdet skulle försvåras påtagligt. Nyupptäckta miljöproblem, såsom växthuseffekten, kan göra att verksamhet som tidigare ansetts ofarlig och därför inte reglerats av samhället, ses i ett annat perspektiv och därför blir föremål för reglering av samhället.

Av det anförda följer att införandet av krav på tillstånd för utsläpp av koldioxid inte ger upphov till ersättningsskyldighet för staten. Med denna utgångspunkt förefaller det märkligt att ersättningsskyldighet skulle kunna uppstå ifall då en verksamhet inte kan drivas vidare beroende på att verksamhetsutövaren inte förmått inhämta tillstånd för koldioxidutsläpp. Om införandet av reglerna i

Se P.H. Lindbom Miljöprocess, Iustus Förlag, Uppsala 2002, del II, s. 684 ff. 68 Se SOU 1993:27 Miljöbalk, s. 584 f. 69

Jfr. Bertil Bengtsson: Miljöbalkens återverkningar, Nordstedts Juridik 2001, s. 190.

sig inte kan grunda rätt till ersättning kan verksamhetsutövare rimligtvis inte heller rikta några anspråk mot staten då reglerna inte har efterlevts. Här kan jämföras med vad som gäller för tillstånd enligt miljöbalken; enligt 24 kap. 3 § p. 2 kan tillstånd återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas då tillstånd eller villkor däri inte har följts.

6.2 Samordning och integrering av förfarandena

Artikel 8 i handelsdirektivet reglerar frågan om förhållandet mellan förfarandet för att erhålla tillstånd enligt direktivet och motsvarande förfarande enligt IPPC-direktivet (dvs. miljöbalksförfarandet i Sveriges fall). Enligt bestämmelsen skall förfarandet enligt handelsdirektivet samordnas med förfarandet enligt IPPC-direktivet. Artikel 8 uppställer alltså ett krav på att samordning av procedurerna för tillstånd skall ske. Det anges inte närmare vad sådan samordning skall bestå i. Kommissionen har menat att i det fall olika myndigheter handlägger tillstånden borde den myndighet som handlägger tillstånd enligt IPPC-direktivet konsulteras innan tillstånd enligt handelsdirektivet utfärdas. Rent allmänt förefaller artikel 8 ge ganska stort utrymme till nationell diskretion vid implementeringen, så länge någon form av samordning sker.

Vidare anges att medlemsländerna får integrera förfarandet enligt handelsdirektivet med förfarandet enligt IPPC-direktivet. Med integrering av förfarandena avses att bägge tillstånden erhålls inom ramen för en enda prövningsprocedur. Möjligheten att integrera förfarandena har tillkommit syfte att undvika administrativt dubbelarbete. För svenskt vidkommande torde det inte vara möjligt att åstadkomma ett sådant integrerat förfarande till den 1 januari 2005. I FlexMex2-utredningens första delbetänkande utgår man istället från en modell där tillstånd lämnas efter ett förfarande helt skilt från förfarandet enligt miljöbalken. Det kan däremot finnas anledning att överväga möjligheten att från år 2008 tillämpa ett system där tillstånd meddelas inom ramen för den prövning verksamheterna genomgår enligt miljöbalken.

Tekniken att integrera ett annat tillstånd med miljöbalkens allmänna tillståndsförfarande har tidigare använts ifråga om tillstånd

Non-paper on synergies between the EC emissions trading proposal (KOM(2001)581) and the IPPC directive, 22.1.02. 71

SOU 2003:60, s. 115 ff.

för verksamheter som kan påverka områden enligt EG:s fågelskydds- och habitatdirektiv. I det fallet var det tillräckligt att i reglerna om sådana tillstånd (miljöbalken 7 kap. 28 och 29 §§) hänvisa till miljöbalkens allmänna tillståndsförfarande. Det ansågs inte finnas något behov av att reglera situationen för redan befintliga verksamheter. Såvitt gäller tillstånd för koldioxidutsläpp måste hänsyn tas till befintliga verksamheter. Därutöver måste även frågan om förnyelse av tillstånd för koldioxidutsläpp hanteras.

Nya verksamheter (som ansöker om tillstånd för koldioxidutsläpp efter den 31 december 2007) kommer även att behöva ansöka om tillstånd enligt miljöbalken. De kan därför inom ramen för ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet samtidigt ansöka om tillstånd för koldioxidutsläpp. De bägge tillstånden kan lämnas genom samma beslut. En förutsättning för att pröva bägge frågorna inom samma förfarande är att verksamheterna som omfattas av handelssystemet också är tillståndspliktiga under miljöbalken. Med nuvarande utformning på handelsdirektivet står det klart att samtliga berörda verksamheter är sådana som även är tillståndspliktiga enligt miljöbalken. Det kan dock inte uteslutas så kommer vara fallet även fortsättningsvis, för det fall att handelssystemet utvidgas till att omfatta fler växthusgaser och verksamheter. Ett problem med att integrera tillståndsfrågan med tillstånd enligt miljöbalken kan därför vara att vissa verksamheter enbart behöver tillstånd för koldioxidutsläpp och sålunda inte genomgår någon miljöbalksprövning.

Frågan om verksamheter som endast behöver tillstånd för koldioxidutsläpp skulle möjligen kunna lösas genom att tillståndsbestämmelsen utformas på så sätt att grundregeln är att verksamheter skall ansöka om tillstånd för koldioxidutsläpp hos miljödomstol (alternativt länsstyrelsen). I de fall verksamheten dessutom är tillståndspliktig enligt miljöbalkens allmänna regler (vilket bör vara vanligast) skall ansökas om bägge tillstånden samtidigt till den instans som anvisas genom miljöbalkens förfaranderegler. På detta sätt har frågan hanterats när det gäller tillstånd enligt fågelskydds- och habitatdirektiven, jfr. miljöbalken 7 kap. 29 b §.

Redan befintliga verksamheter kommer att inhämta tillstånd i enlighet med det system som föreslås gälla (åtminstone) för perioden 2005−2007. De verksamheterna kommer därmed redan inneha tillstånd för koldioxidutsläpp vid en eventuell övergång till

Prop. 2000/01:111 Skyddet för vissa djur- och växtarter och deras livsmiljöer, s. 50.

ett i miljöbalken integrerat tillståndsförfarande. Eftersom tillstånd enligt handelsdirektivet gäller för obegränsad tid kommer verksamheterna inte att behöva ansöka om nytt tillstånd, utan kan fortsätta verksamheten även efter 2008 med de äldre tillstånden.

Såväl för nya som befintliga verksamheter gäller dock att tillstånden för koldioxidutsläpp kan behöva förnyas under vissa omständigheter. Artikel 7 i handelsdirektivet nämner att verksamhetsutövare skall informera myndigheterna om sådana förändringar eller utvidgningar som gör att tillståndet kan behöva förnyas. Det anges inte närmare under vilka omständigheter tillståndet skall förnyas, vilket får tolkas som att medlemsstaterna har viss diskretion att själva bestämma när tillstånd måste förnyas. Under dessa förutsättningar kunde det för svensk del vara lämpligt med en bestämmelse av innebörden att förnyad prövning skall ske under samma förutsättningar som omprövning sker enligt miljöbalken. Med en sådan ordning skulle säkerställas att bägge tillstånden alltid prövas i ett sammanhang. Skulle t.ex. en verksamhet förändra sin verksamhet blir det på vanligt sätt fråga om att bedöma huruvida nytt tillstånd enligt miljöbalken måste sökas. Om svaret på den frågan blir jakande följer automatiskt att även tillståndet för koldioxidutsläpp måste förnyas.

Också för frågan om förnyelse av tillstånd för koldioxid gäller dock att vissa verksamheter i ett utökat handelsystem kanske inte kommer att vara tillståndspliktiga enligt miljöbalken, med följden att en direkt koppling till miljöbalkens omprövningsinstitut inte träffar de verksamheterna. En regel om att förnyelse av tillstånd till koldioxidutsläpp skall ske under samma förutsättningar som omprövning krävs enligt miljöbalken, skulle dock kunna täcka in även dessa verksamheter. Verksamheterna får då bedöma om förnyat tillstånd behövs mot bakgrund av miljöbalkens omprövningsregler.

7 Tilldelning av utsläppsrätter

Alla medlemsstater måste, enligt artikel 9 i handelsdirektivet, skapa nationella fördelningsplaner som anger hur många utsläppsrätter man planerar att dela ut inom landet. Dessa fördelningsplaner skall basera sig på öppna kriterier, särskilt de som anges i direktivets bilaga III. Avsikten med detta kapitel är utreda vilka krav som kan ställas på en nationell fördelningsplan ur rättslig synpunkt.

7.1 Allmänt om tilldelningen av utsläppsrätter

Medlemsstaterna skall offentliggöra och anmäla den nationella fördelningsplanen för perioden 2005−2007 till kommissionen och de övriga medlemsstaterna senast 31 mars 2004. Kommissionen har tre månader på sig att granska planen från det att den anmälts, och kan under denna tid besluta att avvisa planen helt eller delvis om den inte uppfyller kriterierna i bilaga III. Allokeringsplanerna måste också vara i överensstämmelse med artikel 10 i direktivet som stadgar att minst 95 procent av alla utsläppsrätter för perioden 2005−2007 skall delas ut gratis och att minst 90 procent skall vara gratis för perioden 2008−2012. Om kommissionen avvisar planen måste medlemsstaten göra en revidering och sedan på nytt lämna den till kommissionen. När allokeringsplanen för 2005−2007 är godkänd skall varje medlemsstat, med utgångspunkt i planen, senast tre månader innan periodens början besluta om hur många utsläppsrätter som skall tilldelas var och en av de omfattade verksamheterna.

I processen att utforma den nationella fördelningsplanen kan det vara lämpligt att först bestämma vilken total mängd utsläppsrätter som bör fördelas till den handlande sektorn. Vid bestämmandet av den totala mängden utsläppsrätter måste hänsyn tas till det åtagande om utsläppsminskning landet gjort under Kyotoprotokollet och gemenskapens interna bördefördelning samt hur stor del andel av landets samlade utsläpp som kommer från den handlande sektorn. Dessa faktorer bör övervägas såväl utifrån den historiska utvecklingen från 1990 till dagens utsläpp som utifrån prognoser om utvecklingen för den handlande respektive den icke handlande sektorn. För Sveriges del bör hänsyn även tas till det nationellt fastlagda målet om utsläppsminskning eftersom det är mer långtgående än åtagandet i gemenskapens bördefördelning.

Från kommissionens sida har i motiveringen till det ursprungliga förslaget till handelsdirektiv framhållits att storleken på utsläppen inte skall bli större än vad de hade varit om de reglerades av IPPCdirektivet. Kommissionen menar att en korrekt tillämpning av kriterierna i bilaga III bör leda till ett sådant resultat. Utifrån den

73 Artikel 9 handelsdirektivet. 74

Kommittén för övervakningsmekanismer under Generaldirektoratet för miljö rekommenderar att den totala mängden utsläppsrätter att fördela fastställs först, Non-paper second meeting of Working Group 3, Monitoring Mechanism Committee, april 1, 2003. 75 Kommissionens motivering till förslaget, KOM(2001) 581 slutlig 2001/0245 (COD), 23.10.2001, s. 11.

ståndpunkten får inte tilldelningen av utsläppsrätter resultera i en ökning av koldioxidutsläppen.

7.2 Kriterier i bilaga III till handelsdirektivet

I nuläget är informationen om den närmare innebörden av kriterierna i bilaga III knapphändig. Enligt Artikel 9 i handelsdirektivet skall kommissionen senast 31 december 2003 utfärda riktlinjer för hur kriterierna i bilagan skall implementeras vilket bör innebära ett förtydligande av de angivna kraven. Det kan därför förväntas att tydligare och mer utförlig information kring de med tilldelningen sammanhängande frågorna kommer att finnas tillgänglig efter kommande årsskifte. Kommissionen avser även att publicera en mall (”common format”) för hur fördelningsplanerna bör utformas och vad de bör innehålla i syfte att underlätta jämförelser mellan olika länders fördelningsplaner.

Direktivet innehåller inte något tak för mängden utsläppsrätter de enskilda medlemsstaterna får tilldela verksamheterna. Innan kriterierna i bilaga III har förtydligats finns det inte heller några detaljerade riktlinjer för hur fördelningen av utsläppsrätter mellan olika sektorer och anläggningar skall gå till, utan medlemsstaterna har lämnats viss diskretion i det avseendet. Kommissionen har dock menat att den initiala tilldelningen av utsläppsrätter skulle kunna leda till en betydande snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden, eftersom medlemsländerna skulle kunna tillämpa olika principer för tilldelningen. Det är mot den bakgrunden som kriterierna för tilldelning i bilaga III bör betraktas. Avsikten är att kunna utöva en viss gemensam kontroll över tilldelningen för att uppnå ett större mått av rättvisa medlemsländerna emellan.

7.2.1 Kriterier avseende den totala mängden utsläppsrätter

Bilaga III till handelsdirektivet uppställer vissa krav avseende den totala mängden utsläppsrätter medlemsländerna delar ut, utöver de kriterier som berör den interna fördelningen mellan olika sektorer och anläggningar. Fördelningsplanen måste enligt kriterium 1 beakta hur stor andel av de samlade utsläppen som kommer från den

76 Kommissionens motivering till förslaget 23.10.2001KOM(2001) 581 slutlig 2001/0245 (COD), s. 6.

handlande sektorn, jämfört med landets samlade utsläpp. Mängden utsläppsrätter måste nämligen, enligt kriterium 1, redan före år 2008 vara förenlig med en strategi för att uppnå landets åtagande i gemenskapens bördefördelning. Detta krav måste tolkas som att fördelningen till den handlande sektorn inte får framstå som oförenlig med en realistisk strategi för att uppnå målet för perioden 2008−2012. Hänvisningen till den handlande sektorns andel av de samlade utsläppen kan tolkas som att de mål som ställs upp för den handlande sektorn skall gå i linje med vad som krävs ifråga om utvecklingen av de totala utsläppen under Kyotoprotokollet.

Det krav på balans mellan handlande och icke-handlande sektor som kan utläsas i kriterium 1 nyanseras av att medlemsländerna får ta hänsyn till ytterligare en faktor vid fördelningen, nämligen den nationella energipolitiken. Hänvisningen till nationell energipolitik tillkom på rådets initiativ vid antagandet av den gemensamma ståndpunkten om direktivet. Den nationella politiken kan vara utformad så att relativt sett kraftigare utsläppsminskningar förväntas inom den icke-handlande sektorn, vilket medför att utsläppen inom den handlande sektorn inte nödvändigtvis måste minskas med samma procentsats som landets samlade utsläpp. Den icke-handlande sektorn tillåts på så sätt i viss utsträckning kompensera för utsläppsminskningar som inte kommer till stånd inom den handlande sektorn. Om den nationella klimatpolitiken är utformad på så sätt bör det anges i den nationella fördelningsplanen.

Kriterium 1 i bilaga III till handelsdirektivet anger att den nationella tilldelningen av utsläppsrätter skall stå i överensstämmelse med statens åtaganden under EG:s bördefördelning , Kyotoprotokollet samt med landets nationella klimatstrategi. Kriteriet uttrycker också att mängden tilldelade utsläppsrätter redan innan 2008 skall ligga i linje med en strategi för att uppnå eller nå längre än varje medlemsstats mål under bördefördelningen och Kyotoprotokollet.

För svenskt vidkommande måste tilldelningen alltså bidra till att målet om +4 procent under EG:s bördefördelning uppfylls. För gemenskapens medlemsstater har denna överenskommelse fördelat EG:s gemensamma åtagande inom den s.k. bubblan om -8 procent under Kyotoprotokollet men staterna kommer att bli rättsligt bundna på båda nivåerna när Kyotoprotokollet träder i kraft.

Rådets beslut 2002/358/EG av 25 april 2002. 78 Dessutom gäller staternas övriga typer (icke kvantifierade) av åtaganden under de båda överenskommelserna.

Kriterium 1 anger att tilldelningen också bör stämma överens med den nationella klimatstrategin vilket för Sveriges del skulle innebära att den skall vara i linje med det av riksdagen antagna målet om -4 procent. Det är dock svårt att se att kommissionen skulle kunna vidta åtgärder för att genomföra ett sådant krav mot Sverige då det rör ett frivilligt mer långtgående åtagande än vad som följer av gemenskapens lagstiftning. Det svenska målet gäller utan användning av flexibla mekanismer eller kolsänkor men i och med att gemenskapen inför ett system för de flexibla mekanismerna kommer det att vägas in vid en översyn av målet vid den första kontrollstationen 2004.

7.2.2 Särskilt om kriterier i bilaga III

I uppdraget ingår särskilt att undersöka innebörden i några av kriterierna i bilaga tre. Det gäller kriterierna för beaktande av minskningspotential, ren teknik samt tilldelningens förenlighet med annan gemenskapslagstiftning.

I kriterium 3 anges att mängden utsläppsrätter att fördela skall vara förenlig med möjligheterna att minska utsläppen för olika verksamheter i handelsystemet. Betydelsen av detta är att fördelningsplanen skall ta hänsyn till att möjligheterna till minskning av utsläppen kan skilja sig väsentligt åt mellan olika verksamheter. Vid tilldelning av utsläppsrätter torde sådana hänsyn mer konkret bestå i att verksamheter med små möjligheter till minskning tilldelas fler utsläppsrätter i förhållande till sina konstaterade utsläpp än verksamheter med stora möjligheter till minskning. Syftet med bestämmelsen är att minska risken för sådan snedvridning av konkurrensläget som skulle kunna uppstå om verksamheter eller sektorer som relativt enkelt kan åtgärda utsläppen tilldelas lika många utsläppsrätter som företag som endast har små möjligheter att åtgärda utsläppen.

Potentialen för utsläppsminskningar kan beaktas på ett flertal sätt. I kriteriet nämns att medlemsländerna får (”may”) basera tilldelningen på genomsnittliga utsläpp per producerad produkt samt möjliga framsteg inom olika verksamheter (i direktivet används ordet ”activities”). Det skulle i så fall bli fråga om att ange en genomsnittlig faktor för relationen produktion-utsläpp för olika verksamheter. Därtill måste även läggas en faktor som används för

Prop. 2001/02:55.

att beakta de olika verksamheternas möjlighet att minska utsläppen. Detta skall dock endast ses som ett exempel på en tilldelning som är förenligt med möjligheterna att minska utsläppen. Sådana hänsyn kan tas på ett flertal sätt. Om ett benchmarkbaserat system används kan det följa redan av de standarder (t.ex. BAT) som tillämpas att hänsyn tas till minskningspotentialen (tilldelningen sker efter hur låga utsläppen borde kunna vara).

Kriteriet om hänsyn till möjligheterna att minska utsläppen kräver inte att planen innehåller en särskild regel som direkt syftar till att göra åtskillnad mellan olika verksamheter i detta hänseende. Det krävs endast att planen ”skall vara förenlig med möjligheterna att minska utsläppen…”. Detta måste tolkas som att det är tillräckligt att kunna visa att planen resulterar i en tilldelning som inte missgynnar de verksamheter som endast har små möjligheter att minska utsläppen.

Enligt punkt 8 i bilaga III skall fördelningsplanen innehålla information om på vilket sätt ren teknik, inklusive energieffektiv teknik, beaktas. Kriteriet rörande ren teknik tillkom under rådets behandling av direktivet vid antagandet av den gemensamma ståndpunkten. Betydelsen ligger i att planen på något sätt skall premiera verksamheter som använder sig av ren teknik framför andra verksamheter. Härigenom undviks även en snedvridning av konkurrensen genom att verksamheter med relativt sett stora utsläpp gynnas av en högre tilldelning av utsläppsrätter. Det krävs inte att fördelningsplanen uttryckligen reglerar att ren teknik skall beaktas, utan det är tillräckligt att kunna visa hur planens övriga regler leder till att verksamheter med ren teknik inte missgynnas. Det kan noteras att det är frivilligt för medlemsländerna att beakta tidiga åtgärder (”early action”) enligt kriterium 7. I det fall ett medlemsland redovisar att hänsyn tagits till tidiga åtgärder torde det inbegripa en beskrivning av hur ren teknik beaktas. Kravet i kriterium 8 får i det fallet ingen självständig betydelse.

I punkt 4 stadgas att den nationella fördelningsplanen skall vara förenlig med gemenskapens övriga rättsliga och politiska instrument. Oundvikliga ökningar av utsläpp på grund av nya rättsliga krav skall beaktas. Det utkast till gemensam mall för fördelningsplaner som vi har tagit del av talar endast om att planen skall ange om medlemsstaten ifråga har beaktat oundvikliga utsläppsökningar på grund av ny gemenskapslagstiftning. I så fall skall skälen härtill förklaras samt varför utsläppsökningarna är oundvikliga. Detta kriterium torde vara tillämpbart t.ex. på vissa ökningar av kol-

dioxidutsläppen från raffinaderier som betingas av skärpta krav i gemenskapens lagstiftning om drivmedel. I syfte att minska det producerade drivmedlets innehåll av vissa miljöfarliga ämnen måste produktionen förändras på ett sätt som resulterar i större utsläpp av koldioxid.

7.3 Regler om statsstöd

Den fria konkurrensen utgör en av grundtankarna för den inre, gemensamma marknaden. EG-fördragets artikel 3 och 4 stadgar att ett säkerställande av konkurrensen är nödvändigt för att nå gemenskapens mål och att den ekonomiska politiken skall bygga på en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens. De centrala reglerna för EG:s konkurrensrätt återfinns i artikel 81 och 82 EGF som reglerar förbud mot konkurrensbegränsande avtal mellan företag respektive förbud mot missbruk av dominerande ställning. Båda artiklarna reglerar missförhållanden skapade av företag. Detta är något som kan komma att uppstå när systemet för handel med utsläppsrätter är i funktion men då det inte är något specifikt för handel med utsläppsrätter lämnas det utanför denna utredning. Istället är det reglerna i artikel 87 och 88 som rör statsstöd som är av intresse och som kommer att beskrivas nedan.

Artikel 87.1 anger huvudregeln för statsstöd:

Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en

medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är,

som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gyn-

na vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma

marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

För att en åtgärd skall utgöra stöd krävs alltså att den uppfyller alla artikelns kriterier genom att det involverar statliga medel, att det kan påverka den fria konkurrensen negativt, att det innebär en fördel för mottagaren samt att det påverkar handeln mellan staterna.

Termen stöd har givits en vid tolkning av både kommissionen och av EG-domstolen. Det innebär att inte bara direkt utan även indirekt stöd omfattas. Med indirekt stöd menas sådana fall där staten inte får inkomster som man skulle ha fått annars, t.ex. genom skattelättnader för en viss typ av företag eller sänkta räntesatser. Exempel på fall som bedömts utgöra statsstöd är subsidier

för att främja investeringar i vindkraft, fördelaktiga lån för avfallshantering, kontroll av luftförorening samt energianvändning samt lättnader i koldioxid-/energiskatt för energiintensiv industri.

Kommissionen övervakar tillämpningen av statsstödsreglerna och skall enligt artikel 88.1 tillsammans med medlemsstaterna granska stödprogram som är i kraft. Medlemsstaterna är också skyldiga enligt artikel 88.3 att anmäla alla planerade program som innebär statsstöd till kommissionen. Detta gäller även systemet för handel med utsläppsrätter. Om en medlemsstat vill genomföra en tilldelning som utgör statsstöd skall åtgärden anmälas till kommissionen för granskning.

7.3.1 Statsstöd syftande till miljöskydd

I artikel 87.2 och 3 EGF anges undantag från huvudregeln när stöd ändå anses förenligt, med den inre marknaden. Dessa undantag rör inte miljöskydd specifikt förutom 87.2(b) som ger möjlighet till stöd för avhjälpande av skador vid naturkatastrofer. Trots frånvaron av ett uttryckligt undantag finns utrymme för att med statliga medel befrämja miljövänlig produktion framför annan produktion. I detta sammanhang är den s.k. integrationsprincipen i artikel 6 EGF central. Principen säger att miljöhänsyn skall integreras i utformning och tillämpning av gemenskapens samtliga politikområden. Kommissionen är därför skyldig att vid tillämpning av statsstödsreglerna beakta intresset av en god miljö.

Kommissionen ger ut riktlinjer för i vilka fall stödåtgärder för miljöskydd kan tillåtas och de nu gällande är från 2001. Av riktlinjerna framgår bl.a. att gemenskapen skall sträva mot ordning där företagen betalar det verkliga priset för sin verksamhet, genom att miljökostnaderna internaliseras i företagens produktionskostnad. Riktlinjerna ger alltså uttryck för principen att förorenaren skall betala (Polluter Pays Principle, PPP). Denna princip intar över huvud taget en framträdande plats vid konkurrensrättsliga bedömningar av frågor som rör miljöskydd. En konstruktion, vare sig det är fråga om statligt stöd eller ett avtal mellan företag, är nor-

Kommissionens XXIInd Report on Competition Policy, s. 449. 81 Kommissionens XXIInd Report on Competition Policy, s. 453 samt EGT 1991 L 156/39. 82

Kommissionens XXIInd Report on Competition Policy, s. 451. 83 Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön (2001/C 37/03). 84

Kommissionens XXIInd Report on Competition Policy, 1993, s. 52 ff.

malt godtagbar ur konkurrenssynpunkt om syftet är att på ett korrekt sätt genomföra PPP.

7.3.2 Statsstöd genom tilldelning av utsläppsrätter

Det bör framhållas att de grundläggande reglerna om statsstöd är mycket generellt hållna. Detta är fallet eftersom reglerna täcker in en stor mängd situationer av olikartad karaktär. Statsstöd kan utformas på så många olika sätt och med olika syften att det är svårt att dra några mer långtgående slutsatser utifrån enskilda fall. Varje situation måste bedömas för sig. Vidare skall reglerna om statsstöd alltid tillämpas utifrån en helhetsbild av de ekonomiska spelregler som staten erbjuder de aktuella företagen. Företag är vanligen föremål för en mängd olika regleringar av ekonomisk eller administrativ natur. En lättnad av ett krav kan kompenseras genom en skärpning av ett annat. En analys av en viss företeelses förenlighet med reglerna om statsstöd förutsätter normalt kännedom om helhetsbilden av statliga regleringar som kan påverka företagens ekonomiska situation.

Kommissionen konstaterar redan i riktlinjerna angående statligt stöd till skydd för miljön från 2001 att ytterligare ledning kan behövas angående statsstödsreglernas tillämpning vid införandet av ett system för handel med utsläppsrätter. Det ansågs dock vid den tidpunkten vara för tidigt att fastställa kriterier för vad som utgör tillåtet stöd vid tilldelning av utsläppsrätter. Rättsläget vad gäller statligt stöd vid tilldelning av utsläppsrätter kan förväntas bli klarare efter den 31 december 2003, då kommissionen skall ha utfärdat riktlinjer om tillämpningen av kriterierna i bilaga III. Dessa riktlinjer bör ge ledning för frågan om vad som kan bedömas som statligt stöd ifråga om tilldelningen.

När det gäller tilldelning av utsläppsrätter måste konstateras att det f.n. föreligger ett flertal osäkerhetsfaktorer. För det första finns i skrivande stund ingen tänkt modell för tilldelning att bedöma utifrån reglerna om statsstöd. För det andra är det oklart hur energiskattesystemet kommer att se ut vid tiden för handelssystemets ikraftträdande. Hur skatten på energi och koldioxid utformas kommer att få stor betydelse för frågan om tilldelningens förenlighet med reglerna om statsstöd.

7.3.3 Rekvisiten för statsstöd applicerat på tilldelning av

utsläppsrätter

För att artikel 87 skall vara tillämplig måste det vara fråga om medel som överförs till marknadsaktörer. Vid gratis tilldelning överförs en immateriell rättighet till enskilda företag. Denna rättighet kommer att kunna säljas på en marknad och representerar därför ett förmögenhetsvärde som mottagarna kommer att kunna utnyttja. Tilldelningen utgör således en sådan transaktion som kan vara att se som statsstöd.

Vidare skall de medel som överförs, för att kunna utgöra statsstöd, gynna vissa företag eller viss produktion, enligt det s.k. selektivitetskriteriet. Åtgärder som syftar till att stärka landets samlade ekonomi är vanlig ekonomisk politik och kan inte betraktas som statsstöd. Utgångspunkten är att statliga åtgärder skall drabba alla företag lika. Det kan ibland vara svårt att skilja på vad som gynnar ekonomin i allmänhet och vad som är stöd till vissa företag eller sektorer. En reglering omfattar ofta flera olika sektorer och i ett sådant fall är frågan om regleringen innefattar något moment av särbehandling. Det väsentliga är huruvida det går att urskilja en grupp företag som genom de statliga åtgärderna hamnar i ett bättre ekonomiskt läge än vad andra företag gör. Det följer av samhandelskriteriet (se nedan) att särbehandling av företag är av intresse först när den påverkar konkurrenter i andra länder inom gemenskapen.

För tilldelning av utsläppsrätter innebär selektivitetskriteriet att det framför allt är undantag till de generella reglerna i den nationella fördelningsplanen som är av intresse ur statsstödssynpunkt. Är t.ex. den allmänna regeln att företagen skall tilldelas utsläppsrätter som motsvarar de faktiska utsläppen under år x, kan eventuella regler som resulterar i att vissa företag skall tilldelas en annan (större) mängd vara att betrakta som statsstöd. Det kan vara fråga om en regel som skiljer på olika typer av utsläpp och som leder till att vissa företag får relativt sett fler utsläppsrätter än andra. Reglerna bedöms utifrån den effekt de har på företagen. En regel som visserligen har en generell utformning kan uppfylla selektivitetskriteriet om regeln i praktiken får till effekt att en viss grupp företag gynnas.

Avsteg från regleringens generella principer kan vara motiverade. Det ligger i rekvisitet att statligt stöd inte får snedvrida konkurrensen eller hota att snedvrida konkurrensen. Även om selekti-

vitetskriteriet är uppfyllt genom att en grupp företag gynnas behöver åtgärden inte nödvändigtvis bedömas som konkurrenssnedvridande. Som nämnts ovan intar PPP en central plats i bedömningen av vad som är godtagbart ur konkurrenshänseende. Kommissionen upprätthåller en policy med innebörden att regleringar som syftar till att på ett korrekt sätt genomdriva denna princip inte kan snedvrida konkurrensen, även om regleringen ifråga innebär att vissa företag hamnar i ett bättre läge än sina konkurrenter (alternativt: åtgärden anses i och för sig som en konkurrensbegränsning, men den begränsningen är tillåten med hänsyn till miljöskyddsintresset. Distinktionen är inte helt klar). Detta innebär t.ex. att företag som tilldelas fler utsläppsrätter än vad de släppte ut under det valda basåret inte gynnas på ett otillbörligt sätt om den extra tilldelningen beror på att företaget ifråga släppte ut relativt sett lite koldioxid i förhållande till sin produktion under basåret.

Särbehandling av företag kan förväntas vara svårare att motivera om åtgärden inte på ett tydligt sätt kan kopplas till PPP. Allmänt gäller att ett undantag från generella regler bör framstå som en naturlig och logisk del av helheten i en miljöreglering för att en särbehandling av vissa företag skall kunna vara motiverad. Undantag från den generella regeln som inte kan förklaras utifrån sakliga, objektiva grunder riskerar att betraktas som konkurrenssnedvridande. Som exempel ett fall där ett undantag inte ansågs motiverat kan avgörandet i det uppmärksammade Adria Wien-målet nämnas. I detta fall gynnade den österrikiska energiskattelagen företag som tillverkar varor, till skillnad från tjänsteproducerande företag. EG-domstolen menade att det inte fanns någon grund i den allmänna lagstiftningssystematiken för att särbehandla varuproducerande företag. Det fanns inte heller några miljömässiga skäl för åtgärden. Särbehandlingen av varuproducerande företag var därför att betrakta som otillåtet statsstöd.

Ett godtagbart skäl för särbehandling av vissa företag kan vidare vara att företagen ifråga inte har något rimligt alternativ till att förfara på det sätt som regleringen ifråga söker undvika, om den produkt företagen tillverkar skall fortsätta tillverkas. Ett exempel på detta gäller en dansk lag om skatt på utsläpp av vissa ämnen till avloppsvattnet. Vissa industrier (bl.a. fiskeindustrin) undantogs

85 Mål C-143/99 Adria-Wien Pipeline GmbH, Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke GmbH mot Finanzdirektion für Kärnten, [2001] ECR I-8365.

från skatterna eftersom de inte ansågs ha något rimligt alternativ till sådana utsläpp, vilket godkändes av kommissionen.

Vid granskning av de tidigare införda mindre systemen för handel med utsläppsrätter i Storbritannien och Danmark har kommissionen ansett införandet av systemen i sig medföra viss snedvridning av konkurrensen. Vid bedömningen av systemens förenlighet med statsstödsreglerna har hänsyn dock tagits till att länderna på frivillig basis genomfört åtgärder som är av intresse för hela gemenskapen i syfte att uppfylla åtagandet under Kyotoprotokollet. Bedömningen torde bli striktare vid implementeringen av handelsdirektivet eftersom det då är fråga om åtgärder som länderna är skyldiga att företa. Eventuellt stöd i form av tilldelning till vissa företag kan inte på samma sätt motiveras med att de företagen uppfyller mer långtgående miljömål än andra företag inom gemenskapen. Förekommer undantag eller åtskillnad mellan olika verksamhetstyper i den nationella fördelningsplanen bör skälen härtill anges och det bör förklaras varför åtgärderna inte bör betraktas som otillåtet statsstöd.

Stöd som inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna utgör inte otillåtet statligt stöd enligt gemenskapens regler, enligt det s.k. samhandelskriteriet. Rekvisitet har givits en relativt vid tolkning av kommissionen och domstolen. Det är inte nödvändigt att konkret bevisa att företag i andra medlemsländer lider skada av stödet. Exempelvis kan stöd anses påverka handeln mellan medlemsstaterna även om det mottagande företaget endast producerar för den nationella marknaden. Ett sådant stöd kan anses vara åtminstone potentiellt konkurrenssnedvridande genom att det blir svårare för utländska konkurrenter att ta sig in på den nationella marknaden.

En konsekvens av samhandelskriteriet är att stöd som syftar till att bemöta konkurrens från företag utanför gemenskapen inte kan angripas med stöd av statsstödsreglerna. Detta kan ha viss relevans för eventuellt stöd till företag som omfattas av handelssystemet. Kriterium 11 i bilaga III till handelsdirektivet nämner att den nationella fördelningsplanen kan innehålla information om hur konkurrens från länder utanför gemenskapen beaktas vid tilldelningen. I de flesta fall torde det emellertid vara mycket svårt att

86 Report on the Application of the Competition Rules in the European Union, Directorate- General IV, 1996. 87 Ärende N 1037/95, publicerat i EGT C 188, 28.6.1996 (Danmark) samt ärende N 416/2001 (Storbritannien).

skilja ut stöd som skyddar från internationell konkurrens från stöd som skyddar mot gemenskapsintern konkurrens.

I dagsläget går det inte att säga vilken betydelse som kan tillmätas frågan om internationell konkurrens. Vad som möjligen generellt kan sägas är att stöd till företag som konkurrerar på utpräglat globala marknader kan vara lättare att motivera än stöd till företag som huvudsakligen eller till stor del konkurrerar med andra europeiska företag. Internationell konkurrens har tidigare beaktats ifråga om tillfälliga undantag för vissa globalt konkurrerande företag då näringslivet i övrigt pålagts betydligt ökade kostnader för miljöskydd.

8 Handlingsalternativ

Den rättsliga utredning som redovisats i föregående kapitel har identifierat ett antal punkter i svensk miljölagstiftning som behöver övervägas i anledning av handelsdirektivets genomförande i svensk rätt. I några fall, det gäller frågorna om gränsvärden för koldioxidutsläpp och gränsvärden för vissa andra ämnen, har problemet klarlagts uttryckligen på EG-rättslig nivå med konsekvensen att medlemsländerna har fått tydliga handlingsdirektiv att förfara på visst sätt. I andra fall har medlemsstaterna utrymme att självständigt bedöma olika handlingsalternativ. Vad gäller handelsdirektivets genomförande i svensk rätt har den nationella diskretionen begränsats till att avse miljöbalkens regler om energieffektivitet och användning av förnybara energikällor. Det bör övervägas ifall dessa regler skall tillämpas på de verksamheter som omfattas av handelssystemet eller om det är mer ändamålsenligt att införa ett undantag för dessa verksamheter. I detta kapitel skall konsekvenser av olika handlingsalternativ diskuteras.

Naturligtvis påverkas frågor om koldioxidutsläpp av en mängd olika faktorer och det finns inte möjlighet att beakta samtliga här. Särskilt skatterna på koldioxid och energi har stor betydelse för de frågor som berörs. Det ligger utanför omfattningen av vårt uppdrag att bedöma frågor om samspelet mellan skatter och utsläppshandel. Bedömningen av handlingsalternativen utgår från situationen att

Hänsyn till internationell konkurrens har tagits vid bedömning av miljöskatter i Danmark (ärende N 841/A/2000), Finland (ärende NN 75/2002) och Sverige (ärendena NN 3/A/2001 och N 4/A/2001).

övriga faktorer är oförändrade. En faktor, nämligen tilldelningen av utsläppsrätter, har dock ett så nära samband med miljöbalkens krav att frågorna måste betraktas i ett sammanhang.

8.1 Betydelsen av mängden tilldelade utsläppsrätter

Överväganden rörande miljöbalkens krav på energieffektivitet respektive användning av förnybara energikällor måste sättas i samband både med den samlade europeiska tilldelningen av utsläppsrätter och med den svenska nationella tilldelningen.

8.1.1 Europeisk tilldelning

Betydelsen av att tillämpa respektive inte tillämpa miljöbalkens regler på de verksamheter som omfattas av handelssystemet varierar väsentligt beroende på hur tilldelningen av utsläppsrätter genomförs på det europeiska planet. Skälet är att den samlade tilldelningen bestämmer hur högt priset för utsläppsrätter kommer att bli; ju större tillgång på utsläppsrätter, desto lägre pris. Priset på utsläppsrätter bestämmer i sin tur huruvida det är ekonomiskt rationellt för de svenska verksamheterna att genomföra investeringar för minskade koldioxidutsläpp.

Vid ett lågt pris på utsläppsrätter kommer incitamentet för att minska verksamhetens utsläpp att vara svagt. Kostnaden för att täcka de faktiska utsläppen med att köpa upp utsläppsrätter kommer att vara låg, och för det fall att verksamheten tilldelats mer utsläppsrätter än vad de faktiska utsläppen uppgår till behöver inga utsläppsrätter köpas. I det läget blir miljöbalkens krav, om de upprätthålls, även fortsättningsvis styrande för verksamheternas hantering av koldioxidfrågan. Omvänt skulle betydelsen av miljöbalkens regler vara liten eller obefintlig vid ett högt pris på utsläppsrätter. Det skulle då i många fall vara billigare att minska de egna utsläppen än att köpa upp utsläppsrätter. Slutsatsen som bör dras av detta resonemang är att de svenska faktiska utsläppsminskningarna beror av storleken på den samlade europeiska tilldelningen av utsläppsrätter. Förhållandet kan schematiskt och förenklat illustreras enligt följande:

Pris på utsläppsrätter

Miljöbalkens

kravnivå (BMT)

Faktisk minskning

av svenska utsläpp

8.1.2 Svensk tilldelning

Det torde således vara den samlade tillgången på utsläppsrätter på den europeiska marknaden som avgör i vilken utsträckning de svenska verksamheterna kommer att minska sina faktiska utsläpp av koldioxid. Det kan noteras att den svenska tilldelningen har liten påverkan på vad tillgången och därmed priset för utsläppsrätterna kommer att bli. De 15 nuvarande EU-medlemmarnas utsläpp inom de sektorer som omfattas av handelssystemet uppgick 1990 till över 1 600 miljoner ton, vilket kan ge en bild av mängden utsläppsrätter som kan förväntas tilldelas totalt inom handelssystemet för perioden 2005−2007. För Sveriges del har bedömningen gjorts att den handlande sektorns behov kan uppgå till 24 miljoner ton.

Med de nu beskrivna förutsättningarna inställer sig frågan vilken betydelse den svenska tilldelningen av utsläppsrätter har. Först och främst har den svenska tilldelningen naturligtvis viss påverkan på vad tillgången totalt blir, även om denna påverkan är liten. Därutöver gäller att det är den svenska tilldelningen som bestämmer Sveriges ambitionsnivå för klimatåtgärder inom den handlande

Economic Evaluation of Sectoral Emission Reduction Objectives for Climate Change, rapport för kommissionen, ECOFYS Energy and Environment – Netherlands, AEA Technology Environment − United Kingdom, National Technical University of Athens − Greece, mars 2001. 90

SOU 2003:60.

sektorn. Själva grundtanken med handelssystemet är att staterna inte skall styra över exakt vilka verksamheter som skall företa utsläppsminskningar. Minskningarna skall genomföras där de medför lägst kostnader. Det går därför inte att på förhand bestämma t.ex. att svenska verksamheter skall minska sina faktiska utsläpp med en viss mängd. Med hänsyn till denna situation är det inte relevant att bedöma den svenska insatsen i klimatfrågan efter hur omfattande de faktiska utsläppsminskningarna bland svenska verksamheter kan förväntas bli. Det är i stället den svenska tilldelningen av utsläppsrätter som avgör den svenska ambitionsnivån för insatserna mot koldioxidutsläpp inom den handlande sektorn (annorlunda uttryckt: de svenska utsläppen bör i enlighet med handelssystemets logik anses uppgå till samma mängd som den svenska tilldelningen).

När handelssystemet ställs i relation till miljöbalkens kravregler måste de miljömässiga konsekvenserna bedömas med utgångspunkt i storleken på den svenska tilldelningen jämfört med den kravnivå som finns i miljöbalken beträffande utsläpp av koldioxid. Miljöbalkens kravnivå bestäms av begreppet BMT. Om den svenska tilldelade mängden utsläppsrätter understiger den nivå på utsläppen som följer av en tillämpning av miljöbalkens BMT-krav kan man tala om en snäv tilldelning. Handelssystemet skulle i detta fall innebära en skärpning av kraven för svenska verksamheter, jämfört med tillämpning av miljöbalkens regler. Om den tilldelade mängden utsläppsrätter istället överstiger BMT-nivån kan man tala om en generös tilldelning av utsläppsrätter.

Som tidigare har angetts är praxis avseende BMT-nivån för energianvändning (och därmed även koldioxidutsläpp) ännu förhållandevis outvecklad. Det är därför svårt att ange var BMTnivån ligger i termer av absoluta tal. Mycket tyder dock på att en kvantifierad nivå skulle skulle innebära minskade utsläpp i storleksordningen 5−30 procent jämfört med dagens nivåer och vid oförändrad storlek på produktionen.

91 Jfr. slutsatsen i FlexMex2-utredningens första delbetänkande att det är den tilldelade mängden utsläppsrätter (till skillnad från de faktiska utsläppen) som skall avräknas mot det nationella målet, SOU 2003:60, s. 41. 92

Jfr. avsnitt 3.1.4.

8.2 Kravet på energieffektivitet

Kravet på energieffektivitet i miljöbalken 2 kap. 5 § innebär att verksamheten skall drivas så att så lite energi som möjligt går till spillo. Verksamheten skall inte förbruka mer energi än vad som behövs med hänsyn till hur mycket som produceras. Ambitionsnivån bestäms utifrån kravet på användande av bästa möjliga teknik. Handelsdirektivet ger endast utrymme för att ta bort energieffektivitetskravet avseende de enheter inom en anläggning där direkta utsläpp av koldioxid sker (främst förbränningsanläggningar). Härav följer att kravet skall gälla även fortsättningsvis för verksamhetens övriga delar i enlighet med grundregeln i IPPC-direktivet. I detta sammanhang bör det noteras att energibesparingspotentialen generellt sett anses vara begränsad i förbränningsanläggningar, jämfört med vad som gäller för processdelen av tillverkningsindustrier. Sålunda kan även betydelsen av att behålla kravet på energieffektivitet i denna del eller ej antas vara begränsad.

8.2.1 Miljömässiga aspekter

Ett upprätthållande av kravet på energieffektivitet kan resultera i en större minskning av koldioxidutsläppen från svenska verksamheter jämfört med om kravet tas bort. Regeln skulle få betydelse i de fall då verksamhetsutövaren inte bedömer det vara ekonomiskt lönsamt att minska utsläppen genom investeringar för effektivare energianvändning eftersom kostnaden för införskaffande av utsläppsrätter är lägre. I dessa fall skulle myndigheterna ha möjlighet att ställa krav på att sådana investeringar ändå genomförs.

Hur starkt genomslag regeln om energieffektivitet skulle få beror huvudsakligen på priset på utsläppsrätter. Vid ett högt pris kan det tänkas att regeln mycket sällan skulle bli aktuell att använda, eftersom det skulle ligga i verksamheternas egenintresse att minimera energibehovet (i den mån energiproduktionen ger upphov till koldioxidutsläpp vid anläggningen). Omvänt gäller att vid ett lågt pris skulle incitamenten till effektivare energianvändning vara små. I de allra flesta fall skulle det vara mer fördelaktigt att köpa upp det antal utsläppsrätter som behövs för att täcka de faktiska utsläppen, jämfört att genomföra investeringar i den egna

Jfr. diskussionen i avsnitt 5.2.3. 94 Detta framgår av en konsultrapport beställd av EU:s miljödirektorat, AEA Technology Report: Energy Management in Industry, 2000-08-06.

verksamheten. I det läget blir miljöbalkens krav styrande för verksamheternas investeringar i ökad energieffektivitet.

I samtliga fall gäller att i den mån kravet på energieffektivitet får effekt, resulterar det i en minskning av utsläppen av koldioxid inom Sverige som går längre än vad som följer av handelssystemet. När kravet på energieffektivitet får effekt beror av det ovan nämnda förhållandet att regeln endast blir aktuell att tillämpa i de fall då de ekonomiska incitamenten inte varit tillräckliga för att motivera en investering i förbättrad energihushållning vid den aktuella anläggningen. Det är däremot inte troligt att en sådan investering minskar de totala utsläppen av koldioxid inom handelssystemet. Detta är fallet eftersom mängden tillgängliga utsläppsrätter fortfarande kommer vara densamma. En investering som betingas av miljöbalkens krav medför att verksamheten ifråga får ett överskott på utsläppsrätter att sälja, alternativt att verksamheten inte behöver köpa upp utsläppsrätter från andra verksamheter. De totala koldioxidutsläppen är därför troligtvis desamma oavsett om regeln behålls eller ej.

Utöver minskade koldioxidutsläpp i Sverige kan ett upprätthållande av energieffektivitetskravet föra med sig en totalt sett minskad energiförbrukning inom landet. Detta kan i sin tur leda till andra positiva effekter som t.ex. minskade utsläpp av ämnen som svavel- och kväveoxider. Det kan överhuvud taget antas vara positivt ur samhällssynpunkt om landets energiförbrukning hålls nere.

8.2.2 Ekonomiska aspekter

Ett upprätthållande av kravet på energieffektivitet kan ha vissa negativa ekonomiska effekter. Som nämnts skulle regeln endast vara aktuell att tillämpa i de fall då de ekonomiska förutsättningar handelsdirektivet uppställer inte ger tillräckliga incitament för att vid den berörda verksamheten investera i förbättrad energieffektivitet (avseende sådana investeringar som minskar koldioxidutsläppen vid anläggningen). De investeringar som sker på grund av kravet i miljöbalken skulle i ett sådant läge definitionsmässigt vara mer kostsamma än motsvarande investeringar som sker på ”frivillig” basis. Anledningen till att myndigheterna alls behöver ställa något krav skulle vara just att investeringen ifråga inte bedömts ge tillräckligt stora utsläppsminskningar i förhållande till dess kostnad. Resultatet är att de ytterligare inhemska utsläppsminskningar

regeln ger upphov till uppnås till en högre marginalkostnad än övrig utsläppsminskning.

Återigen gäller att de antaganden som görs om konsekvenserna av kravets upprätthållande måste sättas i relation till priset på utsläppsrätter. Vid ett högt pris kan konsekvenserna av att upprätthålla kravet förväntas bli små eller försumbara eftersom det ändå inte skulle vara kraven som betingade investeringar i ny energiproduktion. Det torde då sakna ekonomisk betydelse för verksamheterna om kravet upprätthålls eller ej. Vid ett lågt pris får kravet istället betydligt större effekt på företagens kostnader.

8.2.3 Statsstödsreglerna

Administrativa regler brukar inte bli föremål för granskning utifrån reglerna om statsstöd, eftersom det för dessas tillämpning skall röra sig om medel som överförs från staten till företag. Möjligen skulle kravet på energieffektivitet kunna beaktas som en av många variabler vid en bedömning av ett företags ekonomiska förutsättningar. Vår bedömning är dock att det i så fall skulle vara av marginell betydelse.

8.3 Kravet på användning av förnybara energikällor

Liksom energieffektivitetskravet återfinns kravet på att verksamheter skall använda förnybara energikällor i första hand i miljöbalken 2 kap. 5 §. Det senare kravet har ingen motsvarighet i IPPCdirektivet utan går utöver vad som där föreskrivs. Viss oenighet råder beträffande frågan om bestämmelsen skall tolkas som ett allmänt målsättningsstadgande eller som en juridiskt förpliktande regel. Oavsett vilken tolkning som görs står det klart att regeln kan användas för att ställa krav på verksamheter rörande metoderna för energiproduktion. Eftersom huvudregeln i miljöbalken är att man inte med stöd av hänsynsreglerna kan angripa själva syftet med en verksamhet tar regeln främst sikte på verksamheter vars huvudsakliga syfte är något annat än energiproduktion, men som ändå har viss energiproduktion på platsen.

Konsekvenserna av att behålla respektive ta bort kravet på användning av förnybara energikällor är i stora delar parallella till

Se avsnitt 3.1.4.

effekterna av att upprätthålla kravet på energieffektivitetskravet. Här beskrivs därför de förväntade konsekvenserna mer kortfattat.

8.3.1 Miljömässiga aspekter

Kravets upprätthållande kan resultera i en större minskning av koldioxidutsläppen från svenska verksamheter jämfört med om kravet tas bort. Regeln skulle få betydelse i de fall då verksamhetsutövaren inte har tillräckliga incitament för att övergå till användning av förnybar energi eftersom kostnaden för införskaffande av utsläppsrätter är lägre. I dessa fall skulle myndigheterna ha möjlighet att ställa krav på att en sådan övergång ändå genomförs.

Även för regeln om förnybara energikällor gäller att dess genomslag vid införandet av utsläppshandel huvudsakligen beror på priset på utsläppsrätter. Kortfattat gäller alltså att regelns betydelse kan förväntas vara marginell vid ett högt pris på utsläppsrätter. Vid ett lågt pris på utsläppsrätter skulle kravet däremot vara styrande för verksamheternas utfasning av fossila bränslen.

I samtliga fall gäller att i den mån regeln om användning av förnybara energikällor faktiskt har effekt, resulterar detta i en minskning av användningen av fossila bränslen i Sverige som går längre än vad som följer av handelssystemet. Liksom när det gäller kravet på energieffektivitet kan detta ge positiva bieffekter genom det kan leda till minskningar av t.ex. svavel- och kväveoxider. Det saknas däremot skäl att anta att en sådan minskning i Sverige resulterar i totalt sett minskade utsläpp från EU-bubblan.

8.3.2 Ekonomiska aspekter

Ett upprätthållande av kravet på användning av förnybara energikällor kan ha vissa negativa ekonomiska effekter. Om regeln skulle komma att användas (vilket huvudsakligen beror på priset på utsläppsrätter) kommer de investeringar som krävs definitionsmässigt ske till en högre marginalkostnad än de investeringar som följer av handelssystemet.

Kravet på användning av förnybara energikällor skulle vara specifikt för svensk industri i det att den europeiska lagstiftningen inte kräver användning av förnybar energi. Detta är dock fallet även

idag och således inget som förändras i och med handelssystemets genomförande. Återigen gäller att det är myndigheternas tillämpning av regeln som bestämmer hur vanligt det skulle vara med sådana krav på ytterligare investeringar utöver vad som följer av handelsystemets funktion.

8.3.3 Statsstödsreglerna

Implikationerna av att upprätthålla eller ta bort regeln om förnybara energikällor i statsstödshänseende är desamma som för energieffektivitetskravet. Bedömningen är alltså att regeln är av ingen eller marginell betydelse för tillämpning av statsstödsreglerna.

8.4 Summering av handlingsalternativen

Utifrån kraven på energieffektivitet och användning av förnybara energikällor kan fyra olika handlingsalternativ tänkas. De presenteras kortfattat nedan.

Båda kraven behålls

Detta alternativ skulle leda till att alla verksamheter måste nå BMTnivån gällande energieffektivitet och användning av förnybara energikällor. Kraven får betydelse endast om priset på utsläppsrätter är lägre än vad det skulle kosta för den enskilda verksamheten att uppfylla kraven. I det fallet innebär kravens upprätthållande att utsläppen i Sverige minskar mer än vad som skulle vara fallet om endast handeln användes som styrmedel. Dock minskar inte nödvändigtvis bubblans totala utsläpp. Ekonomiskt sett skulle svenska verksamheter bära kostnader som inte följer av handelssystemet. Utsläppsminskningar till följd av kraven sker till en högre marginalkostnad än utsläppsminskningar som genomförs på grund av handelssystemet.

Blir priset på utsläppsrätter istället högre än vad det kostar verksamheten att nå upp till BMT-nivån får kraven ingen eller marginell betydelse för koldioxidutsläppen. I det fallet är det mindre kostsamt för verksamheterna att sänka utsläppen än vad det är att köpa upp utsläppsrätter.

Endast kravet på energieffektivitet behålls

Det är från rättslig synpunkt inget som hindrar att kravet på energieffektivitet behålls även om regeln om förnybara energikällor tas bort. De bägge reglerna förutsätter inte nödvändigtvis varandra.

Verksamheterna måste i detta alternativ nå upp till BMT-nivån vad gäller effektiv energianvändning. Det kan däremot inte ställas några krav på vilken energikälla som används för att producera energin. Huruvida regeln får något faktiskt genomslag eller ej beror på priset på utsläppsrätter. I den mån kravet tillämpas minskas energiförbrukningen och därmed (i många fall) även koldioxidutsläppen vid de svenska verksamheterna mer än vad som följer om endast handelssystemet styr utsläppen. Dock minskar inte nödvändigtvis EG-bubblans samlade utsläpp. Det bör även noteras att energibesparingspotentialen vid svenska förbränningsanläggningar generellt anses vara relativt liten.

Endast kravet på användning av förnybara energikällor behålls

Det är från rättslig synpunkt inget som hindrar att regeln om förnybara energikällor behålls även om kravet på energieffektivitet tas bort. De bägge reglerna förutsätter inte nödvändigtvis varandra.

Effekten av att behålla regeln om förnybara energikällor blir att myndigheterna har möjlighet att ställa krav framför allt på att fossila bränslen inte skall användas som energikälla. Regelns genomslag beror på priset på utsläppsrätter. I den mån regeln tillämpas leder det till minskad användning av fossila bränslen och minskade koldioxidutsläpp i Sverige. Dock minskar inte nödvändigtvis bubblans samlade utsläpp. De investeringar i minskat användande av fossila bränslen som sker till följd av krav från myndigheter sker till en högre kostnad än investeringar som genomförs p.g.a. handelssystemets ekonomiska incitament.

Inget av kraven behålls

I detta fall är endast handelssystemet styrande för verksamheternas koldioxidutsläpp. Utsläppen från den totala EG-bubblan är oförändrade jämfört med om miljöbalkens krav behålls. Huruvida systemet leder till investeringar i minskade utsläpp från svenska verksamheter beror av priset på utsläppsrätter. Möjligheten finns

att svenska verksamheter vid ett lågt pris väljer att hantera koldioxidutsläppen huvudsakligen genom inköp. I så fall minskar utsläppen i motsvarande mån på annat håll. Vid ett högt pris på utsläppsrätter kan utsläppen från svenska verksamheter förväntas minska lika mycket eller mer än om miljöbalkens krav behålls.

9 Slutsatser och rekommendationer

Det övergripande målet med systemet för handel med utsläppsrätter är att minska utsläppen av växthusgaser och att det skall ske på ett kostnadseffektivt sätt. Handel med utsläppsrätter kan utgöra ett kraftfullt instrument för att åstadkomma miljöförbättrande åtgärder. Instrumentet bygger på att ett tak sätts för den totala tillåtna mängden utsläpp och att detta skall sänkas successivt. Vid en sådan användning blir utsläppsrätter en allt knappare resurs vilket ökar priset och därmed skapar större incitament till utsläppsminskningar. Därför är det väsentligt att tilldelningen av utsläppsrätter är på en sådan nivå att dessa incitamentsstrukturer träder i kraft. Genom att marknadsmekanismerna avgör var utsläppsminskningarna skall ske skapas förutsättningar för att åtgärderna genomförs på ett kostnadseffektivt sätt.

EU har genom handelsdirektivet etablerat ett system som medlemsstaterna är förpliktigade att genomföra. Systemets huvuddrag är redan fastlagda men vissa delar återstår för medlemsstaterna att reglera. En sådan fråga gäller hur det incitamentsbaserade systemet med handel skall förhålla sig till vissa regler i den befintliga miljörätten som bygger på direkta krav i tillstånd utfärdade av myndigheter. Den kanske viktigaste frågan att besvara i detta sammanhang är huruvida det går att upprätthålla samma nivå på miljöskyddet om miljöbalkens krav ersätts av handelssystemet.

Det finns inget i handelsdirektivet som ger anledning att sänka nivån för miljöskyddet jämfört med idag. Därför är det väsentligt att handeln förmår ersätta miljöbalkens skyddsnivå om man väljer att lyfta dessa vid införandet av handelssystemet. Det innebär att om ambitionsnivån för det svenska arbetet mot klimatförändringar inte skall sänkas jämfört med tidigare ordning ställs krav på hur tilldelningen genomförs. En generös svensk tilldelning (jfr. def. av begreppen generös respektive snäv tilldelning i avsnitt 8.1.2) inne-

bär att miljöbalkens krav inte substitueras och ambitionsnivån sänks.

Om färre utsläppsrätter tilldelas behöver det visserligen inte innebära att de svenska verksamheterna minskar sina faktiska utsläpp (detta beror som sagt på priset på utsläppsrätter som i sin tur beror på den samlade europeiska tilldelningen). Det går inte att styra över om svenska verksamheter köper upp utsläppsrätter utomlands eller minskar sina utsläpp på hemmaplan. Det som avgör den svenska ambitionsnivån måste istället vara storleken på de utsläppsminskningar som svenska verksamheter bidrar till, även om dessa sker utomlands (jfr. diskussionen i avsnitt 8.1.2). Om svenska företag genom en snävare tilldelning måste köpa upp utsläppsrätter innebär det att de totala utsläppen minskar.

En mer generell synpunkt som anknyter till nivån för tilldelningen är att denna bör ta hänsyn till antagna klimatmål. Riksdagen har antagit målet om -4 procent och detta bör bilda utgångspunkt åtminstone till den planerade översynen 2004. För att ligga i linje med detta mål bör tilldelningen av utsläppsrätter även ta hänsyn till den icke-handlande sektorns prognostiserade utsläpp.

En tilldelning i nivå med eller lägre än vad som följer av BMTkravet innebär att ambitionsnivån inte sänks även om miljöbalkens krav tas bort. I ett sådant fall uppnås samma höga skyddsnivå genom handelssystemet som om miljöbalkens krav hade tillämpats fortsättningsvis. Vår slutsats är att kraven på energieffektivitet och användning av förnybar energi kan och bör lyftas under förutsättning att handelssystemet tillämpas så att det inte innebär ökad miljöpåverkan. Detta bygger på antagandet att ambitionsnivån i det svenska klimatarbetet inte skall sänkas. En sådan tillämpning skapar också en fungerande incitamentsstruktur och försäkrar att handelsdirektivets mål uppfylls.