Förslag till Svensk Klimatstrategi - Klimatkommitténs betänkande

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Genom beslut vid regeringssammanträdet den 7 maj 1998 bemyndigade regeringen chefen för Miljödepartementet att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att presentera förslag till en samlad svensk strategi och ett åtgärdsprogram som lägger stor vikt vid att kostnadseffektivitet uppnås för att begränsa och reducera utsläppen av koldioxid och övriga växthusgaser som täcks av Kyoto-protokollet, inklusive att beakta upptag av koldioxid i sänkor, att föreslå klimatpolitiska styrmedel för åtgärdsprogrammet som berör samtliga samhällssektorer eller verksamhetsområden, att belysa de samhällsekonomiska konsekvenserna av sina förslag, inklusive påverkan på industrin när det gäller sysselsättning, konkurrenskraft och regional balans samt att bedöma effekterna av sitt åtgärdsförslag till tidsperioden 2008 - 2012 med utblick för en längre period.

Utredningen har antagit namnet Klimatkommittén. Kommittén har lagt upp arbetet på följande sätt: I inledningsskedet utarbetades en utredningsplan som innebar ett nära samarbete med de myndigheter som efter den miljöpolitiska propositionen Svenska miljömål (1997/98:45) fick regeringsuppdrag att ta fram åtgärder för att nå miljömålen inom respektive sektor. Nära samarbeten utvecklades med Statens energimyndighet och Naturvårdsverket som bistått kommittén med att utarbeta underlag. Vidare hölls under våren 1999 två möten med företrädare från olika intresseorganisationer, alltifrån näringslivsorganisationer till idéburna organisationer.

En särskild expertgrupp inriktad på ekonomiska frågor inrättades under sommaren 1999. Gruppen bestod av: Runar Brännlund, professor i Nationalekonomi vid Umeå universitet, Stefan Nyström, enhetschef vid Naturvårdsverket, Becky Petsala, avdelningschef vid Statens energimyndighet och Staffan Widlert, direktör vid Statens institut för kommunikationsanalys. Gruppen har varit rådgivande i frågor rörande styrmedel, konsekvensanalyser och samhällsekonomiska bedömningar och har granskat kommitténs underlag. Sekretariatet har vidarebefordrat synpunkter, som framkommit under gruppens möten till kommittén. Kommittén har också haft ett nära samarbete med Miljömålskommittén

(M1998:07) och Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige (N 1999:05).

Med stöd av bemyndigandet den 7 maj 1999 förordnades den 17 juli 1998 som ordförande, riksdagsman Olof Johansson och den 20 oktober 1998 som ledamöter miljöchef (numera bitr. Stadsdirektör) Ingela Bendrot, riksdagsledamot Sinikka Bohlin, agronom Åsa Domeij, riksdagsledamot Berndt Ekholm, riksdagsledamot Dan Ericsson, riksdagsledamot Göte Jonsson, riksdagsledamot Ingemar Josefsson, partisekreterare Torbjörn Pettersson, f.d. riksdagsledamot Åsa Stenberg, riksdagsledamot Karin Svensson Smith samt som sakkunniga departementsrådet Yvonne Fredriksson, departementssekreterare Åsa Johannesson, departementssekreterare Cecilia Fegler, departementssekreterare Erik Kiesow och departementsrådet Lars Ekecrantz.

Den 2 december 1998 förordnades professor Bert Bolin som sakkunnig och från samma datum ersattes riksdagsledamot Karin Svensson Smith av miljösekreterare Ronald Eriksson och departementssekreterare Cecilia Fegler av departementssekreterare Lena Unemo.

Den 18 december 1998 förordnades som ledamöter f.d. riksdagsledamot Christin Nilsson och fastighetsingenjör Karin Stierna.

Från den 8 februari 1999 ersattes departementssekreteraren Erik Kiesow av departementsrådet Bosse Wallin och från den 22 februari 1999 ersattes departementsrådet Lars Ekecrantz av departementsrådet Judith Melin.

Som experter att biträda kommittén förordnades den 19 april 1999 miljöambassadör Bo Kjellén, enhetschef Stefan Nyström och direktör Staffan Widlert samt från den 1 juni 1999, professor Runar Brännlund och professor Bengt Boström. Den 31 augusti 1999 förordnades enhetschefen Tom Hedlund samt från den 8 september 1999, kanslirådet Anders Turesson som experter i kommittén.

Från den 14 juni 1999 ersattes departementsrådet Bosse Wallin av departementssekreteraren Olle Björk och från den 31 augusti 1999 ersattes riksdagsman Göte Jonsson av f.d. europaparlamentariker Ivar Virgin.

Den 10 december 1999 entledigas departementsrådet Yvonne Fredriksson och departementsrådet Judith Melin från sina uppdrag att vara sakkunniga i kommittén och förordnades kanslirådet Maria Gårding- Wärnberg som sakkunnig i Klimatkommittén.

Som biträdande huvudsekreterare förordnades den 1 december 1998, Anna-Karin Hjalmarsson. Som huvudsekreterare förordnades den 15 januari 1999, Kristina Feldhusen. Som sekreterare förordnades den 15 april 1999 Petronella Berg och Patrik Olofsson; den 31 augusti 1999,

Reino Abrahamsson; den 24 september 1999, Katrin Rapp samt den 1 januari 2000, Lena Sandström.

Ledamöterna Ingela Bendrot, Åsa Domeij, Dan Ericsson, Torbjörn Pettersson och Ivar Virgin har avgett reservationer.

Särskilda yttranden har lämnats av ledamot Ronald Eriksson och av sakkunniga och experter Olle Björk, Bert Bolin, Maria Gårding- Wärnberg, Tom Hedlund, Åsa Johannesson, Stefan Nyström och Lena Unemo.

Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Förslag till Svensk Klimatstrategi (SOU 2000:23). Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm april 2000

Olof Johansson

Ingela Bendrot Sinikka Bohlin

Åsa Domeij Berndt Ekholm

Dan Ericsson Ronald Eriksson

Ingemar Josefsson Christin Nilsson

Torbjörn Pettersson Åsa Stenberg

Karin Stierna Ivar Virgin

/Kristina Feldhusen

Sammanfattning

Mängden av växthusgaser i atmosfären har kraftigt ökat det senaste århundradet. Ökningen av växthusgaserna i atmosfären bidrar till att medeltemperaturen på jorden ökar och att klimatförändringar uppstår.

Hotet om klimatförändringar är ett av de mest komplexa problem som mänskligheten måste komma till rätta med. Klimatförändringar är globala, långsiktiga och sker med en betydande tröghet.

Dagens utsläpp bidrar till att ytterligare öka koncentrationen av växthusgaser i atmosfären och därmed förvärras situationen. Ju högre halten blir, desto längre tid kommer det att behövas för att komma tillbaka till en nivå som inte är lika riskfylld.

Sverige har ratificerat FN:s ramkonvention om klimatförändring från år 1992. Målet för konventionen är att stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. I-länderna åläggs även att vidta åtgärder för att förhindra klimatpåverkan.

Det finns ett protokoll, som är kopplat till konventionen, vilket upprättades i Kyoto år 1997. Kyotoprotokollet innebär i korthet att iländerna ska minska sina utsläpp med cirka 5 % fram till år 2010, jämfört med 1990-års nivå. U-länderna har inte ålagts några kvantitativa utsläppsrestriktioner. Sammantaget bidrar Kyotoprotokollets förverkligande endast till att dämpa den förväntade ökningen av halten av växthusgaser i atmosfären.

Koldioxid är en av sex växthusgaser som behandlas i protokollet. Koldioxid är en gas som bildas vid förbränning av framför allt fossila bränslen. Energiförsörjningen i världen baseras till mer än 75 % på fossila bränslen och de flesta fordon drivs med fossilt bränsle. Övriga gaser som ingår i Kyotoprotokollet är metan, dikväveoxid, ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid. Dessa övriga gaser svarar sammantaget för 25 % av utsläppen av växthusgaser i världen.

16 Sammanfattning

Förslag till svensk klimatstrategi

Förslaget till svensk klimatstrategi omfattar mål samt ett handlingsprogram för att nå målen. Handlingsprogrammet innehåller åtgärder, styrmedel samt planer och organisation för genomförandet. Strategin avser tiden fram till år 2050. Handlingsprogrammet sträcker sig fram till år 2010. Strategin och handlingsprogrammet bör utvärderas, revideras och förlängas vid fastställda tider.

Som mål på lång sikt för år 2050 föreslås:

Utsläppen av växthusgaser för Sverige år 2050 bör minska med cirka 50 % jämfört med utsläppen år 1990, för att därefter minska ytterligare. Utsläppen år 2050 får inte överstiga 4,0-4,5 ton per år och capita, räknat som koldioxidekvivalenter.

Nuvarande miljökvalitetsmål, ”Begränsad klimatpåverkan” kvarstår. Innebörden förändras genom att samtliga gaser inkluderas. Koncentrationen i atmosfären av de sex växthusgaserna som specificeras i Kyotoprotokollet bör stabiliseras på cirka 550 ppm koldioxidekvivalenter. Sverige bör i internationella sammanhang verka för detta mål.

Målet för år 2050 motiveras av att i-ländernas utsläpp av växthusgaser i atmosfären måste minska radikalt till år 2100.

Som mål på kort sikt för perioden 2008-2012 föreslås:

Utsläppen av växthusgaser för Sverige ska som ett medelvärde för perioden 2008 till 2012 vara 2 % lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter. Målet omfattar de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Åtgärder som vidtas utanför landets gränser ska vara supplementära. Betydande utsläppsminskningar ska ske inom landets gränser.

Som etappmål för år 2005 föreslås:

Utsläppen av växthusgaser i Sverige år 2005 ska vara oförändrade jämfört med 1990-års nivå, räknat som koldioxidekvivalenter, för att därefter minska. Målet omfattar de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Utsläppssiffran för år 2005 ska normalårskorrigeras, enligt svensk metod, mot bakgrund av att ett enstaka år väljs för att mäta den nationella måluppfyllelsen.

Sammanfattning 17

De överväganden som ligger till grund för strategin understryker behovet av internationell samverkan, behovet av ett långsiktigt tänkande samt samband med och avgränsning mot andra politikområden.

De globala klimatförändringarna kan bara åtgärdas med en samlad global strategi som innebär att framförallt i-länderna, som har förorsakat och förorsakar en stor del av utsläppen, minskar utsläppen avsevärt. Av denna anledning är internationell samverkan avgörande och att Sverige aktivt ska delta i det internationella arbetet. Detta gäller inte minst europeisk samverkan och ett fördjupat EU-samarbete vad gäller miljöpolitisk harmonisering samt utveckling av gemensamma styrmedel.

En strategi med en avlägsen tidshorisont måste medge flexibilitet, beakta behov av rättvisa mellan länder och mellan generationer samt prioritera åtgärder som påverkar strukturer som är långsiktigt bindande. Förändringar måste gå hand i hand med det demokratiska systemets förmåga att hantera dessa krav och de förutsättningar som finns att genomföra nödvändiga omställningar.

Samtidigt behöver vi vidta åtgärder i dag för att undvika att vi förlorar tid med att påbörja denna omställning. Effekterna av klimatförändringarna kommer framför allt att drabba kommande generationer. Kommittén anser att takten i omställningen till ett hållbart samhälle ur klimatsynpunkt måste öka. Det är väsentligt att i-länder ska föregå med gott exempel, för att u-länderna i sin tur ska kunna acceptera kommande krav på utsläppsreduktioner. Det är därmed av största vikt att inte avvakta med åtgärder som minskar utsläppen.

Ett genomförande av strategin berör hela samhället. Det är därför nödvändigt att bl.a. behandla sambandet med andra politikområden. Kommittén anser att klimatpolitiska överväganden ska ingå som en naturlig del i samband med att förslag utarbetas inom de politikområden som är av betydelse för ett genomförande av klimatpolitiken. Sambanden mellan olika politikområden blir också tydlig genom att våra förslag berör ett flertal myndigheter inom olika samhällssektorer. Sammantaget innebär förslagen att möjligheter skapas för att integrera klimatpolitiken inom olika områden både på kort och lång sikt.

Kommittén föreslår att informativa, administrativa och ekonomiska styrmedel ska användas för att nå de föreslagna målen. I handlingsprogrammet ingår åtgärder på såväl kort som lång sikt för att uppnå målen.

För att genomföra handlingsprogrammet föreslår vi en konstruktion med ett baspaket av åtgärder som kan beslutas och till stor del införas omgående och ett tilläggspaket med åtgärder som ska genomföras längre fram.

18 Sammanfattning

En samlad utvärdering som bl.a. omfattar resultaten av åtgärderna i baspaketet samt resultaten av gjorda utredningar, bör leda till ett nytt klimatpolitiskt beslut år 2004. Avgörande för sammansättning och omfattning av styrmedel och åtgärder från tilläggspaketet är bedömningar om etappmålet för år 2005 kommer att nås. Dessa bedömningar är också betydelsefulla för att ge indikationer om det kortsiktiga målet nås.

Kommittén anser att åtgärder och styrmedel i tilläggspaketet kan påbörjas tidigare mot bakgrund av utvecklingen av utsläppen av västhusgaser, klarläggande i de internationella förhandlingarna och resultat av genomförda utredningar.

Förslagen omfattar även en ordning för uppföljning och utvärdering samt tider för kommande klimatpolitiska beslut. De tidpunkter som föreslås är år 2004 och år 2008.

Kommitténs förslag syftar till att engagera hela samhället vid ett genomförande av klimatpolitiken. Förslagen bygger dels på att olika informationsinsatser ska genomföras, dels att åtgärder ska vidtas inom alla sektorer för att minska utsläppen av växthusgaser. Ökad kunskap och ökad medvetenheten är avgörande för att skapa en delaktighet som underlättar nödvändiga omställningar.

Kommittén föreslår att samordningen inom regeringskansliet förstärks och att ett särskilt klimatråd på myndighetsnivå inrättas. Det fortsatta arbetet på lokal nivå ska stödjas genom bl.a. statliga bidrag till klimatprogram, så att åtgärder kan genomföras utifrån lokala förutsättningar.

Kyotoprotokollet bör enligt kommitténs uppfattning bli ratificerbart genom att vissa grundläggande delar av protokollets regler preciseras ytterligare. Detta gäller i första hand områdena om flexibla mekanismer, sänkor samt gaserna; svavelhexafluorid, perfluorkarboner och icke fullständigt halogenerade kolväten samt bestämmelserna om uppföljning och påföljder. Sverige bör aktivt verka för sådana framsteg, när klimatkonventionens parter möts för förhandlingar, så att ratifikationsprocessen kan inledas utan dröjsmål.

Sammantaget utgör förslaget till strategi de första stegen för ett brett genomförande i Sverige. Syftet är att vi tar vår del av ansvaret dels internationellt genom att delta och bidra med erfarenheter från vårt arbete, dels nationellt genom att vidta åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser.

Sammanfattning 19

Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet

Åtgärder inom olika samhällssektorer ingår i kommitténs förslag till handlingsprogram. Sammanlagt föreslås drygt 100 åtgärder i ett s.k. baspaket.

Förslagen omfattar dels hur Sverige bör agera internationellt, dels vilka åtgärder som bör vidtas inom landet. Förslagen syftar till att minska utsläppen av växthusgaser och förbättra energieffektiviseringen inom ett stort antal områden.

De föreslagna åtgärderna har fördelats i olika paket, s.k. bas- och tilläggspaket. Baspaketet innehåller både åtgärder som ger effekt i form av utsläppsreduktioner inom ett par år och åtgärder som på sikt leder till positiva effekter. Vidare ingår förslag till utredningar som syftar till att skapa ett bättre beslutsunderlag för fortsatta åtgärder. Åtgärderna i baspaketet kan beslutas omgående. Finansiering av åtgärderna föreslås till och med år 2004.

I tilläggspaket finns åtgärder och styrmedel som möjliggör fortsatta utsläppsminskningar, men där ytterligare beslutsunderlag erfordras. Exempelvis ingår åtgärder som beror på utfallet av internationella förhandlingar, som användning av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och beaktande av sänkor. I tilläggspaketet finns förslag till olika åtgärder som kan väljas senare både vad gäller omfattning och kombination av dessa åtgärder.

Många av de åtgärder som vi föreslår leder även till positiva effekter för övriga miljömål. I vissa fall finns dock en risk för att konflikter med andra miljömål uppstår. I förekommande fall är det angeläget att genomförandet sker så att negativ påverkan på miljön begränsas.

I åtgärdsförslagen är information kopplad till demonstrationsprojekt och investeringsbidrag viktiga delar. Ett förbehåll för föreslagna stöd och bidrag är att de måste få godkänt av EU-kommissionen, med hänsyn till EU:s statsstödsregler.

Vissa förslag innebär skärpta krav på regleringar. Dessa riktar sig i huvudsak mot bebyggelse- och servicesektorn. Regleringarna gäller sådana åtgärder som syftar till en långsiktig omställning, t.ex. lägre energiförbrukning i byggnader samt utfasning av de tre industriella gaserna.

De föreslagna åtgärderna bedöms kunna leda till en minskning av utsläppen med cirka 2,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter, jämfört med utsläppsbilden år 2010 utan dessa föreslagna åtgärder, enligt bedömningar som har gjorts av Statens energimyndighet. Åtgärderna

20 Sammanfattning

bedöms även bidra till en lägre elförbrukning i storleksordningen 3- 7 TWh. I förslaget ingår även en ökad satsning på vindkraft för att producera 3-5 TWh år 2010 utöver nuvarande program. Därutöver föreslås ett antal åtgärder och utredningsinsatser som vid ett genomförande sannolikt kan innebära betydande utsläppsreduktioner. Dessa reduktioner är i dagsläget inte möjliga att precisera.

Baspaketet bedöms översiktligt öka statens utgifter fram till och med år 2004 med 1,2–1,6 miljarder kronor per år. Totalt uppskattas utgifterna för baspaketet fram till och med år 2010 till cirka 11 miljarder kronor. Statens utgifter för vindkraftprogrammet ingår, men fullständiga uppgifter saknas, varför utgifterna efter 2005 kan bli högre. Alternativa förslag lämnas för finansiering av statens ökade utgifter för perioden fram till och med 2004.

Effekter av ett förändrat klimat

Jordens medeltemperatur har ökat med i genomsnitt 0,3-0,4° C under det senaste halvseklet och mycket tyder på att detta är den snabbaste uppvärmningen av jorden sedan senaste istiden. I dag finns i stort sett en vetenskaplig enighet om att den klimatförändring som pågår till väsentlig del är resultatet av mänsklig påverkan. Simuleringar av framtidens klimat visar att om inga åtgärder vidtas för att hejda utvecklingen, kommer jordens medeltemperatur att öka med ytterligare 1-3,5° C till år 2100.

Med stor sannolikhet kommer denna utveckling att medföra allvarliga sociala, ekonomiska och ekologiska konsekvenser. Även om utsläppen av växthusgaser till atmosfären stabiliseras på dagens nivå kommer halterna i atmosfären öka under flera hundra år beroende på gasernas långa uppehållstid i atmosfären.

En klimatförändring kommer inte att lämna någon del av världen opåverkad, men vissa regioner kommer att drabbas hårdare än andra av de direkta effekterna. Analyser pekar på att den pågående klimatförändringen inte kommer att få lika allvarliga konsekvenser för Sverige som för vissa andra delar av världen. Stora osäkerheter finns emellertid i klimatscenarierna och man kan inte utesluta risken för oförutsedda händelseförlopp som kan medföra allvarliga konsekvenser även i Sverige.

Sammanfattning 21

Utsläpp av växthusgaser i Sverige

Utsläppen av växthusgaser i Sverige, enligt Klimatkonventionens definitioner, var år 1990 70,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Motsvarande utsläpp år 1998 var 75,1 miljoner ton. De samlade utsläppen av växthusgaser har därmed ökat med cirka 6 %. Koldioxidutsläppen har ökat under 1990-talet med cirka 3 %. Utsläppen av metan har minskat och utsläppen av lustgas är oförändrade, medan utsläppen av fluorkolväte, perfluorkolväten och svavelhexafluorid bedöms ha ökat under samma period.

Koldioxidutsläppen utgör cirka 80 % av de totala utsläppen av växthusgaser i Sverige, räknat som koldioxidekvivalenter. Utsläppen av koldioxid från energisektorn har minskat med cirka 40 % mellan åren 1970 och 1998.

De största källorna till metanutsläpp är jordbruket, främst utsöndring från idisslande boskap, samt från avfallsdeponier. Även vid förbränning bildas metan. Utsläppen av metan utgör i Sverige cirka 8 % av de totala utsläppen av växthusgaser räknat som koldioxidekvivalenter,

Lustgas eller dikväveoxid avgår från jordbruksmark och gödsel samt bildas vid olika förbränningsprocesser och vid tillverkning av handelsgödsel. Lustgas bildas även vid katalytisk rening av bilavgaser. Utsläppen av lustgas utgör cirka 10 % av de totala utsläppen av växthusgaser i Sverige räknat som koldioxidekvivalenter.

De tre övriga gaserna ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid utgör en mindre andel, men de är samtidigt växande andel av de totala utsläppen. Det pågår ett arbete med att utarbeta metoder för att uppskatta utsläppen av dessa gaser, men de uppskattningar som har gjorts tyder på relativt kraftig ökning av utsläppen av dessa gaser.

I nedanstående tabell redovisas utsläppen av de sex växthusgaserna indelat efter utsläppskälla för år 1990 och år 1998.

22 Sammanfattning

Tabell 1 Utsläpp av växthusgaser i Sverige 1990 och 1998, miljoner ton koldioxidekvivalenter

Sektor 1990 1998

Produktion av el och fjärrvärme,

reviderat till 74,8 miljoner ton i rapport till klimatkonventionen, NV, 2000b Källa: Naturvårdsverket, 1999

Internationellt arbete med klimatproblemet

Klimatproblemet är globalt till sin karaktär. Det internationella arbetet är i stor utsträckning avgörande för hur Sverige kan och bör agera i fortsättningen.

I det internationella arbetet är en viktig avvägningsfråga hur Sverige ska agera beträffande de så kallade flexibla mekanismerna och i frågan om hur sänkorna ska kunna beaktas. Flexibla mekanismer innefattar bl.a. åtgärder i utlandet vars utsläppsreduktioner som man kan tillgodoräkna sig samt handel med utsläppsrätter. Sänkor innebär upptag av koldioxid i jord och skog. Flexibla mekanismer och sänkor är möjligheter som Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet erbjuder enskilda länder i syfte att möjliggöra utsläppsreduktioner till rimliga kostnader. Det är viktigt att det kommande internationella förhandlingsarbetet klarar ut regelverk och behandling av sänkor och flexibla mekanismer.

Kommittén anser att Sverige bör verka för en miniminivå avseende miljöstyrande energiskatter och koldioxidskatt inom EU. Kommittén bedömer att det är väsentligt att beslut om miljöskatter i EU ska fattas med kvalificerad majoritet.

Kommittén föreslår ett samlat handlingsprogram för hur Sverige fortsättningsvis bör agera i de komplicerade internationella frågorna.

Sammanfattning 23

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

Nuvarande mål innebär att koldioxidutsläppen från fossila bränslen ska stabiliseras, i enlighet med klimatkonventionen, till 1990 års nivå år 2000, för att därefter minska. Därutöver finns mål som innebär att utsläpp av de övriga växthusgaserna, som definieras i Kyotoprotokollet, ska minska. Inom transportpolitiken finns mål som i huvudsak sammanfaller med det nationella koldioxidmålet. Målet för transportsektorn sträcker sig till år 2010, vilket är en skillnad jämfört med det nationella målet. Inom energisektorn har målformuleringen en kvalitativ inriktning, som innefattar en energiförsörjning med låg påverkan på klimatet.

Kommittén bedömer att arbetet för att minska utsläppen av växthusgaser inom ett flertal samhällssektorer är i ett uppbyggnadsskede. Kommittén lämnar ett flertal förslag som bl.a. syftar till att förbättra beslutsunderlaget.

Kommittén föreslår en precisering av myndigheternas ansvar och uppgifter samt en fastställd ordning för uppföljning och utvärdering. Dessa uppgifter är att inom sina respektive ansvarsområden årligen samla in data och värdera möjligheterna för att åstadkomma utsläppsminskningar inom respektive verksamhetsområde för att de nationella målen ska kunna nås och att de internationella åtagandena ska kunna fullföljas. På grundval av de möjligheter, som respektive myndighet har, ska åtgärder vidtas, följas upp och resultat ska rapporteras.

De styrmedel som staten förfogar över kan indelas i tre kategorier, administrativa styrmedel dvs. regleringar, påbud och förbud, ekonomiska styrmedel samt informativa styrmedel bl.a. forskning och utveckling samt information.

Dessa styrmedel har även använts inom klimatpolitiken. Tillämpningen av ekonomiska styrmedel, har bidragit till att ökningen av koldoioxidutsläppen begränsats. Samtidigt har uttagen av skatt och olika typer av stöd varierat avsevärt över tiden. Satsningar på forskning och utveckling har en långsiktig karaktär och det är i dagsläget svårt att uppskatta hittillsvarande effekter av genomförda insatser.

En omställning av alla samhällssektorer till en minskad användning av fossila bränslen och drivmedel kan innebära betydande förändringar för såväl medborgare som näringsliv. Detta innebär att tillämpade styrmedel bör vara långsiktiga och relativt stabila över tiden för att en trovärdighet för klimatpolitiken ska kunna skapas. Sammantaget bedömer kommittén att det är väsentligt att använda samtliga nämnda styrmedel för att uppnå en minskning av utsläppen av växthusgaser.

24 Sammanfattning

Ur strikt resurshushållningssynpunkt är valet av styrmedel enkelt generella ekonomiska styrmedel är korrekt utformade kostnadseffektivast.

Avvägningar mellan olika politiska mål behöver göras på såväl kort som lång sikt. Ekonomiska styrmedel är viktiga fortsättningsvis. Kommittén har bedömt att ett flertal olika styrmedel måste användas inom klimatpolitiken för att uppnå målen.

Kommittén anser att det är angeläget att pröva informationsinsatser som ett medel för att åstadkomma ett engagemang på alla nivåer i samhället. Det är väsentligt att såväl medborgare som företag får information om hur användningen av fossila bränslen kan nedbringas. Information är också väsentlig i dialogen mellan riksdagen och medborgarna.

Informationsinsatser bör därför genomföras på alla nivåer och i samverkan med t.ex. folkbildnings- och branschorganisationer. Syftet är att höja kunskapen, öka medvetenheten så att en delaktighet kan åstadkommas för att kunna genomföra nödvändiga åtgärder och omställningar.

Administrativa styrmedel som t.ex. syftar till att fastställa uppgifter och ansvar för genomförandet av klimatpolitiken är väsentligt för statsmakternas styrning av bl.a. myndigheter. Myndigheternas uppgifter i samband med genomförandet av klimatpolitiken bör därför anges i instruktion och regleringsbrev för de myndigheter som är särskilt betydelsefulla i sammanhanget. Dessutom är administrativa styrmedel väsentliga i tillståndsprövning och tillståndsgivning för olika typer av verksamheter.

Förvaltningsstrukturen för klimatpolitiken omfattar många samhällsområden och ansvaret för att genomföra åtgärder är fördelat på många händer. För att nå målen, en minskning av utsläppen av växthusgaser, behövs en stark samordning av klimatpolitiken på central nivå.

Kommittén anser att regionerna själva måste göra bedömningen om regionala mål är användbara för att främja regionala och lokala insatser.

Kommittén har bedömt att det är särskilt viktigt att klimatfrågan i högre utsträckning uppmärksammas på alla samhällsnivåer för att mål på kort och lång sikt ska kunna nås. Staten bör i ökad utsträckning stödja lokala projekt som syftar till att minska utsläpp av växthusgaser och/eller effektivisera energianvändningen. Det är också viktigt att allmänhet, företag och organisationer samverkar i detta arbete. Kommittén föreslår att ett stöd för lokala klimatprogram (KLIMP) bör utformas med syfte att identifiera och genomföra kostnadseffektiva

Sammanfattning 25

åtgärder för att reducera växthusgasutsläppen och minska energianvändningen.

Grundscenarier för Sverige år 2010

Statens energimyndighet och Konjunkturinstitutet har gjort bedömningar för år 2010, s.k. grundscenarier, avseende utsläpp och energianvändning. Grundscenarierna utgår från de av riksdagen fattade besluten och bedömningar om en utveckling som besluten kan leda till. Scenarierna bör betraktas som möjliga utvecklingsbanor som baseras på antagna förutsättningar.

Om vi inte vidtar några ytterligare åtgärder, jämfört med i dag, visar grundscenarierna att utsläppen av växthusgaser i Sverige kommer att öka till år 2010 jämfört med år 1990.

År 2010 beräknas att utsläppen kommer att uppgå till mellan 75 och 82 miljoner ton koldioxidekvivalenter beroende på förutsättningar och metoder för analyserna. Detta innebär en ökning i ett intervall mellan 5 och 15 % jämfört med år 1990, då utsläppen av växthusgaser var 71 miljoner ton koldioxidekvivalenter.

För att Sverige ska minska utsläppen av växthusgaser med 2 % år 2010 jämfört med 1990, krävs åtgärder som medför att utsläppen blir mellan 5 och 12 miljoner ton lägre än grundscenarierna.

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

En skatt på koldioxidutsläpp, eller ett system med handel med utsläppsrätter, ger incitament till samhällets aktörer att minska utsläppen av koldioxid. Dessa styrmedel anses vara kostnadseffektiva sätt att nå utsläppsreduktioner.

Utifrån de grundscenarier som tagits fram har effekterna av höjd koldioxidskatt analyserats. För att nå en reduktion av utsläppen med 2 % mellan 1990 och 2010, kan det, enligt analyserna, behövas en ökning av koldioxidskatten från dagens nivå på 37 öre/kg koldioxid till mellan cirka 110 och 125 öre/kg koldioxid. Om även andra styrmedel används i syfte att minska utsläppen, kan troligtvis en lägre skattenivå var tillräcklig för att nå målet.

En ensidig svensk höjning av koldioxidskatten leder till minskad BNP-tillväxt. Analysen ger visst stöd för att om kraftiga åtgärder genomförs internationellt för att uppfylla Kyotoprotokollet förbättras den svenska kostnadsbilden.

26 Sammanfattning

En höjd koldioxidskatt ger även effekter på strukturomvandlingen i ekonomin på så sätt att icke energiintensiv industri expanderar på bekostnad av energiintensiv industri. Analysen visar att effekten på industrins totala kostnader är relativt liten, däremot kan kostnadsökningen vara betydande inom vissa branscher. Internationella åtgärder kan resultera i att strukturomvandlingen inom svensk industri blir mindre påtaglig.

Hushållen påverkas av en höjning av koldioxidskatten genom förändringar i konsumtion och förändrade realinkomster. Eftersom ett syfte med miljöpolitiken är att uppnå en högre miljökvalitet, är förändringar av människors beteende mer eller mindre nödvändiga. Analysen visar att den ökade skattebördan, sett som andel av inkomster eller utgifter, är större för hushåll med låga inkomster. Hushåll med hög inkomst får dock en större kostnadsökning i absoluta tal, dvs. i kronor. Vidare visar analysen att kostnaderna ökar med hushållsstorlek.

En kraftigt höjd koldioxidskatt kan ge betydande regionala och lokala effekter. Analysen visar att den direkta effekten på hushållen är störst i norra Sverige och i glesbygden. Dessutom är de industribranscher som är mest bränsleberoende till stor del lokaliserade i dessa regioner.

En översyn av energiskattesystemet pågår inom regeringskansliet. Kommitténs övergripande synpunkt är att energiskattesystemet ska vara miljöstyrande, särskilt ur klimatsynpunkt.

Mycket talar för att utsläppen av koldioxid ökar med ekonomisk tillväxt. Kommittén anser därför att koldioxidskatten bör indexeras så att hänsyn tas till BNP-utvecklingen.

Så kallade överlåtbara utsläppsrättigheter kan sägas vara en kombination mellan en kvantitativ reglering, i form av ett ”tak” på de totala utsläppen, och ett ekonomiskt styrmedel. Kostnaden för utsläppsminskningar, i termer av minskad BNB-tillväxt, blir lägre i fallet med ett nationellt system med utsläppshandel jämfört med nuvarande koldioxidskattesystem. Ett system med internationell handel med utsläppsrätter leder till ytterligare effektivitetsvinster, vilket visar på potentialen med utsläppshandel.

De strukturella effekter som kan uppstå i ett nationellt system med utsläppshandel skiljer sig i grunden inte från de effekter som uppstår till följd av en skatt.

Vid internationell handel kan utsläppen i Sverige komma att öka, eftersom reduktionen då delvis sker någon annanstans. Detta kan ge en negativ påverkan på andra miljömål.

På grund av klimatproblemets globala karaktär bedömer kommittén att ett system med utsläppshandel där så många länder som möjligt ingår är en långsiktigt bra strategi att angripa problemet. I ett kortare

Sammanfattning 27

perspektiv bör inriktningen vara att ingå i ett EU-system eller europeiskt system med utsläppshandel. En särskild teknisk utredning bör tillsättas för att ge förslag till utformning av ett handelssystem, där även möjligheten till ett nationellt system bör utredas om det europeiska systemet drar ut på tiden.

Åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från olika sektorer

Åtgärder och möjliga styrmedel har identifierats för att minska utsläpp av växthusgaser och användning av energi för olika sektorer. Av de åtgärder som identifierats ingår ett stort antal i baspaketet som tidigare beskrivits som åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet. De sektorer som behandlas är produktion av el och fjärrvärme, industrin, bebyggelse- och service samt transporter. Därutöver redovisas jord- och skogsbruk, arbetsmaskiner, de tre industriella gaserna samt avfallsdeponering.

Underlaget baseras i huvudsak på förslag från myndigheterna. Kommittén har gjort en samlad bedömning av förslagen på grundval av bl.a. åtgärdernas kostnadseffektivitet, utsläppsreduktion och energieffektivisering, effekter på industrins konkurrenskraft, effekter på hushåll samt miljömålskonflikter. En annan viktig utgångspunkt har varit att åtgärder bör vidtas inom alla sektorer.

För vissa åtgärder finns en bedömning av kvantitativa utsläppsreduktioner och för andra saknas denna bedömning. Det bör påpekas att det finns osäkerheter om utfallet.

Sammanlagt finns åtgärder med styrmedel beskrivna för att tillsammans reducera upp till 3,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter samt en energibesparing motsvarande 4-7 TWh el och 1-4 TWh fjärrvärme jämfört med grundscenariot för år 2010. Bedömningen grundas på antaganden om utsläpps- och energianvändningsnivå år 2010, som har gjorts av Statens energimyndighet (s.k. grundscenario). Alla beskrivna åtgärder ingår inte i kommitténs förslag till baspaket. Åtgärder i baspaketet bedöms kunna leda till en minskning av utsläppen med cirka 2,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter

Flertalet av de åtgärder som tagits fram som leder till minskning av koldioxidutsläppen, kan även åstadkommas genom höjd koldioxidskatt, handel med utsläppsrätter eller genom en tillämpning av miljöbalken.

Enligt 1997 års energipolitiska riksdagsbeslut finns ett program för omställning till ett uthålligt energisystem, som gäller fram till år 2004. Programmet innehåller åtgärder som främjar effektiv energianvändning

28 Sammanfattning

och ett ökat utnyttjande av förnybara energislag på kort och lång sikt. Programmet ingår i förutsättningarna för de föreslagna åtgärderna och styrmedlen.

Produktion av el och fjärrvärme svarar för cirka 13 % av landet totala utsläpp av växthusgaser. Utsläppen bedöms öka med minst 10 % fram till år 2010, om inga nya åtgärder sätts in. Ökningen beror främst på ökad anslutning av fjärrvärme. Elanvändningen i Sverige bedöms fortsätta att öka fram till år 2010, vilket kan leda till ett underskott av el i landet. Underskottet beräknas till 5 TWh år 2010.

Användningen av fjärrvärme för uppvärmning har successivt ökat och fjärrvärmen produceras i ökad grad från förnybara energikällor. Den ökade fjärrvärmeanslutningen har inneburit kraftigt minskade koldioxidutsläpp från uppvärmning av bostäder och lokaler.

Olja används fortfarande i viss utsträckning för fjärrvärmeproduktion, främst i mindre anläggningar samt som så kallad reserv och spets, dvs. under korta perioder särskilt när det är kallt.

Kommittén anser att det är viktigt att ytterligare insatser genomförs för att minska oljeanvändningen inom fjärrvärmesystemen. Användningen av spillenergi från industrin för produktion av el och fjärrvärme bör öka. Kommittén föreslår även att produktionen av el från förnybara källor bör öka med 3-5 TWh genom satsning på ett vindkraftsprogram.

Industrins koldioxidutsläpp utgör cirka 25 % av de totala utsläppen. Utsläppen har minskat betydligt från 1970 till i dag. Detta beror främst på minskad oljeanvändningen, men även utveckling mot mindre energikrävande produkter och tillverkningsprocesser samt en förändrad branschstruktur. Trenden förväntas fortsätta fram till år 2010.

Enligt kommitténs bedömning finns det en fortsatt besparingspotential för energianvändning och möjligheter att minska utsläppen av växthusgaser från industrisektorn. I flera branscher är det dock inte möjligt att ersätta fossila bränslen med biobränslen. En stor del av sektorn består av industrier med unika processer som gör att det kan vara svårt att generalisera med de åtgärder som vidtas. Dessutom är vanligtvis processutsläppen svåra att minska.

Utsläppen av växthusgaser och energianvändning föreslås minskas genom generella åtgärder för energibesparing och åtgärder som riktas till den energiintensiva industrin. För en omställning på lång sikt är det angeläget att i samband med ny- och ombyggnation vidta åtgärder som minskar koldioxidutsläppen och energianvändningen.

Kommittén anser att det är viktigt att kunskapen höjs inom företag om verksamhetens och produkternas miljöpåverkan, att stimulera införandet av miljöledningssystem i små och medelstora företag, att stimulera miljöanpassad produktutveckling avseende klimatpåverkan

Sammanfattning 29

och energieffektivitet samt att ta hänsyn till energi och klimatpåverkan i samband med upphandling av ny utrustning till industrin.

Sektorn Bebyggelse och service svarar för cirka 14 % av de totala utsläppen i landet. Fram till år 2010 bedöms att utsläppen kommer att minska cirka 30 % jämfört med 1990, enligt Statens energimyndighet. Orsaken är den minskade oljeanvändningen genom konvertering till fjärrvärme och installation av värmepumpar. En mindre andel oljeuppvärmda byggnader beräknas börja använda pellets. Dessutom antas att alla nybyggda villor kommer att vara eluppvärmda.

Sektorn utmärks av en inbyggd långsiktighet. Den fysiska planeringen, byggande av bostäder och lokaler samt infrastruktur påverkar utsläppen långt in i framtiden.

Det är också viktigt att nya fastigheter successivt blir energieffektivare genom skärpta byggregler. Befintliga hus bör även successivt bli mer energieffektiva genom t.ex. energieffektivare fönster, vindsisolering och fasadåtgärder.

Det är även angeläget att ta tillvara möjligheterna att minska elförbrukningen från sektorn genom eleffektiviserande åtgärder för hushålls- och driftel och minskad elförbrukningen inom offentlig förvaltning genom att krav ställs i samband med upphandling.

Driften av bostäder och lokaler är betydelsefullt för att minska energiförbrukningen.

Eldning med olja är fortfarande den dominerande uppvärmningsformen för fastigheter. Kommittén anser att oljeanvändningen måste minskas genom effektivare förbränning och att olja ersätts i ökad utsträckning. Alternativen kan vara biobränsle, fjärrvärme, värmepumpar eller koldioxidfria uppvärmningsformer.

Transporterna svarar för cirka 40 %, av koldioxidutsläppen i Sverige, varav 2/3-delar kommer från vägtrafik. Utsläppen har ökat med 5 % från 1990. Fram till år 2010 uppskattas ökningen bli cirka 10 % om inga ytterligare åtgärder vidtas. Bedömningarna baseras på trafikprognoser från 1998 och att nya personbilars specifika koldioxidutsläpp minskar med 25 % till år 2008.

De huvudsakliga drivkrafterna till transportutvecklingen är befolkningstillväxt, befolkningsstruktur, ekonomisk tillväxt och näringslivets strukturutveckling. En strategi för minskade utsläpp av koldioxid från transporter bör utgå från transportsystemets samlade miljöproblem. Bränslepriset är centralt vid en begränsning av trafikens koldioxidutsläpp.

Viktiga åtgärder för att begränsa användning av fossila bränslen är ökad bränsleeffektivitet för nya bilar och information till köpare att välja en bränslesnål bil. Kommittén föreslår dels att en försäljnings-

30 Sammanfattning

skatt för nya bilar prövas och dels att den årliga fordonsskatten för nya personbilar differentieras efter bilarnas utsläpp av koldioxid.

Det är väsentligt att stimulera det lokala engagemanget. Detta kan ske genom information, utbildning och olika typer av samarbetsprojekt. Syftet är att åstadkomma att alla i sina transportbeslut tar större hänsyn till klimatpåverkan.

Miljöstyrande trängselavgifter i tätorter är viktiga för att begränsa storstädernas trafikproblem.

En omställning till ökad användning av förnyelsebara drivmedel i transportsektorn kommer att behövas på sikt. I dag är höga produktionskostnader ett hinder för ökad användning av biodrivmedel. Långsiktigt statligt stöd till forskning och utveckling för produktionsteknik av biodrivmedel bör därför lämnas.

Inom transportsektorn är förutsättningarna för att åstadkomma utsläppsminskningar också beroende av internationella överenskommelser och förändringar av internationella regelsystem. I dessa sammanhang är det viktigt att Sverige agerar på ett sådant sätt att internationella förutsättningar skapas för ett aktivt genomförande av klimatpolitiken.

Det svenska jordbrukets utsläpp av lustgas och metan är cirka 12 % av de nationella utsläppen av växthusgaser, räknat som koldioxidekvivalenter. Enligt kommitténs bedömningar finns det möjligheter att minska utsläppen av växthusgaser från jordbruket. Förutsättningar, potentialer och kostnader är inte klargjorda i en sådan utsträckning att konkreta förslag på åtgärder kan lämnas.

Jord- och skogsbruk har en stor uppgift som producenter av bioråvara. Det är angeläget att vårda sänkor och om möjligt vidta åtgärder för att öka upptaget respektive minska avgången av koldioxid från sänkorna för att begränsa utsläppen till atmosfären. Vi föreslår inga direkta åtgärder för att nu påverka sänkorna i Sverige beroende på den stora osäkerheter som råder om hur sänkorna kommer att definieras i Kyotoprotokollet. Olika definitioner av aktiviteter kan ge mycket stora skillnader i utfallet för Sverige. För att ha en beredskap för att vidta nya åtgärder inom skogs- och jordbruket bör strategier tas fram för hur Sverige bäst ska öka upptag respektive minska avgången av kol från skog och mark.

Utsläppen av de tre industriella gaserna ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid har ökat under 90talet. Vi föreslår att ett styrmedel i första hand tas fram som begränsar användningen av dessa gaser i nya installationer.

Dieseldrivna arbetsmaskiner beräknas stå för omkring hälften av dieselanvändningen i landet. Av totala utsläpp i Sverige står arbetsmaskiner för cirka 6 % av koldioxidutsläppen och 8 % av

Sammanfattning 31

lustgasutsläppen. Utsläppen bör begränsas genom avgaskrav och miljövarudeklarationer.

Utsläppsmålet att minska metanutsläppet från deponering av avfall med 30 % till år 2000 kommer sannolikt att uppnås. Redan fattade beslut kommer att leda till minskningar av metanutsläppen fram till år 2010.

Forskning och utveckling är av avgörande betydelse för att komma tillrätta med klimatproblemet. Kommittén föreslår ökade resurser för klimatforskning. Kommittén anser att det krävs en samordning mellan de forskningsfinansiärer som stöder dagens klimatrelaterade forskning. Det krävs överlag en bättre samordning av den forskning som i dag finns på området och man bör överväga en ökad satsning av resurser även till samhällsvetenskaplig och humanistisk forskning på klimatområdet.

Summary

Sweden’s proposed climate strategy comprises objectives and an action programme for achieving them. The action programme includes measures, policy instruments and planning as well as organisational proposals for implementation. The strategy relates to the period up to 2050. The action programme covers the period up to 2010. The strategy and the action programme should be evaluated, revised and extended at specified times.

The following long-termobjective is proposed:

A decrease in emissions of greenhouse gases in Sweden of approximately 50 per cent on 1990 levels by 2050, with further reductions thereafter. Emissions in 2050 may not exceed 4.0–4.5 tonnes per year per capita, measured in carbon dioxide equivalent.

This means that current targets for Limited climatic impact remain in place. These have been established on the basis of joint statements by the EU’s environmental ministers. However, the picture has been somewhat altered by the inclusion of all gases. The goal for 2050 should be to achieve stabilisation of the six greenhouse gases specified in the Kyoto Protocol at about 550 ppm of carbon dioxide equivalent. Sweden should seek to promote this target at international level.

The 2050 target is based on the need to achieve a radical decrease in atmospheric emissions of greenhouse gases in developed countries by 2100.

The following short-term objectiv is proposed for 2008–2012:

Emissions of greenhouse gases for Sweden shall, as a mean value for the period 2008 to 2012, be 2% lower than emissions in 1990, counted as tonnes of carbon dioxide equivalent.

The goal includes the six greenhouse gases according to the definitions of the Kyoto Protocol and the IPCC. Measures adopted beyond the country’s boundaries shall be supplemental. Considerable emission reductions shall take place within the country’s boundaries.

34 Summary

The following interim objective is proposed for 2005:

Emissions of greenhouse gases in Sweden, in tonnes of carbon dioxide equivalent, shall remain at 1990 levels, with further reductions thereafter. This target covers the six greenhouse gases as defined in the Kyoto Protocol and the IPCC.

The strategy

The strategy is based on two primary considerations: the need for international collaboration and the need for a long-term approach combined with integration with other policy areas.

Global climate change can only by addressed by a coordinated global strategy in which developed countries, which have been and continue to be responsible for a large proportion of all emissions, reduce their emissions substantially. International collaboration is therefore essential, and Sweden must take an active part in international efforts.

A strategy with a long-term perspective must allow flexibility, take account of the need to distribute burdens equitably among countries and generations, and prioritise measures aimed at infrastructural change. Changes must be predicated on the capacity of the democratic system to deal with them and on the prospects of effecting the necessary transformations in practice.

That said, we must ensure that no time is lost in commencing this transformation. This will require immediate steps. The consequences of climate change will affect future generations most of all. The Committee believes that the pace of transition to a climatically sustainable society must be stepped up. It is essential that developed countries set a good example so that developing countries will in turn be disposed to accept future requirements on emission reductions. It is thus of the utmost importance to avoid delay in implementing emission abatement measures.

As implementation of Sweden’s strategy proposals will affect the whole of society, it will also be necessary to consider the implications for other policy areas. The Committee believes that climate-related considerations should be an inherent component of all proposals drawn up in other policy areas affected by implementation of climate policy.

The Committee proposes that educational, administrative and economic instruments should be used to achieve the proposed goals. The action programme includes both short- and long-term measures for achieving them. The proposals also include procedures for follow-up

Summary 35

and evaluation as well as dates for upcoming climate policy decisions. The dates proposed are 2004 and 2008.

The Committee’s proposals are aimed at involving all of society in the implementation of climate policy. The proposals are predicated on the implementation of information initiatives aimed at communicating policy objectives to the public, and on the adoption of measures in all sectors of society to reduce greenhouse gas emissions. Increased knowledge and awareness are vital in enlisting the support and participation of the public in facilitating the necessary changes.

The Committee proposes that coordination within the Swedish Government Offices be strengthened and that a special Climate Council be established at government agency level. Further efforts at regional and local level should be supported by state subsidies and climate policy programmes to ensure that implementation is based on local conditions.

It is the opinion of the Committee that ratification of the Kyoto Protocol would be facilitated by further clarification of certain parts of the Protocol. This applies particularly to flexible mechanisms, sinks, the gases (sulphur hexafluoride, perfluorocarbons and hydrofluorocarbons) and the provisions relating to follow-up and sanctions. If the ratification process is to commence without delay Sweden should work actively to bring about the necessary clarification when the parties to the climate convention meet for negotiations.

In summary, the proposed strategy represents the first steps towards broad implementation in Sweden. Its aim is to ensure that Sweden assumes its share of the responsibility – internationally, by participating and contributing experience gained from our endeavours, and nationally, by adopting measures to reduce emissions of greenhouse gases.

Läsanvisning

Betänkandet är uppdelat i tre delar: • Förslag och konsekvenser, består av en kort inleding till

klimatproblemet och förslaget i sin helhet och dess konsekvenser.

Detta spänner över kapitel 1, 2, 3 och 4. • Bakgrund, innehåller en beskrivning av ett förändrat klimat, en bild

av utsläppen som sker idag och vilka medel som står till buds för att

styra samhället i rätt riktning. Denna del består av kapitel 5, 6 och 7. • Förutsättningar och möjligheter internationellt och nationellt,

beskriver de möjligheter som dels återfinns internationellt och dels

möjligheter till åtgärder nationellt. Denna del består av kapitel 8, 9,

10, 11, 12 och 13.

Förslag och konsekvenser

Kapitel ett ger en grov bild av klimatproblematiken. Klimatförändringarna är ett långsiktigt, globalt och etiskt problem som spänner över generationsgränserna och som till stor del är en fråga om fördelning av resurser.

Kapitel två beskriver förslaget i stort, kommitténs förslag till mål på kort och lång sikt, tidsplan, kostnader och finansiering. Kapitlet beskriver också de politiska motiven till förslaget för en fortsatt offensiv klimatpolitik.

Det tredje kapitlet beskriver de konkreta förslag till åtgärder och förändringar som kommittén anser behöver komma till stånd för att Sverige ska ta sitt ansvar i frågan.

Kapitel fyra är en beskrivning av de konsekvenser som förslaget medför.

38 Läsanvisning

Bakgrund

Det femte kapitlet ger en mer detaljerad beskrivning av hur klimatförändringar uppstår, effekter av ett förändrat klimat och varför det är viktigt att vidta åtgärder för att komma till rätta med förändringarna. Direkt efter, i kapitel sex, följer en beskrivning av utsläppsbilden.

Det efterföljande kapitel sju ger en teoretisk beskrivning av de styrmedel som står till statens förfogande för att komma till rätta med problematiken. I huvudsak kan styrmedel grovt indelas i tre kategorier; ekonomiska, administrativa och informativa styrmedel.

Förutsättningar och möjligheter – internationellt och nationellt

Kapitel åtta ger en bild av det internationella arbetet med klimatfrågorna, hur förhandlingsläget ser ut och vilka styrmedel som man försöker använda för att reducera utsläppen av växthusgaser.

Det nionde kapitlet beskriver hur klimatpolitiken i Sverige har vuxit fram, vilka mål som formulerats, styrmedel som använts samt organisation. Vi visar vilka behov av förändring som behövs i det fortsatta arbetet.

I det tionde kapitlet ges beskrivningar av regleringar som miljöbalk, fysisk planering, den offentliga upphandlingen och överenskommelser som är viktiga för det fortsatta klimatarbetet.

Kapitel elva beskriver de utvecklingsscenarion som kommittén använt i sitt arbete.

Det tolfte kapitlet behandlar möjligheter till utsläppsminskningar genom förändringar av koldioxidskatten och effekter av dessa. Vidare beskrivs handel med utsläppsrätter och konsekvenser av ett nationellt och internationellt system.

Det trettonde kapitlet beskriver möjligheterna till åtgärder i olika sektorer. I kapitlet beskrivs möjligheterna på tillförselsidan, inom industrin, bebyggelsen, jord- och skogsbruk, arbetsmaskiner och transportsektorn.

1 Varför ska Sverige ha en klimatstrategi?

Klimatproblemet är ett av de mest komplexa problem som mänskligheten stått inför. Klimatproblemet utmärks av att det är långsiktigt, det är globalt och det innefattar frågeställningar kring fördelning av välfärd inom dagens generation och mellan dagens och kommande generationer. Genomförandet av klimatpolitiken innebär med nödvändighet ett långsiktigt tänkande i ett globalt fördelningsperspektiv.

Figur 1.1 Koncentration av halten koldioxid i atmosfären under perioden 1500-1999 och ett scenario med stabilisering vid nivån

500 ppm år 2100

Källa: Efter IPCC 1996b

40 Varför ska Sverige ha en strategi för klimatpolitik?

Figur 1.1 visar förändringar av atmosfärens koldioxidhalt (i miljondelar, ppmv) under de senaste femhundra åren. För tiden fram till 1958 är mätningar utförda på luft som kapslats in i inlandsisen på Grönland eller i Antarktis, vars ålder kunnat bestämmas. Sedan 1958 finns tillförlitliga direkta mätningar på Hawaii, som kan anses väl representera hela atmosfärens halt av koldioxid.

Som tydligt framgår av Figur 1.1 har halten koldioxid i atmosfären ökat kraftigt det senaste århundradet och fortsätter i oförändrad takt, även med de begränsningar av utsläppen som Kyotoprotokollet (se avsnitt 1.1) till Klimatkonventionen föreskriver. Den mellanstatliga panelen om klimatförändringar (IPCC, se vidare kapitel 8) anser att det är denna ökning av koldioxid tillsammans med andra växthusgaser som i betydande utsträckning orsakar att medeltemperaturen på jorden ökar. IPCC uttrycker detta på följande sätt: en balanserad bedömning av tillgängliga observationer antyder en urskiljbar, mänsklig påverkan på det globala klimatet (IPCC, 1996b). Observationer och analyser från de senaste fem åren styrker IPCC:s slutsats från 1995 (publ. 1996). Enkelt uttryckt kan man säga att växthusgaserna minskar värmeutstrålningen mot rymden så att solstrålningen ger en högre temperatur på jorden.

Figur 1.1 visar den nuvarande halten av koldioxid i luften, 366 ppm, och den halt som kommer att infinna sig år 2010 (cirka 383 ppm). Figuren visar också ett möjligt scenario med stabilisering på 500 ppm koldioxod i luften år 2100. Det ska dock inte ses som en prognos över den kommande utsläppskurvan, för detta hänvisar vi till IPCC.

Orsaken till att växthusgaserna ökar beror framför allt på att människorna på jorden i stor utsträckning använder sig av fossila bränslen för transporter, generering av elektricitet och för uppvärmning. Vid förbränning av fossilt bränsle bildas främst koldioxid. Avskogning och förändrad markanvändning är andra orsaker till att halten av växthusgaser i luften ökar. Även utsläpp av andra gaser bidrar till växthuseffekten.

Växthuseffekt, klimatförändringar och global uppvärmning är vanliga uttryck för att beskriva fenomenet. IPCC redovisar en rad observerade förändingar som redan inträffat och menar att dessa kommer att fortsätta och öka i omfattning om inga motåtgärder vidtas. Några av de viktigaste observerade förändringarna är att:

o • jordens medeltemperatur har ökat med i genomsnitt 0,3-0,4 C under

det senaste halvseklet, • den totala nederbörden på jorden har ökat, framför allt i varmare

trakter, • havsisens utbredning i Arktis har minskat,

Varför ska Sverige ha en strategi för klimatpolitik? 41

• glaciärernas utbredning i bergsområden på norra halvklotet har

minskat, • havens ytvatten blivit varmare, • världshavens vattenstånd har ökat med 10-25 cm under 1900-talet.

Dessa tecken på en pågående klimatförändring uppfattas kanske inte som dramatiska och särskilt oroväckande av människor i allmänhet, men är å andra sidan bara de första tecknen på en pågående förändring. Det är däremot fortfarande betydligt svårare att avgöra om frekvensen och styrkan av stormar och översvämningar har ändrats under det senaste halvseklet eller ej.

Kommittén har inte för avsikt att måla upp hotfulla visioner, men de möjliga effekterna av ett förändrat klimat är omfattande. Därför är det viktigt att vi i Sverige och det internationella samfundet tar krafttag för att försöka förhindra fortsatta klimatförändringar och minimera de möjliga effekterna av ett förändrat klimat enligt försiktighetsprincipen (se avsnitt 1.1). Klimatkommittén vill poängtera nödvändigheten av att hela samhället medverkar och aktivt bidrar i genomförandet av klimatpolitiken.

1.1 Kyotoprotokollet och klimatkonventionen

Sverige har ratificerat FN:s ramkonvention om klimatförändring från 1992 (UNFCCC). Konventionens parter konstaterar att en förändring av jordens klimat och dess skadliga verkningar är en gemensam angelägenhet för hela mänskligheten. Samtidigt konstateras att det finns många osäkerheter i förutsägelser om klimatförändring, i synnerhet vad gäller tidsbestämning, omfattning och dess regionala mönster. Parterna är dock beslutna att skydda klimatsystemet åt nutida och framtida generationer och man konstaterar också att klimatförändringens globala karaktär kräver bredast möjliga samarbete mellan alla länder.

En viktig punkt är den så kallade försiktighetsprincipen som framgår av konventionens artikel 3. Principen innebär att trots osäkerheter och avsaknad av full vetenskaplig säkerhet bör förebyggande åtgärder börja vidtas redan nu.

Det finns ett protokoll som är kopplat till konventionen. Protokollet upprättades i Kyoto år 1997. Kyotoprotokollet innebär att i-länderna enats om att minska sina utsläpp från år 1990 med cirka 5 % fram till

42 Varför ska Sverige ha en strategi för klimatpolitik?

år 2010. U-länderna ålades inga restriktioner. I-länderna kan, under vissa förutsättningar, till viss del få tillgodoräkna sig åtgärder som de bekostar för att minska utsläppen i u-länderna, exempelvis genom införandet av mer energieffektiv teknik.

Detta medför i princip att den förväntade ökningen mellan år 1998 och år 2010 av mängden koldioxid i atmosfären reduceras med endast ca 10 %. Kyotoprotokollet innebär att ökningen av koldioxidhalten i atmosfären kommer att fortgå i nästan oförändrad takt.

1.2 Klimatförändring - ett långsiktigt problem

Klimatsystemet är trögt genom att effekterna från våra utsläpp är fördröjda. Det vi släpper ut i dag ger effekt på klimatet först inom ett eller ett par decennier och av det vi släpper ut idag har cirka hälften försvunnit från atmosfären först inom 50-100 år (se vidare kapitel 5). Det tar också lång tid innan motåtgärder för att förhindra en klimatförändring ger resultat. Hotet om globala klimatförändringar tvingar oss att tänka på en betydligt längre sikt än vad som är vanligt i samhället såväl inom politiken som inom näringslivet.

Det finns en inneboende tröghet i alla system. Det går inte att byta energisystem från en dag till en annan. Samhällssystem som har föregåtts av omfattande infrastrukturinvesteringar t.ex. bebyggelse, industrier, vägar och flygplatser har också en lång livslängd. Värdet av de samlade investeringarna som gjorts för att bygga kraftverk, transportsystem, industrier med mera uppgår till mycket stora belopp. Livslängden för många av de gjorda investeringarna kan räknas i decennier. Med kapitaltunga investeringar ökar de långsiktiga bindningarna och snabba omställningar blir kostsamma. Det finns därför en risk för att drivkraften blir mindre att utveckla nya energikällor som ersättning till fossila bränslen.

Det långa tidsperspektivet innebär att vi måste formulera mål på lång sikt för att undvika att beslut som fattas i dag eller i vår närmaste framtid låser fast oss i strukturer som är bindande i framtiden. Vi måste påbörja en omställning i dag för att möta denna långsiktighet. Ett sådant budskap ger viktiga signaler till alla; offentliga organ, näringsliv, organisationer och hushåll. Dessa kan i sin tur fatta beslut i dag som mildrar konsekvenserna av omställningen.

Varför ska Sverige ha en strategi för klimatpolitik? 43

1.3 Klimatförändring - ett globalt problem

Klimatproblemet är till sin karaktär globalt. Sverige kan inte ensamt lösa klimatproblemet. Men Sverige som en del av EU och en del av världen i övrigt måste bidra med sin beskärda del. Därför måste Sverige ta sitt ansvar genom att vidta åtgärder både nationellt och internationellt.

Det finns vetenskapliga belägg för att utsläppen av växthusgaser i atmosfären radikalt måste minska till år 2100. De globala klimatförändringarna kan bara åtgärdas med en samlad global strategi som innebär att framförallt i-länderna, som har förorsakat närmare 80 % av utsläppen hittills, minskar utsläppen avsevärt.

Världens energiförsörjning baseras till mer än 75 % på fossila bränslen. I-ländernas årliga utsläpp uppgår till cirka 10 ton koldioxid per capita medan u-ländernas utsläpp är cirka 2,5 ton koldioxid per capita. Sverige utsläpp är i dag cirka 6,6 ton koldioxid per capita. Uländerna måste till en början tillåtas en viss ökning av sina utsläpp. De fossila bränslena kommer sannolikt även på längre sikt vara relativt billiga och kan därför under en begränsad tid bidra till u-ländernas ekonomiska utveckling. En förutsättning för att så småningom kunna nå framgång i de fortsatta internationella förhandlingarna kan vara att iländernas minskande utsläpp slutligen möter u-ländernas tills vidare ökande utsläpp. Därefter kan världen gemensamt minska utsläppen globalt.

Eftersom jordens befolkning beräknas att öka med ytterligare 50 % innan en stabilisering kan ske behöver världen tillgång till mer energi in på 2000-talet. En positiv utveckling i u-länderna kräver också mer energi än i dagsläget, även om i-ländernas många gånger ineffektiva användning av energi inte kan få tjäna som riktlinje för framtiden.

1.4 Klimatförändring - ett rättvise- och fördelningsproblem

Klimatproblematiken handlar slutligen om fördelning av välfärd. Det behandlar frågan om fördelning av välfärd inom dagens generation och det behandlar frågan i ett längre perspektiv om fördelning av välfärd mellan dagens och framtidens generationer.

Den globala befolkningstillväxten och en ökning av levnadsstandarden i världen kommer att leda till ökade utsläpp av växthusgaser under ännu några decennier. En sådan utveckling ställer höga krav på

44 Varför ska Sverige ha en strategi för klimatpolitik?

rättvisa. Fördelning av utsläppsmängder för i- och u-länder måste därför också betraktas ur ett rättviseperspektiv. Dessutom måste krav också kunna ställa på rättvisa utsläppsnivåer inom u-länder. Teknikutvecklingen, i första hand vad gäller användningen av solenergi, kan radikalt ändra många u-länders ekonomiska situation.

I Kyotoprotokollet och klimatkonventionen tas hänsyn till uländernas behov. För att u-länderna ska acceptera en begränsning av utsläppen behöver i-länderna dels visa upp positiva resultat, dels lämna ekonomiskt bistånd till u-länderna. Denna fråga kommer troligtvis att bli mycket central när nya förhandlingar påbörjas och utmynnar i nya åtaganden som syftar till att ytterligare begränsa utsläppen efter år 2010.

1.5 Slutsatser

Vi vet inte vad framtiden medför, vilka konsekvenser de globala klimatförändringarna kan få, vilka tekniska genombrott som kan komma eller när dessa kan ske. Inte heller vet vi vilka värderingar kommande generationer kan komma att ha. Vi måste därför också bevara en handlingsfrihet för framtiden. Denna handlingsfrihet kan åstadkommas genom förändrade konsumtionsmönster i den industrialiserade delen av världen.

Sverige bör även fortsättningsvis, oavsett de internationella förhandlingarna, bedriva en aktiv klimatpolitik syftande till att minska utsläppen av växthusgaser, effektivisera energianvändningen och främja utvecklingen av nya energikällor som inte bidrar till växthuseffekten. Utsläppen av växthusgaser nationellt måste minska på lång sikt. För att åstadkomma detta krävs en mobilisering av hela samhället och att befolkningen känner delaktighet i de beslut som måste fattas.

För att nå klimatmålet begränsad klimatpåverkan behövs såväl omfattande nationella som internationella åtgärder. Vi föreslår att Sverige aktivt medverkar i det internationella samarbetet genom att förmedla svenska erfarenheter av åtgärder och resultat för att minska utsläppen av växthusgaser och för att driva de frågor vi bedömer som viktigast. Inom landet är inriktningen av strategin att fortlöpande minska utsläppen av växthusgaser för att allt mindre belasta atmosfären och för att stegvis nå en utsläppsnivå som motsvarar en rättvis nivå i förhållande till våra förutsättningar.

2 Förslag till svensk klimatstrategi

2.1 Centrala områden för strategin

Klimatstrategin anger mål för vad som ska uppnås samt ett handlingsprogram för att nå målen. Handlingsprogrammet innehåller åtgärder, styrmedel, organisation samt en tidsplan för genomförande av strategin. Strategin avser tiden fram till år 2050, medan handlingsprogrammet omfattar tiden fram till år 2010. För att ta hänsyn till ändrade förutsättningar bör strategin och handlingsprogrammet utvärderas, revideras och förlängas vid fastställda tider.

Vårt arbete har inneburit att vi som första kommitté samlat har studerat åtgärder för flera samhällssektorer och flera växthusgaser. Vi bedömer att det arbete vi inlett bara är början av det som behöver göras och de stora omställningar som är nödvändiga. Vi ser framför oss att en lång rad kommittéer behöver fördjupa och successivt utveckla målen, strategin och handlingsprogrammet.

Syftet med detta betänkande är att lägga en grund till en långsiktig klimatpolitik med mål på kort och lång sikt. För att nå målen föreslås åtgärder och styrmedel inom flera områden. I detta kapitel behandlas de överväganden och förslag som utgör grunden för strategin.

46 Förslag till svensk klimatstrategi

2.2 Förslag till nationella mål på lång och kort sikt

Kommitténs förslag till mål

Mål på lång sikt för år 2050:

Utsläppen av växthusgaser för Sverige år 2050 bör minska med cirka 50 % jämfört med utsläppen år 1990, för att därefter minska ytterligare. Utsläppen år 2050 får inte överstiga 4,0 - 4,5 ton per år och capita, räknat som koldioxidekvivalenter.

Nuvarande miljökvalitetsmål, ”Begränsad klimatpåverkan” kvarstår, men innebörden förändras genom att samtliga gaser inkluderas. Koncentrationen i atmosfären av de sex växthusgaserna som specificeras i Kyotoprotokollet bör stabiliseras på cirka 550 ppm koldioxidekvivalenter. Sverige bör i internationella sammanhang verka för detta.

Mål på kort sikt för perioden 2008-2012

Utsläppen av växthusgaser för Sverige ska som ett medelvärde för perioden 2008 till 2012 vara 2 % lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter. Målet omfattar de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Åtgärder som vidtas utanför landets gränser ska vara supplementära. Betydande utsläppsminskningar ska ske inom landets gränser.

Etappmål för år 2005

Utsläppen av växthusgaser i Sverige ska år 2005 vara oförändrade jämfört med 1990-års nivå, räknat som koldioxidekvivalenter, för att därefter minska. Utsläppen för år 2005 ska normalårskorrigeras enligt svensk metod. Målet omfattar de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner.

Förslag till svensk klimatstrategi 47

Mål på lång och kort sikt

Kommittén vill understryka att lämnade förslag till mål kan bli föremål för omprövning. De kan behöva revideras mot bakgrund av nya kunskaper om såväl klimatproblemet med mer preciserade sifferunderlag, som samhällets möjligheter att genomföra nödvändiga omställningar för att undvika hotande konsekvenser av växthuseffekten. Utvecklingen av det internationella förhandlingsarbetet och resultat av åtgärder i andra länder är av central betydelse vid revidering av både mål och de åtgärder som behöver vidtas för att nå målen.

Mål på lång sikt för år 2050

Den nuvarande trenden, att utsläppen av växthusgaser fortsätter att öka i stort sett i oförändrad takt, måste under de kommande 50 åren brytas och utsläppen måste minskas, så att en stabilisering av växthusgasernas koncentration i atmosfären uppnås under senare delen av detta århundrade.

Det är framförallt i-ländernas utsläpp av växthusgaser till atmosfären som måste minskas radikalt till år 2100. De globala klimatförändringarna kan bara åtgärdas med en samlad global strategi som innebär att framförallt i-länderna, som har förorsakat och förorsakar mest utsläpp, minskar utsläppen avsevärt.

U-länderna har enbart svarat för cirka 20 % av de ackumulerade utsläppen till atmosfären sedan 1800-talet. De svarar för närvarande endast för knappt 40 % av de nuvarande utsläppen, trots att deras befolkning är nästan fyra gånger större än i-ländernas. En global strategi behöver därför utformas på grundval av en internationell solidaritet som innebär att i-länderna vidtar radikala utsläppsminskningar. I annat fall kommer knappast u-länderna att godta någon form av åtagande.

Hotet om globala klimatförändringar tvingar oss att tänka i ett tidsperspektiv som inte är vanligt i samhället. Det finns därför ett tydligt behov av att formulera mål för klimatpolitiken på cirka 50 års sikt. Faktiska effekter av åtgärder som vidtas i dag ger inte full effekt förrän efter ett eller ett par decennier. Internationella överenskommelser om nödvändiga åtgärder är också tidskrävande. Ett 50-årigt perspektiv ter sig därför rimligt.

Kommitténs bedömning är att vi är bättre rustade för att klara betydande utsläppsminskningar genom att formulera mål för vad som behöver uppnås fram till år 2050. Ett mål på lång sikt ger viktiga

48 Förslag till svensk klimatstrategi

signaler om att en omställning måste påbörjas och att det är väsentligt att fundera i termer av rättvisa mellan generationer.

Inom EU har rådet uttalat att medeltemperaturen inte bör överstiga 2° C över förindustriell nivå och att därför koncentrationsnivåer under 550 ppm koldioxid bör vara vägledande för globala begränsnings- och minskningsåtgärder. Väsentligt ökad global minskning av utsläpp och gemensamma åtgärder för att åstadkomma detta kommer därför att bli nödvändiga bortåt ett sekel eller kanske mer.

I Sverige har ett miljökvalitetsmål formulerats avseende ”Begränsad klimatpåverkan” med följande innebörd:

Halten av växthusgaser i atmosfären ska, i enlighet med FN:s

ramkonvention för klimatförändringar, stabiliseras på en nivå som innebär

att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska

uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden

bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar

utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett

ansvar för att detta globala mål kan uppnås (prop. 1997/98:145).

Miljökvalitetsmålet innebär, enligt regeringen, att åtgärdsarbetet inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären ska stabiliseras på en nivå lägre än 550 ppm samt att halten av övriga växthusgaser i atmosfären inte ökar.

Kommittén konstaterar att en stabilisering av växthusgasernas koncentration på en högre nivå än 600 ppm skulle innebära en allvarlig risk för störningar av det globala klimatet.

Med hänsyn till övriga växthusgasers andel av den totala ökningen och mot bakgrund av den globala situationen, anser kommittén att målet att enbart stabilisera koldioxiden på 550 ppm innebär alltför stora risker. Kravet att stabilisera halten av övriga växthusgaser på dagens nivå kan å andra sidan innebära behov av orealistiskt stora reduktioner av utsläppen av övriga växthusgaser. Det är därför mer lämpligt att formulera ett samlat mål för samtliga växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet, att den totala halten växthusgaser i atmosfären bör ligga under den nivå som innebär betydande risk för allvarlig störning av klimatet.

Kommittén föreslår därför att miljökvalitetsmålet kvarstår, men innebörden förändras genom att samtliga gaser inkluderas. Målet bör därför vara att nå en stabilisering av de sex växthusgaserna som specificeras i Kyotoprotokollet på cirka 550 ppm koldioxidekvivalenter. Kommittén föreslår att Sverige i internationella sammanhang bör verka för detta mål.

Detta innebär att koldioxidens koncentration inte ska överstiga cirka 500 ppm. Målet innebär att de svenska utsläppen av koldioxid och övriga växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet år 2050 inte får

Förslag till svensk klimatstrategi 49

överstiga 4,0-4,5 ton per capita, räknat i koldioxidekvivalenter, jämfört med dagens nivå på 8,3 ton per capita. Våra utsläpp av växthusgaser behöver således minska med cirka 50 % till år 2050 jämfört med 1990års nivå för att därefter minska ytterligare.

De antaganden som ligger till grund för det föreslagna målet är dels att befolkningen i Sverige i stort sett är konstant under dessa 50 år dels att en utjämning mellan i- och u-länder kan ske till mitten på detta sekel.

Kommittén grundar sin bedömning på beräkningsunderlag från kommitténs experter Bert Bolin och Tom Hedlund, se bilaga 5.

Sammanfattningsvis bedömer kommittén att om målet att stabilisera växthusgasernas koncentration på nivån 550 ppm koldioxidekvivalenter, d.v.s den nivå vi nu föreslår, ska kunna realiseras är det nödvändigt att i-länderna omgående påbörjar arbetet för att minska utsläppen.

En minskning av utsläppen av växthusgaser i Sverige med nära 50 % till år 2050 innebär att minskningen efter år 2010 behöver intensifieras, även under antagande om att Sverige minskar sina utsläpp med 2 % till år 2010. Takten i omställningen påverkas av hur väl andra länder lyckas med sina åtaganden.

Mål på kort sikt för perioden 2008-2012

Riksdagen har fastställt nuvarande mål, att utsläppen av samtliga klimatpåverkande gaser ska begränsas och att koldioxidutsläppen från fossila bränslen ska stabiliseras till 1990 års nivå år 2000 för att därefter minska. I samband med att miljökvalitetsmålet ”Begränsad klimatpåverkan” beslutades av riksdagen bekräftades bl.a. de tidigare beslutade utsläppsmålen.

EU:s åtagande enligt Kyotoprotokollet innebär att EU, som är en part i internationella sammanhang, ska minska utsläppen med 8 %, jämfört med 1990 års nivå under perioden 2008-2012. Enligt EU:s bördefördelning, d.v.s. fördelning av EU:s åtagande om utsläppsminskning mellan medlemsländerna , får utsläppen i Sverige öka med 4 % under denna period.

Kommittén anser att EU:s interna bördefördelning inte motiverar att Sverige avviker från riksdagens beslut om att minska utsläppen av växthusgaser. I enlighet med gjorda överväganden i samband med kommitténs förslag till mål på lång sikt anser vi att Sverige inte ska öka sina utsläpp, när det globala samarbetet inriktas på att i-länderna ska minska utsläppen.

50 Förslag till svensk klimatstrategi

Kommittén föreslår som mål på kort sikt att utsläppen av växthusgaser för Sverige, som ett medelvärde för perioden 2008 till 2012, ska vara 2 % lägre jämfört med utsläppen år 1990. Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter. Målet omfattar de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Åtgärder som vidtas utanför landets gränser ska vara supplementära. Betydande utsläppsminskningar ska ske inom landets gränser.

Bedömningen grundas på behovet av betydande utsläppsminskningar under en lång tid. Vi bedömer att en fortsatt minskning är nödvändig för att klara långsiktiga åtaganden. Därmed förmedlas också rätt signaler som markerar att de politiska besluten kommer att inriktas på fortsatta utsläppsreduceringar, motsvarande en halvering av utsläppen på 50 år.

Det är angeläget att investeringar i näringslivet, hushållen och offentlig verksamhet bör genomföras med insikt om behovet av att reducera utsläpp av växthusgaser. Syftet är att minska risken för att vi låser fast oss i strukturer som är långsiktigt bindande. Det är också väsentligt att den tekniska utvecklingen främjas genom tydliga signaler till såväl näringsliv som till forskning och utvecklingsorgan genom att sätta mål som förutsätter intensifierade ansträngningar för att minska utsläppen av växthusgaser.

Kommittén anser att det är lämpligt att tiden för målet överensstämmer med den period som Kyotoprotokollet omfattar och att tio år är en väl avvägd period för ett kortsiktigt mål avseende utsläppsminskningar.

Kommittén bedömer sammantaget att det mål vi föreslår om att utsläppen ska minska med 2 % jämfört med 1990, är realistiskt som ett kortsiktigt mål.

Den nivå vi föreslår för år 2008-2012 innebär att Sverige med god marginal uppnår det åtagande som överenskommits i EU:s interna bördefördelning för år 2008-2012. Detta innebär inte att Sverige bör omförhandla sin andel inom EU:s bördefördelning.

Etappmål för 2005

Kommittén bedömer att det finns skäl att formulera ett etappmål för år 2005. Syftet är att säkerställa att det kortsiktiga målet nås. Uppfyllelse av etappmålet avgör därmed behovet av vilka ytterligare åtgärder och styrmedel som erfordras för att nå målet för perioden 2008-2012. Bedömningar om måluppfyllelse ska göras på grundval av prognoser som utförs under år 2003 eller 2004. Utsläppssiffran för 2005 ska

Förslag till svensk klimatstrategi 51

normalårskorrigeras enligt svensk metod mot bakgrund av att ett enstaka år väljs för att mäta den nationella måluppfyllelsen.

2.3 Överväganden

I detta avsnitt behandlas de överväganden som ligger till grund för strategin. Klimatproblemet är globalt, alla bidrar till problemet och alla länder kan påverkas, men i olika grad. Klimatproblemet handlar också om avvägningar av välfärd mellan generationerna varför det krävs långsiktiga lösningar. En strategi bör därför grundas på internationell samverkan och långsiktighet. För att lyckas med detta krävs att klimatpolitiken integreras med andra politikområden och att drivkraft skapas för bred medverkan i hela samhället.

2.3.1 Internationell samverkan och ratificering av Kyotoprotokollet

För att nå målen behövs omfattande åtgärder globalt. Vi föreslår därför att Sverige även i fortsättningen aktivt ska medverka i det internationella samarbetet för att där driva de frågor vi bedömer som viktigast samt genom att förmedla svenska erfarenheter av åtgärder och resultat för att minska utsläppen av växthusgaser.

Vad Sverige bör göra i det internationella samarbetet

Kyotoprotokollet bör enligt kommitténs uppfattning bli ratificerbart genom att vissa grundläggande delar av protokollets regler preciseras ytterligare. Detta gäller i första hand områdena flexibla mekanismer, sänkor, gaserna; svavelhexafluorid, perfluorkarboner och icke fullständigt halogenerade kolväten samt bestämmelserna om uppföljning och påföljder. Sverige bör därför aktivt verka för sådana framsteg, när klimatkonventionens parter möts för förhandlingar i november år 2000 (COP 6 ), att ratifikationsprocessen kan inledas utan dröjsmål.

COP - Conference Of the Parties, partskonferens, klimatkonventionens parter möts regelbundet i förhandlingar för att diskutera och förhandla om det så kallade Kyotoprotokollet. För en utförligare beskrivning se kapitel 7, Internationellt arbete på klimatområdet.

52 Förslag till svensk klimatstrategi

EU:s åtagande i Kyotoprotokollet innebär en minskning på 8 % av unionens samlade utsläpp under perioden 1990-2008/12.

Om COP 6 ger tillfredsställande resultat kommer EU-beslut om ratificering inklusive en formell bekräftelse av den interna bördefördelningen att kunna fattas under våren 2001. Detta är en förutsättning för att kunna uppfylla EU:s mål om att Kyotoprotokollet ska kunna ratificeras år 2002.

Kommittén förutsätter att förhandlingarna kan slutföras, så att Sverige kan ratificera Kyotoprotokollet under 2002.

Kommittén utgår från att Sverige i det internationella arbetet ska vara pådrivande för att utsläppen av växthusgaser ska stabiliseras på en långsiktigt hållbar nivå och att u-ländernas behov beaktas.

Frågor om s.k. sänkor är också centrala i de internationella förhandlingarna. Med begreppet sänkor avses upptag av växthusgaser från atmosfären till olika förråd och reservoarer. Oftast används begreppet för upptag av koldioxid från atmosfären via fotosyntesen till förråd i skog och jordbruksmark.

Vi bedömer att Sverige i de fortsatta förhandlingarna bör verka för att sänkor inkluderas på ett sätt, som inte snedvrider åtagandena i Kyotoprotokollet. Givet denna restriktion bör Sverige verka för att sänkor inkluderas på ett sätt, som är neutralt och uppfattas som rättvist, och som beaktar osäkerheter om metodiken. Detta innebär att sänkor som parter kan utnyttja för att möta åtaganden bör återspegla en verklig sänka för skogsbruket som helhet.

Förberedelser för övergång till handel med utsläppsrätter

När Kyotoprotokollet träder i kraft anser vi att handel med utsläppsrätter och övriga flexibla mekanismer enligt Kyotoprotokollet bör vara en del av den globala lösningen av klimatproblemet. Vi bedömer att detta globalt bör bidra till ökade möjligheter till kostnadseffektiva lösningar att minska utsläppen. Det är ännu för tidigt att bedöma i vilken takt detta kan ske och vi anser att om handel med utsläppsrätter införs inom EU kan det underlätta att det globala systemet kommer till stånd.

Vi föreslår därför att Sverige inom EU ska vara pådrivande för att en europeisk handel med utsläppsrätter för växthusgaser ska införas i ett successivt allt vidare tillämpningsområde vad gäller utsläppskällor.

Målet på - 8 % för Eu som helhet har fördelats bland medlemsstaterna med hänsyn till olika ekonomiska utvecklingsmönster.Om avtalet om hur utsläppsminskningarna skall fördelas omsätts i en rättsakt kan Kyotoprotokollet gemensamt ratificeras av medlemsstaterna och av EG.

Förslag till svensk klimatstrategi 53

Sverige bör dessutom driva frågan att även länder som inte ingår i den europeiska gemenskapen ska kunna ansluta sig till systemet, samt vara pådrivande för att ett europeiskt system ska kunna införas tidigare än 2005.

Vi föreslår att svenska förberedelser bör intensifieras för att införa handel med utsläppsrätter för samtliga utsläpp av koldioxid samt med inriktningen att även utsläpp av andra växthusgaser ska inkluderas så snart som möjligt. Möjligheter till ett nationellt system bör utredas, för att användas om ett EU-system drar ut på tiden eller inte blir tillräckligt omfattande. Systemet bör dessutom, mot bakgrund av den tidsmässiga osäkerheten i de internationella förhandlingarna, skapa beredskap för att inbjuda andra länder i norra Europa att delta.

2.3.2 Långsiktighet

Risken för globala klimatförändringar tvingar oss att tänka på betydligt längre sikt än vad som är vanligt i samhället.

Det långsiktiga utsläppsmålet för 2050 kräver att utsläppen av växthusgaser halveras vilket innebär stora förändringar i samhället, även om de kan mildras genom åtgärder utanför landets gränser.

Med årtalet 2050 för det långsiktiga målet måste man ha i åtanke att fram till dess har minst 12 allmänna val genomförts, med nuvarande längd på mandatperioden. Det demokratiska systemet måste klara utmaningen att genomföra strategin med allt vad det innebär av omställningar av samhällets nuvarande sätt att fungera. Vilka krav bör då ställas på en strategi, som omfattar en sådan tidshorisont och så omfattande förändringar?

Först och främst måste strategin medge flexibilitet. Alla delar av strategin ska kunna omprövas, för att resultat av ny kunskap och resultat av internationella överenskommelser ska kunna tas till vara. Detta kan tillgodoses genom att strategin i sin helhet följs upp lämpligen vart fjärde år med klimatpolitiska beslut om mål och fortsatta åtgärder.

För det andra måste olika länders behov och intresseavvägningen mellan generationer vägleda oss i såväl nuvarande beslut som i kommande beslut under hela tidsperioden. Detta har varit vägledande i vårt arbete och bör fortsättningsvis vara det för val av mål.

För det tredje måste åtgärder utformas som innebär att de samhällsstrukturer som är långsiktigt bindande påverkas och att investeringar som är bestående under lång tid görs, så att utsläppen av klimatgaser minimeras. Vidare är det nödvändigt med åtgärder som främjar forskning och utveckling.

54 Förslag till svensk klimatstrategi

Dessa krav innebär att nödvändiga förändringar måste gå hand i hand med det demokratiska systemets förmåga att hantera de krav och de förutsättningar som finns för att genomföra nödvändiga omställningar.

För att göra stora förändringar under så lång tid är det en förutsättning att befolkningen är införstådd med varför förändringar behövs.

Sannolikt kommer det att bli svårt att reducera utsläppen även fortsättningsvis. För att det fortsatta arbete ska möjliggöras är det därför nödvändigt att prioritera sådana åtgärder, som gör att vi på 50 års sikt kan fortsätta att minska utsläppen avsevärt under dagens nivå. Många typer av åtgärder som leder till positiva resultat i ett längre tidsperspektiv hinner ej få så stor effekt eller har höga kostnader under de närmaste tio åren, men kan ändå vara viktiga för den långsiktiga omställningen.

Som framgått ovan vill vi understryka nödvändigheten av en omfattande satsning på kunskapsspridning om klimatproblemet och om hur allmänhet, företag och organisationer kan medverka med åtgärder. Därför behöver de insatser som nu föreslås för att möta hotet mot klimatet inledas med en bred informationskampanj. Samtidigt sätts ett omfattande åtgärdspaket in som trappas upp successivt. Detta innehåller bland annat nedanstående delar av långsiktig karaktär.

Den fortsatta fysiska planeringen, lokalisering av bebyggelse, utformning av byggnader och sådana samhällsstrukturer som påverkar storleken av våra utsläpp kanske hundra år framåt i tiden måste ses över. Det är också viktigt att den fortsatta utbyggnaden av transportinfrastrukturen inriktas mot att underlätta en utveckling av miljöanpassade transporter, samt med förberedelser för att på sikt den framtida användningen av fossila bränslen och drivmedel ska kunna halveras.

Inom energiområdet är det också viktigt med energihushållning och att den fortsatta energiförsörjningen inriktas på omställningar till förnybara energikällor.

Teknikgenombrott för energiförsörjning och transporter är önskvärda och utvecklingsarbete pågår på olika håll. Vi bedömer att forskningsinsatser är helt centrala för den fortsatta utvecklingen. Forskningen tillsammans med ekonomiska incitament bidrar till att ny teknik kommer fram och får genomslag.

I nuvarande och kommande långsiktiga samhällsbeslut inom andra politikområden bör uppmärksammas om de medför ökade eller minskade utsläpp av växthusgaser eller innebär energieffektiviseringar. Samhällsbeslut med långsiktiga konsekvenser för bebyggelse och infrastruktur ger signaler inför framtiden. De låser resursanvändningen

Förslag till svensk klimatstrategi 55

för lång tid och påverkar människors beteenden. Därför är det av särskild betydelse att långsiktiga beslut inom politikområden som har betydelse för utsläpp av klimatgaser blir föremål för en grundlig strategisk miljöbedömning på övergripande nivå och får en bred demokratisk förankring.

2.3.3 Samband med och avgränsning mot andra politikområden

De flesta politikområden har direkt eller indirekt samband med klimatpolitiken.

De områden som är särskilt väsentliga ur ett klimatpolitiskt perspektiv är energi-, kommunikations-, närings-, jord- och skogsbrukspolitiken samt konsument- och finanspolitik. Inom de olika politikområdena finns mål som kan ge behov av avvägningar mellan olika intressen. Några exempel på detta är att den ekonomiska politiken inbegripet skattepolitiken påverkar konsumtionen. Ökad välfärd leder i stor utsträckning till ökad konsumtion som idag innebär en ökad användning av fossila bränslen, energi eller transporter. Fastighetsskatten påverkar incitamenten att göra energibesparingar och energioch koldioxidskatt på drivmedel kan påverka valet av lågförbrukande bil vid nybilsköp.

Vi vill understryka att i den fortsatta klimatpolitiken bör alla dessa områden uppmärksammas. Hittills har emellertid intresset för utsläppen av växthusgaser i huvudsak inriktats på energi- och trafiksektorerna.

Den energipolitiska propositionen (prop. 1996/97:84) En uthållig energiförsörjning har varit en viktig utgångspunkt för vårt arbete. Det finns många samband mellan klimatfrågan och energipolitiken vad gäller användning av fossila bränslen för värme eller elproduktion. Vi har funnit att vårt uppdrag ej omfattat en genomgång av hela energipolitiken utan avgränsat oss till sådana energifrågor som vi bedömer har mest påverkan på användning av fossila bränslen. Vi har därför valt att diskutera möjligheter att ersätta fossila bränslen med förnybara i samband med värmeförsörjning och elproduktion. Av de framtidsscenarier vi studerat har vi iakttagit att efterfrågan på el beräknas öka och bedömer att energieffektiviseringar i syfte att minska förbrukningen av både el och värme kan underlätta att på lång sikt säkerställa möjligheterna till energiförsörjning som grundas på förnybara energikällor, så att inte fossila bränslen för värme eller för elproduktion behöver öka längre fram.

Enligt direktiven till kommittén ska vi också beakta vad som anförts i propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling 1997/98:56.

56 Förslag till svensk klimatstrategi

Sedan denna utarbetades har de internationella åtagandena fått större tyngd och koldioxidutsläppen från transporter beräknas öka mer än vad som då beräknades.

Vidare har en strategisk analys av inriktningen av infrastrukturplanering för perioden 2002-2011 presenterats, där de alternativ som innebär utbyggnad av vägar kan leda till ökade utsläpp jämfört med om utbyggnaderna ej genomförs. I och för sig har den ökade vägkapaciteten ej lika stor betydelse som den ekonomiska tillväxten för ökningen av utsläpp från trafik, men sammantaget under längre tid kommer den infrastrukturutbyggnad vi väljer att ha betydelse för resmönster och val av transportsätt. Ytterligare kompletterande styrmedel kan därför behöva sättas in för att begränsa utsläppen.

På grund av de ändrade förutsättningar som tillkommit sedan den transportpolitiska propositionen bedömer vi att det finns behov av åtgärder för att begränsa utsläppen från transporter. Vi lämnar därför flera förslag som syftar till att minska utsläppen. Det har emellertid ej varit möjligt att inom utredningstiden göra en genomgripande analys av trafikområdets möjligheter.

Det är angeläget att identifiera intressen och styrmedel inom alla politikområden som motverkar ett genomförande av klimatpolitiken, för att målkonfliker ska kunna tydliggöras. Ansvaret för att göra sådana avvägningar mellan olika intressen och politikområden ligger otvetydigt på den politiska nivån, dvs. på regering och riksdag.

För att säkerställa att klimatpolitiska överväganden sker inom berörda områden, bedömer vi att i direktiv till utredningar som behandlar frågor som kan påverka utsläppen av växthusgaser bör påverkan ur klimatpolitisk synpunkt vara en del av uppdraget.

Ett viktigt led i att arbetet att integrera klimatfrågan i alla politikområden är också att statliga verksamheter bör vidta åtgärder som syftar till att minska utsläppen genom t.ex. energieffektiviseringar inom den egna verksamheten samt att i samband med upphandling av fordon, transporttjänster, resor, lokaler och entreprenadarbeten sträva efter att sådana upphandlingar väljs som innebär låga utsläpp av växthusgaser och hushållning med energi. Även inom utvecklingen av miljöledningssystem i statliga verksamheter är klimatfrågan viktig att uppmärksamma.

Vidare är det viktigt att ansvar och uppgifter preciseras för de myndigheter som är särskilt viktiga för klimatpolitiken.

Förslag till svensk klimatstrategi 57

2.4 Fördelning av insatserna i tiden

Det finns flera orsaker till varför åtgärder ej kan skjutas på framtiden. Det viktigaste är risken för allvarliga förändringar. Om och när de inträffar kan det ta mycket lång tid att återgå till tidigare tillstånd. Utsläppstrenden pekar mot fortsatta ökningar, och om vi väntar med åtgärder kan det bli mera kostbart att göra omställningarna från en högre nivå.

De flesta länder i Europa arbetar nu intensivt med sina åtgärdsprogram. Dessa program och omfattningen av de styrmedel som används kan påverka konkurrensförhållanden för företag inom och mellan länder. Denna utveckling pågår parallellt med vår egen och det är följaktligen viktigt att det finns ett samspel, så att de svenska åtgärderna kan justeras efter vad som händer på andra håll. Samtidigt är det nödvändigt för att nå framgång globalt, att det kommer fram goda erfarenheter från länder som driver aktivt klimatarbete, och vi bedömer att Sverige har en viktig roll i detta avseende.

Vi bedömer så som ovan beskrivits att Sverige behöver fortlöpande stämma av takten mot utvecklingen, men detta får inte på något sätt tas till intäkt för att vänta med att vidta åtgärder till dess vi vet mer. Detta synsätt står i överensstämmelse med tillämpningen av försiktighetsprincipen.

Genom teknisk utveckling kan kostnaderna räknat per kilo utsläppsminskning sjunka längre fram, vilket skulle kunna tas som anledning att vänta med att vidtaga åtgärder tills de blir billigare. Samtidigt bedömer vi att det just är genom ökade krav som ny teknik gynnas och kan gå ner i pris, och detta kan dessutom ge fördelar ur exportsynpunkt.

Utöver behovet att bidra med exempel för andra länder är det allvarligaste motivet för att ej vänta med åtgärderna att de utsläpp som görs nu ytterligare ökar den sammanlagda mängden växthusgaser i atmosfären och därmed bidrar till att förvärra situationen. Ju högre halten blir, desto längre tid kommer det att behövas för att komma tillbaka till en icke lika riskfylld nivå.

Sett i perspektivet bortom år 2050 bedömer klimatforskarna att utsläppen måste minskas ytterligare för att nå en långsiktigt hållbar situation.

Sammantaget bedömer vi därför att fortsatta åtgärder ej kan vänta och att takten i omställningen bör öka.

58 Förslag till svensk klimatstrategi

2.5 Val av åtgärder och styrmedel

Kommittén anser att för strategins genomförande behövs både ekonomiska administrativa och informativa styrmedel. En grundlig teorigenomgång kring egenskaper hos olika styrmedel finns i kapitel 7.

För att nå etappmålet för 2008-2012 har vi studerat ett stort antal möjliga åtgärder som beskrivits av centrala myndigheter. Vi har gjort en värdering av dessa åtgärder främst med hänsyn till kostnadseffektivitet, effekter för näringsliv och hushåll, miljömålskonflikter och möjligheter till energihushållning. Vissa förslag har sorterats bort främst av kostnadsskäl. Merparten av åtgärderna bör införas snarast möjligt eftersom kostnaderna är rimliga utifrån behovet av utsläppsminskningar samt att de bidrar till att skapa förutsättningar för mer permanenta omställningar. Vi lägger förslag till åtgärder och styrmedel som sammanfattas i kapitel 3 och beskrivs i detalj i efterföljande kapitel.

I detta sammanhang vill kommittén också notera, att de förslag till åtgärder som myndigheterna redovisat inte kan anses representera en komplett åtgärdskatalog. Vissa myndigheter har redovisat breda åtgärdspaket, andra har varit sparsamma med förslag. Därför är behovet av fortsatta utredningar och analyser hos berörda myndigheter av betydande omfattning. Detta kompletterande arbete måste skyndsamt komma igång för att underlag ska komma fram. Detta behövs för kommande justeringar och kompletteringar av mål och åtgärder.

Förutsatt att omfattande åtgärder i huvudsak enligt myndigheternas förslag införs, indikerar studerade scenarier att utsläppsbilden år 2010 kan komma att variera med mellan 1,5 % och 13 % över 1990 års nivå. Flera möjliga utsläppsminskande åtgärder som beskrivs i vårt betänkande bör därutöver medverka till ytterligare utsläppsminskning men kvantativa uppgifter om storlek har saknats. Dessutom bör det vara möjligt för myndigheterna att utarbeta förslag på ytterligare åtgärder.

Detta är emellertid ändå långt ifrån tillräckligt för att nå det kortsiktiga målet för år 2008-12 och därefter det långsiktiga målet. Utöver åtgärdsförslag behövs därför ytterligare styrmedel, främst ekonomiska, för att det kortsiktiga målet ska kunna uppnås.

De ytterligare styrmedel som kan var aktuella är höjda skatter, till exempel energi- och koldioxidskatt, samt möjligheten att införa de flexibla mekanismer, bland annat handel med utsläppsrätter, som Kyotoprotokollet erbjuder.

Kommittén anser att handel med utsläppsrätter och övriga flexibla mekanismer enligt Kyotoprotokollet är en del av den globala lösningen av klimatproblemet. Vad gäller handel med utsläppsrätter bedöms

Förslag till svensk klimatstrategi 59

denna ej komma att tillämpas globalt före år 2008. Däremot kan handel med utsläppsrätter kan bli verklighet tidigare inom avgränsade regioner, till exempel EU. Om EU-systemet visar sig dra ut på tiden eller inte blir tillräckligt omfattande bör ett nationellt handelssystem bli aktuellt.

Det råder mycket osäkerhet kring regelverk, omfattning och utformning av system för handel med utsläppsrätter och tidsplan för införande vilket gör att vi inte nu vill förorda detta som enda generella lösning under det närmaste decenniet.

En bra och varaktig lösning förutsätter att utformningen av de olika styrmedlen och deras inbördes påverkan och samspel är klarlagd. Med detta som utgångspunkt styrs tidpunkten för ytterligare insatser i stor utsträckning av när regelsystemet för handel med utsläppsrätter klarläggs inom ramen för de internationella förhandlingarna och av initiativen inom EU.

Fortsatta utredningar om de flexibla mekanismerna inklusive handel med utsläppsrätter, pågående utredningar om energiskattesystemet samt utfallet av åtgärder som sätts in omgående får därför avgöra hur de olika styrmedlen ska kombineras med varandra. Kommitténs bedömning är att detta bör kunna klarläggas inom två till tre år varefter ett slutligt förslag i denna del kan utformas.

Mot bakgrund av vad som här anförts anser kommittén att ändrad energi- eller koldioxidskatt respektive handel med utsläppsrätter och deras inbördes kombination bör kunna beslutas under 2003-2004. Kommittén är angelägen om att de utredningar, som erfordras såväl nationellt som internationellt, genomförs så snabbt som möjligt. Kan tidsschemat kortas ser kommittén bara fördelar i detta. Kombinationen och styrkan i styrmedlen ska vägledas av hur etappmålet för år 2005 ser ut att kunna uppfyllas. De närmaste årens utveckling får bilda underlag för en prognos över utsläppen år 2005.

Det är kommitténs övertygelse att utöver det åtgärdspaket som föreslås sättas in omgående, kommer det att krävas påtagliga skärpningar av styrmedlen i form av att ändrad energi- eller koldioxidskatt respektive handel med utsläppsrätter, för att det kortsiktiga målet om 2 % minskning jämfört med 1990 ska kunna nås och utsläppen fortsätta att minska även därefter. Vi finner att en massiv informationsinsats är nödvändig för att skapa förståelse för de förändringar av styrmedel som erfordras. Det är också väsentligt att man allmänt förstår sambandet mellan klimatproblemet och användningen av olja och bensin eller andra aktiviteter som orsakar utsläpp som har klimatpåverkan.

Det är också viktigt i det långa perspektivet att budskap om att omfattande åtgärder och styrmedel kommer att behövas under lång tid

60 Förslag till svensk klimatstrategi

ger viktiga signaler till alla; offentliga organ, näringsliv och hushåll, så att de i sin tur kan fatta beslut som bidrar till omställningen, t.ex genom att vidtaga åtgärder som minskar användningen av fossila bränslen. Genom att enskilda och företag får tidig information om kommande förändringar så får man ökad möjlighet och flexibilitet att själva välja när och hur egna åtgärder kan sättas in.

Av dessa skäl behövs ökade kunskaper på alla nivåer och inom alla samhällsområden. Syftet är sammantaget att ge ökad kännedom om problemen med klimatpåverkan och om vilka åtgärder som kan vidtas för att minska riskerna.

2.6 Handlingsprogram

Handlingsprogrammet består av internationellt arbete samt nationella åtgärder. För de mer omfattande förändringarna såsom införande av handel med utsläppsrätter eller ändrad energi- eller koldioxidskatt behövs förberedelsetid samt att information ges till allmänhet och näringsliv.

För att genomföra handlingsprogrammet föreslår vi en konstruktion med ett baspaket av åtgärder som kan beslutas och till stor del införas omgående och ett tilläggspaket med åtgärder som ska genomföras längre fram.

I tilläggspaket finns åtgärder och styrmedel som möjliggör ytterligare utsläppsminskningar utöver baspaketet, men som erfordrar ytterligare överväganden. Konstruktionen med att vissa åtgärder finns i ett tilläggspaketet gör det möjligt att senare välja omfattning och kombination av dessa åtgärder.

Det som avgör sammansättning och omfattning av styrmedlen från tilläggspaketet är bedömningar hur man kan komma att klara etappmålet för år 2005. Självfallet sker då också en bedömning av hur det kortsiktiga målet för perioden 2008-2012 kan komma att uppfyllas.

Vid en översyn var fjärde år kan större svenska klimatpolitiska beslut förutses för år 2004 och 2008. För klimatkonventionens uppföljning med framtida nya mål kommer beslut behöva fattas senast 2008. Vid fortsatta uppföljningar därefter beslutas om ytterligare åtgärder.

Förslag till svensk klimatstrategi 61

2.6.1 Centrala frågor i det internationella samarbetet

Utifrån de överväganden som gjorts ovan ger kommittén följande förslag till inriktning av svenska insatser i det fortsatta internationella samarbetet. • Under förutsättning att det internationella förhandlingsarbetet löser

utestående frågor enligt uppgjort tidsschema kan Sverige ratificera

Kyotoprotokollet år 2002. • Sverige ska vara pådrivande i det internationella arbetet för att

utsläppen av växthusgaser ska minskas till en långsiktigt hållbar

nivå. • När Kyotoprotokollet träder i kraft förutsätter vi att handel med

utsläppsrätter och övriga flexibla mekanismer enligt Kyoto-

protokollet är en del av den globala lösningen av klimatproblemet. • Sverige bör i EU vara pådrivande för att en europeisk handel med

utsläppsrätter för växthusgaser ska införas och att länder utanför

unionen ska kunna ansluta sig till systemet.

2.6.2 Centrala åtgärder i baspaketet

Utifrån de överväganden som gjorts ovan ger kommittén följande förslag till centrala åtgärder i baspaketet. Det innebär omfattande insatser i hela samhället. • En omfattande informationskampanj riktas till allmänheten och

samhället i övrigt om växthuseffekten och om möjligheter till

medverkan att begränsa klimatpåverkan genom egna åtgärder samt

om nödvändigheten av skärpta styrmedel. Informationen bör

utformas i samverkan med myndigheter, näringsliv och fackliga

organisationer, kommuner och frivilligorganisationer. • Ett omfattande paket med åtgärder, styrmedel baserat på olika

myndigheters förslag sätts in. Detta beskrivs i kapitel 3. • Statliga myndigheter upprättar planer inom sina områden för att

minska utsläppen av växthusgaser och hushålla med energi. Syftet

är att åstadkomma en process som innebär att utreda förutsättningar

för åtgärder, lämna förslag, identifiera styrmedel, genomföra samt

svara för uppföljning av vidtagna åtgärder. • Utredningar och planering av ytterligare insatser påbörjas för att

nuvarande klimatåtgärder ska utvidgas till att omfatta alla

samhällssektorer och alla växthusgaser enligt Kyotoprotokollet.

62 Förslag till svensk klimatstrategi

• Statliga verksamheter bör även minska utsläppen genom t.ex.

energieffektiviseringar inom den egna verksamheten samt att i

samband med upphandling av fordon, transporttjänster, resor,

lokaler och entreprenadarbeten sträva efter att sådana upphandlingar

väljs som innebär låga utsläpp av växthusgaser och hushållning med

energi. Även inom utvecklingen av miljöledningssystem i statliga

verksamheter är klimatfrågan viktig att uppmärksamma. • Arbetet med olika former av miljööverenskommelser med

näringslivet utvecklas och utvärderas. • Svenska förberedelser intensifieras för att införa handel med

utsläppsrätter för växthusgaser som utöver EU:s förslag i grönboken

omfattar även koldioxidutsläpp från ytterligare sektorer t.ex.

transport- och bebyggelsesektorerna samt med inriktning att även

utsläpp av andra växthusgaser ska inkluderas så snart som möjligt.

Dessa förberedelser bör inkludera möjligheten av ett nationellt

system, om EU-systemet visar sig dra ut på tiden eller inte blir

tillräckligt omfattande. • Svenska förberedelser för genomförandet av övriga flexibla

mekanismer enligt Kyotoprotokollet. • För planering och ledning av genomförande av den fortsatta natio-

nella klimatpolitiken bör samordningen av arbetet på regeringsnivån

förstärkas. • På myndighetsnivå föreslås att ett klimatråd inrättas.

2.6.3 Centrala åtgärder i tilläggspaketet

Åtgärder i tilläggspaket blir aktuella när ytterligare kunskap vunnits om utfallet av baspaketet och när förutsättningarna för de olika styrmedlen klarnat. Utifrån de överväganden som gjorts ovan ger kommittén följande förslag till centrala åtgärder i tilläggspaketet.

Nedanstående åtgärder ingår i tilläggspaketet • införande av nedanstående styrmedel var för sig eller i kombination

-handel med utsläppsrätter, -ändrad energi- och eller koldioxidskatt, -övriga flexibla mekanismer enligt Kyotoprotokollet,

• eventuell utvidgning eller ändring av åtgärder som har införts

tidigare, • genomförande av åtgärdsförslag som utarbetats av myndigheterna, • genomförande av miljööverenskommelser, • införande av åtgärder för s.k. sänkor enligt Kyotoprotokollet, • utökad användning av biobränslen och biodrivmedel.

• genomförande av övriga utredningar

2.7 Tidsplan för genomförande

Svenska aktiviteter avses där annat ej anges.

År Aktivitet 2000 (Våren) Klimatkommitténs betänkande. 2000 (Hösten) Budgetproposition omfattar anslag för åtgärder som

påbörjas under år 2001. Proposition om klimatstrategin lämnas till riksdagen.

2000 (December) Beslut i riksdagen om budgetproposition och särskild och 2001 (Våren) klimatpolitisk proposition. 2001 Genomförande av baspaketet påbörjas.

2002 Kyotoprotokollet ratificeras. 2002 (Hösten) Förberedelser för nästkommande klimatpolitiska beslut

påbörjas. 2003 Förslag till fortsatta insatser lämnas. 2004 Proposition och beslut om fortsatt åtgärdsprogram. 2004-2005 Tilläggspaket införs. 2005 Rapportering enligt Kyotoprotokollets artikel 3.2

till Klimatkonventionen om påvisbara framsteg. 2007-2008 Tredje klimatpolitiska beslutet.

Tidsschemat ska ses som en förklaring av tidsordningen av olika insatser, och om det finns skäl för detta kan åtgärder sättas in tidigare. Som tidigare framhållits anser kommittén att insatser ska genomföras i den takt som är möjligt med hänsyn till att olika insatser är kopplade till och beroende av varandra och samspelar i uppgiften att nå det kortsiktiga målet för perioden 2008-2012.

64 Förslag till svensk klimatstrategi

2.8 Genomförande och ansvarsfördelning

Genomförandet av den nationella strategin för att minska utsläppen av växthusgaser syftar sammantaget till att vi i Sverige ska ta vår del av ansvaret för att minska riskerna för allvarliga klimatförändringar. Här redovisas inriktningen av ansvarsfördelningen översiktligt och i kapitel 3 sammanställs förslag till uppdrag för att genomföra våra förslag.

Genomförandet innebär att i stort sett alla samhällsområden blir mer eller mindre berörda av våra förslag. En sådan strategi ställer därigenom särskilda krav på en tydlig ansvarsfördelning, samverkan, samordning, samt uppföljning och utvärdering. Dessa krav leder till vissa iakttagelser om och förslag till fördelning av uppgifter och ansvar.

Riksdagens beslut avseende klimatpolitiken omfattar även avvägningar mellan olika politikområden. Genomförandet av strategin rymmer komplexa avvägningar mellan att förebygga problem som kan bli mycket allvarliga och formerna för vår förväntade välståndsökning. Sammantaget finns därför behov av ett bättre beslutsunderlag när fortsatta avvägningar ska göras mellan kortsiktiga och långsiktiga behov, mellan miljö och ekonomi, mellan olika åtgärder och deras samhällsekonomiska konsekvenser.

Avvägningen gäller också mellan ekonomisk utveckling i 10 års kontra 100 års perspektiv och mellan vilka grupper som ska vidta och bekosta åtgärderna. Sådana överväganden och ställningstaganden är politiska och ska göras på en politisk nivå. Detta talar för en återkommande översyn av klimatpolitiken åtminstone under varje mandatperiod. En sådan kan lämpligen ske genom att en ny klimatkommitté tillsätts varje mandatperiod.

Återföring av resultat av den förda klimatpolitiken på grundval av genomförd uppföljning och utvärdering är särskilt angelägen. Återföringen ska särskilt inriktas på om målen nås genom vidtagna åtgärder och använda styrmedel, så att Sverige kan uppfylla sina internationella åtaganden.

Denna rapportering är viktig både för riksdagens fortsatta beslut och för riksdagens dialog med medborgarna.

Regeringen har det övergripande ansvaret för genomförande av strategin. Regeringen rapporterar till riksdagen om resultat, vilka ändringar eller ytterligare åtgärder som bör vidtas, samt eventuella behov av att revidera målen.

Genomförandet kommer att ställa särskilda krav på samordningen inom regeringskansliet, eftersom flera departement och många myndigheter berörs. Av detta skäl föreslår kommittén att samordningen inom regeringskansliet bör stärkas. Kommittén förordar en

Förslag till svensk klimatstrategi 65

organisatorisk lösning som säkerställer ett tydligt politiskt inflytande och att behovet av kansliresurser för ändamålet tillgodoses.

Motiven för förslaget är de internationella åtagandena, behovet av samordning av åtgärder mellan flera politikområden, den långsiktighet som besluten präglas av och de avvägningar som behövs mellan mål inom och mellan politikområden.

Ett flertal myndigheter är centrala vid ett genomförande av strategin. Myndigheterna har bidragit med ett underlag till kommittén bl.a. vad gäller förslag till åtgärder. En erfarenhet av kommitténs arbete är att myndigheternas arbete har bidragit till kunskapsuppbyggnad hos berörda myndigheter. Kommittén bedömer att det är väsentligt att myndigheterna kontinuerligt fortsätter arbetet med att vidareutveckla förslag till åtgärder och styrmedel.

Kommittén föreslår att berörda myndigheter får ett tydligt ansvar att redovisa uppgifter om utsläpp, förslag till åtgärder och styrmedel samt att följa upp och återrapportera resultat. Uppgifterna bör anges i instruktion och regleringsbrev.

Kommittén föreslår att ett Klimatråd inrättas som består av de myndigheter som främst berörs av genomförandet av klimatstrategin. Rådet ska vara rådgivande och utgöra ett stöd för Naturvårdsverket i deras nuvarande myndighetsuppgifter avseende de frågor som rör genomförandet av klimatpolitiken och efterföljande rapportering. Rådet bör därvid medverka till att ta fram underlag för en samlad utvärdering och för att säkerställa ett genomförandet av klimatpolitiken.

Den regionala och lokala nivån är väsentlig vid ett genomförande av klimatpolitiken. Länsstyrelser, landsting och kommuner har inom sina respektive ansvarsområden goda kunskaper om möjligheter att vidta konstruktiva och kostnadseffektiva insatser för att reducera utsläppen av växthusgaser och att minska energianvändningen. Länsstyrelserna har, som statens samordningsorgan i länen en viktig uppgift att bevaka klimatfrågan bl.a. inom länets näringsliv och inom energi- och kommunikationsplanering.

Sammantaget syftar kommitténs förslag till att medföra åtgärder på alla samhällsområden för att minska utsläppen av klimatgaser. De administrativa och ekonomiska styrmedel tillsammans med information omfattar hela samhället vid genomförandet av klimatpolitiken. Olika informationsinsatser ska genomföras för att såväl hushåll som näringsliv ska kunna fatta beslut på grundval av behovet att minska utsläppen av växthusgaser och syftar också till att skapa kunskap, öka medvetenheten så att en delaktighet kan åstadkommas för att genomföra nödvändiga åtgärder på såväl kort som lång sikt.

66 Förslag till svensk klimatstrategi

2.9 Statens utgifter och finansiering

Utgifter för föreslagna åtgärder

Kostnader för baspaketet budgetåren 2001-2004 uppskattas till cirka 1 200, 1 300, 1 600 respektive 1 600 miljoner kronor. Baspaketets åtgärder för hela perioden 2001-2010 uppskattas till 11 000 miljoner kronor. Vi bedömer att fördjupade kostnadsberäkningar bör göras i samband med budgetprocessen.

En intensifiering av klimatarbetet med informationsinsatser, stöd för långsiktiga omställningar och utökat arbete inom myndigheter innebär ökade utgifter för staten. Nedan redovisas översiktligt ändringar av statens utgifter för åtgärder i baspaketet år 2001 till och med 2004 och möjligheter till finansiering. Finansiering för åtgärder från 2005 är helt beroende av vilka huvudsakliga styrmedel som kommer att väljas från tilläggspaketet, framförallt införande av handel med utsläppsrätter och ändringar av energi- och koldioxidskatter.

2.9.1 Föreslagna utgifter

Beskrivning av statliga utgifter för våra förslag bygger på myndigheternas uppskattningar om vilka statliga kostnader åtgärderna kan innebära. I vissa fall har åtgärdsbeskrivningar hämtats från andra källor eller beräknats av kommittén enligt beskrivningar i kapitel 3-13. Vi vill understryka att uppgifterna är osäkra och vi bedömer därför att fördjupade kostnadsbedömningar för åtgärdsarbetet behöver göras av varje myndighet i dialog med regeringskansliet. Omprioriteringar kan behöva göras inom respektive utgiftsområde och i budgetprocessen gäller detta också avseende fördelning mellan olika utgiftsområden.

Vid beräkning av anslag och omfattning av åtgärdsarbetet för år 2001 är det angeläget att komma igång snabbt för att kunna uppnå utsläppsminskningar till 2003-2005. Samtidigt kommer tiden för planering och uppstart sannolikt att vara relativt kort för berörda myndigheter. Vi bedömer därför att det är viktigt att uppmärksamma behovet av noggrannare kostnadsberäkningar, bedömning av möjligt resultat för varje åtgärd samt planering för uppföljning av resultat.

Utgifterna för budgetåren 2001, 2002, 2003 och 2004 har uppskattats till cirka 1 200, 1 300, 1 600 respektive 1 600 miljoner kronor.

Vi vill understryka att många av de åtgärder vi föreslår också kan bidra till att uppnå andra miljömål och kostnaderna bör ses i detta

Förslag till svensk klimatstrategi 67

perspektiv. Vi har ej gjort någon fördelning av kostnaderna mellan klimatmålet och övriga mål utan belastar klimatmålet med hela kostnaden i våra underlag. Uppgifter kring effekter på andra miljömål redovisas i bilaga 4 till detta betänkande.

I Tabell 2.1 ges en översiktlig redovisning av statsfinansiella utgifter för åren t.o.m. 2010 av de förslag på åtgärder och styrmedel som ingår i baspaketet. En mer detaljerad redovisning av statens utgifter för de enskilda åtgärderna, redovisas i bilaga 2.

Tabell 2.1 Ungefärlig omfattning av direkta statsfinansiella utgifter för åtgärder och styrmedel i baspaketet, miljoner kr

2001 2002 2003 2004 Perioden Totalt för

2005-2010 perioden

2001-2010

1) 1) Produktion av el och 100 150 300 300 1 850 2 700 fjärrvärme

styrmedel

1) 1)

Total summa 1 200 1 300 1 600 1 600 5 300 11 000

utgifter för vindkraftprogrammet ingår, men fullständiga uppgifter saknas varför statens utgifter efter år 2005 kan bli högre.

Den summerade kolumnen avser baspaktets totala åtgärder. Flera av dem pågår även under perioden 2005-10. För åren efter 2004 kan kostnaderna förändras, beroende på vilka åtgärder som då väljs.

2.9.2 Möjligheter till finansiering

Kommittén beskriver alternativa möjligheter till finansiering, och dessa omfattar alltså avsevärt mer medel än vad våra förslag medför av utgifter.

Alternativ

Vid slutligt val av finansiering förordar vi att hänsyn så långt möjligt ska tas till finansieringsåtgärdens klimatpåverkande effekt.

En höjning av energiskatt på el med 1 öre/KWh ger en kassamässig förstärkning av offentlig sektor som 2001 beräknas uppgår till 620 miljoner kronor, 2002 till 560 miljoner kronor, och 2003 till

68 Förslag till svensk klimatstrategi

540 miljoner kronor och för 2004 till 560 miljoner kronor. Den varaktiga effekten blir något lägre. Detta kan träda i kraft från januari 2001 förutsatt att det behandlats i budgetpropositionen.

För att utsläppen av koldioxid ej ska öka till följd av ökning i den allmänna ekonomiska utvecklingen i samhället bör koldioxidskattens indexering knytas till BNP-utvecklingen. Kopplingen kan göras till BNP på samma sätt som beräkning sker av biståndets procentmål. Vid antagandet att nominell BNP årligen är 1 % högre än KPI, bör intäkten öka med 580 miljoner kronor varje år. Med annan konstruktion kan beloppen naturligtvis bli något annorlunda. Denna fråga kräver utredning och beroende på dess omfattning kan förändringen ske från och med indexeringen för år 2002 eller 2003.

Differentierad försäljningsskatt kan införas på nya personbilar med hänsyn till utsläpp av koldioxid. Med ett antagande om ett medelvärde på 5 000 kronor per ny personbil, skulle det medföra en varaktig intäkt för offentlig sektor på cirka 1 100 miljoner per år. Den kassamässiga förstärkningen för offentlig sektor kan beräknas uppgå till 1260 miljoner kronor år 2003 och 1 100 miljoner kronor år 2004, under förutsättning att förslaget kan träda i kraft år 2003.

Höjs fordonsskatten för alla personbilar inklusive diesel med 200 kronor per personbil, ökar skatteintäkterna med nära 730 miljoner kronor per år. Detta kan träda i kraft från år 2001. Höjning av fordonskatten föreslås differentieras efter förbrukning av fossila drivmedel för bilar som tas i bruk från den 1 januari år 2001. (Differentiering kan ej införas för äldre bilar på grund av ett EG direktiv som gör att man ej kan kräva av biltillverkarna att lämna emissionssiffror för dessa äldre bilar). Differentiering kräver utredning och kan införas senare än en höjning.

Kvarvarande anslag omkring 1 000 miljoner kronor för de lokala investeringsprogrammen överförs till klimatprogrammen (KLIMP) .

Kostnader i samband med personskador vid trafikolyckor överförs till den obligatoriska trafikskadeförsäkringen så att statens utgifter minskar. Beroende på vilka kostnader som överförs skulle statsbudgeten avlastas med mellan 2 100 och 3 800 miljoner kronor (Riksdagens Utredningstjänst Dnr 1997:2170). Åtgärden skulle även bidra till att främja ett mjukare körsätt, vilket också påverkar utsläppen. Möjligheter till EU stöd för åtgärder i strategin bör undersökas. Finansieringsalternativen har sammanställts i följande tabell.

Tabell 2.2 Alternativ till finansieringsåtgärd miljoner kronor per år

Finansieringsåtgärd 2001 2002 2003 2004

Höjd el-skatt (skatt på elektrisk kraft) antag 620 560 540 560 höjning med 1 öre/kWh.

Indexering av den generella koldioxidskatten 0 580 1 160 1 740 knyts till BNP från år 2002.

Differentierad försäljningsskatt på nya 1 260 1 100 personbilar. Skatten ökar med ökade koldioxidutsläpp.

Höjd fordonsskatt för alla personbilar. 800 800 800 800 Fordonsskatten differentieras efter koldioxidutsläpp för bilar som tas i bruk fr.o.m. den 1 januari 2001. För äldre bilar ger nuvarande system en viss styrning.

Överföring av anslag från lokala 200 400 400 0 investeringsprogrammen 1 000 miljoner kronor, att fördela under år 2001, 2002, 2003.

Ändringar i trafikskadeförsäkringen 2 100 2 100 2 100 2 100

Kommittén har ansett det rimligt att beskriva alternativa möjligheter till regeringen, som har överblick och kan samordna med andra utredningar och därmed välja de alternativ som sammantaget blir bäst.

3 Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet – kommitténs förslag

I detta kapitel summeras kommitténs förslag till åtgärder och styrmedel i handlingsprogrammet. Utförligare beskrivningar och diskussioner av samtliga åtgärder och styrmedel redovisas i huvudsak i kapitel 7-13.

Syftet med förslagen är att påbörja en omställning av samhället som innebär att utsläppen av växthusgaser minskar. Förslag till åtgärder och styrmedel är startpunkten på genomförandet av den strategi som har redovisats i kapitel 2.

Förslagen omfattar vad Sverige bör göra internationellt och nationellt. Kommittén föreslår att åtgärder ska genomföras i alla sektorer och på alla nivåer. Underlaget grundas i hög grad på beskrivningar som har utarbetats av berörda myndigheter. Det arbete som har bedrivits inom såväl kommittén som vid myndigheterna ska ses som inledningen till en process som kommer att fortgå under en lång tidsperiod. Utgångspunkten för kommitténs förslag är att de ska syfta till att engagera hela samhället vid genomförandet. Inledningsvis ska olika informationsinsatser genomföras för att såväl hushåll som näringsliv ska kunna fatta effektiva beslut på grundval av behovet att minska utsläppen av växthusgaser.

Förslagen syftar till att minska utsläppen av växthusgaser och öka energieffektivisering inom ett stort antal områden. Ökad elproduktion från förnybara energikällor ingår även bland förslagen.. Vissa förslag innebär införande eller skärpningar av regleringar samt förordningar. Kommittén föreslår även ytterligare utredningar. Därutöver föreslås ett antal åtgärder och styrmedel, bland annat ekonomiska åtgärder och styrmedel som förutsätter ytterligare analyser och att det internationella förhandlingsarbetet kommer längre.

Föreslagna åtgärder har fördelats i olika paket, s.k. bas- och tilläggspaket.

Baspaketet innehåller åtgärder som ger allt ifrån omedelbar effekt till genomslag inom ett par år och åtgärder som ger full effekt först på längre sikt. Baspaketet består av informationsinsatser, åtgärder och

72 Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet

utredningar. Baspaketets åtgärder kan beslutas omgående och omfattar en tioårsperiod. Förslag till finansiering gäller för åtgärder i baspaketet t.o.m. år 2004. Åtgärderna i baspaketet återfinns i bilaga 2.

Åtgärder i tilläggspaket blir aktuella när ytterligare kunskap vunnits om utfallet av baspaketet och när förutsättningarna för de olika styrmedlen klarnat. I tilläggspaketet ingår även åtgärder som beror på internationella förhandlingar, där utfallet än så länge är osäkert och där vi inte har möjlighet att själva fatta beslut. Exempel på sådana åtgärder är användning av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och sänkor. Vidare ingår skatteförändringar, en utveckling av åtgärdspaketet och genomförande av förslag från de olika utredningarna.

En samlad utvärdering av resultat och ansvarsfördelning bör ligga till grund för ett nytt klimatpolitiskt beslut år 2004. Utifrån detta görs en bedömning av det fortsatta behovet av åtgärder. I bedömningen tas hänsyn till bl.a. hur utsläppsbilden förändras, klarläggande i de internationella förhandlingarna och resultat från de föreslagna utredningar. Om behov föreligger kan tilläggspaketet bli aktuellt tidigare. Kan tidsschemat kortas ser kommittén bara fördelar i detta.

Detta kapitel inleds med en översiktlig presentation av åtgärderna i baspaketet utifrån olika områden och sektorer. Därefter redovisas samtliga föreslagna åtgärder och styrmedel i handlingsprogrammet som indelas i internationella och nationella åtgärder. De nationella åtgärderna grupperas med utgångspunkt på vem vi har identifierat som ansvarig för genomförandet av respektive åtgärd. Vi vill betona att denna uppdelning på myndigheter är avsedd att på ett pedagogiskt sätt redovisa ”vem ska göra vad”. Den föreslagna ansvarsfördelningen kan givetvis förändras under beredningsprocessen. Avslutningsvis beskrivs tilläggspaketet.

3.1 Åtgärder och styrmedel inom olika sektorer i baspaketet

De viktigaste åtgärderna och styrmedlen som föreslås i avsnitt 3.2 och de som kommer att kunna påbörjas relativt omgående sammanställs här sektors- och områdesvis. Åtgärder inom olika samhällssektorerna ingår i kommitténs förslag. Sammanlagt föreslås cirka 100 åtgärder i ett s.k. baspaket.

Förslagen beskriver Sveriges agerande både internationellt och nationellt. Förslagen syftar till att minska utsläppen av växthusgaser och öka energieffektivisering inom ett stort antal områden. Dessutom föreslås ytterligare elproduktion från förnybara energikällor.

Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet 73

Internationellt agerande

Sverige bör verka för att klimatfrågan betraktas som ett centralt element i arbetet med en globalt hållbar utveckling. Åtgärder föreslås om hur Sverige bör agera i förhandlingarna under klimatkonventionen och inom EU. Sverige bör verka för ett effektivt system för genomförandet av klimatkonventionen och Kyotoprotokollet. Det är även angeläget att processerna kring de flexibla mekanismerna och sänkorna klaras ut. Inom EU bör Sverige verka för att ett handelssystem för utsläppsrätter införs, en miniminivå avseende miljöstyrande energi- och koldioxidskatt samt olika åtgärder för att inom EU införa regler som begränsar utsläppen från främst transporter och som begränsar utsläppen av de industriella gaserna.

Övergripande åtgärder på nationell nivå

Vi föreslår ett omfattande informationsprogram för att öka medborgarnas kunskap om växthuseffekten och den påverkan vår livsstil har på klimatförändringar. Programmet föreslås utformas av regeringen i bred samverkan med myndigheter, näringsliv, fackliga organisationer, kommuner och frivilliga organisationer.

För att möjliggöra en framtida tillämpning av flexibla mekanismer i den svenska klimatstrategin föreslås en särskild teknisk utredning för att ge förslag till utformning av systemet för handel med utsläppsrätter. Möjligheter till ett nationellt system utreds även, för att användas om ett EU-systemet dröjer eller inte blir tillräckligt omfattande. Systemet bör dessutom skapa beredskap för att inbjuda andra länder i norra Europa att delta.

Stöd till lokala klimatprogram (KLIMP) föreslås även i syfte att stödja projekt som reducerar utsläppen av växthusgaser och främjar energihushållning på lokal nivå. En myndighet bör ansvara för fördelning av medel.

Genomförandet av klimatpolitiken förutsätter en god samordning inom såväl regeringskansliet som vid myndigheterna. Vi föreslår att samordningen inom regeringskansliet förstärks. Kommittén förordar en organisatorisk lösning som säkerställer ett tydligare politiskt inflytande samt att behov av kansliresurser tillgodoses. På myndighetsnivå föreslås att ett klimatråd inrättas. Rådet ska utgöra ett stöd för Naturvårdsverket i deras myndighetsuppgifter avseende de frågor som rör genomförandet av klimatpolitiken och efterföljande rapportering. Rådet ska bestå av de myndigheter som i första hand berörs av genomförandet. Vart fjärde år bör en samlad utvärdering av bl.a.

74 Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet

resultaten av åtgärderna i baspaketet ske tillsammans med att nya prognoser tas fram för närmaste framtiden.

För att åstadkomma ökat genomslag av miljöbalken föreslås ett antal åtgärder. Åtgärder föreslås även för att ytterligare förbättra beräkningar av utsläppen av växthusgaser.

Produktion av el och fjärrvärme

För att främja användningen av förnyelsebara energikällor i el och fjärrvärmeproduktion, föreslås i huvudsak investeringsbidrag, i vissa fall kopplat till information. En ökad satsning på vindkraft föreslås för att år 2010 producera 3-5 TWh el från vindkraft, utöver nuvarande program. Investeringsbidrag föreslås även för konvertering från fossila bränslen till biobränslen för fjärrvärmeproduktion och för investeringar att utnyttja spillvärme från industrin för fjärrvärmeproduktion.

Industrin

För den energiintensiva industrin föreslås bidrag för investeringar med syfte att effektivisera energianvändningen och minska utsläppen av växthusgaser. Bidragen avses i första hand riktas mot processrelaterad energianvändning.

Utöver investeringsbidragen lämnas föreslag om information och utbildningsprojekt för att ge ökad kunskap om möjliga energieffektiviserande åtgärder. De åtgärder som föreslås är bl. a. att sprida information om lönsamma åtgärder inom så kallade hjälpsystem (ventilation och belysning), informera om energieffektiv upphandling och om produkters miljöpåverkan, samt att stimulera genomförandet av miljöledningssystem i små och medelstora företag och stimulera miljöanpassad produktutveckling.

Bebyggelse och service

För bebyggelse- och servicesektorn föreslås skärpning av gällande krav och regleringar. Förslagen innebär bl.a. att skärpta byggregler för nybyggnation gällande energiåtgång utformas. Dessutom lämnas förslag om att regler för energiåtgång vid om- och tillbyggnad i befintlig bebyggelse ska utredas. Exempelvis föreslås skärpta produktkrav på fönster. Regler och program för eleffektiviserande åtgärder för hushålls- och driftsel bör utformas. Även regler för obligatorisk kontroll av oljeeldade pannor bör utformas. För olje-

Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet 75

värmda flerbostadshus föreslås demonstationsprojekt och beredning för införande av obligatorisk installation av fördelningsmätning,

Administrativa styrmedel kompletteras med information och utbildningsprogram för att sprida kunskap om möjliga energi- och eleffektiviserande åtgärder som kan vara lönsamma för den enskilde fastighetsägaren eller hyrestagaren att genomföra. Exempel är, riktad information och utbildning för att åstadkomma energieffektivare fastighetsdrift, samt information om möjligheter till besparingar genom vindsisolering och fasadåtgärder.

Vad gäller uppvärmning föreslås stöd för demonstrationsprojekt för konvertering från olja och el till förädlade biobränslen.

Transporter

För att begränsa utsläppen från vägtrafiken föreslås framför allt satsningar på information, utbildning och demonstrationsprojekt med syfte att åstadkomma beteendeförändringar så att enskilda aktivt bidrar till att minska utsläppen av växthusgaser. De åtgärder som föreslås är; ersätta persontransporter med IT, öka miljöhänsynen i infrastrukturoch samhällsplanering, överföra biltrafik till gång- och cykeltrafik, jämnare körmönster, ökad lastfaktor i godstransportsystemet, öka beläggningen i persontransportsystemet, samt minska kallstartsutsläppen.

Utöver dessa informativa insatser för att reducera vägtrafikens utsläpp, föreslås att införande av en koldioxiddifferentierad försäljningsskatt på bilar och en differentiering av årlig fordonskatt för nya bilar med avseende på utsläpp av koldioxid bör prövas. Åtgärderna syftar till att skapa incitament för konsumenterna att välja bränslesnåla bilar. Dessutom föreslås en utredning om utformningen av beräkningarna av förmånsvärdet för fri bil så att bränslesnåla bilar främjas.

Vad gäller järnvägstrafiken innebär förslagen att man ska förbättra förutsättningarna för både person- och godstrafik på järnväg. Förslagen innebär att järnvägen ges en ökad andel infrastrukturmedel, samt ett statligt stöd för kombitransporterat gods.

För flygtrafiken föreslås att Sverige internationellt verkar för en omförhandling av de avtal som förhindrar koldioxidskatt på flygbränsle.

Jord- och skogsbruk

För att upprätthålla eller öka upptaget av koldioxid i inom jordbruket och skogen bör en strategi tas fram. Forskning bör även stimuleras som innebär ökad kollagring. Ytterligare underlag ska tas fram för att kunna

76 Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet

vidta åtgärder i syfte att minska utsläpp av främst metan och lustgas från jordbruket.

De tre industriella växthusgaserna, arbetsmaskiner och avfallsdeponier

Ett styrmedel ska tas fram som förhindrar användningen av de tre industriella växthusgaserna, ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid, i nya installationer. Utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner bör även begränsas. För detta föreslås att ett lagkrav införs på snöskotrar och miljövarudeklarationer utarbetas över arbetsmaskiners bränsleförbrukning. Förutom översyn av beräkningsmetoder för metangasavgång från avfallsdeponier, föreslås inga specifika åtgärder inom området.

3.2 Baspaket

Handlingsprogrammet består av ett baspaket, vars åtgärder i huvudsak sätts in omgående. Några av åtgärderna är fortsättning av pågående program. Flertalet åtgärder löper fram till 2010. Paketet innehåller såväl åtgärder som ger effekt inom ett par år som åtgärder som ger full effekt först på längre sikt. Baspaketet innehåller också förslag på utredningar.

3.2.1 Förslag till internationella åtgärder

Sverige bör verka för att klimatfrågan betraktas som ett centralt element i arbetet med en globalt hållbar utveckling. Följande förslag gäller Sveriges agerande i förhandlingarna under klimatkonventionen och inom EU. • Sverige bör verka för att u-ländernas förutsättningar för utveckling

och bekämpande av fattigdomen förstärks så att dessa länder på sikt

kan medverka fullt ut i det internationella arbetet mot

klimatförändringar och skydda sig mot konsekvenserna av

växthuseffekten. • Sverige bör vara pådrivande i klimatförhandlingarna, globalt och

inom EU, för att utsläppen av växthusgaser ska minskas till en

långsiktigt hållbar nivå. Sverige bör verka för ett effektivt system

för genomförandet av klimatkonventionen och Kyotoprotokollet

Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet 77

med bl.a. verkningsfulla påföljder som ett inslag. Det är särskilt angeläget att de för Sverige mycket viktiga processerna kring de flexibla mekanismerna och sänkorna klaras ut. Detta är nödvändigt för att protokollet ska kunna ratificeras och målet med konventionen ska kunna nås. Utsläppsminskningar, i Sverige och andra länder, kan då genomföras på ett sätt som kännetecknas av långsiktighet, effektivitet och rättvisa. • De ansatser som görs inom ramen för EU-kommissionen, Nordiska ministerrådet och Östersjöländernas energisamarbeten bör fullföljas med syfte att ytterligare klargöra förutsättningarna och förbereda tillämpning av protokollets mekanismer. • Sverige bör i de fortsatta förhandlingarna verka för att sänkor inkluderas på ett sätt som inte snedvrider åtagandena i Kyotoprotokollet, där storleken på reduktions- eller begränsningsåtagandena gjorts med förutsättningen att sänkorna ska inkluderas i begränsad omfattning. Givet dessa restriktioner bör Sverige verka för att sänkor inkluderas på ett sätt som är neutralt och som uppfattas som rättvist, och som beaktar metodikosäkerheter. Detta innebär att sänkor som parter kan utnyttja för att möta åtaganden bör återspegla en verklig sänka för skogsbruket som helhet. • Sverige bör också verka för att reglerna för tillämpningen av Kyotoprotokollet utformas, så att det finns incitament för att bedriva en skogsskötsel som upprätthåller eller ökar upptaget av koldioxid i sänkor och att det sker inom ramen för ett långsiktigt uthålligt skogsbruk. • Sverige bör även fortsättningsvis aktivt engagera sig i tillämpningen av mekanismen gemensamt genomförande, bl.a. i Baltikum samt närliggande områden kring Östersjön. • Sverige bör i EU vara pådrivande för att en europeisk handel med utsläppsrätter för växthusgaser ska införas i ett successivt allt vidare tillämpningsområde vad gäller utsläppskällor. Sverige bör även driva frågan att även länder som inte ingår i den europeiska gemenskapen ska kunna ansluta sig till systemet, samt vara pådrivande inom EU för att ett europeiskt system ska kunna införas tidigare än 2005. • Sverige bör verka för en miniminivå avseende miljöstyrande energiskatter och koldioxidskatt inom EU. Sverige bör också verka för att beslut om miljöskatter inom EU ska fattas med kvalificerad majoritet. Detta kan bidra till att underlätta genomförandet av Sveriges klimatstrategi samtidigt som kostnaderna reduceras.

78 Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet

• Sverige bör i EU vara pådrivande för en successiv eliminering av

nuvarande subventionering av s.k. energiintensiv industri samt

annan utsläppsgenererande verksamhet genom att verka för ett

konvergensprogram för EU och dess kandidatländer, syftande till

lika konkurrensvillkor. • Sverige bör vara pådrivande inom EU för en gemensam utformning

av en kilometerskatt för tunga fordon. En körsträckebaserad skatt

för godstransporter på väg bör ersätta nuvarande vägavgiftssystem

för vissa lastbilar, det s.k. Eurovinjettesystemet. Genom att gå från

en fast avgift till en rörlig skatt ökas motivationen att effektivisera

vägtrafikens godstransporter. Kan denna förändring inte ske med en

EU gemensam utformning bör det prövas om kilometerskatten kan

införas i samklang med likasinnade Europeiska länder. • Regeringen bör hos EU kommissionen ansöka om skattebefrielse på

bioalkohol för låginblandning i bensin och diesel enligt artikel 8.4 i

mineraloljedirektivet. • Sverige bör inom EU verka för en förändring av gemenskapsrätten,

så att differentierade skattesatser på biobaserade drivmedel som

blandas in i bensin och diesel inte förhindras. • Sverige bör inom EU initiera förslag till lagreglering av

lustgasutsläpp från bilar. • Sverige bör aktivt arbeta för att omförhandla de internationella avtal

mellan EU:s medlemsstater och andra länder som förhindrar skatt

på flygbränsle. • Sverige bör aktivt verka för att regler införs inom EU som

begränsar utsläppen av de industriella gaserna.

3.2.2 Förslag om nationella åtgärder

De nationella förslagen är uppdelade med avseende på vem vi föreslår som ansvarig för genomförandet av respektive åtgärd. För vissa åtgärder anges uppskattningar för statens utgifter. Dessa bygger i de flesta fall på myndigheternas uppskattningar om kostnader för projekt som föreslagits. Osäkerheter finns i materialet. En mer detaljerad budgetprövning behövs därför för att fastställa utgifterna för respektive åtgärd.

Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet 79

Regeringsåtgärder

Kommittén föreslår att regeringen ska vidta följande åtgärder: • Regeringen bör skyndsamt informera medborgarna och samhället i

stort om växthuseffekten och om möjligheter till medverkan att

begränsa klimatpåverkan genom egna åtgärder samt om nödvändig-

heten av skärpta styrmedel. Informationen bör utformas i bred

samverkan med myndigheter, näringsliv, fackliga organisationer,

kommuner och frivilliga organisationer. Statens utgifter uppskattas

till 300 miljoner kr. Informationen bör genomföras under perioden

2001-2003. • När oklarheterna kring användningen av Kyotoprotokollets flexibla

mekanismer är utklarade är det av stor vikt att Sverige har en hög

beredskap att etablera ett system för mekanismerna. Sådana åtgärder

kan endast ses som ett supplement till insatser i det egna landet.

Därför bör fortsatta analyser och förberedelser genomföras för en

framtida tillämpning av mekanismer. • Svenska förberedelser bör intensifieras för att införa handel med

utsläppsrätter för samtliga utsläpp av koldioxid samt med

inriktningen att även utsläpp av andra växthusgaser ska inkluderas

så snart som möjligt. Möjligheter till ett nationellt system bör även

utredas, för att användas om ett EU-system dröjer eller inte blir

tillräckligt omfattande. Systemet bör dessutom, mot bakgrund av

den tidsmässiga osäkerheten i de internationella förhandlingarna,

skapa beredskap för att inbjuda andra länder i norra Europa att

delta. Systemet behöver kombineras med inhemska åtgärder. En

särskild teknisk utredning bör tillsättas för att ge förslag till

utformning av systemet för handel med utsläppsrätter. • Utsläppsrätter bör fördelas genom ett system med auktionering av

utsläppsrätter av konkurrensskäl samt administrativa och

statsfinansiella skäl. • Klimatpolitiska överväganden bör beaktas i direktiv till utredningar

inom de politikområden som berörs av klimatpolitiken.

Bedömningarna ska omfatta hur lämnade förslag påverkar utsläppen

av växthusgaser. Syftet är att förbättra beslutsunderlaget och

underlätta för den politiska nivån att göra avvägningarna mellan

olika intressen. • Myndigheternas ansvar och uppgifter för genomförandet av

klimatpolitiken bör anges i instruktion och regleringsbrev för

respektive myndighet. De myndigheter som i första hand berörs är

80 Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet

Naturvårdsverket, Boverket, Statens energimyndighet, NUTEK, Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Vägverket, SIKA, Konsumentverket, Statens jordbruksverk, Sida, och Skogsvårdsorganisationen dvs. Skogsstyrelsen och Skogsvårdsstyrelsen. Uppgifterna innebär att myndigheterna har ett ansvar för att göra en enhetlig redovisning av utsläpp inom de sektorer där utsläpp av växthusgaser sker och att redovisa vilka åtgärder som vidtas. Myndigheterna ska vidare upprätta planer för sina områden för att minska utsläppen och hushålla med energi och ansvara för att lämna förslag till ytterligare åtgärder. Dessa bör omfatta en bedömning av minskningen av växthusgaser med kostnader och beskriva vilka styrmedel som är lämpliga att använda. Myndigheterna bör följa upp åtgärder och genomföra de åtgärder som man ansvarar för. • Regeringen bör årligen rapportera till riksdagen i samband med att rapportering genomförs till internationella organ. Behovet av överblick över åtgärder och resultat kan därmed tillgodoses.

• En samlad utvärdering av måluppfyllelse och uppnådda resultat bör genomföras vart fjärde år. På grundval av uppnådda resultat bör klimatpolitiska beslut fattas av riksdagen om en eventuell revidering av mål, fortsatta åtgärder och styrmedel, samt ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter.

• Samordningen inom regeringskansliet bör förstärks i syfte att bl.a. leda och fördela ansvar för ett brett genomförande av klimatpolitiken. Kommittén förordar en organisatorisk lösning som säkerställer ett tydligare politiskt inflytande samt att behov av kansliresurser för ändamålet bör tillgodoses. • Ett Klimatråd bör inrättas på myndighetsnivå. Rådet bör vara rådgivande och utgöra ett stöd för Naturvårdsverket i deras nuvarande myndighetsuppgifter avseende de frågor som rör genomförandet av klimatpolitiken och efterföljande rapportering. Rådet bör därvid medverka till att ta fram underlag för en samlad utvärdering för att säkerställa genomförande av klimatpolitiken. Till rådet bör ett mindre kansli knytas. Följande myndigheter bör ingå i rådet: Naturvårdsverket, Boverket, Statens energimyndighet, NUTEK, Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Vägverket, SIKA, Konsumentverket, Statens Jordbruksverk, Sida, och Skogsvårdsorganisationen, dvs. Skogsstyrelsen och Skogsvårdsstyrelsen.

Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet 81

• Stöd till lokala klimatprogram (KLIMP) bör startas i syfte att stödja projekt som reducerar utsläppen av växthusgaser och som främjar energihushållning. En myndighet bör ansvara för fördelning av medel till programmen. Medel ska fördelas med hänsyn till projektens relativa kostnadseffektivitet. Projekt inom klimatprogrammen bör ha tydliga mål, vilket underlättar uppföljning och utvärdering. Programmens inriktning beskrivs i kapitel 9 och avsnitt 13.1.1. Statens utgifter föreslås till 600 miljoner kronor per år under en 4-års period. • Statliga verksamheter bör minska utsläppen genom t.ex. energieffektiviseringar inom den egna verksamheten samt att i samband med upphandling av fordon, transporttjänster, resor, lokaler och entreprenadarbeten sträva efter att sådana upphandlingar väljs som innebär låga utsläpp av växthusgaser och hushållning med energi. Det kan ske genom att tillämpa de rekommendationer som utarbetas av delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (M1998:01). Information bör spridas till kommuner, landsting och stat om vikten av att ställa miljövillkor vid upphandling. Statens utgifter uppskattas till 10 miljoner kr. • I samband med utvecklingen av miljöledningssystem i statliga verksamheter bör klimatfrågan uppmärksammas. • Satsningarna på vindkraft bör öka. Målet för Sverige bör vara att elproduktionen från vindkraft ökas med 3-5 TWh till 2010, utöver det gällande programmet. Stöd kommer att behövas som förlängning eller tillägg till det stöd som finns i dag. En interdepartemental grupp utreder formerna för långsiktigt stöd till förnybar energi och kommer att lämna förslag under året. Medel bör avsättas för vindkraftsutbyggnaden. • Kostnadsunderlag bör tas fram för att genomföra hela vindkraftsprogrammet. En utredning bör därför tillsätta för att beräkna kostnaderna och behov ytterligare insatser från staten efter år 2005. • Prioritering av utbyggnaden av vindkraft är väsentlig. Det är angeläget att omgående påbörja arbetet att undanröja hinder vad gäller bl.a. lokalisering och tillståndsprövning eftersom denna process är mycket tidskrävande. • Regeringen bör tillsätta en utredning i syfte att genomföra en översyn av plan- och bygglagen (1987:10). I ett långsiktigt perspektiv är det särskilt angeläget att i planeringssammanhang tillgodose behoven av att minska utsläppen av växthusgaser. Hur

82 Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet

markanvändning- och bebyggelseplaneringen kan bidra till bättre utnyttjande av kollektivtrafik och minska behovet av bilresande bör ingå i utredningen.

• Lagen (1977:439) om kommunal energiplanering bör ses över.

Särskild uppmärksamhet bör ägnas möjligheterna att i lagen särskilt beakta utsläpp av växthusgaser samt att i övrigt stärka lagen genom uppföljning, tillsyn och sanktioner. Hushållningsprincipen, som

• redovisas i miljöbalkens 2 kap. 5§, ska ges en stor vikt i den

kommunala energiplaneringen. • Regeringen bör genomföra en samlad utvärdering av de olika utred-

ningarna om miljööverenskommelser, som bedrivs inom Näringsdepartementet, Miljövårdsberedningen och Naturvårdsverket för att åstadkomma en utveckling av miljööverenskommelserna.

• Regeringen bör utvärdera hur de regionala energikontorens

verksamhet påverkat utsläpp av växthusgaser och introduktion av alternativa energikällor. Finansieringen av verksamheten bör i första hand vara en fråga för respektive region.

• Regeringen bör utreda hur man i den nuvarande indexeringen av

koldioxidskatten kan ta hänsyn till förändringar i BNP. • En försäljningsskatt för nya bilar som differentieras efter utsläpp av

koldioxid bör prövas. Utformning av en sådan differentiering bör

skyndsamt utredas. • En differentiering av den årliga fordonsskatten för nya personbilar

efter bilarnas utsläpp av koldioxid bör prövas. Skatten för bilar i

trafik bör vara oförändrad eftersom jämförbara data över

koldioxidutsläpp ofta saknas. Utformning av en sådan differentiering

bör snarast påbörjas. • Beräkningsgrunden för förmånsvärdet för fri bil bör omarbetas

genom att sänka värdet för den fasta kostnaden beräknad på nybilspriset till förmån för en beskattning av en rörlig kostnadsdel baserad på bränsleförbrukningen. Bilar som är särskilt bränsleeffektiva och sådana som är specifikt anpassade för att drivas med alternativa drivmedel bör få en extra nedsättning av förmånsvärdet. Utredning för detaljutformning av ändrad förmånsbeskattning enligt dessa principer bör snarast genomföras.

• De lagförslag som Utredningen med uppdrag att lämna förslag till

en lagstiftning för miljöstyrande vägavgifter i tätort förordat i sitt slutbetänkande (SOU 1998:169) bör genomföras i relevanta delar. Syftet är att de kommuner som önskar att införa miljöstyrande

Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet 83

trängselavgift tillåts göra detta. Om kommuner väljer att införa

sådana vägavgifter är det viktigt att intäkterna går tillbaka till

kommunerna för förbättringar i kollektivtrafiken. • Den nu befintliga skattebefrielsen för produktion av bioetanol bör

förlängas till 2010. • Statligt stöd till forskning och utveckling av biodrivmedel bör

fortsätta efter 2004. Stödet bör fortsätta åtminstone på dagens nivå

till 2010 eller tills produktionskostnaderna för en cellulosabaserad

biodrivmedelsproduktion har sänkts till en nivå som ligger under

den spannmålsbaserade etanolproduktionen. • Andelen infrastrukturmedel, till såväl investeringar som drift, för

utbyggnad av godstransportkapaciteten och den långväga person-

trafiken på järnväg samt den regionala och lokala kollektivtrafiken

bör i jämförelse med dagens fördelning öka i den kommande

inriktningen av infrastrukturplaneringen. • Ett statligt stöd på 20 kr per ton för kombitransporterat gods bör

införas. • En översyn av hur transportstödet bättre ska kunna bidra till

minskade koldioxidutsläpp bör genomföras. • En lagstiftning om avgaskrav på snöskotrar, i överensstämmelse

med det förslag som Sverige anmälde till EU år 1996, bör införas. • Alternativa styrmedel för att bidra till en begränsning av flygets

snabba ökning av koldioxidutsläppen bör utredas. Möjligheten att

införa utsläppstak för koldioxid på samtliga flygplatser i Sverige bör

beaktas. • Regeringen bör lämna uppdrag till berörda myndigheter, att inom

sina ansvarsområden, identifiera vilka risker en förändring av

klimatet kan ge upphov till. Underlaget bör ligga till grund för att

föreslår åtgärder för att minimera negativa konsekvenser av

klimatförändringarna. Arbetet bör lämpligen utföras i samarbete

med SWECLIM. • SWECLIM:s fortsatta verksamhet bör säkerställas, när det

nuvarande projektanslaget från MISTRA upphör.

Regeringens uppdrag till Statens energimyndighet

Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter.

84 Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet

• Statens energimyndighet bör få i uppdrag att efter samråd med Sida genomföra pilotprojekt avseende mekanismen för ren utveckling. Klimatkonventionen lade i sitt beslut om pilotfasen år 1999 vikt vid geografisk spridning av projekt till fattiga länder. Sverige bör vidga inriktningen på hittillsvarande insatser och genomföra projekt som uppfyller kommande krav i sådana länder. Statens utgifter föreslås till 100 miljoner kr under en 3-årsperiod. • Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att utreda möjligheterna att kunna fortsätta stimulera elproduktion från biobränsle i kraftvärmeverk. • Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att utforma stöd som syftar till att minska användning av fossila bränslen för fjärrvärmeproduktion. Arbetet kan ske i samråd med svenska kommunförbundet och enskilda kommuner för att stimulera lokala och regionala projekt. Investeringsstöd bör lämnas till sådana projekt. Stödet bör vara kopplat till information. Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att utforma regler och bevilja anslag samt följa upp verksamheten. Statens utgifter uppskattas av myndigheten till 700 miljoner kr och programmet bör genomföras under en 5-årsperiod. • Statens energimyndighet bör få i uppdrag att främja avtal mellan industrier som genererar spillvärme eller energirika restgaser å ena sidan och staten å andra sidan. Möjligheten att staten går in som en ekonomisk garant, om den industriella verksamheten skulle upphöra bör undersökas. • Statens energimyndighet bör tillsammans med Konkurrensverket ges i uppdrag att undersöka möjligheten att förändra taxesättningen för el och fjärrvärme i riktning mot ökad rörlig andel i syfte att främja energibesparingar. • Statens energimyndighet bör verka för att minska utsläpp av koldioxid och energianvändning inom industrin bl.a. genom: - information och utbildning för att åtgärder vidtas för att

energieffektivisera i industrins s.k. hjälpsystem. Hjälpsystemen

innefattar belysning, ventilation, tryckluft m.m. - minskade utsläpp av växthusgaser från den energiintensiva

industrin genom bl.a. investeringsstöd. Myndigheten bör även

eftersträva individuella avtal med energiintensiva industrier för att

stimulera processrelaterade energibesparingar och utsläpps-

minskningar.

Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet 85

Statens energimyndighet ges i uppdrag att utforma regler och rutiner i samband med prövning och beviljande av stöd. Myndigheten bör även svara för hantering och uppföljning av stödet. Statens kostnader uppskattas av myndigheten till sammanlagt 500 miljoner kr och ett program bör pågå under en 5-årsperiod. • Energi- och klimatpåverkan är betydelsefull vid upphandling av ny utrustning till industrin. Därför bör Statens energimyndighet ges i uppdrag att sprida information om märkning och klassificering av energianvändning hos motorer, pumpar fläktar m.m. enligt pågående arbete inom EU för minskad energiförbrukning. • Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att i samråd med branschföreningar och Svenska Kommunförbundet sprida information om system för energieffektiv upphandling för industrier och näringsliv (t.ex. ENEU-systemet).

• Energimyndigheten och NUTEK bör tillsammans fortsätta arbetet med att stimulera införandet av miljöledningssystem i små och medelstora företag inom myndighetens anslag. Statens utgifter uppskattas av myndigheten till 20 miljoner kr. • Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att utforma regler och program för eleffektiviserande åtgärder för hushålls- och driftel (energinormer, teknikupphandling, demonstrationsstöd, spridningsaktiviteter, information, utbildning, tillämpad forskning och utveckling) samt genomföra programmet. Uppdraget bör i tillämpliga delar genomföras i samverkan med Konsumentverket. Statens utgifter uppskattas av myndigheten till 500 miljoner kronor och vi föreslår ett program för en 5-årsperiod. • Statens energimyndighet bör i samråd med Boverket ges i uppdrag att genom utbildning och information arbeta för att öka vindsisolering och fasadåtgärder i syfte att minska utsläppen av koldioxid och användningen av energi. Statens kostnader bedöms av myndigheten till 20 miljoner kr. • Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att utreda möjligheterna att minska kostnaderna för att ansluta ytterligare fastigheter till fjärrvärme. • Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att utforma och bevilja stöd för demonstrationsprojekt för konvertering från olja och el till förädlade biobränslen i småhus, flerbostadshus och lokaler. Stödet bör kompletteras med en informationsinsats. Myndigheten bör följa

86 Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet

upp resultatet. Statens utgifter uppskattas av myndigheten till 80

miljoner kronor och vi föreslår ett program under en 5-årsperiod. • Statens energimyndighet ges i uppdrag att utforma program med

information och utbildning för att åstadkomma energieffektivare

drift av flerbostadshus och lokaler samt genomföra programmet.

Programmet ska omfatta både privata och offentliga byggnader.

Statens utgifter beräknas av myndigheten till 150 miljoner kr. • Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att genomföra

undersökningar och mätningar av bebyggelsens energianvändning,

för att förbättra möjligheterna till att bedöma olika åtgärder.

Regeringens uppdrag till NUTEK

Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter. • Det är viktigt att höja kunskapen inom företagen om verksamhetens

och produkternas miljöpåverkan samt de möjligheter som finns att

minska påverkan. NUTEK och Naturvårdsverket bör därför fortsätta

det arbete som startades 1999 tillsammans med industrins

företrädare i syfte att ta fram underlag till miljömålsarbetet

(Klimatkommittén och Miljömålskommittén). • NUTEK och Statens energimyndighet bör tillsammans fortsätta

arbetet med att stimulera införandet av miljöledningssystem i små

och medelstora företag. Statens utgifter uppskattas till 20 miljoner

kr. • NUTEK bör ges i uppdrag att tillsammans med Statens

energimyndighet och Naturvårdsverket fortsätta att stimulera

miljöanpassad produktutveckling med avseende på klimatpåverkan

och energieffektivitet. • NUTEK bör ges i uppdrag att initiera ett samarbete med näringslivet

som syftar till att uppgifter om företagens klimatpåverkan ingår i

miljö- och årsredovisningarna.

Regeringens uppdrag till Naturvårdsverket

Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter.

Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet 87

• Kommittén föreslår att ökade resurser avsätts för klimatforskning. Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att i samverkan med de grundforskningsråd och myndigheter som har relevans för svensk klimatforskning arbeta fram en plan för hur ökade resurser bäst disponeras för att stärka svensk klimatforskning. Planen bör innefatta såväl naturvetenskaplig, samhällsvetenskaplig som humanistisk forskning. • För att öka genomslagskraften av miljöbalken beträffande utsläpp av växthusgaser samt hushållning med energi är det viktigt att Naturvårdsverket prioriterar detta i tillämpningen av miljöbalken. Naturvårdsverket bör vid uppdatering av informationsmaterial, allmänna råd och branschfaktablad, ge förslag till hur energieffektivisering, energikartläggning och åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser kan utföras vid tillsyn och prövning både allmänt och specifikt för olika branscher där det är miljömässigt, tekniskt och ekonomiskt motiverat.

• Naturvårdsverket bör vid översyn av föreskrifter och allmänna råd för miljörapportering, överväga att införa krav på rapportering av utsläppen av växthusgaser enligt Kyotoprotokollet, där det är tekniskt, ekonomiskt och miljömässigt motiverat. • Naturvårdsverket bör utreda möjligheten att införa generella föreskrifter beträffande återkommande energikartläggning i större företag med krav på att åtgärder som är lönsamma genomföras av företagen. • Naturvårdsverket bör pröva möjligheterna att i anvisningar för miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) ställa krav på redovisning av möjligheter att minimera utsläpp av växthusgaser, energianvändning samt potentialen för användning av miljövänliga transportsätt. • Naturvårdsverket bör få i uppdrag att utforma förslag till styrmedel som förhindrar användningen av de tre industriella gaserna, dvs. ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid, i nya installationer. Styrmedlen bör införas så snart som möjligt med en skälig övergångsperiod. Naturvårdsverket bör även ges i uppdrag att analysera möjligheterna att senare införa styrmedel som även omfattar befintliga installationer. • Det råder i dag osäkerhet beträffande ansvar för uppföljning av utsläpp från deponier. Naturvårdsverket bör därför ges i att uppdrag utreda och föreslå organisation för uppföljning av utsläpp från deponier.

88 Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet

• Kvalitet i beräkningsmetoder och dataunderlag bör förbättras.

Naturvårdsverket bör därför bl.a.:

- Förbättra kvalitetssäkring och skattning av osäkerheter,

dokumentera underlag och beräkningar.

- Utveckla säkrare metoder för beräkningar av koldioxidflödena till

och från jordbruksmarker i samråd med Jordbruksverket. - Se över metoden för uppskattning av metangasavgången från deponier.

- Skyndsamt utveckla en metod för att beräkna de faktiska utsläppen av

de tre industriella gaserna och redovisa uppgifter om utsläpp. • Naturvårdsverket bör tillsammans med Statens energimyndighet och

Vägverket utarbeta förslag till en strategi på kort och lång sikt för

en bredare introduktion av förnyelsebara motorbränslen. • Naturvårdsverket bör i samverkan med Statens energimyndighet ges

i uppdrag att ta fram statistik och underlag för de bränslen, som i

dag går under benämningen avfall eller övriga obeskattade

bränslen, beträffande utsläpp av växthusgaser och mängder för att

få ännu bättre underlag för utsläppsberäkningar. • Naturvårdsverket bör tillsammans med Statens energimyndighet ges

i uppdrag att belysa inom vilka användningsområden bioenergi på

sikt bör utnyttjas för att ge störst nytta i förhållande till kostnader.

Samordning bör ske med arbeten för introduktion av förnyelsebara

motorbränslen.

Regeringsuppdrag till Boverket

Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter. • Boverket bör få i uppdrag att utforma skärpta byggregler för

nybyggnation. Den bör utformas med generellt krav på en högsta

beräknad energiåtgång på 110 kWh/m som gäller fullt ut från år

2003 med en skärpning till högst 90 kWh/m till år 2010. Boverket

bör utreda när en ytterligare skärpning till 60 kWh/m kan träda i

kraft. Kraven ska omfatta uppvärmning, varmvatten och fast

hushållsel. Boverket bör även utarbeta metoder och regler för tillsyn

och eventuella sanktioner. • För att undvika att nya fastigheter byggs med uppvärmningssystem

som enbart bygger på direktverkande el bör Boverket ges i uppdrag

Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet 89

att utreda möjligheten att skapa förutsättningar för alternativ

uppvärmning från förnybara energikällor. • Boverket bör ges i uppdrag att utreda möjligheten att införa skärpta

byggregler för om- och tillbyggnad i befintlig bebyggelse, för att

förbättra energieffektiviteten. • Boverket ges i uppdrag att utforma produktkrav på nya fönster

motsvarande max 1,3 W/m , °C. Information om produktkraven bör

utarbetas och spridas. • Boverket ges i uppdrag att ta fram regler för att införa obligatorisk

fördelningsmätning i oljevärmda fastigheter senast år 2004. Arbetet

bör föregås av satsningar på demonstrationsprojekt under 2 år för att

få ytterligare underlag. Statens utgifter för demonstrationsprojektet

uppskattas till 5 miljoner kr och ytterligare 10 miljoner kr för att

införa och informera om reglerna. • Boverket bör få i uppdrag att genomföra en utredning för att granska

hinder och incitament för såväl byggföretag, fastighetsägare som

hyresgäster för att vidta åtgärder för att spara energi och minska

utsläppen av växthusgaser. • Boverket bör i samråd med Statens energimyndighet få i uppdrag att

utreda hur regler för obligatorisk pannkontroll ska utformas.

Uppdraget bör samordnas med Miljömålskommitténs önskemål.

Regeringens uppdrag till Konsumentverket

Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter. • Konsumentverket bör i samarbete med Naturvårdsverket få i

uppdrag att utforma ett informationsmaterial som konkret beskriver

vad hushåll själva kan göra för att minska utsläppen av

växthusgaser.

Regeringens uppdrag till Jordbruksverket

Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter. • Jordbruksverket bör ges i uppdrag att lämna förslag till åtgärder för

att minska utsläppen av växthusgaser från jordbruket. Såväl

potentialer som kostnader ska anges.

90 Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet

• Jordbruksverket bör ges i uppdrag att i samråd med

Naturvårdsverket och Statens energimyndighet utreda förutsättning-

arna för att vidta åtgärder för att öka upptaget av koldioxid i sänkor

i jordbruksmark. Potentialer och kostnader bör anges för de åtgärder

som kan utnyttjas för att uppfylla åtaganden i Kyotoprotokollet,

givet att beslut tas i de internationella förhandlingarna.

Regeringens uppdrag till Skogsstyrelsen

Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter. • Skogsstyrelsen bör ges i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket

och Statens energimyndighet ta fram en strategi för att upprätthålla

eller öka upptaget av koldioxid i sänkor i skogen. I strategin ska

ingå att ta fram förslag till åtgärder, där såväl kostnader som

potential anges. De åtgärder som kan utnyttjas för att uppfylla

åtaganden i Kyotoprotokollet bör identifieras, givet att beslut tas i

de internationella förhandlingarna.

Regeringsuppdrag till Vägverket

Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter. • Vägverket bör genom information, utbildning och projekt i

samarbete med intresserade kommuner, lokala aktörer och ideella

organisationer ges i uppdrag att genomföra ett antal åtgärder som

bidrar till minskad klimatpåverkan från vägtransporter. Följande

åtgärder föreslås: 1. Ersättning av persontransporter med IT. 2. Ökad miljöhänsyn i infrastruktur- och samhällsplanering. 3. Överföring av biltrafik till gång- och cykeltrafik. 4. Jämnare körmönster. 5. Ökad lastfaktor i godstransportsystemet. 6. Ökad beläggning i persontransportsystemet. 7. Minskade kallstartsutsläpp.

Kostnaderna, exkl. infrastrukturmedel, för att genomföra dessa

åtgärder uppskattas till 135 miljoner kr per år. Efter att programmet

löpt i 3 år bör effekterna för minskad klimatpåverkan utvärderas.

Inriktningen av arbetet ska ske i överensstämmelse med Vägverkets

Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet 91

åtgärdsförslag i rapporten ”Åtgärder och styrmedel för att nå

miljömålen (september 1999)”. Vägverket bör årligen följa upp

resultaten och återrapportera dem till regeringen. • Vägverket bör tillsammans med övriga trafikverk utarbeta en

gemensam modell och databas som informerar om transportslagens

och transportfordonens klimatpåverkan.

Regeringsuppdrag till Luftfartsverket

Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter. • Luftfartsverket bör i det internationella arbetet prioritera att en

avgiftsparameter relaterad till flygplanens koldioxidutsläpp kopplas

till undervägsavgiften. I detta arbete ska ingå att utforma ett förslag

till en EU gemensam koldioxiddifferentierad undervägsavgift. • Luftfartsverket ska vara pådrivande i det internationella arbetet

inom ICAO för ökad energieffektivisering inom den internationella

flygtrafiken och för ökad användning av bränsleeffektivare motorer

och flygplan. • Luftfartsverket ska prioritera arbetet med att förkorta de

internationella och nationella flygvägarna samt minimera

köbildning av flygplanen genom utveckling av flygvägssystemen,

flygledning, flygplanering och flygplatsverksamheten. • Luftfartsverket bör komplettera nuvarande miljödifferentierade

landningsavgifter med en koldioxidparameter som baseras på

flygplanens koldioxidutsläpp. Möjligheten att införa en

flygplatsskatt eller annat ekonomiskt styrmedel som differentieras

efter flygplanens bränsleförbrukning bör utredas. • Luftfartsverket bör tillsammans med övriga trafikverk utarbeta en

gemensam modell och databas som informerar om transportslagens

och transportfordonens klimatpåverkan.

Regeringens uppdrag till Sjöfartsverket

Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter.

92 Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet

• Sjöfartsverket bör tillsammans med övriga trafikverk utarbeta en

gemensam modell och databas som informerar om transportslagens

och transportfordonens klimatpåverkan. • Sjöfartsverket ska vara pådrivande i det internationella arbetet inom

IMO för ökad energieffektivisering av den internationella sjöfarten

och ökad användning av bränsleeffektivare motorer och farkoster.

Regeringens uppdrag till Banverket

Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter. • Banverket bör kartlägga de tekniska förutsättningarna för långväga

transporter av lastbilar och lasbilskombinationer på järnväg

tillsammans med de ekonomiska och miljömässiga potentialerna. • Banverket bör tillsammans med övriga trafikverk utarbeta en

gemensam modell och databas som informerar om transportslagens

och transportfordonens klimatpåverkan.

Regeringens uppdrag till SIKA

Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter. • SIKA bör få i uppdrag att tillsammans med trafikverken i samband

med den rullande infrastrukturplaneringen beskriva de långsiktiga

effekterna till år 2050 för trafikutveckling och koldioxidutsläppen

för olika alternativa fördelningar av infrastrukturmedel.

Regeringens uppdrag till särskilda utredningar, m.m.

Regeringen bör lämna följande tilläggsdirektiv till utredningen om översyn av miljöbalken respektive Miljöstyrningsrådet: • Utredningen Miljöbalken - uppföljning och reformbehov (dir.

1999:109) bör få tilläggsdirektiv för att undersöka följande: - Miljöbalkens förenlighet med flexibla mekanismer. - Miljöbalkens förenlighet med miljööverenskommelser.

• Miljöstyrningsrådet bör att utveckla en miljövarudeklaration för

arbetsmaskiners bränsleförbrukning.

Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet 93

3.2.3 Förslag om åtgärder på regional nivå

Följande förslag till åtgärder riktar sig i huvudsak till länsstyrelserna men det är också viktigt att landstingen beaktar utsläpp av växthusgaser och energianvändning i verksamheten. • Regional samhällsplanering är ett viktigt instrument för att

långsiktigt minska utsläppen av växthusgaser och minska energi-

användningen. Länsstyrelserna bör i den regionala planeringen

uppmärksamma effekter på utsläpp av växthusgaser och bedöma

alternativ med begränsad klimatpåverkan. • Länsstyrelserna bör även fortsättningsvis bedriva ett aktivt arbete i

samverkan med övriga sektorer inom ramen för strategi för regional

miljö (STRAM). Arbetet bör omfatta åtgärder för att minska

utsläppen av samtliga växthusgaser. • Det är viktigt att länsstyrelser i samband med prövning och tillsyn

av kraft- och fjärrvärmeanläggningar, industrier och övrig

miljöfarlig verksamhet tar hänsyn till utsläpp av växthusgaser. Det

är viktigt att utsläppen av lustgas begränsas, speciellt i samband

med att åtgärder vidtas för att minska kväveoxider. • Vid prövning av enskilda deponianläggningar enligt Miljöbalken

bör det utredas vilka möjligheter som finns att ställa krav på att

metan tas tillvara.

3.2.4 Åtgärder på lokal nivå

Kommitténs föreslår följande åtgärder på kommunal nivå: • Kommunal samhällsplanering är ett viktigt instrument för att

långsiktigt minska utsläppen av växthusgaser och minska

energianvändningen. Detta är även viktigt för att ge förutsättningar

för att kunna bygga önskade el- eller kraftvärmeanläggningar, t.ex.

genom kommunal planering. • Agenda 21, kommunal energiplanering, kommunal

energirådgivning och regionala energikontor bör sträva mot att

åstadkomma minskade koldioxidutsläpp. Det lokala arbetet är

generellt viktigt för att åstadkomma mindre koldioxidutsläpp från

transporter, bostäder, lokaler och service. • Lokala klimatprogram (se avsnitt 3.2.2, Regeringsåtgärder).

94 Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet

• Frågan om ytterligare möjligheter att minska metanavgången från

deponier och möjlighet till att återvinna metan bör ingå i arbetet på

kommunal nivå.

3.3 Tilläggspaket

Handlingsprogrammet består utöver baspaketet av ett tilläggspaket vars åtgärder primärt avser den period som kommer efter uppföljningsbeslutet 2004. Tilläggspaketets sammansättning kommer att avgöras av internationella förhandlingsresultat och resultat från föreslagna utredningar samt resultat av baspaketet. I tilläggspaketet ingår även åtgärder som beror på internationella förhandlingar, där utfallet än så länge är osäkert och där vi inte har möjlighet att själva fatta beslut. Exempel på sådana åtgärder är användning av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och sänkor.

Sammansättningen och omfattningen av ytterligare styrmedel avgörs år 2003 beroende på hur etappmålet för 2005 kan komma att uppfyllas respektive hur det kortsiktiga målet för perioden 2008-2012 ser ut att uppnås. En samlad utvärdering av resultat och ansvarsfördelning bör ligga till grund för ett nytt klimatpolitiskt beslut år 2003-2004. Utifrån detta görs en bedömning av det fortsatta behovet av åtgärder. Om behov föreligger kan tilläggspaketet bli aktuellt tidigare.

De föreslagna åtgärderna och styrmedlen i tilläggspaketet kan komma att väljas var för sig eller i kombination. Följande åtgärder och styrmedel ingår i tilläggspaketet: • Handel med utsläppsrätter • Ändrad koldioxidskatt • Ändring i energiskattesystemet • Övriga flexibla mekanismer och sänkor enligt Kyotoprotokollet • Miljööverenskommelser ska kunna användas då de har sina

förutsättningar, potentialer och konsekvenser utredda.

Miljööverenskommelser ersätter inte befintliga styrmedel utan bör

användas som komplement till dessa. De bör särskilt bli aktuella i

företag som redan har kommit långt med sitt miljöarbete och som

har hög motivation att ytterligare driva på utvecklingen. • Fortsatt forskning och utveckling är angelägen. Nuvarande stöd

varar som regel fram till år 2004. Det är viktigt att forskningen för

Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet 95 att minska utsläppen av växthusgaser och minska energiförbrukningen fortsätter.

4 Konsekvenser av förslaget

I detta kapitel ges en övergripande analys av konsekvenserna av kommitténs förslag som beskrivs i kapitel 3. I huvudsak belyses konsekvenserna av förslagen i baspaketet. För utredningsförslag görs ingen analys av konsekvenser, eftersom dessa beror på vad utredningen resulterar i för förslag. Inte heller analyseras konsekvenser av frågor som Sverige föreslås driva inom EU eller i internationella organ. Vad gäller tilläggspaketet redovisas en problembeskrivning av föreslagna handlingsvägar efter 2004 och en översiktlig analys av vilka konsekvenser en höjd koldioxidskatt och ett internationellt respektive ett nationellt system med utsläppshandel då kan innebära.

Sektorsmyndigheterna har haft regeringsuppdrag att till kommittén utarbeta förslag på åtgärder kopplat till styrmedel inom sina ansvarsområden, samt att analysera konsekvenser av förslagen. Det finns osäkerheter i myndigheternas beräkningsunderlag angående kostnaderna för åtgärderna och endast ett fåtal myndigheter har gjort en kvalitativ analys av åtgärdernas konsekvenser. Den konsekvensanalys som presenteras i detta kapitel gör därför inte anspråk på att ge en heltäckande bild av konsekvenserna av de förslagna åtgärderna, utan visar på vissa möjliga konsekvenser av förslagen.

För mer detaljerade effekter som enskilda åtgärder ger upphov till hänvisas till beskrivningen av respektive åtgärd i kapitel 13, samt till bilaga 4. För en djupare analys av effekter av en höjd koldioxidskatt och ett system med utsläppshandel hänvisas till kapitel 12.

4.1 Samhällsekonomisk analys

Syftet med en samhällsekonomisk analys är att göra en samlad bedömning av en åtgärd eller ett åtgärdsprogram där hänsyn tas till alla aspekter av åtgärden.

Det finns flera olika metoder för att göra samhällsekonomiska analyser. I en samhällsekonomisk lönsamhetskalkyl, eller kostnadsnyttoanalys, beräknas alla kostnader och ”nyttor” av projektet i monetära termer, dvs. i kronor. Analysen ska visa på sådana kostnader

98 Konsekvenser av förslaget

och nyttor som inte syns i den företagsekonomiska kalkylen men som har betydelse för samhället i stort och för de berörda individernas välfärd. Utfallet av analysen visar på om åtgärden ger en mervinst för samhället.

I kommitténs arbete har det inte ingått att göra någon värdering av minskade koldioxidutsläpp. Den ”samhällsekonomiska” analysen reduceras därmed till något som skulle kunna benämnas ”kostnadseffektanalys”, dvs. en analys av effekter och kostnader av olika åtgärder för att nå målet. De åtgärder där de ”samhällsekonomiska” kostnaderna varit möjliga att kvantifiera och värdera i ekonomiska termer redovisas i tabellform i bilaga 4. I tabellen redovisas även åtgärdens påverkan på andra miljömål. Syftet med sammanställningen i bilaga 4 är att försöka ge en jämförelse mellan olika åtgärders kostnader och miljöeffekt. I detta kapitel görs en kvalitativ beskrivning av de övergripande konsekvenserna av åtgärdsförslagen.

4.2 Konsekvenser av föreslagna styrmedel och åtgärder i baspaketet

I det baspaket av åtgärder som kommittén föreslår är informationsinsatser av stor vikt. Dessa informationsinsatser har tre huvudsyften. De första är att tydliggöra allvaret i klimatproblemet och att informera olika aktörer i samhället om vilka åtgärder som de kan vidta för att minska utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser. Det tredje syftet är att informationen ska ge en tydlig signal om att den skärpning av klimatpolitiken som nu inleds även fortsättningsvis kommer att gälla, och kan komma att skärpas ytterligare.

De åtgärder och de informationsinsatser som föreslås i baspaketet ska ses som ett första steg i klimatpolitiken och förhoppningen är att dessa åtgärder ska underlätta den anpassningsprocess som är nödvändig på längre sikt.

4.2.1 Konsekvenser för näringslivet

Då inga reglerande eller tvingande åtgärder föreslås som direkt påverkar näringslivet, bedöms inte förslagen få någon direkt negativ påverkan på industrins internationella konkurrenskraft. Då vissa förslag innebär en direkt överföring av medel till industrin, skulle detta istället kunna innebära vissa positiva effekter på industrins konkurrenskraft. Även de förslag om riktade informationsinsatser till industrin om

Konsekvenser av förslaget 99

energibesparande åtgärder kan ge positiv inverkan på industrins konkurrenskraft i form av lägre energikostnader, om åtgärderna vidtas.

Investeringsbidrag för att reducera utsläpp av växthusgaser kan stimulera utvecklingen av energieffektiv teknik, vilket kan stärka de energiintensiva företagens konkurrenskraft. Detta skulle på sikt kunna få positiv påverkan på regional balans, eftersom energiintensiv industri ofta ligger utanför storstadsregionerna. En baksida är dock att ett ekonomiskt stöd till de verksamheter man vill begränsa, dvs. Energikrävande produktion, stärker dessa företags relativa konkurrenskraft vilket i viss utsträckning kan motverka den strukturomvandling som är gynnsam ur koldioxidsynpunkt. Resultatet av detta kan istället bli att energiintensiteten i ekonomin ökar.

Ett annat problem som bör uppmärksammas med investeringsbidrag är att de kan ge konkurrenssnedvridningar om problemet inte beaktas vid utformningen av bidraget. Exempelvis kan investeringsbidrag innebära att befintlig industri gynnas i förhållande till potentiella konkurrenter.

4.2.2 Konsekvenser för hushåll

De förslag som har en direkt påverkan på hushållens välfärd och ekonomi är den föreslagna skärpningen av byggreglerna vid nybyggnation. Detta förslag medför troligtvis, åtminstone i ett inledande skede, högre byggnadskostnader. Skärpningen av reglerna syftar å andra sidan till att minska energiförbrukningen, vilket resulterar i lägre energianvändning. Hur stora dessa effekter blir, och hur hushållens kostnader därmed påverkas, beror på hur reglerna utformas. Det är önskvärt att regleringarna utformas så generellt som möjligt eftersom detaljerade krav kan leda till oönskade suboptimeringar.

Krav på installation av fördelningsmätning riktade mot fastigheter med oljepanna kan innebära en merkostnad för hushåll i dessa fastigheter, beroende på fastighetsägarens förutsättningar att övervältra kostnadsökningen på hyresgästerna. En bedömning är att merkostnaden för installation av fördelningsmätning motsvarar 3 000-8 000 kronor per lägenhet som en engångsinvestering. Kostnaden beräknas dock sparas in genom att åtgärden förväntas ge incitament att minska energiförbrukningen och därmed ge lägre kostnader för energianvändning.

De informationsinsatser som riktas mot hushållen med avseende på energisparåtgärder bedöms resultera i minskad energianvändning, vilket ger positiva effekter på hushållsekonomin. Även det åtgärdsarbete som föreslås drivas av Vägverket genom information, utbildning och lokala samarbetsprojekt, i syfte att t.ex. minska

100 Konsekvenser av förslaget

bränsleförbrukningen genom jämnare körmönster, medför minskade kostnader för hushållen.

Även om huvuddelen av de åtgärder som föreslås inte har några stora direkta effekter på hushållen, så kan de indirekta effekterna vara betydande. Avgörande i detta avseende är hur förslagen finansieras. Förslagen innebär ökade statsutgifter på cirka 1,2-1,6 miljarder kronor per år. Dessa ökade kostnader kan finansieras antingen genom minskade statliga utgifter inom andra områden eller genom ökat skatteuttag. Hur dessa kostnader kommer att fördelas mellan olika typer av hushåll går inte med säkerhet att säga utan att exakt ange vilka skatter som ska höjas eller vilka utgifter som ska minskas. Vad som däremot går att säga med relativt stor säkerhet är att det kommer ske en omfördelning från hushållen till de företag som ”producerar” de tjänster och varor vars efterfrågan ökar till följd av förslagen.

4.2.3 Miljökonsekvenser

De åtgärder som föreslås innebär minskade utsläpp av i första hand koldioxid. Vissa åtgärder syftar även till att minska elberoendet. Flera av de åtgärder som föreslås påverkar dessutom såväl andra miljömål som andra samhällsmål.

Påverkan på utsläpp av växthusgaser

Utsläppen av växthusgaser har i dag ökat med 6 % sedan 1990. Enligt de grundscenarier som tagits fram ökar utsläppen av växthusgaser med 5-15 % mellan 1990 och 2010.

De åtgärder som föreslås i baspaketet, och där kvantifierade bedömningar om utsläppsminskningar har gjorts, ger sammantaget en minskning av utsläppen av växthusgaser med motsvarande 2,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Med dessa åtgärder bedöms utsläppsökningen 1990-2010 begränsas till 1,5-13 %. För att nå en minskning av utsläppen med 2 %från 1990 kommer det att behövas ytterligare utsläppsminskningar med motsvarande 3-10 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Utöver de åtgärder som finns kvantifierade föreslås en mängd andra åtgärder där vi inte har någon uppskattning om vad åtgärden kan ge för effekt i form av utsläppsreduktion. Det är därför inte möjligt att i dag göra en uppskattning av hur långt de föreslagna åtgärderna räcker. Det bör även påpekas att det krävs försiktighet när man räknar på utsläppsreduktioner, då det finns risk att flera styrmedel

Konsekvenser av förslaget 101

påverkar samma typer av åtgärder och att utfallet av åtgärderna därmed överskattas..

De åtgärder som föreslås beräknas även bidra till att minska användningen av el med 4-7 TWh och med fjärrvärme med 1-4 TWh, jämfört med grundscenariot 2010. Åtgärder föreslås även för att öka produktionen av el med förnyelsebara bränslen med 5 TWh samt av fjärrvärme med 0,3 TWh från spillvärme.

I avsnitt 13.8 ges en mer utförlig redovisning av den utsläppsreduktion, jämfört med grundscenariot, som erhålls av de åtgärder som finns kvantifierade i baspaketet.

Påverkan på andra miljömål

Flera av de åtgärder som föreslås är positiva även för andra miljömål eftersom minskad användning av fossila bränslen inte bara leder till minskade utsläpp av koldioxid utan även av kväveoxider, svaveldioxid, partiklar och kolväten. Detta gäller såväl åtgärder inom industri- och bebyggelsesektorn med syfte att reducera energianvändningen, som åtgärder i transportsektorn för att minska bränsleförbrukningen. De miljökvalitetsmål som berörs positivt av dessa åtgärder är framför allt Frisk luft, Ingen övergödning och Bara naturlig försurning. Flera av dessa åtgärder har även en positiv påverkan på målet God bebyggd miljö, som tar upp mål för effektiv resurs- och energianvändning.

Med några av de föreslagna åtgärderna finns dock en risk för konflikt med andra miljömål. Vid ersättning av fossila bränslen med biobränslen i fjärrvärme och för individuell uppvärmning, finns en risk att miljömålen Bara naturlig försurning och Levande skogar påverkas negativt, eftersom ett ökat uttag av bioenergi från skogen kan leda till att den biologiska försurningen av skogsmarken ökar. För att säkerställa ett hållbart skogsbruk är det därför viktigt att det ökade uttaget kompenseras med askåterföring.

Vid en ökad användning av biobränsle i småhus inom tätorter, kan även miljömålet Frisk luft påverkas negativt, med negativ effekt på människors hälsa. Detta bör dock kunna följas upp och åtgärdas med befintligt regelverk.

En kraftig utbyggnad av vindkraften kan ge negativa effekter på landskapsbilden om inte tillräcklig hänsyn tas vid val av lokalisering. De miljömål som riskerar att påverkas är i första hand Hav i balans samt levande kust och skärgård, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö, eftersom havs-, kust- och fjällområden troligen kommer att bli föremål för utbyggnaden.

102 Konsekvenser av förslaget

Påverkan på andra samhällsmål

Sammantaget innebär kommitténs förslag ökade uppgifter för flertalet myndigheter, och denna fokusering på klimatpolitiska åtgärder kan komma att kräva en omprioritering av myndigheternas verksamheter. Detta kan innebära en risk att de övriga miljökvalitetsmålen, och även andra samhällsmål, prioriteras ned med negativa konsekvenser för dessa mål. Å andra sidan kommer kommitténs förslag om att klimatpolitiska överväganden ska beaktas inom andra politikområden troligen medföra att beslutsunderlag för avvägningar mellan olika politikområden förbättras.

Förslaget om en omprioritering av infrastrukturmedel så att järnvägen får en större andel innebär mindre anslag för övriga transportslag, vilket riskerar att generera negativa konsekvenser för övriga transportpolitiska mål.

4.3 Konsekvenser av möjliga styrmedel och åtgärder i tilläggspaketet

Det som avgör omfattningen av styrmedlen från tilläggspaketet är bl.a. bedömningen om man kommer att klara av etappmålet för år 2005, samt möjligheten att med beslutade åtgärder och styrmedel nå målet för perioden 2008-12. Möjliga styrmedel i tilläggspaketet är bl.a. höjd koldioxid- eller energiskatt, handel med utsläppsrätter, och övriga flexibla mekanismer. I tilläggspaketet ligger även förslag på en förstärkning av det åtgärdsprogram som föreslås i baspaketet.

Kommittén har bedömt att fortsatta åtgärder kommer behöva vidtas och att betydande omställningar kommer behövas på sikt. Detta kommer att kräva beteendeförändringar som, åtminstone i ett inledande skede, kan innebära kostnadsökningar såväl för den enskilde som för företag.

Om inte utsläppshandel, på åtminstone europeisk nivå, är ett möjligt alternativ 2005, förordar kommittén en förstärkning av inhemska åtgärder där tyngdpunkten faller på en höjd koldioxid- eller energiskatt, ett nationellt system med utsläppsrätter, eller en kombination av dessa.

4.3.1 Konsekvenser av höjd koldioxidskatt

I detta avsnitt ges en kort och översiktlig redogörelse för möjliga konsekvenser för näringslivet och hushåll av en ensidig svensk höjning av koldioxidskatten. En mer detaljerad beskrivning ges i kapitel 12.

Konsekvenser av förslaget 103

Höjd koldioxidskatt innebär att man får betala mer för de utsläpp man orsakar, vilket betyder att incitamenten att minska utsläppen ökar. En skattehöjning innebär ökade kostnader för såväl företag som hushåll, vilket har en dämpande effekt på ekonomisk aktivitet. Utöver detta har en skattehöjning en omfördelande effekt. Företag och hushåll med relativt koldioxidintensivt produktions- och konsumtionsmönster får en relativt stor kostnadsökning. Hur fördelningseffekten i slutändan blir beror naturligtvis även på hur skatteintäkterna används. Exempelvis kan skatteintäkterna användas till att kompensera de hushåll och företag som drabbas mest av skattehöjningen, t.ex. genom riktade bidrag.

De skattesimuleringar som redovisas i kapitel 12 visar att för att nå en reduktion av utsläppen med 2 % mellan 1990 och 2010, kan det behövas en ökning av koldioxidskatten från dagens nivå på 37 öre/kg koldioxid till mellan cirka 110 och 125 öre/kg koldioxid. De åtgärder som föreslås i baspaketet kommer att leda till utsläppsminskningar, vilket då troligen medför att det räcker med en lägre skatteökning för att nå målet, allt annat lika.

Effekterna av en höjd koldioxidskatt beror självklart på hur kraftigt skatten höjs men vissa generella drag kan ändå urskiljas. Utöver den effekt på ekonomisk tillväxt som nämnts tidigare visar analyserna att energiintensiva sektorer, som exempelvis massa- och pappersindustri, jord- och stenindustri och gruvindustrin, får vidkännas de största kostnadsökningarna. En följd av detta är att det, åtminstone på sikt, kommer att ske en strukturomvandling i svensk industri genom att mindre energiintensiv industri kommer att gynnas på bekostnad av mer energiintensiv industri. På regional och lokal nivå kan strukturomvandlingen i vissa fall ge kännbara sysselsättningseffekter eftersom företag i energiintensiva branscher är överrepresenterade i regioner med svag arbetsmarknad.

Den direkta effekten på hushållen av en höjd koldioxidskatt beror till stor del på hushållens initiala konsumtionsmönster, vilket i sin tur beror på bl.a. hushållsstorlek, inkomst och bostadsort. Analysen i kapitel 12 visar att en höjd koldioxidskatt leder till att hushållen minskar användningen av fossila bränslen, men att kostnadsbilden varierar mellan olika typer av hushåll. Kostnadsökningen, som andel av inkomst eller totala utgifter, blir större för hushåll med relativt låga inkomster, hushåll med flera barn, och/eller hushåll bosatta i glesbygd. I absoluta tal, dvs. i kronor, är det dock hushåll med höga inkomster som får vidkännas den största försämringen, beroende på att de initialt har stora utgifter för fossila bränslen.

Sammantaget visar analysen att en skattehöjning har den avsedda effekten på koldioxidutsläppen, men att en höjning av skatten även är

104 Konsekvenser av förslaget

förenat med kostnader, dels i form av dämpad ekonomisk tillväxt, dels i form av icke önskade fördelningseffekter. Det bör dock observeras att fördelningseffekterna i slutändan kommer att bero på hur de ökade skatteintäkterna används. Med andra ord finns det möjlighet att med hjälp av skatteintäkterna korrigera för de oönskade fördelningseffekterna.

4.3.2 Konsekvenser av handel med utsläppsrätter

Vad gäller utsläppshandel förordar kommittén i första hand ett handelssystem där så många länder och sektorer som möjligt ingår, och som utvecklas till att omfatta samtliga utsläpp av växthusgaser enligt Kyotoprotokollet. I ett handelssystem med omfattning enligt Kyotoprotokollet, förväntas marknadspriset per kg koldioxidutsläpp, i ett kortsiktigt perspektiv, klart understiga nuvarande generella nivå på koldioxidskatten och vara i ungefärlig nivå med den skattesats som i dag gäller för industrin. En konsekvens av ett globalt handelssystem är därmed att svenska hushåll kan få en kostnadssänkning för fossila bränslen, åtminstone på kortare sikt, vilket torde leda till att utsläppen i Sverige ökar.

Ett globalt system är inte ett realistiskt alternativ på kortare sikt. Inriktningen är istället att Sverige från och med 2005 kan ingå i ett europeiskt system med utsläppshandel. Ett europeiskt system med obegränsad handel kan innebära att utsläppen i Sverige antingen blir högre eller lägre än det utsläppsmål som fastställts. Kommittén ståndpunkt är att åtgärder som vidtas utanför landets gränser ska vara supplementära till inhemska åtgärder. Det innebär att man kan behöva kombinera ett handelssystem med nationella åtgärder. Hur detta kan ske måste utredas.

Konsekvenserna av ett handelssystem med utsläppsrätter är svåra att bedöma innan utformningen av systemet är klarlagd. T.ex. är konsekvenserna starkt avhängigt konstruktionen av systemet. Exempelvis har ett nationellt system med utsläppshandel där utsläppsrätterna initialt auktioneras ut stora likheter med nuvarande koldioxidskattesystem.

De konsekvensanalyser som gjorts visar att kostnaderna av att minska utsläppen av växthusgaser, i form av dämpad ekonomisk tillväxt, blir lägre i fallet med ett nationellt system med utsläppshandel jämfört med nuvarande koldioxidskattesystem. Om Sverige ingår i ett system med utsläppshandel med andra länder minskar kostnaderna ytterligare, vilket visar på potentialen med handel. Hur stora kostnadsbesparingarna blir beror på systemets omfattning och utformning.

Konsekvenser av förslaget 105

4.4 Fortsatt arbete med konsekvensanalyser

För att kunna avgöra hur miljökvalitetsmålen ska nås på ett kostnadseffektivt sätt behövs en enhetlig metod för konsekvensanalyser som används av alla berörda myndigheter. Detta för att det ska vara möjligt att jämföra underlag från olika myndigheter. En metod bör utvecklas gemensamt av de berörda myndigheterna för att erhålla ett användbart redskap i det fortsatta åtgärdsarbetet. Det är även av stor vikt att metoder för utvärdering och uppföljning av genomförda åtgärder utvecklas för att öka kunskapen om kostnader och konsekvenser av olika åtgärder.

5 Effekter av ett förändrat klimat

Kommitténs bedömningar och förslag

• SWECLIM:s fortsatta verksamhet bör säkerställas när det nuvarande programanslaget från MISTRA upphör. • Regeringen bör lämna uppdrag till berörda myndigheter, att inom sina ansvarsområden, identifiera vilka risker en förändring av klimatet ger upphov till. Underlaget bör ligga till grund för att föreslå åtgärder för att minimera negativa konsekvenser av klimatförändringarna. Arbetet bör lämpligen utföras i samarbete med SWECLIM.

Jordens medeltemperatur har ökat med i genomsnitt 0,3-0,4° C under det senaste halvseklet. Ökningen kan tyckas vara marginell, men analyser pekar på att vi under denna period har upplevt den snabbaste uppvärmningen av jorden sedan förra istiden. I dag finns det i stort sett vetenskaplig enighet om att den klimatförändring som pågår till en väsentlig del är resultat av mänsklig påverkan.

Som framgår av kapitel 1 har Sverige ratificerat FN:s ramkonvention om klimatförändring. Bakgrunden för kommitténs arbete är därmed konventionens uppfattning om vad klimatförändringen kan komma att innebära.

FN:s miljöprogram (UNEP) och världsmeterologiska organisationen (WMO) tillsatte 1988 en expertpanel inom klimatområdet, Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), bestående av forskare från hela världen. IPCC:s huvuduppgift är att utvärdera kunskaperna om klimatsystemet samt att analysera orsaker till och effekter av klimatförändringar. Framställningen i detta kapitel utgår i stort från de fakta som presenterades i IPCC:s senaste rapport (IPCC, 1995).

IPCC:s simuleringar av framtidens klimat visar att om inga åtgärder vidtas för att hejda utvecklingen, kommer jordens medeltemperatur att öka med ytterligare 1-3,5° C till år 2100. Uppvärmningen kommer inte vara jämnt fördelad över jorden, utan regionala variationer kommer förekomma. Denna utveckling skulle med stor sannolikhet medföra

108 Effekter av ett förändrat klimat

allvarliga sociala, ekonomiska och ekologiska konsekvenser (Naturvårdsverket, 1996a).

Två faktorer påverkar vår möjlighet att tidigt upptäcka en mänsklig påverkan på klimatet och bedöma effektens långsiktiga karaktär. För det första har de samlade utsläppen av växthusgaser ännu inte fullt ut realiserats som ett varmare klimat. Detta beror framför allt på att havens uppvärmning tar lång tid. Denna tröghet i klimatsystemet innebär att effekterna av utsläppen fördröjs med ett par decennier. För det andra motverkas uppvärmningen av människans utsläpp av gaser, framför allt svaveldioxid, som bildar små luftburna partiklar, så kallade aerosoler. Dessa partiklar reflekterar en del av solstrålningen tillbaka ut mot rymden, vilket tillfälligt hejdar uppvärmningen. Dessa faktorer innebär att vi idag inte kan se mer än 50-80 % av effekterna av de utsläpp som gjorts hittills. Klimatsystemets tröghet innebär även att det tar årtionden eller mer innan den globala uppvärmningen hejdas efter det att åtgärder vidtas för att kraftigt minska utsläppen (Naturvårdsverket, 1996a).

Resten av kapitlet är uppdelat enligt följande. Första avsnittet beskriver den naturvetenskapliga bakgrunden till klimatförändringar. Efterföljande avsnitt sammanfattar förändringar i dagens klimat och möjliga förändringar i framtiden, samt konsekvenser av dessa förändringar. Sist redogörs för möjliga klimatförändringar och konsekvenser för Sveriges del. För en djupare redogörelse av IPCC:s arbete och organisation, se kapitel 8.

5.1 Jordens klimatsystem

5.1.1 Växthuseffekten

Genom växthuseffekten behålls värme från den inkommande solstrålningen inom jordens atmosfär och globala luftströmmar omfördelar värmen över jordklotet. Detta sker genom att de så kallade växthusgaserna i jordens atmosfär fungerar ungefär som glasskivorna i ett växthus. De släpper igenom solens kortvågiga strålning men absorberar en del av jordytans långvågiga värmestrålning och sänder den tillbaka mot jorden (se Figur 5.1). Utan växthuseffekten skulle jordens klimat vara 15-30° C kallare.

Effekter av ett förändrat klimat 109

5.1.2 Halterna av växthusgaser ökar

De viktigaste naturliga växthusgaserna är vattenånga och koldioxid, men även metan och lustgas bidrar till den naturliga växthuseffekten. Dessa gaser ingår i naturliga kretslopp mellan atmosfären, haven och landekosystemen. Innan människan i större utsträckning började bruka jorden för sin försörjning och utnyttja fossila bränslen för energiändamål, var nettoflödet mellan dessa reservoarer nära noll och en ungefärlig balans rådde i utbytet mellan dem.

Denna situation har ändrats markant under de två senaste århundradena. Genom utsläppen av växthusgaser från mänsklig verksamhet, t.ex. förbränning av fossila bränslen och avskogning, har de naturliga kretsloppen påverkats markant och halten av växthusgaser i atmosfären ökar stadigt. Förutom de gaser som finns naturligt i atmosfären har människan även tillfört andra gaser, så kallade industriella växthusgaser, som bidrar till växthuseffekten.

Sambanden mellan växthuseffekten, växthusgasernas naturliga kretslopp och utsläpp från mänsklig verksamhet illustreras i Figur 5.1.

Figur 5.1 Sambanden mellan växthuseffekten, växthusgasernas naturliga kretslopp och utsläpp från mänsklig påverkan

Antropogena utsläpp av koldioxid genom förbränning av fossila bränslen och avskogning är den främsta orsaken till att växthuseffekten förstärks. Koldioxidutsläppen svarar hittills för mer än 60 % av förstärkningen. Atmosfärens koldioxidhalt är i dag cirka 30 % högre än den förindustriella halten (Naturvårdsverket, 1996a).

Utsläppen av metan från mänsklig verksamhet står för mer än 20 % av den ökande växthuseffekten. Mängden metan i atmosfären har sedan

110 Effekter av ett förändrat klimat

förindustriell tid ökat med cirka 145 %. Utsläppen beror på ökad djurhushållning, ökade utsläpp från risodlingar och soptippar, samt utsläpp vid utvinning av fossila bränslen.

Utsläppen av övriga växthusgaser står för mindre än 20 % av förstärkningen av växthuseffekten. För en redogörelse av utsläpp av växthusgaser i Sverige och i omvärlden, se kapitel 6.

5.2 Klimatförändringar

Uppvärmningstakten under 1900-talet har troligen varit snabbare än någon gång tidigare under de senaste 10 000 åren. Uppvärmningens geografiska fördelning visar även på flera karakteristiska drag som förstärker bilden av att den orsakats av en ökad halt av växthusgaser i atmosfären. IPCC anser att en sammanvägd bedömning resulterar i slutsatsen att det globala klimatet har påverkats av mänsklig verksamhet. Studier under de senaste åren styrker denna slutsats (Naturvårdsverket, 1996a).

5.2.1 Jordens klimat har förändrats

Jordens medeltemperatur har ökat med mellan 0,3-0,6° C sedan 1860, då uppgifter om vädret började registreras systematiskt. Uppvärmningen har varit störst mellan 1910 och 1940 samt under de senaste 25 åren. De 10 varmaste åren har alla förekommit under den senaste 15-årsperioden. Det är främst temperaturökningen under det senaste halvseklet som till en betydande del är resultatet av mänsklig påverkan.

Klimatförändringen har resulterat i att glaciärer har krympt i stora delar av världen, främst i bergsområden på norra halvklotet, och att havsytan har stigit med 10-25 centimeter. Även havens temperatur stiger och ökningen tränger allt längre ner från havsytan. I Indiska Oceanen har havstemperaturen ökat med 0,3° C ända ned till 800 meters djup under den senaste 20-årsperioden. Vattnet expanderar när det blir varmare, vilket bidrar till det ökade vattenståndet. Den totala nederbörden på jorden har också ökat (Naturvårdsverket, 1996a).

Den pågående uppvärmningen är inte jämnt fördelad över jorden, den går snabbare över land än till havs och den har varit kraftigast på de nordligaste delarna av kontinenterna på norra halvklotet. I de nordligaste delarna av Ryssland, Kanada och Alaska har medeltemperaturen ökat med 1-2° C under de senaste årtiondena. Uppvärmningen har varit dubbelt så stor under vinterhalvåret. En konsekvens av

Effekter av ett förändrat klimat 111

detta är att havsisens utbredning i Arktis har minskat med 1-2 miljoner km .

Frågan om sambandet mellan en klimatförändring och risken för väderkatastrofer har aktualiserats under senare år. Trots en rad uppmärksammande händelser går det ännu inte att fastställa en ökande trend. Det finns dock samband mellan uppvärmda hav och extremt väder. För att en tropisk cyklon ska kunna utvecklas krävs, som ett av flera nödvändiga villkor, att havets yttemperatur överstiger 27° C (Gray, 1979).

5.2.2 Framtidens klimat

IPCC har utarbetat ett antal scenarier för hur utsläppen av växthusgaser kan förändras under nästa århundrade. Scenarierna utgår ifrån olika antaganden om bland annat befolkningstillväxt, energianvändning och ekonomisk tillväxt. Globala klimatmodeller har sedan använts för att simulera hur klimatet kan komma att förändras när utsläppen av växthusgaser ökar.

Modellerna beskriver samspelet mellan atmosfär, hav och ekosystemen på land och tar även hänsyn till återkopplingar som förstärker eller försvagar uppvärmningen. De viktigaste återkopplingarna förorsakas av förändringar av mängden vattenånga, moln, is och snö samt luftburna partiklar, så kallade aerosoler. Globala klimatmodeller har en grov upplösning och kan endast ge översiktliga uppskattningar av regionala klimatvariationer.

Klimatsimuleringarna visar på en höjning av jordens medeltemperatur med 1-4° C under de närmaste hundra åren om inga åtgärder vidtas för att hejda klimatförändringen. Spridningen i resultaten beror på att modellerna är olika och att de fysikaliska processerna beräknas på olika sätt. Simuleringarna visar vidare att havsytan kommer att stiga med ytterligare 50 centimeter med ett osäkerhetsintervall på 15-95 centimeter (Naturvårdsverket, 1996a).

5.2.3 Effekter av klimatförändringen

De studier som gjorts av effekter av en klimatförändring har i huvudsak analyserat vad som händer om atmosfärens koldioxidhalt fördubblas. Få studier har gjorts av konsekvenserna av en större ökning eller vilken betydelse takten i uppvärmningen har.

Osäkerheter finns både i klimatsimuleringar och beträffande ekologiska samband i naturen av hur t.ex. en förhöjd temperatur och en

112 Effekter av ett förändrat klimat

förhöjd koldioxidhalt påverkar konkurrensen mellan arter och biologisk mångfald. Analysen blir därför mer en identifiering av de samhällssektorer och ekologiska system som är mest utsatta för förändringar av t.ex. nederbörd, temperatur och höjning av havsytan, snarare än en exakt beskrivning av konsekvenser av klimatförändringen.

Påverkan på ekosystem

Skogsekosystemen är särskilt sårbara vid en snabb klimatförändring, då de inte kan förflytta sig i den takt som klimatzonerna förskjuts. Hotet är olika för skogar på olika breddgrader och vissa skogstyper riskerar att försvinna helt. Barrskogarna på norra halvklotet skulle troligen bli mest påverkade. Även förändringar i nederbörd över året samt vattenbrist kan bli ett allvarligt hot både för skogar i tropiska och tempererade områden. IPCC:s slutsats av studierna är att vegetationstyperna för en tredjedel av de beskogade områden skulle förändras på ett avgörande sätt. Dessa förändringar kan få allvarliga konsekvenser för flora och fauna, framför allt för mer komplexa ekosystem där ett antal snabbväxande arter riskerar att ta över.

Betesmarkerna påverkas mer av ändrade nederbördsförhållanden än av ett varmare klimat. Betesmarkernas situation bestäms oftast av extrema väderförhållanden som torka och relativt små förändringar kan få stora konsekvenser.

Temperaturen, och därmed även avdunstningen av vatten, kommer enligt modellerna att öka även i torrområdena. Detta får allvarliga konsekvenser för de djur och växter som redan lever på marginalen av vad de tål. Ökenspridningen riskerar också att förstärkas och bli bestående.

Områden med evig snö, is och tjäle påverkas på flera sätt av klimatförändringen. Uppvärmningen leder till att glaciärer smälter, att mark med evig tjäle minskar sitt utbredningsområde, samt att snötäckets utbredning vintertid minskar. Detta påverkar i sin tur flodernas avrinning och årstidsmässiga variationer. Den ökade avsmältningen kommer på sina håll att medföra kraftigt ökade vattenmängder med ökad risk för översvämningar som följd. Konsekvenserna kan även bli stora för flodernas ekosystem och omgivande våtmarker och kustvatten. Inga stora förändringar förväntas av istäckena på Grönland och Antarktis. Däremot kan uppvärmningen förändra snöförhållanden och minska havsisens utbredning över Arktis, med konsekvenser för isbjörnarnas och de amerikanska renarnas flyttningsområden.

Vattnets kretslopp kommer att bli snabbare vid en ökad temperatur, vilket kan leda till förändringar i tillgången på vatten i floder, sjöar och

Effekter av ett förändrat klimat 113

i form av grundvatten. Ökad nederbörd förväntas framför allt i kustnära områden, med risk för ökad erosion och översvämningar som följd, medan risken för torka kommer att öka i områden med mer kontinentalt klimat. Arealer som täcks av våtmarker förväntas minska.

Klimatförändringen medför att havsnivån höjs och att havstemperaturen ökar. Det finns tecken som tyder på att en ökning av havstemperaturen kan påverka och skada koraller. Detta kan få allvarliga konsekvenser eftersom korallreven har en viktig funktion i havsekosystemen. Korallreven fungerar även som viktiga barriärskydd mot stormvågor för korrallöar. En höjning av havsvattnens temperatur kan även påverka havens strömmar och salthalt, men vi vet emellertid ytterst lite om dessa förändringar.

Även om vi idag inte kan säga något entydigt om hur en förändring av klimatet påverkar förekomsten av extrema väderhändelser, finns det en risk att uppvärmningen kan leda till ökad frekvens av häftiga stormar, kraftig nederbörd och att havets strömmar påverkas (Naturvårdsverket, 1996a).

Påverkan på mänsklig verksamhet

Människor som bor i kustnära områden och på låglänta öar är särskilt utsatta för en klimatförändring. I dag bor cirka 50 miljoner människor i områden som hotas av översvämningar förorsakade av stormvågor. Om havsytan stiger med 50 centimeter kommer antalet nästan att fördubblas, med allvarliga sociala och ekonomiska konsekvenser som följd.

En klimatförändring kommer troligen inte att förändra jordens totala jordbruksproduktion, men fördelningen av produktiv jordbruksmark kommer att förändras. Jordbruket kommer att behöva anpassas till de ändrade klimatförhållandena och kostnaderna för detta kan bli en betydande ekonomisk börda.

Människors hälsa påverkas både direkt och indirekt av ett varmare klimat. Fler och intensivare värmeböljor är ett allvarligt hälsohot, främst för äldre och fattiga människor. Fler tropiska sjukdomar riskerar att utöka sina spridningsområden, vilket främst drabbar människor i fattiga länder där det finns begränsade medicinska resurser. Försämrade vattentillgångar ökar risken för svält och näringsbrist i utsatta områden, med ökad sjukdomsspridning som trolig följd (Naturvårdsverket, 1996a).

IPCC har identifierat några speciellt utsatta regioner och pekar på att Afrika kommer att drabbas hårdast. Även flera av världens stora tätbefolkade deltaområden, i t.ex. Kina, Bangladesh, Thailand och

114 Effekter av ett förändrat klimat

Vietnam, är mycket utsatta vid en klimatförändring. En höjning av havsytan kan i framtiden tvinga mellan 100 och 200 miljoner människor i dessa regioner att flytta. Regionala katastrofer kan indirekt ge effekter även på andra delar av världen genom större behov av bistånd för katastrofinsatser och ökat antal flyktingar, vilket kan få effekter på den internationella politiska arenan (Naturvårdsverket, 1998).

5.3 Klimatförändringar i Sverige

Den första regionala klimatsimuleringen för det nordiska området presenterades i november 1998, som ett scenario för ungefär 100 år fram i tiden (SWECLIM, 1999). SWECLIM är ett nätverk av forskargrupper i meteorologi, oceanografi och hydrologi vid SMHI.

SWECLIM:s regionala simuleringar baseras på resultaten från en global modell som med den regionala modellen ges en högre detaljeringsnivå. Modellen tar även hänsyn till regionala förhållanden som t.ex. den skandinaviska fjällkedjan och Östersjöns påverkan på det regionala klimatet. Den är därför mer användbar för att analysera konsekvenser på regional nivå än globala klimatmodeller.

5.3.1 Ett klimatscenario för Sverige

I Figur 5.2 illustreras de förändringar i temperatur och nederbörd till omkring år 2100 som kan bli effekten av den pågående klimatförändringen (SWECLIM, 2000). Bilderna visar ett genomsnittsvärde av regionala simuleringar som har baserats på två olika globala modeller. Det bör understrykas att scenarier är behäftade med osäkerheter och inte ska uppfattas som prognoser. Klimatsystemets känslighet för ett givet scenario är olika från en klimatmodell till en annan. Osäkerheten i ett scenario för temperaturen år 2100 kan sägas vara cirka ±50%. Liknande osäkerheter gäller för andra klimatparametrar. Det scenario som presenteras i det följande bör därför tolkas som att det beskriver en tänkbar utveckling av klimatet.

Effekter av ett förändrat klimat 115

Figur 5.2 Förändring i dagens klimat till omkring år 2100

(a) Procentuell ökning av (b) Ökning av årsmedelnederbörden (%) temperaturen (°C) Källa: SWECLIM (2000)

Medeltemperaturen i Sverige kan komma att öka med i genomsnitt 3-4° C fram till omkring år 2100, enligt SWECLIM:s scenario. Uppvärmningen ökar mot norr och är störst i området närmast Bottenhavet och Bottenviken, och den blir större under vinterhalvåret än under sommarhalvåret.

Nederbörden ökar med 0-10 % i södra och mellersta Sverige och med mellan cirka 15 och 30 % i norra Sverige enligt scenariot. Nederbördsökningen blir störst under sommaren och hösten. I sydöstra Sverige däremot kan ökningen i avdunstning bli större än ökningen i nederbörd vilket kan ge en minskad vattentillgång.

Från resultaten av temperaturscenarierna följer även att växtperioden förlängs med drygt två månader i södra Sverige och drygt en månad i mellersta och norra Sverige.

116 Effekter av ett förändrat klimat

5.3.2 Effekter i Sverige av klimatförändringen

SWECLIM:s regionala klimatscenarier möjliggör mer detaljerade analyser av vad en klimatförändring kan innebära för Sveriges del, än vad som var möjligt med tidigare globala modeller. Studier har påbörjats med att identifiera effekter på skogstillväxt och vattenresurser och fler studier av liknande slag planeras.

Tidigare analyser av effekter för Sverige av en klimatförändring bygger på äldre globala klimatmodeller. Vissa av de effekter som beskrivs nedan bygger alltså inte på det mer detaljerade regionala klimatscenario som presenterades i avsnitt 5.3.1. Beskrivningarna bör ses som en identifiering av områden som är känsliga för förändringar i temperatur, nederbörd, etc. och därmed också särskilt utsatta vid en klimatförändring.

Påverkan på ekosystem

Klimatförändringen kan innebära en snabbare tillväxt av den svenska skogen. Den ökade tillväxten är, enligt ett pågående forskningsprojekt vid Statens Lantbruksuniversitet i Uppsala, en effekt av en längre växtsäsong, ökad tillgång på vatten i skogsekosystemen, tidigare skottskjutning på våren, samt ökad tillgång på näringsämnen p.g.a. högre marktemperatur. Generellt är inte vatten en begränsande faktor för tillväxten i norra Sverige men är det däremot i södra Sverige, där effekten kan väntas bli stor. Studien pekar på att klimatförändringen kan medföra att stamvedsproduktionen ökar med 10-20 % i norra Sverige, med 20 % mellersta och med 10-30 % i södra Sverige. I dag är stamvedsproduktionen 100 miljoner m per år och med en mycket grov uppskattning bedöms den årliga stamvedsproduktionen kunna öka med 10-20 miljoner m (Bergh et al., 1999).

De negativa konsekvenserna på skogen av växthuseffekten är däremot sämre utredda. Extrema vädersituationer som storm och orkan eller kraftiga snöfall kan på mycket kort tid ge stora skador på skog. Om extrema vädersituationer skulle inträffa oftare kan de ha stor betydelse för skogsnäringen. Det finns även en risk för att skador på skog orsakade av skadeinsekter och växtsjukdomar ökar eftersom insekter och svamporganismer trivs i ett varmare och fuktigare klimat med längre somrar (Naturvårdsverket, 1998).

Även jordbruket kan komma att gynnas av en längre tillväxtperiod men riskerar även att drabbas av ökade skador orsakade av skadeinsekter och växtsjukdomar. Förskjutningen av växtzonerna kan dessutom påverka val av grödor då de flesta grödor kommer att kunna

Effekter av ett förändrat klimat 117

odlas längre norrut än vad som är möjligt idag (Naturvårdsverket, 1998).

Fjällvärldens flora är särskilt känslig för klimatförändringar då en naturlig anpassning försvåras av att växterna ofta är långlivade och att fortplantning sker oregelbundet. Vissa växtarter riskerar att utrotas då ett varmare klimat medför att skogsgränsen flyttas upp på högre breddgrader och därmed tränger bort fjällfloran (Naturvårdsverket, 1998).

Vattenavrinningen kan förändras på flera håll i Sverige på grund av förändringar i nederbörd och temperatur. I en studie från SWECLIM har beräkningar gjorts av hur klimatförändringar kan komma att påverka de svenska vattenresurserna. Simuleringarna pekar på en ökad vattentillgång i norr och en minskad i söder. Generellt pekar resultaten på en minskad förekomst av extrema flöden, framför allt beroende på en minskad vårflod. Däremot ökar sannolikheten för kraftiga sommaroch höstflöden i norra Sverige (SWECLIM, 2000).

Östersjön påverkas framförallt av att en ökad tillrinning från de stora älvarna sänker salthalten. På lång sikt kan sammansättningen av fiskarter ändras. Varmare och regnigare vintrar kan även leda till att mer näringsämnen läcker ut till Östersjön från åar och sjöar och förvärrar den pågående övergödningen. Kusterna i sydligaste Sverige kan komma att drabbas av ökad erosion som följd av en ökning av havsnivån (Naturvårdsverket, 1998).

Påverkan på mänsklig verksamhet

Tekniska system är ofta inte anpassade till snabba fysikaliska förändringar och kan komma att påverkas negativt vid en drastisk förändring av klimatet, eller om extrema vädersituationer inträffar oftare. En högre fuktighet ökar risken för korrosion på byggnader och bilar. Ökad nederbörd, speciellt vid extremsituationer, kan ge problem för vatten- och avloppssystemen då de är dimensionerade för en viss mängd nederbörd, med källaröversvämningar och ökad mängd bräddat avloppsvatten som följd. Även kvalitén på råvatten till industrin kan försämras på grund av ökad urlakning av föroreningar och högre bakteriell aktivitet.

Ett ökat och jämnare flödet i älvarna är positivt för vattenkraften och för dammsäkerheten. Det är däremot svårare att bedöma hur tillgången på vattenkraft kan komma att påverkas av extrema vattenförhållanden. En ökad nederbörd generellt kan medföra ökad risk för ras, skred och översvämningar med negativa konsekvenser för bl.a. bebyggelse som är lokaliserad i riskområden.

118 Effekter av ett förändrat klimat

Högre temperatur på vintern kan medföra färre tjälskador och mindre nederbörd i form av snö, vilket skulle minska kostnaderna för vinterväghållningen. Mindre snö betyder å andra sidan sämre skidförhållanden, vilket kan ge negativa ekonomiska konsekvenser för turistnäringen i många skidorter.

För energisystemen är det främst extremförhållanden som kan få allvarliga konsekvenser. Svåra vädersituationer kan ge långvariga strömavbrott som drabbar stora geografiska områden med konsekvenser för sjukhusvård, räddningstjänst, industrier, infrastruktur etc.

På elstamnätet vid norrlandskusten förekommer idag islast då fuktig luft blåser in från Bottenviken och kyls av. En högre medeltemperatur kan ge risk för ökad islast med ökad risk för driftstörning samt kostnader för besiktningar och åtgärder. På västkusten kan ökad frekvens av stormar ge ökad saltbeläggning på ledningar, vilket skulle kunna öka avbrottsfrekvensen (Ds 1997:26).

Världshälsoorganisationen (WHO) har gjort en sammanställning över vilka hälsorisker ett varmare klimat kan medföra i Europa. Insektsburna sjukdomar som borrelia och hjärnhinneinflammation kan öka sitt spridningsområde norrut vid ett varmare klimat. Även kolera och malaria riskerar att bli vanligare, men det gäller framför allt i södra Europa. Riskerna för livsmedels- och vattenförgiftningar befaras öka då de är vanligare under varmare årstider. Det finns även en ökad risk att svaga människor dör under extrema värmeböljor, då dessa beräknas öka kraftigt. De flesta dödsfallen i Europa sker å andra sidan under vintern, speciellt de som är relaterade till hjärt- och kärlsjukdomar, men det finns ingen analys av hur de skulle påverkas av ett varmare klimat. Den slutsats som kommer fram i studien är att få länder i Europa har undersökt hälsoeffekterna av växthuseffekten. Det är därför viktigt med utökad studier av hur man ska minimera de negativa hälsoeffekter som annars riskerar att uppkomma (WHO, 1999).

5.4 Diskussion och kommitténs bedömning

En klimatförändring kommer inte att lämna någon del av världen opåverkad, men vissa regioner kommer att drabbas hårdare än andra av de direkta effekterna. IPCC:s analyser pekar på att den pågående klimatförändringen inte kommer att få lika allvarliga konsekvenser för Sverige som för vissa andra delar av världen. Stora osäkerheter finns emellertid i klimatscenarierna och man kan inte utesluta risken för oförutsedda händelseförlopp som kan medföra allvarliga konsekvenser även för Sverige. Klimatproblemet är emellertid av global karaktär och

Effekter av ett förändrat klimat 119

även konsekvenserna bör ses ur detta perspektiv. Sveriges agerande bör ses utifrån ett perspektiv av internationell solidaritet där alla måste ta sin del av ansvaret.

SWECLIM:s klimatscenarier ger en bild av hur klimatet kan komma att förändras i Sverige om inga åtgärder vidtas för att minska världens utsläpp av växthusgaser. Scenarierna möjliggör mer detaljerade analyser av de konsekvenser som klimatförändringen ger i Sverige än vad som var möjligt utifrån tidigare globala klimatmodeller, vilket är viktigt för att kunna vidta förebyggande åtgärder. Kommittén anser att SWECLIM:s fortsatta verksamhet bör säkerställas när det nuvarande programanslaget från MISTRA upphör.

Kommittén anser att det är viktigt att uppmärksamma ansvarsfrågan för planering av förebyggande åtgärder för de negativa konsekvenser som klimatförändringen kan medföra. Kommittén föreslår därför att myndigheterna ges i uppdrag att identifiera risker som klimatförändringen ger upphov till inom sina respektive ansvarsområden, samt att de på sikt föreslår förebyggande åtgärder. Arbetet bör utföras i samarbete med SWECLIM.

6 Utsläpp av växthusgaser i Sverige och omvärlden

Kommitténs bedömningar och förslag:

• • • • Utsläppen av växthusgaser i Sverige, enligt klimatkonventionens definitioner, var år 1990 70,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter (ej normalårskorrigerat). Utsläppen 1998 var 75,1 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Koldioxid, metan, dikväveoxid, ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid ingår i de beräknade utsläppen av växthusgaser. • Ökningen av koldioxidutsläppen har begränsats till cirka 3 % under 90-talet tack vare vidtagna åtgärder i form av bl.a. koldioxidskatt. Utsläppen av metan har minskat, utsläppen av dikväveoxid är oförändrade medan utsläppen av ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid bedöms ha ökat under samma period. • Sverige bör välja år 1995 som basår för beräkning beträffande ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid enligt Kyotoprotokollet. • Det är viktigt att ha säkert statistikunderlag för utsläppen av växthusgaser i Sverige. Anledningen är att vi behöver följa upp våra internationella åtaganden och rapporteringar enligt klimatkonventionen, följa upp nationella handlingsprogram samt underlag för eventuell handel med utsläppsrätter. Det kan även komma regler om kontroll och påföljder kopplade till de internationella åtagandena. Det finns i dag vissa brister i statistikunderlaget. Organisation och metoder för statistikarbetet bör därför förbättras.

122 Utsläppsbilden i Sverige och omvärlden

6.1 Utsläpp av växthusgaser i Sverige

Sveriges utsläpp av växthusgaser rapporteras årligen till bl.a. FN:s klimatkonvention (UNFCCC). Rapporteringen ligger till grund för bedömning av hur Sverige klarar sina åtaganden enligt konventionen. Utsläppsinventeringen följer riktlinjer framtagna av Intergovernmental Panel of Climate Change (IPCC) för rapportering till klimatkonventionen. Det står dock länderna fritt att använda nationell metodik för beräkningar bara de är dokumenterade och går att granska.

De mänskligt betingade (antropogena) utsläpp av växthusgaser som ingår i Kyotoprotokollet är koldioxid (CO2), metan (CH4), dikväveoxid (N2O), ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC), fluorkarboner (FC) och svavelhexafluorid (SF6). Utsläppen redovisas enligt IPCC:s riktlinjer. Dessa reviderades senast 1996 i fråga om bl.a. metoder för beräkning av metan och dikväveoxid från jordbruk.

I Tabell 6.1 redovisas de dominerande utsläppskällorna av växthusgaser i Sverige.

Tabell 6.1 Dominerande utsläppskällor av växthusgaser i Sverige

Växthusgas Dominerande utsläppskälla i Sverige Koldioxid (CO2) Förbränning av fossila bränslen

Metan (CH4) Utsöndring från idisslande boskap, läckage

från avfallsupplag

Lustgas (N2O) Avgång från jordbruksmark, förbränning av

såväl fossila bränslen som biobränslen

Ofullständigt halogenerade Läckage från kylskåp, värmepumpar och fluorkarboner (HFC) brandsläckningsutrustning

Fluorkarboner (FC) Förorening vid aluminiumframställning

Svavelhexafluorid (SF6) Läckage från tyngre elektrisk apparatur

Utsläpp från bränslen som sålts i Sverige för användning inom internationell sjö- och luftfart (så kallad internationell bunkring) ingår enligt klimatkonventionens nuvarande riktlinjer inte i det nationella åtagandet och de redovisas därför separat. Avgång av koldioxid från förbränning av biobränsle samt nedbrytning av organiskt avfall ingår inte heller i den nationella totalsumman enligt riktlinjerna. Däremot redovisas utsläpp av andra växthusgaser från biobränsleförbränning och avfallshantering. Kolsänkan, dvs. förändringar som härrör från direkta mänskliga aktiviteter som markanvändning och skogsbruk,

Utsläppsbilden i Sverige och omvärlden 123

redovisas enligt IPCC:s beräkningsmetod och anges separat. Förändringar av koldioxidutsläppen i Sverige redovisas Figur 6.1.

Figur 6.1 Uppskattade koldioxidutsläpp i Sverige från 1860 till 1997

110

100

90

80

70

r ton 60

iljone 50

M

40

30

20

10

0

1861 1871 1881 1891 1901 1911 1921 1931 1941 1951 1961 1971 1981 1991

År

Källa: Statens energimyndighet, Naturvårdsverket

Figuren visar att koldioxidutsläppen ökat kraftigt efter andra världskriget fram till 1970. Den förda energipolitiken under 1970- och 1980talet syftade bl.a. till att minska oljeberoendet vilket bidrog till att utsläppen av koldioxid från energisektorn har minskat med 40 % mellan åren 1970-1997. Till stor del kan detta tillskrivas en övergång från olja till el, framför allt i samband med utbyggnaden av kärnkraften.

Efter lågkonjunkturen i början av 1990-talet ökade visserligen åter utsläppen av koldioxid. Men införandet av koldioxidskatt år 1991 bidrog till att dämpa ökningstakten.

Efter en reducering i början av 1980-talet har de svenska utsläppen av koldioxid under senare år tenderat att öka igen. Utsläppen varierar dock något från år till år beroende på att industriproduktion och trafik skiftar i takt med konjunktursvängningarna. Beroende på väderförhållanden varierar behovet av bostadsuppvärmning och elproduktion från vattenkraft.

124 Utsläppsbilden i Sverige och omvärlden

6.1.1 Utsläpp av koldioxid

Koldioxid är den viktigaste växthusgasen och bildas vid all förbränning. Men endast koldioxidutsläpp som härrör från användning av fossila bränslen ingår i beräkningarna av koldioxidutsläpp. Koldioxid bildas även vid eldning av ved och andra biobränslen, men utsläppen från sådana källor lämnar inget långsiktigt bidrag till växthuseffekten.

Beräkningen av förbränningsutsläppen baseras på leverans- och förbrukningsstatistik för bränslen samt emissionsfaktorer för olika bränslen och Naturvårdsverket anser att den har hög tillförlitlighet. Osäkerhet råder däremot om beräkningarna av utsläppen från internationell bunkring. Utsläppen från arbetsmaskiner inom industri respektive jord- och skogsbruk samt inom fiskerinäringen redovisas under sektorerna ”Förbränning industri” respektive ”Bebyggelse, service m.m.” (i enlighet med IPCC:s riktlinjer).

I de naturliga klimatvariationerna, med torrare respektive blötare samt varmare respektive kallare år, störs jämförbarheten emellan åren. Sverige redovisar därför även normalårskorrigerade koldioxidutsläpp till klimatkonventionen, med syfte att skala bort extremvärden som just beror på variationer i klimatet. I modellen för beräkning av normalårskorrigeringar ska den årliga variationen för temperatur och vattenkraftstillgången ingå. Variationer i industrikonjunkturerna eller eventuella stopp av kärnkraftverk ingår dock inte i dessa korrigeringar. För beräkningar av normalårskorrigering hänvisas till Sveriges andra nationalrapport om klimatförändringar (Ds 1997:26).

De faktiska, okorrigerade utsläppen ska rapporteras till klimatkonventionen och möjlighet finns även att redovisa de korrigerade utsläppen.

Tabell 6.2 redovisar koldioxidutsläppen för 1990 och 1996 till 1998 enligt IPCC:s sektorsindelning. Transportsektorn svarar för största delen, eller 37 % av de totala koldioxidutsläppen 1998. Under 90-talet har koldioxidutsläppen från förbränning ökat. Dock har utsläppen från sektorn bebyggelse, service m.m. minskat något. Koldioxidutsläppen från trafik har ökat med cirka 12 % under 1990-talet.

Koldioxidutsläppen utgör cirka 80 % av de totala utsläppen av växthusgaser i Sverige, räknat som koldioxidekvivalenter (se avsnitt 6.1.5).

Tabell 6.2 Utsläpp av koldioxid 1990 och 1996-1998, miljoner ton

Sektor 1990 1996 1997 1998 Produktion av el och 8,8 14,3 9,6 9,8 fjärrvärme, raffinaderier

Observera att summorna inte alltid stämmer p.g.a. avrundningar

från alla sektorer reviderat till 56,7 miljoner ton i rapport till klimatkonventionen, NV, 2000b reviderat till 57,0 miljoner ton i rapport till klimatkonventionen, NV, 2000b

Källa: Naturvårdsverket, 1999b

Koldioxidutsläppen 1998 har ökat med cirka 3 % jämfört med 1990. Jämförs de normalårskorrigerade utsläppen har koldioxidutsläppen ökat med cirka 1 % under motsvarande period.

6.1.2 Utsläpp av metan

De största källorna till metanutsläpp är jordbruket, främst utsöndring från idisslande boskap, samt avfallsdeponier. Vid förbränning bildas även metan. Tabell 6.3 visar utsläppen av metan för år 1990 och perioden 1996-1998. De beräknade utsläppen av metan har sjunkit med 10 % 1998 jämfört med 1990, till cirka 260 tusen ton. Under denna period har de beräknade utsläppen av metangas från avfallsdeponier minskat beroende på ökat uttag av deponigas för energiändamål och även minskade mängder avfall som deponeras. Utsläppen av metangas från deponier är osäkra enligt Naturvårdsverket. Sammantaget anses dock att de totala uppgifterna om metangasutsläppen har en medelgod tillförlitlighet.

Tabell 6.3 Utsläpp av metan 1990 och 1996-1998, tusen ton

Sektor 1990 1996 1997 1998

Produktion av el och 1 2 2 2

fjärrvärme, raffinaderier

Observera att summorna inte alltid stämmer p.g.a. avrundningar Källa: Naturvårdsverket, 1999b

Utsläppen av metan utgör i Sverige cirka 8 % av de totala utsläppen av växthusgaser enligt IPCC:s metod, räknat som koldioxidekvivalenter, se avsnitt 6.1.5.

6.1.3 Utsläpp av lustgas

Lustgas (eller dikväveoxid) avgår från jordbruksmark och gödsel. Den bildas också vid olika förbränningsprocesser och vid tillverkning av handelsgödsel. Lustgas bildas även vid katalytisk rening bilavgaser. Jordbruket är den största källan för lustgas, cirka 65 % av utsläppen av lustgas i Sverige. De totala utsläppen av gaserna var 1998 cirka 26 tusen ton, vilket är oförändrat jämfört med 1990. Tabell 6.4 redovisar utsläppskällorna för lustgas i Sverige.

Tabell 6.4 Utsläpp av lustgas 1990 och 1996-1998, tusen ton

Sektor 1990 1996 1997 1998 Produktion av el och 1 2 1 1 fjärrvärme, raffinaderier

Observera att summorna inte alltid stämmer p.g.a. avrundningar Källa: Naturvårdsverket, 1999b

Utsläppsbilden i Sverige och omvärlden 127

Utsläppen av lustgas utgör cirka 10 % av de totala utsläppen av växthusgaser i Sverige enligt IPCC:s metod, räknat som koldioxidekvivalenter, se avsnitt 6.1.5.

6.1.4 Utsläpp av ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid

Ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC-föreningarna) har introducerats som ersättare för så kallade freoner (CFC/HCFC) som köldmedium, vilket är det största användningsområdet. Övriga tillämpningar är exempelvis användning som drivgas, vid tillverkning av isoleringsmaterial och plastprodukter.

Utsläpp av fluorkarboner (FC) består till övervägande delen av utsläpp från aluminiumproduktion. Fluorkarboner används även inom textilindustrin vid tillverkning av moderna friluftskläder.

Utsläpp av svavelhexafluorid (SF6) bedöms komma från tyngre elektriska komponenter. Den relativt stora användningen av svavelhexafluorid i Sverige beror på en stor tillverkning av produkter som exporteras över hela världen.

Uppgifterna om utsläpp av de tre gaserna är bristfälliga säger Naturvårdsverket. Enligt IPCC:s reviderade riktlinjer från 1996 får man redovisa såväl s.k. faktiska utsläpp från processer som s.k. potentiella utsläpp. Enligt klimatkonventionen ska både faktiska och potentiella utsläpp redovisas. Potentiella utsläpp beräknas utifrån produktion, import, export, destruktion samt uppgifter om innehåll av gaserna i produkter.

För 1990 är de svenska utsläppssiffrorna baserade på skattningar av utsläppen av de olika gaserna, där både faktiska och potentiella utsläpp ingår. Dessa siffror har även antagits gälla för 1995 och 1996. Utsläppssiffrorna för 1997 och 1998 är endast baserade på en enkel balans mellan import och export och är alltså inte lika med potentiella utsläpp enligt IPCC. Utsläppssiffrorna för 1997 och 1998 i Tabell 6.5 är därför inte jämförbara med de som redovisas för tidigare år. Utsläppen av HFC, FC och SF6 redovisas som utsläpp från industriprocesser.

128 Utsläppsbilden i Sverige och omvärlden

Tabell 6.5 Utsläpp av HFC, FC och SF6 1990 och 1996-1998, ton

Utsläpp 1990 1996 1997* 1998* Ofullständigt halogenerade 0 150 1 006* 1 748* fluorkarboner Fluorkarboner 60 60 0,2* 2,8* Svavelhexafluorid 40 52 67* 88*

*potentiella utsläpp, beräknade på annat sätt än tidigare år. Därtill kommer faktiska utsläpp av 44,7 ton FC från aluminiumindustrin Källa: Naturvårdsverket, 1999b

6.1.5 Samlat utsläpp av växthusgaser

Olika växthusgasers bidrag till växthuseffekten kan jämföras och adderas till varandra om man multiplicerar mängden av varje enskild gas med dess GWP-faktor (GWP = global warming potential). Denna faktor anger hur effektiv gasen är som klimatpåverkare i förhållande till koldioxiden, vanligen sett i ett hundraårsperspektiv (GWP100). Annorlunda uttryckt kan man på detta sätt räkna om utsläppen av olika växthusgaser i koldioxidekvivalenter. Tabell 6.6 anger de viktigaste växthusgasernas GWP-faktorer enligt IPCC, 1995.

Tabell 6.6 Växthuseffektpotential uttryckt som GWP-faktor för

100 år

Växthusgas GWP100-faktor

fluorkarboner (HFC 134a) Fluorkarboner (CF4) 6 500 Svavelhexafluorid (SF6) 23 900 Källa: IPCC, 1996

Tabell 6.7 visar de samlade utsläppen av växthusgaser uttryckt i koldioxidekvivalenter omräknat med hjälp av IPCC:s GWP-faktorer. Endast utsläppen för 1990 och 1996 respektive 1997 och 1998 är jämförbara. Siffrorna för HFC, FC och SF6 är dock inte omräknade enligt IPCC:s 1996 reviderade riktlinjer.

Tabell 6.7 Utsläpp av koldioxidekvivalenter 1990 och 1996-1998, miljoner ton

Utsläpp 1990 1996 1997 1998 CO2 -Ej normalårskorrigerat 55,4 63,4 56,4 57,3 -Normalårskorrigerat 57,6 62,2 57,0 58,3 CH4 6,0 5,5 5,5 5,4 N2O 8,1 8,1 7,4 8,1

1) 1) 2) 2) HFC 0, 0,2 1,3 2,3

1) 1) 2) 2) FC 0,4 0,4 0, 0,

1) 1) 2) 2) SF6 1,0 1,2 1,6 2,1

ej beräknat enligt IPCC:s riktlinjer 1996, men uppgifterna för 1990 och 1996 är beräknade med samma metod

ej beräknat enligt IPCC:s riktlinjer 1996. Uppgifterna för 1997 och 1998 beräknade på annat sätt än för 1990 och 1996

reviderat till 72,5 miljoner ton i rapport till klimatkonventionen, NV, 2000b reviderat till 74,8 miljoner ton i rapport till klimatkonventionen, NV, 2000b

Figur 6.2 visar utsläppen av växthusgaser 1998 exklusive internationell bunkring fördelade på olika utsläppskällor. Utsläppen från transporter är den största källan följda av förbränning inom olika sektorer.

130 Utsläppsbilden i Sverige och omvärlden

Figur 6.2 Utsläppskällor för växthusgaser i Sverige 1998 räknat som koldioxidekvivalenter, exklusive internationell bunkring

Förbränning kraft

Avfall

Jordbruk och fjärrvärme, raff.

1 Mton

9 Mton 10 Mton

Industriprocesser

10 Mton Förbränning

industri

13 Mton

Bebyggelse och

service

10 Mton

Transporter

22 Mton

6.1.6 Sänkor och utrikes transporter

För närvarande ingår, enligt klimatkonventionens riktlinjer, varken utsläpp från bränslen som sålts i Sverige för användning för utrikes sjöoch luftfart eller s.k. sänkor i det nationella åtagandet. Båda redovisas därför separat.

Enligt klimatkonventionen redovisas kolsänkan som förändringar som härrör från direkta mänskliga aktiviteter orsakade av förändring i kolupptag genom markanvändning och skogsbruk.

Beräkningen för Sveriges kolsänka följer IPCC:s beräkningsmetod och redovisas i Tabell 6.8. I den svenska redovisningen har hittills endast förändringar genom upptag i skog beräknats. Anledningen är att man har antagit att det inte har skett några förändringar i kolbindning eller -avgång i mark. Enligt Naturvårdsverket saknas även kunskap i Sverige för att göra dessa beräkningar. Det pågår även ett arbete internationellt om hur sänkor ska hanteras i de nationella redovisningarna enligt Kyotoprotokollet (se avsnitt 8.2.3).

Utsläppsbilden i Sverige och omvärlden 131

Tabell 6.8 Nettoupptag av koldioxid i skog 1990-1997, miljoner ton

1990 1996 1997 1998 Nettoupptag av koldioxid i 34,4 31,8 31,8 27,7 skog

reviderat till 32,3 miljoner ton i rapport till klimatkonventionen, NV, 2000b Källa: Naturvårdsverket, 1999b

Tabell 6.9 presenterar utsläppen från den internationella bunkringen. I det internationella förhandlingsarbetet pågår diskussioner om hur dessa utsläpp ska hanteras i Kyotoprotokollet (se avsnitt 8.2.3).

Tabell 6.9 Internationell bunkring 1990 och 1996-1998, miljoner ton

1990 1996 1997 1998 Koldioxid 4,2 4,9 5,6 7,0

Källa: Naturvårdsverket, 1999b

Både sänkor och utsläpp från internationell flyg- och sjöfart kan ha avgörande påverkan på basen för de svenska åtagandena enligt klimatkonventionen, beroende på utgången av de internationella förhandlingarna. Det är därför viktigt att noga följa och delta i det internationella arbetet. Förberedelser kan även komma att behövas för insamling av underlag och metoder för att beräkna utsläppen.

6.1.7 Organisation och metoder för beräkningar av utsläpp i Sverige

Naturvårdsverket har ansvaret för att sammanställa de årliga utsläppen av växthusgaser. Utsläppen redovisas till Miljödepartementet och rapporteras till FN:s klimatkonvention samt enligt EU:s klimatdirektiv. Utsläpp av klimatpåverkande gaser redovisas dessutom till EU, enligt det s.k. Corinair-programmet.

Kraven på utsläppsstatistik av växthusgaser har successivt ökat och kraven kommer att skärpas ytterligare. Krav ställs i form av höjd kvalitet, mer detaljerad redovisning, beräkningar enligt olika modeller för jämförelser, fler ämnen m.m. Resultaten av statistikproduktionen kommer att få en stor betydelse och det är viktigt att utveckla metoder och organisation redan nu. Det kommer att vara viktigt att starta arbetet med att förbättra statistikunderlaget för att kunna:

132 Utsläppsbilden i Sverige och omvärlden

• följa upp våra internationella åtaganden och rapporteringar enligt

klimatkonventionen med kontroll och påföljder enligt Kyoto-

protokollet, • följa upp nationella handlingsprogram och • eventuellt handla med utsläppsrätter.

Vi har i vårt arbete bland annat upplevt att statistikuppgifterna som tas fram är svårtillgängliga, informationen inte sprids regelbundet och det är svårt att följa hur vissa siffror har tagits fram. Underlaget för vissa gaser är bristfälligt. Störst verkar säkerheten vara för koldioxidutsläppen och sämst för de tre industriella gaserna (HFC, FC och SF6). Flera myndigheter gör egna beräkningar av vissa utsläpp av växthusgaser, t.ex. koldioxid. Dessa stämmer inte överens med den officiella statistiken från Naturvårdsverket.

6.2 Energisystemet i Sverige

I Sverige har energipolitiken redan under 1970- och 1980-talet lett till ett förändrat energisystem i riktning mot mindre koldioxidutsläpp. Detta påverkar i hög grad vilka åtgärder som i dag är möjliga att vidta för att ytterligare minska utsläppen. Mot den bakgrunden är det motiverat att närmare beskriva tillförseln och användningen av energi för åren 1970–1997 samt den energipolitik som fördes under 1970- och 1980-talet (se vidare kapitel 9). Möjligheterna att reducera utsläppen begränsas även av strukturen på dagens energisystem. Tillförseln av el och värme är till större delen baserad på icke-fossila bränslen, och den fossilbaserade tillförseln av el och värme är i stor utsträckning av s.k. spetslastkaraktär.

Utifrån den metod som tillämpas internationellt för att redovisa kärnkraftens bidrag till den totala energitillförseln, har energitillförseln i dag ökat med mer än 160 TWh jämfört med år 1970. Den internationella redovisningen utgår från den avgivna värmemängden från reaktorerna. Denna är närmare tre gånger större än den producerade elenergin. Enligt den metod som används i Sverige redovisas endast den från kärnkraften producerade elenergin. 1998 var den totala energitillförseln enligt det internationella sättet att redovisa 622 TWh och enligt den svenska metoden 480 TWh.

Energitillförselns sammansättning har förändrats betydligt under perioden 1970 till 1998, se Figur 6.3. Framför allt har oljans andel minskat kraftigt, från 77 % år 1970 till 33 % år 1997. Denna utveckling möjliggjordes bland annat genom en utbyggnad av vattenkraften och kärnkraften. Även användningen av biobränslen, torv m.m. har ökat på

bekostnad av oljeprodukterna, från 9 % av den totala tillförseln år 1970 till 15 % år 1998.

Figur 6.3 Sveriges energitillförsel 1970-1998, TWh

600 Kärnkraft,

energiomvandlingsför

luster

h Kärnkraft, brutto

400 TW svensk metod

Vattenkraft, brutto

300 Biobränslen, torv m m

Kol och koks

200 Spillvärme med mera

i fjärrvärme

Naturgas, stadsgas

100 Råolja och

oljeprodukter

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

År

Källa: Statens energimyndighet, 1999a

Energianvändningen har totalt sett minskat i industri- och bostadssektorn medan den har ökat inom transportsektorn under perioden 1970 till 1998, se Figur 6.4. I fördelningen mellan energislag och sektorer har det skett vissa förskjutningar. Det är framför allt användningen av olja som har minskat inom industri- och bostadssektorn men ökat i transportsektorn. Elanvändningen har ökat betydligt inom industrin och bostadssektorn, men svagare inom transportsektorn.

134 Utsläppsbilden i Sverige och omvärlden

Figur 6.4 Sveriges energianvändning 1970-1998, TWh

700

600

Omvandlings- och

distributionsförluster Omvandlings-

500 förluster i kärnkraft

400

h

TW Utrikes sjöfart och anv

300 för Icke energiändamål Bostäder, service m

m

200

Inrikes transporter

100

Industri

0

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

År

Källa: Statens energimyndighet, 1999a

Mellan 1990 och 1997 har utsläppen från energisektorn inklusive inrikes transporter, men exklusive industriprocesser, ökat med 3 %. Den största relativa ökningen står utsläppen från el- och fjärrvärmeproduktion för. I absoluta tal är det emellertid transportsektorns utsläpp som har ökat mest. Även industrisektorns utsläpp har ökat, medan bebyggelse- och servicesektorns utsläpp har minskat mellan 1990 och 1997.

Elanvändningen i Sverige från 1970 fram till 1998 visas i Figur 6.5. I genomsnitt har användningen ökat med 3 % per år under perioden och uppgick 1998 till knappt 144 TWh. Från 1970 och fram till 1986 ökade elanvändningen med 5 % per år. De senaste tio åren har dock ökningstakten varit betydligt lägre än tidigare år. Mellan 1987 och 1998 ökade elanvändningen med endast 0,4 % per år.

Produktion av el och fjärrvärme beskrivs närmare i avsnitt 13.1.

Utsläppsbilden i Sverige och omvärlden 135

Figur 6.5 Sveriges elanvändning 1970-1998, TWh

160

140

Distributionsförluster

120

Fjärrvärme,

100 raffinaderier

80 Bostäder, service

TWh m m

60

Transporter

40

20 Industri

0

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

År

Källa: Statens energimyndighet, 1999a

6.3 Jämförelse med koldioxidutsläpp i omvärlden

De totala utsläppen av koldioxid från förbränning av fossila bränslen var 1997 cirka 23 000 miljoner ton. Länderna inom OECD står för drygt hälften av de totala utsläppen av koldioxid i världen. USA står för de i särklass högsta utsläppen, cirka 5 470 miljoner ton. Övriga länder med stora utsläpp är bl.a. Kina (3 120 miljoner ton), Ryssland (1 460 miljoner ton) och Japan (1 170 miljoner ton) (IEA, 1999). Sverige står för några promille av de globala utsläppen.

Jämfört med andra industrialiserade länder är koldioxidutsläppen per invånare förhållandevis låga i Sverige. Detta beror på att andelen fossila bränslen i energisystemet uppgår till 40 %, medan motsvarande andel i genomsnitt uppgår till 80 % i OECD-länderna. Figur 6.6 redovisar koldioxidutsläpp från energisektorn inklusive transporter per invånare i EU samt OECD-länderna. Sveriges utsläpp var år 1997 6,6 ton koldioxid per invånare.

Figur 6.6 Utsläpp av koldioxid från energianvändning inklusive transporter år 1997 i EU samt i OECD-länderna, ton per invånare

T o ta lt O E C D E U Ö s te rrik e U S A U n g e rn T y s k la n d T u rk ie t T je c k ie n S v e rig e S to rb rita n n ie n S p a n ie n S c h w e iz P o rtu g a l P o le n N y a Z e e la n d N o rg e N e d e rlä n d e rn a M e x ik o L u x e m b u rg K o re a K a n a d a J a p a n Ita lie n Is la n d Irla n d G re k la n d F ra n k rik e F in la n d D a n m a rk B e lg ie n A u s tra lie n

0 5 1 0 1 5 2 0 2 5

Källa: STEM, 1999a

Utsläppsbilden i Sverige och omvärlden 137

6.4 Jämförelse med energisystem i omvärlden

Världens energiförsörjning domineras av fossila bränslen som svarar för omkring 80 % av den totala försörjningen. En betydande del av världens energibehov tillgodoses fortfarande genom självhushållning med ved och andra former av biomassa. De statistiska uppgifterna är dock mycket osäkra. Figur 6.7 visar världens totala kommersiella energianvändning.

Figur 6.7 Världens totala kommersiella energianvändning 1970-1998

100 000 90 000

Vattenkraft Kärnkraft 80 000 70 000 60 000 Kol 50 000

TWh

40 000 Naturgas 30 000 20 000

Råolja 10 000

0

1970 1972 1974 1976 1989 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

År

Källa: STEM, 1999a

Sverige har en förhållandevis hög energianvändning per invånare i jämförelse med andra OECD-länder. Detta kan tillskrivas god tillgång till naturresurser som skog och vattenkraft, vilket i sin tur medfört en relativt stor andel energiintensiv industri. Det geografiska läget och låg befolkningsdensitet medför ett stort uppvärmningsbehov och långa transportavstånd.

Elanvändningen per invånare är i Sverige relativt hög jämfört med andra länder, se Figur 6.8. Gemensamt för de länder med hög elanvändning per invånare är att de har haft god tillgång till billig vattenkraft. Sverige tillhör de länder i världen som har höga andelar av vatten- och kärnkraft i sin elproduktion. Endast Island, Schweiz, Norge och Kanada har högre andel vattenkraft. Frankrike och Belgien har högre andel kärnkraft än Sverige. Internationellt sett är andelen elproduktion baserad på fossila bränslen i Sverige liten, cirka 4,5 %

år 1997. I EU:s medlemsländer baseras drygt hälften av elproduktionen på fossila bränslen och endast 13 % på vattenkraft, år 1997.

Figur 6.8 Elenergianvändningen per invånare med relativ fördelning mellan kraftslag 1997

OECD totalt

EU totalt

Storbritannien

Tyskland

Frankrike

Danmark

Fossilkraft

Belgien

Kärnkraft

Schweiz Vattenkraft mm

Japan

USA

Finland

Sverige

Kanada

Island

Norge

0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000

kWh per invånare

Källa. STEM, 1999a

6.5 Diskussioner och kommitténs bedömningar

Ökningen av koldioxidutsläppen har begränsats till 3 % från 1990 till

1998 tack vare vidtagna åtgärder bl.a. koldioxidskatt. Utsläppen av metan har minskat, utsläppen av lustgas är oförändrade medan utsläppen av ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid bedöms ha ökat under samma period.

Utsläppsbilden i Sverige och omvärlden 139

De ambitionsnivåer som anges i riksdagsbeslutet om koldioxid tycks bli svåra att nå för år 2000. Det anges där att en nationell strategi bör vara att koldioxidutsläppen från fossila bränslen stabiliseras i enlighet med klimatkonventionen till 1990 års nivå för att därefter minska. Det sägs även att HFC- och FC-föreningar och övriga närbesläktade gaser bör till år 2000 begränsas till att motsvara högst 2 % av Sveriges koldioxidutsläpp år 1990, räknat som koldioxidekvivalenter. Även detta mål tycks bli svårt att uppnå utan att ytterligare åtgärder vidtas.

Det är viktigt att ha bra statistikunderlag för utsläppen av växthusgaser i Sverige. Anledningen är att Sverige behöver följa upp sina internationella åtaganden och rapporteringar enligt klimatkonventionen och följa upp nationella handlingsprogram samt ge underlag för eventuell handel med utsläppsrätter. Det kan även komma regler om kontroll och påföljder kopplade till de internationella åtagandena. Det finns i dag vissa brister i statistikunderlaget. Naturvårdsverket är ansvarig myndighet för utsläppsstatistiken (SFS 1992:1668). Kommittén anser att Naturvårdsverket även fortsättningsvis ska vara ansvarig för utsläppsstatistiken. Vi anser att organisation och metoder för statistikarbetet bör förbättras, se även avsnitt 9.3.3.

Vi anser att det är viktigt att informationen om utsläppsstatistiken sprids på ett lättillgängligt sätt för olika typer av användare och allmänheten.

Exempel på områden som bör åtgärdas så snart som möjligt beträffande statistik och beräkningsmetoder. • Kvalitet i beräkningsmetoder och dataunderlag bör förbättras.

Kvalitetssäkringen av underlaget bör bli bättre. Beräkningar bör

dokumenteras. • Metoder för att skatta osäkerheter i slutresultat bör utvecklas. • Samarbetet mellan myndigheter som bidrar med underlag bör

förbättras. Lämnande av erforderligt underlag till Naturvårdsverket

från andra myndigheter bör regleras. Samordning bör ske av

beräkningsmetoder mellan olika myndigheter (speciellt Statens

energimyndighet, trafikverken, SIKA, Jordbruksverket och

Skogsstyrelsen) och Naturvårdsverket. För industrins utsläpp bör

samordning och avstämning ske med industriernas bransch-

organisationer och NUTEK. • Utsläppsskattningarna av HFC, FC och SF6 i Sverige följer enligt

vår bedömning för närvarande inte klimatkonventionens riktlinjer.

Naturvårdsverket bör så snart som möjligt utveckla ett metod för att

beräkna de faktiska utsläppen av de industriella gaserna och

redovisar uppgifter om utsläpp (se även avsnitt 13.6.3).

140 Utsläppsbilden i Sverige och omvärlden

• Metod för att beräkna upptag och avgång av kol från

jordbruksmarker bör tas fram av Naturvårdsverket i samverkan med

Jordbruksverket (se även avsnitt 13.5.2).

Enligt Kyotoprotokollet har parterna rätt att välja 1995 som basår för beräkningar av åtaganden beträffande ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid, i stället för 1990 som gäller för övriga gaser. Vi anser att Sverige bör välja år 1995 som basår för beräkningarna för dessa gaser eftersom det bör finnas bättre förutsättningar att göra beräkningar av utsläpp från 1995 än från 1990.

7 Val av styrmedel – en fråga om resurshushållning – en teoretisk översikt

Detta kapitel vänder sig till den läsare som önskar en relativt grundlig genomgång av teorier kring val av styrmedel. Kapitlet innehåller en teoretisk översikt och beskrivning av de grundläggande styrmedel som staten har till sitt förfogande i miljöpolitiken. Förslag till åtgärder och styrmedel framgår främst av kapitel 2 och 3.

Kapitlet baseras på allmänt vedertagen resurshushållningsteori och i de delar som berör informativa styrmedel; samhällsvetenskaplig forskning.

Statsmakterna kan styra förändringar i samhället på tre sätt; genom att besluta om regleringar (förbud och påbud, även kallat administrativa styrmedel), ekonomiska styrmedel (som även innefattar materiella resurser) och genom att sprida information och kunskap (övertalning, övertygelse, faktaupplysning och undervisning – informativa styrmedel).

Avsnitt 7.1 behandlar de viktigaste förklaringarna till varför miljöproblem i allmänhet kan uppstå i en marknadsekonomi. I avsnitt 7.2 diskuteras miljöpolitikens mål och vad man bör styra mot. I avsnitt 7.3 ges definitioner av styrmedel och en översiktlig genomgång av de grundläggande styrmedel staten har till sitt förfogande. I avsnitt 7.4 presenteras ett antal kriterier som kan användas vid valet mellan olika styrmedel i miljöpolitiken och för- och nackdelar med regleringar och ekonomiska styrmedel diskuteras utifrån dessa kriterier. En teoretisk genomgång av när och hur informativa styrmedel är tillämpliga, samt för- och nackdelar med dessa ges i avsnitt 7.5.

Problemet med växthusgaser är speciellt eftersom utsläppskällans lokalisering och vem som orsakar utsläppen saknar relevans ur miljösynpunkt. I avsnitt 7.6 diskuteras därför specifikt Kyotoprotokollet och val av styrmedel. I detta sammanhang behandlas även i vilken utsträckning internationella aspekter begränsar det nationella handlingsutrymmet i miljöpolitiken.

142 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning

Staten kan välja mellan olika styrmedel som ryms inom ramen för vårt demokratiska samhälle för att minska, hejda och/eller stoppa miljöförstöring. Exempel på detta är att förbättra gällande rätt på miljöområdet, det kan vara frågan om subventioner och skatter. Det är då motiverat att hitta lösningar som är så billiga för samhället som möjligt. Vissa av de samhällsekonomiskt minst kostsamma styrmedlen är inte alltid, utifrån politiska realiteter, möjliga att genomföra.

7.1 Miljöpolitik som ett resursfördelningproblem

Det finns i den ekonomiska teorin en grundläggande föreställning om knapphet. De produktiva resurserna (arbetskraft, naturtillgångar och realkapital) är knappa i förhållande till behoven av varor, tjänster, miljökvalitet och annat som bidrar till människors välbefinnande. Denna föreställning ligger till grund för resursfördelningsteorin. I denna teori sammanfattas samhällets grundläggande resursfördelningproblem vanligen i tre frågeställningar: Vad ska produceras? Hur ska det produceras? Till vem ska produktionsresultatet gå? Eftersom tidsaspekten är viktig i detta fall kan man även lägga till frågan när ska det produceras?

Dessa frågeställningar äger naturligtvis sin giltighet när miljöpolitiken diskuteras. Bör en hotad art sparas om detta leder till att ett antal arbetstillfällen går förlorade? Bör koldioxidskatten höjas om detta får till följd att vissa företag läggs ned? Hur mycket ska man använda av en icke förnyelsebar naturresurs i dag? Dessa och andra frågeställningar är i grund och botten resursfördelningsproblem, dvs. frågor kring hur samhällets resurser bör utnyttjas.

Ett välkänt resultat i ekonomisk teori är att en perfekt marknadsekonomi löser samhällets grundläggande resursfördelningsproblem på ett effektivt sätt. Med effektivitet menar man här att samhällets resurser utnyttjas på bästa möjliga sätt (vid given inkomstfördelning). Producenterna tillverkar det konsumenterna efterfrågar till lägsta möjliga kostnad. Detta teoretiska resultat, där priserna fungerar som en ”osynlig hand”, bygger på ett antal förutsättningar, som inte behöver vara uppfyllda i verkligheten. En i sammanhanget viktig förutsättning är att det inte får finnas så kallade externa effekter. Varken produktion eller konsumtion ska generera effekter som inte avspeglas i marknadspriserna.

Externa effekter kan vara såväl positiva som negativa. Produktion vid något företag kan vid utsläpp till vatten ge upphov till en negativ

Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 143

extern effekt på ett fiskeföretag, medan äppelodling kan ge upphov till en positiv extern effekt för en biodlare (och vice versa). Jordbruk kan generera såväl positiva externa effekter (”öppna landskap”) som negativa (övergödning). I normala fall får bonden dock ingen ersättning för sin produktion av ”öppna landskap”, men behöver å andra sidan heller inte betala någon ersättning till dem som lider skada av den övergödning bondens produktion eventuellt ger upphov till.

Exemplen visar på en svaghet med marknadsekonomin, då den ur samhällets synvinkel misslyckas med att fördela resurserna på bästa möjliga sätt. Med andra ord föreligger ett marknadsmisslyckande.

Ett annat exempel på ett ”marknadsmisslyckande” är förekomsten av kollektiva varor. De karakteriseras av att äganderätterna inte är väldefinierade och av att ”min konsumtion av varan inte påverkar din”. Således kan försvaret betraktas som en kollektiv vara, när ”min konsumtion av försvar inte påverkar din”. Kollektiva varor ska dock inte sammanblandas med de som produceras av offentlig sektor. Luftkvalitet är ett exempel på en kollektiv vara där äganderätten är svår att definiera i strikt mening.

Väldefinierade äganderätter är en förutsättning för att en marknad ska kunna fungera på ett bra sätt. Man kan dock definiera äganderätter till t.ex. luftkvalitet i viss mening. Exempelvis innebär en utsläppsrättighetsmarknad att äganderätterna definieras, i den bemärkelsen att staten ger ägarna till rättigheterna möjlighet att t.ex. förorena luften. När rättigheterna är väldefinierade kan en marknad uppstå. Sådana marknader utnyttjas mest i USA. Skillnaden gentemot det svenska miljöprövningsförfarandet är väsentligen den att utsläppsrätterna är överlåtbara mellan företag. I det svenska systemet tillåts företagen att göra vissa utsläpp, men dessa rättigheter är inte utbytbara mellan företag.

De marknadsmisslyckanden som här nämnts, externa effekter och kollektiva varor, utgör motiv för statsmakterna att ingripa i resursfördelningen. Grovt sett kan detta ske på två sätt, via administrativa eller ekonomiska styrmedel.

7.2 Miljöpolitikens mål, vad ska man styra mot?

Oavsett vilket styrmedel man väljer måste man ha någonting att styra emot. I vissa fall kan ett totalförbud motiveras, i många andra fall väljer man en lösning där en viss mängd miljöstörande verksamhet tillåts. Beslut i samband med prövning enligt lag baseras t.ex. på en

144 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning

sammanvägning av tekniska, ekonomiska och miljömässiga krav. Detta leder endast i undantagsfall till att utsläppsnivån sätts till noll. I andra fall, som exempelvis i fallet med utsläpp av växthusgaser, görs försök att nå internationella överenskommelser.

Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bör det bedrivas miljöpolitik så länge som det ”smakar mer än det kostar”. Det är exempelvis inte rimligt att rena alla utsläpp fullt ut. Den intressanta frågan är i stället hur stora utsläpp som kan tillåtas. Frågan låter sig inte lätt besvaras, men i princip beror svaret på de samhällsekonomiska intäkterna och kostnaderna av att bedriva miljöpolitik. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bör nivån väljas så att de samhällsekonomiska kostnaderna och intäkterna stämmer överens på marginalen. Således är det kostnaden och intäkten av ”det sista kilot” som ska stämma överens och inte de totala intäkterna och kostnaderna. Det bör samtidigt poängteras att miljöpolitiken inte enbart handlar om utsläppsfrågor, utan även t.ex. om ett ekologiskt hållbart nyttjande av mark- och vattenresurser. De 15 miljömål som riksdagen beslutade om våren 1998 ger en överblick av miljöpolitikens insatsområden. I samma proposition konstateras också att det krävs omfattande åtgärder för att nå flertalet av miljömålen, dvs. marginalintäkterna för åtgärder anses överväga marginalkostnaderna inom flertalet av miljöpolitikens insatsområden.

De samhällsekonomiska kostnaderna för att minska utsläpp består av de resurser som måste avsättas för att minska dem. Notera att en miljöskatt endast innebär att vi omfördelar pengar från företagen till någon annan. I slutändan ”betalar” hushållen i ekonomin miljöskatten. Skattebetalningen som sådan utgör därmed ingen samhällsekonomisk kostnad för att minska utsläppen. I fallet med t.ex. svavelutsläpp kan dessa bestå av kostnader för installation av speciell reningsutrustning, eller den merkostnad som uppstår vid produktion av lågsvavlig olja. I andra fall kan kostnaden bestå av det produktionsbortfall som uppstår till följd av att man måste minska, eller helt sluta använda, en viss insatsvara. I fallet med växthusgaser består kostnaden bl.a. av nyttobortfallet till följd av exempelvis minskad bilkörning. I kostnaderna kan även ingå de reala resurser som krävs för att exempelvis sätta upp nya hastighetsbegränsningsskyltar, installation av en vämepump, tilläggsisolering av hus, etc. De samhällsekonomiska intäkterna av att minska utsläpp är många gånger svåra att kvantifiera. De kan t.ex. bestå av förbättrade rekreationsmöjligheter, minskade sjukdomsfall och mindre påverkan på byggnads- och konstverk. I fallet med växthusgaser består intäkterna till stor del av att risken för framtida miljökatastrofer minskar.

Många gånger kan det vara svårt att uppskatta värdet av miljöförbättringar i kronor och ören. Detta gäller inte minst i fallet med

Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 145

växthusgaser. För att beräkna värdet av minskade utsläpp av koldioxid krävs för det första kunskap om de fysikaliska effekterna i atmosfären till följd av ökade utsläpp. För det andra krävs kunskap om vilka effekter på klimatet som förändringarna i atmosfären får. För det tredje krävs kunskap om effekterna på jorden av klimatförändringarna. Slutligen måste effekterna värderas på ett eller annat sätt. Varje länk i denna kedja är behäftad med stor osäkerhet vilket betyder att den slutliga värderingen i ekonomiska termer är mycket osäker. Emellertid försvinner inte problemet med klimatförändringar bara för att skadorna är svåra att uppskatta. Detta innebär en svår riskbedömning. När målet är fastlagt, blir den viktigaste ekonomiska uppgiften snarast att identifiera de åtgärder som når målet till lägst kostnad.

De miljömål som riksdag och regering fastställt återspeglar i de flesta fall inte uttryckligen en balans mellan (marginal)intäkter och (marginal)kostnader. Orsaken är inte minst att det gjorts få uppskattningar av de relevanta storheterna, vilket i stor utsträckning förklaras av att det är svårt att uppskatta dem. De miljömål som fastställts utgår istället utifrån dagens kunskap om vilka utsläppsminskningar inom olika områden som bör vidtas för att förbättra miljötillståndet. På lång sikt återspeglar målen vilken miljökvalitet som samhället anser vara önskvärd och som i första hand kopplar till kunskap om ekologiska samband och naturvetenskapliga kunskaper snarare än osäkra och kanske till och med omöjliga bedömningar av den miljöpolitiska ”intäktssidan” uttryckt i kronor och ören.

7.3 Styrmedel

Eftersom kommitténs uppdrag delvis fokuserar på att ge förslag på styrmedel som leder till måluppfyllelse vad gäller utsläpp av växthusgaser till lägsta samhällsekonomiska kostnader faller det sig naturligt att inledningsvis redogöra för vilka egenskaper olika styrmedel har.

Givet kunskap om vilket mål man ska styra mot blir nästa naturliga steg att hitta de mest effektiva instrumenten som leder till måluppfyllelse. De medel som står till samhällets förfogande kan delas in i de tre redan nämnda huvudgrupperna; ekonomiska styrmedel, administrativa styrmedel och informativa styrmedel. Inom respektive grupp kan ytterligare indelningar göras, vilket vi återkommer till nedan.

Med ekonomiska styrmedel avses styrmedel där man med ekonomiska incitament försöker styra individers och företags beteende i önskad riktning. Med administrativa styrmedel avses här föreskrifter av olika slag och som är tvingande för målgruppen. Exempel på administrativa styrmedel är gränsvärden (kvantitativa regleringar) och

146 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning

teknologiska regleringar. Informativa styrmedel skiljer sig från de administrativa och ekonomiska styrmedlen genom att adressaterna inte är tvingade att vidta de åtgärder som förutsätts. Adressaterna drabbas inte heller av någon form av sanktion om de inte tar till sig budskapet och förändrar sitt beteende i den önskvärda riktningen.

Inledningsvis ges i detta avsnitt en beskrivning av olika styrmedel ur ett allmänt miljöekonomiskt perspektiv. Efter denna allmänna genomgång kommer fokus att sättas på vilka kriterier som är viktiga vid valet av styrmedel samt för- och nackdelar med dessa styrmedel med avseende på klimatproblemet.

7.3.1 Ekonomiska styrmedel

Ekonomiska styrmedel defineras som ett instrument där man med ekonomiska incitament försöker styra individers och företags beteende i önskad riktning. Ett sådant medel, vilket var nationalekonomernas första egentliga bidrag till diskussionen om utformningen av miljöpolitiken, återfinns i Pigous (1921) berömda verk om välfärdsteori. Pigou pekar på att de företagsekonomiska kostnaderna för produktion inte alltid överensstämmer med de samhällsekonomiska. Om ett företag förorsakar utsläpp som påverkar produktionsmöjligheterna för ett annat företag skiljer sig de företagsekonomiska och de samhällsekonomiska kostnaderna åt. Pigous lösning är att påföra de som orsakar utsläppen en skatt som är lika med den (marginella) skada de åstadkommer med utsläppen. Det betyder att förorenaren får betala (PPP - Polluter Pay Principle) för användningen av en resurs som förut var gratis. Med en ”rätt vald” skatt kommer den som är upphov till den negativa sidoeffekten att välja en för samhället bättre utsläppsnivå.

Ekonomiska styrmedel kan grovt grupperas enligt följande: • Miljöskatter och avgifter • Överlåtbara utsläppsrättigheter • Pantsystem • Bidrag och subventioner.

Miljöskatter definieras här som en skatt vars huvudsyfte är att styra resursanvändningen i önskvärd riktning. Med detta menas att skattesatsen är direkt kopplad till det aktuella miljöproblemet. Givet denna

Pigou refererar till en undersökning som luftvårdsmyndigheterna i Manchester genomförde 1918. I denna undersökning jämförde man vanliga arbetarfamiljers kostnader för att tvätta kläder i Manchester, som vid den tiden var utsatt för stora luftföroreningar, och Harrogate, som var en förhållandevis ren stad.

Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 147

definition på miljöskatter finns det i dag i Sverige i princip endast två miljöskatter; svavelskatten och koldioxidskatten. Svavelskatten är direkt kopplad till svavelinnehållet i bränslen och koldioxidskatten utgår per kg koldioxid som produceras. Det finns en rad miljörelaterade skatter, exempelvis energiskatten, elskatten, och skatten på kväve i handelsgödsel. Anledningen till att dessa hänförs till gruppen miljörelaterade skatter är att de inte är direkt kopplade till ett specifikt miljöproblem. Exempelvis finns det inget direkt, eller i vart fall inget proportionellt, förhållande mellan gödselanvändning och exempelvis övergödning. En skillnad mellan skatt och avgift är att betalandet av en skatt inte är förknippad med någon motprestation från den som tar emot skatten, vilket betalningen av en avgift är. Ett exempel på miljöavgift är den svenska NOx-avgiften. För en mer utförlig diskussion och redovisning av miljöskatter och miljörelaterade skatter hänvisas till Skatteväxlingskommitténs betänkande SOU 1997:11 och Naturvårdsverket, 1997, Miljöskatter i Sverige -ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken.

Handel med utsläppsrätter

Överlåtbara utsläppsrättigheter kan sägas vara en kombination mellan en kvantitativ reglering och ett ekonomiskt styrmedel. Kyotoprotokollets flexibla mekanism, handel med utsläppsrätter, omfattas av denna definition. Regleringen består i det att regleraren bestämmer ett ”tak” på de totala koldioxidutsläppen, medan den ekonomiska delen består av möjligheten att överlåta rättigheter mellan olika utsläppskällor inom den givna ramen. ”Taket” på utsläppen kan naturligtvis bestämmas på såväl internationell som nationell nivå. Exempelvis kan man tänka sig ett system där det sätts ett globalt ”tak” på koldioxidutsläppen, men att man tillåter handel mellan länder. Man kan också tänka sig ett system där varje land tilldelas en icke överlåtbar kvot, men där man tillåter handel inom landet. I en studie för Nordiska ministerrådet genomför Bohm (1997) ett experiment där handel med utsläppsrätter mellan fyra nordiska länder tillåts. Resultatet av experimentet är att handel med utsläppsrätter kan leda till signifikant lägre kostnader (50 %) än ett system där varje land minskar utsläppen med samma procentuella andel. I en annan rapport till Nordiska Ministerrådet kommer Brännlund och Kriström (1999) fram till slutsatsen att handel mellan de nordiska länderna knappast leder till några större besparingar då marginalkostnaden för utsläppsreduktioner är relativt lika i de nordiska länderna. Skillnaden i slutsatser mellan de

148 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning

två studierna kan delvis förklaras av att Bohm studerar en relativt stor reduktion, vilket Brännlund och Kriström inte gör.

I SOU 1999:111 Att söka kostnadseffektiva lösningar inom klimatområdet, redovisas resultaten från ett antal internationella studier där marginalkostnaden för utsläppsbegränsningar beräknats. Resultaten från dessa studier visar att skillnaderna i marginalkostnad kan vara betydande mellan olika regioner i världen, vilket visar på potentiella vinster om handel tillåts på global nivå.

Bidrag och subvention

Ett alternativ till en skatt på miljöstörande aktiviteter kan vara ett bidrag eller en subvention som syftar till att undvika miljöförstöring. Exempelvis kan man se bidragen till vindkraft som en subvention för att minska koldioxidutsläppen. Om man inte subventionerade vindkraftverk skulle kanske samma mängd el produceras med fossila bränslen och därmed bidra med utsläpp. En naturlig fråga som uppstår är om det därmed spelar någon roll om man använder en skatt på utsläpp, eller en subvention på rening. Vi återkommer till detta nedan.

7.3.2 Administrativa styrmedel

Inledningsvis i detta avsnitt definierades administrativa styrmedel som föreskrifter av olika slag och som är tvingande för målgruppen. Administrativa styrmedel är basen för miljöpolitiken i Sverige och många andra länder. De administrativa styrmedlen tar sig i uttryck av lagar, förordningar, föreskrifter och allmänna råd. Miljöbalken och andra regleringar behandlas i kapitel 8 och 9. Administrativa styrmedel kan i princip delas in i två grupper: • Kvantitativa regleringar (t.ex. gränsvärde; förbud) • Teknologiska regleringar (påbud)

Kvantitativa restriktioner för utsläpp, t.ex. gränsvärden är förmodligen det vanligaste styrmedlet i miljöpolitiken. Teknologiska regleringar definieras här som regleringar där krav ställs på en viss teknik. Det kan exempelvis vara krav på maximal bensinförbrukning hos bilar, krav på viss reningsteknik, eller normer vad gäller isolering vid nyproduktion av hus.

Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 149

7.3.3 Informativa styrmedel

Informativa styrmedel skiljer sig från de administrativa och ekonomiska styrmedlen bland annat genom att adressaterna inte är tvingade att vidta de åtgärder som framförs. Adressaterna drabbas inte heller av någon sanktion om de inte tar till sig budskapet och förändrar sitt beteende i den önskvärda riktningen. Informativa styrmedel innebär att man genom övertygelse, argumentering, plädering, övertalning eller undervisning försöker få till stånd en önskvärd åtgärd. De offentliga organens relation till dem styrda är i princip bara kunskapsöverförande och övertalande (Vedung 1996). Det innebär att de informativa styrmedlen generellt sett går en annan väg för att generera ett ändrat beteende; de informativa styrmedlen syftar ofta till en attitydförändring som förhoppningsvis leder till ett önskvärt beteende. De informativa styrmedlen ger en möjlighet att förändra människors beteende på frivillig väg.

En vid definition av statliga informativa styrmedel inbegriper alltså inte bara informationskampanjer och informationsverksamhet från statliga myndigheter utan även den forskning och utbildning som pågår och stöds av statsmakterna i landets skolor och universitet.

Initialt kan informativa styrmedel delas upp i information som styrmedel och information om styrmedel. Information om bidrag för att installera jordvärme eller information om skatter graderade efter personbilars miljöegenskaper kallas metastyrmedel - dvs. information om andra styrmedel. En elsparkampanj eller information om bilars bränsleförbrukning är exempel på information som styrmedel. Mellan de två sistnämnda kan ytterligare en distinktion göras: en elsparkampanj är mer predikan (eller vädjan) för att få samhällsmedborgarna att spara el medan informationen om bilars bränsleförbrukning kan ses som en renodlad information rörande ett sakförhållande.

De informativa styrmedlen tar sig i uttryck i flera former: masskommunikation, riktad, interpersonell, massmedial, m.fl.

7.4 Ekonomiska eller administrativa styrmedel?

Valet av styrmedel i miljöpolitiken innebär ett val mellan medel som har olika egenskaper. I det följande diskuteras kostnadseffektivitet och några andra av de överväganden som är viktiga i valet av styrmedel.

150 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning

7.4.1 Kostnadseffektivitet

Med kostnadseffektivitet menas vanligen att ett miljömål uppnås till minsta möjliga kostnad för samhället. Exempelvis betyder en kostnadseffektiv fördelning av utsläppen att det inte finns några möjligheter att minska kostnaden genom en annan fördelning av utsläppen. En kostnadseffektiv fördelning av utsläppen karakteriseras därmed av att kostnaden för att reducera utsläppen med ytterligare en enhet är lika för samtliga utsläppskällor, vilket illustreras nedan.

Kostnadsminimeringsteoremet, eller principen om kostnadseffektivitet, leder till ett flertal intressanta aspekter på hur en effektiv miljöpolitik bör utformas. En intressant implikation är att man inte allmänt kan säga att likformiga sektorsspecifika mål är kostnadseffektiva. Att samtliga sektorer ska reducera utsläppen med exempelvis 10 % betyder att man bortser från att kostnaderna kan skilja sig betydligt mellan olika sektorer. Det kan t.ex. vara mindre kostsamt för samhället om en sektor svarar för 90 % av reduktionen och övriga sektorer för 10 %.

Ekonomiska styrmedel och kostnadseffektivitet

Ett viktigt resultat som framkommit inom den miljöekonomiska litteraturen är att en miljöskatt kommer att leda till en kostnadsminimerande fördelning av utsläppen. Detta gäller oavsett vilken nivå på skatten man väljer, vilket förklaras närmare nedan. Nivån på skatten kan bestämmas utifrån vad som krävs för att ett givet miljömål ska uppnås, eller genom en uttrycklig beräkning av kostnader och intäkter för att reducera miljöbelastningen. Kostnadsminimeringsteoremet innebär att detaljerad kunskap om företagens och individernas reduktionskostnader inte behövs för att genomföra en kostnadseffektiv minskning av utsläppen. I princip behöver man bara besluta om att varje källa ska erlägga en skatt för de kvantiteter man faktiskt släpper ut. Varje företag och individ kommer att jämföra kostnaden för att släppa ut en enhet (lika med miljöskatten) med kostnaden (eller nyttobortfallet) av att inte släppa ut denna enhet (marginalkostnaden för rening). Det blir då lönsamt för företaget/individen att reducera utsläppen så länge som marginalkostnaden för detta är mindre än miljöskatten. Eftersom alla möter samma skatt kommer alla företag/individer att ha samma marginella reduktionskostnad. Med andra ord finns det i en sådan situation inga möjligheter att omfördela utsläppen utan att den totala kostnaden för samhället ökar. Denna fördelning av utsläpp är därmed den som minimerar kostnaderna för att uppnå den tänkta utsläppsminskningen.

Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 151

Exakt samma resultat erhålls med överlåtbara utsläppsrättigheter. Varje rättighet ger företagen möjlighet att släppa ut t.ex. ett ton. Det av staten satta miljömålet, räknat i ton, uppgår till summan av utsläppsrättigheterna. Kostnadseffektivitet uppnås på samma sätt som med en miljöskatt (om det inte är så att ett företag genom sitt agerande ensamt kan påverka marknadspriset, vilket komplicerar bilden). Ett marknadspris kommer att etableras som är lika med marginalkostnaden för att reducera utsläppen i alla företag. Detta beror på att företagens betalningsvilja för utsläppsrättigheter direkt avspeglas i kostnaderna för att minska utsläppen. Företag med höga reduktionskostnader väljer att köpa rättigheter av företag med låga kostnader som i större utsträckning väljer att reducera sina utsläpp.

Det är i skenet av detta miljöskatter ska ses, vilka i princip garanterar att reningen sker där den tar minst resurser i anspråk. Detsamma gäller för globala utsläppsrätter och andra så kallade ”flexibla mekanismer” förutsatt att de utformas på ett korrekt sätt. I SOU 1999:111, som refererats till tidigare, redovisas resultaten från en så kallad allmän jämviktsmodell (GREEN) som utvecklats inom OECD. Resultaten från modellkörningarna ger ett marknadspris på koldioxid då global handel tillåts som endast är hälften av marginalkostnaden i Västeuropa då handel inte tillåts.

Ett alternativ till såväl skatter som överlåtbara utsläpp är som redan nämnts bidrag och subventioner. En subvention per enhet minskade utsläpp kan betraktas som en negativ skatt; man skulle kunna tro att eftersom det är bra att minska utsläppen ska man stimulera detta genom exempelvis en subvention. Frågan är dock mer komplicerad än så. En skatt ger en otvetydig signal om att den aktivitet som genererar utsläpp inte är önskvärd. En subvention ger inte samma otvetydiga signal. En skatt på koldioxid, exempelvis, innebär bl.a. att energiproduktion från fossila bränslen blir dyrare. Detta får till effekt att lönsamheten av denna energiproduktion faller. Detta i sin tur leder till högre elpriser, vilket i sin tur innebär att konsumtionen minskar och hela branschen blir mindre. Om man istället för en koldioxidskatt subventionerar exempelvis vindkraft ökar lönsamheten i branschen som helhet, vilket kan leda till nyetableringar med lägre pris på el som följd, och därmed ökad konsumtion och en större elsektor.

Sammanfattningsvis kan man säga att ekonomiska styrmedel, om de är rätt utformade, har den egenskapen att de leder till en kostnadseffektiv fördelning av utsläppsreduktioner. Såväl en miljöskatt som sätts lika för alla, som ett system med överlåtbara utsläppsrättigheter ger en kostnadseffektiv fördelning av utsläppen. Den grundläggande skillnaden mellan ett system med överlåtbara utsläppsrättigheter och en miljöskatt är att man med utsläppsrättigheter med säkerhet uppnår

152 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning

miljömålet. En miljöskatt garanterar inte måluppfyllelse. Å andra sidan vet vi med säkerhet vad marginalkostnaden för rening är om en miljöskatt används, till skillnad från ett system med utsläppsrättigheter.

Adminstrativa styrmedel och kostnadseffektivitet

Ovan definierades kostnadseffektivitet som att marginalkostnaden för utsläppsreduktioner ska vara lika för alla källor. Vi har redan konstaterat att miljöskatter och överlåtbara utsläppsrättigheter uppfyller detta kriterium. Frågan nu är under vilka förutsättningar administrativa styrmedel uppfyller kriteriet för kostnadseffektivitet.

En kvantitativ reglering innebär i princip att varje företag/individ tilldelas en utsläppsrättighet. En kvantitativ reglering av detta slag innebär dock att den inte är överlåtbar. Från detta följer att en kvantitativ reglering i allmänhet inte är kostnadseffektiv. Dvs. den fördelning av utsläppen som regleringen leder till sker i allmänhet inte till minsta möjliga samhällskostnad. Regleringen är kostnadseffektiv endast om • samtliga utsläppskällor har samma ”teknologi”, eller • om regleraren har kunskap om samtliga utsläppskällors ”teknologi”.

Det första villkoret innebär att regleraren kan ge varje utsläppskälla lika stor utsläppskvot. Om samtliga utsläppskällor är identiska kommer de att ha samma marginalkostnad, vilket är villkoret för effektivitet. Detta är dock ett villkor som knappast är uppfyllt i praktiken. Exempelvis skulle det betyda att samtliga bilister ändrar sitt beteende på exakt samma sätt till följd av en förändring av bensinpriset, eller att samtliga företag ändrar sin förbrukning av fossila bränslen på exakt samma sätt till följd av ett förändrat oljepris. Det andra villkoret innebär att regleraren kan fördela ”utsläppstillstånd” till samtliga på ett sätt som garanterar samma marginalkostnad i slutändan. I praktiken betyder det att regleraren känner samtliga individers och företags kostnader för att förändra sitt beteende. Detta villkor är sannolikt ej heller uppfyllt i praktiken.

De samhällsekonomiska kostnader som är förknippade med kvantitativa regleringar är den kostnad ett företag eller en individ har av att ändra beteende. För ett företag kan denna kostnad bestå av den merkostnad som uppstår till följd av att man byter till ett dyrare bränsle, och/eller investeringskostnaden för en mer energieffektiv teknik. För privatbilistens del kan kostnaden bestå av det bortfall av tillfredsställelse som följer av att han inte får köra lika mycket bil som

Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 153

tidigare, och/eller den tidsförlust som uppstår till följd av han måste välja ett långsammare transportmedel. Listan över möjliga kostnader kan förmodligen göras hur lång som helst, vilket också illustrerar svårigheten för regleraren att känna till samtliga möjliga åtgärder för att reducera utsläppen.

Till den kvantitativa regleringens fördel hör att målluppfyllelse är garanterad (givet att det finns en kontrollapparat och ett effektivt bestraffningssystem).

Teknologiska regleringar definieras här som regleringar där krav ställs på hur utsläppen ska reduceras. Det kan exempelvis vara krav på maximal bensinförbrukning hos bilar, krav på viss reningsteknik, eller normer vad gäller isolering vid nyproduktion av hus. Problemet med teknologiska regleringar, om de inte kombineras med kvantitativa regleringar, är att de varken garanterar måluppfyllelse eller kostnadseffektivitet. En teknologisk reglering är kostnadseffektiv endast om: • det finns en och endast en möjlig ”teknologi” att reducera utsläppen

eller • om regleraren känner till samtliga möjliga ”teknologier”.

Som redan diskuterats finns det i koldioxidfallet mer än ett sätt att minska utsläppen. Bilister kan exempelvis köra mindre, köra långsammare eller byta till en bensinsnålare bil. Företag kan byta bränsle, byta till energieffektivare maskiner, isolera byggnaden, eller dra ned på temperaturen. Med andra ord finns det många ”teknologier” för att reducera utsläppen, vilket innebär att det första villkoret faller bort. Det andra villkoret är förmodligen ej heller det uppfyllt i praktiken, och även om så vore fallet så borde genomförandet av den kostnadseffektiva kombinationen av teknologier vara omöjlig att uppnå i praktiken.

Slutsatsen blir därmed att ur effektivitetssynpunkt är en kvantitativ reglering att föredra framför en teknologisk reglering. Vad gäller incitament till teknisk utveckling är det svårt att se någon skillnad mellan de två typerna av reglering. Detsamma gäller effekter på inkomstfördelningen. Konklusionen stöds i detta fall av det faktum att växthusproblematiken karakteriseras av att det finns ett stort antal utsläppskällor som uppvisar en stor heterogenitet vad gäller anpassningsmöjligheter. Att med teknologiska krav åstadkomma en någorlunda kostnadseffektiv fördelning av utsläppsreduktionen verkar utsiktslös.

154 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning

7.4.2 Andra kriterier vid val av styrmedel

Vid sidan av de rent ekonomiska resonemangen kring valet av styrmedel finns ett antal andra kriterier som bör beaktas. Miljöbelastningens karaktär, osäkerheter kring renings- och miljökostnader, administrations- och kontrollkostnader, incitament till teknisk utveckling och fördelningsaspekter behandlas i följande avsnitt.

Miljöbelastningens karaktär

Miljöproblemets karaktär är av central betydelse för valet mellan olika instrument. Olika utsläpp ger upphov till olika typer av skador. Exempelvis ger koldioxidutsläpp inga lokala skador, utan bidrar till växthuseffekten. Med andra ord är utsläppskällans geografiska lokalisering utan betydelse för valet av styrmedel. Detta är dock möjligen ett undantag snarare än regel. Koldioxidproblematiken utmärks också av en tidsfördröjning mellan utsläpp och skador liksom mellan åtgärder och effekter av dessa. Problemets karaktär är i viss mån irreversibelt.

Osäkerhet om renings- och miljökostnader

I praktiken måste många beslut om införandet av nya styrmedel fattas utan att man med säkerhet känner till samhällsekonomiska intäkter och kostnader av t.ex. en minskning av utsläppen. Man behöver bland annat detaljerad kunskap om de tekniska möjligheter som står till förfogande för att ringa in reningskostnaderna. En intressant fråga är om denna osäkerhet är av betydelse när det gäller att välja mellan olika styrmedel.

En vedertagen uppfattning inom detta område är att en reglering är överlägsen miljöskatter då det gäller utsläpp av mycket giftiga ämnen, dvs. sådana ämnen där ytterligare utsläpp får stora miljökonsekvenser. Samma slutsats kan vara motiverad då utsläppskällorna är få.

Administrations- och kontrollkostnader

Olika styrmedel kräver olika mycket i termer av administration och kontroll. Ett system baserat på skatter kräver en särskild administrativ organisation, som kan vara mer omfattande än en administrativ reglering. Merkostnaden vid användningen av ett ekonomiskt styrmedel beror på dess utformning. De svenska miljöskatterna är relativt enkla att administrera, eftersom de redan ingår i skattesystemet. Befintliga utvärderingar av det svenska miljöskatterna (Ds 1994:33) ger vid

Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 155

handen att administrationskostnaderna är låga. Å andra sidan finns det ett antal amerikanska exempel på hur administrativt krävande system för utsläppsrättigheter kan vara (se Finansdepartementet, 1992, bilaga 6 till Långtidsutredningen -92 för en närmare redogörelse).

Incitament till teknisk utveckling

Ekonomiska styrmedel kan ge tydligare incitament till teknisk utveckling. Företagen kan tydligare se vilka kostnadsbesparingar som kan göras genom att utsläppen är prissatta, vilket i sin tur ger ett incitament till teknisk utveckling. En miljöskatt innebär att företag och individer har två typer av kostnader att beakta; kostnaden att reducera utsläppen, och skattekostnaden för det som fortfarande släpps ut.

Om utsläppen inte är direkt prissatta är incitamenten till teknisk utveckling svagare då den kostnad ett företag eller en individ måste beakta endast består av reduktionskostnaden. Om ett företag investerar i ny teknik kan man i båda fallen få lägre kostnader än tidigare genom lägre reningskostnader, vilket stimulerar teknisk utveckling. I skattefallet kan man dessutom få en lägre skattekostnad, eftersom utsläppen minskar, vilket ökar incitamenten för teknisk utveckling.

Fördelningseffekter och andra politiska mål

I ekonomisk teori fokuseras intresset på effektivitet, dvs. hur man uppnår ett miljömål till lägsta kostnad för samhället. I denna teori bortser man ofta från andra politiska mål. Det betyder inte att man anser att andra mål är mindre viktiga, utan snarare att avvägningen mellan olika mål är en politisk fråga, inte en ekonomisk.

Ett centralt problem i beslutssituationer är hur man ska optimera samhällets användning av resurser. Problemet kan sägas ha två aspekter; effektivitet och fördelning. Genom att föra en politik som är effektiv i sin användning av resurser, maximeras den totala välfärden i samhället i förhållande till resursinsatsen. Men samhällets välfärd beror inte bara av dess totala nivå, utan även av fördelningen av välfärden. Man behöver därför även ta hänsyn till fördelningseffekterna av politiken.

Dessa problem kan hanteras på olika sätt. Ett synsätt är att miljöpolitiken bör ägna sig åt att på ett effektivt sätt lösa miljöproblemen och att åtgärder för att nå en för samhället önskvärd fördelning lämnas till andra politikområden. Det är däremot viktigt att tydligt redovisa vilka fördelningseffekter den föreslagna miljöpolitiken ger för att

156 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning

oönskade effekter ska kunna korrigeras. Allmänt sett kan fördelningseffekter betraktas i många olika dimensioner. Man kan tänka sig att beskriva effekter på olika inkomstgrupper, hushållstyper (ålder, antal barn, osv.), företagstyper, regioner samt fördelning mellan hushåll och företag.

Det är väl känt att såväl administrativa miljöregleringar som ekonomiska styrmedel har effekter på inkomstfördelningen. En viktig skillnad mellan en miljöskatt och en administrativ reglering i detta avseende är att den senare inte ger några statsfinansiella intäkter. Man har därför färre möjligheter att korrigera eventuellt oönskade fördelningseffekter om man använder en administrativ reglering. Å andra sidan innebär miljöskatten en finansiell belastning för det enskilda företaget eller individen, vilket i det enskilda fallet kan ha betydelse för exempelvis ett företags fortsatta drift.

På frågan om vilket styrmedel, reglering eller skatt, som är att föredra ur fördelningssynpunkt finns inget allmänt svar. Svaret på frågan beror bl.a. på hur regleringen utformas, men även på hur intäkterna från en skatt används. Om regleringen är en likformig procentuell reduktion för samtliga kan man möjligen säga att regleringen förstärker miljöskattens fördelningseffekter.

Om en åtgärd leder till stora oönskade fördelningseffekter finns en risk att dessa kan blir svåra att korrigera genom åtgärder på andra politikområden; t.ex. genom sänkt skatt på andra områden. Det kan då vara motiverat att välja ett mindre effektivt styrmedel, eller komplettera med stödjande styrmedel, för att minimera snedvridningar i fördelningen. Valet blir här en avvägning mellan fördelning och effektivitet och man bör väga in att den totala kostnaden i detta fall blir större.

En avvägning mellan politiska mål innebär hänsynstagande till en mängd faktorer som är svåra, eller omöjliga, att värdera och kvantifiera. Det kan även vara svårt att se vilka indirekta konsekvenser som val av ett styrmedel ger på andra samhällsmål. Det är därför viktigt att se hur en föreslagen strategi påverkar andra politiska mål för att identifiera var det kan föreligga konflikter.

Avvägningen mellan olika samhällsmål handlar också om att medborgarnas vilja genom de politiska partierna ska komma till uttryck i de beslut som fattas. Det är i detta sammanhang av stor vikt att medborgarna har en god kunskap om de frågor som politiken behandlar.

Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 157

7.5 Informativa styrmedel

Samhällsmedborgarna har under de senaste 20 åren visat ett betydande intresse för ökad miljöhänsyn. Företag, organisationer och enskilda har vidtagit ett stort antal åtgärder för att begränsa miljöförstöringen. Dessa åtgärder kan till viss del tillskrivas tillgång till information och ny kunskap om miljöproblemen.

Även om information i sig inte är tillräckligt för att nå måluppfyllelse på klimatområdet kan man konstatera att information och ny kunskap lett till förändringar av politiken som i sin tur bidragit till minskade utsläpp.

Kunskapen och informationen växer bland annat fram genom den forskning och utbildning som sker på landets universitet och skolor. Den information som varit tillgänglig har bestått av såväl rena faktaupplysningar som kanske enbart de intresserade satt sig in i, men också information som syftat till att påverka attityder och beteenden och som praktiskt taget alla fått del av. Det har varit alltifrån valinformation till annonser om att köpa bensinsnålare bilar och ”kör mjukt”- och energisparkampanjer.

I detta avsnitt belyses när information är lämpligt som styrmedel (7.5.1) samt vissa teorier för hur man kan tillämpa information (7.5.2). I det avslutande avsnittet (7.5.3) belyses vissa sammanhang som information är beroende av.

Allmänt kan sägas att information är en förutsättning för både lagstiftning och ekonomiska styrmedel. Information är alltid nödvändig i samband med införandet av ett annat styrmedel och dessutom ett viktigt komplement till andra styrmedel. Man kan således särskilja information om styrmedel och information som styrmedel. Det är också viktigt att skilja mellan när information kan vara tillämpligt och hur information kan tillämpas.

7.5.1 När är information tillämpligt

I detta avsnitt refereras till olika rapporter och forskare som studerat styrmedlet information och vid vilka olika situationer som information varit tillämpligt.

I en rapport från Naturvårdsverket sägs att kommunikation inte är ett tvingande styrmedel men samtidigt en förutsättning för att andra lösningar [styrmedel] ska kunna verka. Information skapar i allmänhet inte ett politiskt motstånd som en lag. Den orsakar sällan eller aldrig proteststormar från medborgarna såsom ekonomiska styrmedel kan göra (Naturvårdsverket, 1996d).

158 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning

En anledning till att kommunikationslösningar i allt högre utsträckning används i samhället är att man har funnit det kostsamt att försöka styra på andra sätt. Information och kommunikation kostar förhållandevis lite. Styrning med information kan komma att bli allt vanligare i framtiden bland annat med tanke på de avregleringar som sker (Schäfer, Joakim, 1994, Informationskampanjer - vad har vi lärt?).

Vedung (1996) listar ett antal situationer då information som styrmedel tillämpats i samhället. Idéerna behandlar inte några särskilda sakfrågor utan snarare situationer när staten kan använda sig av information och när andra styrmedel är att föredra. Den frivilliga anpassningen som informativa styrmedel bygger på medför att andra styrmedel kan vara att föredra om en hundraprocentig efterlevnad av det man vill uppnå med styrmedlet är målet. I situationer då syftet är att förmå adressater att handla i sitt eget intresse kan information vara särskilt lämpligt. Vid en kortvarig kris kan informativa styrmedel också tillgripas av staten. Krisen kanske inte medger tid för att införa någon utarbetad tillsyn. Myndigheterna vädjar då till människors förnuft, moral och frivilliga engagemang. I situationer där tillsyn kan vara svårt att bedriva bör informativa styrmedel användas eller då regleringar och ekonomiska styrmedel är alltför svåra att administrera. Det finns också en risk att statlig information kan försvagas genom t.ex. lobbning från starka motintressen.

Ytterligare situationer då information används är när acceptans för kommande och starkare politiska ingrepp är nödvändigt (Vedung, 1996).

Andra forskare pekar på att information överhuvudtaget inte är tillämplig för den stora allmänheten i svåra och tekniskt komplexa frågor (Dunlap, Riley E. 1998). Dunlaps tes är att visa att information som styrmedel är avhängigt av vad man ska informera om, dvs. Sakfrågan är av betydelse för när information som styrmedel ska tillgripas.

7.5.2 Hur tillämpa information på klimatområdet?

Om samhället väljer att informera allmänheten är det viktigt att sprida kunskap om miljöproblemets karaktär för att undvika att problemet förnekas, att visa att det finns handlingsutrymme genom att visa att det finns flera olika åtgärder som individen kan vidta för att minska sina bidrag till ett miljöproblem eller att pedagogiskt visa att vars och ens insats är viktig och har betydelse (SOU 1993:19). Att undanröja hinder kan också vara viktigt för att informationen ska få effekt.

Både hotbilden och handlingsmöjligheterna behöver lyftas fram i informationen. Annars finns risken att individerna förnekar allvaret i

Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 159

problemet. Enbart skrämseltaktik utgör inte ett effektivt påverkansmedel (Angelöw & Jonsson, 1993:158).

Vidare kan samhället försöka minska känslan av vanmakt som blockerar möjligheterna till förändring genom att analysera och informera om de förbättringar i miljösituationen som uppnås. Det gäller att rikta information till specifika grupper i samhället. Människors olika livsstil och förutsättningar gör att en och samma information inte är effektiv till alla människor (Lindén, Anna-Lisa, 1999, Lindén & Carlsson-Kanyamas, 1998).

Bennulf menar i en rapport till Naturvårdsverket att information med hjälp av masskommunikation har en roll att spela i en långsiktig strategi för en hållbar utveckling. Masskommunikationens roll ska dock inte överdrivas och inte användas enbart av skälet att den har fördelen att nå ut till stora grupper av medborgare. Han menar att det i stället är viktigt att ta fram särskilda budskap till särskilda grupper (1999b, sid.9).

Skolorna framhävs ofta som en särskild nyckelgrupp då det gäller att sprida kunskap om hur man gör för att slita mindre på de gemensamma naturresurserna för en hållbar utveckling (Bennulf, 1999a).

7.5.3 Informativa styrmedel bör betraktas i ett sammanhang

Information har flera roller i samhället. Staten kan ses som uppsamlare av den forskning som pågår ute i samhället. Däri föreligger en viktig funktion att samla och sprida forskningsresultaten, att göra dem överskådliga och begripliga för samhällsmedborgare.

Demokratiaspekten är viktig, man kan se det som att staten förser samhällsmedborgarna och väljarna med beslutsunderlag för hur de vill se sin framtid utformad.

En annan viktig roll är att informationen som komplement till andra styrmedel kan ge entydiga signaler om uppsatta mål. Informationen bör vara kompletterad med möjligheter till ett miljövänligt agerande (SOU 1996:108:22).

Vissa forskare menar att information i syfte att ändra livsstil aldrig ensamt kan bli en slutlig lösning på problemet med ökande koldioxidutsläpp (Lindén, Anna-Lisa, 1999, Lindén & Carlsson- Kanyamas, 1998). De menar att klimatpolitiken som sådan måste bli en del av den totala samhällsplaneringen, där hänsyn tas till det komplexa sammanhang där bl.a. människors resande ingår. Två problem som framhävs är att förändringen dels kan tänkas vänta på sig en längre tid

160 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning

dels att många beslut som påverkar livsstilen inte längre fattas i Sverige utan i andra länder.

Det är oklart hur kunskapsläget om växthuseffekten är bland medborgarna. Sambandet mellan vad man tycker och vet och hur man faktiskt handlar är i själva verket lågt, hävdas i en artikel i Miljöaktuellt. Svårigheten att ändra ett beteende kan bero på inre hinder, t.ex. bristande kunskap, eller yttre hinder, t.ex. att det kostar för mycket eller att det är obekvämt. Bristen på miljövänligt beteende i olika fall har olika orsaker och kräver därmed olika angreppssätt. Genom att utforma regler, belöningssystem och åtgärder i samarbete med målgruppen försäkrar man sig om dess stöd och engagemang (Miljöaktuellt 1999, 14 april, nr 3, årg 27, Bilaga).

Angelöw och Jonsson (1994) kommer fram till samma sak, det handlar om att betona möjligheterna eftersom de existerande miljöproblemen lätt ger en känsla av vanmakt och otillräcklighet hos den enskilde individen. Ett problem som dryftats i olika sammanhang är olika miljöproblems komplexitet. Vissa enklare problem kan åtgärdas med information medan andra komplexare problem kräver hårdare styrning där informationen kan ses som ett komplement. Per- Olow Sjödén visade på seminariet Livsstil och Miljö (11 november 1999) med hjälp av en figur (se Figur 7.1) en starkt förenklad bild av verkligheten men som i viss mån pekar på både svårigheterna och möjligheterna med det informativa styrmedlet i klimatproblematiken. Information fungerar främst som ett komplement till institutionella beslut om de ekonomiska och administrativa styrmedlen.

Genom information ökar medborgarnas kunskaper om problemen vilket i sin tur kan leda till en attitydförändring som gör det lättare att acceptera den ”hårda” statliga styrningen. En viktig punkt är att de förväntade effekterna av det informativa styrmedlet alltid måste vara realistiska.

Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 161

Figur 7.1 Information och miljörelaterat beteende

Utbildning / Enkla lättillgängliga

information beteenden (vissa

incitament förutsätts,

återvinning batterier)

Kunskaper / Komplexa,

attityder ”svårtillgängliga”

beteenden ( t.ex.

klimatproblematiken)

Acceptans av institutionella beslut Undanröjer hinder och om ekonomiska och tillför nya incitament

administrativa

styrmedel

Källa: Livsstil och miljö, seminarium, Per-Olow Sjödén Angelöw/Jonsson (1994) visar på en modell för beteende förändringar (s. 139). Sex olika faktorer urskiljs; målsättning, målgrupp, förändringsagent, förändringsstrategier, kommunikationskanaler samt påverkansagenter. Målen ska vara konkretiserade och tydliggjorda. T.ex. ett ökat engagemang för att påverka klimatet på ett positivt sätt (miljöengagemang). Forskarna menar att formulerade målsättningar bör uppfylla ett antal punkter. De ska vara positiva, förståeliga, motiverande, praktiska, realistiska samt mätbara. Vidare är det viktigt menar författarna att man dels identifierar målgrupper och de s.k. förändringsagenterna. Vilka målgrupper finns? Vilka är de så kallade förändringsagenterna? Skolor, miljömyndigheter, kommun, miljögrupper är alla agenter som riktar sig till olika målgrupper. Nästa steg i modellen är olika förändrings- eller handlingsstrategier. Dessa verkar synonymt med styrmedel. Tekniska, ekonomiska, lagstiftning, politiska, utbildning, information, socialpsykologi nämner författarna som tänkbara förändringsstrategier. De två sista stegen i modellen är frågan om vilka kommunikationskanaler som är tillgängliga och frågan om vilka påverkansagenter som finns att tillgå. Kommunikationskanalerna kan vara masskommunikation, selektiv kommunikation eller kanske personlig. Påverkansagenter kan vara föräldrar, skola, massmedia eller arbetsplats.

En slutsats man kan dra från denna modell är vikten av att ställa de rätta frågorna för att få till stånd en beteendeförändring. Det gäller att

162 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning

förvissa sig om vilken som är målgruppen, vem man riktar sig mot, vilka medel som finns att tillgå och vem som ska använda medlen för att få till stånd den önskvärda beteendeförändringen.

7.6 Kyotoprotokollet och val av styrmedel

I avsnitten ovan diskuteras miljöpolitik och val av styrmedel utifrån ett allmänt perspektiv utan någon speciell anknytning till klimatproblemet. I detta avsnitt fokuseras diskussionen på detta problem.

Som redan påpekats är problemen med växthusgaser av global karaktär. Med det menas att utsläppskällans lokalisering saknar betydelse ur miljösynpunkt. Koncentrationen av växthusgaser i atmosfären ökar lika mycket oberoende av var utsläppen sker. Två slutsatser kan sägas karakterisera detta uppdrag: • Miljömålet är givet, vilket i princip betyder att man inte behöver

beakta miljövinsterna av en förändring i utsläppen. • Ur måluppfyllelsesynpunkt spelar det ingen roll var utsläpps-

reduktionen sker eller vem som minskar utsläppen.

Dessa två slutsatser förenklar problemet sett ur vissa aspekter. Svårigheterna att uppskatta de skador som kan undvikas till följd av minskade utsläpp är som redan nämnts betydande. Sett ur ett svenskt perspektiv blir detta om möjligt än mer komplicerat. Ensidiga svenska åtgärder har mycket ringa effekt på koncentrationen av växthusgaser i atmosfären, därmed kommer värdet av en svensk reduktion att bero på vilka åtgärder som vidtas i vår omvärld. Just därför är internationella överenskommelser och internationellt samarbete en förutsättning för att nå det långsiktiga klimatmålet. Därmed inte sagt att Sverige inte ska vidta några åtgärder.

Av den andra slutsatsen följer att utsläppsreduktionen bör ske där det är ”billigast”. Miljömålet är givet och ur miljösynpunkt spelar det inte någon roll var i samhället utsläppsreduktionen sker.

Det betyder att miljömålet uppnås på ett kostnadseffektivt sätt om samtliga utsläppskällor möter samma marginalkostnad för att minska utsläppen. Det betyder exempelvis att om kostnaden för att minska utsläppen från trafiksektorn är lägre än kostnaden för att minska utsläppen i andra sektorer så bör trafiksektorn ta på sig en större minskning.

I det ovanstående resonemanget fokuseras intresset på effektivitet därmed bortser man från andra politiska mål. T.ex. bortses från den globala fördelningen av jordens resurser. Det betyder inte att denna

Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 163

fråga är mindre viktig men det är en politisk avvägningsfråga. Om det inte är möjligt att föra miljöpolitik och fördelningspolitik var för sig så kan en sammantaget optimal politik innebära ett visst avkall på effektivitet till förmån för en ur samhällets syn bättre fördelning.

En miljöskatt ger i allmänhet en effektiv fördelning av utsläpp, men man kan inte med säkerhet anta att miljömålet nås. Detta resultat gäller i synnerhet i fallet med reduktion av växthusgaser. I fallet med ett miljömål vad gäller utsläpp av växthusgaser är det tillräckligt för kostnadseffektivitet att samtliga (inhemska) utsläppskällor möter samma kostnad för att reducera utsläppen med ytterligare en enhet. Tidigare konstaterades att såväl miljöskatter som system med utsläppsrättigheter ökar incitamenten till utveckling av ny teknik, vilket i slutändan leder till lägre kostnader och bättre miljö. Detta beror i grunden på att individer och företag vill undvika den skattebetalning respektive kostnad för utsläppsrätter som dessa system leder till.

En vanlig uppfattning är att ekonomiska styrmedel har snedvridande effekter på inkomstfördelning och regional balans. Huruvida dessa problem är större med ekonomiska styrmedel än med administrativa styrmedel är dock oklart eller starkt beroende av förutsättningarna på det enskilda tillämpningsområdet. Som redan påpekats innebär en miljöskatt skatteintäkter som kan användas till att kompensera grupper och/eller regioner. Används överlåtbara utsläppsrätter kan dessa helt eller delvis auktioneras, eller säljas, av staten, vilket som i fallet med en miljöskatt ger intäkter till staten.

7.6.1 Internationella aspekter

Hittills har inte frågan berörts att i en liten öppen ekonomi som den svenska konkurrerar exportföretagen i stor utsträckning på en världsmarknad med s.k. givna priser. De varor som produceras för hemmamarknaden är utsatta för importkonkurrens från andra länder. Detta innebär en begränsning av möjligheterna att bedriva en självständig miljöpolitik. Ett land som ”går före” i miljöpolitiken måste beakta konsekvenserna av att de inhemska företagen drabbas av kostnader som de utländska slipper. En miljöpolitik som inte beaktar den internationella dimensionen kan i sin förlängning leda till en sämre miljökvalitet, om produktion flyttar till andra länder med lägre miljökrav. Detta innebär i praktiken inte nödvändigtvis att företagen flyttar sina anläggningar från Sverige till andra länder. Snarare påverkas nyinvesteringarna och sannolikheten för att dessa förläggs till ett annat land, samt att viss konsumtion av inhemska varor ersätts med likvärdiga varor från andra länder. Investeringsbeslut bestäms av en mängd

164 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning

faktorer och miljöpolitikens utformning (i dag och i framtiden) i ett givet land är inte den enda faktor som är av betydelse i sammanhanget. Marknadseffekterna kan också komma via ökad import – svenska varor ersätts av utländska om importerade varor blir relativt sett billigare.

Koldioxidutsläppen ger en intressant illustration av miljöpolitikens villkor i en liten öppen ekonomi. Om en högre svensk koldioxidskatt innebär att den svenska produktionen minskar, kan de totala koldioxidutsläppen öka p.g.a. importsubstitution och att de svenska företagens nyinvesteringar läggs i ett annat land. I SOU 1996:117 och SOU 1997:11 redovisas simuleringar som gjorts med en s.k. allmän jämviktsmodell. Dessa simuleringar tyder på att ”importläckaget” ej är av någon betydande storlek. Det bör dock betonas att dessa simuleringar är ”statiska” till sin natur. De långsiktiga effekterna kan vara större.

Intressant i detta sammanhang är dock vilka åtgärder som vidtas i andra länder för att uppfylla Kyotoavtalet. Görs inget i andra länder kan en försämrad konkurrenskraft förväntas för svenska företag. Den andra intressanta frågan är effekten på svensk konkurrenskraft av åtgärder som vidtas i andra länder. Svaret på denna fråga beror till stor del på hur stora kostnaderna är för att reducera utsläppen i Sverige relativt konkurrentländerna. Hur stora kostnaderna är beror i sin tur på vilka åtgärder som vidtagits i respektive land samt produktiviteten. För ett land som redan vidtagit många åtgärder kan kostnaden för att vidta ytterligare åtgärder vara stor, relativt de länder som inte vidtagit några större åtgärder.

En annan intressant fråga, som är kopplad till den första, är huruvida det finns någon anledning att ha lägre skatt på konkurrensutsatt verksamhet. I Sverige är i dagsläget koldioxidskatt för tillverkningsindustri lägre, vilket brukar motiveras av konkurrensskäl. Huruvida detta är rimligt beror på vad som är syftet med miljöpolitiken. Är målet att uppnå en inhemsk utsläppsreduktion, utan beaktande av hur utsläppen i omvärlden påverkas, finns det ur effektivitetssynpunkt inga skäl att ha lägre skatt på konkurrensutsatt verksamhet. Å andra sidan, om målet med miljöpolitiken är att minska de globala utsläppen kan det vara motiverat med lägre skatt på konkurrensutsatt verksamhet.

Värdet av en utsläppsreduktion är lika stort i den konkurrensutsatta som i den icke-konkurrensutsatta sektorn om målet med politiken är att begränsa enbart de inhemska utsläppen. Därmed finns det ur effektivitetssynpunkt ej heller någon anledning att ha lägre skatt i den konkurrensutsatta sektorn.

Oavsett vilket mål ett enskilt land väljer, är en rimlig utgångspunkt att det bör uppnås till så låga kostnader som möjligt. En fråga som uppstår är vilka medel som står till buds. När miljöskadan är oberoende

Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 165

av var utsläppen sker, kan åtgärderna således sättas in på andra ställen än i det egna landet. Detta reser frågan om möjligheterna för ett enskilt land att vidta åtgärder i andra länder för att uppfylla sitt eget mål, en fråga som diskuteras närmare i utredningen om gemensamt genomförande (SOU 1994:140) och i utredningen för flexibla mekanismers delbetänkande (SOU 1999:111).

Skillnaden mellan en ”första bästa miljöskatt” och en konsumtionsskatt i en öppen ekonomi kan illustreras med ett näraliggande exempel. Elektricitet kan nu köpas och säljas fritt i norra Europa. En del av den svenska elen produceras med insats av kol och olja. En höjd koldioxidskatt på dessa insatsvaror innebär att produktionskostnaderna ökar. I en sluten ekonomi utan handel skulle förmodligen en del av denna kostnadshöjning vältras över på konsumenterna av el i form av högre elpriser. Med fri elhandel är denna möjlighet dock begränsad. En möjlig följd är att svenskt fossilbränslebaserad el ersätts av dansk kolproducerad el, vilket i princip betyder att miljöeffekterna blir noll. ”Näst bästa” lösningen, en konsumtionsskatt på el, kommer däremot att minska den totala användningen av el, utan att för den skull snedvrida förhållandet mellan danska och svenska producenter. Avgörande för miljöeffekten är vilka elproducenter som drabbas av den minskade efterfrågan. Generellt sett drabbas de producenter som har de högsta produktionskostnaderna på marginalen mest, vilket i det här fallet är de elproducenter som använder fossila bränslen. I första hand minskar den fossilbränslebaserade elproduktionen, vilket var syftet med den ”först bästa” skatten. Denna bild är dock något förenklad. För närvarande används fossilbränslebaserad elproduktion ofta vid s k spetsbelastning, dvs. vid efterfrågetoppar. Det betyder att konsumtionsskatten är ”trubbig” i den meningen att den under stora delar av året endast leder till minskad efterfrågan på vatten- och kärnkraftsel. För att erhålla en mer ”spetsig” (effektiv) konsumtionsskatt förutsätter detta tidsoch/eller säsongsdifferentiering av skatten. Ovanstående exempel visar att det i vissa fall kan vara så att en konsumtionsskatt, vilket kan ses som en ”näst bästa” lösning, är effektivare ur miljösynpunkt än en teoretisk ”först bästa” lösning.

166 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning

7.7 Kommitténs diskussion och slutsats

De slutsatser som beskrivits i kapitlet innefattar inte några politiska bedömningar, utan är bedömningar grundade på de resultat som följer av teorin kring ett effektivt resursutnyttjande. En politisk bedömning av valet av styrmedel behöver inte nödvändigtvis stämma överens med det val av styrmedel som följer från teorin kring ett effektivt resursutnyttjande. Huvudskälet till detta är att kapitlet fokuserar på klimatproblemet utan särskild hänsyn till andra politikområden. Beslutsfattare befinner sig emellertid ofta i situationer där bedömningar måste göras på grundval av politiska realiteter, bl.a. i form av svåra avvägningar mellan olika politikområden.

Klimatfrågan är speciell och skiljer sig från andra miljöproblem eftersom den är mycket långsiktig och direkt riktad mot vårt sätt att leva. Det behandlar aspekter som ligger oss nära; vilken bil vi har, vår användning av transporter och frågan om vår energianvändning. Vid sidan av detta så är problemet speciellt eftersom dagens generationer inte kan se effekterna av en klimatförändring och därigenom inte heller vilka miljöproblem som vi orsakar i dag genom våra transporter och genom vår energianvändning. Vi kan bara ana problemen.

Klimatpolitiken är i Sverige ett drygt decennium. Någon större informationssatsning på detta område har det hittills inte varit frågan om. Vi har i stället använt ekonomiska styrmedel som också gett goda resultat i termer av att ökningen av utsläpp har dämpats. Vi kan emellertid konstatera att kopplingen mellan de ekonomiska styrmedlen och vilket problem som vi velat komma åt genom dessa inte har blivit klarlagt bland samhällsmedborgarna.

Information som styrmedel är inte bara enkelriktade informationskampanjer. Att medvetandegöra samhällsmedborgarna om den kunskap som finns kan vara ett viktigt instrument för att skapa acceptans för de åtgärder som kommer att behöva vidtas för att kunna ratificera Kyotoprotokollet. Forskningen och dess resultat om metoder för att begränsa utsläpp behöver troligtvis göras kända för samhällsmedborgarna bland annat för att skapa den nämnda acceptansen. Mer än hälften av befolkningen/väljarna är uppväxta under den tid när miljökunskap varken fanns med i undervisning eller fanns som begrepp. Som hjälp för att förstå och värdera den information som individer i samhället möter och för att påverka individernas konsumtion kan det vara viktigt att ha elementära grundkunskaper även om klimatproblemet.

Av dessa anledningar är en generell information på klimatområdet nödvändig bl.a. för att tydliggöra problemet med växthuseffekten i samhället. På så vis åstadkommer vi också en spridning av kunskap om klimatproblemet. Det föreligger också ett krav i klimatkonventionens

Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 167

artikel 6 om utbildning, yrkesträning och allmänhetens medvetenhet. Informationen ska också ses som ett komplement till de styrmedel och åtgärder som kommittén föreslår i övrigt.

Det är viktigt att bryta ned komplexiteten i klimatproblemet. Särskild information bör riktas till specifika målgrupper i samhället. Därigenom bör man förutom en allmänt höjd medvetenhet om problemet åstadkomma i kombination med andra styrmedel effektivare energianvändning och minskade utsläpp av växthusgaser.

Information i sig är inte tvingande men det är däremot rimligt att anta att information ökar medborgarnas kunskaper. Ökade kunskaper leder till en ökad förståelse. En ökad delaktighet kan åstadkommas vilket möjliggör lösningar på klimatproblemet. Detta har i sin tur den fördelen att det ökar framtida möjligheter för hårdare styrmedel vilket är ett krav på längre sikt. Kommittén anser att det är viktigt att informationen pekar på möjligheter till alternativa vägar för agerande och handlande. Det är därför viktigt att undanröja de hinder som olika målgrupper för informationen upplever.

Ett problem för miljöinformationen i allmänhet och information kring klimatproblemet i synnerhet är att den aldrig kan åberopa omedelbara fördelar för målgruppen, effekterna av vad vi gör i dag är förskjutna i tid och rum. I klimatfrågan är detta synnerligen påtagligt. Detta problem är viktigt att synliggöra och motiverar information som styrmedel.

Centralt i den klimatpolitiska strategin och åtgärdsprogrammet är att flera styrmedel används för att nå ett ändrat handlingsmönster i samhället vilket i sin tur skapar möjligheter att nå ett nationellt fastställt utsläppsmål. Kommittén bedömer att för att kunna nå målen på kort och lång sikt måste en massiv informationssatsning sättas in nu vilket dessutom stärker effekten av ekonomiska och administrativa styrmedel.

Kommittén bedömer att forskning och utveckling redan är en central del i den svenska klimatpolitiken och bör så vara även fortsättningsvis.

Vi bedömer att koldioxidskatt är ett kostnadseffektivt styrmedel för att nå en given reduktion av koldioxidutsläppen. Därmed är koldioxidskatten ett bra styrmedel om kostnadseffektivitet är högt prioriterat. Emellertid garanteras inte måluppfyllelse på samma sätt som en kvantitativ reglering; t.ex. ett system med överlåtbara utsläppsrätter.

Handel med utsläppsrätter inom landet påminner delvis om koldioxidskatten. En stor fördel med utsläppshandel är att måluppfyllelse i princip garanteras, medan effekten av en viss skattenivå påverkas av en rad externa faktorer och därför är svårare att på förhand bedöma. Med såväl skatt som handelssystem kommer de utsläpp som är billigast att eliminieras först. En skatt innebär en omfördelning från

168 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning

dem som betalar skatten till de ändamål som regeringen väljer att använda intäkterna till. I ett system med utsläppsrätter kommer fördelningen helt att bero på hur rättigheterna fördelas initialt. Kommittén bedömer att handel med utsläppsrätter bör kunna nyttjas som en mycket viktig del av strategin för minskade utsläpp av koldioxid fram till den första perioden enligt Kyotoprotokollet 2008-2012. Andra flexibla mekanismer (JI och CDM) kan också användas då kostnaden för att vidta sådana åtgärder i utlandet är lägre än kostnaden för motsvarande åtgärder eller utsläppsreduktion i Sverige.

En central del i valet av styrmedel är att signalerna till samhället är tydliga, entydiga och långsiktiga. Regleringar i allmänhet är positivt sett ur ett måluppfyllelseperspektiv. Regleringar kan också vara av stor vikt för den långsiktiga klimatpolitiken. Bland annat inom boende- och byggsektorn, där särskilda strukturer och långsiktiga perspektiv gäller i planeringen, kan regler för att t.ex. minska energianvändningen vara ett användbart redskap på lång sikt.

8 Internationellt arbete med klimatproblemet

Kommitténs förslag och bedömningar

• Sverige bör verka för att klimatfrågan betraktas som ett centralt element i arbetet med en globalt hållbar utveckling. • Sverige bör verka för att u-ländernas förutsättningar för utveckling och bekämpandet av fattigdomen förstärks så att dessa länder på sikt kan medverka fullt ut i det internationella arbetet mot klimatförändringar och skydda sig mot konsekvenserna av växthuseffekten. • Sverige bör verka för en miniminivå avseende miljöstyrande energiskatter och koldioxidskatt inom EU. Sverige bör också verka för att beslut om miljöskatter inom EU ska fattas med kvalificerad majoritet. Detta kan bidra till att underlätta genomförandet av Sveriges klimatstrategi samtidigt som kostnaderna reduceras. • Sverige bör i EU driva på för en successiv eliminering av nuvarande subventionering av s.k. energiintensiv industri och annan utsläppsgenererande verksamhet genom att verka för ett konvergensprogram för EU och dess kandidatländer, syftande till lika konkurrensvillkor.

170 Internationellt arbete med klimatproblemet

• Sverige bör vara pådrivande i klimatförhandlingarna, globalt och inom EU för att utsläppen av växthusgaser ska minskas till en långsiktigt hållbar nivå. Som ett led i detta bör Sverige verka för ett effektivt system för genomförandet av klimatkonventionen och Kyotoprotokollet med bl.a. verkningsfulla påföljder som ett inslag. Därtill är särskilt angeläget att de för Sverige mycket viktiga processerna kring de flexibla mekanismerna och sänkorna klaras ut. Detta är nödvändigt för att protokollet ska kunna ratificeras och målet med konventionen kunna nås genom att utsläppsminskningar, i Sverige och andra länder, ska kunna genomföras på ett vis som kännetecknas av långsiktighet, effektivitet och rättvisa. • När oklarheterna kring användningen av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer är utklarade är det av stor vikt att Sverige har en hög beredskap för att etablera ett system för mekanismerna. Detta bör ske under fullt beaktande av att sådana åtgärder ska vara supplement till insatser i det egna landet. Därför bör fortsatta analyser och förberedelser genomföras för en framtida tillämpning av flexibla mekanismer i den svenska klimatstrategin. Särskilt bör de ansatser som görs inom ramen för EG-kommissionen, Nordiska ministerrådet och Östersjöländernas energisamarbeten fullföljas med syfte att ytterligare klargöra förutsättningarna och förbereda tillämpning av protokollets mekanismer. • Regeringen bör uppdra åt Statens energimyndighet att efter samråd med Sida genomföra pilotprojekt avseende mekanismen för ren utveckling (100 miljoner kronor bör tillföras anslaget under en tre-årsperiod). Klimatkonventionen lade i sitt beslut om pilotfasen år 1999 vikt vid geografisk spridning av projekt till fattiga länder. Sverige bör vidga inriktningen på hittillsvarande insatser och genomföra projekt som uppfyller kommande krav i sådana länder. • Sverige bör även fortsättningsvis aktivt engagera sig i tillämpningen av mekanismen gemensamt genomförande, bl.a. i Baltikum samt närliggande områden kring Östersjön.

Internationellt arbete med klimatproblemet 171

• Sverige bör i de fortsatta förhandlingarna verka för att sänkor inkluderas på ett sätt som inte snedvrider åtagandena i Kyotoprotokollet, där storleken på reduktions- eller begränsningsåtagandena gjorts med förutsättningen att sänkorna ska inkluderas i begränsad omfattning. Givet dessa restriktioner bör Sverige verka för att sänkor inkluderas på ett sätt som är neutralt och uppfattas som rättvist, och som beaktar metodikosäkerheter. Detta innebär att sänkor som parter kan utnyttja för att möta åtaganden bör återspegla en verklig sänka för skogsbruket som helhet. • Sverige bör också verka för att reglerna för tillämpningen av Kyotoprotokollet utformas så att det finns incitament för att bedriva en skogsskötsel som upprätthåller eller ökar upptaget av koldioxid i sänkor och att det sker inom ramen för ett långsiktigt uthålligt skogsbruk.

Syftet med detta kapitel är att ge en bild av det internationella klimatarbete som pågått sedan början av 1990-talet och vilka förväntningar och hinder som framtiden kan medföra. Sverige har enligt den europeiska bördefördelningen av Kyotoprotokollet medgivits en utsläppsökning om 4 % fram till perioden 2008-2012 räknat från 1990 års utsläppnivå. Sett i ett längre tidsperspektiv har Sverige sedan början av 1970-talet fram till början av 1990-talet minskat utsläppen av växthusgaser med nära hälften. Det tak som satts för Sverige inom ramen för EU:s fördelning av unionens gemensamma åtagande tar hänsyn till denna utveckling och att Sverige har bland de lägsta utsläppen per invånare och också relativt höga kostnader för ytterligare åtgärder. På längre sikt, måste om klimatkonventionens mål ska uppnås, alla industriländers utsläpp minska, om än i olika takt. Då kommer inte heller Sverige att kunna öka utsläppen av växthusgaser.

Kapitlet syftar också till att ge en bild av den svenska positionen i det internationella arbetet och EU:s betydelse för den svenska klimatpolitiken. En viktig del är Sveriges agerande inom ramen för klimatkonventionen och de förhandlingar som pågår inom ramen för Kyotoprotokollet. Andra delar som behandlas i detta kapitel och som har stor betydelse för Sverige är Kyotoprotokollets delar om sänkor och de så kallade flexibla mekanismerna men också de legala frågor vid bristande uppfyllelse av åtaganden (compliance) och påföljder. Att de frågor som fortfarande återstår på dessa punkter löses i förhandlingarna torde vara en förutsättning för att ratifikationsprocessen ska leda till att protokollet träder i kraft.

172 Internationellt arbete med klimatproblemet

Vidare redovisas exempel på hur ett antal länder har hanterat klimatfrågan bl.a. i termer av styrmedel. Sveriges klimatstrategi ska utformas i jämförelse med åtgärder som vidtas i andra länder. Andra länders behandling av klimatfrågan och då särskilt konkurrentländer och länder som ligger i vårt närområde kan tänkas få en särskilt stor betydelse för den svenska strategin. T.ex. gäller detta frågor om skatter och harmonisering av dessa inom EU. Även andra styrmedel diskuteras inom EU – s.k. gemensamma och koordinerade styrmedel och åtgärder

8.1 Klimatet – ett globalt problem

Klimatproblemet är helt och hållet internationellt till sin karaktär och motåtgärder fordrar långsiktigt, rättvist och kostnadseffektivt internationellt samarbete. Det internationella arbetet med klimatproblemet har därmed en avgörande betydelse för den svenska klimatpolitikens möjligheter. Samtidigt sätter det också gränser för hur snabbt vi i Sverige kan gå fram för att meningsfullt reducera våra egna utsläpp, som utgör ca tre promille av de globala utsläppen. Emellertid är internationell solidaritet en förutsättning för att nå uppställda mål. Vad omvärlden gör för att reducera sina utsläpp av växthusgaser är avgörande för hur effektiva motåtgärderna är och kan även ha stor betydelse för bl. a. den svenska industrins konkurrenskraft. Av stor betydelse är att kostnaderna för motåtgärder varierar kraftigt mellan såväl industri- som utvecklingsländer liksom utgångspunkter och naturliga förutsättningar.

8.2 Organisation av det internationella klimatarbetet och det aktuella läget

Stockholmskonferensen år 1972 om den mänskliga miljön resulterade bl. a. i bildandet av en särskild miljöenhet inom FN:s organisation, UNEP (United Nation Environmental Programme). UNEP:s arbete fokuseras på följande områden: 1. uthållig hantering och användning av naturresurser, 2. uthållig produktion och konsumtion, 3. en bättre miljö för människans hälsa och välmående och 4. globaliseringen av ekonomin och miljön.

Inom ramen för område i) en uthållig hantering och användning av naturresurser arbetar UNEP med klimatfrågan. UNEP genomför World

Internationellt arbete med klimatproblemet 173

Climate Assessment and Response Strategies Programme (WCIRP) som en del av det internationella World Climate Programme (WCP). Genom detta program genomför och stödjer UNEP dels aktiviteter för bedömning av inverkan av klimatets variationer och förändringar och dels aktiviteter som identifierar åtgärder som reducerar sårbarhet. Än viktigare är att UNEP tillsammans med World Meteorological Organization (WMO) tog initiativet till Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC).

IPCC:s utvärderingar av kunskapsläget inom relevanta forskningsområden förser UN Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) med en allsidig bedömning av kunskapsläget (http://www.unep.org/unep/about.htm).

8.2.1 Intergovernmental Panel on Climate Change - IPCC

Den mellanstatliga panelen om klimatförändringar, IPCC, bildades år 1988 av World Meteorological Organization (WMO) och United Nations Environment Programme (UNEP) i syfte att bedöma den tillgängliga vetenskapliga, tekniska och socio-ekonomiska informationen inom fältet för klimatförändringar.

Klimatpanelen består av representanter från de länder som är anslutna. Den är öppen för alla länder som tillhör UNEP och/eller WMO. Panelen är organiserad i tre arbetsgrupper. Arbetsgrupp 1 bedömer de vetenskapliga aspekterna av klimatsystemet och klimatförändringarna, arbetsgrupp 2 fokuserar på effekter av en klimatförändring och möjligheterna till anpassning, och 3 analyserar möjligheter och metoder för att hejda en klimatförändring, inklusive ekonomiska frågor som aktualiseras. Varje arbetsgrupps byrå utser på förslag av medlemsländerna i panelen de forskare som ska vara verksamma som skribenter av de rapporter som IPCC utarbetar. Forskarna är inte permanenta medlemmar utan väljs för varje rapport som IPCC utarbetar. En rad av de ledande forskarna inom respektive områden har deltagit i IPCCs utvärderingsarbete.

Den första vetenskapliga utvärderingen publicerades år 1990. De viktigaste slutsatserna i utvärderingen var:

o • Den globala medeltemperaturen har ökat med 0.3-0.6 C sedan

slutet på 1800-talet • De s.k. växthusgaserna i atmosfären har samtliga ökat under denna

tid. Koldioxidens koncentration är 1988 352 miljondelar, en ökning

med ca 26 %, metan har ökat med ca 140 % och dikväveoxid

174 Internationellt arbete med klimatproblemet

(lustgas) med ca 10 %. Dessutom är CFC-gaserna kraftigt verkande

västhusgaser. • En global uppvärmning skulle leda till en ökad mängd vattenånga i

atmosfären, varigenom effekten av ovan nämnda växthusgaser

skulle förstärkas med mellan 50 och 300 %. • Beräkningar med klimatmodeller visar att en fördubbling av luftens

koldioxidhalt, eller en motsvarande ökning av alla ovan nämnda

växthusgaser, skulle vid en framtida jämvikt i klimatsystemet leda

o

till en global uppvärmning med 1.5-4.5 C. • En stabilisering av utsläppen på rådande nivå (1985 ca 18 miljarder

ton koldioxid per år) skulle innebära en fortsatt ökning av mängden

koldioxid i luften under hundratals år. För att omedelbart hejda en

fortsatt ökning krävs en minskning av utsläppen med cirka 60 % och

en forsatt långsam fortsatt minskning därefter.

Utvärderingen spelade en central roll för etablerandet av INC (Intergovernmental Negotiating Committee) i december 1990. Denna mellanstatliga förhandlingskommitté fick till uppgift att förhandla fram en FN:s ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC) som antogs av FN:s generalförsamling 1992 och trädde i kraft 1994. Ramkonventionen kan sägas stå för det politiska ramverket kring frågorna om klimatförändring.

År 1996 publicerade panelen sin andra vetenskapliga utvärdering (http://www.ipcc.ch/). Några viktiga slutsatser var följande: • IPCC slutsatser från 1990 bekräftas i allt väsentligt • Koncentrationen av växthusgaser fortsätter att öka. Förstärkningen

av växthuseffekten p.g.a. utsläppen av CFC-gaser motverkas av den

försvagning av ozonskiktet i stratosfären, som de förorsakar. • Utsläpp av aerosoler, framför allt svaveldioxid vid förbränning av

kol och olja d.v.s. döljer delvis en pågående färstärkning av

växthuseffekten. De försvinner emellertid snabbt när utsläppen

minskar, medan koldioxid och andra växthusgaser, som ökar på

grund av människans utsläpp, stannar kvar 50-100 år och i vissa fall

betydligt längre. • Jämförelser mellan teori och tillgängliga observationer antyder en

märkbar mänsklig påverkan på det globala klimatet.

Den tredje vetenskapliga utvärderingen kommer att vara klar under 2001. Den kommer att sammanfatta den senaste relevanta naturvetenskapliga, tekniska och ekonomisk-samhällsvetenskapliga forskningen på området. Det är ännu för tidigt att här sammanfatta de viktigaste resultaten av de senaste fem årens forskning. Enligt

Internationellt arbete med klimatproblemet 175

tillgängliga utkast och källor är huvudtendensen att IPCC:s tidigare slutsatser bekräftas och förstärks.

IPCCs rapporter är utarbetade genom en samverkan av ett stort antal, i många fall ledande, forskare inom respektive områden. De har granskats av utanförstående forskare innan de slutligen accepterats av IPCC som väl avvägda sammanfattningar av kunskapsläget. Dessutom utarbetar IPCC korta sammanfattningar av rapporterna i samråd med de experter som representerar respektive länder i panelen vid dess plenarsammanträden. Vetenskapssamhället står i huvudsak enad bakom IPCC:s slutsatser.

8.2.2 FN:s klimatkonvention (UNFCCC) och Kyotoprotokollet

En konvention är detsamma som en internationell överenskommelse eller ett internationellt avtal. De principiella skillnaderna mellan en konvention och nationell lagstiftning är stora.

En konvention är ett internationellt avtal som enbart binder dem som undertecknat och ratificerat den, och den är rättsskapande för de stater som undertecknar den. På vilket sätt konventionen påverkar respektive stats nationella rätt avgörs av staten själv.

Då en stat undertecknar en konvention är innebörden att textens utformning accepteras men inte att staten är bunden till konventionen. För att bli bunden till en konvention krävs att staten ratificerar konventionen. Att enbart underteckna och ratificera en konvention är emellertid inte tillräckligt för att en stat ska vara förpliktad enligt konventionen. Det krävs också att konventionen har trätt i kraft. Detta kan ske genom olika regler som säger att ett visst antal stater måste ha undertecknat och ratificerat för att konventionen ska vara i kraft. Ramkonventioner (t.ex. UNFCCC – United Nations Framework Convention on Climate Change) med tillhörande bindande protokoll (t.ex. Kyotoprotokollet) är ett sätt att snabba på den utdragna process som ett undertecknande, ratificerande och ikraftträdande av en konvention kan vara (Ebbesson 1993:31).

FN:s ramkonvention om klimatförändringar - UNFCCC

Konventionen undertecknades av 153 länder i anslutning till den FNkonferens om miljö och utveckling som hölls i Rio de Janeiro år 1992. I början av år 1998 hade 174 länder ratificerat, godkänt eller anslutit sig till konventionen. Efter godkännande av riksdagen i samband med

176 Internationellt arbete med klimatproblemet

1993 års klimatpolitiska beslut ratificerade Sverige konventionen i juni 1993. Konventionen trädde i kraft år 1994. Målet med konventionen beskrivs i artikel 2 (SÖ 1993:13):

Slutmålet för denna konvention och varje hithörande legal handling som

partskonferensen kan komma att anta är att uppnå, i överensstämmelse med

de relevanta föreskrifterna i konventionen, att atmosfärens koncentration av

växthusgaser stabiliseras på en nivå som skulle förhindra farlig antropogen

störning i klimatsystemet. En sådan nivå bör vara uppnådd inom en tidsram

som är tillräcklig för att tillåta ekosystem att anpassa sig naturligt till

klimatförändring, att säkerställa att livsmedelsproduktion inte hotas och att

möjliggöra för ekonomisk utveckling att fortgå på ett hållbart sätt.

I konventionens artikel 3 beskrivs de principer som ska vara vägledande för parterna i deras agerande för att uppnå konventionens mål. En princip är att de parter som är industriländer bör ta ledningen i kampen mot klimatförändring och dess skadliga effekter. Hänsyn ska också tas till U-ländernas särskilda behov och omständigheter. Försiktighetsprincipen framhålls också i artikel 3. Principen innebär att avsaknad av full vetenskaplig säkerhet inte bör användas som förevändning för att uppskjuta förebyggande åtgärder mot klimatförändringar. Härvid ska enligt artikeln beaktas att åtgärder mot klimatförändringar bör vara kostnadseffektiva så att de säkerställer att den globala nyttan uppnås till lägsta möjliga kostnad. Ansträngningar för att bemöta klimatförändringar kan också enligt artikel utföras i samarbete mellan parter till konventionen. Artikel 4 innehåller de centrala åtagandena i konventionen. Där ingår ett principiellt men vagt formulerat åtagande för industriländer (som närmare anges i konventionens Annex 1) att stabilisera utsläppen av växthusgaser till år 2000 på 1990 års nivå. Industriländerna gör också åtaganden om stöd till u-länderna för att dessa ska kunna vidtaga åtgärder enligt konventionen. Artikeln ger också exempel på åtgärder som alla länder ska genomföra (exempelvis energieffektivisering, rapportering). Artikel 5 behandlar forskning och systematisk observation. Konventionens artikel 6 behandlar utbildning, yrkesträning och allmänhetens medvetenhet. Parterna ska när de utför sina åtaganden bland annat främja och underlätta utveckling och genomförande av program för utbildning och tillgång till information för att höja allmänhetens medvetenhet om klimatförändring och dess effekter. Artikel 7 behandlar partskonferensen (COP- Conference of the Parties). Det var vid det tredje partsmötet år 1997 som Kyotoprotokollet upprättades. Övriga artiklar i konventionen behandlar konventionens sekretariat, underorgan, finansiering, rapportering, tvistlösningar med mera.

Internationellt arbete med klimatproblemet 177

Kyotoprotokollet

Sverige har i likhet med många andra länder definerat nationella mål för utsläppsbegränsningar. Under de senaste åren har förhandlingar pågått inom konventionen i syfte att fastställa bindande åtaganden för industriländerna för perioden efter sekelskiftet.

Det tredje partsmötet ägde rum i Kyoto i slutet av år 1997. Kyotoprotokollet är ett första steg för att i konkreta termer kvantifiera åtaganden för att nå de mål som har fastställts i konventionen om klimatförändringar.

Protokollet omfattar växthusgaserna koldioxid (CO2), metan (NH4), dikväveoxid (lustgas, N2O), fluorkolväten (HFC), perfluorkolväten (PFC) samt svavelhexafluorid (SF6). Utsläpp av dessa gaser ska vägas samman med hänsyn till sin påverkan på växthuseffekten (GWP - Global Warming Potential). Enligt protokollet ska de faktorer användas som den mellanstatliga panelen för klimatförändringar (IPCC) har utarbetat för tidsperioden 100 år.

Sammanlagt innebär protokollets åtaganden en minskning av utsläppen av dessa gaser med 5,2 % från 1990 års nivå för industriländerna. Parternas åtaganden ska uppnås under den så kallade budgetperioden 2008–2012. Kyotoprotokollet avser därmed i princip perioden 1990–2010. Därefter måste ytterligare mått och steg tas för att reducera utsläppen av växthusgaser globalt. Några ytterligare utsläppsreduktioner efter denna tidsperiod är ännu inte fastlagda i protokollet.

Utsläppsreduktionerna i Kyotoprotokollet är bara en liten del av det bedömda behovet av utsläppsreducering av växthusgaser och kan ses som ett första steg i en mycket långsiktig process. Men Kyotoprotokollet öppnar en väg framåt i artikel 3.7, där den första åtagandeperioden om begränsning och utsläpp till 2008–2012 (den första s.k. Budgetperioden) återfinns och 3.9 där åtaganden för följande perioder nämns. Senast år 2005 ska varje part ha gjort påvisbara framsteg i uppfyllandet av sina åtaganden enligt Kyotoprotokollet (artikel 3.2). Artikel 3.9 säger också att prövningen av åtaganden för nästa åtagandeperiod (budgetperiod) ska inledas senast sju år före utgången av den första åtagandeperioden, dvs. år 2005. Också klimatkonventionen (UNFCCC) blickar framåt då den syftar till att skydda klimatsystemet för nuvarande och framtida generationer.

Villkoren för att Kyotoprotokollet ska träda i kraft återfinns i Artikel 25:

1. Detta protokoll träder i kraft den nittionde dagen efter den dag då minst

55 konventionsparter, däribland parter i bilaga I som tillsammans svarade

för minst 55 procent av de i bilaga I upptagna parternas totala kol-

dioxidutsläpp år 1990, har deponerat sina ratifikations-, godtagande-, god-

kännande- eller anslutningsinstrument.

178 Internationellt arbete med klimatproblemet

2. I denna artikel avses med ”de i bilaga I upptagna parternas totala kol-

dioxidutsläpp år 1990” den mängd som meddelats på eller före dagen för

antagande av detta protokoll av parterna i bilaga I i de första national-

rapporter som de avgivit i enlighet med artikel 12 i konventionen.

3. För en stat eller en organisation för regional ekonomisk integration som

ratificerar, godtar eller godkänner detta protokoll eller ansluter sig till det

sedan de villkor för ikraftträdande som anges i punkt 1 i denna artikel har

uppfyllts skall protokollet träda i kraft den nittionde dagen efter dagen för

deponering av dess ratifikations- godtagande-, godkännande- eller anslut-

ningsinstrument.

4. Ett instrument som deponerats av en organisation för regional ekonomisk

integration får med avseende på denna artikel inte räknas utöver de instru-

ment som deponerats av organisationens medlemsstater.

Det är viktigt att skilja på konventionen och protokollet. I början av år 2000 var antalet konventionsparter 181 till antalet (parter som ratificerat eller på annat sätt anslutit sig till konventionen). Först 90 dagar efter att 55 av dessa 181 parter har deponerat sina ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument träder Kyotoprotokollet i kraft, förutsatt att de så kallade Annex B-länder som ratificerat står för minst 55 procent av utsläppen. Annex B-länderna innefattar i-länderna samt det forna östblocket. I början av januari år 2000 hade 84 länder undertecknat protokollet (http://www.unfccc.de).

Aktuellt läge i klimatförhandlingarna

Industriländernas historiska ansvar för dagens koncentration av växthusgaser och innebörden av konventionsbegreppet, gemensamt men differentierat ansvar, ger upphov till spänningar mellan OECDländerna och u-länderna. Det finns också en viss klyfta mellan USA:s och Europas syn på energianvändning och samhällsstruktur vilket avspeglas i motsättningar och ibland tendenser till missförstånd. Alla regeringar har svårigheter att skapa förutsättningar för de nödvändiga förändringarna så att åtagandena enligt Kyotoprotokollet kan genomföras för att sedan gå vidare med ytterligare utsläppsbegränsningar.

Tabell 8.1 ger en framåtsyftande bild för hur utvecklingen av klimatförhandlingarna det närmaste decenniet kan komma att se ut.

Internationellt arbete med klimatproblemet 179

Tabell 8.1 Tidtabell för klimatförhandlingarna

År Konferens / Händelse 1999 Femte partskonferensen (COP 5, Bonn)* 2000 Sjätte partskonferensen (COP 6, Haag) 2001 Sjunde partskonferensen (COP 7) 2002 Första partskonferensen efter ratificeringen

(COP/MOP 1)** 2003 Andra partskonferensen efter ratificeringen

(COP/MOP 2) 2005 Tredje partskonferensen efter ratificeringen

(COP/MOP 3) 2008 - 2012 Budgetperiod***

* Med part avses de parter som anslutit sig till klimatkonventionen, COP 5, Bonn ** Conference of the Parties / Members of the Protocol, tidpunkten för möten med COP/MOP är beroende av när Kyotoprotokollet träder i kraft. Tabellen förutsätter troligtvis att EU:s och Sveriges ratificering äger rum år 2002. *** Den period som Kyotoprotokollets utsläppsminskning avser; under denna period ska länderna som ratificerat Kyotoprotokollet visa att de nått de ålagda utsläppsreduktionerna.

COP 4 (Conference of the Parties 4) i Buenos Aires år 1998 var en etapp där en vägbeskrivning fram till COP 6, ”The Buenos Aires Action Plan”, togs fram. Vägbeskrivningen är till för att skapa förutsättningar för överenskommelser på centrala punkter, särskilt mekanismerna, sänkorna och uppfyllelse av åtaganden (compliance) och påföljder så att ratificeringsprocessen ska kunna inledas på allvar.

Inför COP 5 (hösten 1999 i Bonn) handlade de centrala problemställningarna i första hand om regler för handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande (Joint Implementation, JI) och mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM), förberedelser för den fortsatta förhandlingen om sänkor och en serie legala frågor, främst reglerna om uppfyllande av åtaganden och påföljder. COP 5 var ett mellanmöte som stakade ut vägen mot COP 6 och som var så pass produktiv att man kan förmoda att aktionsplanen från Buenos Aires verkligen bör kunna genomföras, åtminstone i sina huvuddrag.

Under konventionsförhandlingarna talade USA om styrmedel och åtgärder (policies and measures) medan EU helst diskuterade mål och tidtabeller (targets and timetables). I dag är det EU som framhäver vikten av konkreta åtgärder. En förklaring till detta är att EU lagt stor vikt vid harmoniserade och koordinerade åtgärder. Detta passar USA:s

180 Internationellt arbete med klimatproblemet

system dåligt särskilt vad gäller de ekonomiska styrmedlen. Listor över åtgärder har utarbetats på många olika håll t.ex på transport- och energiområdena. Det finns problem med samordning mellan de olika instanser som är inblandade för att söka få till stånd en samlad politik med olika åtgärder inte minst inom EU, dess medlemsstater och olika rådskonstellationer. Det är troligt att problematiken på detta område kommer att finnas kvar under lång tid. Ett exempel är frågan om energi- och koldioxidbeskattning. Koldioxidskatter har ännu infört blott i ett fåtal länder och endast Norge har en skattenivå jämförbar med Sveriges.

Under COP 5 spelade frågan om olika juridiska spörsmål en viktig roll. T.ex. uppföljning och påföljder (compliance) samt ratificering och ikraftträdande inom ramen för Kyotoprotokollet. Dessa är svårhanterliga och betydelsefulla frågor.

Det är troligt att inga annex B-länder kommer att påbörja ratifikationsprocessen före COP 6. En central fråga är vad som kommer att hända i USA och hur man politiskt kan påverka USA i positiv riktning. USA har presidentval under år 2000 och det finns stora osäkerheter om hur USA kommer att agera efter presidentvalet. EU söker koordinera medlemsländernas agerande och samtidigt överväga hur unionens ratificering ska gå till.

Under COP 5 förespråkade många av EU-länderna att protokollet skulle ratifieras för att träda i kraft år 2002. Detta ställer stora krav på framsteg under COP 6 i Haag hösten år 2000. Bland annat måste protokollet bli ”ratificerbart” (ratifiable) så att de parlamentariska procedurerna ska kunna inledas. Förutsättningar torde då vara att frågorna som här redovisats är klara åtminstone i sina huvuddrag.

8.2.3 Särskilda frågor - flexibla mekanismer och sänkor

I dialogen mellan USA och EU spelar frågan om de flexibla mekanismerna en huvudroll. Mekanismerna ska ge länder möjlighet att genom genomförande eller finansiering räkna sig till godo andra länders utsläppsminskningar. Protokollet anger sådana möjligheter dels i form av konkreta åtgärdsprojekt dels genom att ”utrymme” överlåts mellan länder. Mekanismerna ska vara supplement till inhemska utsläppsbegränsningar och åtgärder. Mekanismerna öppnar således möjlighet till viss omfördelning av de ursprungliga åtagandena, vilket torde vara nödvändigt för att parterna gemensamt ska förmå uppfylla sina åtagandena och därmed för att protokollet ska ratificeras. Viktiga frågor rörande regler och riktlinjer återstår att komma överens om.

Internationellt arbete med klimatproblemet 181

Skälen till att Sverige har en positiv inställning till mekanismerna är i första hand att man kan nå kostnadseffektiva lösningar. Härigenom kan uthållighet och långsiktighet i det internationella klimatsamarbetet stärkas. Det blir lättare att genomföra överenskomna åtaganden och att involvera näringslivet på ett konkret sätt i klimatpolitiken. De svenska utsläppen räknat per person är bland de lägsta i Europa och kostnaderna för att vidta åtgärder är höga jämfört med de flesta andra länder. Mekanismerna är därför viktiga för Sverige.

EU har som förhandlingsposition formulerat ett kvantifierat tak för omfattningen av tillämpning av mekanismerna som i grova drag går ut på att mer än hälften av insatserna räknat i volymtermer måste göras inom de egna gränserna. USA och i princip alla Annex B-länder utanför EU och kandidatländerna avvisar tanken på kvantitativa tak. USA anser också att EU:s s.k. ”bubbla” är ett exempel på obegränsad intern handel. Länder som Kina, Indien och Saudiarabien anger betydande förbehåll mot mekanismerna som på senare tid åtminstone antydningsvis luckrats upp något bl.a. genom att såväl Indien som Kina medverkar i försöksprojekt (s.k. AIJ se nedan). Många afrikanska och latinamerikanska länder för dock en konstruktiv linje för att utveckla metoden kring mekanismen för ren utveckling (CDM) som de ser stora egna fördelar i.

Det sätt på vilket de så kallade sänkorna, dvs. upptag av koldioxid i förråd och reservoarer (i första hand skogsekosystemen), behandlas i Kyotoprotokollet orsakar stora svårigheter i förhandlingarna. Bland annat råder stora osäkerheter i metodfrågor. IPCC gör för närvarande en genomgång av dessa frågor inför COP 6 men det kan bli svårt att finna lösningar som kan desarmera frågan för förhandlingsparterna. För länder med stora skogsområden som Sverige och Finland är frågan om sänkor särskilt viktig.

Flexibla mekanismer

Principen om att parter ska kunna samarbeta och gemensamt genomföra åtgärder mot klimatförändringar utgör ett viktigt element i klimatkonventionen. Vid den första partskonferensen i Berlin beslutades om en pilotfas för s.k. gemensamt genomförande (activities implemented jointly AIJ). Möjligheten till samarbete preciserades i Kyoto 1997. Kyotoprotokollet innehåller flera mekanismer för utsläppsbegränsningar som innebär att länder under vissa omständigheter kan tillgodogöra sig ett annat lands utsläppsreduktioner. Dessa mekanismer är för Sveriges del viktiga, eftersom marginalkostnaden för att begränsa utsläppen av växthusgaser är jämförelsevis höga i Sverige. Kyoto-

182 Internationellt arbete med klimatproblemet

protokollet anger att endast en del av åtagandet kan fullgöras genom att man vidtar åtgärder i andra länder. Det är således angivet i Kyotoprotokollet att sådana åtgärder ska vara supplement till vidtagna åtgärder inom det egna landet. I Kyotoprotokollet finns en grund fastlagd för ett internationellt system för såväl handel med utsläppsrätter som gemensamt genomförande. Frågor om utformningen och omfattningen av dessa mekanismer är föremål för förhandling och behandlades bl.a. vid klimatkonventionens fjärde partsmöte i Buenos Aires i slutet av år 1998 och under COP 5 i Bonn hösten 1999. Tanken är att de flexibla mekanismerna och de frågor som finns runt dessa ska vara lösas under COP 6 så att protokollet därefter kan ratificeras. De tre flexibla mekanismerna i protokollet är gemensamt genomförande (Joint Implementation), Mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism - CDM) och handel med utsläppsrätter (Emissions Trading) och beskrivs kortfattat i följande tre avsnitt och bygger på SOU 1999:111, Att söka kostnadseffektiva lösningar inom klimatområdet.

Gemensamt genomförande (Joint Implementation)

I Kyotoprotokollets artikel 6 anges att ett industriland, som förbundit sig att begränsa eller minska utsläppen av växthusgaser kan överlåta till eller förvärva utsläppsminskningsenheter från ett annat industriland. Utsläppsminskningen ska komma från projekt som syftar till att minska mänskligt orsakade utsläpp från källor eller öka antropogena upptag i sänkor (SOU 1999:111).

För att överföringen ska godtas krävs bl. a. att projekten ska vara godkända av de berörda parterna och att projekten ska leda till minskningar av utsläpp från källor som går utöver vad som annars skulle uppnås (SOU 1999:111).

Gemensamt genomförande är således projektbaserat och avser en situation där ett industriland investerar i utsläppsreducerande åtgärder i ett annat industriland i syfte att helt eller delvis kunna tillgodogöra sig utsläppsreduktionen gentemot sitt eget kvantifierade utsläppsmål. Båda länderna ska ha åtagit sig att begränsa eller minska sina utsläpp (SOU 1999:111). Frågan om gemensamt genomförande diskuterades utförligt av Kommitten för internationellt miljösamarbete 1994 (SOU 1994:140).

Internationellt arbete med klimatproblemet 183

Mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism)

I artikel 12 av protokollet definieras mekanismen för ren utveckling. Det är en mekanism som har två syften. Dels ska den hjälpa de länder som inte är upptagna i bilaga I (u-länder) att uppnå en hållbar utveckling. Dessa länder har inte i Kyotoprotokollet några kvantifierade åtaganden när det gäller att minska utsläppen av växthusgaserna. Dels syftar mekanismen till att hjälpa de länder som är upptagna i bilaga I (i-länder) att fullgöra sina kvantifierade åtaganden om begränsning och minskning av de sammantagna utsläppen genom kreditering och överföring av de i värdlandet projektvis åstadkomna utsläppsminskningarna (SOU 1999:111).

För att överföringen ska gälla krävs bl.a. att projekten ska vara godkända av de berörda parterna och att projekten ska att leda till minskningar av utsläpp från källor som går utöver vad som annars skulle uppnås (SOU 1999:111).

Även mekanismen för ren utveckling är projektbaserad och avser en situation där ett i-land investerar i utsläppsreducerande åtgärder i ett u-land i syfte att helt eller delvis kunna tillgodogöra sig utsläppsreduktionen gentemot sitt eget kvantifierade utsläppsmål. Endast ilandet har åtagit sig att begränsa eller minska sina utsläpp (SOU 1999:111). En viss del av intäkterna från projekt av detta slag ska gå till åtgärder för anpassning till klimatförändringar i utvecklingsländer.

När det gäller mekanismen för ren utveckling får utsläppsminskningar som uppnåtts under perioden från år 2000 fram till år 2007 utnyttjas för att bidra till att fullgöra åtaganden för den första perioden 2008-2012 (SOU 1999:111).

Utsläppshandel (Emissions Trading)

Artikel 17 av protokollet öppnar för handel med utsläppsrätter mellan länder som åtagit sig att begränsa eller minska utsläppen av växthusgaser. I artikeln nämns att partskonferensen ska fastställa nödvändiga principer, former, regler och riktlinjer, särskilt för verifiering, rapportering och redovisningsskyldighet när det gäller handel med utsläppsrätter (SOU 1999:111). I förhandlingsprocessen försiggår nu mycket omfattande förberedelser för att klara av en sådan uppbyggnad av ett ramverk för överlåtelser mellan länder och eventuellt företag i dessa länder så att de uppfyller högt ställda krav effektivitet, tillförlitlighet och trovärdighet.

Handel kan göras mellan industriländer som gjort bindande åtaganden att begränsa eller minska utsläppen av växthusgaser. Kyoto-

184 Internationellt arbete med klimatproblemet

protokollet anger en möjlighet för länderna att delegera rätten att hantera handel med utsläppsrätter till t.ex. företag eller intresseorganisationer (SOU 1999:111).

Ett internationellt system, för överlåtbara utsläppsrätter innebär att ett pris etableras för såväl ökning som minskning av utsläpp. Den som minskar utsläppen mer än sitt åtagande får betalt och den som inte förmår uppfylla sitt får betala. Förorenaren-betalar-principen (Polluters pays principle) etableras i ett internationellt samarbete vilket möjliggör stora och för ett långsiktigt hållbart klimatsamarbete sannolikt nödvändiga resursbesparingar och effektivetsvinster. Priset indikerar för de parter, hushåll och företag, som omfattas av systemet, vilka åtgärder och tekniska lösningar som är motiverade eller lönsamma att vidta. Dessa åtgärder, som alltså inte behöver utpekas specifikt utan kan identifieras av var och en, begränsas inte till att uppfylla kvantitativa restriktioner på företags- eller nationell nivå. Utsläppsbegränsningar kan tvärtom genomföras bortom dessa gränser så länge det betalar sig och det därigenom producerade ”utrymmet” avyttras till behövande. Om parterna delegerar rätten att överföra utsläppsrätterna till företag eller organisationer, kvarstår lika fullt deras ansvar för att uppfylla sina åtaganden. Bördefördelningen eller betalningsansvaret mellan länderna är definerat i Kyotoprotokollet och mekanismerna öppnar möjligheten att förlägga åtgärder där de är mest effektiva (SOU 1999:111).

Sammantaget innebär således de flexibla mekanismerna att ländernas åtaganden kan uppfyllas på ett kostnadseffektivt sätt. Att exempelvis avgränsa åtgärderna till det egna landet kan innebära, att vissa länder tvingas ta i anspråk dyrbara anpassningsåtgärder långt innan åtgärder till låga kostnader på andra håll har utnyttjats fullt ut (SOU 1999:111).

Svenska insatser på klimatområdet i utlandet

Redan 1993 i det klimatpolitiska beslutet inledde Sverige försöksverksamhet med gemensamt genomförande. Insatserna avsåg effektivisering av de baltiska ländernas energisystem vilket även tillgodsåg akuta behov av uppvärmning i samband med den bränslebrist som dessa länder erfor vid och strax efter sin frigörelse. Det klimatpolitiska syftet med insatserna var klart uttalade och det underströks bl.a att sådana svenska insatser i utlandet i framtiden skulle kunna tillgodoräknas enligt klimatkonventionen. Under åren 1993 – 1997 har NUTEK, genomfört åtgärder för att effektivisera energianvändning och introducera förnybara energislag i Baltikum och Östeuropa i syfte att

Internationellt arbete med klimatproblemet 185

minska utsläppen av koldioxid och andra klimat- och miljöpåverkande ämnen från energisystemen i dessa länder. 1997 års energipolitiska beslut innefattade en strategi för minskad klimatpåverkan från energisektorn, i vilken energipolitiskt internationella klimatinsatser motiverades. Sedan 1995 har denna verksamhet bedrivits inom ramen för klimatkonventionens pilotfas för gemensamt genomförande som beslutades på den första partskonferensen i Berlin samma år. Inom ramen för dessa insatser har fortsatta investeringar genomförts numera av Statens energimyndighet som verkställande myndighet. Sammantaget har regeringen beviljat 418,4 miljoner kronor för verksamheten under perioden 1993 – 1999. Huvuddelen har använts för långivning till anläggningsägare för att finansiera investeringar i uppvärmningssektorn. De genomförda projekten utgörs till antalet huvudsakligen av pannkonverteringar inom fjärrvärmesektorn. Den genomsnittliga kostnaden för utsläppsreduktioner för de svenska insatserna uppskattas av Statens energimyndighet till omkring 5,5 öre per kg koldioxid (exklusive lån). Även om denna kostnadsuppskattning är baserad på en jämförelse med utsläppen innan åtgärder vidtogs och därför innebär en underskattning av reduktionskostnaden jämfört med ett realistiskt referensscenario framstår, vid en jämförelse med kostnader för motsvarande åtgärder i Sverige, insatserna ofta som kostnadseffektiva.

I takt med att det internationella förutsättningarna klarnat har insatsernas klimatpolitiska karaktär preciserats och rapportering och metodutveckling beträffande utsläppsutveckling och reduktion betonats liksom föreskrifter och avtal om möjlig framtida kreditering. Insatserna rapporteras årligen till klimatkonventionens försöksverksamhet. De många och relativt små svenska projekten utgör en stor andel av samtliga inrapporterade projekt.

Insatserna har hittills varit inriktade på Östersjöområdet. Regeringen har dock givit Energimyndigheten att tillsammans med SIDA genomföra en förstudie av projekt i utvecklingsländer.

Inom ramen för de energipolitiska insatserna på klimatområdet ska Sverige också vidta ett multilateralt samarbete avseende gemensamt genomförande. Ett led i detta samarbete utgör Sveriges beslut att tillsammans med ett antal länder delta i samarbete med Världsbanken i dess nyligen etablerade Prototype Carbon Fund. Fonden avses genomföra upp till ett tjugotal projekt av gemensamt genomförande och CDM-karaktär. Förutom möjlighet till eventuell framtida kreditering, som naturligtvis är betingad av regelverkets utveckling avses fonden bidra till kunskaps- och kompetensutveckling. Genom Sveriges medverkan kan vi aktivt bidra till att strikta riktlinjer tillämpas vid bl.a. kreditering vilket är av stor vikt eftersom fondens verksamhet kan

186 Internationellt arbete med klimatproblemet

förväntas få stor betydelse för utformning av praktik och regeltillämpning.

Östersjösamarbetet

Utöver vad som nämns ovan bedriver Sverige ett klimatpolitiskt arbete med länderna i Östersjöregionen. Vid energiministrarnas möte i Stavanger i december 1998 uppdrogs åt en ämbetsmannagrupp att närmare utforma samarbetsförslag på bl.a. klimatområdet. En arbetsgrupp tillsattes under svensk-littauiskt ordförandeskap som utformade förslag till försöksverksamhet med Östersjöregionen som en ”testing ground” för flexibla mekanismer. Efter ministermötet i Helsingfors har en ny arbetsplan utformats där Sverige fortsatt står för ordförandeskapet. Arbetet inriktas på att skapa en gemensam förståelse av begreppsapparaten kring de flexibla mekanismerna och på så vis förbättra kompetensen och förutsättningarna för framtida samarbete. Möjligheterna att genomföra gemensamma pilotinvesteringar tillsammans med Nordiska investeringsbanken och NEFCO (Nordic Environment Finance Corporation) ska också studeras. Arbetet bedrivs i nära anknytning till energi/miljösamarbetet inom Nordiska ministerrådet, som också undersöker förutsättningar för utsläppshandel inom Norden och därtill angränsande frågor.

Internationellt arbete med klimatproblemet 187

Behandlingen av sänkor i Kyotoprotokollet

Frågan om behandlingen av sänkor i ett protokoll under klimatkonventionen kom upp mycket sent i förhandlingsarbetet och det var delade meningar mellan parterna om det var lämpligt att inkludera sänkor redan under den första perioden med åtaganden (”budgetperioden” 2008-2012). Det anges i klimatkonventionens artikel 4.2 att parterna har skyldighet att vidta åtgärder för att motverka klimatförändring, genom att minska sina antropogena utsläpp av växthusgaser och skydda och öka sina sänkor och reservoarer för växthusgaser. Begreppet ”sänkor” är en översättning av termen ”sinks” och betyder att det sker ett upptag av växthusgaser från atmosfären till olika kolförråd (t.ex. landekosystemen). De parter som ville vänta med att inkludera sänkor i protokollet hänvisade till osäkerheter i den globala kolbalansen, metodosäkerheter för att bestämma kolförråd i skogsekosystemen, svårigheter att särskilja antropogena flöden från naturliga flöden samt även osäkerheter i den långsiktiga effekten på kolbalansen av när sänkorna förändras genom människans ingrepp. De länder som argumenterade för att inkludera sänkor redan från den första budgetperioden ansåg att det var viktigt att vidta åtgärder inom alla sektorer och att alla antropogena flöden som påverkar atmosfärens halt av växthusgaser borde ingå för att få största effekt och även för att kunna vidta de mest kostnadseffektiva åtgärderna.

Man fattade beslut om en kompromiss som innebär att sänkorna inkluderas i protokollet men endast i begränsad omfattning. Kompromissen har i artikel 3.3 av Kyotoprotokollet givits en ganska komplicerad utformning: ”Nettoförändringarna i utsläpp av växthusgaser från källor och upptag i sänkor som härrör från direkta antropogena förändringar vad avser åtgärder inom markanvändning och skogsbruk begränsade till nybeskogning, återbeskogning och avskogning sedan 1990, uppmätta som verifierbara ändringar i kollagren under varje åtagandeperiod, ska användas för att uppfylla de åtaganden som gjorts enligt denna artikel.” Detta innebär att det kolupptag som sker under budgetperioden (2008-2012) och som kan hänföras till nybeskogning och återbeskogning sedan 1990 korrigerat för de emissioner som avskogningen medför under budgetperioden kan räknas parterna tillgodo.

Dessutom finns i artikel 3.4 en möjlighet för parterna att fatta beslut om ytterligare aktiviteter som parterna har möjlighet att utnyttja för att möta åtaganden under den första budgetperioden.

Beräkningssättet, som brukar betecknas brutto-netto-beräkning, innebär att emissionerna/upptaget från skogsbrukssektorn inte räknas in i emissionsvärdet från basåret 1990 medan den begränsade

188 Internationellt arbete med klimatproblemet

nettosänka/nettoemission från de olika aktiviteterna i artikel 3.3. och eventuellt nya aktiviteterna i artikel 3.4 ska räknas med under budgetperioden 2008-2012 och subtraheras (nettosänka) eller adderas (vid nettoemission) till emissionerna under perioden.

Olika definitioner av aktiviteterna artikel 3.3 kan ge mycket skiftande utfall för olika länder liksom eventuella tillägg av nya aktiviteter enligt artikel 3. 4. Detta diskuteras under kommande avsnittet Konsekvenser för Sverige av olika definitioner av skogliga aktiviteter i artikel 3.3 och vid tillägg av nya aktiviteter enligt artikel 3.4 i Kyotoprotokollet nedan. IPCC har givits i uppdrag att i en särskild rapport (IPCC Special Report) göra en sammanställning av kunskapsläget för kolbalanser för de terrestra ekosystemen (landekosystemen) och att analysera implikationerna av olika definitioner av aktiviteterna i artikel 3.3 och implikationerna av att inkludera nya aktiviteter i artikel 3.4. Man ska också analysera om och hur antropogen påverkan kan särskiljas från naturliga processer och uppsakatta storleken av de sänkor som kan skapas genom olika åtgärder framför allt i frågan om skogskötsel och jordbruk.

Historiskt sett har skogsekosystemen utgjort en nettokälla för koldioxid och arealen skogsmark har minskat med 20 % sedan början av 1800-talet. I dag medför förändrad markanvändning i framför allt de tropiska skogarna en nettoemission av koldioxid (2,0±0,8 miljarder ton kol per år under 1980-talet). Detta kan jämföras utsläppen från fossila bränslen och cementproduktion under som under samma period låg på 5,5±0,5 miljarder ton kol per år. Framför allt de tempererade och boreala skogarna utgör dock samtidigt en betydande nettosänka (2,2±1,3 miljarder ton kol per år under 1980-talet) varför de terrestra ekosystemen globalt har utgjort en nettosänka under de senaste decennierna (0,2±1,0 miljarder ton kol per år under 1980-talet och 0,7±1,0 miljarder ton kol per år under 1990-talet). På grund av osäkerheten i dessa uppsakattningar kan inte storleken av skillnaden mellan dessa två decennier uppfattas som en trend mot ökande terrestrisk sänka, även om en långsam förändring i denna riktning inte kanuteslutas. Det är emellertid mycket osäkert hur länge en sådan utveckling i så fall kan fortgå. Det relativt höga nettoupptaget av koldioxid i tempererade och boreala skogar torde bero på en god skogsskötsel inom skogsbruket, en högre näringstillförsel huvudsakligen i form av förhöjd atmosfärisk deposition av kväve samt på att den förhöjda koldioxidhalten ökar fotosyntesaktiviteten (IPCC in prep.). Utan denna sänka skulle atmosfärens halt av koldioxid vara betydligt större och det finns därför anledning att vårda och om möjligt öka upptaget av kol i sänkor.

Internationellt arbete med klimatproblemet 189

Skogens roll som kolsänka i Sverige

För att kunna bedöma utfallet för Sverige av olika definitioner av aktiviteterna i artikel 3.3 och vid tillägg av nya aktiviteter i artikel 3.4 är det nödvändigt att analysera skogens nuvarande roll som kolsänka i Sverige

I Sverige har trädbiomassan i skogsmark ökat kontinuerligt sedan 1920-talet då systematiska mätningar påbörjades av Riksskogstaxeringen. Biomassan uttryckt i skogskubikmeter var 1760 miljoner m sk (miljoner skogskubikmeter) år 1926 och den hade ökat till 2930 miljoner m sk år 1994. Detta innebär en ökning på 66 % eller 17 miljoner m sk per år. Det totala förrådet av kol i trädbiomassan, dvs. i stamved, grenar, barr/blad och grova rötter uppgår för närvarande till cirka 1000 miljoner ton C (Ståhl 1999, Olsson 1999). Den årliga ökningstakten av detta kolförråd har de senaste åren varierat i intervallet 6 till 9,5 miljoner ton C per år. Ökningen beror på en hög tillväxt och på att det årliga uttaget genom avverkningar är lägre än den årliga tillväxten. Under 1990 till 1997 utgjorde uttaget genom avverkningar 64 % till 78 % av den årliga tillväxten. Den höga årliga tillväxten beror på ett effektivt skogsbruk men troligen också på faktorer som den atmosfäriska kvävedepositionen och den förhöjda koldioxidhalten. Det är svårt att särskilja olika faktorers relativa bidrag till den årliga tillväxten.

Baserat på olika scenarier för framtida virkesförbrukning har prognoser för den framtida lagerförändringen av kol i stående skog analyserats av Riksskogstaxeringen. I ett grundscenario med en ”normal” avverkningsnivå, dvs. en fortsättning av dagens avverkningsnivå, kommer lagerökningen av kol i stående skog att vara i genomsnitt cirka 10 miljoner ton C per år under en 50-årsperiod (Ståhl 1999). Även i ett alternativ med ”hög” avverkningsnivå (”högsta” möjliga uthålliga avverkningsnivå) kommer en nettoinbindning av kol att ske i stående skog på i genomsnitt 6 miljoner ton per år under en 50-årsperiod. Detta beror bland annat på åldersstrukturen i den svenska skogen. I båda avverkningsscenarierna beräknas att kolinbindningen successivt minskar för att efter 100 år endast vara marginell. I dessa beräkningar är inte hänsyn tagen till eventuella klimatförändringar. Nya beräkningar i utredningen Skogliga Konsekvensanalyser 1999, SKA 99, vid Skogsstyrelsen ger lägre värden på lagerökningen i stående skog; 6 resp. 2 miljoner ton C per år vid normal respektive en högre avverkningsnivå (Eriksson m.fl. in prep.)

Parallellt med den ökade inbindningen av kol i trädbiomassa sker också en inlagring i markens humuslager. Resultaten från ståndortskarteringen indikerar att kolförrådet på naturligt väldränerad skogsmark

190 Internationellt arbete med klimatproblemet

har ökat i intervallet 2-5 miljoner ton C per år under de senaste decennierna (Eriksson m.fl. in prep.). Även denna lagerökning kan vara kopplad till den ökade produktionen av trädbiomassa, men även bero på ändrad skogsskötsel, ökad kvävedeposition och minskad frekvens av skogsbränder. Det finns få analyser över hur kolförrådet förändrats i mineraljorden under humuslagret och ingen uppskattning över nettoflödet på nationell nivå. Kolförrådet i mineraljorden är väsentligt större än mängden kol i humuslagret och dess förändringar kan eventuellt överskugga humuslagrets förändringar, även om de procentuella förändringarna är relativt små.

Kolflödena från fuktig eller blöt skogsmark som dränerats under de senaste seklen är helt annorlunda. Ökad syretillgång i samband med dikningen medför en ökad mineralisering och en nettoemission av koldioxid från dessa jordar. Av landets 23 miljoner hektar produktiv skogsmark utgörs cirka 2,5 miljoner hektar av sådan skogsmark. Nettoemissionen från dessa marker uppskattas till cirka 2,5 miljoner ton C per år (Olsson 1999). Lindroth et al. (1998) har visat att skogekosystemet som helhet kan ge en nettoemission av koldioxid på årsbasis från denna typ av skogsmark. Nettoförändringen av kolförrådet i skogsmarkens humusskikt är således betydligt osäkrare än förändringen av kolförrådet i stående skog. Nettoresultatet för mark på nationell nivå ligger i intervallet en nettosänka på 2,5 miljoner ton C per år till en nettokälla på -0,5 miljoner ton C per år. I Tabell 8.2 ges en sammanfattning av kolbudgeten för den svenska skogen.

Tabell 8.2 Sammanfattande kolbudget för svensk skogsmark uttryckt i miljoner ton C per år

”Normal” ”Hög”

avverkningsnivå avverkningsnivå Lagerökning i trädbiomassa 10 6 Lagerökning i frisk, naturligt väldränerad mark 2-5 2-5 Lagerändring i blöt

Källa: Olsson, 1999. Anm. 1kg C motsvarar 3,67 kg CO2 (koldioxid)

Den årliga lagerökningen i trädbiomassa motsvarar ungefär 65 respektive 40 % av den totala årliga koldioxidemissionen i Sverige vid normal respektive hög avverkningsnivå. Åtgärder kan vidtas för att

Internationellt arbete med klimatproblemet 191

aktivt ytterligare öka kolsänkan i skogsekosystemen. Dessa diskuteras närmare i kapitel 13.5.2.

Konsekvenser för Sverige av olika definitioner av skogliga aktiviteter i artikel 3.3 och vid tillägg av nya aktiviteter enligt artikel 3.4 i

Kyotoprotokollet

Utformningarna av artiklarna 3.3 och 3.4 är resultatet av en kompromiss som syftade till att inkludera sänkorna endast i begränsad omfattning under den första budgetperioden 2008-2012. Artikel 3.4 ger parterna möjlighet att utnyttja de nya aktiviteter som kan komma att inkluderas under artikel 3.4 redan under den första budgetperioden, men former, regler och riktlinjer för att inkludera nya aktiviteter har ännu inte fastställts.

När det gäller aktiviteterna i artikel 3.3 så är definitionerna av ”afforestation” (nybeskogning) respektive ”deforestation” (avskogning) relativt entydiga. För svensk del berörs mycket små arealer av dessa aktiviteter. Nybeskogning berör årligen en areal på cirka 16 000 ha att jämföra med den totala arealen brukad skogsmark på cirka 23 miljoner ha. Av 16 000 ha avser endast 3 000 ha aktiv beskogning av åkermark, medan resterande areal kan hänföras till ändrad klassificering av igenväxande marker etc. Arealen avskogning är också liten och har årligen varit cirka 10 000 ha som kan hänföras till kraftledningsgator, infrastrukturutbyggnad, ändrad klassificering av mark med utglesat trädbestånd etc. (källor: SLU, inst. för skoglig marklära samt Skogsstatistisk årsbok 1998). Det större kolinnehållet i träd som avverkas gör att, trots den mindre arealen, dessa två aktiviteter redovisas som en liten nettoemission av koldioxid. Det finns flera sinsemellan mycket olika definitioner av termen ”reforestation” (återbeskogning). Enligt den definition som använts av IPCC, i riktlinjerna för utformandet av nationalrapporter, förutsätter återbeskogning en ändrad markanvändning. Enligt Food and agriculture organization of the United Nations (FAO) definition (FAO sammanställer internationell skoglig statistik) inkluderas återbeskogning efter normal avverkning. Återbeskogning enligt IPCC:s definition medför inte några nya arealer för Sverige. Ett problem med IPCC:s definition är att avverkning följt av plantering med främmande arter, s.k. plantageskogsbruk skulle ge kreditering men inte ett konventionellt, mer miljöanpassat skogsbruk med inhemska trädarter.

FAO:s definition skulle medföra att återbeskogning efter normal avverkning inkluderas. Detta skulle för Sverige kunna ge en nettosänka i trädbiomassa motsvarande högst 3,9 miljoner ton C per år

192 Internationellt arbete med klimatproblemet

(Karjalainen et al. 1999). Detta är ett teoretiskt värde framräknat ifrån biomassafunktioner och baserat på omgående återplantering efter avverkning. I praktiken skulle nettosänkan hamna på en betydligt lägre nivå. Karjalainen et al. (1999) redovisade också en alternativ beräkning för FAO-definitionen som även inkluderar kolförlusterna vid avverkning som då överväger och ger en stor nettoemission på 3,8 miljoner ton C per år. Detta motiverades av formuleringen i Kyotoprotokollet att man ska mäta ”verifierbara ändringar i kollagren under varje åtagandeperiod” och att samma areal ska omfattas 2008 som 2012. Detta strider dock mot texten i artikel 3.3 i Kyotoprotokollet där aktiviteten ”harvesting” (avverkning) inte finns med utan exkluderades från den begränsade listan av aktiviteter i artikel 3.3 av skälet att det skulle ge orimliga effekter (om inte tillväxten innan avverkning också räknades).

Man har ännu inte fastställt slutliga kriterier för hur eventuella nya aktiviteter som kan inkluderas enligt artikel 3.4 ska väljas ut. Vissa kriterier anges redan i artikeltexten såsom osäkerheter (i bestämning av aktivitetens effekter), transparens och verifierbarhet. Diskutionen rör om man bör välja brett definierade aktiviteter eller mer snävt avgränsade aktiviteter. I det senare fallet begränsas den kvantitativa effekten av att inkludera nya aktiviteter, och man riskerar inte att urholka åtagandet. Faktorer som datatillgänglighet, metodaspekter, osäkerheter och transparens talar dock sammantaget för mer brett definierade aktiviteter. Riskerna för läckage eller dubbelräckning minskar också. Brett definierade aktiviteter kan vara ett sätt att närma sig en mer fullständig redovisning av kolförråden (”full carbon stock accounting”). Om man väljer brett definierade aktiviteter kan det finnas skäl att begränsa den andel av sänkan som kan användas för att klara åtagandena i Kyotoprotokollet under den första budgetperioden eftersom åtagandena i Kyotoprotokollet gjorts med förutsättningen att sänkorna ska inkluderas endast i begränsad omfattning. En begränsning kan också göras för att ta hänsyn till osäkerheter i metoder och långsiktig effekt eller för att markera osäkerhet i att fastställa andel av sänkan som beror på direkt mänsklig påverkan. Om sänkorna inkluderas bredare inför kommande budgetperioder kan man anpassa åtagandenivåerna utifrån sänkans betydelse i olika länder. Upptaget av kol i sänkor i de terrestra ekosystemen är en viktig faktor för begränsningen av koldioxidhalten i atmosfären (se ovan) och det är angeläget att det finns incitament för att bedriva en skogsskötsel som upprätthåller eller ökar upptaget av koldioxid i sänkor.

Det bör noteras att det är oklart om markkolet ska räknas in för aktiviteterna i artikel 3.3 eller för de nya aktiviteterna i artikel 3.4. Man kan anta att bedömningar om metodosäkerheter kommer att väga tungt för det beslut som kommer att fattas.

Internationellt arbete med klimatproblemet 193

För Sverige kan val av nya aktiviteter i skogssektorn i artikel 3.4 potentiellt få stort genomslag. Man kan dock anta att vikten av dessa sänkor kommer att begränsas under första budgetperioden om man använder brett definierade aktiviteter såsom ”forest management” (skogsskötsel) och att åtagandenivåerna anpassas inför kommande budgetperioder.

I artikel 3.4 ges även möjlighet att inkludera aktiviteter som berör jordbruksmark. Detta kan dock tekniskt bli mer komplicerat då emissionerna/upptaget från jordbrukssektorn inte exkluderats för emissionsberäkningarna i protokollet för basåret 1990 och därmed kan inte beräkningsprincipen ”brutto-netto-beräkning” som används för skogsbruket tillämpas.

Sverige har inte lämnat några uppgifter om koldioxidflöden till eller från jordbruksmark i de två nationalrapporter som lämnats in till klimatkonventionen (för åren 1990 resp. 1995). Man har bedömt att jordbruksmarken totalt är nära neutral ur koldioxidsynpunkt.

IPCC:s särskilda rapport kommer att läggas fram i maj 2000 för att kunna behandlas vid sessionerna med klimatkonventionens operativa undergrupp SBSTA under maj och september 2000 med ambitionen att beslut ifråga om definitioner och eventuella nya aktiviteter ska kunna tas vid klimatkonventionens sjätte partsmöte i november 2000. Vid sidan av IPCC:s rapport kommer analys av landsspecifika data att vara av central betydelse innan beslut fattas. Det är angeläget att analysera konsekvenserna av olika val av definitioner och tillägg av nya aktiviteter för enskilda länder innan beslut fattas. Tidigast vid klimatkonventionens sjätte partsmöte i Haag hösten år 2000 kommer beslut att fattas om definitioner av aktiviterna rörande sänkor i artikel 3.3 och om eventuella nya aktiviteter i artikel 3.4. Dessförinnan är det oklart om eller i vilken utsträckning Sverige kan tillgodoräkna sig sänkor under den första budgetperioden.

Bunkerbränslen

Bränslen som används inom internationell luftfart och sjöfart (bunkerbränslen) ingår inte i de åtaganden som gäller för den första åtagandeperioden i Kyotoprotokollet (2008-2012). Enligt protokollets artikel 5.2 gäller att ”De metoder för uppskattning av antropogena utsläpp från källor och upptag i sänkor av alla växthusgaser som inte omfattas av Montrealprotokollet ska vara de som antogs av mellanstatliga panelen för klimatförändring och godkändes av partskonferensen vid dess tredje möte”. Enligt dessa regler redovisas

194 Internationellt arbete med klimatproblemet

utsläpp från bunkerbränslen inte i de nationella utsläppen, utan dessa utsläpp redovisas separat.

Utsläpp från bunkerbränslen ökar kontinuerligt, och enligt internationella bedömningar kommer hälften av den sänkning av utsläppen med 5,2 % som industriländerna åtagit sig i Kyotoprotokollet att ätas upp av ökade utsläpp från internationell luftfart. Förhandlingar förs om hur dessa utsläpp bör behandlas för perioden efter år 2012. De alternativ som diskuteras är överenskommelser om åtgärder för att begränsa utsläppen eller att inkludera bunkerbränslen i de nationella åtagandena.

8.3 EU:s klimatpolitik och Sveriges position

EU har spelat en central och konstruktiv roll under förhandlingsprocessen. En särskild grupp på delegationschefsnivå och en expertgrupp med olika sammansättning beroende på frågornas karaktär har inrättats. I dessa grupper bereds och hanteras olika frågor. Unionen lägger fram egna förslag och agerar samlat under mötena i partskonferensen och dess undergrupper. För att stärka samordningen i EU mellan olika sektorer har man i begränsad utsträckning hållit gemensamma möten med arbetsgrupper som har anknytning till klimatfrågan. Strategier för hållbar utveckling har i den s.k. Cardiff-processen antagits på bl.a. energi - och transportområdet i syfte att integrera bl.a. klimataspekterna i rådets löpande arbete. EU:s miljöministrar har vid möten i rådet under de senaste åren alltid haft klimatfrågan på dagordningen. Ministrarnas slutsatser har fungerat som grundläggande förhandlingsmandat för EU under konventionens möten. Generellt sett har Sverige haft goda möjligheter att få gehör för sina synpunkter under EU-koordineringen. Sveriges relativt starka engagemang, som bland annat har sin grund i vårt allmänna agerande i Rio-processen skapar förväntningar inför ordförandeskapet under första halvåret 2001. Hittills har Sverige kunnat påverka förhandlingens gång och ibland spelat en ledande roll, t.ex. i fråga om Berlinmandatet. Inriktningen för Sverige har ofta varit att försöka medla mellan olika ståndpunkter och sträva efter att markera sambanden mellan klimatfrågan och andra inslag i Rio-processen.

Internationellt arbete med klimatproblemet 195

8.3.1 Bördefördelningen inom EU

Bördefördelningen mellan EU–länderna framgår av Tabell 8.3. Både EU och dess 15 medlemsstater är med i UNFCCC. Enligt Kyotoprotokollet har unionen ett kvantifierat utsläppsmål på -8 % och så har också de individuella medlemsstaterna. EU-kommissionen ser det som önskvärt att medlemsstaterna ratificerar protokollet samtidigt.

Bördefördelningen utarbetades under det holländska ordförandeskapet första halvåret 1997. Den baserades på kalkyler som innefattade flera olika element. Bördefördelningen är ett grovt hänsynstagande till i första hand karbonintensitet i ekonomin, utsläpp per capita, industristruktur, geografiska och klimatförhållanden samt tidigare gjorda insatser. Genom överenskommelsen inom EU är de enskilda medlemsstaterna främst bundna till denna i stället för EU:s samlade mål på 8 % reduktion av växthusgaser enligt Kyotoprotokollet. Enligt artikel 4, i Kyotoprotokollet så är de enskilda länderna ansvariga för målet om bördefördelningen inte skulle verkställas. EU-länderna deklarerade i Kyoto att de avsåg att uppfylla sitt åtagande i enlighet med artikel 4.

6. I de fall samarbetande parter samverkar inom ramen för en organisation

för regional ekonomisk integration som är part i detta protokoll och i sam-

förstånd med denna organisation, skall varje medlemsstat i organisationen

individuellt och tillsammans med organisationen, vilken skall följa artikel

24, om man inte lyckas uppnå den totala gemensamma nivån för utsläpps-

minskning, bära ansvaret för sin utsläppsnivå enligt vad som anmälts i

enlighet med denna artikel.

I den bördefördelning (se Tabell 8.3) som finns inom EU är det bara Grekland, Irland, Spanien och Portugal som har möjlighet att öka sina utsläpp under budgetperioden vid sidan av Sverige. Sverige kan dock närmast jämföras med Frankrike och Finland som båda har ett åtagande att stablisera sina utsläpp till 1990-års nivå. Frankrike och Sverige har bland de lägsta utsläppen av växthusgaser per capita inom EU och en låg andel fossilbaserad elproduktion. Det kan noteras att Norge och Island som också har en praktiskt taget fossilfri elproduktion på liknande grunder erhållit ett utrymme i Kyotoprotokollet att öka sina utsläpp med 1 respektive 10 %. Övriga länder inom EU måste enligt denna fördelning minska sina utsläpp med mellan 6 och 28 %.

Innebörden av det ”solidariska ansvar” som framgår av artikel 4 är oklar.

196 Internationellt arbete med klimatproblemet

Tabell 8.3 Bördefördelning mellan EU–länderna

Källa: European Commission, 1999d.

Det europeiska arbetet med klimatfrågan bedrivs i huvudsak inom EU. De europeiska länder som står utanför EU är bland annat Island, Lettland, Litauen, Norge, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern. Dessa länder är parter med kvantifierade åtaganden om begränsning eller minskning av utsläpp i förhandlingarna.

8.3.2 EU:s klimatpolitik

EU deltar som en part i klimatförhandlingarna i klimatkonventionen. EU har accepterat en reduktion av sina utsläpp jämfört med utgångsläget 1990 av klimatpåverkande gaser ned till -8 % för perioden 2008-2012.

Styrmedel och åtgärder (policies and measures)

I ett meddelande från kommissionen till rådet och parlamentet sägs det att politiken primärt måste genomföras på den nationella nivån (Europeiska gemenskapernas kommission 1999, 19/5). Inom elva områden ser kommissionen det som nödvändigt med åtgärder. Man vill få till stånd en förstärkning av både nationella och gemensamma och samordnade strategier men samtidigt att huvudansvaret för att ta fram

Internationellt arbete med klimatproblemet 197

lämpliga strategier och åtgärder ligger hos medlemsstaterna. Kommissionen är dock av den åsikten att av de åtgärder som genomförs på gemenskapsnivå ska ses som ett viktigt komplement till de nationella initiativen. Kommissionen har också uppmanat Ekofinrådet (EU:s finansministrar) att prioritera antagande av förslaget om ett direktiv om en skatt på energiprodukter. Dessutom menar kommissionen att medlemsstaterna bör utveckla lämpliga skatter för energieffektivitet och minska utsläppen av växthusgaser. Vidare anser kommissionen att effektiva och långtgående miljööverenskommelser kan utgöra en grund för betydande minskningar av utsläppen i särskilda industrisektorer. Vikten av tillförlitliga och aktiva övervaknings- och kontrollsystem poängteras också.

Inom EU och kommissionen används uttrycket ”best practice” för styrmedel och åtgärder i klimatpolitiken. Begreppet ”best practice” hänförs till bland annat frågan om en optimal användning av teknologi eller tekniker för att kostnadseffektivt reducera utsläppen av växthusgaser, användningen av bästa möjliga teknik (Best Availiable Technology, BAT), optimal utveckling av klimatpolitiska styrmedel och åtgärder eller kombinationer av alla ovanstående. Generellt sett menar kommissionen att dessa styrmedel och åtgärder ska sikta på att signifikant reducera och minimera de globala växthusutsläppen och överensstämma med en hållbar utveckling. Kommissionen är av den åsikten att dessa styrmedel och åtgärder inom klimatpolitiken utvecklas bäst med ett angreppssätt där man tar hänsyn till klimatet inom speciellt sektorerna energi, transporter, jordbruk och finanspolitik (European Commission, 1999, Climate Change - Best Practice).

Vid sidan av arbetet med att försöka få fram ett internt handlingsprogram så att EU klarar sitt eget åtagande har direktivförslag utarbetats inom flera områden som påverkar ländernas möjlighet att minska och begränsa utsläppen. Det finns vid sidan av eller parallellt med detta ett antal gemensamma och koordinerade åtgärder som är under övervägande eller som redan har mynnat ut i beslut. Exempel på detta är kommissionens överenskommelse med ACEA (europeiska bilindustrin) som mynnat ut i en rekommendation där bilindustrin tagit på sig att minska koldioxidutsläppen från nytillverkade bilar genom lägre bränsleförbrukning. Vidare finns en höjning av skattesatserna på drivmedel, fartbegränsningar, beskattning av flygbränsle, program för att främja nya och kostnadseffektiva tekniker, FoU i femte ramprogrammet, särskilt förnybara energikällor, koordinerade åtgärder för de avreglerade energimarknaderna med bland åtgärderna och styrmedlen (för en fullständig genomgång hänvisas till Common and Co-ordinated Policies and Measures, underlag till Klimatkommittén 1999-06-17, STEM och NV).

198 Internationellt arbete med klimatproblemet

Harmoniserad energibeskattning inom EU?

Harmoniserade energiskatter inom EU är en viktig fråga för den framtida klimatpolitiken, både internationellt och i Sverige. En harmoniserad skatt skulle kunna betyda att nödvändiga utsläppsreduktioner lättare skulle kunna åstadkommas inom EU. En gemensam energibeskattning inom EU skulle också kunna innebära att svensk industri inte förlorar i konkurrenskraft i förhållande till andra EUländer som inte har sådan beskattning.

Förslaget till energibeskattningsdirektiv innebär att vissa minimiskattenivåer ska uppnås på energiområdet. Medlemsstaterna bestämmer själva vilka indirekta skatter (utom mervärdesskatten) som ska användas för att uppnå dessa minimiskattenivåer. Koldioxidskatt kan således införas om medlemsstaterna så önskar, men är inte tvingande. Arbetet med ett nytt energiskattedirektiv har fortsatt under 1999 och början på år 2000. Trots flera kompromissförsök har enighet ännu inte kunna nås. Förhoppningen är dock fortfarande att det ska vara möjligt att harmonisera energibeskattningen inom EU.

Energiprogram inom EU

Under kommissionen finns flera program som stöder verksamhet för att åstadkomma effektivare användning av energi och introduktion av förnybar energi. Flera initiativ syftar till att minska energikonsumtionen och stabilisera koldioxidutsläppen. Några program är ALTENER, JOULE, SAVE och THERMIE. SAVE har resulterat i så kallade regionala energikontor vilka beskrivs i kapitel 9 då de är att betrakta som en resurs på den regionala/kommunala nivån. I Sverige finns 12 energikontor vilka täcker nästan hela landet.

8.3.3 Klimat- och energipolitik några utvalda länder

I detta avsnitt lyfter vi fram några intressanta exempel på hur man valt att agera i klimatfrågan i några europeiska länder. Bland annat har Danmark, Norge och Nederländerna kommit långt i arbetet med att ta fram strategier för att reducera sina utsläpp av växthusgaser.

ALTENER - Specific Actions for Greater Penetration of Renewable Energy Sources. JOULE; Joint Opportunities fon Unconventional or Long-term Energy Supply. SAVE; Specific Actions for Vigorous Energy Efficiency. THERMIE; Technologie Européennes pour la Maitrise de lénergie.

Internationellt arbete med klimatproblemet 199

De utvalda länderna är inte på något sätt representativa för omvärldens klimatpolitiska ansträngningar.

Danmark

Den danska klimatstrategin utarbetas bl a i samarbete med Miljøstyrelsen, Skov- og Naturstyrelsen, Landsplanafdelingen samt departementen. Danmark är ett av de länder inom EU som ska minska sina utsläpp mest; i EU:s bördefördelning har landet förpliktat sig till att minska sina utsläpp av växthusgaser med 21 % till perioden 2008- 2012 i förhållande till emissionerna 1990.

Strategin omfattar samma sektorer som i Sverige, dvs. transport, energi, lantbruk, industri m. fl. Innehållet i strategin avseende styrmedel och åtgärder som skiljer sig från svenska förhållanden är bl a att man diskuterar så kallade koldioxidkvoter på nationell nivå.

Danmark har lagt stor vikt vid att främja energibesparingar och energieffektiviseringar samt att ställa om energiproduktionen till renare bränslen. Bland annat har Danmark satsat på vindkraft.

Nederländerna

Nederländerna har enligt bördefördelningen en utsläppsreduktion av växthusgaser på 6 % till perioden 2008-2012 i förhållande till utsläppen 1990. Det krävs att Nederländerna reducerar sina utsläpp med 50 miljoner ton koldioxid. Hälften (25 miljoner ton) av den krävda utsläppsreduktionen på 6 % ska vidtas genom åtgärder i landet.

Den nederländska strategin är särskilt intressant med avseende på hur man valt att implementera klimatpolitiken. De nyttjade och tilltänkta styrmedlen skiljer sig inte markant från andra länders men implementeringen säkerställs i ett längre perspektiv genom olika paket innehållande styrmedel och åtgärder. Paketen tänkes inträda efter uppföljning i givna tidsperioder. Nederländerna tänker sig också nyttja de flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet. Den första delen av planen innehåller åtgärder i landet som följs upp av en andra del där åtgärder vidtas utanför landets gränser. Det nederländska parlamentet har ännu inte tagit ställning till den andra delen av planen eftersom reglerna för användningen av de flexibla mekanismerna än så länge är oklara.

Den första delen som enbart består av åtgärder inom landet består av tre paket, ett baspaket, ett reservpaket och ett som Nederländerna kallat ”the innovation package”. Innehållet i baspaketet är i korthet

200 Internationellt arbete med klimatproblemet

åtgärder för att reducera utsläppen med totalt 25 miljoner ton till 2008- 2012. Inom trafiksektorn återfinns huvudsakligen skatteåtgärder riktade mot konsumenter i syfte att få dessa att köpa mer bränsleeffektiva bilar och att få trafikanterna att köra och använda sina bilar på ett effektivare och selektivare sätt. Hastighetsbegränsningar på vägarna ska också ses över. Det krävs också stora reduktioner koldioxid genom intensifierade energisparprogram, åtgärder i koleldade kraftverk och överenskommelser angående förnybar energi till 2010. Baspaketet innehåller slutligen åtgärder för att reducera utsläppen av andra växthusgaser än koldioxid inom industrin.

Reservpaketet är att betrakta som ett säkerhetsnät som aktualiseras om baspaketet inte når de önskvärda målen. Om reservpaketet utlöses är en fråga för utvärderingar som ska ske 2002 och 2005. Reservpaketet innehåller huvudsakligen ytterligare höjningar av energiskatter, en höjning av bränslepriset och underjordisk lagring av koldioxid från stora industrier. Det finns också planer på att reducera utsläppen av lustgas i reservpaketet. Denna reduktion är emellertid beroende på teknikutvecklingen. Utsläppen av lustgas i Nederländerna är stora och om teknologin blir tillgänglig är potentialen 10 miljoner ton koldioxidekvivalenter.

Slutligen, det så kallade inovationspaketet, innehåller åtgärder med siktande mot framtiden. I huvudsak består det av ny teknologi och nya instrument som regeringen kan använda sig av för att nå de nödvändiga utsläppsnivåerna (Ministry of Housing, Spatial Planning and Environment, 1999).

Norge

Norge får enligt Kyotoprotokollet öka sina utsläpp med 1 % till budgetperioden 2008-2012.

Det viktigaste klimatpolitiska instrumentet sägs bli skatteväxling mot ”gröna skatter”. Skatteväxlingen innebär en höjning av skatterna på föroreningar och miljömässigt skadliga energiformer samtidigt som skatten på arbetskraft och inkomst sänks.

En siffra som nämns är en skatt på 100 NOK per ton koldioxid i sektorer som nu är undantagna. Vissa industribranscher kommer emellertid att få lättnader. Lättnaderna kommer sedan gradvis att reduceras. I Norge har både koldioxid-kvoter och tankar på att samla koldioxid i underjordiska hålrum diskuterats som möjliga styrmedel och åtgärder. Fiskeflottan och luftfarten kommer också att bli kompenserade för de extra kostnaderna. Vad gäller andra gaser så har

Internationellt arbete med klimatproblemet 201

regeringen i en proposition föreslagit skatter på Metan (300 NOK/ton). Den norska regeringen överväger också att introducera skatt på HFC.

Andra medel som regeringen ska introducera för att reducera utsläppen är så kallade ”frivilliga avtal”. Dessa avtal ska introduceras i industrisektorer där avtalen förväntas bidra till större utsläppsminskningar än användningen av andra styrmedel. I den norska strategin framförs med emfas vikten av att klimatpolitiska hänsyn tas i den långsiktiga markanvändningen och byggsektorn. Forskning och utveckling samt lokalt agenda 21-arbete är ytterligare viktiga element i den norska strategin. Norge presenterade nyligen resultatet av sin ”kvotutredning” (Miljøverndepartementet 1999).

Exempel från några andra länder

Parlamentet i Schweiz beslutade hösten 1999 om en lag att sänka sina utsläpp av koldioxid mer än vad landet åtog sig i Kyoto. Schweiz har ett kvantifierat åtagande om 8 procents minskning av sina utsläpp enligt Bilaga B i Kyotoprotokollet. Det Schweiziska parlamentet har i en lag åtagit sig att sänka sin utsläpp med ytterligare 2 procent (tot. 10 procents utsläppsreduktion). En särskild artikel i lagen säger att en särskild skatt på koldioxid ska införas från år 2004 om man då gör bedömningen att utsläppsmålet inte kommer att nås. Skatten får bli högst 210 scweiziska francs per ton. Några sektorsmål i den Schweiziska strategin är att minska koldioxidutsläppen från oljeeldning med 15 % och utsläppen från vägtrafik med 8 %. Ytterligare åtgärder som vidtagits är beslut om kilometeravgifter för tunga lastbilar och en särskild lag om energieffektivitet och alternativa bränslen. Parlamentet beslutade om en ny energiskatt hösten 1999. Enligt beslutet ska en övergångsskatt på icke-förnybara energikällor introduceras år 2001. Skatten innebär en ökning på ungefär 2 öre per kWh. En fjärdedel av detta kommer att gå till subventioner av förnybar energi (http://www.admin.ch).

I januari 1999 införde Italien en koldioxidskatt för att nå Kyotoprotokollets åtagande. Italien ska enligt bördefördelningen inom EU reducera sina utsläpp med 6,5 % till budgetperioden 2008-2012. Enligt uppgifter har koldioxidskatten endast haft marginella effekter på bensinpriset (32 lire per liter). Den oblyade bensinen har stigit med 240 lire (IL 240 = euros 0.12 = 1,20 kronor). Skatten har renderat i ett drygt 10 öre högre pris per liter bensin. Det är intressant att Italien har infört en koldioxidskatt. Emellertid är det viktigt att poängtera att koldioxidskattens och bensinprisets effekter också är beroende av andra energiskatter.

202 Internationellt arbete med klimatproblemet

Frankrike har lagt fram ett program med inte mindre än 92 olika åtgärder. Koldioxidskatt och kollektivtrafik är centrala instrument i strategin.

8.4 Kommitténs slutsatser och samlade bedömning

Sveriges initiativ till Riokonferensen, Sveriges höga profil i klimatfrågan och processerna kring de flexibla mekanismerna och sänkorna som kan få stor betydelse för möjligheterna att ratificera protokollet och utsikterna att uppfylla de svenska åtagandena gör det angeläget att även fortsättningsvis medverka aktivt i det internationella förhandlingsarbetet i klimatfrågan. Bert Bolins tidigare ordförandeskap i IPCC och nu Margot Wallströms position som EU-kommissionär för miljömed klimatfrågan som uttalad prioritet understryker också vikten av detsamma. För detta krävs tillräckliga resurser.

Utifrån de rent teoretiska utgångspunkterna i kapitel 7 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning, är de flexibla mekanismerna särskilt intressanta då det ger Sverige möjligheter att vidta åtgärder i samverkan med andra parter och utanför landets gränser och tillgodoräkna sig utsläppsminskningar till en lägre kostnad än vad som skulle vara fallet om motsvarande minskningar skulle göras i Sverige.

Sverige har som vi redan nämnt en positiv grundinställning till de flexibla mekanismerna i de internationella klimatförhandlingarna. Sverige har från första början gjort betydande insatser för att utveckla främst gemensamt genomförande (Joint Implementation).

Den pilotprojektsverksamhet som Sverige hittills bedrivit inom ramen för klimatkonventionens försöksfas för gemensamt genomförande och som omfattar omkring sjuttiotalet projekt i de tre baltiska länderna, Ryssland och Polen har rönt internationell uppskattning och bidragit med betydelsefulla erfarenheter. Det samarbete som Sverige tillsammans med flera andra länder nyligen inlett med Världsbanken i dess Prototype Carbon Fund (PCF) kan också förväntas bidra med ökad kapacitetsuppbyggnad samt empiriskt underlag för regler och riktlinjer som kan bidra till att flexibla mekanismer utformas till ett pålitligt trovärdigt och effektivt system för internationellt klimatsamarbete.

Sedan Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige (Dir 1999:25) avslutats bör fortsatta analyser och förberedelser genomföras för en framtida tillämpning av mekanismer i svensk klimatstrategi. Särskilt bör de ansatser som görs inom ramen för EG-kommissionen, Nordiska ministerrådet och

Internationellt arbete med klimatproblemet 203

Östersjöländernas energisamarbeten fullföljas med syfte att ytterligare klargöra förutsättningarna och förbereda tillämpning av protokollets mekanismer. För de långsiktiga investeringar som berörs av utsläppsbegränsningar inom t.ex. energi- och transportområdet är det mycket betydelsefullt, inte minst från konkurrenssynpunkt, att osäkerhet om framtida planeringsförutsättningar minskas så långt detta är möjligt. Osäkerheten är främst betingad av den internationella förhandlingsituationen. När klarheten på denna punkt ökar är det av stor vikt att Sverige har en hög beredskap att etablera system för mekanismer.

Utöver fortsatt analys inom regeringskansliet beträffande förutsättningar och former som underlag för ett framtida beslut behövs även ytterligare praktiska erfarenheter. Klimatkonventionen beslutade vid den femte partskonferensen 1999 att förlänga pilotfasen för gemensamt genomförda aktiviteter (activities implemented jointly). Särskild vikt lades vid en ökad geografisk spridning av projekten till fattiga länder. Sverige bör genomföra projekt i sådana länder. Kommitten anser därför att regeringen bör överväga att uppdra åt Energimyndigheten att efter samråd med Sida genomföra pilotprojekt avseende mekanismen för ren utveckling.

Det finns som vi sett stora svårigheter i behandlingen av sänkorna internationellt dessutom finns signaler om betydande svårigheter att finna lösningar som kan desarmera denna fråga för förhandlingsparterna inför mötet år 2000 (COP 6). För ett land som Sverige med stora skogsområden är frågan om sänkor särskilt viktig.

Det är för närvarande oklart om eller i vilken utsträckning Sverige kan tillgodoräkna sig sänkor under den första budgetperioden. Sverige bör i de fortsatta förhandlingarna verka för att sänkor inkluderas på ett sätt som inte snedvrider åtagandena i Kyotoprotokollet, där storleken på reduktions- eller begränsningsåtagandena gjorts med förutsättningen att sänkorna ska inkluderas i begränsad omfattning. Givet denna restriktion bör Sverige verka för att sänkor inkluderas på ett sätt som är neutralt och uppfattas som rättvist. Detta innebär att sänkor som parter kan utnyttja för att möta åtaganden bör återspegla en verklig sänka för skogsbruket som helhet. Det är också angeläget att definitioner utformas så att ett konventionellt miljöanpassat skogsbruk inte missgynnas i förhållande till plantageskogsbruk i protokollet. Med tanke på skogsekosystemens stora betydelse för den globala kolbalansen är det angeläget att skydda kolförråd och verka för att upptag i sänkor bibehålls eller ökas. Det är angeläget att besluten som fattas av konventionens partsmöte ger incitament till en god skogsskötsel i dessa avseenden och att det sker inom ramen för ett långsiktigt uthålligt skogsbruk.

204 Internationellt arbete med klimatproblemet

Oavsett vilka lösningar som kommer att nås när det gäller flexibla mekanismer och sänkor behöver vi genomföra kraftfulla åtgärder för att begränsa utsläppen av växthusgaser för att kunna möta våra åtaganden enligt Kyotoprotokollet och förbereda de ännu kraftigare mera djupgående reduktioner som blir nödvändiga i nästa åtagandeperiod. Vi måste också integrera klimatfrågan i vår u-landspolitik på ett mera effektivt sätt. I själva verket måste, enligt kommitténs uppfattning, en svensk ratifikation, vilken måste samordnas med övriga EU-medlemstaters, och de legalt bindande åtaganden som följer med en sådan ratifikation, föregås av att förutsättningarna åtminstone i huvudsak klargörs beträffande bl.a. sänkor och flexibla mekanismer. Mot bakgrund av de betydande osäkerheter som finns i prognoser för den framtida utsläppsutvecklingen i Sverige är det kommittens bedömning att fortsatta åtgärder inom landet är nödvändiga i kombination med en ansvarsfull tillämpning såväl av principerna för tillgodoskrivande av sänkökningar som insatser tillsammans med andra parter och tillgodoräknande av dessa genom flexibla mekanismer, är avgörande för att med säkerhet kunna uppfylla åtagandena enligt Kyotoprotokollet.

Klimatfrågorna kan endast tacklas effektivt genom ett långt drivet internationellt samarbete. I en globaliserad världsekonomi är växthuseffekten ett av de globala miljöhot som måste angripas utan dröjsmål om inte själva grunderna för framtida ekonomisk tillväxt sätts i fara. Framtida generationers intressen måste enligt definitionen på hållbar utveckling tillgodoses. Men detta måste ske med hänsyn till dagens behov av utveckling och kamp mot fattigdom på global nivå. För Sverige bör klimatfrågan också ses som ett tillfälle att aktivera vår u– landspolitik och genom effektiva insatser i fattiga länder visa internationell solidaritet.

Kommittén bedömer det som centralt att Sverige även fortsättningsvis agerar kraftfullt internationellt för att behålla sitt engagemang i klimatfrågan. Det är viktigt att åtgärder och styrmedel harmoniseras över nationsgränserna i så stor utsträckning som möjligt eftersom detta bidrar till att Sveriges samlade klimatstrategi lättare kan genomföras.

9 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

Kommitténs förslag och bedömningar avseende den nationella nivån:

• Kommittén lämnar inga förslag om en ytterligare nedbrytning av nationella utsläppsmål för fler sektorer. Motivet är klimatproblemets globala karaktär, den långsiktighet som utmärker frågan, fördelningsaspekter samt nedanstående förslag som behandlar myndigheternas arbete. Koldioxidmålet för transportsektorn har formulerats efter ett omfattande utredningsarbete som tidigare har genomförts. Kommittén förordar att målet kvarstår. • Klimatpolitiska överväganden bör beaktas i direktiv till utredningar inom de politikområden som berörs av klimatpolitiken. Bedömningarna ska omfatta hur lämnade förslag påverkar utsläppen av växthusgaser. Syftet är att förbättra beslutsunderlaget och underlätta för den politiska nivån att göra avvägningar mellan olika intressen. • Myndigheternas ansvar och uppgifter för genomförandet av klimatpolitiken bör regleras i instruktion och regleringsbrev för respektive myndighet. De myndigheter som i första hand berörs är Naturvårdsverket, Boverket, Statens Energimyndighet, NUTEK, Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Vägverket, SIKA, Konsumentverket, Statens Jordbruksverk, Sida, och Skogsvårdsorganisationen dvs. Skogsstyrelsen och Skogsvårdsstyrelsen Uppgifterna innebär: ∗ ett ansvar för en enhetlig redovisning av utsläpp inom de sektorer där utsläpp av växthusgaser sker, ∗ att redovisa vilka åtgärder som vidtas,

208 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

∗ att upprätta planer och lämna förslag till ytterligare åtgärder för

att minska utsläppen av växthusgaser och hushålla med energi.

Detta bör omfatta en bedömning av kostnader samt vilka

styrmedel som är lämpliga att använda, ∗ att genomföra åtgärder som de ansvarar för samt ∗ att följa upp åtgärder. • Till ovan nämnda myndigheter bör regeringen lämna uppdrag att

upprätta planer för att minska utsläppen av växthusgaser. Syftet

är att åstadkomma en process, där myndigheterna utreder

förutsättningar för åtgärder och lämnar förslag enligt

ovannämnda beskrivning. Myndigheterna ska i varje enskilt fall

ta tillvara möjligheterna till samverkan med övriga myndigheter.

Frågan om planerna bör vara sektorsövergripande kan diskuteras.

• Statliga verksamheter bör även minska utsläppen genom t.ex.

energieffektiviseringar inom den egna verksamheten samt att i

samband med upphandling av fordon, transporttjänster, resor,

lokaler och entreprenadarbeten sträva efter att sådana

upphandlingar väljs som innebär låga utsläpp av växthusgaser

och hushållning med energi. Det kan ske genom att tillämpa de

rekommendationer som utarbetas av delegationen för ekologiskt

hållbar upphandling (M1998:01). Information bör spridas till

kommuner, landsting och stat om vikten av att ställa miljövillkor

vid upphandling.

• I samband med utvecklingen av miljöledningssystem i statliga

verksamheter bör klimatfrågan uppmärksammas.

• Regeringen bör skyndsamt informera medborgarna och samhället

i stort om växthuseffekten och om möjligheter till medverkan att

begränsa klimatpåverkan genom egna åtgärder samt om

nödvändigheten av skärpta styrmedel. Informationen bör

utformas i bred samverkan med myndigheter, näringsliv, fackliga

organisationer, kommuner och frivilliga organisationer. Statens

utgifter uppskattas till 300 miljoner kr. Informationen bör

genomföras under perioden 2001-2003. • Konsumentverket bör i samarbete med Naturvårdsverket få till

uppdrag att utforma ett informationsmaterial som konkret

beskriver vad hushåll själva kan göra för att minska utsläppen av

växthusgaser.

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 209

• Regeringen bör årligen rapportera till riksdagen i samband med att rapportering genomförs till internationella organ. Behovet av överblick över åtgärder och resultat kan därmed tillgodoses. Information om såväl utsläpp som resultat av vidtagna åtgärder samt vilka styrmedel som bör användas når därmed alla beslutsnivåer. • En samlad utvärdering av måluppfyllelse och uppnådda resultat bör genomföras vart fjärde år. På grundval av uppnådda resultat bör klimatpolitiska beslut fattas av riksdagen om en eventuell revidering av mål, fortsatta åtgärder och styrmedel, samt ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter. • Kommittén föreslår att samordningen inom regeringskansliet förstärks i syfte att bl.a. leda och fördela ansvar för ett brett genomförande av klimatpolitiken. Kommittén förordar en organisatorisk lösning som säkerställer ett tydligare politiskt inflytande samt att behov av kansliresurser för ändamålet bör tillgodoses. • Kommittén föreslår att ett Klimatråd inrättas på myndighetsnivå. Rådet bör vara rådgivande och utgöra ett stöd för Naturvårdsverket i deras nuvarande myndighetsuppgifter avseende de frågor som rör genomförandet av klimatpolitiken och efterföljande rapportering. Rådet bör därvid medverka till att ta fram underlag för en samlad utvärdering för att säkerställa genomförande av klimatpolitiken. Till rådet bör ett mindre kansli knytas. Följande myndigheter bör ingå i rådet: Naturvårdsverket, Boverket, Statens Energimyndighet, NUTEK, Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Vägverket, SIKA, Konsumentverket, Statens Jordbruksverk, Sida, och Skogsvårdsorganisationen, dvs. Skogsstyrelsen och Skogsvårdsstyrelsen.

Kommitténs förslag och bedömningar avseende den regionala och lokala nivån:

• Regionala utsläppsmål för växthusgaser bör inte beslutas på nationell nivå. Bedömningar om behov av regionala mål bör övervägas på den regionala nivån. Därigenom kan förutsättningar skapas för fortsatta insatser på den regionala nivån. • Länsstyrelserna bör i den regionala planeringen uppmärksamma effekter på utsläpp av växthusgaser och bedöma alternativ med begränsad klimatpåverkan.

210 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

• Länsstyrelserna bör även fortsättningsvis bedriva ett aktivt arbete i samverkan med övriga sektorer inom ramen för strategi för regional miljö (STRAM). Arbetet bör omfatta åtgärder för att minska utsläppen av samtliga växthusgaser. • Ett aktivt miljöarbete pågår sedan länge inom landstingen, inom kollektivtrafiken och i samband med fastighetsförvaltningen. Det är väsentligt att även fortsättningsvis bedriva ett arbete som bidrar till genomförandet av klimatpolitiken. • Regeringen bör anslå 600 miljoner kronor under en 4-års period för lokala klimatprogram (KLIMP) i syfte att stödja projekt som reducerar utsläppen av växthusgaser och främjar energihushållning. Programmen bör syfta till att reducera utsläpp av växthusgaser. Medel ska fördelas med hänsyn till projektens relativa kostnadseffektivitet. En myndighet bör ansvara för fördelning av medel till programmen.

Projekt inom klimatprogrammen bör ha preciserade mål, vilket underlättar uppföljning och utvärdering. Kommunala informationsprojekt för att höja allmänhetens medvetande om klimatproblemet bör även kunna få stöd. Ett syfte med klimatprogrammen är också att bygga upp och stärka medverkan och delaktighet mellan kommuner, näringsliv, organisationer och enskilda medborgare.

Medel kan också beviljas till projekt med mål fossilbränslefri kommun, exempelvis de s.k. utmanarkommunerna. Stöd kan utgå till kommuner som vill delta i Internationel Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI) och Cities for Climate Protection (CCP).

Kommittén bedömer det som centralt att det kommunala miljöarbetet och inom ramen för Agenda 21 nu kraftigt stärks och blir än mer offensivt. Kommunerna är en ytterst viktig och central aktör för att nå framgång i klimatpolitiken. • Lagen (1977:439) om kommunal energiplanering bör ses över. Särskild uppmärksamhet bör ägnas möjligheterna att i lagen särskilt beakta utsläpp av växthusgaser samt att i övrigt stärka lagen genom uppföljning, tillsyn och sanktioner. Hushållningsprincipen, som redovisas i miljöbalkens 2 kap. 5§, ska ges en stor vikt i den kommunala energiplaneringen.

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 211

• Regeringen bör utvärdera hur de regionala energikontorens verksamhet påverkat utsläpp av växthusgaser och introduktion av alternativa energikällor. Finansieringen av verksamheten bör i första hand vara en fråga för respektive region. • Det är önskvärt att både kommuner och landsting i sin offentliga upphandling beaktar miljöhänsyn och då i synnerhet hänsyn till utsläpp av växthusgaser. Det internetbaserade verktyget om ekologisk upphandling som är under utarbetning kan förväntas bli ett stöd i detta arbete.

Redovisningen i detta kapitel omfattar en beskrivning av hur klimatpolitiken i Sverige har vuxit fram, vilka styrmedel som har tillämpats, vilka krav som finns på rapportering samt resultat av den förda politiken. Vidare redovisas hur arbetet är organiserat på främst den centrala nivån. Syftet är dels att diskutera behovet av en nedbrytning av nationella mål till sektorer och regioner, dels att lämna förslag till hur klimatpolitiken kan integreras i olika verksamheter.

I kapitel åtta konstateras att det internationella arbetet med klimatproblemet innebär både möjligheter till och begränsningar för ett genomförande av klimatpolitiken i Sverige.

Vidare är det väsentligt att beskriva de samband som finns mellan främst energipolitiken och miljöpolitiken för att få en bild av sambanden mellan olika politikområden.

9.1 Nationella klimatpolitiska mål för olika politikområden

Avsnittet behandlar klimatpolitiska mål inom olika politikområden som har varit vägledande för de resultat som har uppnåtts. Syftet är att ge en bild av hur klimatpolitiken har vuxit fram och sambanden med övriga politikområden. På grundval av denna utveckling är ett annat syfte att redovisa förutsättningar för att bryta ned ett nationellt mål för att minska utsläppen av växthusgaser till olika sektorer.

9.1.1 Energipolitik – klimatpolitikens föregångare

Användningen av fossila bränslen svarar för en stor del av de utsläpp av växthusgaser som människorna förorsakar samtidigt som fossila bränslen svarar för en mycket stor del av energiförsörjningen i världen.

212 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

Sambanden mellan energiproduktion och klimatpåverkan har varit känt länge, men uppmärksammades på en bredare front under 1960-70talen.

Under efterkrigstiden hade industriländernas användning av olja växt mycket snabbt, vilket hade bidragit till en hög ekonomisk tillväxt och en ökad miljöförstöring. Oljekrisen år 1973 ledde till kraftigt höjda oljepriser och ökade kostnader för energiförsörjningen, vilket samtidigt innebar en minskad ekonomisk tillväxt i många länder.

Under 1970- och 1980-talet var det övergripande målet för energipolitiken främst att minska oljeberoendet. Informativa och ekonomiska styrmedel användes, t.ex. informationskampanjer för energisparande, bidrag för energisparande investeringar och energiskatt.

Efter ett omfattande investeringsprogram togs den första kärnkraftsreaktorn i drift år 1972. Syftet med kärnkraftsprogrammet var bl.a. att minska oljeberoendet.

Energipolitiken ändrar delvis inriktning efter kärnkraftsolyckan i Harrisburg år 1979 och den därpå följande folkomröstningen om kärnkraften i Sverige år 1980. Det övergripande målet, som angavs för energipolitiken, var att skapa förutsättningar för ekonomisk och social utveckling. Sveriges oljeberoende skulle minskas kraftigt, kärnkraften skulle avvecklas och ett nytt energisystem med varaktiga, förnybara och helst inhemska energikällor skulle utvecklas (prop 1980/81:90 s 1).

Vid tidpunkten för folkomröstningen om kärnkraft fördubblades priserna på den internationella oljemarknaden. Begreppet oljeersättning markerade inriktningen av energipolitiken. Ett nytt energiskattesystem infördes, som innebar att flera skatter på energi infördes.

Oljepriserna sjönk kraftigt under 1980-talet, vilket än en gång förändrade förutsättningarna för energipolitiken. Staten sökte hålla oljepriset uppe genom skattehöjningar i syfte att undvika en ökad oljekonsumtion.

I samband med olyckan i Tjernobyl aktualiserades frågan om kärnkraften på nytt. Sedan dess har energipolitikens inriktning varit att skapa förutsättningar för en omställning av energisystemet i syfte att avveckla kärnkraften, att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken ska skapa villkoren för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt samhälle.

Riksdagen beslutade år 1991 om riktlinjer för energipolitiken (prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373). En säker och konkurrenskraftig el- och energiförsörjning angavs som ett övergripande energipolitiskt mål. I försörjningstryggheten ligger också

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 213

att energisystemet ska vara uthålligt och robust i det längre tidsperspektivet och ska därför uppfylla viktiga miljö- och säkerhetskrav. I riktlinjerna angavs att frågan om när kärnkraftsavvecklingen kan inledas och i vilken takt den kan ske avgörs av resultaten av hushållningen med el, tillförseln av el från miljöacceptabel kraftproduktion och möjligheterna att bibehålla internationellt konkurrenskraftiga elpriser.

I den energipolitiska propositionen år 1991 konstaterades att den svenska klimatstrategin måste vara åtgärdsinriktad. De åtgärder som föreslogs var en effektiv energianvändning genom energihushållning samt att stimulera en miljöanpassad energiproduktion. Det ansågs även angeläget att minska trafikens klimatpåverkan, men resultatet av åtgärderna inom trafikområdet ansågs bero på utvecklingen av drivmedelspriserna. Höjda bensinpriser under det första halvåret 1990 hade bidragit till att koldioxidutsläppen från trafiken hade minskat.

År 1997 preciserade riksdagen riktlinjerna för energipolitiken. Av den energipolitiska propositionen (prop. 1996/97:84) En uthållig energiförsörjning, uttrycks mål och riktlinjer för energipolitiken. Som mål anges:

att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med

omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken skall skapa villkoren

för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk

energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt

underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Härigenom

främjas en god ekonomisk och social utveckling i Sverige” (prop.

1996/97:84 s 7)

Klimatpolitiken påverkas av Energiöverenskommelsen mellan socialdemokraterna, centerpartiet och vänsterpartiet som bl.a. innebar att en reaktor i Barsebäcksverket ställs av vid utgången av november 1999. Den andra reaktorn i Barsebäck ska ställdes av år 2001. Den sistnämnda avvecklingen villkorades och bortfallet av elproduktion ska kunna kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning av el.

Beslutet om den sista reaktorns avveckling till 2010 har upphävts genom 1997-års energipolitiska riksdagsbeslut. I propositionen för en uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84) framhölls att naturgasen är det fördelaktigaste fossila bränslet och det befintliga naturgasnätet bör utnyttjas. Nationalälvarna och de övriga älvsträckor som riksdagen har undantagit från utbyggnad ska även fortsättningsvis skyddas.

Riksdagens energipolitiska beslut år 1997 och ovannämd proposition innehöll även riktlinjer för klimatpolitiken inom energiområdet. I riktlinjerna betonas principen om en kostnadseffektiv fördelning av åtgärder enligt klimatkonventionen samt att hänsyn ska tas till

214 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

redan vidtagna åtgärder och klimatpåverkande utsläpp per invånare. Sverige bör, enligt näringsutskottet, genomföra kostnadseffektiva insatser såväl internationellt som nationellt (Näringsutskottets betänkande 1996/97:NU12).

Regeringsförklaringen 1998 och Energiöverenskommelsen innefattade ett antal riktlinjer för energipolitiken. För klimatpolitiska ställningstaganden är inriktningen att elförsörjningen i huvudsak ska baseras på inhemskt producerad el väsentlig. En annan riktlinje som slogs fast var att produktion och användning av alternativa drivmedel ska stödjas som ett led i minskningen av trafikens miljöpåverkande utsläpp. Andra delar som är av betydelse, t.ex. beskattningen av energi behandlas i kapitel 12. Mål och inriktning har konkretiserats i ett energipolitiskt program som redovisas i kapitel 13.

9.1.2 Klimatpoltiska mål under perioden 1988- 1998

Våren 1987 uppmärksammade Brundtlandkommissionen de globala miljöproblemen som sammanhängde med utsläpp av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser. Kommissionens rapport innebar att klimatfrågan blev föremål för en bredare politisk behandling.

Det första klimatpolitiska målet, år 1988

I riksdagsbehandlingen av propositionerna Miljöpolitiken inför 1990talet (prop. 1987/88:85) och Energipolitik inför 1990-talet (prop. 1987/88:90) formulerades det första uttryckliga klimatpolitiska målet. Riksdagen beslutade att regeringen bör klarlägga energianvändningens effekter på koldioxidhalten i atmosfären och utarbeta ett program för vad naturen tål. Som ett nationellt delmål angavs ”att koldioxidutsläppen inte bör ökas utöver den nivå de har i dag”.

Jordbruksutskottet påminde om att koldioxidproblemet är av global natur och inte kan lösas genom nationella åtgärder. Det ansågs därför väsentligt att med ett internationellt erkännande av problemet.

Förändring av det klimatpolitiska målet, år 1991

År 1991 ändrade riksdagen det klimatpolitiska målet som beslutades år 1988. Till grund för beslutet låg Energiöverenskommelsen, år 1991, mellan socialdemokraterna, centerpartiet och folkpartiet liberalerna om

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 215

riktlinjer för energipolitiken, och den miljöpolitiska propositionen En god livsmiljö (prop. 1990/91:90). I propositionen föreslås

...en samlad strategi för minskad klimatpåverkan. Utsläppen av samtliga

klimatpåverkande gaser begränsas inom alla samhällssektorer. Sverige skall

verka för att de totala koldioxidutsläppen i Västeuropa år 2000 inte över-

stiger nuvarande nivå för att därefter minska. Detta mål kan sedan

utsträckas till övriga industriländer (prop. 1990/91:90, s 18).

Vidare angavs att den samlade strategin för minskad klimatpåverkan bör bygga på administrativa och olika sorters ekonomiska styrmedel.

I ovannämnda proposition konstaterades att klimatfrågan intar en särställning i miljöarbetet eftersom problemet är globalt och långsiktigt.

Vidare angavs att det nationella arbetet mot klimatförändringar bör utformas så att Sverige tillsammans med övriga västeuropeiska länder kan vara pådrivande i det internationella arbetet. ”En svensk klimatstrategi måste vara åtgärdsinriktad. Den ska omfatta samtliga klimatpåverkande gaser och samtliga samhällssektorer. Sverige ska aktivt verka för begränsningar av utsläppen även från sektorer som är beroende av att konkurrera på en internationell marknad. Långtgående sådana begränsningar kräver internationell samverkan” prop. 1990/91:90 s 23)

Nuvarande klimatpolitiska mål, år 1993

År 1993 beslutades huvuddelen av de klimatpolitiska mål som fortfarande gäller vilket bl.a. innebär att: • Sverige bör ratificera klimatkonventionen. Utsläppen av samtliga

klimatpåverkande gaser ska därmed begränsas. Sverige bör

genomföra kostnadseffektiva insatser såväl nationellt som inter-

nationellt. • En nationell strategi bör vara att koldioxidutsläppen från fossila

bränslen stabiliseras i enlighet med klimatkonventionen till 1990 års

nivå år 2000 för att därefter minska (kursiveringen är ett tillägg av

riksdagen). • Metanutsläppen från avfallsupplag bör minska med 30 % till år

2000. • Åtgärdsprogram för att minska utsläppen av växthusgaser ska utgöra

en integrerad del av det framtida samhällsbyggandet och i arbetet

med att miljöanpassa olika samhällsaktiviteter. • Klimataspekterna bör beaktas ingående inför energi- och transport-

systemets framtida utbyggnad, bostädernas och arbetsplatsernas

216 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

lokalisering och utformning och bli en drivkraft för den tekniska

utvecklingen.

Tillkommande utsläppsmål, år 1995

År 1995 beslutade riksdagen om ett ytterligare utsläppsmål i syfte att minska klimatpåverkan. Målet innebär att utsläppen av HFC- och FCföreningar liksom övriga närbesläktade gaser bör till år 2000 begränsas till att motsvara högst 2 % av Sveriges koldioxidutsläpp år 1990, räknat som koldioxidekvivalenter.

Miljökvalitetsmål, år 1998

I 1998 års miljömålsproposition formuleras miljökvalitetsmålet för begränsad klimatpåverkan enligt följande:

Halten av växthusgaser i atmosfären skall i enlighet med FN:s

ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär

att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet skall

uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden

bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar

utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett

ansvar för att detta globala mål kan uppnås (prop. 1997/98:145).

Miljökvalitetsmålet innebär enligt regeringen att åtgärdsarbetet inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären ska stabiliseras på en nivå lägre än 550 ppm samt att halten av övriga växthusgaser i atmosfären inte ökar.

Regeringen bedömer att målet behöver kompletteras med delmål. De tidigare beslutade målen inom klimatområdet föreslås fortsätta att gälla. Riksdagen beslutar i enlighet med regeringens förslag. Riksdagen kräver att få fatta beslut om de delmål som tas fram under vart och ett av delmålen (Statskontoret 1999).

Kopplingar mellan klimatmålet och övriga miljömål

Ett flertal av de av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålen är relaterade till målet Begränsad klimatpåverkan. Genom att minska utsläppen av växthusgaser påverkas även andra miljökvalitetsmål, men beroende på vilka åtgärder som vidtas kan denna påverkan bli både positiv och negativ. Åtgärder som vidtas för att uppnå övriga miljökvalitetsmål kan omvänt påverka klimatmålet i olika riktning.

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 217

Avseende målen Frisk luft och Bara Naturlig försurning medverkar åtgärder för att nå klimatmålet även till att dessa mål uppfylls. Strategierna för att uppnå dessa mål och klimatmålet sammanfaller vad gäller omfattningen av trafik och energianvändning.

För målet Säker strålmiljö kan åtgärder på radonområdet syfta till en ökad luftomsättning inomhus, vilket kan bidra till en ökad energianvändning. Åtgärderna omfattar även sjuka hus som behandlas under målet God bebyggd miljö. Med sanering vid källan och god styrning kan dock behovet av ökad energianvändning reduceras.

Åtgärderna för nå målet Ingen övergödning omfattar bl.a. utsläpp av kväve till havet. Exempelvis bidrar åtgärder för att reducera ammoniakutsläppen och förbättrad gödselhanteringen till att kontrollera metanavgången.

Avseende målen Hav i balans och Storslagen fjällmiljö kan konflikter uppstå vid utbyggnad av vindkraftverk. Detta ställer särskilda krav på planering för att undvika konflikt med andra värden.

För målet Levande skogar kan krav på ökade avsättningar och bevarad död ved i skogen begränsa biobränsletillgången på längre sikt. men innebär å andra sidan att skogen förstärks som kolsänka.

För målet Ett rikt odlingslandskap finns krav på öppna landskap i hela landet. Odling av bioenergi kan vara ett sätt att åstadkomma detta.

Avseende målet, Skyddande ozonskikt är en utfasning av användning och utsläpp av ozonskadliga ämnen även positivt ur klimatsynpunkt.

För målet God bebyggd miljö är energihushållning och bättre planering av bostäder och tätortstrafiken av stor betydelse. Bättre avfallshantering som också behandlas under detta mål kan bidra till minskad metanavgång.

I övrigt uppstår mindre effekter på klimatmålet genom åtgärder som vidtas för att nå de övriga miljömålen.

Miljömålskommittén (M1998:07), har fått i uppdrag att presentera delmål för att nå övriga miljökvalitetsmål inom en generation.

Klimatpolitiska mål inom transportpolitiken

Den transportpolitiska propositionen (prop. 1997/98:56) Transportpolitik för en hållbar utveckling, som antogs av riksdagen 1998, finns en målstruktur bestående av fem delmål som är: • Ett tillgängligt transportsystem. • En hög transportkvalitet. • En säker trafik. • En god miljö.

218 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

• En positiv regional utveckling.

Varje delmål konkretiseras genom ett antal etappmål. För delmålet En god miljö finns bl.a. ett klimatpolitiskt koldioxidmål. Etappmålet innebär att utsläppen av koldioxid från transporter i Sverige bör ha stabiliserats till år 2010 på 1990 års nivå.

Ett omfattande utredningsarbete inom MaTs-arbetet (miljöanpassat transportsystem), Trafik- och klimatkommittén (SOU 1995:64) och Kommunikationskommittén (SOU 1996:26, 1997:35) låg till grund för beslutet om ett nationellt utsläppsmål i transportpolitiken.

Utvärdering av det trafikpolitiska målen

Med utgångspunkt i det transportpolitiska beslutet har SIKA i samverkan med berörda myndigheter genomfört ett uppdrag, som bl.a. syftade till att vidareutveckla mått och metoder för att precisera de transportpolitiska etappmål.

De frågor som behandlas i rapporten och som har bäring på klimatpolitiken är främst iakttagelser avseende målstyrning och de förslag som lämnas avseende en utvecklad uppföljning.

I SIKAs rapport konstateras att det är vissa problem med att förena en utvecklad målstyrning med transportpolitiken. Enligt institutet finns ett behov av att ytterligare klarlägga de principiella utgångspunkterna för målstyrningen på övergripande nivå och vilken roll målstyrningen ska ha i transportpolitiken.

Målen om samhällsekonomisk effektivitet, långsiktig hållbarhet samt riktlinjerna om transportkonsumenternas valfrihet och främjandet av ett decentraliserat beslutsfattande kan vara svårt att förena med en utvecklad målstyrning i form av transportpolitiska etappmål. Samtidigt konstateras att etappmålen troligtvis har medverkat till att påtagligt reducera målkonflikterna inom transportpolitiken. Dessa etappmål (bl.a. det klimatpolitiska koldioxidmålet), syftar till att konkretisera och uttrycka de politiska prioriteringarna. Etappmålen ska även vara utgångspunkt för planering, genomförande och uppföljning av konkreta åtgärder.

Institutet anser att möjligt att tolka etappmålen så att de ligger i linje med andra delar inom transportpolitiken. ”Detta förutsätter dock ett nyanserat synsätt på dessa mål som bl.a. innebär att de har olika funktioner vid olika tidpunkter och för olika delmål som det i vissa fall kan vara nödvändigt att modifiera de tillämningen av de samhällsekonomiska principerna” (SIKA, 2000 s. 8).

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 219

Svårigheterna med att skapa ett bra beslutsunderlag förklaras i huvudsak med att transportsystemet är mycket komplext och måste utvecklas i samspel med många olika funktioner i samhället. Hushållens och näringslivets transporter är t.ex. resultatet av en stor mängd sammansatta avvägningar som sker på individ-, hushålls- och företagsnivå. Eftersom transportsystemet är sammanvävt med andra verksamheter genom många inbördes beroenden och samband måste måldiskussionerna, liksom transportpolitiken i stort, också ta sin utgångspunkt i en helhetssyn på samhällsutvecklingen.

För att bl.a. möta dessa svårigheter bör, enligt SIKA, ett heltäckande uppföljningssystem utvecklas. Systemet bör innehålla olika mått och indikatorer som kan användas för att belysa konsekvenser av etappmål och åtgärdsstrategier på främst miljö- och trafiksäkerhetsområdet. Ett sådant uppföljningssystem kräver, enligt institutet, såväl att tillgången på data i framtiden säkerställs som att någon ansvarig för produktionen av data utpekas. För jämförelser mellan trafikslagen krävs en harmonisering av definitionerna.

Trafikverkens sektorsansvar bör, enligt SIKA, preciseras så att det klart framgår att sektorsansvaret innefattar ansvaret för att fortlöpande ta fram beslutsunderlag och förslag till åtgärdsstrategier för att uppfylla de transportpolitiska målen. SIKA bedömer att det även behövs mer preciserade beställningar på beslutsunderlag från regeringen. (SIKA, 2000).

Klimatpolitiska mål för övriga politikområden

Tydligt formulerade klimatpolitiska mål saknas inom övriga områden eller sektorer som förorsakar utsläpp av växthusgaser eller som kan medverka i genomförandet av klimatpolitiken. I t.ex. områdena jordbruk, fiske, skogsbruk, bistånd och konsumentfrågor finns mer allmänt hållna miljöpolitiska mål och inslag av krav på hållbarhet men kopplingen till växthusgaser saknas (Statskontoret 1999).

Målöversyn (2-års översynen)

I budgetpropositionen år 1999 aviserade regeringen en översyn av måloch målstrukturer inom samtliga utgiftsområden. Denna översyn, s.k. 2-årsöversynen, beräknas vara slutförd sommaren år 2000. Målet med översynen är att skapa en mer enhetlig resultatredovisning till riksdagen och att utveckla en tydligare koppling mellan mål, resultat och budget. Utvecklingsprojektet bedrivs av finansdepartementet.

220 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

Tanken är att man ska kunna åstadkomma en ekonomisk redovisning som kopplas till målen. I översynen kommer bl.a. frågan om sektorsövergripande mål att behandlas.

Därutöver bedrivs ett annat utvecklingsprojektet VESTA (Verktyg för Ekonomisk styrning inom STAten) av finansdepartementet. Projektet omfattar bl.a. principer för styrning i budgetering. Även i detta projekt behandlas sektorsövergripande frågor, bl.a. verksamhetsmål som omfattar flera myndigheter.

9.1.3 Principer för miljöansvar

Det finns ett antal principer och instrument för att integrera miljöansvar i olika samhällssektorer. Redovisningen i avsnittet syftar till att tillföra ytterligare underlag som bör ligga till grund för bedömningar om det är lämpligt att bryta ned målet Begränsad klimatpåverkan på sektorer.

Mål- och resultatstyrning med inriktning mot miljöstyrning

Statliga myndigheter styrs genom mål- och resultatstyrning. Med detta menas att mål formuleras för myndigheternas verksamhet, att löpande information om verksamhetens resultat tas fram, att resultaten bedöms regelbundet och att detta sedan ligger till grund för beslut om den fortsatta verksamheten. Med stöd av olika resultatmått relatera myndigheternas prestationer till deras resursförbrukning. Grundtanken är att riksdag och regering anger mål och inriktning för verksamheten medan ansvaret för det praktiska genomförandet delegeras till myndigheterna.

I propositionen Svenska Miljömål (1997/98:145) uttalar regeringen att ett system med mål- och resultatstyrning, där miljökvalitetsmålen är utgångspunkten, är det effektivaste sättet att styra ett brett upplagt miljöarbete med deltagare inom alla samhällssektorer.

I viss mån kan detta ses som en ny ansats jämfört med den tidigare miljöstyrningen där 13 miljöhot och sektorsövergripande mål, framförallt utsläppsmål, var utgångspunkten. Till det som skiljer hör den vidare ram som införs genom att statsmakterna och förvaltningen inom allt fler politikområden tar fasta på begreppet hållbarhet och vad detta innebär för varje område.

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 221

Samhällssektorernas miljöansvar

Riksdagen har vid flera tillfällen lagt fast principen om samhällssektorernas miljöansvar samtidigt som arbetet måste bedrivas sektorsövergripande.

År 1988 fastslogs att miljöpolitiken utifrån en helhetssyn måste bedrivas sektorsövergripande. Ett framgångsrikt miljöarbetet förutsätter samtidigt att miljöhänsyn integreras i utvecklingsplaner för olika samhällsområden. Varje samhällsområde har således ansvar för att förhindra att nya miljöskador uppstår och för att lösa de problem som redan föreligger (prop 1987/88:85). Några år senare, år 1994, framhölls att miljöhänsynen måste integreras i alla sektorer, vilket förutsätter att ekonomiska överväganden sammanvävs med miljöhänsyn i planering och beslutsfattande.

Utvecklingen av samhällssektorernas miljöansvar har också inneburit en förändring av var målen för respektive sektor ska formuleras. Tidigare låg ansvaret i hög grad på Naturvårdsverket. Numera ska sektorsmyndigheterna själva föreslå formulera och föreslå mål samt ange hur de kan nås och följas upp. Arbetet ska bedrivas i dialog mellan miljömyndigheter och miljöpåverkande sektor. Genom miljömålspropositionen, Svenska Miljömål, har bl.a. myndigheternas sektorsansvar för miljön förstärkts ytterligare. Detta innebär att myndigheterna ska beakta de krav som ställs på verksamheten avseende en ekologisk hållbar utveckling.

Ett särskilt sektorsansvar för ekologisk hållbarhet har 24 myndigheter, däribland Sida, Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Statens Jordbruksverk, NUTEK, Skogsvårdsorganisationen, Statens energimyndighet, Boverket, Konsumentverket och Naturvårdsverket.

I propositionen definieras ansvaret på följande sätt:

Sektorsmyndigheterna har ett ansvar för att driva arbetet för en ekologiskt

hållbar utveckling framåt i sin sektor. Detta ansvar delas i många fall med

företag och andra myndigheter m.fl. inom respektive sektor. De sektors-

ansvariga myndigheterna har därför ett ansvar för samrådet inom sektorn i

dessa frågor. Denna verksamhet bör integreras i den ordinarie

verksamheten hos myndigheten så långt det är möjligt med hänsyn till

myndighetens huvuduppgifter (prop. 1997/98:145).

Regeringen aviserade att Naturvårdsverket i samverkan med berörda myndigheter skulle få till uppdrag att dels närmare analysera ansvaret vid myndighetsutövning, dels utarbeta förslag till hur ansvaret vid myndighetsutövning ska fördelas för de tvärsektoriella frågorna i den mån detta behöver preciseras. Sektorsmyndigheternas arbete skulle innefatta:

222 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

• identifiera sektorsmyndighetens roll och hur sektorernas åtgärder

påverkar utvecklingen mot ekologisk hållbarhet, • ta fram underlag i form av tänkbara sektorsmål och sektorsåtgärder

som ska ligga till grund för hur sektorsmålen ska kvantifieras i de

fall det är lämpligt att ha sektorsmål.

Slutligen angavs att myndigheter med särskilt sektorsansvar i samband med eller i anslutning till årsredovisningen bör redovisa sina insatser i arbetet för ekologisk hållbarhet. Riksdagen har dock inte fattat något formellt beslut i denna fråga. Uppdragen har redovisats och har lämnats till miljömålskommittén för beredning.

Erfarenheter av samhällssektorernas miljöarbete

Naturvårdsverket har redovisat erfarenheter av arbetet med att ge samhällssektorerna en större del av ansvaret för miljön kopplat till bl.a. miljömålsarbetet. Underlaget baseras på erfarenheter från verket och från sektorsmyndigheterna. Därutöver diskuteras både interna målkonflikter och synergier mellan olika miljömål inom respektive sektor.

Exempel på erfarenheter av arbetet med att ta fram miljömål för sektorsmyndigheterna är: • Uppdragen till myndigheterna har kommit från respektive

fackdepartement, vilket har lett till att uppdrag till olika

myndigheter inte alltid passar i hop eller överlappar varandra. I

vissa fall för t.ex. utsläpp, är flera sektorer inblandade. Direktiv

saknas dock för hur samarbetet ska ske. Några myndigheter fick

uppdragen mycket sent, vilket försvårade arbetet. • Sektorerna och de sektorsansvariga myndigheterna anses inte alltid

klart definierade, vilket särskilt framhållits av NUTEK och

Konsumentverket. • Myndigheterna har ålagts att utföra ett mycket komplicerat

utredningsarbete på mycket kort tid utan att extra resurser har

tilldelats. Myndigheternas verksamhetsplanering var slutförd när

uppdragen lämnades. • Samverkan mellan sektorerna förekommer i stort sett inte med

undantag av trafikverken. Flera myndigheter framförde önskemål

om ett bättre samarbete. Behovet av att klargöra

ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter lyftes fram. Även

betydelsen av att regeringskansliet samordnar arbetet bättre

framhålls.

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 223

En slutsats som framkommer är att konflikterna utgör begränsningar för myndigheternas möjligheter att bidra till uppfyllelsen av miljömålen. Det blir därför en prioritering mellan olika mål som tvingar fram politiska avvägningar på olika nivåer.

Naturvårdsverket konstaterar att miljömålarbetet bör ses som en process som bör fortgå och utvecklas inom sektorerna. Samarbetet inom och mellan de flesta sektorer har inte kommit igång fullt ut och detta bör utvecklas vidare. (Naturvårdsverkets 1999j).

Strategiska miljöbedömningar

Strategisk miljöbedömning görs för att belysa hur planerade beslut av strategisk betydelse, t.ex. avseende policy och program, påverkar miljön och möjligheterna att nå uppsatta miljömål. Miljöbedömningen ska göras så tidigt som möjligt i processen och t.ex. bidra till att identifiera strategiska vägval, avslöja målkonflikter och analysera måluppfyllelse.

Strategiska miljöbedömningar genomförs inom bl.a. transportsektorn. Genom att integrera bedömningarna i beslutsprocessen finns förhoppningar om att de beslut som fattas ska leda till ett långsiktigt hållbart transportsystem.

Riksdagen uttalade bl.a. vid behandlingen av miljöbalken att det är angeläget att beskrivningar av miljökonsekvenser systematiskt kommer in i ett tidigt skede i den politiska processen, exempelvis när det gäller program- och policyarbete och kommer till allmänt bruk mer aktivt och målmedvetet i propositioner och andra politiska beslut (prop. 1997/98:45 s 299 ).

Inom EU pågår också arbete med att ta fram ett direktiv om konsekvensbedömningar av hur vissa planer och program påverkar miljön. Beslut om direktiv beräknas tas under år 2000.

9.1.4 Diskussion och kommitténs bedömning

Vi kan konstatera att sambandet mellan fossil energiproduktion och klimatförändringar har varit känt länge. Klimatpolitiken har föregåtts av en energipolitik som bl.a. har syftat till att minska det svenska beroendet av fossila bränslen. I detta avseende har den förda energipolitiken gynnat klimatpolitiken.

De nuvarande klimatpolitiska målen har utvecklats under perioden 1988-1995. Nuvarande mål innebär att koldioxidutsläppen från fossila

224 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

bränslen stabiliseras i enlighet med klimatkonventionen till 1990 års nivå år 2000 för att därefter minska.

Inom transportpolitiken finns mål som sammanfaller med det nationella koldioxidmålet, med undantag för att målet sträcker sig till år 2010. Målet för transportsektorn innebär att utsläppen av koldioxid från transporter i Sverige år 2010 bör ha stabiliserats på 1990 års nivå. Målformuleringen föregicks av ett omfattande utredningsarbete inom två kommittéer och MaTs-arbetet. Inom energisektorn finns inget kvantifierat mål, utan målformuleringen har en kvalitativ inriktning som innefattar en energiförsörjning med låg påverkan på klimatet.

Utöver dessa mål finns principer för samhällssektorernas miljöansvar. Principerna innebär bl.a. att miljöhänsyn ska integreras i alla sektorer, vilket förutsätter att ekonomiska överväganden sammanvävs med miljöhänsyn i planering och beslutsfattande.

Kommittén konstaterar att centrala beståndsdelar i målformuleringarna för klimatpolitiken, energi- och transportpolitiken har varit och bör vara: • Internationella åtaganden (i huvudsak klimatpolitiken). • Långsiktighet. • Nationella och internationella insatser. • Kostnadseffektivitet. • Samhällssektorernas miljöansvar och myndigheternas särskilda

sektorsansvar.

För klimatpolitiken finns även ett påtagligt behov av att göra avvägningar mellan mål inom och mellan olika politikområden. I vilken utsträckning sådan avvägningar har gjorts är oklart.

Mot bakgrund av den långsiktighet som klimatpolitiska beslut bör präglas av finns en rad osäkerheter som måste hanteras i samband med att mål formuleras för olika områden. Exempelvis vilka mål och etappmål bör vi formulera för att främja en kostnadseffektiv strategi, så att vi undviker att fatta beslut i dag som låser fast oss i strukturer som är kostsamma att bryta? Vilka förutsättningar har samhällssektorerna att väga samman ekonomiska hänsynstaganden i planering och beslutsfattande som innebär att utsläppen av växthusgaser minskar? Hur ska beslutsunderlag utformas för att avvägningar mellan mål inom och mellan olika politikområden ska kunna göras?

Det internationella beroendet, långsiktigheten och de önskemål som finns om att anlägga ett kostnadseffektivt synsätt på de åtgärder som behöver vidtas, talar för ett fortsatt nationellt mål, som inte bryts ned på sektorer. Förutsättningarna för en fungerande mål- och resultatstyrning inom klimatpolitiken skulle sannolikt förbättras om

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 225

mål formulerades för vad som ska uppnås inom varje verksamhet eller verksamhetsområde.

Sektorsövergripande frågor ska behandlas inom de utvecklingsarbeten som bedrivs inom finansdepartementet. Den s.k. 2-årsöversyn behandlar mål- och målstrukturer inom samtliga utgiftsområden och inom VESTA-projektet utreds principer för styrning i budgetering. Möjligtvis kan dessa utvecklingsarbeten bidra till att säkerställa att styrning av förvaltningen kan stärkas utan att verksamhetsmål eller sektorsmål formuleras avseende miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.

En svårighet med att uppnå utsläppsminskningar av växthusgaser är att myndigheterna inte förfogar över alla styrmedel. Mål- och resultatstyrning inom klimatpolitiken måste därför avpassas till detta faktum. Detta innebär att det ställs ökade krav på att de beslutsnivåer där befogenheter finns att besluta om styrmedel får ett bra beslutsunderlag där bl.a. behov av styrmedel framgår.

Det pågående arbetet, med en utvecklad mål- och resultatstyrning utifrån miljökvalitetsmål, bör innebära att alla sektorer och samhällsområden beaktar det femtonde nationella miljökvalitetsmålet, Begränsad klimatpåverkan. Erfarenheter från hittillsvarande arbete med miljökvalitetsmål tyder bl.a. på att det finns en förbättringspotential avseende regeringens samordning av myndigheterna miljömålsarbete. Uppdrag från regeringen, som inte avpassas till myndighetens egen verksamhetsplaneringsprocess, kan föranleda prioriteringsproblem. Det finns även ett behov av att klargöra ansvarsfördelningen mellan myndigheterna.

Den styrning som bör tillämpas inom klimatpolitiken, bör enligt kommitténs uppfattning, syfta till att de nationella målen blir styrande i myndigheternas verksamheter. Detta innebär att det samlade resultatet för att minska utsläppen av växthusgaser blir avgörande för måluppfyllelsen. Alla aktörer har ett ansvar för att målet nås, även om de har olika möjligheter att påverka de förhållanden som förorsakar utsläppen. Det kommer därför att ställas ökade krav på uppföljning och utvärdering. De samlade resultaten ska tillställas de politiska nivåer som förfogar över samtliga styrmedel.

På grundval av dessa iakttagelser anser kommittén att ett nationellt mål som inte bryts ned på sektorer förutsätter ett klargörande av: • vad som ska göras, • vilka styrmedel som ska användas, • vem som ska göra vad, • vilken samverkan som behövs och hur denna samverkan ska

bedrivas,

226 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

• klara ut hur uppföljning/utvärdering ska ske och hur rapporteringen

ska säkerställas.

Syftet är att säkerställa att de samlade insatserna leder till att de nationella målen nås. En sådan process med mål, uppgifter/åtgärder, styrmedel, ansvariga aktörer, samverkan mellan olika aktörer, samt en fastställd ordning för uppföljning/utvärdering som syftar till att delar i processen, var för sig, ska kunna omprövas. Ny kunskap inkl. resultat av internationella överenskommelser kan då löpande tillvaratas.

Det är också angeläget att få kunskap om de samband som finns mellan olika politikområden.

Statskontoret lyfter fram att det råder ett komplext samband mellan olika politikområden, deras mångskiftande verksamhet och åtgärder som är av relevans för utsläppen av växthusgaser. Målkonflikter mellan olika politikområden kan därför uppstå. Ett sådant exempel är när en fastighetsägare vidtar energibesparande åtgärder, vilket samtidigt genererar ett höjt taxeringsvärde och därmed höjd fastighetsskatt. Incitament för att vidta åtgärden blir sannolikt beroende av kostnaden för investeringen och vilka besparingar som görs genom minskad energiförbrukning.

Kommittén anser att det är angeläget att incitament skapas för att fastighetsägare vidtar åtgärder som syftar till att minska energiförbrukningen och därigenom utsläppen av växthusgaser. Överväganden om hur miljöinvesteringar ska behandlas inom fastighetsskattesystemet utreds f.n. av en särskild utredning.

SIKA lyfter också fram att det finns målkonflikter inom transportpolitiken, samtidigt som institutet menar att förekomsten av etappmål innebär att dessa målkonflikter har kunnat reducerats.

Naturvårdsverket lyfter fram att det finns både interna målkonflikter och synergier mellan olika miljömål inom respektive sektor. En slutsats som framkommer är att konflikterna utgör naturliga begränsningar av myndigheternas möjligheter att uppnå miljömålen. Det blir därför en prioritering mellan olika mål som framtvingar politiska avvägningar på olika nivåer.

Dessutom kan konstateras att åtgärder som vidtas för att nå miljökvalitetsmålet, Begränsad klimatpåverkan, bidrar till att nå ett flertal av de övriga miljökvalitetsmål. I vissa fall behövs en god planering för att målkonflikter ska undvikas.

Kommittén anser att sammantaget har dessa resonemang bäring på klimatpolitiken. Svåra avvägningar mellan olika intressen inom ett område men framför allt mellan olika områden måste hanteras.

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 227

Kommittén anser att det är angeläget att identifiera var motstridiga intressen finns samt vilka åtgärder och regler som motverkar ett genomförande av klimatpolitiken, för att målkonflikter ska kunna tydliggöras.

Ansvaret för att göra avvägningar mellan olika intressen ligger otvetydigt på den politiska nivån, dvs. regering och riksdag. Det är därför nödvändigt att tillgodose behov på så bra beslutsunderlag som möjligt, för att avvägningar mellan olika politikområden ska kunna göras.

Som ett första steg till att förbättra beslutsunderlaget föreslår kommittén att klimatpolitiska överväganden bör beaktas i direktiv till utredningar som inom politikområden som berörs av klimatpolitiken. Bedömningarna ska omfatta hur lämnade förslag påverkar utsläppen av växthusgaser.

Det är särskilt angeläget att skapa incitament inom olika områden för att åtgärder ska vidtas som minskar utsläppen av växthusgaser. Exempelvis kan nämnas energi-, trafik-, skatte-, bostadspolitik inklusive plan- och byggfrågor, forsknings- och utbildningspolitik samt närings- och konsumentpolitik. Det kan även finnas andra områden som är angelägna ur ett klimatpolitiskt perspektiv. Det är därför viktigt att frågan övervägs inom den beredningsprocess som föregår ett utredningsdirektiv.

Som ett andra steg kan en systematisk genomgång av nuvarande regler och åtgärder inom olika områden vara önskvärd. En sådan genomgång är sannolikt resurskrävande, varför kommittén inte lämnar några förslag i frågan.

Det är särskilt viktigt att den i det löpande arbetet i samband med beslut inom infrastrukturplanering m.m. integrera strategiska miljöbedömningar som bör innefatta klimatpolitiska bedömningar. Sådana bedömningar bör leda till att klimatpolitiken integreras i olika verksamheter samtidigt som målkonflikter bör kunna reduceras.

Syftet med att förbättra beslutsunderlaget är att underlätta för den politiska nivån att göra avvägningarna mellan olika intressen, samtidigt förutsättningar skapas för att de klimatpolitiska målen uppnås. Sverige kan då fullfölja de åtaganden som föranleds av internationella överenskommelser.

228 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

9.2 Nuvarande styrmedel och åtgärder inom klimatpolitiken

Statliga styrmedel kan definieras som statsmakternas medel för att säkerställa att konkreta åtgärder vidtas för att nå de uppställda målen. Vissa styrmedel kan användas utan att det på förhand finns en fullständig kännedom om vilka åtgärder de kommer att leda till. Andra styrmedel föreskriver mer eller mindre preciserade åtgärder. Styrmedel kan kategoriseras på olika sätt. Nedanstående redovisning av de styrmedel som har tillämpats i Sverige har indelats i kategorierna ekonomiska, administrativa och informativa styrmedel.

9.2.1 Informativa styrmedel

De informativa styrmedlen som har använts har omfattat insatser avseende forsknings- och utvecklingsprojekt, informationskampanjer, konsumentinformation och miljömärkningar. Inom det obligatoriska skolväsendet har miljöfrågor genom läroplanen integrerats på alla nivåer. Det är främst inom Agenda 21 arbetet, konsumentpolitiken, energipolitiken och trafikpolitiken som informativa styrmedel har använts. Erfarenheter från Agenda 21 arbetet redovisas i avsnitt 9.5.1 och de energipoliska insatserna redovisas i avsnitt 13.1.7.

Informativa styrmedel har bl.a. tillämpats inom konsumentrådgivningen. Konsumentverket har sedan 1970-talet tagit fram underlag för att ge konsumenterna råd om hur de kan minska sin energianvändning och ersätta olja med förnyelsebar energi. Olika typer av utrustning provas med avseende på energieffektivitet och hur den kan skötas av vanliga konsumenter för att behålla effektiviteten under lång tid. Dessa resultat utgör sedan underlag för information, som bl.a. förmedlas via kommunala konsumentvägledare och energirådgivare.

För närvarande bedrivs ett arbete under en 5-årsperiod som ingår i det energipolitiska programmet. Inom ramen för verksamheten pågår utveckling av webb-information om produkter för uppvärmning och deras egenskaper samt vilka kostnader och miljökonsekvenser olika investeringar kan medföra.

På liknande sätt provas apparater, som drivs med hushållsel. Undersökningarna ligger till grund för råd om val av apparater men bidrar också till underlag för rådgivning om hur de ska användas på ett energisnålt sätt.

Sedan år 1977 har Konsumentverket sammanställt uppgifter om nya bilars bränsleförbrukning. Sammanställningarna ligger bl.a. till grund för en broschyr som redovisar bränsleförbrukning hos nya bilar.

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 229

Broschyren ska finnas tillgänglig på varje försäljningsställe för nya bilar. Bränsleförbrukningen måste anges vid marknadsföring av enskilda modeller. Denna information har varit och är väsentlig för konsumenternas möjlighet att medvetet välja bil efter bränsleeffektivitet.

Sammanställningarna av bränsleförbrukningen ligger även till grund för beräkningen av kostnaderna för olika bilmodeller, som kan tas fram med hjälp av Konsumentverkets bilkostnadsprogram.

I syfte att informera om hur resande och transporter kan förändras har Vägverket genomfört lokala informationssatsningar i samarbete med kommuner, företag och organisationer. Dessa har varit inriktade på ändrat trafikantbeteende i kombination med bl.a. bättre kommunal service. Exempelvis kan nämnas samåkningspooler, bilpooler, kollektivtrafikresande och alternativa individuella transportlösningar.

Utöver dessa informationsåtgärder har medel anslagits för riksomfattande kampanjer om växthuseffekten, Rio-konventionen, Kyotoprotokollet och följderna av ett förändrat klimat. Medlen har fördelats till Naturvårdsverket, NUTEK, branschorganisationer och folkbildningsinstitut (prop 1992/93:179).

9.2.2 Ekonomiska styrmedel

De ekonomiska styrmedlen som har tillämpats är koldioxidskatt, investeringsstöd och skatt på energi och drivmedel. Från och med mars 1990 tas mervärdesskatt på 25 % ut på hela energiområdet.

Det främsta exemplet på ett ekonomiskt styrmedel är koldioxidskatten. Beräkningar av effekten av uttaget av koldioxidskatt redovisas i Figur 9.1.

230 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

Figur 9.1 Koldioxidutsläpp år 1990, exkl. industrins processer jämfört med beräkning av utsläpp utan ekonomiska styrmedel och den faktiska utvecklingen samt prognos

80 M iljoner to n 1990 års s ty rmedel

ko ldio xid 70

60 1996 års s ty rmedel

Faktis k utv eckling 40

1990 1995 2000 2005 2010

Källa: DS 1997:26

Figuren visar att utsläppen av koldioxid skulle vara betydligt högre med de styrmedel som användes år 1990. Med 1996 års styrmedel dämpas ökningen väsentligt. För år 2000 beräknas de ekonomiska styrmedel ha bidragit till knappt 20 miljoner ton mindre utsläpp jämfört med de bedömningar som kan göras av ökningstakten med 1990 års styrmedel.

Koldioxidskatten beräknades i den första nationalrapporten svara för 70 % av åtgärdernas uppskattade effekter år 2000. Av den andra nationalrapporten framgår att 90 % av skillnaden i koldioxidutsläpp kunde tillskrivas energi- och miljöskatter samt moms på energi.

Användningen av energi i Sverige har under en längre tid tillbaka varit belagd med punktskatter som allmän energiskatt, särskild skatt på oljeprodukter och kol samt produktionsskatter på vattenkraft och kärnkraft. Energiskatterna har varit motiverade av såväl energi- och miljöpolitiska skäl som fiskala skäl. Sedan år 1989 har energibeskattningen genomgått flera större och mindre förändringar. I bilaga 5 redovisas exempel på de förändringar som har beslutats och genomförts under ett knappt decennium. Sammanfattningsvis kan konstateras att betydande förändringar har genomförts.

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 231

9.2.3 Administrativa styrmedel

Administrativa styrmedel i form av tillämpning av lagar har använts i viss utsträckning inom klimatpolitiken. I prövningar och tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen finns exempel på ett antal koncessionsbeslut i syfte att förhindra ytterligare utsläpp av klimatpåverkande gaser.

Mellan åren 1992 och 1997 finns fyra exempel på villkor i koncessionsbeslut avseende lustgas. Förutom direkta utsläppsvillkor påverkas de faktiska utsläppen också av andra tillstånd från Koncessionsnämnden. Exempelvis är tillstånd för förbränning av fossila bränslen tidsbegränsade och högsta användning av fossila bränslen anges. Det finns även krav som ställts på uppsamling och förbränning av deponigas (metan). (Naturvårdsverket 1999, Underlag till klimatkommittén: Koncessionsvillkor som påverkar utsläppen av växthusgaser).

Våren 1998 fattades beslut i riksdagen om en samlad miljöbalk. I kapitel 10 diskuteras tillämpningen av Miljöbalken. Balken är inte prövad i en sådan utsträckning, att det är möjligt att redovisa resultat om dess tillämpning.

Administrativa styrmedel som har haft en viss betydelse för att minska utsläppen av växthusgaser är Naturresurslagen, som numera är införlivad i Miljöbalken. Även Plan- och bygglagen (1987:10) och den kommunala energiplaneringen kan betraktas som ett administrativt styrmedel. Den kommunala energiplaneringen redovisas i avsnitt 9.5.2. Plan och bygglagen (1987:10) redovisas i kapitel 10.

Ett exempel på tillståndsprövning enligt Naturresurslagen är utvidgningen av verksamheten vid Stockholm-Arlanda flygplats med en tredje rullbana. Av regeringens tillståndsbeslut framgår att ett villkor för tillståndet är att Luftfartsverket ska inrikta verksamheten så att de samlade utsläppen av bl.a. koldioxid från flygplatsverksamheten samt marktransporter till och från flygplatsen minimeras. Som riktvärde angavs att utsläppen år 2000 inte bör överstiga 1990 års nivå. Luftfartsverket ålades även en rapporteringsskyldighet, som innebär att utsläppen årligen ska rapporteras till länsstyrelsen i Stockholms län (Regeringsbeslut 1991-08-15). Effekterna av detta villkor bidrog till att den spårbundna järnvägsförbindelsen mellan Stockholm och Arlanda flygplats realiserades.

232 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

Miljöledningssystem

Miljöledningssystem i statlig verksamhet är ett verktyg för att integrera hänsyn till ekologiskt hållbar utveckling i den statliga förvaltningens arbete. Syftet är att beslut och åtgärder inom statsförvaltningen, som kan påverka miljö- och resurshushållningen ska utformas så att de medverkar till en ekologiskt hållbar samhällsutveckling. Detta innebär t.ex. att i samband med lagstiftning, direktiv m.m. bör effekter på miljö och resurshushållning beskrivas och bedömas. Motivet till miljöledningssystem är bl.a. att staten bör vara ett föredöme på miljöområdet och medverka till en ekologisk hållbar utveckling.

Modellen är baserad på EU:s miljöstyrningssystem EMAS och ISO 14 001, men ställer inte samma krav på resursinsatser och detaljutformning samtidigt som goda förutsättningar för ett strukturerat och framgångsrikt miljöarbete erhålls.

Miljöledningssystem infördes som ett pilotprojekt vid 25 myndigheter år 1996. Hittills har regeringen lämnat uppdrag till 138 myndigheter om att införa miljöledningssystem.

Myndigheterna ansvarar själva för ambitionsnivå, takt och redovisning. Några myndigheter har också certifierar sig enligt ISO 14001; bl.a. Länsstyrelsen i Gävleborg, Mitthögskolan och SGU.

De frågor som miljöledningssystem kan omfatta är exempelvis källsortering, energiförbrukning, policy, mål för det administrativa arbetet samt informations- och utbildningsinsatser till personalen. Även handlingsplaner avseende resepolicy, energi och offentlig upphandling kan ingå (Miljövårdsberedningen, 1996; Miljödepartementet, 1999).

9.2.4 Diskussion och kommitténs bedömning

Genom att tillämpa ekonomiska styrmedel inom klimatområdet, har ökningen av koldoioxidutsläppen begränsats. Kommittén vill framhålla att det är väsentligt att även fortsättningsvis använda ekonomiska styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser.

Samtidigt kan konstateras att uttaget av skatt och olika typer av stöd har varierat avsevärt över en kort tid. Det är därför tveksamt om hittillsvarande användning av de ekonomiska styrmedlen kan beskrivas som långsiktiga och stabila till sin karaktär.

En omställning av alla samhällssektorer till en minskad fossilanvändning kan innebära betydande förändringar för såväl medborgare som näringsliv. Kommittén anser att det är betydelsefullt att använda samtliga styrmedel som kan resultera i att utsläppen av växthusgaser minskar. Samtidigt bör krav ställas på att de styrmedel

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 233

som används är långsiktiga till sin karaktär och relativt stabila över tiden för att en trovärdighet för klimatpolitiken ska kunna skapas.

Kommittén anser därför att det är viktigt att användningen av ekonomiska styrmedel bör vara så stabil som möjligt. Exempelvis behöver både näringsliv och enskilda i god tid innan förändringar genomförs veta vilka ekonomiska restriktioner som kommer att gälla. Därigenom skapas möjligheter att för både näringsliv och hushåll att fatta beslut som är hållbara på lång sikt. Ekonomiska styrmedel ska användas när bedömningar finns som omfattar en längre tidsperiod än vad som hittills varit vanligt. Det är också viktigt att skapa en acceptans för användningen av ekonomiska styrmedel. I detta sammanhang vill kommittén framhålla fördelar med bana väg för användningen av ekonomiska styrmedel genom informationsinsatser.

Mot bakgrund av den långsiktighet som klimatpolitiska beslut och åtgärder bör präglas av är de informativa styrmedlen särskilt betydelsefulla. Genomförda satsningar på forskning och utveckling har en långsiktig karaktär och det är i dagsläget svårt att uppskatta hittillsvarande effekter av genomförda insatser. Sannolikt är dessa satsningar av stor betydelse eftersom de kan bidra till ny teknik och nya processer som på sikt kan minska utsläppen av växthusgaser avsevärt.

Informationsinsatser är väsentliga ur två aspekter. Dels i dialogen mellan väljare och valda, dels för att öka kunskapen om vad individer och företag kan göra för att minska utsläppen av växthusgaser.

Det demokratiska problemet innebär att välfärd ska fördelas mellan olika generationer. Beslut som påverkar vår välfärd i dag måste fattas om denna fördelning ska kunna göras. Därför måste en acceptans skapas för de beslut som behöver fattas.

Informationsinsatser som leder till ökad kunskap i samhället skapar samtidigt en handlingsfrihet för såväl individer som företag, så att de kan vidta åtgärder som leder till att utsläppsminskningar.

Av dessa anledningar behövs en ökad kunskap i hela samhället för att en delaktighet ska kunna skapas för att ytterligare ekonomiska styrmedel ska kunna tillämpas för att uppnå goda resultat i ett långsiktigt perspektiv.

I ett helhetsperspektiv, anser kommittén, att det är det angeläget att pröva information som ett medel för att engagera alla nivåer i samhället. Informationsinsatser bör därför genomföras på alla nivåer och i samverkan med t.ex. folkbildnings- och branschorganisationer. Syftet är att förmedla kunskap om åtgärder som både enskilda och företag kan vidta för att minska växthuseffekten. Det är särskilt angeläget att en insikt skapas om problemets vidd och karaktär, eftersom det krävs en stor delaktighet för att åstadkomma positiva resultat.

234 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

Administrativa styrmedel är väsentliga och tillämpningen bör utökas. Tillämpningen av lagar i samband med tillståndsprövning och i samband med planering av bebyggelse och service är särskilt betydelsefull för en omställning på lång sikt. Kommittén återkommer med bedömningar avseende miljöbalken och PBL i kapitel 10.

Kommittén bedömer att ett värdefullt arbete med miljöledningssystem genomförs inom ett flertal statliga verksamheter. Det är väsentligt att arbetet intensifieras för att successivt omfatta alla statliga verksamheter. Kommittén anser att det är särskilt angeläget att staten i den offentliga upphandlingen beaktar miljökrav, i synnerhet behovet av att minska utsläppen av växthusgaser och att hushålla med energi.

Kommittén anser att det bör finnas en möjlighet att ställa krav på återredovisningen från de myndigheter, som har infört miljöledningssystem, att redovisa vilka åtgärder som har bidragit till att klimatmålet uppfylls. Övriga frågor som berör myndigheternas uppgifter diskuteras och förslag lämnas i avsnitt 9.3.2.

Samtliga styrmedel, bör enligt kommitténs bedömning, vara föremål för en årlig uppföljning av resultat och en samlad utvärdering av effekter vart fjärde år. Resultat från uppföljnings- och utvärderingsinsatser är ett viktigt underlag för ställningstaganden för såväl beslut om användningen av styrmedel som beslut om fortsatta åtgärder.

Statskontoret har pekat på behovet av att mobilisera den regionala och lokala nivån vad gäller klimatfrågan. Kommittén delar denna bedömning och vi återkommer i avsnitt 9.5.6 med förslag om hur arbetet i kommuner bör stimuleras.

9.3 Förvaltningsstruktur och myndigheternas uppgifter i klimatpolitiken

Under den period som en uttalad klimatpolitik har förts, har flera organisatoriska förändringar genomförts på såväl departementsnivå som myndighetsnivå.

År 1986 organiseras Miljö- och energidepartementet. Energifrågorna lyfts ur departementet år 1990, som därefter benämns Miljödepartementet. År 1992 tillförs bl.a. planfrågor och benämns fram till år 1994 Miljö- och naturresursdepartementet, då det igen byter namn till Miljödepartementet. År 1996 bildas Inrikesdepartementet då Civildepartementet läggs ner. Planfrågorna tillförs Inrikesdepartementet från Miljödepartementet. Hösten 1998 förs planfrågor och samhällsplanering m.m. tillbaka till Miljödepartementet från Inrikes-

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 235

departementet som läggs ner. Näringsdepartementet växer samtidigt i omfattning främst genom att Kommunikationsdepartementets och Arbetsmarknadsdepartementets frågor tillförs och inordnas i det nya departementet.

Förutom departementala förändringar och omflyttningar märks framförallt sammanslagningen av Statens Industriverk (SIND), Statens energiverk och Styrelsen för Teknisk Utveckling (STU) till NUTEK år 1991. Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) tillkom år 1995. Statens energimyndighet bildades år 1998, delvis genom en utflyttning från NUTEK. (Statskontoret 1999)

Vid sidan av dessa organisationsförändringar har kommittéväsendet och en särskild Klimatdelegation använts för uppgifter som sammanhänger med klimatpolitiken. Klimatdelegationen verkade under åren 1994-1998 och hade till uppgift att för Sverige samordna IPCC-arbetet, att informera om klimatfrågan samt att integrera klimatfrågan i sektorernas arbete. Exempel på övriga utredningar är: Miljöavgiftsutredningen som år 1989 lämnade de första underlaget för det första beslutet om koldioxidskatt. Trafik- och klimatkommittén föreslog bl.a. åtgärder för att reducera utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser från trafiksektorn. Kommunikationskommittén behandlade bl.a. ekonomiska styrmedel och principer för planering av åtgärdspaket. Energikommissionen hade ett liknande upplägg.

9.3.1 Nuvarande förvaltningsstruktur, ansvarsfördelning och organisation

Klimatpolitiken omfattar ett flertal områden och dess komplexitet framgår av Tabell 9.1. Beröringspunkter finns i riksdagens olika utskott och flera olika så kallade utgiftsområden i statsbudgeten. Ett tjugotal myndigheter behandlar verksamheter som påverkar utsläppens storlek. Tabell 9.1 illustrerar nuvarande förvaltningsstruktur i klimatpolitiken.

Tabell 9.1 Klimatpolitikens förvaltningsstruktur

Utskott:

Bostadsutskottet Näringsutskottet Miljö- och jordbruks- Skatteutskottet Trafikutskottet utskottet

Utgiftsområden:

Uo 2 Samhällsekonomi Uo 20 Allmän miljö- och Uo 24 Näringsliv och finansförvaltning naturvård Uo 3 Skatteförvaltning Uo 22 Kommunikationer och uppbörd Uo 18 Samhällsplanering, Uo 23 Jord- och skogsbruk, bostadsförsörjning och fiske med anslutande byggande näringar

Miljödepartementet Näringsdepartementet Finansdepartementet

Naturvårdsverket Statens energimyndighet Konsumentverket Boverket NUTEK Länsstyrelserna BFR SIKA Skatteförvaltningen SMHI Banverket Utbildningsdepartementet Jordbruksdepartementet Luftfartsverket Utbildningsorgan Jordbruksverket Sjöfartsverket Forskningsorgan SLU Vägverket

KFB

Skogsvårdsstyrelsen

Källa: Statskontoret 1999

I riksdagen behandlas klimatpolitik eller frågor som har bäring på klimatpolitiken i flera utskott, i synnerhet inom Miljö- och jordsbruks-, Närings-, Trafik-, Skatte- och Bostadsutskottet. Beröringspunkterna inom statsbudgetens olika utgiftsområden är många, i princip inbegrips samtliga utgiftsområden men de väsentligaste områdena bör vara de som redovisas i Tabell 9.1. Av de myndigheter som har starka band och beröringspunkter med klimatproblemet ligger de flesta under Näringsdepartementet. Det bör också lyftas fram att de två stora samhällssektorerna med tillhörande myndigheter, transport och energi, i huvudsak ligger under Näringsdepartementet. Inom dessa två sektorer sker de största utsläppen av växthusgaser. Inom regeringskansliet finns sedan år 1997 en interdepartemental arbetsgrupp, den s.k. Kyotogruppen. Gruppens uppgift är bl.a. att utarbeta och fördjupa förslag till svenska positioner inför möten med EU:s ad hoc-grupp för klimatfrågor och Klimatkonventionens möten. Arbetsgruppen ska också förbereda svenskt deltagande i de expertgrupper som ad hoc-gruppen tillsätter. Gruppens arbete är tidsbegränsat t.o.m. utgången av år 2001.

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 237

I arbetsgruppen ingår företrädare för Utrikes-, Finans-, Närings-, och Miljödepartementet samt Sida, Naturvårdsverket, Statens energimyndighet och Skogsstyrelsen. Miljödepartementet är ordförande i gruppen och förhandlingschef samt svarar för sekretariatsfunktioner.

Därutöver behandlas frågor som kan påverka klimatpoltiken för närvarande av olika kommittér. Exempelvis kan nämnas: • Utredningen om flexibla mekanismer (dir. 1999:259) som har till

uppgift att undersöka möjligheterna att introducera Kyoto-

protokollets flexibla mekanismer i Sverige. • Miljömålskommittén (Dir 1998:45) som har till uppgift att bl.a.

analysera och föreslå delmål för alla miljökvalitetsmål, med undan-

tag för målet, Begränsad klimatpåverkan, som klimatkommittén

behandlar. • Fastighetsskatteutredningen (Dir 1998:20) som har till uppdrag att

se över och utvärdera reglerna och fastighetsskatt m.m. Kommittén

ska även behandla skatteregler i syfte att stimulera miljövänliga in-

vesteringar och hur sådana bestämmelser skulle kunna konstrueras.

Statskontoret framhåller att det ökade internationella trycket på att klimatpolitiska åtgärder ska genomföras, medför att särskild vikt bör läggas vid hur man organiserar politiken på detta område. Syftet är bl.a. att understödja en lämplig incitamentsstruktur och balansera olika intressen. I detta sammanhang nämns att EU-kommissionen i ett dokument (European Commission, 1999d) pekat på organisatoriska brister mellan ministerrådskonstellationer som förklaring till varför man inte lyckats införa effektiva styrmedel i EU:s klimatpolitik. För att komma tillrätta med detta föreslår EU-kommissionen två kompletterande lösningar: • Bättre integration av miljöfrågorna med särskild vikt vid klimat-

problemen. Det gäller integration i t.ex. energi-, transport-,

jordbruks-, industri-, och konsumentpolitiken. • Förbättringar i informationsutbytet och övervakningen av planerade

eller genomförda åtgärder. Det senare gäller både på gemenskaps-

nivå och nationell nivå.

9.3.2 Myndigheternas uppgifter inom klimatpolitiken

Enligt Verksförordningen har samtliga myndigheter ett generellt ansvar att beakta krav på ekologisk hållbar utveckling (VF 1995:1322) Vissa

238 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

myndigheter har ett särskilt ansvar för ekologisk hållbar utveckling avseende de tre målen för ekologisk hållbar utveckling (skydd av miljön, hållbar försörjning och effektiv användning av energi och naturresurser. Myndigheternas uppgifter regleras i instruktion för respektive myndighet. Därutöver styr regeringen myndigheterna bl.a. genom regleringsbrev. Där anges effektmål för de uppgifter som myndigheten ska utföra, myndighetens del av effektmålet samt verksamhetsmål och krav på återrapportering.

Nedanstående redovisning bygger på en genomgång av instruktion och regleringsbrev för budgetåret 2000 för redovisade myndigheter som är Naturvårdsverket, Boverket, Statens energimyndighet, NUTEK, Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Vägverket, SIKA, Konsumentverket, Statens Jordbruksverk och Skogsvårdsorganisationen, dvs. Skogsstyrelsen och Skogsvårdsstyrelsen och SIDA.

Instruktioner för berörda myndigheter

Vid en jämförelse mellan myndigheterna av hur uppgifter avseende klimatfrågor har preciserats finns det betydande skillnader mellan myndigheterna.

Naturvårdsverket ska enligt instruktionen, ”vara samlande och pådrivande i miljöarbetet, både nationellt och internationellt. Verkets arbete ska syfta till att främja en ekologisk hållbar utveckling”. Vidare ska verket arbeta med mål, vägledning och samordning och uppföljning som rör miljöarbetet. Verket ansvarar även för officiell miljöstatistik.

I instruktionen för Statens energimyndighet nämns ordet klimat. Myndigheten ska, inom sitt ansvarsområde, verka för att effekterna på hälsa, miljö och klimat blir så låga som möjligt. Statens energimyndighet ansvarar för officiell energistatistik.

I instruktionerna för trafikverken anges att verken ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås vilket innefattar, ett särskilt koldioxidmål, som redovisas i avsnitt 9.1.2. För övriga myndigheterna saknas direkta kopplingar till klimatfrågan i de uppgifter som myndigheterna är ålagda att utföra. Myndigheterna kan dock inom ramen för verksamheten utföra uppgifter som är av betydelse för att minska utsläppen av växthusgaser, men direkta kopplingar saknas.

I instruktionen för SIKA anges bl.a. att institutet ska svara för den officiella statistiken inom transport- och kommunikationsområdet.

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 239

Regleringsbrev

I regleringsbreven finns betydande skillnader av hur klimatfrågan behandlas.

Naturvårdsverkets ska återredovisa till regeringen verkets prestationer inom det nationella klimatarbetet.

Av de undersökta myndigheterna har Vägverket de mest preciserade kopplingarna till det nationella koldioxidmålet. För Vägverket anges som mål att de totala utsläppen för bl.a. koldioxid från vägtransportsystemet ”ska minska år 2000 jämfört med 1999”. Återredovisningskraven till regeringen är preciserade på såväl utsläppsmängder och deras fördelning som måluppfyllnad. Generellt efterfrågas en redovisning i tidsserier om minst fem år och i vissa fall i tidsserier om tio år.

För Banverket anges återrapporteringskrav på hur järnvägens del av det totala transportarbetet ska öka jämfört med 1999 och hur energianvändningen per utfört transportarbete ska minska. Sjöfartsverket och Luftfartsverket ska rapportera hur sjöfartens respektive luftfartens samlade miljöpåverkan förändras.

I SIKAs regleringsbrev lämnas ett uppdrag; att institutet fortlöpande ska följa de transportpolitiska målen och medverka med underlag för att utveckla de transportpolitiska etappmålen. Det transportpolitiska koldioxidmålet är ett av dessa etappmål.

Statens energimyndigheten och Boverket har en del i samma effektmål - att energipolitiken ska skapa förutsättningar för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med en låg påverkan på hälsa, miljö och klimat.

För Boverket del saknas direkta kopplingar till klimatarbetet och återrapporteringskraven är begränsade.

Energimyndighetens del av effektmålet innefattar bl.a. att underlätta omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle, uppgifter för ett breddat klimatsamarbete i Östersjöregionen och kompetensutveckling som syftar till utveckling och omställning av energisystemet.

Som mål för de internationella klimatinsatserna inom energiområdet anges att utveckla erfarenheter och underlag för ett s.k. gemensamt genomförande så att instrumentet kan bli ett verksamt medel för svensk och internationell klimatpolitik. Vidare ska omställningen till ett ekologiskt hållbart energisystem underlättas, enligt de villkor som klimatkonventionen och Sveriges ansvar för EU: gemensamma åtaganden denna konvention ställer. Myndigheten ska även samverka med Sida.

För Statens energimyndighet anges tydliga återrapporteringskrav i synnerhet för de internationella insatserna avseende klimatfrågan.

240 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

Även Konsumentverket har en del inom utgiftsområdet, Energi som innefattar att skapa villkor för en effektiv energianvändning. Återrapporteringskraven omfattar inga specificerade klimataspekter.

Av Sidas regleringsbrev framgår att verket ska rapportera om de insatser som genomförts för att följa upp Sveriges åtaganden i konventionerna om bl.a. klimatförändringar enligt gällande riktlinjer.

I NUTEKs regleringsbrev saknas uttryckta kopplingar till klimatfrågan.

9.3.3 Diskussion och kommitténs bedömning

Vid en genomgång av instruktioner och regleringsbrev för de myndigheter som är centrala vid ett genomförande av klimatpolitiken kan konstateras att myndigheternas uppgifter överlag inte relateras till behoven av att minska utsläppen av växthusgaser. Det är dock viktigt att framhålla att åtgärder inom olika områden t.ex. energieffektiviseringar, miljömärkning och åtgärder för att åstadkomma en god bebyggd miljö är av betydelse för att minska utsläppen av växthusgaser. Det är dock önskvärt att myndigheternas ansvar preciseras avseende uppgifter och åtgärder som är av betydelse för att uppnå nationella utsläppsmål.

För ett genomförande av klimatpolitiken är det därför angeläget att statsmakterna preciserar myndigheternas ansvar och uppgifter i detta avseende. För vissa myndigheter finns vissa preciseringar och det är väsentligt att fler myndigheter omfattas av såväl riktlinjer som återrapporteringskrav. Syftet är att få ett samlat grepp om vilka åtgärder som ska vidtas och vilka resultat som förväntas och som uppnås.

Kommittén föreslår därför att uppgifter för att genomföra klimatpolitiken ska regleras i såväl instruktion som regleringsbrev för de myndigheter som är centrala vid ett genomförande av klimatpolitiken. Dessa myndigheter är i första hand; Naturvårdsverket, Boverket, Statens energimyndighet, NUTEK, Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Vägverket, SIKA, Konsumentverket, Statens Jordbruksverk och Skogsvårdsorganisationen och Sida.

Syftet är att tydliggöra myndigheternas ansvar och uppgifter inom klimatområdet. Dessa uppgifter är att inom sina respektive ansvarsområden årligen samla in data och värdera möjligheterna till att åstadkomma utsläppsminskningar inom respektive område, för att de nationella målen ska kunna nås och de internationella åtaganden ska kunna fullföljas. På grundval av de möjligheter, som respektive myndighet har, ska åtgärder vidtas och resultat ska återrapporteras. Boverket, Statens energimyndighet, NUTEK, Banverket, Luftfarts-

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 241

verket, Sjöfartsverket, Vägverket, SIKA, Statens Jordbruksverk och Skogsvårdsorganisationen har ett särskilt ansvar för att redovisa utsläpp av växthusgaser inom respektive område.

Uppgifterna bör utföras inom ramen för ett fortsatt planeringsarbete. Möjligheterna till samverkan mellan myndigheterna ska tas till vara. Frågan om planeringen kan genomföras i ett gemensamt planeringsarbete och utmynna i sektorsövergripande planer kan diskuteras. Kommittén vill framhålla att samverkan över myndighetsgränserna är mycket betydelsefull, eftersom många av de åtgärder som behöver vidtas kräver en utvecklad samverkan över myndighetsgränserna.

Kommittén föreslår att Boverket, Statens energimyndighet, NUTEK, Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Vägverket, och Statens Jordbruksverk omgående får till uppdrag att utreda och föreslå ytterligare åtgärder som kan vidtas för att minska utsläppen av växthusgaser.

Kommittén anser att det är angeläget att även förslag till åtgärder som inte är kostnadseffektiva vid en jämförelse med övriga åtgärder redovisas. Skälet är att t.ex. forsknings- och utvecklingsinsatser som kan vara avgörande för att åstadkomma en omställning på lång sikt kan motivera att frångå kravet på att kostnadseffektiva åtgärder ska vidtas i första hand. Åtgärder som förutsätter styrmedel som myndigheterna inte förfogar över ska också redovisas. Motivet är att säkerställa att alla insatser som är av betydelse för att klara en omställning på lång sikt kommer fram i utredningsprocessen. Förslag ska tillställas de beslutsnivåer som förfogar över styrmedlen.

Enligt kommitténs uppfattning krävs en kraftsamling vid myndigheterna genom fortsatta utredningsinsatser för att identifiera åtgärder, lämna förslag till ytterligare åtgärder som syftar till att minska utsläppen av växthusgaser samt för att genomföra och följa upp åtgärderna.

Enligt kommitténs bedömning är denna kraftsamling nödvändig för att Sverige ska uppnå de nationella målen och därigenom uppfylla de åtaganden som föranleds av internationella överenskommelser. I denna process är ett klargörande av ansvar för att utreda och vidta åtgärder, samverkan mellan aktörerna, uppföljning av vidtagna åtgärder samt en fastställd rapporteringsordning är väsentlig för att lyckas med att minska utsläppen av växthusgaser.

242 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

Organisation

Det är oklart hur de organisatoriska förändringarna på såväl departementsnivå som myndighetsnivå som har genomförts under perioden 1986-1998 har påverkat klimatpolitiken.

Den nuvarande förvaltningsstrukturen för klimatpolitiken är komplex eftersom den omfattar många samhällsområden. Inom riksdagen behandlas klimatpolitiska frågor i huvudsak inom fem utskott. På departementsnivå fördelas ansvaret på fem departement. I huvudsak har 20 myndigheter uppgifter som i olika grad har betydelse för genomförandet av klimatpolitiken.

Kommittén anser att det är sannolikt att såväl genomförda organisationsförändringar som den nuvarande förvaltningsstrukturen inte är optimal för ett kraftfullt genomförande av klimatpolitiken. Genom att uppgifterna är fördelade på en mängd aktörer är det svårt att få en överblick över såväl vidtagna åtgärder och resultat som ansvarsförhållanden.

Statskontoret lyfter fram att organisatoriska förändringar kan övervägas för att ge klimatpolitiken en starkare ställning vid genomförandet av Kyotoprotokollet. En särskild fråga är vem som ska ansvara för de styrmedel som kommer att konkretiseras framöver inom ramen för bl.a. de flexibla mekanismerna. Kommittén anser att fortsatta utredningsinsatser avseende bl.a. ansvarsförhållanden kommer att bli nödvändiga bl.a. när förslag om flexibla mekanismer föreligger.

Regeringskansliet

Det är av stor betydelse att de organisatoriska förutsättningarna främjar ett genomförande av klimatpolitiken i Sverige. Kommittén är positiv till att fler styrmedel används för att åstadkomma resultat. Exempelvis finns behov av att generellt höja kunskapen om växthuseffekten och dess risker hos såväl medborgare som näringsliv och förmedla kunskap om vilka åtgärder som kan vidtas för att minska utsläppen. En ökad vikt läggs därför vid användningen av informativa styrmedel.

När fler styrmedel används och när åtgärder ska vidtas på alla nivåer i samhället ställs särskilda krav en effektiv samordning för att optimera resultatet av genomförda åtgärder. Kraven på helhetssyn ökar och det är viktigt att organisationsstrukturen anpassas till dessa behov.

För att nå målet, att minska utsläppen av växthusgaser behövs en stark samordning av klimatpolitiken på central nivå. Enligt kommitténs uppfattning bör samordningen inom regeringskansliet stärkas. Motiven är:

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 243

• det internationella åtagandet, • behov av att uppnå nationella mål, • målkonflikter mellan politikområden, • behov av ett bättre beslutsunderlag, • förvaltningsstrukturen med många berörda departement och

myndigheter, • behov av att genomföra åtgärder på kort och lång sikt samt de

krav/önskemål som finns på kostnadseffektivitet.

Den politiska nivån är central vid genomförandet eftersom avvägningar mellan mål inom och mellan olika politikområden måste göras. Avvägningar måste även göras mellan fördelningen av välfärd och tillväxt mellan olika generationer. Dessa frågor är komplicerade och politiska. Ett brett politiskt engagemang är därför betydelsefullt. Det långsiktiga perspektivet innebär också att det är önskvärt att eftersträva breda politiska lösningar.

Kommittén diskuterar några möjligheter till hur samordning kan förstärkas. Dessa alternativ kan ligga till grund för fortsatta diskussioner.

En möjlighet kan vara, att inrätta en tvärpolitisk delegation. Delegationen bör ledas av en minister. I övrigt bör behovet av en bred samhällsförankring vara vägledande i samband med tillsättning av ledamöter.

En annan möjlighet kan vara en ministergrupp bestående av ansvariga ministrar för miljö-, energi- och trafikfrågor samt industrioch finanspolitik.

Ett ytterligare alternativ kan vara utvecklade organisationsformer inom regeringskansliet. Den mest ändamålsenliga placeringen av klimatfrågorna inom regeringskansliet kan då diskuteras. I detta sammanhang kan en placering inom statsrådsberedningen med ett särskilt klimatsekretariat vara ett tänkbart alternativ.

Kommittén förordar en organisatorisk lösning som säkerställer ett tydligare politiskt inflytande samt att behov av kansliresurser för ändamålet bör tillgodoses.

Myndigheterna

Kommittén har föreslagit att myndigheternas uppgifter för genomförandet av klimatpolitiken tydliggörs.

För ett genomförande av klimatpolitiken på myndighetsnivå krävs även en god samordning, eftersom många myndigheter berörs. Vi har prövat möjligheten att inom den befintliga organisationsstrukturen

244 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

främja ett genomförande av klimatpolitiken. Vi har emellertid funnit att det saknas ett forum för samråd och samverkan mellan berörda myndigheter.

Mot denna bakgrund föreslår kommittén att ett särskilt Klimatråd ska inrättas. Klimatrådet bör vara ett stöd för Naturvårdsverkets i deras nuvarande myndighetsuppgifter avseende de frågor som rör genomförandet av klimatpolitiken. De är därför naturligt att Naturvårdsverket samtidigt svarar för ordförandeskapet i rådet.

Rådet medverkar därvid med att ta fram underlag för en samlad utvärdering för att säkerställa genomförandet av klimatpolitiken. Det kan därför vara lämpligt att Klimatrådets uppgifter anges i Naturvårdsverkets instruktion i likhet med övriga råd som är knutna till verket.

Mot bakgrund av tidigare redovisat underlag kan förutses att följande frågor kommer att behandlas av rådet: • samråd och samordning i klimatfrågor på myndighetsnivå, • uppgiftsfördelning och avgränsning av myndigheternas ansvar för

dels utsläppsstatistik, dels genomförandet av klimatpolitiken, • kvalitetshöjning av det statistiska underlaget för beräkningsmetoder

och data, • bedömningar av myndigheternas rapportering av utsläpp av

växthusgaser, genomförda åtgärder och resultat, • beredning av förslag till ytterligare åtgärder, • överblicka det internationella regelsystemet och säkerställa att

Sverige följer de krav på rapportering som föranleds av inter-

nationella åtaganden, • överväga förslag till föreskrifter i den mån det kan erfordras.

Rådet bör bestå av representanter från nedanstående myndigheter: • Naturvårdsverket, • Boverket, • Statens energimyndighet, • NUTEK, • Banverket, • Luftfartsverket, • Sjöfartsverket, • Vägverket, • SIKA, • Konsumentverket, • Statens Jordbruksverk, • Sida, samt • Skogsvårdsorganisationen

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 245

Regeringen bör utse ledamöter i rådet efter förslag från respektive myndighet, som bör vara företrädda med en ledamot från respektive myndighet. Det är önskvärt att ledamöterna är på generaldirektörsnivå eller direkt under.

För att rådet ska kunna fungera behövs ett mindre kansli till dess förfogande. Kansliet bör knytas till Naturvårdsverket analogt med de myndighetsuppgifter som verket har avseende miljörapportering såväl nationellt som internationellt och ansvaret för att samordna miljöarbetet.

Sammanfattningsvis syftar lämnade förslag avseende myndigheterna till att integrera klimatpolitiken i verksamheterna och skapa förutsättningar för en ökad samverkan mellan myndigheterna, vilket är väsentligt för att positiva resultat ska uppnås. Om det visar sig att nuvarande förvaltningsstruktur på myndighetsnivå, inte klarar av den utmaning som ett genomförande av klimatpolitiken innebär, bör denna fråga hanteras i särskild ordning.

Kommittén bedömer att kostnaderna för dels myndigheternas uppgifter inom området, dels det föreslagna rådet uppgår till totalt cirka 30 miljoner kr. Uppskattningarna har gjorts i samarbete med regeringskansliet. I samband med budgetprocessen är det väsentligt att fördjupade kostnadsbedömningar genomförs och att möjligheterna att göra omprioriteringar inom budgetramarna tas tillvara.

Myndigheterna har olika erfarenheter av att integrera klimatpolitiskt arbete i verksamheten. Av dessa skäl kan det i vissa fall vara nödvändigt att en kompetensuppbyggnad genomförs.

9.4 Det regionala arbetet med klimatproblemet

Länsstyrelserna och de 20 landstingen (varav två benämns regioner) är de huvudsakliga aktörerna i genomförandet av klimatpolitiken på den regionala nivån.

En viktig del i det klimatpolitiska arbetet är länsstyrelsernas uppgift att regionalt anpassa, precisera och konkretisera de nationella miljökvalitetsmålen (utom levande skogar) samt att samordna arbetet med anpassning av delmål och sektorsmål till sina län (regeringsbeslut 23, M98/3090/8). En deluppgift för kommittén är att pröva lämpligheten av regionala mål inom klimatområdet.

Landstingens energianvändning, transporter och drift av lokaler som sjukhusbyggnader bidrar till utsläpp av växthusgaser. Den offentliga

246 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

upphandlingen gör landstingen till en viktig aktör i klimatpolitikens genomförande.

Syftet med avsnittet är att ge en bild av det regionala arbetet med klimatproblemet och peka på möjligheter för att reducera utsläppen. Miljömålskommittén (M1998:07) fick i november år 1999 tilläggsdirektiv (1999:96) att studera det pågående regionala och lokala miljömålsarbetet och redovisa behovet av ytterligare åtgärder på området. För en utförligare beskrivning av det regionala och lokala miljömålsarbetet hänvisas till miljömålskommitténs betänkande.

Den fysiska planeringen behandlas särskilt i avsnitt 10.2 och Miljöbalken behandlas i avsnitt 10.1. Möjligheterna med den offentliga upphandlingen beskrivs särskilt i avsnitt 10.3.

9.4.1 Länens koldioxidutsläpp

Den senaste tillgängliga statistiken för utsläpp uppdelad efter landets regioner visar att de största utsläppen av koldioxid finns i storstadsregionerna, Stockholm, Göteborg och Malmö samt i Norrbotten (SCB 1994). Samtliga dessa län släpper ut över 4 miljoner ton koldioxid, se Tabell 9.2. Norrbotten ligger högt upp på listan över de länsvisa koldioxidutsläppen vilket i stor utsträckning beror på förbränning.

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 247

Tabell 9.2 Länsvisa utsläpp till luft av koldioxid 1990 och 1992, i

1000 ton

Källa: SCB 1994 Av en skrift från Naturvårdsverket (1992, Storstädernas miljö, Rapport 4159) framgår att 31 % av de nationella utsläppen av koldioxid år 1990 kommer från storstadslänen. Detta är naturligt då större delen av landets befolkning är lokaliserad i dessa län.

Koldioxidutsläppen i de olika länen är givetvis inte bara beroende av befolkningen, vilket tydligt framgår av att Norrbotten som län bidrog med mer utsläpp av koldioxid 1992 än Göteborg och Bohus län samma år. Det är i hög grad en fråga om vilket näringsliv och vilken industri som är lokaliserad i de olika länen. Länen har därmed helt skilda förutsättningar att minska sina utsläpp.

9.4.2 Länsstyrelsernas arbete med klimatproblemet

Länsstyrelserna svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den mån inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter (1 §, förordning [1997:1258] med länsstyrelseinstruktion). Vidare svarar länsstyrelsen för att länet utvecklas på ett sådant sätt att fastställda nationella mål får genomslag (2 § 1997:1258). De områden som länsstyrelserna har uppgifter inom och som främst berör klimatproblemet redovisas i Tabell 9.3.

Tabell 9.3 Länsstyrelsernas arbetsområden och uppgifter som berör klimatpolitiken

Område Uppgift Arbete och utveckling Bidra till näringslivets utveckling, stöd och projekt

(undantaget de fyra försökslänen Kalmar, Gotland,

Skåne och Västra Götaland där självstyrelseorganen

ansvarar för vissa EU-frågor). Bygga och bo Hushålla med mark och vatten samt värna om strand-

skydd, beslutar om statliga stöd för finansiering av nya

bostäder och ombyggnationer samt om räntebidrag och

sanering. Informera om möjligheter till bostads-

finansiering. Lantbruk, jakt och fiske Handhar de ekonomiska bidragen från bl.a. EU till

jordbruket. Miljö och kultur Övervaka miljön bl. a. genom tillsyn av industrier,

miljöfarligt avfall, hälsoskydd och energiförsörjning.

Inom varje länsstyrelse finns en miljöprövnings-

delegation för prövning av ärenden som enligt miljö-

balken ska prövas av länsstyrelsen. Ansvara för

naturrerservat, kretsloppstänkande för hållbar livs-

miljö, tillgängligöra naturen. Trafik och Påverka utvecklingen inom kommunikationsområdet kommunikationer (sjöfart, flyg, tåg, vägtransporter, data- och telekom-

munikation), ansvara för del av planering av

investeringar i vägar och järnvägar i länet, tillstånd för

gods- och taxitrafik, pröva och fastställa lokala trafik-

föreskrifter. Källa: http://www.lst.se

Parallella aktiviteter med det löpande arbetet vid länsstyrelserna som särskilt behöver framhävas är miljöprövningsdelegationerna som regleras av miljöbalken (1999:109), strukturfonderna, regionMaTs,

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 249

regionala utvecklingsprogram, riktlinjerna för samhällsplanering och resurseffektivitet och de regionala miljöstrategierna (STRAM).

De regionala tillväxtavtalen är enligt regeringen det huvudsakliga instrumentet för att genomföra den regionala näringspolitiken. Med hjälp av tillväxtavtalen vill man främja den svenska ekonomins tillväxt. Inom många regioner framhävs miljöprofilerade projekt.

Naturvårdsverket driver dessutom i samverkan med länsstyrelserna ett projekt om regionalt miljöarbete, det s.k. MARS-projektet (MiljöArbete i Regional Samverkan). Ett av de områden projektet fokuserar på är hur miljötänkandet kan integreras i det regionalekonomiska utvecklingsarbetet, framförallt arbetet med tillväxtavtalen.

Länsstyrelsernas miljömålsuppdrag

År 1998 fick länsstyrelserna ett särskilt uppdrag som gäller miljömålsarbetet av regeringen (regeringsbeslut 23, M98/3090/8). Samtliga länsstyrelser ska:

1. fortlöpande inom ramen för STRAM-arbetet (regionala miljö-

strategier) regionalt anpassa, precisera och konkretisera 14 av de 15

nationella miljökvalitetsmålen som finns i propositionen Svenska

miljömål - Miljöpolitik för ett hållbart Sverige (Miljökvalitetsmålet

Levande skogar undantaget, prop. 1997/98:145). 2. Länsstyrelserna ska också samordna arbetet med anpassning av

delmål och sektorsmål till sina län i samverkan med Naturvårds-

verket, Riksantikvarieämbetet, Boverket och övriga berörda centrala

och regionala myndigheter samt sektorns övriga aktörer. Läns-

styrelserna ska därvid ta de initiativ som behövs för att stimulera

miljömålsarbetet inom olika samhällssektorer och för att målen får

genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen. 3. Vidare ska länsstyrelserna ta fram ett förslag till ett regionalt

uppföljningssystem för alla länsstyrelserna.

Dessa uppdrag ska utföras i samverkan med Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Boverket, övriga berörda centrala och regionala myndigheter, landsting, regionala självstyrelseorgan, kommuner, organisationer, näringsliv och andra aktörer. Utöver dessa deluppdrag ska länsstyrelserna också redovisa till regeringen uppdraget om att fortlöpande ansvara för och samordna uppföljningen av miljökvalitetsmålen på regionala nivåer samt stödja kommunerna med underlag för att formulera lokala mål och åtgärdsprogram.

Länsstyrelsernas måluppdrag redovisades i oktober 1999 till regeringen och beskriver i huvudsak läget och planerna för det fortsatta

250 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

arbetet med miljömålen. Några länsstyrelser har gett exempel på möjliga regionala mål för begränsad klimatpåverkan. Vissa länsstyrelser hävdar att de regionala målen sammanfaller med de nationella målen eftersom problemen med växthuseffekt och klimatpåverkan är globala.

I redovisningen av det gemensamma regeringsuppdraget för landets länsstyrelser (RUS – Regionalt uppföljningssystem för miljömålen) konstateras att många åtgärder fordrar nationella beslut. Detta gäller exempelvis regionala bilavgifter och regional bränsleskatt. Begränsade åtgärder som kan behandlas och följas upp regionalt är övergången från fossila bränslen till biobränslen i värmecentraler, offentlig upphandling av fordon med alternativa bränslen, etanolinblandning, kampanjer av olika slag för bränslesnåla fordon, förtätning, vindkraftverk m.m. Länsstyrelserna framhåller att en länsvis uppföljning av utsläppen framför allt är intressant för jämförelser med det egna länet över tiden. Jämförelser mellan länen kan lätt bli missvisande då den inte relateras till länets specifika förhållanden (t.ex. näringslivets branschstruktur massaindustri i ett län jämfört med län som förbrukar mycket papper i t.ex. tidningsproduktion).

9.4.3 Landstingens arbete med klimatproblemet

Landstingens verksamhetsområden är i första hand sjukvård, kollektivtrafik, regionalplanering, och regional översiktplan (i de fall då länsstyrelsen inte ansvarar för denna fråga). De nya regionstyrelserna (Västra Götaland och Region Skåne) bedriver vissa områden/uppgifter på försök som tidigare låg på länsstyrelserna. Sjukvårdsverksamheten och kollektivtrafiken medför en stor energianvändning och genererar utsläpp av växthusgaser. Landstingen kan bidra till att minska utsläppen av växthusgaser genom förvaltningen av lokaler och genom att, genomföra energieffektiviseringar och säkerställa att nya lokaler byggs energisnålt.

År 1997 genomfördes en studie på uppdrag av Landstingsförbundet om landstingens miljöarbete där landstingens syn på miljöfrågor och deras status, miljöprogrammens innehåll och karaktär samt landstingens miljöledningssystem framhålls. I studien konstaterades att de dåvarande 23 landstingen (exklusive de tre landstingsfria kommunerna) har någon form av miljöpolicy, miljöprogram eller miljöplan (Landstingsförbundet 1997).

I stort sett alla centrala miljöprogram innehåller ett antal landstingsövergripande mål eller åtgärder som ska uppnås respektive genomföras inom en viss tid (Landstingsförbundet 1997).

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 251

Nästan alla landsting föreskriver preciserade miljökrav i all upphandling. Flertalet prioriterar också miljömärkta eller miljödeklarerade produkter. I flera fall sägs det att konkurrenslagstiftningen och EG-regler begränsar möjligheterna att ställa miljökrav vid köp av varor och tjänster (Landstingsförbundet 1997).

Flertalet landsting ställer specifika miljökrav vid byggnation, fastighetsinköp och installationer. Genomgående finns ambitioner att minska energiförbrukningen. På flera håll har också särskilda energisparplaner upprättats. Ansträngningar har också gjorts för att utveckla detaljerad statistik över energiförbrukning (Landstingsförbundet 1997).

I rapporten framhålls det att föresatser finns på många håll att så långt som möjligt, gå över till förnybara energislag, även om målen vanligtvis är allmänt hållen (Landstingsförbundet 1997).

Flertalet av landstingen miljöprogram innehåller mål och åtgärder för att minimera transportarbetet genom att • samordna godstransporter till och från samt inom landstinget, • samordna sjukresor och styra över dem till kollektiva färdmedel, • samordna tjänsteresor och styra över dem till kollektiva färdmedel,

och • utnyttja IT för att undvika onödiga persontransporter

(Landstingsförbundet 1997).

Arbetet inriktas också mot att minska miljöpåverkan från nödvändiga transporter exempelvis genom att ställa krav på fordon och drivmedel samt stimulera utvecklingen av miljövänlig teknik, t.ex. genom provupphandling. I flera län används exempelvis el- eller hybridbilar och etanoldrivna fordon (Landstingsförbundet 1997).

Ett tiotal landsting har formulerat mål och åtgärder för hur de egna skolorna ska användas som verktyg i det egna miljöarbetet. Syftet är att integrera miljökunskap i all utbildning med inriktning dels mot allmän miljökunskap, dels mot miljöfrågor med anknytning till den egna framtida yrkesrollen (Landstingsförbundet 1997).

Inom kollektivtrafiken poängterar flera landsting i studien vikten av att stimulera kollektivt resande och minska kollektivtrafikens miljöpåverkan (Landstingsförbundet 1997).

252 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

9.4.4 Diskussion och kommitténs bedömning

Det är oklart hur man i dag på den regionala nivån ser på klimatproblemet och klimatförändringarna. Det är därför en fråga som länen kan nedprioritera i förhållande till andra frågor, t.ex. näringsliv och sysselsättning, som kanske upplevs som viktigare. Länsstyrelser och landsting förfogar inte över samtliga styrmedel som krävs för att komma till rätta med problemen. Klimatproblemet och dess konsekvenser är därmed ett problem som i huvudsak bör hanteras på den nationella nivån. Samtidigt pågår i dag ett omfattande arbete vid flera länsstyrelser och inom ett flertal landsting som är värdefullt ur klimatsynpunkt och som därmed behöver tas till vara, stödjas och utvecklas.

Länsstyrelsernas uppdrag att till regeringen redovisa regionalt anpassade, preciserade och konkretiserade nationella miljökvalitetsmål är i ett utvecklingsskede. Några län redovisar mål för begränsad klimatpåverkan men framhåller behovet av nationella åtgärder. Länsstyrelserna har en viktig uppgift som regionalt samordningsorgan för miljömålsarbetet. I huvudsak har länsstyrelserna hittills beskrivit den fortsatta verksamhetsplaneringen för miljömålsarbetet. På grund av länsstyrelsernas skilda förutsättningar för näringsliv, industrier, trafik och kommunikationer och miljö är det svårt att från nationellt håll bestämma några särskilda regionala mål för miljömålet begränsad klimatpåverkan. Kommittén anser att länen själva bör överväga, om ett regionalt mål för begränsad klimatpåverkan är användbart.

Klimatkommittén vill också lyfta fram några särskilt viktiga frågor inom den regionala sfären. Kommittén har studerat vilka områden länsstyrelserna arbetar inom och som har direkt eller indirekt samband med utsläpp av växthusgaser. På dessa områden bedömer kommittén att det finns en potential för åtgärder som leder till begränsningar av utsläppen av växthusgaser.

I den regionala planeringen är det särskilt viktigt att beakta klimatproblemet. Samhällsplaneringen är långsiktig. Det är därför särskilt angeläget att planeringen på alla nivåer, även den regionala nivån, inriktas på en minskad energianvändning och minskade utsläpp av växthusgaser. Därför föreslås en översyn av plan- och bygglagen, där planeringsfrågorna på regional nivå bör lyftas fram.

Genom det regionala STRAM-arbetet bör aktörer även fortsättningsvis engageras i att aktivt delta i att leta kostnadseffektiva åtgärder som kan reducera utsläpp av växthusgaser.

Kommittén vill betona att det är särskilt viktigt att länsstyrelserna i samband med miljöprövningar av ärenden enligt miljöbalken beaktar målet Begränsad klimatpåverkan och de övriga miljömålen som har

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 253

dastställts av riksdagen. Kommittén avser att föreslå regeringen att den påbörjade utredningen för uppföljning av miljöbalken bör få tilläggsdirektiv för att särskilt utreda länsstyrelsernas roll ur klimatsynpunkt, i samband med prövningar enligt miljöbalken.

Landstingen har en viktig roll i genomförandet av klimatpolitiken genom att de ansvarar för bl.a. länstrafiken och ett stort antal lokaler med betydande energianvändning. Åtgärder för att miljöanpassa länstrafiken och energieffektivisera lokalerna inom landstingen måste framhållas. Samtidigt är det rimligt att anta att de styrmedel som föreslås i detta betänkande och som riktas mot sektorerna bostäder och lokaler samt transporter påverkar landstingens arbete i en ekologiskt hållbar inriktning. Kommittén anser att landstingen bör uppmärksamma den internetbaserade verktyg om miljökrav i offentlig upphandling som delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (M1998:01) för närvarande utarbetar. Det är viktigt att landstingen aktivt fortsätter med sitt miljöarbete och att alla landsting söker ställa miljökrav i sin upphandling av transporter och lokaler.

9.5 Det lokala arbetet med klimatproblemet

Kommittén har bl.a. i uppgift att analysera resultaten av kommunernas arbete inom klimatområdet och lämpligheten i att stärka detta arbete. Till följd av bl.a. det kommunala Agenda 21 - arbetet om en hållbar samhällsutveckling, pågår ett betydande lokalt arbete som i många fall innebär olika åtgärder vidtas för att begränsa utsläppen av växthusgaser. En betydande del av energianvändningen för transporter och uppvärmning sker i tätorter. Kommunerna har också det övergripande ansvaret för lokala anpassningar av de nationella målen (prop. 1997/98:145, s. 39).

Kommunala verksamheter som skola, omsorg, kommunal förvaltning, väghållning, markförvaltning, renhållning, vatten och avlopp, energiverk, fjärrvärmeanläggningar med mera genererar utsläpp av växthusgaser. Ur klimatsynpunkt pågår också betydelsefulla insatser inom Agenda 21 för en hållbar utveckling, de lokala investeringsprogrammen, den kommunala energirådgivningen, konsumentrådgivning, frivilliga kommunala trafikplaner samt andra kommunala projekt som handlingsprogram mot växthusgaser.

De myndighetsuppgifter som kommunerna utför och som påverkar utsläpp av växthusgaser är tillsynen enligt miljöbalken, bygglovsfrågor, fysisk planering med detalj- och översiktsplaner samt kommunala energiplaner. Den fysiska planeringen och Miljöbalken behandlas i avsnitt 10.1 och 10.2.

254 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

Syftet med detta avsnitt är att ge exempel på arbete med klimatrelaterade frågor som bedrivs i kommunerna och vilka möjligheterna är att stödja detta arbete.

9.5.1 Agenda 21-arbetet

Agenda 21 är handlingsprogrammet för en hållbar utveckling under det 21:a århundradet som upprättades vid FN:s konferens om miljö och utveckling (United Nations Conference on Environment and Development – UNCED) i Rio de Janeiro 1992. Agenda 21 omfattar förutom en ekologisk dimension också en social, ekonomisk och kulturell dimension. Den ekologiska dimensionen har fått ett stort utrymme i det svenska Agenda 21-arbetet.

I Sverige har den lokala nivåns betydelse i Agenda 21-arbetet varit framträdande. Detta framgår bl.a. av att landets samtliga kommuner, på något sätt, arbetar med Agenda 21. Regering och riksdag har under årens lopp beviljat medel till det lokala arbetet bland annat genom projektstöd via Naturvårdsverket (18 miljoner kronor) och genom de resurser om 6,6 miljarder kronor som under en femårsperiod har avsatts för utveckling av lokala investeringsprogram för hållbar utveckling. Till detta ska läggas de betydande resurser som kommunerna själva bidrar med (Miljödepartementet/Svenska kommunförbundet, 1999).

Informationssatsningar varit ett centralt styrmedel i det lokala Agenda 21-arbetet. Inriktningen har varit att informera om hållbar utveckling, vad växthuseffekten är och hur mänskliga aktiviteter påverkar klimatet. Goda exempel på hur enskilda individer och företag kan ändra beteende som reducerar användningen av fossila bränslen och minskar elkonsumtion har varit omfattande. I en utvärdering som genomförts av lokala informationssatsningar framhålls särskilt goda resultat genom direktkontakt med människor, kombination med andra åtgärdsinsatser och bred informationsspridning om miljöproblemen. Det påpekas även att enskilda åtgärder gett effekt på många miljöhot samtidigt (Magnusson, 1999).

Läget för Agenda 21 i landets kommuner

I kommunernas nuvarande Agenda 21-arbete ingår områdena förnyelsebar energi, biologisk mångfald, miljöledningssystem, gröna nyckeltal, gräsrotsprojekt i bostadsområden/byar, väg och trafik, livskvalitet/social välfärd, gröna jobb, bistånd/utbyte med andra länder samt ekoeffektivitet (Miljödepartementet & Svenska kommunförbundet

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 255

1999). Alla områden får antas ha beröring med klimatfrågan. De områden som i synnerhet kan pekas ut är förnyelsebar energi, väg och trafik, miljöledningssystem och gröna jobb.

Vid slutet av 1998 uppgav 56 % av kommunerna (165 st) att de har antagit lokala handlingsplaner för Agenda 21. Ytterligare ett antal kommuner har fattat beslut om att utveckla en handlingsplan (Miljödepartementet & Svenska kommunförbundet 1999).

Kommunerna ansåg att stödet från nationell nivå var otillräckligt. Två av tre kommuner bedömde regeringens insatser för att stödja det lokala Agenda 21-arbetet som relativt bristfälliga. En fjärdedel av de tillfrågade kommunerna ansåg att insatserna kunde karaktäriseras som ganska goda. En liten andel av Agenda 21-samordnarna anser att direkt eller indirekt stöd från olika organ varit mycket stort. De länsvisa kommunförbunden och Svenska Kommunförbundet får högst betyg. Mindre än en fjärdedel av de tillfrågade anser att Naturvårdsverket och den Nationella Agenda 21-kommittén givit ett motsvarande gott stöd. Noteras bör att de olika organens roll för det kommunala Agenda 21arbetet till stor del beror på vilket uppdrag de har. Mer än 70 % av kommunerna anser att man fått ett ganska litet eller litet stöd från länsstyrelserna (Miljödepartementet/Svenska kommunförbundet 1999).

Agenda 21-samordnarna har också pekat på svårigheterna att bedriva ett långtgående Agenda 21-arbete på lokalt plan när detta inte följs upp nationellt och efterfrågar en bättre nationell vägledning. Därtill pekar man på resursbrist.

En femtedel av kommunerna har mottagit externa medel för sin Agenda 21-verksamhet, dels genom samarbete med det lokala näringslivet, dels i form av bidrag från det lokala investeringsprogrammet för en hållbar utveckling.

De lokala investeringsprogrammen (LIP)

Våren 1997 beslutade regeringen, efter förslag från Delegationen för en ekologiskt hållbar utveckling, att 5,4 miljarder kronor skulle användas till att stödja lokala investeringsprogram, dvs. paket av lokala miljöåtgärder. Detta belopp har senare höjts och enligt nuvarande planer kommer totalt 6,5 miljarder att fördelas under perioden 1998-2002. I den första ansökningsomgången beviljades 42 kommuner medel från investeringsprogrammet.

I förordningen (1998:23) om statliga bidrag till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället sägs i 1 § om förutsättningarna för bidrag att:

256 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

En kommun kan få bidrag enligt denna förordning till lokala investeringsprogram som främjar en ekologiskt hållbar utveckling genom åtgärder som syftar till att:

1. minska belastningen på miljön, 2. öka effektiviteten i användningen av energi och andra naturresurser, 3. gynna användningen av förnybara råvaror, 4. öka återbruk, återanvändning och återvinning, 5. bidra till att bevara och förstärka den biologiska mångfalden samt

tillvarata kulturmiljövärden, eller 6. bidra till att förbättra cirkulationen av växtnäringsämnen i ett

kretslopp.

En kommun kan också få bidrag till lokala informations- och folkbildningsinsatser som syftar till att sprida information om ett kommande eller pågående lokalt investeringsprogram.

Målet med investeringsprogrammen är att föra Sverige närmare en ekologiskt hållbar utveckling, som syftar till en bättre miljö och en effektivare resursanvändning. Vidare syftar programmen till att öka kunskaperna om varför det behövs en hållbar utveckling, att ge den ekologiska hållbarheten i det lokala arbetet högre prioritet, att aktivera fler aktörer, att lyfta fram goda exempel och att öka investeringarna i ny och ekologiskt hållbar infrastruktur och teknik.

Under 1998 och 1999 har totalt 81 kommuner beviljats 3,7 miljarder kronor i bidrag för de lokala investeringsprogrammen. Den totala investeringsvolymen beräknas till 12,7 miljarder kronor (bidrag och bidragsmottagarnas egna satsning).

Investeringsprogrammen beräknas medföra energieffektiviseringar av el och olja med 1,6 TWh per år. Vidare beräknas fossila bränslen och el ersättas med förnybara energislag, i huvudsak biobränslen, motsvarande 1 TWh. Koldioxidutsläppen beräknas minska med 1,2 miljoner ton. Dessa beräkningar grundas på kommunens egna uppgifter, noggrannheten i dessa underlag har inte granskats och dubbelräkningar avseende minskade koldioxidutsläpp och elbesparing kan ej uteslutas (Miljödepartementet, 1999).

Vissa delar av bidragsmedlen har använts till projekt som tar ett helhetsgrepp för att miljöanpassa hela bostadsområden.

För redovisade åtgärder är kommunala förvaltningar eller kommunala bolag vanligtvis huvudmän. Företag kan också erhålla bidrag under förutsättning att projekten kan bidra till utveckling av ny teknik eller nya arbetsmetoder.

Bland trafikprojekten finns insatser i form av cykelvägar, industrispår för godstrafik och gångvägar och inköp av fordon. Mer än

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 257

130 miljoner kronor, nio procent av 1999 års bidrag används till åtgärder för att minska trafikens miljöpåverkan. Sammanlagt har kommunerna uppskattat att deras trafikprojekt ska minska utsläppen av koldioxid med fyra till fem tusen ton.

Riksrevisionsverket (RRV) har följt upp de lokala investeringsprogrammen och det lokala arbetet. RRV anser att miljöprofilen stärkts i flera projekt, att miljöåtgärder inom de kommunala förvaltningarna tidigarelagts och att det i många kommuner finns en utbredd uppfattning att investeringsprogrammet har stärkt den lokala samverkan för en ekologisk hållbar utveckling (RRV 1999:37). RRV kommer också att göra en samlad utvärdering av både den så kallade kretsloppsmiljarden och de lokala investeringsprogrammen. Uppdraget avses redovisas den 1 juli 2002. Riksdagens revisorer har också granskat det statliga stödet till de lokala investeringsprogrammen (RR 1998/99:8). Riksdagens revisorer anser att det övergripande intrycket av kommunernas redovisning av de lokala investeringsprogrammens miljöeffekter är positivt. Huvudsynpunkter är de svårigheter som fördelningsmodellen medfört och att fördelningsmodellen borde ha prövats i mindre skala under det första fördelningsåret.

Agenda 21-samordnarnas uppfattning av de lokala investeringsprogrammen

Agenda 21-samordnarna anser att förutsättningarna för det kommunala Agenda 21-arbetet ändrats i hög eller ganska hög grad på grund av det lokala investeringsprogrammet. En mindre andel av Agenda 21samordnarna anser att förutsättningarna ändrats i viss utsträckning eller inte alls. En förklaring till resultaten kan bero på att kommunerna arbetar på olika sätt med Agenda 21. De kommuner vars Agenda 21arbete innefattar flera sektorer kan ha fått en större total tilldelning av medlen än kommuner som arbetar med ett snävare Agenda 21-arbete. Det finns indikationer på att Agenda 21-samordnarna inte är helt informerade om hur andra kommuners projekt inom investeringsprogrammets ram ser ut (Miljödepartementet/Svenska Kommunförbundet 1999).

Kommunerna har försökt att engagera kommuninvånare, lokala föreningar, folkrörelser och näringsliv i ansökningsförfarandet till de lokala investeringsprogrammen. En slutsats är att gräsrotsperspektivet tycks vara mindre framträdande när det gäller de lokala investeringsprogrammen än vad som är fallet med kommunernas Agenda 21-arbete i övrigt.

258 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

9.5.2 Kommunal energiplanering

Avsikten med den kommunala energiplaneringen är att ge kommunerna möjlighet att påverka utformningen av energisystemet och samtidigt ge staten möjlighet att följa kommunernas planering. Enligt lagen (1977:439) om kommunal energiplanering har kommunerna (1§) en allmän skyldighet att i sin planering främja hushållningen med energi och verka för en säker och tillräcklig energitillförsel. Planeringsansvaret innebär först och främst att kommunen i sin planering ska överväga att ta till vara möjligheterna att främja hushållningen med energi. Med energihushållning i detta fall avses att sådana åtgärder vidtas som syftar till att åstadkomma effektivare energianvändning till rimliga kostnader utan att nödvändiga eller önskvärda behov åsidosätts. Exempel på åtgärder är användande av anläggningar med högre verkningsgrad och bättre isolering av byggnader.

I ett delbetänkande från värme- och gasmarknadsutredningen (SOU 1999:5) sägs att det är svårt att bedöma hur lagen om kommunal energiplanering fungerar och tillämpas i praktiken. Ett par uppföljningar har emellertid gjorts.

Riksrevisionsverket (RRV) genomförde 1990 en analys av lagen om kommunal energiplanering. Syftet med granskningen var att bedöma lagens möjligheter att påverka den kommunala verksamheten genom de krav som finns på planering.

RRV pekade bland annat på att lagen gav stort utrymme för lokala variationer när det gällde inriktning och utformning av energiplanering och energiplaner. Kommunernas energiplaner skulle inte heller utgöra underlag för planering på central eller regional nivå. Lagen innebar inte att en tidigare statlig uppgift fördes över på kommunerna eftersom dessa i varierande utsträckning redan ägnade sig åt energiplanering. Enligt RRV lämnades aldrig statsbidrag till kommunerna för deras energiplanering. Vidare ansåg RRV att lagen var ett svagt styrinstrument när det gällde att åstadkomma en kommunal energiplanering. Detta berodde på lagstiftningens allmänna utformning samt frånvaron av incitament för kommunerna, såväl normativa som ekonomiska, att följa lagen.

Enligt RRV hade lagen en begränsad eller obetydlig effekt för kommunernas energibeslut. Mot bakgrund av lagens svaga styreffekt föreslog RRV att lagen borde omprövas. RRV ifrågasatte inte behovet av en kommunal energiplanering, men däremot behovet av lagstiftning.

År 1996 genomfördes på uppdrag av NUTEK en begränsad analys av kommunernas energiplanering. Resultaten visade att 40 % av kommuerna i undersökningen hade tagit fram en energiplan. Ytterligare 30 % hade fattat beslut om att ta fram en energiplan under innevarande

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 259

år eller nästkommande år. Totalt svarade drygt 2/3 av landets kommuner på undersökningen. Någon regelbunden uppföljning sker inte av den kommunala energiplaneringen.

En del kommuner som valt att inte upprätta kommunala energiplaner har istället integrerat detta arbete i Agenda 21, miljöanalyser eller annat kommunal miljöarbete. Statens energimyndighet har i en skriftserie miljöanpassad lokal energiplanering - MILEN lyft fram exempel på energiplaner.

Det är inte möjligt att göra en samlad bedömning av vilka reduktioner på energianvändning eller reduktioner av utsläpp av växthusgaser som den kommunala energiplaneringen åstadkommer eller kan åstadkomma.

Lagen (1977:439) om kommunal energiplanering är en fråga som delvis berör det kommunala självstyret. De fåtal uppföljningar som gjorts pekar på en uddlöshet i lagen. Många kommuner verkar inte ha upprättat några energiplaner trots att det står i lagen att de ska upprätta energiplaner. Det finns ingen konkret tillsyn, inga regelbundna uppföljningar och ingen möjlighet till sanktioner mot kommuner som inte iakttar vad lagen stadgar. Det är en avvägningsfråga mellan det kommunala självstyret och i vilken mån staten ska tvinga kommunerna att upprätta energiplaner.

Värme- och gasmarknadsutredningen (SOU 1999:5) bedömer i ett delbetänkande att det finns anledning att se över lagen om kommunal energiplanering, inte minst mot bakgrund av vilken funktion lagen fyller i en konkurrensutsatt energimarknad och tillkomsten av Agenda 21. Planen ska vara aktuell men vad som menas med aktuell finns inte definerat. Utredningen ifrågasätter vidare vilken funktion lagen egentligen fyller och om den överhuvudtaget är nödvändig som instrument (SOU 1999:5).

En ytterligare aspekt är att det finns stora skillnader mellan kommunernas energiplaner och det kan diskuteras huruvida kommunernas planering behöver lagstiftas i detta sammanhang. Det är troligt att det ligger i kommunernas egenintresse att analysera utvecklingen på området oavsett om det finns en lag eller inte (SOU 1999:5).

9.5.3 Kommunala energirådgivare

Ett särskilt statligt stöd till kommunala energirådgivarna uppmärksammades i samband med det senaste energipolitiska beslutet, prop. 1996/97:84, Uthållig energiförsörjning. Stödet fanns tidigare mellan budgetåret 1977/78 och år 1986. Då statsbidraget upphörde lade många

260 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

kommuner ned rådgivnings- och besiktningsverksamheten. Skälen till den nuvarande kommunala energirådgivningen var att tillgänglig information bör utgå från de särskilda förutsättningar som föreligger lokalt. Enskilda hushåll och företag kan ha svårigheter att tillgodogöra sig ett generellt informations- och rådgivningsmaterial på grund av energifrågornas komplexitet.

Syftet med rådgivningen är sprida objektiv kunskap om miljöanpassad energitillförsel, energidistribution och energianvändning i syfte att minska elanvändningen. Rådgivningen riktar sig mot allmänheten, företag och lokala organisationer. En minskad elanvändning är till gagn för klimatpolitiken.

Drygt 250 kommuner sökte bidrag för kommunal energirådgivning för år 1998 (Näringsutskottets betänkande 1998/99:NU3). Anslaget disponeras för åtgärder för en effektivare energianvändning i enlighet med riktlinjerna i 1997 års energipolitiska beslut. Den kommunala energirådgivningen regleras genom förordning (1997:1322) om bidrag till kommunala energirådgivning. Enligt förordningen lämnas bidrag till kommuner för energirådgivning endast om det finns medel och endast för sådan energirådgivning som en kommun ensam eller i samarbete med andra kommuner ansvarar för. Energirådgivningen ska enligt 2 §:

1. förmedla lokalt och regional anpassad kunskap om energianvänd-

ning samt om förutsättningar att förändra energianvändningen i

lokaler och bostäder, 2. avse hushåll, företag och lokala organisationer utan att rikta sig till

ett enskilt hushåll eller företag eller en enskild organisation, och 3. inte omfatta besiktningsverksamhet.

Den kommunala energirådgivningen stöttas genom det energipolitiska programmet. Statens Energimyndighet ansvarar för bidragssystemet till den kommunala energirådgivningen. I Statens energimyndighets verksamhetsplan (1998) redovisas målet med att stödja den kommunala energirådgivningen enligt följande:

att genom kommunerna sprida objektiv kunskap om miljöanpassad

energitillförsel och effektivare energianvändning till allmänhet och företag.

Verksamhetsmålet är att kommuner, energiföretag och andra aktörer ska

uppfatta att Energimyndigheten lämnar kompetent underlag och god

objektiv rådgivning som underlag för lokala beslut om billig, säker,

energieffektiv och miljöanpassad energitillförsel, energidistribution och

energianvändning.

I utvärderingen av det första verksamhetsåret inom 1997 års energipolitiska program (Näringsdepartementet 1999) har energirådgiv-

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 261

ningen analyserats. Utvärderingen som gjorts på uppdrag av Näringsdepartementet (1999) visar: • att kontakten mellan Statens energimyndighet och de kommunala

energirådgivarna bör stärkas, då kompetensen mellan de olika

rådgivarna skiljer sig och det därigenom är viktigt med ett

fungerande nätverk som kan understödja kvalitén och bredden i

energirådgivningen • att Statens energimyndighet bör spela en mer aktiv roll i

uppbyggnaden av ett nätverk bland de kommunala energirådgivarna • att det finns ett behov för utveckling av utvärderingsmetoder som

gör det möjligt att mäta effekten av den kommunala

energirådgivningen för miljöanpassad energi och effektiv

energianvändning.

Ett flertal kommunala energirådgivare har påpekat behovet av ytterligare informativa insatser (kurser, utbildning, register och databaser över viss information med mera). En bedömd bieffekt av den kommunala energirådgivningen är att kommunledningens intresse och kunskap om energi och eleffektivisering har ökat (Statens energimyndighet, 1999).

Ett nära samarbete har också utvecklats mellan de kommunala energirådgivarna och de regionala energikontoren i de flesta av de tolv regionerna med energikontor.

9.5.4 Energikontor och OPET-nätverk

Sedan Sverige blev medlem i EU har regioner eller kommuner möjlighet att söka stöd via SAVE II-program för bildandet av Energikontor. EU-stödet utgår med 200 000 ECU under tre år. Efter dessa tre år är intentionerna att Energikontoren ska finansieras av respektive region och med medel från egna uppdrag. EU har knappt 200 regionala energikontor och i Sverige finns det i dag tolv regionala energikontor.

För att erhålla stöd ska energikontoret arbeta med: • energihushållning/energieffektivisering • introduktion av alternativa energikällor • att vara EU:s kontakt ut mot regioner/kommuner i energi och

miljöfrågor. • Energikontoret ska också ha lokal förankring (bildas av kommun,

landsting eller kommunförbund) en politiskt förankrad styrelse.

262 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

OPET (Organisation for Promotion of Energy Technology) är ett nätverk för att sprida resultaten från de företag och organisationer som har utvecklat ny innovativ energiteknik.

9.5.5 Några goda exempel på kommunalt miljö/klimatarbete

Några kommuner har tagit fram särskilda handlingsprogram för att reducera utsläppen av växthusgaser. Många kommuner använder sig också av olika typer av miljöledningssystem. Sådana system kan vara ett led i en ekologiskt hållbar utveckling och kan leda till minskade utsläpp av växthusgaser i förlängningen.

Ett antal kommuner samarbetar också på internationell bas inom ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives) och CCP (Cities for Climate Protection). I flera länder (t.ex. Australien, Storbritannien, Italien) har man skapat nationella centrum för det lokala samarbetet. Klimatförbundet (http://www.klimabuendnis.org/) är ett annat exempel på en internationell organisation (totalt 857 medlemmar) för aktivt lokalt klimatarbete.

ICLEI och CCP är exempel på befintliga organisatoriska ramar för ett klimatarbete på lokal nivå och samverkan över nationsgränserna. Dylika program och initiativ möjliggör ett utbyte mellan kommuner av information kring olika former av miljöarbete på lokal nivå för att reducera utsläppen av växthusgaser.

Stockholm stad bedriver ett omfattande arbete och har arbetat fram ett handlingsprogram mot växthusgaser. Kommunen har ökat biobränsleandelen samtidigt som fjärrvärmenätet expanderat. Man har ersatt 1/3 av stadens fordonsflotta med el, etanol och biogasbilar. Infrastrukturen för biodrivmedel har byggts ut vilket gör det möjligt att tanka biogas, etanol, RME (rapsmetylester) och el. Översiktsplanen är inriktad på att staden ska byggas inåt vilket medför en förtätningar av de centrala delarna. Byggandet ska ske i goda kollektivtrafiklägen. Genom en gemensam teknikupphandling mellan flera städer byter man ut glödlampor i trafikljus till lysdiodrar vilket leder till energibesparingar. Stockholm ger också stöd till teknikutveckling för energieffektivisering som t. ex. individuell styrning av energibehov i flerbostadshus. Man har också arbete med teknikutvecklande kravspecifikationer för låg energiförbrukning i samband med byggprojekt. Särskild mjukvara har utvecklats för uppföljning av energiåtgång i lokaler och vid transporter.

Växjö kommun är ett annat exempel som förutom att vara med i projektet utmanarkommunerna genomför ett flertal insatser för att

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 263

minska utsläppen av växthusgaser. Exempel på energiområdet är ny biobränslebaserad fjärrvärme, närvärmeverk, information, solfångare med mera. Inom trafikområdet samarbetar kommunen med Vägverket och genomför olika insatser t. ex. gratis parkering för miljövänliga bilar, cykelvägar och cykelkampanjer, förstudie av DME (dimetyleter)fabrik, kommunal förvaltning och bolag kartlägger koldioxidutsläpp från transporter. Vidare planeras ett flertal aktiviteter som pelletskampanj, etanol i stadsbussar, kampanjvecka för cykel till arbetet, miljökrav vid offentlig upphandling, bilpool för kommunal verksamhet med miljövänliga fordon med mera.

Utmanarkommunerna

De fem kommunerna Lund, Säffle, Växjö, Uppsala och Övertorneå har valts ut att vara med i Svenska Naturskyddsföreningens (SNF) projekt "Utmanarkommunerna" (Stockholm har varit med men har lämnat samarbetet och ersatts av Uppsala). Projektet syftar till att hjälpa kommunerna att bli mer eller mindre fossilbränslefria. Olika metoder prövas för att bl.a. minska behovet av transporter, använda energi mer effektivt och använda mindre av fossila bränslen till transporter och uppvärmning. Tanken är att SNF och kommunerna tillsammans ska skapa utmaningar gentemot riksdag, regering, näringsliv och andra kommuner för att undanröja nationella hinder för hållbar utveckling.

Lokala hinder som kommuner uppmärksammat består bland annat i Lag (1992:1528) om offentlig upphandling. T. ex. kan inte Växjö kommun upphandla den miljömärkta elen som det kommunala bolaget Växjö Energi AB producerar eftersom den kostar 1 öre mer per kWh och det enligt lagen endast kan ställas miljökrav på produkten i användningsledet och inte i tillverkningsledet. Det framgår också att detsamma gäller för transporter, det är inte möjligt att ställa krav på korta transporter vid upphandlingar.

Övriga hinder vad gäller transporter och trafik är att man på kommunal nivå endast kan göra åtgärder på marginalen. Den enskilda kommunen kan inte påverka trafiken på genomfartslederna. Byggande av nya nationella vägar föregås av nationella beslut. Några nationella hinder som utmanarkommunerna pekat på är bland annat att signalerna emellanåt är otydliga, att de nationella besluten inte varit tillräckligt kraftfulla, avsaknad av koldioxidskatt på elproduktion vilket gör det olönsamt att bedriva biobaserad elproduktion samt avsaknad av information.

264 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

9.5.6 Diskussion och kommitténs bedömning

I kommunerna pågår ett stort och värdefullt arbete som antingen syftar till energisparande åtgärder eller som direkt syftar till att minska utsläppen av växthusgaser. Kommunerna ligger ofta långt före andra aktörer på grund av att miljöarbetet ofta är en högt prioriterad fråga på kommunal nivå. Det finns emellertid en risk att klimatproblemet inte uppmärksammas i tillräckligt hög grad på grund av att effekterna av en klimatförändring inte är tillräckligt kända. Kommittén anser att det är centralt att klimatfrågan uppmärksammas i högre utsträckning på alla samhällsnivåer för att utsläppen av växthusgaser ska kunna minska.

En avvägningsfråga när det gäller statliga styrmedel är regleringar som omfattar kommunerna och som kan komma i konflikt med det kommunala självstyret. Det finns därför skäl att noga överväga juridiskt tvingande moment bl.a. på grundval av de variationer som finns mellan kommuner. Variationen mellan de största och de minsta kommunerna i fråga om resurser är avsevärd och det kan vara svårt att genomföra och få genomslag för kostsamma regleringar. Stora kommuner har större möjligheter att följa de påbud (eller förbud) som staten ålägger dem. Små kommuner med begränsade resurser har inte alltid samma möjligheter. Det är därför som t.ex. stöd av olika slag ofta är att föredra. Stöd måste noga följas upp och endast beviljas om någon form av motprestation uppfylls.

Kommittén anser att ett stöd bör införas för åtgärder i kommuner i syfte att minska utsläpp av växthusgaser och främja energihushållning på kort och lång sikt, genom klimatprogram (KLIMP). Programmen ska syfta till att ge förutsättningar för åtgärder, aktiviteter och program i bred delaktighet där långsiktighet och kostnadseffektivitet är centralt. Medel för KLIMP bör omfatta 600 miljoner kronor per år under en 4årsperiod. En myndighet bör ansvara för medlen.

En stor del av klimatpolitiken kan förverkligas och genomföras på den lokala nivån. Kommittén anser att klimatprogrammen kan bidra till fortsatta insatser för att identifiera kostnadseffektiva åtgärder för att reducera utsläppen av växthusgaser och hushålla med energi på den lokala nivån. Projekten som kan erhålla statliga medel, klimatprogrammen, ska ha preciserade mål. Medlen till klimatprogrammen ska noga övervägas med beaktande av fördelningen och att flera av projekten kan förväntas bli energirelaterade. Det är också viktigt att de fördelade medlen tydligt åtföljs av åtaganden och villkor om utsläppsminskningar av växthusgaser och/eller energibesparingar. Klimatprogrammen ska följas upp årligen.

Klimatprogrammen bör kunna bidra till en ökad samverkan mellan olika samhällssektorer och ökad delaktighet i hela samhället.

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 265

Kommittén bedömer att det är mycket centralt att det kommunala miljöarbetet och Agenda 21 förstärks och blir mer offensivt i klimatfrågan.

Ett annat syfte med klimatprogrammen är att med kraft sprida information och kunskap på lokal nivå i enlighet med klimatkonventionens artikel 6 för att höja allmänhetens medvetande om problemet. Detta kan samtidigt bidra till bred delaktighet och ett ökat ansvarstagande hos allmänhet, företag, organisationer och enskilda medborgare.

Klimatprogrammen kan också syfta till att uppmuntra lokala initiativ som t. ex. fossilbränslefria kommuner eller kommuner som vill delta i internationellt samarbete för att reducera utsläppen av växthusgaser (t.ex ICLEI och CCP). Erfarenheter från utmanarkommunerna bör tas till vara genom att staten initierar och bidrar till en samlad utvärdering av hittillsvarande resultat.

Deltagande aktörer i klimatprogrammen bör vara så brett som möjligt och därför inte enbart begränsa sig till enbart kommuner. Det är synnerligen angeläget att fler kommuner aktivt deltar i samverkan med organisationer, folkrörelser, näringsliv och enskilda individer i det fortsatta utvecklandet av åtgärder och projekt som riktar sig mot mindre användning av fossila bränslen, mindre utsläpp av växthusgaser och energibesparingar.

En möjlighet är också att utforma en nationell databas som möjliggör beräkning av den personliga miljö/klimatprofilen. Databasen borde kunna utformas med kommunspecifika data där möjligheter till ett annorlunda handlingsmönster i den egna kommunen preciseras. Syftet med denna databas är att kunna visualisera för de enskilda medborgarna att ”förändringar i livsstil” i syfte att minska de enskilda utsläppen inte behöver ske genom en markant försämrad levnadsstandard.

De kommunala energiplanerna har utvecklats till ett dialog- och informationsinstrument snarare än ett påbud från statsmakterna att kommunerna ska ha aktuella energiplaner. Kommittén bedömer att de kommunala energiplanerna är viktiga eftersom de kan medverka till en klimatpolitisk dialog mellan stat och kommun. De bör därför vara ett viktigt instrument för det lokala klimat- och miljöarbetet. Emellertid är lagen helt tandlös i dag vilket medför att incitamenten för kommunerna att ta fram energiplaner är låga. Kommittén föreslår därför en översyn av lagen. Möjligheterna att stärka lagen genom uppföljning, tillsyn och sanktioner bör vara en prioriterad uppgift i översynen.

Frågan om lämpligheten av att kommunerna upprättar kombinerade energi- och klimatplaner bör utredas i samband med översynen av den kommunala energiplaneringen. Syftet med översynen är att energi-

266 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

planerna ska tillgodose behovet av att kommunerna planerar sin försörjning med el och värme på ett sådant sätt att den redan nu tydligt anpassas till de omställningar som behöver ske för att nå det nationella målet för växthusgaser år 2050. I annat fall finns risk för att investeringar vidtas som låser energiförsörjningen vid strukturer som inte är långsiktigt hållbara.

De regionala energikontoren kan bli väsentliga för den framtida klimatpolitiken i syfte att främja åtgärder mot energihushållning och effektivisering och introduktion till alternativa energikällor. Det är dock ännu för tidigt att säga något om vilken betydelse de har eller har haft ur klimatpolitisk synvinkel. Energikontoren är dock att betrakta som en möjlighet i det klimatpolitiska arbetet då energihushållning och alternativa energikällor särskilt ingår i deras uppgiftsområde.

Kommittén ser det också som önskvärt att kommunerna ställer miljökrav i sin offentliga upphandling, i synnerhet vad gäller utsläpp av växthusgaser.

9.6 Svenska folkets kunskaper om klimatproblemet

Svenska folkets kunskaper om klimatproblemet är viktiga i flera avseenden. En ökad medvetenhet om problemet, hur och varför det uppkommer och vilka åtgärder som krävs för att komma till rätta med det kan vara en förutsättning och en utgångspunkt i ett långsiktigt klimatarbete. Det är också rimligt att anta att en ökad medvetenhet om problemet bland medborgarna gör det lättare att fatta politiskt svåra beslut. Beslut om en hållbar utveckling som har fattats av riksdagen innebär att någon form av förändring måste komma till stånd. Det samhälle vi lever i idag och sättet vi lever på är inte långsiktigt ekonomiskt, ekologiskt och socialt hållbart. För att åstadkomma den nödvändiga förändringen kan en medvetandeökning av klimatproblemet bland samhällsmedborgarna vara önskvärd. Det återfinns också i konventionens artikel 6 att parterna när de utför sina åtaganden ska främja utveckling och genomförande av program för utbildning och för att höja allmänhetens medvetenhet om klimatförändring och dess effekter.

Staten kan åstadkomma ett ökat medvetande om klimatproblemet genom att använda informativa styrmedel. Det kan finnas anledning att se över informationsbehovet i syfte att underlätta och åstadkomma nödvändiga förändringar och åtgärder. Mätningar och undersökningar av befintliga kunskaper är en nödvändig förutsättning innan staten

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 267

vidtar en informativ insats. Dels för att kunna granska vilket behov av information som finns bland medborgarna, dels för att kunna mäta den effekt som styrmedlet haft och för att få en vidare förståelse för de villkor som gäller för informativa styrmedel. En generell informationsinsats för att höja medvetenheten och kunskaperna hos medborgarna skiljer sig i allmänhet från sådana informationsinsatser som nämns i kapitel 13 Möjligheter att begränsa utsläppen i olika sektorer. Informationsinsatser som nämns i kapitel 13 är riktade informationsinsatser till vissa grupper i samhället där klimatproblemet har brutits ned i mindre och specifika möjliga förändrat beteende. Generellt sett är det detta som beteendevetare i allmänhet också förespråkar; dvs. att bryta ned komplexa miljöproblem i mindre beståndsdelar.

Vi vet idag väldigt lite om allmänhetens kunskaper om växthuseffekten och klimatfrågan. SOM-institutets (Samhälle-Opinion-Media) undersökningar som gjorts under ett antal år visar på att svenska folket skattar och prioriterar miljön högt. Undersökningarna ger dock inte svaret på vad svenska folket vet om klimatförändringar. En slutsats är emellertid att globala miljöproblem prioriteras högt. Både Demoskop och TEMO har undersökt svenska folkets kunskaper och åsikter ur olika aspekter på klimatfrågan. Undersökningarna tyder på ett ganska stort miljöengagemang. I Demoskops undersökning visar det sig att frågan om en reducering av växthusgaser är ett högt prioriterat miljömål. Vi kan också konstatera att en undersökning visar att svenskarna tillhör de i Europa som anser att skyddet av miljö bör prioriteras högt av EU (SOM-undersökningen 1995, SOM-undersökningen 1998, Demoskop April 1999, Konsumentverket 1998:7, Eurobarometer, July 1999).

Vi har i kapitel 7 visat på svårigheterna med det mångfacetterade informativa styrmedlet. Det föreligger en stor brist vad gäller undersökningar om de kunskaper som det svenska folket eventuellt besitter avseende klimatproblemet.

9.6.1 Diskussion och kommitténs bedömning

Det finns tecken som tyder på att kunskaperna om själva växthuseffekten, vad klimatproblemet innebär och vad som krävs för att göra något åt problemet är låg bland medborgarna i allmänhet trots ett stort miljöengagemang. Motivet för klimatrelaterade informationskampanjer om klimatproblemet är att generellt höja medborgarnas kunskaper om växthuseffekten och klimatproblemet. Kommittén anser att det sannolikt finns brist på kunskap vad gäller växthuseffekten och dess risker. Av bl.a. denna anledning finns det skäl att intensifiera

268 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

informationsinsatserna avseende växthuseffekten. En annan anledning är att information kan möjligöra kraftfullare styrmedel. Ytterligare ett motiv för information är att det kan skapa ett krismedvetande som i sin tur gör det lättare för medborgarna att acceptera kraftfulla framtida styrmedel.

Det är önskvärt att det sker en allmän medvetenhetshöjning av medborgarnas kunskaper om: • klimatproblemet och växthuseffekten, • hur och varför växthuseffekten uppstår, • vad som krävs för att reducera utsläppen och • möjligheter att bidra med egna åtgärder.

Sammantaget är dessa tre punkter centrala för den svenska strategin och för de kommande årens åtgärder för att kraftigt reducera användningen av fossila bränslen och för att möta de krav som både klimatkonventionen och kyotoprotokollet ställer på landet.

Mot denna bakgrund föreslår kommittén att Konsumentverket i samarbete med Naturvårdsverket bör få till uppdrag att utforma ett informationsmaterial som konkret beskriver vad hushåll själva kan göra för att minska utsläppen av växthusgaser.

Kommittén anser att det är angeläget att de informativa insatserna utvärderas och följs upp.

9.7 Måluppfyllelse och uppföljning av Sveriges åtaganden

Koldioxidmålet som innebär en stabilisering av utsläppen av växthusgaser till år 2000 för att därefter minska, kommer troligtvis inte att uppnås.

År 1994 konstaterade Miljö- och naturresursdepartementet i Sveriges första nationalrapport att utsläppen av koldioxid kommer att öka något mellan år 1990 och år 2000. Efter millennieskiftet beräknades ökningen bli större p.g.a. ökad trafik och användning av fossila bränslen för elproduktion. Rapporten visade att utsläppsökningen skulle bli ännu större utan nuvarande styrmedel och åtgärder dvs. energi- och miljöbeskattning, program för effektivare energianvändning, investeringsstöd till biobränslebaserad kraftvärme, vindkraft och solvärme.

Klimatkonventionen bedömde i sin granskning av Sveriges första nationalrapport, år 1995, att Sverige har många olika styrmedel, men att det viktigaste enskilda styrmedlet var koldioxidskatten. Enligt

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 269

granskarna beräknades att koldioxidskatten motsvarade 70 % av åtgärdernas uppskattade effekter år 2000.

Miljödepartementet ansåg även, år 1997, i den andra nationalrapporten, att de viktigaste styrmedlen var energi- och miljöskatter, de energipolitiska programmen, investeringsstöd och stöd till utveckling och demonstration.

Klimatkonventionens granskare framhöll att de svenska klimat- och energipolitiska besluten åren 1991, 1993 och 1997 samt den andra nationalrapporten, inte innehöll några förslag på förstärkta eller ytterligare åtgärder som kan vidtas om koldioxidmålet inte skulle uppfyllas. Granskarna menar också att Sverige saknade en övergripande övervakningsmekanism för att följa upp och utvärdera effektiviteten i olika styrmedel och åtgärder som är relaterade till klimatfrågan.

Utifrån olika bedömningar som gjorts under 1990-talet, vid olika tidpunkter, kan sägas att målet om att stabilisera koldioxidutsläppen till år 2000 inte kommer att nås (Ds 1994:121, Ds 1997:26, Framework Convention on Climate Change 1995, Framework Convention on Climate Change 1999, OECD 1996, IEA 1996, EEA 1999, Naturvårdsverket 1994, 1996, 1997, 1998, Klimatdelegationen 1994, Energikommissionen 1995, Energipolitiska propositionen 1997, Transportpolitiska propositionen 1998, Miljömålspropositionen 1998, SIKA).

Om det nuvarande målet ska uppfyllas krävs både kraftfullare styrmedelsinsatser och ett fördjupat internationellt samarbete enligt olika bedömningar som har gjorts under 1990-talet av t.ex. Klimatdelegationen, granskarna av de svenska nationalrapporterna, OECD, Naturvårdsverket, SIKA och Trafikverken.

Däremot bedöms, i ett flertal fall, att övriga mål för främst metan kommer att uppnås. Utsläppen av vissa växthusgaser varierar dock mycket kraftigt och osäkerheterna i bedömningarna verkar vara stora. Osäkerheter i den befintliga statistiken utgör dessutom ett stort problem vid bedömning av måluppfyllelse.

Som tidigare har redovisats finns ett koldioxidmål för transportsektorn. Vid en genomgång av miljörapporter från Vägverket under perioden 1991-1998 kan konstateras att redan år 1992 framhöll verket att målet, att minska utsläppen till år 2000 så att det inte överstiger 1990 års nivå, inte kommer att kunna nås. Med undantag av år 1997, då verket angav att målet var möjligt att nå till år 2010, kvarstod denna bedömning i samtliga rapporter.

270 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

9.7.1 Uppföljning av Sveriges åtaganden

Sveriges åtagande enligt klimatkonventionen och Kyotoprotokollet innebär att ett tydligt mål för EU-länderna har formulerats. Rapportering av utsläppen och vilka åtgärder som vidtas för att minska utsläppen behandlas dels i Nationalrapporten, dels i den årliga rapporten som lämnas till FN:s klimatkonvention. Regler och metoder för rapporteringen utarbetas av IPCC och fastställs av klimatkonventionen. För närvarande är det möjligt att använda egna metoder för att beräkna emissionsfaktorer om det går att påvisa att de är lika bra som de metoder som har utarbetats av IPCC.

Nationalrapporten utarbetas ungefär vart tredje år. Rapporteringskraven är omfattande. De innefattar utsläppsdata, en redovisning av vilka åtgärder som har vidtagits och vilka effekter som har uppnåtts, prognoser för utsläpp, forsknings- och informationsinsatser. Rapporterna granskas av en utvald expertgrupp.

Den årliga rapporten som lämnas till klimatkonventionen innebär att utsläppsdata ska redovisas enligt de krav som ställs. En fråga som diskuteras är om den årliga rapporteringen också ska vara föremål för granskning av en särskild expertgrupp.

EU har ett övervakningssystem (monitoring mechanism), för att säkerställa att EU klarar det gemensamma åtagandet. EU lämnar årliga rapporter och nationalrapport till kommissionen. I det internationella sammanhanget är EU en part. Det är därför viktigt för EU att säkra att medlemsländerna fullföljer sina åtaganden. Detta innebär bl.a. att uppgifterna som lämnas till konventionen dess för innan måste lämnas till EU.

EU:s krav har fastställts i en EU-reglering, vilket innebära att den är lagligt bindande i medlemsländerna, utan att särskilda direktiv utfärdas. Denna reglering är under omarbetning och den nya regleringen kommer troligtvis att fastställas under år 2001. Mot bakgrund av EU:s åtaganden i Kyotoprotokollet kommer högre krav att ställas på EUländernas rapportering.

Sammantaget har kraven på utsläppsstatistik av växthusgaser, en redovisning av vidtagna åtgärder och resultat successivt ökat. Sannolikt kommer kraven att skärpas ytterligare. För all rapportering gäller att det är av stor betydelse att tillämpa enhetliga regler vid utsläppsberäkningar. Kunskap måste finnas om vilka utsläpp som görs och hur stora de är.

Sverige tillhör de länder som har bra rapportering, men vi klarar inte de krav som ställs fullt ut. Det är framförallt två brister som har påtalats. Den ena är att det finns problem med att redovisa utsläppen. Underlag saknas för tre gaser (ofullständigt halogenerade fluor-

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 271

karboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid) och underlagen för utsläppen från dels jordbruk, dels avfallsdeponier är bristfälliga. Den andra bristen är att beskrivning av effekter av de åtgärder som vidtas är otillräcklig.

Naturvårdsverket ansvarar för att sammanställa underlag som lämnas av ansvariga myndigheter. Naturvårdsverkets uppgift framgår av förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken. Underlaget lämnas till Miljödepartementet som redovisar till klimatkonventionen och EU-kommissionen.

Uppföljningssystem

Ett flertal myndigheter och branschorganisationer har i samband med myndigheternas miljömåluppdrag (avsnitt 9.1.3) lämnat förslag till hur de 15 miljökvalitetsmålen kan följas upp. Förslagen baseras på 10-25 indikatorer för varje miljökvalitetsmål. De flesta indikatorerna används redan i samband med uppföljning, internationell rapportering och miljöövervakning.

En samlad redovisning av förslagen finns i Naturvårdsverkets uppföljningsrapport, med undantag för uppföljningen av kulturmiljön där ett särskilt förslag lades fram av Riksantikvarieämbetet.

Länsstyrelserna har också lämnat förslag till regional uppföljning av miljökvalitetsmålen. Stora likheter finns mellan förslagen till nationell och regional uppföljning. Miljömålskommitténs pågående arbete innefattar att lämna förslag till uppföljningssystem för alla miljökvalitetsmål, med undantag av målet Begränsat klimatpåverkan.

9.7.2 Diskussion och kommitténs bedömning

Det nuvarande målet om att koldioxidutsläppen från fossila bränslen ska stabiliseras i enlighet med klimatkonventionen till 1990 års nivå, år 2000 för att därefter minska kommer sannolikt inte att uppnås.

Kommittén har tidigare framhållit behovet av att använda ekonomiska, administrativa och informativa styrmedel i syfte att uppnå ytterligare resultat. Enligt vår bedömning krävs även en fastställd ordning för uppföljning och utvärdering för att Sverige ska kunna uppfylla sina internationella åtaganden.

Vi kan konstatera att Sverige i dag inte kan tillgodose samtliga krav på redovisning av dels utsläpp av växthusgaser, dels vidtagna åtgärder och effekter av dessa. Rapporteringskraven föranleds av såväl inter-

272 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

nationella överenskommelser som den EU-reglering som har fastställts på grundval av denna.

Även om Sveriges rapportering anses vara av god kvalitet i jämförelse med övriga länder ser kommittén ser allvarligt på de brister som har påtalats av klimatkonventionen samt de iakttagelser som vi har gjort om brister avseende det statistiska underlaget, som redovisas i kapitel 6.

På goda grunder antar vi att kraven på såväl redovisning av utsläpp som redovisning och bedömning av vidtagna åtgärder dessutom kommer att skärpas.

Kommittén har utrett möjligheten att föreslå regeringen att lämna ett uppdrag till Naturvårdsverket att fastställa en ordning för hur våra internationella åtaganden ska rapporteras. I sammanhanget har övervägts föreskriftsrätt för Naturvårdsverket för vad som ska rapporteras, hur rapporteringen ska genomföras och när rapporterna från myndigheterna ska föreligga. Vidare har även frågan om vilka myndigheter som bör omfattas av rapporteringskravet diskuterats. Tanken bakom övervägandena var att säkerställa att myndigheterna, inom sina ansvarsområden, svarar för att redovisa de uppgifter som behövs för att Sverige ska kunna fullfölja sina internationella åtaganden. Kommittén har dock valt att föreslå att ett Klimatråd ska inrättas.

För det föreslagna Klimatrådet är vissa frågor ut rapporteringssynpunkt särskilt angelägna att behandla. Dessa frågor är: • uppgiftsfördelning och avgränsning av myndigheternas ansvar för

dels utsläppsstatistik, dels genomförandet av klimatpolitiken, • kvalitetshöjning av det statistiska underlaget för beräkningsmetoder

och data, • bedömning av myndigheternas rapportering av utsläpp av växthus-

gaser, genomförda åtgärder och resultat, • beredning av förslag till ytterligare åtgärder, • ha överblick över det internationella regelsystemet och säkerställa

att Sverige följer de krav på rapportering som föranleds av inter-

nationella åtaganden, • överväga förslag till föreskrifter i den mån det kan erfordras.

Förslag avseende myndigheternas ansvar att redovisa utsläpp inom respektive ansvarsområdet framgår av avsnitt 9.3.2.

Sverige bör tillämpa de regler som föreskrivs av internationella organ. Det måste också finnas en beredskap för att förändra rapporteringen analogt med det utvecklingsarbete som pågår inom internationella organ.

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 273

Naturvårdsverket bör även fortsättningsvis årligen rapportera till regeringen efter beredning av underlaget i det föreslagna Klimatrådet. I samband med de rapporteringar som regeringen gör till internationella organ bör redovisningen även tillställas riksdagen. Syftet är att säkerställa att riksdagen får information om förhållanden som visar i vilken riktning utvecklingen går.

Den föreslagna rapporteringsordningen innebär att kraven på Sveriges rapportering skärps, vilket är betydelsefullt för vår trovärdighet i internationella sammanhang. Därmed tillgodoses behov av överblick över utvecklingen och resultat av vidtagna åtgärder. Information om såväl utsläpp och resultat bör nå alla beslutsnivåer, vilket är en förutsättning för beslut om ytterligare åtgärder. Dessutom är det angeläget att information om resultat förmedlas till såväl näringsliv som enskilda. Kommittén har föreslagit att information till bl.a. allmänheten bör utarbetas. Ett naturligt inslag i denna information bör vara resultat av vidtagna åtgärder och användningen av styrmedel.

Kommittén anser att Sverige i internationella organ, bör verka för att övriga länder uppfyller de rapporteringskrav som finns. En god kvalitet på rapporteringen är en grundläggande förutsättning för att de internationella överenskommelserna ska kunna förverkligas och att en internationell handel med utsläppsrättigheter ska kunna genomföras.

Mot bakgrund av det arbete som bedrivs avseende uppföljning av de övriga miljökvalitetsmålen, anser vi att det är önskvärt att miljömålskommittén även tar fram ett underlag som avser miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Ett nationellt uppföljningssystemet måste tas fram på grundval av de internationella kraven.

9.8 Kommitténs samlade bedömning av det svenska klimatarbetet

På grundval av den redovisning som har gjorts kan vissa iakttagelser göras i frågan om lämpligheten av att fördela ett generellt mål för att minska utsläppen av växthusgaser på olika sektorer. Kommittén har betonat vikten av och lämnat förslag om: • beslutsunderlaget, • vad som ska göras, • vilka styrmedel som ska användas, • vem som ska göra vad, • vilken samverkan som bör utvecklas samt • en fastställd ordning för uppföljning och utvärdering.

274 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation

Sammantaget bör de förslag som kommittén lämnar leda till en integrering av klimatpolitiken inom de myndigheter som i första hand berörs av ett genomförande av klimatpolitiken. Frågan är om det finns behov av sektorsmål, för att förstärka den föreslagna prioriteringen och skapa ytterligare incitament för att åtgärder ska vidtas

Den komplexitet som klimatfrågan präglas av, dvs. behovet av internationella överenskommelser, långsiktighet, fördelningsaspekter och önskemål om att anlägga ett kostnadseffektivt synsätt på de åtgärder som bör vidtas för att nå målen talar för ett fortsatt nationellt mål.

Inom transportsektorn finns ett koldioxidmål som formulerades efter ett omfattande utredningsarbete som tidigare har genomförts. Målet är kopplat till andra fastlagda mål inom transportpolitiken, vilket påverkar den samlade måluppfyllelsen för delmålet god miljö. Kommitténs bedömning är att målet är väl avvägt ur ett nationellt perspektiv. Transportsektorn uppvisar en kontinuerlig ökning av utsläppen av växthusgaser. Det är därför angeläget att målet kvarstår och att insatser intensifieras för att nå målet.

Kommittén har föreslagit att de myndigheter som är särskilt berörda får till uppdrag att årligen samla in data och värdera möjligheterna till att åstadkomma utsläppsminskningar inom sitt verksamhetsområde för att det nationella målet ska kunna nås och de internationella åtaganden ska kunna fullföljas. På grundval av de möjligheter, som respektive myndighet har, ska åtgärder vidtas, resultat ska följas upp och återrapporteras. Dessa uppgifter bör utföras inom ramen för ett årligt planeringsarbete. Möjligheterna till samverkan mellan myndigheterna bör tas tillvara.

Kommittén anser att det finns skäl att avvakta resultatet av de föreslagna uppgifterna och de utvecklingsarbeten som bedrivs inom finansdepartementet, dvs. den s.k. 2-års översynen inom samtliga områden och VESTA-projektet, som eventuellt kan bidra till att hantera mål som berör flera verksamhetsområden och verksamheter som samtidigt omfattar flera myndigheter.

Kommittén föreslår därför inga sektorsmål.

Ett aktivt deltagande i det framtida klimatarbetet på alla samhällsnivåer kräver kunskap. Kunskap förutsätter information. Kommittén anser därför att regeringen snarast bör påbörja ett stort och landsomfattande informativt arbete avseende klimatproblematiken. Informationen ska syfta till att skapa ansvarstagande och delaktighet. Informationsarbetet bör utformas som en utmaning till hela svenska folket; hushåll, företag, landsting, kommuner, skolor och frivilliga organisationer. Två teman som kommittén särskilt vill poängtera vikten av och som syftar till att bygga upp allmänhetens kunskap om klimat-

Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 275

problemet och vilka möjligheter som finns att reducera utsläppen av växthusgaser är följande: • sprida tydlig och översiktlig information för att ge kunskap och

insikt om klimatproblemet och Sveriges ansvar och möjligheter att

ligga i frontlinjen för att lösa problemet. Det är också viktigt att

samtidigt stärka insikten att dagens och framtidens välfärd

förutsätter en välfungerande miljö, • visa på möjligheter som finns i människors vardag att bidra till en

reduktion av växthusgaser. Det är även viktigt att framhålla goda

exempel och visa på den egna livsstilens betydelse för hälsa,

välbefinnande, gemensamt ansvarstagande och ekologisk hållbarhet.

Informationsarbetet bör karaktäriseras av en nationell samling kring klimatfrågan. Avsändare av informationen kan förutom offentliga instanser (stat, kommun, landsting) vara frivilliga organisationer. Angeläget är också att knyta an informationsarbetet till näringslivet och de delar av näringslivet som har etablerat ett fokus på miljön.

Vidare bör kunskapsuppbyggnaden avseende klimatfrågan ledas av en central ledningsgrupp som kan bestå av avsändarna. Det är viktigt att ledningsgruppen involverar forskare och fristående opinionsbildare. Avgörande är också att en nära kontakt med medierna etableras.

Kommittén bedömer det som särskilt viktigt att informationssatsningen noga utvärderas och följs upp. Ett sådant arbete bör påbörjas tidigt.

10 Regleringar och överenskommelser

Kommitténs förslag och bedömningar

• För att öka genomslagskraften av miljöbalken beträffande utsläpp av växthusgaser samt hushållning med energi är det viktigt att Naturvårdsverket prioriterar denna tillämpning av miljöbalken. Naturvårdsverket bör vid uppdatering av informationsmaterial, allmänna råd och branschfaktablad, ge förslag till hur energieffektivisering, energikartläggning och åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser kan utföras vid tillsyn och prövning både allmänt och specifikt för olika branscher där det är miljömässigt, tekniskt och ekonomiskt motiverat. • Naturvårdsverket bör vid översyn av föreskrift och allmänna råd för miljörapportering, överväga att införa krav på rapportering av utsläpp av de sex växthusgaserna, koldioxid, metan och lustgas samt för de tre övriga växthusgaserna svavelhexafluorid, fluorkolväten och perfluorkolväten, där det är tekniskt, ekonomiskt och miljömässigt motiverat. • Naturvårdsverket bör utreda möjligheten att införa generella föreskrifter beträffande återkommande energikartläggning i större företag med krav på att lönsamma åtgärder genomförs av företagen. • Naturvårdsverket bör pröva möjligheten att i anvisningar för miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) ställa krav på redovisning av möjligheter att minimera utsläpp av växthusgaser, energianvändning samt användning av miljövänliga transportsätt.

278 Regleringar och överenskommelser

• Regeringen bör ge utredningen Miljöbalken - uppföljning och reformbehov (dir. 1999:109) tilläggsdirektiv för att granska miljöbalkens förenlighet med flexibla mekanismer. • Regeringen bör ge utredningen Miljöbalken - uppföljning och reformbehov (dir. 1999:109) tilläggsdirektiv för att undersöka miljöbalkens förenlighet med miljööverenskommelser. • Regeringen bör tillsätta en utredning i syfte att genomföra en översyn av plan- och bygglagen (1987:10). I ett långsiktigt perspektiv är det särskilt angeläget att i planeringssammanhang tillgodose behoven av att minska utsläppen av växthusgaser. • Regeringen bör genomföra en samlad utvärdering av de olika utredningar om miljööverenskommelser som bedrivs inom Näringsdepartementet, Miljövårdsberedningen och Naturvårdsverket för att åstadkomma en utveckling av miljööverenskommelserna. • Det är för tidigt att i dagsläget bedöma hur stora utsläppsminskningar av växthusgaser som är möjligt att åstadkomma genom att använda miljööverenskommelser. Kommittén anser att det är väsentligt att arbetet med att studera miljööverenskommelser mellan stat och industri fortsätter för att i framtiden kunna använda miljööverenskommelser i större utsträckning. Miljööverenskommelser ersätter inte befintliga styrmedel utan bör användas som komplement till dessa. De bör särskilt inriktas mot företag som kommit långt med sitt miljöarbete och som är högt motiverade att ytterligare driva på utvecklingen.

Vid sidan av de styrmedel som redan används för att främja klimatpolitikens mål finns flera andra möjliga styrmedel som kan reducera utsläpp av växthusgaser och främja energihushållning. I detta kapitel behandlas miljöbalken (1998:808), den fysiska planeringen (samt planoch bygglagen [1987:10]), den offentliga upphandlingen och miljööverenskommelser samt dessa styrmedels möjliga tillämpning på klimatproblemet.

10.1 Miljöbalken och klimatmålet

Miljöbalken (1998:808) är ett grundläggande juridiskt styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen. Balken trädde i kraft den 1 januari 1999. Det är ännu för tidigt att dra slutsatser över hur den kommer att tillämpas i

Regleringar och överenskommelser 279

praktiken. Miljöbalken utreds för närvarande av en parlamentarisk kommitté (dir. 1999:109).

10.1.1 Miljöbalkens innehåll och möjligheter med avseende på klimatmålet

Miljöbalken innehåller materiella regler, kravregler, som har en styrande effekt på verksamhetes miljöbelastning. Vidare finns regler som ska säkerställa att kravreglerna får genomslag i praktiken, t.ex. krav på tillståndsprövning, tillsynsregler och sanktioner för att säkerställa efterlevnaden av reglerna.

Miljöbalkens kravregler kan få en starkt styrande effekt både genom de samlade miljöbedömningar som balken möjliggör och genom den styrande effekt reglerna i sig kan förväntas få.

I 2 kap. 3 § stadgas att var och en ska vidta de skyddsåtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet uppkommer för människors hälsa eller miljön. Med skydd för människors hälsa eller miljön avses inte endast traditionellt miljöoch hälsoskydd utan allt som är av betydelse för balkens mål att främja en hållbar utveckling. Redan risken för sådana olägenheter är tillräckligt för att en skyldighet ska föreligga att vidta försiktighetsmått. Exempel på skyddsåtgärder av betydelse för klimatmålet är användande av energieffektiva processer, val av energislag och val av färdmedel.

2 kap. 4 § innehåller en lokaliseringsregel som innebär att den plats ska väljas för en verksamhet där syftet med verksamheten kan uppnås med minsta olägenhet för människors hälsa och miljön som följd. Hushållningsprincipen i 2 kap. 5 § anger att möjligheterna till återanvändning och återvinning ska utnyttjas och att förnybara energikällor ska användas i första hand. Det primära syftet med regeln är att hushålla med råvaror och energi.

I 2 kap. 6 § återfinns produktvalsprincipen. Regeln innebär att den kemiska produkt eller biotekniska organism ska väljas som medför minsta risk för påverkan på människors hälsa och miljön.

Utöver de allmänna hänsynsreglerna i 2 kapitlet finns kompletterande kravregler för vissa typer av verksamheter. Här återfinns regler för täkter (torv t.ex.) och jordbruk i kap. 12. Särskilda kravregler som gäller för hanteringen av kemiska produkter enligt kap. 14. Avfall finns särskilt reglerat i kap. 15.

En verksamhet som kan befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön även om alla skyddsåtgärder och försiktighetsmått som står till buds vidtagits får överhuvudtaget inte bedrivas eller vidtas (2 kap. 9 §).

280 Regleringar och överenskommelser

Även föreskrifter som utfärdas med stöd av miljöbalken kan användas för att främja klimatmålet. Till exempel föreskrifter som får meddelas (12 kap. 10 §) avseende jordbruksverksamhet för att motverka utsläpp i luften av ämnen som kan medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön. Vad gäller miljöfarlig verksamhet kan generella föreskrifter meddelas t ex för att minska klimatpåverkan från en hel sektor eller för att reglera en tvärsektoriell fråga av betydelse för klimatmålet (Naturvårdsverket, 1999).

10.1.2 Miljökvalitetsnormer

Reglerna om miljökvalitetsnormer ges i 5 kapitlet. En miljökvalitetsnorm ska enligt 2 § ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Miljökvalitetsnormer ska ange t.ex. en högsta förekomst av en kemisk produkt i luft. I fallet med begränsad klimatpåverkan skulle alltså en miljökvalitetsnorm för begränsad klimatpåverkan kunna ange koncentrationen av växthusgaser i atmosfären uttryckt i ppm.

Enligt 1 § kan regeringen för vissa geografiska områden eller för hela landet meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön (miljökvalitetsnormer).

Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela miljökvalitetsnormer som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

I förarbetena till miljöbalken (reg prop 1997/98:45, del 2, sid 42) framgår att miljökvalitetsnormer bör kunna användas dels för att komma till rätta med rådande miljöproblem, dels för att undvika framtida. Men här påpekar förarbetena också att det normalt saknas skäl att meddela miljökvalitetsnormer i de fall där den föreliggande miljökvaliteten väl ryms inom gränsen för vad som får betraktas som godtagbart och miljöutvecklingen i området inte heller är sådan att det finns en risk för att denna gräns överskrids.

Implikationerna av en miljökvalitetsnorm avseende växthusgaserna skulle bli betydande. Om en högsta tillåtna gräns i luften av koldioxid sätts i Sverige skulle det medföra att alla verksamheter som tillför ytterligare utsläpp till atmosfären kan förbjudas i landet. Om gränsen sätts långt ovanför den nivå som gäller idag, t ex utgångspunkten i miljöpropositionen, 550ppm, så kommer alltså nya verksamheter att kunna etableras i Sverige fram till den dag då nivån överskrids. Om nivån överskrids så bör följden bli att nya verksamheter inte längre kan

Regleringar och överenskommelser 281

tillåtas. Sveriges möjligheter att begränsa ett överskridande av nivån är inte avhängigt verksamheter i Sverige utan miljökvaliteten för klimatet som helhet kan bara åstadkommas genom internationella och globala åtaganden. För närvarande framstår alltså instrumentet med miljökvalitetsnormer som icke lämpligt med avseende på klimatproblemet. Det är inte troligt att dess styrande verkan har avsedd effekt på varken kort eller lång sikt. På kort sikt finns inga eller små incitament att förbjuda verksamheter om normen sätts så högt som 550 ppm. Detta kommer alltså inte att leda till den långsiktiga omställning som vi behöver redan idag för att få önskvärda resultat på lång sikt. Utgångspunkten för en miljökvalitetsnorm avseende växthusgaser i Sverige är helt avhängigt internationella avtal.

10.1.3 Prövningssystem, generella föreskrifter och samtidig prövning av flera verksamheter

Prövningen av miljöfarlig verksamhet innebär liksom tidigare (enligt miljöskyddslagen 1968:387) att prövningsmyndigheten kan, i tillståndet för en viss verksamhet, i syfte att begränsa olägenheter från en anläggning fastställa villkor, t.ex. teknikvillkor och utsläppsvillkor. Eftersom miljöbalkens syfte är att främja en hållbar utveckling har möjligheterna att ställa villkor vidgats väsentligt jämfört med reglerna i Miljöskyddslagen.

Prövning av flera verksamheter är starkt förknippat med miljökvalitetsnormer. Enligt miljöbalkens 16 kap. 8 § kan två eller flera som bedriver eller avser bedriva verksamhet komma överens om att vidta åtgärder för att förebygga eller motverka olägenheter för människors hälsa eller miljön. Enligt förarbetena (prop 1997/98:45) avses de fall då verksamhetsutövarna för olika verksamheter helt eller delvis koncentrerar försiktighetsmåtten för respektive verksamhet till någon eller några av verksamheterna. I stället för att lägga ner kostnaderna i den egna verksamheten får företaget därmed medverka till att bekosta försiktighetsmåtten vid ett annat företag, om det innebär att möjligheterna för att uppfylla miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. ökar eller om fördelar för människors hälsa eller miljön uppnås på annat sätt. För gemensamma villkor i ett tillstånds - eller omprövningsbeslut som är gemensamt för olika verksamheter är ansvaret för att villkor uppfylls solidariskt. Detta innebär att var och en av tillståndshavarna ska se till att villkoren följs.

282 Regleringar och överenskommelser

10.1.4 Diskussion och kommitténs bedömning

Miljöbalken är det grundläggande administrativa styrmedlet för att nå ett ekologiskt hållbart samhälle. Det är dock för tidigt att säga vilken påverkan som miljöbalken kommer att ha med avseende på miljömålet begränsad klimatpåverkan. Det finns som vi sett enligt underlag från Naturvårdsverket en stor potential genom t.ex. balkens kravregler att minska utsläppen av växthusgaser och främja energihushållning med balkens hjälp. Det har dock ännu inte bildats någon praxis då miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999. Det är i många avseenden en fråga om avvägningar i miljöärendena mellan miljökrav, ekonomi och tekniska möjligheter.

Vad gäller miljökvalitetsnormer så har man påpekat att dessa i sig kan verka som styrande på det internationella arbetet som Sverige driver. Men miljökvalitetsnormer lämpar sig inte för globala problem som klimatproblemet. Sverige har små eller inga möjligheter att påverka genom begränsningar av de svenska utsläppen koncentrationen av växthusgaser i atmosfären. En miljökvalitetsnorm på området skulle beroende på hur högt man satte normen få olika effekter. En högt satt miljökvalitetsnorm långt ovanför den nivå som finns idag medför genererar inte den långsiktiga förändring som krävs. En lågt satt miljökvalitetsnorm kan göra att Sverige drastiskt minskar utsläppen av växthusgaser men att dessa istället ”flyttar” till utlandet. Därför bedömer kommittén att miljökvalitetsnormer i dagsläget inte är aktuellt på klimatområdet.

Eftersom prövning av flera verksamheter är förknippat med miljökvalitetsnormer bedömer kommittén att frågan måste utredas vidare.

Kommittén bedömer att för ett snabbt och tydligt genomslag för hushållning med energi och att begränsa utsläpp av växthusgaser är det nödvändigt med bra handledningar för myndigheter på olika nivåer. Än så länge saknas uppdaterade allmänna råd och branschfaktablad där energihushållning och minimering av utsläppen av växthusgaser ges en stor tyngd. Kommittén ser det som synnerligen viktigt att dessa utarbetas för att få ett snabbare och effektivare genomslag av miljöbalken. Kommittén bedömer det som viktigt att Naturvårdsverket prioriterar upp sitt arbete med Miljöbalken. Naturvårdsverket bör därför få i uppdrag att öka genomslagskraften av Miljöbalken, bland annat genom att de s.k branschfaktabladen uppdateras och ger förslag kring hur energieffektivisering, energikartläggning och åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser kan beaktas vid tillsyn och prövning både allmänt och specifikt för olika branscher.

Kommittén anser att Naturvårdsverket bör komplettera föreskrifter och allmänna råd om miljörapportering, där det är tekniskt och

Regleringar och överenskommelser 283

ekonomiskt skäligt, med krav för koldioxid, metan och lustgas samt för de tre andra växthusgaserna svavelhexafluorid, fluorkolväten och perfluorkolväten.

På grund av att det tar så många år att få genomslag via branschfaktablad, allmänna råd och praxis i domstolar bedömer kommittén att det behövs snabbare och mer effektiva styrmedel för att få ned utsläppen från de största anläggningarna. Kommittén anser att regeringen bör bemyndiga Naturvårdsverket att utfärda generella föreskrifter för så kallade A-anläggningar.

Kommittèn anser att Naturvårdsverket ska få i uppdrag att utreda möjligheten att införa generella föreskrifter beträffande återkommande energikartläggning i större företag med krav på att lönsamma åtgärder genomförs av företagen.

Regeringen bör ge utredningen Miljöbalken - uppföljning och reformbehov (dir. 1999:109) tilläggsdirektiv för att granska miljöbalkens förenlighet med flexibla mekanismer. Kommittén bedömer att det är angeläget att uppmärksamma de specifika och viktiga aspekter som klimatfrågan medför, bl.a. bör man granska möjligheten att i samband med prövning av mål eller ärenden enligt miljöbalken kunna ta hänsyn till investeringar och åtgärder i utlandet (även för befintliga tillstånd). Det är också viktigt att granska miljöbalkens förenlighet med system för handel med utsläppsrätter.

10.2 Den fysiska planeringen

Den fysiska planeringen innefattar lokalisering och utformning av trafikanläggningar och kommunernas översikts- och detaljplanering enligt plan- och bygglagen.

Den fysiska planeringen är en av de mest långsiktiga planeringsformer som tillämpas. Detta gör den särskilt intressant ur klimat- och energipolitisk synvinkel framför allt inom boende- och servicesektorn. Det finns vinster att göra i termer av energibesparing och minskade utsläpp från förbränning av fossila bränslen genom att planera samhället på ett energibesparande sätt. Hur man bygger lokaler och var dessa placeras i förhållande till bland annat infrastruktur är centralt för den framtida klimatpolitiken.

Boverket och Naturvårdsverket har ett gemensamt projekt, SAMS (Samhällsplanering med miljömål i Sverige), som syftar till att utveckla och stärka kommunernas planeringsarbete så att miljöaspekter bättre ska kunna integreras i den fysiska planeringen. SAMS ska också utveckla och tydliggöra den fysiska planeringens möjligheter att bidra till att miljömålen uppfylls. I nu planerad omfattning kommer SAMS

284 Regleringar och överenskommelser

att pågå till år 2000 och resultera i ett antal rapporter. Det kommer att spridas goda exempel med hjälp av idékataloger och seminarier med berörda aktörer.

10.2.1 Plan- och bygglagen, 1987:10

Som framgår av nedanstående referat och hänvisningar så stöder planoch bygglagen klimatpolitiken genom bl.a. hänsynstagande till energihushållning och utformning av trafikmiljö. Redan i lagens portalparagraf återfinns hänsynstagande till en långsiktigt hållbar livsmiljö.

I 1 kap. 1 § framgår att bestämmelserna om planläggning av mark och vatten och om byggande syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.

I 1 kap. 2 § sägs att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten och enligt 3 § ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Översiktplanen ska ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Översiktsplanen är dock inte bindande för myndigheter och enskilda.

Av lagens 2 kap. 2 § framgår att planläggning ska, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Även en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och råvaror ska främjas.

I 2 kap. 4 § framgår att bebyggelsemiljön ska, inom områden med sammanhållen bebyggelse, utformas med hänsyn till behovet av bl.a. hushållning med energi och vatten samt trafikförsörjning och god trafikmiljö.

Överklagande av kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan sker enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) hos länsrätten.

10.2.2 Diskussion och kommitténs bedömning

Kommittén bedömer att den fysiska planeringen är ett synnerligen angeläget och viktigt instrument i den långsiktiga klimatpolitiken. Det som planeras rätt ur ett ekologiskt hållbart perspektiv redan idag

Regleringar och överenskommelser 285

kommer att löna sig i framtiden. Plan- och bygglagen kan idag, vid en godvillig tolkning, sägas stödja klimatfrågan och klimatpolitiken. Lagens ramkaraktär och uppenbara tolkningsutrymme för kommuner ger emellertid inte stöd för den långsiktiga klimatpolitiken. Det är svårt att bedöma om utsläppen av växthusgaser är en fråga som kommuner och regioner upplever som problematisk. Därför kan incitamenten vara låga för att vidta klimatpolitiska åtgärder i den fysiska planeringen på kommunal och regional nivå.

Planinstrumentet är ett viktigt styrmedel i klimatpolitiken på lång sikt. Om hänsyn tas till klimatfrågan i de kommunala översiktsplanerna så kan det underlätta det långsiktiga klimatarbetet genom att man på kommunal och regional nivå inte binder fast sig i strukturer som motverkar en minskad klimatpåverkan.

Klimatproblematiken och utsläppen av växthusgaser är dock besvärlig därför att dess effekter inte upplevs som ett problem idag. Det är också troligt att kunskapsnivån om problemet är lågt. Detta medför att incitamenten för planeraren (kommunen) att ta hänsyn till klimatproblemet troligtvis är små.

Det är av dessa anledningar som kommittén föreslår en översyn av Plan- och bygglagen (1987:10) med en inriktning på att den ska styra på ett ekologiskt hållbart sätt där klimat och energihushållning är högt prioriterade frågor.

10.3 Den offentliga upphandlingen

Genom att ställa miljökrav i den offentliga upphandlingen kan stat, landsting och kommun minska utsläppen av växthusgaser och spara energi. Den lag (1992:1528) som reglerar den offentliga upphandlingen tillåter att andra hänsyn än strikt ekonomiska tas vid en upphandling, bland andra miljöskäl.

10.3.1 Offentlig upphandling av varor och tjänster

Den totala offentliga upphandlingen i Sverige uppgår till cirka. 300 miljarder SEK per år, varav cirka. 100 miljarder är varor och 200 miljarder är tjänster och entreprenader (Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling, M1998:01, Ställ Miljökrav). I en rapport från delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (EKUdelegationen) sägs att den offentliga upphandlingen varje år kan påverka landets energianvändning uppåt eller nedåt med flera TWh i

286 Regleringar och överenskommelser

förhållande till normalalternativet. Upphandlingen av varor och tjänster med energiinnehåll är betydande; bara inom områdena kontorsutrustning, belysning, vitvaror, brunvaror (TV, stereo), ventilation och fönster upphandlas drygt 2 TWh. I rapporten sägs vidare att om rimliga krav ställdes på den offentliga upphandlingen skulle energibehovet minska till 0,8 TWh (Rapport Energi-arbetsgruppen, 5 juli 1999; [1999-10-22] http://www.hallbarasverige.gov.se).

10.3.2 Den offentliga upphandlingen av transporter

En av EKU-delegationens arbetsgrupper som behandlar transporter gör en grov uppskattning i ett preliminärt underlag att utsläppen av koldioxid från inrikes transporter från den offentliga sektorn är totalt 5,3 miljoner ton koldioxid/år. Detta motsvarar en fjärdedel av transportsektorns koldioxidutsläpp. Möjligheterna att minska utsläppen genom att tillämpa upphandlingskrav bedöms som goda. De största möjligheterna gäller för godstransporter på väg och persontransporter med bil och buss. Om offentliga uppköpare av transporter skulle ställa krav på t.ex. miljöcertifiering (miljöledningssystem) så skulle också en drivkraft skapas för företagen att bli miljöcertifierade. Detta skulle i sin tur generera en utveckling mot bättre samlastning, högre fyllnadsgrader och ökade kombitransporter liksom minskad bränsleförbrukning genom lågfriktionsdäck, spoilers och utbildning i snålkörning. Det pågår för närvarande diskussioner i EU om när och i vad mån man kan ställa krav på miljöledningssystem vid offentlig upphandling. Dessutom ses en trend mot ett ökat utbud av biobränsledrivna och i viss mån hybriddrivna lastbilar för distributionstrafik.

10.3.3 EU:s regelverk för offentlig upphandling

Inom EU regleras den offentliga upphandlingen av ett antal rådsdirektiv vilka har införlivats i den svenska lagstiftningen genom LOU (lag 1992:1528 om offentlig upphandling). Ett liknande regelverk finns för handel mellan EU och ett antal andra industriländer (Government Procurement Agreement, GPA) och syftar till att åstadkomma konkurrens på lika villkor och underlätta upphandling över gränserna samt att ge upphandlarna möjlighet att ställa relevanta krav på det som upphandlas.

EKU-delegationen (Delegationen för ekologiskt hållbar utveckling, M1998:01) visar i en skrift möjligheterna att ställa miljökrav i samband

Regleringar och överenskommelser 287

med offentlig upphandling (EKU-delegationen, Ställ miljökrav! vid offentlig upphandling av varor, tjänster och entreprenader).

Enligt EU-kommissionens meddelande KOM (98) 143 Offentlig upphandling inom EU är det möjligt att: • Välja tjänster eller varor som motsvarar den upphandlade enhetens

strävanden att skydda miljön. De åtgärder som vidtas ska stå i

överensstämmelse med gemenskapsrättens regler och principer, bl.a.

principen om icke-diskriminering. • Under vissa omständigheter utesluta en leverantör som har brutit

mot nationell miljölagstiftning. • Utarbeta tekniska kravspecifikationer som tar hänsyn till miljön.

Upphandlande enheter kan på detta sätt främja utvecklingen av en

aktiv miljöpolicy hos leverantörer. • Integrera miljökrav i urvalskriterierna om kriterierna syftar till att

bedöma leverantörernas ekonomiska, finansiella och tekniska

förmåga. • Låta miljökriterier ingå i utvärderingen av vilka anbud som är de

ekonomiskt mest fördelaktiga, om kriterierna är kopplade till varan

eller tjänsten och innebär en direkt ekonomisk fördel. I princip

medför detta att det inte måste vara det billigaste alternativet utan

andra omständigheter kan väga tyngre. Allt behöver inte heller

kunna mätas i pengar. Bland annat kan hänsyn också tas till

kostnaderna för underhåll, avfallshantering eller återanvändning. • Ställa miljökrav som utförandevillkor för den leverantör som fått

kontraktet förutsatt att dessa är kända på förhand och att de inte är

diskriminerande.

10.3.4 Klimatkrav vid upphandling

EKU-delegationen ger i sin broschyr ”Ställ miljökrav” bl.a. exempel på områden där miljökrav med beröring på klimatpolitiken kan ställas. Exempelvis kan krav ställas på att en vara ska vara energisnål - varans elförbrukning bör vara mindre än X kWh och att det bör finnas ett energisparprogram för el. På fordon kan t ex kraven vara att bensindrivna bilar i småbilsklassen maximalt ska förbruka 6,9 liter per 100 km och att de ska uppfylla EU:s avgasnormer som gäller fr.o.m. år 2000. På drivmedel kan krav t ex vara att förnyelsebara bränslen bör kunna erbjudas. Vad gäller krav på tjänster och entreprenader kan krav t ex ställas på transporttjänster att miljöanpassat bränsle ska användas, att fordon av bästa miljöklass bör användas och att fordon bör kunna erbjudas som körs på förnyelsebara bränslen.

288 Regleringar och överenskommelser

10.3.5 Diskussion och kommitténs bedömning

Vilken exakt potential den offentliga upphandlingen har avseende att minska utsläpp av växthusgaser och energibesparingar råder det stora osäkerheter om. Vissa uppgifter tyder på en omfattande potential, mellan 5-25 % av de samlade utsläppen från den offentliga sektorn. Dessa siffror är emellertid mycket osäkra.

Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (M1998:01) har i uppdrag att arbeta pådrivande för att den offentliga upphandlingen ska vara ett instrument för att åstadkomma en ekologiskt hållbar samhällsutveckling. Bl.a. ska delegationen enligt direktiven utveckla konkreta vägledningar och metoder för hur miljökrav kan ställas vid den offentliga upphandlingen.

Kommittén anser att det är viktigt att den offentliga sektorn verkligen upphandlar ur ett ekologiskt hållbart perspektiv. Särskild uppmärksamhet bör i detta avseende riktas mot upphandlingen av lokaler och transporter där kommittén bedömer att det finns en stor potential både för energibesparingar och för minskade utsläpp av växthusgaser i synnerhet koldioxid. Sverige bör också aktivt driva frågan om att upphandla ekologiskt hållbart inom EU. Kommittén vill lägga särskild vikt vid att hela den offentliga sektorn uppmärksammar de vägledningar och metoder som kommer att utvecklas av EKUdelegationen.

Utifrån kommitténs synvinkel bör särskilt intresse ägnas åt klimathänsyn i upphandlingen. Klimathänsyn i den offentliga upphandlingen bör tas med i regleringsbreven och instruktionerna för myndigheterna. Det särskilda verktyg för miljöanpassad offentlig upphandling, som utarbetas inom EKU-delegationen, bör användas av myndigheterna.

Enligt EG:s upphandlingsdirektiv och LOU ska krav, dvs. också miljökrav, ha anknytning till produkten och ha effekt för upphandlande organisation. Koldioxidutsläpp har anknytning till produkten men har ingen direkt effekt för den upphandlande enheten däremot indirekt effekt genom global påverkan. Sverige bör trots detta kunna ställa krav på begränsning av koldioxidutsläpp på grund av att vi förbundit oss till det via internationella överenskommelser. Detta bör Sverige verka för i diskussioner kring EG:s upphandlingsregler.

10.4 Miljööverenskommelser

Det senaste decenniet har det blivit allt mer förekommande, både i Sverige och internationellt, att företag eller branschorganisationer ingår någon form av ”miljööverenskommelse” med staten som syftar till att

Regleringar och överenskommelser 289

begränsa miljöpåverkan från näringslivet. Avtalen är vanligtvis kombinerade med någon form av sanktion som träder i kraft om åtagandet inte uppfylls, t.ex. hot om lagstiftning inom området, höjda miljöskatter eller miljöavgifter.

Vi har här valt att använda begreppet ”miljööverenskommelse”. Naturvårdsverket definierar begreppet enligt följande; ”Miljööverenskommelser är frivilliga till sin natur och omfattar åtaganden om åtgärder av enskilda företag eller branschorganisationer som är en följd av förhandlingar med offentliga myndigheter och/eller har vunnit gillande av dessa. Inom begreppet ryms allt från frivilliga åtaganden, överenskommelser till bindande avtal” (Naturvårdsverket, 1999). Andra namn som förekommer är: långsiktiga avtal, miljöavtal och frivilliga överenskommelser.

Det finns 17 exempel på miljööverenskommelser i Sverige under 90-talet samt även en del exempel från 70- och 80-talen (Naturvårdsverket, 1999). Förutsättningarna för överenskommelser varierar från fall till fall och det finns ännu inte några tydliga riktlinjer inom området. Överenskommelserna har i de flesta fallen tillkommit i stället för en lagstiftning, eller som ett led i framarbetandet av en lagstiftning. Endast ett fåtal exempel har syftat till att gå hårdare fram än lagstiftningen inom ett område. Överenskommelserna har ofta används i kombination med andra styrmedel och de har i huvudsak använts för produkter. Många av de överenskommelser som ingicks under 90-talet gäller fortfarande och det är viktigt att dessa pågående överenskommelser följs upp och erfarenheter tas till vara.

10.4.1 Pågående projekt

Det drivs för närvarande flera projekt inom olika myndigheter och verk som utreder möjligheten att använda miljööverenskommelser mellan stat och näringsliv som ett medel att minska miljöpåverkan från näringslivet. Projekten, som drivs av Näringsdepartementet, Miljövårdsberedningen och Naturvårdsverket, har lite olika inriktning och de har alla valt olika namn och delvis även olika definitioner.

Näringsdepartementet driver ett pilotprojekt med syfte att studera förutsättningarna för att använda långsiktiga avtal som en väg att nå energieffektiviseringar i näringslivet. Ett nära samarbete med energiintensiv industri kommer att inledas under år 2000 med målsättning att resultera i konkreta avtal.

Miljövårdsberedningen har i uppdrag att ta fram strategier för utvecklingen av ett ekologiskt hållbart näringsliv genom att inleda en dialog med delar av näringslivet. Resultatet av dialogen, med en

290 Regleringar och överenskommelser

presentation av ingångna frivilliga överenskommelser, samt förslag till fortsatta strategier, ska redovisas till regeringen i december 2000. Miljövårdsberedningen har valt att inleda en dialog med ett antal företag inom två områden; Bygga/bo och Framtida handel. Målsättningen är att dialogen ska resultera i att företagen frivilligt påtar sig att genomföra vissa utvecklingssteg, och vid behov även förslag till hur regeringen kan underlätta dessa utvecklingssteg.

Naturvårdsverket driver ett projekt med syfte att inventera områden där användningen av miljööverenskommelser kan vara ett effektivt sätt att främja miljöutvecklingen. Naturvårdsverket har dels genomfört en kartläggning av ingångna miljööverenskommelser i Sverige och internationellt, dels närmare studerat några konkreta områden där miljööverenskommelser kan vara ett verkningsfullt styrmedel. Projektet slutredovisades den 1 februari 2000.

10.4.2 Diskussion och kommitténs bedömning

Miljööverenskommelser föregås i allmänhet av en dialog mellan näringsliv och offentliga myndigheter. Det är just denna dialog som framhålls som en av de viktigaste fördelarna med miljööverenskommelser jämfört med andra styrmedel.

Enligt NUTEK (1999) finns en risk att miljööverenskommelser kan skada konkurrensen mellan befintliga företag i en bransch, samt sätta upp hinder för företag som vill in på marknaden. Ett grundläggande problem är att staten endast kan sluta överenskommelser med redan existerande företag och framtida potentiella företag på marknaden kan inte vara med och utforma överenskommelsen. Ett annat problem är att det är svårt att sluta överenskommelser med en stor mängd företag.

Graden av frivillighet i överenskommelsen bidrar till olika typer av problem. De överenskommelser som grundas på en hög grad av frihet resulterar ofta i en kompromiss mellan olika intressen, och målen riskeras att inte sättas särskilt högt. För möjlighet till kraftfulla överenskommelser krävs å andra sidan ofta någon typ av sanktion som träder i kraft om målen inte nås. I dessa fall är det i själva verket fråga om en form av reglering. Dialogen som förts inom ramen för arbetet med miljööverenskommelserna kan dock vara till hjälp att utforma en för industrin mer optimal reglering. En viktig förutsättning för att styrmedlet ska ge kostnadseffektiva lösningar är att överenskommelsen baseras på mål i form av resultat snarare än teknikkrav, samt att industrin ges frihet att själv välja väg för att nå målet.

Det finns stora positiva förväntningar från både näringsliv och myndigheter om potentialen av miljööverenskommelser och att de kan

Regleringar och överenskommelser 291

bidra till en ökad samsyn mellan myndigheter och näringslivet om miljöproblemen och behovet av åtgärder. Erfarenheter från andra länder indikerar att miljööverenskommelser kan vara ett kostnadseffektivt komplement till lagstiftning och miljöskatter och avgifter. Samtidigt höjs varnade röster om att möjligheterna till kraftfulla åtgärder har överskattats och att avtalen i de flesta fall inte går längre än till gällande lagstiftning.

De projekt som pågår hos departement och myndigheter som behandlar miljööverenskommelser och olika former av dialog med näringslivet bör samverka för att förbättra kunskapsspridningen, samt för att inte ge olika budskap till industrin från olika myndigheter. Miljööverenskommelser bör inte ses som ett isolerat instrument utan hanteras i samband med andra styrmedel för att minimera oönskade snedvridningar och konflikter mellan styrmedel. T.ex. kan företag inte genom överenskommelser förhandla bort miljöbalkens krav på tillståndsprövningar och omprövningar av tillstånd.

10.5 Kommitténs samlade bedömning

Kommittén anser att det är centralt att de administrativa styrmedel och ytterligare möjligheter som redovisas i detta avsnitt utvecklas på ett sådant sätt att möjligheterna för Sverige att uppfylla de internationella åtagandena underlättas. Kommittén vill framhålla vikten av de administrativa styrmedlens förenlighet med de krav som ställs genom klimatpolitiken och i Kyotoprotokollet.

Det är centralt att anvisningar till myndigheter för tillämpningen av miljöbalken om energihushållning och utsläpp av växthusgaser snabbt får genomslag. Miljöbalken måste följas upp med avseende på miljömålet begränsad klimatpåverkan. Plan- och bygglagen måste ses över för att i ökad omfattning tillämpas som ett verktyg i den långsiktiga klimatpolitiken. Det är viktigt att vi redan idag planerar för det samhälle, för den infrastruktur och för den bebyggelse som utvecklas och sedan finns kvar under lång tid. Att den offentliga upphandlingen sker med miljökrav och att offentliga aktörer i möjligaste mån söker införa någon form av miljöledningssystem är ett led i klimatpolitiken. Miljööverenskommelser mellan staten och olika aktörer kan på längre sikt utvecklas till ett bra medel för att nå klimatmålet.

Miljömålen är inte i dagsläget helt styrande för miljöbalkens tillämpning. Det är rimligt att de av riksdagen beslutade miljömålen i förlängningen får en starkare styrande verkan.

11 Grundscenarier för år 2010

Kommitténs bedömningar:

Grundscenarierna är inga prognoser eller förutsägelser om den framtida utvecklingen, utan ska ses som möjliga utvecklingsbanor baserad på antagna förutsättningar. Kommittén bedömning är att de grundscenarier som tagits fram av Statens energimyndighet respektive Konjunkturinstitutet ger ett rimligt intervall inom vilket utvecklingen av koldioxidutsläppen kan förväntas hamna. Med tanke på de osäkerheter som är förknippade med att förutsäga de faktorer som är av betydelse för utvecklingen av de framtida utsläppen av växthusgaser gör kommittén bedömningen att den riktning som finns i det intervall som ges är en trolig utveckling. Av detta skäl finner kommittén det viktigt med regelbunden avstämning under perioden fram till 2012.

Utsläppen av växthusgaser har ökat från 1990 till 1997 och grundscenarierna pekar på att ökningen kommer att fortsätta.

Om vi inte vidtar ytterligare åtgärder jämfört med i dag fattade beslut ger grundscenarierna att utsläppen av växthusgaser i Sverige kommer att öka till år 2010 jämfört med 1990. Utsläppen bedöms öka till mellan 75 och 82 miljoner ton koldioxidekvivalenter beroende på förutsättningar och metoder för analyserna. Detta medför en ökning av mellan 5 och 15 % jämfört med 1990, då utsläppen av växthusgaser var 71 miljoner ton koldioxidekvivalenter.

För att Sverige ska minska utsläppen av växthusgaser med 2 % år 2010 jämfört med 1990, krävs åtgärder som medför att utsläppen blir mellan 5 och 12 miljoner ton lägre än grundscenarierna.

294 Grundscenarier för år 2010

11.1 Vad menar vi med grundscenarier och hur har de tagits fram?

Kyotoprotokollets åtaganden gäller som ett genomsnitt för perioden 2008 till 2012. Vi har bett respektive sektorsmyndighet bedöma hur utsläppen och energianvändningen kan komma att se ut år 2010, som kan ses som ett medelvärde för perioden. Grundscenarierna utgår från de av riksdagen fattade besluten inom bl.a. energi- och miljöområdet och utvecklingen dessa kan leda till. Scenarierna är inga prognoser eller förutsägelser om den framtida utvecklingen, utan ska ses som möjliga utvecklingsbanor baserad på antagna förutsättningar.

Bilden av år 2010 varierar mellan olika myndigheter beroende på metoden för att ta fram scenarier och valda förutsättningar. De myndigheter som arbetat med grundscenarier är i huvudsak Statens energimyndighet (STEM) och Konjunkturinstitutet (KI). Jordbruksverket, Statens Institut för Kommunikations Analys (SIKA) och trafikverken har även bidragit med underlag. Definitioner av sektorer och utsläppskällor följer i huvudsak klimatkonventionen. För de utsläpp och utsläppskällor där underlag från myndigheter saknas, har vi baserat bedömningarna bl.a. på material i den andra nationalrapporten till klimatkonventionen (Ds 1997:26).

Statens energimyndighet och Konjunkturinstitutet gör grundscenarier för i stort sett samma del av samhället, men det är relativt stor skillnad i resultaten.

Osäkerheterna i grundscenarierna är givetvis stora bland annat beroende på den ekonomiska utvecklingen i Sverige och internationellt samt de beslut som kommer att fattas internationellt och i Sverige som rör klimat- och energiområdet. Den slutliga utformningen av Kyotoprotokollet och ratificeringen kommer att ha stor betydelse för utfallet år 2010.

Båda scenarierna ger en bild av ett normalt år med avseende på temperatur och nederbörd. Men det mest troliga är att utsläppen av växthusgaser under en 5-årsperiod överstiger fem gånger utsläppen för ett normal år. Detta beror på att utsläppen inte varierar linjärt med klimatfaktorer som nederbörd och temperatur. Under kritiska år (torra och/eller kalla) ökar utsläppen mer än de sjunker under gynnsamma år. Orsaken till detta är att basen för produktion av el och fjärrvärme har lågt inslag av fossila bränslen. Under gynnsamma år finns det inte så mycket att vinna i form av lägre utsläpp av växthusgaser. Under kritiska år krävs att anläggningar som eldas med fossila bränslen (s.k. reserv- och spetslastanläggningar) används vilket medför ökade utsläpp av växthusgaser.

Grundscenarier 295

11.2 Förutsättningar och metoder

Grundscenarier för koldioxidutsläpp har tagits fram av Statens energimyndighet och Konjunkturinstitutet. Analyserna är gjorda med två olika analysmetoder. Konjunkturinstitutet använder en rent ekonomisk, så kallad allmänjämviktsmodell. Modellen ger en sammansatt bild av ekonomin. Statens energimyndighet använder en metod som underifrån belyser utvecklingen i bransch efter bransch, dvs. detaljnivån studeras för att sedan aggregera resultaten till en totaleffekt för sektorn. Statens energimyndighets metod ger mer inblick i detaljerna. Statens energimyndighet baserar sitt grundscenario på statistik för 1997. Konjunkturinstitutet utgår från statistik från 1993 för utsläpp och energianvändning m.m., men de ekonomiska uppgifterna är från 1997. Det finns för- och nackdelar med båda analysmetoderna. Översiktlig beskrivning av skillnader i analysmetoder redovisas i Tabell 11.1.

Tabell 11.1 Översiktliga skillnader i analysmetoder mellan Konjunkturinstitutet och Statens energimyndighet

Konjunkturinstitutet Statens energimyndighet Ekonomisk modell (Allmän ”Bottom-up” analys jämviktsmodell)

Tillväxten ges av modellen och styrs Tillväxt, efterfrågan och priser tas av tillgången på produktionsfaktorer, som givna priser och teknisk utveckling

Modellen fångar upp återverkningar Metoden ger inblick i detaljerna med mellan olika sektorer - ger en noggrann beskrivning på branschnivå konsistent bild av hela ekonomin

Sektorernas energianvändning, och Koldioxidutsläppen fås utifrån att därmed koldioxidutsläpp, är kopplade studera de specifika förutsättningarna till aktiviteten i ekonomin - de totala i varje bransch och sedan summera koldioxidutsläppen bestäms av resultaten tillväxtens storlek och hur den är fördelad mellan sektorer

Antagandena om priserna för fossila bränslen och dollarkurs redovisas i Tabell 11.2. Priserna är uttryckta i reala termer (justerade för inflation), exklusive skatt.

296 Grundscenarier för år 2010

Tabell 11.2 Importpriser på råolja, kol och naturgas samt dollarkurs för 1997 och 2010

Källa: Statens energimyndighet, 1999b

De två metoderna kan inte förväntas resultera i samma utsläppssiffror utan ska ses som komplement till varandra. Det är viktigt i båda fallen att inte fokusera på de exakta siffrorna utan se de större förändringarna. Man bör också komma ihåg att varken den partiella analysen (Statens energimyndighet) eller helhetsanalysen (Konjunkturinstitutet) kommer att ge sanningen. Resultaten måste användas på rätt sätt, dvs. ska ses som möjliga utvecklingsbanor baserad på antagna förutsättningar.

Ambitionen i utredningen har varit att de olika myndigheterna så långt som möjligt ska använda samma förutsättningar. I grundscenarierna utgår vi från de av riksdagen redan fattade beslut inom ramen för den nuvarande energi- och miljöpolitiken. Detta innebär att dagens skatte- och avgiftssystem gäller år 2010 i såväl Statens energimyndighets som Konjunkturinstitutets analyser. Vidare ingår inte i förutsättningarna för år 2010 att Kyotoprotokollet har trätt i kraft, eftersom inga beslut ännu är fattade.

I Tabell 11.3 redovisas några nyckeltal som gäller för grundscenarierna från Konjunkturinstitutet respektive Statens energimyndighet.

Tabell 11.3 Nyckeltal för respektive grundscenario

Årlig procentuell förändring

mellan 1997-2010

Källa: Statens energimyndighet, 1999b och Konjunkturinstitutet, 2000

Grundscenarier 297

Det grundscenario som presenteras av Konjunkturinstitutet ska inte ses som en prognos utan som en möjlig utvecklingsbana för svensk ekonomi i ett långsiktigt perspektiv givet antaganden om produktivitet, sysselsättning och omvärldens utveckling. För beskrivning av Konjunkturinstitutets modell och använda förutsättningar hänvisas till Långtidsutredningens bilaga 2 (Finansdepartementet, 1999). I den allmänjämviktsmodell som används analyseras alla förändringar inom ramen för befintlig teknik. En viss energieffektivisering har lagts in i Konjunkturinstitutets modell för grundscenariot.

Statens energimyndighet betonar att de scenarier och övriga beräkningar som redovisas inte ska ses som prognoser eller förutsägelser om den framtida utvecklingen. De bör istället beaktas som grova skisser eller ögonblicksbilder av ett antal olika framtida tillstånd. Energimyndigheten utgår från vissa resultat från Konjunkturinstitutets analys, bl.a. BNP, industriell tillväxt samt privat och offentlig konsumtion. Anledningen till att siffrorna inte är identiska är att Statens energimyndighet har utgått från preliminära resultat från Konjunkturinstitutet.

Energimarknadens ramar styrs i stor utsträckning av politiska beslut. Dessa påverkar utvecklingen av energianvändningen och energiproduktionen i framtiden. I Energimyndighetens analyser gäller för kärnkraften att den första reaktorn vid Barsebäcksverket är avvecklad. Villkoret för att den andra reaktorn vid Barsebäcksverket kan avvecklas senast 1 juli år 2001 är att motsvarande produktionskapacitet kan täckas genom ny förnybar elproduktion eller genom effektivisering. Eftersom koldioxidfri elproduktion ska ersättas med annan koldioxidfri produktion har detta ingen påverkan på de svenska koldioxidutsläppen. De övriga reaktorerna antas ha en livslängd som är 40 år, vilket innebär att resterande reaktorer är i drift år 2010.

De internationella bränslepriserna väntas sjunka marginellt. Samtliga biobränslepriser antas vara konstanta realt sett under perioden. För naturgas antas endast smärre förändringar ske i befintligt nät.

Bland övriga antaganden i Energimyndighetens analyser gäller att den gemensamma europeiska elmarknaden är fullt genomförd. Dagens energi- och miljöpolitik gäller i de nordiska länderna samt dagens skatter, avgifter och övriga regler. Energimyndigheten har bedömt att systempriset på el kommer att vara 22 öre per kWh år 2010. Detta är betydligt högre än de två senaste åren. Förklaringen är delvis att år 2010 antas vara ett normalår med normal vattentillrinning, medan vattentillrinningen under åren 1997 och 1998 varit klart över den

298 Grundscenarier för år 2010

normala. Nätpriset förväntas sjunka med 1 % per år fram till 2010 till följd av förväntade effektivitetsförbättringar.

För överföringsförbindelserna räknar Statens energimyndighet med att dagens kapacitet förstärks med kabeln mellan Sverige och Polen på 600 MW. Dessutom beräknas en av de planerade förbindelserna mellan Norge och Tyskland på 600 MW vara i bruk år 2010.

Några genomgripande systemförändringar eller genombrottstekniker räknas inte ha hunnit påverka utvecklingen på vare sig tillförsel eller användning av energi i Sverige.

11.3 Energisektorn år 2010

I Statens energimyndighets metod görs en analys av utvecklingen inom energisektorn. Myndigheten bedömer att den totala energianvändningen kommer att öka under perioden 1997–2010 med cirka 8 %, se Tabell 11.4. Den största ökningen väntas främst ske inom industrisektorn beroende på ökad industriproduktion. Den specifika energi- respektive elanvändningen, dvs. energianvändningen i förhållande till produktionsvärdet, förväntas dock minska.

Tabell 11.4 Energianvändning i grundscenariot för 2010 jämfört med 1997

1997 Grundscenario

service Inhemska transporter 80 2 83 3 Förluster och egen 88 14 100 15 användning m.m. Fjärrvärme och 7 7 raffinaderier

Totalt 472 146 510 158 (hög och låg) (489- (151-

533) 166) enligt svensk beräkningsmetod Källa: Statens energimyndighet, 1999b

Grundscenarier 299

Statens energimyndighet har i analysarbetet även genomfört känslighetsanalyser inom respektive sektor. Förutsättningar som varierats är tillväxt och struktur inom industrisektorn, nybyggnadstakt inom bostadssektorn och utvecklingen av fordon inom transportsektorn. Ett låg respektive hög fall har konstruerats där energianvändningen varierar mellan -21 och +23 TWh jämfört med grundscenariot.

I Energimyndighetens grundscenario beskrivs även hur elproduktionen förväntas ske år 2010. År 2010 antas kärnkraftens produktionsförmåga uppgå till 68,3 TWh jämfört med 72 TWh i dag. Kraftvärme i industrin producerade knappt 4 TWh elenergi år 1997. År 2010 beräknas produktionen ha ökat till knappt 5 TWh per år. Kraftvärme i fjärrvärmenäten producerade drygt 5 TWh år 1997. Genom att befintliga anläggningar utnyttjas mer och att nya tillkommer beräknas produktionen öka till 7 TWh år 2010. År 1997 producerade vindkraften drygt 0,2 TWh. Till följd av utbyggnad antas produktionen uppgå till 2 TWh år 2010. I grundscenariot beräknas att nettoimporten måste öka för att tillgodose elefterfrågan. Denna ytterligare tillförsel av kraft beräknas till cirka 5 TWh år 2010.

Användningen av fjärrvärme beräknas öka under perioden 1997– 2010, från drygt 48 TWh till 53 TWh. Elanvändningen för fjärrvärmeproduktion bedöms minska, medan den totala bränsleinsatsen i fjärrvärmeproduktionen väntas öka, främst biobränslen, torv m.m.

Beräkningarna för den framtida energitillförseln visar inte på några dramatiska förändringar i energisystemets sammansättning. Andelen biobränslen, torv m m ökar något på bekostnad av de fossila bränslena. Andelen vattenkraft och kärnkraft minskar från 44 till 42 %, medan en tidigare nettoexport av el byts mot en nettoimport uppgående till ungefär 1 % av den totala energitillförseln.

11.4 Utsläpp av koldioxid

I de grundscenarier som tagits fram av Statens energimyndighet, Konjunkturinstitutet och trafikverken har endast utsläppen av koldioxid beräknats. För övriga utsläpp används de bedömningar som gjordes i den andra nationalrapporten (Ds, 1997:26) med vissa justeringar av utsläppen av metan och lustgas från jordbruket. Justeringarna har gjorts eftersom metoderna för dessa beräkningar har ändrats enligt IPCC. De nya bedömningarna är baserade på underlag från Jordbruksverket.

300 Grundscenarier för år 2010

11.4.1 Enligt Statens energimyndighet

Enligt koldioxidutsläppsberäkningar gjorda utifrån Statens energimyndighets grundscenario för energisektorn kommer utsläppen år 2010 att överstiga 1990 års nivå med 1,4 %, se Tabell 11.5

Tabell 11.5 Koldioxidutsläpp från energisektorn år 1990, 1997 och Statens energimyndighets grundscenarier för år 2010, miljoner ton

1) 1)

Egenanvändning av olja i raffinaderier 1,4 1,7 1,8 1,8-1,9

Totalt energisektorn 52,0 52,8 52,9 50,9-55,2

2) 2) 3) Industriprocesser samt diffusa 4,2 3,7 5,6 utsläpp och lösningsmedel

Nettohandel/ytterligare eltillförsel, -1,8 -2,7 5,2 -1,6-12,9 TWh

överensstämmer ej med Naturvårdsverkets rapportering för år 1990, se kapitel 6.

Naturvårdsverket, 1999b.

Enligt Ds, 1997:26. Källa i övrigt: Statens energimyndighet, 1999b

Till energisektorn räknas förbränning för energiändamål, vilket omfattar utsläpp från industrisektorn, inrikes transporter, bebyggelseoch servicesektorn samt förbränning i el- och värmeverk. Koldioxidutsläpp från industriprocesser, diffusa utsläpp och lösningsmedel ingår inte i Statens energimyndighets grundscenario. För att ge en fullständig bild av koldioxidutsläppen har därför dessa även angetts i Tabell 11.5. Den största förändringen jämfört med 1990 är att utsläppen från bebyggelse- och servicesektorn beräknas minska med drygt 30 %. Detta förklaras främst av konverteringar till andra värmesystem, främst värmepumpar, och konvertering till fjärrvärme. Trots en ökad fjärrvärmeanvändning beräknas dock utsläppen från värmeproduktionen

Grundscenarier 301

minska. Detta förklaras främst av en ökad biobränsleanvändning på bekostnad av kolanvändningen. För samma period beräknas utsläppen från transportsektorn öka med 15 %.

Med känslighetsanalyserna varierar koldioxidutsläppen med mellan -2,0 och +2,3 miljoner ton jämfört med grundscenariot.

Förutsättningarna för grundscenariot ger att den framtida efterfrågan på el inte kan täckas med den inhemska produktionskapaciteten. Den ytterligare eltillförsel som krävs uppskattas till cirka 5 TWh.

Statens energimyndighet bedömer att överkapaciteten i det nordiska kraftsystemet, samt i Tyskland och Polen, kan möjliggöra ytterligare eltillförsel genom nettoimport. Enligt bedömningar av elproduktionen i ett utbyggt internationellt elnät år 2010 kommer el som importeras troligtvis att vara producerad i koleldade kondensanläggningar, om man beaktar produktionen på marginalen. Med detta betraktelsesätt medför Sveriges import av el att utsläppen från produktionen av den el vi importerar kan vara cirka 6 miljoner ton koldioxid.

Med dagens förutsättning kan eventuella nyinvesteringar i kraftproduktion för att producera 5 TWh i Sverige, enligt grundscenariot, ske med naturgaskombi i anslutning till det befintliga naturgasnätet i södra Sverige, enligt Statens energimyndighet. Koldioxidutsläppen från energisektorn skulle då öka med cirka 2 miljoner ton och beräknas uppgå till totalt cirka 55 miljoner ton.

11.4.2 Enligt Konjunkturinstitutet

Konjunkturinstitutet har utifrån miljöbilagan till Långtidsutredningen (Finansdepartementet, 1999) konstruerat ett nytt grundscenario med slutår 2010. Det nya grundscenariot med slutår 2010 är inte direkt jämförbart med Långtidsutredningens grundscenario eftersom Konjunkturinstitutet nu antar att ekonomin når en jämnvikt år 2010 istället för 2015, som är långtidsutredningens slutår. Övriga antagandena motsvarar dock de som gjordes i Långtidsutredningens grundscenario.

I Konjunkturinstitutets grundscenario ingår samtliga koldioxidutsläpp från förbränning och industriprocesser.

302 Grundscenarier för år 2010

Tabell 11.6 Koldioxidutsläpp i Sverige 1990, 1997 och Konjunkturinstitutets grundscenario för 2010, miljoner ton

1) 1)

1990 1997 Grundscenario

2010 Totala utsläpp exkl. 52,0 52,7 61,2 industriprocess Industriprocess 3,8 3,7 4,3 Totala utsläpp 55,8 56,5 65,5

stämmer ej helt överens med Naturvårdsverkets rapportering för år 1990, se kapitel 6. Källa: Konjunkturinstitutet, 2000

11.4.3 Enligt trafikverken

Enligt bedömningar som gjorts av trafikverken är grundscenariot för trafiksektorns utsläpp 24,6 miljoner ton koldioxid år 2010. Trafikverken räknar då med all trafik inom Sveriges gränser, vilket skiljer sig från rapporteringen till klimatkonventionen, där enbart inrikes trafik ingår (start och mål/landning är båda inom Sverige). I förutsättningarna ingår överenskommelse mellan EU och bilindustrin. Enligt trafikverken innebär detta att utsläppen år 2010 kommer att vara 2,7 miljoner ton koldioxid över det etappmål som gäller för trafiksektorn, det vill säga utsläppen år 2010 ska ej överstiga utsläppen 1990 (SIKA, 1999). Med trafikverkens grundscenario är koldioxidutsläppen år 2010 från trafiksektorn cirka 12 % högre än år 1990.

11.5 Utsläpp av övriga växthusgaser

Tabell 11.7 redovisar utsläppen av metan och lustgas i grundscenariot för 2010 jämfört med utsläppen år 1990. Utsläppen av metan bedöms minska med cirka 25 %, främst genom minskningar av utsläpp från avfallsdeponier och transporter. Utsläppen av lustgas bedöms öka något beroende på att vissa åtgärder för att minska utsläpp av kväveoxider från förbränning i pannor och bilar ger högre utsläpp av lustgas.

Tabell 11.7 Utsläpp av metan och lustgas år 1990 respektive grundscenario för 2010, tusen ton

Sektor 1990 Grundscenario

Metan Lustgas Metan Lustgas Förbränning kraft och 1 1 3 1 fjärrvärme, raffinaderier

service

Källa: Ds 1997:26 och Jordbruksverket, 1999 (*)

Utsläppsberäkningarna av ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC), fluorkarboner (FC) och svavelhexafluorid (SF6) är som anges i kapitel 6 bristfälliga. I Tabell 11.8 redovisas dock bedömningar över hur utvecklingen kan komma att vara fram till år 2010. Den stora ökningen av gaserna beror på att HFC introducerats som ersättare till freoner. Användningen av freoner i Sverige ska i huvudsak vara avvecklad före år 2002. Risken finns att en mycket stor del av freonförbrukningen ersätts med HFC.

Tabell 11.8 Utsläpp av HFC, FC och SF6 1990 respektive grundscenario för 2010, miljoner ton koldioxidekvivalenter

Utsläpp 1990 Grundscenario

2010 Ofullständigt halogenerade 0 0,9 fluorkarboner Fluorkarboner 0,4 0,6 Svavelhexafluorid 1,0 1,2 Källa: Ds 1997:26

304 Grundscenarier för år 2010

11.6 Utsläpp av samtliga växthusgaser

De samlade utsläppen av växthusgaser, uttryckt som koldioxidekvivalenter baserade på de olika bedömningarna från myndigheterna redovisas i Tabell 11.9. Utsläppen för 1990 jämförs med de olika grundscenarierna för år 2010. Definition av normalårskorrigeringen återfinns i kapitel 6.

Tabell 11.9 Utsläpp av koldioxidekvivalenter 1990 och grundscenarier för 2010, miljoner ton

STEM:s grundscenario omfattar endast koldioxidutsläpp från energisektorn KI:s grundscenario omfattar endast koldioxidutsläppen

Tabell 11.10 visar tillåtna utsläpp år 2010 enligt Kyotoprotokollet och EU:s bördefördelning.

Tabell 11.10 Tillåtna utsläpp perioden 2008-2012 enligt Kyotoprotokollet och EU:s bördefördelning, årligt medelvärde miljoner ton koldioxidekvivalenter

Utsläpp 2008-2012

+4 % av 1990, ej normalårskorrigerat 73,6 -8% av 1990, ej normalårskorrigerat 65,1

Tabell 11.9 och Tabell 11.10 visar att baserat på grundscenarierna kommer utsläppen år 2010 att öka jämfört med 1990, 5 % ökning för Statens energimyndighet och 15 % för Konjunkturinstitutet. Tabellerna visar också att åtgärder krävs för att nå åtaganden enligt EU:s bördefördelning utgående från de faktiska utsläppen år 1990. Baserat på Statens energimyndighets grundscenario krävs åtgärder som medför

Grundscenarier 305

att utsläppen blir 1 % och Konjunkturinstitutets fall 10 % lägre jämfört med respektive grundscenario för att nå +4 % år 2010.

För att Sverige ska minska utsläppen av växthusgaser med 2 % år 2010 jämfört med 1990, krävs åtgärder som medför att utsläppen blir mellan 5 och 12 miljoner ton lägre än grundscenarierna.

11.7 Diskussioner och kommitténs bedömningar

Grundscenarierna ger en bild av hur utvecklingen fram till år 2010 kan komma att bli med givna förutsättningar. Resultaten varierar inte enbart med förutsättningar utan även med metod för analyserna.

Kommittén bedömning är att de grundscenarier som tagits fram av Statens Energimyndighet respektive Konjunkturinstitutet ger ett rimligt intervall inom vilket utvecklingen av koldioxidutsläppen kan förväntas hamna. Energimyndigheten har en något mer positiv bild av utvecklingen vad gäller energieffektivisering än vad Konjunkturinstitutet har, vilket delvis kan förklaras av att Konjunkturinstitutets analys baseras på äldre data inom detta område. Med tanke på de osäkerheter som är förknippade med att förutsäga de faktorer som är av betydelse för utvecklingen av de framtida utsläppen av växthusgaser gör kommittén bedömningen att den riktning som finns i det intervall som ges är en trolig utveckling. Av detta skäl finner kommittén det viktigt med regelbunden avstämning under perioden fram till 2012.

Utsläppen av växthusgaser har ökat från 1990 till 1997 och grundscenarierna pekar på att ökningen kommer att fortsätta. Detta betyder att riksdagsbeslutet om att utsläppen av koldioxid ska stabiliseras år 2000 jämfört med 1990, och därefter minska, troligen inte kommer att uppnås utan ytterligare åtgärder.

För att Sverige ska minska utsläppen av växthusgaser med 2 % år 2010 jämfört med 1990, krävs åtgärder som medför att utsläppen blir mellan 5 och 12 miljoner ton lägre än grundscenarierna.

12 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

Kommitténs bedömningar och förslag

• En höjning av koldioxidskatten är inte aktuell i ett första skede. Kommittén bedömer däremot att en höjning kan komma att bli aktuell 2004-2005. • Regeringen bör låta utreda hur man i den nuvarande indexeringen av koldioxidskatten kan ta hänsyn till förändringar i BNP. • På grund av klimatproblemets globala karaktär bedömer kommittén att ett system med utsläppshandel där så många länder som möjligt ingår är en långsiktigt bra strategi att angripa problemet. • Sverige bör i EU vara pådrivande för att en europeisk handel med utsläppsrätter för växthusgaser ska införas i ett successivt allt vidare tillämpningsområde vad gäller utsläppskällor. Sverige bör även driva frågan att även länder som inte ingår i den europeiska gemenskapen ska kunna ansluta sig till systemet, samt vara pådrivande inom EU för att ett europeiskt system ska kunna införas tidigare än 2005. • Svenska förberedelser bör intensifieras för att införa handel med utsläppsrätter för samtliga utsläpp av koldioxid samt med inriktningen att även utsläpp av andra växthusgaser ska inkluderas så snart som möjligt. Möjligheter till ett nationellt system bör även utredas, för att användas om ett EU-system dröjer eller inte blir tillräckligt omfattande. Systemet bör dessutom, mot bakgrund av den tidsmässiga osäkerheten i de internationella förhandlingarna, skapa beredskap för att inbjuda andra länder i norra Europa att delta. Systemet behöver kombineras med inhemska åtgärder. En särskild teknisk utredning bör tillsättas för att ge förslag till utformning av systemet för handel med utsläppsrätter.

308 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

• Utsläppsrätter bör fördelas genom ett system med auktionering av utsläpprätter av konkurrensskäl, samt administrativa och statsfinansiella skäl. • Kommittén anser att det är önskvärt att man vid utformningen av ett nytt energiskattesystem även tar hänsyn till krav ur en klimatpolitisk synpunkt. Kommitténs övergripande synpunkt är att energiskattesystemet ska vara miljöstyrande och då särskilt ur klimatsynpunkt. Kommittén ställer sig positiv till att ändra relationen mellan energi- och koldioxidskatten, med en ökad vikt för koldioxidskatten, och anser att möjligheten till detta bör ses över. För optimal styreffekt ska koldioxidskatten vara kopplad till bränslets kolinnehåll och energiskatten till dess energiinnehåll. Kommittén anser vidare att omläggningen av energiskattesystemet inte får medföra att koldioxidutsläppen från elproduktionen i Sverige överförs till andra länder. Systemet bör kompletteras med styrmedel och åtgärder för att främja elproduktion från förnyelsebara energikällor. Kommittén anser att det är av stor vikt att de förnyelsebara energikällornas konkurrenskraft säkerställs långsiktigt, antingen genom skattesystemet eller med kompletterande styrmedel.

Följande kapitel grundar sig på ett flertal studier som med ekonomiska modeller analyserar effekterna på ekonomin av en ökad koldioxidbeskattning, samt vilka skattenivåer som krävs för att nå en given utsläppsnivå. Analyserna behandlar komplexa samband i ekonomin och texten kan därför i vissa delar upplevas som svårgenomtränglig. Om endast en översiktlig beskrivning och analys önskas av effekterna av en ökad koldioxidbeskattning eller handel med utsläppsrätter, kan läsaren gå direkt till avsnitt 12.9, eller alternativt läsa sista stycket i varje avsnitt, ”Diskussion och slutsatser”.

I avsnitt 12.1 presenteras resultaten av Konjunkturinstitutets och Statens energimyndighets analyser av de utsläppsreduktioner som erhålls vid olika koldioxidskattenivåer med utgångspunkt från deras respektive grundscenarier. I avsnitt 12.2 presenteras effekterna på ekonomin i stort vid en ökad koldioxidbeskattning. Effekter på industrin och transportsektorn, samt på hushåll behandlas i avsnitt 12.3-12.5. Därefter diskuteras regionala effekter av en höjning av koldioxidskatten i avsnitt 12.6. Effekter på ekonomin av en koldioxidskattehöjning vid förändrad struktur på energiskattesystemet samt effekter vid nationell och internationell handel med utsläppsrätter

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 309

behandlas i avsnitt 12.7 och 12.8. Avslutningsvis följer ett avsnitt med en sammanfattande diskussion samt kommitténs bedömningar.

En skatt på koldioxidutsläpp, eller ett system med handel med utsläppsrätter, ger incitament till samhällets aktörer att minska utsläppen av växthusgaser. Optimalt vidtas de åtgärder som på marginalen kostar mindre eller lika mycket som skatten, alternativt utsläppsrätten. Dessa styrmedel anses därmed vara de mest kostnadseffektiva eftersom utsläppsreduktionen sker där det är som billigast. Man vet däremot inte med säkerhet vilka åtgärder som genomförs eller var åtgärderna genomförs. Ur klimatsynpunkt är dock detta av underordnad betydelse eftersom problemet är av global karaktär och inte ger upphov till lokal eller regional utsläppsrelaterad miljöpåverkan.

I kapitel 13 behandlas möjligheter att med sektorsvisa åtgärder reducera utsläppen av växthusgaser. Detta angreppssätt utgår ifrån en identifiering av möjliga åtgärder för att därefter identifiera lämpliga styrmedel, t.ex. information, bidrag och regleringar, för att få dessa åtgärder till stånd. Flera av de åtgärder som diskuteras i kapitel 13 kan komma att ske spontant vid en höjning av koldioxidskatten eller vid ett system med handel med utsläppsrätter, eftersom själva syftet med dessa styrmedel är att ge ekonomiska incitament till förändringar.

12.1 Effekter på koldioxidutsläpp av höjd koldioxidskatt

Den koldioxidskatt som krävs för att nå en given utsläppsnivå är starkt beroende av ekonomins framtida utveckling. Grundscenariots utformning är därför av central betydelse för analysen av effekterna på ekonomin av att genom en ökad koldioxidbeskattning nå en given utsläppsnivå.

Som redogjordes för i kapitel 11, så har både Konjunkturinstitutet och Statens energimyndighet tagit fram grundscenarier till Klimatkommittén för år 2010. I Konjunkturinstitutets modell erhålls koldioxidutsläppen som en konsekvens av den ekonomiska utvecklingen samt de antaganden som görs om energiförbrukningen. Statens energimyndighets analys är av partiell karaktär, där en bedömning först görs av energianvändningens utveckling i olika sektorer och där resultaten från de separata analyserna sedan knyts samman i så kallade energibalanser. Processen är till väsentliga delar iterativ där den totala energianvändningen anpassas till de förväntade energipriserna, den ekonomiska aktiviteten i samhället samt den

310 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

tekniska utvecklingen. För närmare beskrivning av förutsättningar och antaganden, se Faktaruta 12.1 och 12.2.

Både Konjunkturinstitutet och Statens energimyndighet analyserar utsläppen av koldioxid men inte övriga växthusgaser. I Tabell 12.1 redovisas utsläppen av den totala mängden växthusgaser i grundscenarierna, där övriga växthusgaser adderats till koldioxidutsläppen.

Tabell 12.1 Grundscenarier: Utsläpp av växthusgaser 1990 jämfört med grundscenarier för 2010

1990 2010 2010

STEM KI Utsläpp av 70,8 74,6 81,6 växthusgaser (Mton) Procentuell ökning från - 5 15 1990 (%)

Angivet i koldioxidekvivalenter, alla sex gaser inkluderade. Källa: Kommitténs beräkningar (tillägg av övriga gaser) utifrån Statens energimyndighet (1999b) och Konjunkturinstitutet (2000).

Efter tillägg av övriga växthusgaser, visar analyserna av Statens energimyndighet och Konjunkturinstitutet på en ökning av utsläppen av växthusgaser med 5 respektive 15 % mellan 1990 och 2010. Vi kan inte med säkerhet säga hur framtidsutvecklingen blir och scenarier är alltid behäftade med stora osäkerheter. De båda grundscenarier är exempel på möjliga utvecklingsvägar och skillnaden kan tolkas som ett osäkerhetsintervall.

12.1.1 Konjunkturinstitutets analys av koldioxidskatter

Konjunkturinstitutet använder en så kallad allmän jämviktsmodell för att studera effekter på den svenska ekonomin av en ökad koldioxidbeskattning. Fördelen med en allmän jämviktsmodell är att den är generell, dvs. den omfattar hela ekonomin och kan fånga upp de återverkningar som sker mellan olika sektorer vid t. ex. en skatteförändring. Modellen fångar därför upp de totala konsekvenserna för ekonomin på ett mer fullständigt sätt än vad partiella modeller gör. Däremot har modellen en hög aggregeringsnivå och är sämre på att beskriva förändringar i detalj i enskilda sektorer.

I Faktaruta 12.1 ges en översiktlig beskrivning av modellens centrala antaganden och beräkningsförutsättningar.

Faktaruta 12.1 Konjunkturinstitutets analys - allmän jämviktsmodell

Den ekonomiska tillväxt som modellen genererar styrs dels av tillgången på produktionsfaktorer som arbetskraft och kapital, dels av teknisk utveckling. Genom att lägga in en höjd koldioxidskatt i modellen kan man analysera restriktionens påverkan på utsläppen av koldioxid, på ekonomin i stort, samt på strukturförändringen i ekonomin.

I beräkningarna antas att strukturen på nuvarande energiskattesystem ligger kvar, dvs. industrin belastas med 50 % av den generella nivån av koldioxidskatten. Vad gäller de individuella nedsättningsreglerna för tillverkningsindustrin antas att de undantag som gäller idag även gäller år 2010, men modellen tar inte hänsyn till att en skatteökning resulterar i att fler företag kommer uppfylla kriterierna för individuella nedsättningar och därmed få reducerad skatt. Anledningen är att analysen görs på branschnivå och nedsättningsreglerna kan därför inte behandlas då detta kräver en mer detaljerad analys.

Modellen ger en bild av tillståndet i ekonomin år 2010 och kan inte fånga upp de anpassningskostnader, i form av t.ex. strukturell arbetslöshet, som kan uppkomma på kortare sikt.

Ett centralt antagande i modellen är att eventuella åtgärder i andra länder för att minska utsläpp av växthusgaser inte har några märkbara effekter på svensk ekonomi eller på världsmarknadspriserna.

Det bör påpekas att modellen är lämpad att analysera marginella förändringar och att resultaten därför bör tolkas med stor försiktighet, särskilt vid större skatteförändringar. Större vikt bör läggas vid storleksordningar och på effekternas riktningar än av de numeriska resultaten (Konjunkturinstitutet, 2000; Finansdepartementet, 1999).

Konjunkturinstitutet har på uppdrag av kommittén analyserat fyra scenarier till 2010 med olika nivåer på koldioxidskatter och därmed koldioxidutsläpp. Analysen omfattar dels vilka skattenivåer som krävs för att erhålla en förändring av koldioxidutsläppen mellan 1990 och

2010 med +4 %, -2 % respektive -8 %, dels effekterna av dessa skattenivåer samt effekterna av en skattenivå på 60 öre/kg koldioxid. De skattenivåer som enligt modellen krävs för att nå de olika utsläppsnivåerna visas i Tabell 12.2. Konjunkturinstitutet räknar i sin modell endast med utsläpp av koldioxid, och inte de övriga växthusgaserna, vilket betyder att de endast behandlar en delmängd av de utsläpp som Klimatkommitténs uppdrag och Kyotoprotokollet omfattar. I tabellerna visas först utsläppsnivåerna år 2010 för koldioxid, samt reduktionen av koldioxid mellan 1990 och 2010. Därefter visas den procentuella reduktionen av den totala mängden växthusgaser räknat som koldioxidekvivalenter.

Tabell 12.2 Koldioxidutsläpp år 2010 vid olika skattenivåer, Konjunkturinstitutets analys

CO2-skatt (öre/kg CO2) Grund- 60 82 110 144

scenario

(37) CO2-utsläpp (Mton CO2) 65,5 61,2 58,1 54,7 51,4 Reduktion jämfört med - 4,3 7,4 10,8 14,2 grundscenariot (Mton CO2) Förändring jämfört med 1990, +15 +9 +5 0 -5 samtliga växthusgaser (%) Källa: Konjunkturinstitutet, 2000 Kommitténs beräkningar, alla sex gaserna inkluderade.

Konjunkturinstitutet har som en alternativ analys även beräknat vilka skattenivåer som skulle krävas för att uppnå samma utsläppsnivåer, om man istället utgår ifrån Statens energimyndighets grundscenario. I och med att de två myndigheterna använder olika modeller är det inte möjligt att helt återskapa Statens energimyndighets grundscenario i Konjunkturinstitutets modell, utan vissa justeringar har gjorts av modelltekniska skäl. Analyserna utifrån detta scenario bör därför inte tolkas som en analys av Statens energimyndighets grundscenario, utan som ett alternativt grundscenario till Konjunkturinstitutets analys med antagande om en lägre energianvändning och därmed lägre koldioxidutsläpp år 2010.

Tabell 12.3 Koldioxidutsläpp år 2010 vid olika skattenivåer, Konjunkturinstitutets analys av ett alternativt grundscenario med lägre energianvändning

CO2-skatt (öre/kg CO2) Grund- 41 61 85

scenario

(37) CO2-utsläpp (Mton CO2) 58,7 58,1 54,7 51,4 Reduktion jämfört med - 0,6 4,0 7,3 grundscenariot (Mton CO2) Förändring jämfört med 1990, +5 +5 0 -5 samtliga växthusgaser (%) Källa: Konjunkturinstitutet, 2000

Grundas på Statens energimyndighets grundscenario. Kommitténs beräkningar, alla sex gaserna inkluderade.

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 313

Resultaten av simuleringarna tydliggör grundscenariots betydelse för den nivå på koldioxidskatten som enligt scenarierna krävs för att nå en viss utsläppsnivå. Om utsläppen, med dagens fattade beslut, ökar med 15 % mellan 1990 och 2010, krävs en betydligt högre skattenivå för att begränsa utsläppen än om utsläppsökningen endast blir 5 %. Konjunkturinstitutets analys ger en bild av den koldioxidskattenivå som kan krävas för att nå en given utsläppsnivå, med hänsyn till de osäkerheter som präglar framtidsscenarier. För att begränsa utsläppsökningen av växthusgaser år 2010 till +5 % av 1990 års nivå, krävs enligt analysen en höjning av skatten från dagens nivå på 37 öre/kg koldioxid till mellan 41 och 82 öre/kg koldioxid. För en oförändrad utsläppsnivå år 2010 krävs en koldioxidskatt på mellan 61 och 110 öre. För en reduktion av utsläppen med 5 % krävs en skatt på mellan 85 och 144 öre.

12.1.2 Statens energimyndighets analys av koldioxidskatter

Energimyndigheten analyserar effekterna av en koldioxidskattehöjning separat för varje sektor, där de olika sektorerna har sina metoder och modeller för att bedöma påverkan av skatteförändringen. Fördelen med denna ansats jämfört med Konjunkturinstitutets analys är att den på ett mer detaljerat sätt kan beskriva förändringen i de olika sektorerna.

I Faktaruta 12.2 ges en översiktlig beskrivning av centrala antaganden och beräkningsförutsättningar i analysen.

Faktaruta 12.2 Analys av Statens energimyndighet

Energimyndighetens beräkningar baseras på den makroekonomiska utveckling 2010 som är resultatet av Konjunkturinstitutets analys för de olika skattenivåerna.

I beräkningarna antas att det nuvarande energiskattesystemets struktur är oförändrat i stort, så tillvida att tillverkningsindustrin belastas med 50 % av den generella nivån på koldioxidskatten. Reglerna för individuella nedsättningar för tillverkningsindustrin antas vara oförändrade, och en analys görs av vad de har för betydelse vid en höjning av koldioxidskatten. Statens energimyndighet antar dessutom att energiskatten på el höjs när koldioxidskatten ökar för att motverka en omfattande konvertering mot el för uppvärmning i bostadssektorn. Även vissa justeringar i priserna för biobränsle och fjärrvärme görs (Statens energimyndighet, 1999b, 1999c).

314 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

De utsläppsreduktioner som erhålls vid olika skattenivåer visas i Tabell 12.4. Första kolumnen visar utsläppen i grundscenariot och övriga kolumner visar utsläppen vid de olika höjda skattenivåerna. Statens energimyndighets analys omfattar endast koldioxidutsläpp från förbränning och inte utsläpp från industriprocesser. Utsläpp av övriga växthusgaser ingår inte heller i analysen. Tabell 12.4 är därför kompletterad med den procentuella utsläppsförändringen av den totala mängden växthusgaser räknat som koldioxidekvivalenter.

Tabell 12.4 Koldioxidutsläpp år 2010 vid olika skattenivåer, analys av Statens energimyndighet

CO2-skatt (öre/kg CO2) Grund- 60 82 110 144

scenario

(37) CO2-utsläpp (Mton CO2) 52,9 51,2 49,4 48,0 46,7 Reduktion jämfört med - 1,7 3,5 4,9 6,2 grundscenariot (Mton CO2) Förändring jämfört med 1990, +5 +3 0 -2 -3 samtliga växthusgaser (%) Källa: Energimyndigheten, 1999c. Kommitténs beräkningar, alla sex gaserna inkluderade.

Enligt Statens energimyndighets analys ger en koldioxidskatt på 60 öre/kg koldioxid en utsläppsreduktion jämfört med grundscenariot på 1,7 miljoner ton koldioxid 2010, vilket motsvarar en ökning av utsläppen av samtliga växthusgaser från 1990 med 3 %. Om skatten höjs till 82 öre/kg koldioxid ligger utsläppen av växthusgaser år 2010 kvar på 1990 års nivå. Då skatten höjs till 110 respektive 144 öre/kg koldioxid, minskar utsläppen av växthusgaser med 2 respektive 3 % mellan 1990 och 2010.

12.1.3 Diskussion och slutsatser

Utifrån de grundscenarier som tagits fram av Konjunkturinstitutet och Statens energimyndighet ges bilden att utsläppen av växthusgaser år 2010 troligen kommer att överstiga 1990 års nivå (se Tabell 12.1). Grundscenarierna är dock betingade på ett antal underliggande antaganden som gjorts angående produktivitetsutveckling, ekonomins funktionssätt, utveckling av världsmarknadspriser, etc. Om inte dessa antaganden visar sig stämma överens med den faktiska utvecklingen kommer inte heller grundscenarierna att vara giltiga. Med andra ord ska scenarierna inte betraktas som någon prognos, utan snarare som en möjlig, och kanske trolig, utveckling av svensk ekonomi.

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 315

I analysen beräknas de koldioxidskattenivåer som krävs för att åstadkomma givna utsläppsreduktioner år 2010. Konjunkturinstitutets analys ger vid handen att för att stabilisera utsläppen av växthusgaser år 2010 på 1990 års nivå krävs en tredubbling av dagens nivå, dvs. från 37 till 110 öre/kg koldioxid. I Statens energimyndighets analys krävs en något lägre skattehöjning för att stabilisera utsläppen, från 37 till 82 öre/kg koldioxid. En stor del av skillnaden kan förklaras med att koldioxidutsläppen år 2010 är betydligt lägre i Statens energimyndighets grundscenario än i det grundscenario som är resultatet av Konjunkturinstitutets analys. Det senare verifieras till viss del i Konjunkturinstitutets alternativa analys där grundförutsättningarna anpassats mer till de förutsättningar som används i Statens energimyndighets grundscenario. Slutsatsen är att det enligt dessa analyser krävs en skattehöjning till en nivå på mellan 61 och 110 öre/kg koldioxid för att uppnå en stabilisering av utsläppen på 1990 års nivå.

Ett problem med de analysmetoder som resultaten bygger på är antaganden om teknisk utveckling som bl.a. påverkar den specifika energianvändningen. I analysen finns inlagd en ”spontan” energieffektivisering. Problemet är dock att graden av energieffektivisering förmodligen, och förhoppningsvis, beror på den politik som faktiskt förs. Det betyder att en stor skattehöjning, som uppfattas som permanent, förmodligen leder till att takten i energieffektivisering ökar, vilket i sin tur leder till minskade utsläpp. Hur snabbt och mycket energieffektiviseringen ökar på grund av detta beror bl.a. på kostnaden för att investera i ny energisnålare teknik i förhållande till skattehöjningens storlek. Denna återkoppling mellan politik och utsläpp kan dock inte dessa analyser fånga upp, vilket kan leda till en överskattning av den skattehöjning som krävs för att uppnå en given utsläppsreduktion.

316 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

12.2 Effekter på ekonomin i stort

En skattehöjning har i princip två effekter, dels en real effekt till följd av att ekonomins aktörer förändrar sitt beteende för att begränsa den utgiftsökning skatten medför. Dels en omfördelningseffekt från de som betalar skatten till de som får nytta av skatteintäkten. Den samhällsekonomiska kostnaden som blir följden av en skattehöjning är i princip den konsumtionsminskning som uppstår eftersom man nu går miste om konsumtion som innan skattehöjningen uppenbarligen hade ett positivt värde. Den samhällsekonomiska vinsten är att utsläppen minskar, vilket i grunden är syftet med koldioxidskatten. Själva skattekostnaden är inte någon samhällsekonomisk kostnad utan en ren omfördelning av resurser mellan de som bidrar till utsläppen och de som får nytta av skatteintäkterna.

Ett sätt att uppskatta de samhällsekonomiska kostnaderna av en skattehöjning är att studera förändringar i bruttonationalprodukten (BNP). En minskning i BNP betyder att den samlade produktionen minskat, vilket tyder på att skatten har en real negativ effekt. Skattens omfördelande effekter kan i princip uppskattas genom att studera förändringar i de i BNP ingående komponenterna privat och offentlig konsumtion, export och import etc. Betydelse för omfördelningen har även självklart hur de ökade skatteintäkterna används. Kostnaden, eller BNP förlusten, kan betraktas som ”prislappen” på den utsläppsminskning vi vill åstadkomma.

Konjunkturinstitutet har i sin modell analyserat effekterna på BNP och dess komponenter. En ökning av koldioxidskatten ger en förändring i relativpriserna vilket ger återverkningar i efterfrågan av varor och på sikt strukturförändringar i ekonomin. I modellen antas att marknadens aktörer fullt ut anpassar sig till de prisförändringar som äger rum när ekonomin går från ett jämviktsläge till ett annat. Modellen visar effekterna på ekonomin när en ny jämvikt är uppnådd och ger endast resultat för slutåret. Modellen kan med andra ord inte säga något om hur vägen dit ser ut eller något om storleken på eventuella anpassningskostnader som kan uppkomma på kortare sikt. Att uppskatta anpassningskostnader är av naturliga skäl förenat med stora svårigheter, bl. a. krävs detaljerad kunskap om lönebildning och arbetsmarknadens funktionssätt. De ökade skatteintäkterna ges i modellen tillbaka till hushållen i en klumpsummetransferering. Detta kan tolkas som t.ex. en generellt sänkt löneskatt eller ökade bidrag. Modellen kan inte analysera omfördelningseffekter för olika hushållstyper. En sådan analys ges istället i avsnitt 12.5.

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 317

12.2.1 Effekter på BNP, konsumtion, import och export, m.m.

En ökad koldioxidskatt innebär att tillväxten i ekonomin dämpas, vilket kommer till uttryck i form av lägre BNP. Detta under förutsättning att länder i vår omvärld i sin tur inte vidtar åtgärder för att minska sina utsläpp som i slutändan leder till att svensk ekonomi gynnas. Dessutom ger skattehöjningen effekter på sammansättningen av BNP, dvs. den får effekter på konsumtion, import och export. Beroende på olika branschers struktur vad gäller energianvändning, samt möjligheter att hitta substitut till de nu dyrare fossilbränslena kommer de olika branscherna att påverkas olika mycket av en förändring i koldioxidskatten. Energi- och framför allt kolintensiv industri kommer att drabbas av en relativt sett större kostnadsökning, vilket på sikt betyder att investeringar i dessa branscher blir relativt mindre lönsamma. Följden blir därmed att resurser överförs från dessa verksamheter till mindre energiintensiv verksamhet. Med andra ord sker en strukturomvandling. I Konjunkturinstitutets modell antas även en allmän energieffektivisering som dock är oberoende av nivån på koldioxidskatten.

Skillnaden i de makroekonomiska effekterna mellan grundscenariot och skattescenarierna är ett mått på kostnaden av den skatteökning som görs relativt grundscenariots skattenivå. Tabell 12.5 visar de makroekonomiska effekterna av ensidiga svenska skatteökningar.

Tabell 12.5 Makroekonomiska effekter av en ensidig svensk höjning av koldioxidskatten, procentuell förändring år 2010 jämfört med grundscenariot

CO2-skatt 60 82 110 144 (öre/kg CO2) BNP -0,1 -0,3 -0,4 -0,6 Privat -0,0 -0,0 -0,1 -0,2 konsumtion Offentlig 0,0 0,0 0,0 0,0 konsumtion

Källa: Konjunktur Institutet, 2000 Tabellen visar den procentuella förändringen i BNP och dess komponenter som skatteökningen ger upphov till för år 2010. Modellen

318 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

kan inte säga något om åren fram till 2010. Vid en ökning av koldioxidskatten till 60, 82, 110 respektive 144 öre/kg koldioxid, blir BNP 0,1, 0,3, 0,4 respektive 0,6 % lägre år 2010 än om skatten bibehålls på nuvarande nivå. Förändringen i privat konsumtion uppgår till cirka en tredjedel av förändringen i BNP. Offentlig konsumtion antas i modellen vara oförändrad, vilket betyder att skatteintäkterna återförs till den privata sektorn, i detta fall i form av en transferering till hushållen.

Både exporten och importen minskar till följd av ökad koldioxidbeskattning, men exporten påverkas kraftigare vilket indikerar att svenskproducerade varor blir relativt sett dyrare jämfört med varor producerade i utlandet. Att effekten på BNP blir relativt liten, uttryckt i procentuell förändring, kan till stor del förklaras med att utgifterna för fossila bränslen är relativt små sett som andel av BNP.

Ett annat sätt att beskriva de makroekonomiska effekterna av de olika skattenivåerna är att titta på förändringarna i absoluta tal. Dessa visas i Tabell 12.6.

Tabell 12.6 Makroekonomiska variabler 1997 samt vid olika skattenivåer 2010 (öre/kg CO2), miljarder kronor i 1997 års priser

1997 Grund- 60 82 110 144

scenario BNP 1 739 2 296 2 292 2 290 2 286 2 282 Privat 923 1 266 1 266 1 265 1 264 1 264 konsumtion Offentlig 449 513 513 513 513 513 konsumtion Investering 245 368 367 366 365 364 Export 761 1 310 1 305 1 301 1 297 1 292 Import 640 1 161 1 159 1 156 1 153 1 151

Källa: Konjunktur Institutet, 2000

Enligt beräkningarna är kostnaden, i termer av minskad BNP, 3-13 miljarder kronor för år 2010, beroende på storleken på skattehöjningen. Vid en skattehöjning till 82 öre per/kg koldioxid, vilket motsvarar en dryg fördubbling av koldioxidskatten, minskar BNP med cirka 6 miljarder kronor. Om man jämför denna minskning av BNP med andra liknande beräkningar finner man vissa likheter (se SOU 1997:11).

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 319

12.2.2 Alternativa beräkningar

I detta avsnitt presenteras resultaten från två modellkörningar där två centrala antaganden i Konjunkturinstitutets analys förändras var för sig. I det första alternativet släpps antagandet att lönerna är fullständigt flexibla. Istället antas att lönerna inte anpassar sig nedåt. Det innebär i praktiken att ökade kostnader till följd av högre koldioxidskatt (vilket leder till lägre arbetskraftsefterfrågan) inte kompenseras av den lönepress nedåt som naturligt uppstår då arbetskraftsefterfrågan faller. I det andra alternativet antas en annan nivå på världsmarknadspriserna än i den ursprungliga analysen. Åtgärder för att uppfylla Kyotoprotokollet även i andra länder antas resultera i en höjning av världsmarknadspriserna på de varor som exporteras och importeras. Det bör betonas att resultaten från dessa analyser, framförallt det andra alternativet, är förknippade med stor osäkerhet, vilket frammanar försiktighet i tolkningen.

Stela löner

I analyserna av effekter på ekonomin i avsnitt 12.2.1 har antagits att arbetsmarknaden fungerar perfekt, vilket i detta fall betyder att lönerna anpassar sig så att efterfrågan på arbetskraft alltid är lika med utbudet på arbetskraft. Om man istället antar att arbetsmarknaden inte anpassar sig till de nya förhållandena i den meningen att lönerna är stela nedåt, kommer en skattehöjning att leda till ett utbudsöverskott på arbetskraft. Med andra ord uppstår arbetslöshet. Enligt modellberäkningarna kommer kostnaderna, i termer av minskad BNP-tillväxt i förhållande till utvecklingen i grundscenariot, att bli ungefär tre gånger högre vid antagandet att arbetsmarknaden inte anpassar sig till de nya förhållandena (Finansdepartementet, 1999).

Effekter då även omvärlden inför utsläppsrestriktioner

Resultaten som redovisats i avsnitt 12.2.1 kan tolkas som om att inga åtgärder i syfte att uppfylla Kyotoavtalet vidtas i vår omvärld och att andra länder därför inte belastas med de ökade kostnader ett åtgärdsprogram innebär. Alternativt kan resultaten tolkas som att de förändringar som omvärlden vidtar inte påverkar den svenska ekonomin nämnvärt. Kyotoprotokollet kommer med stor sannolikhet att leda till långtgående åtgärder och ett internationellt åtgärdsprogram,

320 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

antingen det är i form av högre skatter eller i form av utsläppstak eller andra regleringar, leder till att produktionskostnaderna ökar även i andra länder. Hur mycket dessa kostnader ökar beror till stor del på vilka åtgärder som redan vidtagits för att minska koldioxidutsläppen, men även på vilken typ av styrmedel som används. I länder där små eller inga åtgärder tidigare vidtagits, kan man förvänta sig att marginalkostnaden för utsläppsreduktioner är små, medan det omvända gäller för länder som redan vidtagit omfattande åtgärder.

Ett sätt att i modellanalysen ta hänsyn till att även omvärlden inför åtgärder för att begränsa utsläpp av växthusgaser är att förändra de i modellen exogent givna världsmarknadspriserna på varor och tjänster enligt någon studie som har ett världsperspektiv. Konjunkturinstitutet har använt resultat från två olika internationella studier. Den första studien analyserar effekterna på världsekonomin av ett införande av Kyotoprotokollet. I den andra studien analyseras hur världsmarknadspriserna påverkas av en höjning av energiskatten som innebär att priset på energivaror ökar med 10 %, dels i alla världens länder, dels enbart i OECD-länderna.

I analysen antas även en förändrad struktur på energiskattesystemet på så sätt att koldioxidskatten sätts till samma nivå för samtliga aktörer. Undantagen som i dag gäller för svensk industri är alltså borta och alla betalar full koldioxidskatt. Det innebär att det är svårt att särskilja effekten av höjda världsmarknadspriser från effekten av den förändrade skattestrukturen.

I ett nytt grundscenario antas importpriserna öka med i genomsnitt 1,5 % per år. Med en global energiskatt som innebär att de globala utsläppen sammanfaller med Kyotoavtalet ökar importpriserna, enligt de studier som Konjunkturinstitutet refererar till, med i genomsnitt 1,6 % per år.

Vad gäller effekterna på den svenska ekonomin av en anpassning till Kyotoavtalet, givet den omvärldsförändring som beskrivs ovan, visar modellresultaten att minskningen av BNP-tillväxten jämfört med grundscenariot uppgår till knappt en tredjedel av kostnaden jämfört med det fall då omvärlden inte vidtar några åtgärder. Detta är en effekt av att Sverige inte genomgår samma typ av strukturförändring som i fallet där hänsyn inte togs till att omvärlden inför utsläppsbegränsningar. För vissa delar av svensk tillverkningsindustri visar simuleringarna till och med att vissa positiva effekter uppkommer av ett internationellt åtgärdsprogram jämfört med grundscenariot att inga åtgärder genomförs. Däremot visar simuleringarna att verkstadsindustrin samt handels- och tjänstenäringar, som gynnades av en ensidig svensk skatteökning, drabbas negativt i och med höjda

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 321

reallöner och minskad efterfrågan från utlandet (Konjunkturinstitutet, 2000).

12.2.3 Diskussion och slutsatser

Den analys som presenterats i detta avsnitt visar att en svensk höjning av koldioxidskatten leder till en lägre ekonomisk tillväxt i Sverige jämfört med om skatten inte höjs. Kostnaden i termer av minskad BNP i jämförelse med grundscenariot ligger i intervallet 3-13 miljarder kronor årligen, beroende på skattehöjningens storlek (60-144 öre/kg koldioxid). Resultaten är beroende av dels grundscenariots utformning, dels av de antaganden som gjorts angående utvecklingen i vår omvärld.

I den grundläggande analysen är utgångspunkten att de världsmarknadspriser som svenska företag och konsumenter möter inte påverkas av att även andra länder vidtar åtgärder för att minska utsläppen. Eftersom andra länder har liknande åtaganden enligt Kyotoprotokollet är det möjligt att de åtgärder som vidtas i andra länder leder till relativprisförändringar som har en viss positiv effekt på den svenska industrins konkurrenskraft. För svenska konsumenter torde dock ett sådant scenario ha en negativ effekt eftersom detta innebär att även importerade varor stiger i pris.

Ett försök till analys av effekter på Sveriges ekonomi då även omvärlden vidtar åtgärder för att minska utsläppen genomförs och resultaten kan möjligen tolkas som att ökade världsmarknadspriser påverkar svensk ekonomi positivt. Denna försiktiga tolkning baseras på att analysen av höjda världsmarknadspriser inte är renodlad, utan ett par andra centrala antaganden ändras samtidigt vilket inte gör det möjligt att separera effekten av höjda världsmarknadspriser.

Tillgängliga studier visar dock att ett globalt åtagande enligt Kyotoprotokollet får en dämpande effekt på världsekonomin i form av minskad BNP-tillväxt. Dessa studier indikerar att man kan förvänta sig en viss effekt i form av minskad BNP-tillväxt i Sverige till följd av åtaganden att minska utsläppen, även om kraftfulla åtgärder genomförs också i omvärlden (OECD, 1999).

Sammantaget ger analysen att en begränsning av utsläppen i Sverige ger en dämpande effekt på BNP-tillväxten, men att kostnaden för miljöpolitik i Sverige är beroende av den miljöpolitik som förs i andra länder. Långtgående åtgärder även i andra länder gör att kostnadsbilden underlättas.

322 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

12.3 Effekter på industrin och strukturomvandling

Som redovisats i föregående avsnitt kommer en höjd koldioxidskatt att få effekter på BNP. Förutom denna makroekonomiska effekt kan vi även förvänta oss att ekonomins struktur förändras. De delar av ekonomin som är starkt beroende av fossila bränslen kommer att påverkas mer än de delar som inte är speciellt beroende av fossila bränslen. Med andra ord kommer en skattehöjning att leda till en strukturomvandling. Hur stark denna strukturomvandling blir beror dels på skattehöjningens storlek, och dels på skillnader i bl.a. kol- och energiintensitet i de olika sektorerna. Effekter på industrin och strukturomvandling har naturligtvis en stark koppling till miljöeffekterna.

I detta avsnitt redovisas effekterna på svensk industri, och därmed de tendenser till strukturomvandling, som en höjd koldioxidskatt ger upphov till. Resultaten från två olika typer av analysmodeller redovisas. Dels resultaten från Konjunkturinstitutets allmän jämviktsmodell, som de siffror som presenterades i förra avsnittet bygger på, dels resultaten från en så kallad partiell jämviktsmodell för svensk industri (Brännlund, 2000).

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 323

12.3.1 Strukturomvandling i svensk industri, en tillbakablick

Svensk industri har under de senaste 25 åren genomgått en kraftig strukturomvandling, kanske framförallt vad gäller energianvändning och därvid tillhörande miljöpåverkan (se även avsnitt 13.2). Dels har den totala energiåtgången per producerad enhet, eller per enhet förädlingsvärde, fallit kraftigt och trendmässigt, dels har det skett en kraftig substitution från bränslen mot el (SOU 1997:11).

Figur 12.1 visar utvecklingen av produktion, sysselsättning, el, bränslen och kapital i svensk industri sedan 1985.

Figur 12.1 Utvecklingen av produktion samt användning av kapital, arbetskraft, el och bränslen i svensk industri 1985-1996, (1985=100)

130

120

110

100

90

Produktion 80

Sysselsättning 70 El

Bränsle 60

Kapital 50

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Med bränslen avses här olja, kol, naturgas, gasol, trädbränslen, fjärrvärme och hetvatten, bensin och diesel. Källa: Brännlund, 2000

En tydlig trend från figuren är den positiva utvecklingen av arbetskraftens produktivitet. Vidare tycks det vara så att den minskade sysselsättningen till stor del kompenserats av ökade investeringar i maskiner och byggnader. Vad gäller energi framgår det även här tydligt att utvecklingen gått i riktning mot allt mindre användning av bränslen, medan elanvändningen ökat något.

324 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

För att illustrera utvecklingstendenserna på en något mer disaggregerad nivå redovisas i Figur 12.2 utvecklingen i jord- och stenindustri, samt i industrin för el- och optikprodukter (Elektro). Jordoch stenindustri, som består av cementindustrier, tegelbruk, etc., är en mycket energi- och bränsleintensiv industri, medan Elektroindustrin, som tillverkar bl.a. telefoner, datorer och kontorsmaskiner, använder relativt lite energi.

Utvecklingen i dessa sektorer uppvisar ett tydligt mönster i det att jord- och stenindustri uppvisar en tydligt nedåtgående trend vad gäller produktion, medan det omvända gäller för elektroindustri. Tendenser liknande den i jord- och stenindustrin återfinns i vissa andra så kallade energiintensiva sektorer, exempelvis gruvindustrin. En trendmässig positiv produktionsutveckling återfinns i endast fyra delbranscher; livsmedelsindustrin, plast- och gummiindustri, elektroindustri samt transportmedelsindustri (Brännlund, 2000).

Figur 12.2 Utvecklingen av produktion samt användning av kapital, arbetskraft, el och bränslen 1985-1996 (1985=100) i jord- och stenindustri (övre) samt industri för el- och optikprodukter (undre)

130

120

110

100

90

Produktion

80

Sysselsättning

70 El

Bränsle

60

Kapital

50

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 325

250 230 Produktion 210 Sysselsättning 190 El 170 Bränsle 150 Kapital 130 110

90 70 50 30

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Källa: Brännlund, 2000

Sammanfattningsvis kan man dra slutsatsen att det skett en strukturomvandling i svensk industri under lång tid i den meningen att det skett en nedgång eller stagnation i energiintensiv industri samtidigt som branscher med relativt låg energiintensitet expanderat. Under den studerade perioden har många och stora förändringar skett inom energipolitikens område. Hur stor påverkan detta har haft på den utveckling vi observerar är dock svårt att säga. Exempelvis bör det noteras att ett flertal företag inom jord- och stenindustrin har åtnjutit nedsättning av energi- och koldioxidskatter. Å andra sidan kan osäkerheter angående energiskattepolitiken ha bidragit till att investeringarna uteblivit.

12.3.2 Allmän jämviktsanalys

Konjunkturinstitutet har analyserat effekterna på utsläpp och på strukturomvandlingen i ekonomin till följd av en ökad koldioxidbeskattning. Beräkningarna har utförts med den allmän jämviktsmodell som redogjorts för i Faktaruta 12.1. Den samhällskostnad utsläppsförändringarna är förknippade med redovisades i avsnitt 12.2.

I Tabell 12.7 visas hur koldioxidutsläppen förändras i olika sektorer till följd av höjningar av koldioxidskatten till 60, 82, 110 respektive 144 öre/kg koldioxid. Det bör här påpekas att industrin endast betalar 50 % av den generella nivån, dvs. de betalar 30, 41, 55, respektive 72 öre/kg koldioxid i nedanstående scenarier.

326 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

Tabell 12.7. Procentuell förändring av koldioxidutsläpp för olika sektorer jämfört med Konjunkturinstitutets grundscenario år 2010

Koldioxidskatt (öre/kg koldioxid) 60 82 110 144

Industri:

Övrigt näringsliv och offentlig sektor:

Källa: Konjunkturinstitutet, 2000

Enligt Konjunkturinstitutets grundscenario står industrin för cirka 30 % av de totala koldioxidutsläppen år 2010. I alla fyra skattescenarierna svarar industrin för drygt 20 % av den totala reduktionen av koldioxid i förhållande till grundscenariot, men det finns stora skillnader mellan olika branscher inom industrin. Industrins utsläpp av koldioxid minskar som helhet med 5-15 %, beroende på hur mycket skatten höjs.

Tabell 12.7 visar att den största procentuella utsläppsförändringen inom industrin till följd av en höjd koldioxidskatt sker i massa- och pappersindustrin, men även verkstadsindustrin står för en stor del av utsläppsreduktionen. Den procentuellt sett stora förändringen av utsläppen från verkstadsindustrin kan tyckas förvånande, men då ska man betänka att med den aggregeringsnivå som valts är ”verkstadsindustrin” en sektor som består av ett stort antal delsektorer med mycket olika karaktär. En relativt liten förändring sker av utsläppen i kemisk industri samt järn-, stål- och metallverk. I avsnitt 12.3.3 sker en beskrivning av strukturomvandlingen i industrin på en något mer detaljerad nivå.

Vad gäller övriga sektorer visar tabellen att en höjning av koldioxidskatten ger störst procentuell utsläppsreduktion i sektorn ”Bostäder och fastigheter”. Även i offentlig sektor, handel och övriga tjänster samt i hushållen minskar utsläppen av koldioxid relativt kraftigt som en följd av skattehöjningen. I Figur 12.3 redovisas effekterna på förädlingsvärdet i de olika sektorerna till följd av de skattehöjningar som redovisats ovan. Eftersom BNP är summan av alla sektorers förädlingsvärde så visar figuren hur den BNP förändring som redovisats tidigare fördelas mellan samhällets olika sektorer.

Figur 12.3 Procentuell förändring av förädlingsvärdet i olika sektorer jämfört med Konjunkturinstitutets grundscenario 2010

Bostäder och fastigheter

144 öre

V erkstadsindustri

110 öre

Handel och övriga 82 öre

tjänster

60 öre

O ffentlig sektor

B yggnadsindustri

Sam färdsel

K em isk industri

Övrig tillverkningsindustri

Jordbruk, fiske och

skogsbruk

Massa, papper och

grafisk industri

El-, gas-, värm e- och

vatten och avloppsverk

Järn-, stål- och

metallverk

Gruvor och mineralbrott

Petroleum raffinaderier

-14,0 -12,0 -10,0 -8,0 -6,0 -4,0 -2,0 0,0 2,0

Källa: Konjunkturinstitutet, 2000

Effekterna på industrins förädlingsvärde är relativt små sett som procentuell förändring. De största procentuella förändringarna uppstår i de energiintensiva sektorerna. Att vissa sektorer ökar sitt

328 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

förädlingsvärde kan förklaras av de så kallade allmän jämviktseffekter som skattehöjningen ger upphov till. En höjd koldioxidskatt innebär att den totala arbetskraftsefterfrågan faller, vilket pressar ned jämviktslönen. De sektorer som använder relativt lite fossila bränslen, men relativt mycket arbetskraft kommer därmed att ”vinna” på reformen.

Sektorn bostäder och fastigheter inkluderar inte uppvärmning vilket innebär att en koldioxidskattehöjning inte drabbar sektorn direkt. Verkstadsindustrin drabbas i betydligt mindre utsträckning än övriga branscher inom tillverkningsindustri, vilket bl. a. beror på verkstadsindustrin relativt låga energiandel per förädlingsvärde samt höga andel av arbetskraften.

Att de negativa effekterna på industrins förädlingsvärde är procentuellt sett små kan förklaras av det faktum att de fossila bränslenas andel av industrins totala kostnader är små. Ett undantag är petroleumsektorn vars förädlingsvärde faller relativt kraftigt. Detta beror dock helt och hållet på att det är petroleumsektorn som till stor del levererar fossila bränslen till övriga sektorer vilket resulterar i att sektorn drabbas då efterfrågan på fossila bränslen minskar.

Skatteförändringarna ger även upphov till förändringar av sysselsättningen. Sysselsättningsförändringen i respektive sektor beror dels på hur känslig arbetskraftsefterfrågan är för prisförändringar, samt i vilken utsträckning kostnadsökningar kan övervältras på löntagarna i form av sänkta reallöner. De sysselsättningsförändringar som uppstår är relativt små, procentuellt sett, och de följer samma mönster som förändringarna i förädlingsvärde, dvs. sysselsättningsförändringarna är störst i de energiintensiva sektorerna. En utförligare diskussion om effekter på sysselsättningen och konsekvenserna för olika regioner sker i avsnitt 12.6.

12.3.3 Partiell analys

Den partiella ansatsen innebär i korthet att det inte finns några direkta återkopplingar mellan ekonomins olika delar. Exempelvis betyder det att en minskad efterfrågan på arbetskraft inte får några återverkningar på lönen via arbetsmarknaden. En nackdel med denna ansats är därmed att analysen inte fångar upp viktiga samband i ekonomin, vilket kan snedvrida resultaten. Fördelen är att den är mer lätthanterlig och på ett betydligt enklare sätt kan konfronteras med faktiska beteendeförändringar över tiden.

I Faktaruta 12.3 redogörs översiktligt för beräkningsförutsättningar och centrala antaganden i den partiella analysen.

Faktaruta 12.3 Partiell analys för industrin

Den partiella analys som presenteras här är resultatet av en statistisk analys av industrins faktiska beteende perioden 1985-1996. Det betyder att de resultat som presenteras är behäftade med en statistisk osäkerhet som i många fall kan vara betydande, och resultaten bör därför tolkas med försiktighet.

De resultat som redovisas i detta avsnitt är partiella i den meningen att de skattehöjningar som analyseras endast drabbar den industriella sektorn. Dessutom antas det att en skattehöjning endast innebär att priset efter skatt förändras, vilket betyder att en skattehöjning inte får några effekter på exempelvis löner och elpris.

I analysen antas att tillverkningsindustrin betalar 50 % av den generella koldioxidskatten. Däremot beaktas inte de individuella nedsättningsreglerna i analysen.

De förändringar av utsläpp, bränsleförbrukning, förädlingsvärden och vinster som presenteras är i förhållande till 1996 års nivåer. Resultaten är därmed inte direkt jämförbara med de analyser som tagits fram av Konjunkturinstitutet och Statens energimyndighet.

Ett centralt antagande i analysen är att åtgärder i andra länder för att minska utsläpp av växthusgaser inte påverkar den svenska ekonomin eller ger någon effekt i form av högre världsmarknadspriser.

Det bör betonas att det i modellberäkningarna antagits att det inte sker någon substitution mellan olika typer av bränslen. De resultat som redovisas torde därmed underskatta de sanna effekterna till viss del eftersom vi kan förvänta oss att det sker en viss substitution från bränslen med relativt högt koldioxidinnehåll till bränslen med relativt lågt koldioxidinnehåll, exempelvis från olja till naturgas (Brännlund, 2000).

De skattescenarier som analyseras är som tidigare en höjning av den generella nivån på koldioxidskatten till 60, 82, 110 och 144 öre/kg koldioxid. Eftersom industrin endast belastas med 50 % av den generella nivån blir skattesatsen för industrin 30, 41, 55 och 72 öre/kg koldioxid. I Figur 12.4 redovisas de förändringar i koldioxidutsläpp som en förändrad koldioxidskatt ger upphov till enligt den partiella modellanalysen.

Figur 12.4 Procentuell förändring av koldioxidutsläpp från svensk tillverkningsindustri vid höjd koldioxidskatt

Gruvor

Livsmedel

Beklädnads

Träindustri Massa & papper

Grafisk

Kemisk

Petroleum

Plast & gummi

Jord & sten

Järn & stål

Metall 30 öre

Maskin 41 öre

Elektro 55 öre Transportmedel 72 öre

Hela industrin

-100 -90 -80 -70 -60 -50 -40 -30 -20 -10 0

Källa: Brännlund, 2000

Analysen visar att den totala utsläppsreduktionen från industrin som helhet varierar mellan 6-20 % beroende på hur mycket skatten höjs. Enligt modellresultaten upphör i princip användningen av fossilbränslen inom petroleumsektorn. Man bör dock beakta att användningen av fossilbränslen är mycket liten i denna sektor, speciellt sett som andel av totala kostnader för insatsfaktorer. I övrigt är resultaten relativt väl i överensstämmelse med resultaten från allmän jämviktsanalysen som redovisades tidigare. De största procentuella minskningarna sker i de relativt energiintensiva sektorerna. Värt att påpeka är att de speciella nedsättningsregler för energiskatter som finns idag inte har beaktats. Det betyder med stor sannolikhet att utsläppsminskningarna från framförallt massa- och pappersindustrin samt jord- och stenindustrin har överskattats, givet att nedsättningsreglerna behålls i nuvarande utformning.

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 331

Figur 12.5 Effekter på förädlingsvärde av höjd koldioxidskatt, procentuell förändring

Gruvor

Livsmedel

Beklädnads

Träindustri Massa & papper

Grafisk

Kemisk

Petroleum

Plast & gummi

Jord & sten

Järn & stål

Metall

30 öre

Maskin

41 öre

Elektro

55 öre Transportmedel

72 öre

Hela industrin

-10 -9 -8 -7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 I beräkningen av förändringen av förädlingsvärde har det antagits att samtliga priser exklusive skatt är oförändrade samt att användningen av andra varor än energi, kapital och arbetskraft förändras proportionellt med produktionen. Källa: Brännlund, 2000

Kostnaden av en höjd koldioxidskatt i termer av förändringar i förädlingsvärdet redovisas i Figur 12.5. Den bild som framträder i figuren har samma struktur som den som framträdde i allmän jämviktsanalysen. För industrin som helhet innebär scenariot med den största skattehöjningen att förädlingsvärdet minskar med cirka 1,3 %. Dock är det en stor variation inom industrin. Enligt modellen minskar förädlingsvärdet inom jord- och stenindustri med cirka 8 %, vilket ska jämföras med den nästan obefintliga effekten på förädlingsvärdet inom elektro- och transportmedelsindustri. Förklaringen till dessa skillnader är, som vi påpekat tidigare, att kostnaderna för fossila bränslen är relativt sett mycket större inom jord- och stenindustri än inom telekommunikations- och bilindustrin.

Det kan även vara relevant att studera hur vinsterna i olika branscher påverkas av en höjning av koldioxidskatten, eftersom det speglar den utgiftsförändring företagen möter. I Figur 12.6 redovisas de vinstförändringar skattehöjningarna ger upphov till enligt den partiella modellen

332 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

Figur 12.6 Effekter på vinster i svensk tillverkningsindustri av en höjd koldioxidskatt, miljoner kr

Gruvor

Livsmedel

Beklädnads

Träindustri Massa & papper

Grafisk

Kemisk

Petroleum

Plast & gummi

Jord & sten

Järn & stål

30 öre

Metall

41 öre

Maskin

55 öre

Elektro

72 öre Transportmedel

-1500 -1250 -1000 -750 -500 -250 0

Miljoner kr Källa: Brännlund, 2000

Enligt resultaten i figuren innebär en skattehöjning med exempelvis 60 %, från 19 till 30 öre/kg koldioxid, ett vinstbortfall i industrisektorn med drygt 1 000 miljoner kr. Som väntat uppstår de största vinstförändringarna i de energiintensiva sektorerna.

Sammantaget visar resultaten att kostnaden, sett som förändringen i förädlingsvärde, är relativt liten för industrin som helhet, men att vissa energiintensiva branscher kan räkna med relativt stora kostnadsökningar. De branscher som uppenbarligen drabbas hårdast är gruvindustrin, massa- och papper, järn- och stål, samt jord- och stenindustri. Dessa branscher svarar för en relativt liten del av den totala sysselsättningen i industrin, vilket innebär att stora kostnadsökningar knappast får några stora effekter på den nationella arbetsmarknaden. På den regionala eller lokala arbetsmarknaden kan dock effekten vara betydande. En annan gemensam nämnare för dessa branscher är att de verkar på internationella marknader med homogena produkter. Således finns endast små möjligheter att övervältra kostnadshöjningar på priset.

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 333

12.3.4 Diskussion och slutsatser

Analysen i detta avsnitt visar att en höjd koldioxidskatt kommer att förstärka den strukturomvandlingsprocess som pågått under en längre tid. Energi- och kolintensiv industri kommer att bära en relativt stor del av de kostnader som en höjd koldioxidskatt ger upphov till, samtidigt som icke energiintensiv industri kan bli ”vinnare” p.g.a. lägre kostnad för andra insatsfaktorer. Detta betyder att icke energiintensiv industri kan expandera på bekostnad av energiintensiv industri.

Analysen visar vidare att effekten på industrins totala kostnader är relativt liten, beroende på att kostnaderna för fossila bränslen är relativt små sett som andel av de totala kostnaderna. Analyserna visar dock att kostnadsökningen kan vara betydande inom vissa branscher, vilket kan ge upphov till regionala och lokala arbetsmarknadsproblem.

De analyser som presenterats är behäftad med en rad problem och bygger på ett antal antaganden som var för sig kan ifrågasättas. Ett uppenbart problem är de formella modellernas oförmåga att beskriva förloppet i en strukturomvandlingsprocess. Hur anpassningsprocessen kommer att se ut, i form av arbetslöshet etc., kan inte beskrivas utan mer detaljerad information och kunskap om bl.a. arbetsmarknadens funktionssätt.

Ett annat problem med den typ av analysredskap som använts är att de samband som utnyttjas är historiskt betingade. Stora skatteförändringar innebär en radikal förändring av företagens produktionsförutsättningar, vilket möjligen inte fångas av de historiska sambanden. Resultaten ska därför tolkas med försiktighet vid analys av större skatteförändringar.

I analysen har inte de speciella nedsättningsreglerna för energi- och koldioxidskatter beaktats. Effekten av detta är förmodligen att effekten på kostnaderna i vissa branscher överskattas. Som visats är effekten på kostnader, vinst och förädlingsvärde störst i massa- och pappers- och jord- och stenindustrin. Det är också i dessa branscher som de speciella nedsättningsreglerna utnyttjas mest. Skattehöjningar av den storleksordning som redovisats kommer med stor sannolikhet att innebära att alltfler företag omfattas av nedsättningsreglerna, vilket inte bara betyder att effekterna på företagens kostnader överskattas utan även att miljöeffekten i form av utsläppsreduktioner överskattas. Statens energimyndighet har analyserat de individuella nedsättningsreglernas betydelse för förändring i utsläpp och kostnadsbild vid en koldioxidskattehöjning mer i detalj. Slutsatsen av analysen är att effekten på utsläpp riskerar att bli liten vid en skatteökning, om nuvarande system för nedsättningsregler bibehålls. Vid en höjning av koldioxidskatten kommer successivt allt fler företag att omfattas av

334 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

nedsättningsreglerna och därmed ha mycket små incitament att reducera utsläppen vid fortsatta skatteökningar (Statens energimyndighet, 1999c).

Ett annat centralt antagande, eller brist, i modellanalyserna är att omvärlden inte vidtar några åtgärder, eller vidtar åtgärder som endast har marginell påverkan på svensk ekonomi. Ett åtagande i enlighet med Kyotoprotokollet även i andra länder kommer dock att kräva kraftfulla åtgärder, vilket förmodligen kommer att få effekt på den globala ekonomin. Det är två aspekter som är viktiga i detta avseende. För det första är det rimligt att tro att svensk industris internationella konkurrenskraft inte kommer att påverkas lika kraftigt i ett sådant scenario och att strukturomvandlingen inom svensk industri kommer att bli mindre kraftig. För det andra kan ett sådant scenario innebära att den globala ekonomiska tillväxten bromsas, vilket får negativa effekter även på svensk industri och för svenska konsumenter.

12.4 Effekter på transportsektorn

I detta avsnitt redovisas effekterna på koldioxidutsläppen från transportsektorn av en höjd koldioxidskatt. De flesta analyser av sambandet mellan bränslepris och bränsleanvändning visar att ett högre pris, t.ex. genom en höjd koldioxidskatt, leder till en minskad användning och därmed lägre koldioxidutsläpp. Prismekanismen verkar på såväl kort som lång sikt via de enskilda individernas anpassningar till det nya priset. Eftersom varje individ och företag väljer utifrån sina egna preferenser, hur och när de ska reagera på prishöjningen, vet man i allmänhet inte exakt hur anpassningen sker. Detta är dock ett mindre problem ur måluppfyllelsesynpunkt. Det är rimligt att anta att en del av de ”åtgärder” som vidtas på grund av ett ökat bensin- och dieselpris sammanfaller med de åtgärder som behandlas i avsnitt 13.4, men vi vet inte exakt vilka eller till vilken grad.

Det bör påpekas att en förändring av koldioxidskatten endast påverkar vägtransporternas bensin- och dieselanvändningen eftersom bränsle för yrkesmässig flyg- och sjöfart inte omfattas av koldioxidskatten.

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 335

12.4.1 Tidigare utredningar

Trafik- och klimatkommittén (SOU 1995:64) föreslog en stegvis höjd koldioxidskatt på fossila drivmedel, utformad så att koldioxidutsläppen från transportsektorn stabiliseras på 1990 års nivå år 2005. För att nå detta bedömdes en årlig bensinprishöjning med 40 öre per liter under 4 år med början januari 1997 behövas. Trafik- och klimatkommittén ansåg även att Sverige internationellt bör driva linjen att även de drivmedel som används inom flyg- och sjöfarten ska beskattas på samma sätt som i vägtrafiken.

Kommunikationskommittén (SOU 1997:35) föreslog i sitt slutbetänkande att målet för utsläpp av koldioxid från transportsektorn bör vara en minskning med 15 % mellan 1990 och 2020. I förslag till åtgärder ingick en höjd koldioxidskatt, utformad så att priset på bensin stiger realt med 10 öre per liter år till 2020. Priset på diesel föreslogs öka i motsvarande grad.

Såväl Kommunikationskommittén som Trafik- och klimatkommittén slog fast att höjda koldioxidskatter för transportsektorn är ett centralt styrmedel för att nå utsläppsbegränsningar inom sektorn. De förslag till höjda koldioxidskatter som lades fram har dock inte genomförts.

12.4.2 Transportarbete och koldioxidutsläpp i ett historiskt perspektiv

Transportarbetet har ökat stadigt i Sverige sedan 1950-talet och personbilstrafiken har stått för huvuddelen av tillväxten. Den prognos för transportarbetet för år 2010 som presenteras av SIKA och trafikverken visar på en fortsättning av den hittillsvarande trenden (SAMPLAN, 1999).

336 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

Figur 12.7 Beräknat trafikarbete 1950-2010 för bil och övriga transportslag, miljarder personkilometer

150

Summa

100

Bil

50

Övrigt

0

1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Källa: SAMPLAN, 1999 Historiskt sett har koldioxidutsläppen från transportsektorn i stort följt ökningen av transportarbetet. Den tekniska utvecklingen mot förbättrad bränsleeffektivitet medförde att bränsleförbrukningen för nya bilar minskade fram till mitten av 1980-talet. Därefter har fortsatt förbättrad energieffektivitet tagits ut av att bilar blivit större och tyngre, samt har högre motoreffekt. I dag är bränsleförbrukningen per fordonskilometer ungefär densamma som 1985.

12.4.3 Effekter på bränslepriser och koldioxidutsläpp av en ökad koldioxidbeskattning

Nedan presenteras två analyser av effekter på koldioxidutsläpp av en ökad koldioxidbeskattning. Utgångspunkt för prognosen är EU:s överenskommelse med den europeiska bilindustrin om att minska nya bilars specifika koldioxidutsläpp med 25 % 1995 till 2008.

Analyserna omfattar enbart de utsläpp från transportsektorn som omfattas av de internationella överenskommelserna, dvs. utsläpp från nationella transporter. Utsläpp från sjö- och luftfart med utrikes destination som sker på svenskt territorium, så kallad internationell bunkring, ingår alltså inte i analyserna.

Analyserna är baserade på samma skattenivåer som Konjunkturinstitutet analyserat, dvs. 60, 82, 110 respektive 144 öre/kg koldioxid. Skattenivåernas effekt på bränslepriser redovisas i Tabell 12.8.

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 337

Tabell 12.8 Förändringar på priser för motorbränslen vid olika koldioxidskattenivåer

Analys av Väg- och transportforskningsinstitutet (VTI)

Enligt trafikverkens prognos kommer utsläppen från transportsektorn att vara 19,1 miljoner ton år 2010. I denna prognos tas dock inte hänsyn till de effekter på körsträckan som kan förväntas uppkomma då bränsleeffektiviteten hos nya bilar förbättras, enligt den europeiska bilindustrins åtagande. Då bränsleeffektiviteten förbättras sänks de rörliga bilresekostnaderna vilket skapar utrymme för ökad bilkörning. Tar man hänsyn till denna körsträckeförändring, kan utsläppen förväntas bli cirka 19,3 miljoner ton vilket är en ökning av koldioxidutsläppen från transportsektorn med cirka 4,3 % från 1990.

Baserat på VTI:s beräkningar över sambandet mellan koldioxidskattehöjningar och utsläppsreduktioner för transportsektorn, har utsläppsnivåerna vid olika skattenivåer sammanställts i Tabell 12.9.

Tabell 12.9 Effekter på koldioxidutsläpp för transportsektorn år

2010 av ökad koldioxidskatt, beräkningar baserat på VTI:s resultat

CO2-skatt (öre/kg CO2) Grund 60 82 110 144

(37) CO2-utsläpp (Mton CO2) 19,3 18,7 18,1 17,4 16,6 Reduktion jämfört med grundscenariot (Mton CO2) - 0,6 1,2 1,9 2,7 Förändring jämfört med 1990 för +4 +1 -2 -6,5 -10 sektorn (% CO2) Källa: Kommitténs beräkningar utifrån arbetsmaterial från trafikverken samt VTI, 1999

Utsläppen beräknas utifrån statistik om transportarbete.

Beräkningarna utgår ifrån ett bensinpris på 8,20 kr/liter och ett dieselpris på 6,65 kr/liter i grundscenariot. En höjning av koldioxidskatten till 60 öre/kg koldioxid motsvaras därför av ett bensinpris på 8,85 kr/liter, vilket ger en utsläppsreduktion jämfört med grundscenariot med 0,6 miljoner ton koldioxid. Detta bränslepris medför en ökning av koldioxidutsläppen från transportsektorn år 2010 på cirka 1 % jämfört med 1990. Vid en höjning av skatten till 82 öre/kg

338 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

koldioxid, eller ett bensinpris på cirka 9,50 kr/liter, ger enligt analysen en minskning av koldioxidutsläppen i sektorn med cirka 2 % jämfört med 2010 (Väg- och transportforskningsinstitutet, 1999).

Det ska observeras att grundscenariot baseras på en trafikprognos från 1998 samt att de utsläppsreduktioner som redovisas i tabellen är baserade på en relativt hög priselasticitet. I den senaste trafikprognosen från SIKA (SIKA, 1999) bedöms persontrafikarbetet öka med 15 % mer till 2010 än i tidigare prognos, vilket innebär att en ännu högre skattehöjningen skulle behövas för att dämpa denna ytterligare ökning.

Analys av Statens energimyndighet

Utgångspunkt för analysen, att den europeiska bilindustrins överenskommelse om att förbättra nya bilars bränsleeffektivitet gäller, innebär att den tekniska utvecklingen drivs på med andra styrmedel än höjda bränsleskatter. Den ytterligare effektivisering som en höjd koldioxidskatt medför antas därför i analysen vara lägre än om överenskommelsen inte existerat. I modellen antas att skattehöjningen påverkar bränsleeffektivitet och i viss mån bilinnehav, medan däremot den genomsnittliga körsträckan inte väntas påverkas i någon större utsträckning. Hur fördelningen mellan olika transportslag påverkas av en skattehöjning ingår inte i analysen. Resultaten av beräkningarna presenteras i Tabell 12.10.

Tabell 12.10 Effekter på koldioxidutsläpp för transportsektorn år

2010 av ökad koldioxidskatt, Statens energimyndighet

CO2-skatt (öre/kg CO2) Grund 60 82 110 144

(37) CO2-utsläpp (Mton CO2) 21,1 20,8 20,1 19,5 18,8 Reduktion jämfört med grundscenariot (Mton CO2) - 0,3 1,0 1,6 2,3 Förändring jämfört med 1990 +9,5 +8 +4 +1 -2,5 för sektorn (%) Källa: Statens energimyndighet, 1999c Utsläppen baseras på data från SCB.

I grundscenariot är utsläppen från transportsektorn 21,1 miljoner, vilket motsvarar en ökning med 9,5 % från 1990. Enligt analysen av Statens energimyndighet ökar utsläppen från sektorn betydligt kraftigare än vad som förväntas av trafikverken. Dessutom ger en skatteökning en något mindre effekt på koldioxidutsläppen jämfört med VTI:s beräkningar. Det innebär att det enligt den analys som Statens energimyndighet gör,

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 339

krävs en kraftigt högre skattesats för att nå en utsläppsminskning av koldioxidutsläppen för transporter jämfört med VTI:s analys.

Beräkningarna utgår ifrån ett bensinpris på 8,90 kr/l och ett dieselpris på 6,50 kr/l. Vid en höjning av koldioxidskatten till 60 öre/kg koldioxid, vilket enligt beräkningarna motsvarar ett bensinpris på 9,55 kr/l, kommer utsläppen från transportsektorn ändå att öka med hela 8 % mellan 1990 och 2010. För att hålla koldioxidutsläppen på samma nivå 2010 som 1990 krävs en koldioxidskatt på drygt 110 öre/kg koldioxid, vilket då motsvarar ett bensinpris på över 11 kr/l.

Energimyndigheten påpekar även att den rådande strukturomvandlingen inom industrin innebär att de branscher som idag transporterar sitt gods med lastbil kommer att växa snabbare än de som i dag transporterar godset med järnväg och fartyg. Därmed kommer sannolikt efterfrågan på lastbilstransporter att öka och utsläppen kan därmed öka mer än vad som visas av den ekonomiska modellanalysen (Statens energimyndighet, 1999c).

Det transportpolitiska klimatmålet

Det transportpolitiska klimatmålet innebär att utsläppen av koldioxid från transportsektorn ska stabiliseras på 1990 års nivå till år 2010. Målet omfattar utsläpp från transportsektorn som helhet, inkluderat de utsläpp från sjö- och luftfart med utrikes destination som sker på svenskt territorium, så kallad internationell bunkring. Denna avgränsning av transportsektorns utsläpp skiljer sig alltså från de utsläpp som ingår i Sveriges internationella åtagande.

VTI:s beräkningar visar att det krävs en koldioxidskatt på minst 143 öre/kg koldioxid för att nå det transportpolitiska målet, givet att inga andra åtgärder eller styrmekanismer tas till. Utgångspunkten för beräkningarna är ett bensinpris på 8,20 kr/l och skattehöjningen motsvarar då ett bensinpris på cirka 11,30 kr/l (SIKA, 1999).

12.4.4 Bränslepriser i olika EU länder

För att kunna bedöma effekterna av ett ökat bränslepris på konkurrensförhållanden för den svenska åkerinäringen gentemot grannländernas transportföretag är gällande bränslepriser i Europa av intresse. Som underlag för att bedöma konsekvenser för den svenska åkerinäringen och kostnadsnivåer för bränslekostnader i olika länder redovisas i Figur 12.8 de gällande marknadspriserna (januari 2000) i EU:s medlemsländer.

340 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

Figuren visar att bränslepriserna i Sverige ligger strax under EU:s medel, både vad gäller bensin och diesel. Marknadspriserna på diesel för motorfordon är relativt lika i Nordeuropa, förutom Storbritannien som har ett avsevärt högre pris. Även Norge (ej med i figuren) har ett relativt högt dieselpris. Det svenska dieselpriset ligger ungefär på snittpriset för Nordeuropa, borträknat Storbritannien. Marknadssituationen för bensinpriset är likartad det för diesel. Enda avvikelserna är Irland som har ett relativt lågt bensinpris samt Nederländerna och Finland som har ett relativt sett högt bensinpris.

Om vi tittar på våra närmaste grannländer så ser vi att bränslepriserna i Danmark ligger strax under för bensin och strax över vad gäller diesel, medan det omvända gäller för Finland. Tyskland har lägre priser både vad gäller bensin och diesel. Priserna i Norge på både bensin och diesel var i januari 2000 högre än i Sverige och överskreds endast av marknadspriserna i Storbritannien.

Figur 12.8 Marknadspriser för bensin och diesel i EU-länder, januari 2000, (inklusive samtliga skatter)

Bensin Diesel

1400,00

1200,00

r 1000,00

800,00

/1000 lite

O 600,00

R U E

400,00

200,00

0,00

Källa: Oil bulletin petrolier (19/1/2000), DG XVII European Commission.

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 341

12.4.5 Diskussion och slutsatser

Huvudslutsatsen från avsnittet är att koldioxidskatten är ett verksamt instrument i styrningen mot minskade koldioxidutsläpp från transportsektorn. Som redovisats har transportarbetet ökat trendmässigt över tiden. Den trendmässiga ökningen av transportarbetet är starkt kopplad till den ekonomiska utvecklingen, vilket betyder att fortsatt ekonomisk tillväxt förmodligen ger en fortsatt ökning av transportarbetet. Det är i detta sammanhang som koldioxidskatten är viktig. Dels har den en dämpande effekt på transportefterfrågan, dels påverkar den transportteknologin i det att fossilbränslebaserade transporter blir relativt sett dyrare, vilket ger incitament till att utveckla bränslesnål teknik och teknik för förnyelsebara bränslen.

Konsekvensen i termer av ökade drivmedelspriser blir att priset på bensin och diesel i Sverige går från en genomsnittlig europeisk nivå till en av de högsta i Europa i fallet med de högsta skattehöjningarna.

Den direkta effekten av höjda drivmedelspriser är ökade kostnader för hushåll och rena transportföretag. En mer indirekt effekt är att företag med relativt hög kostnadsandel för transporter kommer att drabbas av relativt stora kostnadsökningar. Dels ökar företagens egna direkta utgifter för bensin och diesel, dels köper de transporttjänster, vilka kommer att stiga i pris på grund av högre kostnader för transportföretagen. I slutändan kommer detta att ha negativa effekter även på hushållen på grund av högre varupriser.

Inom industrin är det gruvindustrin, trävaruindustrin, massa- och pappersindustrin samt jord- och stenindustri som har de högsta kostnadsandelarna för lejda transporter. Gruvindustrins kostnader för lejda transporter år 1996 utgjorde nära 9 % av de totala rörelsekostnaderna, medan motsvarande siffra för trä-, massa- och papper samt jord- och stenindustri var cirka 5 % år 1996. För övriga branscher ligger kostnadsandelen för lejda transporter mellan 1-2 % (Brännlund, 2000).

342 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

12.5 Effekter på hushållen

I avsnitten 12.2-12.4 har effekter på såväl hela ekonomin som industrin och på transportsektorn redovisats. Oavsett vilka skatter som höjs eller vilka åtgärder som vidtas för att minska utsläppen av koldioxid så är det dock i slutändan människorna i samhället som kommer att få del av de vinster och kostnader politiken ger upphov till. Detta kan ske genom förändringar i konsumtion och förändrade realinkomster. Eftersom ett syfte med miljöpolitiken är att uppnå en högre miljökvalitet, är förändringar av människors beteende mer eller mindre nödvändigt.

Av dessa skäl är det betydelsefullt att få en uppfattning om hur människor påverkas av den förda politiken, samt hur kostnader och eventuella intäkter fördelas mellan olika typer av hushåll. För att besvara dessa frågor krävs kunskap dels om hur enskilda hushåll använder sin disponibla inkomst, dels om hur individer ändrar sitt inköpsmönster till följd av förändrade inkomster och priser.

Med anledning av detta har en studie utförts på uppdrag av kommittén med syfte att analysera effekter på hushållens energiefterfrågan och välfärd av en höjd koldioxidskatt. De skattehöjningar som studeras är en höjning från basårets nivå på 37 öre/kg koldioxid till 57, 85 och 114 öre/kg koldioxid. I Faktaruta 12.4 ges en kort beskrivning av metod och beräkningsförutsättningar för studien av hushållens välfärd.

Faktaruta 12.4 Analys av förändringar av hushållens välfärd

Analysen utförs genom en ekonometrisk studie som baseras på konsumtionsdata för åren 1980 till 1997 för sammantaget cirka 12 000 slumpmässigt utvalda hushåll.

Det finns stora skillnader i konsumtionsmönster beroende på hushållens karakteristika. Varje enskilt hushåll är naturligtvis unikt och därmed kommer effekterna på varje enskilt hushåll att vara unika. Men genom en indelning av hushållen i olika typhushåll är det i alla fall möjligt att dra slutsatser om effekterna på ett genomsnittligt hushåll inom respektive hushållstyp. I analysen har hushållen delats in i typhushåll med avseende på inkomst, familjestorlek (antal barn) samt bostadsregion.

Analysen fokuserar på icke-varaktiga varor med relativt stort energiinnehåll och de varor som studeras explicit är bensin, kollektivtrafik, övriga transporter (flyg-, taxi- och tågtjänster), samt uppvärmning. (Nordström, 1999).

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 343

12.5.1 Hur påverkas hushållen?

En höjning av koldioxidskatten påverkar hushållens välfärd på i huvudsak tre olika sätt. För det första innebär högre koldioxidskatt högre varupriser, vilket är detsamma som en lägre realinkomst, dvs. man får mindre för pengarna. För det andra innebär höjd skatt att relativpriserna i hushållets ”varukorg” förändras, vilket leder till en förändring i hushållens konsumtionsmönster. Tillsammans leder dessa två effekter till att hushållen minskar sin konsumtion av de varor vars konsumentpris påverkas av skatteförändringen. Även konsumtionen av andra varor förändras p.g.a. av den lägre realinkomsten och de förändrade relativpriserna. För det tredje leder beteendeförändringen, förhoppningsvis, till en utsläppsreduktion i samhället, vilket är själva syftet med politiken.

I följande avsnitt redovisas hushållens beteendeförändringar och den utgiftssökning samt välfärdsförändring som skattehöjning enligt studien ger upphov till.

12.5.2 Beteendeförändringar

I detta avsnitt diskuteras hur olika hushållstyper förändrar sitt beteende och sin konsumtion till följd av en ökad koldioxidskatt. Konsumtionsförändringen blir av naturliga skäl störst på de varor som innehåller mycket kol. Därmed får man att skatteökningarna har störst påverkan på konsumtionen av bensin och övriga transporter. Att bensinförbrukningen minskar mest kan till viss del förklaras med att bensin innehåller mycket kol, vilket betyder att bensinpriset stiger relativt kraftigt. Även konsumtionen av kollektivtrafik och uppvärmning minskar, dock inte i samma utsträckning. Konsumtionen av övriga varor påverkas inte särskilt mycket av skattehöjningen. Anledningen till det senare är att skattehöjningen inte ger upphov till någon större realinkomstminskning, vilket i sin tur beror på energivarornas relativt ringa andel av hushållens totala utgifter.

Den procentuella förändringen i konsumtion av bensin varierar ytterst lite mellan olika hushållstyper. En skattehöjning till 57, 85 samt 114 öre/kg koldioxid ger en konsumtionsminskning av bensin för hushållen med ungefär 6, 13 respektive 19 %. Variationerna i konsumtionsförändring mellan hushåll är störst för uppvärmning.

344 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

Hushållstyper grupperade efter disponibel inkomst

Det mönster som framträder i simuleringarna är att för kollektivtrafik tenderar konsumtionsförändringen att minska ju högre hushållets disponibla inkomst är, dvs. hushåll med låg inkomst minskar sin konsumtion kraftigare än hushåll med högre inkomst. För uppvärmning syns den största påverkan i konsumtionen för låg- och medelinkomsttagare. För övriga transporter är mönstret något mer otydligt.

Hushållstyper grupperade efter antal barn i hushållet under 18 år

Större hushåll, dvs. hushåll med två eller fler barn, förändrar sitt konsumtionsbeteende relativt mycket vad gäller kvantiteten av övriga transporter. Flerbarnshushåll uppvisar däremot minst förändring vad gäller uppvärmning. För kollektivtrafik ger simuleringarna inget entydigt mönster av skillnader i konsumtionsförändringar vad gäller olika hushållsstorlekar.

Hushållstyper grupperade efter bostadsregion

Då man studerar skillnader i konsumtionsförändringar mellan hushåll i olika regioner, framträder ett tydligt mönster. För kollektivtrafik erhålls de största kvantitetsminskningarna av skattehöjningen i Stockholm, Göteborg och Malmö samt i större städer, medan hushåll i Norrland uppvisar minst förändring i utnyttjande av kollektivtrafik. För övriga transporter sker den största förändringen i södra mellanbyggden samt i större städer och minst i Norrland. Övre Norrland uppvisar den minsta förändringen i uppvärmning. Den största förändringen i uppvärmning sker i Göteborg och Malmö, södra mellanbygden samt större städer i Norrland.

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 345

12.5.3 Förändring i hushållens utgifter

I föregående avsnitt redogjordes i grova drag för hur hushållen förändrar sin konsumtion då relativpriserna förändras i och med en koldioxidskatteökning. Eftersom varor som innehåller fossila bränslen blir relativt sett dyrare, minskar hushållen sin konsumtion av dessa varor. Även efter anpassningen leder skattehöjningen till att hushållen i genomsnitt får en högre utgift för skattebetalning än innan skattehöjningen.

Tabell 12.11-12.13 visar utgiftsökningen för olika hushållstyper vid ökning av koldioxidskatten. Det bör påpekas att det finns stora skillnader i prisförändringen för uppvärmning mellan olika hushåll beroende på vilket uppvärmningssystem de har. Skattehöjningen ger en ökning av konsumentprisindex i de olika scenarierna med 0,5-2 %, och det är stor skillnad mellan hur olika hushåll påverkas av detta beroende på hur deras konsumtionssammansättning ser ut.

Tabell 12.11 visar hur skattebetalningen för olika inkomstkategorier påverkas av en höjd koldioxidskatt.

Tabell 12.11 Ökade årliga utgifter av en höjd koldioxidskatt för hushåll i olika inkomstkategorier

CO2-skatt (öre/kg 57 85 114 CO2)

Inkomstkategorier: 1=de 20 % av hushållen med lägst disponibel inkomst, 5=de 20 % av hushållen med högst disponibel inkomst Utgiftsökning i kronor Procentuell ökning av utgifterna för koldioxidskatten Källa: Nordström, 1999

Tabellen visar att förändringen i skattebetalningen, i kronor, är genomgående ungefär dubbelt så hög för de 20 % av hushållen med högst disponibel inkomst, jämfört med de 20 % med lägst disponibel inkomst. Mätt som den procentuella ökning av utgifterna för koldioxidskatten, så blir förändringen i skattebördan mindre med

346 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

stigande inkomst. I förhållande till disponibel inkomst är däremot skillnaderna små mellan olika inkomstkategorier.

Tabell 12.12 visar förändringen i utgifter vid ökningar av koldioxidskatten för olika hushållsstorlekar. Tabellen visar att utgiftsökningen i absoluta tal ökar något med antal barn, medan den procentuella förändringen av koldioxidskattebetalningen minskar med antal barn. Skillnaderna är dock relativt små.

Tabell 12.12 Ökade årliga utgifter av en höjd koldioxidskatt för hushåll grupperat efter antal barn under 18 år i hushållet

CO2-skatt (öre/kg 57 85 114 CO2)

1 2 1 2 1 2

Utgiftsökning i kronor Procentuell ökning av utgifterna för koldioxidskatten Källa: Nordström, 1999

Hur utgiftsökningen fördelar sig på hushåll i olika regioner visas i Tabell 12.13. Hushåll i Norrland får genomgående den största utgiftsökningen i absoluta tal. Om man studerar fördelningen av skattebördan mellan regionerna framgår att hushåll i större städer i Norrland samt hushåll i Stockholm får den procentuellt största förändringen i utgifterna av koldioxidskatten. Hushåll i ”större städer” påverkas minst, både vad gäller utgiftsökningen i absoluta tal som i procentuell ökning av skattebördan för koldioxidskatten. Simuleringarna visar att förändringen i skattebetalningen i förhållande till disponibel inkomst är mindre för hushåll i Stockholm, Göteborg och Malmö samt i större städer, än för hushåll i andra regioner

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 347

Tabell 12.13 Ökade årliga utgifter av en höjd koldioxidskatt för hushåll i olika regioner

CO2-skatt (öre/kg 57 85 114 CO2)

mellanbygden Större städer i 770 5,7 1 800 13,3 2 730 20,2 Norrland Övre Norrland 750 5,3 1 730 12,2 2 630 18,5 Utgiftsökning i kronor Procentuell ökning av utgifterna för koldioxidskatten Källa: Nordström, 1999

12.5.4 Förändring i hushållens välfärd

Vi har tidigare redovisat hushållens förändrade beteende samt de ökande skattebetalningar som skatteökningen ger upphov till. Sammantaget kan dessa förändringar beskrivas som hushållens förändrade realinkomster eller förändrade ”välfärd”. Detta är en viktig alternativ redovisning till hushållens förändrade utgifter, eftersom själva skattebetalningen inte säger speciellt mycket om hushållets faktiska kostnader av skatten. En stor ökning av skattekostnaden indikerar att hushållet anpassar sig, dvs. ändrar sitt konsumtionsmönster, i relativt liten omfattning, medan en liten ökning indikerar på det omvända. För ett hushåll som minskar sin förbrukning av fossila bränslen kraftigt kan därmed ökningen i skattekostnad bli lika med noll eller till och med negativ. Det betyder dock inte att hushållets kostnad för skatten är noll. Anledningen är att den konsumtion som tidigare hade ett positivt värde för hushållet nu inte konsumeras.

Välfärdskostnaden, eller realinkomstförsämringen, definieras här som den summa pengar hushållet måste ersättas med för att uppnå samma materiella välfärd som före skattehöjningen. Detta belopp kan därmed sägas vara ett mått på den välfärdsförlust som skattehöjningen ger upphov till för hushållet, under förutsättning att de extra skattebetalningarna som hushållet får betala till följd av reformen inte återbetalas till hushållet. En återföring av skattemedlen till hushållen skulle till en del kunna kompensera dem för välfärdsförsämringen.

348 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

Realinkomstförsämringens fördelning på olika hushåll har stora likheter med fördelningen av de förändrade skattebetalningarna. Analysen ger att vid en höjning av koldioxidskatten till 57 öre/kg koldioxid, upplever den femtedel av hushållen med den högsta disponibla inkomsten i genomsnitt en realinkomstförsämring med 1 280 kr/år. Den femtedel av hushållen som har de lägsta disponibla inkomsterna upplever en realinkomstförsämring som är knappt hälften så stor. Analysen visar att det finns en skillnad mellan barnfamiljer och hushåll utan barn, men att skillnaden i realinkomstförsämring är relativt liten. Barnfamiljer behöver kompenseras med ungefär 200 kr mer om året än hushåll utan barn för att erhålla samma materiella välfärd som före ökningen av koldioxidskatten till 57 öre/kg. Analysen visar vidare att hushåll i Norrland får en större realinkomstförsämring än hushåll i övriga regioner. Realinkomstförändringen för hushåll i södra mellanbygden och Norrland uppgår till cirka 1 240 kr respektive 1 500 kr per år vid en skattehöjning till 57 öre. För hushåll i Stockholmsregionen ger samma skatteökning en realinkomstförsämring med cirka 1 000 kr per år.

När realinkomstförsämringen sätts i relation till hushållets totala utgifter finner vi att koldioxidskattehöjningarna medför att hushåll med en lägre disponibel inkomst drabbas av en relativt större realinkomstförsämring än hushåll med en högre disponibel inkomst. Skattehöjningarna medför därför att konsumtionsskatternas regressiva karaktär till viss del förstärks. Barnfamiljer får en viss större relativ realinkomstförsämring än hushåll utan barn, men skillnaden är marginell. Hushåll i Norrland och i glesbygd får en större relativ realinkomstförsämring än hushåll bosatta i andra regioner. Den lägsta relativa realinkomstförsämringen får hushåll i Stockholmsregionen (Nordström, 1999).

12.5.5 Diskussion och slutsatser

Analysen i detta avsnitt visar att en höjning av koldioxidskatten tenderar att ha en regressiv effekt på inkomstfördelningen. Med detta menas att skattebördan, sett som andel av inkomst eller utgifter, är större för hushåll med låga inkomster. Hushåll med hög inkomst får dock vidkännas en större kostnadsökning i absoluta tal, dvs. i kronor. Vidare visar analysen att kostnaderna ökar med hushållsstorlek, vilket faller sig naturligt.

Det bör dock betonas att de fördelningseffekter som uppstår egentligen inte beror på skatten i sig. Att vissa hushåll drabbas mer än andra beror på skillnader i konsumtionsmönster och anpassnings-

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 349

förmåga. Således kommer hushåll med relativt stor utgiftsandel för fossila bränslen och med relativt små anpassningsmöjligheter att få relativt stor kostnadsökning. Hushåll med låga inkomster har en relativt stor utgiftsandel på bensin och andra fossilbränslen, vilket till viss del förklarar regressiviteten. Med andra ord är fördelningseffekterna endast delvis beroende av styrmedelsval. Således finns det inga belägg för att andra styrmedel skulle leda till en annan fördelningsprofil.

Liksom i fallet med industrin ska denna typ av analys tolkas med viss försiktighet. Analysen är kortsiktig till sin karaktär i den meningen att skatteförändringar av den storleksordning som analyserats förmodligen har effekter på den långsiktiga anpassningsförmågan. Exempelvis kan man inte utesluta att en mycket stor skatteökning får effekter, åtminstone på längre sikt, på val av bostadsort, fritidsvanor och transportteknologi. Det betyder att de samband som använts i denna studie i grunden förändras, vilket naturligtvis får effekter på såväl utsläpp och inkomstfördelning. Eftersom ett av skattens syfte är att åstadkomma förändringar av denna typ är detta i sak inget problem. Problemet är att uppskatta effekterna av stora skatteförändringar, vilket dock inte är unikt i just detta fall.

12.6 Regionala effekter

Som redovisats i avsnitt 12.3 och 12.5 kommer en förändrad koldioxidskatt att få effekter på industrin och hushållen. Vissa industribranscher och vissa hushåll kommer att påverkas mer än andra. Syfte med detta avsnitt är att ge en något mer utförlig bild av möjliga regionala effekter av en koldioxidskatteförändring. Analysen utgår från tidigare avsnitt kring effekterna på industrin och hushåll.

12.6.1 Sysselsättning

I avsnitt 12.3 redovisades att energi- eller kolintensiv industri kommer att påverkas relativt mycket vid en höjning av koldioxidskatten. Det betyder i sin tur att regioner där dessa branscher utgör en stor andel av den totala sysselsättningen kommer att påverkas relativt kraftigt.

I Tabell 12.14 redovisas sysselsättningen i de mest energiintensiva branscherna, dels i absoluta tal och dels i procent av sysselsättningen i tillverkningsindustri, för några utvalda län (för en redovisning av samtliga län, se Brännlund, 2000). Av tabellen framgår det tydligt att det föreligger kraftiga variationer mellan olika län vad gäller sysselsättningen i energikrävande industri i förhållande till sysselsättningen i

350 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

hela industrin. I Stockholms län finns cirka 5 % av de industrisysselsatta inom energiintensiva branscher. I Norrbotten och Värmland är motsvarande siffra cirka 30 % respektive 32 %. Även Södermanlands län är starkt beroende av energiintensiv industri med en sysselsättningsandel i energiintensiv industri på cirka 26 %. Dessa siffror pekar på de regionala problem som kan uppstå vid en övergång från en industristruktur till en annan. Det bör betonas att det inom respektive län finns en betydande variation, vilket betyder att de problem som uppstår kan vara av lokal natur.

Tabell 12.14 Sysselsättning i energiintensiva branscher för några utvalda län år 1996. Antal och (procent) av sysselsättning i industri

Stock- Söder- Malmö- Värm- Norr-

holm manland hus land botten

Gruvindustri 110 39 146 106 3 488

(0,1) (0,2) (0,3) (0,5) (23,5)

Massa & papper 1617 54 61 3379 1 834

(2,0) (0,3) (0,1) (15,7) (13,5)

1

1993 års siffror har använts för kemisk- och massa- och pappersindustri Källa: SCB, Industristatistik

Utöver direkta sysselsättningseffekter uppkommer vissa indirekta effekter på underleverantörer etc. SCB har gjort beräkningar av sysselsättningseffekterna av en förändrad slutlig efterfrågan på industriprodukter, som också inkluderar de indirekta effekterna av produktionsförändringar i en bransch (SOU 1995:139). De största indirekta effekterna, enligt dessa beräkningar, återfinns inom massaoch pappersindustrin där det totala antalet sysselsatta per 100 direkt sysselsatta beräknats till 308-368. Motsvarande siffra för järn- och stålverk är 293 sysselsatta. De minsta indirekta effekterna uppkommer i verkstadsindustrin, 165 sysselsatta, medan järnmalmsgruvor har de minsta indirekta effekterna bland de energiintensiva branscherna, 168 sysselsatta. Om 100 personer inom massa- och pappersindustrin sägs upp förlorar ytterligare cirka 250 personer sina arbeten. En gruvnedläggning med 100 direkta uppsägningar leder till att ytterligare 70 personer förlorar arbetet. Med andra ord kan de indirekta effekterna

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 351

i många fall vara större än de direkta. Motsvarande hävstångseffekt fås naturligtvis även vid nyanställningar i respektive industri.

12.6.2 Hushållens välfärd

I avsnitt 12.5 redovisas effekten på olika typhushåll av en skatteförändring och en av slutsatserna som kunde dras var att hushållens välfärd påverkades olika mycket beroende på lokalisering. Välfärdskostnaden av skattehöjningen definieras som den summa pengar ett typhushåll i respektive region måste erhålla för att dess välfärd ska vara lika stor efter skatteförändringen som före förändringen. Man kan tolka detta som den realinkomstförändring som skatteförändringen ger upphov till.

Analysen visar att hushåll i Norrland får vidkännas en betydligt större välfärdsförsämring när koldioxidskatten höjs än hushåll i övriga regioner. Minst påverkan upplever hushåll i Stockholm. En höjning av koldioxidskatten med 20 öre, från 37 till 57 öre/kg koldioxid, innebär att ett hushåll i Norrland måste kompenseras med 1 500 kr årligen för att inte uppleva en välfärdsförsämring. Motsvarande summa för ett hushåll i Stockholm är 1 000 kr. Även om kompensationen uttrycks i procent av totala kostnader drabbas hushåll i Norrland av en större välfärdsförsämring än hushåll i övriga regioner, men även hushåll i glesbygd påverkas relativt kraftigt med denna redovisning (Nordström, 1999).

12.6.3 Diskussion och slutsatser

Slutsatsen från detta avsnitt är att en höjd koldioxidskatt, som vid en första anblick inte tycks ha alltför stora effekter på den nationella ekonomin kan ha betydande regionala och lokala effekter, i alla fall på kort- och mellanlång sikt. Den koldioxidintensiva industrin är överrepresenterad i regioner med relativt ensidig och svag arbetsmarknad. Exempelvis är mer än 50 % av de industrisysselsatta i Norrbottens län sysselsatta i relativt koldioxidintensiv industri.

Vidare visar analysen att den direkta effekten på hushållen är störst i norra Sverige och glesbygd. Detta tillsammans med det faktum att de industribranscher som är mest bränsleberoende till stor del är lokaliserad i dessa regioner antyder att de negativa effekterna inte är negligerbara. Hur stora de regional effekterna blir på längre sikt är osäkert och beror på en rad faktorer. Exempelvis kommer höjd skatt att påverka sysselsättningen. Huruvida detta leder till ökad arbetslöshet

352 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

beror bl.a. på arbetsmarknadens funktionssätt och flexibiliteten i lönebildningen.

12.7 Energiskattesystemets utformning och indexering av koldioxidskatten

De resultat som redovisats tidigare i detta kapitel bygger på att energiskattesystemets nuvarande struktur är oförändrad. En intressant fråga är i vilken utsträckning en annorlunda struktur påverkar koldioxidutsläppen och kostnaderna av att nå en utsläppsbegränsning.

Först diskuteras betydelsen av energiskattesystemets utformning för bl.a. användningen av bränslen i energiproduktionen och utsläppen av koldioxid samt de kostnader som är förknippade med att nå en utsläppsreduktion. Sedan diskuteras betydelsen av koldioxidskattens indexering för möjligheten att nå ett uppsatt utsläppsmål i en växande ekonomi.

12.7.1 Effekter av ett ändrat energiskattesystem

För närvarande pågår en översyn av energiskattesystemet (vilket inkluderar koldioxidskatten) för att analysera och precisera den principskiss till det reformerade energiskattesystem som presenterades i Skatteväxlingskommitténs betänkande (SOU 1997:11). Översynen ska beakta riktlinjerna för energibeskattningen i 1997 års energiöverenskommelse.

Skatteväxlingskommitténs föreslagna struktur innebär bl. a. att energiskatten renodlas till att bli en ren fiskal skatt och baseras på energiinnehållet i respektive bränsle. Även biobränslen och torv omfattas i detta förslag av energiskatten. Koldioxidskatten relateras som tidigare till kolinnehållet och även torv belastas med koldioxidskatt. Användningen av energi inom el-, värme- och industriproduktion beskattas lika och belastas inte med energiskatt, samt erhåller nedsättning från den generella koldioxidskattenivån. De individuella nedsättningarna för industrin tas bort.

Den grundläggande tanken med förändringen är att energisystemet ska bli mer överskådligt, effektivare, samt ge utrymme för en ökad miljörelatering.

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 353

Effekter av omläggningen

Statens energimyndighet och Konjunkturinstitutet har analyserat effekterna av en omläggning till det ovan beskrivna energiskattesystemet. Båda analyserna studerar en omläggning där industrins och energisektorns generella nedsättning från den generella koldioxidskatten är 50 %. Analyserna visar att det i första hand är bränsleanvändningen, och bränslemixen i värmeproduktion, som förändras, eftersom omläggningen förändrar relativpriserna mellan olika energislag. Användningen av biobränslen, torv och gas beräknas minska, medan kolanvändningen ökar marginellt. Enligt Statens energimyndighet kommer den totala bränsleinsatsen i elproduktionen att minska med 40 % och underskottet i elbalansen blir 11 TWh 2010. (Statens energimyndighet, 1999m, Finansdepartementet, 1999).

Utsläppen av koldioxid kommer enligt Statens energimyndighet att minska med 2,2 miljoner ton i och med omläggningen. Den kraftiga minskningen förklaras till stor del av den minskade elproduktionen i Sverige (Statens energimyndighet, 1999m).

En konsekvens av den nya strukturen är att marginalkostnaden för att reducera koldioxidutsläpp blir lika stor i industrisektorn som i energisektorn, vilket minskar ineffektiviteten i skattesystemet. Detta bekräftas av Konjunkturinstitutets analys som visar att kostnaderna i termer av minskad BNP blir cirka 5 % lägre med Skatteväxlingskommitténs energiskattemodell jämfört med dagens system. Med andra ord uppnås samma utsläppsreduktion till en lägre kostnad. Analysen visar vidare att förändringen i energiskattestrukturen inte ger någon större skillnad i strukturomvandling (Finansdepartementet, 1999).

Problemdiskussion

Utifrån principen att energiskatten kopplas till bränslenas energiinnehåll beläggs även biobränslena med energiskatt. Förändringen medför försämrad konkurrenskraft för biobränslen och naturgas i bostads- och servicesektorn. Motsvarande problem uppstår även i värmeproduktionen. För att upprätthålla dessa bränslens konkurrenskraft gentemot kol och olja krävs då en kraftigt höjd koldioxidskatt. Med en hög koldioxidskatt är det å andra sidan svårt att upprätthålla industrins internationella konkurrenskraft och fler företag blir beroende av möjligheten att få särskilda nedsättningsregler för sin överlevnad. Ytterligare en konsekvens är att elproduktionen är mycket känslig för prishöjningar och redan vid låga nivåer på koldioxidskatten riskeras all svensk elproduktion baserad på fossila bränslen att slås ut och istället

354 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

ersättas med import från utlandet. Slutsatsen blir att dessa frågor inte kan lösas samtidigt inom skattesystemet utan kompletterande lösningar krävs. Ett exempel kan vara olika typer av stöd till biobränsle i syfte att stärka deras konkurrenskraft gentemot andra bränslen. Omfattningen och storleken på ett sådant stöd beror till stor del på den nivå som sätts på koldioxidskatten.

12.7.2 Indexering av koldioxidskatten

Koldioxidskatten är i dag indexerad till den allmänna prisutvecklingen, KPI. Det betyder exempelvis att om inflationen, eller den allmänna prisförändringen, är 5 % från ett år till ett annat så ökar även koldioxidskatten med 5 %. En sådan koppling till allmänna prisförändringar är motiverad om koldioxidskatten är tänkt att reflektera värdet av den marginella skadan koldioxidutsläpp ger upphov till. En allmän prisuppgång har ingen effekt på den marginella skadan, men däremot följer värdet av skadan den allmänna prisnivån. Följer koldioxidskatten inte den allmänna prisnivån kommer skatten att falla realt och därmed kommer värdet på skadorna att underskattas, vilket får till effekt att utsläppen blir för stora.

I många fall, inte minst för koldioxid, beror utsläppen på aktivitetsnivån, eller BNP, i ekonomin. Ökar BNP ökar utsläppen. Exempelvis ökar transportarbetet med stigande BNP och därmed ökar även utsläppen från trafiksektorn. Det betyder att även om skatten följer den allmänna prisnivån kommer utsläppen att öka över tiden i en växande ekonomi. Detta är dock inget problem om värdet av den marginella skadan av utsläpp är konstant, dvs. oberoende av utsläppsnivå. Baseras miljöpolitiken på fastlagda utsläppsmål som inte får förändras över tiden uppstår dock ett problem. Antag exempelvis att utsläppen är positivt beroende av BNP så att en ökning av BNP med 10 % ökar utsläppen av koldioxid med 10 % (allt annat oförändrat). Antag vidare att ekonomin väntas växa med 3 % per år de närmaste 10 åren. Det betyder att om skatten bestäms utifrån måluppfyllelse det första året så kommer miljömålet att överskridas i samtliga framtida perioder.

En möjlig lösning till detta problem är att nivån på koldioxidskatten knyts till den ekonomiska utvecklingen, exempelvis BNP. För att undvika alltför stor ryckighet kan det vara lämpligt att knyta skatten till den långsiktiga, eller trendmässiga, förändringen av BNP. En sådan lösning ger dock upphov till nya frågeställningar. Exempelvis kommer frågan upp om även andra ”trendmässiga” faktorer som påverkar utsläppen ska få genomslag i skattenivån.

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 355

Analysen i avsnittet visar att en indexering, eller justering, av koldioxidskatten med KPI är korrekt ur välfärdssynpunkt om skatten representerar en värdering av de skador som utsläppen orsakar. Är skatten däremot kopplad till ett kvantitativt mål, exempelvis antalet ton, kan en sådan indexering leda till att utsläppsmålet inte uppnås om utsläppen exempelvis beror på BNP. För att uppnå miljömålet i detta fall bör skatten justeras till att även ta hänsyn till förändringar i BNP.

12.8 Handel med utsläppsrätter

Så kallade överlåtbara utsläppsrättigheter är ett miljöpolitiskt styrmedel som blivit alltmer uppmärksammat. Överlåtbara utsläppsrättigheter innebär, som namnet antyder, att utsläpp kan överlåtas mellan olika utsläppskällor. I kapitel 7 ges en redogörelse för de egenskaper som är förknippade med överlåtbara utsläppsrättigheter. Kortfattat kan de sägas vara en kombination mellan en kvantitativ reglering och ett ekonomiskt styrmedel. Regleringen består i det att regleraren bestämmer ett tak på de totala utsläppen, medan den ekonomiska delen består av möjligheten att överlåta rättigheter mellan olika utsläppskällor inom den givna ramen.

Ett viktigt resultat som framkommit inom den miljöekonomiska litteraturen är att ett system med överlåtbara utsläppsrättigheter, liksom en miljöskatt, kommer att leda till en kostnadsminimerande fördelning av utsläppen. Detta gäller i princip oavsett hur rättigheterna fördelas initialt. Det är i skenet av denna egenskap som intresset för handel med utsläppsrätter bör ses.

En central skillnad mellan en miljöskatt och ett system med handel med utsläppsrättigheter är effekten på inkomstfördelningen i samhället. En skatt är per definition en omfördelning från de som betalar skatten, dvs. de som förorenar, till de som får nytta av de ökade skatteintäkterna. Hur omfördelningen blir med ett system med utsläppsrätter beror på hur rättigheterna fördelas i utgångsläget.

I princip brukar två olika fördelningsprinciper diskuteras. Den första principen innebär att utsläppskällorna tilldelas rättigheter utan kostnad i enlighet med historiska utsläpp. Den andra principen innebär att staten auktionerar ut utsläppsrättigheten. Fördelen med en tilldelning av utsläppsrätter är framförallt att det är relativt enkelt att genomföra. En nackdel är att stora etablerade utsläppskällor får en konkurrensfördel gentemot nyetableringar. Ett system med auktion av rättigheterna är i princip liktydigt med en skatt. I båda fallen resulterar utsläppshandeln, liksom i fallet med en koldioxidskatt, i en

356 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

kostnadseffektiv fördelning av utsläppen eftersom aktörerna köper rättigheter så länge som detta är billigare än att reducera utsläppen.

En analys av effekterna på ekonomin av ett system med handel med utsläppsrätter skiljer sig i princip inte från en analys av en miljöskatt. Storleken på den totala utsläppsmängden kommer att vara avgörande för det pris på utsläppsrätter som etableras. Detta pris motsvarar i princip den skatt som skulle krävas för att uppnå samma reduktion.

Effekterna, eller konsekvenserna, av handel med utsläppsrätter, beror i princip på två faktorer. Den första viktiga faktorn är naturligtvis höjden på utsläppstaket. Ett lågt tak innebär att restriktionerna på företag och hushåll blir mer påtagliga än om taket sätts högt. En annan viktig faktor är systemets omfattning. En system med bred omfattning som inkluderar flera länder och utsläppskällor kommer att påverka svenska företag och hushåll annorlunda än ett ”smalt”, exempelvis nationellt, system.

12.8.1 Nationell och internationell handel

I Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer (SOU 1999:111, SOU 2000:45) analyseras konsekvenserna av införandet av olika system med handel med utsläppsrätter. Utredningen lämnar även förslag på svensk strategi.

Konjunkturinstitutet har getts i uppdrag att simulera effekterna på svensk ekonomi av olika system med handel med utsläppsrätter. Den modell som använts är samma som beskrivs i Faktaruta 12.1. Resultaten från modellberäkningarna av utsläppshandel är därmed jämförbara med de skattesimuleringar som presenteras i avsnitt 12.2 och 12.3.2.

I utredningen presenteras effekterna av två olika system för handel, ett nationellt system och ett internationellt system där handel mellan länder tillåts i olika omfattningar. Simuleringarna behandlar endast utsläpp från koldioxid och inte andra växthusgaser.

I ett nationellt system sker enbart handel inom Sverige. Den restriktion som studeras är att Sveriges utsläpp av koldioxid 2010 inte får överskrida 1990 års utsläpp med mer än 4 %. Målnivån grundas på den bördefördelning som fastställts inom EU. Vidare antas att samtliga nationella utsläpp av koldioxid ingår i systemet under samma förutsättningar. Den initiala fördelningen sker genom att utsläppsrätterna aktioneras ut, vilket betyder att staten garanteras intäkter från försäljningen. Detta scenario är liktydigt med ett skattescenario med en enhetlig skatt för såväl hushåll som företag.

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 357

Ett internationellt system med olika restriktioner på hur mycket som får handlas internationellt studeras. I det första fallet antas en begränsning av importen av utsläppsrätter på maximalt 4 miljoner ton koldioxid och i det andra fallet maximalt 10 miljoner. Slutligen redovisas resultaten från ett fall där handeln är helt fri, dvs. utsläppsrätter kan köpas till ett givet världsmarknadspris.

12.8.2 Effekter på ekonomi i stort

I SOU 1999:111 redovisas resultaten från ett antal internationella studier där marginalkostnaden för utsläppsbegränsningar beräknats. Resultaten från dessa studier visar att skillnaderna i marginalkostnad kan vara betydande mellan olika regioner i världen, vilket visar på potentiella vinster om handel tillåts på global nivå.

I Tabell 12.15 presenteras effekterna på ekonomin i stort av olika system med handel med utsläppsrätter med syfte att begränsa utsläppsökningen av koldioxid till 4 % 2010 jämfört med utsläppen 1990. I samtliga fall med internationell handel med utsläppsrätter antas världsmarknadspriset på koldioxid vara $25/ton, vilket motsvarar 19 öre/kg koldioxid. Det priset kan jämföras med den svenska koldioxidskatten som är 19 öre/kg koldioxid för industrin och 37 öre/kg koldioxid för övriga. Priset på utsläppsrätterna vid begränsad handel eller i ett nationellt system bestäms av taket och erhålls alltså från simuleringen.

Tabell 12.15 Makroekonomiska variabler av olika system med handel av utsläppsrätter år 2010, miljarder kronor

1997 Grund- Nationell Import Import Fri

scenario handel 4 milj. 10 milj. handel

konsumtion Offentlig 449 513 513 513 513 513 konsumtion

Källa: Finansdepartementet, 1999 och SOU 2000:45

358 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

Av tabellen framgår att ett nationellt system med auktionerade utsläppsrätter leder till ett marknadspris i Sverige på koldioxid på 52 öre/kg, vilket kan jämföras med dagens skatt på 19 öre/kg för industrin och 37 öre/kg för övriga. Resultaten i avsnitt 12.1 visade att den generella skattenivån givet dagens skattestruktur som krävs för att uppnå samma utsläppsnivå för koldioxid, +4 % år 2010 jämfört med 1990, är 82 öre/kg koldioxid, där industrin endast betalar 41 öre/kg koldioxid. Med andra ord innebär ett renodlat nationellt system att industrin får ett något högre pris för koldioxidutsläpp och övriga ett klart lägre pris, jämfört med skattescenariot med oförändrad skattestruktur.

Analysen visar att kostnaden i termer av minskad BNP-tillväxt jämfört med grundscenariot i skattefallet uppgår till 6 miljarder kronor (se Tabell 12.6 för 82 öre/kg koldioxid), medan BNP förändringen i fallet med ett nationellt system med utsläppshandel uppgår till 2 miljarder kronor. Med andra ord är det en väsentlig skillnad i kostnad mellan de två systemen. Kostnadsskillnaden beror inte på utsläppshandeln i sig, utan på det faktum att samtliga aktörer möter samma pris på koldioxid. Samma resultat skulle fås av en analys av en enhetlig skatt.

Ett system med internationell handel leder till ytterligare effektivitetsvinster. Anledningen är att svenska företag och hushåll i detta fall kan köpa utsläppsrättigheter från aktörer i andra länder. Om de svenska köpen av internationella utsläppsrätter begränsas till 4 miljoner ton, beräknas marknadspriset på den svenska marknaden uppgå till 34 öre/kg koldioxid. Detta kan jämföras med priset på en fullständigt fri marknad som är 19 öre/kg. Om svenska aktörer tillåts köpa maximalt 10 miljoner ton blir priset enligt beräkningarna 19 öre/kg koldioxid, dvs. lika med priset på en fullständigt fri marknad. Detta betyder, enligt dessa beräkningar, att ett globalt system med obegränsad utsläppshandel leder till att 4-10 miljoner ton av den ”svenska” koldioxidreduktionen sker i något annat land än Sverige.

När internationell handel med utsläppsrätter tillåts så är ett uppfyllande av Kyotoprotokollet inte längre förknippat med någon kostnad i termer av BNP förändring för Sveriges del. Istället uppstår en positiv BNP förändring, vilket i grunden beror på att det pris man kan köpa rättigheter för understiger nivån på den nuvarande koldioxidskatten.

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 359

12.8.3 Effekter på industrin och strukturomvandling

De strukturella effekter som kan uppstå i ett system med handel med utsläppsrätter skiljer sig i grunden inte från de effekter som uppstår till följd av en skatt. Branscher som är koldioxidintensiva kommer att drabbas relativt hårt. Som redan diskuterats kommer dock de strukturella effekterna att vara starkt avhängiga av vilket tilldelningssystem som används. I de beräkningar som redovisats ovan har ett auktionsförfarande använts, vilket betyder att effekterna kommer att bli mycket lika effekterna av en skatt.

Analysen av ett system med nationell handel för att begränsa utsläppsökningen av koldioxid till 4 % 1990-2010, ger nästan identiska struktureffekter som vid en höjning av koldioxidskatten för att nå samma utsläppsnivå (se Figur 12.3 för 82 öre/kg koldioxid). Sektorer som är relativt koldioxidintensiva drabbas relativt hårt, medan mindre koldioxidintensiva sektorer inte drabbas speciellt mycket, vissa till och med gynnas. Med andra ord är det även i ett system med nationell utsläppshandel samma branscher som påverkas negativt som i fallet med en ökad koldioxidbeskattning, dvs. petroleum, järn- och stål, samt gruvor och kemisk industri (SOU 2000:45).

I fallet med nationell utsläppshandel, i kombination med ett auktionsförfarande, blir den totala kostnaden för industrin större än med en höjning av koldioxidskatten utifrån nuvarande skattestruktur. Anledningen är att det pris som industrin får betala för utsläppsrätter är högre än skatten i skattescenariot. För övriga utsläppskällor, exempelvis hushållen, gäller det omvända eftersom det pris man får betala för utsläppsrätten (52 öre/kg) är lägre än den skatt som är resultatet från skattescenariot (82 öre/kg). I de fall där internationell handel med utsläppsrätter tillåts blir både industri och hushåll ”vinnare” eftersom priset på utsläppsrätterna understiger den nuvarande nivån på koldioxidskatten för både industri och hushåll (SOU 2000:45).

360 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

12.8.4 Förslag från ”Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotprotokollets flexibla mekanismer i Sverige”

Regeringen tillsatte 1999 en utredning för att ge förslag till det svenska förhållningssättet till Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, gemensamt genomförande (Joint Implementaion), mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism) samt handel med utsläppsrätter. I detta avsnitt redogörs för utredningens förslag vad gäller nationell och internationell handel med utsläppsrätter. De övriga flexibla mekanismerna behandlas i kapitel 8.

I utredningen (SOU 2000:45) föreslås att Sverige bör delta i ett kommande globalt system med överlåtbara utsläppsrättigheter. Inom EU pågår ett arbete med att undersöka möjligheten att införa ett handelssystem med början 2005 som enbart inkluderar utsläpp av koldioxid från delar av energiintensiv industri samt större förbränningsanläggningar. Detta diskussionsförslag presenterades i EU:s grönbok (European Commission, 2000). Utredaren förordar med anledning av detta inte ett nationellt handelssystem, utan föreslår istället att Sverige bör verkar för en tidigareläggning av EUkommissionens förslag. Utredaren föreslår vidare att Sverige bör verka för att EES-länder och de länder som ansöker om medlemskap i EU ska ges möjlighet att delta, samt att även utsläpp av koldioxid från vägtrafiken och från övrigsektorn inkluderas i handelssystemet. Vikten av att ett regelverk utarbetas så tidigt som möjligt och att en tidpunkt fastställs från vilken regelverket ska gälla poängteras.

Utredaren föreslår även att utsläppsrätterna initialt ska auktioneras ut, men lyfter fram att en auktion kan innebär vissa lagtekniska problem för Sveriges del. Anledningen är att befintliga verksamheter med tillståndsplikt enligt Miljöbalken äger rätten till nuvarande utsläpp. En auktion innebär i praktiken att staten tar över denna äganderätt, vilket inte är förenligt med regeringsformen kap 2 §18 om äganderätten. Utredaren anser att regeringen bör överväga en ändring i grundlagen om detta problem visar sig vara ett hinder för Sveriges deltagande i Kyotoprotokollets olika delar (SOU, 2000:45).

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 361

12.8.5 Diskussion och slutsatser

Handel med utsläppsrätter är ett intressant alternativ till koldioxidskatt. I Kyotoprotokollet anges utsläppshandel som en mekanism för de deltagande parterna att åstadkomma kostnadseffektiva utsläppsminskningar.

Ett system med överlåtbara utsläppsrätter kan konstrueras på många olika sätt och med olika bredd och djup. De två intressantaste dimensionerna är kanske bredden i systemet med avseende på antalet deltagande länder och djupet med avseende på andelen utsläppskällor som omfattas av systemet. Allmänt kan man dra slutsatsen att graden av kostnadseffektivitet ökar med såväl bredd som djup, medan problematiken med inkomstfördelning tenderar att förstärkas med både bredd och djup. Ur kostnadseffektivitetssynpunkt är det därmed önskvärt att så många länder och sektorer som möjligt inkluderas.

I detta avsnitt presenteras det förslag som framförs av Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige (SOU, 2000:45). I utredningen drar man slutsatsen att ett globalt system är att föredra, men att ett sådant system är möjligt tidigast 2008. På kortare sikt bör Sverige ansluta sig till det system som nu är på förslag från EU-kommisionen, samt driva frågan att detta system ska utökas med avseende på både utsläppskällor och antal deltagande länder.

Enligt de analyser som genomförts blir kostnaden, av att begränsa utsläppsökningen av koldioxid till 4 % 1990-2010, 4 miljarder kronor lägre med ett enhetligt nationellt handelssystem, jämfört med att nå samma utsläppsbegränsning genom en ökning av koldioxidskatten med dagens skattesystem. Det bör här betonas att det nationella förslag som analyseras är liktydigt med en koldioxidskatt som sätts lika för samtliga utsläppskällor. Kostnadsskillnaden kan därmed tolkas som den effektivitetsförlust som uppstår med olika skattesatser för olika aktörer.

Öppnas Sverige för internationell handel minskar kostnaderna ytterligare för att helt försvinna i fallet med obegränsad handel. Ett internationellt system med obegränsad handel är per definition kostnadseffektivt, sett ur ett globalt perspektiv, vilket betyder att de andra simuleringarna ger svaret på vilka kostnader som är förknippade med system som i olika hög grad inte uppfyller villkoret för kostnadseffektivitet.

Analyserna visar att vid obegränsad internationell handel, kommer Sverige 2010 att köpa utsläppsrätter motsvarande mellan 4 och 10 miljoner ton koldioxid. Detta betyder att utsläppen i Sverige 2010

362 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

kommer att öka ännu mer än vad som visas av de grundscenarier som tagits fram, eftersom reduktionen då görs någon annanstans. Ökade utsläpp av koldioxid betyder i stort ökad förbränning av fossila bränslen, vilket ger negativ påverkan på de andra 14 miljökvalitetsmålen. Särskilt målen Frisk luft, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning riskerar då att påverkas negativt.

12.9 Sammanfattande diskussion samt kommitténs bedömningar

De grundscenarier som tagits fram av Konjunkturinstitutet och Statens energimyndighet visar att utsläppen av koldioxid år 2010 förmodligen kommer att överstiga 1990 års nivå. Även utsläpp av övriga växthusgaser förväntas öka till 2010 (se kapitel 6). Kommitténs mål är att minska utsläppen av samtliga växthusgaser med 2 % mellan 1990 och 2010. Bilden som ges av de analyser som presenterats i detta kapitel är att det krävs en höjning av koldioxidskatten från dagens nivå på 37 öre/kg koldioxid till en nivå på mellan 110 och 125 öre/kg koldioxid för att nå denna utsläppsnivå.

En höjning av koldioxidskatten till dessa nivåer leder till dämpad ekonomisk aktivitet i Sverige. Kostnaden, i termer av dämpad BNPutveckling jämfört med grundscenariot, beräknas vara drygt 10 miljarder kronor årligen. Detta motsvarar en procentuell minskning av BNP jämfört med grundscenariot med cirka 0,4 %. Resultaten är beroende av dels grundscenariots utformning, dels av de antaganden som gjorts angående utvecklingen i vår omvärld. Långtgående åtgärder även i andra länder gör att kostnadsbilden underlättas.

Analysen i kapitlet visar att en höjd koldioxidskatt kommer att förstärka den strukturomvandlingsprocess som pågått under en längre tid. Energi- och kolintensiv industri kommer att bära en relativt stor del av de kostnader som en höjd koldioxidskatt ger upphov till, samtidigt som icke energiintensiv industri kan bli ”vinnare” p.g.a. lägre kostnad för andra insatsfaktorer. Sammantaget betyder det att icke energiintensiv industri kan expandera på bekostnad av energiintensiv industri.

En höjning av koldioxidskatten tenderar att ha en regressiv effekt på inkomstfördelningen. Med detta menas att skattebördan, sett som andel av inkomst eller utgifter, är större för hushåll med låga inkomster. Hushåll med hög inkomst får dock vidkännas en större kostnadsökning i absoluta tal, dvs. i kronor. Vidare visar analysen att kostnaderna ökar med hushållsstorlek, vilket faller sig naturligt.

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 363

En analys av regionala effekter visar att en höjd koldioxidskatt, som vid en första anblick inte tycks ha alltför stora effekter på den nationella ekonomin, kan ha betydande regionala och lokala effekter. Den koldioxidintensiva industrin är överrepresenterad i regioner med relativt ensidig och svag arbetsmarknad. Vidare visar analysen att skattebördan av höjd koldioxidskatt som riktas mot hushållen, är störst för hushåll i norra Sverige och i glesbygd. Dessutom är de industribranscher som är mest bränsleberoende lokaliserade i dessa regioner.

Handel med utsläppsrätter är ett intressant alternativ till koldioxidskatt. I Kyotoprotokollet anges utsläppshandel som en mekanism för de deltagande parterna att åstadkomma kostnadseffektiva utsläppsminskningar.

Ett nationellt handelssystem är liktydigt med ett skattesystem med enhetlig koldioxidskatt med samma skattenivå som priset på utsläppsrätten. Kostnaden av att uppnå ett utsläppsmål blir lägre med ett nationellt handelssystem än med en höjning av koldioxidskatten med nuvarande skattestruktur. Anledningen är inte handels i sig utan att alla betalar samma pris för utsläpp. De strukturella effekterna av ett nationellt system har stora likheter med motsvarande skattescenario, med den skillnaden att hushållen får lägre kostnader. Anledningen är att priset på utsläppsrätter blir lägre än nuvarande nivå på koldioxidskatten.

Ett system med internationell handel med utsläppsrätter leder till ytterligare effektivitetsvinster jämfört med att nå samma utsläppsmål genom en höjning av koldioxidskatten. Hur stor kostnadsminskningen blir beror på hur omfattande handel som tillåts, samt hur omfattande systemet är.

12.9.1 Kommitténs bedömningar och förslag

På grund av klimatproblemets globala karaktär bedömer kommittén att ett system med utsläppshandel, där så många länder och så många utsläppskällor som möjligt ingår, är en långsiktigt bra strategi att angripa problemet. Kommittén förutsätter att handel med utsläppsrätter, samt övriga flexibla mekanismer enligt protokollet, är en del av den globala lösningen av klimatproblemet när Kyotoprotokollet träder i kraft. Ett internationellt system bedöms vara möjligt tidigast 2008.

I väntan på ett mer omfattande internationellt system, bör Sverige vara pådrivande inom EU för att en europeisk handel med utsläppsrätter för växthusgaser ska införas i ett successivt allt vidare

364 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter

tillämpningsområde vad gäller utsläppskällor och länder. Utöver de ramar för systemet som ges av det diskussionsförslag som presenterats i EU:s grönbok, anser kommittén att även länder som inte ingår i den europeiska unionen ska kunna ansluta sig till systemet, samt att samtliga utsläpp av koldioxid ska omfattas. Kommittén anser även att Sverige bör vara pådrivande inom EU för att ett europeiskt system ska kunna införas tidigare än 2005.

Kommittén anser vidare att fördelningen av utsläppsrätter bör ske genom ett system med auktionering av konkurrensskäl samt av administrativa och statsfinansiella skäl. Kommitténs förslag är i de stora dragen samstämmiga med de förslag som ges av utredningen av möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige (SOU 2000:45).

Kommittén ståndpunkt är att åtgärder som vidtas utanför landets gränser, via internationell handel med utsläppsrätter och övriga flexibla mekanismer, ska vara supplementära till inhemska åtgärder. Det kan i praktiken betyda att ett eventuellt deltagande i ett europeiskt system behöver kombineras med inhemska åtgärder. Hur detta tekniskt kan utformas behöver utredas i samband med kommande förberedelser av handel med utsläppsrätter.

Med den utgångspunkten att Sverige på sikt kommer att införa någon form av system med handel med utsläppsrätter, bedömer kommittén att den differentiering som finns i nuvarande energiskattesystem mellan industri och övriga sektorer inte bör förstärkas. Snarare finns det skäl att minska differentieringen i skattesystemet för att underlätta övergången till ett bredare system med utsläppshandel.

Kommittén förordar inte en omedelbar höjning av koldioxidskatten. En koldioxidskatt är kostnadseffektivt i syfte att reducera de svenska utsläppen av koldioxid, men kommittén bedömer att de negativa fördelningsmässiga och regionala konsekvenserna av en skattehöjning i dagsläget är stora. Klimatpolitikens perspektiv är långsiktigt och kommittén anser därför att det är viktigt att föra en dialog med allmänheten och samhället i stort för att vidga kunskaperna och öka insikten för behovet av olika åtgärder och vilka konsekvenser det kan få för samhället. En ökad kunskap ger möjlighet att vidta åtgärder redan i dag för att minska anpassningskostnaderna av framtida hårdare styrmedel.

Mycket talar för att utsläppen av koldioxid är positivt beroende av BNP och att detta därmed påverkar den nuvarande koldioxidskattens styreffekt. Kommittén föreslår därför att regeringen låter utreda hur man i den nuvarande indexeringen av koldioxidskatten kan ta hänsyn till förändringar i BNP.

Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 365

Kommittén förelår, med anledning av ovanstående, att svenska förberedelser intensifieras för att införa handel med utsläppsrätter för samtliga utsläpp av koldioxid samt med inriktningen att även utsläpp av andra växthusgaser ska kunna inkluderas så snart som möjligt. Möjligheter till ett nationellt system bör även utredas, för att användas om ett EU-system drar ut på tiden eller inte blir tillräckligt omfattande. Systemet kan dessutom, med bakgrund av den tidsmässiga osäkerheten i de internationella förhandlingarna, skapa beredskap för att inbjuda andra länder i norra Europa att delta. Det bör dock påpekas att innan Kyotoprotokollet är ratificerat, är det osäkert hur utsläppsminskningar genom handel i andra länder kan tillgodoräknas. En särskild teknisk utredning bör tillsättas för att ge förslag till utformning av systemet med handel med utsläppsrätter. En översyn av energiskattesystemet pågår inom regeringskansliet, där utgångspunkten för översynen är ett antal krav som formulerats för ett nytt energiskattesystem. Kommittén anser att ur klimatpolitisk synpunkt kan vissa ytterligare krav vara önskvärda. Kommitténs övergripande synpunkt är att energiskattesystemet ska vara miljöstyrande och då särskilt ur klimatsynpunkt. Kommittén ställer sig positiv till att ändra relationen mellan energi- och koldioxidskatten, med en ökad vikt för koldioxidskatten, och anser att möjligheten till detta bör ses över. För optimal styreffekt ska koldioxidskatten vara kopplad till bränslets kolinnehåll och energiskatten till dess energiinnehåll. Kommittén anser vidare att omläggningen av energiskattesystemet inte får medföra att koldioxidutsläppen från elproduktionen i Sverige överförs till andra länder. Systemet bör därför kompletteras med styrmedel och åtgärder för att främja elproduktion från förnyelsebara energikällor. Kommittén anser därför att det är av stor vikt att de förnyelsebara energikällornas konkurrenskraft säkerställs långsiktigt, antingen genom skattesystemet eller med kompletterande styrmedel.

13 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer – bakgrund och möjligheter

I kapitel 13.1 – 13.6 beskrivs alternativa åtgärder inom olika sektorer. För varje sektor beskrivs kommitténs förslag till åtgärder i förslagsrutor. Dessa framgår också av avsnitten: ”Diskussion och kommitténs bedömningar” i slutet av texten för varje sektor.

Avsnitt 13.7 behandlar forskning och utveckling.

I det avslutande avsnittet 13.8 följer en summering av behov av åtgärder för att nå olika utsläppsnivåer, summering av vilka utsläpp som följer av kommitténs förslag till åtgärder i baspaketet samt vilken höjning av koldioxidskatten som är nödvändig för att nå olika utsläppsnivåer.

Koldioxidbeskattning och handel med utsläppsrätter behandlas mer ingående i kapitel 12. Många av de åtgärder som beskrivs i detta kapitel kan även åstadkommas genom höjd koldioxid skatt eller handel med utsläppsrätter. Alla beskrivna åtgärder ingår inte i baspaketet. Förslagen finns även sammanställda i kapitel 3 och i bilaga 3.

I avsnitt 13.1 – 13.6 behandlas förutsättningar för att minska utsläppen av växthusgaser, minska energianvändningen och producera ytterligare el från förnybara energikällor jämfört med grundscenarierna för 2010. Grundscenarierna är resultaten av en generell utveckling av teknik och ekonomi samt redan fattade beslut om styrmedel och åtgärder.

De olika grundscenarierna från Statens energimyndighet och Konjunkturinstitutet som beskrivs i kapitel 11 skiljer sig bl.a. beroende på olika metoder och förutsättningar. Vi anser att de båda resultaten ger ett intervall för hur bilden år 2010 kan komma att se ut. Utfallet och kostnaden för respektive åtgärd är i de flesta fall baserade på Statens energimyndighets grundscenario. Motsvarande uppgifter saknas för Konjunkturinstitutets grundscenario. Resultaten av åtgärderna blir sannolikt annorlunda baserade på Konjunkturinstitutets grundscenario.

368 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer

En åtgärd medför i allmänhet någon form av kostnader. Kostnaderna värderas dock olika av olika aktörer. De kostnader som anges i detta kapitel avser kostnader ur samhällets perspektiv.

Övriga konsekvenser av åtgärder och styrmedel inom respektive sektor beskrivs översiktligt.

För vissa av åtgärderna finns bedömning av kvantitativa utsläppsreduktioner och för andra saknas en sådan bedömning. Det bör påpekas att det råder osäkerhet om utfall och att det finns risk för dubbelräkning vid flera åtgärder och styrmedel. Försiktighet krävs därför när man räknar på utsläppsreduktioner om man kan anta att flera styrmedel påverkar samma typer av åtgärder. Motsvarande osäkerheter råder beträffande kostnader och dessa uppgifter bör även användas med försiktighet.

Många av åtgärderna kan också bidra till att uppnå andra miljömål. Kostnaderna för åtgärderna har dock inte fördelats mellan klimatmålet och övriga mål utan samtliga kostnader belastar här klimatmålet.

13.1 Åtgärder inom produktion av el och fjärrvärme

Kommitténs förslag:

Nedanstående förslag är specifika för produktion av el och fjärrvärme. Generella styrmedel som t.ex. skatter, flexibla mekanismer och miljöbalken behandlas i andra kapitel.

• Åtgärder bör vidtas för att öka produktionen av el i Sverige från förnybara energikällor. Ny elproduktion bör i första hand utgå från förnybara och inhemska energikällor. Dessutom bör man sträva efter att bättre utnyttja befintliga fjärrvärmesystem som underlag för kraftvärme. • Satsningarna på vindkraft bör öka. Målet för Sverige bör vara att elproduktionen från vindkraft ökas med 3-5 TWh till 2010, utöver det gällande programmet. Stöd kommer att behövas som förlängning eller tillägg till det stöd som finns i dag. En interdepartemental grupp utreder formerna för långsiktigt stöd till förnybar elproduktion och kommer att lämna förslag under året. Medel bör avsättas för den fortsatta vindkraftsutbyggnaden.

Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer 369

• Kostnadsunderlag bör tas fram för att genomföra hela vindkraftsprogrammet. En utredning bör därför tillsätta för att beräkna kostnaderna och behov ytterligare insatser från staten efter år 2005. • Prioritering av utbyggnaden av vindkraft är väsentlig. Det är angeläget att omgående påbörja arbetet att undanröja hinder vad gäller bl.a. lokalisering och tillståndsprövning eftersom denna process är mycket tidskrävande. • Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att utreda möjligheterna att kunna fortsätta stimulera elproduktion från biobränsle i kraftvärmeverk. • Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att utforma stöd som syftar till att minska användning av fossila bränslen för fjärrvärmeproduktion. Arbetet kan ske i samråd med svenska kommunförbundet och enskilda kommuner för att stimulera lokala och regionala projekt. Investeringsstöd bör lämnas till sådana projekt. Stödet bör vara kopplat till information. Statens energimyndighet bör ges i uppdrag att utforma regler och bevilja anslag samt följa upp verksamheten. Statens utgifter uppskattas av Statens energimyndighet till 700 miljoner kr och programmet bör genomföras under en 5-årsperiod. • Statens energimyndighet bör få i uppdrag att främja avtal mellan industrier som genererar spillvärme eller energirika restgaser å ena sidan och staten å andra sidan. Möjligheten att staten går in som en ekonomisk garant, om den industriella verksamheten skulle upphöra bör undersökas. • Statens energimyndighet bör tillsammans med Konkurrensverket ges i uppdrag att undersöka möjligheten att förändra taxesättningen för el och fjärrvärme i riktning mot ökad rörlig andel i syfte att främja energibesparingar. • Naturvårdsverket bör i samverkan med Statens energimyndighet ges i uppdrag att ta fram statistik och underlag för de bränslen, som i dag går under benämningen avfall eller övriga obeskattade bränslen, beträffande utsläpp av växthusgaser och mängder för att få ännu bättre underlag för utsläppsberäkningar.

370 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer

• Naturvårdsverket bör tillsammans med Statens energimyndighet ges i uppdrag att belysa inom vilka användningsområden bioenergi på sikt bör utnyttjas för att ge störst nytta i förhållande till kostnader. Samordning bör ske med arbeten för introduktion av förnyelsebara motorbränslen.

Avsnittet inleds med en översiktlig summering av energitillförsel i Sverige för att ge en överblick av energisystemet. Därefter beskrivs produktionen av el och fjärrvärme. I det inledande avsnittet belyses bränsleanvändningen nationellt, även om stora delar av användningen sker inom andra sektorer, såsom industri, transport samt bostäder och service. Potentialer för de olika energislagen, främst förnybara energislag, behandlas liksom tillgången av fossila bränslen.

Tillförsel av el och fjärrvärme är väsentliga för att landet ska fungera. Genom nya spelregler för elmarknaden med avregleringar i Sverige och flera av våra grannländer samt en ökad handel med el över nationsgränser ställs nya krav på styrmedel. En översikt ges av elmarknaden.

Systemen för produktion av el och fjärrvärme innebär investeringar med lång livslängd, vilket kräver att de styrmedel som tillämpas är stabila och långsiktiga.

Påverkan på växthuseffekten sker från produktion av el och fjärrvärme genom förbränning av fossila bränslen som ger tillskott av koldioxidutsläpp. I princip bidrar all förbränning i varierande omfattning till utsläpp av metan och lustgas. Sektorn bidrar också med utsläpp av ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC) genom läckage från klimat- och kylanläggningar samt av svavelhexafluorid (SF6) från läckage från tyngre elektrisk apparatur. Dessa utsläpp behandlas närmare i avsnitt 13.6.

13.1.1 Energitillförsel

Energitillförseln har i Sverige, som visats i kapitel 6, varit relativt stabil sedan 1970-talet och legat runt 450 TWh per år (enligt svensk redovisningsmetod dvs. utan kärnkraftens energiomvandlingsföruster). Kärnkraft och vattenkraft är de dominerande källorna för elproduktion. Fossila bränslen, som olja, kol och naturgas, samt biobränslen, torv och avfall bidrar tillsammans med över 300 TWh till den svenska energitillförseln. I de följande avsnitten beskrivs kortfattat situationen och tillgången på fossila bränslen ur ett internationellt perspektiv samt

Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer 371

motsvarande för biobränslen, torv och avfall ur ett nationellt perspektiv.

Olja

Olja utgör alltjämt det största energislaget med en marknadsandel på cirka 40 %. Men oljans marknadsandel minskar, trots att efterfrågan på olja ökar med cirka 2 % årligen. Det är främst efterfrågan på naturgas som ökar snabbare än efterfrågan på olja. De största oljetillgångarna finns i Mellanöstern. Det finns potentialen för nya fyndigheter främst i Kaukasus och Sibirien (Statens energimyndighet, 1999h).

Den mest använda och citerade redovisningen av dessa konventionella uppskattningar är den årliga redovisning som görs av BP-Amoco. För 1998 uppskattar BP-Amoco de totala reserverna till motsvarande cirka 1,7 miljoner TWh och skulle med dagens oljeförbrukning räcka i drygt 40 år.

Figur 13.1 Oljereserver i miljoner fat i slutet av år 1998

Asien,

Stillahavsregionen

Afrika

Mellanöstern

F.d Sovjetunionen

Europa

Latinamerika

Nordamerika

0 100000 200000 300000 400000 500000 600000 700000 800000 Källa: Statens energimyndighet, 1999h.

Kol

Kol svarar för en tredjedel av världens energitillförsel. De totala kolreserverna är större än oljereserverna och uppgick vid utgången av

372 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer

1998 till att motsvara cirka 7,4 miljoner TWh. R/P-kvoten uppgår till 218. Fördelningen på olika regioner framgår av Figur 13.2.

Figur 13.2 Kolreserver i miljoner ton i slutet av 1998

Stillahavsområdet

Asien

Afrika och

Mellanöstern

F.d Sovjetunionen

Europa

Latinamerika

Nordamerika

0 50000 100000 150000 200000 250000 300000 Källa: Statens energimyndighet, 1999h. Produktionen av kol i Västeuropa kommer troligtvis att fortsätta att minska vilket, enligt International Energy Agency (IEA), kan leda till en ökad import. Ambitiösa mål har satts upp för att minska subventionerna för kolbrytning och både Tyskland och Spanien har deklarerat att man helt vill ta bort subventionerna. IEA bedömer att kolanvändning och kolimport kommer att begränsas fr.o.m. 1999 främst genom konkurrens från naturgas.

Naturgas

I Sverige är naturgas en relativt marginell energikälla som svarar för mindre än 2 % av Sveriges totala energitillförsel. Den svenska naturgasledningen sträcker sig från Skåne utmed västkusten till Göteborg. Gasen transporteras till Sverige via en sjöledning. Den svenska importen uppgår i dag till drygt 9 TWh bränsle. Kapaciteten på stamledningen från Malmö till Göteborg är 2 miljarder m per år, dvs. cirka 22 TWh. Det finns alltså en outnyttjad kapacitet i ledningen. R/P-kvoten anger reserver dividerat med (nuvarande) årsproduktion.

Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer 373

Genom att sätta in kompressorer i stamledningen skulle man kunna öka kapaciteten till 30 TWh.

I EU-länderna svarar naturgasen för en fjärdedel av energiförsörjningen och andelen förväntas öka framöver. 1998 antogs inom EU det s.k. naturgasmarknadsdirektivet som syftar till att skapa ökad konkurrens på naturgasmarknaden i Europa. Värme- och gasmarknadsutredningen (SOU 1999:115) ger förslag till naturgaslagstiftning som tillgodoser det nya EU-direktivet om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas.

De ändrade förutsättningarna inom EU med ökad efterfrågan samtidigt som produktionen inom EU väntas minska, medför att importbehovet ökar. I syfte att skapa en konkurrensutsatt marknad och skapa försörjningstrygghet finns europeiska intressen för bland annat en naturgasledning mellan Ryssland och Europa. Möjligheter att sammanbinda ryska gasnätet med det europeiska har studerats i det rysk-finska projektet. Vidare har ett EU-finansierat projekt, Nordic Gas Grid, analyserat förutsättningarna för ett utbyggt nordiskt naturgasnät med tillförsel från såväl Norge som Ryssland.

Jordens naturgastillgångar är stora. Totalt uppgår bekräftade naturgasreserver i världen i slutet av 1997 till ungefär 1,4 miljoner TWh och skulle med dagens användning räcka i drygt 62 år.

I takt med nya gasfyndigheter och tekniska framsteg beräknas naturgasresurserna öka och räcka längre.

374 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer

Figur 13.3 Naturgasreserver i världen i miljarder kubikmeter i slutet av 1997

Europa

Nordamerika

Stillahavsområdet

F.d Sovjetunionen

Mellanöstern

Afrika

Asien

Latinamerika

0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 Källa: Statens energimyndighet, 1999h. Världens totala primära energitillförsel bestod under år 1996 till 35 % av olja, 24 % kol och 20 % naturgas, enligt IEA.

Biobränslen, torv m.m.

I redovisningar används ofta ”biobränslen, torv m.m.” som ett begrepp. I denna grupp ingår förutom olika typer av biobränslen även torv och avfall. Avfall omfattar hushållsavfall och olika typer av andra avfall såsom rivningsvirke m.m. Gruppen utgör så kallade obeskattade bränslen. Inget av dem omfattas för närvarande av koldioxid- eller energiskatt.

Biobränslen

Enligt svensk standard (SS 18 71 06) är bioenergi energi från biomassa. Bioenergi omfattar alla energibärare där biomassa är utgångsmaterial. Energibäraren kan ha genomgått kemisk process eller omvandling och ha passerat annan användning. Skogsenergi är energi från trädråvara. Skogsenergi omfattar alla energibärare där träd eller delar av träd är ursprungsmaterial. Energibäraren kan ha genomgått kemisk process eller omvandling och ha passerat annan användning.

Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer 375

Exempel på energibärare är trädbränsle, avlutar, bränsle från avfallspapper och etanol från ved. Biobränsle är bränsle som består av biomassa. Trädbränsle är biobränsle från trädråvara som inte genomgått kemisk process. Bränslet kan ha passerat annan användning. Skogsbränsle är trädbränsle som inte tidigare haft annan användning. De bränslen som handlas med på den öppna marknaden är främst trädbränslen i form av avverkningsrester och industriella biprodukter såsom sågspån och bark. Förädlade biobränslen, t.ex. pelletter och briketter, produceras oftast från sågspån. Biobränslen anses inte ge något nettoutsläpp av koldioxid.

Torv

Torvens relation till begreppet biobränsle är föremål för diskussion. Enligt svensk standard är torv en organisk jordart bildad av huvudsakligen förmultnade växtdelar. Koldioxidutsläppen från torvförbränning är omdiskuterade. Inom t.ex. EU, IPCC och IEA betraktas torv som ett fossilt bränsle och koldioxidutsläppen från torvförbränning ingår i den redovisning som klimatkonventionens parter ska göra till konventionens sekretariat. I Sveriges redovisning för år 1997 bidrar torv med cirka 1,5 miljoner ton koldioxid, se Figur 13.7.

Användningen av torv för energiändamål påverkar växthusgasbalansen. Framför allt släpps koldioxid ut vid förbränningen av torv. I samband med brytningen av torv påverkas dessutom växthusgasbalansen för myrmarken. I internationell och nationell rapportering skiljer man på utsläpp från förbränning, dvs. utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser från energianläggningen, och påverkan på markanvändningen vid brytning och efterbehandling.

IPCC tillhandahåller metodik för beräkningen av växthusgasutsläpp. Denna metodik används vid Sveriges rapportering till klimatkonventionen. Tabell 13.1 anger utsläppsfaktorer för koldioxid från förbränning av några bränslen för el- och värmeproduktion, som används vid beräkning av svenska utsläpp.

376 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer

Tabell 13.1 Utsläppsfaktorer för koldioxid från förbränning av några olika bränslen

Källa: Ds 1997:26

Utsläppsfaktorn för torv beror på bl.a. vatteninnehållet, dvs. hur fullständig torkningen av torven är. Utsläppsfaktorn kan därför variera mellan 88 och 107 g CO2/MJ bränsle. Om man beaktar enbart förbränningen av torv så är därför påverkan likvärdig med eller större än påverkan från kolförbränning.

Vid brytning av torv sker flera olika förändringar som påverkar avgång och upptag av växthusgaser. En naturlig myr avger metan, sumpgas, till atmosfären och samtidigt växer torvskiktet vilket ger en bindning av kol i myren. Detta är det naturliga tillståndet och dessa avgångar och upptag omfattas inte av och rapporteras inte heller till klimatkonventionen.

Mänsklig påverkan på dessa flöden omfattas dock i princip av konventionen och bör på sikt rapporteras. Metodiken är dock inte färdigutvecklad och osäkerheterna i de uppskattningar som gjorts är mycket stor. Påverkan från denna typ av förändringar i markanvändningen ingår inte i nuvarande krav enligt Kyotoprotokollet. Rapporteringen är i dag frivillig och Sverige rapporterade dessa i den andra nationalrapporten (Ds 1997:26).

Vid torvbrytning sänks vattennivån så att torven torrläggs. Detta innebär att metanavgången och torvtillväxten upphör inom de torrlagda ytorna. Samtidigt exponeras torv som tidigare legat under vatten för luft och börjar därför långsamt oxideras, vilket innebär att koldioxid avgår. Hur torvmarken behandlas efter brytningen påverkar det samlade växthusgasutsläppet. Om ytan beskogas så binds kol i trädens biomassa och det samlade nettoutsläppet blir mindre. Om däremot vattennivån av t.ex. naturvårdsskäl återställs, så återgår sannolikt metanavgången till ungefär den nivå den hade före brytningen.

Förändringar i flöden av växthusgaser från torvmarken vid och efter brytning är därför osäker. Koldioxidutsläppen från förbränningen kompenseras till en del av ändrade växthusgasflöden på grund av förändringar i markförhållandena. Flera studier (Rodhe och Svensson, 1994, Zetterberg och Klemedtsson, 1996, Åstrand m.fl., 1997) pekar på

Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer 377

att torv som energiråvara ger en sammantagen påverkan på växthuseffekten som är att jämställa med fossila bränslen, sannolikt lägre än kol och mer i nivå med olja och naturgas. Osäkerheten är dock mycket stor och data varierar från fall till fall, från myr till myr, och är kraftigt beroende på beräkningssätt och vad som händer med myren efter brytning. Dessa osäkerheter kommer säkerligen att bestå i många år.

Avfall som bränsle

Politiken för avfallshanteringen grundas på synsättet att uttjänta produkter i första hand ska återanvändas, i andra hand materialåtervinnas, i tredje hand energiåtervinnas och först i fjärde hand deponeras. Det finns dessutom lagstiftning som kommer att leda till att mängden avfall som deponeras minskar. Enligt dessa får inte deponering ske av organiskt avfall från och med 1 januari 2005 Dessutom kommer en skatt på avfall som deponeras att tas ut, 250 kr per ton avfall, från den 1 januari 2000. Detta medför sammantaget att mängden brännbart material kommer att öka.

Merparten av det brännbara avfallet består av biologiskt material, som kan brännas eller användas som råvara till biogas. Hushållsavfall består till en viss del av plaster som ger upphov till koldioxid vid förbränning. För beräkning av koldioxidutsläpp från förbränning av hushålls används i Sverige IPCC:s riktlinjer för emissionsfaktorer, se Tabell 13.1.

Uppgifter om olika bränslen som i går under benämningen avfall eller obeskattade bränslen är i dag bristfälliga med avseende på utsläpp av växthusgaser och mängder. Mängden bränslen som importeras inom denna kategori ökar.

Användning och potentialer

I det följande görs en sammanfattning av den totala användningen för år 1990 och år 1997 jämfört med grundscenariot för år 2010 och bedömda potentialerna för respektive bränsle. Tabell 13.2 presenterar den totala användningen av biobränslen, torv och avfall i Sverige 1990 och 1997 jämfört med grundscenariot.

Tabell 13.2 Användning av trädbränsle, torv och avfall i Sverige 1990,

1997 jämfört med grundscenario för år 2010, TWh bränsle

Bränslen 1990 1997 Grundscenario

Biobränslen