Insatser på plan- och byggområdet med anledning av invasionen av Ukraina

Promemoria

Insatser på plan- och byggområdet med anledning av invasionen av Ukraina

Finansdepartementet

Promemorians huvudsakliga innehåll

I promemorian föreslås att bemyndigandet i plan- och bygglagen (2010:900), som innebär att regeringen när tillströmningen av asylsökande har varit eller kan väntas bli särskilt omfattande får meddela föreskrifter om undantag från vissa bestämmelser i den lagen, ska utvidgas till att även gälla vid tillströmning av sådana utlänningar som omfattas av ett beslut om tillfälligt skydd enligt EU:s s.k. massflyktsdirektiv.

I promemorian föreslås även två förordningar som avser att underlätta mottagandet av personer som avser att söka asyl eller har sökt asyl. Förslagen innebär slopade krav på bygglov och undantag från vissa andra regler i plan- och byggregelverket. Den ena förordningen handlar om att en kommun ska kunna etablera s.k. ankomstboenden, dvs. sådana tillfälliga boenden som kan behöva anordnas i lokaler som vanligtvis används för något annat ändamål när ett stort antal asylsökande söker sig till Sverige. Den andra förordningen handlar om att statliga myndigheter ska kunna etablera enkla förläggningar i form av tält på statligt ägd mark. Vidare föreslås ändringar i dessa förordningar för att utvidga deras tillämpningsområde till att även omfatta åtgärder för att underlätta mottagandet av de utlänningar som ansöker om tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet, om riksdagen beslutar i enlighet med det förslag till lagändring som lämnas i denna promemoria.

Förslagen lämnas mot bakgrund av Rysslands invasion av Ukraina, som innebär en omfattande tillströmning av personer som fördrivits från Ukraina.

Lagändringen föreslås träda i kraft den 15 april 2022. Föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet ska få avse tid fr.o.m. den 15 mars 2022.

Förordningarna om undantag från plan- och byggregelverket föreslås träda i kraft den 1 april 2022, men ska tillämpas retroaktivt på åtgärder som har påbörjas tidigast den 15 mars samma år.

Förordningsändringarna föreslås träda i kraft den 22 april 2022.

10.4 Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2022:000) om undantag från plan- och byggregler

för kommunala ankomstboenden för vissa

10.5 Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2022:000) om undantag från plan- och byggregler

1 Promemoria för remittering

Denna promemoria har utarbetats av en arbetsgrupp inom Regeringskansliet för remittering till berörda instanser.

2 Författningsförslag

2.1 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs att 16 kap. 13 a § plan- och bygglagen (2010:900) ska ha följande lydelse.

16 kap.

13 a §

1. kraven på att hänsyn ska tas till allmänna intressen vid lokalisering av bebyggelse enligt 2 kap. 6, 9 och 10 §§,

2. kraven på tomter, allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader enligt 8 kap. 9–12 §§,

3. kraven på bygglov, rivningslov och marklov enligt 9 kap. 2 och 10– 13 §§, och

4. bestämmelserna om genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder i 10 kap. 2–4 §§.

Sådana föreskrifter om undantag ska vara proportionella i förhållande till de intressen som de bestämmelser som anges i första stycket 1–4 avser att skydda och främja. Föreskrifterna får endast avse åtgärder för ändring av byggnadsverk eller nybyggnad av enkla byggnadsverk och avse åtgärder som pågår under högst tre år.

1. Denna lag träder i kraft den 15 april 2022.

2. Föreskrifter som meddelas med stöd av 16 kap. 13 a § får avse tid från och med den 15 mars 2022.

1 Senaste lydelse 2017:985. 5

2.2 Förslag till förordning om undantag från plan- och byggregler för kommunala ankomstboenden för vissa utlänningar

Härigenom föreskrivs följande.

Innehåll och definitioner

1 § Denna förordning innehåller undantag från vissa bestämmelser i plan- och bygglagen (2010:900) och plan- och byggförordningen (2011:338) för att ankomstboenden snabbt ska kunna anordnas i en situation där tillströmningen av asylsökande har varit eller kan väntas bli särskilt omfattande.

2 § Termer och uttryck i denna förordning har samma betydelse som i plan- och bygglagen (2010:900) och plan- och byggförordningen (2011:338).

3 § Med ankomstboende för vissa utlänningar avses ett sådant boende som kommunen med stöd av denna förordning anordnar i en befintlig byggnad under en begränsad tid för att ta emot personer som avser att ansöka om asyl.

Undantag från kravet på bygglov

4 § Trots 9 kap. 2 § första stycket 3 a plan- och bygglagen (2010:900) krävs det inte bygglov för annan ändring av en byggnad än tillbyggnad, om ändringen innebär att byggnaden helt eller delvis tas i anspråk eller inreds för ett ankomstboende för vissa utlänningar.

Förutsättningar för att få tillämpa undantaget från kravet på bygglov

5 § Undantaget från kravet på bygglov i 4 § gäller endast om byggnadens utformning återställs och användningen återgår till den ursprungliga senast vid utgången av 2022.

6 § För åtgärder som ska vidtas inom eller i anslutning till ett område som är av riksintresse för totalförsvaret enligt 3 kap. 9 § andra stycket miljöbalken gäller undantaget från kravet på bygglov i 4 § endast om det finns ett skriftligt medgivande till åtgärden från den myndighet som har beslutat om riksintresseanspråket enligt 2 § andra stycket 12 förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden.

Undantag från kraven på anmälan

7 § Det krävs inte någon anmälan enlig 6 kap. 5 § plan- och byggförordningen (2011:338) för att ta i anspråk eller inreda en befintlig byggnad som ett ankomstboende för vissa utlänningar.

Undantag från kraven på hänsyn till allmänna intressen

8 § För en åtgärd som är undantagen från kravet på bygglov enligt 4 § behöver hänsyn till allmänna intressen vid utformning av bebyggelse inte tas enligt 2 kap. 9 § plan- och bygglagen (2010:900).

Byggnadsverk, skyltar och ljusanordningar enligt 2 kap. 9 § plan- och bygglagen får dock inte lokaliseras, placeras, utformas eller användas så att de kan medföra en sådan påverkan på grundvattnet eller omgivningen i övrigt som innebär fara för människors hälsa och säkerhet.

Undantag från utformnings- och egenskapskraven på byggnadsverk

9 § Ett ankomstboende för vissa utlänningar behöver inte uppfylla kraven på skydd mot buller, energihushållning och värmeisolering, hushållning med vatten och avfall och bredbandsanslutning i 8 kap. 4 § första stycket 5, 6, 9 och 10 plan- och bygglagen (2010:900) och 3 kap. 13, 14 och 20 §§ plan- och byggförordningen (2011:338) samt de föreskrifter som Boverket har meddelat i anslutning till de paragraferna.

Boendet behöver inte heller vara försett med en hiss eller annan lyftanordning enligt 3 kap. 4 § första stycket och 18 § andra stycket planoch byggförordningen.

10 § Vid en åtgärd som är undantagen från kravet på bygglov enligt 4 § får avsteg från kraven i 8 kap. 1 § 1 och 2 och 4 § första stycket 2–4 och 7 plan- och bygglagen (2010:900) och 3 kap. 7–10 och 16 §§ plan- och byggförordningen (2011:338) samt de föreskrifter som Boverket har meddelat i anslutning till de paragraferna göras i den utsträckning som är skälig i förhållande till åtgärdens art, omfattning och varaktighet.

Trots 8 kap. 8 § första stycket andra meningen plan- och bygglagen får, vid en åtgärd enligt första stycket, avsteg från kraven i 8 kap. 1 § 3 och 4 § första stycket 8 samma lag och 3 kap. 18 § första stycket plan- och byggförordningen samt de föreskrifter som Boverket har meddelat i anslutning till de paragraferna, göras i den utsträckning som är skälig med hänsyn till åtgärdens art, omfattning och varaktighet.

Avsteg som görs får inte medföra en oacceptabel risk för människors hälsa och säkerhet.

Undantag från kravet på planenlighet

11 § Trots 10 kap. 2 § första stycket 2 plan- och bygglagen (2010:900) får en åtgärd som inte kräver bygglov enligt 4 §, genomföras i strid med den detaljplan eller de områdesbestämmelser som gäller för området.

Skyldighet att underrätta byggnadsnämnden

12 § En byggherre som avser att vidta en åtgärd som är undantagen från kravet på bygglov enligt 4 § eller kravet på anmälan enligt 7 § ska så snart som möjligt underrätta byggnadsnämnden om detta. Underrättelsen ska innehålla

1. kontaktuppgifter till byggherren, 2. beteckningen på den fastighet som berörs av åtgärden, och 3. en översiktlig beskrivning av vilken åtgärd som ska vidtas.

Tillämpliga regler när undantagen har upphört att gälla

13 § Byggnadsnämnden kan besluta om ingripanden och påföljder enligt 11 kap. plan- och bygglagen (2010:900) om byggnadens utformning inte återställts eller användning inte återgått till den ursprungliga när den tid som anges i 5 § har löpt ut.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 april 2022.

2. Förordningen tillämpas även på åtgärder som har påbörjats före ikraftträdandet, dock tidigast den 15 mars 2022.

3. Förordningen upphör att gälla vid utgången av 2022.

2.3 Förordning om undantag från plan- och byggregler för enkla förläggningar för vissa utlänningar

Härigenom föreskrivs följande.

Innehåll och definitioner

1 § Denna förordning innehåller undantag från vissa bestämmelser i planoch bygglagen (2010:900) och plan- och byggförordningen (2011:338) för att enkla förläggningar för vissa utlänningar ska kunna anordnas i en situation där tillströmningen av asylsökande har varit eller kan väntas bli särskilt omfattande.

2 § Termer och uttryck i denna förordning har samma betydelse som i plan- och bygglagen (2010:900) och plan- och byggförordningen (2011:338).

3 § Med enkel förläggning för vissa utlänningar avses i denna förordning ett byggnadsverk

1. vars konstruktion är av så enkelt slag att det kan flyttas eller rivas med förhållandevis enkla åtgärder, och

2. som under en begränsad tid behövs för en sådan förläggning som avses i 2 § första stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Undantag från kraven på bygglov

4 § Trots 9 kap. 2 § första stycket plan- och bygglagen (2010:900) krävs det inte bygglov för att uppföra, flytta, bygga till eller på annat sätt ändra en enkel förläggning för vissa utlänningar.

Trots 6 kap. 1 § 2, 7, 8 och 10 plan- och byggförordningen (2011:338) krävs det inte bygglov för att anordna, inrätta, uppföra, flytta eller väsentligt ändra sådana upplag, materialgårdar, murar, plank, parkeringsplatser och transformatorstationer som behövs för att driva en enkel förläggning för vissa utlänningar.

Trots 6 kap. 3, 3 a och 4 a §§ plan- och byggförordningen krävs det inte heller bygglov för att sätta upp, flytta eller väsentligt ändra skyltar och ljusanordningar på eller i anslutning till en enkel förläggning för vissa utlänningar.

Undantag från kraven på marklov

5 § Trots 9 kap. 11–13 §§ plan- och bygglagen (2010:900) krävs det inte marklov för schaktning, fyllning och markåtgärder som kan försämra markens genomsläpplighet, om åtgärden behöver vidtas i samband med att en enkel förläggning för vissa utlänningar uppförs, flyttas, byggs till eller på annat sätt ändras.

Förutsättningar för att få tillämpa undantagen från kraven på lov

6 § Undantagen från kraven på bygglov och marklov enligt 4 och 5 §§ gäller endast om

1. en statlig myndighet är byggherre, 2. åtgärden vidtas på mark som ägs av staten, 3. åtgärden inte vidtas närmare än

a) 8,0 meter från en fastighetsgräns eller 4,5 meter från en körbana som hör till en sådan väg, gata, torg eller annan led eller plats som allmänt används för trafik med motorfordon där högsta tillåtna hastighet är mer än 20 kilometer i timmen, och

b) 30,0 meter från mitten av ett järnvägsspår,

4. åtgärden vidtas på mark som är av sådant slag att platsen snabbt kan återställas till sitt ursprungliga skick, och

5. platsen där åtgärden har vidtagits återställs senast vid utgången av 2022.

Om ägarna till angränsande fastigheter, väghållaren eller huvudmannen respektive järnvägens infrastrukturförvaltare medger det, får en åtgärd enligt 4 och 5 §§ vidtas närmare en fastighetsgräns, ett järnvägsspår eller en körbana än vad som anges i första stycket 3.

7 § För åtgärder som ska vidtas inom eller i anslutning till ett område som är av riksintresse för totalförsvaret enligt 3 kap. 9 § andra stycket miljöbalken gäller undantagen från kraven på lov i 4 och 5 §§ endast om det finns ett skriftligt medgivande till åtgärden från den myndighet som har beslutat om riksintresseanspråket enligt 2 § andra stycket 12 förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden.

Inget krav på rivningslov

8 § I 9 kap. 10 § andra stycket plan- och bygglagen (2010:900) finns bestämmelser om att det inte krävs rivningslov för att riva en byggnad eller en byggnadsdel som får uppföras utan bygglov.

Undantag från kraven på anmälan

9 § I fråga om en enkel förläggning för vissa utlänningar som har tillkommit med stöd av denna förordning krävs det inte någon anmälan enligt 6 kap. 5 § plan- och byggförordningen (2011:338).

Undantag från kraven på hänsyn till allmänna intressen

10 § För en åtgärd som är undantagen från kraven på bygglov enligt 4 § behöver hänsyn till allmänna intressen vid lokalisering, placering och utformning av bebyggelse inte tas enligt 2 kap. 6, 9 och 10 §§ plan- och bygglagen (2010:900).

Byggnadsverk, skyltar och ljusanordningar enligt 2 kap. 9 § plan- och bygglagen får dock inte lokaliseras, placeras, utformas eller användas så

att de kan medföra en sådan påverkan på grundvattnet eller omgivningen i övrigt som innebär fara för människors hälsa och säkerhet.

Undantag från utformnings- och egenskapskraven på byggnadsverk

11 § En enkel förläggning för vissa utlänningar som har tillkommit med stöd av denna förordning behöver inte uppfylla kraven på skydd mot buller, energihushållning och värmeisolering, hushållning med vatten och avfall, bredbandsanslutning och laddning av elfordon i 8 kap. 4 § första stycket 5, 6 och 9–11 plan- och bygglagen (2010:900) och 3 kap. 13, 14 och 20–20 b §§ plan- och byggförordningen (2011:338) samt de föreskrifter som Boverket har meddelat i anslutning till de paragraferna.

Förläggningen behöver inte heller vara försedd med en hiss eller annan lyftanordning enligt 3 kap. 4 § första stycket och 18 § andra stycket planoch byggförordningen.

12 § Vid en åtgärd som är undantagen från kraven på lov enligt 4 eller 5 § får avsteg från kraven i 8 kap. 1 § 1 och 2 och 4 § första stycket 2–4 och 7 plan- och bygglagen (2010:900) och 3 kap. 7–10 och 16 §§ planoch byggförordningen (2011:338) samt de föreskrifter som Boverket har meddelat i anslutning till de paragraferna göras i den utsträckning som är skälig i förhållande till åtgärdens art, omfattning och varaktighet.

Trots 8 kap. 8 § första stycket andra meningen plan- och bygglagen får, vid åtgärder enligt första stycket, avsteg från kraven i 8 kap. 1 § 3 och 4 § första stycket 8 samma lag och 3 kap. 18 § första stycket plan- och byggförordningen samt de föreskrifter som Boverket har meddelat i anslutning till de paragraferna, göras i den utsträckning som är skälig med hänsyn till åtgärdens art, omfattning och varaktighet.

Avsteg som görs får inte medföra en oacceptabel risk för människors hälsa och säkerhet.

Undantag från kraven på tomter, allmänna platser och andra områden

13 § För en åtgärd som är undantagen från kraven på lov enligt 4 eller 5 § gäller inte kraven på tomter, allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader enligt 8 kap. 9, 10 och 12 §§ plan- och bygglagen (2010:900).

Undantag från kravet på planenlighet

14 § Trots 10 kap. 2 § första stycket 2 plan- och bygglagen (2010:900) får en åtgärd som är undantagen från kraven på lov enligt 4 eller 5 §, genomföras i strid med den detaljplan eller de områdesbestämmelser som gäller för området.

Skyldighet att underrätta byggnadsnämnden

15 § En byggherre som avser att vidta en åtgärd som är undantagen från kraven på lov enligt 4 eller 5 § eller kravet på anmälan enligt 9 § ska så snart som möjligt underrätta byggnadsnämnden om detta. Underrättelsen ska innehålla

1. kontaktuppgifter till byggherren, 2. beteckningen på den fastighet som berörs av åtgärden, och 3. en översiktlig beskrivning av vilken åtgärd som ska vidtas.

Tillämpliga regler när undantagen har upphört att gälla

16 § Byggnadsnämnden kan besluta om ingripanden och påföljder enligt 11 kap. plan- och bygglagen (2010:900), om den plats där åtgärden vidtagits inte har återställts när den tid som anges i 6 § första stycket 5 har löpt ut.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 april 2022.

2. Förordningen tillämpas även på åtgärder som har påbörjats före ikraftträdandet, dock tidigast den 15 mars 2022.

3. Förordningen upphör att gälla vid utgången av 2022.

2.4 Förslag till förordning om ändring i

förordningen (2022:000) om undantag från plan- och byggregler för kommunala ankomstboenden för vissa utlänningar

Regeringen föreskriver att 1 och 3 §§ förordningen (2022:000) om undantag från plan- och byggregler för kommunala ankomstboenden för vissa utlänningar ska ha följande lydelse.

1 §

3 §

1. Denna förordning träder i kraft den 22 april 2022.

2. Förordningen tillämpas även på åtgärder som har påbörjats före ikraftträdandet, dock tidigast den 15 mars 2022.

2.5 Förslag till förordning om ändring i

förordningen (2022:000) om undantag från plan- och byggregler för enkla förläggningar för vissa utlänningar

Regeringen föreskriver att 1 § förordningen (2022:000) om undantag från plan- och byggregler för enkla förläggningar för vissa utlänningar ska ha följande lydelse.

1 §

1. Denna förordning träder i kraft den 22 april 2022.

2. Förordningen tillämpas även på åtgärder som har påbörjats före ikraft-

trädandet, dock tidigast den 15 mars 2022.

3 Ärendet

I denna promemoria föreslås åtgärder på plan- och byggområdet som behövs med anledning av Rysslands invasion av Ukraina och den tillströmning av personer från Ukraina som detta har gett upphov till. Åtgärderna syftar till att boenden snabbt ska kunna anordnas under en begränsad tid för asylsökande och personer som ansöker om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, se rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (massflyktsdirektivet).

4 Inledning

4.1 Erfarenheter från flyktingsituationen 2015

Antalet flyktingar som sökte sig till Sverige under 2015 var rekordhögt och utmaningarna för det svenska asylsystemet var tidvis mycket stora. Av de totalt 163 000 asylsökande som kom till Sverige under 2015 togs drygt 114 000 emot under perioden september–december.

Under hösten 2015 varnade Myndigheten för samhällsskydd och beredskap för att viktiga samhällsfunktioner inte skulle klara av ansträngningen. I november 2015 förekom det att personer som avsåg att söka asyl tvingades sova utomhus då Migrationsverket inte kunde garantera tak över huvudet för dem som sökte sig till Sverige. På plan- och byggområdet förekom det bl.a. att kommuner tvingades agera i strid med plan- och bygglagen för att kunna hantera den uppkomna situationen. En rad åtgärder vidtogs för att hantera situationen och i januari 2016 kunde en minskning av antalet asylsökande till Sverige konstateras.

Erfarenheterna från hösten 2015 visar att en snabb ökning av antalet asylsökande eller personer som ansöker om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd ställer samhället inför stora utmaningar. En av dessa är att ordna boenden i den omfattning som krävs. För att lösa boendefrågan behöver mark och byggnader tas i anspråk och byggnadsarbeten vidtas.

Planering och byggande är komplexa processer där syftet med regelverket bl.a. är att främja goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Resultaten av samhällets ansträngningar är tänkta att finnas på plats under lång tid. Detta är också en anledning till att plan- och bygglagstiftningen ställer höga krav på det som byggs. Komplexiteten i processen och de höga kraven innebär dock att det kan ta lång tid från idé till färdig byggnad. När det gäller möjligheterna att på kort tid anordna tillräckligt med boenden när ett stort antal asylsökande eller personer som ansöker om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd kommer till Sverige kan det således vara svårt att hantera situationen inom ramen för det ordinarie regelverket.

Erfarenheterna från 2015 visar att de ordinarie reglerna i plan- och bygglagen och tillhörande föreskrifter gör det svårt att vidta åtgärder i den omfattning och med den skyndsamhet som situationen kräver. Det kan t.ex. handla om kraven på bygglov för att temporärt kunna ge sådana utlänningar tak över huvudet genom boende i tält, men också om att kraven på utformning och tekniska egenskaper för byggnadsverk i vissa fall inte är fullt anpassade till de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för att under en begränsad tid anordna s.k. anläggningsboenden.

Som en följd av flyktingkrisen 2015 beslutade riksdagen, efter förslag från regeringen i propositionen Undantag från vissa bestämmelser i planoch bygglagen vid tillströmning av asylsökande (prop. 2016/17:195), att införa ett normgivningsbemyndigande i plan- och bygglagen. Bemyndigandet ger regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om undantag från vissa bestämmelser i lagen. Sådana föreskrifter får meddelas för att boenden för asylsökande snabbt ska kunna anordnas (se 16 kap. 13 a § plan och bygglagen [2010:900], förkortad PBL). En förutsättning för att regeringen ska få utnyttja bemyndigandet är att tillströmningen av asylsökande har varit eller kan väntas bli särskilt omfattande. Föreskrifterna får bl.a. avse undantag från plan- och bygglagens bestämmelser om bygglov, rivningslov och marklov och om genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder. Föreskrifterna om undantag får endast avse åtgärder för ändring av byggnadsverk eller nybyggnad av enkla byggnadsverk och avse åtgärder som pågår under högst tre år.

För att underlätta tillkomsten av nya anläggningsboenden beslutade regeringen i december 2015 att införa nya bestämmelser i plan- och byggförordningen (2011:338), förkortad PBF, för att anpassa kraven för tillfälliga anläggningsboenden och därigenom göra det lättare att etablera sådana boenden (1 kap. 3 b §, 3 kap. 27–29 §§ och 10 kap. 3 a § PBF).

Dessa regler gäller även i dag.

4.2 Åtgärder behövs snabbt för att kunna ta emot personer som flyr från Ukraina

Invasionen av Ukraina medför att många människor har lämnat landet. Som en följd av detta har EU beslutat att aktivera det s.k. massflyktsdirektivet. Det innebär att personer som fördrivits från Ukraina kommer att ges tillfälligt uppehållstillstånd i EU. Invasionen medför att antalet personer som söker skydd i Sverige har ökat dramatiskt den senaste tiden.

Migrationsverket har huvudansvaret för mottagandet av asylsökande och sådana utlänningar som har fått tillfälligt uppehållstillstånd enligt direktivet. Dessa grupper ska erbjudas plats på en förläggning. Migrationsverket har till regeringen framfört att antalet befintliga boendeplatser inte räcker för att möta behovet och att behovet är akut. För att tillgodose behovet av boendeplatser har regeringen beslutat att Migrationsverket ska låta uppföra och förvalta tillfälliga boenden, exempelvis i form av tält eller baracker (Ju2022/00000).

Vid en särskilt omfattande tillströmning av personer från Ukraina behöver kommunerna och Migrationsverket kunna anordna boenden i den

omfattning och med den skyndsamhet som situationen kräver. För att säkerställa att detta är möjligt behöver regeringen kunna meddela föreskrifter om undantag från vissa krav och andra bestämmelser i plan- och bygglagen.

5 Bemyndigandet om åtgärder vid tillströmning av asylsökande behöver anpassas till massflyktsdirektivet

Förslag: Bemyndigandet för regeringen att meddela föreskrifter om vissa undantag från plan- och bygglagen för att snabbt kunna anordna boenden vid en särskilt omfattande tillströmning av asylsökande, ska utvidgas till att även omfatta boenden för personer som ansöker om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 21 kap. 2, 3 eller 4 § utlänningslagen.

Skälen för förslaget

Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från vissa plan- och byggregler om det är nödvändigt för att ordna boenden för asylsökande Om tillströmningen av asylsökande har varit eller kan väntas bli särskilt omfattande och om det är nödvändigt för att boenden för asylsökande snabbt ska kunna anordnas, får regeringen meddela föreskrifter om undantag från vissa bestämmelser i plan- och bygglagen (16 kap. 13 a § PBL). Med boende för asylsökande avses i detta sammanhang t.ex. tältförläggningar och tillfälliga anläggningsboenden (asylboenden).

Enligt förarbetena till bemyndigandet i plan- och bygglagen avses med asylsökande sådana utlänningar som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § utlänningslagen (2005:716). Av förarbetena framgår uttryckligen att den som får uppehållstillstånd inte längre är asylsökande och att boenden som inrättas särskilt för personer som har fått uppehållstillstånd således inte omfattas av bemyndigandet (se prop. 2016/17:195 s. 29). Förarbetena utgår således från att den som har fått uppehållstillstånd, och som därmed är en nyanländ invandrare, inte ska bo i särskilda boenden utan i bostäder som uppfyller de ordinarie kraven i plan- och byggreglerna. Förarbetena utgår även från att en flykting som söker skydd i Sverige vanligtvis kommer att ansöka om asyl, att asylprocessen tar viss tid och att den som söker asyl under processen har rätt att vistas på ett anläggningsboende som Migrationsverket ska tillhandahålla.

Att Migrationsverket har huvudansvaret för mottagandet av asylsökande och för detta ändamål ska driva förläggningar framgår av 2 § första stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., förkortad LMA. Migrationsverket kan även uppdra åt andra att driva sådana förläggningar.

Fördrivna personer som ansöker om uppehållstillstånd med tillfälligt

skydd enligt massflyktsdirektivet behöver inte söka asyl

Syftet med massflyktsdirektivet är att fastställa miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid en massiv tillströmning av fördrivna personer från tredje land vilka inte kan återvända till sitt ursprungsland och att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (artikel 1). De särskilda bestämmelser som behövts för att genomföra direktivet i svenskt rätt finns samlade i 21 kap. utlänningslagen.

En utlänning som omfattas av ett beslut om tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet och som i enlighet med direktivet överförs till eller tas emot i Sverige ska enligt utlänningslagen ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd (se 21 kap. 2 §). Regeringen får meddela föreskrifter om att ytterligare kategorier av fördrivna personer utöver dem som omfattas av Europeiska unionens råds beslut får ges uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, om dessa personer har fördrivits av samma skäl och från samma ursprungsland eller ursprungsregion (21 kap. 3 § utlänningslagen).

Om ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd har getts till en person, får ett sådant tillstånd också ges till den som är gift eller sambo med den person som beviljats tillstånd samt till en utlänning som är ogift och som är barn antingen till den som beviljats tillstånd eller till den person som den som beviljats tillstånd är gift eller sambo med (se 21 kap. 4 § första stycket utlänningslagen). Vidare får under vissa förutsättningar en annan nära anhörig till den som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd beviljas uppehållstillstånd med tillfälligt skydd trots att den person som först beviljats tillstånd varken är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här (21 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen).

Ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd får inte gälla under längre tid än den tid som beslutats av Europeiska unionens råd (21 kap. 6 § första stycket utlänningslagen). Om ett program för att förbereda att utlänningen återvänder självmant har inletts när ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd upphör, får tillståndet förlängas högst två år för en person som deltar i programmet. Detta tillstånd ska kallas uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd (21 kap. 6 § andra stycket utlänningslagen).

Personer som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd enligt direktivet har rätt till i princip samma insatser som asylsökande, jfr 1 § första stycket 2 lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Det innebär bl.a. att de ska erbjudas plats på en förläggning (3 § första stycket LMA). Vidare ska kommuner lämna bistånd till personer med tillfälligt skydd om de vistas i kommunen och om biståndet behövs till dess att Migrationsverket tar över ansvaret för att bistånd lämnas (3 a § tredje stycket LMA).

Fördrivna personer som omfattas av massflyktsdirektivet kommer som utgångspunkt att beviljas uppehållstillstånd med tillfälligt skydd och är därför inte att anse som asylsökande. Det innebär att bemyndigandet i plan- och bygglagen, som ger regeringen rätt att i vissa fall meddela föreskrifter om undantag från de ordinarie reglerna vid en särskilt omfattande tillströmning av asylsökande, endast omfattar en relativt liten del av dem som nu söker sig till Sverige.

Regeringens bemyndigande behöver utvidgas för att även omfatta dem som ansöker om uppehållstillstånd enligt massflyktsdirektivet Eftersom kommissionen har aktiverat massflyktsdirektivet kommer personer från Ukraina att ges uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. Dessa personer kommer därför som utgångspunkt inte att vara asylsökande.

Som bemyndigandet i 16 kap. 13 a § plan- och bygglagen är utformat får inte en hög tillströmning av personer som ansöker om tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet någon betydelse för regeringens möjligheter att meddela föreskrifter om undantag från de ordinarie bestämmelserna i planoch bygglagen. I praktiken ställs dock samhället inför samma utmaningar när direktivet är aktiverat som vid en omfattande tillströmning av asylsökande. Att en sådan situation inte ger regeringen någon möjlighet att meddela föreskrifter om undantag framstår därmed närmast som ett förbiseende. Bemyndigandet bör därför utvidgas.

Om bemyndigandet inte utvidgas till att även omfatta boenden för personer som ansöker om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd enligt 21 kap. 2–4 §§ utlänningslagen, kommer regeringen endast kunna meddela föreskrifter om undantag för att boenden för asylsökande snabbt ska kunna anordnas. Därigenom kommer de föreskrifter som regeringen avser att meddela i praktiken endast omfatta en delmängd av de boenden som behövs i den nu aktuella situationen. Mot den bakgrunden bör bemyndigandet utvidgas så att regeringen kan meddela föreskrifter om undantag från reglerna i plan- och bygglagen när det är nödvändigt för att boenden ska kunna anordnas, såväl för asylsökande som för personer som ansöker om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet.

6 Det behöver bli enklare att etablera ankomstboenden för vissa utlänningar

Förslag: Det ska varken krävas bygglov eller en anmälan för att en kommun i en befintlig byggnad ska kunna anordna ett kommunalt ankomstboende för personer som avser att ansöka om asyl eller uppehållstillstånd med tillfälligt skydd under en viss tid. För att omfattas av undantaget från kravet på bygglov ska byggnadens utformning återställas och användningen återgå till den ursprungliga senast vid utgången av 2022. En kommun som vill etablera ett ankomstboende ska så snart som möjligt underrätta byggnadsnämnden om detta.

Ett ankomstboende ska omfattas av samma undantag från krav på utformning och tekniska egenskaper som i dag gäller för tillfälliga anläggningsboenden. Boendet ska dessutom kunna anordnas i strid med en detaljplan eller områdesbestämmelser.

Skälen för förslaget

Behovet av ankomstboenden kan vara svårt att förutse

Det är Migrationsverket som har huvudansvaret för att ta emot asylsökande och personer som ansöker om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet. Vid en omfattande tillströmning av sådana utlänningar kan det emellertid uppstå situationer när kommunen behöver göra tillfälliga insatser för dessa personer. Exempelvis förekom det i samband med flyktingkrisen 2015 att kommuner använde idrottshallar, skolor eller andra typer av lokaler som s.k. ankomstboenden för att tillfälligt kunna ge tak över huvudet till asylsökande, innan han eller hon kunnat beredas plats på något av Migrationsverkets s.k. anläggningsboenden. Sådana ankomstboenden kallas ibland även för evakueringsboenden. Det handlar alltså om att kommunen under viss tid ger personen ett boende, innan han eller hon kan beredas plats i något av Migrationsverkets boenden eller ordnat ett eget boende. Det kan också handla om att Migrationsverket uppdragit åt någon annan, exempelvis en kommun, att driva anläggningsboenden.

Det krävs vanligtvis bygglov för att helt eller delvis ta i anspråk en byggnad för ett väsentligen annat ändamål än det som byggnaden senast har använts för (jfr 9 kap. 2 § första stycket 3 PBL). Om någon inte söker bygglov, när ett sådant lov krävs, ska byggnadsnämnden ta ut en s.k. byggsanktionsavgift (jfr 11 kap. 51 § PBL). Kravet på bygglov kan således fördröja etableringen av ett ankomstboende i vissa fall.

Bygglovsplikten förutsätter att den ändrade användningen ska ha en viss varaktighet. Att helt tillfälligt använda en byggnad för något annat ändamål än det bygglov getts för innebär således inte att det har skett en överträdelse i förhållande till bestämmelserna i plan- och bygglagen. Det är i praxis inte helt tydligt vid vilken tidpunkt bygglovsplikten inträder, dvs. när kravet på varaktighet är uppfyllt.

För en kommun kan det vara svårt att bedöma hur länge ett ankomstboende kan behövas på en viss plats eftersom behovet är knutet till tillströmningen av personer som avser att ansöka om asyl eller uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, vilket i sig kan vara svårt att bedöma. Även Migrationsverkets möjligheter att snabbt ta emot personer kan ha betydelse för behovet av ett ankomstboende.

Det bör inte krävas bygglov för att anordna ett ankomstboende i en

befintlig byggnad

Ankomstboenden kan ibland behöva anordnas på mycket kort tid, eftersom personer som avser söka skydd kan dyka upp hos kommunen utan förvarning. I en situation när ett stort antal personer söker skydd i Sverige kan bygglovsplikten för ankomstboenden leda till oönskade situationer, eftersom kommunen inte fullt ut råder över förutsättningarna. Det är inte heller lämpligt att regelverket i vissa fall hindrar kommunen från att hjälpa personer som är i stort behov av insatser från kommunen. Det är således inte lämpligt att det ska krävas bygglov för att en kommun anordnar ett kommunalt ankomstboende i en befintlig byggnad, i synnerhet som den tillfälliga användningen vanligtvis endast varar under en relativt kort tid.

Bestämmelserna att det inte ska krävas bygglov för kommunala ankomstboenden bör utformas med utgångspunkt i bestämmelserna i förordningen

(2020:254) om undantag från plan- och byggregler för tillfälliga vårdbyggnader till följd av sjukdomen covid-19, i det följande benämnd covidförordningen. Till skillnad från det nu aktuella förslaget, som enbart syftar till att befintliga byggnader ska kunna användas som ett ankomstboende under en begränsad tid, ger covid-förordningen även möjlighet till ny- och tillbyggnad av s.k. tillfälliga vårdbyggnader. I likhet med vad som gäller för tillfälliga vårdbyggnader bör ankomstboenden kunna anordnas i strid med bestämmelserna i en detaljplan eller områdesbestämmelser.

Som huvudregel gäller att ett byggnadsverk ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i vissa avseenden, exempelvis bärförmåga, stadga och beständighet, säkerhet i händelse av brand och skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljön (se 8 kap. 4 § första stycket PBL). Innebörden av dessa regler preciseras i detaljerade krav i 3 kap. plan- och byggförordningen och i föreskrifter från Boverket. Kraven i 8 kap. 4 § plan- och bygglagen ska uppfyllas på så sätt att de uppfylls vid bl.a. ombyggnad och annan ändring av en byggnad än ombyggnad (8 kap. 5 § PBL).

Vissa av dessa krav är inte ändamålsenliga när det är fråga om ankomstboenden för personer som avser att ansöka om asyl eller uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. I stället är det lämpligt att kraven inte ställs högre än vad som gäller för ett s.k. tillfälligt anläggningsboende, jfr 1 kap. 3 b § och 3 kap. 27–29 §§ plan- och byggförordningen samt Boverkets föreskrifter och allmänna råd (2016:5) om anpassningar och avsteg för tillfälliga anläggningsboenden.

Det innebär att de tekniska egenskapskraven som innebär krav på skydd mot buller, energihushållning och värmeisolering, hushållning med vatten och avfall och bredbandsanslutning i plan- och bygglagen inte ska behöva uppfyllas fullt ut när det är fråga om ett ankomstboende för vissa utlänningar. Det gäller även motsvarande krav i plan- och byggförordningen och de föreskrifter som Boverket har meddelat i anslutning till dessa krav. Motsvarande bör även gälla i fråga om de s.k. utformningskraven, dvs. kraven att en byggnad ska vara lämplig för sitt ändamål, ha en god form-, färg- och materialverkan, och vara tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga (se 8 kap. 1 § PBL).

För åtgärder som ska vidtas inom eller i anslutning till ett område som är av riksintresse för totalförsvaret, bör det krävas ett skriftligt medgivande från den myndighet som har beslutat om riksintresseanspråket, dvs. från Försvarsmakten eller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. En sådan bestämmelse avser att förhindra att kommunen etablerar ankomstboenden på ett sätt som är olämpligt i förhållande till totalförsvarets intressen (jfr prop. 2016/17:195 s. 21).

Eftersom det är oklart hur situationen kommer att utvecklas över tid bör ett ankomstboende inte få finnas längre än till utgången av 2022. Vid behov kan regeringen senare förlänga denna tid, om det visar sig att behovet av boendena finns kvar. I sammanhanget bör noteras att föreskrifter om undantag endast får avse åtgärder som pågår under högst tre år (se 16 kap. 13 a § PBL). Dessutom kommer regeringen vid en eventuell förlängning behöva beakta att för åtgärder som är av helt tillfällig karaktär, t.ex. tältförläggningar eller sådana ankomstboenden som det nu är frågan om, bör varaktigheten av undantagen enligt förarbetena normalt

begränsas till väsentligt kortare tid än de tre år som lagtexten ger utrymme för (se prop. 2016/17:195 s. 16).

Bemyndiganden

Förordningen utgår från normgivningsbemyndigandena i 16 kap. 2, 8 och 13 a §§ plan- och bygglagen samt 8 kap. 7 § regeringsformen.

Bemyndigandet i 16 kap. 13 a § plan- och bygglagen innebär att regeringen får meddela föreskrifter om undantag från vissa bestämmelser i den lagen, förutsatt att tillströmningen av asylsökande har varit eller kan väntas bli särskilt omfattande och om det är nödvändigt för att boenden för asylsökande snabbt ska kunna anordnas.

Det är visserligen fortfarande oklart hur många som kan tänkas söka sig till Sverige på grund av invasionen av Ukraina. Likafullt framstår det som sannolikt att förutsättningarna inom kort kan vara av sådant slag att regeringen kommer att kunna meddela den föreslagna förordningen med stöd av bemyndigandet.

Undantagen påverkar inte räckvidden av annan lagstiftning

I sammanhanget bör erinras om att föreskrifter om undantag från bestämmelserna i plan- och bygglagen inte har någon betydelse i förhållande till krav som följer av andra regler. Sådana krav kan ha betydelse för hur ankomstboenden kan etableras.

Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor gäller även för tillfälligt nyttjande av byggnader som ankomstboenden. Lagen medger en helhetssyn på brandskyddet, som består av både byggnadstekniskt brandskydd och organisatoriska lösningar. Det bör vara möjligt för kommunen att i enlighet med lagen om skydd mot olyckor skapa ett skäligt brandskydd i den nu aktuella situationen.

Även i arbetsmiljölagen (1977:1160) finns bestämmelser som påverkar hur byggnader kan användas. Bland annat ska arbetsmiljön vara tillfredsställande med hänsyn till arbetets natur (2 kap. 1 §). Arbetslokaler ska vara så utformade och inredda att de är lämpliga från arbetsmiljösynpunkt. Vidare ska de arbetshygieniska förhållandena när det gäller luft, ljud, ljus, vibrationer och liknande vara tillfredsställande (se 2 kap. 3 och 4 §§).

7 Det behöver bli enklare att etablera enkla förläggningar för vissa utlänningar

Förslag: Det ska varken krävas bygglov eller en anmälan för att en statlig myndighet ska kunna anordna en enkel förläggning för vissa utlänningar under en begränsad tid. För att omfattas av undantaget från kraven på lov och anmälan ska platsen där åtgärden har vidtagits återställas senast vid utgången av 2022. En statlig myndighet som vill etablera en förläggning ska så snart som möjligt underrätta byggnadsnämnden om detta.

En förläggning ska omfattas av samma undantag från krav på

22 utformning och tekniska egenskaper som i dag gäller för tillfälliga

anläggningsboenden. Förläggningen ska dessutom kunna anordnas i strid med en detaljplan eller områdesbestämmelser.

Skälen för förslaget

Behovet av förläggningar kan vara svårt att förutse

Som nämnts i avsnitt 5 har Migrationsverket huvudansvaret för mottagandet av asylsökande och fördrivna personer som har rätt till uppehållstillstånd med tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet. För detta ändamål ska Migrationsverket driva förläggningar (se 2 § första stycket LMA). Migrationsverket kan även uppdra åt andra att driva sådana förläggningar. Asylsökande och de personer som har rätt till uppehållstillstånd med tillfälligt skydd ska erbjudas plats på en förläggning, men asylsökande har även möjlighet att bosätta sig i ett eget boende.

När ett stort antal människor nu söker sig till Sverige på grund av Rysslands invasion av Ukraina ökar behovet av boendeplatser kraftigt. För att behovet av boendeplatser ska kunna tillgodoses har regeringen beslutat att Migrationsverket ska låta uppföra och förvalta tillfälliga boenden, exempelvis i form av tält eller baracker.

Det krävs vanligtvis bygglov för att uppföra, flytta, bygga till eller helt eller delvis ta i anspråk en byggnad för ett väsentligen annat ändamål än det som byggnaden senast har använts för (jfr 9 kap. 2 § första stycket PBL). Bygglovspliktens räckvidd när det gäller små och enkla konstruktioner är delvis svårbedömd. Definitionen av byggnad förutsätter visserligen att det ska vara fråga om en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som är varaktigt placerad på mark (jfr 1 kap. 4 § PBL), men i praxis har även tältkonstruktioner i vissa fall bedömts utgöra byggnader (ett exempel finns i Mark- och miljööverdomstolens dom den 24 september 2015 i mål nr P 4488-15). Även byggbaracker som ställts upp på en plats under en begränsad tid har i praxis ansetts utgöra byggnader som kräver bygglov (se Mark- och miljööverdomstolens dom den 2 juni 2015 i mål nr P 3850-15). Det kan således inte uteslutas att även anordnandet av tillfälliga boenden i form av tält och baracker åtminstone delvis omfattar åtgärder som kräver bygglov enligt bestämmelserna i planoch bygglagen.

Kraven på bygglov medför att etableringen av sådana boenden tar längre tid än vad som är lämpligt i en situation där det finns ett stort behov av att snabbt etablera ytterligare boendeplatser.

Det bör inte krävas bygglov eller marklov för att anordna en enkel

förläggning för vissa utlänningar

För att göra det lättare att snabbt utöka antalet boendeplatser bör inte det krävas bygglov eller marklov för att anordna enkla förläggningar för vissa utlänningar. Av det skälet föreslås i denna promemoria en förordning att det ska varken ska krävas bygglov eller en anmälan när en statlig myndighet anordnar en sådan förläggning.

Avsikten med att underlätta etableringen av enkla förläggningar är att snabbt etablera en övergångslösning under den tid det tar för Migrationsverket att bygga upp kapaciteten av ordinarie anläggningsboenden.

Avsikten är således inte att den som erbjuds en plats på en enkel förläggning för vissa utlänningar ska behöva vistas där under någon längre tid.

De enkla förläggningar som möjliggörs genom förordningen kan förväntas tillkomma på ett litet antal platser i landet under en begränsad tid. För att begränsa risken för skador eller olägenheter i förhållande till andra intressen som bestämmelserna i plan- och bygglagen syftar till att skydda och främja, bör undantagen enbart gälla om en statlig myndighet är byggherre och om boendet etableras på mark som ägs av staten.

I likhet med vad som föreslås gälla för kommunala ankomstboenden i avsnitt 6 bör bestämmelserna att det inte ska krävas bygglov eller marklov för att anordna sådana förläggningar bör utformas med utgångspunkt i bestämmelserna i covid-förordningen, dvs. förordningen (2020:254) om undantag från plan- och byggregler för tillfälliga vårdbyggnader till följd av sjukdomen covid-19. I likhet med vad som gäller för tillfälliga vårdbyggnader enligt covid-förordningen bör det vara möjligt att etablera enkla förläggningar för vissa utlänningar genom ny- och tillbyggnad. Sådana förläggningar bör kunna anordnas i strid med bestämmelserna i en detaljplan eller områdesbestämmelser.

Som huvudregel gäller att ett byggnadsverk ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i vissa avseenden, exempelvis bärförmåga, stadga och beständighet, säkerhet i händelse av brand och skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljön (se 8 kap. 4 § första stycket PBL). Innebörden av dessa regler preciseras i detaljerade krav i 3 kap. plan- och byggförordningen och i föreskrifter från Boverket. Kraven i 8 kap. 4 § planoch bygglagen ska uppfyllas på så sätt att de uppfylls vid bl.a. ombyggnad och annan ändring av en byggnad än ombyggnad (8 kap. 5 § PBL).

Vissa av dessa krav är inte ändamålsenliga när det är fråga om enkla förläggningar för vissa utlänningar. I likhet med vad som föreslås gälla för kommunala ankomstboenden i avsnitt 6 det lämpligt att kraven inte ställs högre än vad som gäller för ett s.k. tillfälligt anläggningsboende, jfr 1 kap. 3 b § och 3 kap. 27–29 §§ plan- och byggförordningen samt Boverkets föreskrifter och allmänna råd (2016:5) om anpassningar och avsteg för tillfälliga anläggningsboenden. Det innebär att de tekniska egenskapskraven som innebär krav på skydd mot buller, energihushållning och värmeisolering, hushållning med vatten och avfall och bredbandsanslutning i plan- och bygglagen inte ska behöva uppfyllas fullt ut när det är fråga om en enkel förläggning för vissa utlänningar. Det gäller även motsvarande krav i plan- och byggförordningen och de föreskrifter som Boverket har meddelat i anslutning till dessa krav. Motsvarande bör även gälla i fråga om de s.k. utformningskraven, dvs. kraven att en byggnad ska vara lämplig för sitt ändamål, ha en god form-, färg- och materialverkan, och vara tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga (se 8 kap. 1 § PBL).

På motsvarande sätt som för kommunala ankomstboenden bör det krävas ett skriftligt medgivande från den myndighet som har beslutat om ett riksintresseanspråk inom eller i anslutning till ett område som är av riksintresse för totalförsvaret, dvs. från Försvarsmakten eller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. En sådan bestämmelse avser att förhindra att en statlig myndighet etablerar förläggningar på ett sätt som är olämpligt i förhållande till totalförsvarets intressen (jfr prop. 2016/17:195 24 s. 21).

Bemyndigandet medger endast föreskrifter om undantag som avser åtgärder som pågår under högst tre år. Regeringen kommer dessutom att behöva beakta att för åtgärder som är av helt tillfällig karaktär, bl.a. för sådana tältförläggningar som det nu är frågan om, bör varaktigheten av undantagen enligt förarbetena normalt begränsas till väsentligt kortare tid än de tre år som lagtexten ger utrymme för (se prop. 2016/17:195 s. 16). Mot den bakgrunden är det lämpligt att undantagen initialt inte gäller längre än till utgången av 2022.

Bemyndiganden

Den föreslagna förordningen bygger på normgivningsbemyndigandena i 16 kap. 2, 8 och 13 a §§ plan- och bygglagen samt 8 kap. 7 § regeringsformen.

Undantagen påverkar inte räckvidden av annan lagstiftning

Som framhållits i avsnitt 6 har föreskrifter om undantag från bestämmelserna i plan- och bygglagen inte någon betydelse i förhållande till krav som följer av annan lagstiftning. Sådana krav kan således ha betydelse för hur enkla förläggningar för vissa utlänningar kan etableras.

Enligt ordningslagen (1993:1617) får en offentlig plats inom detaljplanelagt område inte utan tillstånd av Polismyndigheten användas på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget (3 kap. 1 §). Kravet på tillstånd kan t.ex. omfatta utplacering av containrar eller tält på en offentlig plats. Med uttrycket offentlig plats avses bl.a. gator, vägar, torg, parker och andra platser som i en detaljplan redovisas som allmän plats och som har upplåtits för sitt ändamål och andra landområden som stadigvarande används för allmän trafik (1 kap. 2 §). Tillstånd behövs dock inte, om platsen tas i anspråk endast tillfälligt och i obetydlig omfattning och utan att inkräkta på någon annans tillstånd (3 kap. 1 §).

I miljöbalken finns flera bestämmelser som kan ha betydelse för hur byggnader får placeras. Exempelvis finns i de allmänna hänsynsreglerna krav på att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön (2 kap. 3 §). Vidare ska, för en verksamhet eller en åtgärd som tar i anspråk ett mark- eller vattenområde, väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön (2 kap. 6 §). Det finns även krav på att en verksamhet eller en åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt någon annan bestämmelse i balken ska anmälas för samråd hos tillsynsmyndigheten (länsstyrelsen), om verksamheten eller åtgärden kan komma att väsentligt ändra naturmiljön (12 kap. 6 §).

Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor kommer även gälla enkla förläggningar för vissa utlänningar. Lagen medger en helhetssyn på brandskyddet, som består av både byggnadstekniskt brandskydd och organisatoriska lösningar. Det bedöms vara möjligt att i enlighet med lagen om

skydd mot olyckor skapa ett skäligt brandskydd även när det är fråga om etableringen av enkla förläggningar för vissa utlänningar.

Även i arbetsmiljölagen (1977:1160) finns bestämmelser som påverkar hur byggnader kan utformas och placeras. Bland annat ska arbetsmiljön vara tillfredsställande med hänsyn till arbetets natur (2 kap. 1 §). Arbetslokaler ska vara så utformade och inredda att de är lämpliga från arbetsmiljösynpunkt. Vidare ska de arbetshygieniska förhållandena när det gäller luft, ljud, ljus, vibrationer och liknande vara tillfredsställande (se 2 kap. 3 och 4 §§).

Föreskrifter om undantag från plan- och bygglagen ska alltså inte påverka tillämpningen av ordningslagen, miljöbalken, lagen om skydd mot olyckor och arbetsmiljölagen.

8 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Förslag: Lagändringen ska träda i kraft den 15 april 2022. Föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet ska få avse tid från och med den 15 mars 2022.

Förordningarna om undantag från plan och byggregelverket ska träda i kraft den 1 april 2022.

Förslagen om ändring i förordningarna ska träda i kraft den 22 april 2022.

Skälen för förslaget: Lagändringen bör träda i kraft så snart som möjligt. Detta bedöms vara den 15 april 2022.

Arbetet med att etablera ankomstboenden och enkla förläggningar har redan påbörjats i landet. Det kan inte heller uteslutas att fler boenden kan behöva etableras innan bemyndigandet träder i kraft. För att inte i onödan fördröja tillkomsten av ytterligare boenden är det önskvärt att dessa kan komma till stånd utan den fördröjning som en bygglovsprövning skulle kunna medföra. Mot den bakgrunden är det angeläget att föreskrifterna kan ges en retroaktiv verkan och alltså tillämpas för tid före ikraftträdandet.

Möjligheten att ge föreskrifterna retroaktiv verkan är även lämpligt för att t.ex. undvika situationer där en byggnadsnämnd skulle bli skyldig att ingripa med anledning av redan vidtagna lovpliktiga åtgärder (jfr 11 kap. 5 § PBL). Med hänsyn till den nuvarande situationen i landet bör de föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet även kunna få avse tid fr.o.m. den 15 mars 2022.

Det kan noteras att en bestämmelse med motsvarande retroaktiva verkan infördes i samband med att bemyndigandena i 16 kap. 13 och 13 b §§ plan- och bygglagen infördes (se prop. 2004/05:106 s. 11 och 2019/20:152 s. 19).

Initialt kommer förordningarna enbart att göra det möjligt att etablera kommunala ankomstboenden för personer som avser att ansöka om asyl och enkla förläggningar för asylsökande, eftersom regeringens bemyndigande i plan- och bygglagen endast avser föreskrifter om undantag som är

nödvändiga för att boenden för asylsökande snabbt ska kunna anordnas. Förordningar med sådant innehåll, enligt förslagen i avsnitt 2.2 och 2.3, bör beslutas och träda i kraft så snart som möjligt. Det bedöms vara den 1 april 2022. Förordningen bör dock få tillämpas även på åtgärder som har påbörjats före ikraftträdandet, dock tidigast den 15 mars 2022.

Förutsatt att riksdagen beslutar i enlighet med den föreslagna ändringen i plan- och bygglagen bör tillämpningsområdet för förordningarna utökas till att även avse boenden för sådana utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet. Utökningen av tillämpningsområdet bör träda i kraft skyndsamt efter ett eventuellt beslut från riksdagen. Det bedöms preliminärt kunna vara den 22 april 2022. Även dessa bestämmelser bör få tillämpas på åtgärder som har påbörjats före ikraftträdandet, dock tidigast den 15 mars 2022.

9 Konsekvenser

9.1 Övergripande om konsekvensbeskrivningen

En beskrivning av problemet och vad man vill uppnå

Invasionen av Ukraina innebär att ett stort antal personer är på flykt i Europa. Hur många av dessa som kommer att söka sig till Sverige är för närvarande okänt, men risken är stor att de boenden som Migrationsverket förfogar över inte kommer att räcka till för att det ska vara möjligt att ge husrum till alla dessa personer.

Det bedöms inte vara möjligt att inom ramen för de ordinarie reglerna i plan- och bygglagen etablera nya boendeplatser i den takt som behövs mot bakgrund av hur snabbt situationen utvecklar sig. Det kommer även behövas provisoriska platser i form av tält och baracker för att det ska vara möjligt att tillfälligt ge tak över huvudet till dem som kommer hit, under den tid det tar att anordna nya reguljära anläggningsboenden.

Förslaget syftar till att underlätta etableringen av nya boendeplatser genom att tillfälligt införa undantag från de ordinarie kraven i plan- och byggreglerna. Genom att exempelvis undanta vissa tillfälliga boenden från kravet på bygglov, som vanligtvis gäller, kan den tid som vanligtvis åtgår för tillståndsprövningen helt elimineras. Etableringen underlättas även av att boendena kan undantas från vissa krav som vanligtvis gäller på byggnaders utformning och tekniska egenskaper.

En beskrivning av alternativa lösningar för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om regleringen inte kommer till stånd

Om regleringen inte kommer till stånd kommer boenden inte kunna etableras i den takt som behövs. Därigenom kommer Migrationsverket inte kunna erbjuda boenden i den omfattning som bedöms vara nödvändig. Därigenom får de personer som sökt sig till Sverige försöka ordna sitt eget

boende. En del kommer sannolikt att kunna göra det, exempelvis genom att ta in på hotell eller vandrarhem eller genom att bosätta sig hos släkt och vänner. Andra kommer förmodligen inte kunna ordna ett eget boende och därmed tvingas bo utomhus. Det kan leda till otrygghet, inte bara för de personer som berörs direkt, utan även för närboende som kan uppleva att situationen blir otrygg när personer tvingas sova utomhus utan tillgång till toalett och andra grundläggande bostadsfunktioner. Det kan även leda till konflikter om människor i stort behov av hjälp inte får någon sådan.

Om Migrationsverket inte kan fullgöra sitt ansvar, skjuts problemet i viss mån över på kommunen. Utifrån erfarenheterna från flyktingsituationen 2015 kan det även finnas en risk att det uppstår situationer när kommunerna i praktiken väljer att bortse från plan- och byggreglerna, t.ex. genom att anordna tillfälliga boenden utan att först ansöka om bygglov.

Om bemyndigandet i 16 kap. 13 a § plan- och bygglagen inte utvidgas till att även omfatta fördrivna personer som har rätt till uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, kommer regeringen endast kunna meddela föreskrifter om undantag för att boenden för asylsökande snabbt ska kunna anordnas. Därigenom kommer de föreskrifter som regeringen avser att meddela i praktiken endast kunna underlätta etableringen av boenden för en relativt liten del av dem som nu söker sig till Sverige. Det hänger samman med att det nuvarande bemyndigandet inte gör det möjligt att meddela föreskrifter om undantag för att etablera boenden för personer som har fått uppehållstillstånd (se prop. 2016/17:195 s. 29). Eftersom kommissionen har aktiverat det s.k. massflyktsdirektivet kommer personerna från Ukraina som utgångspunkt att ges uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. Dessa personer kommer därför som utgångspunkt inte att vara asylsökande.

En alternativ lösning kan vara att med tvång eller på frivillig grund etablera boenden inom ramen för de ordinarie reglerna. Det bedöms dock ta för lång tid och bedöms inte vara ett realistiskt alternativ i den nu aktuella situationen.

Uppgifter om vilka som berörs av regleringen

Regleringen berör framför allt regeringen, Migrationsverket, kommunerna och de personer som söker en fristad i Sverige. I viss mån berörs även grannar och andra enskilda i närheten av de platser där tillfälliga boenden kommer att etableras.

En bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutningen till EU

Den föreslagna regleringen bedöms vara nödvändig för att Sverige ska kunna fullgöra de skyldigheter som följer av EU-rätten. Regleringen bedöms inte gå utöver de skyldigheter som följer av anslutningen till EU.

Behov av särskilda hänsyn när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser

För att uppnå syftet med regleringen behöver ikraftträdandet ske så snart som möjligt. Av det skälet föreslås att regleringen ska vara retroaktiv, så att de föreslagna undantagen även ska tillämpas på åtgärder som har påbörjats före ikraftträdandet, dock tidigast den 15 mars 2022.

Eftersom den föreslagna regleringen innebär avsteg och undantag från de ordinarie plan- och byggreglerna är det lämpligt att Boverket informerar om undantagen på sin webbplats PBL kunskapsbanken. Boverket har redan i dag i uppdrag att ge råd och stöd om tillämpningen av plan- och bygglagen (se 8 kap. 19 § första stycket PBF). Information om de föreslagna undantagen på förordningsnivå bör även spridas direkt till kommunerna för att underlätta deras arbete.

Det bedöms inte vara nödvändigt att särskilt informera allmänheten om den föreslagna regleringen.

9.2 Konsekvenser för staten

Förslaget att utvidga bemyndigandet i 16 kap. 13 a § plan- och bygglagen till att även omfatta fördrivna personer som har rätt till uppehållstillstånd med tillfälligt skydd innebär att det blir lättare för statliga myndigheter att etablera tillfälliga boenden för personer som har fått tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet. Förslaget påverkar i första hand Migrationsverket, som ansvarar för att tillhandahålla boenden, och de myndigheter som i praktiken kan komma att delta i arbetet med att etablera boendena, bl.a. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Fortifikationsverket och länsstyrelserna. Med stöd av bemyndigandet kan regeringen meddela föreskrifter om undantag som innebär att myndigheterna slipper söka bygglov, marklov och rivningslov för att tillfälliga boenden ska kunna etableras. Föreskrifterna kan även innebära undantag från de ordinarie kraven i planoch bygglagen som innebär att hänsyn vanligtvis ska tas till vissa allmänna intressen vid lokalisering av bebyggelse. Föreskrifterna kan även medge undantag från kraven på tomter, allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader i 8 kap. 9–12 §§ plan- och bygglagen och bestämmelserna om genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder i 10 kap. 2–4 §§ samma lag, däribland att byggnadsverk kan anordnas i strid med det som har bestämts i en detaljplan eller områdesbestämmelser.

I likhet med vad som gäller för det nuvarande bemyndigandet, som gör det möjligt för regeringen att meddela föreskrifter om undantag för att boenden för asylsökande snabbt ska kunna anordnas, ska sådana föreskrifter vara proportionella i förhållande till de intressen som de ordinarie bestämmelserna avser att skydda och främja. Föreskrifterna får dessutom endast avse åtgärder för ändring av byggnadsverk eller nybyggnad av enkla byggnadsverk och avse åtgärder som pågår under högst tre år.

Det föreslagna bemyndigandet leder till samma konsekvenser som det nuvarande bemyndigandet, med den skillnaden att boenden inte bara kan etableras för att inrymma asylsökande utan även för dem som åtnjuter tillfälligt skydd enligt bestämmelserna i 21 kap. utlänningslagen. Konsekvenserna blir därmed i praktiken densamma som de beskrivs i den pro- 29

position som ligger till grund för det nuvarande bemyndigandet. Det innebär att de konsekvenser som kan uppstå för staten hänger samman med hur regeringen använder bemyndigandet och att de avvikande föreskrifter som kan komma att meddelas kan förväntas innebära att processuella och materiella krav i plan- och bygglagen begränsas (se prop. 2016/17:195 s. 23). Färre processuella och materiella krav kan i viss mån bidra till att det blir svårare för statliga myndigheter att bevaka sina intressen.

De bestämmelser som föreslås i förordningen om enkla förläggningar för vissa utlänningar gör det lättare för bl.a. Migrationsverket att fullgöra sitt ansvar att tillhandahålla boenden för asylsökande och personer som har beviljas tillfälligt skydd enligt 21 kap. utlänningslagen, framför allt genom att myndigheten inte behöver söka bygglov och genom att vissa krav på utformning och tekniska egenskaper inte behöver uppfyllas. Därigenom ökar förutsättningarna för att Migrationsverket kan fullgöra sitt ansvar om tillströmningen av utlänningar blir stor.

Undantagen i förordningen innebär att det i viss mån kan bli svårare för andra statliga myndigheter att bevaka sina intressen. Exempelvis kan kraven på bygglov m.m. ha betydelse för att statliga myndigheter ska få kännedom om en åtgärd och därmed möjlighet att lämna upplysningar kring sådana förhållanden som kan ha betydelse för bedömningen av huruvida en viss åtgärd är lämplig eller inte i förhållande till vissa statliga verksamheter. Det kan också bli svårare för t.ex. länsstyrelsen att överblicka utvecklingen i länet om kravet på bygglov begränsas (jfr 11 kap. 12 § PBL). Av ett uppdrag som regeringen har gett till Migrationsverket framgår dock att myndigheten ska samråda med länsstyrelsen om behovet av tillfälliga boenden och andra frågor som rör uppförandet av boendena (Ju2022/00000). Därigenom ges länsstyrelsen möjlighet att uppmärksamma Migrationsverket på olämpliga etableringar, innan eventuella skador uppstår.

Risken för skador på andra statliga intressen begränsas av att undantagen endast ska omfatta åtgärder på statlig mark. Därmed ges den myndighet som äger fastigheten möjlighet att uppmärksamma Migrationsverket på hänsyn som behöver tas vid etableringen för att skador inte ska tas.

För att undvika skador på områden av riksintresse för totalförsvaret finns det i den föreslagna förordningen ett krav på att det för åtgärder som ska vidtas inom eller i anslutning till ett sådant område ska finnas ett skriftligt medgivande från den myndighet som har beslutat om riksintresseanspråket. Kravet bör leda till att det inte uppstår några skador på sådana områden.

De bestämmelser som föreslås i förordningen om kommunala ankomstboenden ger kommunerna bättre möjligheter att anordna tillfälliga boenden för dem som nu söker sig till Sverige. Det kan i viss utsträckning minska trycket på att Migrationsverket omedelbart måste ge husrum till alla dessa personer.

9.3 Konsekvenser för kommunerna

Den föreslagna utvidgningen av tillämpningsområdet för bemyndigandet i 16 kap. 13 a § plan- och bygglagen leder till samma konsekvenser som

det nuvarande bemyndigandet, med den skillnaden att boenden inte bara kommer att kunna etableras för att inrymma asylsökande utan även för dem som åtnjuter tillfälligt skydd enligt bestämmelserna i 21 kap. utlänningslagen. Konsekvenserna blir därmed i praktiken densamma som de beskrivs i den proposition som ligger till grund för det nuvarande bemyndigandet. De konsekvenser som kan uppstå för kommunerna till följd av lagändringen hänger samman med hur regeringen använder bemyndigandet (prop. 2016/17:195 s. 24). Bemyndigandet innebär bl.a. att vissa åtgärder helt kan komma att utföras utan byggnadsnämndens kontroll.

Ett bemyndigande av det slag som föreslås kan innebära begränsningar för den kommunala självstyrelsen. I 14 kap. 3 § regeringsformen slås fast att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. I en situation då det råder extraordinära förhållanden till följd av tillströmningen av personer som söker skydd är det mycket angeläget att samhället kan vidta de åtgärder som behövs för att göra det möjligt att snabbt kunna anordna boenden åt dessa. I förhållande till detta intresse bör den inskränkning i den kommunala självstyrelsen – som den föreslagna utvidgningen av tillämpningsområdet för bemyndigandet innebär – inte anses gå utöver vad som är nödvändigt.

De bestämmelser som föreslås i förordningen om enkla förläggningar för vissa utlänningar innebär att statliga myndigheter kommer att kunna etablera boenden för asylsökande och personer som har beviljas tillfälligt skydd enligt 21 kap. utlänningslagen utan bygglov. Det kan exempelvis handla om förläggningar i form av tält eller baracker. Konsekvenserna för kommunens del begränsas av att undantagen enbart omfattar boenden som etableras på statlig mark. Undantagen föreslås endast gälla året ut och inriktningen är att sådana enkla förläggningar ska användas om det blir nödvändigt under den tid det tar att bygga upp Migrationsverkets kapacitet av reguljära anläggningsboenden.

Den omständigheten att åtgärderna är begränsade i tiden kan innebära att det i vissa fall uppstår ett behov av kommunal tillsyn i framtiden, om byggnadsverket inte avvecklas på det sätt som förutsätts i bemyndigandet. Det kan i sin tur medföra ökat arbete och därmed ökade kostnader för byggnadsnämnden, som dock ska ta ut byggsanktionsavgift för överträdelser. Det är dock osannolikt att staten inte skulle avveckla de boenden som omfattas av förordningen, inom den tid som undantagen gäller.

De bestämmelser som föreslås i förordningen om kommunala ankomstboenden ger kommunerna bättre möjligheter att anordna tillfälliga boenden för dem som söker sig till Sverige, exempelvis i en idrottshall eller i en skola. Det gör det lättare för kommunen att utan föregående bygglovsprövning tillfälligt inhysa personer i byggnader som normalt används för något annat ändamål, innan individerna kan överflyttas till något av Migrationsverkets boenden. Att förordningen även innehåller undantag från vissa de ordinarie kraven på utformning och tekniska egenskaper underlättar kommunernas mottagning.

9.4 Konsekvenser för företag

Den föreslagna utvidgningen av tillämpningsområdet för bemyndigandet i 16 kap. 13 a § plan- och bygglagen leder till samma konsekvenser för företag som det nuvarande bemyndigandet, med den skillnaden att boenden inte bara kommer att kunna etableras för att inrymma asylsökande utan även för dem som åtnjuter tillfälligt skydd enligt bestämmelserna i 21 kap. utlänningslagen. Konsekvenserna blir därmed i praktiken densamma som de som beskrivs i den proposition som ligger till grund för det nuvarande bemyndigandet. De konsekvenser som kan uppstå för företag till följd av lagändringen hänger således samman med hur regeringen använder bemyndigandet (prop. 2016/17:195 s. 25). Bemyndigandet innebär bl.a. att vissa åtgärder helt kan komma att utföras utan föregående bygglovsprövning.

Med stöd av de föreslagna förordningarna kommer tillfälliga boenden kunna etableras i anslutning till platser där företag bedriver sin verksamhet. Det kan inte uteslutas att föreskrifterna kan medföra begränsade olägenheter för dessa företag, exempelvis om trafiksituationen förändras i anslutning till ett ankomstboende eller en enkel förläggning för vissa utlänningar. Dessa olägenheter bör emellertid vara av övergående natur, i synnerhet som undantagen endast föreslås gälla under 2022.

9.5 Konsekvenser för enskilda

Den föreslagna utvidgningen av tillämpningsområdet för bemyndigandet i 16 kap. 13 a § plan- och bygglagen leder till samma konsekvenser för enskilda som det nuvarande bemyndigandet, med den skillnaden att boenden inte bara kommer att kunna etableras för att inrymma asylsökande utan även för dem som åtnjuter tillfälligt skydd enligt bestämmelserna i 21 kap. utlänningslagen. Konsekvenserna blir därmed i praktiken desamma som de som beskrivs i den proposition som ligger till grund för det nuvarande bemyndigandet. De konsekvenser som kan uppstå för enskilda till följd av lagändringen hänger således samman med hur regeringen använder bemyndigandet (prop. 2016/17:195 s. 25).

Lagändringen kan förväntas gynna dem som nu flyr från Ukraina, eftersom de åtnjuter tillfälligt skydd enligt bestämmelserna i 21 kap. utlänningslagen. De föreskrifter som regeringen kan meddela med stöd av det föreslagna bemyndigandet kommer att få störst betydelse för dem som omfattas av dessa bestämmelser, däribland barn och unga. Genom att bemyndigandet kan användas för att underlätta etableringen av tillfälliga boenden för dem som omfattas av dessa bestämmelser, ökar möjligheterna för att dessa kan ges tak över huvudet under tiden som kapaciteten i Migrationsverkets ordinarie boenden byggs ut. De avsedda föreskrifterna innebär alltså bättre förutsättningar för att sådana personer kan inrymmas i ett boende, samtidigt som ändringarna medför att sådana boenden som etableras kan komma att utföras med något lägre standard än om ändringarna inte hade genomförts. Att inte genomföra förslaget kan å andra sidan leda till att det blir svårt att tillgodose behovet av boenden och att boenden i högre grad kan behöva ordnas på ett mindre ändamålsenligt sätt. Det

alternativet kan även leda till att det i vissa fall inte kommer att vara möjligt att tillgodose behovet av boenden i den omfattning som krävs.

Enskilda kan i begränsad utsträckning beröras i egenskap av grannar osv. genom att nya boenden i vissa fall kommer att kunna etableras i byggnader och på platser som annars inte hade ansetts vara möjliga för en sådan etablering. Om en föreskrift meddelas som innebär att en åtgärd undantas från kravet på bygglov, kan enskilda drabbas av rättsförluster, genom att det då inte fattas något beslut som kan överklagas. Möjligheten att använda bemyndigandet på ett sådant sätt begränsas dock av såväl kravet på proportionalitet som att samhället behöver ha kontroll över nya anläggningsboenden. Av det skälet är det inte troligt att kravet på bygglov för åtgärder som kan påverka omgivningen mer än i begränsad omfattning kommer att tas bort.

Beroende på hur regeringen väljer att utforma eventuella föreskrifter kan det inte uteslutas att föreskrifterna kan medföra negativa konsekvenser för enskilda. Eventuella undantag i fråga om krav på bygglov påverkar enskildas möjligheter att få etableringen prövad av länsstyrelsen eller i domstol. Konsekvenserna begränsas dock av att bemyndigandet innebär att regeringen enbart kan meddela föreskrifter som avser tidsbegränsade undantag.

Bemyndigandet möjliggör undantag från kravet att det på tomten eller i närheten av den ska finnas tillräckligt stor friyta som är lämplig för lek och utevistelse när det är frågan om obebyggda tomter som ska bebyggas med en eller flera bostäder eller lokaler för fritidshem, förskola, skola eller annan jämförlig verksamhet (8 kap. 9 § PBL). Bemyndigandet skulle även kunna användas på ett sätt som innebär ökade risker för barn, t.ex. genom att nya boenden kan anordnas i närheten av gator och vägar eller i andra lägen som kan innebära en förhöjd risk för lekande barn. Eventuella risker för barn begränsas av att regeringens föreskrifter behöver utformas med hänsyn till barnkonventionen, som bl.a. anger att barnets bästa ska beaktas.

Det som utgör en tillfällig bostad för en asylsökande kan samtidigt utgöra en stadigvarande arbetsplats för arbetstagare. För dessa gäller att byggnaden måste kunna erbjuda en arbetsplats som uppfyller de regler som läggs fast i arbetsmiljölagen (1977:1160). Föreskrifter om undantag enligt plan- och bygglagen medför inga sänkta krav enligt arbetsmiljölagen.

I linje med vad som nu har sagts innebär de föreslagna förordningarna dels fördelar för dem som åtnjuter tillfälligt skydd enligt bestämmelserna i 21 kap. utlänningslagen, dels en viss risk för att närboende kommer att uppleva att de påverkas negativt till följd av de boenden som etableringen möjliggör.

Dessa olägenheter bör emellertid vara av övergående natur, i synnerhet som undantagen endast föreslås gälla under 2022.

9.6 Konsekvenser för miljön och människors hälsa

Den föreslagna utvidgningen av tillämpningsområdet för bemyndigandet i 16 kap. 13 a § plan- och bygglagen leder till samma konsekvenser för miljön och människors hälsa som det nuvarande bemyndigandet, med den

skillnaden att boenden inte bara kommer att kunna etableras för att inrymma asylsökande utan även för dem som åtnjuter tillfälligt skydd enligt bestämmelserna i 21 kap. utlänningslagen. Konsekvenserna blir därmed i praktiken desamma som de som beskrivs i den proposition som ligger till grund för det nuvarande bemyndigandet. De konsekvenser som kan uppstå för enskilda till följd av lagändringen hänger således samman med hur regeringen använder bemyndigandet (prop. 2016/17:195 s. 27).

Författningsförslaget innebär bl.a. att regeringen ska kunna meddela föreskrifter som innebär undantag från kraven på tomter, allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader enligt 8 kap. plan- och bygglagen. Även vissa bestämmelser om allmänna intressen i 2 kap. planoch bygglagen har betydelse för att bebyggelsen ska vara lämpligt utformad i förhållande till bl.a. hälso- och säkerhetsaspekter. Bland annat finns bestämmelser som anger att bebyggelse och byggnadsverk ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till människors hälsa och säkerhet, jord-, berg- och vattenförhållandena, möjligheterna att förebygga bullerstörningar, och risken för olyckor, översvämning och erosion. Om lovplikten för ett boende tas bort, kan det medföra att byggnaderna blir olämpligt utformade i förhållande till dessa allmänna intressen. Kravet på att föreskrifterna ska vara proportionella innebär emellertid att det inte bör kunna komma i fråga att regeringen meddelar föreskrifter som innebär att nybyggnad kan utföras på ett sätt som medför oacceptabla risker för människors hälsa, säkerhet eller miljön.

Förslaget kan dock medföra begränsade risker för människors hälsa om föreskrifterna medför att nya byggnader etableras i olämpliga lägen, t.ex. i förhållande till risken för mark- eller luftföroreningar. Det kan samtidigt noteras att byggnadsnämnden redan enligt gällande rätt kan medge sådana undantag i de fall som boendet tillkommer med stöd av ett tidsbegränsat bygglov (9 kap. 33 § första stycket PBL).

De olägenheter som skulle kunna uppstå för den enskilde till följd av olämpliga undantag i förhållande till krav i PBL som avser att ge ett grundläggande skydd i förhållande till hälsa och säkerhet begränsas av att även miljöbalken och förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd innehåller bestämmelser som syftar till att skydda människors hälsa och miljön. Att boenden för vissa utlänningar utgör ett tillfälligt boende utesluter inte att miljö- och hälsoskyddsnämnden kan komma att ingripa med förelägganden och förbud till följd av t.ex. bestämmelserna i 33 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd om det finns anledning att tro att det kan uppstå olägenheter för människors hälsa.

Riskerna för människors hälsa begränsas även av att den enskilde enbart kommer att vistas i ett sådant boende som tillkommer med stöd av föreskrifter som innebär undantag i förhållande till de ordinarie kraven i plan- och bygglagen under en begränsad period.

Riskerna för negativa konsekvenser för miljön begränsas även av annan lagstiftning, exempelvis kraven i miljöbalken. Även om regeringen exempelvis skulle begränsa kraven på att en byggnad ska placeras och utformas med hänsyn till förekommande natur- och kulturvärden kommer bestämmelserna i miljöbalken att förhindra eller begränsa de negativa konsekvenserna av en sådan ändring. De bestämmelser i miljöbalken som nu avses gäller bl.a. hushållningsbestämmelserna i 3 kap. och bestämmel- 34 serna om områdesskydd i 7 kap. I miljöbalken finns även bestämmelser

som anger att om en verksamhet eller en åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i balken kan komma att väsentligt ändra naturmiljön, ska verksamheten eller åtgärden anmälas för samråd hos den myndighet som utövar tillsynen (12 kap. 6 § miljöbalken). De förslag som lämnas i denna promemoria påverkar inte heller möjligheten att utöva tillsyn med stöd av miljöbalken, exempelvis när det gäller miljökvalitetsnormer.

Även om det föreslagna bemyndigandet öppnar upp för omfattande avvikelser i förhållande till bestämmelserna i plan- och bygglagen kommer regeringens handlingsutrymme i vissa avseenden att begränsas av EUrätten. Bland annat finns krav på att vissa åtgärder som kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska miljöbedömas.

Eftersom konsekvenserna hänger samman med hur regeringen utformar eventuella föreskrifter är det inte möjligt att fullt ut bedöma vilka konsekvenser som kan komma att uppstå för miljön till följd av lagändringen.

De bestämmelser som föreslås i förordningen om kommunala ankomstboenden gör det lättare för kommunen att anordna tillfälliga boenden för dem som söker sig till Sverige, exempelvis i en idrottshall eller i en skola. Enligt förslaget ska sådana boenden inte kräva bygglov. Konsekvenserna för miljön och människors hälsa begränsas dels av att bemyndigandet endast gäller befintliga byggnader som tas i anspråk, dels att undantagen enbart föreslås gälla under en begränsad tid.

När många människor samlas på en och samma plats innebär det en viss risk för spridning av smitta, i synnerhet som covid-19-pandemin ännu inte är över. Boenden kommer därför att behöva anordnas på ett sätt som begränsar risken för smittspridning.

De bestämmelser som föreslås i förordningen om enkla förläggningar för vissa utlänningar innebär att statliga myndigheter kommer att kunna etablera boenden för asylsökande och personer som har beviljas tillfälligt skydd enligt 21 kap. utlänningslagen. Det kan exempelvis handla om förläggningar i form av tält eller baracker. Inte heller sådana boenden ska enligt förslaget kräva bygglov. Konsekvenserna för miljön begränsas av att undantagen enbart omfattar boenden som etableras på statlig mark. I praktiken kommer det sannolikt handla om ett relativt litet antal boenden som anordnas på platser som är lämpliga från miljösynpunkt. Konsekvenserna för såväl miljön som människors hälsa begränsas av att undantagen endast föreslås gälla året ut och att inriktningen är att sådana enkla förläggningar endast ska användas om det blir nödvändigt under den tid det tar att bygga upp Migrationsverkets kapacitet av reguljära anläggningsboenden.

9.7 Övriga konsekvenser

Förslaget saknar betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män, för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen samt för den offentliga servicen.

10 Författningskommentar

10.1 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

16 kap. Bemyndiganden

13 a §

I paragrafen bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om undantag från vissa av plan- och bygglagens bestämmelser för att boenden för vissa utlänningar snabbt ska kunna anordnas.

Första stycket ändras på så sätt att sådana föreskrifter även ska få meddelas i fråga om personer som ansöker om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. En förutsättning för att regeringen ska få utnyttja bemyndigandet är att tillströmningen av sådana utlänningar har varit eller kan väntas bli särskilt omfattande.

Med uttrycket boende för sådana utlänningar avses detsamma som enligt tidigare förarbeten (se prop. 2016/17:195 s. 29), dvs. exempelvis tältförläggningar och tillfälliga anläggningsboenden (asylboenden). Även åtgärder som har ett nära samband med sådana boenden omfattas, t.ex. undervisningslokaler, personalutrymmen, parkeringsplatser och transformatorstationer som behövs för driften av boendena. Vidare omfattas t.ex. sådana upplag och stödmurar som kan behövas för att etablera boendena, liksom nödvändiga rivnings- och markberedningsarbeten och liknande åtgärder.

Med uttrycket sådana utlänningar avses personer som har ansökt om eller kan väntas ansöka om asyl eller uppehållstillstånd med tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 21 kap. 2–4 §§ utlänningslagen (2005:716). Den som inte längre omfattas av beslut om tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet tillhör inte längre den kategorin, med undantag för personer som deltar i ett program för att förbereda sig att återvända självmant och som därför fått sitt tillstånd förlängt i högst två år – s.k. uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd (jfr 21 kap. 2 och 6 §§ utlänningslagen). Boenden som inrättas särskilt för sådana utlänningar omfattas således inte av bemyndigandet.

Övervägandena finns i avsnitt 5.

10.2 Förslaget till förordning om undantag från plan- och byggregler för kommunala ankomstboenden för vissa utlänningar

Innehåll och definitioner

1 §

Paragrafen innehåller en upplysning om att förordningen innehåller undantag från vissa bestämmelser i plan- och bygglagen (2010:900) och plan- och byggförordningen (2011:338) för att ankomstboenden snabbt

ska kunna anordnas i en situation där tillströmningen av asylsökande har varit eller kan väntas bli särskilt omfattande.

Övervägandena finns i avsnitt 6.

2 §

Paragrafen innehåller en upplysning om att termer och uttryck i förordningen har samma betydelse som i plan- och bygglagen och plan- och byggförordningen.

Övervägandena finns i avsnitt 6.

3 §

Paragrafen innehåller en definition av uttrycket ankomstboende för vissa utlänningar. Med detta avses i förordningen ett sådant boende som kommunen med stöd av förordningen anordnar i en befintlig byggnad under en begränsad tid för att ta emot asylsökande innan de har hunnit registrera sina asylansökningar hos Migrationsverket. Definitionen innebär att det således förutsätts att kommunen ska vara huvudman för boendet för att de undantag som gäller enligt förordningen ska vara tillämpliga.

Övervägandena finns i avsnitt 6.

Undantag från kraven på bygglov

4 §

Paragrafen innehåller bestämmelser som innebär att det trots bestämmelserna i 9 kap. 2 § första stycket 3 a plan- och bygglagen inte krävs bygglov för annan ändring av en byggnad än tillbyggnad, om ändringen innebär att byggnaden helt eller delvis tas i anspråk eller inreds för ett ankomstboende för vissa utlänningar. Paragrafen innebär inget undantag från kravet på bygglov för sådana ankomstboenden som tillkommer genom ny- eller ombyggnad.

Att undantagen bara gäller om vissa förutsättningar är uppfyllda framgår av 5 och 6 §§.

Övervägandena finns i avsnitt 6.

Förutsättningar för att få tillämpa undantaget från kravet på lov

5 §

Paragrafen innebär att undantaget från kravet på bygglov i 4 § endast gäller om byggnadens utformning återställs och byggnadens användning återgår till den ursprungliga senast vid utgången av 2022.

Övervägandena finns i avsnitt 6.

6 §

Paragrafen innebär att undantaget från kravet på bygglov i 4 §, för åtgärder som ska vidtas inom eller i anslutning till ett område som är av riksintresse för totalförsvaret enligt 3 kap. 9 § andra stycket miljöbalken, endast gäller

om det finns ett skriftligt medgivande till åtgärden från den myndighet som har beslutat om ett riksintresseanspråk enligt 2 § andra stycket 12 förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden. Av hänvisningen till den s.k. hushållningsförordningen följer att det är Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap som inom sina ansvarsområden pekar ut de områden som respektive myndighet anser vara av riksintresse för totalförsvaret.

För att undantaget enligt 4 § ska gälla krävs det alltså ett skriftligt medgivande från antingen Försvarsmakten eller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, beroende på vilken myndighet det är som har beslutat om riksintresseanspråket.

Övervägandena finns i avsnitt 6.

Undantag från kraven på anmälan

7 §

Paragrafen innebär att det inte krävs någon anmälan enligt 6 kap. 5 § planoch byggförordningen i fråga om ankomstboenden för vissa utlänningar som har tillkommit med stöd av förordningen.

Krav på anmälan kan uppstå vid en ändring av en byggnad, t.ex. om ändringen innebär att byggnadens planlösning påverkas avsevärt (6 kap. 5 § första stycket 3 PBF). Så kan exempelvis bli fallet om det i en idrottshall sätts upp innerväggar för att skapa bättre förutsättningar för att byggnaden ska kunna användas som ett ankomstboende. I vissa fall kan den ändrade användningen i sig utlösa en anmälningsplikt utan att några egentliga byggnadsarbeten kommer till stånd, exempelvis om ett större antal människor vistas i en byggnad och därigenom påverkar brandskyddet i byggnaden (jfr 6 kap. 5 § första stycket 6 PBF).

Övervägandena finns i avsnitt 6.

Undantag från kraven på hänsyn till allmänna intressen

8 §

I första stycket finns bestämmelser som innebär att hänsyn som huvudregel inte behöver tas till bestämmelserna i 2 kap. 9 § plan- och bygglagen. Enligt den paragrafen får lokalisering, placering och utformning av byggnadsverk, skyltar och ljusanordningar enligt lagen inte ske så att den avsedda användningen eller byggnadsverket, skylten eller ljusanordningen kan medföra en sådan påverkan på bl.a. omgivningen som innebär betydande olägenheter i vissa avseenden. Första stycket innebär alltså att ett ankomstboende som huvudregel inte behöver utformas med hänsyn till kraven i den paragrafen.

Av andra stycket framgår dock att, trots undantaget i första stycket, lokalisering, placering och utformning enligt 2 kap. 9 § plan- och bygglagen inte får ske så att den avsedda användningen eller byggnadsverket, skylten eller ljusanordningen kan medföra en sådan påverkan på grundvattnet eller omgivningen i övrigt som innebär fara för människors hälsa och säkerhet. Det är således endast den del av 2 kap. 9 § plan- och bygglagen som förhindrar betydande olägenheter på annat sätt som

undantas enligt paragrafen. Det innebär alltså att byggnadsnämnden fortfarande kommer att kunna ingripa med förelägganden om ett ankomstboende för vissa utlänningar lokaliseras, placeras, utformas eller används på ett sätt som innebär fara för människors hälsa och säkerhet.

Övervägandena finns i avsnitt 6.

Undantag från utformnings- och egenskapskraven på byggnadsverk

9 §

Av första stycket framgår att ett ankomstboende inte behöver uppfylla kraven på skydd mot buller, energihushållning och värmeisolering, hushållning med vatten och avfall och bredbandsanslutning i 8 kap. 4 § första stycket 5, 6, 9 och 10 plan- och bygglagen, trots bestämmelserna i 8 kap. 5 § plan- och bygglagen som innebär att dessa krav som huvudregel ska uppfyllas vid bl.a. ombyggnad och annan ändring av en byggnad än ombyggnad. Innebörden av kraven i 8 kap. 4 § plan- och bygglagen preciseras i 3 kap. plan- och byggförordningen och i föreskrifter från Boverket.

Av andra stycket framgår att ett ankomstboende för vissa utlänningar inte heller behöver vara försett med en hiss eller annan lyftanordning på det sätt som anges i plan- och byggförordningen.

Övervägandena finns i avsnitt 6.

10 §

Av första stycket följer att när det är fråga om ett ankomstboende får avsteg från kraven i 8 kap. 1 § 1 och 2 och 4 § första stycket 2–4 och 7 plan- och bygglagen och 3 kap. 7–10 och 16 §§ plan- och byggförordningen samt de föreskrifter som Boverket har meddelat i anslutning till de paragraferna göras i den utsträckning som är skälig i förhållande till åtgärdens art, omfattning och varaktighet.

De s.k. utformningskraven i plan- och bygglagen, dvs. kraven som innebär att en byggnad ska vara lämplig för sitt ändamål, ha en god form-, färgoch materialverkan, och vara tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga (se 8 kap. 1 § PBL) ska som huvudregel uppfyllas på så sätt att de, vid annan ändring av en byggnad än ombyggnad, uppfylls i fråga om ändringen (se 8 kap. 2 § första stycket PBL). De tekniska egenskapskraven i 8 kap. 4 § plan- och bygglagen ska som huvudregel även uppfyllas vid annan ändring av en byggnad än ombyggnad (8 kap. 5 § PBL). Motsvarande gäller för de preciserade krav som finns i 3 kap. plan- och byggförordningen och i Boverkets föreskrifter i anslutning till dessa paragrafer.

Från denna huvudregel finns i plan- och bygglagen ett undantag som gäller i fråga om en byggåtgärd som inte kräver bygglov eller anmälan enligt lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen (se 8 kap. 8 §). I ett sådant fall får kraven i 8 kap. 1 och 4 §§ plan- och bygglagen avsteg från kraven göras i den utsträckning som är skälig med hänsyn till åtgärdens art och omfattning. Eftersom ankomstboenden för asylsökande enligt den nu föreslagna förordningen undantas från kraven på bygglov är denna bestämmelse således tillämplig. För sådana tekniska

egenskapskrav som inte helt undantas enligt 9 § i denna förordning och de s.k. utformningskraven gäller således att anpassningar av kraven enligt plan- och bygglagen får göras i den utsträckning som är skälig med hänsyn till åtgärdens art och omfattning.

Bestämmelsen innebär att avsteg från kraven får göras – utöver de avsteg som enligt 8 kap. 8 § första stycket första meningen plan- och bygglagen får göras med hänsyn till åtgärdens art och omfattning – även i den utsträckning som är skälig i förhållande till åtgärdens varaktighet när det är fråga om ett ankomstboende för asylsökande. Detta gäller i förhållande till utformningskraven i 8 kap. 1 § och de tekniska egenskapskraven i 8 kap. 4 § första stycket 2–4, 7 och 8 plan- och bygglagen. Det handlar alltså om kraven på att ett byggnadsverk ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om 2. säkerhet i händelse av brand, 3. skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljön, 4. säkerhet vid användning, … 7. lämplighet för det avsedda ändamålet, och 8. tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller

orienteringsförmåga.

Av första stycket följer att möjligheterna till avsteg även gäller motsvarande krav i plan- och byggförordningen och i Boverkets föreskrifter.

Av andra stycket följer att avsteg från kraven på att en byggnad ska vara tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, när det är fråga om en åtgärd som avser ett ankomstboende, får göras i den utsträckning som är skälig med hänsyn till åtgärdens art, omfattning och varaktighet, trots bestämmelserna i 8 kap. 8 § första stycket andra meningen plan- och bygglagen. Det gäller även de krav som finns i 3 kap. 18 § första stycket plan- och byggförordningen samt de föreskrifter som Boverket har meddelat i anslutning till dessa paragrafer.

Bestämmelserna ska ses mot bakgrund av att det i 8 kap. 8 § första stycket andra meningen plan- och bygglagen finns en begränsning som innebär att avsteg från utformningskraven och de tekniska egenskapskraven på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga endast får göras om det med hänsyn till åtgärdens omfattning och byggnadens standard är uppenbart oskäligt att uppfylla kraven. Paragrafen innebär att det i fråga om ankomstboenden för asylsökande finns möjlighet att göra avsteg från tillgänglighetskraven, även om det inte är uppenbart oskäligt att uppfylla dessa krav.

I tredje stycket slås fast att avsteg inte får medföra en oacceptabel risk för människors hälsa och säkerhet. Denna begränsning är kopplad till att föreskrifter om undantag från de ordinarie kraven i plan- och bygglagen ska vara proportionella i förhållande till de intressen som de undantagna bestämmelserna avser att skydda och främja (se 16 kap. 13 a § andra stycket PBL). Uttrycket oacceptabla risker används i dag bl.a. i 16 kap. 4 § plan- och bygglagen och 3 kap. 28 § plan- och förordningen (jfr även prop. 2016/17:195 s. 21).

Övervägandena finns i avsnitt 6.

Undantag från kravet på planenlighet

11 §

Av paragrafen följer att ett ankomstboende får anordnas i strid med den detaljplan eller de områdesbestämmelser som gäller för området, trots bestämmelserna i 10 kap. 2 § första stycket 2 plan- och bygglagen som innebär att en åtgärd som avser ett byggnadsverk, en tomt eller en allmän plats som huvudregel ska genomföras så att åtgärden inte strider mot den detaljplan eller de områdesbestämmelser som gäller för området. Ankomstboenden för asylsökande kan således etableras i strid med en detaljplan eller områdesbestämmelser, utan att byggnadsnämnden blir skyldig att ingripa mot överträdelsen.

Undantaget påverkar inte de krav som följer av ordningslagen (1993:1617), som i vissa avseenden är knutna till innehållet i detaljplanen.

Övervägandena finns i avsnitt 6.

Skyldighet att underrätta byggnadsnämnden

12 §

Enligt paragrafen ska en byggherre som avser att vidta en åtgärd som inte kräver lov eller anmälan enligt förordningen så snart som möjligt underrätta byggnadsnämnden om detta. Paragrafen anger även vad en sådan underrättelse ska innehålla. Byggnadsnämnden få därmed lättare att bedöma om det har skett någon överträdelse i förhållande till bestämmelserna i plan- och bygglagen, om någon anmäler ankomstboendet till nämnden och gör gällande att det har skett en sådan överträdelse.

Övervägandena finns i avsnitt 6.

Tillämpliga regler när undantagen har upphört att gälla

13 §

Paragrafen innehåller en upplysning om byggnadsnämnden kan besluta om ingripanden och påföljder enligt 11 kap. plan- och bygglagen, om byggnadens användning inte återgått till den ursprungliga när den tid som anges i 5 § har löpt ut. Byggnadsnämnden förväntas ingripa i ett sådant fall, jfr 11 kap. 5 § plan- och bygglagen och prop. 2016/17:195 s. 15 och 16.

Övervägandena finns i avsnitt 6.

10.3 Förordning om undantag från plan- och byggregler för enkla förläggningar för vissa utlänningar

Innehåll och definitioner

1 §

Paragrafen innehåller en upplysning om att förordningen innehåller undantag från vissa bestämmelser i plan- och bygglagen (2010:900) och 41

plan- och byggförordningen (2011:338) för att enkla förläggningar för vissa utlänningar ska kunna anordnas i en situation där tillströmningen av asylsökande har varit eller kan väntas bli särskilt omfattande.

Övervägandena finns i avsnitt 7.

2 §

Paragrafen innehåller en upplysning om att termer och uttryck i förordningen har samma betydelse som i plan- och bygglagen och plan- och byggförordningen.

Övervägandena finns i avsnitt 7.

3 §

Paragrafen innehåller en definition av vad som i förordningen avses med uttrycket enkel förläggning för vissa utlänningar.

Enligt punkten 1 krävs att det är fråga om ett sådant byggnadsverk vars konstruktion är av så enkelt slag att det kan flyttas eller rivas med förhållandevis enkla åtgärder (jfr 16 kap. 13 a § andra stycket PBL och att bemyndigandet endast medger att regeringen, i fråga om nybyggnad, meddelar föreskrifter om undantag som avser enkla byggnadsverk, se även prop. 2016/17:195 s. 31).

Enligt punkten 2 ska det även vara fråga om ett sådant byggnadsverk som under en begränsad tid behövs för en sådan förläggning som avses i 2 § första stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., exempelvis ett boende eller en byggnad som används som hygienutrymme, kök, lokal för bespisning, undervisningslokal, personalutrymme eller förråd (se samma prop. s. 17). I praktiken handlar en enkel förläggning för vissa utlänningar således om att anordna tältförläggningar och uppföra andra tillfälliga enkla byggnader, t.ex. byggmoduler, samt de faciliteter som behövs för att driva förläggningen.

Att definitionen handlar om ett byggnadsverk utesluter inte att en enkel förläggning för vissa utlänningar kan bestå av flera byggnadsverk.

Övervägandena finns i avsnitt 7.

Undantag från kraven på bygglov

4 §

Första stycket innehåller bestämmelser om att det trots bestämmelserna i 9 kap. 2 § första stycket plan- och bygglagen inte krävs bygglov för att uppföra, flytta, bygga till eller på annat sätt ändra en enkel förläggning för vissa utlänningar. Termerna nybyggnad, tillbyggnad och ändring av en byggnad finns definierade i 1 kap. 4 § plan- och bygglagen. I termen nybyggnad ingår flyttning av en tidigare uppförd byggnad till en ny plats.

Andra stycket innehåller bestämmelser om att det trots bestämmelserna i 6 kap. 1 § 2, 7, 8 och 10 plan- och byggförordningen inte krävs bygglov för att anordna, inrätta, uppföra, flytta eller väsentligt ändra sådana upplag, materialgårdar, murar, plank, parkeringsplatser och transformatorstationer som behövs för att driva en enkel förläggning för vissa utlänningar.

Tredje stycket innehåller bestämmelser om att det trots bestämmelserna 42 i 6 kap. 3, 3 a och 4 a §§ plan- och byggförordningen inte krävs bygglov

för att sätta upp, flytta eller väsentligt ändra skyltar och ljusanordningar på eller i anslutning till en enkel förläggning för vissa utlänningar.

Att undantagen bara gäller om vissa förutsättningar är uppfyllda framgår av 6 och 7 §§.

Övervägandena finns i avsnitt 7.

Undantag från kraven på marklov

5 §

Enligt paragrafen krävs det inte marklov för schaktning, fyllning och markåtgärder som kan försämra markens genomsläpplighet, om åtgärden behöver vidtas i samband med uppförandet av en enkel förläggning för vissa utlänningar. Kraven på marklov för trädfällning och skogsplantering i 9 kap. 12 § första stycket 2 och 3 plan- och bygglagen omfattas inte av undantaget.

Att undantagen bara gäller om vissa förutsättningar är uppfyllda framgår av 6 och 7 §§.

Övervägandena finns i avsnitt 7.

Förutsättningar för att få tillämpa undantagen från kraven på lov

6 §

Av paragrafen framgår att undantagen från kraven på bygglov och marklov i 4 och 5 §§ endast gäller om vissa förutsättningar är uppfyllda. Ytterligare krav som ska uppfyllas finns i 7 §.

Enligt första stycket 1 förutsätts att en statlig myndighet är byggherre. En liknande bestämmelse finns i 6 § covid-förordningen. Det får förutsättas att den myndighet som etablerar en enkel förläggning för vissa utlänningar väljer en plats som är lämplig för ändamålet, både i förhållande till behovet av att platsen ska vara lämplig för den verksamhet som bedrivs vid boendet och i förhållande till omgivande intressen.

Enligt första stycket 2 förutsätts att åtgärden vidtas på mark som ägs av staten. Kravet innebär att tillämpningsområdet för förordningen begränsas och att risken för skador på miljön därigenom begränsas.

Enligt första stycket 3 gäller undantagen endast om åtgärden inte vidtas närmare körbanan än 4,5 meter i förhållande till en sådan väg, gata, torg och annan led eller plats som allmänt används för trafik med motorfordon där högsta tillåtna hastighet är mer än 20 kilometer i timmen. Uttrycket en sådan väg, gata, torg och annan led eller plats som allmänt används för trafik med motorfordon används som en del av definitionen av väg i 2 § förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner. Däremot omfattas inte leder som är anordnade för cykeltrafik eller gång- eller ridbanor invid en väg, som ingår i definitionen av väg enligt den förordningen. Motsvarande bestämmelser finns i 6 § covid-förordningen. Jfr även kommentaren till andra stycket.

Första stycket 4 innebär att åtgärden ska vidtas på mark som är av sådant slag att platsen snabbt kan återställas till sitt ursprungliga skick. Det förhindrar bl.a. trädfällning och att skyddsvärd natur används för åtgärden.

Första stycket 5 innebär att undantagen från kraven på bygglov endast platsen där åtgärden har vidtagits återställs senast vid utgången av 2022. Motsvarande bestämmelse finns i 6 § covid-förordningen.

Bestämmelserna i andra stycket innebär att det i vissa fall är möjligt att göra avsteg från bestämmelserna i första stycket 3. Dessa bestämmelser innebär att en åtgärd inte får vidtas närmare en fastighetsgräns än 8,0 m, i förhållande till en järnväg inte närmare spårets mitt än 30,0 m och i förhållande till en väg m.m. där högsta tillåtna hastighet är mer än 20 km/h inte närmare körbanan än 4,5 m. I likhet med vad som gäller för s.k. komplementbostadshus (se 9 kap. 4 a § tredje stycket PBL) kan dessa avstånd minskas om berörda aktörer godtar en närmare placering.

Övervägandena finns i avsnitt 7.

7 §

Paragrafen innebär att undantagen från kraven på bygglov och marklov i 4 och 5 §§, för åtgärder som ska vidtas inom eller i anslutning till ett område som är av riksintresse för totalförsvaret enligt 3 kap. 9 § andra stycket miljöbalken, endast gäller om det finns ett skriftligt medgivande till åtgärden från den myndighet som har beslutat om ett riksintresseanspråk enligt 2 § andra stycket 12 förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden. Av hänvisningen till den s.k. hushållningsförordningen följer att det är Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap som inom sina ansvarsområden pekar ut de områden som respektive myndighet anser vara av riksintresse för totalförsvaret.

För att undantagen enligt 4 och 5 §§ ska gälla krävs det alltså ett skriftligt medgivande från antingen Försvarsmakten eller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, beroende på vilken myndighet det är som har beslutat om riksintresseanspråket.

Övervägandena finns i avsnitt 7.

Undantag från kraven på rivningslov

8 §

I paragrafen finns en upplysningsbestämmelse om att det i 9 kap. 10 § andra stycket plan- och bygglagen finns bestämmelser om att det inte krävs rivningslov för att riva en byggnad eller en byggnadsdel som får uppföras utan bygglov. Av detta följer således att det inte krävs något rivningslov för att riva en enkel förläggning för vissa utlänningar som fått uppföras utan krav på bygglov enligt denna förordning.

Förordningen ger ingen möjlighet att riva befintliga byggnader för att bereda plats för en enkel förläggning för vissa utlänningar.

Övervägandena finns i avsnitt 7.

Undantag från kraven på anmälan

9 §

Paragrafen innebär att det inte krävs någon anmälan enligt 6 kap. 5 § planoch byggförordningen i fråga om en enkel förläggning för vissa utlänningar som har tillkommit med stöd av förordningen.

Enligt 6 kap. 5 § första stycket 3–5 plan- och byggförordningen krävs det normalt en anmälan till byggnadsnämnden för – en ändring av en byggnad, om ändringen innebär att konstruktionen av

byggnadens bärande delar berörs eller byggnadens planlösning påverkas avsevärt,

– en installation eller väsentlig ändring av en hiss, eldstad, rökkanal eller

anordning för ventilation i byggnader, – en installation eller väsentlig ändring av en anläggning för vatten-

försörjning eller avlopp i en byggnad eller inom en tomt, och – en sådan ändring av en byggnad som väsentligt påverkar brandskyddet

i byggnaden.

Kravet på anmälan gäller dock inte för sådana åtgärder i fråga om en byggnad eller tomt som tillhör staten eller en region (se 6 kap. 6 § 3 PBF).

Paragrafen innebär att det inte heller i övrigt behövs någon anmälan när det handlar om en enkel förläggning för vissa utlänningar. Exempelvis behövs det alltså ingen anmälan till byggnadsnämnden för att riva en byggnad eller en del av en byggnad, vilket normalt krävs när det handlar om en byggnad som inte kräver lov (se 6 kap. 5 första stycket 1 PBF).

Övervägandena finns i avsnitt 7.

Undantag från kraven på hänsyn till allmänna intressen

10 §

I första stycket finns bestämmelser som innebär att hänsyn som huvudregel inte behöver tas till de allmänna intressen som anges i 2 kap. 6, 9 och 10 §§ plan- och bygglagen när det är fråga om en enkel förläggning för vissa utlänningar. Det innebär för det första att en sådan förläggning inte behöver utformas med hänsyn till det s.k. anpassningskravet i 2 kap. 6 § plan- och bygglagen. Den paragrafen anger att bebyggelse och byggnadsverk ska utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bl.a. stads- och landskapsbilden, naturoch kulturvärdena på platsen och flera andra allmänna intressen.

Det innebär för det andra att en sådan förläggning inte behöver utformas med hänsyn till det s.k. omgivningskravet i 2 kap. 9 § plan- och bygglagen. Enligt den paragrafen får lokalisering, placering och utformning av byggnadsverk, skyltar och ljusanordningar enligt lagen inte ske så att den avsedda användningen eller byggnadsverket, skylten eller ljusanordningen kan medföra en sådan påverkan på bl.a. omgivningen som innebär betydande olägenheter i vissa avseenden. Första stycket innebär alltså att en enkel förläggning för vissa utlänningar som huvudregel inte behöver utformas med hänsyn till kraven i den paragrafen, jfr dock bestämmelsen i andra stycket.

För det tredje behöver hänsyn inte heller tas till kraven i 10 § plan- och bygglagen. Enligt den paragrafen ska miljökvalitetsnormerna i 5 kap. miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. miljöbalken följas vid planläggning och i andra ärenden enligt plan- och bygglagen. Genom att en enkel förläggning för vissa utlänningar undantas från kraven på bygglov kommer det således normalt inte heller uppstå något ärende enligt plan- och bygglagen, och följaktligen inte heller någon skyldighet för byggherren att följa miljökvalitetsnormerna. Skulle någon klaga på en sådan förläggning uppstår emellertid ett tillsynsärende enligt plan- och bygglagen, varigenom bestämmelsen skulle kunna bli tillämplig. Genom bestämmelsen i första stycket aktualiseras således kraven i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen inte heller i en sådan situation. Bestämmelsen saknar dock betydelse i förhållande till den tillsyn som kan utövas med stöd av miljöbalken.

Av andra stycket framgår att, trots undantaget i första stycket, lokalisering, placering och utformning enligt 2 kap. 9 § plan- och bygglagen inte får ske så att den avsedda användningen eller byggnadsverket, skylten eller ljusanordningen kan medföra en sådan påverkan på grundvattnet eller omgivningen i övrigt som innebär fara för människors hälsa och säkerhet. Det är således endast den del av 2 kap. 9 § plan- och bygglagen som förhindrar betydande olägenheter på annat sätt som undantas enligt paragrafen. Det innebär alltså att byggnadsnämnden fortfarande kommer att kunna ingripa med förelägganden om en enkel förläggning för vissa utlänningar lokaliseras, placeras, utformas eller används på ett sätt som innebär fara för människors hälsa och säkerhet.

Övervägandena finns i avsnitt 7.

Undantag från utformnings- och egenskapskraven på byggnadsverk

11 §

Av första stycket framgår att en enkel förläggning för vissa utlänningar inte behöver uppfylla kraven på skydd mot buller, energihushållning och värmeisolering, hushållning med vatten och avfall och bredbandsanslutning i 8 kap. 4 § första stycket 5, 6, 9 och 10 plan- och bygglagen, trots bestämmelserna i 8 kap. 5 § plan- och bygglagen som innebär att dessa krav som huvudregel ska uppfyllas vid bl.a. ny- och tillbyggnad. Innebörden av kraven i 8 kap. 4 § plan- och bygglagen preciseras i 3 kap. plan- och byggförordningen och i föreskrifter från Boverket.

Av andra stycket framgår att en enkel förläggning för vissa utlänningar inte heller behöver vara försett med en hiss eller annan lyftanordning på det sätt som anges i plan- och byggförordningen.

Övervägandena finns i avsnitt 7.

12 §

Av första stycket följer att när det är fråga om en enkel förläggning för vissa utlänningar får avsteg från kraven i 8 kap. 1 § 1 och 2 och 4 § första stycket 2–4 och 7 plan- och bygglagen och 3 kap. 7–10 och 16 §§ plan- och byggförordningen samt de föreskrifter som Boverket har meddelat i anslut-

ning till de paragraferna göras i den utsträckning som är skälig i förhållande till åtgärdens art, omfattning och varaktighet.

De s.k. utformningskraven i plan- och bygglagen, dvs. kraven som innebär att en byggnad ska vara lämplig för sitt ändamål, ha en god form-, färgoch materialverkan, och vara tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga (se 8 kap. 1 § PBL) ska som huvudregel uppfyllas på så sätt att de vid nybyggnad uppfylls för hela byggnaden (se 8 kap. 2 § första stycket PBL). Även de tekniska egenskapskraven i 8 kap. 4 § plan- och bygglagen ska som huvudregel även uppfyllas vid nybyggnad (8 kap. 5 § PBL). Motsvarande gäller för de preciserade krav som finns i 3 kap. plan- och byggförordningen och i Boverkets föreskrifter i anslutning till dessa paragrafer.

Från denna huvudregel finns i plan- och bygglagen ett undantag som gäller i fråga om en byggåtgärd som inte kräver bygglov eller anmälan enligt lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen (se 8 kap. 8 §). I ett sådant fall får kraven i 8 kap. 1 och 4 §§ plan- och bygglagen avsteg från kraven göras i den utsträckning som är skälig med hänsyn till åtgärdens art och omfattning. Eftersom enkla förläggningar för vissa utlänningar enligt den nu föreslagna förordningen undantas från kraven på bygglov är denna bestämmelse således tillämplig. För sådana tekniska egenskapskrav som inte helt undantas enligt 11 § i denna förordning och de s.k. utformningskraven gäller således att anpassningar av kraven enligt plan- och bygglagen får göras i den utsträckning som är skälig med hänsyn till åtgärdens art och omfattning.

Bestämmelsen innebär att avsteg från kraven får göras – utöver de avsteg som enligt 8 kap. 8 § första stycket första meningen plan- och bygglagen får göras med hänsyn till åtgärdens art och omfattning – även i den utsträckning som är skälig i förhållande till åtgärdens varaktighet när det är fråga om en enkel förläggning för vissa utlänningar. Detta gäller i förhållande till utformningskraven i 8 kap. 1 § och de tekniska egenskapskraven i 8 kap. 4 § första stycket 2–4, 7 och 8 plan- och bygglagen. Det handlar alltså om kraven på att ett byggnadsverk ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om 2. säkerhet i händelse av brand, 3. skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljön, 4. säkerhet vid användning, … 7. lämplighet för det avsedda ändamålet, och 8. tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller

orienteringsförmåga.

Av första stycket följer att möjligheterna till avsteg även gäller motsvarande krav i plan- och byggförordningen och i Boverkets föreskrifter.

Av andra stycket följer att avsteg från kraven på att en byggnad ska vara tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, när det är fråga om en åtgärd som avser en enkel förläggning för vissa utlänningar, får göras i den utsträckning som är skälig med hänsyn till åtgärdens art, omfattning och varaktighet, trots bestämmelserna i 8 kap. 8 § första stycket andra meningen plan- och bygglagen. Det gäller även de krav som finns i 3 kap. 18 § första stycket plan- och bygg-

förordningen samt de föreskrifter som Boverket har meddelat i anslutning till dessa paragrafer.

Bestämmelserna ska ses mot bakgrund av att det i 8 kap. 8 § första stycket andra meningen plan- och bygglagen finns en begränsning som innebär att avsteg från utformningskraven och de tekniska egenskapskraven på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga endast får göras om det med hänsyn till åtgärdens omfattning och byggnadens standard är uppenbart oskäligt att uppfylla kraven. Paragrafen innebär att det i fråga om enkla förläggningar för vissa utlänningar finns möjlighet att göra avsteg från tillgänglighetskraven, även om det inte är uppenbart oskäligt att uppfylla dessa krav.

I tredje stycket slås fast att avsteg inte får medföra en oacceptabel risk för människors hälsa och säkerhet. Denna begränsning är kopplad till att föreskrifter om undantag från de ordinarie kraven i plan- och bygglagen ska vara proportionella i förhållande till de intressen som de undantagna bestämmelserna avser att skydda och främja (se 16 kap. 13 a § andra stycket PBL). Uttrycket oacceptabla risker används i dag bl.a. i 16 kap. 4 § plan- och bygglagen och 3 kap. 28 § plan- och förordningen (jfr även prop. 2016/17:195 s. 21). Övervägandena finns i avsnitt 7.

Undantag från kraven på tomter, allmänna platser och andra områden

13 §

En obebyggd tomt som ska bebyggas ska enligt plan- och bygglagen ordnas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Tomten ska ordnas bl.a. så att naturförutsättningarna så långt det är möjligt tas till vara, att betydande olägenheter för omgivningen eller trafiken inte uppkommer, att det finns en lämpligt belägen utfart eller annan utgång från tomten samt anordningar som medger nödvändiga transporter och tillgodoser kravet på framkomlighet för utryckningsfordon och att det på tomten eller i närheten av den i skälig utsträckning finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon (se 8 kap. 9 § PBL). Det som gäller i fråga om utrymme för parkering, lastning och lossning och om friyta ska i skälig utsträckning också tillämpas om tomten är bebyggd (se 8 kap. 10 § PBL). Det som gäller i fråga om tomter enligt 9 och 10 §§ ska i skälig utsträckning tillämpas också på allmänna platser och på områden för andra anläggningar än byggnader, dock att personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga ska kunna använda platsen eller området i den utsträckning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av plan- och bygglagen (se 8 kap. 12 § PBL).

Genom paragrafen undantas de åtgärder som avses i 4 och 5 §§ från kraven i nu nämnda bestämmelser i plan- och bygglagen.

Övervägandena finns i avsnitt 7.

Undantag från kravet på planenlighet

14 §

Av paragrafen följer att en enkel förläggning för vissa utlänningar får anordnas i strid med den detaljplan eller de områdesbestämmelser som gäller för området, trots bestämmelserna i 10 kap. 2 § första stycket 2 planoch bygglagen som innebär att en åtgärd som avser ett byggnadsverk, en tomt eller en allmän plats som huvudregel ska genomföras så att åtgärden inte strider mot den detaljplan eller de områdesbestämmelser som gäller för området. Enkla förläggningar för vissa utlänningar kan således etableras i strid med en detaljplan eller områdesbestämmelser, utan att byggnadsnämnden blir skyldig att ingripa mot överträdelsen.

Undantaget påverkar inte de krav som följer av ordningslagen (1993:1617), som i vissa avseenden är knutna till innehållet i detaljplanen.

Övervägandena finns i avsnitt 7.

Skyldighet att underrätta byggnadsnämnden

15 §

Enligt paragrafen ska en byggherre som avser att vidta en åtgärd som inte kräver lov eller anmälan enligt förordningen så snart som möjligt underrätta byggnadsnämnden om detta. Paragrafen anger även vad en sådan underrättelse ska innehålla. Byggnadsnämnden få därmed lättare att bedöma om det har skett någon överträdelse i förhållande till bestämmelserna i plan- och bygglagen, om någon anmäler ankomstboendet till nämnden och gör gällande att det har skett en sådan överträdelse.

Övervägandena finns i avsnitt 7.

Tillämpliga regler när undantagen har upphört att gälla

16 §

Paragrafen innehåller en upplysning om byggnadsnämnden kan besluta om ingripanden och påföljder enligt 11 kap. plan- och bygglagen, om den plats där åtgärden vidtagits inte har återställts när den tid som anges i 6 § första stycket 5 har löpt ut. Byggnadsnämnden förväntas ingripa i ett sådant fall, jfr 11 kap. 5 § plan- och bygglagen och prop. 2016/17:195 s. 15 och 16.

Övervägandena finns i avsnitt 7.

10.4 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:000) om undantag från plan- och byggregler för kommunala ankomstboenden för vissa utlänningar

Ändringarna i 1 och 3 §§ innebär att tillämpningsområdet för förordningen utvidgas så att kommunala ankomstboenden även kan anordnas för fördrivna personer som har rätt till uppehållstillstånd med tillfälligt skydd enligt 21 kap. utlänningslagen (2005:716).

Övervägandena finns i avsnitt 6.

10.5 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:000) om undantag från plan- och byggregler för enkla förläggningar för vissa utlänningar

Ändringarna i 1 § innebär att tillämpningsområdet för förordningen utvidgas så att enkla förläggningar för vissa utlänningar även kan anordnas för fördrivna personer som har rätt till uppehållstillstånd med tillfälligt skydd enligt 21 kap. utlänningslagen (2005:716).

Övervägandena finns i avsnitt 7.