('med förslag till lag angå\xad ende ändring i lagen den 29 juni 1946 (nr b31) om folk\xad pensionering, m. m.',)

Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958 1

Nr 55

Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen med förslag till lag angå­ ende ändring i lagen den 29 juni 1946 (nr b31) om folk­ pensionering, m. m.; given Stockholms slott den 11 februari 1958.

Under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet över social­ ärenden för denna dag vill Kungl. Maj :t härmed dels föreslå riksdagen att antaga härvid fogade förslag till 1) lag angående ändring i lagen den 29 juni 1946 (nr 431) om folkpen­ sionering, 2) lag angående ändring i lagen den 1 juni 1956 (nr 264) om höjning av folkpensioner m. m., dels föreslå riksdagen att godtaga de av föredragande departementsche­ fen angivna principerna för en allmän pensionsreform samt riktlinjerna för det fortsatta arbetet på reformens genomförande, dels ock bifalla de förslag i övrigt, om vars avlåtande till riksdagen föredra­ gande departementschefen hemställt.

GUSTAF ADOLF

Torsten Nilsson

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen anges principerna för en allmän pensionsreform. Det förutsättes, att de föreslagna riktlinjerna skall läggas till grund för arbetet på detaljutformningen av ett nytt pensionssystem. Folkpensioneringen skall förbättras och en lagfäst tilläggspensionering införas. Dessa bildar tillsammans det nya pensionssystemet. Systemet skall bereda ålders-, invalid- och familjeskydd. Tilläggspensioneringen utformas från utgångspunkten att det förslag rö­ rande folkpensionernas belopp år 1968 som låg till grund för folkomröst­ ningen i pensionsfrågan — 5 400 kr. för två pensionsberättigade makar och 3 600 kr. för ensamstående — förverkligas. Det föreslås, att pensionsreformen inledes med en höjning av folkpen- 1 -— Bihang till riksdagens protokoll 1958. 1 sand. Nr 55

2 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

sionerna från den 1 juli 1958. Höjningen skall motsvara tre indextillägg och sålunda utgöra 150 kr. för ensamstående pensionär, 240 kr. för två pensionsberättigade makar tillsammans samt 120 kr. för änka, änkling och hustrutilläggstagare, allt räknat per år. Vid nuvarande indexläge blir då folk­ pensionen — bortsett från kommunalt bostadstillägg — för en ensamstående ålderspensionär eller en ensamstående invalidpensionär med full pension 2 350 kr. om året och för två gifta pensionärer 3 760 kr. om året. Maximibe­ loppet för änkepension, änke- och änklingsbidrag samt hustrutillägg blir 1 880 kr. per år. I anslutning därtill förordas, att folkpensionsavgiften 1959 höjes från 2,5 till 4 procent av den taxerade inkomsten, dock till högst 600 kr. om året lika för en ogift och två makar. Därjämte föreslås, att den s. k. fickpenningen för folkpensionärer, som vistas på anstalt, höjes från 360 till 480 kr. om året. En lagfäst rätt till tilläggspension föreslås tillkomma alla förvärvsarbe­ tande, löntagare såväl som företagare och självständiga yrkesutövare. Viss rätt till utträde föreslås. Den tilläggspension, som skall utgå utöver folkpensionen, beräknas på den årliga arbetsinkomsten i vad den ligger mellan 4 000 och 30 000 kr. För företagare och självständiga yrkesutövare beräknas arbetsinkomsten efter en schablonregel. Folkpensionen och tilläggspensionen skall tillsammans motsvara omkring 65 procent av den genomsnittliga arbetsinkomsten un­ der de 15 år, då inkomsten varit högst. Pensionerna skall vara värdebeständiga. Även nyssnämnda inkomst­ gränser skall följa prisnivåns ändringar. För full ålderspension skall i inledningsskedet fordras 20 pensionsgrundande år, vilket krav successivt höjes till att avse 30 år. Invalid- och familjepensionerna skall ansluta sig till förmånerna från ålderspensioneringen. Liksom folkpensioneringen skall tilläggspensioneringen finansieras enligt ett fördelningssystem. Inom tilläggspensioneringen förutsättes dock en be­ tydande fondbildning komma till stånd. Tilläggspensioneringen skall finan­ sieras med avgifter utan tillskott av skattemedel. Löntagarnas tilläggspen­ sioner bekostas genom kollektiva arbetsgivaravgifter. Företagare och själv­ ständiga yrkesutövare betalar sina tilläggspensioner genom individuella avgifter. Rätt till tilläggspension skall börja intjänas 1960, och avgifter skall beta­ las fr. o. in. samma år. Avgifternas storlek anges endast för de första fem åren. Enligt förslaget blir arbetsgivaravgiften 1960 genomsnittligt 1,8 pro­ cent räknat på hela lönesumman och stiger därefter med 0,6 procent under vart och ett av de följande fyra åren. Beträffande företagare och själv­ ständiga yrkesutövare förutsättes att motsvarande avgifter erlägges på vederbörandes beräknade arbetsinkomst.

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 3

Det förutsattes att de första tilläggspensionerna kan börja utges senast 1963. För budgetåret 1958/59 begäres till Bidrag till folkpensioner in. m. ett för­ slagsanslag av 1 886 milj. kr., till Särskilda barnbidrag till änkors och inva­ liders barn m. in. ett förslagsanslag av 13,5 milj. kr. samt till Förberedelser för pensionsreformen ett reservationsanslag av 0,5 milj. kr.

4 Kungl. Majrts proposition nr 55 år 1958

Förslag

till

Lag

angående ändring i lagen den 29 juni 1946 (nr 431) om folkpensionering

Härigenom förordnas, att 18 § 2 mom. och 19 § 2 mom. lagen den 29 juni 1946 om folkpensionering1 skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.

(Gällande lydelse) (Föreslagen lydelse) 18 §• 2 mom. För tid, under vilken pen- 2 mom. För tid, under vilken pen­ sionsberättigad är intagen i hem, som sionsberättigad är intagen i hem, avses i 18 § lagen om socialhjälp, el­ som avses i 18 § lagen om social­ ler mot avgift, som av kommun er­ hjälp, eller mot avgift, som av kom­ lägges, åtnjuter vård eller försörj­ mun erlägges, åtnjuter vård eller för­ ning å annan anstalt, äger kommu­ sörjning å annan anstalt, äger kom­ nen uppbära honom tillkommande munen uppbära honom tillkomman­ folkpension samt därav tillgodogöra de folkpension samt därav tillgodo­ sig i förra fallet kostnaderna för vår­ göra sig i förra fallet kostnaderna den eller försörjningen och i senare för vården eller försörjningen och i fallet utgiven dagavgift och annan senare fallet utgiven dagavgift och vårdkostnad; dock skall kommunen annan vårdkostnad; dock skall kom­ vara skyldig att av pensionsbelop­ munen vara skyldig att av pensions­ pet månatligen tillhandahålla den beloppet månatligen tillhandahålla pensionsberättigade 30 kronor eller, den pensionsberättigade 40 kronor där den pensionsberättigade på grund eller, där den pensionsberättigade på av sitt tillstånd ej kan begagna sig grund av sitt tillstånd ej kan be­ av kontanta medel, använda motsva­ gagna sig av kontanta medel, an­ rande belopp för ökande av hans vända motsvarande belopp för ökan­ trivsel eller eljest till hans person­ de av hans trivsel eller eljest till liga nytta. hans personliga nytta. Har pensionsberättigad, — —------- --------befinnes tillfredsställande. För tid, — — —------------stycket si

19 §. 2 mom. Pensionsavgift skall utgå 2 mom. Pensionsavgift skall utgå med 2,5 procent av den avgiftsplikti- med 4 procent av den avgiftspliktiges

1 Senaste lydelse av 18 § 2 mom. se SFS 1957:172 och av 19 § 2 mom. se SFS 1956:265.

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 5

(Gällande lydelse) (Föreslagen lydelse) ges till statlig inkomstskatt för året till statlig inkomstskatt för året taxe­ taxerade inkomst med de begräns­ rade inkomst med de begränsningar ningar som nedan sägs. som nedan sägs. Makar, som båda äro avgiftsplik- Makar, som båda äro avgiftspliktitiga och taxeras enligt för gift skatt­ ga och taxeras enligt för gift skatt­ skyldig gällande bestämmelser, sko­ skyldig gällande bestämmelser, sko­ la erlägga avgift med sammanlagt la erlägga avgift med sammanlagt högst 500 kronor. Därvid skall iakt­ högst 600 kronor. Därvid skall iakt­ tagas, att om vardera makens taxe­ tagas, att om vardera makens taxera­ rade inkomst överstiger 10 000 kro­ de inkomst överstiger 7 500 kronor, nor, envar påföres pensionsavgift envar påföres pensionsavgift med med 250 kronor. Om endast den ene 300 kronor. Om endast den ene ma­ makens taxerade inkomst överstiger kens taxerade inkomst överstiger 10 000 kronor, minskas i förekom­ 7 500 kronor, minskas i förekom­ mande fall dennes avgift så att sam­ mande fall dennes avgift så att sam­ manlagda beloppet av makarnas pen­ manlagda beloppet av makarnas pen­ sionsavgifter ej överstiger 500 kro­ sionsavgifter ej överstiger 600 kro­ nor. nor. Avgiftspliktig, som taxeras enligt för gift skattskgldig gällande bestäm­ melser och vilkens make är fritagen från skyldighet att erlägga pensions­ avgift allenast därför att för denne icke beräknats taxerad inkomst, skall erlägga avgift med högst 500 kronor. Annan avgiftspliktig än som av­ Annan avgiftspliktig än som avses ses i andra och tredje styckena här i andra stycket här ovan skall erläg­ ovan skall erlägga avgift med högst ga avgift med högst 600 kronor. 250 kronor. Enligt ovan hela krontal.

Denna lag träder i kraft såvitt an­ går 18 § 2 mom. den 1 juli 1958 och i övrigt den 1 januari 1959; dock skola äldre bestämmelser gälla i frå­ ga om pensionsavgifter, som påfö­ ras för 1959 eller tidigare år.

6 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

Förslag

till

Lag

angående ändring i lagen den 1 juni 1956 (nr 264) om höjning avfolkpensioner m. m.

Härigenom förordnas, att 1 § lagen den 1 juni 1956 om höjning av folk­ pensioner m. m. skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.

(Gällande lydelse) (Föreslagen lydelse)

1 §•

Folkpension i form av allmän ål­ Folkpension i form av allmän ål­ derspension, tilläggspension, änke­ derspension, tilläggspension, änke­ pension eller hustrutillägg skall hö­ pension eller hustrutillägg skall hö­ jas för år räknat med jas för år räknat med 160 kronor för gift pensionsberät- 280 kronor för gift pensionsberättigad, vars make åtnjuter ålderspen­ tigad, vars make åtnjuter ålderspen­ sion eller tilläggspension eller vars sion eller tilläggspension eller vars hustru uppbär hustrutillägg, även­ hustru uppbär hustrutillägg, även­ som för änkepensionsberättigad och som för änkepensionsberättigad och för hustru, som uppbär hustrutillägg, för hustru, som uppbär hustrutillägg, samt samt 200 kronor för annan pensionsbe- 350 kronor för annan pensionsberättigad. rättigad. Bidrag enligt lagen den 26 juli Bidrag enligt lagen den 26 juli 1947 1947 om bidrag till änkor och änk­ om bidrag till änkor och änklingar lingar med barn skall höjas med 160 med barn skall höjas med 280 kro­ kronor för år. nor för år.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1958.

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 7

Utdrag av protokollet över socialärenden, hållet inför Hans Maj.t Konungen i statsrådet å Stockholms slott den 11 febru­ ari 1958.

Närvarande: Statsministern E rlander , ministern för utrikes ärendena U ndén , statsråden N ilsson , S träng , A ndersson , L indell , L indström , L ange , L indholm , K ling , S koglund , E denman , K jellin , J ohansson .

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler chefen för socialdepartementet, statsrådet Nilsson, fråga om förbättrad pen­ sionering samt anför.

Inledning

För stora befolkningsgrupper är pensionsskyddet ännu inte tillfredsstäl­ lande ordnat, och det har sedan lång tid framstått som ett aktuellt reform­ krav att åstadkomma en förbättring av pensionsförhållandena för grupper som i detta avseende är eftersatta. Frågan har varit föremål för flera statliga utredningar. År 1944 hemställde riksdagen om en förutsättningslös utredning angå­ ende möjligheten och lämpligheten av en obligatorisk pensionering av i en­ skild tjänst anställda. Chefen för handelsdepartementet tillkallade år 1947 ett antal utredningsmän för att verkställa utredning rörande ordnandet av en pensionering av anställda i privat tjänst. Sedermera fick utredningsmännen, som antog benämningen pensionsutredningen, bemyndigande att undersöka även de självständiga företagarnas pensioneringsproblem. Pensionsutred­ ningen avgav år 1950 ett principbetänkande om allmän pensionsförsäkring (SOU 1950:33). Över detta principbetänkande hördes ett stort antal myn­ digheter och organisationer. Chefen för handelsdepartementet tillkallade därefter år 1951 vissa sak­ kunniga för att med beaktande av bl. a. vad som framkommit vid remiss­ behandlingen av principbetänkandet utarbeta ett slutligt förslag till allmän pensionsförsäkring. Dessa sakkunniga, som likaledes antog beteckningen pensionsutredningen, avlämnade år 1955 ett betänkande med förslag till all­ män pensionsförsäkring (SOU 1955:32). Medan detta betänkande ännu var föremål för remissbehandling tillkalla­ des i januari 1956 en beredning bestående av åtta ledamöter med uppdrag att inom socialdepartementet biträda vid fortsatt handläggning av frågan om

8 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

en förbättrad pensionering och därmed sammanhängande spörsmål. Bered­ ningen, som antog benämningen allmänna pensionsberedningen, bestod av landshövdingen Per Eckerberg, ordförande, ledamoten av riksdagens första kammare Nils Aastrup, ledamöterna av riksdagens andra kammare Ernst Ahlberg och Harald Almgren, ledamoten av riksdagens första kammare Georg Carlsson, biträdande direktören i Svenska arbetsgivareföreningen Sven Hydén, sekreteraren i Landsorganisationen i Sverige Nils Kellgren och förste sekreteraren i Tjänstemännens centralorganisation Otto Norden­ skiöld. Allmänna pensionsberedningen, som utgivit ett sammandrag (SOU 1956: 31) av remissyttrandena över pensionsutredningens slutliga förslag, har den 6 februari 1957 överlämnat ett betänkande om förbättrad pensione­ ring (SOU 1957: 7). I betänkandet har beredningens ledamöter framlagt ett gemensamt förslag om förbättringar av folkpensioneringen. Beredningen var på det klara med att enbart en reformering av folkpensioneringen inte var tillfyllest för att lösa pensionsfrågan, men enighet uppnåddes inte i fråga om hur de erforderliga kompletterande pensionsanordningarna borde vara be­ skaffade. Tre förslag till tilläggspensionering har framlagts. Beredningens ordförande herr Eckerberg samt ledamöterna herrar Almgren, Kellgren och Nordenskiöld har förordat en författningsreglerad påbyggnad av bottenpen­ sioneringen. Herr Carlsson åter har föreslagit en frivillig tilläggspensione­ ring anordnad av staten. Herrar Aastrup, Ahlberg och Hydén slutligen har förordat en påbyggnad av folkpensioneringen med frivillig kollektiv eller individuell pensionsförsäkring. Samtliga förslag är av principkaraktär. Vis­ serligen har betänkandet i vissa avseenden fått en tämligen detaljerad ut­ formning, men detta har skett i syfte att ge önskvärd åskådlighet åt försla­ gens innebörd. över pensionsberedningens betänkande har efter remiss yttranden avgivits av statskontoret, socialstyrelsen, riksförsäkringsanstalten, riksräkenskapsverket, pensionsstyrelsen, försäkringsinspektionen, riksskattenämnden, överståthållarämbetet och samtliga länsstyrelser utom länsstyrelserna i Öster­ götlands och Gävleborgs län, vidare av statens organisationsnämnd, centrala uppbördsnämnden, statistiska centralbyrån, fullmäktige i riksbanken, full­ mäktige i riksgäldskontoret, Svenska landstingsförbundet, Svenska stads­ förbundet, Svenska landskommunernas förbund, Svenska arbetsgivare­ föreningen, Handelns arbetsgivareorganisation, Sveriges hantverks- och småindustriorganisation, Kooperativa förbundet, Riksförbundet lands­ bygdens folk, Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens central­ organisation (TCO), Sveriges akademikers centralorganisation (SACO), Statstjänstemännens riksförbund, Svenska försäkringsbolags riksförbund, Svenska Personal-Pensionskassan (SPP), Sveriges folkpensionärers riks­ organisation, Svenska bankföreningen och Sveriges lantbruksförbund. Vissa remissorgan har från underlydande eller anslutna organ infordrat utlåtan­

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 dr 1958 9

den, vilka fogats vid vederbörande remissorgans yttrande. Vidare har föl­ jande sammanslutningar på eget initiativ inkommit med yttranden över betänkandet, nämligen Sveriges folkpensionärers riksförbund, Svenska spar­ banksföreningen, Sveriges grossistförbund, Sveriges redareförening, Sveri­ ges husmodersföreningars riksförbund, Svenska landsbygdens kvinnoför­ bund, Svenska barnmorskeförbundet samt Östergötlands och Söderman­ lands handelskammare. Remissyttrandena jämte yttrandena från sistnämnda sammanslutningar har genom socialdepartementets försorg publicerats i en särskild volym (SOU 1957: 16). I den mån redogörelse inte lämnas i det följande för innehållet i remissyttrandena torde få hänvisas till denna publikation. I pensionsfrågan har vidare till socialdepartementet inkommit åtskilliga skrivelser. I anledning av proposition nr 177 beslöts vid 1957 års riksdag att medbor­ garnas uppfattning om de grundsatser, varpå de tre framlagda förslagen till pensionsfrågans lösning vilade, skulle inhämtas genom en rådgivande folk­ omröstning. Denna ägde rum den 13 oktober 1957. För de olika förslagen användes tre skilda röstsedlar, numrerade 1, 2 och 3 och motsvarande alter­ nativen i den ordning de förut angivits. Alla tre röstsedlarna var försedda med följande ingress. Avsikten är att successivt höja folkpensionerna, enligt pensionsberedningens enhälliga förslag så att de år 1968 uppgår till 5 400 kronor för två pensionsberättigade makar och 3 600 kronor för ensamstående. Avsikten är vidare att bygga på dem med särskilda tilläggspensioner. Tre olika förslag har lagts fram om utformningen av sådana tilläggspensioner. Den efterföljande texten på de olika röstsedlarna var av följande lydelse. Röstsedel nr 1: Jag röstar för Förslag nr 1 Detta förslag innebär: Löntagare får lagfäst rätt till tilläggspensioner, som avpassas efter tidigare lön och behåller sitt värde. Andra förvärvsarbetande —- företagare m. fl. — får möjlighet att till be­ gränsat belopp frivilligt försäkra sig för tilläggspensioner, som med garanti av staten behåller sitt värde. Röstsedel nr 2: Jag röstar för Förslag nr 2 Detta förslag innebär: Löntagare, företagare och andra får möjlighet att till begränsat belopp frivilligt försäkra sig för tilläggspensioner, som med garanti av staten be­ håller sitt värde.

10 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 är 1958

Röstsedel nr 3: Jag röstar för Förslag nr 3 Detta förslag innebär: Löntagare, företagare och andra får frivilligt försäkra sig för tilläggspen­ sioner, och i gällande lagstiftning genomföres ändringar, som underlättar att tilläggspensionerna utan garanti av staten behåller sitt värde. Anslut­ ningen till tilläggspensioneringen kan ske genom kollektivavtal eller genom andra överenskommelser, enskilt eller gruppvis. Vid folkomröstningen avgavs 1 624 131 röster för förslag nr 1 (45,8 pro­ cent), 530 576 röster för förslag nr 2 (15,0 procent) och 1 251 477 röster för förslag nr 3 (35,3 procent), varjämte 136 399 blanka röstsedlar avlämnades (3,9 procent). De som röstade utgjorde 72,4 procent av hela antalet röst­ berättigade.

Såsom förut framhållits är de förslag, som framlagts i allmänna pensionsheredningens betänkande, av principkaraktär. Deras syfte är att ge statsmak­ terna underlag för bedömande av frågan efter vilka riktlinjer en förbättrad pensionering bör komma till stånd. Innan ett mera detaljerat förslag utarbetas i pensionsfrågan synes det lämpligt, att statsmakterna på grundval av vad sålunda förekommit tar ställning till vissa spörsmål av principiell karaktär. Jag vill i det följande redogöra för ärendet i de delar, som därvid blir aktuella. Jag börjar med en översikt av gällande regler rörande folkpensioneringen.

Den nuvarande folkpensioneringen

Lagen den 29 juni 19iG om folkpensionering (nr 431; ändr. 221/1947, 527/1947, 732/1948, 264/1950, 157/1951, 332/1951, 396/1952, 291/1953, 134/1954, 394/1955, 400/1955, 265/1956, 168/1957 och 172/1957) skiljer mel­ lan å ena sidan ålderspension, som utgår efter 67 års ålder, samt å andra si­ dan invalidpension, sjukbidrag och änkepension, vilka förmåner utgår för tid dessförinnan. Ålderspensionen utgöres i första hand av allmän ålderspension. Denna är till storleken oberoende av vederbörandes inkomst och förmögen­ het och uppgår till 1 360 kr. för gift pensionsberättigad, vars make jämväl åtnjuter ålderspension eller invalidpension (sjukbidrag) vari ingår tilläggs­ pension eller till vars hustru utgår hustrutillägg, 1 500 kr. för gift pensions­ berättigad, vars make åtnjuter invalidpension (sjukbidrag) som utgöres av enbart grundpension, samt 1 700 kr. för annan pensionsberättigad. Invalidpension eller sjukbidrag utgår till den, vars arbets­ förmåga är på visst sätt nedsatt, samt består av grundpension och tilläggs­ pension. Grundpensionen utgör 200 kr. om året och utgår utan hänsyn till

Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 195S 11

vederbörandes inkomst och förmögenhet. Tilläggspensionen däremot är inkomstprövad och utgör högst 1 160 kr. om året för gift pensionsberättigad, vars make åtnjuter ålderspension eller tilläggspension eller vars hustru upp­ bär hustrutillägg, 1 300 kr. för gift pensionsberättigad, vars make åtnjuter enbart grundpension, samt 1 500 kr. för annan pensionsberättigad. Änkepension utgår till änka, som fyllt 55 år, under förutsättning att hon uppnått denna ålder senast under det kalenderår, varunder mannen avlidit, och att hon varit gift med honom minst fem år. Till änka, som fyllt 55 år kan dock, om särskilda skäl föranleder därtill, änkepension utgå, även om hon uppnått nämnda ålder efter det kalenderår, varunder mannen avlidit, eller varit gift med honom kortare tid än fem år. Änkepensionen, som i sin helhet är inkomstprövad, uppgår till högst 1 360 kr. om året. Hustrutillägg utgår till pensionsberättigad mans hustru, om hon fyllt 60 år och makarna varit gifta minst fem år. När särskilda skäl föranle­ der därtill, kan hustrutillägg utgå, oaktat hustrun inte fyllt 60 år eller ma­ karna varit gifta kortare tid än fem år. Hustrutillägget, som i sin helhet är inkomstprövat, uppgår till högst 1 360 kr. om året. Vid folkpensioneringslagens tillämpning kan, när särskilda skäl föranle­ der därtill, gift pensionsberättigad anses såsom ogift ävensom ogift pen­ sionsberättigad, som sedan avsevärd tid sammanlever med annan under äktenskapsliknande förhållanden, anses såsom gift med denne. De i det föregående angivna folkpensionsförmånerna höjes i förekom­ mande fall med indextillägg och s. k. standardtillägg, kommunalt bostads­ tillägg, blindtillägg och vårdtillägg. Rörande indextilläggen gäller, att socialstyrelsen skall verkställa beräkning av förhållandet mellan det allmänna prisläget under varje må­ nad och prisläget i december 1951. På grundval härav fastställer Kungl. Maj :t senast den 5 i andra månaden efter den, som beräkningen avser, det procent­ tal (pensionspristalet), som utmärker angivna förhållande. Sålunda fast­ ställt pensionspristal skall gälla under tredje månaden efter den, som be­ räkningen avser. För varje hel mångfald av tre, varmed pensionspristalet överstiger 100, utgör indextillägget för år räknat 40 kr. för gift pensionsbe­ rättigad, vars make åtnjuter ålderspension eller tilläggspension eller vars hustru uppbär hustrutillägg, ävensom för änkepensionsberättigad och för hustru, som uppbär hustrutillägg, samt 50 kr. för annan pensionsberätti­ gad. Om pensionspristalet, efter att ha stigit med hel mångfald av tre, åter nedgår, skall indextillägget utgå efter oförändrade grunder, så länge pen­ sionspristalet överstiger närmast lägre hela mångfald av tre. Pensionspristalet har för februari 1958 fastställts till 120. På grund härav är antalet indextillägg för närvarande sex. S. k. stan d ardtillägg utgår enligt lagen den t juni 1956 (nr 26't) om höjning av folkpensioner in. in. med 160 kr. om året för gift pensions­ berättigad, vars make åtnjuter ålderspension eller tilläggspension eller vars

12 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

hustru uppbär hustrutillägg, ävensom för änkepensionsberättigad och för hustru, som uppbär hustrutillägg, samt 200 kr. för annan pensionsberättigad. Ålderspensionen utgör sålunda inberäknat index- och standardtillägg för närvarande 2 200 kr. för ensamstående och 3 520 kr. för två pensionsberättigade makar. Till motsvarande belopp uppgår invalidpensionen och sjuk­ bidraget i fall då full tilläggspension utgår. Beloppet av full änkepension jämte nämnda båda tillägg utgör 1 760 kr. Varje kommun äger besluta, att kommunalt bostadstillägg skall utgå i kommunen. Därvid äger kommunen bestämma såväl tilläggets storlek som grunderna i övrigt för beräkningen av tillägget. 1 sistnämnda avseende gäller dock vissa begränsningar, bl. a. att inkomstprövning av till­ lägget skall ske enligt folkpensioneringslagens regler. Utöver de förut berörda förmånerna utgår under vissa förutsättningar blindtillägg och vårdtillägg. Dessa tillägg, som inte är inkomstprövade, utgör 1 000 kr. om året. Tilläggspension, änkepension, hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg är som i det föregående angivits beroende av inkomstprövning. Så­ dan förmån minskas nämligen med en tredjedel av den del av den pensionsberättigades årsinkomst, som ligger mellan 1 000 och 1 400 kr., och med två tredjedelar av inkomst därutöver. För gift pensionsberättigad är mot­ svarande gränsbelopp 750 resp. 1 050 kr. Rörande beräkningen av vederbörandes årsinkomst skall blott nämnas, att folkpension, barnbidrag och sjukhjälp från allmän sjukkassa inte räk­ nas såsom inkomst, att förmögenhet överstigande 20 000 kr. (för gift pensionsberättigad 15 000 kr.) medför höjning av årsinkomsten med 20 procent av det belopp, varmed förmögenheten överstiger nämnda gränsbe­ lopp, samt att gift pensionsberättigads årsinkomst och förmögenhet anses utgöra hälften av makarnas sammanlagda årsinkomst resp. förmögenhet. Folkpensionsförmånerna kompletteras med vissa förmåner, bland dem de s. k. ä n k e- och änklingsbidragen, varom bestämmelser finnes i lagen den 26 juli 19i7 om bidrag till änkor och änklingar med barn (nr 531; ändr. 265/1950, 158/1951, 398/1952 och 395/1955). Enligt denna äger änka eller änkling, som under sin vårdnad har barn i äktenskapet med den avlidne maken eller annat barn, vilket vid makens död stadigvarande vistades i ma­ karnas hem, erhålla bidrag av allmänna medel för egen del. Bidrag utgår dock endast under förutsättning att barnet inte fyllt 12 år samt att vårdnadshavaren stadigvarande bor tillsammans med barnet och ej åtnjuter folkpen­ sion. Bidraget utgår med belopp motsvarande änkepension enligt lagen om folkpensionering. Vidare ökas bidraget genom indextillägg och standardtillägg med samma belopp som när änkepension utgår. Bidraget är beroende av in­ komstprövning på samma sätt som de inkomstprövade folkpensionsför­ månerna.

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 är 1958 13

En annan bidragsform är de särskilda barnbidragen, varom bestämmelser återfinnes i lagen den 26 juli 1947 om särskilda barnbidrag till änkors och invaliders m. fl. barn (nr 530; ändr. 399/1952, 105/1953, 69/1954, 401/1955 och 174/1957). Här må endast nämnas att bidragen utgår längst t. o. in. den månad, varunder barnet fyller 16 år, att de utgör högst 600 kr. per barn och år samt att de på visst sätt reduceras med hänsyn till barnets och eventuell försörjares inkomst. Kostnaderna för folkpensionerna liksom för änke- och änklingsbidragen bestrides av staten, dock med bidrag av kommunerna såvitt angår de inkomstprövade förmånerna och vårdtilläggen. Staten tillgodogör sig vidare de folkpensionsavgifter, som upptages i samband med de allmänna skatterna, samt avkastningen av folkpensioneringsfonden. Kostnadsfördel­ ningen mellan staten och kommunerna regleras genom lagen den 30 juni 1947 om kommunernas bidrag till kostnaderna för folkpensioneringen (nr 398; ändr. 266/1950, 159/1951, 397/1952 och 135/1954). Enligt denna lag skall kommun för varje kalenderår bidraga till kostnaderna för sådana vård­ tillägg och sådana inkomstprövade förmåner utom kommunala bostads­ tillägg, som under året utbetalats för inom kommunen mantalsskrivna pensionsberättigade, med en andel som motsvarar 3/20 procent för varje fullt tiotal skatteören per invånare i kommunen (dvs. 1,5 procent för varje skattekrona per invånare), dock högst 60 procent av nämnda kostnad. Be­ träffande kostnaderna för kommunala bostadstillägg gäller motsvarande, dock att procentsatsen här i stället är 1/5 procent för varje fullt tiotal skatte­ ören (dvs. 2 procent för varje skattekrona) och att även en minimigräns satts för kommunens delaktighet i kostnaden, nämligen 25 procent av hela kost­ naden. Allmän ålderspension jämte index- och standardtillägg därå även­ som grundpension och blindtillägg bekostas helt av staten. Kostnaderna för de särskilda barnbidragen fördelas mellan staten och kommunerna efter i stort sett samma grunder som kostnaderna för andra inkomstprövade folkpensionsförmåner än de kommunala bostadstilläggen. Såsom bidrag till statens kostnader för de i folkpensioneringslagen stadga­ de förmånerna skall svensk medborgare erlägga pensionsavgift för varje år, dock inte för år före det varunder han fyllt 18 år eller efter det då han uppnått 66 års ålder och inte heller för år för vilket hans till statlig inkomstskatt taxerade inkomst icke uppgår till 1 200 kr. (för makar som skall taxeras enligt för sådana skattskyldiga gällande bestämmelser och vilka båda är avgiftspliktiga räknas härvid med deras sammanlagda in­ komst). Vidare erlägges inte pensionsavgift av den som under december månad året näst före taxeringsåret (dvs. under december månad inkomst­ året) ägt uppbära folkpension eller som under samma år inte varit mantals­ skriven i Sverige eller som avlidit före årets ingång. Vissa utlänningar är också skyldiga att erlägga pensionsavgift, bl. a. här mantalsskrivna personer som är medborgare i något av de andra nordiska länderna.

14 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

Pensionsavgiften utgör för närvarande 2,5 procent av den avgiftspliktiges till statlig inkomstskatt taxerade inkomst. Emellertid gäller att makar, som båda är avgiftspliktiga och taxeras enligt för gift skattskyldig gällande be­ stämmelser, skall erlägga avgift med sammanlagt högst 500 kr. Därvid skall iakttagas, att om vardera makens taxerade inkomst överstiger 10 000 kr., en­ var påföres pensionsavgift med 250 kr. Om endast den ena makens taxe­ rade inkomst överstiger 10 000 kr., minskas i förekommande fall dennes av­ gift så att sammanlagda beloppet av makarnas pensionsavgifter ej översti­ ger 500 kr. Avgiftspliktig, som taxerats enligt för gift skattskyldig gällande bestämmelser och vilkens make är fritagen från skyldighet att erlägga pensionsavgift allenast därför att för denne inte beräknats taxerad inkomst, erlägger avgift med högst 500 kr. Andra avgiftspliktiga erlägger avgift med högst 250 kr. Av de angivna avgiftsmaxima framgår, att avgift i princip beräknas å högst 20 000 kr. taxerad inkomst för makar gemensamt och 10 000 kr. taxerad in­ komst för ogift och därmed jämställd. Sammanlagda beloppet av de år 1957 i samband med preliminärskatten inflytande pensionsavgifterna för år 1958 beräknas komma att uppgå till omkring 640 milj. kr. Folkpensioneringsfondens behållning uppgår till 787 milj. kr. och den årliga avkastningen utgör f. n. cirka 27 milj. kr. Enligt lagen den 29 juni 1946 (nr 433) om frivillig statlig pensionsför­ säkring kan svenska medborgare genom frivilliga avgifter försäkras hos pensionsstyrelsen för erhållande av pension. Den frivilliga försäkringen är uppbyggd efter premiereservprincipen. Närmare 75 000 personer har teck­ nat frivillig försäkring, och vid utgången av år 1956 uppbar 12 600 personer pension från försäkringen. Under år 1956 utbetalades cirka 7,8 milj. kr. i frivilliga pensioner. Försäkringens fonder uppgår till cirka 250 milj. kr.

Sammanfattning av pensionsförslagen och remissyttrandena

Förslagen i pensionsberedningens betänkande

Allmänna pensionsberedningen framlägger såsom förut nämnts dels ett förslag om förbättring av folkpensioneringen, bakom vilket står beredning­ ens samtliga ledamöter, dels ock tre olika förslag till tilläggspensionering, som företrädes av skilda ledamöter. Vad angår förslaget till förbättrad folkpensionering framhåller bered­ ningen, att en pensionsreform bör medföra en allmän förbättring av pensionsförhållandena för dem som har behov därav och att det därför synes naturligt, att lösningen av pensionsfrågan sker med utgångspunkt i folk­ pensioneringen. Härigenom blir det möjligt att låta sådana befolknings­ grupper som husmödrarna och redan befintliga folkpensionärer få del av en förbättrad pensionering.

Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 11)58 15

Beredningen har i första hand inriktat sitt arbete på ålderspensione­ ringen. På detta område önskar beredningen åstadkomma eu avsevärd höj­ ning av förmånsnivån samt en avveckling av inkomstprövningen. I fråga om familjepensioneringen, som nu är uppsplittrad på tre olika lagstift­ ningar, bör enligt beredningens mening en större enhetlighet åstadkommas samtidigt som förmånerna förbättras och inkomstprövningen begränsas. Vad invalidpensioneringen beträffar har beredningen funnit, att närmare undersökningar bör göras om dess placering i socialförsäkringssystemet samt i frågan huruvida inkomstprövningen bör ersättas av en annan gradering av förmånerna; i avvaktan därpå bör nuvarande maximibelopp höjas. Beredningen anser, att folkpensionsreformen bör genomföras i etapper med början och tyngdpunkten den 1 juli 1960. Därvid uppställer bered­ ningen som mål att den allmänna ålderspensionen för en ensamstående pensionstagare skall den 1 juli 1968 bli 3 600 kr. räknat i penningvärdet i februari 1957 då beredningens betänkande avlämnades. För två ålderspensionsberättigade makar eftersträvas ett belopp av 5 400 kr. år 1968. En viss höjning av utgående folkpensionsförmåner bör enligt beredningens mening komma till stånd redan år 1958. För etapphöjningarna och andra detaljer i förslaget om förbättrad folk­ pensionering, som blir av intresse för de principiella ståndpunktstaganden varom nu är fråga, redogöres i ett följande avsnitt. Här skall blott till­ läggas, att värdebeständigheten av folkpensioneringens huvudförmåner an­ ges böra även framdeles ordnas genom en automatisk indexreglering och att standardföljsainheten för tiden efter 1968 såsom hittills bör tillgodoses genom tid efter annan fattade beslut om standardhöjningar.

Av de tre olika förslagen till tilläggspensionering skall först behandlas det av herrar Eckerberg, Almgren, Kellgren och Nordenskiöld framlagda förslaget avseende författningsreglerad påbyggnad av bottenpensioneringen. Förslaget innebär i huvudsak följande. Alla löntagare skall omfattas av en obligatorisk tilläggspensionering, som anordnas inom folkpensioneringens ram. Den hittillsvarande folkpensione­ ringen skall därvid tjäna som bottenpensionering i det nya systemet. Årsinkomst av lönearbete skall grunda rätt till tilläggspension i vad in­ komsten överstiger 3 000 kr., varvid dock inkomstbelopp ovanför 30 000 kr. inte medräknas. Körande pensionsnivån syftar förslaget till att tilläggs­ pensionen jämte bottenpensionen i princip skall uppgå till 65 procent av den försäkrades medellön för de 15 ur inkomstsynpunkt bästa åren. Samma automatiska indexreglering, som gäller för bottenpensioneringen, skall tillämpas på tilläggspensioneringen. Delta föreslås ske på så sätt att pensionerna liksom inkomstgränserna för tilläggspension sättes i relation till ett indexreglerat basbelopp, vilket i nuvarande penningvärde skall vara 3 000 kr. Genom det förordade systemet erhålles även en viss standard-

16 Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

följsamhet i fråga om den pensionsrätt som intjänats under den aktiva tiden. Finner statsmakterna erforderligt att därutöver införa ytterligare standardförbättringar, finnes olika möjligheter därtill med det valda systemet. För full pension fordras minst 30 pensionsgrundande år, dock att under en övergångstid det antal år som kräves för full pension reduceras till 20 år. Familjepensioneringen beskrives i förslaget endast i allmänna drag. Vad angår invalidpensioneringen blir givetvis tilläggspensioneringens utform­ ning beroende av hur bottenpensioneringen vid invaliditet kommer att gestaltas. Det förutsättes att de förut nämnda undersökningarna rörande pensionsskyddet för invalider även skall omfatta frågan om tilläggspen­ sioneringen för invalider. Finansieringen av den förordade tilläggspensioneringen föreslås bygga på fördelningsprincipen. Emellertid förutsättes att en avsevärd fondering skall komma till stånd genom att man under en övergångstid tar ut högre avgifter än som åtgår för löpande utgifter. Det förutsättes att pensions­ fondens medel kan placeras mera fritt än vad nu är fallet med offentliga och privata försäkringsfonder och att möjlighet därvid öppnas att i be­ tydande utsträckning låna ut fondens medel till näringslivet. Avgifterna för den obligatoriska tilläggspensioneringen skall i sin helhet erläggas av arbetsgivarna som ett kollektiv. I syfte att tillgodose även andra förvärvsarbetande, som kan anses ha särskilt behov av en tilläggsförsäkring till folkpensioneringen, har som ett komplement till den obligatoriska tilläggsförsäkringen föreslagits en mera begränsad, kompletterande pensionering av frivillig natur. Denna tilläggs­ pensionering, som skall finansieras enligt ett premiereservsystem, skall bekostas genom avgifter av de försäkrade. Tilläggspensionerna skall vara värdebeständiga. I den mån försäkringsavgifter och fondavkastning inte förslår — särskilt på grund av pensionernas värdebeständighet -— kan ifrågakomma bidrag av statsmedel. Som allmän motivering för sin ståndpunkt har de fyra förslagsställarna anfört i huvudsak följande. Ett betydande antal löntagare äger rätt till tjänstepension vid sidan av folkpensionen. Detta gäller i stor utsträckning tjänstemännen, medan ar­ betarna i betydligt mindre omfattning erhållit pensionsrätt. Pensionsför­ månerna är vidare av mycket olika beskaffenhet. På tjänstemannasidan har de i många fall nått en relativt gynnsam nivå men även här är de mycket splittrade med olika utformning för skilda företag och branscher. På arbetarsidan är, där pensioner förekommer, dessa som regel mycket blygsamma och säkerheten för lämnade utfästelser mindre. De enda större grupper, för vilka enhetliga pensionssystem med i stort sett goda förmåner uppbyggts, är de stats- resp. kommunalanställda. Det system som gäller för dessa grupper medför även en viss följsamhet till värde- och standard­ utveckling, medan anpassning i detta hänseende i mycket ringa utsträck­ ning innefattas i de pensionssystem som förekommer inom det privata näringslivet.

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 ur 1958 17

Från löntagarnas sida har det ansetts naturligt att pensionerna, i den mån de går utöver en rimlig minimistandard, ställes i viss relation till de inkomstförhållanden som gällt för vederbörande såsom aktiv. I detta av­ seende är behoven ej lika enhetliga för de självständiga företagarna. Vid ett ställningstagande till frågan hur ett efter den tidigare inkomsten differentierat pensionsskydd bör utformas kan olika principiella synpunk­ ter framhållas. Å ena sidan har i remissyttrandena över pensionsutredningens förslag gjorts gällande, att samhället ej bör befatta sig med annat än att garantera varje medborgare ett visst måttligt minimiskydd i pensionshänseende och att vad som därutöver krävs för ett tillfredsställande skydd bör lämnas till de enskilda individerna eller parterna på arbetsmarknaden att avgöra och ordna. Å andra sidan har framhållits, att frågan om sam­ hällets medverkan icke kan göras till en principfråga, utan att denna fråga främst gäller hur ett för olika samhällsgrupper erforderligt pensionsskydd lämpligast kan uppnås. Den sistnämnda synpunkten synes vara av av­ görande betydelse. Det bör här erinras om att samhället i andra avseenden, exempelvis i fråga om trygghet mot inkomstbortfall vid sjukdom och yrkesskada, icke ansett hinder föreligga mot att lagstiftningsvägen anordna en försäkring för förmåner som differentierats efter inkomst. För den enskilde lön­ tagaren måste det vara vida svårare att själv skapa ett tillfredsställande pensionsskydd vid ålderdom, död eller invaliditet än att trygga försörj­ ningen vid mera kortvarig sjukdom. Pensioneringen är nämligen normalt av långtidskaraktär och kräver därför, i motsats till sjukförsäkringen, sådana anordningar som endast kan åstadkommas genom planering på längre sikt. Skulle till parterna å arbetsmarknaden överlämnas att avtalsvägen be­ sluta rörande pensioneringen, kan befaras, att pensionssystemen skulle få en mycket splittrad karaktär med olika utformning tör skilda företag och branscher. Erfarenheten från gällande pensionssystem pekar i denna rikt­ ning. Vidare bör framhållas att trots den utbredning, som arbetsmarkna­ dens organisationer har, icke obetydliga grupper står utanför de fackliga organisationerna eller arbetsgivarsammanslutningarna. I detta sammanhang bör framhållas, att i den mån pensioneringen ord­ nas efter likartade grunder för alla löntagare, så blir det lättare för en anställd att byta anställning eller att övergå till verksamhet som själv­ ständig företagare utan att hänsyn till pensionen behöver inverka. Ur sam­ hällets synpunkt måste det anses betydelsefullt, att en önskvärd omställ­ ning av arbetskraft inte skall påverkas av pensionsförhållandena. På längre sikt bör det även vara en fördel ur administrativ synpunkt, att ett pensionssystem skapas som endast i relativt ringa omfattning tarvar kompletteringar genom den enskildes eller hans arbetsgivares försorg, å andra sidan torde inget pensionssystem, hur fullkomligt det än kan synas vara, onödiggöra alla kompletteringar med hänsyn till speciella yrkes­ gruppers ställning. Detta kan gälla både i fråga om pensionsålder och andra förmåner. De hittillsvarande pensionssystemen inom det privata näringslivet har endast i mycket ringa utsträckning löst frågan om värdebeständighet av pensionsförmånerna. Denna fråga, som under senare tid kommit att tilldra sig ökad uppmärksamhet med hänsyn till osäkerheten i penningvärde­ utvecklingen och de erfarenheter som inte minst efterkrigstiden fört med 2 — It i h ang till riksdagens protokoll 1958. / samt. Nr 55

18 Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

sig, låter sig lättast lösas inom ramen för ett obligatoriskt system, byggt i första hand på fördelningsteknikens grundval. Införande av värdebestän­ dighet i ett frivilligt system av stor omfattning kräver åtgärder inom den ekonomiska politiken, vilkas verkningar inte kan bedömas, samt föranleder ingrepp på många lagstiftningsområden.------------ Med hänsyn till att ett behov av en pensionsförsäkring utöver botten­ försäkringen föreligger hos ett inte obetydligt antal företagare bör inom försäkringssystemet inrymmas en frivillig pensionsförsäkring. Denna måste emellertid begränsas relativt starkt i fråga om förmånernas storlek, om staten skall garantera värdebeständigheten av dessa, något som synes önsk­ värt. Därest det skulle visa sig att nämnda och andra anordningar för fri­ villiga påbyggnader av bottenpensioneringen inte skulle komma att utnytt­ jas i behövlig omfattning, torde frågan om införande av samtliga före­ tagare eller vissa grupper företagare i den obligatoriska pensionsförsäk­ ringen framdeles få upptagas till förnyat övervägande. Förslaget om påbyggnad av folkpensioneringen med frivillig kollektiv eller individuell pensionsförsäkring, vilket förslag förordas av herrar Aastrup, Ahlberg och Hydén, innebär i huvudsak följande. Genom medverkan av de stora arbetsmarknadsparterna m. fl. upprättas en eller ev. flera försäkringsinrättningar, i vilka kollektivt eller enskilt tecknade pensionsförsäkringar kan erhållas. Det framhålles, att en bestå­ ende försäkringsinrättning därvid kan utnyttjas, exempelvis SPP. Vidare förutsättes att, sedan en detaljerad plan för den frivilliga pensioneringen utarbetats, arbetsmarknadens topporganisationer i ett s. k. ramavtal åtager sig att verka för planens realiserande och för anslutning av vederbörande underorganisationer. Systemet står därefter öppet även för oorganiserade arbetsgivare och arbetstagare ävensom för andra kollektiv. Den föreslagna pensioneringen skall dels tjäna som en förstärkning av folkpensionen och dels fylla sådana behov av pension som inte alls till­ godoses av folkpensioneringen. I sistnämnda avseende förutsättes att den frivilliga pensionen får sin största betydelse såsom ålderspension före 67-årsåldern. Beträffande de pensionsbelopp för vilka försäkring tecknas skall föreligga valfrihet inom vissa gränser. Pensionsrätten skall vara oantastbar. Försäkringen skall i princip bygga på premiereservsystem samt omfatta ålders-, invalid- och familjepensionering. Vad först den kollektiva försäkringen beträffar förutsättes, att försäkringsstocken består av medlemmar i kollektiv. Arbetsgivare skall inbetala hela försäkringspremien för sina anställda. I den kollektiva försäkringen avjämnas avgiften så att den blir oberoende av ålder, kön och civilstånd. Pensionen fingraderas inte utan utformas efter ett system med pensionsklasser. I kollektivavtal bestämmes vilken pensionsklass eller vilka klasser som kollektivet skall tillhöra. För rätt till full ålderspension i viss pen­ sionsklass bör fordras visst minsta antal år i klassen, förslagsvis 35. Under en övergångstid bör en viss överkompensation lämnas, överkompensationen kan utformas så, att man till en början räknar varje intjänad månad som

Kungl. Maj:Is proposition nr 55 år 1958 19

172, vilket innebär en överkompensation med 50 procent. Med tillämpning av denna regel kan rätt till full pension förvärvas cirka 23 år efter för­ säkringens igångsättande. Det framhålles såsom väsentligt att pensionerna följer penningvärde­ utvecklingen. Pensionsklassbeloppen ävensom premierna förutsättes skola automatiskt anpassas efter en konsumentprisindex. En avsevärd fondering beräknas ske inom systemet. I fråga om fond­ medlens placering understrykes önskvärdheten av att kapitalmarknaden tillföres värdebeständiga obligationer. Pensionernas värdebeständighet skulle lättare säkerställas, om staten eller kommunerna upptar värdebestän­ diga lån. Vidare framhålles såsom önskvärt att sparmedlen inom pensioneringen i skälig utsträckning kommer produktionen till godo genom att premierna till väsentlig del reinvesteras i företagen. Arbetsgivare skall med vissa begränsningar äga rätt att fullgöra premielikvid genom överlämnande av revers, som skall kunna vara försedd med indexklausul, innebärande att skuldbeloppet i princip skall följa konsumentprisindex. Av den ränta som utgår på reversen skall 0,25 procent tillföras en särskild riskfond avsedd att täcka ev. förluster på denna form av utlåning. Möjlighet bör öppnas för sammanslutningar eller grupper av näringsidkare att gemensamt låna premiemedel. Förekomsten av långsiktiga värdebeständiga skuldförbindel­ ser anges komma att föranleda företagsekonomiska och beskattningstekniska problem som bör utredas ytterligare. Värdesäkringen av intjänad pensionsrätt och utgående pensioner åstad­ kommes genom att såsom förut nämnts premierna skall följa levnads­ kostnaderna, att fondmedel utlånas mot värdefasta skuldbevis samt att friare fondplaceringsregler tillämpas i övrigt. Vidare förutsättes att vissa överskott skall uppkomma inom försäkringen dels genom att premiebetal­ ningstiden i flertalet fall blir längre än 35 år och dels genom ränteöverskott. Härutöver förutsättes att en temporär premiehöjning med upp till 20 pro­ cent kan göras för att trygga pensionernas värdebeständighet i vissa kris­ situationer. I fråga om invalid- och familjepensioneringens utformning hänvisas i förevarande alternativ till vad därom anförts i förslaget om författningsreglerad tilläggspensionering. Inom det sålunda förordade pensioneringssystemet hör möjlighet öppnas för försäkringsinrättningar att meddela individuella pensionsförsäkringar för dem som inte har tillfälle till ett kollektivt uppträdande. Premien för sådana individuella försäkringar beräknas försäkringsmässigt enligt pre­ miereservmetoden. Försäkringen bör efter hälsoprövning kunna omfatta även invalid- och familjepension. Förslaget anvisar vägar för hur pen­ sionerna skall ges i möjligaste mån värdebeständig karaktär genom indexreglerade premier, överföring av ränteöverskott till premiereserven samt

20 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

friare placeringsmöjligheter för fondmedlen ävensom utnyttjande av värde­ fasta obligationslån och andra sådana skuldbevis, om dylika tillföres kapi­ talmarknaden. De tre förslagsställarna har allmänt motiverat sitt ställningstagande på följande sätt. Med den reformerade folkpensioneringen som grund är det möjligt att bygga upp en tilläggsförsäkring med rikt utrymme för de variationer i skilda avseenden, som anpassningen efter olika behov kräver. Detta kan ske i en frivillig men inte i en obligatorisk försäkring. Genom en valfri komplettering av folkpensionen undvikes såvitt angår tilläggspensioneringen en råd besvärliga anpassningsproblem som upp­ kommer när en obligatorisk löntagarförsäkring omsluter stora grupper, som redan på annat sätt tillförsäkrats för dem acceptabla pensionsför­ måner. Detta gäller för betydande grupper av stats- och kommunalanställda med reglerad pensionsrätt, för tjänstemän vid halvstatliga monopolföretag m. fl. men jämväl i viss utsträckning för arbetstagare inom det enskilda näringslivet.------------ Det är angeläget att erinra om att förutsättningen för en väsentlig för­ bättring av pensionärernas materiella standard nu och framdeles beror inte allenast av den under varje tid aktiva generationens beredvillighet att på­ taga sig härför erforderliga uppoffringar utan i lika hög grad av folk­ hushållets förmåga att genom ökad produktion och produktivitet säkra det ekonomiska underlaget. Då här förordas en frivillig, på premiereserv­ system uppbyggd komplettering av folkpensionen framför en obligatorisk, i princip på fördelningssystem grundad försäkring, göres detta även av det skälet, att premiereservsystemet, vid i övrigt lika förutsättningar, med­ för ett större och därtill vid stigande nationalinkomst permanent sparande. Härjämte ökas garantierna för att sparmedlen i skälig utsträckning kom­ mer den utvecklingsfrämjande produktionen till del, vilket även ur pensionärssynpunkt är av största betydelse. Enligt en numera allmänt omfattad åsikt är pensionen successivt in­ tjänad lön. En obligatorisk pensionsförsäkring av föreslagen typ innebär alltså, att en del av arbetsersättningen eller i varje fall dess fördelning på lön och pension regleras i lag. Arbetsmarknadens parter har hittills ener­ giskt sökt värja sig mot varje statligt intrång i sin rätt att obundna för­ handla och träffa uppgörelser om arbetsersättningen. En uppluckring av denna för arbetsmarknadsparternas verksamhet grundläggande regel inger allvarliga betänkligheter. Bedömningen av ett frivilligt system beror givetvis i hög grad på den omfattning i vilken pensionsfrågan för i detta avseende eftersatta arbetstagargrupper kan förväntas bli löst. Det torde finnas all anledning att räkna med en snabb utveckling. Härför talar redan den utbredning som den frivilliga tjänstepensioneringen fått under senare tid trots inflationens tillbakahållande verkan och de hinder, som inkomstprövningen av en del av folkpensioneringen utgjort, och trots att pensionsfrågan under nära tio år legat under utredning, vilket kommit många företagare att ställa sig avvaktande.------------ Ett stöd för en gynnsam prognos utgör också det för­ hållandet att arbetarna på senare tid visat ett starkt och växande intresse för denna anställningsförmån och att arbetsgivarna numera allmänt önskar lösa de anställdas pensionsproblem. Att så är fallet framgår bl. a. av ett år 1954 av Svenska arbetsgivareföreningen publicerat förslag.

Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958 21

Frågan om hur pensionstagarna skall kunna skyddas mot inflations­ risker är av central betydelse. I bedömningen av ett pensionssystem — även ett sådant byggt på frivillig grund — måste alltså ingå en granskning av dess möjligheter att bereda de försäkrade ett tillfredsställande skydd mot verkan av penningvärdeförsämringar.------------- I det obligatoriska systemet kan pensionstagarnas förmåner och därmed dessas anpassning till förskjutningar i levnadskostnaderna visserligen for­ mellt säkerställas genom lagstiftning, men detta allenast så länge denna i nu ifrågavarande avseende förblir oförändrad. Eftersom statsmakterna är oförhindrade att ändra dessa grunder blir värdebeständigheten även i detta fall till sist beroende av deras vilja och förmåga att beakta pensions­ tagarnas intressen och moraliska rätt. Vad åter beträffar försäkringsföre­ tag med tillstånd att meddela föreslagen frivillig pensionsförsäkring enligt premiereservsystem svarar detta med alla sina tillgångar för gjorda åtagan­ den. Den försäkrade har gentemot försäkringsinrättningen samma civil­ rättsliga skydd för sina intressen, som eljest gäller för avtal och i andra ekonomiska sammanhang. På grund härav men också på grund av direktiv från försäkringsinspektionen hänvisas försäkringsföretagen att dels uttaga premier, som enligt gjorda antaganden om framtida ränta in. in. är till­ räckliga, och dels att placera sina tillgångar på betryggande sätt. Till över­ vägande del sker f. n. denna placering i av stat, kommuner, kraftverk etc. emitterade obligationer samt i lån mot inteckningar i fastigheter eller mot likvärdig säkerhet. Den försäkrades rätt till förmåner till visst nominellt belopp kan sålunda sägas vara hundraprocentigt tryggad. Någon garanti för försäkringsförmånernas realvärde ger däremot inte premiereservsyste­ met i dess hittills tillämpade form. Därför erfordras härvidlag vissa refor­ mer. Att trygga värdebeständigheten av den frivilliga försäkringens pen­ sionsförmåner är av väsentlig betydelse, även om folkpensionen ger trygg­ het för en viss grundpensions realvärde, när den föreslagna folkpensions­ reformen genomförts.

Vad slutligen angår det av herr Carlsson framlagda förslaget innebär det en komplettering av folkpensioneringen enbart med en frivillig tilläggs­ pensionering anordnad av staten. Herr Carlsson anför till motivering av sin ståndpunkt bl. a., att det inte endast är den ekonomiska tryggheten på ålderdomen, som det är angeläget att tillgodose, utan att det måste ske en avvägning mellan utgifterna för pensionsändamål och utgifterna för andra former av stöd, hjälp och vård åt pensionärer. Enligt herr Carlssons mening kommer medborgarna att genom den av beredningen enhälligt förordade förbättringen av folkpensionerna garanteras en relativt tillfredsställande ekonomisk trygghet på ålderdomen. För stora medborgargrupper torde de föreslagna folkpensionerna tillsammans med eventuella besparingar eller avkastning av fastighet eller rörelse medgiva en tillfredsställande levnads­ standard även på ålderns dagar. Förslaget om eu obligatorisk tilläggsförsäkring för löntagare har herr Carlsson inte kunnat biträda framförallt med hänsyn till de bekymmersamma ekonomiska förhållanden, under vilka ett stort antal mindre företag inom låglönegrupperna arbetar. Kostna­ derna för den obligatoriska tilläggspensioneringen kunde för vissa av dessa företag vålla oöverstigliga svårigheter. Han har inte heller ansett sig kunna

22 Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

biträda den av herr Aastrup in. fl. föreslagna frivilliga tilläggspensione­ ringen, bl. a. emedan man inte på förhand vet vad den i framtiden kan leda till; pensionsförmånerna är inte definitivt bestämda utan kan väntas successivt öka och samtidigt eftersträvas en värdebeständighet inom pen­ sionssystemet, vars ekonomiska konsekvenser icke kan överblickas. Fri­ villigheten i nämnda system är för övrigt i vissa avseenden endast skenbar. Herr Carlsson har stannat för att förorda, att den av herr Eckerberg in. fl. föreslagna frivilliga kompletteringsförsäkringen inte skall begränsas till sin omfattning på det sätt som av dem förordats utan skall utbyggas i form av en allmän kompletteringsförsäkring till folkpensioneringen. Sålunda bör enligt herr Carlssons mening öppnas möjlighet för alla löntagare eller företa­ gare att individuellt och kollektivt inbetala premier till denna försäkring, som skall göra det möjligt att utöver utgående grundförmåner från folkpen­ sioneringen tillförsäkra sig ytterligare högst 3 000 kr. per år i tilläggs­ pension. Det bör skapas möjlighet att under tilläggsförsäkringens löptid ändra densamma med hänsyn till vederbörandes ekonomiska förhållanden och att tillämpa ett system med varierande premieinbetalning, så att man under goda år kan betala mera, under dåliga år mindre. Premiesättningen bör ske efter försäkringsmässiga grunder och staten bör garantera värdebe­ ständigheten. Därest kostnaderna för denna försäkringsverksamhet visar sig medföra så höga premier, att de små inkomsttagarna endast med svårighet kan använda sig av den förmån, som samhället här föreslås ställa till förfo­ gande, bör dock enligt herr Carlssons mening möjligheterna att reducera den enskildes kostnader genom ett lämpligt utformat statsbidrag beaktas vid utarbetandet av förslagets detaljer.

Som en anmärkning till alla tre alternativen till tilläggspensionering må nämnas, att beredningen förutsätter, att pensionsstyrelsens nu­ varande frivilliga försäkring skall bestå även i fortsättningen. Huruvida den kan behöva utbyggas eller eljest reformeras torde enligt bered­ ningens mening inte kunna närmare bedömas förrän statsmakterna tagit ställning till de frågor om tilläggspensionering, som upptagits i samband med beredningens arbete.

Remissorganens principiella inställning

Vid remissbehandlingen av pensionsberedningens betänkande har man all­ mänt intagit en positiv hållning till tanken på förbättringar av folkpensione­ ringen, ehuru olika meningar framförts beträffande de ekonomiska förut­ sättningarna för genomförandet av det av beredningen föreslagna program­ met för dessa förbättringar. Beredningens uppfattning att en förbättrad folkpensionering bör utgöra grundvalen för en lösning av pensionsfrågan de­ las av de flesta remissorganen. En översikt av remissorganens synpunkter

Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958 23

på olika delar av förslaget till förbättrad folkpensionering lämnas i det föl­ jande i anslutning till en redogörelse för förslaget i dessa delar. Vad åter angår principerna för utformningen av tilläggspensioneringen har flertalet remissorgan funnit, att lösningen bör sökas efter någon av de linjer, som de framlagda alternativen erbjuder. Åtskilliga remissorgan förordar, att en allmän tjänstepensionering anord­ nas genom lagstiftning. Sålunda biträder följande remissorgan helt eller i huvudsak förslaget om författningsreglerad påbyggnad av bottenpensione­ ringen, nämligen Landsorganisationen, Sveriges folkpensionärers riksorga­ nisation, länsstyrelserna i Jönköpings, Älvsborgs, Örebro och Norrbottens län samt Svenska stadsförbundet (majoriteten) ävensom tre reservanter i socialstyrelsen. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län förordar, att tjänstepensioneringen löses efter de allmänna grunderna i det av herr Eckerberg m. fl. fram­ lagda förslaget. Även Kooperativa förbundet anser att tjänstepensionsfrågan bör lösas i huvudsak efter de riktlinjer, som uppdragits i detta förslag, men finner att förslaget bör överarbetas i vissa hänseenden. En liknande inställning har länsstyrelsen i Västmanlands län. Länsstyrelserna i Stock­ holms och Kalmar län samt en reservant i statskontoret ansluter sig i prin­ cip till en obligatorisk tilläggspensionering utan att därmed i och för sig biträda det i betänkandet framlagda förslaget. Länsstyrelsen i Stockholms län har därvid förordat, att frågan om tilläggspensionering underställes med­ borgarna genom folkomröstning. Även försäkringsinspektionen (majoriteten), överståthållarämbetet, SACO samt en reservant i Svenska stadsförbundet anser att pensionsfrågan bör lö­ sas genom en obligatorisk pensionsförsäkring, varvid emellertid folkpen­ sionen bör konstrueras som en form av bottengaranti. Riksskattenämnden anser att betänkandet i fråga om tilläggspensione­ ringen fordrar ytterligare överarbetning och att en obligatorisk tilläggspen­ sionering ej bör beslutas dessförinnan. Förslaget om påbyggnad av folkpensioneringen med frivillig kollektiv eller individuell pensionsförsäkring tillstyrkes i huvudsak av Svenska ar­ betsgivareföreningen, Sveriges redareförening, Handelns arbetsgivareorga­ nisation, Sveriges hantverks- och småindustriorganisation, Sveriges grossist­ förbund, länsstyrelsen i Västerbottens län samt fyra reservanter i Svenska stadsförbundet. Svenska försäkringsbolags riksförbund och länsstyrelsen i Uppsala län finner att förslaget bör göras till föremål för överarbetning. Ett antal remissorgan, nämligen socialstyrelsen (majoriteten), statskon­ toret (majoriteten), pensionsstyrelsen och länsstyrelsen i Blekinge län, ut­ talar sig allmänt för en frivillig tilläggspensionering eller motsätter sig en obligatorisk sådan pensionering men vill därmed inte ansluta sig till den av herr Aastrup in. fl. eller den av herr Carlsson angivna linjen. SPP anser att det av herr Aastrup in. fl. framlagda förslaget innehåller många värdefulla

24 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

uppslag men framhåller att frågan om frivillig tilläggspensionering bör utre­ das ytterligare. Det av herr Carlsson skisserade systemet för individuell frivillig tilläggs­ pensionering förordas av riksräkenskapsverket. Även länsstyrelsen i Got­ lands län uttalar sympatier för en lösning enligt de av herr Carlsson angivna riktlinjerna; länsstyrelsen anser emellertid övervägande skäl tala för att f. n. inskränka sig till den föreslagna höjningen av grundpensionen och låta frågan om tilläggspensionens utformning anstå i avbidan på ny och utför­ ligare utredning. Svenska bankföreningen anser övervägande skäl tala för att tjänstepensionsfrågan överlämnas till arbetsmarknadens parter och finner att det av herr Aastrup in. fl. framlagda förslaget därvid kan tagas till utgångspunkt för pensionssystemets utformning. Statstjänstemännens riksförbund, läns­ styrelsen i Kristianstads län, Svenska barnmorskeförbundet och en reser­ vant i försäkringsinspektionen uttalar sig allmänt för att tjänstepensionsförhållandena bör lösas genom förhandlingar mellan arbetsmarknadens par­ ter. Även länsstyrelsen i Västernorrlands län finner det principiellt rikti­ gast, att frågan om tilläggspensioneringen får lösas genom avtal mellan ar­ betsmarknadens parter, men anser att både herr Aastrups m. fl. förslag och herr Carlssons förslag bör ytterligare utredas; länsstyrelsen framhåller emellertid att, om avtal trots allt inte skulle komma till stånd för huvud­ parten av arbetstagarna inom rimlig tid, lagstiftningsvägen kan komma i förgrunden. Länsstyrelsen i Värmlands län uttalar att statsmakterna, om det befinnes ekonomiskt genomförbart med en påbyggnad på den höjda folkpensionen, i avvaktan på närmare erfarenhet bör välja den av herr Aastrup m. fl. före­ slagna frivilliga pensionsförsäkringen. Enligt länsstyrelsens mening kan frågeställningen bli en annan, om efter några års erfarenhet frivilliglinjen inte medför tillfredsställande resultat. Länsstyrelsen i Jämtlands län kan inte förorda genomförandet av tilläggs­ pensionering vare sig enligt den obligatoriska eller den frivilliga linjen men anser sig, ställd inför valet mellan dessa alternativ, böra förorda den senare linjen. Två reservanter i fullmäktige i riksbanken finner allvarliga invändningar kunna riktas mot såväl herr Eckerbergs m. fl. förslag som det av herr Carls­ son skisserade alternativet men anser inga vägande skäl föreligga mot en strävan att tilläggspensioneringen ordnas i den mån och på det sätt den enskilde själv önskar. Efter att bl. a. ha påpekat att näringarna och i sista hand individerna skulle tvångsvis belastas med utgifterna för en föreslagen tilläggspensionering, vare sig obligatorisk eller uttagen genom kollektiva åtgärder, uttalar Svenska landsbygdens kvinnoförbund, att statsmakterna bör gå försiktigt fram och

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 25

inte tvinga fram en lösning, som ses med ovilja inom stora delar av befolk­ ningen. Riksförbundet landsbygdens folk har den uppfattningen, att det efter de föreslagna folkpensionsförbättringarna inte f. n. framstår som angeläget att göra ytterligare förbättringar av ålderdomsför sörj ningen som i än högre grad belastar de aktiva åldrarna. Att man i första hand bör inrikta sig på folkpensionsförbättringarna hävdas även av Sveriges folkpensionärers riks­ förbund och Sveriges husmodersföreningars riksförbund samt en reservant i fullmäktige i riksbanken. Länsstyrelsen i Hallands län ställer sig mycket tveksam till frågan huruvida ekonomiska resurser finns för att genomföra en generell höjning av folkpensionen genom någon form av tilläggspensione­ ring, och även Svenska sparbanksföreningen betvivlar att resurserna räcker till. I några remissyttranden framföres önskemål om en samlande lösning i pensionsfrågan, nämligen av länsstyrelserna i Södermanlands och Koppar­ bergs län samt av en reservant i statskontoret. Länsstyrelsen i Skaraborgs län anser att man nu bör inskränka sig till den föreslagna folkpensionshöjningen och begagna uppskovet till att söka få till stånd en enande lösning. Sveriges lantbruksförbund framför liknande synpunkter. Länsstyrelsen i Kronobergs län förordar en kompromiss mellan de båda huvudförslagen, innebärande bl. a. att rätten till tilläggspension för lön­ tagare och skyldigheten för arbetsgivare att medverka till sådan pension fastställes i lag samt att frihet beredes arbetsmarknadens parter att komma överens om pensionernas storlek och andra villkor. Om detta system inte skulle leda till att pensionsfrågan blir tillfredsställande ordnad, bör över­ vägas ytterligare åtgärder från statsmakternas sida. Några remissorgan tar ej ställning till principfrågan hur tilläggspensio­ neringen bör anordnas. Riksförsäkringsanstalten, som anser det frivilliga systemet böra i första hand bedömas utifrån andra synpunkter än dem an­ stalten har att beakta, begränsar sitt yttrande till att avse förslaget om obligatorisk tilläggspensionering samt finner att beslut härom inte kan fattas på nu föreliggande material. TCO (majoriteten) anser sig inte böra ta ställning till huruvida tilläggspensioneringen för löntagare bör ordnas genom lagstiftning eller på annat sätt. En ledamot av styrelsen för TCO reserverar sig mot att styrelsen inte velat ta bestämd ståndpunkt i princip­ frågan. Fullmäktige i riksbanken (majoriteten) och fullmäktige i riksgäldskontoret finner att verkningarna av de olika förslagen om tilläggs­ pensionering inte är tillräckligt utredda för att ett ståndpunktstagande nu skall vara möjligt. Länsstyrelsen i Malmöhus län är av samma uppfattning. Svenska landskommunernas förbund och Svenska landstingsförbundet har ej ansett sig ha anledning att ta ställning till principfrågan.

26 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

Förbättrad folkpensionering

Pensionernas storlek

Pensionsberedningen framhåller, att uppfattningen rörande pensionsnivån numera uppenbarligen är en annan än vid 1946 års reform av folkpensioneringen. Visserligen kan väl sägas, att syftet alltjämt är det­ samma som då eftersträvades, nämligen att bereda de gamla och arbetsoförmögna en levnadsstandard som är skälig i förhållande till den, på vil­ ken medborgare med lägre inkomster lever. Men den skälighetsavvägning mellan folkpensionärerna och den aktiva befolkningen, som de nuvarande folkpensionerna återspeglar, kan enligt beredningens mening inte längre anses tillfredsställande. Beredningen finner en avsevärd höjning av folkpensionsnivån påkallad. Vid bedömandet av möjligheterna att genomföra en kraftig höjning av folkpensionerna har beredningen tagit i beaktande den till följd av befolk­ ningsutvecklingen väntade starka ökningen av folkpensionskostnaderna ävensom våra framtida ekonomiska resurser. Beträffande befolkningsut­ vecklingen framhåller beredningen, att åldringarnas antal ökar inte blott absolut utan även i relation till befolkningen i övrigt. F. n. finns i genom­ snitt 7 personer i åldern 16—66 år för varje person över 67 år. 1970 kom­ mer det att finnas blott 5—6 personer i åldern 16—66 år på varje person över 67 år och 1980 beräknas förhållandet mellan de båda åldersgrupperna ha förskjutits än mer i samma riktning, så att på varje åldring kommer blott 4—5 personer i aktiv ålder. Antalet personer i åldern 67 år och där­ över, som vid slutet av år 1956 uppgick till 693 000 skulle enligt en befolkningsprognos, som beredningen låtit utarbeta, öka till 745 000 år 1960, 828 000 år 1965, 920 000 år 1970, 1 131 000 år 1980 och 1 239 000 år 1990. Folkpensionskostnaderna skulle även vid en oförändrad pensionsnivå — dvs. även om ingen som helst förbättring av folkpensionerna sker — komma att stiga starkt på grund av nämnda ökning av antalet åldringar. Enligt beredningens beräkningar skulle kostnaderna vid oförändrad pensionsnivå och konstant penningvärde stiga från drygt 2 000 milj. kr. år 1957 till om­ kring 2 200 milj. kr. år 1965 och till omkring 2 900 milj. kr. år 1980. Vad angår den framtida inkomst- och produktionsutvecklingen i landet berör beredningen de bedömningar härom som gjorts av utredningen om kortare arbetstid (SOU 1956: 20) och av 1955 års långtidsutredning (SOU 1956: 53). Beredningen anför vidare. Det är svårt att finna några som helst hållpunkter för en bedömning av produktions- och inkomstutvecklingen i den framtid som ligger mer än 10 år avlägsen. Redan utvecklingen av den arbetsföra befolkningen måste te sig i hög grad oviss och vad beträffar det genomsnittliga produktions­ resultatet per sysselsatt lär det endast vara möjligt att göra rent hypotetiska

Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958 27

antaganden om den tänkbara framstegstakten. Om den produktivitetsut­ veckling som i stort sett varit rådande under de senaste 100 åren skulle komma att fortsätta i någorlunda oförändrad takt även under återstoden av 1900-talet, skulle man kunna emotse årliga förbättringar av produk­ tionsresultatet per sysselsatt med 2 till 3 procent medförande en fördubb­ ling av produktionen per capita under loppet av 25 till 35 år. Förutsättes däremot att den årliga produktionstillväxten per sysselsatt skulle komma att stanna vid 1 procent, skulle detta komma att innebära en klar avsaktning i jämförelse med hittillsvarande framstegstakt utan att det därför kan anses uteslutet att utvecklingen även under fredliga förhållanden skulle kunna bli än mera ogynnsam. En fortskridande ökning av produktionen per sysselsatt med 1 procent per år skulle alltnog innebära att produktions­ resultatet per capita komme att stiga med närmare 40 procent under lop­ pet av ett tredjedels århundrade. En sådan förbättring av produktionsunderlaget skulle givetvis komma att inverka på samhällets möjligheter att un­ der slutet av 1900-talet upprätthålla en viss standard i fråga om det grund­ läggande pensionsskyddet.

Beredningen framhåller vidare vikten av att förbättringar av folkpen­ sionerna avväges med hänsyn till andra slag av sociala och ekonomiska an­ språk, som kommer att ställas på den disponibla nationalinkomsten under en längre tidsperiod. Ur de allmänna synpunkter som nu berörts finner beredningen, att visst utrymme kan antagas stå till buds för en förbättring av förhållan­ dena för pensionärerna. Givetvis kan inte hela detta utrymme få dispone­ ras enbart för folkpensionernas del, eftersom de kompletterande pensionsanordningar, som nu finnes och framdeles blir behövliga, kräver viss del därav. Om den hittillsvarande ekonomiska utvecklingen åtminstone för det närmaste årtiondet kan fortgå i någorlunda oförändrat tempo, före­ ligger emellertid enligt beredningens mening möjligheter för en icke oväsent­ lig förbättring av folkpensionerna. Vid bedömningen av pensionsförbättringen har beredningen utgått från de pensionsbelopp som gällde i februari 1957. Beredningen har därvid blivit enig om att som ett mål i fråga om höj­ ningen av ålderspensionerna för ensamstående pensionstagare bör upp­ ställas ett belopp av 3 600 kr. Detta skulle innebära, att årspensionen för en ensamstående ålderspensionär höjdes med 1 450 kr., nämligen från dåvarande 2 150 kr. till 3 600 kr. Emellertid har beredningen funnit, att det ej torde föreligga ekonomiska möjligheter att nå det sålunda uppställda målet för höjning av folkpen­ sionerna under de närmaste åren. Det skulle för övrigt säkerligen medföra alltför stora påfrestningar på samhällsekonomien om pensionshöjningen genomfördes på en gång. Enligt beredningens mening bör i stället höj­ ningen ske etappvis. Man bör därvid inrikta sig på att den 1 juli 1960 vid­ taga eu påtaglig höjning av pensionerna. Därigenom kommer de dåvarande pensionärerna att få verklig nytta av reformen även om man såsom bered­ ningen förordar samtidigt i viss mån avvecklar de kommunala bostads­

28 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

tilläggen. Denna höjning torde böra ske sålunda, att ålderspensionen för ensamstående blir 3 000 kr. Beredningen finner emellertid, att det kan övervägas att redan tidigare göra en viss höjning och anser det möjligt och lämpligt, att en höjning vid­ tages redan den 1 juli 1958 med 150 kr. för ensamstående pensionär. Vid bestämmande av pensionsnivån uppkommer frågan om civilståndets inverkan på pensionens storlek. Beredningen erinrar om att två makar, som båda är pensionsberättigade, f. n. har 60 procent mer än en ensam pensionstagare. Bibehålies den nuvarande relationen skulle — om den ensamme erhåller en till 3 600 kr. förhöjd pension — två pensionsberät­ tigade makar tillerkännas 5 760 kr. tillhopa, dvs. 2 160 kr. mer än en ensam. Avvägningen av pensionsnivån mellan en ensamstående pensionär och två gifta pensionärer är en bedömningsfråga. Med de relativt låga belopp som hittills utgått har det ansetts motiverat att ge de gifta pensionärerna till­ sammans 60 procent mera än som tillkommer en ensam pensionär. Den kraftiga höjning av pensionsbeloppen som beredningen förordat för en ensamstående pensionstagare gör att man kan överväga att sänka relatio­ nen något utan att de giftas standard kan antagas bli lägre än den ogiftes. Enligt beredningens mening kan det vara tillfyllest, att två pensionsbe­ rättigade makar erhåller 50 procent mer än en ensam pensionstagare. Ma­ karna skulle alltså sammanlagt erhålla 5 400 kr. år 1968. Denna propor­ tion kan lämpligen börja tillämpas den 1 juli 1960, då den väsentliga pensionshöjningen sker. Vid 1958 års höjning bör den nuvarande relationen mellan ensamstående och makar bibehållas; denna begränsade höjning torde böra utformas på samma sätt som hittills genomförda standardhöj­ ningar. Beredningen förordar sålunda, att ålderspensionen höjes till följande belopp.

Ensam Två pensionsbe­ Den 1 juli pensionär rättigade makar år

När i beredningens betänkande redogöres för förslaget om författningsreglerad tilläggspensionering diskuteras ytterligare frågan om civilståndets inverkan på bottenpensionen. Därvid anföres bl. a. Otvivelaktigt skulle det innebära vissa fördelar, om nivån för botten­ pensionen kunde göras oberoende av civilståndet så att gift och ogift finge lika stor pension. Det sammanlagda beloppet av bottenpension och tilläggs­

Kungi. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 29

pension kommer nämligen att uppfattas såsom en tjänstepension, och det kunde te sig naturligast att denna vore lika stor oavsett om pensionärens make också har pension. Proportionen mellan summan av pensionerna till två makar, av vilka endast den ene haft lönearbete, och summan av pensionerna till två personer, som båda haft sådant arbete, skulle också bli något mera tillfredsställande, om man kunde ge alla pensionärer lika stor bottenpension. Då det gäller egenpensioner skulle man helt slippa ifrån den synnerligen grannlaga prövningen huruvida makar skall betrak­ tas såsom ogifta eller huruvida ogifta personer skall betraktas såsom gifta. Trots de nu anförda skälen för en omläggning av bottenpensioneringen, torde en sådan omläggning inte böra företagas i samband med den nu ifrågavarande pensionsreformen. Det är nämligen tydligt att de ensam­ stående pensionärer, som inte blir berättigade till tilläggspension eller till endast en obetydlig sådan, skulle få en alltför låg pension, om de erhölle endast hälften av den för två makar beräknade pensionen. Det torde inte heller vara tillrådligt att i detta hänseende införa olika regler för olika inkomstlägen. Däremot bör man betrakta det merbelopp, som en ensam pensionär erhåller, inte som en beståndsdel av pensionen utan som en förhöjning av densamma, vilken förhöjning faller bort när den andre maken får pension. En av beredningens experter, herr Broberg, har i särskilt yttrande fram­ hållit, att det för bottenpensioneringens del borde kunna vara tillfyllest att nu sikta mot en pension av 2 700 kr. för varje pensionär oberoende av civil­ ståndet. För två pensionsberättigade makar skulle bottenpensionen då utgöra 5 400 kr. eller samma belopp som beredningen förordat. Besparingen i slutet av 1960-talet kan genom en sådan omläggning vid oförändrat pen­ ningvärde beräknas utgöra inemot 600 milj. kr. om året.

Rörande remissorganens inställning kan nämnas följande. Samtliga remissorgan är positivt inställda till tanken på förbättringar av folkpensioneringen. Följande remissorgan anger uttryckligen, att de an­ sluter sig till eller inte har någon erinran mot det av beredningen fram­ lagda förslaget, nämligen socialstyrelsen, länsstyrelserna i Stockholms, Kalmar, Blekinge, Kristianstads, Älvsborgs, Örebro, Kopparbergs, Väster­ bottens och Norrbottens län ävensom Svenska stadsförbundet (majorite­ ten), Svenska landstingsförbundet samt Svenska landsbygdens kvinnoför­ bund. Några länsstyrelser anmäler viss tvekan inför förslaget men vill inte mot­ sätta sig detsamma, nämligen länsstyrelserna i Gotlands, Malmöhus, Hal­ lands, Skaraborgs och Västmanlands län. Länsstyrelsen i Jönköpings län förklarar sig kunna i huvudsak biträda förslaget under förutsättning att utbyggnaden möjliggöres av den ekonomiska utvecklingen. Länsstyrelsen i Uppsala län anför liknande synpunkter. Det av beredningen angivna slutmålet för folkpensionsförbättringarna accepteras av några remissorgan under uttalande av tveksamhet beträf­ fande den föreslagna takten för etapphöjningarna. Riksförbundet lands­

30 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

bygdens folk förordar att höjningarna fördelas lika under perioden fram till 1969. Sveriges lantbruks förbund hyser tvekan huruvida pensionsförmå­ nerna av samhällsekonomiska skäl bör höjas i så snabb takt som föresla­ gits; framför allt gäller detta höjningen 1960. Svenska försäkringsbolags riksförbund finner likaså att utbyggnadstakten bör modifieras så att den starka belastning av samhällsekonomien som skulle inträda år 1960 undvikes. Handelns arbetsgivareorganisation finner en utjämning av de olika etapphöjningarna ofrånkomlig. Svenska arbetsgivareföreningen anser sig kunna godtaga ett principbe­ slut om slutmålet år 1968 men utgår därvid från att det även fastslås att ett sådant beslut skall omprövas, om den ekonomiska utvecklingen skulle bli ogynnsam. I fråga om takten för höjningarna föreslår föreningen att höj­ ningarnas tyngdpunkt fördelas mellan åren 1960 och 1962. Sveriges redare­ förening biträder Svenska arbetsgivareföreningens synpunkter. Sveriges hantverks- och småindustriorganisation ifrågasätter om man inte bör välja en något längre tidrymd för folkpensionsreformens fullstän­ diga genomförande samt jämnare etapphöjningar. Sveriges grossistförbund anser att en långsammare utbyggnadstakt med fog kan ifrågasättas. SPP uttalar, att takten i folkpensionsutbyggnaden — liksom möjligheten att vid beräknad tidpunkt nå det avsedda målet — måste göras beroende av takten i produktivitetsökningen liksom av kostnaderna för andra sociala reformer. I några remissyttranden ifrågasättes lämpligheten av att i fråga om folkpensionshöjningarna binda sig redan nu för så lång lid framåt som enligt förslaget. Länsstyrelserna i Kronobergs, Våsternorrlands och Jämtlands län intar denna ståndpunkt. Länsstyrelsen i Värmlands län förordar att statsmakterna inte binder sig för något bestämt tidsschema för folkpensionshöjningarna. Riksråkenskapsverket och fullmäktige i riksgäldskontoret finner det välbetänkt att nu endast besluta om höjningarna t. o. m. år 1960. En begränsning till blott höjningen år 1958 förordas av överståthållarämbetet och länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län. Statskontoret fin­ ner att den successiva höjningen bör beslutas blott för en tvåårsperiod i sänder. Landsorganisationen ansluter sig principiellt till målsättningen men ut­ talar önskemålet, att den slutliga ståndpunkten — i varje fall till den år 1960 ifrågasatta förbättringen -— måtte fattas först då man med större sä­ kerhet än f. n. kan överblicka den samhällsekonomiska situationen. Om denna inte skulle medge ett fullständigt genomförande av förslaget, svnes man böra överväga en lägre folkpensionshöjning mot att man avstår helt eller delvis från att i samband med höjningen avveckla de kommunala bo­ stadstilläggen. Skulle en allmän lagstadgad tjänstepensionering inte komma till stånd, kunde enligt Landsorganisationens mening ett förverkligande av beredningens folkpensionsförslag innebära särskilt allvarliga samhälls­

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 31

ekonomiska konsekvenser. Landsorganisationen anser därför att ett genom­ förande av nämnda förslag bör göras beroende av huruvida en lagstiftning om tjänstepensionering samtidigt sker. Vissa remissorgan, bl. a. länsstyrelsen i Södermanlands län och Svenska bankföreningen, biträder i princip förslaget om höjning av folkpensio­ nerna men anser, att man innan reformen slutgiltigt beslutas bör utreda de ekonomiska förutsättningarna. Även Svenska sparbanksföreningen anser ytterligare utredningar erforderliga rörande frågan huruvida våra resur­ ser räcker till för förslagets genomförande. Kooperativa förbundet påyrkar att beslut av principiell natur beträffande den föreslagna höjningen av tolk­ pensionen fattas först sedan en långsiktig finansieringsplan utarbetats. För­ bundet förordar vidare mera elastiska tidsgränser för genomförandet av folkpensionsförbättringarna. Några remissorgan finner förslaget om förbättring av folkpensionerna för långtgående. Enligt pensionsstyrelsens mening framstår det som föga sannolikt att det blir möjligt att med någorlunda bibehållet penning­ värde genomföra den till år 1960 föreslagna utbyggnaden av folkpensio­ neringen; det syntes vidare vanskligt att redan nu bedöma i vad mån ut­ rymme kommer att finnas för ytterligare höjningar av folkpensionerna un­ der 1960-talet. Fullmäktige i riksbanken (majoriteten) framhåller även, att den föreslagna utbyggnaden av folkpensionerna fram till 1961 måste komma att skapa sådana problem för den ekonomiska politiken, att möjlig­ heterna att upprätthålla ett stabilt penningvärde sannolikt skulle även­ tyras. Riksförsäkringsanstalten förordar en begränsning av folkpensionsnivån, nämligen till 2 700 kr. för ensamstående ålderspensionär. Försäkringsinspektionen (majoriteten) anser att slutmålet bör vara avsevärt lägre än enligt förslaget och att folkpensionen bör successivt avvecklas samtidigt med att tilläggspensioneringen vinner större omfattning. TCO förordar att höjningen år 1960 nedsättes till ett väsentligt lägre belopp än som föreslagits och att målsättningen vid slutet av tioårsperio­ den sättes i motsvarande mån lägre; denna sänkning bör motsvaras av en så mycket högre tilläggspensionering på lagstadgad eller avtalsmässig bas att den totala pensionsnivån för löntagare blir tillfredsställande. Statstjänstemännens riksförbund ifrågasätter huruvida inte det föreslagna målet satts för högt; enligt förbundets mening synes det knappast låta sig göra att utbygga folkpensionerna i föreslagen omfattning samtidigt som man genomför en kompletterande obligatorisk tilläggspensionering. SACO fin­ ner det omöjligt att fatta beslut om folkpensionshöjningar under detta de­ cennium; detta gäller även den föreslagna folkpensionshöjningen 1960. Vad eventuellt framtida höjningar beträffar finns enligt SACO:s mening inte anledning att nu binda sig för sådana. Frågan om civilståndsavvägningen av folkpensionsförmåner har särskilt berörts i några remissyttranden. Pensionsstyrelsen framhåller, att den nu

32 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

gällande avvägningen aldrig kritiserats av den anledningen att den skulle medföra en förhållandevis lägre levnadsstandard för en ensamstående pen­ sionär än för två pensionsberättigade makar. Snarare torde förhållandet vara det motsatta. Styrelsen anför vidare, att ju större man gör skillnaden mellan vad som utgår till en ogift och till var och en av två makar eller personer som betraktas som makar, desto större blir svårigheten att tilllämpa bestämmelsen om att vid pensionsbeloppets bestämmande två under äktenskapsliknande förhållanden samboende personer skall anses som makar. Dessa svårigheter kan, om inte denna bestämmelse slopas, elimi­ neras endast genom att pensionsbeloppen göres lika antingen för alla obe­ roende av civilstånd och samboende eller ock för makar och alla som sammanlever, oavsett sammanlevnadens art. Det första alternativet torde emellertid med hänsyn till de ensamståendes berättigade anspråk kräva så hög pensionsnivå, att det ur kostnadssynpunkt inte kan komma i fråga. Folkpensionärernas riksorganisation finner förslaget i denna del orätt­ vist och avstyrker det bestämt. I flera yttranden, bl. a. från TCO, uttalas sympatier för den av experten Broberg framförda tanken att göra pensionen oberoende av civilståndet. Landsorganisationen anser, att man allteftersom folkpensionsnivån höjes och det sociala innehållet i folkpensionen därmed uttunnas bör eftersträva att göra pensionens belopp oberoende av civilståndet; en nöjaktig lösning vore möjligen att göra det folkpensionsbelopp inkomstprövat, varmed ensam­ stående pensionärs pension överstiger den giftes. Svenska försäkringsbolags riksförbund ger uttryck åt samma uppfattning. Länsstyrelsen i Södermanlands län ifrågasätter, om inte den högre pen­ sionen till ensamstående kan inbesparas eller bättre användas till en höj­ ning av pensionernas grundbelopp; under alla förhållanden synes anledning saknas att ändra avvägningen i den av beredningen föreslagna riktningen. SPP anför, att herr Brobergs förslag visserligen skulle avsevärt underlätta samordningsproblemen och dessutom syntes ha påtagliga administrativa fördelar, men anser sig likväl inte böra förorda detta förslag, emedan de kommunala bostadstilläggen kan avvecklas snabbare ju högre den icke inkomstprövade pensionen är. SPP ifrågasätter dock om inte den nuvarande relationen mellan makars och ensamståendes pension bör bibehållas.

Pensionsåldern

Pension sberedningen uttalar, att nuvarande pensionsålder av 67 år kan betraktas som väl hög i vissa yrken och måhända även för yrkes­ arbetande kvinnor i gemen. Å andra sidan bör enligt beredningens mening beaktas, att allt fler personer har sin arbetsförmåga i behåll vid 67 års ålder och senare. Man kan inte heller bortse ifrån att en sänkning av pen­ sionsåldern medför en betydande stegring av pensionskostnaderna. Över-

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 33

vägande skäl synes därför enligt beredningen tala för att man inom folk­ pensioneringen bibehåller pensionsåldern vid 67 år, lika för män och kvinnor. Beredningen diskuterar emellertid frågan om möjlighet till uppskjutet resp. förtida pensionsuttag. Beredningen föreslår, att pensionsberättigad beredes rätt att uppskjuta pensionsuttaget, dock högst intill 72 år, och i gengäld erhålla en pensionsförhöjning med V 2 procent för varje månad varmed uppskov äger rum. Beredningen anser sig däremot inte kunna förorda, att möjlighet införes att uttaga ålderspension i förtid, och anför som skäl bl. a. följande. Uttages pensionen i förtid måste dennas årsbelopp reduceras, och denna lägre pension kommer sedan att utgå under pensionärens hela återstående livstid. Detta kan medföra att han vid högre ålder behöver samhällelig hjälp i annan form. Till belysande av det sagda må framhållas, att en gene­ rell sänkning av pensionsåldern till 63 år skulle vid oförändrad pensions­ kostnad resultera i en sänkning av pensionsnivån med 26—29 procent. Skulle en individuell möjlighet till sådan sänkning av pensionsåldern genomföras, måste den sannolikt bli ännu större och den måste ändock förses med särskilda restriktioner.------------ Beträffande de yrken, för vilka en lägre pensionsålder än 67 år är påkallad, finns möjlighet att arbets­ marknadens parter träffar överenskommelser om de åtgärder som behövs för att säkerställa de anställdas försörjning intill 67-årsåldern. Det bör också eftersträvas, att invalidpensioneringen utformas på sådant sätt att större möjligheter att erhålla invalidpension än f. n. skall föreligga beträf­ fande personer, som endast har ett fåtal år kvar till 67-årsåldern.

Frågan om pensionsåldern har berörts i några remissyttranden. Pensionsstyrelsen anser, att man bör söka leda in pensionsåldern på en högre nivå, förslagsvis 70 år. För att stimulera nytillträdande pensionärer till uttag vid 70 års ålder borde pensionen fr. o. in. denna ålder höjas till ett något högre belopp än det försäkringsmässigt betingade. SPP motsätter sig inte beredningens förslag att behålla nuvarande pen­ sionsålder men påpekar, att såväl den ökade livslängden som kostnadsskäl talar för en höjning. Svenska försäkringsbolags riksförbund anser, att man bör utreda möjligheterna att reglera pensionsåldern inom folkpensione­ ringen och en eventuell obligatorisk påbyggnad på sådant sätt, att en bättre anpassning till individuella variationer vinnes; alternativt bör övervägas en successiv höjning av folkpensionsåldern som först blir tillämplig för yngre årsgrupper. Sveriges lantbruksförbund finner däremot pensionsåldern 67 år vara väl hög som generell pensionsålder. Förslaget om möjlighet till uppskjutet pensionsuttag lämnas i allmänhet utan erinran. Några remissorgan anser dock den föreslagna pensionsförhöjningen per uppskovsmånad vara alltför låg. SPP framhåller, alt man inte ännu kan taga ställning till frågan om uppskjutet eller förtida pensions- 3 — liihang till riksdagens protokoll 1958. 1 sand. Nr 55

34 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

uttag, enär den intimt sammanhänger med den ännu icke utredda frågan om invalidpensioneringens utformning. Länsstyrelsen i Södermanlands län och Svenska försäkringsbolags riksförbund finner det onödigt att begränsa uppskovsrätten till 72 års ålder.

De kommunala bostadstilläggen

Pensionsberedningen erinrar om, att det med den nuvarande nivån för de statliga folkpensionsförmånerna befunnits nödvändigt att komplettera dessa med tillägg, som är avpassade efter de skiftande kost­ naderna för bostad och bränsle på olika orter. Denna funktion fullgöres av de kommunala bostadstilläggen, ehuru de på vissa orter till viss del även utgör komplement för höjande av pensionärernas allmänna standard. Om man avsevärt höjer pensionsnivån för folkpensioneringens grundför­ måner, så bör dessa enligt beredningens mening i större utsträckning än hittills räcka till bestridande av kostnader för bostad och bränsle. Behovet av kommunalt bostadstillägg skulle därvid minska. Man bör därför enligt beredningen överväga att i samband med pensionshöjningen låta viss del av höjningen avräknas på bostadstillägget. Därigenom skulle de ojämnheter i den nuvarande folkpensionsnivån, som de kommunala bostadstilläggen medfört, i viss mån minskas. Beredningen lämnar därvid vissa uppgifter rörande förekomsten och storleken av bostadstilläggen i olika kommuner. Det kan nämnas, att kom­ munala bostadstillägg införts i alla rikets kommuner utom fem mindre landskommuner, att grunderna för tilläggens utformning varierar högst avsevärt och storleken av tilläggen likaså samt att bostadstilläggets maxi­ mala belopp för en ogift pensionär växlar mellan 100 kr. och drygt 2 000 kr. Något över hälften av ålderspensionärerna har kommunala bostadstillägg. Beredningen framhåller vidare en annan synpunkt som enligt dess me­ ning talar för att pensionshöjningen kombineras med en viss avräkning på bostadstilläggen, nämligen önskemålet att minska inkomstprövningens omfattning. De kommunala bostadstilläggen är inkomstprövade enligt sam­ ma regler som gäller för de statliga inkomstprövade förmånerna. Inkomst­ prövningen inom folkpensioneringen är —- framhåller beredningen — för­ enad med betydande nackdelar men också med betydande fördelar. Inkomst­ prövningen försvårar påbyggnaden å folkpensionen i form av frivillig pensionering eller sparande av olika slag. I vissa inkomstlägen hämmar den också lusten att utföra förvärvsarbete. Inkomstprövningen nödvän­ diggör vidare en prövning av de pensionsberättigades inkomst- och för­ mögenhetsförhållanden, vilken är administrativt betungande och mindre tilltalande ur den enskildes synpunkt. Man vinner å andra sidan genom inkomstprövningen den fördelen, att vissa folkpensionsförmåner kan för­

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 35

behållas personer utan egna inkomster eller med små inkomster. Härigenom kan pensioneringen nå större effektivitet inom en given kostnadsram. Beredningen har diskuterat olika alternativ för avveckling av inkomst­ prövningen och har därvid funnit det vara förenat med betydande svårig­ heter att åstadkomma en allmän avveckling. Beredningens förslag om av­ räkning å bostadstilläggen får ses som ett led i strävandena att avveckla inkomstprövningen. Om man i samband med invalidpensionsfrågans lös­ ning kan avskaffa inkomstprövningen beträffande samtliga pensionsförmå­ ner utom bostadstilläggen, anser beredningen att det bör omprövas, huru­ vida dessa tillägg kan föras utanför folkpensioneringen att handhavas av kommunerna helt på egen bekostnad. Med hänsyn till pensionstagarnas intresse av att pensionshöjningen i stor utsträckning kommer dem tillgodo som en realförbättring finner beredningen, att man inte bör tillämpa en rigorös avräkning. Den med folkpensionsreformen avsedda förbättringen skulle eljest bli ringa eller helt utebli för de ekonomiskt sämst ställda pensionärerna. Det har därför synts beredningen lämpligt, att hälften av de pensionshöjningar som sker år 1960 och senare avräknas på de kommunala bostadstilläggen. Om den all­ männa folkpensionshöjningen år 1960 blir 700 kr. för en ensamstående pensionär och en avräkning sker med hälften av detta belopp, bortfaller bostadstillägget för alla sådana pensionärer med tillägg ej överstigande 350 kr. överstiger bostadstillägget 350 kr., kommer överskjutande belopp att kvarstå tills vidare. Denna avräkningsregel resulterar i att bostadstillägg fortfarande kommer att utgå i många fall. För att åstadkomma en ytterligare reduktion av bostadstilläggen förordar beredningen en ändring i bestämmelserna om inkomstavdrag, då flera sam­ tidigt utgående inkomstprövade förmåner reduceras enligt inkomstprövningsreglerna. Ändringen innebär, att minskning skall ske icke som nu i princip proportionellt på bostadstillägg och annan förmån utan i första hand på bostadstillägget. På de kvarvarande bostadstilläggen skall enligt beredningens förslag i övrigt tillämpas samma inkomstprövningsregler som f. n. Detta innebär bl. a. att omfattningen av återstående tillägg senare i vart fall kommer att minska allteftersom kompletterande pensionssystem vinner i omfattning och förmånerna därifrån reducerar tilläggen enligt inkomstprövningsreglerna. Beredningen understryker, att kommunerna vid fastställande av nya grunder för kommunala bostadstillägg bör iaktta återhållsamhet och ta hänsyn till den höjda pensionsnivå som reformen innebär. Fn av pensionsberedningens ledamöter, herr Almgren, framför i särskilt yttrande betänkligheter mot minskningen av de kommunala bostadstilläg­ gen samt förordar att frågan om dessa tilliigg underkastas ytterligare ut­ redning.

36 Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

Av remissorganen tillstyrker länsstyrelserna i Kristianstads, Älvs­ borgs, Kopparbergs och Västernorrlands län helt beredningens förslag. Länsstyrelsen i Jönköpings län tillstyrker med reservation för det fall att den allmänna hyresnivån skulle undergå någon mera betydande höjning. Statskontoret motsätter sig inte förslaget men finner det principiellt rikti­ gast att låta avräkningen ske med pensionshöjningarna i deras helhet. Svenska arbetsgivareföreningen godtager beredningens förslag under förut­ sättning av en jämnare takt för folkpensionshöjningarna. I flera remissyttranden ifrågasättes om inte en större andel av pensions­ höjningarna än vad beredningen föreslagit borde avräknas på bostadstillläggen. I denna riktning uttalar sig socialstyrelsen, TCO, SACO, SPP, Sven­ ska försäkringsbolags riksförbund, Handelns arbetsgivareorganisation, Riksförbundet landsbygdens folk samt länsstyrelserna i Uppsala och Söder­ manlands län. Riksräkenskapsverket hävdar, att bostadstilläggen bör utmönstras ur folkpensioneringen och att möjligheterna till ett snabbare genomförande av en fullständig avveckling bör särskilt utredas. Pensionsstyrelsen finner beredningens förslag vara förknippat med så­ dana olägenheter att det inte är antagbart. Styrelsen anser, att man bör överväga att åtminstone för nytillträdande pensionärer slopa de kommu­ nala bostadstilläggen i folkpensioneringen och i de fall där de behövs ersätta dem med kommunala hyresbidrag utan statsbidrag, beslutade och utbetalda av vederbörande kommun direkt. Landsorganisationen anser, att beredningens förslag till avveckling av de kommunala bostadstilläggen i första hand bör bedömas med hänsyn till möjligheterna att förverkliga folkpensionshöjningarna. Den kritik som an­ förts beträffande den nuvarande inkomstprövningen av familje- och inva­ lidpensionen synes enligt Landsorganisationen alltför oförmedlat ha över­ förts på bostadstilläggen. Med hänsyn till att dessa i praktiken fullgör en funktion av dyrortstillägg bör de särskilt på de dyrare orterna bibehållas i större omfattning än enligt beredningens förslag. Sveriges folkpensionärers riksorganisation motsätter sig den föreslagna avvecklingen och anser att denna fråga bör ytterligare utredas. Även Sven­ ska stadsförbundet önskar ytterligare utredning och anför, att den före­ slagna reduceringen skulle motverka den eftersträvade höjningen av folkpensionärernas levnadsstandard. Beredningens uttalande att kommunerna vid fastställande av nya grun­ der för kommunala bostadstillägg bör iaktta återhållsamhet och ta hänsyn till den höjda folkpensionsnivå som reformen innebär understrykes av länsstyrelsen i Västernorrlands län och TCO. Svenska arbetsgivareför­ eningen finner att enbart ett uttalande av denna art inte är tillfyllest och anser det böra fastslås, att eventuella höjningar av bostadstilläggen skall bekostas helt av kommunerna själva. Pensionsstyrelsen finner det nödvän­

Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958 37

digt att kombinera en avveckling av bostadstilläggen med förbud för kom­ munerna att från en viss bestämd tidpunkt införa eller höja sådana tillägg.

Värde- och standardbeständighet

Pensionsberedningen framhåller, att det nuvarande systemet för att säkra folkpensionernas värdebeständighet, nämligen genom en auto­ matisk indexreglering på grundval av konsumentprisindex, har fungerat relativt tillfredsställande. Beredningen föreslår därför, att detta system bibehålies, dock med de modifikationer som föranledes bl. a. av de höjda grundförmånerna. Vad angår standardbeständigheten av folkpensionerna finner bered­ ningen, att det även framdeles bör ankomma på statsmakterna att bedöma om och när tillägg till folkpensionerna erfordras för att ge pensionärerna rimlig del av den aktiva befolkningens standardhöjning. Beredningen till­ fogar, att de pensionsbelopp, som angivits såsom mål för en förbättring av folkpensioneringen, enligt dess mening får anses innefatta den höjning av pensionsnivån som skulle följa av en standardutveckling för den aktiva befolkningen av ungefär den storlek som allmänt sett karakteriserat det sista årtiondet.

Flertalet remissorgan som yttrat sig i frågan är positivt inställda till någon form av värdebeständighet av folkpensionen. Det är emellertid endast ett mindre antal som uttryckligen ansluter sig till beredningens för­ slag om automatisk indexreglering samt tid efter annan fattade beslut om standardhöjning. Statskontoret — som hävdar att automatiskt verkande indexregleringar om möjligt bör undvikas — vill dock inte motsätta sig en sådan indexregle­ ring för folkpensionernas del, enär det torde vara ofrånkomligt med en garanti om värdebeständighet för att dessa skall kunna helt fullgöra sitt syfte. Svenska bankföreningen avstyrker automatisk indexreglering av folk­ pensionen under framhållande bl. a. av att en sådan kan få en direkt infla­ tionsdrivande effekt. TCO, som betonar angelägenheten av en värdesäkring av utgående pen­ sioner, anser att det -— liksom föreslås beträffande den obligatoriska tillläggspensioneringen — även för bottenpensioneringens del bör finnas möjligheter att vid exceptionella förhållanden temporärt frångå en absolut indexanknytning. Enligt Svenska försäkringsbolags riksförbund bör frågan om utform­ ningen av indexregleringen ytterligare utredas. Förbundet finner det nöd­ vändigt att indexregleringen utformas så, att pensionärerna inte befrias från konsekvenserna av en allmän standardsänkning, exempelvis betingad

38 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

av en försämrad relation mellan export- och importpriser eller en exceptio­ nellt dålig skörd.

Invalid- och familjepensioneringen

Såsom förut nämnts anser pensionsberedningen, att närmare undersökningar bör göras angående invalidpensioneringen och dess place­ ring i socialförsäkringssystemet, ett problemkomplex som inrymmer bl. a. frågorna om samordningen mellan denna försäkringsgren och övriga socialförsäkringsgrenar, invaliditetsbegreppet och inkomstprövningens avveck­ ling. I detta läge har beredningen funnit sig böra utgå från att invalid­ pensioneringen tills vidare kvarstår inom folkpensionssystemet och att för­ månerna därvid bibehålies inkomstprövade som för närvarande. Beredningen anser att den höjning, som förordats i fråga om ålderspen­ sionerna, även bör avse invalidpensionens och sjukbidragets maximum. Dessa belopp skulle sålunda år 1958 och 1960 bli 2 300 resp. 3 000 kr. för ensam invalidpensionär eller sjukbidragstagare och 1 840 resp. 2 250 kr. för envar av två förmånsberättigade makar. Avvägningen av beloppen för tiden därefter finge bli beroende av de fortsatta undersökningarna rörande invalidpensioneringen. Vad angår familjepensioneringen framhåller beredningen, att den inte i alla delar kunnat ta ställning till utformningen därav, emedan familjepensioneringen i viss mån blir beroende av hur invalidpensione­ ringen kommer att gestaltas. Familjepensioneringen är nu uppsplittrad på tre olika lagstiftningar, näm­ ligen folkpensioneringslagen, lagen om bidrag till änkor och änklingar med barn samt lagen om särskilda barnbidrag. Här bör enligt beredningens me­ ning en större enhetlighet åstadkommas samtidigt som förmånerna för­ bättras och inkomstprövningen begränsas. Pensionsberedningen föreslår, att familjepensioneringen skall omfatta i första hand änkepension, änklingspension och barnpension. Dessa pensio­ ner bör utgå utan inkomstprövning fr. o. m. den 1 juli 1960. Nuvarande änkeoch änklingsbidrag samt huvudparten av de särskilda barnbidragen avses uppgå i nämnda pensioner. Pension till frånskild make anses kunna över­ vägas. Rätt till full änkepension bör föreligga dels för änka som uppnått 55 års ålder vid mannens död och dels för änka som vid mannens frånfälle har barn i hemmet, så länge barnet är under 19 år. Till änka, som uppnått 40 men ej 55 års ålder antingen vid mannens död eller vid den tidpunkt då det yngsta hemmavarande barnet fyller 19 år, skall utgå reducerad änkepen­ sion. Reduktionen innebär, att beloppet av full änkepension minskas med

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 39

1/20 för varje år varmed änkans ålder underskrider 55 år vid tidpunkt som nyss nämnts. Till den som blir änka i åldern 36—39 år och inte har barn under 19 år i hemmet utgår engångsbelopp. Full änkepension föreslås uppgå till samma belopp som ålderspensionen för envar av två pensionsberättigade makar, d. v. s. 2 250 kr. år 1960 och — efter de olika etapphöjningarna — 2 700 kr. år 1968. Änklingspension föreslås tillkomma änkling med barn under 19 år i hemmet. Änklingspensionen skall utgöra hälften av full änkepension. Barnpension skall enligt förslaget utgå till barn under 19 år som för­ lorat sin huvudsakliga försörjare. Denna pension skall fr. o. m. den 1 juli 1960 utgöra 750 kr. och ersätta särskilt barnbidrag, som nu utgår med högst 600 kr. De särskilda barnbidrag, som utgår till utomäktenskapliga barn med okänd fader, överföres från folkpensioneringen till barnavården. Övriga särskilda barnbidrag, vilka har karaktär av barntillägg till försörjarens folkpension, föreslås fr. o. m. den 1 juli 1960 utgå för barn under 19 år med inkomstprövat belopp av högst 750 kr. Vad angår hustrutillägget framhåller beredningen att hustrutillägget i avvaktan på undersökningar om möjligheterna att avskaffa inkomstpröv­ ningen bl. a. inom invalidpensioneringen, bör kvarstå inkomstprövat. För att inte försvåra den avveckling eller ändring av hustrutillägget, som efter dessa undersökningar kan befinnas erforderlig, bör enligt beredningens mening tillägget bibehållas vid det maximibelopp, som följer av nuvarande regler, och att i samband med 1958 års höjning alltså inte bör ske någon uppräkning av hustrutillägget.

Flera remissorgan, däribland försäkringsinspektionen, SACO och länsstyrelsen i Kopparbergs lån, framhåller att invalid- och familjepensionsfrågorna inte -—- såsom beredningen förutsatt — bör skjutas till en senare tidpunkt utan bör lösas i samband med ålderspensioneringen. Pensionsstyrelsen, som ger uttryck för samma uppfattning, uttalar att prin­ ciperna för familj epensioneringen i nu gällande pensionssystem inte lämp­ ligen kan läggas till grund för ett förslag i ämnet. För att komma till rätta med de speciella svårigheter som drabbar änkor bör enligt styrelsens me­ ning huvudvikten läggas på åtgärder utanför pensioneringsområdet och framför allt på åtgärder för återinpassning i arbete. Under remissbehandlingen har i övrigt framförts vissa önskemål om jämkningar i olika avseenden av vad som föreslagits. I stort sett har de skisserade riktlinjerna för familjepensioneringens uppbyggnad emellertid inte föranlett invändningar. Det kan nämnas, att Sveriges folkpensionärers riksorganisation anmärkt, att hustrutilläggen bör höjas i takt med pen­ sionsbeloppen för envar av två pensionsberättigade makar.

40 Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

Kostnader och finansiering

Pensionsberedningen har beräknat att dess förslag medför att kostnaderna för folkpensioneringen utvecklas på sätt som framgår av följande sammanställning. Vid beräkningarna har förutsatts oförändrat penningvärde och konstant lönenivå. Det bör erinras om att sedan beräk­ ningarna utförts ett nytt indextillägg tillkommit fr. o. m. oktober 1957.

Miljoner kronor budgetåren 1957/58 1958/59 1960/61 1962/63 1964/65 1966/67 1968/69

Familjepensioneringen . . . 100 no 300 310 320 340 350

Invalidpensioneringen.. . . 290 310 390 410 430 450 470 Kommunala bostads-

Summa 2 040 2 230 2 850 3 060 3 280 3 520 3 780

Kostnaderna för åren 1970, 1980 och 1990 uppskattas till 4 000, 4 900 resp. 5 400 milj. kr. Av kostnadsökningen mellan budgetåren 1957/58 och 1968/69, vilken utgör 1 740 milj. kr., föranledes 380 milj. kr. uteslutande av att antalet åldringar stiger, varför nettoökningen på grund av reformen upp­ går till 1 360 milj. kr. Det må framhållas, att kostnaderna fr. o. m. budgetåret 1960/61 givetvis blir beroende av huruvida invalidpensioneringen kommer att kvarbli inom folkpensioneringen och hur invalidpensioneringen i så fall skall vara be­ skaffad. Vid kostnadsberäkningarna har måst förutsättas att reglerna för invalidpensioneringen förblir oförändrade utom i det avseendet, att för­ månerna antages höjda i takt med ålderspensionerna. Kostnadsberäkning­ arna inbegriper också de förbättringar av familjepensioneringen inom folk­ pensioneringen, som angivits av beredningen. Vad angår finansieringen utgår beredningen ifrån att folkpensionskost­ naderna även framdeles kommer att bestridas i huvudsak genom pensions­ avgifter och allmänna medel. Beredningen föreslår emellertid att pensionsavgiften höjes. Beredningen erinrar om att man vid utformningen av regler­ na för folkpensionsavgiften i den nuvarande folkpensioneringen sökt erhålla en viss relation mellan avgiftens maximibelopp och ålderspensionens stor­ lek. Maximibeloppet har därvid avvägts så att avgiften i princip ger försäkringsmässig täckning för folkpensionen åt den, som erlägger maximi­ beloppet under största delen av den avgiftspliktiga tiden. Beredningen finner att man särskilt i anslutning till den föreslagna kraftiga ökningen av folk­ pensionsbeloppen kan höja avgiftens maximibelopp ganska väsentligt och ändå utgå ifrån att alla erhåller minst full valuta för sina avgifter. Med hänsyn till att folkpensionsförbättringen förutsättes ske i etapper bör enligt beredningens mening pensionsavgiften också höjas successivt.

Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958 41

Folkpensionsavgiften, som nu är 2,5 procent av den till statlig inkomstskatt taxerade inkomsten, föreslås sålunda bli 4 procent år 1959 och 5 procent år 1961. Om det statsfinansiella läget påkallar det, bör övervägas en höjning till 6 procent under de därpå följande åren. Den övre gränsen, som nu är 10 000 kr. taxerad inkomst för ogift och 20 000 kr. för äkta makar, föreslås bli 15 000 kr. taxerad inkomst såväl för en ogift som för två makar till­ sammans. Pensionsavgiftens maximibelopp blir då 600 kr. vid 4 procents uttag, 750 kr. vid 5 procents uttag och 900 kr. vid 6 procents uttag. Som skäl för denna ändring anför beredningen, att det inte synes rimligt att de familjer, där mannen svarar för hela inkomsten eller huvuddelen därav och där makarna vanligen under en stor del av den avgiftspliktiga tiden har barn att draga försorg om, kan belastas med dubbelt så stor folkpen­ sionsavgift som en ogift i motsvarande inkomstläge, vilken ej har denna försörjningsbörda. Det kunde visserligen övervägas att sätta maximigränsen för makarna 50 procent högre än den ogiftes i stället för dubbelt så hög, eftersom beredningen förordar att två makar, som båda är pensionsberättigade, skall erhålla 50 procent högre pension än en ensamstående. Man kan emellertid enligt beredningens åsikt inte i detta sammanhang fästa avgö­ rande vikt vid förmånsawägningen under den passiva tiden, eftersom det under den avgiftspliktiga tiden inte kan förutses vilken pensionärskategori vederbörande kommer att tillhöra. Beredningen behandlar vidare frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun och föreslår i denna del den ändringen i gällande bestäm­ melser, att den övre gränsen för kommunernas bidragsskyldighet till de kommunala bostadstilläggen höjes från 60 till 80 procent. Beredningen belyser kostnadsfördelningen f. n. och vid reformens olika etapper i följande sammanställning, som uppgjorts med oförändrat pen­ ningvärde och konstant inkomstnivå som utgångspunkt.

Folkpensionsavgifter1 Statens nettokostnader Totala

1 4 % avgift åren 1959 och 1960; 5 % avgift fr. o. m. år 1961. 2 Nuvarande ortsavdrag förutsattes. Genomföres den föreslagna ortsavdragsreformen nedgår kommunernas bidrag med omkring 20 milj. kr.

42 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

Höjes folkpensionsavgiften till 6 procent fr. o. m. år 1963, kan avgifterna beräknas uppgå till 1 330 milj. kr. budgetåret 1962/63 och 1 500 milj. kr. de följande budgetåren samt statens nettokostnader till 1 400, 1 450, 1 690 och 1 950 milj. kr. under budgetåren 1962/63, 1964/65, 1966/67 resp. 1968/69. I samband med att beredningen behandlar finansieringsfrågan ifrågasät­ ter beredningen huruvida inte den budgetmässiga redovisningen av folk­ pensioneringens inkomster och utgifter borde omläggas så att större över­ skådlighet vinnes. Sålunda bör enligt beredningens mening övervägas att upprätta en särskild budget för folkpensioneringen så att i riksstaten endast återfinnes statens nettoutgifter för pensioneringen.

En av ledamöterna i beredningen, herr Nordenskiöld, har i särskilt ytt­ rande framhållit, att han icke i och för sig har någon erinran mot den av beredningen föreslagna höjningen av folkpensionsavgiften men finner det angeläget, att frågan om de ökade folkpensionskostnadernas finansiering så snart som möjligt ytterligare överväges med sikte på att man bör undvika ökad statlig budgetfinansiering. En annan ledamot, herr Almgren, förordar i särskilt yttrande att den övre gränsen för avgiftsplikten beträffande äkta makar bibehålies vid 20 000 kr.

Rörande remissorganens inställning till beredningens förslag i finansieringsfrågan må nämnas följande. Landsorganisationen finner förslaget väl avvägt. Sveriges lantbruksförbund framhåller, att folkpensionsavgift bör uttagas minst i den omfattning som föreslagits. Fullmäktige i riksbanken (majoriteten) anser, att en så stor del som möjligt av folkpensionskostnaderna bör täckas genom avgifter. En höjning av folkpensionsavgiften utöver vad beredningen direkt före­ slagit förordas av bl. a. socialstyrelsen, statskontoret, riksråkenskapsverket, länsstyrelserna i Kronobergs, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Västernorrlands län, Svenska arbetsgivareföreningen, Handelns arbetsgivareorga­ nisation, SPP, Sveriges hantverks- och småindustriorganisation samt Sveri­ ges grossistförbund. Ändrade grunder för avgiftsuttaget, i vissa fall i samband med en änd­ rad konstruktion av pensionssystemet, förordas av försåkringsinspektionen, överståthållarämbetet, TCO, SACO och Svenska försäkringsbolags riks­ förbund. Beredningens förslag att höja den övre gränsen för kommunernas bidragsskyldighet till de kommunala bostadstilläggen tillstyrkes av statskontoret. Socialstyrelsen anser, att maximigränsen bör på en gång kunna höjas till 100 procent. Svenska stadsförbundet och Svenska landskommunernas förbund motsätter sig däremot den av beredningen föreslagna höjningen. Statskontoret ställer sig positivt till den av beredningen ifrågasatta om­ läggningen av den budgetmässiga redovisningen av folkpensioneringens in­

Kungi. Maj:ts proposition nr 55 år 1958 43

komster och utgifter, under det att riksräkenskapsverket finner en sådan omläggning inte vara förenlig med gällande budgetsystem.

Författningsreglerad påbyggnad av bottenpensioneringen

Inom pensionsberedningen har såsom förut nämnts framlagts tre olika förslag till tilläggspensionering såsom komplement till den förbättrade folk­ pensioneringen. I mina överväganden rörande vilken väg som bör beträdas när man övergår till att utarbeta pensionsreformens detaljer har jag kom­ mit fram till den ståndpunkten att tilläggspensioneringen bör utformas väsentligen efter de principer som utmärker förslaget om författningsregle­ rad påbyggnad av bottenpensioneringen. Jag ämnar nu lämna en något fyl­ ligare redogörelse för vissa delar av detta förslag och remissyttrandena där­ över än vad jag gjort i det föregående. Vad angår de båda andra förslagen till tilläggspensionering får jag hänvisa till vad därom anföres i pensionsberedningens betänkande samt i publikationen med remissyttrandena. Det­ samma må även gälla de delar av förslaget om författningsreglerad på­ byggnad som jag här inte närmare berör.

Tilläggspensioneringens omfattning

Beträffande förslaget till författningsreglerad påbyggnad av bottenpensio­ neringen har i det föregående angivits, att den obligatoriska tilläggspensio­ neringen till sin personella omfattning skall avse alla lönta­ gare. I förslaget framhålles, att inkomst av tjänst hos annan bör grunda rätt till tilläggspension från den obligatoriska tilläggspensioneringen. Därvid påpekas, att detta inte riktigt är detsamma som att tilläggspensioneringen skall avse enbart löntagare. Tilläggspension kommer nämligen att utgå även till företagare, husmödrar och andra, om de tidigare i egenskap av anställda förvärvat pensionsrätt eller i viss omfattning vid sidan av sin egentliga verksamhet ägnat sig åt arbete för annans räkning. Likväl synes tilläggspensioneringen kunna rubriceras såsom en tilläggspensionering för löntagare. Såsom motivering för att icke medtaga självständiga fö­ retagare i den obligatoriska tilläggspensioneringen för deras inkomster i denna egenskap anföres, att en mycket betydande del av de självständiga företagarna innehar tillgångar i form av fastigheter eller rörelse, som ger avkastning även då vederbörandes egen arbetsinsats minskas eller upphör. Vidare framhålles, att det ofta torde förhålla sig så att företagarna finner det förmånligare att i sin rörelse investera vad som motsvarar de pensions­ avgifter, som skulle uttagas av dem i ett obligatoriskt system, än att erlägga dessa medel till pensionssystemet. Därtill kommer att det kunde bli svårt alt av vissa mindre företagare uttaga de premier, som skulle vara er­

44 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

forderliga för att täcka kostnaderna för deras obligatoriska försäkring. I detta sammanhang kan erinras om den kompletterande tilläggspensionering av frivillig natur, som enligt vad tidigare nämnts innefattas i förslaget om författningsreglerad påbyggnad av bottenpensioneringen. Angående frågan om undantagande av vissa löntagar­ grupper från den obligatoriska tilläggspensioneringen framhålles i för­ slaget bl. a. följande. Att undantaga en persongrupp från den obligatoriska tilläggspensione­ ringen torde kunna komma i fråga endast om de pensionsförmåner, som är tillförsäkrade gruppens medlemmar, är likvärdiga med eller större än de pensioner, som den allmänna pensioneringen kan väntas ge. Denna förut­ sättning torde icke föreligga för någon persongrupp. I den allmänna de­ batten har de stats- och kommunalanställda ansetts i första hand komma i fråga för ett undantagande. Vad angår de statsanställda anses de ha en mycket tillfredsställande pensionering. Deras pensionsrätt anknyter emel­ lertid ingalunda alltid till samtliga de lönebelopp, som vederbörande uppbär av staten-arbetsgivaren. Sålunda tas så gott som undantagslöst ingen hänsyn till särskilda tilläggsersättningar vid visst slag av arbete eller till övertids- eller vikariatsersättning. Dessutom uppehåller många statstjänste­ män under åratal högre befattning mot vikariatslön utan att förvärva pensionsrätt i den befattningen. Vidare må nämnas att, även om den stat­ liga personalpensioneringen skulle i andra fall anses likvärdig med eller bättre än den här förordade pensioneringen, detta inte gäller då anställ­ ningen upphör innan pensionsfallet inträffar. Vad sålunda anförts äger väsentligen tillämpning även beträffande de kommunalanställda och lik­ nande förhållanden föreligger även för vissa andra grupper. Med hänsyn härtill och på grund av de av pensionsutredningen i dess båda betänkanden framlagda principiella och praktiska skälen kan det inte förordas att man undantager vissa löntagarkategorier från den obligatoriska tilläggspensio­ neringen. I

I förslaget diskuteras vilka inkomster som skall hänfö­ ras till inkomst av tjänst och sålunda vara pensionsgrundande. Därvid anföres bl. a.

Inom den allmänna sjukförsäkringen tillämpas i princip det civilrätts­ liga arbetstagarbegreppet vid avgörandet av vad som skall anses utgöra inkomst av tjänst. Detta innebär bl. a. att inkomster av stadigvarande eller tillfälliga uppdrag såsom styrelseuppdrag, kommunala förtroende­ uppdrag, uppdrag att göra bouppteckning o. d. inte medräknas. Till in­ komster av tjänst hänföres däremot vid inkomstbeskattningen såväl lön som inkomst av olika slags uppdrag och av tillfälligt bedriven vetenskaplig, konstnärlig eller därmed jämförlig verksamhet. Även pension, livränta, undantagsförmån och periodiskt understöd likställes där med inkomst av tjänst. Både sjukförsäkringens och inkomstbeskattningens regler i före­ varande avseende skiljer sig från de inkomstbegrepp, som ligger till grund för statlig, kommunal och privat pensionering. I de statliga och kommu­ nala pensionssystemen blir pensionen sålunda i stort sett beroende av vil­ ken med pensionsrätt förenad tjänst man har vid avgången. Likartade för­ hållanden är vanliga inom den privata pensioneringen, även om man där

Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958 45

ofta i rätt väsentlig utsträckning bortser från löneändringar som skett efter viss ålder. För alla de nämnda pensionssystemen är ett gemensamt drag att hänsyn inte tages till sådana inkomster som övertids- och vikariatsersättningar eller inkomster av bisysslor. Dessa inkomstslag innefattas emeller­ tid under såväl sjukförsäkringens som skattelagstiftningens begrepp in­ komst av tjänst. Inom yrkesskadeförsäkringen är det civilrättsliga arbetstagarbegreppet avgörande för tillhörigheten till den obligatoriska försäk­ ringen. Det framliålles, att det i och för sig vore lämpligt om förmåner m. in. inom de olika socialförsäkringsgrenarna kunde grunda sig på samma tjänsteinkomstbegrepp. För sjuk- och yrkesskadeförsäkringarnas del sy­ nes det inte möjligt att frångå det civilrättsliga arbetstagarbegreppet, men att tillämpa detta beträffande den pensionsgrundande inkomsten anses vara möjligt endast under förutsättning, att man för pensionsberäkningen tilllämpar ett pensionsklassystem av samma art som sjukpenningklassystemet i den allmänna sjukförsäkringen. Ett sådant klassystem skulle emel­ lertid i alltför hög grad avvika från alla hittills tillämpade typer av tjänstepensionering och det skulle medföra administrativa fördelar av betyden­ het endast om det helt samordnades med sjukpenningklassystemet. Detta skulle emellertid kräva omfattande ändringar i sjukförsäkringen. Med hän­ syn härtill har ett pensionsklassystem inte kunnat förordas. I stället föreslås att den pensionsgrundande inkomsten skall bestämmas utifrån det skattemässiga begreppet inkomst av tjänst. Dock göres vissa modifikationer häri. Bl. a. skall pension, livränta, undantagsförinån och periodiskt understöd inte grunda rätt till tilläggspension. Den pensions­ grundande inkomsten förutsättes skola fastställas med ledning av inkomst­ uppgifterna i självdeklarationerna för beskattningen. I fråga om avgiftsberäkningen föreslås däremot — bl. a. med hänsyn till de betydande administrativa fördelar som därmed kan vinnas vid en finansiering med kollektiv arbetsgivaravgift •— att det civilrättsliga arbets­ tagarbegreppet kommer till användning. Det blir alltså inte samma tjänste­ inkomstbegrepp för avgifts- som för pensionsberäkningen. Det framhålles, att detta givetvis inte är helt tillfredsställande men att det inte synes behöva föranleda några större betänkligheter, eftersom begreppen i det vä­ sentliga sammanfaller och arbetsgivaravgiften föreslås ha kollektiv karaktär.

Vid remissbehandlingen har i några yttranden framförts er­ inringar mot den personella omfattningen av den före­ slagna tilläggspensioneringen. Sålunda anser vissa remissorgan, att försla­ get är otillfredsställande i det avseendet, att självständiga före­ tagare inte medtages i den obligatoriska tilläggspensioneringen. I sådan riktning uttalar sig överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Gotlands och Blekinge län, riksräkenskapsverket och SACO. Vidare anför Sveriges lantbriiksförbund bl. a.

46 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

Förbundet anser det inte helt uteslutet, att ett obligatorium med en an­ nan praktisk utformning skulle kunna befinnas godtagbart av olika grup­ per, om det möjliggör att däri innesluta även företagare såsom jordbrukare med flera. Starka skäl talar för att, om ett obligatorium skall genomföras, detta bör omfatta alla grupper och inte blott löntagare, vad beträffar in­ komst av tjänst och/eller annat förvärvsarbete. I detta avseende må hänvisas till rörligheten mellan olika yrken, som motiverar ett system, där den en­ skilde behåller sin anslutning till pensioneringen oavsett om han flyttar från det ena yrket till ett annat, om han en tid tillhör ett kollektiv och en tid ett annat. Enligt länsstyrelsen i Kronobergs län bör tilläggspensioneringen omfatta inte blott löntagare utan så många medborgare som möjligt. Försåkringsinspektionen (majoriteten), som förordar att bottenpensio­ neringen helt eller i vart fall till väsentlig del successivt avvecklas samti­ digt med att tilläggspensioneringen vinner större omfattning, finner att man i så fall blir nödsakad att söka inordna även egna företagare under den obligatoriska försäkringen. Härför talar enligt försäkringsinspektionens mening vidare den omständigheten, att pensioneringsbehov av samma art som för löntagare får anses föreligga även för en mycket stor del av de egna företagarna, i första hand för dem som i fråga om levnadsvillkor och arbetsförhållanden är i stort sett jämställda med löntagare. Rörande frågan om undantagande av vissa löntagargrup­ per från den obligatoriska tilläggspensioneringen vilka redan har ordnade pensionsförhållanden anser länsstyrelserna i Uppsala, Kronobergs och Jämt­ lands län, att stats- och kommunalanställda samt sådana privatanställda, vilka har sin pensionsfråga löst, bör ställas utanför tilläggspensioneringen. Samma uppfattning hyser Statstjånstemånnens riksförbund såvitt angår statstjänstemännen, och länsstyrelsen i Västernorrlands län ifrågasätter lämpligheten att inbegripa de stats- och kommunalanställda. Socialstyrelsen och pensionsstyrelsen är inte övertygade om att den obligatoriska linjen är oförenlig med undantag för de förhållandevis stora grupper av anställda, som redan har fått sin tjänstepensionsfråga tillfredsställande ordnad. Svenska stadsförbundet däremot anser, att de statskommunala arbetsta­ garna inte bör undantagas från den obligatoriska tilläggspensioneringen. Frågan om vilka inkomster som skall hänföras till in­ komst av tjänst beröres i några remissyttranden. Riksförsäkringsanstalten anser, att pensionsberäkningens anknytning till det skatterättsliga tjänsteinkomstbegreppet leder till synnerligen otillfreds­ ställande resultat och att det är otjänligt för tillgodoseende av pensionsre­ formens syfte. Enligt ämbetsverkets mening råder vittgående skiljaktig­ heter mellan det skatterättsliga tjänsteinkomstbegreppet, som enligt för­ slaget skulle tillämpas vid bestämmandet av den inkomst som är pensionsgrundande, och det civilrättsliga arbetstagarbegreppet, som skulle vara av­ görande för den inkomst av tjänst, varpå arbetsgivaravgift erlägges. Bris­

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år i958 47

ten på överensstämmelse mellan förmånsberäkning och avgiftsdebitering måste enligt verkets mening vara helt förkastlig inom en tilläggspensio­ nering av förevarande slag. De i förslaget anförda skälen för att avvisa det civilrättsliga arbetstagarbegreppet för pensionsberäkningen finner verket inte vara tillräckligt underbyggda. SACO anser, att det föreligger så stora skillnader mellan de två tjänsteinkomstbegreppen, att förslaget måste anses innebära ett kraftigt brott mot sambandet mellan avgifter och förmåner. Det måste därför avstyrkas av både principiella och praktiska skäl. Enligt Svenska arbetsgivareföreningen leder användandet av de båda tjänsteinkomstbegreppen till att vissa löntagargrupper får subventionera pensionerna för andra grupper. Även riksskattenämnden, centrala uppbördsnämnden samt länsstyrelserna i Kalmar och Västmanlands län ställer sig kritiska till förslaget beträffande pensions- resp. avgiftsgrundande inkomst. Länsstyrelsen i Uppsala län yttrar, att något annat inkomstbegrepp än det skattemässiga knappast torde kunna komma i fråga, om uppgifterna rörande pensionsgrundande inkomst skall hämtas ur självdeklarationerna. Läns­ styrelsen i Våsternorrlands län framhåller, att om man — trots de all­ varliga erinringar av såväl principiell som praktisk art, som måste resas mot användandet av olika inkomstbegrepp — likväl anser att pensionen bör utgå i förhållande till pensionstagarnas inkomst utan individuell avgiftsberäkning, ett system liknande det som framlagts torde böra accepte­ ras. Den principiella invändningen får därvid ge vika för den förenkling av systemet, som därigenom kan åstadkommas.

Pensionsnivå

I förslaget om författningsreglerad påbyggnad av bottenpensioneringen framhålles, att man, när det gäller att fastställa tilläggspensionens storlek, måste beakta storleken av bottenpensionen. Man bör sålunda tillse, att summan av botten- och tilläggspensionen ger en totalpension av den öns­ kade storleken. Avvägningen bör ske så att en godtagbar pensionsnivå fram­ kommer inte blott i de lägre utan även i de högre inkomstlägena. Eljest blir det nödvändigt att i högre inkomstlägen regelmässigt komplettera den obligatoriska pensioneringen genom frivilliga anordningar. Vidare framhålles, att kompensationsgraden inte synes böra sältas lägre än 65 procent, om man beaktar de regler, som nu tillämpas inom de mera tillfredsställande pensionssystemen, och de grunder för pensionsberäk­ ningen, som i övrigt förutsättes i fråga om den obligatoriska tilläggspen­ sioneringen. Rörande kompensationsgraden anföres vidare. Visserligen kan göras gällande att, om den pensionsgrundande inkoms­ ten fastställes såsom förordats, denna ofta blir avsevärt större än de löner,

48 Kungi. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

som nu lägges till grund vid pensionsberäkning, och att en 65-procentregel därför ibland kan ge betydligt högre kompensationsgrad än vad som nu är vanligt. Det bör emellertid förutskickas, att beräkningen inte skall bygga på den försäkrades slutlön utan på hans medellöneinkomst för vissa år. I ett samhälle med stigande standard kommer medellönen ofta att vara lägre än slutlönen. Detta leder inte sällan till att, om man jämför pensionen med slutlönen, kompensationsgraden i realiteten blir mindre än vad den valda procentsatsen utvisar. Denna omständighet måste beaktas vid jämförelser med nu förefintliga pensionssystem.

Rörande pensionsnivån och pensionsberäkningen inom tilläggspensionssystemet innehåller förslaget vidare i huvudsak följande. Inkomst av tjänst skall grunda rätt till tilläggspension till den del den under ett kalenderår ligger mellan 3 000 och 30 000 kr. De angivna gräns­ beloppen bör följa förändringarna i penningvärdet men inte standardut­ vecklingen. Gränserna bör i fråga om makar tillämpas på den inkomst var och en har. Minimigränsen för den pensionsgrundande inkomsten har valts så att alla inkomster, som ligger ovanför gränsen, blir föremål för taxe­ ring. Eljest skulle den försäkrade utan vidare kunna uppge fiktiva inkoms­ ter för att därmed skaffa sig pensionsrätt. Maximigränsen är densamma som pensionsutredningen på sin tid föreslog i sitt slutbetänkande. En sådan gräns vid 30 000 kr. kan — framhålles det i förslaget — visserligen förefalla hög vid nuvarande löneläge, men den synes vara godtagbar med hänsyn till att gränsen inte automa­ tiskt förändras vid standardändringar samt till att den reallöneutveckling, som förekommit det senaste årtiondet, inte kan antagas ha nått sin kul­ men. Motsvarande maximigräns inom sjuk- och yrkesskadeförsäkringarna ligger vid 15 000 kr. Det framhålles, att om man fastställer en indexreglerad maximigräns vid 30 000 kr. inom tilläggspensioneringen, detta inte lär kunna undgå att påverka de båda nämnda försäkringarna. Det anges, att pensionssystemet kan konstrueras så, att inkomstgränser och förmåner inte fastställes till beloppen utan uttryckes såsom viss andel eller mångfald av ett basbelopp. Detta kan lämpligen fastställas till samma belopp som minimigränsen för den pensionsgrundande inkomsten, dvs. till 3 000 kr. Därvid kan minimigränsen anges vara lika med basbelop­ pet och maximigränsen anges vara tio gånger basbeloppet. Fördelarna med detta system ligger bl. a. däri, att endast basbeloppet behöver indexregleras för att samtliga därtill knutna belopp skall följa indexändringarna. Vid beräkningen av tilläggspensionen skall till utgångspunkt tagas medel­ löneinkomsten utan avdrag för pensionsavgifter. Vidare beaktas vid be­ räkningen av totalpensionens storlek endast den bottenpension, som till­ kommer den ena av två pensionsberättigade makar. Härvid bör man utgå från det belopp, vilket enligt beredningens förslag bör utgöra slutmålet för

Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958 49

pensionsreformen. Man bortser sålunda från den med 900 kr. förhöjda bottenpensionen för pensionär, som inte har pensionsberättigad make. Från de nämnda utgångspunkterna förordas att tilläggspensionsprocenten i princip fastställes till 50 men att tilläggspensionen i behövlig omfattning utfylles så att summan av bottenpensionen och full tilläggspension inte understiger 65 procent. Detta innebär, att tilläggspensionen utgår med 50 procent av medellönen i vad denna överstiger 3 000 kr. men att totalpensio­ nen, om den enligt denna regel skulle bli mindre än 65 procent av hela me­ dellönen, bestämmes till 65 procent av medellönen. Vad ålderspensione­ ringen beträffar ger de nämnda reglerna följande resultat för pensionär, vars make också har pension.

Familjens ålderspensionsförmåner blir i dessa fall minst 2 700 kr. högre, enär den andra maken åtminstone uppbär bottenpension med detta belopp. Vid en medellön av t. ex. 10 000 kr. blir alltså den sammanlagda pensio­ nen (6 500 + 2 700 =) 9 200 kr. För pensionstagare, som inte har pensionsberättigad make, blir pensio­ nen 900 kr. högre än som angives i tabellen, eftersom hans bottenpension som förut nämnts blir 3 600 kr. Har han haft en medellön av 10 000 kr., blir hans pension alltså (3 600 + 3 800 =) 7 400 kr. Vid tilläggspensionens beräkning kan ett poängsystem tillämpas. Pen­ sionspoängen för visst år skall motsvara förhållandet mellan den del av inkomsten, som grundar rätt till tilläggspension, och basbeloppet. Är års­ inkomsten 7 500 kr. och basbeloppet 3 000 kr., blir pensionspoängen 1,50, dvs. lika med den pensionsgrundande inkomsten (7 500 — 3 000 =) 4 500 kr. dividerad med basbeloppet. Pensionspoäng kan förvärvas i åldern 16—65 år. Vid bestämmandet av pensionsnivån kan man välja mellan att räkna medelpoängen för samtliga pensionsgrundande år eller för ett visst lämpligt antal bästa år, dvs. dem under vilka pensionspoängen varit högst. Såsom skäl för den sistnämnda metoden framhålles främst, att systemet härigenom blir mera standardföljsamt under tider av stigande standard samt att viss anslutning vinnes till vad som i motsvarande hänseende gäller inom nu förefintliga pensionssystem, där pensionerna sättes i relation till avlö­ ningsförhållandena under den akliva tidens senare del. Det förordas så­ lunda, att pensionsnivån skall beräknas med hänsyn till de 15 år, för vilka 4 — Bihang till riksdagens protokoll 1958. 1 samt. Nr 55

50 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

pensionspoängen varit högst. Har någon mer än 15 poänggivande år, bör alltså medelpoängen uträknas på grundval av poängen för de 15 bästa åren. Har någon åter mindre än 15 poänggivande år, uträknas medelpoängen för ifrågavarande år. Enligt förslaget skall fordras blott 30 poänggivande år för full pension. Då minimigränsen för den pensionsgrundande inkomsten är 3 000 kr. innebär nämnda regel, att den försäkrade under varje år, för vilket pensionspoäng beräknats, får antagas ha utfört lönearbete av viss inte alltför obetydlig omfattning. Den som haft mindre antal poänggivande år än 30 får sin tilläggspension minskad med ‘/so för varje felande år. För att tilläggspension i form av ålderspension skall utgå förutsättes, att veder­ börande intjänat pensionspoäng för minst tre år. Såsom i det följande när­ mare beröres föreslås, att kraven på 30 resp. 3 poänggivande år skall på visst sätt nedsättas under en övergångstid. En ytterligare regel för pensionsberäkningen uppställes, varom anföres följande. För stats- och kommunalanställda gäller att för oavkortad ålderspension vanligen fordras 30 tjänstår. Avgår befattningshavaren före pensionsålderns inträde utan att därvid få rätt till pension får han vidkännas viss reduktion av de pensionsförmåner som eljest skulle tillkomma honom vid pensions­ ålderns uppnående. I det nu förordade systemet, som är konstruerat på likartat sätt i fråga om rätten till full tilläggspension, bör genom en mot­ svarande reduktionsregel förhindras, att den som under många år före 67-årsålderns uppnående inte utfört lönearbete kommer i åtnjutande av lika stor ålderspension som den som utfört sådant arbete intill hög ålder. Som exempel på hur en sådan regel kunde utformas har angivits, att om någon inte efter fyllda 40 års ålder förvärvat pensionspoäng för minst 15 år, hans tilläggspension reduceras med ‘/so för varje år, varmed antalet år med pensionspoäng efter nämnda ålder understiger 15. De regler rörande pensionsberäkningen, för vilka redogjorts i det före­ gående, avser i första hand ålderspensionen. Rörande denna gäller i övrigt att den liksom bottenpensionen utgår fr. o. m. 67 års ålder och att den vid uppskjutet uttag förhöjes med 1/2 procent för varje månad varmed uppskov äger rum.

Ledamoten i pensionsberedningen herr Almgren föreslår i särskilt ytt­ rande, att maximum för den pensionsgrundande inkomsten minskas från 30 000 till 20 000 kr. och att oavkortad tilläggspension skall utgöra 55 pro­ cent av medellönen i vad den överstiger 3 000 kr. Experten Broberg anser, att det bör övervägas att tills vidare begränsa den obligatoriska tilläggspensioneringen att sikta mot pensioner uppgående till 40 procent eller möjligen något större andel av den pensionsgrundande års­ inkomsten under de 15 bästa åren samt att därvid bör beaktas endast den del av inkomsten, som ligger mellan 3 000 och 20 000 kr.

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 51

I remissyttrandena har den förordade pensionsnivån tillstyrkts eller i huvudsak lämnats utan erinran av Landsorganisationen, TCO, läns­ styrelserna i Älvsborgs och Örebro län samt Svenska stadsförbundet (ma­ joriteten). Landsorganisationen framhåller, att förmånsnivån är i huvudsak väl avvägd. Måhända kunde övervägas att vid fastställandet av totalpensionen inte utgå från gift pensionärs bottenpension utan i stället från ett något högre belopp för att man därigenom skall undvika att i vissa lägen — särskilt för makar — överpensionering uppkommer. Landsorganisationen vill emeller­ tid bestämt uttala, att någon annan sänkning av förmånsnivån än den ifrågasatta inte kan godtagas, försåvitt man vill skapa en tjänstepensionering som fyller sitt syfte — nämligen att ge löntagarna och deras familjer sådan kompensation för inkomstbortfall att levnadsstandarden kan i allt väsentligt upprätthållas. TCO finner det naturligt, att jämförelse göres med de pensionsanordningar, som i dag existerar för stora löntagargrupper, och erinrar om att de system, som tillämpas för tjänstemän, i flera avseenden är överlägsna den före­ slagna pensioneringen. Detta sammanhänger främst med att pensionerna för tjänstemännens vidkommande i princip beräknas som en viss procent av slutlönen. Länsstyrelsen i Älvsborgs län yttrar, att en jämkning nedåt av pensions­ nivån kan diskuteras men betonar att det här gäller en lösning av pensions­ frågan på lång sikt, och att man 1981 -— då fulla pensionsbelopp uppnås ■— rimligen bör ha större krav på pensioner än för närvarande. Enligt Svenska stadsförbundet (majoriteten) kan några berättigade in­ vändningar i och för sig icke riktas mot att den förhållandevis höga pen­ sionsnivån inom offentlig tjänst tagits till riktpunkt för bestämmandet av pensionens storlek. Denna pensionsnivå gäller redan nu för omkring 400 000 arbetstagare, och vill man vinna de arbetsmarknadsmässiga förde­ larna av en för samtliga löntagare enhetlig pensionsnivå utgör de stats- och kommunalanställdas pensionsförmåner den naturliga riktpunkten. Utifrån dessa synpunkter biträder sålunda förbundet målsättningen beträffande pensionsnivån. Däremot finns det ej skäl att skapa en pensionsnivå, som överstiger vad som gäller för stats- och kommunalanställda, vilket den för­ ordade konstruktionen dock i vissa fall kan leda till. Några remissorgan framhåller att den förordade kompensationsgraden är alltför hög. I sådan riktning uttalar sig bl. a. socialstyrelsen, länsstyrel­ serna i Södermanlands och Värmlands län, Svenska arbetsgivareföreningen, Uiksförbundet landsbygdens folk, Svenska försäkringsbolags riksförbund, Sveriges lantbruksförbund, Handelns arbetsgivareorganisation och Sveriges hantverks- och småindustriorganisation. Försäkringsinspektioncn (majoriteten) framhåller, att kompensations­ graden bör avvägas med en viss försiktighet och att det sannolikt inte är

52 Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

klokt att inrikta sig på en högre nivå för ålderspensionens totalförmåner än högst 60 procent av den reala medelinkomsten under aktivtidens år. Liknande uttalanden göres av pensions styr elsen, statskontoret (majori­ teten) och Kooperativa förbundet. Länsstyrelsen i Stockholms län anser, att man bör stanna vid en pensionsnivå av förslagsvis 55—60 procent. SPP ifrågasätter lämpligheten av den förordade pensionsnivån, som blir särskilt hög för dem som under den aktiva tiden haft en lägre årlig genom­ snittsinkomst än 8 000 kr. Även riksförsäkringsanslalten, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Uppsala, Västmanlands och Norrbottens län samt fullmäktige i riksbanken ifrågasätter huruvida inte den föreslagna pensionsnivån borde begränsas. Slutligen må nämnas att länsstyrelsen i Västernorrlands län anser det olämpligt att i lag föreskriva en viss bestämd pensionsnivå. Den förordade minimigränsen av 3 000 kr. för den pensionsgrundande inkomstens beräkning har föranlett erinringar från pensionsstyrelsen, riksräkenskapsverket, statskontoret och SPP, vilka anser att denna gräns inte bör sättas lägre än att bottenpensionen utgör samma andel av nämnda gränsbelopp som den kompensationsprocent som allmänt gäller för totalpensionen. Vad härefter angår maximigränsen 30 000 kr. yrkar TCO, att den fastställes till 35 000 kr. SACO framhåller, att fastlåsningen av den övre gränsen för den pensionsgrundande inkomsten vid en stigande standard ganska snart kommer att urholka pensionerna och därmed leda till orimliga konsekvenser. SACO anser därför att den övre gränsen måste successivt höjas vid en stigande standard och att höjningen bör knytas till utvecklingen av medelinkomsten i landet på så sätt att maximigränsen blir en multipel av medelinkomsten. Riksförsäkringsanstalten förordar en sänkning av nämnda gräns till 20 000 kr. Enligt socialstyrelsens mening är förslaget för långt gående, då det inne­ fattar full försäkringsplikt med däremot svarande höga pensionsförmåner för löntagare med så höga inkomster som 30 000 kr. om året. Även pensionsstyrelsen ifrågasätter, om det föreligger behov av att sätta maximi­ gränsen så högt som enligt förslaget. Förslaget om 30 poänggivande år för full tilläggs­ pension avstyrkes av försäkringsinspektionen (majoriteten). Statskon­ toret (majoriteten), Svenska landskommunernas förbund och Svenska lands­ tingsförbundet föreslår att detta krav skall avse 35 år. Pensionsstyrelsen anser, att den pensionspoängtid som erfordras för er­ hållande av full pension bör avse en fast period i ganska nära anslutning till pensionsålderns inträde. Möjligen kan det visa sig lämpligt att förkorta perioden t. ex. till 20 år med början i 40-årsåldern. Härvid vore det måhända

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 53

lämpligt att låta hela periodens medelinkomst inverka på pensionens stor­ lek och ej blott medelinkomsten för ett antal bästa år. Regeln att inkomsterna under de 15 bästa åren skall bestämma pensionsnivåns höjd avstyrkes av försäkringsinspektionen och Svenska försäkringsbolags riksförbund. Svenska landskommunernas förbund anser, att regeln medför sådana otillfredsställande konsekvenser, att man bör överväga möjligheten att motverka dem genom en föreskrift, att de 15 bästa åren skall infalla efter en viss ålder, förslagsvis efter det den försäkrade uppnått 40 års ålder. Den ifrågasatta reduktionsregeln för den som inte efter uppnådda 4 0 års ålder förvärvat pensionspoäng för minst 15 år kritiseras av bl. a. pensions styrelsen, TCO, SACO, Svenska stadsförbundet (majoriteten), SPP och Sveriges husmodersföreningars riksförbund.

Värde- och standardbeständighet

Beredningen har såsom förut nämnts förordat, att folkpensionen skall liksom hittills vara automatiskt värdebeständig samt i viss mån — men ej automatiskt — följa standardförbättringarna för den aktiva befolkningen. I förslaget om författningsreglerad tilläggspensionering framhålles, att det — eftersom folkpensionen skall tjäna som bottenpensionering i detta system — synes önskvärt att tilläggspensionerna göres automatiskt värde­ beständiga på samma sätt som bottenpensionerna. Vad åter angår frågan om standardföljsamhet hos tilläggspensionerna anföres bl. a. följande. Det synes överhuvudtaget vara ägnat att inge betänkligheter att genom bestämmelse i lag tillförsäkra pensionärerna inte endast värdebeständiga utan även standardbeständiga pensioner, detta särskilt då antalet pensio­ närer kan väntas starkt öka samtidigt som den aktiva befolkningen stagne­ rar. Då beslutanderätten om framtida standardhöjningar torde böra förbe­ hållas den generation, som skall vidkännas kostnaderna för dem, kan det inte förordas att tilläggspensioneringen göres automatiskt fullt standardsäkrad. Efter diskussion av olika system för värde- och standardfölj samhet för­ ordas den i det föregående berörda konstruktionen, som innebär att bas­ beloppet (i nuvarande penningvärde 3 000 kr.) indexregleras och följer samma indexserie för penningvärdets utveckling som bottenpensionen. Den pensionsgrundande inkomsten sättes då i relation till det basbelopp, som gällde vid varje inkomstårs slut, varvid det årets pensionspoäng erhålles. När pensionen beviljas sättes medelpoängen i relation till det basbelopp, som gäller den första månad för vilken pension skall utgå. Förändras bas­ beloppet härefter till följd av penningvärdeändring, omräknas pensionen på grundval av det nya basbeloppet. Det konstateras i förslaget, att genom denna metod realvärdet av intjänad pensionsrätt och utgående pensioner bevaras. Det framhålles emellertid, att

54 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

värdesäkringen i pensionssystemet självfallet inte bör utesluta möjligheten av att, om den aktiva befolkningen under krig eller andra krisartade för­ hållanden tvingas göra stora materiella uppoffringar och därmed får sin standard sänkt, statsmakterna företager jämkningar av bestämmelserna i pensionslagstiftningen. Det konstateras vidare, att genom den förordade metoden även en viss standardföljsamhet erhålles i fråga om den pensionsrätt, som intjänats under den aktiva tiden. Vid stigande standard kommer nämligen pensions­ poängen att stiga för de löntagare, vilkas löner följer standardutvecklingen. Denna effekt förstärkes därigenom att medelpoängen föreslås skola beräk­ nas på grundval av de 15 bästa åren. Om statsmakterna skulle finna erforderligt att införa ytterligare standard­ förbättringar utöver den begränsade standardfölj samhet, som sålunda redan ligger i systemet, finns det med ifrågavarande system olika möjlig­ heter därtill. Flera sådana möjligheter anges. Frågan om hur merutgifterna på grund av värde- och standardföljsamheten hos tilläggspensionerna skall finansieras behandlas i det följande i samband med övriga finansieringsfrågor.

Vissa remissorgan, bl. a. Svenska landskommunernas förbund samt länsstyrelserna i Jönköpings, Kalmar, Hallands, Västmanlands och Norrbottens län, finner att frågan om värde- och standardbeständighet er­ hållit en tillfredsställande lösning i förslaget om författningsreglerad tillläggspensionering. Däremot framföres i några andra remissyttranden in­ vändningar i olika hänseenden mot förslaget. I vad diskussionen rör möj­ ligheterna att med det valda finansieringssystemet garantera värdebestän­ dighet må hänvisas till ett följande avsnitt om kostnader och finansiering. Här skall i korthet beröras vad som i övrigt anförts i värde- och standardbeständighetsfrågan. Svenska bankföreningen avstyrker automatisk indexreglering av tilläggs­ pensioneringen liksom den gör i fråga om bottenpensioneringen. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser förslaget vara föga tillfredsställande. Länsstyrelsen finner tanken att trygga pensionernas värdebeständighet vara byggd på uppfattningen att inflationen kommer att fortsätta, vilken uppfattning är ägnad att undergräva förtroendet för penningvärdet. Kooperativa förbundet vill inte motsätta sig värdebeständighetsprincipen för tilläggspensioneringen, men önskar starkt framhålla, att den enda i längden hållbara garantin för beständighet hos förmånerna är ett fast pen­ ningvärde. Svenska arbetsgivareföreningen finner de konjunkturpolitiska problem, som är förknippade med värdebeständigheten i pensionerna och dess inver­ kan på inkomstbildning och sparande så betydelsefulla, att konsekvenserna av de föreslagna pensioneringssystemen i dessa avseenden måste ytter­

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 55

ligare övervägas. Värdesäkringen enligt det obligatoriska alternativet finner föreningen för övrigt vara osäker, enär den inte grundas på avtal utan på en lagstiftning som när som helst kan ändras. Länsstyrelsen i V ds t er norr lands län framhåller, att fullständiga garantier för pensionernas värdebeständighet i själva verket inte kan lämnas vare sig vid en avtalsreglerad eller vid en författningsreglerad pensionering; om det skulle visa sig, att bördorna på den aktiva delen av befolkningen i en fram­ tid blir alltför stora, kommer nämligen på ett eller annat sätt en ändring att framtvingas. Statstjänstemännens riksförbund gör av liknande skäl gäl­ lande, att värdesäkringen i förslaget om författningsreglerad tilläggspensio­ nering synes bli endast illusorisk. Uttalandet i beredningens betänkande, att statsmakterna givetvis bör äga rätt att företaga jämkningar av bestämmelserna om värdebeständighet i vissa krissituationer, understrykes av Svenska landskommunernas förbund. Även TCO finner det vara orimligt med fullständig värdesäkring för pensio­ nerna, då den aktiva befolkningen vid krisartade förhållanden får sin stan­ dard sänkt. Någon begränsning av pensionsrätten på obestämbara grunder får emellertid enligt TCO:s mening givetvis inte förekomma, och organisa­ tionen föreslår därför en utredning om utformningen av undantagsbestäm­ melserna i fråga om pensionernas värdesäkring. Liknande synpunkter framföres av försäkringsinspektionen (majoriteten), som visserligen biträ­ der förslaget om att pensionsförmånerna skall penningvärdesäkras men framhåller att förbehållet för katastroflägen inte skulle behövas, om man kunde förse pensionerna med en garanti för standardfölj samhet efter ungefär den metod som föreslogs av pensionsutredningen i dess slutbetän­ kande (SOU 1955: 32). SACO finner likaledes, att pensionsutredningens nyssnämnda metod är lämpligare än den som föreslagits för den författningsreglerade tilläggs­ pensioneringen.

Övergångsanordningar

För att det inte skall dröja alltför lång tid innan pensionssystemet når den önskade effektiviteten har i förslaget om författningsreglerad tilläggs­ pensionering förordats, att viss överkompensation skall medges under en övergångstid. Pensionssystemet innebär bl. a., att pensionspoäng inom tillläggsförsäkringen kan förvärvas t. o. in. det år då man fyller 65 år, att ålderspension utgår från 67 år och att full pension kan erhållas efter 30 pensionsgrundande år. Överkompensationen föreslås skola åstadkommas genom att för den, som fyller 65 år under det tjugonde året från lagstiftning­ ens ikraftträdande och sålunda uppnår pensionsåldern under det tjugo­ andra året efter ikraftträdandet, skall fordras endast 20 års poäng för full pension. Detta innebär 50 procents överkompensation. För den som blir ålderspensionär under det tjugotredje året skall fordras 21 års poäng osv.

56 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

Fordran på 30 års pensionspoäng skall sålunda inträda först under det trettioandra året efter lagstiftningens ikraftträdande. Som förut nämnts kräves för erhållande av ålderspension enligt förslaget om författningsreglerad tilläggspension att pensionspoäng förvärvats för minst tre år. Det föreslås, att nämnda krav övergångsvis skall nedsättas till att gälla poäng för blott två år. Tilläggspension motsvarande 2/20 av full pension skulle alltså kunna beviljas att utgå fr. o. m. början av det fjärde året. Viss överkompensation övergångsvis ernås inom detta pensionssystem även genom den i det följande behandlade utformningen av finansieringen av tilläggspensioneringen genom successivt stigande avgifter.

Ifrågavarande övergångsregler har diskuterats i en del remissytt­ randen. TCO godtager förslaget i denna del och framhåller att, eftersom redan u^byggnaden av folkpensioneringen innebär en väsentlig överkompensation för vissa grupper under den närmaste tioårsperioden, det är rimligt, att övergångstiden inte göres alltför kort och därmed överkompensationen för stor. Försäkringsinspektionen (majoriteten) anser en överkompensation i ena eller andra formen under övergångstiden ofrånkomlig för att försäkringen någorlunda snabbt skall bli effektiv. Om pensionssystemet i dess helhet omkonstrueras så att dess nettoeffekt på kapitalbildningen inte såsom enligt förslaget blir negativ, synes inte skäl föreligga att motsätta sig den före­ slagna övergångsregeln om endast 20 års avgiftsbetalning för full pension. Sett mot bakgrunden av att avgiftsbetalningstiden, när systemet passerat övergångstiden, är 50 år, kommer nämnda övergångsregel att i verkligheten betyda en överkompensation i förmånsledet av 150 procent och inte 50 procent som beredningen angivit från en annan utgångspunkt. De remissorgan, som eljest gått in på frågan om överkompensationsreglerna, avstyrker förslaget eller framför betänkligheter däremot. Fullmäktige i riksgäldskontoret och länsstyrelsen i Kristianstads län uttalar tveksamhet inför förslaget. Länsstyrelsen i Södermanlands län anser de föreslagna övergångsbestämmelserna innebära alltför stor generositet mot den nuva­ rande generationen på bekostnad av framför allt dem i kommande genera­ tioner med flack lönekurva. Pensionsstyrelsen framhåller, att den föreslagna tilläggspensionen skulle innebära en enorm ekonomisk belastning för kommande aktiva generationer. Det är därför viktigt att överkompensation till övergångsgenerationen på de aktivas bekostnad i möjlig mån undvikes utan att reformens verkningar i form av pensionsutbetalningar alltför mycket fördröjes. Ur psykologisk synpunkt skulle det därför vara en fördel att så mycket som möjligt und­ vika särskilda övergångsbestämmelser av materiell natur. Enligt styrelsens

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 57

uppfattning skulle sådana knappast erfordras om det antal poänggivande år som kräves för full tilläggspension generellt förkortas till 20 med början i 40-årsåldern och pensionen bestämmes med hänsyn till medelinkomsten under samtliga dessa år. Statskontoret (majoriteten) finner det principiellt oriktigt att i ett pen­ sionssystem, som uppbyggts efter försäkringsmässiga grunder, överhuvud medgiva någon överkompensation under en övergångstid. Med den utbyggda bottenpensioneringen torde något större behov härav inte heller föreligga. Svenska stadsförbundet framhåller, att på grund av den föreslagna över­ kompensationen pensionstagare med personalpensionsrätt kan uppnå en pensionsstandard av uppenbarligen oskälig storleksordning. Svenska lands­ kommunernas förbund och Svenska landstingsförbundet delar denna upp­ fattning. Enligt Svenska försäkringsbolags riksförbund är överkompensationen olämplig, övergångsgenerationen skulle göra en mycket god affär och få rabatter på upp till 81 procent, medan i fullfunktionsstadiet endast över­ priser förekommer. Överkompensationen skulle skapa ekonomiska orättvisor och spänningar mellan generationerna, och på grund av 65-procentregeln skulle överkompensationsregeln främst gynna de större inkomsttagarna. Sistnämnda regel är enligt förbundets mening också mindre behövlig efter­ som den äldre generationens pensioner höjes kraftigt redan genom den för­ bättrade bottenpensioneringen. Kooperativa förbundet slutligen anser att frågan om överkompensationen under övergångstiden bör närmare undersökas i syfte att åstadkomma en kostnadsminskning inom systemet.

Invalid- och familjepensionering

Invalidpensioneringens utformning blir enligt förslaget om författningsreglerad tilläggspensionering beroende av hur skyddet vid invaliditet kom­ iner att ordnas inom bottenpensioneringen. Det förutsättes, att de förut nämnda undersökningarna rörande invalidpensioneringen skall omfatta även frågan om tilläggspensionering för invalider. Omfattningen av tilläggspensioneringens familjepensioner kommer enligt förslaget att bero av bottenpensioneringens utformning i detta avseende. Familjetilläggspension avses i princip skola utgå till änkor, änklingar och frånskilda, som får rätt till motsvarande bottenpension, samt till barn under 19 år vars fader eller moder vid sitt frånfälle var tilläggspensionsförsäkrad. Hinder anses dock inte behöva föreligga för att låta familjetilläggspension utgå även i vissa fall då motsvarande slag av bottenpension inte utgår. Hustru- eller barntillägg förutsättes inte skola utgå till tilläggspensionerna utan endast till bottenpensionerna. Familjetilläggspensioneringen anges i förslaget endast i allmänna drag.

58 Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

Det framhålles emellertid, att vid fastställandet av pensionsnivån i detta fall stor hänsyn bör tagas till de principer som tillämpas inom nu förefint­ liga offentliga och privata pensionssystem. Änkepensionen bör uppgå till hälften av egenpensionen, dvs. av den ålders- eller invalidpension från til­ läggspensioneringen, som utgick till mannen vid hans frånfälle, eller av den invalidpension, som skulle ha tillkommit honom om han blivit invalid vid tiden för dödsfallet. Samma belopp föreslås utgå för det första av de pensionsberättigade barnen i det fallet, att försörjaren inte efterlämnar änka. Om den bortgångne efterlämnar änka och ett barn eller endast två barn, föreslås familjetilläggspensionen utgöra 70 procent av egenpensionen. För varje ytterligare barn bör familjepensionen höjas med 10 procent av egen­ pensionen. I förslaget har inte tagits definitiv ställning till frågan om pen­ sionens storlek i olika fall för yngre änkor, som inte har pensionsberättigade barn. Detsamma gäller frågan om pension till änklingar och till frånskilda. Inte heller har i förslaget närmare behandlats frågan hur tilläggspensionen skall beräknas, då rätt föreligger såväl till egentilläggspension som till tillläggspension i egenskap av efterlevande. Det har emellertid förutsatts, att änketilläggspension i princip skall kunna utgå även sedan änkan blivit ålders- eller invalidpensionär.

Under remissbehandlingen har Riksförbundet landsbygdens folk framhållit att, sedan beslut om förbättrad folkpensionering fattats, en all­ män förbättring av invaliditets- och efterlevandeskyddet bör uppställas som det närmaste målet för den fortsatta reformverksamheten och att denna fråga bör utredas och lösas, innan frågan om en ytterligare utbyggnad av ålderspensioneringen övervägs. I övrigt må hänvisas till vad som anförts angående remissyttrandena över invalid- och familjepensioneringen i en förbättrad folkpensionering.

Kostnader och finansiering

I förslaget om författningsreglerad tilläggspensionering har intagits föl­ jande sammanställning av kostnaderna för tilläggspensioner i form av ålders-, invalid- och familjepension. I sammanställningen, vari förutsättes oförändrat penningvärde, har även angivits summan av de pensionsgrundande löneinkomsterna. Det framhålles, att kostnaderna för tilläggspensionerna kan antagas komma att även vid ett konstant löneläge stiga betydligt såväl absolut som relativt efter år 1990 för att möjligen stabiliseras långt in på 2000-talet. Angående beräkningen av kostnaderna för invalid- och familjepensioneringen anföres följande. De gjorda övervägandena rörande invalid- och familjepensioneringens utformning är inte tillräckliga såsom grund för mera detaljerade kostnads-

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 59

Oförändrad reallönenivå Stigande reallönenivå Tilläggspensioner med 1,5 % årligen med 3 % årligen Löne­ År

1 Löneinkomster till den del de ligger mellan 3 000 och 30 000 kr.

beräkningar i vad avser tilläggspensioneringen. Emellertid torde sådana inte behövas för den principiella bedömningen av pensionssystemet i dess helhet. Av pensionsutredningens beräkningar framgår (SOU 1955: 32 s. 208) att på längre sikt ungefär Va av totalkostnaderna skulle falla på ålders­ pensionen och 1/3 på invalid- och familjepensioneringarna tillsammans. Även om de här framlagda riktlinjerna innebär vissa betydelsefulla avvikelser från pensionsutredningens förslag och ytterligare sådana kan ifrågasättas, synes dock det av utredningen angivna förhållandet mellan kostnaderna för de olika pensionsförsäkringsdelarna under olika tidpunkter efter lagstift­ ningens ikraftträdande kunna i förevarande sammanhang användas för en summarisk uppskattning av invalid- och familjepensioneringens andel i totalkostnaderna. När det gäller finansieringen redogöres i förslaget till en början för olika finansieringssystem. Därvid framhålles, att den nuvarande folk­ pensioneringen är uppbyggd efter det s. k. fördelningssystemet, vilket inne­ bär att varje års utgifter skall täckas av de avgifter och andra inkomster som belöper på året. Det anges, att ett fördelningssystem kan vara modifierat i syfte att man skall få ett jämnare avgiftsuttag. Vidare nämnes, att inom privat pensionsförsäkring regelmässigt begagnas det s. k. premiereserv­ systemet, vilket innebär att inom försäkringsorganet uppbygges en fond av sådan storlek att densamma jämte framtida avgifter och räntor vid varje tillfälle skall förslå till att uppfylla de förefintliga försäkringsförpliktelserna. Under förutsättning att fondmedlen är betryggande placerade samt att dödlighets-, invaliditets-, ränte- och andra antaganden visar sig hållbara, erbjuder premiereservsystemet ett stort mått av säkerhet för att utfästa prestationer verkligen skall utgå, vilket innebär vissa fördelar. Det anges emellertid, att premiereservsystemet också har betydande nackdelar. Den mest betydande är att systemet inte torde kunna fungera, om pensionsför­ månerna är värdebeständiga och penningvärdet sjunker. En förutsättning för att systemet skall fungera även under sådana förhållanden är nämligen,

60 Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

att fondkapitalet kan placeras på ett värdebeständigt sätt; och denna förut­ sättning föreligger inte vid den nuvarande konstruktionen av vår kapital­ marknad. En annan nackdel med ett premiereservsystem är att utvecklingen av försäkringens utgiftssida inte ens vid stabilt penningvärde kan förutses med full exakthet, något som framtvingar betydande säkerhetstillägg, om .systemet skall kunna antagas hålla. På grund av vad sålunda anförts förordas, att finansieringen av den författningsreglerade tilläggspensioneringen skall bygga på fördelnings­ systemets princip. I det sammanhanget beröres frågan om rättssäkerheten i pensioneringssystemet. Även om rättssäkerhetssynpunkten är väl tillgodosedd i den privata pensionsförsäkring som nu finnes, föreligger därmed — framhålles i förslaget — inte någon garanti för att uppgjorda pensioneringsplaner i alla lägen kommer att fullföljas. Vidare innebär rättssäkerheten inte att de förmåner som erhålles genom sådan försäkring kommer att motsvara de gjorda insatsernas realvärde. Rättssäkerheten innebär nämligen inte något skydd mot ändringar i penningvärdet. Det statliga pensionssystemet inne­ håller inte någon rättsligt bindande utfästelse om pensionernas värdebestän­ dighet men anses likväl vara mycket tillfredsställande. I själva verket torde redan den omständigheten, att ett pensionssystem i lag är utformat så att förmånerna satts i relation till tidigare inkomster och så att systemet därtill blir värdebeständigt, utgöra en ur rättssäkerhetssynpunkt stark garanti. Det framhålles, att tilläggspensioneringen blott utgör den ena delen av det obli­ gatoriska pensioneringssystemet, och att det ingalunda är självklart, att det ur rättssäkerhetssynpunkt skall ställas större krav då det gäller tilläggspen­ sioneringen än i fråga om den bottenpensionering som motsvaras av den nuvarande folkpensioneringen. Ehuru den förordade tilläggspensioneringen sålunda skall bygga på för­ delningssystemets princip, förutsättes det, att en avsevärd fondering skall komma till stånd genom att man under en övergångstid tar ut högre avgifter än som går åt för löpande utgifter. Det anges, att en betydande fondering torde vara inte endast önskvärd utan även direkt nödvändig för att samhället skall kunna på längre sikt bära de bördor som en utbyggd pensionering medför. De förnämsta skälen härtill är den ur pensioneringssynpunkt ogynnsamma befolkningsutveckling, som är att emotse, ävensom den hämmande inverkan som en förbättrad pensionering kan få på det fri­ villiga sparandet i landet. Effekten på sparandet av ett pensioneringssystem av den omfattning varom nu är fråga har belysts i en i särskild bilaga till pensionsberedningens betänkande intagen utredning, som verkställts av konjunkturinstitutet. Det framhålles i förslaget, att man genom att verkställa en relativt stor fondering under de närmaste årtiondena kan — i vart fall vid ett något så när konstant penningvärde — i betydande mån finansiera pensionskostna­

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 är 1958 61

derna genom räntor. Då det måste förutsättas, att de fonderade medlen in­ vesteras i tillgångar, som kan antagas verka värdeskapande eller som i vart fall är relativt värdebeständiga, kommer dessa räntor att motsvaras av de besparingar eller den produktionsökning, som förefintligheten av de genom fonderingen åstadkomna realvärdena medför. Även om en stark penning­ värdeförsämring skulle minska fondräntornas relativa betydelse för kost­ nadstäckningen, får det dock antagas att förefintligheten i samhället av de realvärden, vilkas tillkomst möjliggjorts genom fonderingen, under­ lättar för den aktiva befolkningen att bestrida pensionskostnaderna. Det belopp av 275 milj. kr., som genom beslut vid 1956 års riksdag av­ satts under budgetåret 1956/57 till framtida pensionsändamål, förutsättes skola tillföras den sålunda förordade fonden. Under förutsättning att mot­ svarande avsättningar äger rum intill den 1 januari 1960 skulle då finnas disponibelt i runt tal 1 miljard kr. Avgifterna för den obligatoriska pensioneringen föreslås skola i sin helhet erläggas av arbetsgivarna. Liksom arbetsgivarnas bidrag till den allmänna sjukförsäkringen skall de vara av kollektiv karaktär. Avgifterna skall utgöra viss procent (uttagningskvot) av den lönesumma, som arbets­ givaren utbetalat för ett kalenderår. Från lönesumman skall dock avdragas den del av lönen per årsarbetare, som ligger under minimigränsen för den pensionsgrundande inkomsten. En hela året heltidsanställd person räknas därvid som en årsarbetare, och den som varit deltidsanställd och/eller arbetat en del av året räknas som del av årsarbetare. Vid nuvarande pen­ ningvärde kommer avgifter att utgå på lönerna i vad de per årsarbetare överstiger 3 000 kr. Om årslönen för en anställd överstiger maximigränsen för den pensionsgrundande inkomsten, i nuvarande penningvärde 30 000 kr., skall arbetsgivaravgift inte utgå på lönen i vad den ligger över denna gräns. Angående avgiftsuttagets storlek framhålles, att det ur anpassningssynpunkt kan vara lämpligt, att ett lägre och successivt stigande uttag göres under försäkringens första skede. Därvid är att märka att det vid ett för­ delningssystem inte är möjligt och ej heller nödvändigt att taga mera definitiv ställning till storleken av den fond, som bör finnas vid olika tid­ punkter, och avgiftsuttagets storlek längre fram i tiden. Storleken av av­ giftsuttaget under den första tiden efter reformens ikraftträdande synes dock böra fixeras redan i samband med beslut om reformen. I förslaget anges två alternativa skalor för arbetsgivaravgiftens storlek under pensioneringens första skede. Avgiften uttages som förut nämnts med en viss procent av årslönerna i vad de ligger mellan 3 000 och 30 000 kr., vilka lönedelar med 1956 års lönenivå skulle utgöra sammanlagt cirka 15 miljarder kr. I följande uppställningar anges även avgiftens storlek i procent av den totala lönesumman (med 1956 års lönenivå cirka 22,5 mil­ jarder kr.). De uppgifter som återges avser förhållandena vid konstant

62 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

Uppställning nr 1

Arbets­ Uttagningsgivar­ kvot (för avgiften arbetsgivar­ Ränta Fond­ Fond vid Avgifter Pensioner i relation avgift på 3 ”/o1 avsättning årets slut År miljarder miljarder till hela löner över miljarder miljarder miljarder kr. kr. löne­ 3 000 kr. per kr. kr. kr. summan årsarbetare) % %

Konstant reallönenivå 1960 2,0 3 0,5 0,03 - 0,5 1,5 1961 2,7 4 0,6 0,04 0,6 2,1 —

Reallönenivån stiger med 1,5 % om året

1 Om fonden förräntas efter 3,5 % i stället för 3 %, blir fonden vid konstant lönenivå 30,5 miljarder kr. år 1985 och 34,5 miljarder kr. år 1990. Förutsättes reallönenivån stiga med 1,5 % om året, blir motsvarande tal 45,5 resp. 54,1 miljarder kr.

penningvärde. Vidare förutsättes i övre delen av varje uppställning en konstant reallönenivå och i den nedre delen en kontinuerlig ökning av reallönenivån, som med hänsyn till att beräkningarna går ända fram till år 1990 antages till 1,5 procent per år. Det framhålles i förslaget, att kostnaderna kan antagas stiga betydligt även efter år 1990. Uttagningskvoten kan sålunda behöva höjas ytterligare, framför allt om lönenivån förblir konstant. Behovet av sådan ytterligare höjning blir dock mindre, om avgiftsuttaget sker efter det senare av de båda alternativen. Eftersom båda de skisserade alternativen synes ha vissa

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 63

Uppställning nr 2

Arbets­ Uttagningsgivar­ kvot (för avgiften arbetsgivar­ Ränta Fond­ Fond vid Avgifter Pensioner i relation avgift på 3 Vo1 avsättning årets slut År miljarder miljarder till hela löner över miljarder miljarder miljarder kr. kr. löne­ 3 000 kr. per kr. kr. kr. summan årsarbetare) % %

Konstant reallönenivå

Reallönenivån stiger med 1,5 % om året

1 Om fonden förräntas efter 3,5 % i stället för 3 %, blir fonden vid konstant lönenivå 42,0 miljarder kr. år 1985 och 48,3 miljarder kr. år 1990. Förutsättes reallönenivån stiga med 1,5 % om året, blir motsvarande tal 56,4 resp. 69,7 miljarder kr.

fördelar, har det inte ansetts nödvändigt att förorda det ena framför det andra. Det anges, att även ytterligare alternativ givetvis bör kunna över­ vägas. Rörande förvaltningen av pensionsfondens medel anföres, att fonden bör placeras mera fritt än vad nu är fallet med offentliga och privata försäkringsfonder. Riskerna med en friare placering blir uppen barligen relativt sett mindre än eljest beträffande en fond av den storlek som det här är fråga om. Det förutsättes sålunda att möjlighet öppnas att i betydande utsträckning låna ut fondens medel till näringslivet. Det bör

64 Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

dock inte komma i fråga att uppbygga fondens förvaltning som en ny stor kreditinrättning. I stället bör nu förefintliga kreditinrättningar, bl. a. affärs­ bankerna, utnyttjas för den utlåning som sker till näringslivet. I detta sammanhang framhålles, att någon rätt för arbetsgivare att me­ delst revers erlägga arbetsgivaravgifterna till försäkringen inte synes böra komma i fråga. En sådan anordning synes vara tänkbar endast beträf­ fande större arbetsgivare med mera betydande realtillgångar, och den skulle därför verka diskriminerande i förhållande till övriga arbetsgivare. Det understrykes, att hela fondkapitalet givetvis inte kan ställas till näringslivets förfogande. Även staten, kommuner och andra dylika rätts­ subjekt bör ha tillgång till detta kapital. Det blir en avvägningsfråga hur de disponibla medlen vid varje tillfälle skall fördelas. Denna avvägning synes endast i begränsad omfattning böra regleras genom författnings­ bestämmelser. Förvaltningsorganet för fonden bör sålunda äga relativt fria händer att bestämma om fondplaceringarna. Det förordas, att en fond­ styrelse bildas med högst 9 personer, som bör handhava förvaltningen jämväl av den nuvarande folkpensioneringsfonden och med denna sam­ förvaltade fonder. I fondstyrelsen bör ingå såsom ordförande chefen för det ämbetsverk, till vars ämbetsområde den nya pensioneringen hör, samt tre representanter för näringslivet, tre representanter för löntagarna och två finansexperter.

Några remissorgan har upptagit frågan om valet av finansie­ ringssystem och belyst dess inverkan på möjligheterna att ordna värdebeständighet inom pensionsförsäkringen. SPP hävdar, "att i ett för­ delningssystem endast kan ges en formell värdebeständighet, enär denna blir avhängig av framtida aktiva generationers vilja och förmåga att full­ följa tidigare generationers pensionsutfästelser. I ett pensionssystem byggt på premiereservmetoden blir däremot värdebeständigheten materiellt grun­ dad enligt privaträttsliga principer. Handelns arbetsgivareorganisation gör gällande, att tillämpningen av fördelningssystemet i obligatoriet inte kan anses lösa värdesäkringsproblemet. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser däremot, att pensionsutfästelser­ nas värdebeständighet endast kan säkras lagstiftningsvägen och länsstyrel­ serna i Kalmar och Hallands län finner, att värdebeständigheten är bäst garanterad enligt förslaget till obligatorisk tilläggspensionering. Försäkringsinspektionen (majoriteten) berör frågan om rättssäker­ heten i pensionssystemet och finner, att skillnaden därvidlag mellan ett premiereservsystem och ett fördelningssystem delvis är av formell art. Fastän den försäkrades rättsanspråk vid ett fördelningssystem inte har samma stöd i civilrättsligt utbildade fasta kutymer som vid ett premie­ reservsystem har han dock, såvitt de utfästa förmånerna framstår som rimliga och berättigade, ändå goda utsikter att göra dem gällande i ett

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 65

demokratiskt samhälle. I ett avseende är hans pensionsrätt t. o. m. bättre tryggad än vid ett premiereservsystem av hittills vanlig typ, eftersom så­ dana system inte kunnat erbjuda någon penningvärdesäkring. Svenska försäkringsbolags riksförbund framhåller att rättssäkerheten enligt förslaget är vida lägre än inom sådan verksamhet som är under­ kastad lagen om försäkringsrörelse. Enligt Svenska arbetsgivareföreningen kommer stor osäkerhet att vidlåda det föreslagna pensionssystemet, fram­ för allt därför att pensionärerna inte får civilrättsligt giltiga fordringar på pension. SACO påpekar, att betydelsen av rättssäkerheten i nuvarande pensions­ system inte får överdrivas; i fråga om SPP-system kan man överhuvud­ taget inte tala om någon rättsssäkerhet annat än i fråga om de nominella pensionsbeloppen. TCO anser, att pensionssystemet för att bli tillfredsställande ur rätts­ säkerhetssynpunkt egentligen skulle förutsätta individuella avgifter. Därest det vid ytterligare utredning skulle befinnas att de med sådana avgifter förbundna administrativa svårigheterna skulle bli oöverkomliga, anser sig TCO emellertid kunna godta ett kollektivt avgiftssystem, om garantier erhålles mot en utveckling mot icke inkomstdifferentierade pensioner. Direkta uttalanden om fondens lämpliga storlek göres endast av några remissorgan. Försäkringsinspektionen ifrågasätter om fonden icke bör göras större för att undvika oförmånliga verkningar på kapitalbild­ ningen. Länsstyrelsen i Stockholms län hävdar däremot att fonderingen bör inskränkas till vad som ur pensionssynpunkt är nödvändigt. I ett flertal yttranden framhålles, att det med hänsyn till den dominerande ställning som fonden skulle komma att intaga på kreditmarknaden blir utomordentligt viktigt att fondförvaltningen ordnas så att fondmedlen blir placerade på ett ur samhällsekonomisk synpunkt rationellt sätt. Försäk­ ringsinspektionen (majoriteten) samt länsstyrelserna i Kalmar, Älvsborgs och Västmanlands län ställer sig ur denna synpunkt positiva till förslaget beträffande fonderingen. Andra remissorgan uttrycker mer eller mindre starka farhågor för att staten genom fonden får ett alltför stort inflytande över kapitalmarknaden, att medlen inte kommer att få den mest produktiva placeringen eller att det privata näringslivet kommer att missgynnas. Bland dessa remissorgan märkes överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Uppsala, Södermanlands, Kronobergs och Kopparbergs län, Svenska arbetsgivareför­ eningen, Handelns arbetsgivareorganisation, Svenska försäkringsbolags riks­ förbund, SPP och Svenska bankföreningen. Mera preciserade regler för att säkerställa näringslivets möjligheter att låna från fonden föreslås av bl. a. SACO och Kooperativa förbundet. Som talesmän för speciella låntagargruppers intressen i fråga om till­ gång till fondmedlen uppträder Svenska landstingsförbundet, Svenska stads­ förbundet, Svenska landskommunernas förbund, Sveriges hantverks- och 5 — Bihang till riksdagens protokoll 1958. 1 sand. Nr 55

66 Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

småindustriorganisation, Sveriges lantbruksf örbund samt länsstyrelsen i Jönköpings län och Svenska sparbanksföreningen. De båda sistnämnda uttalar därvid farhågor för den lokala kreditförsörjningen. Slutligen har krav om utredning av problemen kring fondbildningen rests bl. a. av statskontoret, försäkringsinspektionen, länsstyrelsen i Västernorrlands län, fullmäktige i riksbanken, Landsorganisationen och TCO.

Frivillig tilläggspensionering

Som ett komplement till den obligatoriska tilläggsförsäkringen har i för­ slaget om författningsreglerad tilläggspensionering skisserats en frivillig tilläggspensionering. Denna anges kunna utformas så att förvärvsarbe­ tande, som inte blir berättigade till obligatorisk tilläggspension eller blir berättigad till sådan med endast mindre belopp, får möjlighet att tillför­ säkra sig viss pension. Vidare anföres i förslaget följande. Det synes rimligt, att en sådan frivillig påbyggnad i likhet med folk­ pensioneringen i övrigt göres värdebeständig. Svårigheterna att ordna eu värdebeständig frivillig försäkring är emellertid mycket stora. Detta beror främst på att man inte kan begagna fördelningssystemet i en frivillig för­ säkring. Man kan med andra ord i en sådan försäkring inte på ett fast avgränsat kollektiv slå ut en förlust, som uppkommer t. ex. genom att högre pensioner skall betalas på grund av indexstegring. Då det sålunda i en frivillig pensionering inte kan undvikas att premiereservsystemet kommer till användning måste, om värdebeständighetsfrågan verkligen skall kunna lösas, staten stå ansvaret för förluster på grund av pensioner­ nas värdebeständighet. Det torde kunna antagas, att staten endast i be­ gränsad omfattning vill påtaga sig ett sådant ansvar. En stark restriktivitet synes alltså nödvändig. Den erforderliga begränsningen av rätten att teckna värdebeständig fri­ villig försäkring anges kunna ske genom en föreskrift, att den årliga poäng­ summan på grund av både obligatorisk och frivillig försäkring inte får överstiga visst maximum. Det framhålles, att den frivilliga försäkringen i tekniskt avseende kan anknytas till poängberäkningen i den obligatoriska tilläggspensioneringen. Rätten att teckna frivillig försäkring kan maximeras sålunda, att den årliga poängsumman på grund av frivillig och eventuell obligatorisk för­ säkring får vara högst 2. Detta motsvarar en total årsinkomst av förvärvs­ arbete av 9 000 kr. i nuvarande penningvärde, vilket ger en tilläggspension av 3 150 kr. Den frivilliga försäkringen bör också kunna omfatta invalid- och familje­ pension. Vissa villkor bör förknippas med rätten att teckna frivillig för­ säkring, t. ex. hälsoprövning vid tecknande av invalid- och familjepensionsförsäkring.

Kungl. Maj:is proposition nr 55 år 1958 67

Den frivilliga pensioneringen måste såsom nämnts finansieras enligt ett premiereservsystem. Då den försäkrade binder sig för att erlägga försäk­ ringsavgifter under ett visst antal år, bör avgifterna vara indexreglerade. I den mån avgifter och fondavkastning inte förslår — särskilt på grund av pensionernas värdebeständighet — erfordras bidrag av statsmedel. Det anges, att man måhända även kan överväga ett statsbidrag till den fri­ villiga pensionsförsäkringen till lindring av försäkringsavgifterna i vissa fall, en fråga som emellertid anses kräva närmare utredning. Fonderingen i försäkringen bör i sin helhet ske genom insättning av premiemedlen i riksgäldskontoret. Statsverket får genom en sådan anord­ ning möjlighet att placera de förevarande relativt sett begränsade fond­ medlen i mera värdebeständiga tillgångar, vilket i sin tur medför, att stats­ verket inte åsamkas någon egentlig förlust genom värdebeständighetsgarantin.

Flertalet remissorgan som yttrat sig i frågan om den frivilliga tilläggspensioneringen — bl. a. pensions styr ds en, Landsorganisationen, TCO, Svenska arbetsgivareföreningen, Handelns arbetsgivareorganisation och Svenska försäkringsbolags riksförbund — avstyrker att statsbidrag läm­ nas till ifrågavarande pensionering.

Administrations- och samordningsfrågor

Pensionsberedningen framhåller, att de förbättringar av folkpensioneringen, varom beredningen framlägger direkt förslag, i och för sig inte påkallar några större ändringar i administrativt hänseende. Skulle emellertid inkomstprövningen avskaffas inom folkpen­ sioneringen, torde en betydande omläggning av administrationen böra över­ vägas, enär arbetsuppgifterna för pensionsnämnderna, som är folkpensio­ neringens lokala organ, då skulle komma att i huvudsak begränsas till invaliditetsprövning och vissa civilståndsfrågor. Därest invalidpensioneringen skulle omgestaltas i väsentlig mån, kan det befinnas lämpligt att förlägga denna prövning till andra organ än pensionsnämnderna. Beredningen har emellertid inte tagit ställning till invalidpensioneringen och inkomstpröv­ ningen utan förutsatt, att hithörande spörsmål skall bli föremål för särskilda undersökningar, i samband varmed de administrativa konsekven­ serna penetreras. Beredningen framhåller, att förefintliga möjligheter till samordning på det administrativa området även bör undersökas i fråga om folkpensioneringen, den allmänna sjukförsäkringen och yrkesskade­ försäkringen. översynen av socialförsäkringsadministrationen bör enligt beredningens mening komma till stånd utan dröjsmål och verkställas jäm­ sides med att arbetet på pensionsreformens närmare utformning pågår.

68 Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

I förslaget om författningsreglerad tilläggspension framhålles, att invalidpensionsfrågans ovissa läge givetvis även återverkar på spörsmålet om administrationen av tilläggspensioneringen. Frågan, huru­ vida tilläggspensioneringen skall omfatta även invaliditetsskydd, blir näm­ ligen beroende av bottenpensioneringens utformning i detta avseende. Det förhållandet att man sålunda blir hänvisad till att härutinnan avvakta resultatet av undersökningarna rörande invalidpensionsfrågan synes emel­ lertid inte behöva fördröja igångsättandet av det förordade pensioneringssystemet. Det göres i förslaget gällande, att det i fråga om folkpensionsförbättringarna angivna behovet av en samordning mellan de olika socialförsäkringsgrenarna i administrativt avseende givetvis även föreligger om man väljer det författningsreglerade pensioneringssystemet. Denna lösning torde i själva verket göra en enhetlig socialförsäkringsadministration än mer av behovet påkallad. Detta förhållande måste beaktas vid utformningen av pensioneringssystemets administration. Vad angår samordningen med existerande personalpensionering förutsättes, såsom förut nämnts, att man inte undantar några löntagarkategorier från den obligatoriska tilläggspensioneringen. Såsom riktpunkt för an­ passningen av personalpensioneringen har angivits, att de för en viss grupp gällande pensionsvillkoren inte försämras genom tilläggspensioneringens genomförande. Företrädare för 1951 års pensionsutredning, vars uppgifter gäller den statliga och statsunderstödda personalpensioneringen, har med hänsyn till anpassningsproblemen deltagit i beredningens arbete och belyst problemen i en särskild bilaga till beredningens betänkande. Det förutsättes att de offentliga och även många privata tjänstepensionssystem skall bli bestående även efter pensionsreformens genomförande samt att pensionerna från dessa system och från det allmänna systemet skall kunna utbetalas gemensamt.

Rörande vad som framkommit i remissyttrandena i denna del må här blott nämnas, att många remissorgan framhåller betydelsen av att man i samband med pensionsreformen undersöker och tillvaratager möj­ ligheterna att göra en långtgående samordning mellan det nya pensions­ systemet samt övriga socialförsäkringar. Flera remissorgan uttalar samti­ digt, att det inte går att nu taga ställning till administrations- och samord­ ningsfrågorna, innan mera preciserade förslag föreligger i denna del. Ut­ talanden i denna riktning göres av bl. a. pensionsstyrelsen, riksförsäkringsanstalten och TCO. Statens organisationsnämnd anser det angeläget att de organisatoriska frågorna rörande pensionssystemet och övriga socialförsäkringar är lösta före reformens ikraftträdande.

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 69

Några remissorgan, bland dem Landsorganisationen, TCO och Statstjänstemännens riksförbund, understryker att pensionsvillkoren i nuvaran­ de personalpensionering inte får försämras till följd av pensionsreformen.

Ikraftträdande

Rörande de föreslagna folkpensionsförbättringarna föreslår pensionsberedningen såsom förut nämnts, att en viss höjning av nuvarande folkpensionsförmåner skall göras den 1 juli 1958. Denna höjning anges komma att beröra endast pensionsstyrelsens verksamhet och inte medföra något betydande merarbete. Den därefter följande reformetappen väntas emellertid medföra ett icke obetydligt administrativt merarbete. Särskilt reduktionen av de kommunala bostadstilläggen och ändringarna i fråga om inkomstprövningen kommer att ge anledning till omfattande omräkningar av pensionsförmånerna. Detta arbete liksom beviljande av nya familjepensioner m. m. kommer att beröra såväl pensionsnämnderna som pensionsstyrelsen och synes bli tämligen tids­ krävande. Om den erforderliga lagstiftningen hinner utfärdas till den 1 juli 1959, finner beredningen det emellertid vara sannolikt att reformen skall kunna genomföras till den 1 juli 1960. Förskjutes tiden för lagstiftningens utfärdande kan tiden för genomförandet antagas bli förskjuten i mot­ svarande mån. Beredningen tillägger att det, för att lagstiftningen skall kunna utfärdas till den 1 juli 1959, förutsättes, att principbeslut i pensions­ frågan fattas senast under hösten 1957. Härutöver förutsättes, att utred­ ning hinner verkställas om detaljutformningen av folkpensioneringen i de delar, till vilka beredningen tagit ställning, vidare att förslag härom hinner framläggas och remissbehandlas samt proposition i ämnet utarbetas och behandlas av statsmakterna under tiden fram till våren 1959. Det framhålles, att beredningen inte anser sig kunna räkna med att det i det före­ gående berörda utredningsarbetet rörande invalidpensionering och admi­ nistration kan slutföras i sådan tid, att därav föranledd lagstiftning hinner genomföras redan den 1 juli 1960. I förslaget om författningsreglerad tilläggspensionering framhålles, att denna påbyggnad skall sammangjutas med den bottenpensionering, som motsvaras av den förbättrade folkpensioneringen, till ett enhetligt system. I vad avser tilläggspensioneringens ålders- och familjepensioner synes det vara möjligt att igångsätta systemet år 1960. Lagstiftningen torde därför böra träda i kraft den 1 juli nämnda år, till vilken tidpunkt huvudetappen av folkpensionsreformen förutsatts bli förlagd. Emellertid bör pensionsgrundande inkomster och arbetsgivaravgifter beräknas för hela år 1960.

70 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

Det anföres vidare. Förberedelsearbetet för en pensionsreform, som i sig innefattar en tillläggspensionering, kan antagas bli mera omfattande än för en reform som begränsas till den nuvarande folkpensioneringen. Detta förhållande behöver dock inte innebära att tidpunkten för igångsättandet behöver förskjutas. Här må särskilt erinras om att det ju inte blir aktuellt att utge pensioner i någon större omfattning förrän viss tid efter igångsättandet, och denna tid kan givetvis också utnyttjas för erforderligt förberedelsearbete. Det nu sagda innebär för invalidpensioneringens del att man även kan förutsättas hinna tillgodogöra sig resultatet av de undersökningar rörande invalidpen­ sionsfrågan som enligt vad i det föregående anförts bör igångsättas utan dröjsmål. Den förlängda förberedelsetiden kan även utnyttjas för lösningen av de olika samordningsproblemen.

Vid remissbehandlingen har i några yttranden framförts tvekan huruvida det är möjligt att genomföra pensionsreformen till den 1 juli 1960. Pensionsstyrelsen framhåller, att man i god tid före ikraftträdan­ det måste veta åtminstone beskaffenheten av de förmåner som skall till­ handahållas ävensom huvudlinjerna i den organisation som skall föra re­ formen ut i livet. Dessa minimifordringar hinner ej — såsom beredningen själv framhåller — bli uppfyllda till den 1 juli 1960. Styrelsen hemställer därför att ikraftträdandet bestämmes till sådan tidpunkt, att erforderliga kompletterande utredningar hinner verkställas samt lagtexter och organi­ sationsplaner m. m. beslutas av statsmakterna i god tid före ikraftträdandet. Den föreslagna höjningen av folkpensionerna den 1 juli 1958 kan genom­ föras utan något mera väsentligt besvär för styrelsen. Riksförsäkringsanstalten tvivlar starkt på att pensionsberedningens tidsprogram håller, och länsstyrelsen i Södermanlands län samt centrala uppbördsnämnden ger uttryck åt samma uppfattning.

Anslagsfrågor

För innevarande budgetår har under femte huvudtiteln anvisats till Bidrag till folkpensioner m. m. ett förslagsanslag av 1 713 milj. kr. samt till Särskilda barnbidrag till änkors och invaliders barn m. m. ett förslags­ anslag av 14,1 milj. kr. Pensionsstyrelsen har i skrivelse den 28 augusti 1957 på grundval av nu gällande bestämmelser beräknat medelsbehovet för budgetåret 1958/59 un­ der förslagsanslaget Bidrag till folkpensioner m. m. till 1 773 milj. kr., varvid kostnader för sex indextillägg inräknats. Följande sammanställning utvisar antalet pensionstagare, som uppburit pension för januari 1956, samt motsvarande för budgetåret 1958/59 upp­ skattade antal.

nr 55 år 1958 71 Antal Beräknat antal pensionstagare pensionstagare A. Ålderspension i januari 1956 1958/59 Gifta pensionstagare, vars make ej uppbär folk­ Gifta manliga pensionstagare, vars hustru uppbär i 210 736 228 000 l 680 759 726 000 B. Invalidpension och sjukbidrag

Styrelsen har såsom grund för anslagsberäkningen åberopat bl. a. följande. Såsom utgångspunkt för beräkningarna har valts totalbeståndet av pen­ sionstagare, vilka beräknas vara berättigade till folkpension för januari 1959. Denna månad har ansetts vara representativ för hela budgetåret 1958/59. I följande sammanställning redovisas antalet ålderspensionärer med kommunalt bostadstillägg. Uppgifterna för januari 1955 och 1956 är exakta, uppgifterna för j.anuari 1957 beräknade på grundval av det löpande be­ ståndet. Siffrorna för januari 1958 och 1959 har uppskattats genom gra­ fisk extrapolation. Antal pensionstagare med kommunalt bostads­ tillägg för januari år 1955 1956 1957 1958 1959

Gifta pensionstagare, vars make ej upp-

Gifta manliga pensionstagare, vars hustru ____

Gifta pensionstagare, vars make uppbär _____ 96 385 98 500 101 000 lUo UUU Summa 336 278 346 115 354 500 363 500 372 500

Den antalsmässiga utvecklingen av ålderspensioner med bostadstillägg var under 1954 mycket kraftig. Den har sedermera successivt avtagit i styrka. Fr. o. m. 1956 synes ett jämviktsläge ha inträtt, enligt vilket den årliga ökningen av antalet ålderspensioner med bostadstillägg procentuellt sett skulle vara densamma som den årliga ökningen av samtliga ålderspensioner. Bostadstilläggens medelbelopp utgjorde i januari 1957: för ogift 522 kr., för gift, vars make ej uppbar folkpension eller hustrutillägg, 422 kr., för gift man, vars hustru uppbar hustrutillägg, 295 kr. samt för gift, vars make

72 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

uppbar folkpension, 305 kr. För januari 1959 beräknas motsvarande medel' belopp vara 570, 460, 320 resp. 335 kr. Bostadstilläggens medelbelopp har successivt ökat sedan 1954 beroende på dels att många kommuner höjt de fasta belopp med vilka bostadstilläggen utgår, dels att de bostadstillägg, vilkas belopp bestämmes med hänsyn till hyran, höjts på grund av de ökade hyreskostnaderna. En fortgående steg­ ring av bostadstilläggens medelbelopp synes vara att förvänta. Antalet invalider och sjukbidragstagare har under ett flertal år nedgått kontinuerligt. De preliminära uppgifter, som föreligger fram till januari 1957, visar på en fortsatt nedgång av antalet invalidpensioner och sjuk­ bidrag. I januari 1956 uppgick hela antalet till 139 906, därav 10 717 med enbart grundpension. Motsvarande antal för januari 1959 uppskattas till 137 000 resp. 9 000. Antalet invalider och sjukbidragstagare med kommu­ nalt bostadstillägg för januari 1959 uppskattas till 109 000. Bostadstilläg­ gets medelbelopp uppgick i januari 1955 till 426 kr., i januari 1956 till 441 kr. och i januari 1957 till preliminärt 455 kr. Medeltalet för januari 1959 uppskattas till 480 kr. Antalet änkepensioner har oavbrutet stigit sedan den nya folkpensione­ ringslagens tillkomst. I januari 1955 uppgick antalet till 16 845 och i ja­ nuari 1956 till 17 965. Antalet änkepensioner i januari 1959 uppskattas till 20 500. Bostadstilläggets medelbelopp uppgick i januari 1955 till 451 kr. och i januari 1956 till 505 kr. Medeltalet för januari 1959 uppskattas till 570 kr. Antalet hustrutillägg har stigit oavbrutet sedan januari 1953. I januari 1955 uppgick antalet till 22 883 och i januari 1956 till 24 470. Preliminära uppgifter för januari 1957 visar, att antalet fortfarande är i kraftigt sti­ gande. Antalet hustrutillägg i januari 1959 uppskattas till 29 000. Bostads­ tilläggets medelbelopp uppgick i januari 1955 till 279 kr. och i januari 1956 till 295 kr. Medeltalet för januari 1959 uppskattas till 320 kr. Antalet blindtillägg uppgick i januari 1955 till 3 795 och i januari 1956 till 3 863. Antalet blindtillägg i januari 1959 uppskattas till 4 000. Antalet vårdtillägg uppgick i januari 1955 till 1 571 och i januari 1956 till 2 003. Preliminära uppgifter för januari 1957 visar, att antalet under år 1956 ökat med nära 30 %. Antalet vårdtillägg i” januari 1959 uppskattas till 3 500.

Kostnaderna under budgetåret 1958/59 uppskattas av pensionsstyrelsen för ålderspensioner till 1 669 milj. kr. (varav kommunalt bostadstillägg 182,7 milj. kr.). För invalidpension och sjukbidrag beräknas kostnaderna till 319,5 milj. kr. (varav kommunalt bostadstillägg 52,3 milj. kr.) samt för änkepensioner och hustrutillägg till 44,6 resp. 57,4 milj. kr. (varav kommunalt bostadstillägg 11,7 resp. 9,3 milj. kr.). Härtill kommer kost­ naderna för blindtillägg och vårdtillägg, vilka uppskattas till 4 resp. 3,5 milj. kr. De totala kostnaderna för folkpensionerna för budgetåret 1958/59 upp­ skattas alltså av pensionsstyrelsen till 2 098 milj. kr. Därvid har förutsatts, att pensionspristalet enligt den nya indexserien förblir över 115 men under 121. Av de totala kostnaderna beräknas 580,3 milj. kr. utgöra sådana för­ måner, till vilka kommunerna skall bidraga enligt lagen om kommunernas

Kungl. Maj.ts proposition nr ö5 år 1958 73

bidrag till kostnaderna för folkpensioneringen. Av sistnämnda belopp be­ räknas 324,3 milj. kr. utgöra kostnader för tilläggspensioner, änkepensioner och hustrutillägg jämte därå utgående standardförhöjningar och index­ tillägg ävensom vårdtillägg. Återstoden — 256 milj. kr. — beräknas utgöra kostnaderna för kommunala bostadstillägg. Kommunernas andel har upp­ skattats till i genomsnitt 54 procent beträffande tilläggspensioner, änke­ pensioner, hustrutillägg och vårdtillägg samt till 58,6 procent beträffande kommunala bostadstillägg eller till sammanlagt i runt tal 325 milj. kr. Statens kostnader skulle sålunda uppgå till omkring (2 098—325) 1 773 milj. kr. Varje indextillägg utöver de sex varmed styrelsen kalkylerat medför en ökning av kostnaderna, som beräknas till 42 milj. kr. för år, därav 37,6 milj. kr. för staten och 4,4 milj. kr. för kommunerna. Styrelsen anför vidare, att liksom tidigare år av det sålunda beräknade anslaget torde få bestridas kostnaderna för bidrag till den frivilliga statliga pensionsförsäkringen enligt vissa äldre bestämmelser ävensom kostnaderna för undersökning på sjukvårdsanstalt in. m. jämlikt 36 § tredje stycket folkpensioneringslagen. Budgetåret 1956/57 uppgick motsvarande kostnader till 27 334 resp. 159 190 kr. Från anslaget torde vidare få bestridas kostna­ derna för sådana återbetalningar av pensionsavgifter, som eventuellt kom­ mer att verkställas av pensionsstyrelsen jämlikt fjärde stycket kungörelsen den 25 augusti 1955 (nr 522) om tillämpningen av konventionen med Schweiz rörande socialförsäkring eller på grund av annan med utländsk makt ingången konvention. Beträffande förslagsanslaget till Särskilda barnbidrag till änkors och inva­ liders barn m. m. har pensionsstyrelsen i skrivelse den 28 augusti 1957 uppgivit, att antalet barn med särskilda barnbidrag uppgick i januari 1955 till 31 005 och i januari 1956 till 31 097. Med ledning av preliminära upp­ gifter kan antalet i januari 1957 beräknas till i runt tal 30 100. Hela antalet barn i riket under 16 år kan fr. o. in. 1957 beräknas vara i avtagande. An­ talet barnbidrag i januari 1959 uppskattas till 29 000. Kostnaderna för budgetåret 1958/59 uppskattas till 16,5 milj. kr. Kommunernas andel i kostnaderna beräknas utgå efter en genomsnittlig bidragsprocent av 46,5 och uppskattas sålunda till omkring 7,7 milj. kr. Den på staten belöpande andelen av kostnaderna för de särskilda barnbidragen skulle alltså bli 8,8 milj. kr. Styrelsen upplyser, att antalet änkebidrag i januari 1955 uppgick till 3 383 och i januari 1956 till 3 865. Preliminära uppgifter för de sista kvar­ talen 1956 visar, att även detta år skett en kraftig ökning, vilken i huvudsak kan tillskrivas höjningen av åldersgränsen för barnet. Antalet för januari 1959 uppskattas till 5 000. Bruttokostnaderna för änkebidragen under budget­ året 1958/59 uppskattas till 10,4 milj. kr., varav 7,8 milj. kr. belöper på grundbelopp jämte standardförhöjning och indextillägg samt 2,6 milj. kr.

74 Kungl. Maj:is proposition nr 55 år 1958

på kommunala bostadstillägg. Den genomsnittliga bidragsprocenten för kommunernas bidrag beräknas till 54 för grundbeloppen jämte standardförhöjning och indextillägg samt 58,6 för bostadstilläggen. Kommunernas bidrag till änkebidragen uppskattas i enlighet härmed till 5,7 milj. kr. och den på staten fallande andelen till 4,7 milj. kr. De sammanlagda kostnaderna för statsverket under ifrågavarande anslag uppskattas sålunda av pensionsstyrelsen till (8,8 + 4,7) 13,5 milj. kr. Vid dessa beräkningar har förutsatts, att sex indextillägg skall utgå på änkebidragen under hela budgetåret 1958/59. Tillkommer ytterligare ett indextillägg under hela budgetåret kommer kostnaderna att stiga med 200 000 kr., varav 92 000 kr. beräknas falla på staten.

Departementschefen

De förslag, som jag i det följande hemställer att Kungl. Maj :t beslutar framlägga för riksdagen, syftar till att åstadkomma en lösning av pensions­ frågan. Förslagen avser principerna för en allmän reformering av vårt pensionssystem på lång sikt samt en höjning från den 1 juli i år av de nuvarande folkpensionerna. Under ett mångårigt utredningsarbete och en lika långvarig som ingå­ ende offentlig debatt har pensionsfrågan fått en allsidig belysning. I varje fall gäller detta de principer, som en pensionsreform kan tänkas bygga på. För att det skall bli möjligt att inom rimlig tid komma fram till en lösning av pensionsfrågan måste statsmakterna nu ta ställning till de all­ männa riktlinjerna för pensionsreformen. Det lagstiftningsarbete och de övriga förberedelser, som krävs för att bringa ett nytt pensionssystem i funktion, är nämligen mycket omfattande och berör många detalj spörsmål. Det är därför nödvändigt att detta arbete, som i stor utsträckning är av teknisk natur, kan bygga på ett principiellt ställningstagande till huvud­ dragen i reformen. Sedan ett principbeslut fattats får statsmakterna alltså i vanlig ordning pröva förslag till den lagstiftning som blir nödvändig. Jag kommer i det följande att behandla de riktlinjer, som enligt min mening bör ligga till grund för arbetet på detaljutformningen av ett nytt pensions­ system. Som jag kommer att visa råder det i mycket väsentliga avseenden enig­ het inom vårt folk då det gäller den framtida pensioneringen. Å andra sidan har meningsmotsättningar förekommit på viktiga punkter. Under de senaste tre månaderna har allvarliga ansträngningar gjorts för att över­ brygga motsättningarna. Vid utformningen av mina förslag har jag vinn­ lagt mig om att tillmötesgå olika meningsriktningar, så att förslagen om möjligt skall kunna vinna en bred anslutning i riksdagen och inom vårt folk. Jag kommer till en början att motivera min ståndpunkt till vissa huvud­

Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958 75

linjer i mitt förslag till pensionsfrågans lösning. Därefter tar jag upp olika delar av det föreslagna pensionssystemet till en mera ingående gransk­ ning.

Allmänna synpunkter

1. Pensioneringens syfte och pensionärernas levnadsnivå

1946 års folkpensionsreform Vår nuvarande folkpensionslagstiftning har gällt i tio år. Dess införande innebar en stor social reform. Alla svenska medborgare fick från 1948 en i lag fastställd rätt till en pension, som innebar trygghet mot materiell nöd på ålderdomen. Samma rätt till pension gavs på vissa villkor åt dem, som förlorade sin arbetsförmåga tidigare än vid 67 års ålder eller miste sin försörj are. Den levnadsnivå, som erbjöds pensionärerna genom folkpensionen, var i princip densamma för alla. Målet var, såsom det angavs i 1946 års folk­ pensionsförslag till riksdagen, i första hand att bereda pensionärerna för­ måner av sådan storlek, att de inte skulle behöva falla fattigvården till last eller bli beroende av anhörigas bistånd. Men syftet med folkpensione­ ringen borde, ansåg man, gå längre. Man kunde inte nöja sig med att endast lämna de gamla och arbetsoförmögna livets oundgängliga nödtorft. Om­ sorgen om dem borde, hette det, fastmera inriktas på att bereda dem en levnadsstandard, som var skälig i förhållande till den varpå medborgare med låga inkomster i gemen levde. Folkpensioneringen skulle med andra ord garantera envar, som inte kunde försörja sig tillfredsställande med eget arbete, en viss lägsta försörjningsnivå, en minimistandard. Folkpensioneringen har i det väsentliga fyllt detta sitt syfte.

De nya utredningarna Ungefär samtidigt med att folkpensioneringen i sin nuvarande utform­ ning kom till för tio år sedan började en statlig kommitté utreda frågan om en s. k. tjänstepensionering. Utredningsarbetet inriktades på att bereda arbetstagarna pensionsförmåner vid sidan om folkpensioneringen. Man borde tillförsäkra den anställde, arbetaren såväl som tjänstemannen, pen­ sionsförmåner som var »skäliga med hänsyn till hans ställning och lev­ nadsvillkor i övrigt». Sedermera utvidgades utredningsarbetet till att avse även andra förvärvsarbetande än anställda, alltså hantverkare och andra självständiga yrkesutövare, lantbrukare och andra företagare. Det senaste resultatet av detta tioåriga utredningsarbete, som bedrivits genom tre olika kommittéer, var allmänna pensionsberedningens betänkande om förbättrad pensionering, vilket lades fram i februari 1957.

76 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

Som envar känner till var pensionsberedningen inte enig i alla sina för­ slag. Enighet rådde dock i flera mycket betydelsefulla avseenden. Väsentliga höjningar av de nuvarande folkpensionerna föreslogs enhälligt. Samtidigt enade sig beredningens ledamöter, som företrädde de politiska partierna och arbetsmarknadens huvudorganisationer, om ett uttalande av stor be­ tydelse, vilket i sammandrag lydde så: Den allmänna höjning av inkomststandarden som skett, inte minst under det senaste årtiondet, har medfört att kraven på en bättre levnads­ standard även på pensionärsstadiet stigit. Den allt högre inkomststandar­ den skapar ökade möjligheter att bära kostnaderna för en förbättrad pen­ sionering. I själva verket torde man kunna utgå från att den nu aktiva generationen inte kommer att vara tillfreds med en pensionsstandard mot­ svarande den nuvarande folkpensioneringens. Pensionsberedningen uttalade vidare samstämmigt, att de som är hän­ visade till att helt eller huvudsakligen försörja sig genom folkpension regel­ mässigt måste leva på en betydligt lägre standard än som eljest numera är vanlig i vårt land. Beredningen var därför på det klara med att enbart en reformering av folkpensioneringen inte var tillfyllest för att lösa pensions­ frågan. Då det gällde frågan hur de pensionsanordningar borde vara be­ skaffade, som ansågs önskvärda som komplettering av folkpensionerna, var meningarna emellertid delade inom beredningen.

De tre linjerna . Tre förslag lades fram inom pensionsberedningen rörande utformningen av den tilläggspensionering, som allmänt ansågs önskvärd. I fråga om den levnadsnivå, som borde beredas pensionärerna, innebar endast ett av för­ slagen en klar ståndpunkt. Detta förslag framlades av pensionsberedningens ordförande och de tre ledamöter i beredningen, som företrädde Landsorganisationen, det socialdemokratiska partiet och Tjänstemännens centralorganisation. Förslaget gick i korthet ut på att envar arbetstagare efter en övergångstid skulle beredas pensionsförmåner, som motsvarade minst 65 procent av hans arbetsinkomst under de ur inkomstsynpunkt bästa åren. Detta förslag skulle förverkligas genom lagstiftning. De föreslagna pensionerna skulle i viktiga hänseenden komma att ungefärligen motsvara de förmåner, som statens och kommunernas tjänstemän har då de pen­ sioneras. Syftet med pensioneringen enligt detta förslag torde enklast kunna beskrivas så, att man eftersträvar att göra det möjligt för arbetstagarna att som pensionärer i stort sett bibehålla den aktiva tidens levnadsnivå och undvika en mera påtaglig standardsänkning vid övergången till pensionärstiden. Det kan inte uteslutas, att även de två andra förslag om tilläggspensio­ nering, som lades fram inom pensionsberedningen, åtminstone på längre sikt haft en likartad syftning med avseende på pensionsnivån, även om

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 77

förslagsställarna inte önskat ange en ståndpunkt därvidlag. Enligt det ena av dessa förslag skulle det överlämnas åt i första hand arbetsmarknadens partsorganisationer att söka komma överens om tilläggspensioneringens utformning. Detta förslag stöddes av Arbetsgivareföreningens samt folk­ partiets och högerns företrädare i beredningen. Centerpartiet-Bondeförbundets företrädare skisserade i ett särskilt yttrande en linje, enligt vilken det skulle ankomma i första hand på den enskilde att individuellt ta ställ­ ning till frågan om tilläggspension. I ett viktigt avseende, som har stor betydelse för pensionärernas lev­ nadsnivå, var pensionsberedningens ledamöter ense. De ansåg det vara av vikt, att pensionernas köpkraft bevarades, att alltså pensionerna skulle stiga om priserna steg. Företrädarna för en genom lagstiftning reglerad tillläggspensionering föreslog en sådan utformning av pensionssystemets finansiering, att denna s. k. värdebeständighet kunde garanteras. Detta skulle i fråga om tilläggspensionen i princip ske på samma sätt som nu sker beträffande folkpensionen, vilken som bekant är automatiskt anknuten till prisutvecklingen genom indextillägg. De myndigheter och organisationer, som avgivit remissyttranden över pensionsberedningens förslag, har tämligen samstämmigt vitsordat beho­ vet av en pensionsreform, som omfattar en förbättring av folkpensione­ ringen och därutöver något slag av tilläggspensionering. Kravet på värde­ beständighet omfattas av de flesta.

Folkomröstningen Den 13 oktober 1957 ägde en folkomröstning rum för att utröna folkets mening i fråga om huvuddragen i de framlagda förslagen om tilläggs­ pensioneringens utformning. Alla de tre förslagen vilade på förutsättningen, att folkpensionerna skulle böjas kraftigt och byggas på med tilläggs­ pensioner. Över 72 procent av de röstberättigade deltog i folkomröstningen. Nära 46 procent av de avgivna rösterna tillföll det första av de nu berörda för­ slagen — inför folkomröstningen betecknat som Linje 1 -—- vars huvud­ innehåll karakteriserades som en lagfäst rätt till tilläggspension för alla löntagare och en frivillig tilläggspensionering för andra förvärvsarbetande. Det förslag — betecknat Linje 3 — vilket innebar en i huvudsak genom kollektivavtal ordnad frivillig tilläggspensionering, erhöll drygt 35 pro­ cent av rösterna. 15 procent av rösterna tillföll det tredje nyssnämnda förslaget, vilket inför folkomröstningen presenterades som Linje 2 och betecknades som den personliga frivilliglinjen. Fyra procent av röstsed­ larna var blanka.

Inriktningen av ett ngtt pensionssystem Såvitt jag kan finna råder det inte någon tvekan om att eu förbättrad

78 Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

pensionering skall innefatta en avsevärd höjning av folkpensionerna. Alla de som nu har nått hög ålder eller är arbetsoförmögna av andra skäl skall redan under det inledande skedet av en pensionsreform få väsentligt för­ bättrade levnadsvillkor. Vidare måste det anses klarlagt, att den aktiva generationen av Sveriges folk inte anser att det för framtiden är tillräckligt med ett skydd för ålder­ dom och arbetsoförmåga, som enbart består av folkpensioneringen. Som bekant är folkpensionen till sin storlek mycket varierande med hänsyn till de kommunala bostadstilläggens olika storlek samt inkomst­ prövningen. Som ett grovt mått på folkpensioneringens effektivitet kan dock anföras, att en genomsnittlig folkpension för en ensam pensionär motsvarar omkring en fjärdedel av en genomsnittlig industriarbetarinkomst. Jag vill tillägga, att omkring två tredjedelar av pensionärerna har den folkpension, som tillkommer ensam pensionär. En folkpension av ungefär den angivna storleken innebär för åtskilliga en försörjning, som de själva inte betecknar som dålig. Men för många andra representerar övergången från en normal arbetsinkomst till folk­ pensionen onekligen ett stort och tungt steg nedåt i försörj ningshänseende. Bland de förvärvsarbetande — löntagare lika väl som företagare — är det en allmänt omfattad mening, att pensionärerna bör tillförsäkras en levnadsnivå betydligt utöver den minimistandard, som folkpensioneringen garanterar alla. Envar bör enligt denna allmänna mening även som pensio­ när kunna leva på en nivå, som inte alltför mycket skiljer sig från den han eller hon arbetat sig fram till under sitt aktiva liv. Lika stor som den aktiva tidens inkomst behöver pensionen inte vara för att detta mål skall nås. Fler­ talet har ju under en stor del av den aktiva tiden barn att försörja. Vidare är pensionärens egna levnadskostnader normalt lägre än den förvärvsarbetandes. Skillnaden i inkomst bör dock vara måttlig. Pensionen bör alltså ersätta en väsentlig del av den inkomst, som faller bort då arbets­ förmågan tryter. Med de uttryck som användes inom socialförsäkringstekniken kan man säga, att den minimistandardprincip, som tillämpas inom den nuvarande folkpensioneringen, bör ersättas med den s. k. inkomstbortfallsprincipen, enligt vilken förmånerna avpassas efter pensionärens inkomstförhållanden före pensioneringen.

Åsiktsförskjutningens bakgrund Den utveckling, som vi därmed upplevat på pensionsområdet, är i själva verket ganska naturlig. Åsiktsförskjutningen i fråga om pensionssystemets utformning hänger enligt min mening intimt samman med den omvandling av vårt ekonomiska liv som vi bevittnat. Den stigande levnadsstandarden och den fulla sysselsättningen har skapat de ekonomiska förutsättningarna för en allmän pensionering på avsevärt högre nivå än som tidigare ansetts

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 79

möjlig. Medvetandet om de större ekonomiska möjligheterna har väckt ett behov, som tidigare slumrade eller hölls tillbaka därför att det inte fanns några utsikter att tillgodose det. Vi behöver inte gå långt tillbaka för att hamna i en tid, då arbetslös­ het och fattigdom var en allmän företeelse — eller då flertalet i varje fall kände risken för arbetslöshet och ekonomiskt betryck som en vardaglig realitet. Då var det naturligt, att man begärde samhällets bistånd för en pension till skydd mot nöd. Man ansåg att denna pension i huvudsak borde finansieras med skatter. Därav följde att den borde vara lika för alla eller högre för den, som inte hade andra inkomster att leva av. Man kunde t. o. m. — såsom skedde på sina håll inom den svenska riksdagen på 1930-talet — betrakta pensionen som ett medel att få de gamla att lämna förvärvsarbe­ tet och därmed bereda plats för de yngre. Med ett sådant betraktelsesätt var det inte onaturligt, att man utformade pensionssystemet så, att inkoms­ ter av arbete efter pensionsåldern — liksom andra sidoinkomster — mins­ kade de förmåner, som skulle utgå i de fall då pensionären inte hade andra inkomster än pensionen. Huvudskälet till sådana inkomstprövade anord­ ningar var dock, att de belastade statskassan mindre än generella förmåner. Man kunde då inom en viss kostnadsram ge de mest behövande ett större tillskott till försörjningen. Efter många år av full sysselsättning och med en allmän, relativt stor trygghet för arbete och en hygglig utkomst ser vi saken på ett annat sätt. Det faller sig naturligt att ställa krav på skydd inte enbart mot nöd på ålderdomen utan därutöver för den individuellt uppnådda standarden. En sådan utformning av pensioneringen har ansetts medföra, att man inte bör använda skatter för den individuellt avvägda delen av pensionerna utan finansiera denna del med avgifter, som står i relation till inkomsterna. I annat fall måste skatterna höjas kraftigt, eller också måste man avstå från att tillgodose andra angelägna behov. Då pensionerna står i relation till den aktiva tidens inkomst och då det råder full sysselsättning blir det också naturligt, att man strävar att komma bort ifrån inkomstprövningen av pensionsförmåner. Inkomstpröv­ ningen får nämligen samma effekt som en hård skatt på inkomsten under pensionärstiden utöver den vanliga skatten, och under full sysselsättning råder ingen önskan att locka någon att avhålla sig från förvärvsarbete. Tvärtom vill man av olika skäl stimulera de gamla och dem som har arbetsförmågan nedsatt att utnyttja sin arbetskraft. Ett ytterligare skäl till att kravet på ett nytt pensionssystem brett ut sig är att en växande minoritet kommit i åtnjutande av s. k. tjänstepensioner utöver folkpensionen. Så länge denna grupp var mycket liten var dess betydelse som exempel liten. Antalet personer med rätt till pensionsför­ måner utöver folkpensionen utgör nu drygt eu halv miljon. Det har alltså utbildat sig två grupper i samhället, av vilka den ena har pensionsför-

80 Kungi. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

måner som möjliggör en i stort sett bibehållen levnadsnivå efter pensionsåldern, medan den andra och långt större gruppen är hänvisad till en lägre nivå. Det blir en naturlig strävan för den senare gruppen att komma upp till den bättre ställda gruppens nivå. Denna strävan har kommit klart till synes i de fackliga organisationernas yttranden över pensionsförslaget. Ingen löntagarorganisation bar för egen del velat ifrågasätta en lägre pensionsnivå än som motsvarar ungefär två tredjedelar av inkomsten. Skillnaden i pensionshänseende kan kännas som en orättvisa, om det — med rätt eller orätt — anses att den bättre ställda gruppens förmåner bekostas av alla, t. ex. med skattemedel till statens och kommunernas anställda eller med indirekta bidrag från det allmänna, i senare fallet genom avdragsrätt vid beskattningen för sådana pensionsavsättningar, som kommer endast en del anställda tillgodo. I dessa fall bortser den i pen­ sionshänseende mindre lyckligt lottade ofta från det förhållandet, att den tjänstepensionsberättigades lön kan vara avvägd med hänsyn tagen till arbetsgivarens kostnad för hans pensionering. Den utveckling mot ett nytt betraktelsesätt i pensionsfrågan, som jag här beskrivit, har sin motsvarighet på andra områden. Det är inte mer än fem år sedan riksdagen beslöt att genomföra en sjukförsäkring för alla, enligt vilken löntagarnas förmåner vid sjukdom blev i lag fastställda till belopp, som var avpassade efter den enskildes inkomst. I ett normalfall beräknades sjukpenningen motsvara ungefär två tredjedelar av den bort­ fallna inkomsten. Försäkringen syftade till att bevara envar, som blev sjuk under begränsad tid, vid den levnadsnivå som han uppnått genom sitt arbete. Denna tankegång har sålunda förverkligats i vår allmänna sjuk­ försäkring och likaledes i vår allmänna moderskapsförsäkring, som båda trädde i kraft 1955. Inom yrkesskadeförsäkringen har samma princip tilllämpats sedan 40 år, och därvid även i fråga om så långvariga förmåner som livräntor, d. v. s. invalid- och änkepensioner. Även inom arbetslöshets­ försäkringen tillämpas numera i viss mån den principen, att förmånerna är avpassade efter inkomstläget i de olika facken. Då inkomstgraderade förmåner infördes i sjukförsäkringen genom beslut vid 1953 års riksdag skedde det såsom ett klart deklarerat avsteg från den tankegång, som riks­ dagen följt i sitt beslut vid 1946 års riksdag, då man stannade för en all­ män sjukförsäkring med i princip lika stora förmåner för alla. Inom den pensionering, som nu förekommer utöver folkpensioneringen, är pensionsbeloppen mycket olika. I en del fall är förmånerna värdebe­ ständiga, så att de följer prisutvecklingen på ett sätt som kan jämföras med vad som gäller för folkpensionerna genom indextilläggen. I några fall är dessa pensionsförmåner till och med standardbeständiga, vilket innebär att de följer den allmänna inkomstutvecklingen på ett sätt, som påminner om de senaste årens standardtillägg på folkpensionerna. Vad nu sagts gäller främst i fråga om den statliga och kommunala personal­

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 ur 1958 81

pensioneringen. I de fall då det inte föreligger värdebeständighet — och detta gäller särskilt pensionsförsäkringar som tecknats enskilt eller genom arbetsgivaren —• har förmånerna ofta visat sig bli mindre tillräckliga ur försörjningssynpunkt än den försäkrade trott sig kunna räkna med. Endast med en garanti för värdebeständighet kan den pensionsberättigade på för­ hand veta vad han i realiteten har att räkna med för sin ålderdom. Utveck­ lingen på senare år har medfört, att det nu kan betraktas som ett allmänt krav från de pensionsberättigades sida, att pensionssystemet skall ge ga­ ranti för värdebeständiga förmåner. För min del finner jag det naturligt och riktigt, att vi nu beslutar oss för att så snart som möjligt införa ett pensionssystem, som motsvarar tidens krav och möjligheter.

2. Pensioneringens omfattning

Personkretsen: löntagare och företagare Kravet på pensionsförmåner utöver folkpensionen har rests först och främst av arbetstagarna och deras fackliga organisationer. Det inom pensionsberedningen framlagda förslaget om en lagfäst tilläggspensionering avser löntagarna, som alla skulle obligatoriskt omfattas av pensioneringen. Från löntagarorganisationernas sida har inte i något fall framförts den meningen, att man för egen del anser folkpensionen — ens efter vissa föreslagna höjningar —- tillräcklig. Det förefaller också vara en allmänt omfattad mening, att alla löntagare bör ha möjlighet till en tillfredsstäl­ lande tilläggspension på grund av sitt arbete i produktionen. Även enligt min mening bör alla löntagare erhålla en tilläggspension utöver folkpensionen. Som framgått av det föregående bör denna pension vara värdebeständig. Ett väsentligt skäl till att en god pension bör tillförsäkras alla löntagare är intresset att envar skall kunna fritt röra sig på arbetsmarknaden utan hinder av pensionsförhållandena. Som det nu är hindras en löntagare inte sällan från att lämna en anställning, därför att han därmed helt eller del­ vis förlorar möjligheterna till en god pension. På motsvarande sätt kan en arbetsgivare hindras att anställa en person, därför att det skulle bli för dyrt för arbetsgivaren —- eller för den anställde eller bådadera — att be­ kosta den pension som är förenad med tjänsten. I båda fallen är det sär­ skilt medelålders och äldre löntagare som drabbas. Om alla får rätt till ordentliga pensionsförmåner bortfaller detta hinder för arbetskraftens rör­ lighet. En sådan rörlighet är också ett samhällsintresse, som har fått sär­ skild aktualitet under den fulla sysselsättningen. I pensionsdebatten har detta intresse allmänt vitsordats. Under den offentliga diskussionen och utredningsarbetets gång har olika ståndpunkter förekommit i frågan, huruvida ett system för tilläggspen- 6 — Rihang till riksdagens protokoll 1958. 1 samt. Nr 55

82 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

sioner skulle omfatta även andra förvärvsarbetande än löntagare, alltså företagare och självständiga yrkesutövare. Pensionsutredningen, som före­ gick pensionsberedningen, kom fram till att det skulle vara svårt och i varje fall inte lämpligt att skilja mellan olika grupper av inkomsttagare då det gällde pensionsskyddet. Utredningen föreslog därför ett obligato­ riskt pensionssystem, som omfattade både arbetstagare och företagare. Mot detta förslag framfördes stark kritik från företagarnas egna organisatio­ ner. Detta var tydligen huvudskälet till att de ledamöter inom pensions­ beredningen, som lade fram förslaget om en lagfäst rätt till värdebestän­ diga tilläggspensioner för alla löntagare, förordade ett särskilt system för tilläggspensioner åt företagare, vilket grundades på individuell, frivillig anslutning. Med hänsyn till att staten här skulle garantera värdebestän­ digheten förordades dessutom en relativt stark begränsning av dessa tillläggspensioners storlek. Den offentliga debatten efter det att pensionsberedningens förslag lades fram har övertygat mig om att det numera råder en utbredd önskan även bland företagarna att bli delaktiga av de fördelar, som ett tilläggspensionssystem med värdebeständiga förmåner skulle tillförsäkra löntagarna. Även det som jag nyss anfört om rörligheten på arbetsmarknaden talar för att företagarna anslutes. Det blir lättare att övergå från eget företag till an­ ställning eller omvänt, om samma pensionsregler gäller för båda områdena. Däri ligger även en ökad trygghet för den enskilde. Jag anser med hänsyn härtill, att den blivande tilläggspensioneringen bör utformas så, att den omfattar envar, som haft inkomst av förvärvsarbete antingen som löntagare i en arbetsgivares tjänst eller som sin egen arbetsgivare. I det följande skall jag återkomma till frågan, huruvida och i vad mån tilläggspensioneringen bör utformas så att anslutningen till pensioneringen blir obligatorisk.

Pensionsformer: ålders-, invalid- och familjepension Vår nuvarande folkpensionering omfattar ålders- och invalidpensione­ ring samt familjepensionering; med familjepensionering avses här pen­ sionering av en bortgången familjeförsörjares efterlevande änka och barn. En sådan omfattning i fråga om pensionsforinerna har också tjänstepensioneringen för statens och kommunernas anställda samt de flesta enskilt organiserade pensionssystemen. Numera betraktas det som en allmän rättighet, att man vid en viss ålder får pension på grund av sina insatser i produktionen eller genom arbete i hemmet. Man skall emellertid inte bortse från att det ursprung­ ligen legat en i någon mån annan princip till grund för den allmänna pen­ sioneringen, nämligen att trygga försörjningen för dem som förlorat sin arbetsförmåga. De första stegen på socialförsäkringens väg togs vid sekelskiftet, då man

Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958 83

införde en rätt till ersättning åt löntagare, som förlorat sin arbetsförmåga genom olycksfall i arbetet. I vår första allmänna pensionsförsäkring från 1913 var det under lång tid så, att pension av någon praktisk betydelse för försörjningen inte kunde utgå förrän det faktiskt förelåg invaliditet. Som en princip för den år 1935 beslutade folkpensioneringen fastslogs emeller­ tid, att man från 67 års ålder skulle ha rätt till pension utan någon pröv­ ning av invaliditeten. Förr eller senare når ju nästan alla den punkt, då deras arbetsförmåga tryter och de alltså bör bli berättigade till pension av detta skäl. Man ansåg sig kunna förutsätta, att de som nådde 67-årsåldern i stort sett hade genomgått sådana åldersförändringar, att de var förbru­ kade ur arbetslivets synpunkt. Ålderspensioneringen är, om man så vill, en invalidpensionering utan särskild invaliditetsprövning. Från motsatt utgångspunkt är invalidpensionen en förtida ålderspension till den, som förlorar sin arbetsförmåga tidigare än normalt. För de flesta framstår emellertid ålderspensionen numera som det primära inom vår folkpensio­ nering. Även änkepensioneringen inom vår folkpensionering bygger på en liknan­ de förutsättning, nämligen att en kvinna som blir änka vid relativt hög ålder eller en änka som har små barn ofta inte kan klara sin försörjning genom förvärvsarbete. Trots att pensionsskyddet för änkorna och deras barn suc­ cessivt byggts ut, har de i pensionshänseende med fog kunnat betraktas som en eftersatt minoritet i vårt samhälle. Strävandena på pensionsområdet har i detta fall förenats med de krav på en aktiv familjepolitik — med sär­ skild inriktning på de ensamstående mödrarna — som har vuxit sig allt starkare på senare år. För den enskilda familjen har ett effektivt familjeskydd kommit att framstå som allt viktigare, ju mer man uppnått av trygg­ het i arbetet och trygghet för ålderdomen. De tre delarna av pensionsskyddet, som avser ålderdom, invaliditet och försörjarens död, kan inte skiljas från varandra utan sociala vådor. Så länge folkpensioneringen saknade skydd för änkor — fram till 1948 —• ansågs den ofullständig. För pensioneringen av statens anställda gällde till en början, att staten svarade för ålders- och invaliditetsskyddet. Familjeskydd fanns i huvudsak endast för ordinarie tjänstemän och ordnades för dem genom särskilda änke- och pupillkassor, som ägdes av tjänste­ männen. De ordinarie tjänstemännen var skyldiga att tillhöra dessa kas­ sor, och statsbidrag utgick till finansieringen. Vid mitten av 1930-talet fann man det emellertid av praktiska och andra skäl nödvändigt att för­ statliga familjepensionskassorna. I samband därmed utsträcktes familjepensioneringen till att omfatta även viss icke ordinarie personal. Om man försökte skilja pensioneringens olika delar, skulle stora svårig­ heter uppkomma. Nöjde man sig med att utöver folkpensionen ordna en­ dast ett allmänt åldersskydd, skulle detta ställa invalider, änkor och efter­ levande minderåriga barn i en situation som man inte kunde tolerera.

84 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

Man kunde ju t. ex. inte gärna godta, att en invalid eller en änka fick en relativt god tilläggspension vid 67 år men fick nöja sig med den lägre folkpensionen dessförinnan. Minst lika otillfredsställande resultat skulle uppkomma, om man genomförde en allmän tilläggspensionering för änkor och invalider men lämnade åt den enskilde att själv ordna åldersskyddet. Jag skall i det följande närmare belysa detta. Liksom vår nuvarande folkpensionering måste den framtida tilläggs­ pensioneringen av både principiella och praktiska skäl omfatta såväl ålders­ pensionering som invalid- och familjepensionering. Detta var tydligen också den mening, som alla ledamöter av pensionsberedningen företrädde, låt vara att man inte tog ställning till invalidpensioneringens placering i organisatoriskt hänseende. Naturligtvis bör de olika delarna av pensioneringen intimt samordnas. Det är också av största vikt att man i samband med pensionsreformen sam­ ordnar pensioneringen med sjukförsäkringen, yrkesskadeförsäkringen och andra delar av vårt socialförsäkringssystem, vilka i själva verket alla har i princip samma uppgift, nämligen att ge trygghet då man inte kan för­ sörja sig genom arbete.

3. Tilläggspensionernas finansiering

Finansieringsmetod och fondbildning För finansieringen av nuvarande pensionssystem tillämpas vanligen en­ dera av två olika metoder. Den ena är den s. k. fördelningsmetoden, vilken vi känner från vår nuvarande folkpensionering. Varje års utgifter för ut­ gående folkpensioner bestrides av årets inkomster från de skatte- och avgiftsbetalande. Någon avsättning till en fond förekommer inte; från ett tidigare skede finns dock en folkpensioneringsfond på närmare 800 milj. kr. Samma finansieringsmetod användes för tjänstepensionerna till statens an­ ställda, vilka betalas av varje års statsinkomster. Det andra finansieringssystemet är den s. k. premiereservmetoden, som kort sagt innebär att envar genom avgifter skaffar sig ett tillgodohavande i en pensionsfond, vilket i sinom tid skall räcka till hans pension. Denna metod tillämpas framför allt inom det enskilda pensionsförsäkringsväsendet. De som deltagit i finansieringen av ett enskilt eller offentligt system för tjänstepensionering med denna senare finansieringsmetod vet, att dess pensionsförmåner kräver en stor tribut i form av avgifter, antingen dessa betalas av den enskilde eller av arbetsgivaren. Särskilt höga — för att inte säga oöverstigliga — blir kostnaderna enligt detta finansieringssystem om man skall ordna en tillfredsställande pension för den som inte längre är ung. Inget av de förslag, som lades fram inom pensionsberedningen, avsåg en

Kungi. Maj:ts proposition nr 55 år 1958 85

renodlad tillämpning av endera av de båda nämnda finansieringsmetoderna. Förslaget om en lagfäst tilläggspensionering innebar, att man i huvudsak skulle bygga på fördelningsmetoden. Därmed skulle man vinna, att pen­ sionernas värdebeständighet kunde garanteras på samma sätt som hittills skett i fråga om folkpensionerna. Vidare skulle man kunna skapa en ord­ ning, enligt vilken de utgående pensionerna relativt snabbt når upp till den eftersträvade nivån utan att avgifterna fördenskull med en gång behöver bli mycket höga. Av flera skäl, som jag strax återkommer till, måste man emellertid räkna med att bygga upp en betydande fond. Förslaget innebar alltså en fördelningsmetod med ett starkt inslag av den fondering, som är utmärkande för premiereservmetoden. De båda förslag från pensionsberedningen, som byggde på kollektiv eller individuell frivillighet, innebar i första hand en tillämpning av premie­ reservmetoden men med betydelsefulla inslag från fördelningsmetoden. Dessa avsteg från den »rena» premiereservmetoden får ses mot bakgrund av svårigheterna att med denna metod få tillfredsställande pensioner till­ räckligt snabbt samt att garantera pensionernas värdebeständighet på ett betryggande sätt. Jag vill tillägga, att vår yrkesskadeförsäkring huvudsakligen bygger på en tredje finansieringsmetod, det s. k. kapitaltäckningssystemet. Detta system innebär, att en försäkringsmässig fondering äger rum men först då skadefallet inträffar. På senare år har man emellertid — för att i görlig mån bibehålla livräntornas realvärde och bereda livräntetagarna en viss standardhöjning — förbättrat de förmåner, som utgår för äldre skadefall. Enligt beslut vid 1955 års riksdag finansieras dessa livräntehöjningar av arbetsgivarna med tillämpning av fördelningsmetoden. Någon annan metod har inte ansetts möjlig. En värdefull vägledning vid bedömningen av finansieringsfrågan erbju­ der erfarenheterna från vår folkpensionering och dess föregångare. Den första allmänna pensionsförsäkringen, som infördes 1913, byggde i det väsentliga på premiereservmetoden. Försäkringen var så utformad, att man inte förrän omkring 1965 ■—- alltså inte ännu i denna dag -—- skulle ha uppnått fulla förmåner ens efter den blygsamma måttstock, som man av naturliga skäl hade för 45 år sedan. Och någon värdebeständighet fanns överhuvud inte i denna vår äldsta allmänna pensionsförsäkring — men sedan 1913 har penningvärdet sjunkit till mindre än en tredjedel av det dåvarande. Trots att man även enligt denna försäkring byggde upp en förhållandevis stor fond, blev systemet därför aldrig funktionsdugligt -— och efter åtskilliga försök att komplettera det med fördelningsmetodikens hjälp övergav man det helt. I stället kom vår nuvarande folkpensionering, vilken som sagt helt finansieras enligt fördelningsmetoden. Erfarenheten lär oss därför, att en finansieringsmetod, som i första hand bygger på fördelningsprincipen, är den enda som kan leda till det uppställda

86 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

målet: ett någotsånär snabbt förverkligande av ett system med garanterat värdebeständiga tilläggspensioner av tillfredsställande storlek. Det är i detta sammanhang av utomordentlig vikt att konstatera, att ingen kategori har visat sig kunna känna eu sådan trygghet för pensionerna och deras värde­ beständighet som folkpensionärerna och statens anställda. Dessa är just de grupper som redan har sin pensionering grundad på fördelningsinetoden. De olika förslagen om tilläggspensioneringens ordnande har det gemen­ samt, att de medför en stor fondering. I fråga om de förslag som bygger på premiereservmetoden är fonderingen en följd redan av denna teknik. Så är däremot inte förhållandet i fråga om förslaget om en lagfäst tilläggspensione­ ring. Fonderingen enligt detta förslag har samhällsekonomisk syftning. För det första måste man räkna med ett betydande bortfall av annat pensions­ sparande, om man genomför en allmän tilläggspensionering. Det blir ju nämligen då inte nödvändigt att på samma sätt som tidigare teckna en­ skilda eller kollektiva pensionsförsäkringar eller livförsäkringar eller att på annat sätt spara för ålderdomen och för risken att förlora sin försörj­ ning. Företagens avsättningar till pensionsfonder, vilka ofta användes till finansiering av företagens egen utbyggnad, kommer inte att fortsätta som hittills. Detta sparande, som användes till investeringar, måste ersättas med sparande i form av en pensionsfonder ing. För det andra möjliggör ett sparande därutöver en snabbare utbyggnad av produktionsapparaten och därmed en produktionsökning i framtiden, som kommer alla till godo. Sparandet bidrar till pensioneringens samhällsekonomiska underbygg­ nad. Såvitt jag förstår råder det med hänsyn härtill allmän enighet om behovet av en stor fondering för framtida pensionsändamål. Den fond, som skulle byggas upp enligt förslaget om lagfäst tilläggspen­ sionering, skulle möjliggöra en utjämning av kostnaderna för tilläggspen­ sioneringen, så att avgifterna för de utgående pensionerna inte behövde bli så stora i framtiden som de måste bli om man inte avsätter pengar till någon fond. Det må här erinras om att antalet åldringar stiger kraftigt under lång tid framåt. För närvarande ökas antalet personer över 67 års ålder med omkring 17 000 om året. I viktiga avseenden visade sig frågan om fonderingen för pensionsända­ mål ge upphov till en särskilt livlig debatt och stora motsättningar mellan företrädare för olika berörda intressen. Med Kungl. Maj :ts medgivande till­ kallade jag därför i april 1957 en grupp sakkunniga med anknytning till olika fackområden och gav dem i uppdrag att utreda bl. a. vissa frågor, som hade med pensionsfonderingen att göra. De sakkunniga antog namnet 1957 års pensionskommitté. I en enhällig promemoria med förslag om fondför­ valtning m. in. i samband med en utbyggd pensionering (SOU 1958: 4) har kommittén den 22 januari 1958 redovisat en del av sitt uppdrag. Utan att kommittén som sådan på något sätt har tagit ställning till frågan, hur en tilläggspensionering skall ordnas, har dess promemoria baserats på det inom

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 87

pensionsberedningen framlagda förslaget om en lagfäst tilläggspensionering. Kommittén framhåller dock att de synpunkter, som den framlägger an­ gående fonduppbyggnaden och utlåningsformerna, i stora delar är till­ lämpliga på varje centraliserad pensionsfond av den storlek det här gäller. I promemorian pekas på olika metoder, som kan komma till användning för att motverka det bortfall av sparande, som en omfattande pensionsreform väntas medföra. Det rör sig här om olika åtgärder på den ekonomiska poli­ tikens och då främst finanspolitikens område. Det framhålles att de eko­ nomiska följderna av en pensionsreform inte kan överblickas på förhand och att man måste räkna med att fortlöpande ompröva sina ställnings­ taganden och åtgärder för att möta de svårigheter, som successivt kan upp­ stå. Promemorian stärker uppfattningen att en stor fondering, använd för utbyggnad av våra produktiva resurser i vidaste mening, är behövlig om man vill skapa en samhällsekonomisk grundval för en avsevärt förbättrad pensionering. Jag vill för egen del helt ansluta mig till den i viktiga avseenden eniga mening, som på flera olika sätt har kommit till uttryck rörande behovet av en betydande fondering för pensionsändamål och i fråga om fondmed­ lens användning. I det föregående har jag understrukit, att en fördelningsrnetod måste ligga till grund för finansieringen, om det uppställda målet skall nås. Genom att samtidigt skapa en betydande fond närmar man sig i själva verket premiereservmetoden på den väsentliga punkten, nämligen att trygga ett stort sparande. Därigenom blir diskussionen om finansierings­ metoden för en utbyggd pensionering till en del en strid om ord. Oberoende av finansieringsmetoden i övrigt kan ju en fond under alla förhållanden betraktas som ett slags premiereserv -— och behovet av en fond vill jag återigen kraftigt understryka. Som framgår av det föregående är det för mig allra viktigaste att finna metoder för att tillgodose de trygghetsbehov för de enskilda människorna, som pensioneringen skall vara till för. Den viktiga frågan om fondförvalt­ ningen återkommer jag till i det följande. Jag vill dock redan nu förut­ skicka, att jag genom promemorian i fondfrågan blivit styrkt i uppfatt­ ningen, att det bör vara möjligt alt finna förvaltningsformer som kan allmänt godtagas.

Ansvaret för cwgiftsbetalningen Jag utgår från att tilläggspensioneringen skall bekostas med avgifter. Såvitt jag kunnat finna är det också en allmänt omfattad mening, att avgifterna för löntagarnas tilläggspensionering bör erläggas av arbetsgivarna. Inom pensionsberedningen företräddes denna mening såväl av dem, som föreslog en lagfäst tilläggspension, som av de ledamöter, vilka förordade en lösning av tilläggspensionsfrågan huvudsakligen genom kollektivavtal. För egen del hyser jag ingen avvikande mening.

88 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

Det ligger i sakens natur, att avgifterna för företagare och andra, som är sina egna arbetsgivare, skall betalas av dem själva. På socialförsäkringens område ålades arbetsgivarna redan i århundradets början skyldighet att utge ersättning åt sina anställda vid olycksfall i arbetet. Genom 1916 års olycksfallsförsäkringslag förvandlades arbetsgivarnas ersättningsplikt till en skyldighet för dem att ha de anställda försäkrade. Ba­ kom detta förhållande låg tanken, att den som utnyttjade en annan i sin tjänst borde trygga den anställde ekonomiskt om han skadades i arbetet. Som en direkt följd av arbetsgivarnas skyldighet att bekosta olycksfallsför­ säkringen infördes ett arbetsgivarbidrag till den allmänna sjukförsäkringen. Sjukförsäkringen fick ju överta ersättningen vid flertalet av de yrkesskador, som tidigare ersatts från olycksfallsförsäkringen. Det ansågs emellertid, att arbetsgivarbidraget till sjukförsäkringen också kunde motiveras med ett mera allmänt ansvar från arbetsgivarnas sida gentemot löntagarna. En äldre tradition i fråga om arbetsgivarnas ansvar för sina anställda ligger bakom de många fall, då arbetsgivare ansett sig böra svara för eller bidra till sina anställdas pensionering sedan dessa tjänat dem under ett långt arbetsliv. I ett inom Arbetsgivareföreningen utarbetat betänkande om arbetarpensioner, som offentliggjordes 1954, påpekas, hurusom den numera upphävda legostadgan föreskrev plikt för husbonden att på ålderdomen sörja för sådant tjänstehjon, som troget tjänat honom under lång tid. Allt­ jämt, uttalas det i betänkandet, anser sig arbetsgivarna allmänt ha mora­ lisk skyldighet att trygga ålderdomen för sådana arbetare, som en stor del av sitt liv arbetat i samma företag. Enligt min mening har arbetsgivarna i det moderna samhället ett betyd­ ligt större, solidariskt ansvar för arbetstagarna än som framgår av det återgivna uttalandet. I motsats till förhållandet i många andra länder har vi i vårt land endast i relativt liten utsträckning valt att lägga socialförsäkringsavgifter på arbetsgivarna. Genom företagsbeskattningen har vi å andra sidan ålagt produktionen att gemensamt delta i sådana kostnader för sociala anordningar, som bestrids av allmänna medel. Som framgår av vad jag sagt i det föregående ligger det inget principiellt nytt eller för våra tänke­ sätt främmande i att ålägga produktionen — genom arbetsgivarna — en del av kostnaden för ålderdomsförsörjningen av dem, som förbrukat sin ar­ betskraft i produktionens tjänst. Detta gäller också i fråga om invalidpen­ sioneringen och familjepension åt efterlevande.

Avvägningen av avgifter och fondering Avgifternas höjd bör grundas på en samhällsekonomisk bedömning, som naturligtvis präglas av ovissheten om framtiden. Avgörande för avgifternas höjd blir storleken av de pensioner, som betalas ut, och av den pensionsfond, som man av samhällsekonomiska skäl anser vara motiverad. Denna fond har, som jag förut sagt, främst två funktioner. Den skall ersätta sådant spa­

Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958 89

rande, som kommer att falla bort, när man ekonomiskt tryggar befolkningens ålderdom genom en pensionering av den föreslagna typen. Fonden skall också innebära ett ökat sparande, som ger utrymme för en högre investeringskvot inom samhället. Därigenom skall den främja den produktions­ ökning, som framtidsförsörjningen ■— inberäknat pensionärernas standard ■— skall bygga på. En höjning av investeringskvoten innebär samhällsekono­ miskt en motsvarande inskränkning av vår omedelbara konsumtion. Avgifternas storlek och fonduppbyggnaden ingår sålunda som viktiga element i en allmän samhällsekonomisk avvägning, som avser hur vår pro­ duktion skall användas. Vid denna avvägning måste man också ta hänsyn till andra anspråk, som vi ställer på denna produktion. Då den nu pågående arbetstidsförkortningen beslöts förra året, rådde allmän enighet om att kostnaderna för denna form av standardhöjning skulle tas ur den beräknade ökningen av produktionen. Man valde därför — i enighet — att genomföra denna arbetstidsförkortning stegvis under åren 1958—1960 med en vecko­ timme per år. Arbetstidsförkortningen är ett exempel på de faktorer, som måste tas med i en allmän samhällsekonomisk avvägning. Givetvis bör det även beaktas, att pensionsavgifterna kan få återverkningar på utvecklingen av löner och inkomster. Det kan sålunda å ena sidan finnas skäl för att till en böx-jan inte sätta pensionsavgifterna för högt med tanke på de återverkningar, som avgifterna får på löner och konsumtion. För att upprätthålla eller öka våra samhälls­ ekonomiskt viktiga investeringar vid en balanserad ekonomi måste vi å andra sidan se till, att investeringarna motsvaras av ett sparande, som inte är resultatet av en inflationsprocess. Väljer man att sätta pensionsavgifterna på en sådan nivå, att de ensamma eller i kombination med andra samhälls­ ekonomiskt viktiga faktorer medför ett minskat sparande i samhället vid tilläggspensioneringens införande, måste detta kompenseras av andra ekonomisk-politiska åtgärder, om man vill uppehålla investeringsnivån och därmed den framtida produktionsökningen. Jag återkommer strax till mera bestämda ståndpunkter i denna fråga.

4. Sammanfattning av gemensamma ståndpunkter

Vid denna punkt i min framställning vill jag summera de huvudkrav, som enligt det föregående bör ställas på pensionssystemet. Samtidigt blir jag i till­ fälle att på nytt understryka i hur stor utsträckning enighet råder om dessa krav. 1. Folkpensionerna bör enligt alla partiers mening höjas kraftigt. 2. Folkpensioneringen är, som pensionsberedningen enhälligt understru­ kit, inte tillräcklig för den framtida ålderdomsför sörj ningen utan hör kom­ pletteras med tilläggspensioner. Folkpensionerna bör utgöra bottenförmåner i ett utbyggt pensionssystem.

90 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

3. Folkpensioneringen omfattar nu förmåner vid ålderdom samt vid tidi­ gare inträffad arbetsoförmåga; änkor och barn skyddas vid försörj arens bortgång. Att ett förbättrat skydd likaså bör omfatta ålders-, invalid- och familjepensioner är en enhällig uppfattning. 4. Tilläggspensionerna bör avvägas efter tidigare inkomst. På denna punkt var pensionsberedningen helt eller i det närmaste enig. 5. Tilläggspensioneringen bör möjliggöra, att den aktiva tidens levnads­ nivå i stort sett bevaras under pensionärstiden. Härom torde allmän enig­ het råda. 6. För att detta sistnämnda önskemål skall kunna uppfyllas måste til­ läggspensionerna liksom folkpensionerna — enligt alla förslagsställares mening —- vara värdebeständiga, d. v. s. följa prisnivån. 7. Den levnadsnivå på ålderdomen, som tilläggspensioneringen avser att garantera, bör såvitt möjligt komma alla till godo. Inte heller om detta torde det råda några delade meningar. 8. För arbetarnas och tjänstemännens del bör pensionssystemet utfor­ mas så, att den pensionsrätt som förvärvats följer löntagaren om han slutar sin anställning. Denna strävan utmärker gemensamt de framkomna för­ slagen rörande tilläggspensioner. 9. Det är ett allmänt önskemål, att tilläggspensioneringen finansieras med avgifter och inte med skatter. 10. Tilläggspensioneringen bör finansieras enligt en metod, som utgör en blandning av det rena fördelningssystem, vilket tillämpas för folkpen­ sioneringen och statens tjänstepensionering, och ett rent premiereserv­ system. En betydande fondbildning är nödvändig. — Om en sådan for­ mulering av ståndpunkterna torde alla förslagsställare kunna enas, men meningarna skiljer sig rörande fördelnings- respektive premiereservinsla­ gens inbördes styrka. 11. De medel som fonderas för tilläggspensioneringen bör utnyttjas för samhällsekonomiskt viktiga investeringar inom såväl den privata som den offentliga sektorn. I första hand bör man utnyttja olika kreditinstitut för förmedlingen av lån, men de av försäkringen berörda parterna bör ha infly­ tande på fondmedlens placering. Även om detta synes det råda enighet. 12. I fråga om löntagarnas tilläggspensionering bör enligt båda de fram­ lagda förslagen till löntagarförsäkring arbetsgivarna ansvara för avgiftsbetalningen gentemot försäkringen. 13. Alla förslagsställare har varit ense om att tilläggspensioneringen måste utformas så, att den som redan tidigare har sin pensionsfråga väl ordnad skall få minst lika goda förmåner i framtiden. 14. Det är sedan gammalt en allmän uppfattning, att man bör tillvarata alla möjligheter till enkelhet i administrationen och till samordning inom socialförsäkringen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958 91

15. Det råder inte heller någon oenighet om att de förbättrade pensionsförhållandena bör komma till stånd så snart som möjligt.

5. Målet och medlen

Det vill synas som om den stora samstämmighet i uppfattning, som råder på dessa 15 väsentliga punkter, skulle kunna utgöra en hållbar grund för en allmän enighet i pensionsfrågan. I stort sett råder alltså en gemen­ sam uppfattning om målet. Oenigheten har rört medlen. Jag kommer nu till denna fråga. Enligt min mening anvisar målet med obeveklig logik den väg som måste beträdas. Vår erfarenhet gör det likaså. Då det gäller ersättningar åt dem som skadats i arbetslivet eller åt för­ olyckades efterlevande tillkom år 1901 en lagstiftning om arbetsgivares omedelbara ersättningsskyldighet. I trygghetens och effektivitetens intresse ersattes denna lagstiftning femton år senare med en allmän försäkrings­ plikt för arbetsgivare till förmån för arbetstagare, som drabbades av olycks­ fall i arbetet. För att trygga den enskildes rätt har staten sedermera ålagt alla ägare av motorfordon en liknande skadeförsäkringsplikt. Redan 1913 antog riksdagen vår första lag om allmän pensionsförsäkring, sedermera ersatt av lagstiftningen om folkpensionering. Sedan kravet på en allmän sjukförsäkring diskuterats i mer än 50 år — och i decennier samlat principiell enighet — fick vi 1955 vår första effek­ tiva sjukförsäkring genom en lagstiftning omfattande hela folket. Arbetstiden maximerades inom de större industriföretagen och vissa andra verksamheter genom 1919 års lag om högst 48 timmars arbetsvecka. Trots lagstiftningens normerande verkan följde en period av 30 år, under vilken nya delar av arbetslivet efter hand lades under arbetstidsbegränsning genom lag, innan någotsånär tillfredsställande garantier skapats för 48-timmarsprincipens allmänna tillämpning. 1957 fastställdes i lag arbets­ tagarnas rätt till en successiv förkortning av arbetsveckan i den mån den överstiger 45 timmar. År 1931 infördes i lag en rekommendation, enligt vilken arbetare, som hade varit anställda någon längre tid i ett företag, borde ha minst fyra dagars semester. Denna rekommendation ledde inte till godtagbara resultat. En allmän rätt till en tillfredsställande semester för löntagare kunde åstad­ kommas endast genom bindande lagstiftning 1938 och 1951. Flertalet av de nämnda lagarna har genomförts i enighet. Ingen ansvars­ medveten person torde nu förorda att någon av dem upphäves. Enigheten har i stor utsträckning också gällt syftet med de sociala trygghetsanordningarna. Man kunde på sin tid uppnå nästan allmän uppslut­ ning kring kravet, att samhället genom socialpolitiken skulle garantera en­

92 Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

var en viss minimistandard. Numera syftar flertalet av de sociala försäk­ ringsformerna till att inom rimliga gränser bevara den uppnådda levnads­ nivån vid inkomstbortfall. De motiv som ligger bakom utformningen av de senare årens sociala reformer har också, såvitt jag förstår, förankring hos en stor majoritet av vårt folk. Man har inte utan lagstiftningens hjälp kunnat bereda en tillfredsstäl­ lande trygghet för alla mot inkomstbortfall i samband med sjukdom, yrkes­ skador eller moderskap och andra liknande situationer. Det är då ännu mindre att vänta, att man skall kunna åstadkomma en tillfredsställande pensionering utan lagstiftningens hjälp. Det sagda innebär inte att jag un­ derskattar den ena eller andra partens eller gruppens intresse eller vilja att medverka till problemets lösning. Jag är emellertid övertygad om att frågan inte kan lösas utan samhällets medverkan, om man vill uppfylla de krav på pensionssystemet, som jag nyss räknat upp och vilka det råder full eller i varje fall utbredd enighet om. De enligt min åsikt grundläggande kraven — att man relativt snabbt skall tillförsäkra alla förvärvsarbetande värde­ beständiga pensioner av tillfredsställande storlek — kan nämligen inte för­ verkligas utan att pensioneringen i huvudsak grundas på ett fördelnings­ system. Då ett sådant system i sin tur oundgängligen fordrar lagstiftning, är medlet givet. Jag förordar därför, att rätten till tilläggspension lagfästes. Detta ställningstagande innebär emellertid inte, att jag bortser från att det göres gällande, att vissa grupper eller enskilda förvärvsarbetande kan ha intresse av att stå utanför en lagfäst tilläggspensionering. Jag anser att man bör ta hänsyn till denna uppfattning och kommer därför att föreslå, att lagstiftningen förenas med vissa undantagsmöjligheter.

6. Folkpensioneringen

Om man beslutar sig för att anordna ett lagfäst pensionssystem med det innehåll, som diskuterats i det föregående, uppkommer frågan, om det finns skäl att bibehålla en uppdelning i folkpension och tilläggspension. Man bör emellertid observera, att tilläggspensioneringen avser inkomst­ tagare som haft förvärvsarbete. Enligt denna uppläggning grundas pensionsrätt alltså inte på arbete t. ex. i det egna hushållet. Inte heller kan tilläggs­ pension utges förrän pensionsberättigande inkomst förvärvats under någon tid. Jag har därför funnit, att folkpensioneringen även i framtiden måste finnas kvar som en hela folket omfattande pensionering. Den bör tjänst­ göra som en bottenpensionering i vårt framtida pensionssystem. Detta system kommer i själva verket att starkt påminna om vår allmänna sjuk­ försäkring med dess generella bottenförmåner och därpå vilande tilläggssjukpenning. Mitt ställningstagande beträffande folkpensioneringen beror emellertid

Kungl. Maj. ts proposition nr 55 är 1958 93

i första hand på hänsynen till alla dem, som i dag är eller under de när­ maste åren blir folkpensionärer. De kommer nämligen inte att få någon eller endast liten direkt fördel av en tilläggspensionering av den avsedda kon­ struktionen -— och detta skulle gälla vilken metod man än valde för att bygga upp tilläggspensioneringen. De som redan är gamla eller invalidise­ rade blir alltjämt helt eller nästan helt beroende av folkpensionen, försåvitt de inte har någon pension eller andra inkomster vid sidan om folk­ pensionen. Då man för drygt 40 år sedan började bygga upp vårt första allmänna pensionssystem, som var ett obligatoriskt system med inkomstgraderade avgifter och däremot svarande förmåner, ställdes den då levande åldringsgenerationen helt utanför detta försäkringsmässiga system. Detta förhål­ lande uppfattades som en orättvisa mot åldringarna och man sökte råda bot på denna nackdel genom att tillerkänna åldringar, som visade sig ha förlorat sin arbetsförmåga, ett understöd, som utgick efter inkomstpröv­ ning. Då vi nu står i begrepp att bygga upp ett bättre pensionssystem är det viktigt, att åldringarnas intressen beaktas bättre. Det råder nu också all­ män enighet i landet om att pensionsreformen skall åtföljas av och t. o. m. inledas med en förbättring av folkpensionen. Om man bortser från de inkomstprövade kommunala bostadstilläggen är ålderspensionen nu 2 200 kr. för en ensam pensionär och 3 520 kr. för två gifta pensionärer. Vid folkomröstningen presenterades alla de tre försla­ gen rörande tilläggspensionerna under en gemensam inledning av denna lydelse: »Avsikten är att successivt höja folkpensionerna, enligt pensionsberedningens enhälliga förslag så att de år 1968 uppgår till 5 400 kr. för två pensionsberättigade makar och 3 600 kr. för ensamstående.» Tilläggspensioneringen bör enligt min mening utformas med den ut­ gångspunkten, att detta förslag rörande folkpensionernas belopp år 1968 förverkligas. Att folkpensionerna därutöver följer prisnivåns ändringar för­ utsätter jag som självklart. Det första steget mot det mål, som angivits för folkpensioneringen, bör tas i år. Pensionsberedningen bar föreslagit, att höjningen skall genomföras från den 1 juli 1958 och utgöra 150 kr. per år räknat för ensamstående pensionär och 120 kr. för gift pensionär, dvs. 240 kr. för två makar tillsammans. En sådan höjning är enligt min mening väl motiverad också av den allmänna inkomststegring, som ägt rum i vårt land sedan folkpensionerna 1956 senast höjdes genom s. k. standardtillägg. .lag föreslår därför att höjningen genomföres och får samma karaktär som tidigare standardhöjningar. Detta innebär, att jag till skillnad från pensionsberedningen föreslår, att även de som uppbär hustrutillägg får del av förbättringen. De nya årsbeloppen för den allmänna ålderspensionen blir 2 350 kr. för ensam pensionär och 3 760 kr. för två gifta pensionärer.

94 Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

Enligt pensionsberedningens förslag skall nästa etapp i folkpensioner­ nas höjning äga rum 1960. Därvid skulle vissa ändringar i folkpensionernas konstruktion genomföras. Som ett led i en successiv avveckling av inkomst­ prövningen skulle man samtidigt med pensionshöjningen genomföra en viss minskning av de kommunala bostadstillägg, som utgår till flertalet folkpensionärer. Från olika håll har föreslagits, att denna fråga skall ut­ redas ytterligare innan något beslut fattas. Då en minskning av bostads­ tilläggen i första hand drabbar de många pensionärer, som inte har några andra inkomster än folkpensionen eller endast mycket små sådana in­ komster, ansluter jag mig till förslaget att frågan om bostadstilläggen och inkomstprövningen i övrigt prövas på nytt. Först sedan principerna för tilläggspensioneringens uppbyggnad fastslagits av statsmakterna kan man ta ställning till den lämpligaste utformningen av folkpensioneringen i fråga om de inkomstprövade förmånerna. I vad mån folkpensionerna efter 1968 skall stiga ytterligare genom s. k. standardtillägg betraktar jag som en öppen fråga, som man får ta ställning till i sinom tid. I enlighet med pensionsberedningens förslag förordar jag, att en höjning av folkpensionsavgiften från 2,5 till 4 procent av den taxerade inkomsten sker från 1959. Vidare föreslår jag, att avgiftens maximibelopp sättes gene­ rellt till 600 kr., vilket innebär att höjningen i vissa inkomstlägen blir mindre kännbar för familjer än för ensamstående. Frågan om folkpensioneringens finansiering på längre sikt får prövas se­ nare. Därvid får man överväga de olika yrkanden och önskemål i fråga om avvägningen mellan avgifts- och skattefinansiering, som framförts vid re­ missbehandlingen av pensionsberedningens betänkande och i olika fram­ ställningar till socialdepartementet. Då det gäller de förbättringar av förmånerna från folkpensioneringen, som skall komma till stånd efter 1958, skall kostnaderna härför enligt pensionsberedningens förslag endast till en del täckas genom höjda folk­ pensionsavgifter. En ökad belastning på statsbudgeten skulle alltså upp­ komma. För närvarande finns inga förutsättningar för att ange, i vilken utsträckning finansiella resurser kommer att stå till buds för att möta denna belastning. Jag förutsätter, att kommande beslut rörande folkpensionshöjningarna förbindes med ståndpunktstaganden till finansierings­ frågan. Jag återkommer i det följande till detaljerna i fråga om de ändringar i folkpensionslagstiftningen, som påkallas av mina förslag.

7. Tilläggspensioneringen

Som framgått av det föregående är det min uppfattning, att rätten till tilläggspension bör omfatta alla förvärvsarbetande.

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 95

Mitt ställningstagande i fråga om pensionsrättens omfattning innebär emellertid inte, att jag bortsett från att en betydande opinion har vänt sig mot utformningen av det inom pensionsberedningen framlagda förslaget om en för löntagare obligatorisk och en för övriga förvärvsarbetande fri­ villig tilläggspensionering. Allvarliga ansträngningar har gjorts för att till­ mötesgå de invändningar som riktats mot detta förslag i den mån de kan anses väsentliga. Å ena sidan invändes, att detta förslag inte tog vederbörlig hänsyn till de önskemål, som förelåg bland företagarna och de självständiga yrkesut­ övarna, och som gick ut på att alla förvärvsarbetande borde beredas samma rätt till värdebeständiga tilläggspensioner. Mitt ställningstagande till tillläggspensioneringens omfattning innebär, att detta krav beaktas. Å andra sidan invändes mot förslaget om en lagfäst tilläggspensionering, att vissa grupper av löntagare, som inte ansågs ha behov av statens med­ verkan för att lösa sin pensionsfråga, likväl skulle anslutas till systemet. Om rätten till tilläggspension tillförsäkras alla förvärvsarbetande på i prin­ cip lika villkor, reser sig samma invändning från de företagare och själv­ ständiga yrkesutövare, som för egen del inte önskar få sin pensionsfråga utöver folkpensionen ordnad genom statens försorg. Jag utgår ifrån att ingen grupp av förvärvsarbetande, vars pensionsbehov redan är väl tillgodosedda, i och för sig skulle vilja hindra andra att nå en lika god ställning i pensionsavseende. Problemet gäller alltså att skapa en rätt till tilläggspension för alla förvärvsarbetande men utforma denna rätt så att den inte nödvändigtvis skall behöva vara förenad med en obligatorisk anslutning till den av samhället ordnade allmänna tilläggspensioneringen. Däremot liar det inte från något håll försports någon önskan att stå utanför den allmänna och obligatoriska pensionering, som vår nuvarande folkpen­ sionering utgör. Detta problem har diskuterats och undersökts inom socialdepartementet. Olika tänkbara möjligheter har övervägts i syfte att förena behovet av en lagfäst tilläggspensionering med önskemålet att möjliggöra ett utträde ur pensionssystemet för dem som blir övertygade om att de inte har något behov av att tillhöra det. Vill man tillgodose önskemålet om större smidighet hos lagstiftningen, får man emellertid underkasta sig betydande komplikationer av både lag­ teknisk och praktisk natur. I fullt medvetande om dessa nackdelar har jag allvarligt bemödat mig om att finna en lösning av frågan om att bereda vissa möjligheter till utträde ur den allmänna tilläggspensioneringen.

Kravet på ett fast kollektiv För att man skall kunna uppfylla det grundväsentliga krav på en god pensionsordning, som går ut på att den aktiva tidens levnadsnivå skall kunna i stort sett bibehållas, måste verkligt betryggande garantier för värde­

96 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

beständigheten skapas. Detta kan endast ske, om de som är anslutna till försäkringen bildar ett fast kollektiv. Man måste alltså skapa garantier mot att kollektivet plötsligt minskas kraftigt eller upplöses, varvid de gjorda försäkringsutfästelserna inte skulle kunna uppfyllas. Betydelsen av ett fast försäkringskollektiv kan illustreras med följande tankeexperiment. Om hälften av alla förvärvsarbetande plötsligt skulle befrias från förpliktelsen att betala avgifter och skatt till folkpensioneringen mot att de lovade att i sinom tid avstå från folkpensionen, skulle den återstående hälften snabbt finna sina avgifter och skatter skjuta kraftigt i höjden. Snart skulle också de måhända begära att få lämna folkpensioneringen. Det omedelbara resul­ tatet skulle bli, att inga folkpensioner kunde betalas ut, om man bortser från de relativt små belopp som den existerande folkpensioneringsfonden avkastar. ■— Jag vill tillägga, att ingen kommit på idén att tillämpa detta tankeexperiment på verkligheten. Sedan 40 år vilar folkpensioneringen och dess föregångare på det fasta kollektiv, som hela folket bildar. Hänsynen till de gamla och till det gemensamma bästa håller samman det försäkrings­ kollektiv som står bakom folkpensioneringen. Om man vill lösgöra sig från kravet på ett fast försäkringskollektiv, måste man övergå till en premiereservmetod för finansieringen. Följden därav skulle säkerligen bli, att pensionerna inte under överskådlig tid kunde nå en tillfredsställande höjd. Lika betänkligt är, att man inte skulle kunna garantera värdebeständigheten. Kravet på försäkringskollektivets fasthet måste alltså upprätthållas. Man bör utgå ifrån, att den grupp, som en gång anslutes till systemet, skall stå kvar.

Undantags möjligheter för arbetstagare Det är emellertid inte i och för sig nödvändigt att alla förvärvsarbetande tillhör tilläggspensionssystemet för att detta skall kunna fungera. Då man utformade den nya lagstiftning om arbetstiden, som just trätt i kraft, fick denna lag en s. k dispositiv karaktär. Det innebär, att lagens regler kan sättas ur kraft, om ett kollektivavtal slutes om andra regler än dem lagen innehåller. En förutsättning är dock att kollektiv­ avtalet på arbetstagarsidan är godkänt av en huvudorganisation, d. v. s. ett fackligt förbund. Omvänt uttryckt gäller lagens regler om arbetstiden endast på villkor att berörda parter i ett kollektivavtal inte beslutat annorlunda. Med samma utgångspunkt skall jag diskutera frågan om en lagstiftning om tilläggspension för löntagare, vilken jag vill kalla en villkorlig lagstift­ ning. Tanken på en villkorlig lagstiftning även på pensionsområdet har fram­ förts vid remissbehandlingen. Vidare har det ifrågasatts, om inte lagstiftningslinjen kunde förenas med ett undantag för de grupper, som redan har sin pensionsfråga väl ordnad.

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 97

Även i den offentliga debatten efter folkomröstningen har frågan om en villkorlig lagstiftning diskuterats. I det förslag inom pensionsberedningen, som avsåg en i huvudsak genom kollektivavtal ordnad tilläggspensionering, förutsattes det att de fackliga organisationerna skulle träffa avtal för sina medlemmar om pensionerna. Tanken på sådana avtal skulle, såvitt jag förstår, kunna förverkligas om en facklig organisation finge frihet att genom ett kollektivavtal med sin motpart besluta att utträda ur den allmänna tilläggspensioneringen. Där­ med skulle parterna i princip få frihet att ordna pensioneringen för sina medlemmar så som de själva önskade. Beträffande löntagare kan man överväga att överlåta åt de fackliga orga­ nisationerna att värdera de pensionsförmåner, som de kan ha uppnått för sina medlemmar. Det råder ett klart intresse på arbetsmarknaden, att löner och sociala förmåner är enhetliga för alla inom en viss grupp. Man kan vidare utgå ifrån att de fackliga organisationerna bevakar medlemmar­ nas intressen, så att inga minoriteter eller enskilda blir eftersatta. Man måste dock enligt min mening beträffande löntagare fordra, att ett pensionsskydd som ordnas utanför det allmänna tilläggspensionssystemet uppfyller i varje fall följande tre krav: 1) pensionsskyddet skall avse såväl ålders- som invalid- och familjepensionering; 2) pensionsskyddet skall gälla för alla löntagare, som är undantagna från det allmänna pensions­ systemet; 3) pensionsförmånerna skall vara oantastbara, så att de inte för­ loras om den försäkrade byter anställning eller verksamhet. Utträdesmöjligheten bör alltså inte kunna utnyttjas för att t. ex. avstå från att ordna tilläggspensionsfrågan. Man kan för övrigt utgå från att med­ lemmarna i löntagarorganisationerna kan förväntas ställa krav på ett såvitt möjligt likvärdigt alternativ till den allmänna tilläggspensioneringen. En utträdesrätt av det diskuterade slaget kan inte gälla enskilda personer. Såvitt jag vet har arbetsmarknadens partsorganisationer hittills varit eniga om att anställningsvillkoren skall vara så enhetliga som möjligt inom olika grupper. Man måste annars räkna med en osund konkurrens både arbets­ tagare och arbetsgivare emellan. Enhetlighetskravet gäller även på pensionsområdet, där individuella avvikelser inom avgränsade grupper hit­ tills normalt inte har medgivits. Det förslag inom pensionsberedningen, som syftade till kollektivavtalsbestämda pensioner för löntagare, vilade på samma tankegång. I det betänkande, som Arbetsgivareföreningen lade fram 1954 om arbetarpensioner, underströks denna mening också med stor skärpa. För att inte träda arbetsmarknadsparternas självbestämmanderätt i löne­ frågor för nära är det också angeläget, att man inte genom utformningen av ett allmänt pensionssystem befordrar en sammanblandning av pensio­ ner och löner. Man bör därför se till att rimliga krav på enhetlighet på arbetsmarknaden inte motverkas genom en individuell rätt att utträda ur 7 -— lii han g till riksdagens protokoll 1958. 1 sand. Nr 55

98 Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

pensionssystemet. Eftersom arbetsgivarna skulle svara för avgiftsbetalningen, koinme ju nämligen den som avstode från den allmänna tilläggs­ pensionen omedelbart att resa anspråk på kompensation på lönesidan. Man finge ingen garanti för att en utträdande löntagare på annat sätt ordnade ett tillfredsställande pensionsskydd för sig och sin familj, vilket han enligt en allmänt omfattad mening bör ha. Ett sådant förhållande skulle också kunna leda till ökade krav på skattefinansierade bidrag från samhällets sida. Av de skäl som anförts för enhetliga anställningsvillkor på en arbets­ plats får man tydligen räkna med att ett eventuellt undantagande från til­ läggspensioneringen genom kollektivavtal skall omfatta även de icke orga­ niserade arbetstagarna inom kollektivavtalets tillämpningsområde. Till skydd såväl för den enskildes trygghet som för organisationsprin­ cipen på arbetsmarknaden måste man kräva, att ett eventuellt undantag från lagstiftningen om tilläggspensionering för att bli gällande skall vara godkänt av en huvudorganisation på arbetstagarsidan. Kollektivavtal skall vanligen godkännas på sådant sätt. Så är det t. ex. ordnat inom de till Landsorganisationen anslutna fackförbunden. Kollektivavtalen bereder som regel inga problem när det gäller att fast­ ställa vilka som omfattas av avtalsbestämmelserna. Det synes därför vara möjligt att i kollektivavtalets form ge ett eventuellt undantagande den exakthet, som erfordras för att undvika svårigheter i fråga om att identi­ fiera vilka som skall stå utanför den allmänna tilläggspensioneringen. Un­ dantaget kunde i princip konstrueras så, att lön som betalas ut enligt ett visst kollektivavtal skall grunda varken avgiftsplikt eller pensionsrätt i den allmänna tilläggspensioneringen. Det blir närmast en praktisk fråga vilka krav som bör uppställas på ka­ raktären och utformningen av de kollektivavtal, vari pensionsfrågan reg­ leras. I enhetlighetens intresse bör det fordras, att det kollektivavtal, som reglerar pensionsfrågan, skall ha en betydande räckvidd och även ha karak­ tären t. ex. av riksavtal, d. v. s. i princip vara utan lokal begränsning. Avtal rörande undantagande från den allmänna tilläggspensioneringen bör sändas in till den centrala pensionsmyndigheten för registrering. Detta medger en överblick över förekomsten av sådana avtal. Samtidigt kan pen­ sionsmyndigheten konstatera om de angivna förutsättningarna för undan­ tagande föreligger. Av vad jag förut anfört framgår, att utträdesrätten endast skulle kunna begagnas vid systemets start. De särskilda förmåner, som man måste införa under en övergångstid för att snabbt få systemet i funktion, skulle inte gärna kunna komma i fråga, om en grupp kunde besluta sig för att träda ut sedan den väl kommit i åtnjutande av dessa förmåner. Om å andra sidan en grupp, som från början trätt ut, senare vill inträda, vilket bör medges, måste det krävas att den inte skulle få del av de särskilda för­

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 99

måner, som gäller till en början. Detta skulle nämligen medföra spekulationsmöjligheter. Vid övervägande av dessa tankegångar har jag funnit, att en utträdesrätt komplicerar pensionssystemet och skapar ett behov av särregler, som i och för sig är föga önskvärda men som är ofrånkomliga om man vill för­ hindra spekulation gentemot tilläggspensioneringen. Jag har också svårt att se, att någon grupp av arbetstagare verkligen skulle tillgodose sitt eget intresse genom att begära sitt utträde eller att sådant utträde skulle ligga i någon arbetsgivares intresse. Jag är nämligen övertygad om att den all­ männa tilläggspensioneringen blir till fördel för alla grupper. Icke desto mindre anser jag, att man bör försöka skapa en kollektiv undantagsmöjlighet i enlighet med de tankegångar som jag här angivit. Jag vill därmed tillmötesgå den meningsriktning, som hävdar att arbetsmark­ nadens partsorganisationer genom kollektivavtal skall äga ett avgörande inflytande på pensioneringen av löntagare. Det är i första hand företrädare för denna meningsriktning, som i den offentliga debatten efter folkomröst­ ningen har framfört tanken på möjligheten till undantag från en lagfäst tilläggspensionering. I klarhetens intresse vill jag påpeka, att den lagfästa tilläggspensione­ ringen med denna utformning träder i kraft för varje löntagargrupp, som inte aktivt verkat för att bli undantagen. För att stå utanför systemet ford­ ras det, att ett fackligt förbund och vederbörande arbetsgivare före en fast­ ställd tidpunkt blivit överens om att ordna pensionsfrågan på annat sätt. Däremot är det givetvis inte meningen att denna undantagsmöjlighet skall få begagnas för att ställa några löntagargrupper utan pensionsskydd. En part — arbetstagare eller arbetsgivare — som önskar att det lagfästa systemet skall gälla för dess del, behöver alltså inte vidtaga någon särskild åtgärd. Genom att avvakta lagstiftningens ikraftträdande blir den berörda gruppen automatiskt ansluten till systemet.

Undcintagsmöjligheter för företagare Gruppen företagare och självständiga yrkesutövare har inte samma behov av enhetlighet i fråga om ekonomiska villkor som löntagare. Tvärtom varie­ rar företagarnas önskemål och ekonomiska möjligheter i mycket hög grad. I vissa fall har företagaren exempelvis kapital i sin rörelse, som kan an­ vändas för försörjningen på ålderdomen och vid invaliditet eller dödsfall. För en del företagare är det onekligen så, att de inte behöver de garantier, som en tilläggspensionering innebär. En lagstiftning om en allmän tilläggspensionering också för företagare måste därför, trots de stora svårigheter som uppstår därmed, utformas så att den medger en individuell utträdesrält för dem. Det är tänkbart, att utträde kan medges för företagarna även efter syste­ mets start. Emellertid kan detta väcka vissa farhågor med hänsyn till önske-

100 Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

målel om ett i princip fast kollektiv. Om man tar i betraktande de betydande fördelar, som den lagfästa tilläggspensioneringen har att erbjuda, finns det grundad anledning att tro att utträdesrätten inte kommer att begagnas i nå­ gon större utsträckning. För utträde efter systemets start måste vissa förut­ sättningar uppställas. En inte alltför kort uppsägningstid bör sålunda före­ skrivas, och utträdet bör gälla för ett visst minsta antal år, t. ex. tio år. Utträdet liksom återinträdet bör vidare vara förknippat med tillfredsstäl­ lande garantier mot spekulation. Den meningsriktning, som motiverat sina ställningstaganden i pensions­ frågan med särskild hänsyn till småföretagarna, har särskilt starkt hävdat den individuella frivillighetens princip. Men den typ av utträdesrätt, som jag här i korthet skisserat, förefaller det möjligt att i det väsentliga till­ mötesgå detta önskemål, och jag förordar därför att den beskrivna tanke­ gången bringas i tillämpning.

Blandat obligatoriskt och frivilligt system I detta sammanhang vill jag beröra ett annat uppslag, som förekommit i den offentliga debatten och syftar till ett pensionssystem av blandat obli­ gatorisk och frivillig art. Enligt den framförda tankegången skulle man dela upp tilläggspensionssystemet i å ena sidan en allmän och obligatorisk del, som i fråga om bottenskyddet skulle omfatta såväl ålderspension som invalid- och familjeförmåner men beträffande tilläggsskyddet endast inva­ lid- och familjeförmåner, samt å andra sidan en frivillig del avseende en­ dast tilläggsskyddet vid ålderdom. Vid de överväganden som gjorts inom socialdepartementet i denna fråga har det visat sig, att en sådan anordning måste avvisas av både principiella och praktiska skäl. Vid behandlingen i det föregående av frågan om pensionssystemets omfattning har jag fram­ hållit, att systemet är en enhet, vars delar inte kan skiljas från varandra. Detta förhållande vill jag ytterligare belysa genom några påpekanden. Om man vill dela upp pensionssystemet enligt den angivna tankegången, skulle man ställas inför ett val: antingen finge man låta den obligatoriska tilläggspensioneringens invalid- och familjeförmåner utgå endast till den ålder, då rätt till ålderspension inträder, eller också finge man låta de nämnda obligatoriska förmånerna utgå under vederbörandes hela livstid. Väljer man det första alternativet är att märka, att förmånerna inom en lagfäst invalid- och änkepensionering kan förutsättas bli av tillfredsstäl­ lande storlek och dessutom värdebeständiga, under det att man i ett fri­ villigt system inte kan få några garantier i dessa avseenden eller för att tilläggspension över huvud taget finns. Resultatet skulle därför säkerligen i de flesta fallen bli, att en invalid eller änka skulle få en mycket god pension från det lagfästa systemet intill viss pensionsålder för att därefter nödgas övergå till en lägre tilläggspension från det frivilliga systemet — eller till enbart folkpension. En sådan försämring i försörjningsläget skulle

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 101

vara desto mera kännbar som den skulle inträffa vid den tid, då åldrandet ytterligare nedsätter pensionärens förmåga att reda sig. Det torde — för att ta ett exempel — inte kunna godtas av någon, att den som blir änka efter 67 års ålder inte kan få någon tilläggspension efter maken, och inte heller att den, som blir änka vid tidigare ålder, får obligatorisk tilläggs­ pension endast till 67-årsåldern för att därefter få nöja sig med folkpen­ sionen. Om man för invalidpensioneringen valde det senare av de båda nämnda alternativen — enligt vilket en pension som en gång beviljats skulle utgå till livets slut — skulle detta i själva verket innebära, att också en ålders­ pensionering kom till stånd för en begränsad grupp. Enligt min mening kan man inte godta en ordning som ger livsvarig invalidpension endast åt dem som blir invalider före en viss ålder. Detta skulle nämligen betyda en stor materiell orättvisa och därtill svårigheter i fråga om invaliditetsprövningen, som knappast kunde bemästras i praktiken. Man blev alltså tvungen att bevilja invalidpension oberoende av ålder. En sådan lösning skulle i reali­ teten innebära, att en lagfäst allmän ålderstilläggspensionering infördes ■— men utan fixerad pensionsålder. Det är uppenbart att detta skulle kräva en väsentligt ökad administrativ apparat för invaliditetsprövningen och i hög grad komplicera samordningen med de frivilliga ålderspensionssystem, som man förutsatt skulle finnas. Vad angår familjepensioneringen skulle en lösning efter det sist diskute­ rade alternativet innebära, att en kvinna, som blev änka före 67 års ålder, skulle komma i ett ur pensionssynpunkt avundsvärt läge i förhållande till den som blev änka efter 67-årsdagen, försåvitt man bestämde att änkepen­ sion från det lagfästa systemet skulle utgå endast till de kvinnor, vilkas män avled före hustruns 67-årsdag. Skulle man däremot föreskriva, att änke­ pension skulle utgå från detta system även om mannen avlidit efter det att hustrun fyllt 67 år, blev resultatet säkerligen mången gång följande: så länge mannen levde hade makarna endast en relativt låg och inte värde­ beständig pension utöver folkpensionen att leva på, men genom mannens död fick änkan en långt bättre försörjning genom det lagfästa systemet för tilläggspension till änkor. Änkorna skulle också komma i ett bättre försörjningsläge än många, kanske de flesta, andra åldringar. Vid båda de alternativ som här diskuterats kan rätt till tilläggspension föreligga samtidigt från såväl det allmänna som det frivilliga systemet. Härvid uppkommer vissa samordningsproblem, vilka blir särskilt betydelse­ fulla ur ekonomisk synpunkt, om det andra alternativet väljes. Den som bedriver den frivilliga pensioneringen kan nämligen komma att ha ett be­ tydande intresse av att den försäkrade blir berättigad till invalidpension från den allmänna tilläggsförsäkringen. Tydligt är att detta förhållande kommer att göra invaliditetsbedömningen vanskligare än annars. De angivna exemplen visar, att en klyvning av pensionssystemet i å ena

102 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

sidan flera ålderspensionssystem — folkpensioneringens ålderspensione­ ring är ett av dem — och å andra sidan ett invalid- och familjepensionssystem skulle få sådana konsekvenser av materiell natur, att en lösning av pensionsfrågan inte kunde anses vunnen. Klyvningen skulle medföra en dubblering av administrationen för inkomstregistrering och avgiftsuppbörd. Den skulle över huvud ge upphov till samordnings- och administrationssvårigheter, som i praktiken skulle te sig inte endast onödiga utan också orimliga. Det är väl också så, att ett fullgott åldersskydd är ett så väsentligt in­ tresse för de flesta, att man inte kan tänka sig att ägna åldersskyddet mindre uppmärksamhet än andra delar av pensionssystemet, såvida man inte vill avstå från att verkligen lösa pensionsfrågan. I den mänskliga naturen ligger förhoppningen att bli gammal så djupt rotad, att det inte skulle accepteras att man eftersatte ålderdomsför sörj ningen till förmån för invalid- och familjeskyddet. De olika grenarna hör oskiljaktigt ihop. Med hänsyn till det nu sagda är det tydligt, att den tidigare skisserade möjligheten till utträde ur tilläggspensioneringen måste omfatta systemets alla tre grenar. I annat fall uppkommer problem av den art som nu be­ skrivits i fråga om de personer, som begagnat sig av utträdesmöjligheten. Det nu diskuterade uppslaget om ett kluvet pensionssystem har inte ut­ förligt motiverats i diskussionen. Möjligen kan dess bakgrund vara, att man på sina håll ansett sig kunna godta en obligatorisk statlig riskförsäk­ ring för invalid- och efterlevandeförsörjning av det skälet, att dessa grenar av försäkringen inte nödvändigt förutsätter någon större fondbildning. Mo­ tivet för den föreslagna uppdelningen skulle alltså närmast vara att hän­ föra till problematiken i fråga om förvaltningen av ålderspensioneringens fondmedel. Enligt min mening bör man bygga upp pensionssystemet med de försäkrades trygghetskrav för ögonen och utforma pensioneringen så rationellt som möjligt. Frågan om fondförvaltningen får ses som ett pro­ blem för sig.

8. Existerande pensionssystem

Den pensionsrätt, som någon förvärvat i redan existerande pensions­ system, skall inte förfalla på grund av den nya pensionslagstiftningen. De som omfattas av dessa system — t. ex. statens och kommunernas anställda eller de SPP-försäkrade — kan helt naturligt träffa överenskommelser om ändringar i sina gällande pensionsvillkor på grund av den allmänna tillläggspensioneringen. I åtskilliga fall har arbetsgivare endast ställt i utsikt s. k. trotjänarpensioner eller ålderdomsunderstöd såsom ett ensidigt åtagande. Någon juri­ disk förpliktelse gentemot den anställde torde i regel inte föreligga i dessa fall. Sådana anordningar är därför alltid otrygga. Jag utgår emellertid

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 103

ifrån att de arbetsgivare, som gjort dessa åtaganden mot sina äldre anställ­ da, skall stå fast vid dem även sedan en allmän tilläggspensionering in­ förts. Uttalanden från arbetsgivarhåll under pensionsdebatten har övertvgat mig om att denna min mening delas även av arbetsgivarna. Ett behov av att bibehålla andra pensionssystem än de offentliga kom­ mer att föreligga även efter den allmänna tilläggspensioneringens till­ komst. För att inga försämringar i förhållande till gällande regler skall inträffa för någon, behöver hittillsvarande särskilda pensionsanordningar i varje fall bestå under en övergångstid på åtskilliga år. Vidare behöver särskilda pensionsanordningar finnas för att i förekommande fall fylla ut den lucka, som kan uppstå mellan avgången ur tjänst och den pensionsålder, som kommer att gälla i den allmänna pensioneringen. I fråga om de statsanställdas pensionsförhållanden har överläggningar inletts mellan företrädare för staten och de berörda organisationerna. Vid de undersökningar, som i samband därmed har företagits inom civildeparte­ mentet, har det visat sig att det nuvarande statliga pensionssystemet låter sig väl samordna med den allmänna tilläggspensioneringen enligt den me­ tod, som skisserades i förslaget om lagfäst tilläggspensionering. Man kan utgå ifrån att en sådan samordning, vilken förutsätter en omarbetning i tekniskt avseende av pensionsbestämmelserna för statens anställda, kom­ mer att medföra fördelar för de anställda. Det kan påpekas, att en refor­ mering av det statliga pensionsväsendet är aktuell oberoende av frågan om en allmän pensionsreform. En samordning mellan de kommunala pensions­ bestämmelserna och den allmänna tilläggspensioneringen torde kunna ge­ nomföras på ungefär samma sätt som i fråga om de statliga bestämmel­ serna. I detta sammanhang vill jag framhålla, att pensionsstyrelsens nuvarande frivilliga försäkring enligt min mening alltjämt bör bestå och i möjlig mån utformas så att den kan tillgodose pensionsbehov som inte täckes av det allmänna systemet. Värdebeständighetens problem har på senare år diskuterats även utan direkt samband med den aktuella pensionsdebatten. Enligt min mening bör man allvarligt pröva alla uppslag, som kan komma fram under ansträng­ ningarna att åstadkomma värdebeständighet även i andra försäkringar än inom socialförsäkringen. Om dessa ansträngningar skulle avsätta positiva resultat bör helt naturligt även pensionsstyrelsens frivilliga försäkring kunna tillgodogöra sig dessa resultat.

Särskilda frågor

I det föregående har jag behandlat den allmänna innebörden av det pen­ sionssystem som jag förordar. Det är i första hand dessa riktlinjer av prin­ cipiell natur, som statsmakterna nu måste ta ställning till för att det fort­

104 Kungl. Maj. ts proposition nr 55 år 1958

satta arbetet med pensionsreformen skall kunna bedrivas med tillräcklig konsekvens och snabbhet. En rad utomordentligt viktiga frågor, som rör den närmare utformningen av pensionssystemet, måste emellertid av samma skäl bli föremål för ställ­ ningstagande redan nu. Även om man får räkna med att utformningen kommer att medföra ändrade ståndpunkter i en eller annan detaljfråga, är det oundgängligen nödvändigt att redan nu få så klara direktiv som möj­ ligt för arbetet. I annat fall kan resultatet bli att pensionsreformens genom­ förande fördröjes ytterligare. Jag vill påpeka att omkring 65 000 personer varje år passerar 67-årsgränsen och att ytterligare minst 15 000 personer årligen blir berättigade till invalid- eller änkepension. För egen del anser jag mig inte kunna stå till svars med att någon årskull i onödan går förlustig de fördelar, som pensions­ reformen är avsedd att innebära. Att förmånerna endast så småningom sti­ ger till den avsedda nivån utgör ett ytterligare skäl till snabbhet i avgöran­ dena.

1. Personkretsen

Folkpensioneringen bör som nu omfatta alla. Förslaget om lagfäst tilläggspensionering avsåg endast löntagare eller mera exakt uttryckt pensionering på grund av inkomst av tjänst. Här före­ låg sålunda problemet att avgränsa löneinkomst från annan inkomst av förvärvsarbete. I förslaget löstes detta gränsdragningsproblem så, att den för taxeringen till statlig inkomstskatt redovisade inkomsten av tjänst togs till utgångspunkt för beräkningen av tilläggspensionen. I det föregående har jag förordat, att även företagare skall vara med i den lagfästa tilläggspensioneringen. Detta innebär att all inkomst av förvärvs­ arbete blir pensionsgrundande inom vissa gränser. Det inom pensionsberedningen föreslagna begreppet inkomst av tjänst har kritiserats under remissbehandlingen, och enligt min mening förelig­ ger skäl för en teknisk omprövning av förslaget på denna punkt. En sådan omprövning blir behövlig också därför, att pensioneringen föreslås utsträckt till att omfatta alla inkomster av förvärvsarbete. Att vissa personer skall kunna undantas från tilläggspensioneringen kan även påverka inkomst­ begreppets närmare utformning. Då även inkomster av självständig förvärvsverksamhet göres pensions­ grundande, uppkommer ett nytt gränsdragningsproblem. Remissbehand­ lingen av pensionsutredningens år 1955 framlagda förslag — enligt vilket alla slag av inkomster skulle grunda pensionsrätt — utvisade med all tyd­ lighet, att man inte kan godta att pensionsrätt grundas på inkomst av för­ mögenhet. Då man låter inkomster av självständig förvärvsverksamhet vara pensionsgrundande, måste man alltså i möjlig mån avskilja den del av in­

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 105

komsten, som kan anses härröra från det värde av förmögenhetsnatur som verksamheten har och som sålunda inte hänför sig till dét arbete företaga­ ren själv utför. Ur materiella synpunkter är detta självklart. Pensionen är ju i princip till för att ersätta en förlorad arbetsinkomst. Det är särskilt viktigt att denna princip i möjlig mån upprätthålles inom en lagfäst pen­ sionering. En sådan bör nämligen inte avse fall, i vilket pension är uppen­ bart obehövlig. Då man önskar ta med andra förvärvsarbetande än löntagare i den lag­ fästa pensioneringen, blir det därför nödvändigt att fixera deras pensionsgrundande inkomst på ett sätt, som avviker från vad som gäller vid taxe­ ring av inkomst av rörelse eller självständig förvärvsverksamhet. Då man inte gärna kan utforma regler för att individuellt avskilja arbetsinkomst från annan inkomst, måste man använda en schablonregel. Schablonen bör vara gemensam för alla rörelseidkare och fria företagare. Den bör dess­ utom vara så ytterligt enkel, att envar lätt kan klargöra för sig hur den verkar. Då man går att utforma en huvudregel för beräkningen av den pensionsgrundande inkomsten av självständigt förvärvsarbete vill jag förorda, att man — utan att fördenskull anse sig slutligt bunden -— utgår från en enkel regel av den innebörden, att den pensionsgrundande inkomsten skall utgöra två tredjedelar av den vid skattetaxeringen framkomna nettoinkomsten utöver basbeloppet och intill maximibeloppet. Enbart ägande av fastighet eller kapital bör inte anses innebära att någon driver rörelse, även om ägan­ det föranleder ett visst arbete. Däremot bör givetvis den som driver jord­ bruk i egen regi betraktas som rörelseidkare i detta sammanhang. I de fall någon har både inkomst av tjänst och inkomst av rörelse eller fri förvärvs­ verksamhet, bör inkomsten av tjänst läggas i botten vid tillämpningen av bestämmelserna om pensionsgrundande inkomst. Vid en sådan lösning och med tillämpning av det basbelopp på 4 000 kr. som jag förordar i det följande, kommer en företagare med en rörelseinkomst av exempelvis 13 000 kr. att ha en pensionsgrundande inkomst för tilläggspensioneringen av 6 000 kr. (13 000 — 4 000 = 9 000; 2/3 av 9 000 är 6 000). Hans avgifter för tilläggspensioneringen kommer att beräknas på 6 000 kr. Är rörelseinkomsten i ett annat fall 28 000 kr., blir den pensions­ grundande och avgiftspliktiga inkomsten 16 000 kr. Den omständigheten att ett mycket stort antal personer har inkomster av såväl tjänst som självständig förvärvsverksamhet gör det nödvändigt, att ett och samma lagfästa pensionssystem gäller för både löntagare och andra förvärvsarbetande. Frånsett de angivna reglerna för att bestämma den pensionsgrundande inkomsten bör pensionsberäkningen ske på samma sätt vare sig det är fråga om inkomst av tjänst eller inkomst av annat förvärvs­ arbete. Då det gäller att utforma de nu berörda inkomstbegreppen har man att

106 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

tillse, att man om möjligt får överensstämmelse med motsvarande begrepp inom andra socialförsäkringsgrenar, främst sjuk- och yrkesskadeförsäk­ ringarna. Vidare måste man försöka utnyttja andra grenar av den offent­ liga förvaltningen, t. ex. taxeringsväsendet, för att få möjligheter till kon­ troll och för att förenkla administrationen.

2. Pensionsåldern

Den pensionsålder -— 67 år — som alltsedan 1914 gäller inom folkpen­ sioneringen, skall enligt pensionsberedningens förslag bibehållas. Även i förslaget om den lagfästa tilläggspensioneringen har förordats 67 års pen­ sionsålder. Under diskussionen i pensionsfrågan har man i stort sett varit ense om att den generella pensionsåldern bör vara 67 år. Jag biträder denna mening. Att man tillämpar en generell pensionsålder av 67 år innebär inte att man utesluter möjligheten att ge pension dessförinnan åt grupper eller en­ skilda som har behov därav. Här blir utformningen av invalidpensione­ ringen av särskild betydelse. Vid det fortsatta arbetet med pensionsrefor­ men måste stor uppmärksamhet ägnas åt frågan i vilken utsträckning man inom ramen för invalidpensioneringen kan tillgodose önskemålet, att per­ soner inom vissa arbetsområden, där man relativt tidigt måste lämna ar­ betet, skall få pension från det nya pensionssystemet före 67 års ålder. Med hänsyn till det sagda är det för tidigt att nu ta ställning till frågan om att möjliggöra uttag av ålderspension före 67 års ålder. Först då invalidoch familj epensioneringens utformning är klar kan frågan om ett dylikt förskottsuttag tas upp. Det bör här tillfogas, att den som redan har förvärvat pensionsrätt från något pensionssystem från tidigare ålder än 67 år givetvis inte förlorar denna rätt på grund av den allmänna tilläggspensioneringens införande. Pensionsberedningen har föreslagit, att folkpensionen skall höjas om man begär uppskov med att ta ut den, och motsvarande förslag föreligger beträffande tilläggspensioneringen. Jag finner en anordning av detta slag väl värd att genomföra. Den närmare utformningen får ske gemensamt för folkpensioneringen och tilläggspensioneringen. 3

3. Tilläggspensionernas storlek och beräkning

När det gäller att ta ställning till tilläggspensionernas storlek måste folkpensionernas belopp beaktas. Tilläggspensionen bör nämligen avvägas

så att den tillsammans med folkpensionen ger en tillfredsställande pen-

sionsnivå inom det nya pensionssystemet. I förslaget om en lagfäst tilläggspensionering föreslogs, att löneinkomster upp till ett visst belopp, basbeloppet, skulle motsvaras av folkpensionen,

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 107

medan löneinkomster ovanför basbeloppet skulle ligga till grund för tillläggspensionen. Basbeloppet har i förslaget angivits till 3 000 kr. Löne­ inkomst skulle sålunda grunda rätt till tilläggspension endast i den mån den översteg 3 000 kr. Emellertid skulle inkomstbelopp ovanför 30 000 kr. inte räknas, då man fastställde pensionen. Gränsbeloppen skulle följa levnadskostnadernas utveckling. Vidare har i förslaget angivits bl. a. följande regler rörande pensionsberäkningen. Beräkningen av tilläggspensionen skall inte bygga på arbets­ tagarens slutlön utan på hans medellön för de 15 år, under vilka inkomsten varit högst. Medellönen beräknas utan avdrag för de avgifter till folk­ pensioneringen, som man betalar före pensionsåldern. Tilläggspensionen utgår med 50 procent av denna medellön i vad den ligger mellan de båda nyssnämnda gränsbeloppen. Då tilläggspensionen enligt denna regel till­ sammans med folkpensionen blir mindre än 65 procent av hela medel­ lönen, så skall tilläggspensionen bestämmas så att totalpensionen utgör 65 procent av medellönen. Vid denna beräkning av totalpensionens storlek skall folkpensionen medräknas till det belopp, som enligt beredningsförslaget år 1968 tillkommer envar av två pensionsberätligade makar, alltså 2 700 kr. En pensionstagare som inte har en pensionsberättigad make får härigenom högre totalpension. Enligt förslaget får han 3 600 kr. i folk­ pension (1968), varför totalpensionen blir 900 kr. utöver vad som framgår av de angivna beräkningsreglerna. I följande sammanställning anges några exempel på hur stor ålderspen­ sionen skulle bli enligt förslaget, då full pension utgår. Med bruttokom­ pensation avses i sammanställningen totalpensionen uttryckt i procent av medellönen utan avdrag för pensionsavgifter. I sammanställningen har även medtagits nettokompensationen, som visar totalpensionen i procent av medellönen, sedan denna lön minskats med folkpensionsavgiften. Avgiften har därvid antagits utgöra 6 procent av den taxerade inkomsten med ett högsta årligt avgiftsbelopp av 900 kr. Detta antagande motsvarar pensionsberedningens högre alternativ till avgiftshöjning men innebär inte något ställningstagande till förslaget på denna punkt. Hänsyn har inte tagits till den lättnad i skattehänseende, som inträder i samband med att in­ komsterna minskar vid pensionsavgången. Det är nämligen icke möjligt att beräkna hur stor skillnaden i skatt blir i framtiden. För ett gift pensionärspar blir ålderspensionsförmånerna enligt beredningsförslaget minst 2 700 kr. högre än som i sammanställningen angivits för pensionstagare med pensionsberättigad make, eftersom maken åtmin­ stone uppbär folkpension med detta belopp. Under remissbehandlingen har från många håll framförts kritik mot att pensionen, särskilt i lägre inkomstlägen, enligt förslaget skulle bli så hög i förhållande till medellönen. Enligt min mening måste man vid bedömningen av den föreslagna pen-

108 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

Pensionstagare utan pensions­ Gift pensionstagare med pensions­ berättigad make berättigad make

Kompensation i Kompensation i Medellön Summa pension procent av Summa pension procent av (därav folkpen­ medellönen (därav folkpen­ medellönen

sionsnivån hålla i minnet, att pensionerna enligt förslaget inte — såsom i regel sker inom den statliga personalpensioneringen -— beräknas på den försäkrades slutlön utan på hans medellön för de 15 bästa åren. Vid stigande standard i samhället blir denna medellön i allmänhet lägre än slutlönen. Det är sålunda i många fall så, att arbetstagarens lön stiger successivt fram till pensionsavgången. Om det antas, att penningvärdet är oförändrat och att reallönenivån stiger med 2 procent om året, blir för en person med pensionsberättigad make pensionen i inkomstlägena över 8 000 kr. i själva verket inte högre än 56 procent av slutlönen, vilket åskådliggöres i följande diagram.

De 15 bästa åren

Medellön

Pension

Varje myntstapel motsvarar 1 årslön

Curt Hildebrand

Att döma av tillgänglig lönestatistik är det vanligt, att arbetstagaren uppnår sin högsta lönenivå redan lång tid före pensionsavgången. Om man antar att i föregående fall den tvåprocentiga reallönestegringen under

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 109

15 år mot slutet av den aktiva tiden inkomstmässigt helt motväges av successivt minskad arbetsprestation, motsvarar pensionen exakt 65 pro­ cent av slutlönen, vilket följande diagram visar.

[ De 15 bäsia Medellön

m:

Pension

Varje myntstapel motsvarar 1 årslön

Curt Hildebrand

Man kan slutligen räkna som ett säkerligen inte ovanligt förhållande, att arbetstagaren har en inkomstutveckling, som utmärkes av att arbetsin­ komsten sjunker starkt under åren närmast före pensionsavgången. Lön­ tagaren har i detta fall redan före pensionsavgången måst börja sänka sin standard, och jämför man pensionen med hans inkomster, när dessa var som störst, blir kompensationsgraden givetvis en annan och lägre än 65 procent, något som belyses i följande diagram.

De 15 bästa åren

Medellön

Pension

Varje myntstapel motsvarar 1 årslön

Curf Hildebrand

no Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1!)58

Diagrammen är att betrakta som exempel. Vid bedömningen av den fak­ tiska levnadsnivån är det helt naturligt av vikt att beakta, hur t. ex. barnförsörjningskostnaderna belastar olika åldrar. När man tar ståndpunkt till den föreslagna pensionsnivån är vidare att märka, att det dröjer mer än 20 år, innan pensionerna kommer att mera allmänt utgå med fulla belopp. Det är viktigt, att pensionsnivån faststäl­ les så att den ter sig tillfredsställande även vid den tidpunkten. Det har i den offentliga debatten framhållits, att pensionsnivån enligt förslaget skulle bli alltför hög för familjer, där endast mannen haft för­ värvsarbete och hustrun utöver mannens pension får folkpension på 2 700 kr. Enligt min mening är det i sin ordning att de gifta kvinnor, som inte får pension i egenskap av förvärvsarbetande, likväl — såsom redan nu är fallet — får en självständig pensionsrätt och att deras pension utgår oberoende av mannens pension. Det kan därför ifrågasättas, om det är riktigt att jämföra makarnas sammanlagda pensionsförmåner med blott mannens tidigare inkomst. Jag vill också erinra om att det i flertalet en­ skilda pensionärshushåll inte finns mer än en pensionsberättigad person. Mot bakgrund av vad jag nyss anfört anser jag, att den föreslagna av­ vägningen av pensionsnivån kan anses i stort sett godtagbar. En sådan nivå gör det möjligt för de pensionerade att i huvudsak bibehålla sin lev­ nadsstandard från den aktiva tiden. I några remissyttranden har det framhållits, att basbeloppet bör sättas så att folkpensionen utgör samma andel av basbeloppet som den kompensationsprocent, som gäller för totalpensionen. Därmed skulle man få möj­ lighet att åstadkomma en och samma kompensationsgrad i alla inkomst­ lägen ovanför basbeloppet. För egen del är jag inte benägen att godta ett så högt basbelopp, emedan detta skulle få till följd att en ur sociala synpunkter önskvärd, relativt sett högre pensionsnivå i lägre inkomstlägen inte skulle uppnås. Däremot synes det mig möjligt att tillgodose pensioneringens syfte även om bas­ beloppet sättes till 4 000 kr. I detta sammanhang vill jag påpeka, att den i beredningens betänkande föreslagna metoden för tilläggspensionens be­ räkning är tämligen komplicerad. Den ger bl. a. till resultat, att tilläggs­ pensionen inte står i samma proportion till den pensionsgrundande in­ komsten i alla inkomstlägen utan i stället utgår med relativt sett större belopp i högre inkomstlägen. Detta förhållande föranledde kritik även inom pensionsberedningen. Om basbeloppet sättes till 4 000 kr., kan pensionsberäkningen ske med tillämpning av en enhetlig procentregel. Denna regel skulle innebära, att tilläggspensionen utgör 60 procent av den pen­ sionsgrundande medelinkomsten. Med ett basbelopp av 4 000 kr. och en tilläggspensionsprocent av 60 skulle följande pensionsbelopp och kompensationsgrader erhållas i de inkomst­ lägen, som tagits som exempel i den nyss berörda sammanställningen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 111

Pensionstagare utan pensions- Gift pensionstagare med pensionsberättigad make berättigad make

Kompensation i Kompensation i Medellön Summa pension procent av Summa pension procent av (därav folkpen- medellönen (därav folkpen­ medellönen

Den pensionsnivå, som sålunda skulle uppnås, uppfyller enligt min me­ ning väl de krav, som uppställts i det föregående. Man skulle också vinna den fördelen, att pensionsnivån blir bättre avvägd i de inkomstlägen, där beredningsförslaget enligt mångas mening innebär en väl hög kompensation. I de lägre inkomstlägena är pensionsnivån som synes ändå jämförelsevis hög, vilket jag anser vara önskvärt. Jag har förut ifrågasatt en schablonregel för beräkning av företagares pensionsgrundande inkomst och därvid angivit ett par exempel på tillämp­ ningen av en sådan regel. Jag vill i anslutning till dessa exempel framhålla, att en företagare, som under de 15 bästa åren har en genomsnittlig rörelse­ inkomst på 13 000 kr., skulle få räkna 6 000 kr. som pensionsgrundande inkomst (13 000 kr. minskat med basbeloppet 4 000 kr. blir 9 000 kr., varav Va utgör 6 000 kr.). Tilläggspensionen utgår med 60 procent härav, 3 600 kr., d. v. s. samma belopp som för en löntagare med 10 000 kr. i medellön. Är den genomsnittliga rörelseinkomsten i stället 28 000 kr., blir den pensionsgrundande inkomsten 16 000 kr. och tilläggspensionen 9 600 kr., d. v. s. som för en löntagare med en medellön av 20 000 kr. En väsentlig fördel med den nu angivna pensionsberäkningen är, att tillläggspensionen i princip kan ställas i direkt proportion till avgifterna. Såsom jag anger i det följande bör avgifterna nämligen tas ut med en en­ hetlig procentsats på de pensionsgrundande inkomsterna. Då företagare och självständiga yrkesutövare medtages i den allmänna tilläggspensioneringen, äi det särskilt önskvärt att de avgifter, som de har att erlägga och som måste beräknas individuellt, står i proportion till de tillförsäkrade förmånerna. Den pensionsberäkning, som jag föreslår, medför i förhållande till beredningsförslaget en kostnadsminskning, som kan beräknas till 8 å 9 pro­ cent av de uppskattade totalkostnaderna. Detta medför, att avgifterna till tilläggspensioneringen kan bli något lägre. Avgiftssänkningen kommer till synes genom att avgiften beräknas på ett lönebelopp, som per årsarbetare blir 1 000 kr. lägre än enligt beredningsförslaget.

112 Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

Jag kan för min del godta, att maximigränsen för den pensionsgrundande inkomsten sättes vid 30 000 kr. Under den tid det tar innan pensionssyste­ met når full effekt kommer allt fler att uppnå eller närma sig denna inkomst­ nivå. De som redan nu ligger i närheten av maximinivån har i flertalet fall en ordnad pensionering, och det är viktigt att de kan anslutas till systemet utan svåra samordningsproblem då det gäller att vidmakthålla deras tidi­ gare förmånsnivå. I de mera effektiva pensionssystem, som nu finns, bestämmes pensionsnivån vanligen med slutlönen eller inkomsterna under de sista aktiva åren som utgångspunkt. En viss motsvarighet härtill utgör den föreslagna re­ geln, att pensionsnivån skall beräknas utifrån inkomsterna under de 15 år, då den pensionsgrundande inkomsten varit högst. Denna regel medför en viss standardföljsamhet i pensionssystemet. Vid stigande standard stiger medelinkomsten, och tilläggspensionen blir högre än om man skulle räkna den på medelinkomsten för alla år då man haft inkomst. Med hänsyn här­ till anser jag att denna regel bör tillämpas. Enligt en föreslagen s. k. 30-årsregel skall den försäkrade erhålla en tret­ tiondel av full tilläggspension för varje år som han haft inkomst av förvärvs­ arbete över basbeloppet — dock givetvis ej mer än 3%0. Denna regel har en viss motsvarighet i många nu förekommande pensionssystem och bör godtas. Det bör tilläggas, att en rätt till utträde ur tilläggspensioneringen medför, att man blir tvungen att vidta åtgärder för att förebygga eventuell spekula­ tion genom oskäligt utnyttjande av det allmänna systemets gynnsamma bestämmelser. I beredningsförslaget ifrågasattes en reduktionsregel för den, som inte efter 40 års ålder har minst 15 pensionsgrundande år; för varje felande år skulle tilläggspensionen minskas med 1/30. Denna regel avsåg att garantera att de, som utfört lönearbete intill hög ålder och för vilka avgifter erlagts under hela denna tid, också skulle få en märkbart högre pension än de, som under lång tid före pensionsåldern inte haft lönearbete. Regeln har rönt mycken kritik i den allmänna debatten. Behovet av en sådan regel blir mindre, om man medtar företagare och självständiga yrkesutövare i tilläggspensione­ ringen. Jag förordar därför, att den s. k. 40-årsregeln utgår.

4. Värde- och standardbeständighet

Pensionsberedningen var enig om att värdebeständigheten av folkpensio­ nerna bör ordnas som nu, d. v. s. genom en automatisk indexreglering. Enligt förslaget om lagfäst tilläggspensionering skall samma automatiska indexreglering tillämpas på tilläggspensionerna. Därvid skall basbeloppet följa

Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958 113

en indexserie, och övriga belopp följer i sin tur basbeloppet. Den försäkra­ des pensionsgrundande inkomst under ett visst år sättes i relation till bas­ beloppet för samma år. Därvid tillämpas ett poängsystem, innebärande att det tal, som anger förhållandet mellan den pensionsgrundande inkomsten och basbeloppet, utgör vederbörandes pensionspoäng för året i fråga. Vid pensionsberäkningen lägger man ihop pensionspoängen för de 15 bästa åren och räknar ut medelpoängen. När pensionen beviljas, multipliceras medel­ poängen med det basbelopp som då gäller, varefter pensionen uträknas med den sålunda framkomna medelinkomsten som utgångspunkt. Förändras basbeloppet därefter till följd av en förändring i den tillämpade index­ serien, omräknas pensionen genom att medelpoängen multipliceras med det nya basbeloppet. Eftersom basbeloppet förutsatts följa en prisindex, skulle såväl den för varje år intjänade pensionsrätten (pensionspoängen) som utgående pen­ sioner behålla sitt värde. Även maximibeloppet skulle följa ändringar i pris­ nivån. I förslaget framhölls, att värdebeständigheten helt naturligt inte borde utesluta jämkningsmöjlighet vid krig och andra krisartade förhål­ landen, då den aktiva befolkningen tvingas att göra stora materiella uppoff­ ringar och sänka sin standard. Den föreslagna konstruktionen för att automatiskt upprätthålla pensioner­ nas värdebeständighet bör enligt min mening komma till användning. Vad så angår frågan om standardbeständighet — d. v. s. att pensionerna skall följa den aktiva befolkningens standardutveckling — anfördes inom beredningen betänkligheter mot en automatisk sådan följsamhet. Beträf­ fande folkpensioneringen föreslogs, att man skulle bibehålla den nuvarande ordningen, enligt vilken standardföljsamheten tillgodoses genom standard­ tillägg, som statsmakterna fattar beslut om tid efter annan. Förslaget om lagfäst tilläggspensionering innebär såsom förut nämnts, att genom meto­ den för pensionsberäkningen — närmare bestämt genom regeln om de 15 bästa åren — ernås en viss standardfölj samhet i fråga om den pensionsrätt, som intjänas under den aktiva tiden. I förslaget förutsattes, att de standard­ förbättringar, som därutöver kunde anses erforderliga, finge bli beroende av särskilda beslut av statsmakterna. Därvid påvisades olika möjligheter att avväga sådana standardförbättringar. Jag delar förslagsställarnas mening i fråga om standardföljsamheten.

5. Övergångsanordningar

Förslaget om lagfäst tilläggspensionering inrymmer vissa övergångsan­ ordningar avsedda att någotsånär snart ge tilläggspensioneringen önskad effektivitet. Under en övergångstid skall sålunda medges en viss överkom­ pensation. Kravet på 30 pensionsgrundande år för full ålderspension skall enligt förslaget övergångsvis ersättas med ett krav på endast 20 sådana år. 8 — Bihctng till riksdagens protokoll 1958. 1 samt. Nr 55

114 Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

Denna nedsättning kommer dem till godo, som på grund av sin ålder har möjlighet att vara med i systemet och förvärva pensionspoäng endast un­ der 20 år eller kortare tid. Detta innebär, att de för varje år intjänar en tjugondei av full tilläggspension. Under en period av tio år därefter höjes det för full ålderspension erforderliga antalet pensionsgrundande år suc­ cessivt från 20 till 30. De föreslagna övergångsreglerna har i allmänhet godtagits av remissorga­ nen. I några remissyttranden har emellertid gjorts gällande, att reglerna i alltför hög grad gynnade de första årskullarna ålderspensionärer. För egen del vill jag framhålla, att en överkompensation är nödvändig i inledningsskedet, om pensionssystemet skall få effekt även för dem, som nu närmar sig pensionsåldern. De föreslagna övergångsreglerna bör därför komma till användning.

6. Invaliditetsskydd och förtidspensionering

1 det föregående har jag understrukit det nära sambandet mellan pen­ sionssystemets olika delar. Jag har pekat på att vår folkpensionering i prin­ cip kan betraktas som ett enhetligt system av ekonomiska skyddsåtgärder då arbetsförmågan tryter. I förhållande till ålderspensionen kan invalid­ pensionen betraktas som en förtidspension till den, vars arbetsförmåga var­ aktigt har gått förlorad före den allmänna pensionsåldern på grund av sjukdom, lyte eller åldersförändringar. Vid behandlingen av pensionsåldern har jag vidare intagit den stånd­ punkten, att man skall ägna stor uppmärksamhet åt frågan i vilken ut­ sträckning man inom invalidpensioneringens ram kan tillgodose önskemå­ let att personer inom vissa arbetsområden skall få pension från det nya pensionssystemet före 67 års ålder. Pensionsberedningen ansåg, att statsmakternas ställningstagande till de allmänna principerna för tilläggspensioneringen borde avvaktas innan mera definitiva förslag om invalidpensioneringen utarbetades. Beredningen förordade också närmare undersökningar om var inom socialförsäkrings­ systemet denna förmånsgren borde placeras. Inom socialdepartementet har företagits vissa undersökningar rörande invalidpensioneringens lämpliga utformning. På grundval av dessa vill jag här utveckla några synpunkter på denna pensionering. Helt allmänt måste det tillses, att förmånerna vid invaliditet väl ansluter sig till de förmåner som utgår från ålderspensioneringen. Liksom nu oftast är fallet inom folkpensioneringen bör tilläggspensioneringen utformas så, att om möjligt ingen ändring av förmånsbeloppets storlek sker, när inva­ lidpensionen ersättes av ålderspension. Invalidpensioneringen sammanhänger även intimt med familjepensione-

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 115

ringen, och det är nödvändigt att förmånerna från dessa båda grenar anpas­ sas till varandra. Inom den nuvarande folkpensioneringen är invalidpensionsförmånerna till väsentlig del inkomstprövade. Genom inkomstprövningen erhålles en viss gradering av förmånernas storlek med hänsyn till bl. a. den arbets­ inkomst som kan påräknas. De nu gällande reglerna om inkomstprövning­ en innebär emellertid, att hänsyn skall tagas inte endast till den inkomst av arbete, som invaliden kan förskaffa sig, utan även till hans inkomster av förmögenhet in. m. samt till makens inkomstförhållanden. På grund härav låter sig ett bibehållande av inkomstprövningen i dess nuvarande form uppenbarligen inte förena med den uppbyggnad av pensionssystemet, som jag förordar och som i princip utgår från att det är den bortfallna arbetsinkomsten som skall kompenseras genom pensionen. Då inkomstprövningen avvecklas, måste graderingen av förmånerna ske efter andra grunder. Vid denna gradering bör man ta hänsyn såväl till me­ dicinska överväganden som till en bedömning av vederbörandes framtida möjligheter att utnyttja den arbetsförmåga, som han kan ha kvar. För att man skall kunna effektivt bedöma rätten till invalidpension och åstadkomma en lämplig gradering av pensionerna måste rehabiliteringsorganisationen vara väl utbyggd. Detta är nödvändigt för att en tillför­ litlig bedömning av en pensionssökandes försörjningsförmåga skall kunna ske utan dröjsmål. Vid denna prövning måste både medicinens och arbets­ värdens synpunkter få göra sig gällande. En effektiv rehabiliteringsorganisation är emellertid nödvändig inte en­ dast för prövningen av pensionsrätten utan i ännu högre grad för att man genom lämpliga åtgärder skall kunna minska behovet av invalidpension. Allt som är möjligt att göra för att återställa eller förbättra vederbörandes försörjningsförmåga bör göras — och detta helst innan invalidpension be­ viljas. Ur den enskildes synpunkt måste det alltid vara av betydande värde, att han kan helt eller delvis försörja sig själv genom arbete. Också för pen­ sioneringens ekonomi är en väl utbyggd rehabilitering av stor betydelse. Jag förutsätter därför, att den blivande pensionsreformen förknippas med en utbyggnad av rehabiliteringsorganisationen. Invalidpensioneringen måste vidare så nära som möjligt samordnas med den allmänna sjukförsäkringen och yrkesskadeförsäkringen, i viss mån även med arbetslöshetsförsäkringen. Härvid kommer olika ändringar i lag­ stiftningen rörande dessa socialförsäkringsgrenar att bli aktuella. De spörsmål rörande invalidpensioneringen som jag hittills nämnt berör både folkpensioneringen och tilläggspensioneringen. I fråga om tilläggs­ pensioneringen tillkommer vissa särskilda problem, bl. a. hur tilläggspen­ sionen för invalider skall beräknas med hänsyn till antalet förvärvade pen­ sionspoäng samt vilka års poäng som skall vara avgörande för tilläggspen­ sionens belopp. Härvid bör man observera angelägenheten av att en gynn­

116 Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

sam pensionsberäkning tillämpas för dem, som blir invalidiserade i unga år. De som blir invalidiserade såsom unga torde nämligen ofta inte ha haft tillfälle att grundlägga någon rätt till mera betydande tilläggspension, men de blir samtidigt särskilt hårt drabbade genom invaliditeten. En viss led­ ning kan erhållas från reglerna inom yrkesskadeförsäkringen om arbets­ förtjänstens beräkning för yngre personer. Jag förordar, att beteckningen förtidspension användes för den förmån, som i det nya pensionssystemet motsvarar den nuvarande invalidpensionen.

7 . Familjepensioneringen

I det föregående har jag understrukit den stora betydelsen av ett fullgott skydd för familjen, om familjeförsörjaren går bort. Hittills har familjeskyddet i förhållande till behovet varit den kanske svagaste länken i vår kedja av trygghetsåtgärder. Då vi nu går att ordna en ordentlig ålderstrygghet är det viktigt att komplettera den med familj epensionsförmåner av tillfredsställande storlek och utformning. På grund av det nära inbördes sambandet mellan familjepensioneringen och invalidpensioneringen har pensionsberedningen i många delar helt na­ turligt inte kunnat ta ställning till de frågor, som berör familjepensione­ ringen. Vad först angår folkpensioneringens familj ef örmåner har beredningen emellertid enhälligt föreslagit, att en förbättring av förmånerna på olika sätt skall ske år 1960. De nuvarande änkepensionerna, änke- och änklingsbidragen samt en väsentlig del av de särskilda barnbidragen föreslås därvid uppgå i ett system av änke-, änklings- och barnpensioner, som utgår utan inkomstprövning. Änkepensionen skall utgå med fullt belopp, om änkan vid mannens död uppnått 55 års ålder eller så länge barn under 19 år fin­ nes i hemmet. För andra änkor över 35 år skulle pensionen graderas med hänsyn till änkans ålder vid den tidpunkt då mannen dör eller det yngsta barnet fyller 19 år. Änkepensionen höjes på samma sätt som ålderspensio­ nen för envar av två makar. Barnpensionen föreslås utgå utan inkomst­ prövning med 750 kr. för varje barn under 19 år, som förlorat sin huvud­ sakliga försörj are. Beträffande tilläggspensioneringens familjeförmåner framhålles i försla­ get, att sådana förmåner främst bör utgå till dem som får rätt till familjeförmåner från folkpensioneringen. Änkepensionen föreslås uppgå till hälf­ ten av egenpensionen, d. v. s. utgöra hälften av den tilläggspension, som ut­ gick till mannen vid hans frånfälle, eller av den invalidpension, som skulle ha tillkommit honom om han blivit invalid vid tiden för dödsfallet. Samma belopp föreslås utgå för det första av de pensionsberättigade barnen i det fallet, att försörj aren inte efterlämnar hustru. Om den bortgångne efter­ lämnar änka och ett barn eller endast två barn, bör familjetilläggspensio-

Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958 117

nen utgöra 70 procent av egenpensionen. För varje ytterligare barn höjes familjepensionen med 10 procent av egenpensionen. I förslaget har inte tagits definitiv ståndpunkt till frågan om pensionens storlek i olika fall för yngre änkor, som inte har pensionsberättigade barn. Under remissbehandlingen har framförts önskemål om jämkningar i olika avseenden av vad som förordats inom beredningen. I stort sett har de skisserade riktlinjerna för familjepensioneringens uppbyggnad emellertid inte föranlett invändningar.

I enlighet med mina tidigare uttalanden om behovet av ett effektivt familjeskydd ansluter jag mig i huvudsak till de riktlinjer, som pensionsberedningen enat sig om för den framtida familjepensioneringens utform­ ning. En reform av denna innebörd skulle medföra en avgörande förbättring av levnadsvillkoren för familjer som förlorat sin försörjare. Pensionsberedningen uttalade, att en höjning av änkepensionen med 120 kr. från den 1 juli 1958 torde böra övervägas. För egen del hyser jag ingen tvekan på denna punkt, och mitt förslag i det föregående rörande folkpensionshöjningen i år innebär bl. a. just en sådan höjning av änkepen­ sionen. Även i övrigt vill jag deklarera min anslutning i stort till de principer för den framtida änkepensioneringen inom folkpensioneringens ram, som pensionsberedningen enade sig om. Att den 55-årsgräns, som nu gäller, bringas att försvinna på det sätt som föreslagits, finner jag önskvärt. Inom ramen för ett pensionssystem av den typ som jag nu förordar erbjuder sig möjligheter att på ett rimligt och rättvist sätt tillgodose kraven på ett gott skydd för änkorna och deras barn, och jag hälsar med tillfredsställelse att pensionsberedningen enat sig om lösningar av vissa av de föreliggande problemen. Då det gäller tilläggspensioneringen har förslagsställarna anvisat en lös­ ning, som jag finner godtagbar. Det ligger i sakens natur, att vissa kom­ pletteringar måste göras i de avseenden, där ståndpunkten inte är tillräck­ ligt preciserad. Då tilläggspensioneringen nått full effektivitet enligt denna uppläggning kommer man enligt min mening att ha nått därhän, att det ekonomiska handikapp, som en familjeförsörjares bortgång nu ofta inne­ bär för hustru och barn, i väsentlig mån är undanröjt. Tyvärr var det inte möjligt att under pensionsberedningens arbete till­ räckligt belysa och ta ställning till olika frågor som berör familjepensioneringen. Detta avser familjeskyddet inom såväl folkpensioneringen som tillläggspensioneringen. Under det fortsatta arbetet med pensionsreformen får därför särskild uppmärksamhet ägnas frågan i vad mån man inom pen­ sionssystemets ram kan tillgodose berättigade anspråk på pensionsförmå­ ner åt vissa grupper, som inte nämnts i det föregående. Jag tänker här på änklingar och på kvinnor, som efter omgifte blir änkor för andra gången,

118 Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

samt på frånskilda kvinnor, vilkas f. d. make avlider. Man får även över­ väga huruvida engångsbelopp, avsedda att täcka särskilda omställnings­ svårigheter för yngre änkor utan barn, kan utgå vid andra åldrar än som enligt beredningsförslaget skulle omfattas av pensioneringen. Vidare får man såsom pensionsberedningen föreslagit omsorgsfullt överväga frågan om förmåner till efterlevande till personer, som avlidit innan det nya pen­ sionssystemet träder i funktion.

8. Kostnaderna

Kostnaderna för folkpensioneringen under innevarande budgetår har uppskattats till cirka 2 040 milj. kr. Vid beräkningen av de framtida folk­ pensionskostnaderna har beredningen bl. a. förutsatt, att invalidpensione­ ringen förblir oförändrad utom i det avseendet att förmånerna höjes i takt med ålderspensionerna. Vidare har antagits, att penningvärdet inte ändras. Pensionsberedningen har beräknat kostnaderna för folkpensioneringen till 2 230 milj. kr. för budgetåret 1958/59, d. v. s. efter den föreslagna höj­ ningen i år, och till 3 780 milj. kr. budgetåret 1968/69 vid slutmålet för de föreslagna folkpensionsliöjningarna. För år 1970 har kostnaderna upp­ skattats till 4 000 milj. kr., för år 1980 till 4 900 milj. kr. och för år 1990 till 5 400 milj. kr., allt vid oförändrade folkpensionsbelopp efter 1968 års höjning. Av kostnadsökningen mellan budgetåren 1957/58 och 1968/69, vilken ut­ gör 1 740 milj. kr., föranledes 380 milj. kr. uteslutande av att antalet åld­ ringar stiger, varför den ökning som beror enbart av reformen uppgår till 1 360 milj. kr. Sedan beräkningarna utfördes har ett nytt indextillägg tillkommit, vilket föranleder att den angivna årskostnaden får höjas med omkring 40 milj. kr. såvitt avser budgetåret 1958/59 och med 60 milj. kr. för budgetåret 1968/69. Vid utförandet av kostnadsberäkningarna har beredningen förutsatt, att en viss del av kostnaderna för pensionshöjningarna uppväges genom mins­ kade kostnader för de kommunala bostadstilläggen. Som jag nämnt i det föregående tar jag inte nu ställning till denna fråga. Om ingen avräkning alls skulle ske, skulle kostnaderna för budgetåret 1968/69 av detta skäl bli omkring 250 milj. kr. högre än vad pensionsberedningen beräknat. Total­ kostnaderna för folkpensioneringen skulle i detta fall, om man även tar hänsyn till det nya indextillägget, uppgå till 4 090 milj. kr. för budgetåret 1968/69 mot cirka 2 040 milj. kr. under innevarande budgetår.

Utbetalningarna från tilläggspensioneringen enligt beredningsförslaget har uppskattats till följande belopp i milj. kr. under angivna år, varvid förutsättes oförändrat penningvärde.

120 Kungl. Maj. ts proposition nr 55 år 1958

Tilläggspension 1970 1980 1990 Tilläggspension

Tilläggs­ pension

Folkpension Folkpension Folkpension

Cufl Hildebrond

Såsom framgår av diagrammet svarar folkpensioneringen under över­ skådlig tid för största delen av totalutgifterna. Detta gäller även om man förutsätter en stigande realinkomstnivå.

9. Avgifterna för tilläggspensionerna

I fråga om finansieringen av tilläggspensioneringen har jag redan tidigare framhållit, att tilläggspensionerna bör bekostas genom avgifter, vilka för löntagarnas del betalas av arbetsgivarna och, såvitt angår företagare och andra som är sina egna arbetsgivare, av dem själva. Förslaget om lagfäst tilläggspensionering innebär, att avgifterna för lön­ tagarnas tilläggspensionering skall vara av kollektiv karaktär. Avgifterna skall utgöra viss procent av den lönesumma, som arbetsgivaren utbetalat för ett kalenderår, dock med vissa avdrag vilka sammanhänger med de begräns­ ningar av den pensionsgrundande löneinkomsten, som följer av basbeloppet och maximigränsen. I enlighet med förslaget förordar jag, att finansiering­ en sker med kollektiva arbetsgivaravgifter av samma slag som arbetsgivar­ nas bidrag till sjuk- och moderskapsförsäkringarna. För andra förvärvsarbetande än löntagare blir det inte möjligt att vinna de fördelar, som metoden med kollektiva avgifter medför. Vad angår avgiftsuttagets storlek framhålles i förslaget om lagfäst till­ äggspensionering, att det ur anpassningssynpunkt kan vara lämpligt, att ett lägre och successivt stigande uttag göres under tilläggspensioneringens första skede. Vidare understrykes, att det vid det föreslagna finansierings­ systemet varken är behövligt eller möjligt att redan från början ta mera definitiv ställning till storleken av den fond, som bör finnas vid olika tid­

Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958 121

punkter, och till avgiftsuttagets storlek på längre sikt. Däremot uttalas, att storleken av avgiftsuttaget under den första tiden efter reformens ikraftträ­ dande bör fixeras redan i samband med beslutet om reformen. I förslaget har angivits två alternativa skalor för arbetsgivaravgiftens storlek under pensioneringens första skede. Enligt den lägre skalan skulle avgiftsuttaget, räknat på löner över basbeloppet 3 000 kr., utgöra 3 procent år 1960, då systemet skulle starta, för att successivt stiga till 8 procent år 1965, 10 procent år 1970 och 15 procent år 1985. Om man räknar på lö­ nerna i deras helhet -— alltså inte endast på lönen i vad den överstiger bas­ beloppet — blir de nämnda procentsatserna i stället 2 procent år 1960, 5,3 procent år 1965, 6,7 procent år 1970 och 10 procent år 1985. Enligt den andra skalan skulle avgiften, räknad på löner över 3 000 kr., vara 4 procent år 1960 för att successivt höjas till 10 procent år 1965, 12 pro­ cent år 1970 och 15 procent år 1980. Räknad på hela lönen blir avgiften enligt denna skala 2,7 procent år 1960, 6,7 procent år 1965, 8 procent år 1970 och 10 procent år 1980. Fonden skulle med en antagen förräntning av 3 procent uppgå till i det förra fallet cirka 30 miljarder kr. år 1990 och i det andra fallet cirka 45 miljarder kr. samma år. Dessa uppgifter avser förhållandena vid konstant penningvärde och oförändrad reallönenivå. I skalorna anges utvecklingen även för det fall att reallönenivån stiger med 1,5 procent om året vid konstant penningvärde. Därav framgår att, trots att ett mera begränsat avgiftsuttag ansetts kunna hållas under det senare skedet, en snabbare fondtillväxt erhålles. Fonden beräknades sålunda uppgå till 50 å 60 miljarder kr. år 1990. Det framhålles i förslaget, att skalorna närmast får betraktas som räkne­ exempel såvitt angår åren efter år 1970. Jag har tidigare anslutit mig till den allmänna uppfattning, som råder om att en betydande fondering måste ske i pensioneringens eget intresse. Då man kommer till frågan om fonderingens exakta storlek, föreligger emellertid vitt skilda meningar. I den offentliga diskussionen kring förslaget om lagfäst tilläggspensio­ nering anfördes på sina håll, att de ifrågasatta avgifterna skulle bli out­ härdligt höga och alt man inte skulle få något utrymme för löneökningar under åtskilliga år framåt om förslaget genomfördes. Ä andra sidan fanns det de som ansåg förslaget olämpligt därför att man inte tänkt sig att ta ut avgifter tillräckliga för den betydligt större fondering, som bedömdes nödvändig av samhällsekonomiska skäl. I sin förut nämnda promemoria om fondförvaltning in. in. har 1957 års pensionskommitté diskuterat frågan om fonderingsbehovet. Kommittén har funnit goda motiv för att pensionssystemets genomförande kombineras med åtgärder, som resulterar i ett väsentligt tillskott till det årliga sparandet. Kommittén har även ansett det angeläget att framhålla, att det finns andra

122 Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

möjligheter att kompensera — och överkompensera — ett på grund av pen­ sionsreformen uppkommet sparandebortfall än via en stor pensionsfond­ bildning. Kommittén framhåller, att här föreligger ett centralt awägningsproblem, och uttalar, att en reducerad pensionsfondbildning kan i effekten på sparandet tänkas neutraliserad av en varierande utformning av den eko­ nomiska politiken efter vissa riktlinjer. För den övergångstid av några år, som övervägandena avser, har kommittén funnit det rimligt att bortse från denna avvägningsproblematik, vilket betyder att kommittén inte räknar med någon väsentlig omorientering av den ekonomiska politiken så att denna skulle eliminera behovet av en betydande fondökning i samband med pensioneringen. Kommittén anser dock, att dessa frågor ingående bör dis­ kuteras i det senare sammanhang, vid övergångsperiodens slut, då hela fondförvaltningsproblemet enligt kommitténs förslag skall omprövas. En för kommitténs räkning utförd analys med vissa räkneexempel rö­ rande pensionsreformens verkningar kan enligt kommitténs mening even­ tuellt tyda på att pensionsberedningens fondbildningsförslag snarast syftar för lågt. I avsaknad av bestämda premisser rörande den budgetpolitik, som kommer att föras, anser sig kommittén emellertid inte kunna nå fram till slutsatser om önskvärd fondbildningslakt. Kommittén har därför vid sin behandling av fondförvaltningsfrågan utgått från beredningsförslaget om fondbildningen. Jag har kommit till den uppfattningen, att man relativt snabbt bör söka komma fram till en fondbildning av ungefärligen den storleksordning, som angivits i förslaget, men att detta önskemål inte är oförenligt med en avgiftsskala, som under de första åren stiger något mindre snabbt än förslaget anger. En sådan modifiering av avgiftsuttaget motiveras också av mitt för­ slag, att även företagare och självständiga yrkesutövare anslutes till pen­ sioneringen. Det bör dock understrykas, att man vid själva igångsättningen av tilläggspensioneringen kan böra räkna med en press på samhällsekono­ min. I den mån denna press inte motverkas av avgiftsuttaget för pensione­ ringen, måste den mötas av en i motsvarande mån skärpt ekonomisk poli­ tik, om vi skall kunna bevara samhällsekonomisk jämvikt. Jag föreslår dessutom att avgiftsuttaget till en början fixeras endast för en femårsperiod och att frågan om fondbildning och avgifter därefter om­ prövas. Man måste givetvis vara medveten om att avgifterna efter denna femårsperiod måste fortsätta att stiga. Mitt förslag går ut på att avgifter skall tas ut fr. o. m. år 1960 och att avgiften nämnda år sättes till 3 procent på inkomst utöver basbeloppet. Avgiften bör sedan stiga till 4 procent för år 1961, 5 procent för år 1962, 6 procent för år 1963 och 7 procent för år 1964. Därvid bör uppmärksam­ mas, att jag i det föregående förordat att basbeloppet sättes till 4 000 kr., medan beredningsförslaget utgick från 3 000 kr. Arbetsgivarnas genomsnittliga avgifter för löntagarna motsvaras enligt

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 123

tiet av mig nu framlagda förslaget, om man räknar på hela lönesumman, 1,8 procent år 1960, 2,4 procent år 1961, 3 procent år 1962, 3,6 procent år 1963 och 4,2 procent år 1964. Till jämförelse vill jag nämna, att arbetsgivarbidraget till sjuk- och moderskapsförsäkringen, som infördes 1955, utgör 1,14 procent på lönesumman. Bidraget till sjuk- och moderskaps­ försäkringen beräknas dock inte på löner ovanför 15 000 kr., och vid dess införande skedde samtidigt någon minskning av avgifterna till yrkesskade­ försäkringen. Den årliga ökningen av den nu föreslagna pensionsavgiften utgör under åren 1961—1964 0,6 procent av totallönerna. Vad företagarna och de självständiga yrkesutövarna beträffar kommer en regel, som innebär att pensionen grundas på två tredjedelar av den taxe­ rade nettoinkomsten mellan bas- och maximibeloppen, att medföra att av­ giften beräknas på ett belopp som är väsentligt lägre än inkomsten. Så­ ledes skulle t. ex. avgiften till tilläggspensioneringen för en person med en inkomst av 10 000 kr., som inte hänför sig till anställning, bli 120 kr. år 1960 och därefter stiga till 160 kr. år 1961, 200 kr. år 1962, 240 kr år 1963 och 280 kr. år 1964. Om det förutsättes att alla förvärvsarbetande tillhör pensionssystemet kan det beräknas, att det med den nu angivna avgiftsskalan vid oföränd­ rade realinkomster skulle inflyta 460 milj. kr. i avgifter år 1960, 615 milj. kr. 1961, 770 milj. kr. 1962, 920 milj. kr. 1963 och 1 075 milj. kr. 1964. Avgifterna fonderas i sin helhet de första åren och till största delen un­ der de följande åren, då utgifterna för tilläggspensioneringen ännu är rela­ tivt låga. Vid slutet av 1964 kan fonden med en förräntning av 3 procent beräknas uppgå till 3 900 milj. kr. vid oförändrade realinkomster och till 4 500 milj. kr. vid 1,5 procent årlig realinkomststegring (oberäknat pen­ sionsavgifterna). Därvid har det förutsatts, att de 550 milj. kr. av tillfäl­ liga skatteinkomster, som budgetåren 1956/57 och 1957/58 avsatts till fram­ tida pensionsändamål, inte tillföres denna fond. Det har nämligen visat sig, att dessa fondmedel inte behöver användas för den allmänna tilläggspensio­ neringen, som därigenom kommer att helt finansieras med avgifter.

10. Administration och fondförvaltning

De administrativa organ, som skall handha den nya pensioneringen, får en mängd arbetsuppifler. Sålunda skall för varje år inhämtas uppgifter om de försäkrades pensionsgrundande inkomster. Dessa uppgifter skall efter viss kontroll registreras, varefter de försäkrade för egen kontroll bör få möjlighet att ta del av den för vederbörande bokförda inkomsten. Då så blir aktuellt skall pensionen beräknas — i vissa fall efter särskild pröv­ ning av pensionsrätten, t. ex. då invalidpension kommer i fråga eller då det gäller inkomstprövade förmåner. Vidare skall pensionen utbetalas till

124 Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

vederbörande. Utgående pensioner skall omräknas bl. a. vid indexänd­ ringar. Vad angår avgiftssidan skall uppgifter till grund för avgiftsberäkningen inhämtas och kontrolleras, varefter debitering och uppbörd av av­ gifter äger rum. Avgifterna skall, i den mån de inte användes till löpande utbetalningar, avsättas till fondering. Här tillkommer de arbetsuppgifter, som sammanhänger med förvaltningen av fondmedlen. I beredningsförslaget har vissa riktlinjer dragits upp för pensionering­ ens administration. I detta hänseende syftar förslaget till att åstadkomma en intim samordning mellan folk- och tilläggspensioneringarna, som i själva verket innebär att dessa sammansmältes till ett enhetligt pensionssystem med bl. a. samma administrationsorgan och gemensam utbetalning. Vidare förutsättes, att denna administration skall uppbyggas med tillvaratagande av alla de möjligheter till förenklingar och kostnadsbesparing, som en om­ fattande allmän pensionsordning kan erbjuda. Därvid kan nämnas möj­ ligheterna att utnyttja tekniska hjälpmedel i stor skala och att sammanföra vissa arbetsuppgifter med liknande uppgifter inom andra områden av stats­ förvaltningen, t. ex. i fråga om inhämtande och kontroll av uppgifter till grund för pensions- och avgiftsberäkning samt debitering och uppbörd av avgifter. Vidare åsyftas en långtgående samordning även med andra socialförsäkringsgrenar. Jag finner i likhet med förslagsställarna, att det är ytterst angeläget att vid utformningen av pensionssystemet alla förefintliga möjligheter att åstadkomma en effektiv och samtidigt billig och till omfattningen begrän­ sad administration tillvaratas. På det administrativa området finns uppen­ barligen avgjorda fördelar att vinna med en pensionsordning av den typ som jag här förordar, trots att den föreslagna utträdesrätten onekligen komplicerar förvaltningen. I denna etapp av pensionsfrågan, som avser de allmänna riktlinjerna för reformen, kan inga beslut fattas om utformningen av några av administra­ tionens olika detaljer. Detta gäller givetvis även i fråga om de administra­ tiva spörsmål, som sammanhänger med fondförvaltningen. Som framgått i det föregående har 1957 års pensionskommitté behandlat de problem, som sammanhänger med förvaltningen av fondmedlen i en lag­ fäst tilläggspensionering. Kommitténs förslag avser närmast igångsättningstiden och är i så måtto av provisorisk karaktär. Innan erfarenheter vunnits av pensionssystemets verkningar på samhällsekonomin och kreditmark­ naden kan man enligt kommitténs mening inte ta ställning till fondupp­ byggnaden på längre sikt eller till mera permanenta former för fondmed­ lens utlåning. Efter övergångstiden bör man göra en allmän omprövning av fondspörsmålen med ledning av vunna erfarenheter. Kommitténs förslag utgår från en fondering av ungefär den omfattning som förutsatts i förslaget om lagfäst tilläggspensionering i pensionsberedningens betänkande. Enligt kommittéförslaget skall fondmedlen fördelas

Kungl. Majrts proposition nr 55 år 1958 125

på tre olika fonder, som var och en skall ha en fri och självständig ställning och förvaltas av var sin styrelse med det målet för ögonen att i försäkrings­ tagarnas intresse åstadkomma bästa möjliga avkastning på fondmedlen. Till den första fonden, A-fonden, skulle föras de avgifter, som staten och kommunerna har att erlägga för sina löntagare till den allmänna tilläggs­ pensioneringen. Den andra fonden, B-fonden, skulle byggas upp av övriga arbetsgivares avgifter för sina löntagare. Till den tredje fonden, C-fonden, skulle föras de pensionsavgifter, som inflyter från företagare och själv­ ständiga yrkesutövare, som antages anslutna till pensionssystemet i en försäkringstekniskt fristående del därav. Kommittén framhåller, att metoden för fondkapitalets fördelning på del­ fonderna givetvis måste bli beroende av pensionssystemets konstruktion och därför får övervägas närmare, när denna konstruktion fastlagts. Styrelserna för A- och B-fonderna föreslås få vardera nio ledamöter: tre representanter för löntagarna, tre för arbetsgivarna och tre andra leda­ möter representerande det allmänna. Ledamöterna skulle utses av Kungl. Maj:t, i tillämpliga fall på förslag av löntagarnas och arbetsgivarnas orga­ nisationer. I C-fondens styrelse borde ingå representanter för försäkrings­ tagarna, motsvarande representanterna för löntagare och arbetsgivare i de båda andra fonderna. Enligt förslaget skall tillgångarna i de olika fonderna — frånsett erforder­ liga kassamedel som bör placeras i riksbanken — till väsentlig del utlånas mot obligationer eller förlagsbevis, som är börsnoterade eller uppfyller kraven för inregistrering på fondbörsen. För A-fondens del skulle placering även kunna ske i kommunlån, som inte har karaktären av obligationslån. Vad B- och C-fondernas medel beträffar föreslås vidare möjligheter till en begränsad återlånerätt för dem, som har att erlägga avgifter som infly­ ter till dessa fonder. Kommittén har visserligen inte funnit en bestående och omfattande återlånerätt lämplig men har motiverat en begränsad åter­ lånerätt vid införandet av tilläggspensioneringen med att det nya systemet kan komma att medföra anpassningssvårigheter ur likviditets- och finansieringssynpunkt för de avgiftsbetalande företagen och att en viss tid kan komma att krävas för kapitalmarknadens anpassning. Enligt förslaget skall återlånen inte lämnas direkt av fondstyrelsen utan förmedlas av bankinstitut, som kan vara en affärsbank, sparbank, jord­ brukskreditkassa eller riksbanken. Återlånerätten föreslås inte vara auto­ matisk, utan lån skall endast kunna lämnas till en avgiftsbetalare, som kan prestera en för den låneförmedlande bankinstittitionen acceptabel säkerhet för lånet. Återlånerätten avses bli begränsad till blott en del av avgifterna, under det första året 40 procent och under de följande åren 50 procent av de på varje år fallande avgifterna. Lånen skall amorteras på högst fem år eller, då säkerhet i fastighet inom 75 procent av taxeringsvärdet lämnas, på högst tio år.

126 Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

I övrigt innebär kommittéförslaget, att bankinstitutet gentemot pensions­ fonden skall svara för full ränte- och återbetalning av lånet och ensam bära uppkommande förluster. Återlån kan ske i samband med avgiftsbetalningen, i det att låntagaren till bankinstitutet lämnar en revers på återlånet jämte återstående avgiftsbelopp kontant, varefter bankinstitutet inlevererar det kontanta avgiftsbeloppet till fonden jämte egen lånerevers å belopp mot­ svarande återlånet. Bankinstitutets lån ur fonden skall löpa med en obun­ den räntesats, som med en halv procentenhet överstiger bankernas högsta inlåningsränta. Räntan på återlånen bestämmes av vederbörande bank­ institut. Till de allmänna synpunkter, som ligger till grund för den av 1957 års pensionskommitté enhälligt förordade uppbyggnaden av fondförvaltningen, kan jag ansluta mig, såvida inte under remissbehandlingen av kommitté­ förslaget helt nya eller tidigare icke uppmärksammade synpunkter skulle komma fram. Såsom jag nämnt i det föregående visar förslaget enligt min mening, att det finns goda möjligheter att i denna fråga komma fram till en lösning som allmänt kan godtagas. Givetvis får förslaget, såsom kom­ mittén också framhåller, prövas under hänsyntagande till de principiella avgöranden rörande pensionssystemet som avses skola fattas i denna re­ formetapp. I det sammanhanget kan t. ex. nämnas, att ett inlemmande av företagarna i den allmänna tilläggspensioneringen givetvis kan föranleda ändringar, bl. a. såvitt avser fondkapitalets uppdelning på olika delfonder. Rörande fondförvaltningen bör, sedan kommittéförslaget remissbehandlats, enligt min mening framläggas förslag om lagstiftning till 1959 års riksdag. Vid ärendets fortsatta behandling måste särskild hänsyn tas till verk­ ningarna av den anslutningsform för företagare och självständiga yrkesut­ övare, som jag föreslagit i det föregående. Den medför av allt att döma en långt större fondbildning inom denna sektor än 1957 års pensionskommitté förutsett. Särskilda former för lån ur den föreslagna C-fonden kan med hänsyn härtill böra övervägas.

11. Samordningsfrågor

I samband med de flesta mera betydande reformer inom socialförsäk­ ringen har behovet av samordning mellan olika socialförsäkringsgrenar starkt understrukits. Samordningsfrågan har emellertid ännu inte fått en tillfredsställande lösning, även om ett betydelsefullt steg i rätt riktning tagits genom den i stort sett väl fungerande samordningen mellan sjuk­ försäkringen och yrkesskadeförsäkringen. En bristande samordning kan föranleda ökade kostnader. För de enskilda medborgarna och de lokala myndigheterna uppkommer svårigheter att orientera sig i gällande bestäm­ melser och bedöma, vilken ersättningsform som kan vara den förmånligaste. I undantagsfall kan också inträffa att vederbörande, trots att han är i

Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958 127

behov av den hjälp socialförsäkringen syftar till att bereda, visar sig inte vara förmånsberättigad inom någon socialförsäkringsgren. Behovet av en samordning och möjligheterna att genomföra den blir genom den nu aktuella pensionsreformen mycket större än tidigare. Enligt min mening är tiden nu inne att ta upp frågan om en långt gående sam­ ordning i materiellt hänseende av de socialförsäkringsgrenar, som ligger varandra närmast, nämligen folkpensioneringen, tilläggspensioneringen, sjukförsäkringen och yrkesskadeförsäkringen. Dessa försäkringsformer bör framdeles i realiteten framstå som en enda socialförsäkring till med­ borgarnas skydd vid nedsättning eller bortfall av egen eller försörjares arbetsförmåga. Samordningen bör inte avse endast förmånerna, utan man bör efter­ sträva enhetlighet även i fråga om finansiering och administration. Här kan det måhända bli aktuellt med sådana finansieringsmetoder, att de olika avgifter för sociala ändamål, som uttages av den enskilde medborgaren, sammanföres till en enda socialförsäkringsavgift. Motsvarande bör över­ vägas beträffande arbetsgivarnas bidrag. I administrativt hänseende bör vidare eftersträvas att ersätta den nuvarande, oenhetligt uppbyggda lokala och centrala administrationen för de olika socialförsäkringarna med en efter ensartade linjer uppbyggd administration med såvitt möjligt gemen­ samma organ för samtliga socialförsäkringsgrenar. Jag vill i detta sammanhang erinra om att avsikten sedan länge varit att underkasta sjukförsäkringslagstiftningen en allmän översyn sedan till­ räcklig erfarenhet vunnits om dess verkningar. En sådan översyn bör gi­ vetvis komma till stånd i samband med att de berörda samordningsproble­ men nu blir aktuella. De synpunkter i fråga om samordningen på socialförsäkringsfältet, som jag här anfört och vilka starkt betonats såväl i pensionsberedningens be­ tänkande som vid remissbehandlingen därav, måste enligt min mening noga beaktas vid det fortsatta reformarbetet.

12. Det fortsatta utredningsarbetet

Det fortsatta utredningsarbetet i pensionsfrågan blir mycket omfattande. Det måste bedrivas med största skyndsamhet, om reformen skall kunna träda i kraft vid avsedd tidpunkt. Detta arbete synes — utom beträffande de administrativa problemen — lämpligen böra utföras inom socialdeparte­ mentet med anlitande av teknisk expertis jämte det biträde i övrigt, som Kungl. Maj :t finner erforderligt. Den del av utredningsarbetet som är inriktad på de administrativa frå­ gorna torde det vara rationellt att anförtro åt ett fristående organ. En upp­ delning av det omfattande utredningsarbetet kan vara ägnad att underlätta och påskynda detsamma. Det synes vidare vara en praktisk åtgärd att låta

128 Kungl. Maj:ls proposition nr 55 år 1958

dem, som utreder de administrativa frågorna, ta ansvaret för åtgärder av förberedande natur, som måste vara vidtagna redan innan den nya admi­ nistrationen träder i funktion. Detta förberedelsearbete kompliceras näm­ ligen genom att ett flertal verk och myndigheter kommer att beröras därav. I de berörda verken måste verksamheten fram till reformens ikraftträ­ dande pågå i full utsträckning efter hittillsvarande linjer. I detta sam­ manhang bör framhållas vikten av att administrationen när reformen genomföres är klar och väl förberedd i fråga om personal, lokaler och maskinell utrustning in. m. så att starten kan bli så friktionsfri som möjligt. Självfallet måste den administrativa utredningen ske i intimt samarbete med utredningen om lagstiftningens utformning. Det torde vara oundgäng­ ligt, att de som sysslar med administrationen i viss utsträckning deltar även i lagstiftningsarbetet. Ifrågavarande utredningsorgan bör med hänsyn till det sagda erhålla en mera fast utformning än som är brukligt i liknande sammanhang. Detta torde inte behöva väcka betänkligheter, eftersom det kan förutsättas att de personer, som sysslar med utredningsarbetet såsom heltidsuppdrag, utan svårighet kan inlemmas i den nya administrationen i den mån de inte återgår till förutvarande sysslor. Härtill kommer att utredningsorganets personal bör starkt begränsas och arbetet i betydande utsträckning bedri­ vas med hjälp av tillfälligt anlitad expertis på olika områden. Det administrativa utredningsarbetet synes kunna anförtros åt en nämnd, som får fungera till dess att organisationsproblemen är lösta. Nämnden kunde förslagsvis bestå av en ordförande och chef samt fyra andra leda­ möter, representerande folkpensioneringen, sjukförsäkringen, yrkesskade­ försäkringen och uppbördsväsendet.

13. Ikraftträdande

Som ett första led i pensionsreformen kan man betrakta de folkpensionshöjningar, som jag föreslagit skall träda i kraft den 1 juli 1958. Även den föreslagna höjningen av folkpensionsavgiften från 1959 får ses i sitt sam­ manhang med pensionsreformen i övrigt. Enligt beredningsförslaget borde pensionsreformens ikraftträdande ske år 1960. Såvitt avser tilläggspensioneringen föreslogs, att lagstiftningen om ålders- och familjepensioner skulle träda i kraft den 1 juli nämnda år, till vilken tidpunkt huvudetappen av folkpensionsreformen förutsattes bli förlagd. Emellertid borde pensionsgrundande inkomster och arbetsgivar­ avgifter beräknas för hela år 1960. Beredningen ansåg sig inte kunna räkna med att utredningsarbetet rörande invalidpensionering och administration kunde slutföras i sådan tid, att därav föranledd lagstiftning skulle hinna genomföras redan den 1 juli 1960.

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 är 1958 129

Tilläggspension skulle första gången kunna utgå fr. o. m. januari 1963. Under remissbehandlingen framfördes starka tvivel beträffande möjlig­ heterna att genomföra pensionsreformen till den 1 juli 1960. Beredningsförslaget om tilläggspensioneringens ikraftträdande förut­ satte, att ett principbeslut skulle fattas 1957. Då denna förutsättning inte uppfyllts, blir det utomordentligt svårt att hålla den angivna tidsplanen. Jag anser emellertid, att alla ansträngningar bör göras så att det blir möj­ ligt att uppfylla tidsplanen beträffande intjänande av pensionsrätt, avgifts­ uttag och de första tilläggspensionernas utbetalning. Enligt min mening bör man därför inrikta sig på att till 1959 års riksdag framlägga förslag om lagstiftning rörande registrering av pensionsgrundande inkomst, avgiftsuttag och fondering. Lagstiftningsförslag rörande pensionsförmånerna från tilläggspensioneringen får läggas fram i sådan tid att de första tilläggspensionsförmånerna kan börja utges senast år 1963. En särskild svårighet uppstår med hänsyn till mitt förslag om utträdesrätt. Eventuellt utträde skall första gången ske i anslutning till det allmänna systemets start. Skulle därvid någon avgift redan ha erlagts skall återbetal­ ning ske.

14. 1958 års folkpensionshöjning

I det föregående har jag förordat, att folkpensionerna skall höjas fr. o. in. den 1 juli 1958. Pensionsberedningens förslag går i stort sett ut på att höj­ ningen utformas på samma sätt som hittills genomförda standardhöjningar och till storleken motsvarar tre indextillägg. Detta innebär, att allmän ålderspension och invalidpensionens (sjukbidragets) maximibelopp höjes med 120 kr. om året för var och en av två pensionsberättigade makar och för den vars hustru uppbär hustrutillägg. För ensamstående pensionär hö­ jes ålderspensionen och invalidpensionens maximibelopp med 150 kr. om året. Änkepensionens maximibelopp höjes med 120 kr. om året. I överens­ stämmelse med vad som skett vid tidigare höjningar bör bidragen till änkor och änklingar med barn höjas med samma belopp som änkepensionen. Beredningen hade såsom ett led i en framtida avveckling av inkomst­ prövningen föreslagit, att någon höjning av hustrutilläggen inte skulle ske tills vidare. Som framgått av det föregående förordar jag emellertid, att hustrutilläggets maximibelopp den 1 juli 1958 höjes med 120 kr., d. v. s. med samma belopp som pensionen för var och en av två pensionsberät­ tigade makar. Det sagda innebär att en ensamstående ålderspensionär efter höjningen erhåller 2 350 kr. om året med nuvarande antal indextillägg. Ett gift par, där båda är ålderspensionärer, får tillsammans 3 760 kr. Änkepensionens maximibelopp blir 1 880 kr. Höjningen bör beslutas i form av en ändring i den lag som reglerar den senaste standardhöjningen, d. v. s. i lagen den 1 juni 1956 om höjning av 9 — Bihang till riksdagens protokoll 1958. 1 samt. Nr 55

130 Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958

folkpensioner m. m. De i 1 § angivna, nu gällande beloppen 160 och 200 kr. bör därvid höjas till 280 resp. 350 kr. Finansieringen av den nu föreslagna höjningen av folkpensionerna bör — såsom beredningen förutsatt — ske på samma sätt som beträffande de förmåner som skall höjas. Kostnaderna under nästa budgetår för den föreslagna höjningen kan, med utgångspunkt från de av pensionsstyrelsen lämnade uppgifterna angå­ ende kostnaden för indextillägg, beräknas till 126,6 milj. kr. Härav faller 0,6 milj. kr. på änke- och änltlingsbidragen. Med nuvarande grunder för fördelningen av folkpensionskostnaderna mellan staten och kommunerna kan de senares bidrag uppskattas till 13,5 milj. kr., varav 0,3 milj. kr. avser änke- och änklingsbidragen. Kostnadsökningen för statens del kan sålunda beräknas till 113,1 milj. kr., vilket belopp fördelas med 112,8 milj. kr. på folkpensionerna och 0,3 milj. kr. på änke- och änklingsbidragen. Folkpensionsavgiften utgår för närvarande med 2,5 procent av den taxe­ rade inkomsten men är, på sätt närmare angivits i det föregående, begrän­ sad så att den för äkta makar uppgår till högst 500 kr. och för ensam­ stående till högst 250 kr. om året. Vid utformningen av maximiavgiften har man sökt erhålla en viss rela­ tion mellan avgiftens maximibelopp och den allmänna ålderspensionens storlek. Maximibeloppet har avvägts så, att avgiften i princip ger försäkringsmässig täckning för folkpensionen åt den, som erlägger maximibelop­ pet under större delen av sin aktiva tid. De standardhöjningar av folkpen­ sionerna, som ägt rum åren 1953 och 1956, har kombinerats med höjningar av folkpensionsavgiften, varvid man avvägt avgiften så, att höjningen även täckt de indextillägg, som tillkommit efter den närmast föregående avgiftsändringen. Med hänsyn till att en avgiftshöjning inte kan ges retroaktiv verkan ansåg man sig vid den senaste höjningen böra gå något utöver vad som kunde anses rent försäkringsmässigt betingat. Mot bakgrund av de med pensionsreformen förknippade folkpensionsförbättringarna har beredningen förordat en tämligen kraftig successiv höj­ ning av pensionsavgifterna. Därvid föreslogs, att pensionsavgiften i en första etapp skulle höjas till 4 procent år 1959. Med nuvarande avvägning av maximiavgiften mellan två makar och en ogift skulle maximibeloppet då ha blivit 800 kr. i det förra och 400 kr. i det senare fallet. Här föreslogs emellertid den ändringen, att maximibeloppet skulle bestämmas till 600 kr., lika för en ogift och två makar. Högsta avgift skulle utgå vid en taxerad inkomst av 15 000 kr. eller mer. När det gäller att avväga maximibeloppet för folkpensionsavgiften bör man inte fästa avgörande vikt vid folkpensionernas storlek för olika kate­ gorier pensionstagare, eftersom man inte under den avgiftspliktiga tiden kan förutse vilken kategori man kommer att tillhöra såsom pensionär. Att maximibeloppet sättes lika för en ogift och för två makar står i överens­

Knngl. Maj:ts proposition nr 55 år 1958 131

stämmelse med de aktuella familjepolitiska strävandena att lätta famil­ jernas bördor och medför dessutom vissa fördelar ur beskattningssynpunkt. Äkta makar, som båda har inkomster över ca 8 000 kr., beskattas f. n. hår­ dare på grund av sainbeskattningen än om de behandlats såsom av var­ andra oberoende skattskyldiga. Denna effekt av sainbeskattningen mildras i väsentlig grad genom den föreslagna åtgärden. Även den föreslagna övre inkomstgränsen för folkpensionsavgiften — 15 000 kr. taxerad inkomst är ur denna synpunkt lämpligt avvägd. Jag förordar därför, att beredning­ ens förslag godtages. Detta medför ändring i 19 § 2 mom. folkpensionerings­ lagen. Genom att maximibeloppet blir enhetligt kan tredje stycket i nämnda lagrum utgå. Ändringen bör såsom beredningen föreslagit träda i kraft den 1 januari 1959. Dock bör — i analogi med vad som bestämts vid tidigare avgiftshöj­ ningar — nuvarande avgiftsbestämmelser gälla i fråga om pensionsavgifter, som påföres för år 1959 eller tidigare år, d. v. s. avgifter som beräknas med hänsyn till inkomsterna under år 1958 och dessförinnan. De ändrade grunderna för beräkningen av pensionsavgifterna kan anta­ gas öka statens inkomster för år räknat med brutto omkring 360 milj. kr. Genom att pensionsavgifterna är avdragsgilla vid taxeringen blir nettoök­ ningen icke oväsentligt mindre. Pensionsavgifterna kommer att inflyta ef­ ter de nya grunderna endast vid två av de sex uppbördsterminerna under budgetåret 1958/59. I finansplanen för nästa budgetår har inkomstskattetiteln med hänsyn härtill uppräknats med 100 milj. kr. (Bilaga 1 till stats­ verkspropositionen 1958 sid. 19.) I detta sammanhang vill jag upptaga en annan fråga som avser ändring i folkpensioneringslagen. För tid varunder en folkpensionär på kommu­ nens bekostnad åtnjuter vård eller försörjning på anstalt, äger kommunen uppbära hans folkpension och därav tillgodogöra sig kostnaderna för vår­ den eller försörjningen. Dock är kommunen skyldig att av folkpensionen tillhandahålla honom visst belopp, den s. k. fick penning en. Detta belopp utgjorde tidigare 200 kr. om året men har fr. o. in. den 1 januari 1956 höjts till nu gällande 360 kr. om året. En ytterligare höjning kan anses moti­ verad i detta sammanhang. Jag förordar att beloppet fr. o. in. den 1 juli 1958 höjes till 480 kr. om året. Detta föranleder ändring i 18 § 2 mom. folk­ pensioneringslagen. I enlighet med vad sålunda föreslagits har inom socialdepartementet ut­ arbetats förslag till dels lag angående ändring i lagen den 29 juni 1946 om folkpensionering och dels lag angående ändring i lagen den 1 juni 1956 om höjning av folkpensioner in. in. Rörande blind- och vårdtilläggen, som enligt lagen om folkpensionering utgår till folkpensionärer vid blindhet resp. vid behov av ständig tillsyn och vård, har framställningar gjorts till socialdepartementet avseende bl. a. en höjning av tilläggens belopp. Jag är inte beredd att nu la ställning till frå­

132 Kungi. Maj.ts proposition nr 55 år 1958

gan om ändring av dessa tillägg med hänsyn till att de problem rörande invalidpensioneringen, som aktualiseras av pensionsreformen, ännu inte blivit tillräckligt belysta. Liksom övriga pensionärer blir emellertid fler­ talet av de nu berörda pensionärerna delaktiga av den förbättring av folk­ pensionerna, som föreslås ske den 1 juli 1958.

15. Anslagsfrågor

Enligt pensionsstyrelsens beräkning skulle medelsbehovet för nästa bud­ getår under anslaget till Bidrag till folkpensioner in. in. uppgå till 1 773 milj. kr. under förutsättning att sex indextillägg utgår såsom nu. Medels­ behovet under anslaget till Särskilda barnbidrag till änkors och invaliders barn in. in. skulle under samma förutsättning uppgå till 13,5 milj. kr. Om folkpensionerna höjes fr. o. in. den 1 juli 1958 på sätt jag i det föregående förordat, skulle under anslagen erfordras (1 773 + 112,8) 1 885,8 resp. (13,5 + 0,3) 13,8 milj. kr. I årets statsverksproposition (V ht punkterna 120 och 123) har anslagen uppförts med preliminärt beräknade belopp av 1 886 resp. 13,5 milj. kr. Jag förordar, att de båda anslagen definitivt uppföres med dessa avrundade belopp.

I det föregående har jag föreslagit, att det följande utredningsarbetet skall såvitt avser de administrativa spörsmålen anförtros åt en särskild nämnd samt i övrigt utföras inom socialdepartementet med anlitande av erforderlig teknisk expertis m. in. Kostnaderna för ifrågavarande arbete är svåra att beräkna. De torde emellertid inte kunna rymmas inom ramen för de anslag, som i årets statsverksproposition föreslagits till avlöningar för socialdepartementet samt till kommittéer och utredningar genom sak­ kunniga. Jag föreslår, att för ifrågavarande ändamål anvisas ett särskilt reservationsanslag under beteckningen Förberedelser för pensionsreformen. Anslaget bör lämpligen för nästa budgetår uppföras med 500 000 kr.

Hemställan

Föredragande departementschefen hemställer härefter att Kungl. Maj:t måtte genom proposition dels föreslå riksdagen att antaga härvid fogade förslag till 1) lag angående ändring i lagen den 29 juni 19b6 (nr b31) om folkpen­ sionering, och 2) lag angående ändring i lagen den 1 juni 1956 (nr 26b) om höjning av folkpensioner m. m., dels föreslå riksdagen att godtaga de av departementschefen angivna principerna för en allmän pensionsreform samt riktlinjerna för det fort­ satta arbetet på reformens genomförande,

Kungl. Maj.ts proposition nr 55 år 1958 133

dels ock föreslå riksdagen att för budgetåret 1958/59 under femte huvud­ titeln anvisa till Bidrag till folkpensioner m. m. ett förslagsanslag av 1 886 000 000 kronor, till Särskilda barnbidrag till änkors och invaliders barn m. m. ett för­ slagsanslag av 13 500 000 kronor samt till Förberedelser för pensionsreformen ett reservationsanslag av 500 000 kronor. Med bifall till denna av statsrådets övriga ledamöter biträdda hemställan förordnar Hans Maj :t Konungen att till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar. Ur protokollet: Karin Wickström.