Doc 1960:126

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960 1

Nr 126

Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen angående organisatio­ nen av den statliga centrala rationaliseringsverksamheten, m. mgiven Stockholms slott den 4 mars 1960.

- Kungl. Maj :t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av stats­ rådsprotokollet över finansärenden för denna dag, föreslå riksdagen att bi­ falla de förslag, om vilkas avlåtande till riksdagen föredragande departe­ mentschefen hemställt.

GUSTAF ADOLF

G. E. Sträng

Propositionens huvudsakliga innehåll

I anslutning till 1956 års rationaliseringsutrednings och 1958 års besparingsutrednings betänkanden framlägges förslag om effektivisering av den statliga rationaliserings- och revisionsverksamheten. I propositionen fastslås behovet av en central rationaliseringsverksamhet inom statsförvaltningen. I fråga om denna verksamhet uttalas bl. a., att organisationsundersökningarna inom förvaltningen i ökad omfattning bör inne­ fatta realprövning i besparingssyfte av myndigheternas bestående verksam­ het. Den överblick och erfarenhet av statsförvaltningen som en sådan verk­ samhet kräver förutsättes skola tillgodoses genom ett samspel mellan orga­ nisatorisk expertis och administrativ sakkunskap. I propositionen konstate­ ras vidare behovet av en på rationaliserings- och besparingsfrågor inriktad central remissverksamhet. Härvid framhålles nödvändigheten av en helhets­ syn på förvaltningen även inom denna verksamhet. Remissverksamheten föreslås därför skola tillförsäkras närmare sakkunskap beträffande myndig­ heternas organisation och deras sätt att arbeta. Beträffande revisionsverksamheten föreslås, att den kamerala eftergranskningen av det statliga räkenskapsmaterialet utvecklas mot en ökad grad av sakrevision, överhuvudtaget förordas en intensifiering av den sakrevisionella verksamheten. Denna verksamhet förutsättes som hittills kom­ ma alt bedrivas under fria arbetsformer. 1 Bihang till riksdagens protokoll 1960. 1 samt. AV 126

2 Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

I organisatoriskt hänseende föreslås, att nuvarande statskontoret, riksräkenskapsverket, statens sakrevision och statens organisationsnämnd skall upphöra. I stället förordas, att ett nytt ämbetsverk inrättas för rationaliseringsverksamhet och allmän remissverksamhet. Detta verk, vilket föreslås skola överta benämningen statskontoret, skall enligt förslaget ledas av en generaldirektör och en särskild verksstyrelse. Ämbetsverket föreslås skola omfatta sex byråer samt under en övergångstid nuvarande statskontorets fond- och pensionsbyråer. Den kamerala revisionen och den egentliga sakrevisionella verksamheten föreslås bli koncentrerade till ett nytt revisions- och statsbokföringsorgan benämnt riksrevisionsverket. Även detta verk skall enligt förslaget ledas av en generaldirektör och en särskild styrelse. Riksrevisionsverket föreslås skola arbeta på sex byråer, varav fyra revisionsbyråer samt en budgetbyrå och en finansstatistisk byrå. Specialrevisionerna hos arbetsmarknadsstyrel­ sen och lantbruksstyrelsen samt den särskilda revisionen av skogsvårdsstyrelserna föreslås skola upphöra. Totalt sett medför förslaget i förhållande till nuvarande organisation för motsvarande uppgifter en viss personalminskning. Å andra sidan innebär den förordade personalorganisationen i de båda nya verken en inte oväsentlig ökning av antalet högre tjänster. Härigenom förutsättes effektiviteten i rationaliseringsarbetet kunna ökas. Förslag framlägges också beträffande de enskilda statsmyndigheternas in­ terna rationaliseringsarbete. Sålunda förordas vissa förändringar i fråga om organisationsföredragandena, som bl. a. föreslås erhålla visst arvode. Samtliga organisatoriska förändringar förordas ske fr. o. m. den 1 juli 1961.

Kungl. Maj.ts proposition nr 126 år 1960 3

Utdrag av protokollet över finansärenden, hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet å Stockholms slott den 4 mars 1960.

Närvarande:

Statsministern E rlander , ministern för utrikes ärendena U ndén , statsråden N ilsson , S träng , A ndersson , L indström , L ange , L indholm , S koglund , E denman , N etzén , J ohansson , af G eijerstam .

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anför che­ fen för finansdepartementet, statsrådet Sträng. I årets statsverksproposition har jag under sjunde huvudtiteln, punkten 5, erinrat om att 1956 års rationaliseringsutredning den 12 juni 1959 framlagt betänkande angående den statliga centrala rationaliserings- och revisions­ verksamhetens organisation (SOU 1959: 22). Jag förklarade mig därvid helt dela den av riksdagen vid ett flertal tillfällen redovisade uppfattningen, att de med den statliga rationaliseringsverksamheten sammanhängande proble­ men snarast borde lösas. Då beredningen av ärendet ännu inte var avslutad, kunde något ställningstagande i frågan emellertid inte redovisas i stats­ verkspropositionen. Jag anhåller nu att få ta upp frågan om den statliga centrala rationalise­ ringsverksamheten, m. m., till behandling. Därvid torde få redovisas dels rationaliseringsutredningens betänkande, dels förslag av 1958 års besparingsutredning i dess betänkande Besparingar inom statsverksamheten (SOU 1959: 28) rörande den statliga rationaliseringsverksamheten m. m. jämte i ärendena avgivna remissyttranden.

I. Inledning

Jämlikt Kungl. Maj:ts bemyndigande den 29 juni 1956 tillkallades sju ut­ redningsmän1 med uppdrag att överväga den statliga rationaliseringsverksamhetens organisation och fortsatta bedrivande. 1 Utredningsmän har varit dåvarande generaldirektören, numera statsrådet M. I. C.-H. Nord­ lander, ordf., dåvarande ledamöterna av AK, numera drätseldirektören G. L. Andersson i Möln­ dal (t. o. m. den 8 mars 1957) och fabrikören H. F.lCarlsson i Tibro, ledamoten av AK, metall­ arbetaren H. L. Gustavsson i Stockholm'Jfr. o. m. den 9 mars 1957), expeditionschefen, t.f. generaldirektören I. Löfqvist, dåvarande kanslichefen, numera direktören E. Olsson (fr. o. in. den 26 oktober 1956 efter Kungl. Maj: ts bemyndigande samma dag), ledamöterna av AK, bankdirektören C. G. Rcgnéll och lantbrukaren A. L. Rubbestad (t. o. m. den 19 december 1958) samt förutvarande statssekreteraren, direktören T. G. Wärn. Såsom experter har biträtt kansli­ chefen hos riksdagens revisorer P. A. Dahlberg, krigsrådet E. I. Insulander, statskommissarien K. E. Jerdenius, dåvarande kanslichefen, numera överdirektören K. A. Lindbergson, byrådi­ rektören, t. f. kanslichefen P. A, V. Tammelin och byråchefen N. G. E. Wlldeman.

4 Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

I utredningsdirektiven erinras inledningsvis om att den statliga rationaliseringsverksamheten behandlats i ett flertal utredningar, bl. a. 1949 års rationaliseringsutredning (SOU 1950:8), vars förslag av olika skäl inte kom att realiseras. Målsättning för den statliga rationaliseringsverksamheten borde enligt direktiven vara densamma som 1949 års rationaliseringsut­ redning angivit, nämligen planmässigt vidtagande av åtgärder som kan medverka till att den statliga verksamheten utövades enklare, snabbare och mera ekonomiskt än förut utan att säkerheten otillbörligt åsidosättes. I fråga om de organisatoriska formerna för rationaliseringsverksamhetens bedrivande erinrades i direktiven om att 1949 års utredning förordat en sammanslagning av statskontoret, statens sakrevision och statens organisalionsnämnd. Denna fråga borde ånyo bli föremål för övervägande. Även andra lösningar syntes möjliga exempelvis en sammanslagning av statskon­ toret och organisationsnämnden eller en komplettering av de befintliga organens nuvarande resurser eller en överflyttning dem emellan av vissa ar­ betsuppgifter. En eventuell sammanslagning av statskontoret med annan eller andra myndigheter förutsattes aktualisera ett överförande av sådana arbetsuppgifter hos ämbetsverket som är artskilda från rationaliseringsverksamheten till annat organ. Slutligen borde utredningen överväga den lämpligaste ordningen för be­ redning av rationaliseringsärenden inom Kungl. Maj:ts kansli.

över rationaliseringsutredningens betänkande har yttranden avgivits av överbefälhavaren, armétygförvaltningen, marinförvaltningen, flygförvalt­ ningen, försvarets förvaltningsdirektion, försvarets civilförvaltning, försva­ rets fabriksstyrelse, arbetsmarknadsstyrelsen, generalpoststyrelsen, telesty­ relsen, järnvägsstyrelsen, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, vattenfallssty­ relsen, byggnadsstyrelsen, statskontoret, generaltullstyrelsen, riksräkenskapsverket, statens sakrevision, statens organisationsnämnd, riksarkivet, lantbruksstyrelsen, domänstyrelsen, medicinalstyrelsen, centrala sjukvårds­ beredningen, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Stockholms, Östergöt­ lands, Jönköpings, Kronobergs, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Jämt­ lands län, polisväsendets organisationsnämnd, statens lönenämnd, överrevi­ sorerna vid statens järnvägar, överrevisorerna för väg- och vattenbyggnadsväsendet, överrevisorerna vid statens vattenfallsverk, Svenska stadsförbun­ det, Svenska landskommunernas förbund, Tjänstemännens centralorganisa­ tion, Sveriges akademikers centralorganisation och Statstjänstemännens riks­ förbund.

Huvuduppgiften för 1958 års besparingsutredning har enligt direktiven varit att förutsättningslöst undersöka besparingsmöjligheterna över hela statsbudgeten. De synpunkter och förslag som utredningen framfört i sitt betänkande bar i allmänhet upptagits till behandling under vederbörande punkter i årets statsverksproposition. Som ett led i sitt arbete har utred­ ningen också gått in på frågan om den statliga förvaltningen och rationali-

Kungl. Maj.ts proposition nr 126 år 1960 5

seringsverksamheten. Med hänsyn till att 1956 års rationaliseringsutredning haft att överväga den statliga rationaliseringsverksamhetens organisation och fortsatta bedrivande, har besparingsutredningen begränsat sig till att anlägga vissa allmänna sypunkter på ämnet. För en fullständig redovisning av de myndigheter och institutioner som avgivit yttranden över besparingsutredningens betänkande torde få hän­ visas till 1960 års statsverksproposition, bilaga 2, punkt 7.

II. Gällande organisation

Innan jag närmare går in på att redovisa de båda utredningarnas över­ väganden beträffande rationaliseringsverksamheten inom statsförvaltning­ en torde jag få lämna en översikt av verksamhetens nuvarande arbetsformer och organisation.

I. Rationaliseringsorgan

Statens organisationsnämnd är ett centralt rationaliseringsorgan, som hu­

vudsakligen arbetar genom att utföra organisationsundersökningar inom statsförvaltningen. Nämnden arbetar under en generaldirektör och en sty­ relse med, förutom generaldirektören, sex av Kungl. Maj :t utsedda ledamöter på en militär och en civil avdelning samt ett kansli. En sektion för kursverk­ samhet, rådgivning och information ingår i den civila avdelningen. Kansliet och den civila avdelningen förestås av en kanslichef och den militära avdel­ ningen av en militär ledamot av nämndens styrelse. Både den civila och den militära avdelningen är uppdelad i ett antal arbetsgrupper. Chefen för den militära avdelningen har förutom arbetsgrupperna till sitt förfogande ett militärt sekretariat. Antalet arbetsgrupper inom de båda avdelningarna vari­ erar med hänsyn till det aktuella arbetsläget och tillgången på gruppchefer. Antalet befattningshavare inom grupperna skiftar likaledes med hänsyn till de föreliggande arbetsuppgifterna. Den för nämnden fastställda personalförteckningen upptar 27 löneplansplacerade tjänster, övrig personal inom nämnden är arvodesanställd. Gene­ raldirektören och kanslichefen är ordinarie tjänstemän i lönegrad Bp 8 re­ spektive Bp 3. I övrigt är nämndens lönegradsplacerade personal i regel an­ ställd som extra ordinarie. Härav märkes 3 byrådirektörer i högst lönegrad Ae 26 och lika många i högst lönegrad Ae 24. 5 förste byråsekreterare (förste byråingenjörer) i högst lönegrad Ae 23 och 6 i högst lönegrad Ae 21 samt 5 byråsekreterare (byråingenjörer) i högst lönegrad Ae 19. Personalen förutsättes inom ramen för anvisade medel kunna uppgå till 65 befattningshavare. F. n. är emellertid personalantalet lägre på grund av att ett antal befattningar är vakanta.

€ Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

Nämndens nuvarande organisation framgår av en organisationstablå, här

intagen som bilaga 1.

Det åligger nämnden att planlägga och i samverkan med vederbörande verk utföra organisationsundersökningar inom statliga förvaltningsgrenar. Nämnden skall vidare anordna utbildning av deltagare i sådana organisalionsundersökningar och i övrigt i möjligaste mån ge råd och sprida upp­ lysning i frågor, som faller inom nämndens verksamhetsområde. Planläggningen av nämndens verksamhet inom den civila statsförvalt­ ningen har hittills skett på så sätt att förslag till flerårsplan uppgjorts, som diskuterats med representanter för finansdepartementet och reviderats tid efter annan. Uppdraget att verkställa organisationsundersökning hos en myndighet erhåller nämnden av Kungl. Maj :t. Den ordning i vilken organisationsundersökningarna inom försvarsväsendet ägt rum har beslutats i sam­ råd mellan nämnden och försvarsgrenscheferna. Nämndens organisationsundersökningar brukar med hänsyn till sin om­ fattning och natur indelas i olika typer. En fullständig organisationsunder­ sökning innebär, att ett ämbetsverks hela organisation och samtliga arbetsuppgifter genomgås. I den mån effektivisering bedömes vara möjlig, utar­ betas därefter detaljerade förslag beträffande verkets organisationsstruktur, arbetsmetoder och arbetshjälpmedel, personalbehov, lokaler m. m. Organisationsundersökningar, som omfattar endast vissa bestämda arbets-

uPP§ifter, brukar benämnas horisontella eller funktionella undersökningar.

Dessa undersökningar kan antingen vara begränsade till en myndighet eller gå horisontellt genom flera myndigheter.

Övriga centrala rationaliseringsorgan är centrala sjukvårdsberedningen, försvarets förvaltningsdirektion och polisväsendets organisationsnämnd. Hos

de affärsdrivande verken, vissa centrala militära förvaltningsmyndigheter, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen och generaltullstyrelsen förekommer in­ terna rationaliserings-, organisations- eller arbetsstudieavdelningar av stundom inte obetydlig storlek. Häribiand må även nämnas statsdepartementens organisationsavdelning.

Hos statsorgan, som inte har egna avdelningar för kontorsorganisatorisk

eller teknisk rationalisering, finns regelmässigt särskilt förordnade organisa­ tions föredragande, vilka vid sidan av övriga arbetsuppgifter har att följa

myndighetens verksamhet och föreslå de åtgärder som anses kunna leda till förenklingar eller besparingar. Organisationsföredragande skall även söka hos myndighetens befattningshavare väcka intresse för rationaliseringsåtgärder.

2, Revisionsorgan

Riksräkenskapsverket är central myndighet för kontrollen över den stat­

liga medelsförvaltningen och för därmed sammanhängande frågor. Dess sty­ relse utgöres av en generaldirektör såsom chef för verket samt fem byråche-

Kungl. Maj:Is proposition nr 126 år 1960 7

ler såsom ledamöter i styrelsen och chefer för var sin byrå. De särskilda byrå­ erna inom ämbetsverket utgöres av tre revisionsbyråer, en budgetbyrå och en finansstatistisk byrå. I ämbetsverket ingår dessutom ett särskilt kansli med en byrådirektör såsom chef. Varje revisionsbyrå är indelad i två revisionskontor. Chef för revisionskontor är en byrådirektör. På budgetbyrån finns närmast under byråchefen en byrådirektör. På finansstatistiska byrån finns jämte byråchefen en förste aktuarie och biträdespersonal. övrig per­ sonal på revisionsbyråerna och budgetbyrån utgöres av förste revisorer, revi­ sorer, amanuenser och biträdespersonal. Riksräkenskapsverkets personal förutsättes enligt gällande personalplan kunna uppgå till sammanlagt 188 befattningshavare. F. n. är dock ett antal tjänster vakanta. Ämbetsverkets nuvarande organisation framgår närmare av en tablå, här

intagen som bilaga 2.

Enligt den för riksräkenskapsverket gällande instruktionen är ämbets­ verket, som nämnts, central myndighet för kontrollen över den statliga me­ delsförvaltningen. Ämbetsverket åligger särskilt att utöva kontrollen över statens inkomster och utgifter samt över förvaltningen av statsförmögenheten, varjämte ämbetsverket skall handhava den centrala riksbokföringen och utarbeta statistik över statens finanser. Ämbetsverket skall även tillse, att statens räkenskapsväsen fungerar ändamålsenligt och att erforderliga för­ bättringar vidtages inom detsamma. I detta syfte äger riksräkenskapsverket meddela föreskrifter om sättet för räkenskapernas bokföring och verifiering samt i samråd med vederbörande myndighet fastställa formulär för dess räkenskaper och övriga redovisningshandlingar. Ämbetsverket äger vidare, i förekommande fall efter samråd med vederbörande myndighet, meddela de anvisningar rörande tillämpningen av gällande föreskrifter inom området för verkets kontrollerande verksamhet som verket finner påkallade. Det åligger även verket att i anledning av förfrågningar från statliga myndigheter eller redogörare hos dessa lämna upplysningar i dylika frågor. Riksräkenskaps­ verket har slutligen att till behandling och avgörande upptaga anmärkningar, framställda vid ämbetsverkets räkenskapsgranskning, samt anmärkningsfrågor, som överlämnats till ämbetsverket av vissa andra revisionsorgan. Den egentliga revisionsverksamheten bedrives på de tre revisionsbyråer na. På första och andra revisionsbyråerna sker företrädesvis granskning av statens utgifter. Granskningen är på dessa byråer uppdelad i tre arbetsmo­ ment, nämligen granskning av underförvaltningarnas huvudböcker, för­ granskning och eftergranskning. På tredje revisionsbyrån granskas skatteoch bötesräkenskaperna och den därmed sammanhängande mcdelsförvaltningen. Vidare utövas tillsyn över att uppbörden och indrivningen bedrives effektivt. Arbetsuppgifterna omfattar även utarbetandet och tillhandahållan­ det av blanketter och redovisningsformulär för länsstyrelser m. fl. Genom revisionsbyråernas tjänstemän utföres regelmässigt inventeringsförrättningar hos de medelsförvaltande ämbetsverken med tillhörande lokal­ förvaltningar liksom inspektioner för bedömande av ämbetsverkens interna

8 Kungi. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

kontroll ur medelsförvaltningssynpunkt eller för undersökningar hos läns­ styrelser, lokala skattemyndigheter eller utmätningsman i fråga om skatteuppbörd och skatteindrivning. Revisionsbyråernas granskningsuppgifter är inte begränsade till en for­ mell och kameral revision. På grund av den allmänna föreskriften i äm­ betsverkets instruktion att vid räkenskapsgranskningen skall kontrolleras, att vid förvaltningen av kronans medel och andra tillgångar nödig sparsam­ het och statens bästa iakttagits, har ämbetsverket såväl rätt som skyldighet att utföra även en sakrevisionell granskning vid sidan av den kamerala. Re­ visionsverksamheten har därför kommit att i viss utsträckning inriktas även på systematiska undersökningar med stöd av eller utanför det egentliga räkenskapsmaterialet — i syfte att pröva ändamålsenligheten i myndigheter­ nas ekonomiska dispositioner. De åligganden som sammanhänger med den centrala riksbokföringen an­ kommer på budgetbyrån. Dessa avser dels den löpande riksbokföringen, dels riksbokslutet. Den löpande riksbokföringen sker på grundval av de kassarapporter som månatligen inkommer till riksräkenskapsverket från de myn­ digheter som har ställning som huvudförvaltningar. Riksbokslutet upprättas på grundval av inkommande huvudböcker för huvudförvaltningarna. Därefter skall budgetbyrån genom ytterligare gransk­ ning kontrollera, att huvudböckerna upprättats i enlighet med gällande fö­ reskrifter, att de redovisningshandlingar som skall biläggas huvudböckerna föreligger och är behörigen upprättade och att överåriga balansposter inte kvarstår i räkenskaperna, allt i den mån sådan kontroll inte skett vid den granskning som verkställts i samband med riksbokslutet. Budgetbyrån skall härjämte upprätta eller granska förslag till räkenskapsformulär för de olika myndigheterna samt i övrigt inom området för byråns verksamhet ut­ öva tillsyn beträffande räkenskapsväsendet. Den årliga approximativa be­ räkningen rörande utfallet av statsregleringen utföres av budgetbyrån. Finansstatistiska byrån upprättar förslag till beräkning av statsverkets in­ komster vid nästkommande statsreglering. Ämbetsverkets årsbok utarbetas av tinansstatistiska byrån. För statsdepartementens räkning sammanställer byrån vidare på grundval av myndigheternas räkenskaper specifikationer av beräknade och redovisade utgifter för statliga myndigheters avlönings- och omkostnadsanslag. Dessa sammanställningar utnyttjas även inom ämbets­ verket för kontroll av' att maximerade anslagsposter inte överskrides utan vederbörligt tillstånd. I övrigt utföres inom byrån de särskilda finanstatis­ tiska undersökningar och upprättas den statistik som erfordras inom äm­ betsverket i första hand för fullgörandet av inkomstberäkningsarbetet.

Statens sakrevision utgöres av en ordförande, som är chef för revisionen,

en ställföreträdare för denne samt ytterligare sju ledamöter, representeran­ de såväl allmänna intressen som statlig och enskild förvaltningsverksamhet. Vidare finnes inrättat ett kansli med eu kanslichef som chef och ledare för det dagliga arbetet vid revisionen. Personalstyrkan uppgår till sammanlagt

Kurtgl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960 9

25 befattningshavare enligt gällande personalplan. Personalförteckningen upptager, förutom kanslichefen, som är placerad i lönegrad Bp 4, 4 byrå­ direktörer i högst lönegrad Ae 26 och 1 i högst lönegrad Ae 24, 5 förste reviso­ rer i högst lönegrad Ae 23 och 3 i högst lönegrad Ae 21 samt 4 revisorer i högst lönegrad Ae 19. Dessutom finns kvinnlig biträdespersonal och vakt­ personal samt viss extra personal. Sakrevisionen arbetar f. n. på tre avdel­ ningar. Sakrevisionens arbetsområde omfattar statlig och statsunderstödd verk­ samhet i den män inte Kungl. Maj:t särskilt förordnar, att visst förvalt­ ningsområde eller viss verksamhet skall undantagas från sakrevisionens granskning. Numera är endast de statliga bolagen undantagna. Det åligger sakrevisionen att utöva tillsyn över att den verksamhet som faller under dess granskning anordnas på ett ändamålsenligt, planmässigt och sparsamt sätt. Revisionen skall bl. a. tillse, att statens inkomster infly­ ter utan att onödiga kostnader förorsakas statsverket, att skäligt vederlag erhålles för av staten tillhandahållna prestationer, att, där myndighet bedri­ ver upphandling, tillverkning, försäljning eller ekonomisk verksamhet i öv­ rigt, affärsmässiga grunder tillämpas samt att granskade myndigheters or­ ganisation är den lämpligaste för arbetsuppgifternas utförande.

Specialrevisioner finns f. n. inom försvarets civilförvaltning, arbetsmark­

nadsstyrelsen, generaltullstyrelsen, lantbruksstyrelsen, medicinalstyrelsen, generalpoststyrelsen, telestyrelsen, järnvägsstyrelsen, vattenfallsstyrelsen och domänstyrelsen. Väsentliga skiljaktigheter föreligger mellan de olika spe­ cialrevisionerna med avseende å såväl arbetsuppgifter som arbetssätt. Ge­ mensamt för samtliga är emellertid, att de för rättelse av iakttagna felaktig­ heter äger befogenhet att framställa revisionsanmärkningar samt att veder­ börande centrala förvaltningsmyndighet kan ålägga redogöraren ersättnings­ skyldighet. Slutligen må nämnas — bortsett från de speciella kontrollorgan som riks­

dagen äger — de överrevisorer som Kungl. Maj :t förordnar för särskilda för­

valtningsområden. Särskilda överrevisorer förekommer sålunda för statens järnvägars, väg- och vattenbyggnadsverkets och statens vattenfallsverks ämbetsområden.

3. Statskontorets remissverksamhet

Av den lämnade redogörelsen torde ha framgått, att organisationsnämndens verksamhet huvudsakligen är inriktad på organisationstekniska under­ sökningar inom statsförvaltningen, under det att riksräkenskapsverket och statens sakrevision väsentligen ägnar uppmärksamhet åt den rcdovisningstekniska och den ekonomiskt betonade verksamheten inom statsförvalt­ ningen. Statens sakrevision intar emellertid en mellanställning såtillvida att

10 Knngl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

den vid sin granskning även kommer in på organisatoriska spörsmål och rationaliseringsfrågor i övrigt. En i viss mån olikartad uppgift på det organisatoriska och ekonomiska

området har statskontoret att fylla i sin egenskap av ett allmänt utrednings-

och remissorgan, främst i frågor rörande statshushållningen. Även statskon­ toret skall visserligen ägna sin uppmärksamhet åt att gällande författningar iakttas och att vid ärendenas behandling tillbörlig hänsyn tas till tidigare ställningstaganden och allmän förvaltningspraxis. Såsom remissorgan blir emellertid detta ämbetsverk även i tillfälle att redan på ett förberedande sta­ dium pröva lämpligheten av föreslagna förvaltningsföreskrifter och ifråga­ satta ändringar av förvaltningsorganens arbetsuppgifter. Enligt sin instruktion har statskontoret utöver remissärendena anförtrotts dels vissa finansförvaltande och finanskontrollerande uppgifter såsom låne­ rörelse, fondförvaltning, anordningsärenden och checkräkningskontroll, dels bestyret med prövning av frågor om pension, dels ock arbetsuppgifter som central instans på det tryckeritekniska området, upprättande av statsliggare m. m. : fj Statskontorets styrelse utgöres av en generaldirektör och chef samt såsom ledamöter fem statskommissarier. Statskommissarierna förestår var sin byrå, nämligen första utgiftsbyrån, andra utgiftsbyrån, kassabyrån, fond­ byrån och pensionsbyrån. I anslutning till fondbyrån finns en ombudsmannaexpedition, som förestås av en byrådirektör och ombudsman, samt en räntekammare. Statskontorets personal uppgår till sammanlagt 106 befatt­ ningshavare. Statskontorets nuvarande organisation belyses av en organisationstablå,

här intagen som bilaga 3.

På utgiftsbyråerna och kassabyrån ligger tyngdpunkten av arbetsuppgif­ terna i fråga om remissverksamheten. På första utgiftsbyrån handlägges re­ misser från sex departement och på andra utgiftsbyrån remisser från fem departement samt ärenden rörande oförutsedda utgifter. Till kassabyrån hänföres bl. a. huvuddelen av remisserna av kommittébetänkanden och de­ partementspromemorior. På kassabyrån ankommer vidare att upprätta statsliggaren och handhava checkräkningskontrollen. Under kassabyrån lyder slutligen såsom en särskild avdelning tryckeriexpeditionen. Fondbyrån svarar för statskontorets räkenskaper, meddelar och expedie­ rar utanordningsbeslut samt handlägger ärenden rörande räkenskapsfrågor, fondlörvaltning och lånerörelse av olika slag. Byrån svarar vidare för ämbets­ verkets kassavalv och handlägger ärenden om skyldighet att utgiva stäm­ pelavgift m. m. Pensionsbyrån slutligen handlägger ärenden angående pension för civila och militära befattningshavare och pensioner för efterlevande till sådana be­ fattningshavare.

Kungl. Maj.is proposition nr i26 år 1060 11

III. Rationalisermgsutredningens allmänna överväganden jämte yttranden

1. Det centrala rationaliseringsorganet

Utredningen Rationaliseringsulredningen anser det uppenbart, att det bör finnas ett statligt organ med uppgift att centralt leda och övervaka rationaliseringsarbetet inom statsförvaltningen. Detta innebär likväl inte, att detta organ självt direkt skall utföra alla rationaliseringsundersökningar eller att all sakkunskap inom rationaliseringsområdet bör samlas där. Speciella rationaliseringsenheter bör liksom f. n. finnas inom myndigheter, vars verk­ samhet är av huvudsaklig teknisk art eller eljest inrymmer omfattande och för verket speciella problem, som påkallar en fortlöpande översyn och nöd­ vändiggör full arbetsinsats av ett flertal rationaliseringsexperter. För dessa myndigheters vidkommande, främst affärsverken och de centrala militära förvaltningarna, bör det centrala rationaliseringsorganets roll begränsas till huvudsakligen vissa samordnande funktioner. I princip bör förvaltningsorganen själva bedriva den dagliga och fort­ löpande rationaliseringen inom sina respektive arhetsområden. Med hän­ syn härtill kan det vara motiverat att såsom en utbyggnad av organisationsföredragandeinstitutionen inrätta särskilda rationaliseringsenhcter även hos verk av något mindre storlek. Frågan härom torde få bedömas i varje särskilt fall, men normalt bör dessa enheter inte dimensioneras efter vad som kan vara behövligt för att lösa större uppgifter av engångsnatur. Det centrala rationaliseringsorganets arbetsområde bör enligt utredning­ en inte omfatta de statliga bolagen. Dessa har nämligen i sin ekonomiska resultatredovisning en sporre att ständigt hålla sin uppmärksamhet riktad på möjligheterna att effektivisera verksamheten. Beträffande icke-statliga institutioner, som uppbär statsbidrag, bör hinder i och för sig inte föreligga mot att organet biträder vid en rationaliseringsundersökning, om det i det särskilda fallet befinnes möjligt. Organet bör emellertid inte dimensione­ ras för en sådan verksamhet. De förhållanden som råder inom försvarsväsendet är enligt utredningen inte så särpräglade, att några fördelar skulle vara att vinna genom att inrätta ett speciellt centralt rationaliseringsorgan inom försvaret. Liksom hittills bör det centrala rationaliseringsorganets ar­ betsområde därför omfatta jämväl försvaret. Detta gäller även beträffande den övervakande verksamheten i fråga om kontorsrationaliseringen inom försvarets regionala och lokala enheter. Vad angår rationaliseringsorganets arbetsuppgifter och arbetsmetoder anser rationaliseringsutredningen det inte lämpligt att fastlägga dessa ge­ nom bestämda direktiv. Utredningen betonar vikten av att resurserna sät­ tes in på sådana uppgifter som relativt sett synes erbjuda de största möj­ ligheterna till rationaliseringsvinster. Detta förutsätter, att arbetet bedrives efter en omsorgsfullt uppgjord plan.

12 Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

En viktig arbetsuppgift för det centrala rationaliseringsorganet bör enligt utredningen vara att undersöka möjligheterna att förenkla och förbilliga statsverksamheten genom en sammanslagning av olika organ eller genom en omfördelning av arbetsuppgifter som nu ankommer på olika organ. Vertikala totalundersökningar bör därvid sättas in på områden, där det på grundval av verkställda preliminära överväganden eller eljest finns anled­ ning att genomföra en dylik. Som en annan väsentlig uppgift för rationa­ liseringsorganet nämner utredningen horisontella undersökningar för om­ råden och rutiner som är gemensamma för statsförvaltningen. I centralorga­ nets uppgifter bör vidare ingå skriftlig och muntlig upplysningsverksam­ het i rationaliseringsfrågor. Även om utredningen ansett sig böra framhålla den principiella skillna­ den mellan rationaliseringsverksamhet i egentlig bemärkelse och den verk­ samhet som syftar till att framställa förslag till begränsning eller återhåll­ samhet i statshushållningen, måste också ett rationaliseringsorgan ha be­ fogenhet att pröva, om nyttan av vissa arbetsuppgifter står i rimlig propor­ tion till kostnaderna för desamma. Organet bör därför exempelvis vara be­ fogat att ta initiativ till författningsändringar för att undanröja hinder för en rationellare förvaltningsprocedur. Sålunda kan stundom skäl föreligga för att undersöka möjligheterna att förenkla gällande regler för statens bidragsverksamhet. Inte minst med hänsyn till den snabba samhällsutveck­ lingen kan det finnas skäl för rationaliseringsorganet att även undersöka i vilken mån vissa nuvarande arbetsuppgifter hos myndigheterna kan av­ vecklas. Å andra sidan betonar utredningen, att effektiviseringen inte får drivas så långt, att den kommer i konflikt med det grundläggande rättssäkerhetskravet. Likaså får beaktas, att kostnadsminskningar hos en myn­ dighet inte motverkas av fördyringar och merarbete hos en annan eller hos allmänheten. En betydelsefull uppgift för det centrala rationaliseringsorganet bör vara att tillse, att de tekniska hjälpmedel som nu finnes eller som successivt kommer fram utnyttjas även inom statsförvaltningen i hela den utsträck­ ning som är motiverad ur ekonomiska och andra synpunkter. Sålunda tor­ de exempelvis utvecklingen på elektronikens område inom en nära fram­ tid komma att vidga möjligheterna till ytterligare rationalisering av kon­ torsarbetet. Det centrala rationaliseringsorganet torde i nu berörda hän­ seenden kunna biträda myndigheterna med systemuppläggningen för data­ behandling, blankettyper och blankettsystem i övrigt, planering och inred­ ning av kontors- och arkivlokaler m. m. Genom det centrala rationaliseringsorganet bör slutligen bedrivas en viss utbildningsverksamhet. Utbildning i form av kursverksamhet bör få ett koncentrerat och konkret innehåll och omfatta såväl det centrala orga­ nets egen personal som personal inom de speciella rationaliseringsenheterna och myndigheternas organisationsföredragande. Någon egentlig utvidg­ ning av den kursverksamhet som hitintills bedrivits inom organisationsnämnden bör dock enligt utredningens mening ej ske.

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960 13

Den långa tid som åtgått för vissa av organisationsnämndens undersök­ ningar påtalas av utredningen. I viss mån beror tidsutdräkten på den onor­ malt stora personalavgången hos nämnden. Löne- och anställningsvillko­ ren i rationaliseringsorganet bör därför förbättras. Förenkling och större snabbhet torde även kunna vinnas genom att anlita personal, som redan är förtrogen med undersökningsområdet, för det förberedande arbetet. Ut­ redningen framhåller vidare, att man bör begränsa undersökningarna till de områden där väsentliga förbättringar och besparingar kan ernås och så­ ledes avstå från att fullfölja arbetet på avsnitt, där vinsterna skulle stå i sämre proportion till arbetsinsatsen. Den bästa garantin för att befogade rationaliseringsåtgärder verkligen genomföres, erhålles, menar utredningen, om undersökningarna utföres i så intim kontakt med de berörda organen, att man från deras sida är be­ redd att acceptera det resultat centralorganet kommer till. Därigenom för­ enklas både redovisningen av rationaliseringsförslagen och dessas fortsatta handläggning. Skulle trots allt delade meningar uppkomma mellan ratio­ naliseringsorganet och vederbörande verk ankommer det enligt utredning­ ens mening på rationaliseringsorganet att bedöma om frågan är av sådan betydelse att den bör underställas Kungl. Maj:t. I de fall undersökningsuppdraget givits av Kungl. Maj :t bör förslaget i sin helhet redovisas di­ rekt hos Kungl. Maj :t. I fråga om formerna för beredningen av rationaliseringsfrågorna inom Kungl. Maj:ts kansli förordas inte någon ändring av nuvarande förhållanden.

Reservation och särskilda yttranden Mot majoritetens förslag har en ledamot1 av rationaliseringsutredningen reserverat sig. Vidare har fem av utredningens experter avgivit särskilda yttranden. I det följande torde få redovisas reservantens principiella över­ väganden beträffande såväl den egentliga rationaliseringsverksamheten som den allmänna remissverksamheten. Reservanten delar i huvudsak utredningsmajoritetens uppfattning om be­ hovet av ett centralt rationaliseringsorgan och dettas verksamhetsområde och arbetsuppgifter. Väsentligt är enligt reservantens mening, att organet har en god överblick över statsförvaltningen, så att rationaliseringsverksam­ heten i första hand kan koncentreras på betydelsefulla, principiella fråge­ ställningar och uppgifter som erbjuder de största möjligheterna till ratio­ naliseringsvinster. Utan en sådan överblick blir rationaliseringsarbetet lätt en planlös reaktion på från olika håll väckta förslag. Det är därför angeläget, att organet äger tillgång till förvaltningsmässigt utbildad personal. Ur rationaliseringssynpunkt är det självfallet även av största vikt, att alla de organisations- och planläggningsfrågor som framlägges såsom förslag i betänkanden eller väckes av olika myndigheter på ett så tidigt stadium som möjligt och före förslagens genomförande underkastas en ingående gransk­ ning av ett sakkunnigt remissorgan, som skall ha att bedöma om och hur 1 Löfqvist.

14 Kungl. Maj.ts proposition nr 126 år 1960

de nydaningar som föreslås skall kunna infogas i eller anknytas till den be­ fintliga förvaltningsapparaten. Enligt reservantens mening föreligger ett mycket stort behov av en på rationaliseringssträvandena i betydelsefulla frågor inriktad remissverksam­ het. Reservanten anser vidare, att denna verksamhet är beroende av och i mycket griper in i det egentliga rationaliseringsarbetet, sådant som det en­ ligt utredningens förslag i fortsättningen bör bedrivas. Den lämpligaste orga­ nisationen av rationaliseringsverksamheten synes därför vara, alt det till­ skapas ett organ, vars dominerande arbetsuppgift bör bli att jämte en en­ bart på rationaliseringssträvandena inriktad remissverksamhet bedriva rationalisering i egentlig bemärkelse i huvudsaklig överensstämmelse med de riktlinjer som utredningen uppdragit. Den av reservanten sålunda förordade koncentrationen av den centrala remissverksamheten på ärenden med anknytning till rationaliserings- och övriga organisationsfrågor torde enligt hans åsikt kunna vinnas genom ett avskiljande från statskontoret av de s. k. expeditionschefsremisserna. Till skillnad mot utredningsmajoriteten bedömer reservanten värdet av dessa remisser såsom mera ringa. En del av expeditionschefsremisserna torde sålun­ da kunna helt avvaras, bl. a. genom den utveckling av Kungl. Maj :ts kansli som ägt rum under senare år, medan andra ärendegrupper med fördel skulle kunna överföras på andra bestående myndigheter såsom statens lönenämnd och riksräkenskapsverket. Två av utredningens experter1 ansluter sig i särskilda yttranden till re­ servantens förslag angående den centrala remissverksamhetens bedrivande. Ytterligare två av experterna2 förordar, att arbetsuppgifterna för remissor­ ganet i huvudsak skall bibehållas oförändrade.

Yttranden

Behovet av ett centralt rationaliseringsorgan vitsordas genomgående av remissinstanserna. Även i fråga om arbetsområdet tillstyrkes förslaget i allmänhet.

Statens organisationsnamnet finner det föreslagna området något större än

nämndens nuvarande, eftersom det skulle omfatta även försvarets högre staber. Nämnden föreställer sig även, att det finns skäl att räkna med ett i förhållande till vad utredningen tänkt sig större engagemang på det kom­ munala och eljest statsbidragsberättigade området. Gränsdragningen mellan det centrala organet och de interna rationaliseringsenheter som finns hos vissa verk har berörts i flera yttranden. Sålun­

da framhåller flygförvaltningen, att det inom ett så utpräglat militärt-tek-

niskt verk som detta i första hand bör få ankomma på verket självt att om­ besörja rationaliseringsundersökningar. Liknande synpunkter anlägges av

försvarets förvaltningsdirektion, som anser, att den icke-administrativa ra­

tionaliseringsverksamheten inom försvaret berör så skilda verksamhetsom­ råden och olikartade problem, att det kan ifrågasättas, om det är möjligt att 1 Dahlberg och Insulander. • Jerdenius och Lindbergson.

Kungl. Maj:Is proposition nr 126 år 1960 15

sammanföra dem till ett organ. Flera affärsverksstyrelser, närmast telesty­ relsen och vattenfallsstyrelsen betonar, att det centrala rationaliserings-

organets verksamhet inte får innebära något intrång i verkens eget ratio-

naliseringsarbete. Åtskilliga myndigheter, däribland riksräkenskapsverket,

framhåller också vikten av att organet har ett gott samarbete med myndig­ heterna. Även i fråga om arbetsuppgifterna har flertalet myndigheter

tillstyrkt utredningens förslag. Länsstyrelsen i Östergötlands län betonar

särskilt, att arbetsuppgifternas relation till de nedlagda kostnaderna bör agnas nödig uppmärksamhet.

Försvarets civilförvaltning anser i likhet med reservanten, att, om ett

centralt rationaliseringsorgan skall fungera så effektivt som möjligt, bör alla betydelsefulla problem av organisatorisk art handläggas där, således även remisser i organisatoriska frågor. Liknande synpunkter anföres mer

eller mindre uttryckligt av generalpoststyrelsen, riksräkenskapsverket, sta­ tens sakrevision, länsstyrelserna i Stockholms, Kronobergs, Älvsborgs och Jämtlands län, och Statstjänstemännens riksförbund samt en reservant in­ om statskontoret. Statskontoret framhåller, att kontorsrationaliseringen inte bör ha en allt­ för framträdande plats bland rationaliseringsorganets uppgifter. Länsstyrel­ sen i Stockholms län, som ställer sig kritisk till organisationsnämndens hit­

tillsvarande arbete, understryker, att rationaliseringsarbetet måste ha en materiell sida och inte endast innebära rutinomläggningar o. d.

Statens organisationsnämnd anser, att utredningen i viss mån överbetonat

rationaliseringsvinsterna genom sammanslagning av myndigheter. En par­ tiell sammanslagning kan ofta vara ett fördelaktigare alternativ. Liknande syn­

punkter anlägges av Tjänstemännens centralorganisation. Lantbruksstyrelsen, som i stort sett ställer sig kritisk mot organisationsnämndens hittillsva­

rande arbete, framhåller, att det centrala rationaliseringsorganet bör fungera som en depå, från vilken experter kunde detacheras till myndigheterna.

Kursverksamheten har berörts bl. a. av marinförvaltningen, som i mot­

sats till utredningen anser, att rationaliseringsorganet i större utsträckning än organisationsnämnden hittills gjort bör engagera sig i fortlöpande ut­

bildning av rationaliseringsmän på det administrativa området. Även för­ svarets förvaltningsdirektion betonar kursverksamhetens betydelse. Beho­

vet av en välfungerande rådgivnings- och upplysningsverksamhet understry-

kes särskilt av väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, generaltullstyrelsen, lantbruksstyrelsen och länsstyrelsen i Älvsborgs län.

Flertalet av remissinstanserna har tillstyrkt eller lämnat utan erinran vad utredningen förordat beträffande rationaliseringsorganets arbetsme­

toder. Statens organisationsnämnd betonar därvid vikten av att organisa-

tionsundersökningarna göres snabbare, men påpekar, att förbisedda detal­ jer kan vara till mycket hinder. Nämnden framhåller också, att nulägesbcskrivningar är betydelsefulla vid övergång till maskinell databehandling.

Något kritisk ställer sig Statst jänstemännens riksförbund, som anser, att

arbetsmetoderna för både den centrala och dccentrala rationaliseringsverk-

16 Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

samheten kommit i bakgrunden i utredningsförslaget. Förslagsverksamhe­ ten är sålunda inte berörd i betänkandet. Förbundet anser, att kontakt bör tagas på ett tidigt stadium med de anställda i ett verk, som skall bli före­ mål för organisationsundersökning. Som ett ytterligare uppslag till arbets­ metod för rationaliseringsorganet föreslås snabbundersökningar genom

rörliga patruller. Även Tjänstemännens centralorganisation betonar perso-

nalkontaktens betydelse. Vikten av att samarbeta med verkens egna befatt­

ningshavare understryker även länsstyrelsen i Stockholms län, som finner,

att de viktigaste rationaliseringsresultaten ernås genom insatser av allmän

administrativ sakkunskap. Även länsstyrelsen i Älvsborgs län har ägnat me­

todfrågan särskild uppmärksamhet och frågar sig om inte nya vägar borde prövas.

2. Den centralt bedrivna revisionsverksamheten

Utredningen Utredningen framhåller, att den hittillsvarande verksamheten inom de statliga revisionsorganen, främst gäller detta riksräkenskapsverket, i över­ vägande grad varit av kameral karaktär, även om en viss omställning på se­ nare tid skett mot sakrevisionella uppgifter. Den kamerala inriktningen av revisionsverksamheten medför enligt utredningens uppfattning påtagliga olä­ genheter. Detta gäller inte bara det direkta utbytet av revisionsverksamhe­ ten utan även och framför allt den ogynnsama inverkan som en på dylikt sätt bedriven revisionsverksamhet kan få på strävandena att höja effektivi­ teten inom statsförvaltningen. Det kan inte undvikas, menar utredningen, att en kontroll, som med bortseende från de sakliga motiven för vidtagna förvaltningsåtgärder framför allt går ut på att kontrollera om åtgärderna i formellt avseende är riktiga, kan få till effekt, alt de medelsförvaltande myndigheterna blir benägna att i tveksamma fall handla på det sätt som medför den minsta risken för anmärkning från revisionsorganets sida. Att en sådan inställning inte kan verka befrämjande på effektiviteten inom statsförvaltningen ligger i öppen dag. Det är vidare naturligt, att man inom vederbörande förvaltningsorgan lätt kan komma att ägna oproportionellt mycket tid och krafter åt de områden av medelsförvaltningen som kan väntas bli särskilt uppmärksammade av den centrala kamerala revisionen. Den nuvarande anmärkningsprocessen fyller inte heller kravet på att revi­ sionen bör verkställas och leda till resultat så snabbt som möjligt. Om fel­ aktigheter upptages till anmärkning först några år efter det att de begåtts, kan möjligheten till beriktigande ofta bli mer eller mindre illusorisk. På en del områden, såsom i fråga om resekostnadsersättningar, avlöningsförmåner och skattedebiteringar, revideras enligt utredningens uppfattning även stund­ om med en noggrannhet, som inte står i rimligt förhållande till betydelsen av de felaktigheter som kan tänkas föreligga och de i regel obetydliga pen­ ningbelopp som verksamheten kan beräknas komma att återföra till stats­

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960 17

kassan. Även i andra fall, som i och för sig kan anses vara mera bagatellartade och där sakläget på grund av komplicerade eller svårtolkade före­ skrifter kan vara oklart, synes man stundom lägga ned mer arbete än som är rimligt med hänsyn till frågans sakliga betydelse. Utredningen anser sig likväl inte böra förneka, att den kamerala revisio­ nen ändamålsenligt bedriven har sin stora betydelse, bl. a. som korrektiv mot oegentligheter. Men revisionen, sedd som helhet, bör begränsas och i högre grad än vad nu är fallet inriktas på sakrevisionella uppgifter. Den kamerala kontrollen bör läggas om mot en ökad stickprovsmässig gransk­ ning och systematiska undersökningar över större och väsentliga områden av räkenskapsmaterialet. Någon uttrycklig föreskrift om att riksräkenskapsverkets granskning må utföras stickprovsmässigt finns inte. Likväl sker granskningen redan f. n. i \iss utsträckning i sådan form. Enligt av utredningen inhämtade uppgifter skulle förgranskningen vid ett av revisionskontoren uppgå till genomsnitt­ ligt 40 procent av full granskning. Svaret på frågan hur omfattande revisionsgranskningen verkligen behöver vara beror på många faktorer, ytterst på hur omfattande den interna kontrollen är hos myndigheten som skall revideras. Det system för kassaförvaltningen med utförliga föreskrifter och avstämning via månatliga rapporter, inventeringsförrättningar m. in. som förekommer inom den svenska statsförvaltningen torde ge vissa garantier för medelsdispositionerna. För sin del bedömer utredningen det möjligt att sätta granskningsprocenten vid förgranskningen vid 15—20 procent vid re­ dovisningsenheter med god intern kontroll och vid 30 procent eller lägre vid övriga enheter. Omfattningen av eftergranskningen anser utredningen böra i stort sett kunna begränsas till 15—20 procent eller lägre. Utredningen betonar, att en förutsättning för att en kameral revision av den förordade omfattningen skall bli effektiv är, att revisionen planlägges systematiskt. Det stickprovsmässiga urvalet måste genomföras med beak­ tande av flera omständigheter. Bl. a. spelar härvidlag omfattningen och upp­ läggningen av den interna kontrollen hos den granskade myndigheten in. Även i övrigt bör en omläggning ske av revisionsarbetets organisation. En större uppmärksamhet bör ägnas fel av principiell natur. Det centrala revi­ sionsorganet bör ägna ökat intresse åt att utröna, om den interna kontrollen bos myndigheterna är effektivt upplagd och riktigt tillämpad. Detta blir av särskild vikt efter hand som ny teknik med bl. a. databehandlingsmaskiner vinner insteg inom den statliga medelsförvaltningen. I fråga om efter­ granskningen torde den nuvarande metoden att dela upp räkenskapsmate­ rialet i arbetslotter, där varje revisor har att ensam ta initiativ till de un­ dersökningar han kan finna påkallade, inte längre böra förekomma. Revi­ sionsarbetet bör i stället organiseras så att det först under ledning av revi­ sionsbyråcheferna verkställes en förberedande analys av räkenskapsmate­ rialet. På grundval av denna bör därefter upprättas specificerade granskningsplaner, i vilka anges de väsentliga granskningsområdena. Dessa planer, som lämpligen kan gälla en tid av 3—6 månader, bör utgöra ett led i en på 2 Ilihang till riksdagens protokoll 1960. 1 samt. Nr 126

18 Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

lång sikt upplagd plan, som skall syfta till en genomgång inom ett antal år av alla väsentligare och ekonomiskt betydelsefulla områden hos de medelslorvaltande myndigheterna. Då huvuduppgiften för den kamerala revisionen liksom för den sakrevisionella verksamheten bör vara att för framtiden förebygga felaktigheter, torde det omständliga anmärkningsförfarandet komma att i praktiken vä­ sentligt begränsas. I stället bör inventeringsförrättningarna intensifieras och en ökad aktiv upplysningsverksamhet bedrivas.

Som framgått av det föregående anser utredningen, att den sakrevisionella verksamheten blivit alltmer betydelsefull. Ur ekonomisk synpunkt torde även värdet av den sakrevisionella verksamheten betydligt överstiga värdet av den kamerala revisionen. Utredningen förordar inte någon förändring av de relativt fria arbetsfor­ mer i vilka sakrevisionen f. n. bedrives. I än högre grad än beträffande den kamerala revisionen gäller om den sakrevisionella verksamheten, att denna inte kan dimensioneras för en kontinuerlig granskning av samtliga vid­ tagna förvaltningsåtgärder. Även om sakrevisionen inte bör vara bunden till förvaltningsmyndigheternas räkenskapsmaterial, föreställer sig ulredningen, att uetta kan ge värdefulla uppslag för den sakrevisionella gransk­ ningen.

I fråga om arbetsuppgifter och arbetsmetoder för den centrala revisions­

verksamheten delar reservanten i allt väsentligt utredningsmajoritetens för­

slag.

Yttranden

I fråga om revisionsverksamhetens lämpliga bedrivande går remissin­ stansernas åsikter starkt isär. Utredningens synpunkter angående värdet av den kamerala revisionen och lämpligheten att begränsa densamma till förmån för den sakrevisionella verksamheten delas i allt väsentligt eller lämnas utan

erinran av armétygförvaltningen, försvarets fabriksstyrelse, arbetsmark­ nadsstyrelsen, generalpoststyrelsen, telestyrelsen, järnvägsstyrelsen, vägoch vattenbyggnadsstyrelsen, vattenfallsstyrelsen, statskontoret, generaltullstyrelsen, statens organisationsnämnd, domänstyrelsen, medicinalstyrel­ sen, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Östergötlands, Jönköpings, Älvsborgs och Jämtlands län, överrevisorerna vid statens järnvägar och för väg- och vattenbyggnadsväsendet, Svenska stadsförbundet, Svenska lands­ kommunernas förbund, Tjänstemännens centralorganisation och Statstjänstemännens riksförbund.

Vissa remissinstanser hävdar mer eller mindre starkt, att utredningen

undervärderat betydelsen av den kamerala revisionen. Sålunda anser flygförvaltningen, att den kamerala revisionens betydelse som korrektiv mot

oegentligheter och inte minst som kontroll av författningstillämpningen till

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960 19

tillämparens stöd ej bör underskattas. Ämbetsverket tvekar därför inför en alltför stark nedskärning av den kamerala revisionen, innan frågorna om

anmärkningsprocessen och redogöraransvaret blivit lösta. Försvarets civil­ förvaltning och statens sakrevision anser, att utredningen betänkligt under­ skattat betydelsen av kameral revision, överbefälhavaren och försvarets förvaltningsdirektion konstaterar, att utredningen grundat sitt förslag till

nedskärning av den kamerala revisionen på en generell kritik mot de nuva­ rande arbetsformerna. Det är svårt att bedöma utredningens ståndpunkt. I statsförvaltningen saknas vinstintresset såsom kontrollelement, varför kontrollen där måste ha en annan karaktär. Vid bedömningen av revisionens omfattning måste bl. a. beaktas, att de svenska ämbetsverken har mycket vidsträckta befogenheter. Sedan en lång tid har emellertid inte revisionspersonalen ökats i takt med den allmänna statliga utgiftsstegringen. En kontinuerlig nedpressning av kostnaderna för revisionen har alltså före­ kommit sedan länge. Det synes därför anmärkningsvärt, att utredningen på sina motiveringar ansett sig kunna förorda en ytterligare nedskärning av den kamerala revisionen. De båda remissinstanserna påpekar, att det blir lättare att bedöma frågorna om den framtida revisionsverksamheten, sedan spörsmålen om redogöraransvaret m. m. utretts.

Riksräkenskapsverket är starkt kritiskt mot utredningens bedömning av

den kamerala revisionens värde. Ämbetsverket framhåller sålunda, att de premisser som utredningen grundat sin bedömning på är felaktiga. Den statliga revisionen avser liksom all revision en fortlöpande gransk­ ning av redovisning och förvaltning på grundval av räkenskaper och andra handlingar. Vad gäller den statliga revisionsverksamheten måste denna in­ nefatta kontroll av att räkenskaperna ur bokförings- och siffermässig syn­ punkt är riktiga, att inkomster vederbörligen uppbäres och redovisas samt att utgifterna verkställes i enlighet med statsmakternas beslut. Samtidigt måste självfallet tillses att nödig sparsamhet och statens bästa iakttages. De av statsmakterna givna föreskrifterna rörande medelsanvändningen bil­ dar tillsammans ett mycket omfattande komplex av bestämmelser, och till­ synen av att dessa bestämmelser efterlevs måste enligt riksräkenskapsver­ ket anses vara en av den statliga revisionens mest betydelsefulla uppgif­ ter. Riksräkenskapsverket vänder sig sålunda emot att man uppställer det di­ rekta utbytet som värdemätare för revisionsverksamheten och anser detta vara en alltför ensidig synpunkt för att kunna godtas. Utan vidare kan fastslås, framhålles fortsättningsvis, att syftet med all revision ytterst är att utgöra en garanti mot felaktig medelsanvändning och direkta oegentligheter. Beträffande revisionen inom det privata näringslivet torde det i allmänhet inte förekomma, att ett direkt utbyte av revisionen redovisas, men ingen förnekar väl därför revisionens betydelse. Ämbetsverket erinrar om alt det sedan lång tid och i växande omfattning även är inriktat på att bistå myndigheter och redogörare med råd och an­ visningar i tolknings- och redovisningsfrågor m. m. Riksräkenskapsverket

20 Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1060

har ansett det vara sill uppgift att förebygga felaktigheter och har vid revi­ sionen mer och mer övergått från att framställa egentliga revisionsanmärkningar till att göra påpekanden för framtida iakttagande. Vidare hävdar riksräkenskapsverket, att det saknas grund för utredningens påstående, att den nuvarande kontrollen sker med bortseende från de sakliga motiven för vidtagna förvaltningsåtgärder. Även Sveriges akademikers centralorganisa­ tion är kritiskt inställd till utredningens synpunkter på den kamerala re­ visionsverksamheten. Att den kamerala granskningen bör ske stickprov svis accepteras i och för sig genomgående av remissinstanserna. Försvarets fabriksstyrelse påpekar därvid, att stickprovskontrollen bör ske med tillämpning av moder­ na statistiska metoder. Statens organisationsnämnd förmenar, att så starkt tidsbunden planmässighet för den kamerala revisionens del som utredning­ en tänkt sig knappast kan förenas med stickprovsgranskning. Sveriges aka­ demikers centralorganisation finner det stötande med återbetalningsskyldighet på grundval av en godtycklig stickprovskontroll. Riksräkenskapsverket och Sveriges akademikers centralorganisation häv­ dar, att utredningens bedömning av den nuvarande granskning sprocenten är helt felaktig. Riksräkenskapsverket anför bl. a. 1956 års rationaliseringsutredning säger sig ha av riksräkenskapsverket inhämtat, att riksräkenskapsverkets stickprovsgranskning nu genomsnitt­ ligt omfattar 40 procent av full granskning. Till belysande av denna uppgift, som dock icke lämnats av riksräkenskapsverket, presenterar utredningen en plan avseende förgranskningen inom ett av riksräkenskapsverkets sex revisionskontor och omfattande ett års räkenskaper. Ett sådant material med­ ger givetvis icke några generella slutsatser, i synnerhet som det icke bygger på den faktiska granskningens omfattning utan, såvitt riksräkenskapsver­ ket kan förstå, torde baseras på den målsättning för granskningens omfatt­ ning som verket uppställt i anslutning till 1947 års sakkunnigas förslag i ämnet. Riksräkenskapsverket har verkställt utredning angående den fak­ tiska omfattningen av stickprovsgranskningen under de senaste fyra bud­ getåren. Av denna utredning framgår att den stickprovsvis utövade för­ granskningen under den angivna tidsperioden kan beräknas ha omfattat på första kontoret 15—20 procent, på andra kontoret ca 30 procent, på tredje kontoret 26—37 procent och på fjärde kontoret 8—12 procent av full granskning. Den å femte och sjätte revisionskontoren förekommande granskning­ en av uppbörds- och bötesräkenskaper m. m. bedrives icke i form av en särskild förgranskning och en särskild eftergranskning. Räkenskaperna bli­ va i ett sammanhang stickprovsvis granskade ur olika synpunkter alltefter materialets växlande beskaffenhet. Reträffande variationerna mellan kon­ toren må framhållas, att räkenskapsmaterialet å första och fjärde kontoren domineras av stora myndigheters räkenskaper, medan andra och tredje kon­ toren omfatta ett stort antal små myndigheter. Beträffande eftergranskningen är det med hänsyn till förekomsten av systematisk granskning svå­ rare att beräkna stickprovsgranskningens omfattning i procent av full granskning, men den har för ett kontor beräknats till 19, 16, 13 resp. 13 procent under de senast tilländalupna fyra budgetåren och för ett annat till 25, 25, 25 resp. 14 procent av full granskning. Förklaringen till den på­ fallande låga siffran för det senast förflutna budgetåret beträffande det se­ nare kontoret är att tre revisorer fått anlitas under en stor del av budgetåret

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960 21

för utredningsarbete i anledning av inträffade oegentligheter inom utrikes­ förvaltningen. Att räkenskapsgranskningen över huvud fått så starkt be­ gränsas till sin omfattning sammanhänger med att räkenskapsmaterialet till följd av statsförvaltningens ansvällning vuxit i omfattning, att den råd­ givande verksamheten till följd av myndigheternas stegrade intresse härför påtagligt ökat, samt att tillgången på kvalificerad arbetskraft för rekrytering varit otillräcklig under de senare budgetåren. För sin del anser riksräkenskapsverket, att den nedskärning av gransk­ ningen som framtvingats inom verket på grund av olika omständigheter fått ske i avsevärt större utsträckning än vad verket anser vara ur revisionssyn­ punkt tillrådligt. Rationaliseringsutredningens uttalanden i fråga om revisionsverksamhe­ tens uppgifter i förebyggande syfte liksom dess inriktning på aktiv upplysning och rådgivning har inte rönt någon gen­ saga. Vad utredningen anfört beträffande värdet av den sakrevisionella verksamheten samt dess uppgifter och arbetsmetoder har i övervä­ gande flertalet av remissyttrandena tillstyrkts eller lämnats utan erinran.

Vissa kritiska synpunkter anföres dock av försvarets förvaltningsdirektion.

Direktionen, som finner, att sakrevisionens arbetsmetoder avviker avsevärt från den kamerala revisionens, anser, att möjligheterna att bedriva en po­ sitiv, kostnadsbesparande sakrevision, uppbyggd på statistiska, närmast ma­ skinellt databehandlade undersökningar borde ha analyserats. Samordning­ en av den kamerala revisionens och sakrevisionens arbetsmetoder är inte klarlagd. Förvaltningsdirektionen finner i utredningen endast en vag an­

tydning om att riksdagens revisorer sysslar med sakrevision. Riksräken­ skapsverket framhåller, att sakrevisionens användning av räkenskapsma­

terialet är obetydlig, t. o. m. mindre än man räknade med då statens sak­

revision inrättades. Liknande synpunkter anföres av statens sakrevision,

som uttalar, att det finns två former av sakrevision. Ämbetsverket anför bl. a. Det förefaller emellertid som om utredningen i begreppet sakrevision skul­ le inlägga en helt annan innebörd än vad den verksamhet har, som statens sakrevision alltifrån sin tillkomst bedrivit och alltjämt bedriver. Här må erinras om att riksräkenskapsverket enligt sin instruktion har att granska ändamålsenligheten av vidtagna åtgärder. En dylik till räkenskapsmateria­ let knuten saklig bedömning i samband med den kamerala revisionen bör enligt sakens natur utföras av kamerala granskningsorgan och den kom­ mer icke i konflikt med statens sakrevisions verksamhet. I detta sammanhang vill sakrevisionen erinra om utredningens uttalande (s. 97) att det räkenskapsmaterial, som blir föremål för kameral revision, torde kunna giva värdefulla uppslag för det sakrevisionella arbetet. Detta omdöme gäller givetvis för den form av sakrevision, som nyss berörts. Vad däremot angår den verksamhet, som bedrives av statens sakrevision, har erfarenheten givit vid handen, att det kamerala räkenskapsmaterialet är av underordnad betydelse. En annan sak är att en partiell genomgång av rä­ kenskaperna kan giva ett värdefullt utredningsmaterial i samband med på­ gående undersökningar inom vissa områden. Ett sådant område är t. ex.

22 Kungl. Maj.ts proposition nr 126 år 1960

reseplaneringen. För en fullständig utredning måste emellertid, såsom ett typfall av sakrevisionens verksamhet ådagalägger, även andra källor än räkenskaperna anlitas och undersökningen vidgas till att avse ändamåls­ enligheten av företagna tjänsteresor med hänsyn till angivna uppgifter. Det kan då visa sig att på grund av otillfredsställande registrering hos veder­ börande myndighet sakligt sett omotiverade resor företagits. Vad angår upphandlingsgranskningen — vilken form av granskning enligt riksräkenskapsverkets berättelser till statsrevisorerna utövats av verket under senare år — vill det förefalla mest ändamålsenligt att — på sätt som sker inom sakrevisionen — större upphandlingar och avtal följas från början och att felaktigheter beivras omedelbart, sedan upphandlingen skett, varvid exem­ pelvis uteblivna rabatter kunna erhållas i efterhand. Genom successiv re­ gistrering av avtalen uppnås dessutom den erfarenhetsmässigt betydelsefulla förmånen, att statsmyndigheterna hos revisionen ha tillgång till aktuella upplysningar i upphandlingsärenden.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser, att sakrevisionen hör vara helt

självständig från den tekniska revisionen men att en sammanslagning av sakrevisionen med riksdagens revision eventuellt kunde ske. Riksdagens re­ visorer bör enligt länsstyrelsen inrikta sin revision på en fördjupad gransk­ ning av fundamentala spörsmål.

Statens sakrevision har även berört frågan om sakrevisionens befattning

med organisatoriska frågor. Utredningen utgår ifrån att sakrevisionen inte bör ha någon närmare anknytning till sådana frågor och uttalar, att oavsett hur organisationsfrågorna i övrigt löses, bör rationaliseringsverksamheten i egentlig bemärkelse omhänderhavas av ett enda organ. Häremot invänder ämbetsverket, att dess verksamhet i avsevärd utsträckning är att hänföra till rationaliseringsverksamhet, som omöjligen kan fylla sitt syfte om den förbigår rationaliseringsfrågor.

3. Statskontorets remissverksamhet

Utredningen Statskontoret har enligt rationaliseringsutredningens uppfattning utfört ett värdefullt arbete som allmänt centralt remissorgan i frågor rörande stats­ hushållningen. På grund av den omfattning som förvaltningen numera fått och den snabbhet med vilken förändringar inom densamma sker, har det, framhåller utredningen fortsättningsvis, efter hand blivit allt svårare att för ett enda organ med begränsad personaluppsättning ha önskvärd känne­ dom om alla de områden som den statliga förvaltningsapparaten omspänner. De förslag till förändringar eller utvidgningar av statsverksamheten som framkommer gäller vidare ofta projekt av sådan storleksordning och be­ skaffenhet att det för ett sakligt ställningstagande till desamma fordras så­ väl ingående kunskap på det speciella område förslaget gäller som överblick över det allmänna ekonomiska läget och de sannolika utvecklingstenden­ serna inom detta. Utredningen har därför gått in på frågan, vilken inrikt­

Kungl. Mnj:ts proposition nr 126 år 1960 23

ning och omfattning remissverksamheten lämpligen bör ha i fortsättningen. Ställningstagandet till denna fråga är dessutom av betydelse för utform­ ningen av den centrala ledningen av rationaliseringsverksamheten och där­ med besläktad verksamhet. Remisserna kan med hänsyn till sin beskaffenhet i stort sett uppdelas i tre olika grupper, nämligen dels expeditionschefsremisser, dels petitaremisser, dels ock remisser av förslag av organisatorisk eller allmänt ekono­ misk karaktär, vilka framförts på annat sätt än i verkens anslagsäskanden, exempelvis genom kominittébetänkanden eller departementspromemorior. I fråga om expeditionschefsremisserna anser utredningen, att statskonto­ rets insatser som remissinstans varit och alltjämt är av stort värde. Beträf­ fande de båda övriga grupperna av remisser är värdet däremot mera tvek­ samt. När det gäller petitaremisserna, som i huvudsak avser frågor om per­ sonalförstärkningar och övriga anslagsförstärkningar, torde, enligt utred­ ningens mening, statskontoret med nuvarande organisation endast ha myc­ ket begränsade förutsättningar att göra en sådan granskning av förslagen som kan leda till en ytterligare saklig belysning av desamma. Remisstiden för petitaframställningarna är vidare så kort, att några mera omfattande under­ sökningar hos myndigheterna inte hinnes med. Även beträffande större för­ slag av organisatorisk eller liknande art medger den begränsade personalen och den knappa tid som står till buds för granskningen, i regel inte någon mera ingående prövning från statskontorets sida. Utredningen framhåller vidare, att dessa förslag ofta är av sådan beskaffenhet, att det för ett bedö­ mande fordras synnerligen ingående kännedom om de aktuella frågeställ­ ningarna eller ingående teknisk och organisatorisk sakkunskap av speciellt slag. Det kan givetvis inte förväntas, att sådan sakkunskap skall finnas re­ presenterad inom statskontoret i alla eller ens huvuddelen av de frågor som hänskjutes till ämbetsverket för yttrande. De yttranden som avges av stats­ kontoret i dessa ärenden har därför ibland kommit att begränsas till ett utta­ lande om det inte med hänsyn till det statsfinansiella läget lämpligen bör få anstå med utgiften eller eljest till vissa allmänt hållna uttalanden, vilka inte är baserade på någon speciell förtrogenhet med de förhållanden som beröres av förslagen. Enligt utredningens uppfattning har man i fråga om statskontorets upp­ gift som remissorgan att välja mellan två linjer. Enligt den ena bör statskon­ toret fullgöra rollen som allmänt centralt remissorgan. Enligt den andra bör statskontorets remissverksamhet i huvudsak begränsas till de områden där ämbetsverket på grund av sitt hittillsvarande arbete har speciella förutsätt­ ningar att göra en värdefull insats, nämligen i frågor som är av förvaltningsmässig eller budgetteknisk karaktär. Väljer man den första vägen krävs uppenbarligen en väsentlig utvidgning av statskontorets personal. Bl. a. måste då till verket knytas ett betydande antal experter på det ekonomiska och organisatoriska området. En lösning enligt denna linje förefaller emellertid av flera skäl olämplig. Utredningen

24 Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

ifrågasätter här, om det är lämpligt eller ens möjligt att på ett enda ämbets­ verk lägga vad som i praktiken skulle bli uppgiften att under Kungl. Maj :t fungera som en förberedande och rådgivande instans beträffande alla sidor av den statliga förvaltningen. Enligt utredningens uppfattning bör statskontorets remissverksamhet i stället fortsättningsvis avse en granskning av framlagda förslag ur förvaltningsmässiga eller budgettekniska synpunkter. Statskontorets remissverk­ samhet skulle således liksom hittills avse den stora grupp av ärenden som under beteckningen expeditionschefsremisser omfattar ärenden rörande tilllämpningen av gällande avlöningsbestämmelser, ärenden rörande statsbidrag, ärenden av budgetteknisk karaktär, donations- och restitutionsärenden m. m. Petitaärenden och betänkanden i organisatoriska frågor o. dyl. skulle där­ emot remitteras till ämbetsverket i avsevärt mindre omfattning än vad nu sker och främst i sådana fall, då en granskning av förslagen ur förvaltningsmässiga eller budgettekniska synpunkter anses påkallad.

Den principiella ståndpunkt som reservanten intagit beträffande den all­

männa remissverksamhetens omfattning och inriktning har redovisats i det föregående i anslutning till redogörelsen för det centrala rationaliseringsorganet. Härtill torde få hänvisas.

Yttranden Utredningens uttalanden angående värdet av statskontorets re­ missverksamhet och förslag om en kraftig begränsning av petitaoch utredningsremisserna tillstyrkes eller lämnas utan erinran av flertalet

remissinstanser. Sålunda finner arbetsmarknadsstyrelsen förslaget välgrun­ dat. Domänstyrelsen fastslår, att det till statskontoret stundom hänvisas frå­

gor, som ämbetsverket inte rimligen kan underkasta den allsidiga bedöm­

ning som läget kräver, överståthållarämbetet anser, att begränsningen av re­

missverksamheten även bör gälla andra myndigheter än statskontoret. Åtskilliga remissinstanser ställer dock sig tveksamma eller negativa.

Överbefälhavaren och försvarets förvaltnings direktion gör inget särskilt ut­ talande, men finner reservantens synpunkter beaktansvärda. Försvarets ci­ vilförvaltning betonar, att statskontoret efter hand fått alltför ringa direkt­

kontakt med myndigheterna och delar reservantens ståndpunkt. Detta gör

också i stort sett generalpoststyrelsen, som anser det vara betänkligt med en

alltför kraftigt nedskuren remissverksamhet. Denna bör dock grundas på

fackkunskaper, vilka kan finnas hos rationaliseringsorganet. Även riksräkenskapsverket och statens sakrevision samt en reservant inom statskontoret delar reservantens uppfattning. Statens organisationsnämnd finner utred­

ningens synpunkter beaktansvärda, men anser dock, att de innefattar en viss underskattning av värdet av ett centralt remissorgan för allmän återhåll­ samhet i statshushållningen. Det är också enligt nämnden betydelsefullt, att

ekonomiska konsekvenser på lång sikt av nya förslag blir utredda. Marin­ förvaltningen finner ytterligare överväganden vara erforderliga. Länsstyrel­

Kungl. Maj ris proposition nr 126 år 1!)60 25

sen i Stockholms län förordar ny utredning i den i reservationen föreslagna riktningen. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser att, om inte det förslag som avgavs av 1949 års rationaliseringsutredning genomföres, en lösning bör sökas i enlighet med reservationen. Länsstyrelsen i Älvsborgs län finner re­ missverksamheten vara betydelsefull både i vad avser expeditionschefsremisser och övriga remisser. Organet bör emellertid ha kapacitet att avlåta remissvar av god kvalitet. Länsstyrelsen ger för sin del förord åt reservan­ tens förslag. Statstjänstemännens riksförbund anser det vara viktigt, att re­ missverksamheten inte förlorar kontakten med den levande förvaltningen. Remissverksamheten kan begränsas men är dock värdefull. Förbundet stö­ der därför reservantens uppfattning. En mycket avvisande hållning till utredningsförslaget intager statskonto­ ret. Ämbetsverket anför bl. a. följande. Såvitt statskontoret kunnat finna, ha de ärenden, som enligt utredningens mening icke längre skulle remitteras till ämbetsverket, ej ifrågasatts skola tillföras annat organ. Det bör härvid beaktas, att statskontoret i sin ämbetsbefattning av ålder ansett sig ha att fullgöra uppgifter icke blott som ett rationaliseringsverk i vidsträckt bemärkelse utan jämväl och ej minst som ett besparingsorgan. Med de funktioner ämbetsverket i fortsättningen ansetts böra ha, skulle icke något som helst utrymme finnas för en besparingsfrämjande verksamhet. I ett läge, då allvarliga ansträngningar påkallas för en be­ gränsning av statsverkets utgifter, är det ägnat att förvåna, att förslag f ramföres om reducering av just det organ inom statsförvaltningen, som främst torde ha att företräda besparingssynpunkter. Enligt statskontorets mening vänta — bortsett från de av politiska över­ väganden beroende statsutgifterna och de av särskilt tillkallade besparingsutredningar redovisade möjligheterna till besparingar å statsbudgeten — viktiga uppgifter ett besparingsorgan. Med den omfattning, som statsverk­ samheten numera fått, och med den betydelse statsutgifterna ha för sam­ hällsekonomin torde ett dylikt organ vara av utomordentligt värde. För att rätt kunna fylla sin uppgift erfordras, att besparingsorganet genom gransk­ ning av petitaframställningar och betänkanden m. in. gives tillfälle att fort­ löpande följa budgetarbetet. Då det är av vikt, att besparingsorganet erhål­ ler en så vid överblick över statsförvaltningen som möjligt bör remissverk­ samheten ej ha för liten omfattning. Vid den nu berörda granskningen fal­ ler sig naturligt att tillgodose även rationaliseringssträvandena. Vad angår petitaremisserna konstaterar utredningen, att statskontoret med nuvarande organisation har mycket begränsade möjligheter att vid sin remissbehandling underkasta förslagen sådan granskning, som kan leda till ytterligare saklig belysning av desamma. Statskontoret vill i anledning här­ av uttala, att de olika myndigheternas framställningar självfallet böra gi­ vas eu sådan utformning innehållsmässigt, att någon ytterligare saklig be­ lysning ej skall vara nödvändig. Dessvärre är så ofta icke fallet vilket nöd­ vändiggör, att statskontoret tillför remitterade ärenden ytterligare utred­ ningsmaterial. Statskontoret tror sig kunna utgå från att — om så ej skett — kompletteringarna regelmässigt måst införskaffas vid den departementala behandlingen. Statskontoret har dock i vart fall icke fattat som sin väsentliga uppgift alt bidraga till diskussionen med sådanl material. Där­ emot torde ämbetsverket med sina från statsförvaltningen förvärvade er­ farenheter, förenade med besparingssträvanden kunna föra fram andra syn­ punkter än dem som fackmyndigheter i regel anlagt och främst ha att an­

26 Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

lägga. Att statskontoret på detta sätt angriper problemen från delvis andra utgångspunkter än fackmyndigheten, och därvid söker eftersträva en be­ dömning av likartade frågor efter enhetliga grunder torde vara av värde för de olika departementen och i synnerhet finansdepartementet. Överhuvud synes utredningen ha haft en överdriven uppfattning om nödvändigheten av speciella fackkunskaper vid granskningen av de administrativa ärenden, om vilka här är fråga. Statskontoret skulle i detta sammanhang vilja komplet­ tera bilden genom att peka på utvecklingen inom de större centrala fack­ myndigheterna. Där har man i senare tid funnit nödvändigt skapa admini­ strativa avdelningar, som komplement till avdelningar med uteslutande eller huvudsakligen fackmässigt skolade tjänstemän. På samma sätt borde stats­ kontoret finna sin plats i statsförvaltningen som ett dess administrativa organ. Rationaliseringsutredningen framhåller vidare, att ett ställningstagande i sak till de anslagsäskanden, vilka ha en större ekonomisk räckvidd, i många fall egentligen förutsätter en sådan bedömning av förslagens konsekvenser ur allmänt ekonomiska och konjunkturpolitiska synpunkter, som statskon­ toret i sin nuvarande organisation icke är rustat att utföra. Även detta ut­ talande ger enligt statskontorets mening uttryck för en felsyn, då det gäller statskontorets uppgifter som centralt remissorgan. Om 'statskonto­ ret rätt fattat sin uppgift, har avsikten med remitterandet av olika ären­ den till ämbetsverket icke varit den att få till stånd en sådan bedömning. Denna bedömning har haft och måste alltid ha sitt centrum i finans­ departementet, där chefen för departementet i samband med budgetbehand­ lingen har att taga ställning till hithörande frågor. Statskontoret kan där­ emot i sina remissvar exempelvis påvisa de konsekvenser ett genomförande av ett visst förslag skulle kunna få för andra förvaltningsområden. Detta ställ­ ningstagande är något helt annat än en konjunkturpolitisk bedömning. Vi­ dare bör ihågkommas, att myndigheternas anslagsäskanden i realiteten utgöres av ett antal yrkanden, vart och ett framfört under en särskild punkt, berörande endast en enda fråga, t. ex. förstärkning av en byrå med ytter­ ligare en tjänsteman. Ingen torde rimligen kunna göra gällande, att det går att bedöma det enskilda yrkandet utifrån allmänt ekonomiska och konjunk­ turpolitiska synpunkter.

Statens lönenämnd kan inte dela utredningens uttalande att expeditions-

chetsremisser i lönefrågor bäst lämpar sig för statskontoret. Lönenämnden kan inte vara ett mindre lämpligt organ, då löneförfattningarna oftast är tillkomna som ett förhandlingsresultat. Liknande synpunkter anföres av

Tjänstemännens centralorganisation. IV.

IV. Besparingsutredningens synpunkter på den statliga förvaltningen och rationaliseringsverksamheten jämte yttranden

Utredningen

Besparingsutredningen framhåller, vilket även 1rationaliseringsutredningen gjort, att det inte är realistiskt att räkna med att några mera betydande rationaliseringsvinster skulle kunna göras på kort sikt inom statsverksam­ heten. Sedan början av 1940-talet har dock ett systematiskt rationaliserings-

1 SOU 1959: 22, kap. VI. Ej refererat i det föregående.

Kungl. Maj.ts proposition nr 126 år 1960 27

arbete pågått och detta har givit ett gott resultat. Även om den omedelbara besparingen av flera skäl måste bli av begränsad statsfinansiell betydelse, bör därför den fortlöpande rationaliseringsverksamheten ägnas all möjlig uppmärksamhet. Besparingsutredningen anger företrädesvis två omständigheter beträffan­ de statsförvaltningens arbetsförhållanden, som enligt utredningen är vä­ sentliga att hålla i minne vid bedömningen av rationaliseringsinsatsen. Inom statsförvaltningen saknas det ekonomiska incitament som är en vä­ sentlig faktor vid affärsmässig verksamhet och vidare är formerna för stats­ verksamheten och innehållet i densamma ytterst angivna av regering och riksdag. Sistnämnda förhållande medför ofta en långt driven detaljregle­ ring av myndigheternas organisation och arbetsformer. Därtill kommer att avsteg från givna bestämmelser kan medföra ansvar för tjänstefel och -— i vissa fall •— även personligt betalningsansvar. Besparingsutredningen upptager därefter frågan om statsmakterna och ra­

tionaliseringen till behandling och anför därvid vissa synpunkter på utform­ ningen av författningar m. m.

De bestämmelser som myndigheterna skall tillämpa blir ofta komplicera­ de och förfarandet blir tungt. I vissa fall kan detta bero på att vikten främst lagts vid att nå en hög grad av rättssäkerhet för den enskilde. I andra fall har man velat eftersträva vissa besparingar t. ex. genom att fastställa en nog­ grant graderad skala för en form av ersättningar eller förse huvudregeln med en serie undantag i stället för att acceptera ett enhetligt belopp eller en mera generell regel även om detta skulle medföra någon merkostnad och en mera schabloniserad tillämpning. Självfallet skall de olika författ­ ningarna utformas främst med hänsyn till att de skall leda till den åsyfta­ de effekten, varför kravet på enkelhet i handläggningen framstår som se­ kundärt. Utredningen framhåller emellertid, att varje komplicering av för­ farandet fördyrar detta och att det därför är nödvändigt att alltid väga de med ett mera invecklat förfarande förenade fördelarna mot det därav åtföl­ jande merarbetet och att •— om det senare tenderar att bli av nämnvärd omfattning •— pröva andra lösningar.

Utredningen behandlar härefter delegeringsspörsmålets betydelse ur ra-

tionaliseringssynpunkt och framhåller härutinnan, att den för ett visst ären­ de erforderliga arbetsinsatsen i flertalet fall torde grovt taget vara lika stor i varje instans vare sig denna bar att yttra sig eller fatta beslut i ärendet. Stundom torde t. o. m. arbetet öka när vederbörande endast har att yttra sig och nödgas mer eller mindre omständligt redovisa sin utredning och sin därpå grundade uppfattning till nästa instans. En delegering medför sålun­ da ofta en dubbel effekt i form av minskat arbete för båda de berörda in­ stanserna. Därjämte blir i allmänhet ärendet avgjort snabbare. Vid en prövning av delegeringsmöjligheterna för en ärendegrupp fram­ kommer stundom, understryker utredningen, eu av sakskäl inte motive­ rad tveksamhet, som kan hänföras till sådana faktorer som underskattning

28 Kung}. Maj.ts proposition nr 126 år 1960

av lägre instansers omdöme och förmåga, överdrivna farhågor för oenhet­ lighet i praxis, traditionella hänsyn och slentrian. För att undgå att arbets­ bördan utan tvingande skäl ökas måste särskild vikt läggas vid att delegeringsfrågan får en omsorgsfull och realistisk prövning varje gång den blir aktuell i författningssammanhang. Väsentliga framsteg har gjorts på se­ nare år i fråga om delegering av ärenden, som tidigare avgjorts av Kungl. Maj :t eller central myndighet, men åtskilligt torde enligt utredningen åter­ stå att göra. Ständig vaksamhet bör därför iakttagas i nu berört hänseende. Utredningen framhåller också verksstadgans föreskrift om verkschefer­ nas skyldighet att tillse, att ärenden inte handlägges av överkvalificerad per­ sonal. Frågan i vilken omfattning nämnda föreskrift blivit beaktad kan inte besvaras utan en mera ingående undersökning vid varje myndighet av i

vilken omfattning möjligheterna till intern delegation utnyttjats. Utred­

ningen utgår dock från att åtskilligt återstår. Det är nämligen förklarligt, om myndigheterna visar en viss återhållsamhet med tanke på det hårda an­ svar som även vid en enbart formell felaktighet i handläggningen av ett ärende kan komma att åvila en tjänsteman. Särskilt påtagliga är de eko­ nomiska risker som ligger i det redogöraransvar som kan göras gällande om en utbetalning skett i strid mot en författning eller av misstag. Utred­ ningen understryker angelägenheten av att nuvarande ordning för utkrä­ vande av statstjänstemännens ansvar snarast blir föremål för omprövning.

Vad angår myndigheternas interna rationaliseringsverksamhet erinrar ut­

redningen om att verkscheferna jämlikt allmänna verksstadgan har skyl­ dighet att vaka över att den underställda verksamheten bedrives på ett ra­ tionellt sätt. Härvid förutsättes de få medverkan från bl. a. samarbetsorganisationen vid myndigheten och organisationsföredragandena. I anslutning härtill framhåller utredningen, att myndigheternas inställ­ ning till rationaliseringsproblemen och deras egna insatser är av väsentlig betydelse för möjligheterna att genomföra och vidmakthålla en tillfreds­ ställande allmän grad av rationalitet och ekonomi inom statsförvaltningen. En förutsättning för att myndigheternas egen medverkan i rationaliseringsarbetet skall bli av önskvärd betydelse är emellertid, att myndigheterna får de nödvändiga resurserna. Det torde vara en spridd uppfattning, anför utredningen vidare, att syste­

met med organisations^öredragande allmänt sett inte infriat förhoppningar­

na. Detta torde bero på flera omständigheter, bl. a. på att uppdraget som organisationsföredragande normalt skall skötas vid sidan av den egentliga tjänsten utan särskild ersättning. Man synes då knappast kunna påräkna att få de lämpligaste krafterna till förfogande och heller inte att de anlita­ de alltid skall visa sig benägna att framföra förslag som kan väntas möta motstånd och kritik inom verket. Utredningen förordar därför en omprövning av organisationsföredragandenas ställning och villkor i syfte att göra institutionen effektivare. Bl. a. bör övervägas att begränsa tiden för uppdraget till viss period. Organisa-

Kungi. Maj:ts proposition nr 126 år 1960 29

tionsföredragande bör vidare tillerkännas skäligt arvode. Utredningen före­ slår också, att organisationsföredragandenas insatser i form av förslag till åtgärder och myndigheternas bedömning därav redovisas. Detta bör lämp­ ligen göras i varje myndighets anslagsäskanden i form av en redogörelse för resultatet av rationaliseringsverksamheten under det gångna budget­ året.

Utredningen kommer härefter in på frågan om möjligheterna att genom­ föra personalindragningar och anför därvid i huvudsak följande.

Om fast personal beröres av en reducering i samband med en rationaliseringsåtgärd, kan möjligheterna att genomföra densamma utan att avvak­ ta vissa berörda befattningshavares befordran eller pensionering i realite­ ten bli bestämmande för om rationaliseringsprojektet överhuvudtaget framföres eller inte. Myndigheternas möjligheter att avveckla ett överskott av mera fast anställd personal bör förbättras. Ett sådant personalöverskott på en punkt inom statsförvaltningen bör i första hand avvecklas genom ompla­ ceringar. Sådana bör underlättas genom bestämmelser, varigenom övertalig personal dels tillförsäkras företräde vid besättande av ledigblivna tjänster och dels bibehålies vid sina förmåner även vid placering på lägre befattning än förut. För en rationell organisation hos myndigheterna erfordras även att upp­ gifter som kräver speciella kunskaper och särskild erfarenhet samlas till

enheter av lämplig storlek. Genom en koncentration av personaladministrativa och kamerala rutinärenden borde också kunna ernås en begränsning

av antalet fall, då ärenden av detta slag åberopas som skäl för höjd lönegradsplacering eller personalförstärkning. Man bör enligt utredningen ef­ tersträva så stora enheter, att där kan tillfullo utnyttjas kvalificerad och rutinerad personal utrustad med moderna kontorshjälpmedel, även om en­ heterna då blir serviceorgan för flera myndigheter. Anslutning till en så­ dan serviceenhet kan inte anses inverka på myndigheternas självständighet i sakligt eller personalpolitiskt hänseende. Nu berörda frågor bör upptagas till prövning i lämpligt sammanhang. Utredningen kommer även in på möjligheterna att befrämja enskildas insatser i rationaliseringsarbetet. Även om resultat av väsentlig ekonomisk betydelse inte torde vara att påräkna som en följd av enskilda befattnings­ havares förslag, måste det ändock anses vara ett viktigt led i rationalise­ ringsarbetet, att de anställda i möjligaste mån intresseras för att medverka.

Därför bör belöningsnormerna höjas. Utredningen ifrågasätter om en av

organisationsnämnden förordad maximering av en belöning till högst om­ kring 20 procent av första årets nettobesparing är tillfredsställande. En vik­ tig sak är att belöningsförfarandet görs enklare och snabbare.

Vad slutligen gäller de särskilda rationaliseringsorganen har, som inled­ ningsvis nämnts, besparingsutredningen inte ansett sig böra gå närmare in på dessa frågor. Utredningen har dock framhållit i huvudsak följande.

30 Kungl. Maj.ts proposition nr 126 år 1960

Den av organisationsnämnden och sakrevisionen bedrivna verksamheten har lett till beaktansvärda resultat. En väsentlig förstärkning av dessa or­ gans kapacitet är dock enligt utredningen påkallad. I högre grad än hittills bör kapaciteten inriktas på ekonomiskt sett betydande avsnitt av förvalt­ ningen. Utredningen understryker särskilt vikten av att rationaliseringsorganen uppmärksammar de författningar m. m. som berör de delar av stats­ verksamheten som blir föremål för rationaliseringsundersökning. Organen bör ta initiativ till omprövning, i den mån så anses påkallat med hänsyn till ändrade förhållanden eller för att få en förenkling eller besparing till stånd. I anslutning härtill framhåller utredningen, att förhandenvaron av de spe­ ciella rationaliseringsorganen hos bl. a. väg- och vattenbyggnadsstyrelsen och affärsverken inte bör hindra, att organisationsnämnden och sakrevisio­ nen företar undersökningar på dessa områden. När det gäller rekryteringen av personal till de två nu berörda rationali­ seringsorganen, bedömer utredningen det som väsentligt, att avlöningsför­ månerna för de kvalificerade tjänsterna avväges så att en förstklassig rekry­ tering säkerställes. För att det skall vara möjligt för dessa organ att för­ värva dugliga krafter bör t. ex. en tjänsteman hos en myndighet kunna med bibehållande av sin tjänst och — i förekommande fall ■— befordringstur tills­ vidare eller för viss tid knytas till något av rationaliseringsorganen. En sys­ tematiskt genomförd personalcirkulation mellan rationaliseringsorganen och förvaltningen i övrigt anser utredningen vara en effektiv väg att förstärka den senares rationaliseringskapacitet och att hos myndigheterna främja ett aktivt intresse för rationaliseringsarbetet.

Yttranden Besparingsutredningens synpunkter och förslag rörande rationaliseringsverksamheten har i allmänhet tillstyrkts eller lämnats utan erinran av re­ missinstanserna. Beträffande de olika förslagen har bl. a. framkommit föl­ jande. Utredningens principiella synpunkter på rationalise­ rings verksam heten har i huvudsak lämnats utan erinran. Det eko­ nomiska incitamentets betydelse för effektiviteten inom statsförvaltningen

ifrågasättes dock av Statstjänstemannens riksförbund. I detta sammanhang understryker även Sveriges akademikers centralorganisation svårigheterna

att jämföra statlig verksamhet med annan verksamhet. Vikten av att man vid utformningen av författningar även

beaktar de administrativa synpunkterna understrykes bl. a. av riksförsäkringsanstalten, som framhåller, att dess erfarenheter bestyrker, att om s. k.

millimeterrättvisa skall ernås, förfarandet i regel blir tungt och kostnads­ krävande. Enligt anstalten är det angeläget, att kravet på enkelhet och ef­ fektivitet i förvaltningen i möjligaste mån beaktas redan innan en förmån införes och att expertis i fråga om förvaltningens organisation anlitas på

så tidigt stadium som möjligt. Liknande synpunkter anföres av socialför­ säkringens administrationsnämnd, som anser det betydelsefullt, att stats­

Kungi. Maj.ts proposition nr 126 år 1960 31

makterna alltid vid fattandet av beslut i materiella frågor till sitt förfogan­ de har tillförlitlig utredning angående de administrativa konsekvenserna av beslutets utformning. Enligt nämndens mening är det också ur kost­ nadssynpunkt betydelsefullt att täta ändringar av de materiella bestäm­

melserna undvikes. Enligt försvarets civilförvaltning bör de höga krav på

rättvisa i ekonomiskt avseende olika personalkategorier emellan som f. n. ges framträdande plats vid utformningen av författningar kunna i någon mån nedsättas till förmån för ett enkelt administrativt förfarande. Under inga omständigheter får dock rättssäkerheten för den enskilde äventyras. För en ökad delegering av beslutanderätten till de centrala myndig­

heterna uttalar sig bl. a. telestyrelsen och järnvägsstyrelsen, vilka båda er­ inrar om affärsverkens speciella ställning härvidlag. Länsstyrelsen i Örebro län förordar ytterligare decentralisering till lokala myndigheter. Byggnads­ styrelsen och lantmäteristyrelsen betonar vikten av en begränsning av re­

misser mellan olika statsmyndigheter. Sådana remisser bör i många fall en­ ligt lantmäteristyrelsen kunna ersättas med telefonförfrågningar eller andra underhandskontakter. Organisationsföredr ägande nas ställning och villkor beröres

av flera remissorgan. Statens organisationsnämnd anser liksom utredning­

en, att dessa befattningshavare bör beredas ökad möjlighet att ägna sig åt

rationaliseringsfrågor samt att de bör erhålla ett särskilt arvode. Länssty­ relsen i Malmöhus län menar, att organisationsföredraganden bör befrias

från sina ordinarie tjänstgöringsuppgifter under tid då han är sysselsatt

med rationaliseringsfrågor. Även domänstyrelsen finner, att man torde kun­

na överväga en förstärkning av organisationsföredragandens ställning så­ som en för verket gemensam instans, när det gäller den administrativa ra­

tionaliseringen. Medicinalstyrelsen finner det orealistiskt att räkna med en

ökad insats av dessa föredragande så länge de skall sköta sina uppgifter vid sidan om sitt övriga arbete utan ersättning. Andra remissinstanser ställer sig tveksamma till värdet av systemet med

organisationsföredragande. Överstyrelsen för yrkesutbildning menar sålun­

da, att en organisationsföredragande sällan torde kunna få den ställning att han kan komma att göra insatser av den natur utredningen tänkt sig.

Även länsstyrelsen i Älvsborgs län ifrågasätter värdet av särskilt förordna­

de organisationsföredragande, åtminstone i vad gäller länsstyrelserna. Organisationsföredragning bör i stället åligga varje arbetsledare å länsstyrelsens olika sektioner. Det bör enligt länsstyrelsen falla sig naturligare för den en­ skilde tjänstemannen att hänvända sig till sin närmaste förman med för­ slag till förbättringar av arbetsmetoder än till en organisationsföredragan­ de. Tanken att organisationsföredraganden skulle tillerkännas särskilt ar­

vode synes byggnadsstyrelsen diskutabelt ur principiell synpunkt, ehuru

styrelsen inte framför någon erinran häremot. Ett arvode skulle nämligen enligt styrelsen kunna vara ägnat att framkalla den allmänna uppfattning­ en inom verket, att endast organisationsföredraganden -— »som har betalt för saken» -— behövde bekymra sig om rationaliseringen.

32 Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

I fråga om möjligheterna att avveckla övertalig personal

framhåller statens organisationsnämnd, att i de fall större och hastigt inträ­

dande personalminskning kan bli följden av rationaliseringsverksamhet sär­ skilda åtgärder bör vidtagas i god tid, avpassade efter förhållandena i det en­ skilda fallet. Att införa generella regler gällande hela den civila statsförvalt­ ningen torde enligt nämnden inte vara påkallat. Betydelsen av att myndig­ heterna ges ökade möjligheter att avveckla uppkommande personalöverskott vid rationaliseringsåtgärder på ett ur såväl ekonomiska som personalpoli­

tiska synpunkter godtagbart sätt, understrykes av telestyrelsen mot bak­ grunden av automatiseringen av telefondriften. Järnvägsstyrelsen erinrar

i detta sammanhang om föreskrifterna i statens allmänna avlöningsregle-

mente rörande tjänstemans förflyttningsskyldighet. Medicinalstyrelsen på­

pekar, att i vissa fall en rationalisering mött hinder på grund av svårighet att omplacera akademiskt utbildad arbetskraft med relativt långvarig an­

ställning i statens tjänst. Domänstyrelsen ställer sig tveksam till utredning­

ens förslag att indragen personal automatiskt skulle erhålla förtur framför i övrigt lika lämpade sökande vid tjänstetillsättningar. Utredningens synpunkter på möjligheterna att koncentrera per­ sonaladministrativa och kamerala rutinärenden un­

derstrykes bl. a. av statens sakrevision, som även framhåller, att dylika åt­ gärder i vissa fall redan vidtagits eller planlagts, samt Kooperativa förbun­ det. Länsstyrelsen i Jönköpings län framhåller dock, att åtgärderna endast

kan genomföras i begränsad utsträckning med nuvarande redogöraransvar.

Enligt länsstyrelsen i Jämtlands län bör det övervägas att överflytta arbets­

uppgifter av kameral natur till länsstyrelserna från övriga statliga länsor­

gan. Socialstyrelsen ställer sig däremot tveksam till den föreslagna koncent­

reringen av vissa ärendegrupper, som enligt styrelsens mening skulle kunna på ett olyckligt sätt begränsa myndigheternas handlingsfrihet. En höjning av belöningsnor merna vid förslagsverksamheten

förordas bl. a. av Statstjänstemännens riksförbund, Landsorganisationen i Sverige och Skogsvårdsstyrelsernas förbund. Statens organisationsnämnd

hänvisar i detta sammanhang till en av nämnden till Kungl. Maj :t gjord framställning i ämnet. Betydelsen av en förstärkning av de centrala rationalise-

ringsorganen betonas bl. a. av statens organisationsnämnd och läns­ styrelsen i Malmöhus län. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller, att

rationaliseringsorganen i större utsträckning än hittills bör ägna sig åt förvaltningsverksamhetens organisation i stort och undersöka olika verksam­ hetsgrenars behövlighet och inriktning i stället för att som nu huvudsakli­ gen utgå från existerande förvaltningsuppgifter och söka förbättra rutinen och genomföra »kontorsrationalisering».

Kungl. Maj. ts proposition nr 126 år 1960 33

V. Departementschefen

Allmänna riktlinjer för rationaliserings- och revisionsverksamheten

Frågorna kring den statliga rationaliseringsverksamheten har uppmärk­ sammats i ett flertal olika sammanhang. Sålunda har riksdagen vid åtskil­ liga tillfällen under senare år haft att ta ställning till motionsvis väckta för­ slag på ifrågavarande område. Riksdagen har också framhållit önskvärd­ heten av att rationaliseringsfrågorna upptages till förnyad prövning. Utred­ ningar på området har verkställts av bl. a. 1949 års rationaliseringsutredning och nu senast av 1956 års rationaliseringsutredning och 1958 års besparingsutredning. De förslag 1949 års rationaliseringsutredning framställde innebar främst en sammanslagning av statskontoret, sakrevisionen och organisationsnämnden. Vid remissbehandlingen mötte utredningsförslaget motstånd. Kungl. Maj :t var inte för det dåvarande beredd att förorda ett genomförande av detsamma. Utvecklingen finge visa, om mera genomgripande organisatoriska åtgärder påkallades. Däremot förverkligades utredningens förslag om att inrätta organisationsföredragande vid de statliga myndigheterna. Såväl 1949 års utredning som 1956 års rationaliseringsutredning har defi­ nierat rationaliseringsverksamheten inom statsförvaltningen såsom ett plan­ mässigt vidtagande av åtgärder, som kan medverka till att den statliga verk­ samheten kan utövas enklare, snabbare och mera ekonomiskt än förut utan att säkerheten eftersättes. Ansvaret för rationaliseringsarbetet bör helt na­ turligt i första hand åvila varje särskild myndighet, varje särskild enhet inom statsförvaltningen. Allmänna verksstadgan ålägger också varje myn­ dighet och verkschef detta. Rationaliseringsarbetet ingår alltså som ett nor­ malt led i varje sektor av den löpande förvaltningsverksamheten och utgör något som det ankommer på varje befattningshavare att söka främja, såvitt det gäller hans eget arbetsområde. Det löpande rationaliseringsarbetet inom varje förvaltningsenhet räcker emellertid inte till för att man skall uppnå en effektivt arbetande statsför­ valtning. Därför erfordras vissa speciella organ med uppgift att centralt verka för rationaliseringar och därmed besparingar inom hela den statliga sektorn. Dessa organ är i första hand de som har att effektivisera statsför­ valtningen genom en planmässig översyn av myndigheternas organisation, rationaliseringsorganen i inskränkt bemärkelse. Vid sidan härav finns or­ gan som utövar kontroll över hur statliga myndigheter och inrättningar full­ gör sina uppgifter på det ekonomiska området — revisionsorganen. Den granskning som dessa organ bedriver innefattar både en rent siffermässig kontroll av medelsförvaltningen och en prövning av ändamålsenligheten av vidtagna dispositioner. Slutligen må nämnas den konstitutionellt förut­ satta remissverksamheten inom statsförvaltningen, som syftar till att varje 3 Ilihany till riksdagens protokoll 1960. 1 samt. Nr 126

34 Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

ärende blir allsidigt prövat ur förvaltningsmässiga, organisatoriska och eko­ nomiska synpunkter och därigenom kan sägas vara rationaliseringsverksamhet i vid bemärkelse. De organ inom statsförvaltningen som har till uppgift att centralt svara för rationaliserings-, revisions- och allmän remissverksamhet är i främsta rummet statens organisationsnämnd, riksräkenskapsverket och statens sak­ revision samt statskontoret. Det är frågorna om arbetsmetoderna för dessa verksamheter och den lämpliga organisationen av de nämnda centrala orga­ nen som 1956 års rationaliseringsutredning huvudsakligen behandlat. Även besparingsutredningen har i sitt betänkande behandlat rationaliseringsspörsmålen och därvid närmast anlagt vissa allmänna synpunkter i fråga om en rationaliseringsbefrämjande politik. Man kan därför säga, att rationaliseringsulredningen och besparingsutredningen kompletterar var­ andra. Inom 1956 års rationaliseringsutredning bär flera olika uppfattningar framkommit beträffande såväl rationaliserings-, revisions- och remissverk­ samhetens materiella innehåll som dess organisation. Även remissinstanser­ nas reaktion är härvidlag splittrad. De åsiktsskillnader som framkommit bottnar främst i olika värderingar av dels den kamerala revisionsverksam­ heten, dels den centrala remissverksamheten. Vad sålunda förekommit ger enligt min mening belägg för nödvändigheten av ett fastläggande från stats­ makternas sida av såväl rationaliseringsverksamlietens innehåll och omfatt­ ning som dess organisation. Jag vill i detta sammanhang framhålla, att resultatet av en rationaliseringsverksamhet i allmänhet inte kan mätas i form av synliga besparingar. Det kommer sålunda snarare till uttryck i en bromsad kostnadsökning än i nominella anslagsminskningar. Detta förhållande får emellertid inte tagas till intäkt för en nedvärdering av verksamhetens betydelse. Tvärtom visar resultaten av den hittillsvarande centrala rationaliseringsverksamheten, att denna varit av stort värde, då det gällt att öka förvaltningsapparatens effek­ tivitet. Jag vill med det sagda understryka vikten av att de statliga rationaliseringsorganen ges möjligheter till att hålla sina arbetsinsatser på en hög och aktiv nivå. Det är mot denna bakgrund som jag i det följande kom­ mer att utforma mina förslag.

Jag övergår härefter till att närmare behandla utredningsförslagen och upptar först till prövning de synpunkter och förslag som besparingsutred­ ningen haft på rationaliseringsverksamheten — synpunkter vilka i allt vä­ sentligt delats av remissinstanserna. Besparingsutredningen har till en början gått in på frågan om utform­ ningen av författningar. Utredningen har härvid framhållit, att utformning­ en bör ske med sikte på att uppnå en enkel och smidig handläggning av de förvaltningsärenden författningarna avser att reglera. Jag delar helt utred­ ningens mening, men förutsätter, att rättssäkerhetskraven tillmätes största betydelse. Utredningens förslag i här angivna delar torde i första hand böra

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960 35

beaktas inom statsdepartementen. Jag vill i detta sammanhang särskilt un­ derstryka vikten av att rationaliseringsorganen får möjlighet att granska viktigare författningsförslag. Förslag till erforderliga författningar bör där­ för utarbetas i samband med varje reformförslag inom förvaltningen och rationaliseringsorganen bör självfallet, då de får en utredning innehållande författningsförslag på remiss, noggrant undersöka de administrativa kon­ sekvenserna av förslagens genomförande och vid behov föreslå förenklingar. Vidare har utredningen gått in på delegeringsspörsmålets betydelse ur rationaliseringssynpunkt. Utredningen, som erinrar om att åtskilliga ären­ den handlägges i flera instanser, antager, att arbetsinsatsen grovt räknat är lika stor i varje instans vare sig denna har att yttra sig eller fatta beslut i ärendet. En delegering av beslutanderätten skulle ge ett minskat totalt ar­ bete och en snabbare behandling. Lika med utredningen finner jag det vara angeläget, att delegeringsfrågan får en omsorgsfull och realistisk behand­ ling varje gång den blir aktuell i författningssammanhang eller annorledes. Bl. a. med hänsyn till den intensifierade sakrevisionella verksamhet som jag i det följande ämnar förorda synes man framdeles kunna gå något längre mot delegering än som hittills ansetts möjligt. Jag kan även instämma i ut­ redningens rekommendationer angående ökad intern delegation inom myn­ digheterna, varigenom man undviker att utnyttja överkvalificerad personal. Jag förutsätter, att såväl de enskilda myndigheterna som de centrala ratio­ naliseringsorganen ägnar frågan all uppmärksamhet. I detta sammanhang vill jag erinra om att statsmakterna som ett led i denna politik beslutat ge­ nomföra kompetensutredningens förslag om att inrätta kanslisttjänster. Jag kan även ansluta mig till besparingsutredningens uppfattning, att myndigheternas möjligheter att avveckla ett överskott av mera fast anställd personal bör ägnas all uppmärksamhet. I likhet med statens organisationsnämnd finner jag det dock vara opåkallat att införa några för statsförvalt­ ningen generella regler angående sättet för personalavveckling vid rationaliseringsåtgärder. Förslag till personalindragningar skall enligt nuvarande ord­ ning normalt anmälas för Kungl. Maj :t i samband med verkens årliga anslagsäskanden. Statsmakterna torde därvid få pröva frågorna i varje särskilt fall. Samråd i personalavvecklingsfrågor bör ske mellan vederbörande myn­ dighet och det centrala rationaliscringsorganet och arbetsmarknadsstyrel­ sen såsom ett led i ralionaliseringsarbetet. Ett fullständigt rationaliseringsförslag bör därför innefatta anvisning på hur detsamma praktiskt skall ge­ nomföras och däribland redovisa hur en eventuell personalavvecklingsfråga skall lösas. Under inga förhållanden får redovisningen inför Kungl. Maj:t av ett besparingsförslag uppskjutas av den anledningen att det medför vissa personalproblem. Å andra sidan måste alla åtgärder vidtagas från statsmak­ ternas sida för placering av friställd arbetskraft. En väg till rationalisering inom förvaltningsapparaten som besparingsutredningen också anvisat är cn koncentration av kamerala och personalad­ ministrativa ärenden till serviceorgan gemensamma för flera myndigheter.

36 Kungl. Maj.ts proposition nr 126 år 1960

Jag är helt ense med utredningen på denna punkt. Jag anser att de fram­ steg som nu görs på det kontorstekniska området — det torde här räcka med att erinra om den elektroniska databehandlingen — skall utnyttjas för såda­ na sammanslagningar. Vad besparingsutredningen anfört i fråga om organisationsföredragandenas ställning och belöningsnormerna inom statsförvaltningen kommer jag att uppta till behandling i samband med organisationsfrågorna.

Härefter övergår jag till att behandla de förslag som 1956 års rationaliseringsutredning framställt beträffande den centrala rationaliserings-, revi­ sions- och remissverksamhetens uppgifter och arbetsmetoder. Utredningen har funnit uppenbart, att det bör finnas ett centralt organ för egentlig rationaliseringsverksamhet. Detta organ bör ha ett arbetsområ­ de som i stort sett motsvarar statens organisalionsnämnds nuvarande. Jag delar denna uppfattning. Verksamhetsområdet bör således i princip omfat­ ta hela den militära och civila statsverksamheten inklusive statens affärsdrivande verk. En annan sak är, att det inom många områden, t. ex. affärs­ verken, även i fortsättningen bör finnas speciella rationaliseringsenheter, varför det centrala organets uppgifter i praktiken kan inskränkas högst be­ tydligt på dessa områden. Jag instämmer vidare i utredningens mening, att man inte bör binda det centrala rationaliseringsorganet med bestämda direktiv angående valet av arbetsuppgifter och sättet att lösa dessa. Organet bör genom organisationsundersökningar och på annat sätt självt söka vägar till förenklingar och kostnadsbesparingar inom statsförvaltningen och genom aktiv upplysning och rådgivning, framläggande av nya organisalionsförslag och på i det sär­ skilda fallet lämpligt sätt verka för att rationaliseringen inom statsverket drives med kraft. Det ligger i sakens natur, att en sådan arbetsinriktning innebär, att resurserna i första hand skall sättas in på sådana områden som ur rationaliseringssynpunkt ger största utbyte. Jag förutsätter, att de synpunkter som jag anfört i det föregående vid min behandling av besparingsutredningens förslag i rationaliseringsfrågan i tillämpliga delar skall vara ett ledmotiv för det centrala rationaliserings­ organet i dess arbete. Ytterligare några synpunkter må anföras. Rationaliseringsutredningen har bl. a. diskuterat var de olika formerna av organisationsundersökningar bör sättas in och har därvid förordat en begränsning av de totala, vertikala genomgångarna av enskilda verk och myndigheter till sådana områden där dylika undersökningar efter verkställda preliminä­ ra överväganden framstår som motiverade ur utbytessynpunkt. Denna tanke finner jag värd allt beaktande. Som utredningen framhållit och som också betonats i åtskilliga remissyttranden har organisationsnämndens undersök­ ningar stundom tenderat att bli alltför ingående och härigenom kommit att taga alltför lång tid. Jag bortser inte från att sistnämnda omständighet ock­ så till viss del berott på en snabb omsättning av personalen, men jag vill un-

Kungl. Maj. ts proposition nr 126 år 1060 37

derstryka önskvärdheten av att undersökningarna framdeles kan utföras snabbare. Då jag anser mig böra förorda en viss begränsning av de vertikala total­ genomgångarna, har jag även haft i åtanke behovet av horisontella under­ sökningar. Dessa undersökningar bör enligt min mening ges ett relativt sett ökat utrymme. Rationaliseringsarbetet får inte bli en verksamhet som endast syftar till en teknisk rationalisering i den bemärkelsen, att det blott innebär rutinom­ läggningar inom en bestående verksamhetsram. Arbetet måste också ha en materiell sida. Rationaliseringsverksamhetens uppgift är att åstadkomma besparingar. Jag kan dela utredningens uppfattning, att det föreligger en skillnad mellan rationaliseringsverksamhet i egentlig bemärkelse och renod­ lad besparingsverksamhet, men den form av rationaliseringsverksamhet som statsförvaltningen enligt min mening är mest betjänt av utgör en kombi­ nation av båda. Jag vill vidare framhålla vikten av att rationaliseringsorganet i sina undersökningar prövar frågan om nyttan av vissa arbetsuppgif­ ter hos myndigheterna står i rimlig proportion till kostnaderna för desam­ ma. Även om större undersökningar av myndigheternas verksamhet också fortsättningsvis kommer att utföras av särskilda utredningar, i förekomman­ de fall med biträde av rationaliseringsorganet, bör detta vid sina undersök­ ningar förutsättningslöst överväga, om vissa uppgifter numera förlorat i be­ tydelse och därför bör kunna avvecklas eller beskäras, om näraliggande verk­ samhetsgrenar genom lämpliga modifikationer kan sammanslås eller om genom ändrade regler administrativt krångel kan undvikas och det samlade förvaltningsförfarandet förenklas. Vad rationaliseringsutredningen i övrigt anfört och förordat beträffande det centrala rationaliseringsorganets uppgifter och arbetsmetoder kan jag i huvudsak ansluta mig till. De väsentligaste förändringarna i förhållande till nuläget skulle, såsom jag tidigare framhållit, vara, att organet skall eftersträva snabbare undersökningar, koncentrera arbetet till områden som ur rationaliseringssynpunkt ger större utbyte, vilket även innebär, att under­ sökningar som visar sig mindre givande bör läggas ned, samt att rationali­ seringsarbetet i ökad omfattning skulle innefatta realprövning i besparings­ syfte av myndigheternas bestående verksamhet. En sådan arbetsinriktning fordrar en god överblick och erfarenhet av hela statsförvaltningen. En kraft­ full, besparingsinriktad rationaliseringsverksamhet kan enligt min uppfatt­ ning bäst åstadkommas genom ett samspel mellan organisatorisk expertis och administrativ sakkunskap.

Rationaliseringsutredningen har indelat statskontorets remisser i tre grupper, remisser, som avser kommittébetänkanden och andra större utred­ ningsförslag av organisatorisk eller allmänt ekonomisk karaktär, pelitaremisser, som avser myndigheternas årliga anslagsäskanden, och expeditionschefsremisser, med vilken term utredningen avser remisser i frågor angåen­

38 Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

de anslagsöverskridanden samt om tillämpningen av gällande avlöningsbestämmelser eller statsbidragsbestämmelser, in. m. I fråga om denna sista ärendegrupp anser utredningen, att statskontorets insats som remissinstans är av stort värde. Däremot ställer sig utredningen tveksam till de båda förra remissgrupperna. Med verkets nuvarande organisation har statskontoret, en­ ligt utredningens uppfattning, endast mycket begränsade möjligheter att vid sin remissbehandling göra någon sådan granskning som kan leda till en ytterligare saklig belysning av dessa frågor. I valet mellan att väsentligt förstärka statskontorets kapacitet för att göra verket bättre ägnat att be­ fatta sig med i huvudsak nuvarande remissfrågor och att begränsa remis­ sernas omfattning, föredrager utredningen det senare alternativet. Utred­ ningen förordar sålunda, att utrednings- och petitaremisserna till statskon­ toret i huvudsak upphör. Av remissmyndigheterna har åtskilliga tillstyrkt utredningsförslaget i fö­ revarande avseende, medan andra ställt sig tveksamma eller avstyrkt det­ samma. Statskontoret har mycket starkt kritiserat utredningens förslag. Frågan om vad man vill ha ut av remissverksamheten är enligt min me­ ning det väsentliga i problemställningen. Statsmakterna kan t. ex. inte vara nämnvärt betjänta av remissyttranden innebärande avstyrkanden grundade på allmänt statsfinansiella eller samhällsekonomiska motiveringar. Dessa bedömningar har och måste alltid ha sin plats i Kungl. Maj :ts kansli och i riksdagen. Inte heller har statsmakterna behov av rent deskriptiva redogö­ relser för nyligen fattade beslut i den aktuella frågan. Däremot bör en ana­ lys av de ekonomiska och andra konsekvenser som ett nytt förslag kan föra med sig vara av stort värde vid förslagets fortsatta bedömning. Jag vill i detta sammanhang erinra om att utredningskommittéerna inte alltid själva verkställer en hållbar undersökning av alla de verkningar deras för­ slag kan medföra. Kostnadsberäkningar kan behöva underkastas ytterligare granskning, alternativa vägar att tillgodose det föreslagna ändamålet kan behöva undersökas och kompletterande uppgifter kan behöva inhämtas, överhuvudtaget måste en besparingsinriktad granskning av ett centralt re­ missorgan med god överblick av hela statshushållet vara av mycket stort värde för de myndigheter som skall fatta beslut. Man kan i och för sig invända, att den ytterligare utredning av frå­ gorna, som ett centralt remissorgan enligt min nyss angivna uppfattning bör verkställa, i stället helt skulle kunna äga rum inom statsdepartementen. Ut­ redningen har också varit av den uppfattningen. Mot detta vill jag anföra, att en sådan behandling givetvis bör ske och sker vid ärendenas beredning inom Kungl. Maj :ts kansli. Men med samma rätt skulle man då ha anledning ifrågasätta remissförfarandet överhuvudtaget eller i vart fall en betydande del av detsamma. Denna form för ärendenas handläggning, som ju för öv­ rigt är konstitutionellt föreskriven, är motiverad av behovet att erhålla en så allsidig och objektiv belysning av de olika frågorna som möjligt. Med hänsyn till det anförda och med beaktande inte minst av riksdagens intres­ se finner jag det vara mycket önskvärt, att statsmakterna har tillgång till ett självständigt arbetande, centralt remissorgan för allmänna statshushåll-

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960 39

ningsfrågor. Dess ställningstaganden i de olika frågorna bidrar till en ytter­ ligare belysning av desamma, vilken jag bedömer vara av utomordentligt stort värde. För övrigt kan tilläggas, att de nuvarande personella resurserna inom Kungl. Maj :ts kansli anpassats med hänsyn till gällande ordning be­ träffande remissförfarandet och en omläggning skulle alltså medföra behov av förstärkningar av departementens statssekreteraravdelningar. Detta skul­ le i sin tur kunna medföra byråkratisering av departementens arbetsformer och minska den smidighet de har såsom relativt små enheter. Av det anförda framgår, att jag i motsats till utredningen anser, att utred­ nings- och petitaremisserna bör ligga kvar hos det centrala remissorganet. Om därtill de smärre, närmast löpande remissärendena skulle bibehållas i huvudsakligen samma utsträckning som f. n., skulle organets kapacitet, i enlighet med rationaliseringsutredningens bedömning, behöva förstärkas avsevärt i förhållande till statskontorets nuvarande. Enligt min mening kan emellertid, såsom reservanten inom utredningen påvisat, de smärre remis­ serna i betydande utsträckning helt avvecklas eller överflyttas på andra förvaltningsmyndigheter. Den närmare omfördelningen av det centrala re­ missorganets arbetsbörda torde dock få övervägas ytterligare innan detal­ jerade direktiv kan meddelas. Det synes vara en allmän uppfattning, framförd av både utredningen och flera remissmyndigheter, att statskontoret efter hand kommit att i hög grad förlora den intima kontakten med den levande förvaltningen. Denna synpunkt berör enligt min mening en väsentlig sida av problemet. I det fö­ regående har jag funnit, att ett centralt rationaliseringsorgan för sitt arbe­ te har behov av en förvaltningsmässig överblick. Men även för ett centralt remissorgan, som bör besitta denna helhetssyn, måste det vara av mycket stort värde att ha tillgång till en närmare sakkunskap beträffande myndig­ heternas organisation och deras sätt att arbeta. Kontakten med en sådan sak­ kunskap — och då en kontakt som genom lämpliga organisatoriska åtgär­ der stimulerar till ett effektivt samspel — är en väsentlig förutsättning för att höja det centrala remissorganets effektivitet.

Vid sin behandling av den statliga revisionsverksamhetens uppgifter och arbetsmetoder har rationaliseringsutredningen i fråga om den kamerala granskningen anfört vissa kritiska synpunkter. Utredningen anser, att denna granskning stundom drives med en noggrannhet som inte slår i rimlig pro­ portion till de felaktigheter som kan tänkas föreligga, överhuvudtaget fin­ ner utredningen det direkta utbytet av den kamerala kontrollen vara täm­ ligen ringa. Å andra sidan vill utredningen inte förneka värdet av denna revisionsform såsom ett medel att förhindra och upptäcka oegentligheter. Av betydelse är också den kamerala revisionens i övrigt förebyggande och vägledande verksamhet. Av större värde finner utredningen den sakrevisionella verksamheten vara. Slutsatsen blir då, alt den kamerala revisionen bör begränsas och den sakrevisionella verksamheten ökas. Möjligheten till att begränsa kameral­ revisionen ligger enligt utredningen i att undanta hela eller delar av räken-

40 Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

skapsmaterialet från en fullständig genomgång. Redan nu sker riksräkenskapsverkets granskning på grundval av en sådan reduktion. Rationaliseringsutredningen bedömer det emellertid möjligt och lämpligt att sänka granskningsprocenten väsentligt. Utredningen anger också vissa procent­ satser för en enligt dess mening erforderlig granskningsverksamhet. Utredningens förslag beträffande revisionsarbetets bedrivande innebär också, att en systematisk planläggning av granskningsverksamheten skall äga rum. Den hittillsvarande metoden att fördela räkenskapsmaterialet på arbetslotter bör upphöra. I stället bör specificerade revisionsplaner upprät­ tas av revisionsbyråcheferna med utgångspunkt från en förberedande ana­ lys av räkenskapsmaterialet. Dessa planer bör omfatta en tidsrymd av 3—6 manader och ingå som ett led i en långsiktig planering av det totala revi­ sionsarbetet. Utredningens synpunkter och förslag beträffande den kamerala revisions­ verksamheten har bemötts med stark kritik från vissa remissinstansers si­ da. Riksräkenskapsverket har sålunda hävdat dels, att värdet av den kame­ rala revisionen väsentligt underskattats, dels att den nuvarande faktiska granskningsnivån är lägre än vad utredningen antagit och t. o. m. lägre än den nivå utredningen själv rekommenderat. En så låg granskningsprocent som den nuvarande finner ämbetsverket betänklig ur revisionsteknisk syn­ punkt. I fråga om betydelsen av en effektivt arbetande sakrevisionell verk­ samhet föreligger däremot inte några delade meningar hos remissmyndighe­ terna, ej heller i fråga om behovet av en systematisk planläggning av revi­ sionens bedrivande. För egen del tillmäter jag allmänt sett den kamerala revisionsverksamhe­ ten en större betydelse än vad utredningen gjort. Man kan inte värdera den­ na verksamhet efter det direkta utbyte den kan ge i form av återkrävda, felak­ tigt utbetalda belopp. Inte heller kan man göra gällande, att kameralrevisio­ nen såsom sådan har en ogynnsam verkan på rationaliseringen inom stats­ förvaltningen. I den mån effektiviteten bromsas är detta beroende på de nor­ merande bestämmelserna och inte på revisionen. Om statsförvaltningen i dess helhet skall kunna betecknas som effektiv måste statsmakterna inte blott kunna ge direktiv och meddela beslut utan även ha garantier för att deras intentioner följes av en korrekt verkställighet. Syftet med all revision är yt­ terst att skapa en dylik garanti mot felaktig medelsanvändning och direkta oegentligheter. Även om bedömningen av den kamerala revisionsverksamheten sålunda bör nyanseras, kan jag i väsentliga stycken dela rationaliseringsutredningens uppfattningar. Det torde för det första finnas skäl att ge den direkta siffergranskningen en relativt begränsad omfattning. Men även den kamerala eftergranskningen bör med hänsyn till kravet på en god användning av resurserna inte göras alltför omfattande. Den bör framför allt systematise­ ras och utvecklas till en sakrevisionell vidarebearbetning av de frågor som kan visa sig erfordra en mera ingående behandling. Skiljelinjen mellan en kameral eftergranskning och en dylik form av sakrevision är flytande.

Kungl. Maj. ts proposition nr 126 år 11)60 41

Enligt min mening finns det starka skäl att kombinera den kamerala granskningsverksamlieten med en utökad sakrevision. Det bör vara revi­ sionsverkets uppgift att fullfölja de uppslag som den kamerala granskning­ en kan ge med en sakrevisionell behandling. Någon fastlåsning av den kamerala granskningsverksamhetens omfatt­ ning till viss nivå kan jag inte förorda. Det bör i stället ankomma på verkets styrelse och byråchefer att planera verksamhetens intensitet och huvudsak­ liga inriktning på varje särskilt område och för varje tidsperiod. Mot vad utredningen anfört beträffande revisionsplanläggningen i övrigt har jag i huvudsak inte något att erinra. Detta gäller även fördelningen av persona­ len på olika revisionsuppgifter. Då huvudsyftet med revisionsverksamheten är att för framtiden förebygga felaktigheter, bör den aktiva upplysnings­ verksamheten, som redan bedrives inom riksräkenskapsverket, ytterligare intensifieras. Redan av vad jag anfört i det föregående torde ha framgått, att jag helt delar utredningens och remissmyndigheternas uppfattning av värdet av en effektiv sakrevision. Likaså kan jag i princip biträda utredningens uppfatt­ ning, att den sakrevisionellt inriktade granskningen bör bedrivas under relativt fria arbetsformer och att arbetsmetoderna måste lämpas efter upp­ gifternas art. I den mångskiftande verksamhet som statens sakrevision ut­ övat har emellertid efter hand utkristalliserat sig vissa tämligen fasta upp­ gifter bland övrigt arbete av mera engångsartad karaktär. Jag tänker där­ vid på upphandlingskontrollen, kostnadsundersökningar rörande resor med egen bil och granskningen av taxor och avgifter. Att behålla och vidareut­ veckla dessa speciella uppgifter finner jag angeläget. I det föregående har jag anfört, att gränsen mellan kameral eftergranskning och därpå grundad sakrevision är flytande. Någon skarp gräns torde inte heller kunna dragas mellan olika former av sakrevision. I åtskilliga fall kan man också påstå, att många arbetsuppgifter som utföres av något av de nuvarande fyra rationaliserings-, revisions- och remissorganen skulle utan nackdel kunna åvila något annat av dem. De organisatoriska under­ sökningar som bedrives av statens sakrevision skulle sålunda i och för sig kunna överflyttas till organisationsnämnden och sakrevisionens upphandlingsgranskning skulle kunna överföras på riksräkenskapsverket eller statskontoret. Frågan om vilken myndighet som bör utföra de olika närbe­ släktade uppgifterna på ifrågavarande område blir en praktisk bedömningsfråga. Jag återkommer i det följande härtill. I delta sammanhang vill jag en­ dast slå fast, att den organisatoriska enhet som skall svara för den kame­ rala revisionsverksamheten också — och i hög grad — bör ägna sig åt sak­ revisionell verksamhet på grundval därav. Men denna myndighet bör även uppta sådana sakrevisionella uppgifter, som inle har anknytning till räkenskapsmaterialet. Delta medför enligt min mening, att tyngdpunkten av den egentliga sakrevisionella verksamheten bör åvila det organ som skall om­ besörja den kamerala revisionen.

42 Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

VI. Rationaliseringsutredningens organisations förslag m. m. jämte yttranden

1. Allmänna synpunkter

Utredningen Rationaliseringsutredningen framhåller inledningsvis vid sitt ställningsta­ gande till den organisatoriska utformningen av rationaliserings- och revi­ sionsorganen, att det otvivelaktigt föreligger ett visst samband mellan de verksamhetsgrenar varom här är fråga. Det sakrevisionella arbetet kan t. ex., ge impulser till organisationsundersökningar och rena rationaliseringsåtgärder överhuvudtaget. Likaså måste det vara av värde för en myndighet, som skall fullgöra uppgiften som centralt remissorgan, att inom sig ha till­ gång till personal som verkställt organisationsundersökningar inom det verk­ samhetsområde remissärendet berör och därigenom vunnit en verklig inblick i arbetsförhållandena inom vederbörande område. Utredningen finner emel­ lertid, att en sammanslagning av alla de centrala rationaliserings- och revi­ sionsorganen skulle medföra en oformligt stor verksbildning. Man bör därför eftersträva mindre långtgående åtgärder. Det första spörsmål som utredningen tar upp gäller, om en uppdelning av den centrala sakrevisionella verksamheten på skilda centralorgan kan eller bör komma i fråga. Enligt utredningens förslag skall, som framgått av den tidigare redogörelsen, den kameralt betonade revisionen, utan eftersät­ tande av rimliga anspråk på säkerhet i kontrollen, avsevärt inskränkas och ersättas av en sakrevisionell granskningsverksamhet som nu bedrives av sta­ tens sakrevision. Det är då enligt utredningen ofrånkomligt, att frågan stäl­ les, om denna sakrevisionella verksamhet skall vara skild från eller för­ enad med den som nu bedrives av nämnda myndighet. Enligt utredningens förslag skulle de resurser som skulle frigöras inom riksräkenskapsverket för en på sakrevision inriktad verksamhet bli åtminstone jämförliga med dem som nu står till förfogande för samma ändamål inom statens sakrevision. Ut­ redningen anser det uteslutet, att man skulle ha två centrala organ, vilka båda skulle ha till primär uppgift att bedriva sakrevisionell verksamhet inom hela statsförvaltningen. Oavsett hur organisationen i övrigt bör ut­ formas, utgår därför utredningen från att den centralt bedrivna sakrevisio­ nella verksamheten bör vara samlad inom ett organ. Utredningen upptar därefter till övervägande frågan om en eventuell sam­ manslagning av den sakrevisionella verksamheten och rationaliseringsverksamheten i egentlig mening. Utredningen finner en rätt väsentlig skillnad mellan de båda verksamhetsgrenarna. Den sakrevisionella verksamheten måste primärt vara inriktad på övervakning och kontroll av ändamålsenlig­ heten och riktigheten överhuvudtaget av vidtagna ekonomiska dispositio­ ner. Rationaliseringsarbetet i egentlig mening har åter framför allt till upp­ gift att få till stånd sådana organisatoriska ändringar i förvaltningsappa­ raten, som erfordras för att densamma skall fungera effektivt och till lägsta

Kungl. Maj. ts proposition nr 126 år 1960 43

möjliga koslnad. I det löpande arbetet måste beröringspunkterna mellan de båda verksamhetsgrenarna därför bli av tämligen begränsad omfattning och i vart fall ej så omfattande, att ett sammanförande av dessa båda verk­ samhetsgrenar till ett organ kan väntas medföra några påtagliga fördelar. Framför allt måste emellertid frågan om sakrevisionens organisatoriska för­ ening med rationaliseringsverksamheten bli beroende av förhållandet mel­ lan sakrevisionen och den kamerala revisionsverksamheten. Vid ställningstagandet till denna fråga har utredningen till en början an­ sett det vara av intresse att se i vad mån de skäl som i samband med sak­ revisionens inrättande anfördes mot att den sakrevisionella verksamheten skulle förläggas till riksräkenskapsverket alltjämt kan anses äga giltighet. Ett av dessa skäl var att till följd av statsförvaltningens under senare år allt mer ökade omfång räkenskapsmaterialet utvidgats i sådan grad, att riks­ räkenskapsverket knappast medhunnit den för verket väsentliga arbets­ uppgiften, nämligen den kamerala granskningen. Som ett annat skäl an­ fördes, att möjligheterna att vinna rättelse beträffande av riksräkenskapsverkets revision uppmärksammade felaktigheter vore närmast beroende på det skriftliga anmärkningsförfarandet och den därmed sammanhängande prövningen av anmärkningarna inför de administrativa domstolarna, av vil­ ka riksräkenskapsverket självt vore första instans. Detta sedan gammalt tillämpade förfarande med juridisk prövning inför administrativa domsto­ lar av revisionsanmärkningar ansågs dock inte lämpa sig för sakrevision. Mot att riksräkenskapsverket skulle anförtros uppgifter av sakrevisionell karaktär anfördes även personalsynpunkten. Det framhölls sålunda av 1941 års revisionsutredning, att den för revisionsarbetet inom verket tillgängliga personalen, hur skickad den än vore för en kameral granskning, dock inte kunde anses besitta de för en effektiv sakrevision erforderliga kvalifika­ tionerna. Rationaliseringsutredningen finner intet av de anförda skälen bärande. I hög grad har invändningarna redan vederlagts av den faktiska utveck­ lingen. Utredningen framhåller, att organisationsfrågan emellertid i sista hand torde böra bedömas inte enbart med ledning av erfarenheterna från den hittillsvarande verksamheten inom riksräkenskapsverket och statens sak­ revision utan framför allt med hänsyn till beskaffenheten och omfattningen av de blivande arbetsuppgifterna och den organisationsform som kan befin­ nas möjlig att genomföra. Vad arbetsuppgifterna angår måste man enligt utredningens uppfattning fästa vikt vid den ändrade karaktär som den kamerala revisionen enligt utredningens förslag skall erhålla. Den mera siffermässiga kontrollverksam­ heten skall väsentligt minska i omfattning och den kamerala revisionen föreslås i övrigt få eu inriktning, som närmar sig den egentliga sakrevi­ sionella verksamheten. Under sådana omständigheter synes det utredningen inest ändamålsenligt att inom ett enda organ, i princip uppbyggt på sam­ ma sätt som den nuvarande sakrevisionen, förena såväl den sakrevisionella

44 Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

verksamheten som den centrala kamerala revisionen. En sådan sammanslag­ ning anses erbjuda de bästa garantierna för att revisionsverksamheten i dess helhet skall erhålla den inriktning som är mest lämpad att främja effektiviserings- och besparingssträvandena inom statsförvaltningen. Den lösning av frågan beträffande organisationen av den centralt bedrivna revisionsverksamheten som utredningen förordar innebär alltså, att riksräkenskapsverkets centrala revision och statens sakrevision skall samman­ föras till ett organ, vilket skall syssla såväl med kameral revision som med sakrevision. Dess ledning bör vara uppbyggd i huvudsak på samma sätt som den nuvarande ledningen inom statens sakrevision. För detta nya organ föreslås benämningen riksrevisionsverket. Till organet bör vidare så­ som i det följande skall utvecklas närmare, förläggas även den revisionsverk­ samhet som nu bedrives av vissa specialrevisioner. Härefter har utredningen övergått till att behandla frågan om lämplighe­ ten av att samordna den centralt bedrivna rationaliseringsverksamheten och den centrala remissverksamheten genom en sammanslagning av statens organisationsnämnd och statskontoret. Här erinras först om att statskon­ toret vid sidan av sin verksamhet som centralt remissorgan även omhänderhar ett flertal uppgifter, som inte har någon eller i vart fall endast myc­ ket ringa anknytning till remissverksamheten. Detta gäller exempelvis hu­ vuddelen av verksamheten å fond- och pensionsbyråerna, anordningsverksamheten och även en del av remissverksamheten. Utredningen har för sin del kommit till den uppfattningen, att nackdelarna av en sammanslagning skulle bli större än fördelarna och att man alltså inte bör sammanföra stats­ kontoret och statens organisationsnämnd till ett organ. Utredningens ståndpunktstagande har därvid grundats på i huvudsak följande synpunkter. Ur vissa synpunkter kan en sammanslagning te sig fördelaktig. För den remissverksamhet, som f. n. åvilar statskontoret och som i fortsättningen skulle kunna komma att åvila det genom sammanslagningen bildade or­ ganet, skulle det sålunda kunna synas vara till nytta att ha tillgång till den sakkunskap och erfarenhet som vunnits genom organisationsnämndens rationaliseringsundersökningar ävensom att i mån av behov kunna för even­ tuellt erforderliga ytterligare undersökningar utnyttja den väsentligt stör­ re arbetskraft som skulle kunna komma att finnas inom det nya organet. Likaså skulle planläggningen och utförandet av vissa organisationsundersökningar kunna underlättas genom att man i det nya organet skulle ha tillgång ej blott till sådan organisationsexpertis som nu finns inom organisationsnämnden utan även till den omfattande erfarenhet rörande den ci­ vila statsförvaltningens organisation och arbetsuppgifter som nu är sam­ lad i statskontoret. Då emellertid utredningen enligt vad som tidigare re­ dovisats kommit till den uppfattningen, att statskontorets remissverksam­ het bör begränsas till att i huvudsak omfatta endast expeditionschefsremisserna, blir behovet och värdet av den samlade sakkunskap som skulle vinnas genom sammanslagning inte så stort.

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960 45

Bedömningen av för- och nackdelar blir självfallet i viss mån en annan, om statskontorets remissverksamhet i stället skulle koncentreras på frågor, som enbart har samband med rationaliserings- och besparingssträvanden inom statsförvaltningen, under det att expeditionschefsremisserna tillför­ des andra myndigheter. I så fall synes det nämligen troligt, att vissa reella fördelar av den art som nyss antytts skulle kunna vinnas genom en sam­ manslagning av statskontoret och organisationsnämnden. Mot dessa förde­ lar måste dock enligt utredningens förmenande ställas vissa tungt vägande nackdelar, överhuvudtaget synes man enligt utredningen ha anledning att betvivla lämpligheten av att organisatoriskt sammanföra den egentliga rationaliseringsverksamheten, som har en teknisk eller eljest starkt speciali­ serad inriktning och arbetsmetodik, med statskontorets remissverksamhet, som bedrives under arbetsformer, som på grund av lång tradition är starkt bundna. Sedan utredningen angivit sin ståndpunkt till frågan om organisationen av rationaliseringsverksamlieten i egentlig mening har den tagit upp frågan om förläggningen av riksräkenskapsverkets budgetbyrå och finansstatis­ tiska byrå. Dessa båda byråer skiljer sig från övriga byråer inom riksräkenskapsverket såtillvida, att de sysslar med uppgifter, som enligt utredningens me­ ning inte har något oskiljaktigt sammanhang med revisionsverksamheten. Budgetbyråns handhavande av riksbokföringen äger sålunda enligt ut­ redningen rum utan något påtagligt samband med revisionsbyråernas räkenskapsmaterial. Byråns uppgift att upprätta eller granska förslag till räkenskapsformulär och att utöva tillsyn över att statens räkenskapsväsen fungerar ändamålsenligt bör utan olägenhet kunna överföras på den övriga delen av revisionsverket. Finansstatistiska byrån har inte heller några så­ dana åligganden som skulle medföra att påtagliga olägenheter skulle upp­ komma, om byrån skildes från revisionsverket. Mot bakgrunden härav samt med hänsyn till önskvärdheten av att revisionsorganets ledning skall kun­ na odelat ägna sig åt den egentliga revisionen inom statsförvaltningen för­ ordar utredningen, att riksbokföringen och riksbokslutet förlägges till an­ nan myndighet än revisionsorganet. Till samma myndighet bör då även överflyttas den med riksbokslutet intimt sammanhängande uppgiften att approximativt beräkna utfallet av statsregleringen. Vid sina överväganden beträffande frågan till vilket organ budget- och finansstatistiska byråernas arbetsuppgifter bör förläggas har utredningen funnit, att statskontoret är det organ som är bäst lämpat alt övertaga upp­ gifterna i fråga. Genom en sådan organisatorisk åtgärd skulle man å ena sidan vinna den fördelen att riksrevisionsverkets verksamhet odelat skulle kunna inriktas på de egentliga revisionsuppgifterna. Statskontoret å andra sidan skulle genom de båda byråerna tillföras eu speciell sakkunskap, som måste bli av värde vid ämbetsverkets remissbehandling av bl. a. anslagsfrå­ gor och ärenden av budgetteknisk karaktär. Den överblick och ingående

46 Kungl. Maj. ts proposition nr 126 år 1960

kännedom om hela finansförvaltningen som nu finns hos budgetbyrån och finansstatistiska byrån skulle enligt utredningens uppfattning genom att byråerna inorganiseras i statskontoret komma att effektivare utnyttjas i det­ ta ämbetsverks remissverksamhet än om de båda byråerna skulle förläggas till riksrevisionsverket, vars remissverksamhet överhuvudtaget bör vara så begränsad som möjligt för att revisionsarbetet skall kunna bedrivas ef­ fektivt. Utredningen har slutligen gått in på frågan om bibehållande av specialrevisionerna och de särskilda överrevisorerna. Vad till en början beträffar de överrevisorer, som finns vid järnvägssty­ relsen, vattenfallsstyrelsen samt väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, framhålles, att det vid inrättandet av statens sakrevision förutsattes, att de upp­ gifter som ankom på överrevisorerna skulle tillföras sakrevisionen. I av­ vaktan på att sakrevisionen hunnit organiseras och närmare planlägga sitt arbete ansågs det emellertid lämpligt, att överrevisorerna övergångsvis skul­ le fortsätta sin verksamhet. Vid ett genomförande av utredningens förslag till riksrevisionsverk framhåller utredningen, att det inte längre kommer att föreligga några ur revisionsmässiga synpunkter bärande skäl för att bi­ behålla systemet med överrevisorer. Med hänsyn till att hela frågan om de former under vilka flertalet av ifrågavarande verk bedriver sin verksamhet 1. n. behandlas av 1953 års utredning rörande de statliga företagsformerna, synes det emellertid utredningen lämpligast att med det slutliga ställnings­ tagandet i denna fråga får anstå i avvaktan på nämnda utrednings förslag. Beträffande specialrevisionerna anser utredningen, att det kan vara lämp­ ligt att det inom större myndigheter, som har en mera betydande lokal­ förvaltning, finns inrättade särskilda revisionsorgan med uppgift att revi­ dera de underlydande förvaltningarnas räkenskaper. För sådana verk kan det vara av särskilt stort värde, att verken själva har omedelbar tillgång till interna revisionsenheter, vilkas uppgift främst är att kontinuerligt ut­ öva kontroll över att respektive verks allmänna eller speciella föreskrifter av ekonomisk innebörd följs av de underlydande lokalförvaltningarna. Vad angår generalpoststyrelsen, telestyrelsen, järnvägsstyrelsen, vattenfallssty­ relsen och domänstyrelsen torde samtliga dessa verk få anses vara i behov av dylika interna kontrollorgan. Dessa verks specialrevisioner bör därför en­ ligt utredningens mening alltjämt bibehållas. Vad angår generaltullstyrelsens specialrevision omfattar dennas arbets­ område ett betydande antal lokalförvaltningar och det räkenskapsmaterial som månad för månad inflyter från de lokala tullmyndigheterna är av stor omfattning. Utredningen framhåller vidare, att den inkomstgranskning av räkenskapsmaterialet som denna specialrevision har att utföra om möj­ ligt bör bedrivas av personal, som utbildats till kammarskrivare inom tull­ väsendet och någon tid tjänstgjort i sådan befattning. Utredningen har med hänsyn härtill funnit det lämpligast, att även denna specialrevision bibe­ hålies.

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960 47

Revisionen av försvarsväsendets medelsförvaltning är i huvudsak kon­ centrerad till försvarets civilförvaltnings revisionsbyrå. Detta revisionsor­ gan har, till skillnad från övriga specialrevisioner, som i regel endast utgör avdelningar eller sektioner inom en byrå i det egna ämbetsverket, en helt fristående ställning gentemot de myndigheter som skall revideras. Ett av de skäl som brukar anföras mot lämpligheten av specialrevisioner, nämli­ gen deras beroende ställning av respektive förvaltningsorgan, är sålunda inte här för handen. Utredningen har även funnit, att specialrevisionen inom civilförvaltningen och övriga byråer inom ämbetsverket har ett be­ tydligt ömsesidigt utbyte av varandra. Därför har utredningen inte ansett sig böra föreslå överförande av denna specialrevision till riksrevisionsver­ ket. De skäl som utredningen sålunda funnit tala för att försvarets civilför­ valtnings specialrevision samt specialrevisionerna hos affärsverken och ge­ neraltullstyrelsen alltjämt bibehålies, har utredningen däremot inte med samma styrka funnit kunna göras gällande beträffande de hos arbetsmark­ nadsstyrelsen, lantbruksstyrelsen och medicinalstyrelsen förefintliga spe­ cialrevisionerna. Gemensamt för samtliga dessa jämförelsevis små revisionsenheter är, att de bär att utöva granskning av ett tämligen litet antal lokalförvaltningar, vilkas förvaltningsåtgärder inte heller är av den storleksordning eller sär­ präglade beskaffenhet som kännetecknar affärsverken och försvarsväsendet. Dessa små revisionsenheter behöver inte heller såsom fallet är beträf­ fande generaltullstyrelsens specialrevision för sin rekrytering av revisionspersonal ha tillgång till personal, som specialutbildats inom det egna ver­ ket. Samtliga dessa specialrevisioner synes därför i och för sig lämpligen kunna överföras till det centrala revisionsorganet. Då emellertid förslag föreligger om överförande av huvudmannaskapet för mentalsjukhusen till landstingen, har utredningen inte funnit skäl att rekommendera ett över­ förande av medicinalstyrelsens specialrevision till riksrevisionsverket. De riktlinjer för revisionsarbetets bedrivande som utredningen föresla­ git beträffande riksrevisionsverket anser den böra i tillämpliga delar även gälla specialrevisionernas arbete. Det bör i första hand ankomma på de myndigheter hos vilka specialrevisioner finns inrättade alt tillse att revi­ sionsverksamheten hos dem bedrives på ett ändamålsenligt sätt. I sista hand bör det emellertid åligga riksrevisionsverket att söka åvägabringa enhetlig­ het och effektivitet även i fråga om specialrevisionernas verksamhet. För att uppnå detta syfte bör samverkan ske mellan riksrevisionsverket och spe­ cialrevisionerna.

Reservation och särskilda yttranden Såsom framgått av den tidigare redogörelsen har reservanten inom utred­ ningen ansett, att mycket stort behov föreligger av en på rationaliseringssträvanden inriktad remissverksamhet och att en sådan verksamhet är beroende av och griper in i det egentliga rationaliseringsarbetet.

48 Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

Statskontoret är det organ som f. n. fullgör uppgiften såsom central re­ missmyndighet i fråga om bl. a. ärenden av förvaltningsmässig och organisa­ torisk natur och statens organisationsnämnd har till uppgift att inom stats­ förvaltningen utföra organisationsundersökningar. Man bör därför enligt re­ servanten främst överväga en samordning av remiss- och den egentliga rationaliseringsverksamheten genom en sammanslagning av statskontoret och organisationsnämnden till en enda myndighet. Härigenom skulle den överblick och erfarenhet rörande den civila statsförvaltningens organisation och ar­ betsuppgifter som nu finns samlad i statskontoret effektivt kunna utnyttjas för planläggningen och vid utförandet av organisationsundersökningar. Den speciella insikt i allmänna förvaltnings- och organisationsproblem som stats­ kontoret representerar skulle vidare göra det föreslagna organet väl skickat att vid det slutliga bedömandet av de olika organisationsförslagen beakta alla de ur statsförvaltningens synpunkter väsentliga faktorer som kan vara av­ görande för frågans lösning. Den i remissverksamheten inhämtade kännedo­ men om olika rationaliseringsförslag synes i det sammanhanget även kunna praktiskt nyttiggöras. Vid besvarandet av remisser, som helt förutsättes bli begränsade till området för rationaliseringssträvandena, torde å andra sidan den omfattande praktiska insikt rörande statsverksamhetens skiftande om­ råden, som organet förvärvat i rationaliseringsarbetet på fältet direkt kom­ ma till nytta i remissarbetet. Med hänsyn till den tidsnöd som i regel före­ ligger vid remissbehandlingen av myndigheternas petitaframställningar kan det likväl inte få förutsättas bli möjligt för organet att annat än i undantags­ fall verkställa organisationsundersökningar, som skall kunna lämna under­ lag för ett ställningstagande till de aktuella anslagsäskandena. I

I fråga om revisionsverksamhetens organisation kan reservanten inte an­ sluta sig till tanken på en sammanslagning av riksräkenskapsverket och sta­ tens sakrevision och en överflyttning av budgetbyrån och finansstatistiska byrån till statskontoret. I sin motivering anför reservanten i sammandrag följ ande. Budgetbyråns kassakontroll och bearbetning av huvudförvaltningarnas kassa- och debiteringsrapporter samt huvudböcker till ett enhetligt riksbokslut innefattar i sig så många arbetsmoment, som är likartade med den ka­ merala revisionens granskningsuppgifter, att det kan ifrågasättas om en fullt rationell gränslinje kan uppdragas dem emellan. Uppenbart torde vi­ dare vara, att långt flera och direkta beröringspunkter finns mellan göromålen på budgetbyrån och den egentliga revisionsverksamheten än mellan budgetbyrån och statskontorets remissverksamhet och finansförvaltande uppgifter, sådana dessa angivits i utredningens förslag. Den yttre samman­ kopplingen av budgetbyråns och statskontorets övriga byråers olikartade arbetsuppgifter är därför enligt reservantens mening inte sakligt och orga­ nisatoriskt motiverad. Budgetbyrån bör därför alltjämt ingå i det kamerala revisionsorganet. Därigenom vinnes den fördelen, att överblicken och kon­ trollen över alla de statliga räkenskaperna och vad till ett effektivt kontroll-

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960 49

system och ett ordnat räkenskapsväsen i övrigt hör är sammanfört på ett enda ställe under gemensam ledning. Finansstatistiska byrån skulle i och för sig kunna förläggas till något annat organ än riksräkenskapsverket. Då byrån inte har några berörings­ punkter med statskontorets nuvarande verksamhet, finner reservanten det mindre lämpligt att inordna den i nämnda ämbetsverk. Då det torde ligga utanför utredningens uppdrag att undersöka till vilket annat statsorgan fi­ nansstatistiska byrån skulle kunna förläggas, bör den dock enligt reservan­ ten, i vart fall tills vidare, organiseras i riksräkenskapsverket. Starka skäl föreligger således att vid överväganden om inrättande av ett riksrevisionsverk för den centralt bedrivna revisionen räkna med att både budgetbyrån och finansstatistiska byrån skall ingå i det nya organet. Då en­ ligt utredningens förslag riksrevisionsverket därjämte skall ha att ansvara för — förutom den kamerala granskningsverksamheten — även den sakrevisionella granskningen avseende hela statsförvaltningen, anser reservan­ ten den totala omfattningen av göromålen bli så stor och skiftande, att svå­ righeter kommer att föreligga för verkets ledning att på önskvärt sätt kunna överblicka och hålla samman verksamheten. Stor risk finns då för att den sakrevisionella granskningen inte skall kunna ägnas tillräcklig uppmärk­ samhet. Härtill torde vidare bidraga de arbetsmetoder som f. n. tillämpas inom riksräkenskapsverkets revisionsbyråer. Ett genomförande av utredningens förslag till omläggning av arbetsmeto­ derna för den kamerala revisionsverksamheten torde bli både arbets- och tidskrävande. Reservanten menar, att risk föreligger även i detta hänseende för att det av utredningen föreslagna revisionsorganet inte skall kunna bli i stånd att tillräckligt effektivt tillvarata de särskilda sakrevisionella granskningsuppgifterna, sådana de nu bedrives genom statens sakrevision och som är av den vikt att de inte ens övergångsvis bör få eftersättas. Reservanten erinrar i detta sammanhang om att de led i översynen av det statliga revisionsväsendet som avser anmärkningsprocessen och redogöraransvaret och varom riksdagen i olika sammanhang uttalat sig ännu inte bringats till sin lösning. Även dessa betydelsefulla frågor anser reservan­ ten böra lösas, innan en samordning av den kamerala och den sakrevisionel­ la granskningsverksamheten upptages till slutligt bedömande. Däremot delar reservanten utredningens förslag om en begränsning och centralisering av den kamerala revisionen. Reservantens förslag om sammanslagning av statskontoret och statens organisationsnämnd delas av två av utredningens experter.1 En av dessa2 har med utgångspunkt från de tre funktionerna revision, ralionaliseringsverksamhet och finansförvaltning framlagt förslag i övrigt till relativt långt­ gående organisatoriska åtgärder för att helt centralisera de nämnda funk­ tionerna inom statsförvaltningen till tre särskilda organ. I fråga om revisionsverksamhetens organisation stöder en av experterna8 1 Dahlberg och Insulander. 1 Dahlberg. a Lindbergson. 4 Bihang till riksdagens protokoll 1960. 1 samt. Nr 126

50 Kungl. Maj.ts proposition nr 126 år 1960

reservantens förslag, att riksräkenskapsverket och statens sakrevision i vart fall tills vidare skall behållas som skilda organ. Nämnde expert förordar överhuvudtaget, att endast partiella reformer genomföres f. n. En annan av experterna1 anser i likhet med reservanten, att budget- och finanssta­ tistiska byråerna inte skall skiljas från de reviderande enheterna.

Yttranden Remissinstansernas åsikter i fråga om organisationen av rationalise­ rings- och revisionsorganen präglas givetvis i hög grad av deras tidigare re­ dovisade uppfattningar om organens arbetsuppgifter m. m. Många olika meningar i nu berörda avseende har sålunda framkommit. Bland de myndigheter som i huvudsak tillstyrkt eller läm­ nat utan erinran utredningens allmänna synpunkter om en koncentration av revisionsverksamheten till ett nybildat riksrevisionsverk samt en omorganisation av statskontoret och statens organisations-

nämnd märkes flygförvaltningen, arbetsmarknadsstyrelsen, telestyrelsen, järnvägsstyrelsen, vattenfallsstyrelsen, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, generaltullstyrelsen, en reservant inom statens sakrevision, statens organisationsnämnd, medicinalstyrelsen, centrala sjukvårdsberedningen, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Östergötlands och Jönköpings län samt polisvä­ sendets organisationsnämnd. Statens organisationsnämnd anför därvid bl. a. följande.

övergång till stickprovsgranskning i ökad utsträckning inom riksräken­ skapsverket och därigenom minskat personalbehov för kameral granskning, behöver uppenbarligen icke medföra, att sakrevisionell granskning uppta­ ges av detta verk utöver den ringa omfattning, i vilken sådan granskning redan bedrives där. Lägre stickprovsprocent hos riksräkenskapsverket mås­ te med andra ord icke nödvändigtvis medföra att man får två civila organ inom statsförvaltningen som sysslar med sakrevision såsom en huvuduppgift. Däremot kan ett riksräkenskapsverk med minskad omfattning av den ka­ merala granskningen och med budgetbyrån och finansstatistiska byrån över­ flyttade till annat håll, bliva en så liten organisatorisk enhet, att den utan olägenhet vad beträffar verkets storlek kan sammanslås med statens sak­ revision till ett riksrevisionsverk. Det synes icke osannolikt, att vissa förde­ lar kan vinnas genom en sådan sammanslagning, särskilt därigenom att ar­ betskraft allt efter behov kan koncentreras på antingen kameral revision eller på sakrevisionella uppgifter, samt därigenom att sådana tjänstemän, som ha fallenhet för båda revisionsarterna, kan få tillfälle att alternera dem emellan. Organisationsnäinnden förutsätter, att om ett riksrevisionsverk bil­ das på detta sätt, verkets styrelse ges en sammansättning i enlighet med ut­ redningens förslag och att även i övrigt organisationen för sakrevisionsar­ betet utformas så, att det kan utföras under samma fria och av byråkrati obundna former som tillämpas inom statens sakrevision. Av särskild bety­ delse är, att i ett riksrevisionsverk inrymmes sådana funktionella organisa­ tionsenheter — exempelvis för granskning av upphandlingar och för taxerevision — som nu finns inom sakrevisionen och vilkas verksamhetsområde omfattar hela statsförvaltningen och icke blott vissa huvudtitlar. Organisationsnäinnden finner de av utredningen anförda skälen mot sam­ manslagning av statskontoret och nämnden bärande. Därutöver vill organi- 1 Wildeman.

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960 51

sationsnämnden framhålla följande. Rationaliseringsverksamhet ger ofta som resultat, förutom ökad effektivitet, besparingar eller begränsning av eljest ofrånkomliga utgiftsökningar. De stora ekonomiska krav, som alltid ställs på statsverket, medför emellertid därutöver behov av renodlad besparingsverksamhet, d. v. s. en verksamhet som leder till besparingsförslag, vil­ ka inte har något samband med exempelvis arbetsförenkling och mekanise­ ring eller andra liknande rationaliseringsåtgärder utan är direkt återhål­ lande eller nedskärande och icke sällan service- och effektivitetsförsämrande. Besparingsförslag av stor statsfinansiell betydelse lär i allmänhet endast kunna framläggas av organ med parlamentarisk anknytning, t. ex. besparingsutredningar liknande den som nyligen avslutat sitt arbete. Det torde emellertid ständigt föreligga möjlighet att vid sidan av det arbete i sådan riktning, som bedrives i samband med budgetarbetet inom Kungl. Maj :ts kansli, få fram renodlade besparingsförslag — icke minst i samband med petita- och betänkanderemisser — av väsentlig om än icke i egentlig mening statsfinansiell innebörd och i stort sett saknande politisk anstrykning. En verksamhet med detta syfte är svår och skenbart otacksam. Statskontoret är utan tvivel väl ägnat att handha en sådan uppgift. Rationaliseringsverk­ samhet kan icke med utsikt till framgång bedrivas av ett organ som samti­ digt skall vara besparingsorgan av här antytt slag. Detta talar också för att statskontoret och organisationsnämnden bör förbli fristående organ. De ovan­ nämnda budget- och finansstatistiska byråerna synes hellre böra ingå i ett statligt besparingsorgan än i ett riksrevisionsverk. Vissa myndigheter ger stöd åt reservantens uppfattning.

Häribiand märkes riksräkenskapsverket, som bl. a. anser, att utredningens

uttalande, att en viss omställning under senare år skett av riksräkenskapsverkets verksamhet i riktning mot sakrevisionella uppgifter inte bör till­ mätas för stor betydelse. Sedan lång tid har ämbetsverket strävat efter att utsträcka sin på räkenskapsmaterialet grundade verksamhet till en ändamålsenlighetsprövning, men detta är enligt verkets mening en helt annan sak än att verksamheten framför allt inriktas härpå. Ämbetsverket erinrar om det skäl som bl. a. framfördes mot att inordna statens sakrevisions verk­ samhet i riksräkenskapsverket, att hur riksräkenskapsverkets organisation än utformades, skulle dock kvarstå risken att sakrevisionen finge inta en undanskymd ställning. Utredningens lösning av detta problem ligger i en nedskärning av den kamerala verksamheten. Ämbetsverket har dock an­ sett nedvärderingen av den egentliga revisionsverksamheten helt ogrundad. Erfarenheterna har också, såvitt riksräkenskapsverket kunnat finna av sak­ revisionens årsberättelser, bekräftat, att den speciella målsättning som gjor­ des vid dennas inrättande varit väl avvägd och att den verksamhet som be­ drivits i den speciella organisationsformen givit gott utbyte. Krav på större resurser eller ändrad organisationsform har inte heller framförts till ut­

redningen. Statens sakrevision och länsstyrelsen i Stockholms län, som dock

båda är allmänt kritiska och förordar förnyad utredning av vissa frågor, delar likaså i huvudsak reservantens uppfattning.

Länsstyrelsen i Jämtlands län ställer sig tveksam till frågekomplexet, men

ger till viss del stöd åt reservantens uppfattning. Liknande hållning intager

länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, som dock inte anser sig kunna bi­

dra med något omdöme till huvudfrågans lösning. •tf liihang till riksdagens protokoll 19C>0. 1 samt. Nr 126

52 Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

Några remissinstanser förordar en kombination av utredning smajoritetens och reservantens förslag därigenom att de rekommenderar sammanslagning av dels riksräkenskapsverket och sakrevi­

sionen, dels statskontoret och organisationsnämnden. Till dem hör försva­ rets civilförvaltning, generalpoststyrelsen, en reservant inom statskontoret, länsstyrelsen i Älvsborgs län och Statstjänstemännens riksförbund. T jänstemännens centralorganisation förordar en sammanslagning av alla

de fyra berörda ämbetsverken. Åtskilliga remissyttranden innehåller mot utredningsförslaget avvikan­ de uppfattningar utan att för den skull ge stöd åt reservationen.

Hit hör överbefälhavaren, armétygförvaltningen, försvarets förvaltningsdirektion och försvarets fabriksstyrelse, som i huvudsak delar utredningens

förslag beträffande ralionaliseringsorganet men avstyrker förslaget om sam­

manslagning av riksräkenskapsverket och statens sakrevision. Arn léty g för­ valtningen förutsätter därvid, att förvaltningen bibehålies vid sina hittills­

varande möjligheter att genom den egna rationaliseringsenheten planlägga

och genomföra organisationsundersökningar. Marinförvaltningen och bygg­ nadsstyrelsen förordar partiella reformer. Statskontoret accepterar utred­

ningsförslaget i fråga om revisionsverksamhetens organisation, men är starkt

kritiskt i övrigt. Lantbruksstyrelsen och Sveriges akademikers centralorga­ nisation framför allmänt kritiska synpunkter. Länsstyrelsen i Kronobergs län förordar, i den mån 1949 års förslag om

ett sammanförande av statskontoret, organisationsnämnden och sakrevi­ sionen inte anses böra ske, en lösning i enlighet med reservantens förslag.

En reservant inom statens sakrevision anser likaså, att 1949 års förslag bör

genomföras.

Vad därefter särskilt beträffar utredningens förslag att inordna vissa specialrevisioner i det föreslagna riksrevisionsverket har detsam­

ma bl. a. tillstyrkts av statskontoret, som dock ansett, att man bör gå läng­

re än vad utredningen föreslagit och även inrangera försvarets civilförvalt­ nings och generaltullstyrelsens specialrevisioner i riksrevisionsverket. Invändningar mot utredningsförslaget bär gjorts av flera myndigheter

som har egna specialrevisioner. Sålunda avstyrker arbetsmarknadsstyrel­ sen, att dess specialrevision avvecklas. Styrelsen anser, att dess revisions-

avdelning är ett praktiskt instrument för snabb intern kontroll, utbildning

av redogörare m. m. Lantbruksstyrelsen hävdar, att de skäl som åberopats

av utredningen för bibehållande av vissa specialrevisioner också kan anfö­ ras beträffande styrelsens. Flera av remissinstanserna inom försvaret, däri­

bland försvarets förvaltningsdirektion, har kraftigt understrukit betydel­ sen av specialrevisioner som organ för intern kontroll. Medicinalstyrelsen

finner, att ett borttagande av specialrevisionerna skulle medföra antingen minskad effektivitet eller ökade kostnader. Utredningens principiella uppfattning att överrevisorerna bör

avvecklas har berörts av statskontoret, som anser, att desamma bör avskaf*

Kungl. Maj.ts proposition nr 126 år 1960 53

fas utan dröjsmål. Järnvägsstyrelsen framhåller däremot, att överreviso­

rerna vid statens järnvägar främst har sin uppmärksamhet riktad på SJ:s produktiva insats. Risk skulle föreligga att ett centralt revisionsorgan mest

skulle uppmärksamma »den allmänna administrationen». Vattenfallssty­ relsen delar för sin del utredningens förslag, att överrevisorerna skall be­

hållas i avvaktan på det resultat som 1953 års utredning rörande de stat­

liga företagsformerna kan lägga fram. överrevisorerna vid statens järnvä­ gar delar utredningens uppfattning om betydelsen av en effektiv sakrevi-

sionell granskning, men finner, att en sådan för järnvägsföretagets vid­ kommande bäst och till lägsta kostnad utövas genom särskilda överreviso­ rer. överrevisorerna erinrar om den mångsidiga tekniska apparat som järn­

vägsdriften innebär, överrevisorerna för väg- och vattenbyggnadsväsendet

anser, att man bör utreda vilken nytta överrevisorerna gjort och därefter

antingen avskaffa dem eller förbättra dem. överrevisorerna vid statens vattenfallsverk finner förekomsten av en överrevisionsinstitution vid ett af­

färsverk av vattenfallsstyrelsens karaktär vara lika naturlig som förefint­ ligheten av revisorer hos aktiebolagsstyrelser. Förslaget att skilja budget- och finansstatistiska byråern a från revisionsverket och sammanföra dem med statskontoret har påta­ lats i åtskilliga yttranden. Bl. a. har sambandet mellan dessa byråer och re­ visionsbyråerna bidragit till den uppfattningen hos åtskilliga myndigheter, vilken redovisats i det föregående, att riksräkenskapsverket och statens sak­ revision inte skall sammanföras. Men också bland de myndigheter som i huvudsak tillstyrkt utredningsmajoritetens förslag beträffande riksrevi­ sionsverket finns de som anser, att de båda byråerna bör vara knutna till

riksrevisionsverket. Hit hör generalpoststyrelsen och länsstyrelsen i Älvs­ borgs län, som visserligen även förordar en samordning av statskontoret och organisationsnämnden, samt statskontoret. Försvarets civilförvaltning

anser, att ett samband bör föreligga mellan budgetbyråns arbete och gransk­ ningen av räkenskapsmaterialet. Vid val av organisationsform bör man där­ för särskilt uppmärksamma detta. Av de myndigheter som avstyrkt förslaget till sammanslagning av riks­ räkenskapsverket och statens sakrevision har åtskilliga hävdat behovet av

att inte skilja budgetbyrån från revisionsmaterialet. Sålunda påpekar över­ befälhavaren, armétygförvaltningen och försvarets förvaltningsdirektion, att

arbetet med riksbokslutet innefattar revision av anslagsbelastningarna.

Försvarets fabriksstyrelsc anser sig inte kunna bedöma riktigheten av

utredningens uttalande, att en sammankoppling mellan den månatliga rikshokföringen och årsräkenskaperna inte visat sig praktisk möjlig, men häv­ dar, att man inom statsförvaltningen liksom sker vid revision av privata företag borde eftersträva att granska verifikationsmaterialet och dess bok­ föring under löpande räkenskapsår, så att årsräkenskapen vilar på ett kon­ trollerat underlag. Genom att överföra budgetbyrån till annan myndighet försvåras ett tillrättaläggande härutinnan.

54 Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

Riksrälcenskapsverket motiverar sitt avstyrkande av ett frånskiljande

från revisionsverket av budgetbyrån bl. a. sålunda.

Riksräkenskapsverket måste konstatera, att den i betänkandet intagna redogörelsen för budgetbyråns verksamhet är ofullständig och att den upp­ fattning av sambandet mellan riksbokföring och räkenskapsgranskning, som utredningen närmare utvecklar, icke är hållbar. Det förhållandet att ett stort antal myndigheter avgiva årsräkenskap anses av utredningen hind­ ra en samordning mellan revision och riksbokföring. Det är verkets åsikt att även det löpande korrigeringsarbete ifråga om huvudförvaltningarnas bokföring och anslagsbelastning samt den kontroll genom fortlöpande av­ stämning av likvidförfarandet mellan huvudförvaltningarna, som utföres å ämbetsverkets budgetbyrå, är att anse som revision i egentlig mening. Åt­ skilligt av den kontroll och det avstämningsarbete, som utföres i samband med bokslutet, är även liksom den efterföljande granskningen av huvud­ böckerna att anse som revision i egentlig bemärkelse, och man måste härvid ofta gå tillbaka till primärräkenskaper och verifikationsmaterial. I detta sammanhang bör också uppmärksammas, att budgetredovisningen upprät­ tas icke såsom utredningen framhållit på grundval av huvudförvaltningar­ nas kassarapporter utan på grundval av dessa myndigheters huvudböcker. Det kan också förtjäna framhållas, att felaktigheter i bokföringen, som vid granskningen på revisionsbyråerna uppmärksammas innan arbetet med riksbokslutet slutförts, rapporteras till budgetbyrån, där i anledning härav erforderlig korrigering sker av huvudböckerna, innan dessa läggas till grund för budgetredovisning och rikshuvudbok. Beträffande det förhållandet att många myndigheter avgiva räkenskap årsvis men vissa större huvudförvalt­ ningar, framförallt länsstyrelserna, kvartalsvis, hade det funnits anledning för utredningen att undersöka, vad anledningen härtill kan vara. Det skulle då visat sig, att det bland annat såsom fallet är med länsstyrelserna gäller myndigheter, vilkas räkenskaper det finns behov av att falla tillbaka på under det löpande året. För att minska toppbelastningen under bokslutskampanjen har just ifråga om länsstyrelserna eftersträvats att redan före budgetårets utgång utföra en del av det kontrollarbete som hör till själva bokslutet. Under året uppkommer vidare ofta anledning till att närmare undersöka belaslningen på ett anslag och göra utredning härom. Vid såda­ na utredningar måste man också gå tillbaka till räkenskaperna. I den mån de då finnas tillgängliga, är detta en stor fördel. Telefonsamtal ge icke samma möjligheter, och det kunde övervägas om icke flera myndigheter än för närvarande borde ha att avgiva kvartalsräkenskap. Detta skulle, om man vill låta räkenskapsgranskningen följa så nära i tiden som möjligt, vilket är något att sträva efter, vara till fördel även ur denna synpunkt.

Även i fråga om arbetet med sammandragning av myndigheternas debiteringsrapporter föreligger enligt riksräkenskapsverkets förmenande ett markant samband med verkets revision. Ämbetsverket hävdar likaså, att fi­ nansstatistiska byrån för sitt arbete har anknytning till räkenskapsmate-

rialet inom verkets revisionsdel. Statens sakrevision understryker även bud­

getbyråns samband med revisionsbyråerna. Fond- och pensionsbyråernas organisatoriska ställning har berörts av några myndigheter som i fråga om siatskontorets uppgifter och

organisation haft en från utredningsmajorileten avvikande mening. Försva­ rets civilförvaltning finner det för tidigt att yttra sig om denna del av stals-

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960 55

kontoret bör kvarbliva inom ett med vissa finansfrågor utökat statskontor eller om den bör överflyttas på andra verk, varav närmast kammarkollegiet

kan komma ifråga. Generalpoststyrelsen anser i likhet med reservanten, att

de båda byråerna lämpligen bör interimistiskt anknytas till det samman­

slagna rationaliseringsorganet. Länsstyrelsen i Stockholms län föreslår, att

möjligheter att överföra de båda byråerna till kammarkollegiet undersökes, därest man skulle anse, att en verksbildning, som även inkluderade en sam­ manslagning av statskontoret och kammarkollegiet, skulle bli för admini­ strativt tungrodd.

2. Det centrala rationaliseringsorganet och statskontoret

Utredningen Med hänsyn till att reservanten inom utredningen föreslagit ett kombi­ nerat rationaliserings- och remissorgan torde det vara praktiskt att här re­ dovisa den egentliga rationaliseringsverksamheten och remissverksamheten i ett sammanhang.

Statens organisationsnämnd har såsom sin uppfattning om vad som vore en lämplig organisation av ämbetsverket angivit en ökning av personalen till 93 befattningshavare. Utredningen kan inte ansluta sig till tanken på en så betydande personalförstärkning som detta skulle medföra. Organi­ sationen kan inte byggas ut efter vad som i och för sig skulle vara mest idealiskt. Personalen hos nämnden har ständigt varit föremål för en hastig omsättning och på grund av rekryteringssvårigheter förekommer åtskilliga vakanser. Utredningen anger styrkan till 58 mot i personalplanen upptagna 65 tjänstemän. Genom en förbättring av anställningsförhållandena för den kvalificerade personalen skulle enligt utredningen en avsevärd reell kapaci­ tetsökning kunna uppnås även inom nuvarande ram. Utredningen förordar därför i princip inte någon ökning totalt sett av den personalstyrka som f. n. är avsedd för rationaliseringsverksamheten. Då det emellertid förutsättes. att organisationsundersökningar i fortsättningen inte skall bedrivas av sak­ revisionen, bör rationaliseringsorganets personaluppsättning utvidgas något. Organisationsnämndens verksamhet bör enligt utredningen liksom hittills ledas av en styrelse med en på vissa år förordnad generaldirektör i Bp 8 som ordförande och chef samt ett antal av Kungl, Maj:t för viss tid förord­ nade ledamöter. Antalet styrelseledamöter bör begränsas till högst sju, ord­ föranden inberäknad. Ledamöterna bör representera erfarenhet från offent­ lig förvaltning och enskild verksamhet. En av ledamöterna bör vara en hög­ re officer med ingående kunskap om militär organisation och verksamhet. Den nuvarande organisationsformen inom nämnden med verksamheten uppdelad på eu civil och en militär avdelning bör slopas och ersättas med en uppdelning av hela verksamheten på tre byråer, var och en företrädd av en byråchef i lönegrad Be 1. Därvid bör kanslichefstjänslen indragas och den militäre ledamoten i styrelsen inte längre betungas med arbetsuppgifter av

56 Kungl. Maj. ts proposition nr 126 år 1960

rent administrativ karaktär. För organets interna administrativa uppgifter bör finnas en särskild kanslisektion, direkt underställd generaldirektören. Varje byrå bör organiseras på tre sektioner. Var och en av dessa byråsek­ tioner föreslås skola tillföras eu byrådirektör i högst lönegrad Ae 26. För varje byrå och dess sektioner bör i enlighet med en av organisationsnämnden fastställd flerårsplan avdelas ett bestämt arbetsområde. Till en av by­ råerna bör knytas en särskild arbetsstudiegrupp, som förutsättes skola ar­ beta över organisationsnämndens hela verksamhetsområde. Rådgivning i spörsmål av kontorsteknisk eller annan allmän karaktär, blankettservice o. dyl. bör handläggas å en särskild sektion, direkt underställd generaldi­ rektören. Till denna sektion bör även knytas organisationsnämndens kurs­ verksamhet. Ledningen av sektionens arbete bör utövas av en byrådirektör i högst lönegrad Ae 26. I fråga om anställningsformer och löneställning för övrig personal inom rationaliseringsorganet föreslår utredningen följande. Till organets förfogande bör ställas 6 befattningar i högst lönegrad Ae 23, 7 befattningar i högst lönegrad Ae 21, 5 befattningar i högst lönegrad Ae 19, 1 teknisk assistent och 1 kansliskrivartjänst i lönegrad Ae 10, 1 expeditionsvaktstjänst och 1 kanslibiträdestjänst i lönegrad Ae 7 samt 1 kontorsbiträdestjänst i lönegrad Ae 5. Personalen i övrigt bör vara arvodesanställd, varvid i tillämpliga delar bör gälla avlöningsbestämmelserna för befattningshavare vid statens kris­ organ. Antalet befattningshavare i de i dessa avlöningsbestämmelser angiv­ na lönegrupperna VI och VII bör inte överstiga 20. Arvodestjänsterna bör vara förenade med pensionsrätt. Totalt innebär utredningens förslag en ökning av nämndens befattnings­ havare med 2 till 67. Kostnadsmässigt uppgår ökningen emellertid, främst på grund av den förbättring av lönesättningen som föreslagits, till ca 140 000 kronor i 1959 års lönenivå. Beträffande grunderna för rekrytering av befattningshavare till organisationsnäinnden framhåller utredningen, att en inte oväsentlig del av nämndens personal bör ha utbildning på det tekniska och kontorsadministrativa området. Utredningen betonar emellertid även, att utsikterna till ett framgångsrikt resultat av arbetet torde ökas väsentligt om i organisationsnämnden jämväl finns ett antal befattningshavare, som genom föregående arbete i statsförvaltningen är väl förtrogna med de mera förvaltningsmässiga problem som organisationsnämnden i fortsättningen kommer att stäl­ las inför i sin rationaliseringsverksamhet. En förbättring av rekryteringen från andra statliga organ till organisationsnämnden är därför enligt utred­ ningens uppfattning synnerligen önskvärd. Den rekrytering av personal från statsförvaltningen som sålunda bör eftersträvas bör dock i allmänhet inte ta sikte på att vederbörande permanent skall placeras i nämnden utan sna­ rare på att befattningshavarna under lämplig tidsrymd skall tjänstgöra där för att sedan återgå till statsförvaltningen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 126 år 1960 57

I och för sig påkallar utredningens förslag beträffande statskontorets ar­ betsuppgifter och arbetsmetoder inte några större ändringar av verkets or­ ganisation. En viss omfördelning av byråernas arbetsuppgifter synes dock lämplig. Med hänsyn till den minskning av remissverksamheten som utred­ ningen förutsatt, förordar utredningen, att den nuvarande kassabyrån in­ drages. Byråns arbete med checkräkningskontrollen och statsliggaren bör överflyttas till budgetbyrån, som jämte finansstatistiska byrån, enligt vad som framgått av det föregående, bör överföras till ämbetsverket. Till fond­ byrån vill utredningen förlägga handläggningen av utanordningsärenden m. m. Till denna byrå bör även knytas tryckeriexpeditionen, registratorsexpeditionen och personal tillhörande verkets vaktmästarexpedition och tele­ fonväxel, vilka expeditioner f. n. sorterar under kassabvrån. Utredningen finner, att en viss personalminskning av statskontorets nu­ varande personal för remissarbete blir möjlig med hänsyn till den föreslag­ na begränsningen av denna verksamhet. En viss lönegradsförbättring bör däremot komma till stånd för denna personalkategori för att förbättra ver­ kets rekryteringsläge. I enlighet med vad nu angivits föreslås, att statskontoret — med en ge­ neraldirektör som chef — skall organiseras på sex byråer, nämligen två remissbyråer, budgetbyrån, finansstatistiska byrån, fondbyrån och pensionsbyrån. I fråga om beslutsformer och ärendenas handläggning i övrigt före­ slår utredningen, att motsvarande bestämmelser i gällande instruktion för statskontoret göres tillämpliga i det omorganiserade verket. På var och en av remissbyråerna bör förutom byråchefen finnas en byrå­ direktör i lönegrad Ao 24, en förste byråsekreterare i lönegrad Ao 21 samt två byråsekreterare i reglerad befordringsgång. För byråernas registreringsoch maskinskrivningsarbete föreslås gemensamt två kanslibiträden, vilket motsvarar den biträdespersonal som nu finns för de båda utgiftsbyråerna. Personalstyrkan på de två remissbyråerna skulle i enlighet med vad sålun­ da föreslagits komma att uppgå till sammanlagt 12 befattningshavare. Med hänsyn till att budgetbyrån skall handha checkräkningskontrollen och statsliggararbetet bör den — utöver nuvarande personalstyrka — tillfö­ ras en byråsekreterartjänst i lönegrad Ac 19, 2 kansliskrivartjänster i Ao 10 och 2 kontorsbiträden i Ao 5. Finansstatistiska byrån bör med oförändrad personaluppsättning ingå i statskontorets organisation. Fondbyråns perso­ nal skulle enligt utredningens förslag uppgå till 39 befattningshavare efter överföring av den expeditionspersonal från nuvarande kassabyrån som be­ rörts i det föregående. Pensionsbyrån bör tills vidare kvarstå oförändrad i verkets organisation. Totalt innebär utredningens förslag beträffande statskontoret en perso­ nalminskning med en statskommissarietjänst och fem förste byråsekreterartjänster, varav två i lönegrad 23 och tre i lönegrad 21. Anslagsminskningen uppgår till i runt tal 160 000 kronor i 1959 års lönenivå i jämförelse med motsvarande enheter inom nuvarande organisation.

58 Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

Reservantens förslag till kombinerat rationaliserings- och remissorgan I fråga om storleken av rationaliseringsorganet liksom dess ledning anslu­ ter sig reservanten i princip till utredningens förslag. Rationaliseringsorganet bör under generaldirektören organiseras på fem byråer jämte en sektion för kursverksamhet samt tryckeri- och blankettären­ den. För verkets interna administrativa uppgifter bör finnas en särskild kanslisektion, direkt underställd generaldirektören. Arbetsuppgifterna i sin helhet bör fördelas mellan byråerna på så sätt att varje byrå i princip får svara för en avgränsad del av statsförvaltningen i fråga om såväl remissärenden som egentliga organisationsundersökningar. Genom en sådan indelning kommer personalen inom varje enhet att bli särskilt förtrogen med vissa bestämda delar av förvaltningen, varigenom även en bättre arbetsplanering och ansvarsfördelning möjliggöres. Arbetsområdet för respektive byråer bör kunna antingen bestämmas så att det motsvarar några riksstatstitlar eller så att det mer eller mindre skär över dessa titlars gränser genom att myndigheter med företrädesvis teknisk verksamhet hänföres till ett par av byråerna och de rent administra­ tiva förvaltningsorganen till övriga byråer. Det slutliga ställningstagandet till denna fråga anser reservanten böra förbehållas organets ledning, som givetvis även bör beakta möjligheten att av byråernas personal bilda sär­ skilda arbetsenheter för genomförande av specialundersökningar, som berör myndigheter under flera huvudtitlar. Inom varje byrå bör det enligt reservanten åligga byråchefen att samordna och ta initiativ till organisationsundersökningar inom det förvaltningsområde som i enlighet med ledningens bestämmande avdelats för byrån. För att jämte byråcheferna bereda och föredraga remissärenden samt leda och ut­ föra organisationsundersökningar bör två tjänster som byrådirektör i Ae 26 finnas på varje byrå. Även den för kursverksamheten in. m. avsedde sek­ tionschefen bör ha byrådirektörs tjänsteställning, medan chefen för den sär­ skilda kanslisektionen bör vara förste byråsekreterare i 23 lönegraden. Därutöver bör för organisationsundersökningar finnas byråsekreterare, byråingenjörer och arvodesanställda experter samt biträdes- och vaktmäs­ tarepersonal i huvudsakligen den utsträckning som utredningsmajoriteten föreslagit. Inom statskontorets två utgiftsbyråer och kassabyrån är f. n. för re­ missarbete avsedda 17 befattningshavare. Av dessa bör två byråsekreterare tillföras riksräkenskapsverket och statens lönenämnd i samband med över­ flyttning till nämnda myndigheter av bestyret med statsliggaren respektive av ärenden av löneteknisk natur. Återstående 15 befattningshavare bör över­ föras till det centrala rationaliseringsorganet för att i första hand bereda och föredraga remissärenden. Härigenom torde rationaliseringsorganets per­ sonalstyrka ha dimensionerats så att organets remissverksamhet inte kan komma att menligt påverka det egentliga organisationsarbetet. Nämnda per­ sonal kommer självfallet att i betydande omfattning även kunna aktivt del­

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960 59

ta i det egentliga organisationsarbetet, varigenom den överblick och förvaltningskännedom som inhämtats i remissarbetet direkt kan utnyttjas i rationaliseringsarbetet. Den nu på statskontoret ankommande uppgiften att vara central instans på det tryckeritekniska området bör enligt reservanten övertagas av rationaliseringsorganet. I anledning härav bör personalen på statskontorets tryckeriexpedition med tills vidare oförändrad löneställning överföras till detta organ. Genom sammanslagning av statskontoret och organisationsnämnden till ett organ kommer den för organisationsundersökningar, remissverksamhet och handläggning av tryckeriärenden beräknade personalstyrkan jämte kan­ slipersonal enligt reservantens förslag att uppgå till 91 befattningshavare. Statskontorets nuvarande bestyr med vissa utanordningsärenden, bl. a. från kommiltéanslagen och anslagen till extra utgifter, föreslås överflyttade till statsdepartemcntens kassakontor. I samband härmed bör en tjänst som revisor och en tjänst som kanslibiträde överflyttas till statsdepartemenlens organisationsavdelning. Vissa andra kameralärenden, beträffande vilka stats­ kontoret f. n. fungerar som huvudförvaltning, bör överflyttas till andra myn­ digheter. De arbetsuppgifter som är förenade med sammanställandet av statsliggaren bör, som nämnts i det föregående, övertagas av riksräkenskapsverket. Detsamma gäller kontrollen över statsverkets checkräkning. De båda funktio­ nerna bör på riksräkenskapsverket hänföras till kansliet respektive bud­ getbyrån. Till detta verk bör därför överflyttas, förutom en i det föregående nämnd byråsekreterare, en kansliskrivare och ett kontorsbiträde respektive en kansliskrivare och ett kanslibiträde. Då reservanten föreslagit, att remisser i lönetekniska ärenden bör över­ flyttas från statskontoret till statens lönenämnd, blir en organisatorisk kon­ sekvens härav, att lönenämnden tillföres en tjänst som byråsekreterare. Fond- och pensionsbyråerna bör tills vidare tillföras det nya rationaliseringsorganet. Totalt medför reservantens förslag till sammanslagning av statskontoret och organisationsnämnden samt i samband därmed vass överflyttning av arbetsuppgifter och personal på andra organ en personalreduktion med sju befattningshavare.

Yttranden

I fråga om rationaliseringsorganets organisation godtages förslaget att nuvarande uppdelning på civil och militär avdelning

av rationaliseringsorganet skall upphöra av överbefälhavaren under förut­

sättning att organet erhåller militär sakkunskap utöver den militäre leda­

moten. Marinförvallningcn är däremot negativt inställd och finner bl. a. att

den militäre ledamotens ställning till de olika byråerna inte är klarlagd. Den föreslagna byråorganisationen har inte mött någon invändning bland

60 Kungl. Maj.ts proposition nr 126 år 1960

de myndigheter som enligt det föregående i huvudsak tillstyrkt utredningsmajoritetens förslag. Av de remissinstanser som förordat en sammanslagning av statskontoret

och organisationsnämnden anser försvarets civilförvaltning, att rationali-

seringsfrågorna bör handläggas på en särskild avdelning och remissfrågorna på en annan.

Byggnadsstyrelsen anser, att förslaget borde ha inneburit en starkare för­

stärkning av organisationsnämndens arbetskrafter, som ofta visat sig inte räcka till. Förslaget om förbättrad personalrekrylering till organisationsnämnden

tillstyrkes i allmänhet. Länsstyrelsen i Östergötlands län finner det vara

betydelsefullt, att väl förfaren förvaltningspersonal knytes till rationalise-

ringsorganet. Stats tjänstemännens riksförbund anser dock, att den före­

slagna lönesättningen vid organisationsnämnden inte är tillräcklig för att avhjälpa rekryteringssvårigheterna. Förslaget om viss personalcirkulation hos nämnden, på så vis att vissa tjänstemän skulle rekryteras från förvaltningen för att tjänstgöra någon tid inom rationaliseringsorganet och därefter återgå till ursprungsmyndigheten, har berörts av flera remissmyndigheter. I allmänhet har förslaget tillstyrkts.

Bland affärsverken har telestyrelsen ställt sig avvisande till tanken på re­

krytering från dessa verk, då det skulle kunna medföra avbräck för verkens

egen rationaliseringsverksamhet. Generalpoststyrelscn finner emellertid för­ slaget i princip riktigt och försvarets fabriksstyrelse uttalar, att personal­ cirkulationen även bör omfatta affärsverken. Statens organisationsnämnd

finner förslaget värdefullt, men påpekar vissa praktiska svårigheter som kan uppkomma.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser, att kärnan i rationaliseringsorga­

net bör bestå av högt kvalificerade organisatörer utan avseende på spe­ ciella tekniska eller företagsekonomiska meriter. Länsstyrelsen finner, att statsdeparlementens budgetsekreterare bör lämpa sig väl för cirkulations­ tjänstgöring i rationaliseringsorganet.

Förutom telestyrelsen har statskontoret ställt sig avvisande till förslaget,

som ämbetsverket anser vara verklighetsfrämmande. Mot de av utredningen föreslagna tjänsterna vid rationaliseringsorganet

har statens lönenämnd inte haft något att erinra i vad avser de lönegrads-

plaeerade tjänsterna. Däremot anser nämnden, att arvodesbefattningarna inte skall vara knutna till krisreglementet utan till allmänna avlöningsreglementet. Samma uppfattning beträffande arvodisternas löneställning hävdar

även statskontoret, som dessutom anser, att chefen för rationaliseringsor­

ganet bör vara placerad i lönegrad B 6.

Statens organisationsnämnd förordar, bl. a., att antalet arvodesanställda

experter skall minskas med 10 och att antalet tjänster i vardera 21 och 23 lönegraden skall ökas med 5. Nämnden anser också, att några tjänster skulie kunna ordinariesättas. Beträffande organisationen av statskontoret har i vissa yttranden föreslagits förändringar och anlagts synpunkter även av mera de­

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960 61

taljerat slag än de huvudsakliga organisationsalternativ, för vilka redo­ gjorts i det föregående.

Statskontoret, som enligt vad som redovisats i det föregående ansett, att

även petita- och utredningsremisser skall handläggas av ämbetsverket, fin­ ner en förstärkning av den nuvarande verksorganisationen vara erforderlig. Ämbetsverket erinrar om dess önskemål beträffande verkets organisation, som redovisats för rationaliseringsutredningen. Mot bakgrund av bl. a. det förhållande att verkets byråindelning i princip varit oförändrad sedan 1919, då remissverksamheten hade en betydligt mindre omfattning, anser stats­ kontoret, att dess organisation bör utökas med en remissbyrå och en verks­ chefen direkt underställd sektion för kansliärenden. Statskontoret anför fortsättningsvis följande. I princip böra remissbyråerna svara för var sin avgränsade del av förvalt­ ningen. Den närmare fördelningen av arbetsuppgifterna torde böra ankom­ ma på statskontoret. De nu kassabyrån åvilande särskilda uppgifterna torde emellertid böra fördelas så att tryckeriexpeditionen hänföres till den byrå, till vilken remisserna rörande de affärsdrivande verken förlägges, ävensom att registrators- och vaktmästarexpeditionerna, checkräkningskontrollen, telefonväxeln, statsliggararbetet samt personal- och organisationsärendena — berör ca 15 befattningshavare — överflyttas till kanslisektionen. De anordningsärenden, som hittills handlagts å remissbyråerna, ha redan över­ förts till fondbyrån. I personalhänseende föreslår statskontoret i överensstämmelse med vad ämbetsverket förordat i förenämnda skrivelse den 1 oktober 1957, att å en var av de fyra allmänna remissbyråerna under byråchefen skola finnas en byrådirektör i lönegrad Ao 26, en förste byråsekreterare i lönegrad Ao 23, en förste byråsekreterare i lönegrad Ao 21 och en amanuens i reglerad befordringsgång. Behov av ytterligare personalförstärkning, vilket icke synes osannolikt, bör i första band täckas genom tjänster i lönegrad över den 19:e. Såsom chef för kanslisektionen föreslår statskontoret vidare en byrå­ direktör i Ao 26 med en förste byråsekreterare i Ao 21 såsom närmaste med­ hjälpare. Under tiden för statsliggarens färdigställande torde vidare — från­ sett erforderlig biträdespersonal — behov föreligga av en amanuens — ca sex månader. Till sektionen bör vidare överflyttas viss till kassabyrån nu hänförd personal med i det föregående nämnda arbetsuppgifter. Statskon­ toret har vid framläggandet av denna personalplan utgått från att remis­ serna begränsas i huvudsaklig överensstämmelse med i kungl. cirkulär nr 213/1931 angivna riktlinjer.

Merkostnaderna för den föreslagna förstärkningen av ämbetsverkets or­ ganisation uppskattas till 145 000 kronor. — Skulle emellertid remissverk­ samheten begränsas på det sätt som utredningen föreslagit, erfordras inte någon ytterligare byrå.

Riksräkenskapsverket, som anser, att man från statskontoret bör över­

flytta remisser rörande utformningen och tillämpningen av avlöningsförfattningar, förordar, att två tjänster i A 23 och en i A 21 samt en amanuenstjänst i reglerad befordringsgång tillföres riksräkenskapsverkets organisa­ tion för ifrågavarande uppgifter. Förslaget att överföra de med iordningställandet av statsliggaren och kontrollen över statsverkets checkräkning till budgetbyrån bar berörts i

62 Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

några yttranden och har därvid i princip inte mött någon gensaga. Statskon­ toret förutsätter därvid, att ansvaret för upprättandet av statsliggaren skall åvila byrådirektören å budgetbyrån. Riksräkenskapsverket har inte

något att erinra mot att arbetet med statsliggaren i enlighet med reservan­ tens förslag överflyttas till ämbetsverkets kansli och att checkräkningskontrollen lägges på budgetbyrån.

Beträffande lönesättningen av tjänsterna i statskontoret kan statens lönenämnd inte finna skäl för den föreslagna uppflyttningen av två förste byrå-

sekreterartjänster i Ao 23 på de nuvarande utgiftsbyråerna till byrådirek-

törstjänster i Ao 24. Utredningens ifrågavarande förslag godtages av stats­ kontoret, som däremot anser lönesättningen för övriga tjänster vara helt

otillfredsställande. Ämbetsverket finner, att förslaget härutinnan innehål­ en klar försämring i förhållande till den redan nu såsom låg ansedda löneställningen inom verket och skulle, om det genomfördes, försätta statskon­ toret i ett än mera prekärt läge än det nu rådande. Som mest anmärknings­ värt framhåller ämbetsverket, att hälften av befattningshavarna på varje byrå upptagits som amanuenser i reglerad befordringsgång. Efter någon motsvarighet härtill inom statsförvaltningen torde man enligt ämbetsver­ ket numera få leta.

3. Den centralt bedrivna revisionsverksamheten

Utredningen Riksrevisionsverkets verksamhet bör enligt utredningens förslag ledas äv­ en styrelse, bestående av en generaldirektör som ordförande och chef samt högst sju av Kungl. Maj:t förordnade särskilda ledamöter. Ledamöterna bör representera olika områden av offentlig och enskild verksamhet samt be­ sitta framstående sakkunskap i främst frågor av ekonomisk eller teknisk art. Ledamöterna bör utses för en period av förslagsvis fyra år. Styrelsen bör vara beslutsmässig, då minst fem ledamöter, ordföranden inräknad, el­ ler därest samtliga är ense om beslutet, fyra ledamöter, ordföranden inräk­ nad, är närvarande vid sammanträdet. Riksrevisionsverket bör under generaldirektören vara organiserat på fyra byråer, var och en företrädd av en byråchef. Byråchef bör ingå som ledamot vid avgörande av ärende, som han föredrager i styrelsen. I verket bör även ingå ett särskilt kansli med en förste byråsekreterare i lönegrad Ao 23 så­ som chef. Behandling i plenum bör ske i fråga om ärenden av större vikt eller prin­ cipiell betydelse. Övriga ärenden bör kunna avgöras av generaldirektören ensam efter föredragning av byråchef, förste byråsekreteraren på kansliet eller särskilt förordnad föredragande. Riksrevisionsverkets arbetsuppgifter bör enligt styrelsens bestämmande fördelas så att varje byrå i princip kommer att svara för en viss del av ver­ kets arbetsområde. Det bör stå verket fritt att fördela arbetsuppgifterna mellan byråerna på det sätt som verket finner lämpligast.

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960 63

Då riksrevisionsverkets kontrollverksamhet bör sättas in dels stickprovsvis och dels på områden där särskild granskning framstår såsom motiverad, synes fördelningen av arbetsuppgifterna inom varje byrå i princip böra vara flytande. Personal bör kunna omflyttas mellan byråerna i den mån så kan visa sig vara påkallat med hänsyn till arbetsbelastningen i allmänhet eller speciella arbetsuppgifter. Då så befinnes erforderligt bör det stå verket fritt att inom ramen för anvisade medel för utredning av förekommande ärende anlita experter och sakkunniga, som inte är anställda hos verket. Utredningen föreslår, att var och en av byråerna tillföres två byrådirektörstjänster. Den ene av dessa byrådirektörer bör placeras i högst lönegrad Ae 26 och den andre i högst lönegrad Ae 24. Innehavarna av dessa tjänster avses jämte byråchefen skola leda arbetet. Vad beträffar behovet av övrig personal för riksrevisionsverket har ut­ redningen vid beräkningen därav särskilt beaktat önskvärdheten av att ver­ ket kommer att få förfoga över en tillräcklig och väl kvalificerad personal­ styrka för det sakrevisionella granskningsarbetet. Vid bedömandet av perso­ nalbehovet har hänsyn vidare tagits till att den kameralt betonade revisio­ nen föreslagits skola avsevärt inskränkas. Ävenledes har beaktats, att ver­ ket skall utöva tillsyn beträffande det statliga räkenskapsväsendet och i an­ slutning därtill upprätta eller granska förslag till räkenskapsformulär samt att arbetsmarknadsstyrelsens och lantbruksstyrelsens revisionsuppgifter fö­ reslagits skola förläggas till riksrevisionsverket. Utredningens förslag innebär, att riksrevisionsverkets samlade personal på revisionsbyråerna kommer att uppgå till 122 befattningshavare med föl­ jande fördelning på olika kategorier, förutom de i det föregående nämnda chefstjänstemännen, 20 förste revisorer, varav 8 i Ae 23 och 12 i Ae 21, 20 revisorer i Ao 19 och 20 amanuenser och revisorer i reglerad befordringsgång, 2 kontorsskrivare i Ae 13, 8 kansliskrivare i Ao 10, 4 kontorister i Ae 9, 16 kanslibiträden i Ao eller Ae 7 samt 20 biträden i reglerad befordi ingsgång. Detta innebär i förhållande till riksräkenskapsverkets, statens sakrevisions och de båda till indragning föreslagna specialrevisionernas nu­ varande revisionspersonal, som utredningen med hänsynstagande till vissa förekommande vakanser uppskattar till sammanlagt 158 befattningshavare, att en personalminskning skulle ske med totalt 36 tjänster, fördelade i stort sett lika på revisors- och biträdespersonal. I fråga om den kvalificerade revisionspersonalen som skall insättas på sakrevisionell granskning, innebär förslaget till personalorganisation däremot en ökning i förhållande till den personalstyrka som f. n. totalt sett står till förfogande för sådan verksam­ het. På kansliet skulle, förutom den i det föregående nämnda förste hyråsekreteraren, finnas 1 kassör i Ao 12, 1 kansliskrivare i Ao 10, 3 kanslibiträden i Ao eller Ae 7, 5 kontorsbiträden i reglerad befordringsgång, 1 materialför­ valtare i Ao 9 samt 7 expeditionsvakter i Ao eller Ae 7. Utredningen har vid personalplanens utformning avvägt lönesättningen för ett betydande antal tjänster så, att den skall kunna differentieras, och endast angivit den högsta lönegrad som skall kunna komma i fråga.

64 Kungi. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

Vid tillsättandet av tjänster i riksrevisionsverket bör enligt utredningen särskilt beaktas, att personal med förutsättningar och intresse för sakrevisionellt arbete kommer i fråga för detta arbete, vilket skall vara det nya verkets huvuduppgift. Någon automatisk överföring av personal från de nu­ varande revisionsverken bör enligt utredningen inte ske. Kostnadsmässigt innebär utredningens förslag jämfört med motsvarande nuvarande personalstyrka inom berörda verksenheter en total årlig minsk­ ning av 475 000 kronor räknat i 1959 års löner.

Reservanten inom rationaliseringsutredningen har, som nämnts i det

föregående, ansett sig kunna dela utredningsmajoritetens förslag om en be­ gränsning och centralisering av den kamerala revisionen. Därigenom möjliggöres även i huvudsak samma personalminskning som utredningen be­ räknat. Organisationsförslaget innebär således, att riksräkenskapsverkets nuvarande byråorganisation bibehålies. Indelningen av revisionsbyråerna i kontor bör däremot avvecklas. Alltjämt bör emellertid på varje revisionsby­ rå finnas två byrådirektörer i Ao 24. För granskningsverksamheten i övrigt bör finnas 3 förste revisorer i Ag 23, 15 förste revisorer i Ao eller Ag 21 och 29 revisorer och amanuenser samt 1 kontorsskrivare, 6 kansliskrivare, 3 kontorister, 18 kanslibiträden och 20 kontorsbiträden. Statens sakrevision förutsättes helt behållas vid sin nuvarande organisa­ tion.

Yttranden

Revisionsverksamhetens organisation har i allmänhet inte berörts av re­ missmyndigheterna i vidare mån än vad deras i det föregående redovisade ställningstaganden till verksindelningen i stort innefattar.

Riksräkenskapsverket som avstyrkt förslaget till riksrevisionsverk, har i

sitt yttrande utgått från förhållandet mellan sin nuvarande personalupp­ sättning och de föreliggande arbetsuppgifterna och anför bl. a. följande. Såsom i det föregående påvisats, är räkenskapsgranskningen inom riks­ räkenskapsverket för närvarande hårdare beskuren än vad riksräkenskaps­ verket anser vara tillrådligt eller ens försvarligt. Detta sammanhänger med att räkenskapsmaterialet under en tioårsperiod tillväxt med omkring 50 procent medan revisionspersonalen minskat. Den på författningstolkning inriktade upplysande och rådgivande verksamheten till förvaltningsmyn­ digheternas tjänst har samtidigt tagit allt större del av den kvalificerade revisionspersonalen i anspråk. Denna verksamhet kan, hur önskvärd och värdefull den i och för sig är, givetvis icke utesluta att räkenskaperna mås­ te granskas i en viss omfattning ur gängse revisionssynpunkter. Den måste tvärtom, om den skall fylla sin uppgift, löpa parallellt med en sådan gransk­ ning. Att personaltillgången nedgått sammanhänger med senare års svårigheter att rekrytera fullgod personal. Dessa svårigheter få ses mot bakgrunden av att riksräkenskapsverket på grund av det statsfinansiella läget och de på senare år återkommande besparingsdirektiven icke ansett sig kunna före­ slå några åtgärder i syfte att stimulera rekryteringen, såsom förbättring av löneställningen för vissa befattningar m. m. Verket har under senare år

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960 65

haft vissa besparingar på icke-ordinarieposten sammanhängande med svå­ righeten att rekrytera fullgoda krafter. Riksräkenskapsverket har, särskilt med hänsyn till den på längre sikt betänkliga konsekvensen av att ge efter på kraven härvidlag, ansett sig böra hålla på en viss standard vid rekrytering­ en i tanke att rekryteringssvårigheterna kunna vara av övergående natur. Liknande rekryteringssvårigheter äro visserligen för närvarande icke ovan­ liga inom den centrala förvaltningen, men riksräkenskapsverket anser att denna utveckling fått så allvarliga konsekvenser för revisionsverksamheten att åtgärder måste vidtagas för att försöka avhjälpa de rådande rekryte­ ringssvårigheterna. Dessa åtgärder behöva icke heller vara särskilt kost­ nadskrävande. En viss omläggning och koncentration av upplysningsverksamheten är motiverad. För att möjliggöra detta erfordras en befattning som förste re­ visor i lönegrad 23. Med hänsyn till rekryteringen och till önskvärdhe­ ten att behålla dugande krafter anser riksräkenskapsverket det vidare nöd­ vändigt, att ämbetsverket beredes möjlighet till en något bättre lönesättning i likhet med vad som redan skett beträffande organisationsnämnden och statens sakrevision. F. n. finnas tre befattningar som förste revisor i lönegrad Ag 23. Dessa bör placeras i lönegrad Ae 23 och ytterligare en be­ fattning i sistnämnda lönegrad bör inrättas. Dessutom böra inrättas fem byrådirektörstjänster i lönegrad 26 i utbyte mot motsvarande antal i löne­ grad 24. Av nämnda tjänster i lönegrad 26 äro två avsedda för budgetbyrån och kansliet. Riksräkenskapsverket vill vidare hänvisa till att ämbetsverket i sitt utlåtande över kompetensutredningens förslag framhållit önskvärd­ heten av att kunna inrätta ett antal mellangradstjänster i biträdeskarriären, i den mån detta är önskvärt för arbetets bedrivande och tillgång till dug­ liga krafter förefinnes. I konsekvens härmed föreslår riksräkenskapsver­ ket inrättande av fyra förste kansliskrivar t jänster i lönegrad 12 och sex konloristtjänster i lönegrad 9 i utbyte mot tio kanslibiträdestjänster. Kost­ naderna för ovannämnda åtgärder kunna beräknas till 50 000 kronor.

Statens sakrevision utgår ifrån, att omfattningen av den kamerala revi­

sionen måste bedrivas i den omfattning som kan vara bestämd. Denna tor­ de enligt sakrevisionens uppfattning bli större än vad utredningen räknat med. Den kamerala revisionen torde därför komma att inkräkta på den sakrevisionella verksamheten. Riskerna härför måste bedömas vara desto mera påtagliga, om man tar i betraktande, att förslaget totalt sett i fråga om befattningshavare i lönegraderna A 21—24 innebär en reduktion med inte mindre än 11 tjänster, nämligen 4 byrådirektörer och 7 förste reviso­ rer, varav 2 i A 23 och 5 i A 21. Enligt sakrevisionens uppfattning kommer en så kraftig minskning av den kvalificerade personalen att gå ut även över den sakrevisionella verksamheten, oaktat utredningen räknat med en annan utveckling.

Statens lönenumnd anser, alt utredningsbelänkandet inte lämnar en till­

räcklig grund för ett säkert bedömande av lönesättningen inom riksrevi­ sionsverket. Nämnden inskränker sig därför till att understryka angelägen­ heten av att utredningens intentioner i vad avser överflyttande av vissa granskningsuppgifter till därför lämpad biträdespersonal fullföljes, och att

hänsyn härtill tages vid personalförteckningens fastställande. Tre 1reser-

' Ledamöterna Dahlbcck, Mcurling och Brandelius.

66 Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

vanter inom lönenämnden finner dock utredningsförslaget strida mot ve­

dertagen princip, att antalet tjänstemän i rekryteringskadern inte skall vara större än som erfordras för en tillfredsställande rekrytering av de högre tjänsterna i karriären.

Tjänstemännens centralorganisation anser det förvånansvärt, att utred­

ningen i sitt förslag till personalorganisation för ett riksrevisionsverk inte tagit hänsyn till biträdespersonalens löneställning i förhållande till den för­ ordade omfördelningen av arbetsuppgifterna. Centralorganisationen anser det vara ytterst angeläget, att en reell omprövning av denna personal­ kategoris löneställning kommer till stånd, så mycket mer som en försöks­ verksamhet med delegering av vissa revisionsgöromål redan bedrivits in­ om riksräkenskapsverket ett antal år.

Sveriges akademikers centralorganisation, som inte funnit anledning att

i detalj gå in på lönefrågorna, påpekar dock, att sammansättningen av an­ talet befattningshavare vid riksrevisionsverket inte är tillfredsställande. Relationen mellan antalet rekryteringstjänster och befordringstjänster är så otillfredsställande att man sannolikt kommer att få svårt att rekrytera

personal till myndigheten. Liknande synpunkter anföres av Statstjänstemännens riksförbund.

4. Förvaltningsmyndigheternas interna rationaliseringsarbete

Utredningen Enligt utredningens mening bör systemet med särskilda organisationsföredragande hos myndigheterna bibehållas. Det är av vikt, att myndighe­ terna ser till att organisationsföredragandena i erforderlig utsträckning fri­ ställes från sina ordinarie uppgifter, så att de får möjlighet att med kraft syssla med rationaliseringsfrågorna. I vissa fall kan det enligt utredningen vara lämpligt, att organisationsföredraganden ingår som ledare i en intern arbetsgrupp hos myndigheten för att verkställa en organisationsundersökning. Även i sådana fall kan det finnas skäl att friställa organisationsföredraganden och övriga deltagare i gruppen, så att de odelat kan ägna sig åt rationaliseringsarbetet. Utredningen har övervägt, om det inte kunde vara ändamålsenligt, att i mera bindande form än som f. n. är fallet ange de uppgifter och åtgärder som skall ankomma på en organisationsföredragande. Med hänsyn till de olikartade verksamhetsformerna och arbetsuppgifterna hos myndigheterna har utredningen ansett det lämpligt att begränsa sig till några allmänna re­ kommendationer i ämnet. En av huvuduppgifterna för organisationsföre­ draganden bör sålunda vara att närmast under verkschefen bland persona­ len verka för att få till stånd ett aktivt intresse för rationalisering. Organi­ sationsföredraganden bör vidare vara kontaktman mellan myndigheten och det centrala rationaliseringsorganet samt deltaga vid detta organs undersök­ ningar hos myndigheten och vid det praktiska genomförandet av organets

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1060 67

rationaliseringsförslag. Organisationsföredraganden bör vidare kontinuer­ ligt söka få bort alla onödiga arbetsmoment inom myndighetens arbetsom­ råde och ha uppmärksamheten riktad på att överkvalificerad arbetskraft inte kommer till användning. Han bör även påtala de fall där beslutanderät­ ten synes ligga högre upp än vad som ur säkerhetens och enhetlighetens synpunkt kan vara nödvändigt. I övrigt bör han arbeta för att införa enkla­ re arbetsmetoder och när det gäller personalens disponerande väcka de för­ slag hos myndighetens ledning som förhållandena påkallar. Organisations­ föredraganden bör vidare verka för att lämpliga kontorstekniska hjälpme­ del av olika slag anskaffas och att dessa arbetsbesparande hjälpmedel ut­ nyttjas på ett effektivt sätt. Bland brister som lämpligen kan avhjälpas ge­ nom organisationsföredragandens försorg märkes avskaffandet av otidsen­ liga och opraktiska blanketter samt den på sina håll alltjämt förefintliga omständliga och oftast onödiga registreringen i diarier o. d.

Yttranden Vad utredningen anfört och förordat beträffande förvaltningsmyndighe­ ternas interna rationaliseringsarbete har av remissinstanserna i allmänhet tillstyrkts eller lämnats utan erinran.

Lantbruksstijrelsen finner det ur statsverkets synpunkt välbetänkt att sat­

sa avsevärt mera på myndigheternas interna rationaliseringsverksamhet än som hittills skett. Det finns enligt styrelsens mening inte något som talar mot att det samlade värdet av, ofta med mycket små medel, inom ett verk under en 5—1 O-årsperiod genomförda förenklingar och förbättringar skulle kunna slå sig väl vid en jämförelse med vinsten av en mera storstilad eller fullständig organisationsundersökning.

Länsstyrelsen i Stockholms län betonar starkt, att det måste vara varje

myndighets självklara plikt, att ständigt beakta nödvändigheten av att dess verksamhet bedrives på mest effektiva och rationella sätt. En särskild an­ ledning till att överväga rationaliserings- och övriga besparingsåtgärder upp­ kommer vid det årliga arbetet med verkens anslagsäskanden. Organisationsföredragandenas ställning har särskilt berörts i ett flertal yttranden och därvid i huvudsak tillstyrkts eller lämnats utan erinran.

Statskontoret finner emellertid systemet med särskilda organisationsfö-

redragande i verk med mindre än 100 befattningshavare diskutabelt.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län ifrågasätter värdet av särskilda organisa-

tionsföredragande vid länsstyrelserna. Länsstyrelsen har nämligen svårt att tro på någon förbättring av dessas ställning. Åtskilliga myndigheter understryker utredningens uttalande, att organisationsföredragandena i erforderlig utsträckning bör kunna friställas från

övriga arbetsuppgifter. Arbetsmarknadsstyrelsen, som även instämmer i vad

utredningen förordat beträffande inrättande av särskilda arbetsgrupper för rationaliseringsfrågor, föreslår en tjänstledighet om minst en månad per år

för organisationsföredragandena. Byggnadsstyrelsen finner det i hög grad

otillfredsställande, att i eu situation sådan som styrelsens, då behovet av en

68 Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

kraftfull och systematisk rationaliseringsverksamhet framstår såsom sär­ skilt angeläget, denna verksamhet måste stå tillbaka för löpande uppgifter som inte tål uppskov eller kan skjutas åt sidan.

Medicinalstyrelsen anser det vara orealistiskt att räkna med någon ökad

insats av rationaliseringsföredragandena hos myndigheterna, så länge de skall sköta sina rationaliseringsuppgifter vid sidan av sitt övriga arbete. Styrelsen finner det tvärtom såsom en utbyggnad av organisationsföredragandeinstitutionen vara motiverat att inrätta särskilda rationaliseringsenheter även hos myndigheter av mindre storleksordning än affärsverken.

Överståthållarämbetet fäster uppmärksamheten på att den av utredning­

en föreslagna fördelningen av arbetsuppgifterna mellan det centrala rationaliseringsorganet och respektive förvaltningsmyndigheter synes grundat på den förutsättningen, att förvaltningsmyndigheterna framdeles verkligen får sådana personella resurser, att organisationsföredragandena tidvis helt kan frigöras från sina ordinarie arbetsuppgifter. En realistisk bedömning av denna fråga lärer vara att man, även när det gäller rationalisering, får intet för intet.

Länsstyrelsen i Östergötlands län, som likaledes understryker behovet av

att organisationsföredragandena skall kunna friställas från övrigt arbete, framställer det förslaget, att organisationsföredragande skall åläggas att år­ ligen redovisa de åtgärder som vidtagits i rationaliseringssyfte. Åt en lik­

nande uppfattning ger länsstyrelsen i Jämtlands län uttryck. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser bl. a., att det skulle vara synnerli­

gen värdefullt, om sammanträffanden mellan det centrala organet och orga­ nisationsföredragandena kunde äga rum oftare än vad nu sker för behand­ ling av rationaliseringsspörsmål.

Överståthållarämbetet och länsstyrelsen i Östergötlands lån förordar, att

organisationsföredragandena skall tillerkännas särskilt arvode.

VII. Departementschefen

Organisationsfrågor m. m.

Frågan om organisationen av den statliga centrala rationaliserings- och re­ visionsverksamheten blir i hög grad beroende av den tidigare gjorda bedöm­ ningen av verksamhetens uppläggning och huvudsakliga inriktning. Jag har i det föregående angivit, att jag finner ett samspel mellan den egentliga rationaliseringsverksamheten och en på väsentliga frågor inriktad remiss­ verksamhet vara av ömsesidigt värde för de båda verksamheterna. Med hän­ syn härtill bör man också organisatoriskt sammanföra dessa till ett ämbets­ verk. Som en följd härav bör nuvarande statskontoret och statens organisationsnämnd upphöra. Jag vill här redovisa ämbetsområdet för rationaliseringsorganet. Uppgif­ terna skall sålunda omfatta rationaliseringsverksamhet inom hela statsför­ valtningen enligt de riktlinjer jag tidigare uppdragit samt härutöver en på

Kungl. Maj. ts proposition nr 126 år 1960 69

rationaliserings- och besparingsfrågor inriktad remissverksamhet. I detta sammanhang vill jag ånyo framhålla vikten av att remissverksamheten be­ gränsas till att avse ärenden av nyss angivet slag. Eljest föreligger enligt min mening risk för att denna verksamhet kan komma att inkräkta på den egentliga rationaliseringsverksamheten. Det torde få ankomma på Kungl. Maj :t att utfärda närmare föreskrifter om remissverksamhetens omfattning. Som framgått av den tidigare redogörelsen har statskontoret vissa andra uppgifter utöver nuvarande remissverksamhet. Fondbyrån svarar sålunda för fondärenden, viss lånerörelse samt utanordningar, medan pensionsbyrån handlägger ärenden rörande statstjänstemännens pensioner. Dessa verksam­ hetsgrenar har ingen anknytning till de uppgifter som enligt mitt förslag skall ankomma på det nya rationaliseringsverket. De borde därför överflyt­ tas till andra organ. Denna fråga kräver emellertid ytterligare övervägan­ den. Jag föreslår därför, att de båda byråerna under en övergångstid provi­ soriskt anknytes till rationaliseringsverket. Vissa utanordningsärenden som nu handlägges på fondbyrån bör dock successivt överföras på andra myn­ digheter. Utanordningarna från anslagen till extra utgifter och till kommit­ téer och utredningar genom sakkunniga torde sålunda kunna överföras till statsdepartementens kassakontor fr. o. in. den 1 juli 1961. I statskontorets nuvarande uppgifter ingår även tryckeriärenden, kontrol­ len över statsverkets checkräkning samt upprättandet av statsliggaren. En­ ligt min mening har tryckeriärendena klar anknytning till rationaliseringsverksamheten och bör därför förläggas till rationaliseringsorganet. Jag åter­ kommer senare vid behandlingen av revisionsorganet till checkräkningskontrollen och statsliggararbetet. Vad angår förläggningen av nuvarande budgetbyrån och finansstatistiska byrån i riksräkenskapsverket anser jag i likhet med många remissinstanser sambandet mellan dessa byråers uppgifter och revisionsverksamheten väl dokumenterat. Något sådant samband mellan det av mig föreslagna rationa­ liseringsorganet och dessa byråers verksamhet föreligger däremot inte. Dessa byråer bör enligt min mening alltså hänföras till revisionsorganet. Innan jag övergår till att precisera rationaliseringsorganets organisation, vill jag närmare beröra namnfrågan för detsamma. Det nya ämbetsverket kommer såsom framgått av det anförda att i stort sett överta statens organisationsnämnds arbetsuppgifter samt de huvudsakliga delarna av statskon­ torets. En tänkbar benämning vore statens rationaliseringsverk. Med hänsyn till att benämningen statskontoret har gammal hävd inom svensk förvalt­ ning förordar jag emellertid, att det nya verket övertar detta namn. Det nya statskontoret bör ledas av en särskild styrelse av högst åtta leda­ möter med en generaldirektör i lönegrad Bp 7 som ordförande och chef. I syfte alt undvika dubbelarbete på angränsande verksamhetsområden och över huvud taget för att främja eu god arbetskontakt med det centrala revisionsorganet bör dess chef normalt inga som ledamot av statskontorets styrelse. Med hänsyn till det militära områdets ekonomiska vikt och bety­ delse bör den militära sakkunskapen vara företrädd i styrelsen. Det torde 5 Ililiang till riksdagens protokoll 1060. 1 sam/. Nr 126

70 Kungl. Maj. ts proposition nr 126 år 1960

i övrigt få ankomma på Kungl. Maj :t att närmare reglera formerna för verksstyrelsens arbete. Med hänsyn till rationaliseringsorganets omfattande och betydelsefulla arbete förordar jag, att som generaldirektörens närmaste man och ställföre­ trädare skall finnas en överdirektör i lönegrad Bp 5. För denna befattning synes företrädesvis böra väljas en person med organisationsteknisk erfaren­ het. I övrigt bör statskontoret organiseras på sex byråer inriktade på rationaliseringsarbetet, vartill interimistiskt kommer, som nämnts i det föregå­ ende, nuvarande statskontorets fond- och pensionsbyråer. Eu av de sex by­ råerna bör ha en huvudsakligen teknisk prägel. Till denna byrå torde tryc­ keriexpeditionen böra anknytas. Det nya statskontoret bör även ha ett särskilt kansli med kassakontor, skrivcentral, vaktmästarexpedition m. fl. för verket gemensamma service­ enheter. Fristående från byråindelningen bör också finnas, liksom f. n. i organisationsnämnden, en sektion för kursverksamhet m. m. Den av mig för­ ordade byråindelningen innebär bl. a., att jag lika med rationaliseringsutredningen anser, att någon uppdelning på en militär och en civil avdelning i lik­ het med den nuvarande organisationen av statens organisationsnämnd inte skall förekomma i det nya organet. Var och en av de sex byråerna bör ledas av en byråchef. Då som regel en

viss personalcirkulation bör förekomma på byråchefstjänsterna, liksom på

övriga kvalificerade tjänster i det nya verket, och dessa alltså inte är att be­ trakta som sluttjänster, bör dessa tjänster placeras i lönegrad Be 1. På var och en av de sex byråerna bör vidare finnas två tjänster som byrådirektör i högst lönegrad A 26 och en i högst lönegrad A 24. Då jag vill förorda, att såväl rationaliseringsverksamhet som remissverksamhet m. in. i regel skall bedrivas på var och en av byråerna, torde det vara lämpligt, att en av byrå­ direktörerna avdelas för att företrädesvis svara för remissverksamheten. Även på den särskilda sektionen för kursverksamhet m. m. bör finnas en byrådirektörstjänst i högst lönegrad A 26. I övrigt bör för rationaliserings- och remissverksamheten finnas 12 be­ fattningar i högst lönegrad A 23, 12 i högst A 21, 8 i högst A 19 och 6 kanslibiträdestjänster i A 7. För de kvalificerade tjänsterna torde allt efter beho­ vet få anlitas administrativt eller tekniskt utbildad personal. Medel bör vi­ dare beräknas för ett antal experter med lön i form av arvode, vilket som regel bör anknytas till viss löneklass i statens allmänna avlöningsreglemente. Personalen kan normalt tänkas vara fördelad i stort sett lika på de olika byråerna, dock utan någon fastare anknytning till viss byrå. I valet av ar­ betsuppgifter och sättet för deras utförande bör verket, som jag tidigare framhållit, ha stor frihet. Därav följer att statsmakterna inte bör knyta vis­ sa rationaliseringsuppgifter till viss byrå. På den särskilda sektionen för kursverksamhet m. m. bör, förutom byrå­ direktören, finnas följande tjänstemän, nämligen en förste byråsekreterare i högst lönegrad A 21 och ett kanslibiträde i A 7. Tryckeriexpeditionen bör i huvudsak erhålla samma personaluppsättning som f. n. För denna avdelning beräknar jag sålunda 1 tryckeriintendent i

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1060 71

högst A 24, 1 förste tryckeriassistent i A 19, 1 tryckeriassistent i A 17, 1 kal­ kylator i A 15, 1 tekniker i A 10, 1 kontorist i A 9, 1 kanslibiträde i A 7 och 1 biträde i reglerad befordringsgång. Kansliet bör förestås av en byrådirektör i högst lönegrad A 24. I övrigt beräknar jag härför 1 kanslist i reglerad befordringsgång, 1 kassör i A 12, 1 kansliskrivare i A 10, 3 kontorister i A 9, 1 förste expeditionsvakt i A 8 och 2 expeditionsvakter i A 7, 3 kanslibiträden i A 7, 8 biträden i reglerad beford­ ringsgång samt 1 arvodesanställt kontorsbud. Den huvudsakliga organisationen av statskontoret som centralt rationali-

seringsverk framgår också av en tablå, här intagen som bilagn 4.

Med hänsyn till verkets uppbyggnad bör, i enlighet med vad jag förut sagt, en personalcirkulation förekomma mellan de olika byråerna och sek­ tionerna, men också mellan dessa och statsförvaltningen i övrigt. Beträf­ fande valet av den personal som skall finnas på byråerna, förutsätter jag, att förvaltningssakkunnig, rationaliseringsinriktad personal med erfarenhet från olika områden samt allmänt administrativt erfaren personal kombine­ ras med rationaliseringstekniskt kunnig personal. .lag vill här särskilt un­ derstryka betydelsen av att man i det nya ämbetsverket tillgodogör sig den erfarna rationaliseringspersonal som finns inom de nuvarande rationaliseringsorganen. Vad beträffar fond- och pensionsbyråerna bör dessa med i princip oför­ ändrad personaluppsättning anknytas till det nya verket. Statskommissarietjänsterna bör förändras till byråchefstjänster i samma löneställning. Som jag berört i det föregående bör emellertid de utanordningsgöromål som nu utföres av fondbyråns revisorssektion och räntekammare successivt över­ föras på andra organ. Härigenom torde dessa sektioner efter hand kunna minskas eller avvecklas såsom fristående enheter. Ä andra sidan torde en viss förstärkning av statsdepartementens kassakontor bli erforderlig vid övertagandet av kommittéanslagen och anslagen till extra utgifter.

Jag övergår härefter till att behandla revisionsverksamhetens organisa­ tion. I det föregående har jag angivit, att den kamerala revisionen och tyngdpunkten av den egentliga sakrevisionella verksamheten bör samman­ föras till ett organ. Denna ståndpunkt överensstämmer i huvudsak med majoritetsförslaget inom rationaliseringsutredningen. I enlighet härmed bör så­ väl nuvarande riksräkenskapsverket som statens sakrevision upphöra. I stället bör ett nytt revisionsverk inrättas, vars uppgift skall vara att svara för den kamerala revisionen, den därpå grundade sakrevisionella verksam­ heten, en från räkenskapsmaterialet obunden egentlig sakrevision och de speciella fasta uppgifter som statens sakrevision nu bedriver, nämligen upphandlingsgranskningen, granskningen av taxor och avgifter samt undersök­ ningarna rörande kostnaderna för resor med egen bil. Till det nya revisionsorganet bör även hänföras de uppgifter som nu an­ kommer på arbetsmarknadsstyrelsens och lantbruksstyrelsens specialrevi­ sioner. Dessa revisionsenheter bör således i enlighet med vad utredningen föreslagit avvecklas. Då Kungl. Maj :t inom kort torde komma att framlägga

72 Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1060

förslag om bl. a. en fastare anknytning till statsverket av skogsvårdsstyrelserna, vill jag nu förorda, att även den särskilda revisionen av skogsvårdsstyrelserna övertages av det centrala revisionsorganet. Vissa skäl kan enligt min mening tala för att man bör gå längre i fråga om avveckling av nu före­ fintliga specialrevisioner. Jag förutsätter emellertid, att det nya centrala re­ visionsorganet skall följa specialrevisionernas verksamhet och vid behov ta initiativ till de organisatoriska åtgärder som kan påkallas. Vad beträffar frågan om särskilda överrevisorer för vissa förvaltningsom­ råden biträder jag rationaliseringsutredningens uppfattning, att spörsmålet om deras bibehållande lämpligen bör upptagas i ett annat sammanhang. Såsom tidigare nämnts bör även de funktioner som inom nuvarande riksräkenskapsverket åvilar budgetbyrån och finansstatistiska byrån handha­ vas av revisionsorganet. Från det nuvarande statskontoret torde överflyttas de med iordningställandet av statsliggaren och med kontrollen av statsver­ kets checkräkning förenade arbetsuppgifterna. Enligt sin instruktion har statens sakrevision också att verkställa organisationsundersökningar. Dessa uppgifter järnte vissa andra åligganden av rationaliseringskaraktär bör övertagas av det nya statskontoret. Jag förutsät­ ter, att revisionsorganet, så snart den sakrevisionella verksamheten ger an­ ledning att närmare undersöka en myndighets organisation, skall uppta kontakt med rationaliseringsorganet, som det bör åligga att vidarebehandla frågan. Jag förordar, att den nya verksbildningen, som sålunda skulle bli ett kom­ binerat revisions- och statsbokföringsorgan, erhåller det av utredningen fö­ reslagna namnet riksrevisionsverket. Vid utformningen av riksrevisionsverlcets organisation är det väsentligt, att erforderliga resurser ställes till förfogande för en intensifierad sakrevisionell verksamhet. Den radikala nedskärning av personaluppsättningen för den kamerala granskningen som utredningen föreslagit synes mig, på grund­ val av bl. a. vad riksräkenskapsverket anfört beträffande den nuvarande faktiska granskningsnivån, inte vara möjlig att genomföra. En underbeman­ ning av personaluppsättningen för den kamerala granskningen kan nämli­ gen få till följd, att den sakrevisionella verksamheten blir lidande. Riksrevisionsverkets sakrevisionella inriktning motiverar, att styrelsen konstitueras med hänsyn härtill. Jag förordar således, att verket skall ledas av en styrelse av högst åtta ledamöter med en generaldirektör i lönegrad Bp 7 som ordförande och chef. Chefen för rationaliseringsverket bör ingå så­ som ledamot av riksrevisionsverkets styrelse. Därigenom skapas ytterligare förutsättningar för en god samordning av de båda organens arbete. Det torde få ankomma på Kungl. Maj :t att reglera formerna för ärendenas handlägg­ ning. Under verksledningen bör riksrevisionsverket organiseras på sex byråer och ett kansli. Såväl sakrevisionell verksamhet som kameral revision bör bedrivas på var och en av fyra revisionsbyråer närmast under ledning av en byråchef i lönegrad Bo 1. För ledningen av arbetet på revisionsbyråerna bör

Kurigl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960 73

vidare på varje byrå finnas en byrådirektör i högst lönegrad A 26 och en i högst A 24, vartill kommer att en byrå bör förstärkas med ytterligare två byrådirektörer, varav en i högst lönegrad A 26 och en i högst A 24, vilka närmast skall ha att svara för statens sakrevisions nuvarande fasta uppgifter beträffande upphandlingskontrollen m. m. Fördelningen av revisionsuppgif­ terna på de olika byråerna torde få ankomma på verksledningen. De båda övriga byråerna i riksrevisionsverket, budgetbyrån och finanssta­ tistiska byrån, bör liksom kansliet ingå i det nya verket med i huvudsak samma organisation som motsvarande enheter i nuvarande riksräkenskapsverket. För ledningen av arbetet bör på budgetbyrån och finansstatistiska byrån finnas en byråchef i Bo 1 och på kansliet en byrådirektör i högst lö­ negrad A 24. Dessutom bör på budgetbyrån liksom f. n. finnas en byrådirek­ tör. Denne bör placeras i högst lönegrad A 26. Jag förordar, att arbetet med kontrollen av statsverkets checkräkning lägges på budgetbyrån och göromålen med upprättandet av statsliggaren på kansliet, vilket dessutom torde få en ökad remissbörda. Härför erfordras en viss personalförstärkning. På de fyra revisionsbyråerna bör i övrigt sammanlagt följande tjänster finnas, nämligen 12 förste revisorer i högst lönegrad A 23 och 20 i högst A 21 samt 30 revisorer och amanuenser eller kanslister i reglerad befordringsgång. Beträffande sistnämnda tjänster torde det få ankomma på Kungl. Maj :t att senare bestämma om fördelning av dessa på amanuens- respektive kanslistkarriären. Vidare bör finnas 4 kansliskrivare i A 10, 8 kontorister i A 9, 20 kanslibiträden i A 7 och 35 biträden i reglerad befordringsgång. På budgetbyrån bör förutom förenämnda chefstjänstemän finnas 2 förste revisorer i högst A 23, 1 revisor eller amanuens i reglerad befordringsgång, 2 kanslister i reglerad befordringsgång, 1 förste kansliskrivare i A 12, 1 kansliskrivare i A 10, 1 kontorist i A 9, 3 kanslibiträden i A 7 och 7 biträden i reglerad befordringsgång. Under byråchefen bör på finansstatistiska byrån finnas i stort sett sam­ ma personalstyrka som f. n. Härför beräknar jag sålunda 1 förste aktuarie i högst A 23, 1 aktuarie eller amanuens och 1 kanslist i reglerad befordrings­ gång, 1 kansliskrivare i A 10, 1 kontorist i A 9, 3 kanslibiträden i A 7 och 2 biträden i reglerad befordringsgång. Kansliet slutligen bör förutom den förut nämnda byrådirektören ha föl­ jande personaluppsättning, nämligen 1 förste revisor i högst A 23, 1 kanslist i reglerad befordringsgång, 1 kassör i A 12, 2 kansliskrivare i A 10, 1 mate­ rialförvaltare i A 9, 6 expeditionsvakter i A 7, 2 kanslibiträden i A 7, 5 bi­ träden i reglerad befordringsgång och 1 arvodesanställt kontorsbud. Här, liksom inom statskontoret, torde man efter ytterligare överväganden even­ tuellt kunna rekrytera flera kontorsbud i stället för expeditionsvakter. Den huvudsakliga organisationen av riksrevisionsverket framgår också av

eu tablå, här intagen som bilaga 5.

Enligt den organisation som jag i det föregående förordat för det nya statskontoret skulle personalstyrkan för rationaliserings- och remissverk­

74 Kangl. Maj:is proposition nr 126 år 1960

samheten inom statskontoret uppgå till 97 fasta tjänster. Härtill kommer viss expertis. Antalet tjänster på de fyra revisionsbyråerna inom riksrevi­ sionsverket uppgår enligt mitt förslag till 143. Eu jämförelse med personal­ styrkan enligt gällande stater för motsvarande uppgifter inom nuvarande organ visar på en reduktion med ett tjugotal befattningshavare. Jag vill er­ inra om att rationaliseringsutredningen räknat med betydligt större reduce­ ring. Skillnaden beror främst på att utredningen förordat en större nedskär­ ning främst av biträdespersonal inom revisionsverket än vad som visat sig möjlig att företaga med hänsyn till nuvarande granskningsnivå. Härtill kom­ mer att jag i motsats till utredningen räknat med att rationaliseringsorganet även skall svara för remisser i rationaliserings- och besparingsfrågor. I lik­ het med utredningen har jag förordat en väsentlig förstärkning beträf­ fande högre tjänster. Därigenom torde de båda nya organen kunna rekrytera och behålla kvalificerad personal på ett helt annat sätt än vad som varit möjligt vid hittillsvarande organisation. Trots den kvantitativa personal­ minskningen bedömer jag det därför som möjligt för de båda nya verken alt vid den nu föreslagna organisationen väsentligt öka effektiviteten och slagkraften i rationaliseringsarbetet inom statsförvaltningen. Vad angår avlöningskostnaderna för de båda verken kommer dessa kostnader att bli i stort sett desamma som för nuvarande organisation. Kostnadsminskningar­ na till följd av personalreduktionen uppväges sålunda av ökade utgifter på grund av lönegrad sförbättringar. Mot den föreslagna lönegradsplaceringen av tjänsterna i de båda nya ver­ ken har vederbörande personalorganisationer förklarat sig inte ha någon erinran. Som framgår av det föregående har jag för såväl statskontoret som riks­ revisionsverket förordat s. k. högstlönegradssystem för de flesta kvalifice­ rade tjänsterna. Jag vill här inskjuta, att jag vid angivandet av tjänstebenämningar i det föregående för enkelhetens skull valt att använda endast den benämning som anknyter till den högsta lönegraden för respektive tjän­ ster. Slutligen vill jag förorda, att alla kvalificerade tjänster i båda verken med undantag av verkschef stjänsterna, överdirektörstjänsten i statskonto­ ret och byråchefstjänsterna i riksrevisionsverket inrättas såsom icke-ordinarie.

Vad därefter beträffar organisationen av de enskilda myndigheternas in­ terna rationaliseringsverksamhet har både rationaliseringsutredningen och besparingsutredningen berört organisationsföredragandenas ställning. Det torde vara en tämligen allmän uppfattning, att organisationsföredragandeinstitutionen inte blivit så effektiv som ursprungligen varit avsett. Det kan emellertid vitsordas, att organisationsföredragandenas verksamhet rätt be­ driven fyller en viktig uppgift och ger gott resultat. Anledningen till att organisationsföredragandena ofta inte kommit alt få den åsyftade betydelsen för rationaliseringsarbetet säges av de båda utred­

Kungi. Maj:ts proposition nr 126 år 1960 75

ningarna och åtskilliga av de hörda remissmyndigheterna vara, att de för­ ordnade tjänstemännen inte hunnit med att sköta organisationsföredragandesysslan vid sidan av sina övriga åligganden. Att bereda organisationsföredragandena möjlighet till befrielse från viss del av deras övriga sysslor vore därför i och för sig angeläget, men jag finner det inte praktiskt genomför­ bart att generellt anordna en sådan partiell tjänstebefrielse. Däremot finns det enligt min mening starka skäl för att följa besparingsutredningens för­ slag att stimulera organisationsföredragandena till ökade insatser genom att tillerkänna dem särskilt arvode. Jag förordar således, att särskilt arvode skall utgå till organisationsföredragande vid myndighet utan egen särskild rationaliseringsavdelning samt att arvodet bestämmes till 600 kronor till

en föredragande vid myndighet med högst 100 tjänstemän och 1 200 kronor till högst en föredragande vid myndighet med mer än 100 tjänstemän. Fin­

ner myndigheten skäl att förordna mer än en föredragande torde arvodet delas. I samband med att särskilt arvode skall utgå till organisationsföredragan­ dena, bör dessa åläggas att årligen redovisa den inom myndigheten bedriv­ na rationaliseringsverksamheten. Detta torde lämpligen ske i den form, att föredraganden utarbetar en berättelse, som fogas såsom bilaga till myndig­ hetens petitaskrivelse. Det kan enligt min uppfattning också finnas skäl att stimulera den in­ terna rationaliseringsverksamheten hos myndigheterna genom att höja belöningsnormerna för de enskilda befattningshavarnas förslagsverksamhet. Ställning till denna fråga torde dock inte behöva tagas nu.

Samtliga av mig nu framlagda organisatoriska förslag bör träda i kraft den 1 juli 1961. Några anslagsmässiga konsekvenser uppkommer således inte under budgetåret 1960/61. Som jag antydde i årets statsverksproposition (bilaga 9, s. 8) förutsätter nämligen en smidig övergång till den nya organisationen bl. a. åtskilligt planeringsarbete inom de berörda myndig­ heterna. Även med hänsyn till de anställdas berättigade intresse finner jag det motiverat, att reformen beslutas nu, men träder i kraft först om drygt ett år. Ehuru det delvis ligger i sakens natur, att huvuddelen av personalen inom de nuvarande motsvarande verksenheterna kommer att kunna bere­ das anställning i de båda nya ämbetsverken, bör någon direkt överföring av tjänstemän inte ske till dessa verk. De föreslagna nya tjänsterna bör så­ ledes tillsättas i sedvanlig ordning. Åtskilliga övergångsåtgärder torde be­ höva komma att vidtagas i samband med organisationsförändringarna. Jag förordar därför, att Kungl. Maj:t, i likhet med vad som tidigare skett vid större organisatoriska omläggningar, inhämtar riksdagens bemyndigande att vidta sådana åtgärder. Dessa torde bl. a. avse förande på övergångsstat fr. o. in. den 1 juli 1961 av ordinarie tjänster hos de nuvarande myndighe­ terna.

76 Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

VIII. Hemställan

Under åberopande av vad jag sålunda i olika hänseenden anfört hemstäl­ ler jag, att Kungl. Maj:t måtte föreslå riksdagen att I. godkänna de av mig i det föregående förordade rikt­ linjerna för den statliga rationaliserings- och revisionsverk­ samheten; II. besluta att statskontoret, riksräkenskapsverket, sta­ tens sakrevision och statens organisationsnämnd skall upp­ höra fr. o. m. den 1 juli 1961; III. besluta att fr. o. m. den 1 juli 1961 inrätta ett stat­ ligt centralt rationaliseringsorgan, benämnt statskontoret, samt ett statligt centralt revisions- och statsbokföringsorgan, benämnt riksrevisionsverket; IV. godkänna att statskontoret och riksrevisionsverket i huvudsaklig överensstämmelse med vad jag i det före­ gående anfört förses med tjänster till det antal och i de löne­ grader som jag förordat; V. bemyndiga Kungl. Maj:t att vidtaga erforderliga åtgär­ der för förslagens genomförande.

Med bifall till denna av statsrådets övriga ledamöter biträdda hemställan förordnar Hans Maj:t Konungen, att proposition av den lydelse, bilaga till detta protokoll utvisar, skall avlåtas till riksdagen.

Ur protokollet:

Ingrid von Otter

Bilaga 1

Tablå över statens organisationsnämnds nuvarande organisation

Generaldirektör Av Kungl. Maj:t förord­ (Ep 8) nade styrelseledamöter K u n g l. M a j: Militär avdelning avdelning ts Arvodesanställd Kanslichef p militär ledamot av (Ep 3) ro p styrelsen o si tio n

Militära n sakkunniga r

1 26

å r

a s

00 Bilaga 2

Tablå över riksräkenskapsverkets nuvarande organisation

K Generaldirektör u (Bo 6) n g l. M Kansli a j: is (byrådirektör Ao 24)

p ro p o si tio 1. revisionsbyrån 2. revisionsbyrån 3. revisionsbyrån Budgetbyrån Finansstatistiska byrån (byråchef Bo 1) (byråchef Bo 1) (byråchef Bo 1) (byråchef Bo 1) (byråchef Bo 1) n

n r

1 26

å r 196

Bilaga 3

Tablå över statskontorets nuvarande organisation

K u n g l. Generaldirektör M (Bo 6) a j: ts p ro p o si tio Pensionsbyrån n 2. utgiftsbyrån Kassabyrån Fondbyrån 1. utgiftsbyrån

(statskommissarie (statskommissarie n (statskommissarie (statskommissarie (statskommissarie r

Bo 1) Bo 1) Bo 1) Bo 1) Bo 1) 12 6 å r 19 Tryckeri­ Kameral Ombuds- 60 expedition sektion mans- (tryckeri­ m. m. expedition intendent (byrådirektör (byrådirektör Ao 24) Ao 24) Ao 24)

-a SO

Bilaga 4

00 o

Tablå över den föreslagna organisationen för det centrala rationaliscringsverket

Generaldirektör Av Kungl. Maj:t förordnade (Bp 7) styrelseledamöter (Högst 8 inkl. generaldirektören)

K Överdirektör u (Bp 5) n g l.

M a j: ts

1. Rationalise- 2. Rationalise- 3. Rationalise- 4. Rationalise- 5. Rationalisc- 6. Rationaliseringsbyrån ringsbyrån ringsbyrån ringsbyrån ringsbyrån ringsbyrån p ro (byråchef Be 1) (byråchef Be 1) (byråchef Be 1) (byråchef Be 1) (byråchef Be 1) (byråchef Be 1) p o si tio

n

n r

1 2 Sektion för Kansli 6 kursverk­ (byrå­ å r samhet m.m. direktör 196 (byrådirek­ A 24) tör A 26) 0

Tryckeriexpedition (tryckeriintendent A 24)

Bilaga 5

Tablå över den föreslagna organisationen för det centrala revisions* och statsbokföringsverket

K u n g l. Generaldirektör Av Kungl. Maj:t för­ M (Bp 7) ordnade styrelseleda­ a j: ts möter (Högst 8 inkl. generaldirektören) p ro p o si tio

n

n r

12 1. Revisions­ 2. Revisions­ 3. Revisions­ 4. Revisions­ Budgetbyrån Finansstatis­ 6 byrån byrån byrån byrån (byråchef Bo 1) tiska byrån å (byråchef Bo 1) (byråchef Bo 1) (byråchef Bo 1) (byråchef Bo 1) (byråchef Bo 1) r 19 1 byrådirektör byrådirektör byrådirektör byrådirektörer 1 byrådirektör 60

A 26 A 26 A 26 A 26 A 26 Kansli (byrå­ 1 byrådirektör byrådirektör byrådirektör byrådirektörer direktör A 24) A 24 A 24 A 24 A 24

oo

Kungi. Maj:ts proposition nr 126 år 1960 83

Bilaga 1. Tablå över statens organisationsnämnds nuvarande orga­ Bilaga 2. Tablå över riksräkenskapsverkets nuvarande organisation 78 Bilaga 4. Tablå över den föreslagna organisationen för det centrala Bilaga 5. Tablå över den föreslagna organisationen för det centrala

600430 Stockholm 1960. Isaac Marcus Boktryckeri Aktiebolag