om ändringar i reglementet för allmänna pensionsfonden
Prop.
1990/91:1'86
Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som tagits upp ibifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 18 april 1991.
På regeringens vägnar
Ingvar Carlsson
Erik Åsbrink
I propositionen föreslås att samtliga fondstyrelser får möjlighet att handlamed optioner, terminer och likartade finansiella instrument i enlighet medde principer som gäller för respektive styrelses medelsförvaltning.
Löntagarfondstyrelsema föreslås få möjlighet att i begränsad omfattningförvärva aktier i utländska bolag.
Fjärde och femte fondstyrelserna samt löntagarfondstyrelsema föreslåsfå möjlighet att placera likvida medel i räntebärande värdepapper som ärutställda i utländsk valuta.
Tidsramarna för fondstyrelsernas redovisning av sin förvaltning, RF Vsoch RRVs utvärdering därav samt regeringens fastställande av balansräk-ning m.m. utsträcks i förhållande till vad som nu gäller.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1991.
1 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 186
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1983:1092) med reglementeför allmänna pensionsfonden1
dels att 36 § skall upphöra att gälla,
dels att 16, 17, 25, 35, 39, 42 och 43 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall föras in en ny paragraf, 12 a §, av följandelydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
12 a §
En fondstyrelse får handla medoptioner och terminer eller andralikartade finansiella instrument föratt effektivisera förvaltningen avfondens tillgångar eller för attskydda fondens tillgångar motvalutakursförluster eller andra ris-ker.
16 §2
Fondstyrelsernas räkenskapsår är kalenderår.
Varje fondstyrelse skall före den75 februari varje år redovisa försin förvaltning under föregåenderäkenskapsår genom att lämna för-valtningsberättelse med resul-taträkning samt balansräkningavseende ställningen vid åretsutgång.
Varje fondstyrelse skall före den 7april varje år redovisa för sinförvaltning under föregående räk-enskapsår genom att lämna förvalt-ningsberättelse med resultaträkningsamt balansräkning avseende ställ-ningen vid årets utgång.
I balansräkningen skall tillgångarna tas upp till anskaffningskostnaden.En osäker fordran skall dock tas upp till det belopp som kan beräknaskomma att inflyta. En värdelös fordran får inte tas upp som tillgång.
Till förvaltningsberättelsen skall också fogas resultaträkning ochbalansräkning som är uppställda efter reala principer.
17Första-tredje fondstyrelserna skallårligen gemensamt göra en sam-manställning av övriga fond-styrelsers verksamhetsberättelser.Sammanställningen skall över-
§3
Första-tredje fondstyrelserna skallårligen gemensamt göra en sam-manställning av övriga fond-styrelsers verksamhetsberättelser.Sammanställningen skall över-
lämnas till regeringen före den 1april året efter räkenskapsåret.
Regeringen skall överlämna sam-manställningen och fondstyrelser-nas verksamhetsberättelser till riks-dagen före urgången av april mån-ad samma år.
lämnas till regeringen före den 1maj året efter räkenskapsåret.
Regeringen skall överlämna sam-manställningen och fondstyrelser-nas verksamhetsberättelser till riks-dagen senast den 15 oktober sam-ma år.
25 §
Sedan revisionsberättelsen harkommit fondstyrelsen till handa,skall styrelsen genast överlämnaförvaltningsberättelsen och revi-sionsberättelsen till regeringen,som före den 1 maj samma år skallavgöra frågan om fastställelse avbalansräkningen.
Sedan revisionsberättelsen harkommit fondstyrelsen till handa,skall styrelsen genast överlämnaförvaltningsberättelsen och revi-sionsberättelsen till regeringen,som senast den 15 oktober sammaår skall avgöra frågan om fast-ställelse av balansräkningen.
35 §4
Fjärde och femte fondstyrelsernafår placera de medel som styrelser-na förvaltar
1. i aktier i svenska aktiebolag,
2. / standardiserade köp-ochsäljoptioner avseende aktier i sven-ska aktiebolag,
3. i sådana konvertibla skul-debrev eller skuldebrev förenademed optionsrätt till nyteckning somhar utfärdats av svenska ak-tiebolag,
4. i aktier i utländska aktiebolageller andelar i utländska ak-tiefonder samt i sådana konvertiblaskuldebrev eller skuldebrev för-enade med optionsrätt till nyteck-ning som har utfärdats av utländ-ska aktiebolag,
5. som riskkapital i svenskaekonomiska föreningar samt
6. i andelar i svenska komman-ditbolag.
Fondstyrelserna får inte förvärvavärdepapper enligt första stycket 4i sådan omfattning att värdepappe-rens sammanlagda värde kommeratt överstiga tio procent av värdet
En fondstyrelse får placera demedel som styrelsen förvaltar
2. i sådana konvertibla skul-debrev eller skuldebrev förenademed optionsrätt till nyteckning somhar utfärdats av svenska ak-tiebolag,
3. i aktier i utländska aktiebolageller andelar i utländska värdepap-persfonder samt i sådana konver-tibla skuldebrev eller skuldebrevförenade med optionsrätt till ny-teckning som har utfärdats avutländska aktiebolag,
4. som riskkapital i svenskaekonomiska föreningar samt
5. i andelar i svenska komman-ditbolag.
Fondstyrelserna får inte förvärvavärdepapper enligt första stycket 3i sådan omfattning att värdepapp-erens sammanlagda värde kommeratt överstiga tio procent av värdetav de medel som respektive sty-
av de medel som respektive styr- relse förvaltar,else förvaltar.
Allmänna pensionsfonden får inte vara komplementär i ett kommandit-bolag.
39Om det behövs för en tillfredsstäl-lande betalningsberedskap eller föratt tillgodose kravet på ända-målsenlig förvaltning får fond-medel placeras hos riksbanken,annan bank eller postgirot. I sam-ma syfte får fondmedel placeras istatsskuldväxlar, skattkam-marväxlar, b ankcert i fikat .företags -certifikat samt andra värdepappermed hög likviditet, avsedda för denallmänna marknaden.
§5
Om det behövs för en tillfredsstäl-lande betalningsberedskap eller föratt tillgodose kravet på en ända-målsenlig förvaltning får fondme-del placeras hos riksbanken, annanbank eller postgirot. I samma syftefår fondmedel placeras även iandra fondpapper än som avses i35 §, som har en hög likviditet.
Riksförsäkringsverket och riksrevi-sionsverket skall årligen avgeutlåtande över fjärde och femtefondstyrelsernas samt löntagarfond-styrelsernas förvaltning av medel.Utlåtandena skall överlämnas tillregeringen före den 1 april åretefter räkenskapsåret.
42 §6
Riksförsäkringsverket och riksrevi-sionsverket skall årligen avgeutlåtande över fjärde och femtefondstyrelsernas samt löntagar-fondstyrelsemas förvaltning avmedel. Utlåtandena skall överläm-nas till regeringen före den 75 majåret efter räkenskapsåret.
43 §7
Föreskrifterna i 5 § andra stycket,7-10 §§, 14 §, 15 §, 15 a § förstastycket, 16 § samt 22-25 §§ gällerockså i fråga om fjärde och femtefondstyrelserna samt löntagarfond-styrelsema.
Föreskrifterna i 5 § andra stycket,7-10 §§, 12 a §, 14 §, 15 §, 15 a§ första stycket, 16 § samt 22-25§§ gäller också i fråga om fjärdeoch femte fondstyrelserna samtlöntagarfondstyrelsema.
'Senaste lydelse av 36 § 1987:1326.
2Senastc lydelse 1987:1326.
3Senaste lydelse 1987:1326.
4Senaste lydelse 1989:512.
5Senaste lydelse 1987:1326.
6Scnaste lydelse 1988:747.
7Senaste lydelse 1988:747.
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 april 1991
Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden
Engström, Hjelm-Wallén, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carlsson,
Hellström, Johansson, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist, Thalén,
Freivalds, Lööw, Persson, Molin, Sahlin, Larsson, Asbrink
Föredragande: statsrådet Asbrink
Allmänna pensionsfonden (AP-fonden) bildades i samband med attlagstiftningen om en allmän tilläggspension (ATP) genomfördes år 1960(prop 1959:100, Särsk.Ul; rskr. 269, SFS 1959:293). BestämmelseromAP-fonden finns i lagen (1983:1092) med reglemente för allmännapensionsfonden (APR). AP-fonden har till uppgift att förvalta de avgiftersom erläggs för att finansiera försäkringen för tilläggspension. Syftet medfonden är dels att klara tillfälliga påfrestningar i pensionssystemet dels attmöjliggöra en ökad kapitalbildning i samhället. Förvaltningen av fondensmedel uppdrogs från början åt tre fondstyrelser, benämnda första, andraoch tredje fondstyrelsen. Dessa fondstyrelser skall i första hand placeramedel på obligationsmarknaden. En fjärde fondstyrelse inrättades isamband med att AP-fonden fick rätt att placera medel i aktier år 1974(prop. 1973:97, NU 58, rskr. 237, SFS 1973:503). Härigenom breddadesfondens placeringsmöjligheter till att även omfatta riskkapitalmarknaden.Fr.o.m år 1984 förstärktes denna inriktning ytterligare genom att första-femte löntagarfondstyrelsema inrättades inom ramen för AP-fonden(prop. 1983/84:50, FiU 20, rskr. 122, SFS 1983:1092). Löntagar-fondstyrelserna skall i första hand placera fondmedel på aktiemarknaden.Genom ett riksdagsbeslut år 1988 (prop. 1987/88:167, NU 42, rskr. 406)inrättades en femte fondstyrelse med samma inriktning och uppgifter somden fjärde fondstyrelsen.
Under senare år har en rad åtgärder vidtagits beträffande fondstyrelser-nas placeringsmöjligheter. Första-tredje fondstyrelserna fick år 1988möjlighet att dels i placeringssyfte förvärva fast egendom, dels i vissutsträckning ge direktlån till bolag och föreningar utan borgensförbindelsefrån staten eller en kommun. Även beträffande övriga fondstyrelserutvidgades placeringsreglema. Den fjärde fondstyrelsen fick möjlighet att
placera medel i standardiserade köp- och säljoptioner avseende aktier. Prop. 1990/91:186Vidare förbättrades styrelsernas möjligheter att på ett effektivt sättförvalta likvida medel genom att de fick rätt att placera sådana medel ivärdepapper med lång löptid och en väl fungerande andrahandsmarknad(prop. 1987/88:11, NU 10, rskr. 111, SFS 1987:1326).
Ar 1989 erhöll första-tredje fondstyrelserna möjlighet till delägande ifastighetsbolag och ljärde och femte fondstyrelserna rätt att av förvaltademedel placera tio procent i utländska aktier och andelar i aktiefonder(prop. 1988/89:150, bil.6, FIU30, rskr. 327, SFS 1989:512).
Ytterligare en utvidgning gjordes år 1989 då första-tredje fondstyrelser-na fick möjlighet att placera högst tio procent av det förvaltade fond-kapitalet i obligationer och andra för den allmänna rörelsen avseddaskuldförbindelser som är utställda i utländsk valuta (prop. 1989/90:27,NU 12, rskr. 92, SFS 1989:1038).
Frågan om AP-fondens organisation och förvaltning har emellertidunder senare år varit föremål för fortsatta diskussioner. Riksrevisions-verket (RRV) tog i sitt utlåtande över fjärde fondstyrelsen och löntagar-fondstyrelsemas medelsförvaltning för räkenskapsåret 1989 särskilt uppvissa frågor som berör placeringsbestämmelsemas utformning ochtillämpning. RRV riktade därvid kritik mot att bestämmelserna inte tolkaspå ett entydigt sätt av fondstyrelserna, att bestämmelserna kan ansesföråldrade i den meningen att de inte är anpassade till de förhållandensom nu råder på kapitalmarknaden samt att fondstyrelsernas förutsätt-ningar att nå upp till gemensamma avkastningskrav i många fell inte ärlikartade.
I den skrivelse (skr. 1989/90:137) med vilken regeringen till riksdagenöverlämnade en redovisning av allmänna pensionsfondens verksamhet år1989, uttalade fördragande statsrådet att det är av vikt att placeringsreg-lema inte lägger oönskade hinder i vägen för fondstyrelsernas verksam-het. Han pekade vidare på det av RRV påtalade behovet av klara ochentydiga regler som inte ger utrymme för tveksamhet eller olikartadtolkning. Han uttalade sin avsikt att, i avvaktan på en samlad översyn avde regler som styr medelsförvaltningen i AP-fonden, låta göra en teknisköversyn av samtliga fondstyrelsers placeringsbestämmelser.
Riksdagen underströk starkt betydelsen av att placeringsbestämmelsemai APR ses över så att de kommer att framstå som en adekvat regleringav den komplicerade verksamhet som det är fråga om (1989/90:NU21,rskr. 352).
Därefter har inom finansdepartementet utarbetats promemorian (Ds1990:90) En teknisk översyn av AP-fondens reglemente. En samman-fattning av promemorians innehåll och lagförslag bör fogas till protokol-let i detta ärende som bilaga 1 och 2. Översynen har haft till huvudsak-ligt syfte att finna tekniska lösningar på de problem avseende APRstillämpning som sålunda uppmärksammats under senare tid. I prome-morian tas hänsyn bl.a. till att utvecklingen på den svenska kapital-marknaden sker i allt snabbare takt, att internationaliseringen ökar samtatt de ökade anspråken på god riskspridning och hög avkastning när det
gäller förvaltningen av AP-fondens medel alltmer kommit i förgrunden. Prop. 1990/91:186
Promemorian har remissbehandlats. Till protokollet i detta ärende börvidare fogas en förteckning över remissinstanserna och en sam-manställning av deras yttranden som bilaga 3.
I en skrivelse, som kom in till finansdepartementet den 19 december1990, hemställde första-tredje fondstyrelserna om vissa ändringar i APR.Skrivelsen bör fogas till protokollet som bilaga 4. Fondstyrelsernaföreslår där att tidpunkten för när styrelserna skall avlämna sin förvalt-ningsberättelse med resultaträkning samt balansräkning skall flyttasframåt. Detta gäller också den sammanställning av övriga fondstyrelsersverksamhetsberättelser som första-tredje fondstyrelserna skall upprättaoch överlämna till regeringen. Även denna skrivelse har remissbe-handlats. En sammanställning av remissyttrandena bör fogas tillprotokollet som bilaga 5.
I den inom finansdepartementet utarbetade promemorian (Ds 1991:14)AP-fondens förvaltning - En översyn, vilken för närvarande är föremålför remissbehandling, föreslås en helt ny lagstiftning för förvaltningen avallmänna pensionsfonden. Förslaget innebär en reformering av AP-fondens organisation, placeringsbestämmelsema samt revisionen ochgranskningen av förvaltningen. I den promemorian har behandlats vissafrågor som några remissinstanser aktualiserat i sina remissvar i dettaärende; bl.a. föreslås att möjligheten att erhålla återlån avskaffas. Motden bakgrunden finner jag inte skäl att nu särskilt behandla dessa frågor.
Jag avser att efter en redogörelse for gällande regler m.m. (avsnitt 2)lämna förslag beträffande handel med s.k. derivata instrument (avsnitt3.2), förvärv av utländska aktier m.m. (avsnitt 3.3), placeringar iräntebärande värdepapper utställda i utländsk valuta (avsnitt 3.4) ochtidpunkten för förvaltningsberättelse m.m. (avsnitt 3.5).
Jag är i detta sammanhang inte beredd att vidta några åtgärderbeträffande övriga i promemorian föreslagna ändringar vad gäller förvärvav fast egendom m.m., de aktieförvaltande fondstyrelsernas möjligheteratt lämna krediter m.m. och slopandet av kravet på långsiktighet iförvaltningen. Dessa frågor kan i stället komma att behandlas i sambandmed beredningen av den promemoria som nu är föremål för remiss-behandling.
AP-fondens medel förvaltas av tio styrelser benämnda första-femtefondstyrelserna samt första-femte löntagarfondstyrelsema. Fondstyrelser-nas verksamhet regleras i APR som innehåller bestämmelser ommedelstilldelning, organisation och förvaltning m.m. Bestämmelserna ärinte gemensamma för de olika styrelserna utan skiljer sig i väsentligaavseenden åt beroende på vilken styrelse det är fråga om. Så är fallet
bl.a. vad avser placeringsbestämmelsema. För första-tredje fondstyrelser- Prop. 1990/91:186na återfinns placeringsbestämmelsema i 11-15 b §§ APR medanmotsvarande bestämmelser för fjärde och femte fondstyrelserna respek-tive för löntagarfondstyrelsema finns intagna i 34-37 §§ och 39 § APR.
2.1.1 Första-tredje fondstyrelserna
Av den inledande rambestämmelsen framgår att första-tredje fondstyrel-serna skall, inom ramen för vad som är förenligt med den allmännaekonomiska politiken och med beaktande av kreditmarknadens funk-tionssätt, förvalta AP-fonden på ett sådant sätt att den blir till störstamöjliga gagn för ATP-försäkringen. Vidare skall fondmedlen placeras såatt kraven på god avkastning, tillfredsställande betalningsberedskap ochbetryggande säkerhet tillgodoses.
Första-tredje fondstyrelserna skall placera sina tillgångar i obligationereller motsvarande fordringsbevis. Placeringar i skuldförbindelser utställdai utländsk valuta får ske endast i begränsad omfattning. Det sammanlagdavärdet av varje fondstyrelses innehav av sådana tillgångar får uppgå tillett belopp som motsvarar högst tio procent av det totala anskaffningsvär-det av de tillgångar som styrelsen förvaltar.
Första-tredje fondstyrelserna har också vissa möjligheter att placeramedel i andra tillgångar än de som kan hänföras till penning- ochobligationsmarknaden. Placeringsbestämmelsema medger att fondmedelfår placeras hos bank eller postgirot om det behövs för att upprätthållaen tillfredsställande betalningsberedskap eller för att tillgodose kravet påändamålsenlig förvaltning. En fondstyrelse får vidare i samma syfte själveller genom bolag som i sin helhet innehas av fondstyrelsen eller flerafondstyrelser gemensamt dels förvärva och till nyttjande upplåta fastegendom eller tomträtt, dels förvärva aktier i ett bolag som har tilländamål att äga eller förvalta sådan egendom (fastighetsbolag). Samman-lagda värdet av sådan fast egendom m.m. som nu nämnts som enfondstyrelse innehar får uppgå till ett belopp som motsvarar högst femprocent av det totala anskaffningsvärdet av de tillgångar styrelsenförvaltar.
2.1.2 Fjärde och femte fondstyrelserna
Av den rambestämmelse som reglerar fjärde och femte fondstyrelsernasförvaltande verksamhet framgår att fondstyrelserna skall, inom ramen förvad som gagnar ATP-försäkringen och är förenligt med den allmännaekonomiska politiken samt med beaktande av kreditmarknadens funk-tionssätt, förvalta anförtrodda medel genom placeringar på riskkapital-marknaden. Placeringarna skall syfta till att förbättra riskkapital-försörjningen till gagn för svensk produktion och sysselsättning.Fondmedlen skall placeras så att kraven att få god avkastning, långsiktig-het och riskspridning tillgodoses.
Fjärde och femte fondstyrelserna får placera medel bl.a. i aktier i
svenska aktiebolag, i standardiserade köp- och säljoptioner avseende Prop. 1990/91:186aktier i svenska aktiebolag samt i aktier i utländska aktiebolag. För ak-tier i utländska aktiebolag gäller dock att det sammanlagda värdet avförvärvade tillgångar av sådant slag inte får överstiga tio procent avvärdet av de medel som resp, styrelse förvaltar. Beträffande aktiebolagvars aktier är inregistrerade vid Stockholms fondbörs finns bestämmelsersom syftar till att begränsa de aktieförvaltande fondstyrelsernas ägar-intresse i dessa bolag. Fjärde och femte fondstyrelserna får inte förvärvaså många aktier av ovannämnda slag i ett visst aktiebolag att dessauppgår till mer än tio procent av samtliga aktier i bolaget. Om aktiernahar olika röstvärde gäller att röstetalet for de förvärvade aktierna inte fåröverstiga tio procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget.
Dessa fondstyrelser får vidare placera fondmedel hos bank ellerpostgirot om det behövs för en tillfredsställande betalningsberedskap ellerför att tillgodose kravet på en ändamålsenlig förvaltning. I samma syftefår medel placeras i värdepapper med hög likviditet, avsedda för denallmänna marknaden.
2.1.3 Löntagarfondstyrelsema
Den i avsnitt 2.1.2 återgivna rambestämmelsen för fjärde och femtefondstyrelserna gäller även för löntagarfondstyrelsemas förvaltandeverksamhet. Löntagarfondstyrelsema skall i första hand placera medel påaktiemarknaden. Styrelsemas möjligheter att placera medel överensstäm-mer med vad som gäller för fjärde och femte fondstyrelserna vad avserutlandsplaceringar och placeringar i optioner. Löntagarfondstyrelsemasaknar möjlighet att placera medel i aktier i utländska aktiebolag. Desaknar också den klart uttryckta rätten att placera medel i vissa slag avoptioner som tillkommer fjärde och femte fondstyrelserna.
AP-fonden bildades i samband med att lagstiftningen om ATP genomför-des år 1960. AP-fonden har till uppgift att förvalta de avgifter somerläggs för att finansiera försäkringen för tilläggspension. ATP-systemethar huvudsakligen karaktären av ett fördelningssystem. I princip skallavgiftsuttaget vara så anpassat att avgifterna finansierar pensionsutbetal-ningama samma år. Det fanns två syften för att inom ramen för dettafördelningssystem skapa en pensionsfond. Det ena syftet var att skapa enbuffert i systemet för att undvika kraftiga höjningar av avgifterna. Detandra syftet var att en fondering skulle bidra till sparandet i samhällseko-nomin och tjäna som ersättning för det bortfall av privat sparande somantogs följa av ATP-systemets införande.
Till sin rättsliga karaktär är AP-fonden en särskild institution vars
organisation och verksamhet är exklusivt reglerad i APR. I konstitution-ellt hänseende utgör AP-fondens tillgångar statliga medel som i lagavsatts till särskild förvaltning (jfr 9 kap. 8 § regeringsformen). Dettasammanhänger med att ATP-avgiftema trots beteckningen avgifter fåranses ha karaktär av skatt och att förvaltningen av medlen är of-fentligrättsligt reglerad. Såsom tidigare framhållits (se bl.a. prop.1983/84:50 s. 71) får fondens tillgångar användas endast på det sätt somanges i APR, dvs. för pensionsutbetalningar, förvaltningskostnader ochandra utgifter avseende försäkringen för tilläggspension (3 §). De kansåledes inte tas i anspråk för staten för något annat ändamål än somföreskrivs där.
Kapitalmarknaden har under senare år genomgått en snabb ochbetydande utveckling. Utvecklingen har inneburit en alltmer tilltagandeinternationalisering. Världens värdepappersmarknader har knutits sammani former som delvis varit okända tidigare. Valutaregleringen harsuccessivt avvecklats såväl i Sverige som i många andra länder.Kreditmarknaden har avreglerats. Dessa förhållanden är av grundläggan-de betydelse när regler för verksamheten på kapitalmarknaden skallutformas. Förhållandena utgör således också utgångspunkter för deförslag som jag nu lägger fram.
Den mest betydelsefulla förändringen vad gäller den svenska kapital-marknaden är uppkomsten av den s.k. penningmarknaden där ett stortantal nya instrument introducerats. Uppkomsten av nya delmarknader ochinstrument skall ses mot bakgrund av den expansiva utvecklingen påkapitalmarknaden. Denna utveckling har också inneburit att en nymarknad med riskavledande finansiella instrument uppkommit. På denmarknaden sker handel med optioner och terminer, s.k. derivatainstrument. Hur sådana instrument är konstruerade och deras använd-ningsområde är beskrivet i regeringens proposition om handel ochtjänster på värdepappersmarknaden, m.m. (prop. 1990/91:142 s.88).
Skillnaderna i placeringsmöjligheter mellan AP-fonden och jämförbarainstitutionella placerare har ökat i takt med kapitalmarknadens utveckling.APRs placeringsbestämmelser är i huvudsak tillkomna under en tid dåkapitalmarknaden var reglerad. Avvecklingen av olika typer av regle-ringar, tillkomsten av nya finansiella instrument och den alltmer ökadeinternationaliseringen har medfört att andra kapitalförvaltares placerings-möjligheter har utvidgats kraftigt. Även om de placeringsregler somgäller för AP-fonden kontinuerligt varit föremål för ändringar, har manför AP-fonden inte på samma sätt som för jämförbara förvaltare heltkunnat tillvarata de nya möjligheter som utvecklingen på kapital-marknaden erbjudit. Detta beror delvis på att placeringsreglementets kravpå god avkastning ibland har fått stå tillbaka för andra hänsynstaganden.
AP-fondens verksamhet bör bedrivas i samklang med utvecklingen påkapitalmarknaden. Detta är en förutsättning för en effektiv förvaltningoch bidrar dessutom till att skapa en effektivare kapitalmarknad. Deändringar som jag nu föreslår skall införas i APR syftar till att göra debestämmelser som reglerar fondstyrelsernas medelsförvaltning bättre
anpassade till nya förhållanden på de finansiella marknaderna. Deföreslagna bestämmelserna skall vidare skapa bättre möjligheter till enhögre avkastning på förvaltade medel och mer likartade förutsättningarför flertalet institutionella placerare på marknaden. Förslagen skall ocksåses mot bakgrund av den av RRV uttalade kritiken mot att be-stämmelserna inte tolkas på ett entydigt sätt av fondstyrelserna ochriksdagens utlåtande med anledning av den kritiken. Bestämmelserna börsåledes utformas så att det tydligt framgår i vilka finansiella instrumentsom fondstyrelserna får placera. Vidare bör placeringsreglema så långtdet är möjligt, med hänsyn tagen till den nuvarande uppdelningen mellanräntebärande och riskrelaterade kapitalplaceringar, utformas så att manundviker omotiverade skillnader mellan fondstyrelsernas placerings-möjligheter.
Mitt förslag: Samtliga fondstyrelser får möjlighet att handla medoptioner, terminer eller andra likartade finansiella instrumentenligt de principer som gäller för deras övriga placeringar.
Promemorieförslaget: Överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: Förslaget avstyrks i princip av Svenska Bank-föreningen, Svenska Fondhandlareföreningen, SAF, FöretagarnasRiksorganisation, Sveriges Industriförbund och Sveriges AktiespararesRiksförbund. Bankföreningen och Fondhandlareföreningen anser bl.a. attförslaget i denna del liksom i övriga frågor är långtifrån teknisktbetingat, såsom anförs i promemorian, utan innebär principiellt betydandesteg i riktning mot att göra nuvarande tio fondstyrelsers placeringsreglerallt mer likartade och generella.
Sveriges Försäkringsförbund och Stiftelsen Aktiefrämjandet anser idenna fråga liksom beträffande övriga promemorieförslag att man böravvakta en fullständig utredning och översyn av AP-fondens verksamhetoch organisation.
Övriga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utanerinran. Bankinspektionen understryker att sådan handel skall ha till syfteatt skydda sådana exponeringar som innebär ränte-, valuta- eller andramarknadsrisker, dvs. i regel korta placeringar. Riksförsäkringsverket(RFV) finner det vara av stor vikt att fondstyrelserna vid utformningenav verksamheten beaktar kraven på betryggande säkerhet och risksprid-ning. Kammarrätten i Göteborg tillstyrker förslaget i princip men kännerviss tvekan att tillstyrka en rätt för fondstyrelserna att handla medoptioner etc. "i syfte att effektivisera förvaltningen av fondens tillgångar"då härigenom otvivelaktigt öppnas en möjlighet till rena spekula-tionsaffärer. Riksbanksfullmäktige anser att tillfredsställande säkerhet ihanteringen kan uppnås genom att styrelserna fastställer nödvändigarisklimiter för placeringsverksamheten. Folksam finner att den föreslagna
regeln är väl avvägd men att den måste kompletteras med begränsande Prop. 1990/91:186placeringsbestämmelser för respektive fondstyrelse. Allmänna pen-sionsfonden, första-tredje fondstyrelserna, påpekar att första-tredjefondstyrelserna tolkat placeringsreglema i det nuvarande reglementet såatt dessa även kan omfatta handel i terminer; sålunda har fondstyrelsernasedan år 1986 gjort placeringar på terminsmarknaden. Allmännapensionsfonden, första löntagarfondstyrelsen framhåller att varjefondstyrelse har att fastställa limiter för fondförvaltningens agerande pådetta område liksom att svara för och tillse att denna är ändamålsenligtorganiserad.
Skälen för mitt förslag: Enligt nu gällande bestämmelser i APR harendast fjärde och femte fondstyrelserna rätt att placera medel i standar-diserade köp- och säljoptioner avseende aktier i svenska aktiebolag. Ettskäl som talar för att AP-fondens placeringsreglemente ändras på sättsom nu föreslås är behovet av att bestämmelserna skall kunna uppfattaspå ett entydigt sätt av fondstyrelserna. Det förhållandet att första-tredjefondstyrelserna saknar den i APR klart uttryckta rätten som tillkommerfjärde och femte fondstyrelserna att placera medel i vissa särskilt angivnatyper av optioner, har inte självklart tolkats som ett förbud för dessafondstyrelser att handla i dessa instrument. Första-tredje fondstyrelsernahar i sitt remissvar uppgett att de sedan år 1986 gjort placeringar påterminsmarknaden och att även handel med optioner ansetts ligga inomplaceringsreglemas ramar. Enligt fondstyrelserna har de emellertid avandra skäl avstått från sådana placeringar.
Placeringsbestämmelsema tolkas i detta hänseende på skilda sätt ävenav de olika löntagarfondstyrelsema. Under år 1989 har två löntagarfond-styrelser ställt ut optioner i eget aktieinnehav medan andra löntagarfond-styrelser anser att ett sådant förfarande är oförenligt med APRs regler.Vid RF Vs utvärdering avseende verksamhetsåret 1989 ansåg verket attlöntagarfondstyrelsema inte har rätt att placera medel i köp- ellersäljoptioner medan däremot utställande av köpoptioner i eget innehav intestrider mot APR.
Det kan mot bakgrund av de olika tolkningarna som gjorts i och för sigifrågasättas om en placering i indextermin i aktier är förenlig med APR.Oavsett hur det förhåller sig därmed är det enligt min mening angelägetatt nu bestämma om fondstyrelserna skall ha rätt att placera medel i ochhandla med optioner och terminer eller om ett förbud häremot skall tasin i APR. Enligt en uppfattning är det även oklart i vilka typer avoptioner som handeln får bedrivas. Det förhållandet att placeringsbestäm-melsema i de hänseenden som nu påtalats skapar oklarhet om eller ivilken omfattning de olika fondstyrelserna har möjlighet att handla medderivata instrument är inte tillfredsställande.
Till en början kan konstateras att de placeringar i derivata instrumentsom flera fondstyrelser faktiskt gjort, inte har inneburit några negativaeffekter på kapitalförvaltningen. Vidare kan erinras om att värdepappers-fonder numera har denna möjlighet till placeringar. Lagstiftaren har dåbedömt sådana placeringar vara förenliga med kraven på riskspridning
och säkerhet till gagn för andelsägarna i fondema.
Optioner, terminer och likartade finansiella instrument är adekvatahjälpmedel för en effektiv och modem kapitalförvaltning. Det kan därförifrågasättas varför AP-fondstyrelsema i detta avseende skall ha sämreförutsättningar för sin förvaltning än andra institutionella förvaltare somt.ex. värdepappersfonder. Dessa kapitalförvaltare har på ett helt annatsätt än fondstyrelserna kunnat tillvarata de möjligheter som utvecklingenav nya finansiella instrument medfört. Det bör enligt min meningeftersträvas att samtliga fondstyrelser inom AP-fondsystemet ges likagoda förutsättningar som andra jämförbara förvaltare att effektiviseraförvaltningen, dvs. att bl.a. försäkra värdepappersinnehavet mot enoförmånlig prisutveckling och att öka avkastningen. Detta kan ske genomatt fondstyrelserna ges större möjligheter att handla med derivatainstrument. Dessutom bör löntagarfondstyrelsema, vilka omfattas avsamma avkastningskrav som fjärde och femte fondstyrelserna, i principha samma förutsättningar för sin verksamhet som dessa fondstyrelser.Tillgången till derivatmarknaden kan för första-tredje fondstyrelsernaliksom för övriga fondstyrelser komma att medföra att förvaltningen avanförtrodda medel effektiviseras. Jag kan heller inte se några skäl attdetta skulle medföra några olägenheter för förvaltningen.
Sammantaget talar detta enligt min mening för att möjligheten atthandla i derivata instrument bör utsträckas till att gälla alla fondstyrelser.Dessa bör fortsättningsvis ges en, i förhållande till vad som nu uttryck-ligen gäller för fjärde och femte fondstyrelserna, utökad möjlighet atthandla i derivata instrument. För att tillgodose kraven på betryggandesäkerhet och riskspridning bör bestämmelsen, som RRV påpekar i sittremissvar, utformas på motsvarande sätt som i lagen om värdepappers-fonder. Dessa bestämmelser innebär att det finns utrymme för vissflexibilitet samtidigt som de ger ramar for den verksamhet som de äravsedda att reglera. Av bestämmelserna bör framgå att det står de olikafondstyrelserna fritt att handla med optioner, terminer och andra liknandefinansiella instrument i enlighet med vad som gäller för respektivefondstyrelse med hänsyn till uppdelningen i räntebärande och riskrelatera-de placeringar. Det bör sedan, som ett antal remissinstanser påtalat,ankomma på respektive fondstyrelse att utforma den mera detaljeradereglering som styrelsen finner lämplig.
En reglering med det ovan förordade innehållet innebär att de ak-tieförvaltande fondstyrelserna endast kan handla med optioner m.m. medkoppling till aktiemarknaden, dvs. aktieoptioner, indexoptioner men äveni viss omfattning ränteoptioner med hänsyn till ijärde och femtefondstyrelsernas samt löntagarfondstyrelsemas möjlighet att vid behovplacera fondmedel på penning-och obligationsmarknaden. För första-tredje fondstyrelsernas del innebär den föreslagna bestämmelsen påmotsvarande sätt att möjligheten att handla i optioner m.m. i principendast kommer att omfatta instrument med koppling till penning- ochobl igationsmarknaden.
De farhågor som kammarrätten i Göteborg i sitt remissvar framfört
beträffande risken för spekulationsaffärer finner jag vara överdrivna. Prop. 1990/91:186Redan av de ovan återgivna rambestämmelserna för respektive fondstyre-
lse (se avsnitten 2.1.1 och 2.1.2) framgår att fondmedlen skall placerasså att kraven på bl.a. betryggande säkerhet respektive långsiktighet ochriskspridning tillgodoses. Dessa allmänna målsättningar bör i föreningmed nu angivna riktlinjer vara tillräckliga for att förhindra att fondstyrel-serna utsätter sig för en olämplig riskexponering.
Mitt förslag: Löntagarfondstyrelsema får rätt att av de medelsom respektive styrelse förvaltar placera tio procent i aktier iutländska företag och andelar i utländska värdepappersfonderm.m.
Promemorieförslaget:Överensstämmer delvis med mitt förslag. Ipromemorian förslås dock att i kvoten för förvärv av utländska aktieräven skall ingå aktier i svenska investmentbolag som har till huvudsakligtsyfte att förvärva aktier i utländska bolag.
Remissinstanserna: Förslaget avstyrks i princip av kammarrätten iGöteborg, Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen,SAF, Företagarnas Riksorganisation, Sveriges Industriförbund ochSveriges Aktiesparares Riksförbund. Kammarrätten delar inte den ipromemorian framförda uppfattningen att kravet på ökad avkastning,vilket enligt kammarrätten inte är en säker följd av förslaget, skallprioriteras när resultatet blir att övriga, primära syften med fondemamotverkas.
Övriga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utanerinran. Enligt Folksams mening bör det lämnas åt fondstyrelserna attavgöra hur stora utländska placeringar som kan behövas för att "förbättrariskkapitalförsörjningen till gagn för svensk produktion och sys-selsättning”. Folksam ifrågasätter även om reformen i denna del böranstå till dess de mera övergripande frågorna kan tas upp. Allmännapensionsfonden, första löntagarfondstyrelsen, anser att fondernasengagemang i noterade svenska bolag innehållande utländska aktier intebör ingå i kvotberäkningen medan övriga bör göra det, tillsammans meddirektägda utländska aktier. Enligt allmänna pensionsfonden, andralöntagarfondstyrelsen är det angeläget att vid den praktiska tillämpningenta ställning till frågan hur man skall definiera innebörden av meningen"de medel styrelsen förvaltar", dvs. om dessa skall värderas tillanskaffningsvärde eller marknadsvärde. Definitionerna måste uppfattaslika av berörda parter. Allmänna pensionsfonden, tredje löntagarfond-styrelsen, anser att placeringsreglema borde överlåta åt den enskildafondstyrelsen att placera ännu större andel än nuvarande tio procent avmedlen i utländska aktier.
14 Allmänna pensionsfonden, fjärde och femte löntagarfondstyrelsemaanser att undantag i bestämmelsen bör göras för aktier i ak-tiemarknadsbolag.
Skälen för mitt förslag: Fjärde fondstyrelsen har alltsedan år 1984haft möjlighet att placera viss del av de förvaltade medlen i utländskaaktier m.m., en möjlighet som även tillkommer femte fondstyrelsen.Möjligheten motiverades med att en institution av den storlek som här ärfråga om behöver ett mindre innehav av utländska aktier bl.a. för attinhämta information om utvecklingen på den internationella marknaden.Tillräckligt starka skäl att då medge löntagarfondstyrelsema rätt attförvärva utländska aktier ansågs inte föreligga (prop. 1983/84:50 s. 79).Möjligheten att förvärva utländska aktier var till en början begränsad tillen procent av värdet av de medel §om styrelsen förvaltar. Numera harfjärde och femte fondstyrelserna rätt att inneha utländska aktier m.m. tillett värde som motsvarar tio procent av värdet av förvaltade medel.Höjningen av gränsen skall ses mot bakgrund av de slopade valutarestrik-tionema.
Promemorieförslaget i denna del hade sin bakgrund bl.a. i att RRV isitt utlåtande över fjärde fondstyrelsens och löntagarfondstyrelsemasmedelsförvaltning för räkenskapsåret 1989 (se avsnitt 1) särskiltkritiserade av två löntagarfondstyrelser gjorda placeringar i ett svensktinvestmentbolag med huvudsaklig placeringsinriktning i utländska aktier.Enligt RRVs bedömning är en sådan placering inte förenlig medbestämmelserna i 34 § APR och dess förarbeten. Andra löntagarfondstyr-elser har även tagit ställning mot ett sådant förfärande. Bl.a. medbeaktande av dessa oklarheter vad gäller tolkningen av de nuvarandeplaceringsbestämmelsemas innebörd uttalade RRV att det föreligger ettbehov av en översyn av reglementets placeringsbestämmelser i bl.a. nuaktuellt hänseende. Riksdagen har starkt understrukit betydelsen av attplaceringsbestämmelsema ses över.
Enligt min mening bör vid övervägande av om löntagarfondstyrelsemaöver huvud taget skall ha rätt att placera medel i utländska aktier m.m.beaktas att svenska institutionella placerare, sedan valutarestriktionemaslopats beträffande köp av utländska aktier, har stora möjligheter attplacera förvaltade medel utomlands. Denna möjlighet har tagits till varaav bl.a. försäkringsbolagen. Detta innebär att placeraren ges bättreförutsättningar att få en effektiv förvaltning och att kravet på risksprid-ning lättare kan tillgodoses.
Med hänsyn till att de avkastningskrav som enligt APR gäller för fjärdeoch femte fondstyrelserna samt löntagarfondstyrelsema är lika-lydandeframstår det som inkonsekvent att löntagarfondstyrelsema inte skall hasamma förutsättningar som fjärde och femte fondstyrelserna att uppfyllakraven på avkastning och riskspridning m.m. Jag kan heller inte se någraskäl mot att nu tillåta även löntagarfondstyrelsema att placera i utländskaaktier. Tvärtom finns det fördelar med att kunskaper om internationellaförhållanden sprids. I APR bör därför införas en bestämmelse som gerlöntagarfondstyrelsema möjlighet att av de medel som respektive styrelse
förvaltar på motsvarande sätt som fjärde och femte fondstyrelserna Prop. 1990/91:186placera tio procent i aktier i utländska företag och andelar i utländskavärdepappersfonder m.m.
Vid tillämpningen av begränsningsregeln bör - i överensstämmelse medde principer som enligt 16 § APR gäller för fondstyrelsernas redovisning
- värdet av förvaltade medel och utländska värdepapper beräknas efteranskaffningskostnaden.
Första, fjärde och femte löntagarfondstyrelsema har i sina remissvaranfört att i kvotberäkningen inte bör ingå fondernas engagemang inoterade svenska bolag innehållande utländska aktier resp, förvärv avaktier i aktiemarknadsbolag. Som skäl härför har anförts att dentilltagande internationaliseringen av den svenska ekonomin och denavvecklade valutaregleringen sannolikt kan medföra att allt fler aktie-innehav kan dras in i den i promemorian föreslagna regeln från ett år tillett armat, vilket det kan vara svårt för fondstyrelserna att kontrollera.Enligt fjärde och femte löntagarfondstyrelsemas uppfattning skulle redannu flera svenska aktiemarknadsbolag troligen räknas in bland de häraktuella investmentbolagen och i takt med den snabba internationalise-ringen skulle kretsen av sådana bolag komma att vidgas, varvid avlagstiftaren inte önskade effekter i placeringshänseende skulle kunnauppstå.
Enligt min uppfattning är dessa synpunkter beaktansvärda. Som jaginledningsvis anfört har avregleringen och internationaliseringen lett tillökade möjligheter för placerarna. Detta har medfört allt större investerin-gar i utländska bolag. Många av de svenska börsbolagen har också gjortså stora placeringar utomlands att de mer kan betraktas som "in-ternationella bolag". Det mest slående exemplet på detta förhållande tordevara ASEA, som är ett svenskt börsnoterat bolag. Tillgångarna i ASEAbestår dock huvudsakligen av aktier i det schweiziska bolaget ABB. Detär därför i dag förenat med vissa svårigheter att i nu aktuellt hänseendepå sätt som föreslås i promemorian jämställa placeringar i utländskaaktiebolag med placeringar i svenska investmentbolag som har tillhuvudsakligt syfte att förvärva aktier i utländska bolag. Med beaktandeav den föreslagna begränsningsregeln skulle nämligen ett sådant synsätt
- såsom även framhållits av vissa remissinstanser - kunna leda till attfondstyrelsernas placeringsmöjligheter i praktiken begränsas i förhållandetill nu gällande regler. En sådan regel som föreslogs i promemorianskulle också leda till stora tillämpningsproblem för fondstyrelserna vadgäller att avgöra ett investmentbolags huvudsakliga inriktning m.m.
Det är således inte lämpligt att göra den i promemorian föreslagnauppdelningen, dvs. i svenska aktiebolag och utländska aktiebolag samtsvenska investmentbolag med huvudsakligt syfte att förvärva aktier iutländska bolag. Jag föreslår därför att i reglementet endast görs skillnadmellan svenska aktiebolag och utländska aktiebolag. Med den be-greppsdefinitionen faller placeringar i svenska investmentbolag medhuvudsakligt syfte att förvärva aktier i utländska bolag inom gruppensvenska aktiebolag. Mitt förslag att nu tillåta löntagarfondstyrelsema att
förvärva utländska aktier medför att de ovan angivna, av RRV kritiseradeplaceringarna, som vissa löntagarfondstyrelser gjort i svenska aktiebolagvilka förvaltar utländska aktier, inte längre kan anses stå i strid medgrunderna för placeringsreglema.
Syftet med fjärde och femte fondstyrelsernas samt löntagarfond-styrelsemas verksamhet är emellertid att stödja svenskt näringsliv medriskkapital. Fondernas inriktning på placeringar i svenska företag ärsåledes en grundläggande princip i regelsystemet. Placeringarna skall iförsta hand göras i företag med produktionskaraktär (se prop. 1983/84:50s. 51). När det därför gäller en fondstyrelses förvärv av aktier i ettsvenskt bolag med placeringar i utländska tillgångar får det ankomma pårespektive fondstyrelse att se till att dess förvärv görs i enlighet meddenna grundläggande princip.
Mitt förslag : Fjärde och femte fondstyrelserna samt löntagar-fondstyrelsema får möjlighet att placera likvida medel i ränte-bärande värdepapper som är utställda i utländsk valuta.
Promemorieförslaget: Överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: Förslaget avstyrks i princip av Svenska Bank-föreningen, Svenska Fondhandlareföreningen, SAF, FöretagarnasRiksorganisation, Sveriges Industriförbund och Sveriges AktiespararesRiksförbund.
Övriga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utanerinran.
Skälen för mitt förslag: Fjärde och femte fondstyrelserna samtlöntagarfondstyrelsema har enligt nu gällande bestämmelse i 39 § APRrätt att, om det behövs för en tillfredsställande betalningsberedskap ellerför att tillgodose kravet på en ändamålsenlig förvaltning, placera medeli bl.a. statsskuldväxlar, skattkammarväxlar, bankcertifikat, företagscertifi-kat samt andra värdepapper med hög likviditet, avsedda för den allmännamarknaden. Denna placeringsmöjlighet är motiverad av att den alltmerlikvida och förfinade marknaden för kort- och långfristiga värdepapperger ökade möjligheter till god avkastning och hög effektivitet i lik-viditetsförvaltningen.
De aktieförvaltande fondstyrelsernas ovan återgivna placeringsrättomfattar inte värdepapper i utländsk valuta. Den tidigare nämndautvecklingen mot en alltmer intemationaliserad kapitalmarknad liggerockså bakom första-tredje fondstyrelsernas rätt att i begränsad omfattningplacera medel i obligationer och andra för den allmänna rörelsen avseddaskuldförbindelser utställda i utländsk valuta. Det synes inte motiverat att
Z Riksdagen 1990/91. 1 samt. Nr 186
fjärde och femte fondstyrelserna samt löntagarfondstyrelsema skall ha Prop. 1990/91:186sämre förutsättningar för att bedriva en effektiv likviditetsförvaltning änandra stora placerare på marknaden.
Placeringsbestämmelsema bör därför ändras på så sätt att fjärde ochfemte fondstyrelserna samt löntagarfondstyrelsema ges möjlighet attplacera likvida medel i värdepapper med hög likviditet som är avseddaför den allmänna marknaden och som är utställda i utländsk valuta. Skälatt begränsa den beloppsmässiga omfattningen av sådana placeringar förifrågavarande styrelser på det sätt som gäller för första-tredje fondstyrel-serna föreligger enligt min mening inte. De aktieförvaltande fondstyrel-sernas likvida medel kan i enlighet med 39 § APR aldrig bli större änvad som är motiverat av behovet av en tillfredsställande betal-ningsberedskap eller av kravet på en ändamålsenlig förvaltning. Häravföljer att det är relativt begränsade belopp som kan komma i fråga.
Mitt förslag: Tidsramarna för fondstyrelsernas redovisning av sinförvaltning, RFVs och RRVs utvärdering därav samt regeringensfastställande av balansräkningar m.m. utsträcks i förhållande tillvad som nu gäller.
Fondstyrelsernas förslag: överensstämmer med mitt förslag såvittgäller tidpunkten för när fondstyrelserna skall avge sin förvaltningsberät-telse med resultaträkning och balansräkning.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har uttalat sig ifrågan har tillstyrkt framställningen eller lämnat den utan erinran. RRVhar därvid framhållit att i det fall tidpunkten för fondstyrelsernasavlämnande av förvaltningsberättelse med resultat-och balansräkningskjuts fram, måste en konsekvensförändring göras avseende tidpunktenför RRVs avlämnande av utlåtande över fjärde och femte fondstyrelsernassamt löntagarfondstyrelsemas förvaltning av medel. Enligt RRVsbedömning kan ett utlåtande avlämnas tidigast en och en halv månad efterdet att fondstyrelserna överlämnat sin förvaltningsberättelse.
Skälen för mitt förslag: Enligt nu gällande bestämmelser i APR skallvarje fondstyrelse före den 15 februari vaije år redovisa för sin förvalt-ning under föregående räkenskapsår genom att lämna förvaltningsberät-telse med resultaträkning samt balansräkning avseende ställningen vidårets slut (16 och 43 §§)- Revisorerna skall sedan för varje kalenderåravge en revisionsberättelse, som skall överlämnas till fondstyrelsernainom fjorton dagar efter det att förvaltningsberättelsen enligt 16 § harkommit revisorerna till handa (24 §). Därefter skall respektive fond-styrelse genast överlämna förvaltningsberättelsen och revisionsberättelsentill regeringen, som före den 1 maj samma år skall avgöra frågan omfastställelse av balansräkningen (25 §).
Enligt 17 § APR åligger det vidare första-tredje fondstyrelserna att
årligen gemensamt göra en sammanställning av övriga fondstyrelsers Prop. 1990/91:186verksamhetsberättelser. Denna skall överlämnas till regeringen före den
1 april året efter räkenskapsåret. Regeringen skall därefter överlämnasammanställningen och fondstyrelsernas verksamhetsberättelser tillriksdagen före utgången av april månad samma år. Slutligen gäller attriksförsäkringsverket och riksrevisionsverket årligen skall avge utlåtandeöver fjärde och femte fondstyrelsernas samt löntagarfondstyrelsemasförvaltning av medel. Utlåtandena skall överlämnas till regeringen föreden 1 april året efter räkenskapsåret (42 §). Sammanfattningsvis innebärdetta:
15.2 - Samtliga fondstyrelser skall lämna förvaltningsberättelse medresultaträkning samt balansräkning.
- Revisorerna skall inom 14 dagar efter det att förvaltningsberät-telsen kommit dem till handa avge revisionsberättelse.
1.4 - Första-tredje fondstyrelserna skall avge sammanställning av övrigafondstyrelsers verksamhetsberättelser.
- RFV och RRV skall avge utlåtande över fjärde och femte fond-styrelsernas samt löntagarfondstyrelsemas medelsförvaltning.
30.4 - Regeringen skall överlämna sammanställningen och fond-styrelsernas verksamhetsberättelser till riksdagen.
1.5 - Regeringen skall avgöra frågan om fastställelse av balansräk-
ningarna.
Första-tredje fondstyrelserna har som skäl för sin framställning anförtatt nu gjorda investeringar i bl.a. aktiebolag, handelsbolag, fastigheteroch fastighetsbolag tillsammans med framtida ökade investeringar ifastigheter och fastighetsbolag i och utanför Sverige påverkar fond-styrelsernas möjligheter att inom stipulerad tid lämna förvaltningsberät-telse med resultat- och balansräkningar. Fondstyrelserna anser därför atten förutsättning för korrekt bokslut är att tidsgränsen för avlämnande avförvaltningsberättelsen flyttas fram till före den 1 april, dvs. en förskjut-ning i tiden med en och en halv månad jämfört med nuvarande regler.Detta får också som konsekvens att tidpunkten för överlämnande avsammanställningen över övriga fondstyrelsers verksamhet bör senareläg-gas.
Jag har förståelse för att den nuvarande ordningen innebär praktiskasvårigheter för styrelserna att leva upp till de krav som är uppställda ireglementet. De tidsramar för granskningsförfarandet som gäller enligtAPR är mycket snäva. Fondstyrelsernas förutsättningar för att göraerforderliga analyser och avge en tillräckligt fyllig förvaltningsberättelseär inte tillfredsställande. Problemet har accentuerats genom att styrelsernaunder 1980-talet fått ökade möjligheter att placera medel i bl.a. fas-tigheter, aktier och utländska tillgångar. Styrelserna har härigenom i ökadutsträckning kommit att för sin redovisning bli beroende av bl.a.redovisningen i delägda bolag. Fondstyrelserna kan därför inte alltidpåverka den tidpunkt vid vilken denna redovisning senast skall ske.
Med hänsyn härtill bör tidsramarna utsträckas i enlighet med fond-styrelsernas förlag. Bestämmelserna i detta avseende är gemensamma för
samtliga fondstyrelser. Detta innebär att den föreslagna ändringen Prop. 1990/91:186kommer att beröra samtliga fondstyrelser. Emellertid anser jag att detfinns utrymme att som senaste tidpunkt för avlämnande av första-tredjefondstyrelsernas sammanställning sätta den 1 maj.
Såsom framhållits av RRV måste emellertid denna förändring föra medsig förskjutningar vad gäller övriga tidpunkter som redovisats ovan.Sålunda bör som senaste tidpunkt för RFV och RRV gälla att derasutlåtanden skall överlämnas till regeringen före den 15 maj året efterräkenskapsåret.
Detta innebär vidare att det inte längre är möjligt att upprätthålla dentidigare förespråkade ordningen att riksdagen bör ges möjlighet attgranska styrelsernas förvaltningsberättelser och regeringens skrivelse omfondförvaltningen före sommaruppehållet (se bl.a. prop. 1987/88:11 s.16-17). Konsekvensen av de föreslagna ändringarna måste därför bli attdet aktuella materialet överlämnas till riksdagen först efter sommarup-pehållet. Jag finner att en lämplig tidpunkt bör vara senast den 15oktober samma år och att regeringen senast samma dag avgör frågan omfastställande av balansräkningarna.
I enlighet med vad jag nu anfört har inom finansdepartementet upprättatsförslag till lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente förallmänna pensionsfonden.
12 a §
Bestämmelsen är ny och innebär att samtliga fondstyrelser får möjlighetatt handla med optioner, terminer eller andra likartade finansiellainstrument. Handeln med sådana instrument får dock endast ske i enlighetmed de principer som i övrigt gäller för respektive styrelses medelsför-valtning. Vid tillämpningen av olika begränsningsregler bör priset vidaffärsavslutet på ifrågavarande instrument läggas till grund för beräkning-en av värdet av förvaltade medel.
Genom en i 43 § nu införd hänvisning till 12 a § gäller dessaföreskrifter även fjärde och femte fondstyrelserna samt löntagarfond-styrelsema.
(Se avsnitt 3.2)
16 §
I bestämmelsen har tidpunkten för när en fondstyrelse skall avlämna sinförvaltningsberättelse ändrats från den 15 februari till den 1 april åretefter räkenskapsåret. (Se avsnitt 3.5)
20 Prop. 1990/91:186
17 §
Tidpunkten för överlämnandet av den av första-tredje fondstyrelsernagjorda sammanställningen av övriga fondstyrelsers verksamhetsberättelserhar ändrats från den 1 april till den 1 maj året efter räkenskapsåret.Vidare har tidpunkten för regeringens redovisning till riksdagen ändratstill den 15 oktober samma år. (Se avsnitt 3.5)
25 §
I bestämmelsen har införts den ändringen att regeringen senast den 15oktober samma år skall avgöra frågan om fastställande av balansräkning-en. (Se avsnitt 3.5)
35 §
Bestämmelsen gäller för såväl fjärde och femte fondstyrelserna somlöntagarfondstyrelsema. Ändringen innebär att löntagarfondstyrelsema fårmöjlighet att, i samma omfattning som tidigare endast tillkommit fjärdeoch femte fondstyrelserna, placera medel i utländska aktier och andelari utländska värdepappersfonder m.m. Värdet av detta innehav får inteöverstiga tio procent av värdet av förvaltade medel. (Se avsnitt 3.3)
Till bestämmelsen har överförts det sakliga innehållet i 36 §, vilket ären följd av att fjärde och femte fondstyrelserna samt löntagarfond-styrelsema får gemensamma placeringsbestämmelser i dessa hänseenden.
36 § har därför upphävts.
39 §
I paragrafens nya lydelse har den tidigare uppräkningen av vissa typer avräntebärande värdepapper slopats. I stället har valts den nya definitionsom är föreslagen i lagen om handel med finansiella instrument(prop. 1990/91:142). Detta innebär att fjärde och femte fondstyrelsernasamt löntagarfondstyrelsema nu får möjlighet att placera fondmedel äveni sådana andra fondpapper än aktier m.m. som har en hög likviditet.Bestämmelsen hindrar inte placeringar av medel i värdepapper utställdai utländsk valuta under förutsättning att placering behövs för en tillfreds-ställande betalningsberedskap eller för att tillgodose kravet på enändamålsenlig förvaltning, dvs. de förutsättningar som allmänt gäller förplacering enligt detta lagrum. För placeringar enligt denna bestämmelsegäller givetvis övriga i APR föreskrivna begränsningar. (Se avsnitt 3.4)
42 §
Tidpunkten för när RFV och RRV senast skall överlämna sina årligautlåtanden över fjärde och femte fondstyrelsernas samt löntagarfondstyrel-semas medelsförvaltning har ändrats från den 1 april till den 15 maj åretefter räkenskapsåret. (Se avsnitt 3.5)
43 § Prop. 1990/91:186
Bestämmelsen innehåller hänvisning till den nya 12 a §. Införandet av
den nya hänvisningen följer av ändringar i sak.
De föreslagna lagändringarna bör träda i kraft den 1 juli 1991.
Med hänsyn till beskaffenheten av föreliggande förslag anser jag attlagrådets hörande skulle sakna betydelse. Jag anser alltså att yttrandefrån lagrådet inte behöver inhämtas.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringenföreslår riksdagen att anta förslaget till lag om ändring i lagen(1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden. Ärendet börbehandlas under innevarande riksmöte.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar attgenom proposition föreslå riksdagen att anta det förslag föredragandenlagt fram.
Denna promemoria har utarbetats inom finansdepartementet.
I promemorian föreslås vissa i huvudsak tekniskt betingade ändringar ilagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden (APR).Förslagen är föranledda av riksdagens uttalande att placeringsbestämmel-sema i AP-fondens reglemente bör ses över så att de kommer att framståsom en adekvat reglering av den komplicerade verksamhet som det ärfråga om. Vid övervägandena beaktas den snabba utvecklingen på definansiella marknaderna. Förslagen innebär ökade möjligheter till en högoch säker avkastning på AP-fondens medel. Vidare skapas likartadeförutsättningar för de olika fondstyrelsernas placeringsmöjligheter.
Förslagen innebär i huvudsak följande
- Samtliga fondstyrelser får möjlighet att handla med optioner, ter-minskontrakt och därmed likartade instrument. Handeln med sådanainstrument får dock endast ske i enlighet med de principer som i övrigtgäller för respektive styrelses medelsförvaltning.
- Löntagarfondstyrelsema får möjlighet att i begränsad omfattningförvärva aktier i utländska bolag.
- Fjärde och femte fondstyrelserna samt löntagarfondstyrelsema fårmöjlighet att placera likvida medel i räntebärande värdepapper som ärutställda i utländsk valuta.
- Fjärde och femte fondstyrelserna samt löntagarfondstyrelsema fårmöjlighet att i begränsad omfattning förvärva och till nyttjande upplåtafast egendom eller tomträtt.
- Fjärde och femte fondstyrelserna samt löntagarfondstyrelsema fårmöjlighet att lämna och förmedla krediter till samt ikläda sig garan-tiförbindelser för företag i vilka fondstyrelsen har eller avser att förvärvaaktier. Kreditgivningen skall utgöra ett led i styrelsens aktieförvaltandeverksamhet.
De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 1991.
23 Prop. 1990/91:186
Bilaga 2
Härigenom föreskrivs att 34-36, 39 och 43 §§ skall ha följande lydelsesamt att i lagen skall införas två nya paragrafer, 12a och 36a §§, avföljande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
12a §
En fondstyrelse får handla medoptioner och terminskontrakt ellerandra likartade finansiella in-strument i syfte att ejfekt ivis eraförvaltningen av fondens tillgångareller för att skydda fondens till-gångar mot valutakursförlustereller andra risker.
34 §
Fondstyrelserna skall, inom ramenför vad som gagnar försäkringenför tilläggspension och är förenligtmed den allmänna ekonomiska po-litiken samt med beaktande avkreditmarknadens funktionssätt,förvalta anförtrodda medel genomplaceringar på riskkapitalmarkna-den. Placeringarna skall syfta tillatt förbättra riskkapitalförsörj-ningen till gagn för svensk produk-tion och sysselsättning.
Fondmedlen skall placeras så attkraven på god avkastning, lång-siktighet och riskspridning tillgodo-ses.
Fondstyrelserna skall, inom ramenför vad som gagnar försäkringenför tilläggspension och är förenligtmed den allmänna ekonomiska po-litiken samt med beaktande avkreditmarknadens funktionssätt,förvalta anförtrodda medel genomplaceringar på riskkapitalmarkna-den. Placeringarna skall syfta tillatt förbättra riskkapitalförsöij-ningen till gagn för svensk produk-tion och sysselsättning.
Fondmedlem skall placeras så attkraven på god avkastning ochriskspridning tillgodoses.
35 §
Fjärde och femte fondstyrelsernafår placera de medel som styrelser-na förvaltar
1. i aktier i svenska aktiebolag,
2. i standardiserade köp- ochsäljoptioner avseende aktier i sven-ska aktiebolag,
En fondstyrelse får placera demedel som styrelsen förvaltar
1. i aktier i svenska aktiebolag,
3. i sådana konvertibla skul-debrev eller skuldebrev förenademed optionsrätt till nyteckning somhar utfärdats av svenska ak-tiebolag,
4. i aktier i utländska aktiebolageller andelar i utländska ak-tiefonder samt i sådana konvertiblaskuldebrev eller skuldebrev för-enade med optionsrätt till nyteck-ning som har utfärdats av utländ-ska aktiebolag,
5. som riskkapital i svenskaekonomiska föreningar samt
6. i andelar i svenska komman-ditbolag.
Fondstyrelserna får inte förvärvavärdepapper enligt första stycket 4i sådan omfattning att värdepap-perens sammanlagda värde kom-mer att överstiga tio procent avvärdet av de medel som respektivestyrelse förvaltar.
Allmänna pensionsfonden fårinte vara komplementär i ett kom-manditbolag.
2. i sådana konvertibla skul- Prop. 1990/91:186debrev eller skuldebrev förenade Bilaga 2
med optionsrätt till nyteckning somhar utfärdats av svenska ak-tiebolag,
3. i aktier i utländska aktiebolageller andelar i utländska ak-tiefonder samt i sådana konvertiblaskuldebrev eller skuldebrev förena-de med optionsrätt till nyteckningsom har utfärdats av utländskaaktiebolag,
4. som riskkapital i svenskaekonomiska föreningar samt
5. i andelar i svenska komman-ditbolag.
Fondstyrelsena får inte förvärvavärdepapper enligt första stycket 3i sådan omfattning att värdepappe-rens sammanlagda värde kommeratt överstiga tio procent av värdetav de medel som respektive sty-relse förvaltar. Med värdepapperenligt första stycket 3 avses därvidäven aktier i investmentbolag somhar till huvudsakligt syfte att för-värva aktier i utländska aktiebolag.
Allmänna pensionsfonden får intevara komplementär i ett komman-ditbolag.
36 §
En löntagarfondstyrelse får placerade medel som styrelsen förvaltar
1. i aktier i svenska aktiebolag,
2. i sådana konvertibla skul-debrev eller skuldebrev förenademed optionsrätt till nyteckning somhar utfärdats av aktiebolag somavses i 1,
3. som riskkapital i svenskaekonomiska föreningar samt
4. i andelar i svenska komman-ditbolag.
En fondstyrelse får förvärva fastegendom, tomträtt eller bostadsrättför att bereda styrelsen lokaler förverksamheten eller för att beredabostad åt någon som är anställdhos fondstyrelsen.
En styrelse får dessutom, för atttillgodose kravet på en ändamåls-enlig förvaltning av de medel somstyrelsen förvaltar, förvärva ochtill nyttjande upplåta fast egendomeller tomträtt.
Det sammanlagda värdet avvarje fondstyrelses innehav avtillgångar som förvärvats enligtandra stycket får uppgå till ettbelopp som motsvarar högst femprocent av det totala an-skafjningsvärdet av de tillgångarsom styrelsen förvaltar. Medtillgångar som förvärvats enligt
andra stycket avses därvid även Prop. 1990/91:186aktier i bolag som har till huvud- Bilasa 2sakligt ändamål att äga eller för-valta fast egendom eller tomträtt.
Vid beräkningen skall tillgångarnatas upp till anskaffningskostnaden.
36a §
39 Om det behövs för en tillfredsstäl-lande betalningsberedskap eller föratt tillgodose kravet på ända-målsenlig förvaltning får fond-medel placeras hos riksbanken,annan bank eller postgirot. I sam-ma syfte får fondmedel placeras istatsskuldväxlar, skattkam-marväxlar, bankcertifikat.företags-certifikat samt andra värdepappermed hög likviditet, avsedda för denallmänna marknaden.
43 Föreskrifterna i 5 § andra stycket,7-10 §§, 14 §, 15 §, 15a § förstastycket, 16 § samt 22-25 §§ gällerockså i fråga om fjärde och femtefondstyrelserna samt lön-tagarfondstyrelsema.
En fondstyrelse får lämna ellerförmedla krediter till samt iklädasig garantiförbindelser för ett före-tag som det sker som ett led istyrelsens förvärv eller förvaltningav aktier eller liknande rättigheteri företaget.
§
Om det behövs för en tillfreds-ställande betalningsberedskap ellerför att tillgodose kravet på enändamålsenlig förvaltning får fond-medel placeras hos riksbanken,annan bank eller postgirot. I sam-ma syfte får fondmedel placeras ivärdepapper med hög likviditet,avsedda för den allmänna marknad-en.
§
Föreskrifterna i 5 § andra stycket,7-10 §§, 12a §, 14 §, 15 §, 15b §,16 § samt 22-25 §§ gäller också ifråga om fjärde och femte fond-styrelserna samt löntagarfondstyrel-sema.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
26 Förteckning över remissinstanserna och sam- ProP- 1990/91:186manställning av remissyttranden över promemorian Bllaga 3(Ds 1990:90) En teknisk översyn av AP-fondensreglemente
1 Remissinstanserna
Efter remiss har yttranden avgetts av bankinspektionen, försäkrings-inspektionen, riksrevisionsverket, riksförsäkringsverket, Svea hovrätt,kammarrätten i Göteborg, fullmäktige i Sveriges riksbank, riksgäldskon-toret, Svenska Bankföreningen, Svenska sparbanksföreningen, SverigesFöreningsbankers Förbund, Svenska Fondhandlareföreningen, styrelsenför Stockholms fondbörs, Landsorganisationen i Sverige (LO), SvenskaArbetsgivareföreningen (SAF), Företagarnas Riksorganisation, SverigesIndustriförbund, Sveriges Försäkringsförbund, Folksam, StiftelsenAktiefrämjandet, allmänna pensionsfonden, första-tredje fondstyrelserna,allmänna pensionsfonden, fjärde fondstyrelsen, allmänna pensionsfonden,femte fondstyrelsen, allmänna pensionsfonden, första löntagarfond-styrelsen, allmänna pensionsfonden, andra löntagarfondstyrelsen,allmänna pensionsfonden, tredje löntagarfondstyrelsen, allmännapensionsfonden, fjärde löntagarfondstyrelsen, allmänna pensionsfonden,femte löntagarfondstyrelsen.
Svenska Bankföreningen och Svenska Fondhandlareföreningen harinkommit med gemensamt yttrande.
Gemensamt yttrande har också avgetts av allmänna pensionsfonden,fjärde och femte löntagarfondstyrelsema.
Dessutom har yttranden inkommit från f.d. direktören i bankinspek-tionen Gösta Telestam, Sveriges Fastighetsägareförbund och Sveriges Ak-tiesparares Riksförbund.
Ordföranden i revisionskollegiet för andra löntagarfondstyrelsen,auktoriserade revisorn Ulf Gometz har kommenterat promemorian.
Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), CentralorganisationenSACO/SR, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet harförklarat sig avstå från att yttra sig. SACO/SR har överlämnat inkomnaremissvar från Civilekonomernas Riksförbund och Sveriges Civil-ingenj örsförbund.
2 Allmänna och sammanfattande synpunkter
Bankinspektionen anser att vissa av de förändringar i placeringsreglemen-tet som föreslås inte kan betecknas som enbart tekniska utan berör frågorav så principiell art att ett ställningstagande bör anstå till den allmännaöversyn av placeringsreglementet som aviseras. Inspektionen kan docktillstyrka bifall till förslagen i vad de avser derivata instrument och vissa
placeringar i utländsk valuta. Prop. 1990/91:186
I promemorian har konstaterats att utvecklingen på den finansiella Bilaga 3marknaden numera är så snabb att det kan vara svårt att hinna anpassaAP-fondens reglemente till aktuella förhållanden. Detta skapar ett behovav att göra reglerna mera generella så att alltför täta ändringar kanundvikas. En särskild utredning med bl.a. detta syfte aviseras också. Motdenna bakgrund anser bankinspektionen att de ändringar som anses varaav teknisk natur inte bör föranleda ändringar redan nu, då ytterligareändringar, förmodligen av mera genomgripande natur, inom kort kankomma att föreslås.
I promemorian anförs också som motiv för de föreslagna ändringarna -förutom att bestämmelserna skall kunna uppfattas entydigt och att bättremöligheter till en högre avkastning skall skapas - att likartade förutsätt-ningar bör råda för flertalet institutionella placerare på marknaden. Detsistnämnda har lett till ett förslag om att göra placeringsreglema för deolika fondstyrelserna mera likartade. I detta avseende vill bankinspek-tionen erinra om att de olika fondstyrelserna inrättats vid olika tillfällenoch med olika syften för sin verksamhet, varför det inte är onaturligt attdet kan föreligga olikhet mellan styrelsernas placeringsmöjligheter. Omden nuvarande inriktningen av fondstyrelsemas placeringar skall ändras,fordras en djupare analys och en starkare motivering än dem somanförts. Andra placerare på marknaden kan också ha olika regler för sinverksamhet beroende bl.a. på långsiktigheten i deras åtaganden och derisker man är beredd att ta.
De i promemorian framförda förslagen till vidgade placeringsmöjligheterför AP-fondens delstyrelser anges vara tekniskt betingade ändringar isyfte att anpassa placeringsreglema till utvecklingen på de finansiellamarknaderna. Det är emellertid enligt inspektionen uppenbart att ävenlämplighetsaspekter av olika slag gör sig gällande. I viss mån innebärförslagen också från principiell synpunkt avvikelser från vad som kanuppfattas som grundläggande drag i verksamheten. Detta gäller t exförslaget att löntagarfondstyrelsema samt fjärde och femte fondstyrelsernaskall få ägna sig åt finansieringsverksamhet som ett komplement tillaktieförvaltningsverksamheten. Även om det kan finnas skäl att justeraplaceringsreglema så att de kommer i närmare överensstämmelse medvad t ex försäkringsbolagen får göra, anser inspektionen dock att det ärmotiverat att avvakta med ändringarna tills en mer samlad och över-gripande översyn görs av placeringsreglema mot bakgrund av deprinciper och funktioner som skall gälla för AP-fonden såsom enkapitalförvaltande institution.
Riksrevisionsverket (RRV) framhöll i sitt utlåtande över fjärde fondstyrel-
sens, femte fondstyrelsens och löntagarfondsstyrelsemas medelsförvalt- Prop. 1990/91:186ning för räkenskapsåret 1989 behovet av en översyn av gällande Bilaga 3placeringsregler i APR. RRV anförde bl.a. att de delvis kan ansesföråldrade med anledning av de senaste årens förändringar på kapital-marknaden och att dess utformning medfört att de inte tolkas på ettentydigt sätt.
RRV anser det värdefullt att översynen kommit till stånd och att ettgenomförande av förslagen sannolikt kommer att innebära att ovannämnda tolkningsproblem minimeras. RRV anser dock att följandesynpunkter bör beaktas inför ett ställningstagande.
RRV saknar en analys av vilka konsekvenser ett genomförande avvarje enskilt förslag får för fondstyrelserna främst avseende ökadekostnader, organisation m.m. Så vitt RRV kan bedöma måste det t.ex.till ny kompetens (och ev. fler personer) för att kunna förstå, bevaka ochagera på bl.a. utlandsmarknaden eller i handeln med derivata instrument.
Riksförsäkringsverkets ställningstagande till ändringsförslagen utgår iförsta hand från dess eventuella effekter på pensionssystemets finan-sieringsmöjligheter. En utvidgning av placeringsmöjlighetema gerfondstyrelserna bättre förutsättningar att uppfylla kraven på godavkastning och riskspridning. Riksförsäkringsverket ställer sig såledespositivt till förändringar med denna inriktning och har därför i principinget att erinra mot de förslag som läggs fram.
Fullmäktige instämmer i att vissa förslag i promemorian är av främstteknisk karaktär. Andra förslag där verksamhetsfältet vidgas, reser merprincipiella frågor om syftet med fondema. Dessa förslag aktualiserarfrågan om avvägningen mellan kraven på avkastning och de målsättningarsom fastställts för de olika fondema. Fullmäktige begränsar sitt yttrandetill att diskutera förslagen med utgångspunkt från deras effekter påkreditmarknaden. Fullmäktige vill inledningsvis peka på att de nyaförhållanden som utvecklats på de finansiella marknaderna under senareår har medfört förbättrade möjligheter - genom diversifiering ochtransaktioner på derivatmarknaden - att öka avkastningen hos in-stitutionella placerare. Fullmäktige finner det naturligt att AP-fondemasplaceringsreglementen prövas med anledning härav.
Promemorian är endast en teknisk översyn av AP-fondens reglemente.Riksgäldskontoret vill dock i detta sammanhang uppmärksamma att detfinns starka skäl för att snarast se över såväl AP-fondemas organisationoch placeringsregler i stort som statsmakternas möjligheter att styra och
utvärdera verksamheten.
Bankföreningen och Fondhandlareföreningen, nedan kallade "or-ganisationerna", avstyrker de framlagda förslagen till utvidgade place-ringsmöjligheter för de olika fondstyrelserna. Förslagen är långtifrån"tekniskt betingade", såsom anförs i promemorian, utan innebärprincipiellt betydande steg i riktning mot att göra nuvarande tio fond-styrelsers placeringsregler allt mer likartade och generella. Detta rimmarinte med de olika motiveringar, syften och verksamhetsinriktningar somangetts vid tillkomsten av de olika fondstyrelserna.
Organisationerna anser att de fem löntagarfondstyrelsema snarast böravskaffas och motsvarande fondmedel omvandlas till privatägdasparmedel eller användas för forskning eller samhällsekonomiskt viktigainfrastrukturella investeringar. För övriga fondstyrelser bör placeringsreg-lema inte ändras innan en grundlig utredning gjorts beträffande ATP-systemets och AP-fondens framtida verksamhet och organisation.
Organisationerna delar inte uppfattningen att det skulle vara naturligtmed mer generella placeringsbestämmelser för nuvarande tio fondstyrel-ser. De har inrättats vid olika tidpunkter och med högst olika motive-ringar och syften. De olika uppgifter, som har angetts vid fondstyrelser-nas tillkomst, har naturligt nog föranlett olika placeringsregler. Det finnssåledes för vaije fondstyrelse ett klart samband mellan dess syfte ochdess placeringsregler. Om en viss fondstyrelses placeringsregler anseskunna göras generella, betyder detta att de speciella syften, sommotiverade inrättandet av denna styrelse, inte längre föreligger; slutsatsenhärav är att styrelsen i fråga borde avvecklas.
Denna principiella invändning från organisationerna riktar sig även motpromemorians konkreta förslag att de detaljerade placeringsreglema förstyrelserna nu skall göras mer likartade. Genom promemorians förslagskulle nuvarande tio styrelser få så stora möjligheter att ägna sig åtlikartade placeringar att också detta förslag måste ses som betydande stegi riktning mot generella regler - något som man i promemorian inte villförorda utan ytterligare utredning.
SFF anser att förslaget knappast kan karakteriseras som en teknisköversyn. Det är betydligt mer omfattande än så och ger i princip de femAP-fondema och de fem löntagarfonderna likartade placeringsregler.Skillnaderna mellan fondema är i stort sett eliminerade, detta oaktat deolika ändamålen för respektive fond. Fondema har bildats vid olikatillfallen och under olika förutsättningar samt med speciella syften.
Bilaga 3
30 Det placeringsreglemente som gäller för styrelserna i AP-fondema har ien allt mer avreglerad och intemationaliserad kapitalmarknad kommit attframstå som otidsenlig. En så stark inskränkning av placeringsmöjlig-hetema som för närvarande råder ger negativa effekter såväl för AP-fondens avkastningsmöjligheter som för kapitalmarknadens funktionssätt.
SAF avstyrker de i promemorian föreslagna åtgärderna.
För SAF och för svenskt näringsliv är en lagändring som ger möjlighetatt använda stora delar av AP-fonden för aktieköp oacceptabel. En sådanutveckling skulle de facto innebära en socialisering av stora delar avsvenskt näringsliv. Även om motivet uppges vara ett annat än att stärkastatsmaktens inflytande över näringslivet genom ett vidgat statligt ägande,blir slutresultatet likväl att privata aktieinnehav överförs i statlig ägo. Ensuccessiv socialisering skulle komma till stånd. Vi ser en sådan utveck-ling som ett hot mot en fungerande marknadsekonomi, vars grundval ärdet privata ägandet.
Det vore till yttermera visso en utveckling, som skulle stå i bjärtkontrast till utvecklingen i resten av världen. I andra länder har sedanbörjan av 1980-talet strävan tvärt om varit att privatisera statlig egendomoch stärka det privata ägandet. Det torde idag vara helt klart att ett av deösteuropeiska ekonomiernas centrala problem är avsaknaden av visavistatsmakten oavhängiga ägare.
Bilaga 3
Företagarna anser att det som i promemorian kallas en teknisk översyninte är något annat än ett förslag att vidga AP-fondemas och löntagarfon-dernas inflytande över svenskt näringsliv. En kollektivisering avkapitalbildningen som överför beslutanderätten från företagen ochföretagsägama till anonyma kapitalförvaltare. Kapitalet i näringslivetsocialiseras vilket i sin tur innebär att marknadsekonomin successivtupphör att fungera. Resultatet av detta blir lägre tillväxttakt och därmedsämre utveckling för bl.a. pensionerna.
Företagarna avstyrker utökade placeringsregler för löntagarfonderna ochAP-fondema.
Företagarna föreslår att löntagarfonderna avskaffas och att medlenåterbetalas till dem som inbetalt desamma.
För att öka företagens riskkapitalförsörjning föreslår Företagarna atten utredning tillsätts med uppgift att föreslå åtgärder som stärkerföretagens självfmansieringsgrad.
31 Prop. 1990/91:186
Bilaga 3
Som argument för den utvidgade placeringsrätten anförs bl.a. attfondernas kapitalförvaltare bör ha samma möjligheter att sköta sinverksamhet som t.ex. de privata försäkringsbolagen har. Efter avveck-lingen av valutaregleringen har försäkringsbolagen genom utlandsplace-ringar kunnat effektivisera sin förvaltning och öka riskspridningen.
Försäkringsförbundet delar i och för sig uppfattningen att allakapitalförvaltare, vars uppdrag är att söija för god avkastning, behövermöjligheter att med iakttagande av säkerheten i placeringarna väljamellan olika placeringar såväl inom som utom landet. Därigenom uppnåsen effektiv förvaltning med erforderlig riskspridning. Eftersom allaaktörer på kapitalmarknaden handlar med varandra är det viktigt att allahar samma möjlighet att säkra sina placeringar t.ex. genom att användaderivatinstrument. Detta ökar säkerheten på marknaden i stort. De olikadelfondema inom AP-fondema har emellertid tillkommit för speciella,sinsemellan olika ändamål. Fjärde och femte fondstyrelsernas samtlöntagarfondstyrelsemas verksamhet är inriktad på placeringar på densvenska riskkapitalmarknaden. Man kan därför inte utan vidare jämföraderas verksamhet med t.ex. försäkringsbolagens förvaltning av medel förförsäkringstagarnas räkning och det är inte självklart att placeringar avdessa fonders medel skall kunna göras över ett vitt fält.
En utredning av AP-fondemas verksamhet och organisation pågår,enligt vad Försäkringsförbundet erfarit, i finansdepartementet. Enligtförbundets mening bör denna utredning avvaktas innan man beslutar omutvidgade placeringsmöjligheter för de fonder som nu ingår i AP-fondsystemets organisation.
Stiftelsen Aktiefrämjandet har alltid haft som allmän princip att placerarepå den samlade aktie- och kapitalmarknaden skall kunna uppträda underså jämlika förhållanden som möjligt och inte styras av andra målsätt-ningar än optimal avkastning med hänsyn till placeringshorisont ochsäkerhetskrav.
Detta är bra för en allmänt välståndsökande och mer effektiv kapital-fördelning och kapitalanvändning i samhället. Under det senaste decenniethar Aktiefrämjandet ansett att detta synsätt inte skall begränsas till densvenska kapitalmarknaden.
Mot den bakgrunden kan promemorians förslag sägas vara ett steg irätt riktning.
AP- och löntagarfonderna bär dock en del karaktärsdrag som väsentli-gen skiljer dem från andra aktörer på den svenska och internationellakapital marknaden:
32 Prop. 1990/91:186Men Aktiefrämjandet hävdar nu, liksom tidigare, att så länge den svenska Bilaga 3och internationella kapitalmarknaden uppfattar det statliga fondsystemetsom en politiskt styrd storplacerare kommer misstroendet att berövamarknaden mer nykapital än fondema förmår tillföra den. Det är bl.a. enav de beklagliga och länge förbisedda effekterna av löntagarfondernastillkomst.
En totalöversyn av det statliga fondsystemet torde således behövainnefatta ett avskaffande av löntagarfonderna, en avpolitisering ochdecentralisering av AP-fondema och en kombination av ombildning avdelar av fondsystemet till folkpensioner medan återstoden övergår till ettpremiereservsystem med spararna - de blivande pensionärerna som ägareoch ansvariga för förvaltningen.
Industriförbundet avvisar förslagen såväl av allmänna marknadsekono-miska skäl och av kapitalmarknadstekniska orsaker som på grund avmaktkoncentrationsaspekter om utvidgning av fondstyrelsernas placerings-möjligheter.
SARF avstyrker bestämt förslagen att utvidga AP-fondemas ochlöntagarfondernas placeringsmöjligheter. Förslaget innebär en ytterligaresocialisering av svensk kapitalmarknad och näringsliv. Sveriges ekonomimåste, för att trygga en bra välståndsutveckling, baseras på ett mark-nadsekonomiskt system.
Sparbanksföreningen konstaterar inledningsvis att riksrevisionsverkettidigare riktat kritik mot placeringsbestämmelsema i reglementet för AP-fonden och därtill bl a anfört att dessa bestämmleser inte är anpassade tillrådande förhållanden på kapitalmarknaden samt att riksdagen mot dennabakgrund understrukit vikten av att placeringsbestämmelsema ses över såatt de framstår som "en adekvat reglering av den komplicerade verksam-het som det är fråga om”.
Sparbanksföreningen bedömer förslagen i promemorian utifrån ovanangivna utgångspunkter. Föreningen vill starkt betona att föreningen integör några uttalanden av värdekaraktär eller tar ställning i den politisktfärgade frågan huruvida fondsystemet helt eller delvis bör avskaffas ellerförändras på annat sätt.
Sparbanksföreningen finner mot ovan redovisade bakgrund de ipromemorian framlagda förlagen ändamålsenliga och väl ägnade att ledatill att de olika fondema får bättre förutsättningar att fungera påmarknaden.
3 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 186
33 Prop. 1990/91:186
Bilaga 3
Svea hovrätt, styrelsen för Stockholms fondbörs, LO och allmännnapensionsfonden, femte fondstyrelsen, tillstyrker utan närmare kommentarförslaget i denna del eller lämnar det utan erinran.
SAF, Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen,Företagarnas Riksorganisation, Sveriges Industriförbund och SverigesAktiesparares Riksförbund avstyrker förslaget.
Bankinspektionen tillstyrker att samtliga fondstyrelser får handla medoptioner, terminskontrakt och andra liknande instrument. Det böremellertid understrykas att sådan handel skall ha till syfte att skyddasådana exponeringar som innebär ränte-, valuta- eller andra marknadsris-ker, dvs. i regel korta placeringar. Ändringen kommer att få begränsadbetydelse för vissa fondstyrelser med hänsyn till den långsiktigainriktningen på placeringarna.
Inspektionen finner det rimligt att det görs klart att samtliga fondstyrelserskall ha rätt att göra placeringar i s k derivata instrument såsom ettnaturligt komplement till verksamheten i övrigt. Det bör därvid åliggavarje fondstyrelse att utforma riktlinjer för användningen av sagdainstrument. Därvid bör förutom ramar för risktagandet också ges reglerom nödvändiga kontroll- och rapporteringsåtgärder.
Riksförsäkringsverket ställer sig positiv till förslaget.
I promemorian framhålls att handel med derivata instrument är ettadekvat hjälpmedel för en effektiv kapitalförvaltning. Riksförsäkringsver-ket anser, i likhet med vad som anförs i promemorian, att fondstyrelsernabör ges samma förutsättningar för sin förvaltning som andra institutionel-la placerare, t.ex. försäkringsbolagen. I den föreslagna lydelsen avbestämmelsen framgår klart att den omfettar samtliga fondstyrelser. Denoklarhet som tidigare förelåg i tolkningen i detta hänseende har därmedeliminerats. Bestämmelsen har fått en generell utformning med motiverin-gen att den snabba utvecklingen på options- och terminsmarknaden göratt en mer detaljerad reglering i lag framstår som mindre lämplig. En
sådan generell bestämmelse ger större möjlighet för styrelserna att självautforma verksamheten, vilket är positivt. Det är emellertid av stor viktatt kraven på betryggande säkerhet resp, riskspridning i 11 § resp. 34 §APR därvid beaktas.
Kammarrätten tillstyrker förslaget i princip men har följande kommen-tarer.
Uttrycket "placera medel" i nuvarande 35 § föreslås i den nya 12 a §ersatt med uttrycket "handla med”. Det föreslagna uttrycket anger bättrevad kammarrätten förutsätter varit avsikten även med nuvarandebestämmelser, som dock skulle kunna läsas så att utfärdande av optionerinte är lagenligt.
Kammarrätten delar uppfattningen att handel skall få ske i syfte attskydda fondens tillgångar men känner en viss tvekan att tillstyrka en rättför fondstyrelserna att handla med optioner etc. "i syfte att effektiviseraförvaltningen av fondens tillgångar". Härmed öppnas otvivelaktigt enmöjlighet till rena spekulationsaffärer. I promemorian anförs att övrigaregler i APR är tillräckligt skydd häremot, men mot bakgrund av vadsom framkommit rörande vissa löntagarfondstyrelsers agerande i andrasammanhang vill kammarrätten ifrågasätta om detta skydd är tillräckligt.Kammarrätten noterar också att medan första - tredje fondstyrelsernaenligt 11 § APR skall placera så att kravet på "betryggande säkerhettillgodoses" så gäller för övriga fondstyrelser enligt 34 § APR attplaceringen skall ske så att kravet på "riskspridning tillgodoses". När detgäller handel med optioner och terminer förefaller det önskvärt att skärpasäkerhetskravet i 34 § APR. I promemorian anförs visserligen att riskenför överdriven spekulation även finns när det gäller andra marknader,men genom hävstångseffekten är ju risken vid nu föreslagen handel intebegränsad till en förlust av enbart de i affären placerade medlen.
Derivatinstrument kan effektivt användas för att hantera risker av olikaslag. Dessa instrument kan dock också i vissa lägen medföra nya riskeroch förutsätter därför en betryggande intern kontroll.
Utredningen anser det obefogat att ange några detaljerade kvantitativarestriktioner. Det föreslås att placeringsreglementet skall ange endastramarna för den typ av placeringar det är fråga om. Fondstyrelserna skallha frihet att handla i derivatinstrument i enlighet med de principer somgäller för deras möjligheter att placera i värdepapper. Utredningen utgårockså ifrån att fondstyrelserna inrättar betryggande administrativa rutiner.
Fullmäktige instämmer med utredningens bedömning att transaktionermed derivatinstrument har blivit ett naturligt och nödvändigt inslag iverksamheten hos institutionella placerare på den svenska kredit-marknaden. Tillfredsställande säkerhet i hanteringen kan uppnås genom
Bilaga 3
att styrelserna fastställer nödvändiga risklimiter för placeringsverksam- Prop. 1990/91:186heten. Bilaga 3
Riksgäldskontoret finner att bestämmelsen, att de olika fondstyrelsernafritt kan handla i optioner, terminskontrakt och andra liknande instrumenti enlighet med de principer som gäller för respektive fondstyrelsesmöjligheter att placera i värdepapper, är oklar och kan komma att ledatill tolkningsproblem. De aktieförvaltande fondema kan endast ibegränsad omfattning placera i räntebärande värdepapper. Om dedäremot köper ränteoptioner kan de för ett begränsat kapital ta del avkursrörelserna för en stor mängd underliggande obligationer. Skalloptionsprisema eller priserna på de underliggande värdepapperen liggatill grund för vad som är att betrakta som begränsade placeringar iräntebärande värdepapper? Detta bör klarläggas så att tolkningsproblemundviks.
Sparbanksföreningen finner förslaget ändamålsenligt och väl ägnat attleda till att de olika fondema får bättre förutsättningar att fungera påmarknaden.
SFF har inga invändningar mot att de fem AP-fondema får handla medoptioner, terminskontrakt eller liknande instrument. Riskexponeringenökar dock för fondema och SFF utgår självfallet från att AP-fondemaskaffar sig erforderlig kompetens för de nya områdena. Beträffande defem löntagarfonderna anser SFF att någon utvidgning inte behövs.Löntagarfonderna bör istället avskaffas.
12 a § innehåller en generell regel om att en fondstyrelse får handla medoptioner och terminskontrakt och andra likartade instrument. Regeln ärväl avvägd men måste kompletteras med begränsande placeringsbestäm-melser för respektive fondstyrelse.
Fondstyrelserna ansluter sig till detta förslag vilket skapar enhetligare ochtydligare placeringsregler. I detta sammanhang bör det påpekas attfondstyrelserna har tolkat placeringsreglema i det nuvarande reglementetså att dessa även kan omfatta handel i terminer. Sålunda har fondstyrel-serna sedan 1986 gjort placeringar på terminsmarknaden. Även handel
med optioner har ansetts ligga inom palceringsreglernas ramar men Prop. 1990/91:186fondstyrelserna har av andra skäl avstått från sådana placeringar. Bilaga 3
Fondstyrelsen finner förslaget väl avvägt och utformat och tillstyrker atten bestämmelse av förslagets innehåll intages i APR.
Sydfonden vill tillstyrka förslaget om uttrycklig rätt att handla medderivatinstrument, ex. optioner och terminer (12a §). Fonden ser det somnaturligt att den, utifrån sin grundläggande uppgift att bidra till riskkapi-talförsörjningen genom att investera i aktier o. dyl., även tillerkännsmöjligheten till handel på marknaden med sådana instrument. Dettaerbjuder möjligheter till såväl riskavgränsning betr, hela portföljen ellerenstaka innehav som ökade inkomster på portföljen. Vaije fondstyrelsehar att fastställa limiter för fondförvaltningens agerande på detta områdeliksom att svara för och tillse att denna är ändamålsenligt organiserad.
Alla bedömningar om enskilda bolags och av olika marknaders framtidautveckling innehåller alltid ett visst mått av osäkerhet. Denna osäkerhetleder i vissa fåll till att olika delmarknader inte fungerar. Genomanvändandet av olika derivata instrument kan man anpassa risknivån vidplacering till den osäkerhet som bedöms föreligga, /mvändandet avderivata instrument ger därigenom bättre förutsättningar för att respektiveprimärmarknad skall fungera på ett tillfredsställande sätt till gagn föraktiemarknaden som helhet och till gagn för enskilda företag.
På samma sätt som de derivata instrumenten kan användas för attbegränsa en given risk, kan det också innebära att man ökar denna risk.
Man har här alltså valet att begränsa risknivån vid en given lönsamheteller höja lönsamheten vid en given risknivå. Styrelsen är medveten omatt detta kräver att instruktioner lämnas till operativ personal däranvändandet av derivata instrument regleras.
Mot denna bakgrund tillstyrker styrelsen ändringsförslaget.
Fondstyrelserna bör få använda derivatinstrument. Användandet avderivatinstrument är ett ur professionell synvinkel naturligt inslag iportfölj förvaltning. Eventuellt kan man ställa krav på att varje enskildtransaktion i derivatinstrument, i den mån den innebär en obegränsadförpliktelse, skall vara relaterad till ett existerande innehav - obligationer,aktier, fastigheter, derivatinstrument. Härigenom undviker man risken
4 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 186
att, på grund av vissa derivatinstruments infinita natur, ikläda sig Prop. 1990/91:186förpliktelser som saknar varje anknytning till fondstyrelsens place- Bilaga 3ringsmedel. Någon ytterligare begränsning är inte befogad.
Riksförsäkringsverket, Svea hovrätt, styrelsen för Stockholms fondbörs,LO och allmänna pensionsfonden, femte fondstyrelsen, tillstyrkerförslaget eller lämnar det utan erinran.
SAF, Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen,Företagarnas Riksorganisation, Sveriges Industriförbund och SverigesAktiesparares Riksförbund avstyrker förslaget
Mot förslagen att löntagarfondstyrelsema får placera i utländska aktierm.m. resp, att fjärde och femte fondstyrelserna samt löntagarfondstyrels-ema får placera i räntebärande värdepapper i utländsk valuta harbankinspektionen ingen erinran. Ändringen innebär att ett av deursprungliga motiven för fondstyrelsernas tillkomst, nämligen att bidratill att den inhemska kapitalbildningen, uppmjukas.
I promemorian konstaterar författaren att det bör ankomma på respektivefondstyrelse att utforma mer detaljerade regler och instruktioner förrespektive fonds förvaltning. RRV menar att med en sådan konstruktionföreligger ånyo risk för att fondema agerar utifrån olika förutsättningaravhängigt hur de tolkar placeringsreglema i APR.
Exempel på fortsatta tolkningsproblem är:
o 35:e paragrafen: "...värdepapperens sammanlagda värde kommer attöverstiga tio procent av värdet av de medel som respektive styrelseförvaltar". Menas här anskaffningsvärde, marknadsvärde eller någotannat värde?
Kammarrätten avstyrker förslaget att löntagarfondstyrelsema skall kunnaplacera medel i utländska aktier av följande skäl. I promemorianredovisas fyra grundläggande motiv för införande av löntagarfonder. Ettav motiven, det fjärde, var att fondema skulle förstärka ATP-systemet.
38 Enligt kammarrätten torde de övriga tre motiven ha varit de primära. Prop. 1990/91:186Förslaget innebär att löntagarfonderna skall medges rätt att placera i Bilaga 3utländska aktier trots att sådana placeringar minskar utrymmet förplaceringar som gynnar de tre primära motiven för införande avlöntagarfonder. Kammarrätten delar inte uppfattningen att kravet på ökadavkastning (som ju ingalunda är en säker följd av förslaget) skallprioriteras när resultatet blir att övriga, primära syften med fondemamotverkas.
Fullmäktige anser att utredningens förslag skapar klarare regler samtfrämjar riskspridning och avkastning. Fullmäktige konstaterar också attdenna vidgning av reglementet återspeglar viktiga förändringar som skettpå de finansiella marknaderna, framförallt till följd av fria kapitalflödenöver gränserna. Mot denna bakgrund har fullmäktige inget att erinra motförslaget.
Sparbanksföreningen finner förslaget ändamålsenligt och väl ägnat attleda till att de olika fondema får bättre förutsättningar att fungera påmarknaden.
39 Prop. 1990/91:186
Bilaga 3
Beträffande de fem löntagarfonderna anser SFF att någon utvidgning intebehövs. Löntagarfonderna bör istället avskaffas.
Med den föreslagna tioprocentsregeln uppnås inte någon fullständiglikställighet med andra placerare på marknaden. Försäkringsbolag harredan idag avsevärt mycket större möjligheter att placera i utländskavärdepapper än som föreslås här. Enligt Folksams mening bör det lämnasåt fondstyrelserna att avgöra hur stora utländska placeringar som kanbehövas för att "förbättra riskkapitalförsöijningen till gagn för svenskproduktion och sysselsättning”. Någon större andel utländska placeringarblir det knappast fråga om med denna i 34 § uttryckta målsättning.Folksam förordar alltså här en regel av motsvarande typ som förderivatinstrument. Enligt betänkandet kan en sådan förändring avreglerna inte ske inom ramen för en teknisk översyn. Möjligen borde dåreformen anstå till dess även de mera öveigripande frågorna kan tas upp.
Fjärde och femte AP-fondema har redan möjlighet att placera högst 10 %av värdet av förvaltade medel i utländska aktier och andelar i utländskaaktiefonder m.m. I betänkandet föreslås att löntagarfondstyrelsema gessamma möjligheter. Fondstyrelsen har inga invändningar mot förslaget.
Av utredningen framgår också att investmentbolag som har tillhuvudsakligt syfte att förvärva aktier i utländska aktiebolag skall inräknasi kvoten för utländska placeringar. Investmentbolagets syfte bör bedömasmed ledning av strukturen på bolagets värdepappersinnehav. Det ärenklare att inga svenska bolag - som hittills - inräknas i den utländskakvoten. Kapitalmarknaden intemationaliseras kontinuerligt och företagstruktureras ständigt, varvid den juridiska strukturen förändras. Moder-bolagen i svenska internationella koncerner innehåller i många fall tillhuvudsaklig del aktier i utländska dotterbolag. Om dessa delvis säljs uthar gränsen visavi svenska internationellt verksamma investmentbolagpraktiskt taget suddats ut.
Förslaget om rätt att investera max 10% av fondens kapital i utländskaaktier och aktiefonder m.m. välkomnas (35 §). Andelen 10% synesrimlig m.h.t. att Fjärde och Femte fondstyrelserna, med sammaavkastningskrav som löntagarfonderna, redan har detta utrymme. Enligtförslaget skall i det tioprocentiga utrymmet inräknas även aktier i svenskabolag som har mer än hälften av tillgångarna i utländska aktier o. dyl.
40 Den tilltagande internationaliseringen av den svenska ekonomin och Prop. 1990/91:186den avvecklade valutaregleringen kan sannolikt medföra att allt flera Bilaga 3aktieinnehav kan dras in under den föreslagna regeln från ett år till ettannat, något som även kan erbjuda fondema svårigheter att följa.Sydfonden finner det skäligt med en avgränsning, men denna bör gå vidonoterade svenska bolag som till övervägande del innehåller utländskaaktier. Sydfonden anser således att fondernas engagemang i noteradesvenska bolag innehållande utländska aktier ej bör ingå vid kvot-beräkningen medan övriga bör göra det, tillsammans med direktägdautländska aktier.
Löntagarfonderna har samma avkastningskrav som fjärde och femtefondstyrelserna. Det är därför naturligt att löntagarfondstyrelsema iprincip skall ha samma förutsättningar som dessa att uppfylla kravet.Detta innebär att också löntagarfonderna bör få rätt att placera 10% avde medel styrelsen förvaltar i utländska aktier m.m. enligt förslaget.Dessutom är det av vikt att konstatera att löntagarfonderna har att agerapå marknader som är internationellt påverkade. Detta gäller på markna-der för riskkapital både för noterade och onoterade företag. Genomaffärer med utländska fondko mmissionärer och banker har man möjlighettill en bredare och från flera olika parter oberoende information om deförhållanden som påverkar förutsättningarna för fondens agerande. Vidden praktiska tillämpningen har man att ta ställning till frågan hur manskall definiera innebörden av meningen "de medel styrelsen förvaltar".Man kan värdera de medel styrelsen förvaltar på olika sätt, antingen tillanskaffningsvärde eller till marknadsvärde. Vidare kan man välja olikatidpunkter för denna värdering. Man kan också välja det belopp somrespektive styrelse rekvirerat. Det är angeläget att definitionerna blirsådana att de uppfattas lika av berörda parter. Mot bakgrund avovanstående tillstyrker fondstyrelsen ändringsförslaget.
Fondstyrelsen ställer sig positiv till förslaget men anser att placerings-reglema borde överlåta åt den enskilda fondstyrelsen att placera ännustörre andel än nuvarande tio procent av medlen i utländska aktier.
En icke avsedd effekt av samma slag som beskrivits ovan kan uppstågenom den föreslagna utformningen av 35 § APR och motiveringen tillden regeln. I det förslaget sägs att "aktier i investmentbolag som har tillhuvudsakligt syfte att förvärva aktier i utländska aktiebolag" skalljämställas med aktier m.m. i utländska aktiebolag. Av den allmänna
motiveringen till förslaget framgår att investmentbolagets syfte i detta Prop. 1990/91:186
avseende bör bedömas med ledning av strukturen på bolagets värdepap- Bilaga 3
persinnehav. Där sägs vidare att "om detta innehav, sett över en längreperiod, till övervägande del består av utländska aktier och andra liknanderättigheter, bör investmentbolagets huvudsakliga syfte med verksamhetenanses vara att placera i utländska aktier. Med begreppet till övervägandedel bör i detta sammanhang förstås att anskaffningsvärdet på de utländskavärdepapperen överstiger 50% av anskaffningsvärdet på samtligatillgångar i bolaget."
Också denna gränsdragning vore enligt vår mening olycklig. Redan nuskulle flera svenska aktiemarknadsbolag troligen inräknas bland de häraktuella investmentbolagen och i takt med den snabba internationalise-ringen skulle kretsen av sådana subjekt komma att vidgas, varvid avlagstiftaren icke önskade effekter i placeringshänseende skulle uppstå.Vi tror att även detta problem lämpligen löses genom ett undantag föraktier i aktiemarknadsbolag. Beträffande grunden för förslaget hänvisarvi till vad som ovan sagts om aktier i "fastighetsbolag". Vad beträffarförslaget till 35 § APR önskar vi avslutningsvis fästa uppmärksamhetenpå att uttrycket "aktier i utländskt aktiebolag" kan medföra såvältolkningsproblem som icke avsedda begränsningar.
Svea hovrätt, kammarrätten i Göteborg, styrelsen för Stockholmfondbörs, LO och allmänna pensionsfonden, fjärde fondstyrelsen ochfemte fondstyrelsen, tillstyrker utan närmare kommentar förslaget ellerlämnar det utan erinran.
SAF, Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen,Företagamas Riksorganisation, Sveriges Industriförbund och SverigesAktiesparares Riksförbund avstyrker förslaget.
Bankinspektionen har ingen erinran mot förslaget (se ovan under avsnitt
4.3).
39:e paragrafen: "...tillfredsställande betalningsberedskap eller för atttillgodose kravet på ändamålsenlig förvaltning får fondmedlen pla-
ceras...". God avkastning och riskspridning är en del av kravet på Prop. 1990/91:186ändamålsenlig förvaltning. Hur stor andel likvida medel av de totala Bilaga 3tillgångarna kan då tillåtas utan att en fondstyrelses förvaltning stridermot övriga delar av reglementet? Frågan kan bli aktuell då en fond-styrelse antar att en allmän konjunkturnedgång är i ankommande.
Riksförsäkringsverket har inget att erinra mot förslaget, som gerfondstyrelserna större förutsättningar för en effektiv likviditetsförvaltning.
Fullmäktige tillstyrker utredningens förslag. Det kan betraktas som enanpassning till de ändrade förutsättningar som råder efter valutaav-regleringen. De sammanlagda placeringarna i likvida medel hos deaktieförvaltande fondstyrelserna kan enligt gällande reglemente inte blistörre än vad som är motiverat av behovet av en tillfredsställandebetalningsberedskap eller kravet på en ändamålsenlig förvaltning.
Sparbanksföreningen finner förslaget ändamålsenligt och väl ägnat attleda till att de olika fondema får bättre förutsättningar att fungera påmarknaden.
SFF har inga invändningar mot att de fem AP-fondema får placera iräntebärande värdepapper i utländsk valuta. Riskexponeringen ökar dockför fondema och SFF utgår självfallet från att AP-fondema skaffar sigerforderlig kompetens för de nya områdena. Beträffande de femlöntagarfonderna anser SFF att någon utvidgning inte behövs. Löntagar-fonderna bör istället avskaffas.
Den föreslagna lydelsen av 39 § APR fyller höga krav på flexibilitet ochpå likställighet mellan olika placerare på marknaden. Den får ytterligarekonkretiseras i bestämmelserna för respektive fondstyrelse.
Inom ramen för en oförändrad målsättning med likviditetsförvaltningenföreslår utredningen att även utländska räntebärande värdepapper skakunna förvärvas (39 §). Med den tilltagande internationaliseringen och
den ovan föreslagna nya rätten att investera i utländska aktier som Prop. 1990/91:186bakgrund vill Sydfonden tillstyrka införandet av denna nya förräntnings- Bilaga 3möjlighet.
Denna möjlighet bör ses i relation till föregående punkt om förvärv avutländska aktier m.m. och behovet av att hantera betalningar ochbetalningsberedskap i samband med sådana förvärv och försäljningar.
Mot denna bakgrund tillstyrker styrelsen ändringsförslaget.
Svea hovrätt, Svenska sparbanksföreningen, styrelsen för Stockholmsfondbörs, LO och allmänna pensionsfonden, femte fondstyrelsen,tillstyrker utan närmare kommentar förslaget eller lämnar det utanerinran.
SAF, Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen,Företagarnas Riksorganisation, Sveriges Industriförbund och SverigesAktiesparares Riksförbund avstyrker förslaget.
När det gäller förslaget att fjärde och femte fondstyrelserna samtlöntagarfondstyrelsema i likhet med första - tredje fondstyrelserna skallfå förvärva fast egendom ställer sig bankinspektionen avvisande.Placeringar i fast egendom kräver - som också anförts i promemorian -ett stort mått av expertis, både när det gäller att bedöma objekten ochför förvaltning av dem. En sådan kan lämpligen inte byggas upp inomvarje fondstyrelse. Det förefaller därför inte rationellt att spridafastighetsinnehav till alla fondstyrelserna.
36:e paragrafen: "...avses därvid även aktier i bolag som har tillhuvudsakligt ändamål att äga eller förvalta fast egendom eller tomträtt".Sid. 77 i promemorian: "Om dessa tillgångar, sett över en viss tids-period, väsentligen består av fäst egendom bör bolaget anses somfastighetsbolag". Ar "fast egendom" synonymt med "fastighet". Vadmenas med "en viss tidsperiod" och "väsentligen"?
44 Prop. 1990/91:186Riksförsäkringsverket tillstyrker förslaget. Fondstyrelserna bereds därmed Bilaga 3ökade möjligheter till en medelsförvaltning som ger god avkastning ochriskspridning.
Kammarrätten avstyrker förslaget såvitt därigenom löntagarfondstyrel-sema medges rätt att placera i fastigheter. Skälen för detta ställnings-tagande är desamma som redovisats ovan under 35 §. Dessutomförefaller ändringen omotiverad även med hänsyn till de relativt småbelopp som kan komma i fråga för nya placeringsformer. Det genomsnit-tliga beloppet en löntagarfondstyrelse kan placera i fastigheter enligtförslaget torde uppgå till ca 200 mkr, och en investering i den storlekenkan knappast förränta kostnaderna för den sakkunskap som torde behövatillföras de olika styrelserna. Kammarrätten vill däremot föreslå attlöntagarfonderna ges en teknisk möjlighet att förvärva fast egendom somett led i kreditgivning enligt förslagets 36a §.
I den mån förslaget om rätt att placera i fäst egendom genomförs kanifrågasättas om 15 § APR i tydlighetens intresse skall kompletteras meden regel att bundna lån i förvärvade fastigheter får övertagas.
Enligt fullmäktige innebär direkt innehav av fastigheter löpandeförvaltningsuppgifter som fondstyrelsen inte lämpligen kan sköta inomramen för nuvarande administrativa resurser. Enligt uppgifter från första- tredje fondstyrelserna, som har möjlighet till direkt placering i fastighet,kommer det fastighetsbolag som tidigare förvärvades att ersättas meddirekt förvaltning av de i bolaget ingående fastigheterna.
Enligt förslaget handlar det också om relativt små fastighetsbeståndsom vart och ett skulle kräva sin administration. Fullmäktige villframhålla att detta riskerar att medföra en betydande ökning av fondernasadministration. Fullmäktige anser därför inte att det är angeläget att nuge möjlighet till direkt ägande av fastigheter. Genom ett indirekt ägandeav fastigheter via förvärv av aktier i fastighetsbolag torde de ak-tieplacerande fondema kunna ta del av den avkastning fas-tighetsmarknaden kan erbjuda utan att behöva utveckla en omfattandeorganisation för fastighetsförvaltning.
SFF avstyrker att fjärde och femte AP-fondema samt löntagarfondernafår möjlighet att placera i fäst egendom. Det krävs stort expertkunnandeför detta vilket knappast kan skaffas till alla fondstyrelser.
5 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 186
45 Prop. 1990/91:186
Bilaga 3
I betänkandet utgår man från att placeringar på riskkapitalmarknaden intekan omfatta fastigheter eller aktier i fastighetsbolag. Denna uppfattningsaknar fog. Det är fullt rimligt att inkludera fastighetsmarknaden underriskmarknaden i vid mening.
Folksam anser här som när det gäller utländska aktier att någon stelprocentgräns inte borde ställas upp utan att de allmänna placeringsregler-na och fondstyrelsens interna bestämmelser borde kunna vara vägledande.Samma lösning förordas alltså här som när det gäller derivatinstrument.
Folksam anser det olämpligt att regeln om förvärv av fastighet, bos-tadsrätt etc. för anställd har flyttats till placeringsbestämmelsema, därden inte hör hemma.
Fondstyrelsen avstyrker förslaget i denna del med följande motivering.
Det kan ifrågasättas om den föreslagna förändringen är en tekniskfråga. Skillnaden mellan direkt och indirekt ägande är mer än marginell.Genom att äga aktier i noterade fastighetsbolag bidrar fonden på ettrationellt sätt till den totala allokeringen av riskkapital på den svenskaaktiemarknaden. Att predestinera medel till en delmarknad vore ju att urfondens perspektiv sänka avkastningskravet på denna speciella del-marknad, vilket åtminstone i ett längre perspektiv skulle kunna leda tilllägre avkastning, dvs. strida mot kravet på god avkastning. Ett parallelltsynsätt kan läggas på riskkapitalbildningen för onoterade bolag. Omfonden finge möjligheter att direktäga fastigheter fjärmar sig fondensåledes från riskkapitalmarknaden. Vid direktägande måste den prin-cipiellt viktiga frågan om belåning belysas grundligt. Definitionen av vadsom skall inräknas i kvoten förefaller också oklar. Kvoten kan juförändras av strukturella förändringar som fonden inte råder över t.ex.avknoppningar, uppdelningar etc. Det kan också påpekas att tillgångarnai skogs- och kraftbolag väsentligen kan bestå av fäst egendom. Fjärdeoch femte AP-fondema är huvudsakligen förvaltande aktieinstitutioner.Utredningen föreslår nu en begränsad möjlighet att direktförvärva fastegendom. Detta ligger inte i linje med fondernas placeringsinriktning,varför förslaget avstyrkes. I betänkandet understrykes vikten av attutforma APR så att bestämmelserna skall vara anpassade till den snabbautvecklingen på kapitalmarknaden samt att skapa mer likartade förutsätt-ningar för institutionella placerare på marknaden. Mot denna bakgrundförefaller förslaget att begränsa en viss typ av aktieplaceringar (fas-tighetsbolag) svårförståeligt. Fondstyrelsen avstyrker därför förslaget.
Förslaget om viss begränsad rätt till fastighetsinvesteringar har Sydfondenej anledning invända mot i allmänhet (36 §). Dock föreligger samma
avgränsningsproblem på detta område som vid utländska aktier. Ensvensk börsaktieportfölj med en normalviktad andel av bygg- ochfastighetsbolag skulle med den föreslagna regeln leda till att innehavetmåste dras ner. Detta är orimligt. Härtill kommer att många andrabörsbolag har en betydande del av sin substans i form av fastigheter.Gränsen bör här enligt Sydfondens uppfattning gå vid onoterade aktier.Indirekt fästighetsägande genom aktieinnehav i onoterade bolag börsåledes enligt Sydfondens mening ingå vid kvotberäkningen, däremot inteaktier i noterade fastighetsbolag.
6.12 Allmänna pensionsfonden, andra löntagarfondstyrelsenStyrelsen anser det lämpligt att den föreslagna förändringen endast skallavse innehav i icke noterade bolag samt direktinvesteringar i fastegendom.
Fonden har sistlidna årsskifte ett flertal innehav i den bransch som påbörsen kallas Fastighets- och Byggföretag. Börsens branschindelninganvänds för att kunna ange den genomsnittliga kursutveckling mätt medindex för olika branscher. Denna branschrubricering används också avtidningarna Affärsvärlden och Veckans Affärer. Det finns alltså ingenvedertagen uppdelning i vad som borde rubriceras som renodladefastighetsförvaltande företag och byggföretag. Behovet har ej tidigarefunnits. Det måste betraktas som olyckligt ur praktisk synpunkt att införaen ny definition av bolag. I praktiken har fondernas aktieförvaltningutvärderats i förhållande till börsens indexutveckling inklusive fas-tighetsföretag. Detta gäller både Riksrevisionsverkets och Riksförsäk-ringsverkets officiella utvärderingar, men även massmediernas inofficiellautvärderingar. Detta har inneburit att en indexneutral portfölj börinnehålla en andel fastighetsbolag som motsvarar den andel fas-tighetsbolagen har på börsen. En sådan typ av begränsning som denföreslagna får alltså konsekvenser när det gäller att jämföra fondernasvärdemässiga utveckling med börsindex och med flertalet andrainstitutionella placerare på marknaden. En korrekt jämförelse medbörsens utveckling kan endast i så fall ske om man konstruerar ett egetbörsindex som endast är tillämpbart på fondema.
Det är inte alls oproblematiskt att särskilja de bolag som bör hänförastill kategorin fastighetsförvaltande företag från andra företag. Gränsdrag-ningen är särskilt svår mot byggföretag, där den huvudsakliga inrikt-ningen för flertalet av företagets anställda är byggnation men därföretagets balansräkning till väsentlig del ändå speglar ett stort fastig-hetsinnehav. Samma problem kan man stöta på i konsultbolag och i bolagsom definitivt uppfattas som producerande. Det tydligaste exemplet pådetta är Pronator som med hjälp av vinstema i konsultrörelsen byggt uppett stort och växande fastighetsinnehav och där man vid en given tidpunktfann det lämpligt att ändra huvudinriktning till ett fastighetsförvaltandeföretag. Slutsatsen av ovanstående resonemang är att noterade fastighets-och byggföretag berörs av helt andra problemställningar än icke noterade.
Bilaga 3
47 Frågor om ägaransvar och företagaransvar är i fondens reglemente Prop. 1990/91:186lösta på ett annat sätt för börsnoterade företag än för onoterade. Vad Bilaga 3avser börsnoterade företag finns bestämmelsen att rösträtten i ett enskiltbolag får uppgå till högst 6 %. Någon sådan bestämmelse finns ej för ickenoterade bolag. Icke noterade fastighetsbolag har i ovanstående avseen-den mer gemensamt med direktinvesteringar i fest egendom än medbörsnoteade bolag.
Styrelsen ställer sig huvudsakligen positiv till förslaget men lämnarföljande kommentar.
Fastighetskvoten är idag fem procent för hela AP-fonden. Sett ur ettportfölj teoretiskt perspektiv är siffran låg. A ena sidan borde därförfjärde och femte fondstyrelserna samt löntagarfondstyrelsema beredasmöjlighet att placera medel i fest egendom. Å andra sidan ställer dettakrav på kompetensuppbyggnad. Detta talar för att man borde avvakta enöversyn av placeringsreglema för hela AP-fonden.
Enligt vår uppfattning är den föreslagna definitionen av vad som skallanses vara "fastighetsbolag" mindre lämplig. Den kan möjligen t.o.m.motverka syftet med den föreslagna lagändringen. Mellansvenskalöntagarfonden och Nordfonden har redan nu mer än fem procent av sinatillgångar placerade i noterade aktier i "fastighetsbolag" (branschenbygg/festighetsbolag utgör f.n. ca tio procent av börsvärdet på Stock-holms fondbörs). Ett införande av förslagets begränsningsregel skulledärför - redan på grund härav - innebära att våra placeringsmöjligheteri praktiken avsevärt beskärs i stället för att, som avsett, utvidgas. Tillyttermera visso kan det inte uteslutas att även vissa "producerande"aktiemarknadsbolag kan komma att hänföras till gruppen "fa-stighetsbolag" med lagförslagets definition (t.ex. i branscherna skogsföre-tag, kraftföretag och även vissa industri- och konsultföretag). Inte hellerdetta kan rimligen ha varit lagstiftarens avsikt.
Varken Riksrevisionsverket eller någon annan granskare av fondstyrel-sernas placeringspolitik torde ha anfört någon kritik mot styrelsemasplaceringar i börsaktier av de slag som nu nämnts. Det finns enligt våruppfattning inte heller något i tidigare förarbeten till APR som ger stödför en begränsning av fondstyrelsernas aktieplaceringsrätt i dettaavseende, inte ens såvitt avser aktier i marknadsnoterade rena fas-tighetsbolag. Lagstiftaren torde hittills ha förutsatt att en tillräckligbegränsning härvidlag ligger i riskspridningskravet i 34 § andra stycketAPR.
Avsikten med den föreslagna begränsningsregeln i 36 § tredje stycket,andra punkten APR är, som vi förstått saken, att skapa en spärr mot
kringgående av femprocent-gränsen genom etablering av och/eller del- Prop. 1990/91:186tagande i icke noterade företag med festighetsinvesteringar som verksam- Bilaga 3hetsföremål.
Ett praktiskt sätt att hindra kringgående utan att åstadkomma dennyssnämnda oönskade begränsningen, vore enligt vår mening att frånbegränsningsregeln undanta aktier i aktiemarknadsbolag.
En grundläggande förutsättning för att AP-fondema skall ges sådanaplaceringsmöjligheter är givetvis att fondema därvid agerar under sammaförutsättningar som andra aktörer på fastighetsmarknaden. Även omfondema enligt promemorian endast "i begränsad omfattning" fårmöjligheter att förvärva fest egendom kommer den föreslagna ändringenav placeringsreglementet få stor betydelse för fastighetsmarknaden. Avpromemorian framgår att de nya placeringsreglema skulle innebära attvärdet av vaije fondstyrelses innehav av fest egendom skulle få uppgå tillhögst 5 % av det totala anskaffningsvärdet av de tillgångar som styrelser-na förvaltar. Fondernas sammanlagda festighetsinnehav skulle därmedkunna uppgå till ett värde av i storleksordningen 20 miljarder kr. Det kanjämföras med livbolagens placeringar i festigheter som enligt prome-morian uppgick till ca 26 miljarder kr. Det är därför av stor betydelse attde berörda fondema inte ges fördelar i beskattnings- eller andrahänseenden. I annat fell kommer balansen på fastighetsmarknaden attäventyras på ett sådant sätt som inte enbart skulle vara till övriga aktörersnackdel utan givetvis även på sikt för fondema.
Svea hovrätt, kammarrätten i Göteborg, styrelsen för Stockholmsfondbörs, LO och allmänna pensionsfonden, femte fondstyrelsen,tillstyrker utan närmare kommentar förslaget eller lämnar det utanerinran.
SAF, Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen,Företagamas Riksorganisation, Sveriges Industriförbund och SverigesAktiesparares Riksförbund avstyrker förslaget.
Bankinspektionen ställer sig avvisande till förslaget.
Första - tredje fondstyrelsernas möjligheter i detta avseende fanns - när
det gäller vissa kategorier av kredittagare - redan vid fondens tillkomst. Prop. 1990/91:186Den har senare utvidgats till att avse även andra än offentliga organ. Bilaga 3Förutsättningarna är dock olika när det gäller första - tredje fondstyrel-sena än för de övriga. Genom att de senare äger en aktieportfölj ochgenom att kreditgivningen skall inriktas på de företag, i vilka fondstyrel-serna placerat i aktier kommer man i kollision med en princip somhärletts av tråkiga erfarenheter i tidigare skeden och som innebär attägande och kreditgivning skall hållas åtskilda. Denna princip har varitvägledande i banklagstiftningen.
I promemorian anförs att möjligheten till kreditgivning endast skallavse vissa typer av lån som kan anses stå aktieägandet nära. Lagtextensutformning är dock helt allmän. Bankinspektionen kan instämma i attplacering i t.ex. förlagslån förutsätter en likartad bedömning somplacering i aktier. Kommer däremot lån för t.ex. projektfinansieringifråga fordras samma uppföljning av kredittagarens även kortsiktigautveckling som vid bedömning av rena rörelsekrediter. Sådana krediterkan inte heller avvecklas på samma sätt som ett aktieinnehav. En ändringi enlighet med förslaget skulle även innebära den djupt principiellaförändringen att fondstyrelserna till viss del går över från portföljförvalt-ning till finansieringsverksamhet.
I promemorian föreslås att fjärde och femte fondstyrelserna samtlöntagarfonderna skall få möjlighet att lämna och förmedla krediter samtikläda sig garantiförbindelser. Syftet är att möjliggöra för fondema atterbjuda ett företag en "paketlösning" avseende kapitalförsörjning. RRVhar svårt att bedöma relevansen av att fondema ges den föreslagnamöjligheten, då det i underlaget inte framgår på vilket sätt frånvaron avdenna möjlighet påverkat fondernas resultat.
Inför ett ställningstagande avseende fondernas rätt att förmedla krediteranser RRV att det bör beaktas att oklarheter i rättsläget medför attförekomst av s.k. förmedlingslån kan göra riskbilden för förmedlandeinstitut mycket svårbedömd samt försvåra revisionen.
RRV vill också peka på att de av riksdagen beslutade riskkapital-bolagen har en likartad uppgift, liksom småföretagsfonden m.fl. fonder.Om fondstyrelserna ges den föreslagna rätten, är det väsentligt attrespektive organs målgrupp och syfte tydliggörs för att undvika att inteen dubblerande funktion inrättas.
RRV vill även erinra om att inriktningen på näringspolitiken de senasteåren, sedan valutaregleringama avskaffats, varit att minska omfattningenpå de statliga stöden i form av lån till företagen. Inför ett beslut ominförande av föreslagna förändringar bör behovet av ytterligare ett organsom tillför företag riskkapital genom lämnande av krediter och garan-tiförbindelser åskådliggöras.
50 Den föreslagna bestämmelsen ger fondstyrelserna större möjlighet att, ilikhet med andra institutionella placerare som t.ex. försäkringsbolagen,bedriva en aktiv förvaltning av sina medel. Riksförsäkringsverkettillstyrker förslaget.
Fullmäktige, som i huvudsak inte har någon erinran mot förslaget,lämnar följande kommentar.
En viktig effekt kan bli att avkastningen på fondstyrelsernas medelförbättras. Generellt kan reglerna i denna riktning förväntas bidra tillstörre konkurrens på de finansiella marknaderna. Under senare år har detockså skett en allmän breddning av verksamheten inom olika institutvilket likaså haft en konkurrensfrämjande verkan.
Fullmäktige vill emelllertid påminna om att det kan vara befogat attbehålla en viss funktionell specialisering på kredit- och riskkapital-marknaden. En sådan specialisering sker exempelvis i värdepappers-fonderna, som i huvudsak ägnar sig åt placering i värdepapper för vilkavälutvecklade primär- och sekundärmarknader finns. På samma sätt harde olika delfondema inom AP-systemet från böijan givits en verksam-hetsram av sådan karaktär att individuell kreditprövning och bevakningav låntagarna av den typ som sker i banker i stort sett kunnat undvaras.Engagemang i individuella företag, och ännu viktigare, i enstaka projekt,har därmed kunnat undvikas och fondernas administration kunnat hållasinom snäva ramar.
Det av utredningen framlagda förslaget skulle enligt fullmäktigesbedömning kunna sägas leda till ett avsteg från denna linje. Även om detkan vara fråga om kvantitativt begränsade insatser kan de ak-tieförval tande fondstyrelsernas verksamhet med utredningens förslagkomma att utvecklas i riktning mot traditionell kreditgivning. En frågasom uppkommer är om det är lämpligt att fonder som verkar inom ettpensionssystem skall bygga upp en kompetens av detta slag.
Hänvisningen till den paketlösning försäkringsbolagen i vissa fall kanerbjuda förefaller inte helt relevant eftersom den inte sällan förutsättersamgående av försäkringsinstituten med bl.a. banker och finansbolag.
Enligt fullmäktige skulle en vidgning av fondernas verksamhet när detgäller långivning och garantigivning i samband med aktieplaceringarenligt förslaget kunna motiveras, som utredningen gör, med att eneffektivare kapitalförvaltning kan åstadkommas. En sådan vidgning kandock vara förenad med betydande administrativa kostnader, inte minst omfondstyrelserna skulle ge sambandet mellan aktieplacering och långivningen vidare tolkning.
Sparbanksföreningen vill från principiell synpunkt invända mot förslaget
Bilaga 3
i denna del. Detta förslag är enligt Sparbanksföreningens mening inte Prop. 1990/91:186förenligt med den i vart fall för banker, gällande grundprincipen att Bilaga 3ägande och kreditgivning skall hållas isär. Att på föreslaget sätt gefondstyrelserna möjlighet att gå in med krediter m.m. till helt eller delvisägda företag ter sig klart olämpligt.
SFF avstyrker förslaget att fjärde och femte AP-fondema och löntagar-fonderna får möjlighet att ge krediter. Enligt förslaget skall kredit-givningen visserligen begränsas till företag i vilka fondema äger aktiereller står i begrepp att förvärva aktier i. Detta strider emellertid helt motden för svenskt bankväsende sedan länge etablerade principen om attägande och kreditgivning ej skall sammanblandas. SFF anser att förslagetinte bör genomföras, i vart fall inte så länge den nuvarande principengäller för bankerna.
Folksam tillstyrker denna uppmjukning av bestämmelserna, som gör detlättare för fondstyrelserna att agera i samspel med små och medelstoraföretag. I praktiken har det visat sig vara en svår uppgift för löntagar-fondstyrelsema att understödja onoterade företag. Riskerna är i dessafall ofta stora och avkastningen åtminstone på kort sikt liten. Utveck-lingsbara småföretag får ofta starthjälp på annat sätt.
Fondstyrelsen har ingen erinran mot förslaget. Det finns emellertid skälatt poängtera skillnaden mellan genuint lånekapital och riskkapital. Ipraktiken innebär förslaget frihet att placera i s.k. mellankapital och baraundantagsvis och på kort sikt i lånekapital. Eftersom det inte är normalkreditgivning som avses, utan lånen skall vara knutna till ak-tieförvaltningen, så bör de enskilda engagemangen öppet redovisas avresp, fondstyrelse.
Även förslaget om rätt att som ett led i aktieförvaltningen kunna lämnaoch förmedla kredit samt teckna garanti välkomnas (36a §). Fonden serdenna möjlighet som ett värdefullt finansiellt komplement med utgångs-punkt från ett blivande eller befintligt aktieengagemang. Härmed kan ex.förlagslån tecknas, liksom vinstandelslån något som nu ej är möjligt.
Den avreglerade marknaden har inneburit att den traditionella uppdel-
ningen av kapitalanskaffning, dels i upplåning dels i tillskott av riskkapi- Prop. 1990/91:186tal har blivit alltmer diffus. Det måste betraktas som en fördel om även Bilaga 3fondema som ägare kan bidra med "paketlösningar" avseende företagenskapitalförsörjning.
Mot denna bakgrund tillstyrker styrelsen ändringsförslaget.
Svea hovrätt, kammarrätten i Göteborg, Svenska sparbanksföreningen,styrelsen för Stockholms fondbörs, LO och allmänna pensionsfonden,femte fondstyrelsen, tillstyrker utan närmare kommentar förslaget ellerlämnar det utan erinran.
SAF, Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen,Företagamas Riksorganisation, Sveriges Industriförbund och SverigesAktiesparares Riksförbund avstyrker förslaget.
Den föreslagna ändringen i paragrafens lydelse avses inte innebära någonförändring av fondstyrelsernas placeringsstrategier. Som motiv tilländringsförslaget framförs i promemorian att det uttryckliga kravet pålångsiktighet felaktigt kan tolkas som en, i förhållande till övrigabestämmelser, ytterligare begränsning av placeringsmöjlighetema.
Det är ett grundläggande krav att fondstyrelsernas medelsförvaltningpräglas av långsiktighet. Riksförsäkringsverket anser att det är väsentligtatt detta klart framgår av bestämmelsen och att det därför saknasanledning att ändra paragrafens lydelse på så sätt som föreslås. Det ärockså tveksamt om bestämmelsens innebörd skulle bli klarare och merentydig genom den föreslagna ändringen.
Fullmäktige har inget att erinra mot utredningens förslag att slopa kravetpå långsiktighet i 34 §. Fondernas mål och ställning på kapitalmarknadenhar fastslagits såväl när fondema inrättades som vid senare tillfällen.Enligt fullmäktiges bedömning bör därför den nu föreslagna ändringenav reglementet kunna ske utan att det skulle uppfattas som ett avstegfrån tidigare angivna riktlinjer.
Fondstyrelsen uppfattar APR § 34 som en riktningsgivande och allmän
målsättning, snarlik t.ex. ändamålsparagrafen i en bolagsordning. Att Prop. 1990/91:186därför slopa det uttryckliga kravet på långsiktighet utan att avse någon Bilaga 3förändring i sak förefaller inte påkallat. Redan utredningens diskussionav begreppet långsiktighet har ju klarlagt lagstiftarnas avsikter.
Utredningen föreslår att i 34 §, andra stycket, uttrycket långsiktighet vidfondförvaltningens placeringar tas bort. Utan att på något vis ifrågasättainriktningen på långsiktighet i fondens samlade verksamhet har utred-ningen ansett att termen långsiktighet bör tas bort i förevarande paragraf.Syftet härmed anges vara att undanröja risken för att fondstyrelsernaiakttar en särskild restriktion i handlandet nämligen att avstå frånberättigade kortfristiga aktieinvesteringar inom ramen för en effektivförvaltning i motsats till kortfristiga affärer av spekulativ natur vilka börförhoppningsvis leda till ökad uppmärksamhet om den samlade,långsiktiga totala utvecklingen for resp. fond.
Kapitalförvaltningen hos fonden är av en sådan storlek att det är naturligtatt ha ett långsiktigt perspektiv Detta långsiktiga perspektiv kommer tilluttryck vid utvärderingen inför ett placeringsbeslut. Denna utvärderingsker med utgångspunkt från de fundamentala faktorer som påverkar ochstyr ett företags utveckling, såsom exempelvis marknadsutveckling,vinstutveckling och investeringsutveckling.
Det är här alltså fråga om ett långsiktigt synsätt när det gäller attvärdera företaget. Denna värdering ställs sedan mot den värdering somkommer till uttryck i de kurser som noteras för aktien vid varje tidpunkt.Om relationen är fördelaktig sker ett förvärv och om den är ofördelaktigsker en försäljning.
Ett annat sätt att se på "långsiktighet" är ett renodlat kalendermässigtsynsätt. Detta innebär att om man behåller ett visst innehav en lång tidär man "långsiktig" och gäller det en kort tid är man "kortsiktig". Vilkaöverväganden som sedan ligger bakom hur länge man behåller ettinnehav bortser man ifrån. Detta senare synsätt är ytligt och har ingenkoppling till företagens sunda utveckling.
Med hänsyn till att det finns risk för att ordet "långsiktighet" kanförstås på detta sätt har styrelsen inget att invända mot att det stryks ilagtexten.
Kravet på långsiktighet i 34 § 2 st APR bör slopas.
Långsiktighet ingår som ett naturligt inslag i en professionellt förvaltadportfölj av pensionsmedel. Kravet på långsiktighet i 34 § 2 st. APRframstår mot bakgrund av detta som en precisering som endast riskerar
att ge upphov till misstolkningar. Exempel på sådana misstolkningar är Prop. 1990/91:186att nyligen gjorda placeringar inte får avyttras hur snart som helst, att Bilaga 3
man sätter likhetstecken mellan hög omsättningshastighet och kortsik-tighet vilket inte är korrekt.
55 ALLMÄNNA PENSIONSFONDENFörsta, andra och tredje fondstyrelserna
Bilaga 4
Till Finansdepartementet
Reglementet för fonden avseende Allmänna Pen-sionsfonden, Första, Andra och Tredje fondstyrel-serna, med framställning om ändring av tidpunktenför avlämnande av förvaltningsberättelse medresultaträkning och balansräkning.
Sammanfattning
Allmänna Pensionsfondens tre första fondstyrelser hemställer om enändring av lagen med reglemente för Allmänna Pensionsfonden(SFS 1983:1092, 16 och 17 §§). De föreslagna ändringarna innebär atttidpunkten för fondstyrelsernas avlämnande av förvaltningsberättelse medresultat- och balansräkning förskjuts från före den 15 februari till föreden 1 april. Vidare förslås att tidpunkten för överlämnandet av sam-manställningen av övriga fondstyrelsers verksamhetsberättelser förskjutsfrån före den 1 april till före den 15 april.
Nuvarande ordning
Enligt reglementet för Allmänna Pensionsfonden (APR) 16 § skall första,andra och tredje fondstyrelserna "...före den 15 februari vaije år redovisaför sin förvaltning under föregående räkenskapsår genom att lämnaförvaltningsberättelse med resultaträkning samt balansräkning avseendeställningen vid årets utgång".
Revisorerna skall sedan avge en revisionsberättelse, som skallöverlämnas till fondstyrelserna inom fjorton dagar efter det att förvalt-ningsberättelsen har kommit revisorerna till handa (24§). Därefter skallresp, fondstyrelse genast överlämna förvaltningsberättelsen och revisions-berättelsen till regeringen (25§). Det innebär att regeringen i månads-skiftet februari/mars får förvaltnings- och revisionsberättelser avseendefondstyrelserna det gångna räkenskapsåret (kalenderår). Regeringen skallenligt samma paragraf avgöra frågan om festställelse av balansräkningenföre den 1 maj samma år.
De bestämmelser som angetts här gäller även för fjärde och femtefondstyrelserna samt löntagarfondstyrelsema.
Enligt APR 17§ åligger det första, andra och tredje fondstyrelsen attårligen gemensamt göra en sammanställning av övriga fondstyrelserverksamhetsberättelser. Denna skall överlämnas till regeringen före den
1 april. Sammanställningen inkluderar även första - tredje fondstyrelser- Prop. 1990/91:186nas verksamhet. Bilaga 4
Förslag
Fram till idag har det inte varit något problem för Allmänna pensions-fonden att avlämna sin förvaltningsberättelse till revisorerna före den 15februari. Detta datum är bestämt utifrån den verksamhet fondenursprungligen har bedrivit, nämligen investering i räntebärande papperjämte viss utlåning. Handel i räntebärande papper är möjlig att redovisainom kort tid efter utgången av räkenskapsåret. Alla underlag finns iprincip åtkomliga redan vid räkenskapsårets utgång.
Fondstyrelserna fick under 1988 möjlighet att investera också i fas-tigheter och fastighetsbolag både i och utanför Sverige. Denna del avderas verksamhet har expanderat kraftigt under 1989 och 1990. Denförsta investeringen skedde våren 1989 genom förvärvet av det börs-noterade fastighetsbolaget Anders Nisses AB. Vidare gick fondstyrelsernain som delägare i det nybildade bolaget Pleiad Real Estate AB avseendefrämst investeringar utanför Sverige. Ytterligare investeringar har gjortsunder 1990 bl.a. genom förvärvet av Esseltes fastigheter och delägarskapi projektet Nackastrand.
För närvarande äger fondstyrelserna ett 50-tal aktiebolag, handelsbolagoch kommanditbolag. Vidare är fondstyrelserna delägare och part i bolagdär administrationsansvaret ligger utanför styrelsernas gemensammakansli. Fondstyrelsena har också för avsikt att ytterligare öka sinaengagemang på den utländska fastighetsmarknaden, antingen genom ettdirekt ägande eller genom bolag.
De redan gjorda investeringarna tillsammans med framtida ökadeinvesteringar i fastigheter och fastighetsbolag i och utanför Sverigepåverkar fondstyrelsernas möjligheter att inom stipulerad tid lämnaförvaltningsberättelse med resultat- och balansräkningar. Bokslut måsteförst göras i nämnda bolag, innan dessa konsolideras med AP-fonden. Entillräckligt korrekt periodisering av kostnader och intäkter för fas-tighetsverksamheten kräver också en kontroll av fakturor inkomna underåret efter räkenskapsåret. Vidare är fondstyrelserna som nämnts ovandelägare och part i bolag där de inte ansvarar för redovisningen ochföljaktligen inte på samma sätt kan påverka tidpunkten för redovisningen.
Mot bakgrund av vad som anförts, anser styrelsemas kansli att enförutsättning för korrekt bokslut är att tidsgränsen för avlämnandet avförvaltningsberättelsen genom ändring av APR 16 § flyttas fram till föreden 1 april, d.v.s. en förskjutning i tiden med en och en halv månadjämfört med nuvarande regler.
Detta får också som konsekvens att sammanställningen över övrigafondstyrelsers veksamhet inkl första - tredje fondstyrelserna genomändring av APR 17 § bör senareläggas med fjorton dagar dvs avlämnastill regeringen senast före den 15 april.
De föreslagna ändringarna bör gälla fr.o.m. räkenskapsåret 1991. För
räkenskapsåret 1990 avser fondstyrelserna att enbart konsolidera Prop. 1990/91:186balansräkningen och inte resultaträkningen, varför nämnda peri od i serings- Bilaga 4
problem m.m. inte blir lika aktuella.
Hemställan
Sammanfattningsvis konstaterar fondstyrelserna att det fr.o.m. räkenskap-såret 1991 inte kommer att vara möjligt att senast den 15 februari ta framkorrekta bokslut för det gångna räkenskapsåret vilket förutsättes ireglementets 16 § enligt nu gällande lydelse. Tidsproblemet uppstår redanmed nuvarande verksamhet och kommer att förstärkas, när fondstyrel-serna expanderar sin fastighetsverksamhet.
Med stöd av de anförda får första, andra och tredje fondstyrelsernahemställa om följande ändringar i lagen med reglemente för AllmännaPensionsfonden. (SFS 1983:1092)
1. 16 §, 2 st föreslås lyda:
Varje fondstyrelse skall före den 1 april vaije år redovisa för sinförvaltning under föregående räkenskapsår genom att lämna förvaltnings-berättelse med resultaträkning samt balansräkning avseende ställningenvid årets utgång.
2. 17 §, 1 st föreslås lyda:
Första-tredje fondstyrelserna skall årligen gemensamt göra en sam-manställning av övriga fondstyrelsers verksamhetsberättelser. Sam-manställningen skall överlämnas till regeringen före den 15 april åretefter räkenskapsåret.
ALLMÄNNA PENSIONSFONDEN
Första, andra och tredje fondstyrelserna
Krister Wickman
58 Efter remiss har yttranden över skrivelsen avgetts av bankinspektionen,riksrevisionsverket, fullmäktige i Sveriges riksbank, allmänna pen-sionsfonden, fjärde fondstyrelsen, allmänna pensionsfonden, femtefondstyrelsen, allmänna pensionsfonden, första löntagarfondstyrelsen,allmänna pensionsfonden, andra löntagarfondstyrelsen, allmännapensionsfonden, tredje löntagarfondstyrelsen, allmänna pensionsfonden,fjärde löntagarfondstyrelsen, allmänna pensionsfonden, femte löntagar-fondstyrelsen, och Föreningen Auktoriserade Revisorer.
Samtliga remissinstanser som har uttalat sig i frågan tillstyrker förslageteller lämnar det utan erinran.
Riksrevisionsverket framhåller emellertid att den föreslagna ändringenmåste få till följd att datum för riksförsäkringsverkets och riksrevisions-verkets utlåtanden enligt 43 § APR flyttas fram. Enligt verkets bedöm-ning kan ett utlåtande avlämnas tidigast en och en halv månad efter detatt fondstyrelserna överlämnat sin förvaltningsberättelse för att en adekvatutvärdering av fondernas medelshantering skall kunna genomföras.
Bilaga 5
59 Prop. 1990/91:186
Proposition 1
Propositionens huvudsakliga innehåll 1
Propositionens lagförslag 2
Utdrag ur protokoll vid regeringens sammanträde den 18 april 1991 5
1 Inledning 5
2 Bakgrund 7
2.1 Gällande placeringsbestämmelser 7
2.1.1 Första-tredje fondstyrelserna 8
2.1.2 Fjärde och femte fondstyrelserna 8
2.1.3 Löntagarfondstyrelsema 9
3 Allmän motivering 9
3.1 Inledning 9
3.2 Handel med derivata instrument 11
3.3 Förvärv av utländska aktier m.m 14
3.4 Placeringar i räntebärande värdepapper utställda i utländsk
valuta 17
3.5 Tidpunkten för förvaltningsberättelse m.m. 18
4 Upprättat lagförslag 20
5 Specialmotivering 20
6 Ikraftträdande 22
7 Lagrådets hörande 22
8 Hemställan 22
9 Beslut 22
Bilagor
1. Sammanfattning av innehållet i promemorian (DS
1990:90) En teknisk översyn av AP-fondens reglemente 23
2. Remitterat lagförslag 24
3. Förteckning över remissinstanserna ochsammanställning av remissyttranden över promemorian
(Ds 1990:90) En teknisk översyn av AP-fondens reglemente 27
4. Framställning 1990-12-17 från första-tredje fondstyrelserna
om ändringar i APR 56
5. Förteckning över remissinstanserna och sammanställning
över remissyttranden över framställningen frånförsta-tredje fondstyrelserna 59
Norstedts Tryckeri AB, Stockholm 1991