Vissa frågor om hur revisorer i stiftelser utses och entledigas
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 12 september 1996
Göran Persson
Laila Freivalds
(Justitiedepartementet)
I propositionen föreslås en ändring i stiftelselagen (1994:1220) sominnebär att revisorer i stiftelser som förvaltas av statliga myndigheter ifortsättningen skall utses och entledigas av regeringen eller den myndighetsom regeringen bestämmer om inte annat anges i stiftelseförordnandet.Enligt nuvarande bestämmelser skall de - om inte annat anges istiftelseförordnandet - utses och entledigas av den förvaltande myndig-hetens styrelse eller chef.
Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 1997.
I propositionen behandlas också ett förslag till ändrade regler om vemsom skall utse och entlediga revisorer i stiftelser förvaltade av institut somstår under Finansinspektionens tillsyn. Regeringen lägger dock inte framnågot förslag i den delen.
1 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 31
1 Förslag till riksdagsbeslut.................... 3
2 Lagtext ................................ 3
3 Ärendet och dess beredning .................. 4
4 Stiftelselagens regler om hur revisorer i stiftelser
utses och entledigas........................ 4
5 Revisorer i stiftelser som förvaltas av statliga
myndigheter............................. 5
6 Revisorer i stiftelser som förvaltas av institut som står
under Finansinspektionens tillsyn .............. 10
7 Kostnader............................... 13
8 Ikraftträdande m.m......................... 13
9 Författningskommentar...................... 13
Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser rörande Riks-revisionsverkets förslag till ändring av reglerna omrevision av stiftelser som förvaltas av statliga myn-digheter (dnr Ju96/1006) .................... 14
Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser rörande SvenskaBankföreningens framställning om ändring i stiftelse-lagen (1994:1220) såvitt gäller utseende av revisor istiftelser med anknuten förvaltning (dnr Ju95/4778). . 15
Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag.................. 16
Bilaga 4 Lagrådets yttrande......................... 17
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 september
1996 ............................................ 18
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag omändring i stiftelselagen (1994:1220).
Regeringen har följande förslag till lagtext.
Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220)
Härigenom föreskrivs att 4 kap. 1 § stiftelselagen (1994:1220) skall haföljande lydelse
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
4 kap.
1 §
En stiftelse skall ha minst en revisor.
Om inte annat föreskrivs i stiftelseförordnandet, utses och entledigasrevisorn i en stiftelse med egen förvaltning av styrelsen.
Om inte annat föreskrivs i stiftelseförordnandet, utses och entledigasrevisorn i en stiftelse med anknuten förvaltning av
1. förvaltarens högsta beslutande
2. styrelsen om det finns enstyrelse och annars av myndighe-tens chef, om förvaltaren är enstatlig myndighet, eller
3. samtliga bolagsmän i förening,
organ,
2. regeringen eller den myndig-het som regeringen bestämmer,om förvaltaren är en statlig myn-dighet, eller
om förvaltaren är ett handelsbolag.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.
1* Riksdagen 1996/97. 1 samt. Nr 31
Stiftelselagen (1994:1220) trädde i kraft den 1 januari 1996 (prop.1993/94:9, bet. 1993/94:LU12, rskr. 1993/94:225), dock med undantag for6 kap. när det gäller stiftelser som har bildats av eller tillsammans medett offentligt rättssubjekt. I den delen avses bestämmelserna träda i kraftden 1 januari 1997 (prop. 1995/96:61, bet. 1995/96:LU7, rskr 1995/96:79,SFS 1995:1460).
Riksrevisionsverket, RRV, har i en framställan till regeringen den8 mars 1996 (dnr Ju 96/1006) begärt att bestämmelsen i 4 kap. 1 § tredjestycket 2 stiftelselagen (1994:1220) ändras. Bestämmelsen behandlar hurrevisorer i stiftelser som förvaltas av statliga myndigheter utses ochentledigas. Framställan har remissbehandlats. En förteckning överremissinstanserna finns i bilaga 1. En sammanställning av remiss-yttrandena finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (dnr Ju 96/1006). Fram-ställan behandlas i avsnitt 5.
Svenska Bankföreningen har i en framställan till regeringen den6 december 1995 (dnr Ju 95/4778) begärt att bestämmelsen i 4 kap. 1 §tredje stycket 1 stiftelselagen ändras. I den bestämmelsen behandlas hurrevisorer i stiftelser som har anknuten förvaltning och där förvaltaren inteär vare sig en statlig myndighet eller ett handelsbolag utses och ent-ledigas. Bankföreningens framställan avser stiftelser som förvaltas avinstitut som står under Finansinspektionens tillsyn. Framställan harremissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2.En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i lagstift-ningsärendet (dnr Ju 95/4778). Framställan behandlas i avsnitt 6.
Lagrådet
Regeringen beslutade den 29 augusti 1996 att inhämta Lagrådets yttrandeöver det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådet har lämnat förslagetutan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4.
Egen förvaltning av en stiftelse föreligger när en eller flera fysiskapersoner har åtagit sig att förvalta stiftelsens egendom. Anknutenförvaltning föreligger när förvaltningsåtagandet har gjorts av en juridiskperson (se 2 kap. 2 § första stycket stiftelselagen).
Enligt 4 kap. 1 § första stycket stiftelselagen skall en stiftelse ha minsten revisor. Enligt andra stycket i samma paragraf utses och entledigasrevisor i en stiftelse med egen förvaltning av styrelsen, om inte annatföreskrivs i stiftelseförordnandet. När det gäller stiftelser med anknutenförvaltning anges i tredje stycket att om inte annat föreskrivs i stiftelseför-ordnandet, revisor utses och entledigas av
1. förvaltarens högsta beslutande organ,
2. styrelsen om det finns en styrelse och annars av myndighetens chef, Prop. 1996/97:31om förvaltaren är en statlig myndighet, eller
3. samtliga bolagsmän i förening, om förvaltaren är ett handelsbolag.
I förarbetena till stiftelselagen (se prop. 1993/94:9 s. 79) anfördes detnär det gäller revision av stiftelser bl.a. att en komplikation beträffandestiftelser med egen förvaltning är att det inte finns något annat organ förstiftelsen än styrelsen som kan utse revisor. Det ansågs visserligen varaprincipiellt olämpligt att de som skall granskas själva utser granskare. Detkonstaterades emellertid att det i praktiken knappast fanns något annatalternativ än att lägga uppgiften på styrelsen i dessa fall. Av kostnadsskälansågs det inte heller vara lämpligt att låta tillsynsmyndigheten utserevisorer. Vidare anfördes det att man också fick ta hänsyn till attrevisorn, så snart det inte är fråga om en avkastningsstiftelse medtillgångar till ett värde mindre än tio basbelopp, skall vara kvalificeradrevisor (se 4 kap. 4 § jämförd med 3 kap. 2 § stiftelselagen). Denårsredovisning som dessa stiftelser är skyldiga att upprätta skall dessutomi flertalet fall granskas av tillsynsmyndigheten (se 3 kap. 11 och 12 §§stiftelselagen). Det ansågs mot denna bakgrund att revisorer i stiftelser börkunna utses av styrelsen för stiftelsen, om inte stiftaren har föreskrivitnågot annat.
När det gäller stiftelser med anknuten förvaltning anfördes det att deti vissa fall går att undvika det nämnda problemet. Om inte annat harföreskrivits i stiftelseförordnandet, kan nämligen uppgiften att utserevisorer läggas på förvaltarens högsta beslutande organ. I fall dåförvaltaren är t.ex. en ideell förening eller en kommun uppnår man på detsättet att revisorerna utses av en annan personkrets är den som har detyttersta ansvaret för handhavandet av stiftelsens angelägenheter.
Uppgiften att utse revisor i stiftelser som förvaltas av statliga myndig-heter lades, som ovan har nämnts, på myndighetens styrelse eller chef.Skälen för detta utvecklades inte närmare i lagstiftningens förarbeten. Detkonstaterades att i det fall att verksförordningen (1987:1100) är tillämpligpå myndigheten det av bestämmelsen i 4 kap. 1 § tredje stycket 2stiftelselagen följer att revisorn i stiftelsen utses respektive entledigas avmyndighetens styrelse (se prop. 1993/94:9 s. 153). Verksförordningen(1987:1100) har numera ersatts av en ny verksförordning (1995:1322),som dock inte har medfört någon ändring i detta hänseende.
Regeringens förslag: I stiftelser som förvaltas av statliga myndig-heter skall revisorer utses och entledigas av regeringen eller denmyndighet som regeringen bestämmer.
Riksrevisionsverkets förslag: Riksrevisionsverkets lagförslag
överensstämmer med regeringens. Prop. 1996/97:31
Riksrevisionsverket, RRV, har motiverat förslaget och uttalat sig omdess tillämpning på följande vis.
Staten är förvaltare för ojämförligt störst antal stiftelser. De statligamyndigheterna förvaltar sammanlagt ca 4 000 donationsfonder.
Av stiftelselagen (1994:1220) följer att revisorer i statligt förvaltadestiftelser inte utses och entledigas av regeringen eller av Riksrevi-sionsverket utan av styrelsen eller chefen för den myndighet som förvaltarstiftelsen. Skälet till detta är enligt RRV:s mening att regeringen inte harbetraktats som förvaltarens högsta beslutande organ. När det gällerstiftelser som förvaltas av statliga myndigheter har önskemålet attrevisorerna skall utses av en annan personkrets än den som har detyttersta ansvaret för stiftelsens angelägenheter alltså inte tillgodosetts.
RRV har menat att denna ordning inte är tillfredsställande. Det ärprincipiellt olämpligt att ”de som granskas också utser granskarna”. Dettagäller oavsett om förvaltaren är en statlig myndighet eller t.ex. en bankeller en kommun.
Enligt RRV talar därför principiella skäl för att regeringen bör utserevisorer i stiftelser som förvaltas av statliga myndigheter. Somytterligare ett skäl för detta har RRV hänvisat till stiftelselagensskadeståndsregler: Enligt stiftelselagen blir förvaltaren skadeståndsskyldig,om han orsakar skada för stiftelsen genom uppsåt eller oaktsamhet näruppdraget fullgörs (se 5 kap. 1 § stiftelselagen). I fall då en myndighetförvaltar en stiftelse är det myndigheten, dvs. ytterst staten, som i sådantfall blir skadeståndsskyldig.
RRV har vidare gjort gällande att praktiska skäl talar för att regeringeninom de flesta områden bör delegera uppgiften att utse och entledigarevisorer till RRV.
RRV har härvid hänvisat till den viktiga funktion som revisionen har attfylla i kontrollsystemet. Enligt RRV kan revisionen delvis ersätta detbehov av tillsyn över stiftelserna som nu tillgodoses genom länsstyrelser-na. Ett stort antal av de stiftelser som förvaltas av statliga myndigheter -och som därmed är undantagna från de centrala bestämmelserna omtillsyn i 9 kap. 3-5 §§ stiftelselagen - har emellertid en förmögenhet påmindre än tio basbelopp och behöver därför inte ha någon kvalificeradrevisor (se 4 kap. 4 § jämförd med 3 kap. 2 § stiftelselagen). Enligt RRVär det därför angeläget att RRV utser revisorer i stiftelser som förvaltasav statliga myndigheter.
RRV har även hävdat att en sådan ordning skulle göra det möjligt förRRV att på ett effektivt sätt komplettera länsstyrelsens tillsyn. Enligt sininstruktion skall RRV nämligen granska effektiviteten i den statliga för-valtningen, dvs. alla uppgifter som myndigheterna har inklusive för-valtningen av stiftelser (se 2 § 1 förordningen, 1988:80, med instruktionför Riksrevisionsverket). RRV:s årliga revision och förvaltningsuttalandeomfattar också hela myndighetens verksamhet.
RRV har särskilt framhållit att en statlig myndighet som förvaltar enstiftelse enligt nuvarande regler har rätt att utse ett privat bolag somrevisor. Det innebär en överlappning mellan RRV:s och denne revisors 6
uppgifter. Detta är enligt RRV onödigt.
RRV har hävdat att även andra effektivitetsskäl talar för att en revisor Prop. 1996/97:31vid RRV normalt bör utses som revisor för de stiftelser som förvaltas avstatliga myndigheter. RRV har härvid hänvisat till att RRV är central för-valtningsmyndighet för statlig revision och redovisning. Enligt sininstruktion skall RRV utse revisorer i bolag och stiftelser som verket skallgranska i enlighet med vad som anges i bolagsordning, stadgar ellersärskilt beslut (se 2 § 5 förordningen, 1988:80, med instruktion förRiksrevisionsverket). RRV har för närvarande utsett revisorer i närmare200 bolag och stiftelser. RRV har också auktoriserade revisorer anställda.
Skälen för att en revisor vid RRV skall utses till revisor för statligtförvaltade stiftelser är enligt RRV särskilt starka då stiftelsens ändamålligger inom ramen för den förvaltande myndighetens uppgifter och då detär samma personal som svarar för både myndighetens och stiftelsenslöpande bokföring och årsredovisning. Det är enligt RRV inte ovanligt atten myndighet finansierar projekt med både anslagsmedel och medel frånen stiftelse som myndigheten förvaltar. I sådana fall av blandfinansieringskulle granskningsarbetet underlättas, om en och samma revisorgranskade både myndigheten och stiftelsen.
RRV har menat att granskningen av stiftelserna skulle kunna ske medRRV:s egen personal och genom en samlad upphandling av revisorstjäns-ter. Alternativet är, enligt RRV, att uppgiften att utse revisorer sprids utpå ett stort antal myndigheter som inte har erfarenhet av att upphandlarevisorer.
Den föreslagna lagändringen skulle, enligt RRV, sannolikt leda till lägrekostnader för revisionen och till en förenklad administration när revisorerutses och säkerställa att revisionen genomförs på ett opartiskt ochkompetent sätt i de aktuella stiftelserna. Kontrollen av att stiftelsernasmedel används på ett effektivt sätt och i enlighet med stiftarens före-skrifter skulle förbättras.
Remissinstanserna: Ett övervägande antal av remissinstanserna hartillstyrkt RRV:s förslag. Några har avstyrkt förslaget, däribland Länssty-relsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Malmöhus län, Kammarkollegiet,Lunds universitet, Umeå universitet, Utredningen om förvaltning avuniversitetens donationskapital (U 1995:11) och Svenska Revisorssam-fundet SRS. Andra, såsom Stiftelsen Nordiska museet, Uppsala universitetoch Föreningen Auktoriserade revisorer FAR, har uttalat förståelse förförslaget men har påpekat att det är viktigt att konkurrensen upprätthållsnär revisorstjänstema upphandlas. Flera remissinstanser har mot denbakgrunden ifrågasatt om delegation bör ske till RRV. Även Riks-antikvarieämbetet har påpekat att det inte är självklart att det alltid ärRRV som på regeringens bemyndigande skall utse revisor; i fråga omstiftelser med mycket litet kapital skulle myndighetens chef kunna få ensådan delegation. Revisor snämnden har förklarat att den inte kommer attmedverka till att dispenser ges för att RRV skall kunna anställa deauktoriserade revisorer som kan krävas för att delegationsordningen skallkunna genomföras. Uppsala universitet har ansett att den förvaltandemyndigheten bör ha rätt att utse ytterligare en revisor för att granskaförvaltningen av stiftelsemedlen vid sidan av den som enligt förslagetskall utses av RRV.
Skälen för regeringens förslag: Om stiftelseförordnandet innehåller Prop. 1996/97:31föreskrifter om hur revisor skall utses, gäller dessa. Sådana föreskrifterfinns bl.a. i en del stiftelser som bildats av staten. I andra fall, t.ex. i frågaom enskilda donationsstiftelser som förvaltas av staten, innebär emellertidgällande ordning ofta att revisorerna utses av samma personer som äransvariga för stiftelsens förvaltning. Detta innebär ett avsteg frånprincipen att den som skall granskas (stiftelsens förvaltare) inte själv börutse granskare. Sådana avsteg bör enligt regeringens mening göras endastom revisor inte kan utses och entledigas på något annat sätt. Principen harvisserligen genombrutits såvitt gäller stiftelser med egen förvaltning. I defallen har det emellertid inte funnits något tillfredsställande alternativ. Närdet gäller stiftelser som förvaltas av statliga myndigheter bör principenupprätthållas. Från principiell synpunkt är det därför enligt regeringensmening önskvärt att någon annan än styrelsen eller chefen för denmyndighet som förvaltar en stiftelse utser och entledigar revisor istiftelsen. Regeringen har också uppfattningen att det från principiellsynpunkt är önskvärt att denna uppgift läggs på regeringen eller på någonannan myndighet som regeringen utser för uppgiften.
Givetvis måste det också beaktas vilka praktiska förutsättningar somfinns för en sådan ordning. Härvid blir det självfallet av betydelse vilkenmyndighet som i praktiken skall ha hand om att utse och entledigarevisorer och hur det kan antas komma att påverka valet av de personersom bör komma i fråga som revisorer i stiftelserna.
RRV har ansett att uppgiften att utse och entlediga revisorer normalt bördelegeras till RRV. Åtskilliga remissinstanser har ifrågasatt om detta ärlämpligt.
Regeringen vill i denna del framhålla att RRV måste anses väl lämpatatt ansvara för utseende och entledigande av revisorer i de stiftelser somförvaltas av statliga myndigheter. Att ge RRV ett sådant ansvar skulle imånga fall kunna innebära samordnings- och effektivitetsvinster. Det finnsvisserligen - såsom bl.a. länsstyrelsen i Stockholms län har framhållit -viktiga skillnader mellan myndighetsrevision och stiftelserevision, vilketbegränsar effektivitetsvinsterna av att en och samma revisor granskarsåväl den förvaltande myndigheten som stiftelsen. Som RRV har påpekatär det emellertid uppenbart att en sådan ordning kan underlätta gransk-ningen, t.ex. i sådana fall då en myndighet finansierar projekt både medmyndighetsmedel och med stiftelsemedel.
Några remissinstanser har anfört principiella betänkligheter mot attsamma revisor granskar både myndigheten och den stiftelse sommyndigheten förvaltar. Givetvis får revisor inte utses så att stiftelselagensbestämmelser om revisorsjäv därigenom åsidosätts (se 4 kap. 6 §stiftelselagen). Så skulle t.ex. kunna vara fallet om myndighetsrevisombiträtt vid förandet av stiftelsens räkenskaper eller vid stiftelsensförmögenhetsförvaltning eller stiftelsens kontroll däröver, liksom omrevisorn är verksam i samma företag som den som yrkesmässigt biträderstiftelsen vid grundbokföringen m.m. eller vid stiftelsens förmögenhets-förvaltning eller stiftelsens kontroll däröver (se 4 kap. 6 § första stycket4 respektive 6). Det förhållandet att en person verkar som revisor i 8
myndigheten torde däremot inte annat än undantagsvis göra honom eller
henne olämplig som revisor i en av myndigheten förvaltad stiftelse. Det Prop. 1996/97:31förhållandet att myndighetens intressen i det enskilda fallet kan strida motstiftelsens kan enligt regeringens mening inte utan vidare medföra att densom är revisor i myndigheten inte far vara revisor i stiftelsen. Det börkunna avgöras från fall till fall om revisorns anknytning till myndighetenutgör sådant jäv att han eller hon är förhindrad att vara revisor i stiftelsen.
Regeringen vill emellertid samtidigt framhålla att det givetvis beror påförhållandena i det enskilda fallet om det är möjligt eller ens önskvärt attsamma person granskar både myndigheten och stiftelsen. I det samman-hanget måste också beaktas de särskilda krav på auktorisation ellergodkännande som gäller för vissa revisorer i stiftelser. Dessa krav kanibland medföra att myndighetsrevisom, i de fall denne inte är auktoriseradeller godkänd revisor, inte kan vara revisor också i stiftelsen.Revisorsnämnden har anmärkt att den inte avser att ändra sin praxis iärenden om dispens från de i revisorslagen (1995:528) uppställda kravenför auktorisation eller godkännande av revisor. Inte heller regeringen anseratt en förändring av denna praxis i aktuellt avseende är önskvärd.
Det kan vidare förekomma fall då regeringen lämpligen själv bör utseeller entlediga revisor i stället för att delegera denna uppgift till RRV ellertill någon annan myndighet. I fall då en stiftelses kapital är mycket litetkan det vara lämpligt att uppgiften att utse och entlediga revisor i ställetges till den förvaltande myndighetens ledning. I vilken utsträckningdelegation bör ske till annan myndighet än RRV måste bedömas från falltill fall och bör därför inte regleras i lag.
Sammanfattningsvis finner därför regeringen att det i många fall skullevara ändamålsenligt, om RRV hade en samordnande roll i frågor om attutse och entlediga revisorer i stiftelser av det aktuella slaget. Regeringenanser emellertid inte att ett bemyndigande till RRV bör vara generellt.Bl.a. bör mindre stiftelser - företrädesvis sådana med en förmögenhet somunderstiger tio basbelopp - (jfr. 3 kap. 2 § och 4 kap. 4 § stiftelselagen)undantas från ett framtida bemyndigande till RRV. I sådana fall bördelegation i stället kunna ges till den förvaltande myndigheten.
De praktiska fördelarna med att låta RRV ha hand om att utse ochentlediga revisorer i av staten förvaltade stiftelser blir i någon mån ocksåberoende av om RRV, när myndigheten anförtros denna uppgift, bör utsesina egna anställda till revisorer. Flera remissinstanser har haft kritiskasynpunkter på detta.
Regeringen vill för sin del inte förorda en ordning där RRV regel-mässigt utser sina egna revisorer till revisorer i de statligt förvaltadestiftelserna. Redan det förhållandet att - såsom nyss har nämnts -stiftelselagen ställer vissa krav på att revisorerna är auktoriserade ellergodkända förhindrar detta. Till detta kommer att en ordning där RRV ellernågon annan myndighet utser revisor inte får leda till att konkurrensen pårevisorsmarknaden sätts ur spel. Regeringen vill också framhålla attRRV:s revisorer mottar dessa uppdrag i egenskap av privatpersoner ochinte i egenskap av statsanställda; RRV kan inte utses till revisor enligtstiftelselagens bestämmelser eftersom RRV är en myndighet. Med hänsynhärtill anser regeringen att, när RRV utser revisorer, RRV inte bör utsesina egna revisorer annat än när det finns särskild anledning för detta,
nämligen i fall då det är lämpligt att ta till vara dessa revisorers särskilda Prop. 1996/97:31erfarenhet och kompetens när det gäller revision av statlig verksamhet.
Regeringen avser att låta denna begränsning komma till uttryck i framtidabemyndigande. I övrigt bör revisorstjänster upphandlas externt. Som fleraremissinstanser har påpekat är det viktigt att konkurrensen upprätthålls vidupphandlingen av revisorstjänster. Det far givetvis förutsättas att gällandebestämmelser om offentlig upphandling följs i detta sammanhang.
Av det nu anförda framgår att en bestämmelse om att revisorer i statligtförvaltade stiftelser skall utses och entledigas av regeringen eller denmyndighet som regeringen bestämmer enligt regeringens mening inte böranvändas för att ge RRV en generell delegation att utse och entledigarevisorer i alla sådana stiftelser. En bestämmelse som lägger uppgiften attutse revisorer i statligt förvaltade stiftelser på regeringen eller denmyndighet regeringen bestämmer skulle emellertid ge bättre förut-sättningar för en effektiv och samordnad revision av stiftelserna.
Både principiella och praktiska skäl talar således för att regeringen ellerden myndighet som regeringen bestämmer bör utse och entlediga revisoreri stiftelser som förvaltas av statliga myndigheter. Detta föranleder enändring av 4 kap. 1 § tredje stycket 2 stiftelselagen.
Regeringen anser i likhet med RRV att det är onödigt att två olikarevisionsorgan granskar en stiftelse. Regeringen kan därför inte förordadet förslag som framlagts av en remissinstans om att myndigheten skallfå utse en revisor vid sidan av den som utses av regeringen eller denmyndighet som regeringen bestämmer. Inget torde emellertid hindra attdet i ett stiftelseförordnande föreskrivs t.ex. att även den förvaltandemyndigheten skall utse en revisor.
Regeringens bedömning: Det bör inte göras någon ändring ireglerna för hur revisorer i sådana stiftelser som förvaltas av institutsom står under Finansinspektionens tillsyn utses.
Svenska Bankföreningens förslag: Bankföreningen har föreslagit attom ett institut som står under Finansinspektionens tillsyn är förvaltare fören stiftelse, revisor för stiftelsen skall utses och entledigas av styrelsen förinstitutet.
Förslaget innehåller i huvudsak följande.
Bestämmelsen om att revisor vid anknuten förvaltning skall utses ochentledigas av förvaltarens högsta beslutande organ far till följd att det ärbankens bolagsstämma som skall utse och entlediga revisorer i destiftelser som förvaltas av banker. Bankföreningens medlemsbankerförvaltar uppskattningsvis cirka 1 000 stiftelser, i vilka bolagsstämmansåledes är skyldig att utse och entlediga revisorer. För bankerna är det en
högst främmande tanke att frågor om att utse eller entlediga av revisorer Prop. 1996/97:31i stiftelser skall tas upp vid en bolagsstämma. Denna ordning medför enonödig och fördyrande administration utan motsvarande nytta eller skyddvare sig för stiftaren eller för destinatärema.
Att revisor utses och entledigas av bankens bolagsstämma innebär intenågot skydd mot att kapitalet inte förvaltas på ett osäkert eller otill-fredsställande sätt eller i strid mot stiftelsens ändamål. Bankerna stårunder tillsyn av Finansinspektionen. En bank skall ha ett bundet egetkapital när verksamheten påbörjas som motsvarar minst fem miljoner ecu.Dessa förhållanden innebär att det är väl sörjt för att bankerna har sådanaresurser och bedriver sin verksamhet så att den trygghet som 4 kap. 1 §tredje stycket 1 stiftelselagen avser att garantera, kan säkerställas genomen annan och enklare reglering.
Mot bakgrund av intresset av banksekretess kan det också ifrågasättasom det är lämpligt att banken inför bolagstämman presenterar kompletta”listor” på stiftelser i vilka revisorer skall utses eller entledigas. Sådanalistor kan liknas vid en lista på vilka som är kunder i banken.
Det förhållandet att stiftelselagen redan har trätt i kraft har visserligeninneburit att bankerna redan i ett antal fall har varit tvungna att tillämpade angivna reglerna i ett antal stiftelser. Detta bör ändå inte hindra attreglerna ändras på angivet sätt. Det kommer nämligen efter hand attuppkomma behov av att utse nya revisorer (jfr 8 § fjärde stycket lagen[1994:1221] om införande av stiftelselagen [1994:1220]). Det finnsdessutom ett stort antal stiftelser som förvaltas av banker och i vilkarevisor ännu inte är utsedd. Det finns också stiftelser som enligtstiftelselagen skall ha en auktoriserad eller godkänd revisor men som ännuinte har detta.
En annan nackdel med den gällande ordningen är att banken måste kallatill extra bolagsstämma, om det blir aktuellt att entlediga revisorer undertiden mellan de ordinarie stämmorna. Entledigande av revisorer kan bliaktuellt bl.a. av den anledningen att banken eller en revisionsbyrå sägerupp ett etablerat samarbete.
Det skydd som den aktuella bestämmelsen avser att ge kan uppnåsgenom att uppgiften att utse och entlediga revisor ges till bankens styrelsei stället för till bolagsstämman. Genom det uppnås även i detta avseendebalans mellan stiftelser med egen förvaltning och stiftelser med anknutenförvaltning. Om styrelsen ges uppgiften att utse och entlediga revisor,garanteras en ansvarsfull handläggning av frågan. I första hand bör dockfrågan om att utse revisor delegeras till de experter som normalthandlägger dessa frågor i bankerna eller i andra hand ges till regionbank-chef eller motsvarande.
Mot denna bakgrund föreslås att till 4 kap. 1 § stiftelselagen läggs ettnytt stycke av följande lydelse: ”Om ett institut som står under Finansin-spektionens tillsyn är förvaltare, utses och entledigas revisor av styrelsenför institutet.”
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, Kammarrätteni Sundsvall, Länsstyrelsen i Malmöhus län, Finansinspektionen, Bok-föringsnämnden, Revisorsnämnden och Sveriges Advokatsamfund har 11
tillstyrkt Bankföreningens förslag. Lunds universitet har anfört att 4 kap.
1 § stiftelselagen bör ses över i sin helhet och att beslut om utseende av Prop. 1996/97:31revisorer bör läggas på en rimlig nivå.
Förslaget har avstyrkts av Göta hovrätt, Länsstyrelsen i Stockholms län,Riksrevisionsverket, Kammarkollegiet och Föreningen AuktoriseradeRevisorer FAR. Kammarkollegiet har föreslagit en allmän regel avinnebörd att förvaltaren vid anknuten förvaltning skall ha uppgiften attutse och entlediga stiftelsens revisor. FAR har ansett att uppgiften att utserevisorer i stiftelser med anknuten förvaltning bör kunna hänskjutas tilllänsstyrelsen eller, när det gäller institut som står under tillsyn avFinansinspektionen, möjligen till inspektionen.
Skälen för regeringens bedömning: Bestämmelsen i 4 kap. 1 § tredjestycket 1 stiftelselagen om att revisor skall utses och entledigas avförvaltarens högsta beslutande organ syftar, som tidigare har nämnts, tillatt undvika att den som skall granskas (stiftelsens förvaltare) själv utsergranskare. Ett avsteg från den principen bör såsom regeringen tidigare harframhållit göras endast om revisor inte kan utses på något annat sätt. Närdet gäller revisorer i stiftelser som förvaltas av banker kan principenemellertid upprätthållas på det sätt som sker i dag, dvs. genom att revisorutses av bolagsstämman. Det förhållandet att förvaltama i dessa står underFinansinspektionens tillsyn utgör inte anledning att avvika från principen.
Det kan naturligtvis ibland framstå som en omständlig ordning attbehandla frågor om att utse och entlediga stiftelserevisorer på en banksbolagsstämma. Problemet med att behandla frågor av detta slag påbolagsstämman torde dock inte vara särskilt stort. Inte ens i de störstabankerna torde dessa ärenden ta mer än en obetydlig del av stämmans tidi anspråk.
Vissa sakliga skäl talar också för att frågan om att utse revisorerhandhas just av stämman. Det är stämman som skall pröva frågan omansvarsfrihet för styrelsen. Om förvaltningen av stiftelsen missköts, kandet leda till skadeståndsskyldighet för banken, något som kan påverkafrågan om ansvarsfrihet för styrelsen. Mot den bakgrunden är det naturligtatt stämman ges möjlighet att utöva inflytande på revisorsvalet.
Om en bank förvaltar en stiftelse, utgör banken ett stiftelseorgan. Motden bakgrunden kan stiftelsen inte anses som bankens ”kund” i egentligmening. Den nuvarande ordningen kan därför inte sägas gå ut överbanksekretessen.
Det bör med en rimlig grad av planering kunna tillses att frågor om attutse och entlediga revisorer i de flesta fall blir aktuella enbart i sambandmed ordinarie bolagstämma. Det kan givetvis inte helt undvikas att sådanafrågor ändå uppkommer mellan de ordinarie stämmorna. I viss mån kanolägenheterna med detta dock undvikas genom att revisorssuppleanterutses (se 4 kap. 2 § stiftelselagen) i de fall då stiftelseförordnandet inteförbjuder detta.
Mot denna bakgrund finner regeringen inte skäl att föreslå en lagändring
i enlighet med Bankföreningens framställan.
Ett par remissinstanser har föreslagit lagändringar som går längre än vadBankföreningen har föreslagit. Det finns inte anledning att ta ställning tillförslagen i detta ärende. Regeringen konstaterar dock att förslagen inte har 12
sin grund i några konkret påvisade missförhållanden. Det finns därför
anledning att avvakta erfarenheterna av lagens tillämpning innan ändringar Prop. 1996/97:31övervägs.
Oavsett vem som utser revisor i en stiftelse, har revisorn rätt att avstiftelsen få skäligt arvode för sitt uppdrag (se 4 kap. 16 § stiftelselagen).
Någon nämnvärd påverkan på statsfinanserna torde den nu föreslagnalagändringen inte få.
Den föreslagna lagändringen bör kunna träda i kraft den 1 januari 1997.
Den som enligt nuvarande regler har utsetts till revisor i en stiftelse somförvaltas av en statlig myndighet, bör givetvis behålla sitt uppdrag efterikraftträdandet till dess att tiden för revisorsuppdraget har gått ut eller, vidtillsvidareförordnande, till dess att revisorn entledigats. Någon särskildbestämmelse om detta har inte ansetts nödvändig.
4 kap. 1 §
En stiftelse skall ha minst en revisor.
Om inte annat föreskrivs i stiftelseförordnandet, utses och entledigasrevisorn i en stiftelse med egen förvaltning av styrelsen.
Om inte annat föreskrivs i stiftelseförordnandet, utses och entledigasrevisorn i en stiftelse med anknuten förvaltning av
1. förvaltarens högsta beslutande organ,
2. regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, omförvaltaren är en statlig myndighet, eller
3. samtliga bolagsmän i förening, om förvaltaren är ett handelsbolag.
Enligt paragrafens nya lydelse skall revisor i stiftelser som förvaltas avstatliga myndigheter, i fortsättningen utses och entledigas av regeringeneller den myndighet som regeringen bestämmer. Det kan förekomma falldå regeringen lämpligen själv bör utse eller entlediga revisor. I fall då enstiftelses kapital är mycket litet kan det vara lämpligt att uppgiften att utseoch entlediga revisor i stället bör ges till myndighetens ledning.
I 4 kap. 3 § och 6 § stiftelselagen finns bestämmelser om vem som fårvara revisor i en stiftelse.
Såsom har berörts i avsnitt 5 måste det förutsättas att allmänna reglerom upphandling följs i ärenden om utseende av revisor. Den revisors-kompetens som finns vid olika slag av revisionsbyråer bör tas till vara.
13 Förteckning över remissinstanser rörande Riks-revisionsverkets förslag till ändring av reglerna omrevision av stiftelser som förvaltas av statligamyndigheter (dnr Ju96/1006).
Bilaga 1
Remissyttrande har avgetts av Göta hovrätt, Kammarrätten i Sundsvall,Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Malmöhus län,Länsstyrelsen i Norrbottens län, Kammarkollegiet, Revisorsnämnden,Lunds universitet, Uppsala universitet, Stockholms universitet,Linköpings universitet, Umeå universitet, Göteborgs universitet, KungligaTekniska högskolan, Sveriges lantbruksuniversitet SLU,Skogsvårdsstyrelsen i Jönköpings län, Statens konstmuseer, StiftelsenNordiska museet, Tomtebodaskolans resurscenter för synskadade TRC,Kriminalvårdsstyrelsen, Riksantikvarieämbetet, Utredningen omförvaltning av universitetens donationskapital (U 1995:11), FöreningenAuktoriserade Revisorer FAR och Svenska Revisorssamfundet SRS.
14 Förteckning över remissinstanser rörande SvenskaBankföreningens framställning om ändring i stiftel-selagen (1994:1220) såvitt gäller utseende av revisori stiftelser med anknuten förvaltning (dnr Ju95/4778).
Bilaga 2
Remissyttrande har avgetts av Göta hovrätt, Kammarrätten i Sundsvall,Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Malmöhus län,Kammarkollegiet, Riksrevisionsverket, Finansinspektionen, Bokförings-nämnden, Juridiska fakulteten vid Lunds universitet, SverigesAdvokatsamfund, Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR ochRevisorsnämnden.
15 Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220)
Härigenom föreskrivs att 4 kap. 1 § stiftelselagen (1994:1220) skallha följande lydelse.
Bilaga 3
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
4 kap.
1 §
En stiftelse skall ha minst en revisor.
Om inte annat föreskrivs i stiftelseförordnandet, utses och entledigasrevisorn i en stiftelse med egen förvaltning av styrelsen.
Om inte annat föreskrivs i stiftelseförordnandet, utses och entledigasrevisorn i en stiftelse med anknuten förvaltning av
1. förvaltarens högsta beslutande
2. styrelsen om det finns enstyrelse och annars av myndighe-tens chef, om förvaltaren är enstatlig myndighet, eller
3. samtliga bolagsmän i förening,
organ,
2. regeringen eller den myndig-het som regeringen bestämmer,om förvaltaren är en statlig myn-dighet, eller
om förvaltaren är ett handelsbolag.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.
16 Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1996-09-09
Närvarande: justitierådet Staffan Magnusson, f.d. presidenten iFörsäkringsdomstolen Leif Ekberg, regeringsrådet Leif Lindstam.
Enligt en lagrådsremiss den 29 augusti 1996 (Justitiedepartementet) harregeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag omändring i stiftelselagen (1994:1220).
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn PerSundberg.
Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.
Bilaga 4
17 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträdet den 12 september 1996.
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsrådenHjelm-Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink,Blomberg, Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh,von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Messing
gotab 52331, Stockholm 1996