Riksrevisionens rapport om Vattenfall och energiomställningen

Regeringens skrivelse

2015/16:33

Riksrevisionens rapport om Vattenfall och Skr. energiomställningen 2015/16:33

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 15 oktober 2015

Margot Wallström

Mikael Damberg (Näringsdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen? (RiR 2015:6). Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att regeringens nuvarande återrapportering inte i tillräcklig omfattning behandlar bolagets strategier, utveckling och bidrag till EU:s 2020-mål och EU:s antagna tvågradersmål till 2050. Med anledning av Riksrevisionens rekommendation och det regeringen åtagit sig gentemot riksdagen i propositionen Förtydligande av uppdraget för Vattenfall AB (publ) (prop. 2009/10:179) avser regeringen att vidta åtgärder för en förbättrad och fortlöpande återrapportering av bolagets strategier, utveckling och bidrag till EU:s 2020-mål till riksdagen genom utskotten. Regeringen anser i och med detta att granskningsrapporten är slutbehandlad.

1 Ärendet och dess beredning

Riksrevisionen har i sin rapport Vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen? (RiR 2015:6), se bilaga , granskat Vattenfall AB:s (nedan kallat Vattenfall) förutsättningar för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen och därigenom bidra till att uppnå EU:s klimat- och energimål, samt om bolaget kan nå sina miljörelaterade hållbarhetsmål inom ramen för hållbart företagande. Riksrevisionen har även granskat om regeringen styr Vattenfall i riktning mot att bolaget ska uppnå sitt uppdrag och sina miljörelaterade hållbarhetsmål. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 23 april 2015.

2 Riksrevisionens rapport

2.1 Riksrevisionens iakttagelser

Riksrevisonens granskning utgår från tre frågeställningar. – Är Vattenfalls hållbarhetsmål, planering och genomförande 2010– 2014 inriktade mot att bolaget ska vara ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen och bidra till EU:s mål genom att ha fokus på reella utsläppsreducerande åtgärder? – Är regeringens styrning och uppföljning av Vattenfalls uppdrag och hållbarhetsmål 2012–2014 utformade så att förutsättningar skapas för långsiktig avkastning för staten? – Har regeringen 2010–2014 informerat riksdagen om Vattenfalls strategier för att uppfylla sitt uppdrag och bidra till EU:s klimat- och energimål i enlighet med riksdagens önskemål om att fortlöpande få information om bolagets utveckling och verksamhet? Riksrevisionen konstaterar bl.a. följande i rapporten. Vattenfalls miljörelaterade hållbarhetsmål är ett finansiellt exponeringsmål som inte i någon större utsträckning leder till minskade koldioxidutsläpp. Bolagets plan 2010 var ursprungligen att reducera koldioxidutsläppen med hjälp av samförbränning med biomassa, infångning och lagring av koldioxid (CCS-teknik) och delvis försäljning av kolkraftverk. I dag är förutsättningarna förändrade och huvudstrategin är att sälja bolagets tyska kolkraft för att nå det finansiella exponeringsmålet. Målet syftar således till att sänka utsläppen i bolagets produktionsportfölj nästan uteslutande genom försäljning och inte till att minska koldioxidutsläppen inom EU via koldioxidreducerande åtgärder. Riksrevisionen bedömer att Vattenfall inte har ett faktiskt miljörelaterat hållbarhetsmål trots bolagets höga koldioxidutsläpp och bolagets uppdrag att vara ett ledande företag i energiomställningen. Riksrevisionen bedömer att det är positivt att regeringen under 2014 genomfört en hållbarhetsanalys av Vattenfalls hållbarhetsarbete och identifierat vissa förbättringsområden. Riksrevisionen bedömer vidare att

dessa områden berör frågor av strategisk betydelse och sammanfaller med Riksrevisionens iakttagelser om Vattenfalls planering och målbild. Vidare är det enligt Riksrevisionen ändamålsenligt att regeringen i samband med hållbarhetsanalysen identifierat behovet av att stärka styrelsens strategiska kompetens inom förnybar energiproduktion. Riksrevisionen konstaterar dock att regeringen inte gör någon initial granskning och kvalitetssäkring av bolagens val och utformning av strategiska hållbarhetsmål. Riksrevisionen noterar dock att regeringen däremot regelbundet följer upp måluppfyllelsen under ägardialogen. Riksrevisionen bedömer att processen är ineffektiv, eftersom regeringen inte bedömt om målen är ändamålsenligt utformade. Riksrevisionen konstaterar att Vattenfalls koldioxidmål är ett renodlat finansiellt exponeringsmål och inte ett mål som faktiskt leder till minskade utsläpp globalt sett. Enligt Riksrevisionen tas därigenom resurser i anspråk i onödan utan att det vare sig får faktiska utsläppsminskande effekter eller ökar Vattenfalls långsiktiga konkurrenskraft. Vidare konstaterar Riksrevisionen att bolagsordningen för Vattenfall är beslutad av bolagsstämman och därmed juridiskt bindande för bolaget. I rapporten anger Riksrevisionen att enligt regeringen är Vattenfalls uppdrag rent affärsmässigt och det följs upp genom den ekonomiska målprocessen. Riksrevisionen konstaterar dock att riksdagen har beslutat att Vattenfall ska generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget tillhör ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. Riksrevisionen anser att det är otydligt hur regeringen följer upp den miljörelaterade delen av uppdraget i bolagsordningen. Riksrevisionen noterar att enligt statens ägarpolicy är ett av de ekonomiska målens syfte att hålla bolagens finansiella risk på en rimlig nivå. Riksrevisionen bedömer att det innebär en finansiell risk för staten att regeringen inte explicit följer upp den miljörelaterade delen i bolagets uppdrag från riksdagen. Genom att arbeta aktivt med koldioxidreducerande åtgärder kan enligt Riksrevisionen bolaget bli konkurrenskraftigt och skapa värde på lång sikt för staten. I rapporten anges att Vattenfall har konkretiserat den miljörelaterade delen av uppdraget i bolagsordningen genom de miljörelaterade hållbarhetsmålen. Denna tolkning har dock enligt Riksrevisionen inte bekräftats av regeringen, vilket enligt Riksrevisionen leder till en osäkerhet i hur bolaget ska styra sin verksamhet. Riksrevisionen bedömer att det är viktigt att regeringen är tydlig med hur bolaget ska tolka sitt uppdrag i bolagsordningen och hur regeringen avser att följa upp bolagets tillämpning, så att bolaget ges tydliga incitament att genomföra det uppdrag som riksdagen har beslutat. Riksrevisionen menar att näringsutskottet i samband med riksdagens beslut om Vattenfalls förtydligade uppdrag har tydliggjort riksdagens intention med bolagets inriktning. Vidare anges i rapporten att enligt rättsexpertis har regeringen en långtgående laglig möjlighet att upprätthålla ägarkontrollen över de majoritetsägda statliga bolagens styrelsearbete genom att utforma direktiv, instruktioner och anvisningar. Mot bakgrund av detta menar Riksrevisionen att det inte föreligger något formellt hinder för regeringen att på bolagsstämman besluta om hur 4 bolaget ska tolka sitt uppdrag utan att behöva återkomma till riksdagen.

Detta gäller enligt Riksrevisionen även hur Vattenfall ska förhålla sig till FN:s tvågradersmål inom klimatområdet som har antagits av både Sverige och EU. Riksrevisionen noterar att regeringen i sin ägarförvaltning inte formellt utnyttjat den sakkunskap som finns i Regeringskansliet genom exempelvis arbetsgrupper eller nätverk för att inhämta ett bredare kunskapsunderlag i frågor som rör Vattenfalls centrala hållbarhetsmål. Uppföljningen av Vattenfalls hållbarhetsarbete har enligt Riksrevisionen enbart genomförts av ägarförvaltningen på Regeringskansliet. Riksrevisionen menar att regeringen inte genom sin ägarförvaltning i kunskapssyfte efterfrågat strategiskt skriftligt underlag från bolaget. Riksrevisionen menar vidare att ägarförvaltningen endast i begränsad omfattning gör egna oberoende analyser. Vidare anser Riksrevisionen att regeringen inte har identifierat strategiska framgångsfaktorer för bolagets långsiktiga konkurrenskraft såsom exempelvis tidig användning av ny forskningsteknologi inom energibranschen. Enligt Riksrevisionen har regeringen därför inte ställt frågor till Vattenfall om orsaken till att forskningsinvesteringarna har minskat och blivit kortsiktiga. Denna brist på kunskapsunderlag av strategisk karaktär innebär enligt Riksrevisionen att regeringens förutsättningar att vara tillräckligt proaktiv i sin styrning av Vattenfall försämras. Riksrevisionen noterar att regeringen iakttagit vissa svagheter i bolagets hållbarhetsarbete, och har efterfrågat en diskussion kring vilka åtgärder som bolaget planerar för att nå målen. Riksrevisionen menar dock att regeringen inte utifrån resultatet från hållbarhetsanalysen ställer tydliga krav på bolaget att inom en viss tid agera på styrsignalen. Styrningen bygger i stället enligt Riksrevisionen på att Vattenfall självmant vidtar åtgärder, vilket kan innebära att kraftfulla åtgärder för att skapa konkurrenskraft och bidra till värdeutveckling startas för sent. I rapporten anges att enligt riksdagen och regeringen ska svenska staten vara en ansvarsfull ägare till koncernen Vattenfall och bolaget ska bedriva föredömlig verksamhet oavsett på vilken marknad bolaget agerar. Riksrevisionen konstaterar att det varit känt för regeringen sedan 2012 att bolaget övervägt att avyttra sin brunkolsverksamhet i Tyskland. Riksrevisionen bedömer att en proaktiv styrning förutsätter att riskanalyser och handlingsplaner utarbetas för att kunna hantera en eventuell försäljning på ett föredömligt sätt. Enligt Riksrevisionen är dock inte regeringen förberedd för att hantera den finansiella risken med vare sig ett fortsatt ägande eller en försäljning av tysk kolkraft. Det är som Riksrevisionen ser det viktigt att Vattenfall inom ramen för det gällande regelverket ges de förutsättningar som bolaget behöver för att kunna bedöma konsekvenserna av en eventuell försäljning. Riksrevisionen menar att dessa kan vara exempelvis vilket finansiellt utrymme som finns för att täcka kostnaderna för mer forskning i koldioxidreducerande åtgärder i befintliga anläggningar eller en eventuell förlust vid försäljning. Vidare anges i rapporten att näringsutskottet i samband med behandlingen av Vattenfalls förtydligande uppdrag 2010 betonade behovet av löpande information om Vattenfalls utveckling och verksamhet samt att EU:s 2020-mål var en referenspunkt för att utvärdera Vattenfalls uppfyllelse av uppdraget. Riksrevisionen bedömer 5

att regeringens nuvarande återrapportering inte i tillräcklig omfattning behandlar bolagets utveckling, strategier och bidrag till EU:s 2020-mål och EU:s antagna tvågradersmål till 2050 så att riksdagen ska kunna bedöma hur väl bolaget uppfyller sitt samlade uppdrag i bolagsordningen och därigenom bidrar till att uppnå EU:s mål.

2.2 Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionens granskning har resulterat i att myndigheten lämnar följande rekommendationer till regeringen.

• Regeringen bör för bolaget tydliggöra hur uppdraget i bolagsordningen ska tolkas och se till att hållbarhetsmålen ändras så att uppdraget och målen syftar till att åstadkomma reella utsläppsreducerande effekter. Detta ökar förutsättningarna för Vattenfalls framtida konkurrenskraft och bidrag till uppfyllelse av EU:s klimat- och energimål. Vidare kan styrmedlet hållbart företagande utformas på ett mer effektivt sätt så att ökad konkurrenskraft och långsiktig värdeutveckling för staten i större utsträckning kan säkerställas. • Regeringen bör på ett tidigt stadium påverka val och utformning av Vattenfalls hållbarhetsmål, i den översyn av målen som Vattenfall har initierat, i syfte att de nya målen ska ge reella utsläppsreducerande effekter. • Regeringen bör följa upp Vattenfalls uppdrag i bolagsordningen i sin helhet och förtydliga hur bolaget ska tolka uppdraget för att garantera att bolaget är ett ledande företag i energiomställningen och innebär en rimlig finansiell risk för staten. • Regeringen bör kontinuerligt inhämta ett brett kunskapsunderlag och göra egna analyser om bolagets risker och förutsättningar på marknaden för att kunna utmana och ställa krav på bolaget och öka möjligheterna för bolagets långsiktiga konkurrenskraft och avkastning till staten. • Regeringen bör inom ramen för gällande regelverk tydliggöra hur Vattenfall ska agera föredömligt avseende sin tyska brunkolsverksamhet. Regeringen bör därför ange exempelvis vilket finansiellt utrymme som finns för att täcka kostnader för forskning i koldioxidreducerande åtgärder eller en eventuell förlust vid försäljning av brunkolsverksamheten. • Regeringen bör i sin rapportering till riksdagen bli mer transparent, utförlig och kvalitativ i redovisningen av Vattenfalls strategier och utveckling för att riksdagen ska kunna bedöma om bolaget är ett konkurrenskraftigt och ledande företag i energiomställningen och därigenom bidrar till EU:s klimat- och energimål.

Riksrevisionens granskning har vidare resulterat i att myndigheten lämnar följande rekommendationer till Vattenfall.

• Vattenfall bör utforma en målbild för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen och genomföra en strategisk långsiktig planering för hur bolaget ska nå dit. Denna planering bör brytas ner i en verksamhetsplanering dels på affärsområdesnivå, dels inom bolagets olika utvecklingsavdelningar. Investeringsplaneringen bör sammanfalla med tidsperioden för hållbarhetsmålen för att bolaget ska kunna vidta de finansiella och utsläppsreducerande åtgärder som behövs för att uppfylla uppdraget och hållbarhetsmålen. • Vattenfalls forskning och utveckling bör öka och bli mer långsiktig med syfte att bolaget ska vidta koldioxidreducerande åtgärder i befintliga anläggningar samt bredda bolagets produktionsportfölj inom förnybara energislag. • Vattenfall bör utforma hållbarhetsmål som leder till utsläppsreducerande effekter, exempelvis genom - ett koldioxidmål som syftar till en faktisk koldioxidminskning i bolagets anläggningar - ett förnybarhetsmål som syftar till en faktisk ökning av den produktion som kommer från nya förnybara energislag - ett mål om att vara en projektägare som uppför och driver vindkraftsparker och därigenom bidrar med sitt verksamhetskunnande till energiomställningen.

3 Regeringens bedömning av

Riksrevisionens iakttagelser och

rekommendationer

Föremålet för Vattenfalls verksamhet är enligt bolagsordningen att generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget är ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. I propositionen Förtydligande av uppdraget för Vattenfall AB (publ) (prop. 2009/10:179) angav regeringen att om ett traditionellt energibolag ska vara konkurrenskraftigt även på en framtida energimarknad krävs att det är med i omvandlingen till en miljömässigt hållbar energiproduktion. Regeringen angav vidare att en sådan omvandling inte innebär någon kortsiktig omvandling av Vattenfall till ett nischbolag som enbart ska äga förnybar eller koldioxidfri produktion utan att Vattenfalls startpunkt för förändringsprocessen är en internationell verksamhet och en bred produktionsportfölj. Regeringen har sedan den tillträdde i oktober 2014 vidtagit flera åtgärder för att stärka styrningen av Vattenfall. Ett av de viktigaste verktygen för styrningen av de statligt ägda bolagen är rekryteringen av styrelseledamöter till bolagen. Utvecklingen av energimarknaden och även utmaningen att nå bolagets strategiska hållbarhetsmål i en tid av förändring ställer höga krav på ökad kunskap om energisektorn, teknikförståelse och nytänkande inför omställningen. Mot bakgrund av detta 7

utsåg ägaren vid årsstämman i april 2015 två nya ledamöter att ingå i Vattenfalls styrelse i syfte att ytterligare förstärka bolaget i dessa avseenden. Vattenfall har på eget initiativ fryst sitt tidigare arbete med att utreda ersättningsreaktorer för befintliga kärnkraftsreaktorer i Sverige i avvaktan på resultatet från den parlamentariskt sammansatta energikommission som regeringen tillsatte den 6 mars 2015 (dir. 2015:25). Kommissionens uppdrag är att se över det framtida behovet av energi utifrån aktuell och befintlig forskning, identifiera vilka utmaningar och möjligheter som finns för den framtida energiförsörjningen och ta fram underlag till en bred politisk överenskommelse om den långsiktiga energipolitiken. Regeringens intention är att kärnkraften ska ersättas med förnybar energi och energieffektivisering och att Sverige på sikt ska ha 100 procent förnybar energi. Tyskland befinner sig nu i en omfattande omställning av sitt energisystem till en högre andel förnybar produktion. Vattenfallkoncernen är i dag hel- eller delägare till fyra brunkolseldade kraftverk i Tyskland, belägna i delstaterna Brandenburg och Sachsen. Vattenfall beslutade i oktober 2014 att utreda olika strategiska alternativ för den tyska brunkolsverksamheten i syfte att skapa en ny hållbar ägarstruktur. Den 22 september 2015 meddelade Vattenfall i ett pressmeddelande att bolaget inleder försäljningen av samtliga sina brunkolsrelaterade produktions- och gruvtillgångar i Tyskland samt att potentiella anbudsgivare är inbjudna att anmäla sitt intresse för dessa tillgångar. Enligt pressmeddelandet kommer försäljningsprocessen att fortgå under 2016. Om det blir aktuellt för Vattenfall att genomföra en avyttring av brunkolsverksamheten, är det styrelsens ansvar att ta initiativ till en s.k. ägarsamordning, som syftar till att nå ett ställningstagande som såväl styrelse som ägare kan ställa sig bakom. Att en ägarsamordning ska äga rum framgår såväl av statens ägarpolicy (vilken ingår som en del av regeringens skrivelse till riksdagen med redogörelsen för företag med statligt ägande, senast skr. 2014/15:140) som av styrelsens egen arbetsordning. Staten som ägare ställer krav på att styrelsen genom styrelseordföranden skriftligen samordnar sin syn med företrädare för ägaren i nämnda situation. Den europeiska energimarknaden, där Vattenfall är en viktig aktör, genomgår en stor förändring som kommer att pågå under en överskådlig framtid. Vid de löpande ägardialogerna som genomförs mellan företrädare för regeringen respektive bolaget sker uppföljning av bl.a. de ekonomiska mål som åsatts bolaget och bolagets hållbarhetsmål. Genom de löpande ägardialogerna och ovan nämnda rekrytering till styrelsen har regeringen stärkt styrningen av Vattenfall och skapat förutsättningar för bolaget att även framöver utföra sitt uppdrag och därigenom bidra till en hållbar energiförsörjning.

Iakttagelser som regeringen instämmer i Regeringen instämmer i följande av Riksrevisionens iakttagelser.

En viktig del i ägarens styrning av hållbart företagande är att bolagen är transparenta i sitt arbete med hållbart företagande och sina hållbarhetsmål.

Regeringen granskar inte de statliga bolagens val och utformning av hållbarhetsmål.

Vattenfall har inte någon tydlig målbild för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen.

Vattenfalls planerade försäljning av den tyska kolkraften leder inte till reella utsläppsminskningar på EU-nivå.

Regeringens nuvarande återrapportering till näringsutskottet behandlar inte i tillräcklig omfattning bolagets strategier, utveckling och bidrag till EU:s 2020-mål och EU:s antagna tvågradersmål till 2050.

Regeringen anser, liksom Riksrevisionen, att en viktig del i ägarens styrning av hållbart företagande är att bolagen är transparenta i sitt arbete med hållbart företagande och sina hållbarhetsmål. Transparens är ett område som kontinuerligt kan förbättras, särskilt mot bakgrund av det som efterfrågas från olika intressenter. Transparens kring ett bolags hållbarhetsarbete är en operationell fråga och något som Vattenfall arbetar aktivt med inom ramen för sin löpande verksamhet. Det är riktigt att regeringen inte granskar de statliga bolagens val och utformning av hållbarhetsmål. Detta är i överensstämmelse med modellen för regeringens arbete med hållbart företagande i bolag med statligt ägande (se regeringens skrivelse till riksdagen med redogörelsen för företag med statligt ägande, senast skr. 2014/15:140). Det är således styrelsen, inte ägaren, som ska fastställa de strategiska hållbarhetsmålen. En integrering av hållbarhetsfrågorna i verksamheten är en självklar del i en långsiktig strategi och affärsutveckling. Bolaget har självt bäst kunskap om vilka hållbarhetsutmaningar som är mest relevanta och väsentliga för verksamheten, bland annat utifrån de branscher och länder som bolaget är verksamt i. Regeringen följer sedan upp och analyserar bolagens arbete med hållbart företagande genom en hållbarhetsanalys. Analysen ger underlag för en gemensam och förutsebar utgångspunkt i ägardialogen mellan företrädare för regeringen respektive bolaget och ger förutsättningar för en långsiktig och konsekvent styrning av bolaget. När det gäller Vattenfalls målbild instämmer regeringen i Riksrevisionens bedömning att tydlig målbild saknas för hur bolaget ska bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen. Detta var en av de slutsatser som regeringen själv drog när regeringen under 2014 genomförde en hållbarhetsanalys av Vattenfalls hållbarhetsarbete och identifierade vissa förbättringsområden. Detta är en fråga som Vattenfall aktivt arbetar med i det strategiarbete som påbörjades under hösten 2014.

Vid ägardialogerna med bolaget sker en löpande diskussion kring bolagets arbete med en tydlig målbild och en uppdaterad strategi. Givet att en kommande ägare skulle bedriva den tyska kolkraftsverksamheten på oförändrat sätt, är det en korrekt iakttagelse från Riksrevisionen att en försäljning inte leder till reella utsläppsminskningar på EU-nivå. Det förtjänar dock att framhållas att Vattenfalls uppdrag inte explicit omfattar att bolaget ska bidra till EU:s klimat- och energimål. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att regeringens nuvarande återrapportering inte i tillräcklig omfattning behandlar bolagets strategier, utveckling och bidrag till EU:s 2020-mål och EU:s antagna tvågradersmål till 2050. Näringsutskottet har i betänkandet med anledning av propositionen Förtydligande av uppdraget för Vattenfall AB (publ) (prop. 2009/10:179, bet. 2009/10:NU23) uttalat att återrapporteringen ska innefatta EU:s 2020-mål och bolagets utveckling och verksamhet.

Iakttagelser som regeringen inte instämmer i

Riksrevisionen har gjort följande iakttagelser som enligt regeringens mening avser operationella frågor som Vattenfalls styrelse och ledning bör få hantera självständigt.

De miljörelaterade hållbarhetsmålen utlovar mer än de åstadkommer i utsläppsminskande effekter.

Vattenfalls planeringshorisont och finansiering för åtgärder är för kortsiktig.

Vattenfalls forskning är otillräcklig och försvårar för bolaget att bli ledande i energiomställningen.

Vattenfall har inte övervägt möjligheten att föreslå att en viss del av utdelningen bör användas till investeringar i förnybar energi.

Samägande av bolag innebär risk för oförändrad andel producerad förnybar energi i Vattenfalls produktionsportfölj.

Beträffande dessa iakttagelser gör regeringen följande bedömning. Av ovan nämnda skäl granskar inte regeringen de statliga bolagens val och utformning av hållbarhetsmål utan det är styrelsen som ska fastställa dessa. Staten som ägare ställer vissa kvalitetskrav på de hållbarhetsmål som styrelsen ska fastställa (se statens ägarpolicy som ingår som en del av regeringens skrivelse till riksdagen med redogörelsen för företag med statligt ägande, senast skr. 2014/15:140). Målen ska vara få och övergripande samt relevanta för bolagets affärsverksamhet och hållbarhetsutmaningar. Målen ska även vara långsiktiga, utmanande, uppföljningsbara samt tydliga och enkla att kommunicera. Det är också styrelsen som vidtar åtgärder om målen inte uppfylls i tid samt beslutar om bolagets hållbarhetsmål ska revideras. Vid ägardialogerna med bolaget sker en löpande uppföljning av hållbarhetsmålen.

Frågor som t.ex. vilken planeringshorisont som ska gälla för bolagets verksamhet och huruvida samägande av bolag ska förekomma är operationella frågor som Vattenfalls styrelse och ledning bör få hantera självständigt. Bolaget arbetar enligt regeringens mening såväl kortsiktigt som långsiktigt med planering och finansiering för att navigera i ett energilandskap som är i en mycket snabb förändring. Genom samägande av bolag möjliggörs att Vattenfall kan investera i fler projekt, till exempel havsbaserad vind där Vattenfall är bland de världsledande, och kan ta sig an projekt som annars kanske inte skulle genomföras. Även forskningen är en operationell fråga som Vattenfall arbetar mycket aktivt med inom många centrala områden som är direkt relaterade till energiomställningen såsom smarta elnät, effektivisering och utveckling av vattenkraft och vindkraft, efterfrågestyrning, elektrifiering av transporter samt undersökning av potentiellt gångbara och kommersiella teknologier och nya tjänster. Forskning och innovation är viktiga frågor för regeringen och som företrädare för ägaren kommer regeringen att följa Vattenfalls arbete på området. Vattenfalls nuvarande ekonomiska mål avser lönsamhet, kapitalstruktur och utdelningspolicy. Dessa fastställdes av ägaren vid en extra bolagsstämma den 28 november 2012. Målen ska uppnås långsiktigt över en konjunkturcykel. Vattenfall har för åren 2013 och 2014 inte lämnat någon utdelning, vilket är i enlighet med fastställd utdelningspolicy. Slutligen har Riksrevisionen gjort följande iakttagelser som har bäring på regeringens uppföljning av Vattenfalls uppdrag samt processer kring kunskapsinhämtning och styrprocess.

Det är otydligt hur regeringen följer upp den miljörelaterade delen i uppdraget.

Regeringens kunskapsinhämtning och oberoende analys är inte tillräckligt proaktiv för en ändamålsenlig styrning av bolaget.

Uteblivna krav gör att styrprocessen sätts i gång för sent.

Försäljningen av brunkolsverksamheten är inte förberedd trots att Vattenfall sett detta som ett alternativ sedan 2012.

Beträffande dessa iakttagelser gör regeringen följande bedömning. Regeringen instämmer i att det är viktigt med god kunskapsinhämtning och oberoende analys för att åstadkomma en ändamålsenlig styrning av Vattenfall. Regeringen vill framhålla att sådan kunskapsinhämtning och analys görs kontinuerligt via ägarförvaltningen i enlighet med Regeringskansliets interna processer och anser, till skillnad från Riksrevisionen, att denna verksamhet är proaktiv. Det har även tillsatts en interdepartemental arbetsgrupp kring hållbart företagande. I gruppen utbyts information och erfarenheter. En integrering av hållbarhetsfrågorna i verksamheten är en självklar del i en långsiktig strategi och i affärsutveckling. Det är därför styrelsens ansvar, och inte bolagsstämmans, att fastställa de strategiska hållbarhetsmålen. Bolaget har självt bäst kunskap om vilka hållbarhetsutmaningar som är mest relevanta och väsentliga för verksamheten, bland 11

annat utifrån de branscher och länder som bolaget är verksamt i. Vid ägardialogerna mellan ägaren och bolaget sker en löpande uppföljning av hållbarhetsmålen. Verksamhetsföremålet i Vattenfalls bolagsordning bör emellertid enligt regeringens uppfattning inte tolkas så att det finns en miljörelaterad del av uppdraget som är fristående från uppdraget att vara marknadsmässig. Vattenfalls uppdrag förtydligades år 2010 (se prop. 2009/10:179, bet. 2009/10:NU23 och rskr. 2009/10:325). Syftet var att komma till rätta med en otydlighet i den då gällande bolagsordningen, enligt vilken en avvägning behövde göras mellan affärsmässighet och att vara ledande i omställningen till en ekologiskt och ekonomiskt hållbar svensk energiförsörjning. Denna otydlighet hade bland annat Riksrevisionen påtalat. Mot den bakgrunden föreslog den förra regeringen det förtydligandet att Vattenfall ska generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget tillhör ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. I propositionen framhöll regeringen att lönsamheten är grundförutsättningen för hela Vattenfalls verksamhet och överlevnad och att en marknadsmässig avkastning därför måste vara utgångspunkten för all verksamhet i Vattenfall. Riksdagen godkände regeringens förslag till förtydligande av uppdraget. Ett aktiebolag ska, genom att bedriva sådan verksamhet som anges i verksamhetsföremålet, uppnå syftet med verksamheten, dvs. att bereda aktieägarna vinst. Det är självfallet viktigt att bolagen samtidigt på ett föredömligt sätt arbetar strategiskt med hållbart företagande. Vattenfalls styrelse har också fastställt mål för detta arbete, vilket också är ett arbete som löpande följs upp vid ägardialogerna. Vattenfall beslutade i oktober 2014 att utreda olika strategiska alternativ för den tyska brunkolsverksamheten i syfte att skapa en ny hållbar ägarstruktur. Som ovan nämnts har Vattenfall i ett pressmeddelande den 22 september 2015 meddelat att försäljningsprocessen inletts samt att potentiella anbudsgivare är inbjudna att anmäla sitt intresse för tillgångarna. Enligt pressmeddelandet kommer försäljningsprocessen att fortgå under 2016. Processen med en ny ägarstruktur för brunkolsverksamheten bedrivs av Vattenfall och är ett ansvar för bolagets styrelse och ledning. Ägaren kan ta ställning till en affär om Vattenfalls brunkolsverksamhet först när den presenteras. Som företrädare för staten som ägare till Vattenfall kommer regeringen att noggrant följa processen. Om det blir aktuellt för Vattenfall att genomföra en avyttring av brunkolsverksamheten, är det styrelsens ansvar att ta initiativ till en s.k. ägarsamordning, som syftar till att nå ett ställningstagande som såväl styrelse som ägare kan ställa sig bakom. Att en ägarsamordning ska äga rum framgår såväl av statens ägarpolicy (vilken ingår som en del av regeringens skrivelse till riksdagen med redogörelsen för företag med statligt ägande, senast skr. 2014/15:140) som av styrelsens egen arbetsordning. I dagsläget finns det ingen sådan ägarsamordning att ta ställning till.

Regeringens bedömning av Riksrevisionens rekommendationer

Rekommendationer till regeringen Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bör tydliggöra för bolaget 12 hur uppdraget i bolagsordningen ska tolkas och se till att hållbarhets-

målen ändras så att uppdraget och målen syftar till att åstadkomma reella utsläppsreducerande effekter. Detta ökar enligt Riksrevisionen förutsättningarna för Vattenfalls framtida konkurrenskraft och bidrag till uppfyllelse av EU:s klimat- och energimål. Vidare kan enligt Riksrevisionen styrmedlet hållbart företagande utformas på ett mer effektivt sätt så att ökad konkurrenskraft och långsiktig värdeutveckling för staten i större utsträckning kan säkerställas. Riksrevisionen rekommenderar också att regeringen följer upp Vattenfalls uppdrag i bolagsordningen i sin helhet och förtydligar hur bolaget ska tolka uppdraget, i syfte att garantera att bolaget är ett ledande företag i energiomställningen och innebär en rimlig finansiell risk för staten. Som har anförts ovan bör verksamhetsföremålet i Vattenfalls bolagsordning enligt regeringens uppfattning inte tolkas så att det finns en miljörelaterad del av uppdraget som är fristående från uppdraget att vara affärsmässig. Ett aktiebolag ska, genom att bedriva sådan verksamhet som anges i verksamhetsföremålet, uppnå syftet med verksamheten, dvs. att bereda aktieägarna vinst. Det är självfallet viktigt att bolagen samtidigt på ett föredömligt sätt arbetar strategiskt med hållbart företagande i enlighet med statens ägarpolicy. Vattenfalls styrelse har fastställt mål för detta arbete, vilket också är ett arbete som löpande följs upp vid ägardialogerna. Regeringen avser inte att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendation. När det gäller Vattenfalls hållbarhetsmål rekommenderar Riksrevisionen att regeringen på ett tidigt stadium bör påverka val och utformning av målen, i den översyn av målen som Vattenfall har initierat, i syfte att de nya målen ska ge reella utsläppsreducerande effekter. Som framgår ovan är det styrelsens ansvar, och inte bolagsstämmans, att fastställa de strategiska hållbarhetsmålen. Detta är i överensstämmelse med modellen för regeringens arbete med hållbart företagande i bolag med statligt ägande (se regeringens skrivelse till riksdagen med redogörelsen för företag med statligt ägande, senast skr. 2014/15:140). Bolaget har självt bäst kunskap om vilka hållbarhetsutmaningar som är mest relevanta och väsentliga för verksamheten, bland annat utifrån de branscher och länder där bolaget är verksamt. Vattenfall har också inom ramen för sitt uppdrag beslutat om mål och strategier som leder till minskade koldioxidutsläpp, varför regeringen inte avser att vidta någon åtgärd med anledning av Riksrevisionens rekommendation. För att kunna utmana och ställa krav på bolaget och öka möjligheterna för bolagets långsiktiga konkurrenskraft och avkastning till staten rekommenderar Riksrevisionen att regeringen kontinuerligt bör inhämta ett brett kunskapsunderlag och göra egna analyser om bolagets risker och förutsättningar på marknaden. Som framgår ovan instämmer regeringen i att det är viktigt med god kunskapsinhämtning och oberoende analys för att åstadkomma en ändamålsenlig styrning av bolaget och att sådan kunskapsinhämtning och analys också genomförs kontinuerligt via ägarförvaltningen. Regeringen har inte för avsikt att göra några genomgripande förändringar i detta arbetssätt utöver att förbättra kunskapsinhämtningen inom Regeringskansliet, varför regeringen inte avser att vidta någon åtgärd med anledning av denna rekommendation. Beträffande Vattenfalls tyska brunkolsverksamhet rekommenderar Riksrevisionen att regeringen inom ramen för gällande regelverk bör 13

tydliggöra hur Vattenfall ska agera föredömligt. Regeringen bör därför enligt Riksrevisionen ange exempelvis vilket finansiellt utrymme som finns för att täcka kostnader för forskning i koldioxidreducerande åtgärder eller en eventuell förlust vid försäljning av brunkolsverksamheten. Riksrevisionens rekommendation är enligt regeringen baserad på felaktig grund då detta är frågor för styrelsen, inte ägaren, att fastställa. Regeringen avser inte att vidta någon åtgärd med anledning av denna rekommendation. Slutligen, när det gäller regeringens rapportering till riksdagen, rekommenderar Riksrevisionen att regeringen bör bli mer transparent, utförlig och kvalitativ i redovisningen av Vattenfalls strategier och utveckling för att riksdagen ska kunna bedöma om bolaget är ett konkurrenskraftigt och ledande företag i energiomställningen och därigenom bidrar till EU:s klimat- och energimål. Regeringen håller delvis med om att den nuvarande återrapporteringen inte i tillräcklig omfattning behandlar bolagets strategier, utveckling och bidrag till EU:s 2020-mål och EU:s antagna tvågradersmål till 2050. Regeringen avser därför att vidta åtgärder för en förbättrad och fortlöpande återrapportering av bolagets strategier, utveckling och bidrag till EU:s 2020-mål till riksdagen genom utskotten med anledning av Riksrevisionens rekommendation.

Rekommendationer till Vattenfall Riksrevisionens granskning har slutligen resulterat i att myndigheten lämnat tre rekommendationer till Vattenfall. Den första rekommendationen till Vattenfall innebär att bolaget bör utforma en målbild för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen och genomföra en strategisk och långsiktig planering för hur bolaget ska nå dit. Vattenfall har med anledning av denna rekommendation uppgivit att bolaget aktivt arbetar med att förtydliga detta i sitt pågående strategiarbete som påbörjades 2014 och att detta är frågor som kontinuerligt finns med på agendan i ägardialogen mellan ägaren och bolaget. Den andra rekommendationen till Vattenfall är att bolagets forskning och utveckling bör öka och bli mer långsiktig med syfte att bolaget ska vidta koldioxidreducerande åtgärder i befintliga anläggningar samt bredda bolagets produktionsportfölj inom förnybara energislag. Vattenfall har uppgivit att bolaget arbetar mycket aktivt med forskning och utveckling inom många centrala områden som är direkt relaterade till energiomställningen som smarta elnät, effektivisering, elektrifiering av transporter och utveckling av vattenkraft och vindkraft, efterfrågestyrning samt undersökning av potentiellt gångbara och kommersiella teknologier och nya tjänster. Den tredje och sista rekommendationen till Vattenfall är att bolaget bör utforma hållbarhetsmål som leder till utsläppsreducerande effekter, exempelvis genom ett koldioxidmål som syftar till en faktisk koldioxidminskning i bolagets anläggningar, ett förnybarhetsmål som syftar till en faktisk ökning av den produktion som kommer från nya förnybara energislag och ett mål om att vara en projektägare som uppför och driver vindkraftsparker och därigenom bidrar med sitt verksamhetskunnande till energiomställningen.

Enligt Vattenfall har bolaget satt mål om att öka användningen av biobränslen i fjärrvärmeproduktionen samt att byta från kol till gas där det är möjligt. Störst energieffektiviseringspotential finns i brunkolsverksamheten, vilket har en direkt effekt även på utsläppen. Vattenfall har därmed mål och strategier som leder till minskade koldioxidutsläpp. När det gäller de strategiska hållbarhetsmålen håller bolaget på med en översyn som utgår från de olika hållbarhetsområden som anges i statens ägarpolicy.

4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer

Utvecklingen av energimarknaden och även utmaningen att nå de strategiska hållbarhetsmålen i en tid av förändring ställer höga krav på ökad kunskap om energisektorn, teknikförståelse och nytänkande inför omställning. Staten, genom regeringen, har därför som ägare till Vattenfall under 2015 utsett två nya ledamöter i bolagets styrelse. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att regeringens nuvarande återrapportering inte i tillräcklig omfattning behandlar bolagets strategier, utveckling och bidrag till EU:s 2020-mål och EU:s antagna tvågradersmål till 2050. Regeringen avser att vidta åtgärder för en förbättrad och fortlöpande återrapportering av bolagets strategier, utveckling och bidrag till EU:s 2020-mål till riksdagen genom utskotten med anledning av Riksrevisionens rekommendation. Regeringen anser i och med detta att rapporten är slutbehandlad.

Bilaga en granskningsrapport från riksrevisionen

Vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen? rir 2015:6

Bilaga

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten.

Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 1 januari 2011 direkt till riksdagen.

riksrevisionen

isbn 978 91 7086 373 8 rir 2015:6 foto: annakarin drugge form: åkesson & curry tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2015

Bilaga en granskningsrapport från riksrevisionen

RiR 2015:6 Vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

Bilaga vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

Bilaga en granskningsrapport från riksrevisionen

till riksdagen datum: 2015-04-01 dnr: 33-2014-0777 rir 2015:6

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision:

Vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen? Riksrevisionen har granskat om Vattenfall utformat och regeringen styrt mot ändamålsenliga miljörelaterade hållbarhetsmål samt om Vattenfall planerar och genomför åtgärder och regeringen styr mot att uppdrag och hållbarhetsmål uppnås. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för regeringen och Vattenfall har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Vattenfall. Riksrevisor Claes Norgren har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Monica Rupprecht Hjort har varit föredragande. Revisionsledare Maria Bohm, revisionsdirektör Madeleine Nyman, programansvarig Dimitrios Ioannidis samt avdelningschef Lena Björck har medverkat vid den slutliga handläggningen.

Claes Norgren Monica Rupprecht Hjort För kännedom: Regeringen, Näringsdepartementet Vattenfall AB

Bilaga vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

Innehåll

Sammanfattning 9

1 Introduktion 19 1.1 Bakgrund 19 1.2 Motiv 24 1.3 Syfte och revisionsfrågor 25 1.4 Bedömningsgrunder 26 1.5 Metod och avgränsningar 31 1.6 Centrala termer och begrepp 32 1.7 Rapportens disposition 34

2 Vattenfalls förutsättningar på energimarknaden 35 2.1 Energimarknadens utveckling 35 2.2 Vattenfalls koldioxidutsläpp i Europa påverkas av EU:s klimatmål 38

3 Inriktar sig Vattenfall mot att bli konkurrenskraftigt och bidra till EU:s mål? 45 3.1 Förändringen av koldioxidmålet 48 3.2 Förnybarhetsmålet och förutsättningarna för måluppfyllelse 49 3.3 Transparens i målutformning och beräkning 51 3.4 Planering mot de miljörelaterade hållbarhetsmålen 52 3.5 Riskanalyser av måluppfyllelse av de miljörelaterade hållbarhetsmålen 54 3.6 Företagsnära forskning och utveckling som ett led i att vara ledande i energiomställningen 56 3.7 Finansiering av investeringar för att nå förnybarhetsmålet 60 3.8 Nya anpassningar görs av bolaget 61 3.9 Vattenfalls bidrag till EU:s klimat- och energimål 62

4 Ägarförvaltningens organisation och styrning med inriktning mot Vattenfall 65 4.1 Regelverket för de statliga bolagen har breddats med hållbart företagande 65 4.2 Ägarförvaltningen betonar analyskompetens och arbetar i projektform 67 4.3 Regeringens viktigaste styrmedel 69

5 Hur styr regeringen Vattenfall och hur rapporterar den till riksdagen? 75 5.1 Regeringens styrning mot hållbarhetsmålen 76 5.2 Regeringens uppföljning av Vattenfalls uppdrag i bolagsordningen 80 5.3 Regeringens framtagande av beslutsunderlag 83 5.4 Regeringens återrapportering till riksdagen 84

forts.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

6 Slutsatser och rekommendationer för Vattenfall 87 6.1 Vattenfalls miljörelaterade hållbarhetsmål utlovar mer än de åstadkommer i utsläppsreducerande effekter 87 6.2 Vattenfalls planeringshorisont är kortsiktig 89 6.3 Risken att inte uppnå hållbarhetsmålen och konsekvensen av detta analyseras inte av Vattenfall 90 6.4 Vattenfalls forskning är otillräcklig och försvårar för bolaget att bli ledande i energiomställningen 91 6.5 Vattenfall har inte avsatt interna resultatmedel för framtida tillväxtbehov 93 6.6 Vattenfalls samägande kan innebära finansiella risker och risk för en oförändrad andel producerad förnybar energi 94 6.7 Vattenfall relaterar inte sin verksamhet till EU:s klimat- och energimål 95 6.8 Vattenfalls planerade försäljning av sin tyska kolkraft leder inte till reella utsläppsminskningar på EU-nivå 96 6.9 Rekommendationer till Vattenfall 97

7 Slutsatser och rekommendationer för regeringen 99 7.1 Regeringen granskar inte via sin ägarförvaltning de statliga bolagens val och utformning av hållbarhetsmål 99 7.2 Det är otydligt hur regeringen följer upp den miljörelaterade delen i uppdraget till Vattenfall 100 7.3 Regeringens kunskapsinhämtning och bearbetning av underlag är inte tillräckligt proaktiv för en ändamålsenlig styrning av bolaget 102 7.4 Regeringen är inte förberedd trots att Vattenfall sett försäljningen av sin tyska brunkolsverksamhet som ett alternativ sedan 2012 103 7.5 Regeringen rapporterar inte tillräckligt till riksdagen om Vattenfalls strategier, utveckling och bidrag till EU:s klimat- och energimål 104 7.6 Rekommendationer till regeringen 106

Källförteckning 107

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

Sammanfattning

Riksrevisionen har granskat Vattenfalls förutsättningar att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen och därigenom bidra till EU:s klimat- och energimål, samt om bolaget kan nå sina miljörelaterade hållbarhetsmål inom ramen för hållbart företagande. Riksrevisionen har även granskat om regeringen styr Vattenfall i riktning mot att bolaget ska uppnå sitt uppdrag och sina miljörelaterade hållbarhetsmål.

En utgångspunkt i Riksrevisionens granskning är riksdagens beslut och näringsutskottets betänkande i samband med Vattenfalls förtydligande uppdrag från 2010. En ledande position i koldioxideffektiv teknik och hållbar energiproduktion angavs då som en viktig komponent för framtida värdeskapande för Vattenfall. Utskottet har också uttalat sitt stöd för att använda EU:s 2020-mål som referenspunkt för att på så sätt kunna utvärdera om Vattenfall tillhör de bolag som leder utvecklingen mot minskade utsläpp av klimatgaser och en ökad andel förnybar energi. Vidare har EU och Sverige antagit FN:s tvågradersmål inom klimatområdet till 2050. Det innebär att alla verksamheter och bolag inklusive statliga bolag ska minska sina utsläpp på lång sikt. Riksrevisionen utgår också från näringsutskottets uttalanden om hållbarhetsmål och strategier som en förutsättning för de statliga bolagens långsiktiga värdeskapande.

På kort sikt kan det uppstå målkonflikter mellan ekonomiska mål och hållbar energiproduktion. Förändrade marknadsförutsättningar med kraftigt sjunkande intäkter har gjort att regeringen har sänkt Vattenfalls avkastningskrav 2012. Vidare finns det en flexibilitet i de årliga besluten om Vattenfalls utdelning eftersom dessa ska beakta genomförandet av bolagets strategi, finansiella ställning samt övriga ekonomiska mål.

Riksrevisionen bedömer att Vattenfalls styrelses val av hållbarhetsmål med inriktning mot miljö är relevant. Bolagets mål ligger i linje med bolagets framtida utmaningar. Vattenfall har också konkretiserat lydelsen i ägarens intention i bolagsordningen och ökar på så sätt förståelsen av denna. Vattenfall har också på senare tid varit innovativt i att identifiera finansiella lösningar för att kunna öka investeringstakten i förnybara energislag. Därigenom har bolaget bidragit till marknadens verksamhetskunnande inom vindkraft. Riksrevisionens övergripande slutsats är dock att Vattenfall varken har utformat eller regeringen styrt mot ett koldioxidmål som faktiskt leder till minskade utsläpp eller ett förnybarhetsmål som ökar Vattenfalls andel producerad förnybar energi. Vattenfall planerar och genomför inte åtgärder som minskar koldioxidutsläppen i tillräcklig utsträckning så att bolaget kan visa att det är ett konkurrenskraftigt och ledande företag i energiomställningen och därigenom bidrar till EU:s klimatoch energimål. Vidare har regeringen inte tillräckligt tydligt styrt Vattenfall så att förutsättningarna för en långsiktig avkastning för staten kan säkerställas.

RIKSREVISIONEN 9

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

Granskningens bakgrund

Vattenfall bolagiserades 1992 och omsatte 166 miljarder kronor 2014. Några år efter omregleringen av den svenska elmarknaden (1996) inledde Vattenfall en internationell expansion. Bolagets profil har förändrats från ett svenskt företag med fokus på vattenkraft och kärnkraft till en av Europas största el- och värmeproducenter. Till skillnad mot den nordiska verksamheten är Vattenfalls europeiska verksamhet till övervägande del baserad på fossil kraft.

Motiv: Enligt riksdagen är det för staten som ägare centralt att de statliga bolagen bedriver sin verksamhet så att ett långsiktigt värdeskapande uppnås. En förutsättning för ett långsiktigt värdeskapande är att detta bedrivs hållbart. Detta definieras som ett ansvarsfullt nyttjande av resurser samt en ansvarsfull hantering av mänskliga rättigheter, arbetsvillkor, miljö, antikorruption, affärsetik, jämställdhet och mångfald. Vattenfall är ett av de bolag som har de största koldioxidutsläppen i Europa, och bolagets tillväxttakt i förnybara energislag är hittills lägre än den genomsnittliga tillväxttakten i tio länder i norra och mellersta Europa. Samtidigt har riksdag och regering betonat att Vattenfall ska generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget är ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. Ett av bolagets egna miljörelaterade hållbarhetsmål är också att bolaget ska ha en högre tillväxttakt än marknaden inom nyinstallerad förnybar kapacitet fram till 2020.

Vattenfall är det omsättningsmässigt största statliga bolaget och bolaget har störst ekonomisk resultatpåverkan på den statliga bolagsportföljen. Vattenfall står inför stora utmaningar i att minska koldioxidutsläppen. Det finns dock en osäkerhet i hur bolaget och regeringen hanterar dessa utmaningar så att de möjligheter till långsiktig värdeutveckling som finns utnyttjas. Vattenfall är det första bolaget i vilket en hållbarhetsanalys har genomförts av regeringen.

Syfte: Syftet är att granska om Vattenfall utformat och regeringen styrt mot ändamålsenliga miljörelaterade hållbarhetsmål samt om Vattenfall planerar och genomför åtgärder och regeringen styr mot att uppdrag och hållbarhetsmål uppnås.

Riksrevisionen har formulerat tre revisionsfrågor som ska besvaras:

1. Är Vattenfalls hållbarhetsmål, planering och genomförande 2010–2014 inriktade mot att bolaget ska vara ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen och bidra till EU:s mål genom fokus på reella utsläppsreducerande åtgärder? 2. Är regeringens styrning och uppföljning av Vattenfalls uppdrag och hållbarhetsmål 2012–2014 utformade så att förutsättningar skapas för långsiktig avkastning för staten?

10 RIKSREVISIONEN

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

3. Har regeringen 2010–2014 informerat riksdagen om Vattenfalls strategier för att uppfylla sitt uppdrag och bidra till EU:s klimat- och energimål i enlighet med riksdagens önskemål om fortlöpande information om bolagets utveckling och verksamhet?

Genomförande: Granskningen bygger på dokumentstudier om Vattenfall hos regeringen och bolaget. Riksrevisionen har intervjuat representanter för den politiska ledning och ägarförvaltning som under granskningen var verksam på Finansdepartementet samt företrädare för dåvarande Miljö- respektive Näringsdepartementet. Vidare har intervjuer genomförts med representanter för Vattenfalls ledning, styrelse, internrevision, forskningsenhet och kommunikationsenhet i vilken ansvaret för hållbarhet ingår. Därutöver har ett konsultföretag, Sweco AB, anlitats som stöd i granskningen av Vattenfall. Relevansen i konsultens granskningsresultat har bedömts av Riksrevisionen med hjälp av egeninsamlade uppgifter.

Granskningens slutsatser

De miljörelaterade hållbarhetsmålen utlovar mer än de åstadkommer i utsläppsminskande effekter Riksrevisionen konstaterar att ett av Vattenfalls miljörelaterade hållbarhetsmål är ett finansiellt exponeringsmål som inte i någon större utsträckning leder till minskade koldioxidutsläpp. Bolagets plan 2010 var ursprungligen att reducera koldioxidutsläppen med hjälp av samförbränning med biomassa, infångning och lagring av koldioxid (CCS-teknik) och delvis försäljning av kolkraftverk. Idag är förutsättningarna förändrade och huvudstrategin är att sälja bolagets tyska kolkraft för att nå det finansiella exponeringsmålet. Målet syftar således till att bolagets produktionsportfölj ska bli fossilfri nästan uteslutande genom försäljning och inte till att minska koldioxidutsläppen inom EU via koldioxidreducerande åtgärder. Riksrevisionen bedömer att bolaget inte har ett faktiskt miljörelaterat hållbarhetsmål trots Vattenfalls höga koldioxidutsläpp och bolagets uppdrag att vara ett ledande företag i energiomställningen.

Det mål om ökad tillväxttakt inom förnybar energi som Vattenfall har antagit mäts i förhållande till genomsnittet för tio referensländer i Europa. Förnybarhetsmålet är ett långsiktigt genomsnittligt mål fram till 2020. Vattenfalls tillväxttakt för 2013 och 2014 är lägre än genomsnittet för referensländerna dessa år. Vattenfalls beräkning av tillväxttakten innebär att bolaget kan tillgodoräkna sig hela miljöeffekten av en investering trots att bolaget endast har finansierat 51 procent av densamma (genom partnering). Dessutom kan Vattenfall sälja ägarandelar i befintliga vindkraftsparker i syfte att frigöra kapital till nyinvesteringar inom vindkraft (så kallad capital recycling) utan att försäljningen av befintlig vindkraftskapacitet påverkar måluppfyllelsen negativt. Riksrevisionen konstaterar att Vattenfall valt en mätmetod som underlättar för bolaget att nå sitt hållbarhetsmål om förnybar energi.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

En viktig del i ägarens styrning av hållbart företagande är att bolagen är transparenta i sitt arbete med hållbart företagande och sina hållbarhetsmål. Koldioxidmålet syftar till att göra Vattenfalls produktionsportfölj fossilfri. Det är dock inte tillräckligt tydligt att detta inte är detsamma som att koldioxidutsläppen på EU-nivå minskar. Vidare framgår det inte tydligt att uppfyllelsen av förnybarhetsmålet påverkas av vald mätmetod.

Vattenfalls planeringshorisont är kortsiktig Vattenfall arbetade fram till 2014 med en planeringshorisont på fem år med fokus på finansiering av ersättningsinvesteringar och underhåll. Investeringar i förnybara energislag är en mindre del i Vattenfalls investeringsplan. Mot bakgrund av att hållbarhetsmålen ska vara uppnådda 2020 bedömer Riksrevisionen att planeringen och finansieringen av åtgärder är för kortsiktig och inte heller får tillräckligt utsläppsminskande effekter. Detta riskerar att påverka Vattenfalls möjligheter att på lång sikt bli ett konkurrenskraftigt bolag inom hållbar energiproduktion. Vattenfall har dessutom från 2015 infört en tvåårsplanering. Riksrevisionen menar att detta är en väl kortsiktig planeringshorisont givet bolagets uppdrag och långsiktiga hållbarhetsmål. För ett företag som är verksamt på en marknad som genomgår strukturförändringar blir en långsiktig planering än viktigare.

Vattenfall har ingen tydlig målbild för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen Granskningen visar att Vattenfall inte har en tydlig målbild för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen trots bolagets relativt starka position på den europeiska marknaden och därmed sammanhängande möjligheter att påverka marknadsutvecklingen. Det framgår av granskningen att Vattenfall bedömer att det är svårt att ha en långsiktig vision på dagens energimarknad. Riksrevisionen bedömer att ett bolag som ska bli ledande framgent löpande behöver planera och vidta finansiella och utsläppsreducerande åtgärder för att bli konkurrenskraftigt på lång sikt oavsett energibranschens strukturella problem och den låga efterfrågan på el. Riksrevisionen menar att Vattenfall behöver förstärka sin förmåga att identifiera och utnyttja framtida tillväxtmöjligheter och anpassa investeringsprogram för att säkerställa bolagets långsiktiga värdeskapande.

Vattenfalls forskning är otillräcklig och försvårar för bolaget att bli ledande i energiomställningen Granskningen visar att stora delar av Vattenfalls forsknings- och utvecklingsverksamhet (FoU) har minskat betydligt och även fått mer kortsiktig karaktär. Vattenfall ställer krav på att forskningsområdena ska vara lönsamma inom en rimlig tidsperiod (5–10 år) vilket gör att den långsiktiga forskningen prioriteras ner. Vattenfall deltar i dag endast marginellt i tidig användning av ny teknik i form av pilot- och demonstrationsprojekt som berör de två stora miljörelaterade hållbarhetsmålen. Sådant deltagande är, enligt Riksrevisionen, en förutsättning för att ett energibolag ska kunna bli ett ledande

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

företag i energiomställningen. Av granskningen framgår att forskningsverksamheten inte heller syftar till att göra Vattenfall ledande i energiomställningen. Inriktningen på enbart vindkraft som förnybart energislag i produktionsportföljen gör också bolaget sårbart för förändringar i efterfrågan. Detta borde motivera bolaget att öka sin riskspridning och delta i pilot- och demonstrationsprojekt som rör andra förnybara energislag. Granskningen visar att forskning och utveckling inte är en fråga som beaktas av koncernledningen eller styrelsen i utvecklingen av verksamheten för att bolaget ska bli ledande i hållbar energiproduktion.

Vattenfall har inte övervägt möjligheten att föreslå att en viss del av utdelningen bör användas till investeringar i förnybar energi Vattenfalls finansiella situation har på senare år utgjort en begränsning för tillväxtinvesteringar i förnybar energi. Ungefär 85 procent av investeringsutrymmet har använts till ersättningsinvesteringar och underhåll. Mot bakgrund av den finansiella restriktionen har det uppstått en målkonflikt mellan ekonomiska mål och investeringar i hållbar energiproduktion. Granskningen visar att bolaget inte har övervägt att föreslå regeringen att en del av utdelningsmedlen skulle kunna hållas inne i syfte att göra större investeringar i förnybar energi trots att de årliga besluten på bolagsstämman om Vattenfalls utdelning ska ”beakta genomförandet av bolagets strategi, bolagets finansiella ställning samt övriga ekonomiska mål”. Ett sådant förslag hade kunnat motiveras med hänvisning till bolagets förtydligande uppdrag, att vara ett ledande bolag i energiomställningen, som riksdag och regering beslutade om 2010.

Samägande av bolag innebär risk för oförändrad andel producerad förnybar energi i Vattenfalls produktionsportfölj Vattenfall anger att bolaget har en relativt liten andel ny förnybar energi (exklusive den svenska vattenkraften) i sin produktionsportfölj. För att kunna öka investeringstakten i förnybar energi har Vattenfall allt mer börjat använda sig av alternativa finansieringslösningar som partnering och capital recycling. Capital recycling är en metod för Vattenfall att frigöra kapital för investeringar i förnybara energislag. Metoden innebär att bolaget avhänder sig upp till 49 procent av ägarskapet i vissa befintliga vindkraftsparker. Dessutom äger bolaget i vissa andra fall endast 51 procent i nya vindkraftsparker på grund av att bolaget har gått in i partnerskap (partnering) med institutionella investerare.

Riksrevisionen bedömer att Vattenfall kan få svårt att öka sin andel ny förnybar energi i takt med sina konkurrenter när bolagets huvudstrategi för att nå förnybarhetsmålet är att växa genom samägande. Strategin kan leda till en oförändrad andel producerad förnybar energi för bolaget. Riksrevisionen menar att detta riskerar att inte ligga i linje med näringsutskottets ställningstagande om att Vattenfall ska öka sin andel förnybar energi.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

Vattenfalls planerade försäljning av sin tyska kolkraft leder inte till reella utsläppsminskningar på EU-nivå Enligt ägarpolicyn är en viktig del i arbetet med hållbart företagande att de statliga bolagen ska agera föredömligt genom att efterleva internationella riktlinjer kring bland annat miljöhänsyn. En viktig internationell riktlinje är FN:s tvågradersmål inom klimatområdet som ska uppnås 2050. Riksrevisionen menar att statliga bolag ska bidra till tvågradersmålet som både EU och Sverige har antagit.

Det finns en risk att Vattenfall i syfte att uppnå sitt finansiella exponeringsmål säljer sina tyska kolkraftverk vid en tidpunkt som inte ger maximalt försäljningsvärde. En försäljning innebär också att Vattenfall inte bidrar till att uppnå EU:s klimat- och energimål eftersom problemet med att reducera koldioxidutsläpp från befintliga anläggningar skjuts över till ett annat bolag inom EU. Vidare vidtar Vattenfall endast mindre koldioxidreducerande åtgärder i befintliga kolkraftanläggningar fram till en eventuell försäljning.

Regeringen granskar inte de statliga bolagens val och utformning av hållbarhetsmål Riksrevisionen bedömer att det är positivt att regeringen under 2014 genomfört en hållbarhetsanalys av Vattenfalls hållbarhetsarbete och identifierat vissa svagheter. Riksrevisionen bedömer att dessa svagheter berör frågor av strategisk betydelse och sammanfaller med Riksrevisionens iakttagelser om Vattenfalls planering och målbild. Vidare är det ändamålsenligt att regeringen i samband med hållbarhetsanalysen identifierat behovet av att stärka styrelsens strategiska kompetens inom förnybar energiproduktion.

Riksrevisionen konstaterar dock att regeringen inte gör någon initial granskning och kvalitetssäkring av bolagens val och utformning av strategiska hållbarhetsmål. Regeringen följer däremot regelbundet upp måluppfyllelsen under ägardialogen. Riksrevisionen bedömer att processen är ineffektiv, eftersom regeringen inte bedömt om målen är ändamålsenligt utformade. Vattenfalls koldioxidmål är ett renodlat finansiellt exponeringsmål och inte ett mål som faktiskt leder till minskade utsläpp. Resurser tas därigenom i anspråk i onödan utan att det vare sig får faktiska utsläppsminskande effekter eller ökar Vattenfalls långsiktiga konkurrenskraft.

Det är otydligt hur regeringen följer upp den miljörelaterade delen i uppdraget till Vattenfall Bolagsordningen är beslutad av bolagsstämman och därmed juridiskt bindande för bolaget. Enligt regeringen är Vattenfalls uppdrag rent affärsmässigt och det följs upp genom den ekonomiska målprocessen. Riksdagen har dock beslutat att Vattenfall ska generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget tillhör ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. Riksrevisionen anser att det är otydligt hur

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

regeringen följer upp den miljörelaterade delen av uppdraget i bolagsordningen. Enligt statens ägarpolicy är ett av de ekonomiska målens syfte att hålla bolagens finansiella risk på en rimlig nivå. Riksrevisionen bedömer att det innebär en finansiell risk för staten att regeringen inte explicit följer upp den miljörelaterade delen i bolagets uppdrag från riksdagen. Genom att arbeta aktivt med koldioxidreducerande åtgärder kan bolaget bli konkurrenskraftigt och skapa värde på lång sikt för staten.

Vattenfall har konkretiserat den miljörelaterade delen av uppdraget i bolagsordningen genom de miljörelaterade hållbarhetsmålen. Denna tolkning har dock inte bekräftats av regeringen vilket leder till en osäkerhet i hur bolaget ska styra sin verksamhet. Riksrevisionen bedömer att det är viktigt att regeringen är tydlig med hur bolaget ska tolka sitt uppdrag i bolagsordningen och hur regeringen avser att följa upp bolagets tillämpning, så att bolaget ges tydliga incitament att genomföra det uppdrag som riksdagen har beslutat.

Riksrevisionen menar att näringsutskottet i samband med riksdagens beslut om Vattenfalls förtydligande uppdrag har tydliggjort riksdagens intention med bolagets inriktning. Enligt rättsexpertis har regeringen en långtgående laglig möjlighet att upprätthålla ägarkontrollen över de majoritetsägda statliga bolagens styrelsearbete genom att utforma direktiv, instruktioner och anvisningar. Mot bakgrund av detta menar Riksrevisionen att det inte föreligger något formellt hinder för regeringen att på bolagsstämman besluta om hur bolaget ska tolka sitt uppdrag utan att behöva återkomma till riksdagen. Detta gäller även hur Vattenfall ska förhålla sig till FN:s tvågradersmål inom klimatområdet som har antagits av både Sverige och EU.

Regeringens kunskapsinhämtning och oberoende analys är inte tillräckligt proaktiv för en ändamålsenlig styrning av bolaget Riksrevisionen noterar att regeringen i sin ägarförvaltning inte formellt nyttjat övriga Regeringskansliets sakkunskap genom exempelvis arbetsgrupper eller nätverk för att inhämta ett bredare kunskapsunderlag i frågor som berör Vattenfalls centrala hållbarhetsmål. Uppföljningen av Vattenfalls hållbarhetsarbete har enbart genomförts av ägarförvaltningen på Regeringskansliet.

Regeringen har genom sin ägarförvaltning inte i kunskapssyfte efterfrågat strategiskt skriftligt underlag från bolaget. Ägarförvaltningen gör i begränsad omfattning egna oberoende analyser. Vidare har regeringen inte identifierat strategiska framgångsfaktorer för bolagets långsiktiga konkurrenskraft såsom exempelvis tidig användning av ny forskningsteknologi inom energibranschen. Regeringen har därför inte ställt frågor till Vattenfall om orsaken till att forskningsinvesteringarna har minskat och blivit kortsiktiga. Denna brist på kunskapsunderlag av strategisk karaktär innebär att regeringens förutsättningar att vara tillräckligt proaktiv i sin styrning av Vattenfall försämras.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

Uteblivna krav gör att styrprocessen sätts igång för sent Riksrevisionen noterar att regeringen iakttagit vissa svagheter i bolagets hållbarhetsarbete och har efterfrågat en diskussion kring vilka åtgärder som bolaget planerar för att nå målen. Riksrevisionen menar dock att regeringen inte utifrån resultatet från hållbarhetsanalysen ställer tydliga krav på bolaget att inom en viss tid agera på styrsignalen. Styrningen bygger i stället på att Vattenfall självmant vidtar åtgärder, vilket kan innebära att kraftfulla åtgärder för att skapa konkurrenskraft och bidra till värdeutveckling startas för sent.

Försäljningen av brunkolsverksamheten är inte förberedd trots att Vattenfall sett detta som ett alternativ sedan 2012 Enligt riksdag och regering ska svenska staten vara en ansvarsfull ägare till koncernen Vattenfall och bolaget ska bedriva föredömlig verksamhet oavsett på vilken marknad bolaget agerar. Att Vattenfall övervägt att avyttra sin brunkolsverksamhet i Tyskland har enligt bolaget varit känt för regeringen sedan 2012. Riksrevisionen bedömer att en proaktiv styrning förutsätter att riskanalyser och handlingsplaner utarbetas för att kunna hantera en eventuell försäljning på ett föredömligt sätt.

Regeringen är dock inte förberedd för att hantera den finansiella risken med vare sig ett fortsatt ägande eller en försäljning av tysk kolkraft. Det är viktigt att Vattenfall inom ramen för gällande regelverk ges de förutsättningar som bolaget behöver för att kunna bedöma konsekvenserna av en eventuell försäljning. Dessa kan exempelvis vara vilket finansiellt utrymme som finns för att täcka kostnaderna för mer forskning i koldioxidreducerande åtgärder i befintliga anläggningar eller en eventuell förlust vid försäljning.

Sammantaget innebär denna brist på analys och styrning att regeringen inte blir tillräckligt proaktiv och att det därmed finns en risk för att den långsiktiga avkastningen för staten påverkas.

Regeringen återrapporterar inte Vattenfalls strategier, utveckling och bidrag till EU:s mål till riksdagen i tillräcklig omfattning I samband med Vattenfalls förtydligande uppdrag 2010 betonade näringsutskottet behovet av löpande information om Vattenfalls utveckling och verksamhet samt att EU:s 2020-mål var referenspunkt för att utvärdera Vattenfalls uppfyllelse av uppdraget. Riksrevisionen bedömer att regeringens nuvarande återrapportering inte behandlar bolagets utveckling, strategier och bidrag till EU:s 2020-mål och EU:s antagna tvågradersmål till 2050 i tillräcklig omfattning så att riksdagen ska kunna bedöma hur väl bolaget uppfyller sitt samlade uppdrag i bolagsordningen och därigenom bidrar till EU:s mål.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

Rekommendationer

Riksrevisionens rekommendationer till Vattenfall: Vattenfall ska enligt sitt uppdrag generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget blir ett ledande företag i energiomställningen. Detta förutsätter innovationskraft och investeringar i nya hållbara produkter och tekniker med utsläppsreducerande effekter. Samtidigt som detta möter efterfrågan skapar det konkurrenskraft och långsiktig avkastning för staten som ägare. En positiv bieffekt är att resultatet ligger i linje med EU:s klimat- och energimål. Riksrevisionen ger följande rekommendationer som har sin utgångspunkt i riksdagens beslut och näringsutskottets betänkande i samband med Vattenfalls förtydligande uppdrag från 2010.

Ÿ Vattenfall bör utforma en målbild för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen och genomföra en strategisk långsiktig planering för hur bolaget ska nå dit. Denna planering bör brytas ner i en verksamhetsplanering dels på affärsområdesnivå, dels inom bolagets olika utvecklingsavdelningar. Investeringsplaneringen bör sammanfalla med tidsperioden för hållbarhetsmålen för att bolaget ska kunna vidta de finansiella och utsläppsreducerande åtgärder som behövs för att uppfylla uppdraget och hållbarhetsmålen. Ÿ Vattenfalls forskning och utveckling bör öka och bli mer långsiktig med syfte att bolaget ska vidta koldioxidreducerande åtgärder i befintliga anläggningar samt bredda bolagets produktionsportfölj inom förnybara energislag. Ÿ Vattenfall bör utforma hållbarhetsmål som leder till utsläppsreducerande effekter, exempelvis genom – ett koldioxidmål som syftar till en faktisk koldioxidminskning i bolagets anläggningar – ett förnybarhetsmål som syftar till en faktisk ökning av den produktion som kommer från nya förnybara energislag – ett mål om att vara en projektägare som uppför och driver vindkraftsparker och därigenom bidrar med sitt verksamhetskunnande till energiomställningen.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

Riksrevisionens rekommendationer till regeringen: Regeringen bör för bolaget tydliggöra hur uppdraget i bolagsordningen ska tolkas och se till att hållbarhetsmålen ändras så att uppdraget och målen syftar till att åstadkomma reella utsläppsreducerande effekter. Detta ökar förutsättningarna för Vattenfalls framtida konkurrenskraft och bidrag till uppfyllelse av EU:s klimat- och energimål. Vidare kan styrmedlet hållbart företagande utformas på ett mer effektivt sätt så att ökad konkurrenskraft och långsiktig värdeutveckling för staten i större utsträckning kan säkerställas.

Ÿ Regeringen bör på ett tidigt stadium påverka val och utformning av Vattenfalls hållbarhetsmål, i den översyn av målen som Vattenfall har initierat, i syfte att de nya målen ska ge reella utsläppsreducerande effekter. Ÿ Regeringen bör följa upp Vattenfalls uppdrag i bolagsordningen i sin helhet och förtydliga hur bolaget ska tolka uppdraget för att garantera att bolaget är ett ledande företag i energiomställningen och innebär en rimlig finansiell risk för staten. Ÿ Regeringen bör kontinuerligt inhämta ett brett kunskapsunderlag och göra egna analyser om bolagets risker och förutsättningar på marknaden för att kunna utmana och ställa krav på bolaget och öka möjligheterna för bolagets långsiktiga konkurrenskraft och avkastning till staten. Ÿ Regeringen bör inom ramen för gällande regelverk tydliggöra hur Vattenfall ska agera föredömligt avseende sin tyska brunkolsverksamhet. Regeringen bör därför ange exempelvis vilket finansiellt utrymme som finns för att täcka kostnader för forskning i koldioxidreducerande åtgärder eller en eventuell förlust vid försäljning av brunkolsverksamheten. Ÿ Regeringen bör i sin rapportering till riksdagen bli mer transparent, utförlig och kvalitativ i redovisningen av Vattenfalls strategier och utveckling för att riksdagen ska kunna bedöma om bolaget är ett konkurrenskraftigt och ledande företag i energiomställningen och därigenom bidrar till EU:s klimat- och energimål.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

1 Introduktion

I kapitlet presenteras bakgrunden till granskningen och energimarknadens förändrade förutsättningar de senaste åren. Riksrevisionen går vidare igenom motivet till och syftet med granskningen, använda utgångspunkter för granskningen samt metod och avgränsningar.

1.1 Bakgrund

Vattenfall blev aktiebolag 1992. Några år efter omregleringen av den svenska elmarknaden 1996 inledde Vattenfall en internationell expansion genom förvärv i Finland, Tyskland, Polen, Danmark, Nederländerna och Storbritannien. Bolagets profil har förändrats från ett svenskt företag med fokus på vattenkraft 1 och kärnkraft till en av Europas största el- och värmeproducenter. Vattenfalls verksamhet baseras i dag på sex olika energislag: biomassa, kol, vatten, naturgas, kärnkraft och vind. Till skillnad från den nordiska verksamheten är Vattenfalls europeiska verksamhet till övervägande del baserad på fossil kraft. Vattenfall är idag ett av bolagen med de största koldioxidutsläppen i Europa. Vattenfall är också det största statligt ägda bolaget med en omsättning på 166 miljarder kronor 2014. 2

3 Figur 1.1 Historiskt viktiga händelser för Vattenfall 1992–2014

Omreglering Vattenfall CCS 3 inte längre Vattenfalls styrelse beslutar att av den svenska köper Nuon tillåtet i Tyskland utreda alternativ för bolagets elmarknaden tyska brunkolsverksamhet Förtydligat Krav på Vattenfall Vattenfall gör stora uppdrag i bolags- hållbarhetsmål bolagiseras investeringar i vindkraft ordningen i statliga bolag

1992 1995 1996 1999 2008 2009 2010 2011 2012 2014

Sverige Vattenfalls Ny svensk energi- Vattenfall beslutar om medlem i EU expansion i och klimatpolitik nya ekonomiska mål och Tyskland inleds fastställer hållbarhetsmålen Koldioxidmålet om 65 miljoner Tyskland beslutar att tyska kärnkraftton utsläpp beslutas verk ska tas ur drift senast 2022 Källa: Vattenfalls webbplats och Riksrevisionens bearbetning.

1 Vattenfall, Års- och hållbarhetsredovisning 2013, s. 4. 2 Vattenfall, Bokslutskommuniké 2014, s. 1. 3 Inlåsning och lagring av koldioxid.

RIKSREVISIONEN 19

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

1.1.1 Rekommendationer från tidigare granskningar Riksrevisionen har tidigare gjort två granskningar av Vattenfall, 2004 och 2007. 4 Riksrevisionen rekommenderade i den första granskningen att regeringen tydliggör Vattenfalls miljö- och energipolitiska uppdrag och överväger vilken insyn och kontroll den svenska staten bör ha i Vattenfalls och andra statliga företags utländska dotterbolag. En annan rekommendation var att ägarförvaltningen ska verka för ett formellt ställningstagande till frågor som kräver beslut av extraordinär karaktär rörande ett statligt bolag. I den andra granskningen angavs att det tillägg som gjorts 2005 till Vattenfalls uppdrag om bolagets roll i omställningen till en ekologiskt och ekonomiskt uthållig svensk energiförsörjning hade påverkat den interna styrningen och återrapporteringen i bolaget. Det stora tolkningsutrymmet i tillägget till uppdraget gjorde det dock svårt att bedöma om Vattenfall lever upp till det utvidgade uppdraget. En viktig rekommendation var att de utländska dotterbolagens bolagsordningar ska anpassas så att även dessa omfattar det miljö- och energipolitiska uppdraget.

1.1.2 Händelser efter granskningarna På bolagsstämman 2009 redogjorde regeringen för sina förväntningar på Vattenfall och anförde att Vattenfall ska ha en roll i omställningen till ett ekologiskt hållbart energisystem inte bara i Sverige utan i hela Europa. 5 Regeringen betonade också att Vattenfall ska arbeta snabbare i omställningsarbetet än motsvarande andra företag. 6 År 2010 fick Vattenfall också ett formellt förtydligande av sitt uppdrag i bolagsordningen, vilket angav att även utländska dotter- och intressebolag ska omfattas av det miljö- och energipolitiska uppdraget i och med att den geografiska avgränsningen i uppdraget togs bort. 7

1.1.3 Vattenfalls uppdrag och mål

Vattenfalls uppdrag i bolagsordning och miljörelaterade hållbarhetsmål

styr verksamheten

Vattenfalls uppdrag i bolagsordningen anger att bolaget ska ”generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget är ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion”. 8 Uppdraget i bolagsordningen är beslutat av riksdagen och innebär att Vattenfall på ett affärsmässigt sätt ska vara ett

4 RiR 2004:18 Vattenfall AB – uppdrag och statens styrning, RiR 2007:29 Vattenfall – med vind i ryggen? 5 Statssekreterarens anförande på Vattenfalls årsstämma, april 2009, Riksrevisionens uppföljningsrapport 2010, s. 198. 6 Ibid. 7 Prop. 2009/10:179 Förtydligande av uppdraget för Vattenfall, bet. 2009/10:NU23, s.11, rskr. 2009/10:325. 8 Vattenfalls bolagsordning 2014-04-28.

20 RIKSREVISIONEN

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

ledande företag i omställningen till ett mer hållbart energisystem. Vidare framhåller näringsutskottet att en ledande position i koldioxideffektiv teknik och hållbar energiproduktion är en viktig komponent för framtida värdeskapande för Vattenfall. 9

Regeringen har, förutom uppdraget i bolagsordningen, varit tydlig med att en långsiktig värdeutveckling förutsätter ett hållbart företagande. Sedan 2012 ställer regeringen därför krav på de statliga bolagen att de ska ta fram mål om hållbarhet för den egna verksamheten och strategier för att nå dem. 10 Vattenfalls styrelse har antagit uppföljningsbara miljörelaterade hållbarhetsmål i syfte att möta regeringens krav. I oktober 2012 fastställde styrelsen i Vattenfall hållbarhetsmål för företaget i linje med EU:s 2020-mål om reduktion av koldioxidutsläpp, ökning av förnybar produktion och ökad energieffektivisering. Vattenfall formulerade tre mål inom samma områden som EU-målen.

De två mål som Riksrevisionen har granskat är:

Ÿ Vattenfall ska reducera bolagets koldioxidutsläpp till 65 miljoner ton till 2020 (i absoluta termer). Ÿ Vattenfalls tillväxt inom förnybar energiproduktion ska ligga över den genomsnittliga tillväxten i tio utvalda länder i norra och centrala Europa till 2020. Uppföljningen av detta mål börjar i januari 2013.

Hållbarhetsmålen är enligt Vattenfall en konkretisering av uppdraget i bolagsordningen och en av regeringen informellt godkänd tolkning. Målen har rapporterats till regeringen och bolaget har inte fått någon reaktion om att målen skulle vara otillräckliga. 11

Ansvaret för genomförandet av åtgärder för att nå de två granskade miljörelaterade hållbarhetsmålen ligger på koncernnivå. Investeringar för att uppnå målen beslutas och följs upp av styrelsen med hjälp av underlag som tas fram av företagsledningen. Målen bryts därför inte ner i verksamheten vilket innebär att affärsområdena inte direkt är involverade i processen att nå de 12 miljörelaterade hållbarhetsmålen.

9 Prop. 2009/10:179 Förtydligande av uppdraget för Vattenfall, bet. 2009/10:NU23, s.7, rskr. 2009/10:325. 10 Prop. 2012/13:1, Budgetpropositionen för 2013, s. 71, bet. 2012/13:NU7, rskr. 2012/13:168. 11 Intervju med Vattenfall 2014-12-04. 12 Intervju med Vattenfall 2014-08-18.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

1.1.4 Fakta om Vattenfalls mål, måluppfyllelse och investeringar

Ett av hållbarhetsmålen syftar inte till minskade utsläpp

I Vattenfalls års- och hållbarhetsredovisning 2013 framgår att koldioxidmålet är satt med syfte att göra Vattenfalls produktionsportfölj mer hållbar. Med detta menas att Vattenfalls koldioxidexponering i de utsläppsintensiva brunkolsverken ska reduceras genom exempelvis försäljning av produktionsanläggningar. Målet syftar inte till att bidra till en reduktion i faktiska utsläpp utan till att reducera de finansiella riskerna med en koldioxidintensiv produktionsportfölj. Förnybarhetsmålet syftar till att bolaget ska växa snabbare än marknaden inom förnybar kapacitet till 2020 och därigenom bidra till omställningen till ett mer hållbart energisystem. 13

Vattenfalls investeringar sker i huvudsak i fossil kraft och kärnkraft

Investeringarna i förnybara energislag är en mindre del i Vattenfalls investeringsplan. Enligt Vattenfall beror detta på att omfattande ersättningsinvesteringar och underhåll under lång tid framåt behöver göras i kol- och kärnkraftverken för att minimera kapitalförstöringen i dessa kraftverk. Det ekonomiska utrymmet för Vattenfalls totala investeringar har också krympt till följd av bland annat minskad efterfrågan på el och lägre elpriser vilket gör att Vattenfalls investeringar i förnybara energislag har minskat de senaste åren.

Av Vattenfalls elproduktion 2014 kom 48 procent från fossila bränslen, 29 procent från kärnkraft, 20 procent från vattenkraft och 3 procent från förnybara energislag. Stora ersättningsinvesteringar och underhåll planerades för 2014–2018 för att underhålla de fossila energislagen och kärnkraften. Dessa investeringar uppgick enligt denna plan till 83 procent av de totala investeringarna medan nyinvesteringarna i förnybar energi, främst vindkraft, uppgick till cirka 10 procent. 14

Uppgifter hittills tydliggör att det är osäkert om hållbarhetsmålen kan

uppfyllas

För 2013–2015 pekar Vattenfalls utfall för de två stora miljörelaterade hållbarhetsmålen i ogynnsam riktning. Koldioxidutsläppen ökade 2013 med 3,4 miljoner ton men minskade under 2014 på grund av försäljningar av fossila anläggningar och färre drifttimmar i andra fossila anläggningar. 15 År 2015 är

13 Vattenfall, Års- och hållbarhetsredovisning 2013, s. 16. 14 Vattenfall, Års- och hållbarhetsredovisning 2013, s. 15, Riksrevisionen konstaterar att den strategiska översynen som bl.a. innebär att bolaget undersöker möjligheten att hitta nya ägare till den tyska brunkolsverksamheten har påverkat proportionerna i bolagets investeringsplan för 2015–2016. Vattenfall, Års- och hållbarhetsredovisning 2014, s. 20. 15 Vattenfall, Års- och hållbarhetsredovisning 2013, s. 14 och 22, Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning, 2015-03-18.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

risken stor att utsläppen ökar kraftigt 16 och kommer tillbaka i nivå med 2013. 17 Anledningen är att byggnationen av det nya stora kolkraftverket Moorburg i Hamburg tas i drift. Det väntas enligt Vattenfall släppa ut uppemot 8 miljoner ton koldioxid per år. 18

Vattenfalls planerade nedläggningar och försäljningar av fossila anläggningar räcker enligt bolaget inte till för att minska koldioxidutsläppen till 2020. 19 Detta har i slutet av 2014 resulterat i ett kvarstående gap till måluppfyllelse på cirka 17 miljoner ton för att nå slutmålet på 65 miljoner ton till 2020. 20 Den motsatta trenden i förhållande till målet är negativt för Vattenfall, särskilt mot bakgrund av att bolaget är ett av de bolag som har de största koldioxidutsläppen i Europa.

Det mål om ökad tillväxttakt inom förnybar energi som Vattenfall har antagit mäts i förhållande till genomsnittet för tio referensländer i Europa. Förnybarhetsmålet är ett långsiktigt genomsnittligt mål fram till 2020. Vattenfalls tillväxttakt för 2013 och 2014 är lägre än genomsnittet för referensländerna dessa år. Bolagets tillväxt i ny förnybar elproduktion uppgick till 9,1 procent mellan 2012 och 2013 samtidigt som bolaget uppskattar den genomsnittliga tillväxten för jämförbara länder i Europa till 12,3 procent. 21 Mellan 2013 och 2014 ligger den prognosticerade marknadstillväxten på 12,6 procent och Vattenfalls tillväxt på 7,7 procent. 22 Av Vattenfalls års- och hållbarhetsredovisning 2014 framgår att bolagets genomsnittliga tillväxttakt för 2013 och 2014 har varit 6,3 procent per år. Utifrån Vattenfalls uppgifter om prognosticerad marknadstillväxt uppgår som jämförelse tillväxttakten för referensländerna i genomsnitt till cirka 12,5 procent per år.

År 2015 beslutade Vattenfall att införa en kortsiktig investeringsplan för 2015–2016. Denna ska gälla bland annat tillväxtinvesteringar i förnybar energi i vilken bolaget avser att satsa mer på medfinansiering från institutionella investerare (partners) i syfte att främst nå förnybarhetsmålet 2017. Det finns förväntningar och prognoser hos bolaget att ett samarbete och medfinansiering från investerare även åren efter 2017 ska förbättra förutsättningarna för att nå

16 Finansdepartementet, e-post i Vattenfalls årsakt, kvalitetssäkrad artikel i Dagens Industri, 2015-01-16. 17 Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning, 2015-03-18. 18 Finansdepartementet, e-post i Vattenfalls årsakt, kvalitetssäkrad artikel i Dagens Industri, 2015-01-16. 19 Vattenfall. Års- och hållbarhetsredovisning 2013, s. 14 och 22. 20 Finansdepartementet, protokoll från ägarmöte 2014-11-17, Vattenfalls Group management report, s. 31. 21 Vattenfall, Års- och hållbarhetsredovisning 2013, s. 17, Års- och hållbarhetsredovisning 2014, s. 23. 22 Finansdepartementet, protokoll från ägarmöte 2014-11-17, Group management report, s. 32.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

förnybarhetsmålet. 23 Ingen beslutad investeringsplan finns i dag för 2017–2020 med konkreta finansierade åtgärder för hur målet ska kunna uppnås. 24

1.2 Motiv

Enligt riksdagen är det för staten som ägare centralt att de statliga bolagen bedriver sin verksamhet så att ett långsiktigt värdeskapande uppnås. 25 En förutsättning för ett långsiktigt värdeskapande är att verksamheten bedrivs hållbart, definierat som ett ansvarsfullt nyttjande av resurser samt en ansvarsfull hantering av mänskliga rättigheter, arbetsvillkor, miljö, 26 antikorruption, affärsetik, jämställdhet och mångfald. Vattenfall är ett av de bolag som har störst koldioxidutsläpp i Europa och bolagets tillväxttakt i förnybara energislag är lägre än den genomsnittliga tillväxttakten i tio 27 europeiska länder. Riksdag och regering har betonat att Vattenfall ska generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget är ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. 28 Ett av bolagets egna miljörelaterade hållbarhetsmål är också att bolaget ska ha en högre tillväxttakt än marknaden inom nyinstallerad förnybar kapacitet fram till 2020.

Vattenfall är det omsättningsmässigt största statliga bolaget och det som har störst ekonomisk resultatpåverkan i den statliga bolagsportföljen. 29 Vattenfall står inför en stor utmaning i att minska koldioxidutsläppen. Det finns dock en osäkerhet i hur bolaget och regeringen hanterar denna utmaning så att de möjligheter till långsiktig värdeutveckling som finns utnyttjas. 30 Utmaningen är att skapa finansiella samt teknik- och utvecklingsmässiga förutsättningar för att kunna arbeta mot en långsiktig värdeutveckling genom hållbar produktion.

23 Vattenfall anför att prognoserna fram till 2020 är att marknaden växer cirka 9,5 procent och att Vattenfall har potential att växa mer än 15 procent. Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning 2015-03-18. 24 Finansdepartementet, protokoll från ägarmöte 2014-10-15, underlag till Vattenfalls styrelsemöte 2014-09-11, samt intervju med Vattenfall 2015-01-27. 25 Prop. 2012/13:1, Budgetpropositionen för 2013, bet. 2012/13:NU7, s. 28, rskr. 2012/ 13:168. 26 Ibid. 27 Vattenfall, Års- och hållbarhetsredovisning 2013, s. 17. 28 Prop. 2009/10:179, Förtydligande av uppdraget för Vattenfall, bet. 2009/10:NU23, s.12, rskr. 2009/10:325. 29 Omsättningsmässigt har Vattenfall vuxit från drygt 22 miljarder kronor vid bolagiseringen 1992 till 172 miljarder kronor 2013. Detta motsvarade 42 procent av de helägda statliga bolagens, dotterbolagens och intressebolagens omsättning på 405 miljarder kronor. Under 2013 gjorde Vattenfall en förlust (13,5 miljarder kronor) vilket resulterade i att det totala resultatet för statens bolag minskade med 70 procent till 15 miljarder kronor. 30 Regeringens årsakter och projektakter om Vattenfall 2012–2014 samt Vattenfalls styrelseprotokoll med bilagor 2010–2014.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

Vattenfall är även det första bolaget för vilket en integrerad analys inklusive hållbarhetsanalys har gjorts av regeringen. Vattenfalls elproduktion i Norden är i stort sett fossilfri, medan bolagets elproduktion i Europa till övervägande del är baserad på fossil kraft som ger stora utsläpp av koldioxid (se figur 1.2).

Figur 1.2 Vattenfalls elproduktion år 2014 i Norden och Kontinentaleuropa, procent

Norden Kontinentaleuropa

Vattenkraft: 37 Vattenkraft: 3 Kärnkraft: 60 Kärnkraft: – Fossilkraft: – Fossilkraft: 92 Vindkraft: 2 Vindkraft: 3 Biobränsle, avfall: 1 Biobränsle, avfall: 2 Källa: Vattenfalls års- och hållbarhetsredovisning 2014, s. 4. I motivet till granskningen har Riksrevisionen tillvaratagit erfarenheter från granskningsstrategin Hållbar utveckling – klimat. Granskningens inriktning och omfattning relaterar också till de identifierade riskområdena Statens förmögenhet och Klimatförändringar i Riksrevisionens övergripande riskanalys för staten.

1.3 Syfte och revisionsfrågor

Syftet är att granska om Vattenfall utformat och regeringen styrt mot ändamålsenliga miljörelaterade hållbarhetsmål samt om Vattenfall planerar och genomför åtgärder och regeringen styr mot att uppdrag och hållbarhetsmål uppnås. Vattenfalls måluppfyllelse av uppdraget i bolagsordningen och hållbarhetsmålen genom reella utsläppsreducerande åtgärder kan bidra positivt till konkurrenskraft och den långsiktiga värdeutvecklingen i bolaget samtidigt som den bidrar till uppfyllandet av EU:s klimat- och energimål.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

Riksrevisionen har formulerat tre revisionsfrågor som ska besvaras:

1. Är Vattenfalls hållbarhetsmål, planering och genomförande 2010–2014 inriktade mot att bolaget ska vara ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen och bidra till EU:s mål genom att ha fokus på reella utsläppsreducerande åtgärder? 2 Är regeringens styrning och uppföljning av Vattenfalls uppdrag och hållbarhetsmål 2012–2014 utformade så att förutsättningar skapas för långsiktig avkastning för staten? 3. Har regeringen 2010–2014 informerat riksdagen om Vattenfalls strategier för att uppfylla sitt uppdrag och bidra till EU:s klimat- och energimål i enlighet med riksdagens önskemål om att fortlöpande få information om bolagets utveckling och verksamhet?

1.4 Bedömningsgrunder

Granskningens övergripande bedömningsgrund utgår från budgetlagens grundläggande krav om att statens verksamhet ska bedrivas med hög effektivitet och god hushållning. 31 Vidare är riksdagens beslutade riktlinjer om förvaltning av statliga bolags aktier och krav på verksamheten i statliga bolag grundläggande. 32 En annan utgångspunkt är näringsutskottets uttalanden om att förvaltningen ska vara effektiv, professionell och transparent och att de statliga bolagen ska bedriva sin verksamhet så att ett långsiktigt värdeskapande uppnås. 33

EU och Sverige har antagit FN:s tvågradersmål inom klimatområdet och ställt sig bakom bedömningen att de industrialiserade länderna bör ställa om sina ekonomier för att kunna åstadkomma utsläppsminskningar på 80–95 procent till 2050 jämfört med 1990. 34 Regeringen har även antagit en vision om att Sverige inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser 2050. 35 Dessa uttalanden gäller både den handlande och den icke handlande sektorn. Det innebär att alla verksamheter och bolag inklusive statliga bolag ska minska sina utsläpp på lång sikt.

31 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). Bestämmelsen motsvarar bestämmelsen i 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten. 32 Prop. 1995/96:141, Aktiv förvaltning av statens företagsägande, bet. 1995/96:NU26, rskr. 1995/96:302. 33 Prop. 2012/13:1, Budgetpropositionen för 2013, bet. 2012/13:NU7, s. 28, rskr. 2012/13:168. 34 Riksrevisionen. RiR 2013:19, Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet, s. 36–37. 35 Ibid s. 10.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

1.4.1 Styrning från riksdag och regering

Riksdagsbeslut tas om riktlinjer för ägarförvaltning av statens

kommersiella företag

Våren 1996 fattade riksdagen beslut om riktlinjer för förvaltningen av statens ägande av kommersiella företag 36 . Som huvudprinciper skulle gälla dels att regeringen, som utövar förvaltningen av ett statligt ägt företag, ”med utgångspunkt i det uppsatta verksamhetsmålet aktivt ska följa företagets utveckling”, dels att regeringen ska ”vidta erforderliga åtgärder för att företaget uppfyller kraven på effektivitet, avkastning och strukturanpassning”. Därtill ska de statligt ägda företagen ”arbeta under krav på effektivitet, avkastning på det kapital företaget representerar och strukturanpassning”. 37

Enligt näringsutskottet är det ”för staten som ägare centralt att de statliga bolagen bedriver sin verksamhet så att ett långsiktigt värdeskapande uppnås.” 38 Näringsutskottet menar också att ”en förutsättning för detta är att företagandet bedrivs hållbart, definierat som ett ansvarsfullt utnyttjande av resurser samt hantering av mänskliga rättigheter, arbetsvillkor, miljö, antikorruption, affärsetik, jämställdhet och mångfald. Förvaltningen ska vara effektiv, professionell och transparent.” 39

Beslut tas i riksdagen om Vattenfalls uppdrag

Vattenfalls uppdrag i bolagsordningen har förändrats 2010 efter beslut av riksdagen. 40 Vattenfalls uppdrag anger att bolagets verksamhet ska ”generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget är ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar 41 energiproduktion…”. Det framgår av näringsutskottets betänkande att en ”ledande position i koldioxideffektiv teknik och hållbar energiproduktion är en viktig komponent för framtida värdeskapande för Vattenfall. Detta har också påverkan på varumärket. Lönsamhet och en ledande position inom hållbar energiproduktion är grundläggande för Vattenfalls långsiktiga värdeskapande. Detta är också en förutsättning för att Vattenfalls varumärke ska inge det förtroende som krävs av en internationell koncern med verksamhet på många olika marknader.” 42 Vidare ska ”svenska staten vara en ansvarsfull ägare till koncernen Vattenfall och bolaget

36 Prop. 1995/96:141 Aktiv förvaltning av statens företagsägande, bet. 1995/96:NU26, rskr. 1995/96:302. 37 Bet. 2013/14:KU20, Granskningsbetänkande, s. 146, rskr 2013/14:312. 38 Prop. 2012/13:1, Budgetpropositionen för 2013, bet. 2012/13:NU7, s. 28, rskr. 2012/13:168. 39 Ibid. 40 Prop. 2009/10:179, Förtydligande av uppdraget för Vattenfall, bet. 2009/10:NU23, rskr. 2009/10:325. 41 Vattenfalls bolagsordning 2014-04-28. 42 Prop. 2009/10:179, Förtydligande av uppdraget för Vattenfall, bet. 2009/10:NU23, s.7, rskr. 2009/10:325, 2013/14:KU20.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

ska bedriva föredömlig verksamhet med utgångspunkt i rådande förutsättningar, oavsett på vilken marknad bolaget agerar”. 43

Näringsutskottet lyfter fram en ledande position inom hållbar

energiproduktion och EU:s 2020-mål som jämförelsepunkter

Näringsutskottet anser i sitt ställningstagande att ”regeringens avsikt att använda EU:s 2020-mål som referenspunkt är mycket bra. Därmed kommer det att bli möjligt att utvärdera om Vattenfall verkligen är ett av de bolag som leder utvecklingen mot minskade utsläpp av klimatgaser och ökad andel förnybar energi.” Näringsutskottet framhåller vikten av att regeringen fortlöpande håller 45 riksdagen informerad om Vattenfalls utveckling och verksamhet.

I propositionen om det förtydligande uppdraget för Vattenfall nämner regeringen att ”klimatomställningens dimensioner, energisystemets samhällspåverkan och bolagets breda internationella verksamhet innebär att Vattenfall har en stor roll i utvecklingen mot en hållbar energiproduktion”. 46

Aspekter som tas upp av näringsutskottet är att ”regeringen har varit pådrivande i arbetet med att forma gemensamma, legalt bindande klimatoch energimål för EU till 2020. EU:s målsättningar kommer under 2010 att omsättas i nationella handlingsplaner för att öka andelen förnybara energikällor i alla länder där Vattenfall är verksamt. Det handlar om en minskning av utsläppen av växthusgaser med 20 procent jämfört med 1990 års nivå, 20 procent andel förnybar energi av den totala energianvändningen samt 20 procent effektivare energianvändning”. 47 Näringsutskottet menar vidare att den nya inriktningen i Vattenfalls uppdrag ”överensstämmer med regeringens strävan att de grundläggande värderingar om miljöhänsyn och globalt ansvar som vägleder Sverige i klimatpolitiken och politiken för global utveckling också ska gälla när staten uppträder i rollen som bolagsägare. Därför ska Vattenfall, bland jämförbara europeiska bolag, tillhöra de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion.” 48

43 Prop. 2009/10:179, Förtydligande av uppdraget för Vattenfall, bet. 2009/10:NU23, s.8, rskr. 2009/10:325. 44 Prop. 2009/10:179, Förtydligande av uppdraget för Vattenfall, bet. 2009/10:NU23, s.12, rskr. 2009/10:325. 45 Ibid. 46 Prop. 2009/10:179, Förtydligande av uppdraget för Vattenfall, bet. 2009/10:NU23, s.11, rskr. 2009/10:325. 47 Prop. 2009/10:179, Förtydligande av uppdraget för Vattenfall, bet. 2009/10:NU23, s.8, rskr. 2009/10:325. 48 Ibid.

28 RIKSREVISIONEN

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

Näringsutskottet har ställt sig bakom regeringens initiativ till hållbart

företagande

Vad gäller hållbart företagande hänvisar näringsutskottet till statens ägarpolicy där det ”slås fast att de statliga bolagen ska vara föredömen inom området hållbart företagande” 49 . Regeringen ställer sedan 2012 kravet att styrelserna i de statliga bolagen ska fastställa långsiktiga övergripande hållbarhetsmål knutna till verksamheten samt strategier för att nå målen. 50 Bolagen ska enligt regeringen också agera transparent i frågor som rör väsentliga risker och möjligheter, integrera frågorna i sin affärsstrategi och fastställa strategiska hållbarhetsmål. Hållbart företagande bidrar enligt regeringen till bolagens konkurrenskraft vilket skapar värde för ägaren. Bolag med statligt ägande ska även ha en genomtänkt och förankrad policy och strategi inom området hållbart företagande. 51 Regeringen har även uttalat att de statliga bolagen ska ha ett proaktivt hållbarhetsarbete. 52

Regeringen anger att mål och måluppföljning inom hållbart företagande

ska redovisas

Regeringen menar att mål och måluppföljning inom hållbart företagande ska redovisas i bolagens årsredovisningar. Från och med 2014 kommer dessa mål att följas upp av regeringen kontinuerligt i den löpande bolagsstyrningen i likhet med andra frågor, exempelvis ekonomiska mål. 53 I de fall regeringen iakttar att mål inte nås kan regeringen begära en plan från bolagen så att åtgärder vidtas. 54

Regeringens återrapportering till riksdagen är inte lagreglerad

Formerna för regeringens information och rapportering till riksdagen om de statliga bolagen är inte reglerad i lag. Systemet med årliga redogörelser från regeringen baseras på ett beslut av riksdagen våren 1981. 55 De statligt ägda bolagen lyder under samma lagar som privatägda bolag, till exempel aktiebolagslagen, bokföringslagen och årsredovisningslagen. Regeringens riktlinjer för extern rapportering är ett komplement till gällande redovisningslagstiftning och god revisionssed. Sedan 1999 gäller att regeringen till riksdagen överlämnar en verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande, där regeringen redogör

49 Prop. 2012/13:1, Budgetpropositionen för 2013, bet. 2012/13:NU7, s. 28, rskr. 2012/13:168. 50 Ibid. 51 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013, s. 127. 52 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013, s. 30. 53 Prop. 2012/13:1, s. 71, Budgetpropositionen för 2013, bet. 2012/13:NU7, rskr. 2012/13:168. 54 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013, s.14. 55 Prop. 1980/81:22, Om insyn i statliga företag, bet. 1980/81:NU29, rskr. 1980/81:147.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

för föregående års förvaltning av bolagen. 56 Regeringen publicerar också två delårsrapporter varje år om den finansiella utvecklingen i bolag med statligt ägande. 57 Viss information ges också i budgetpropositioner och årsredovisningen för staten. Kravet på de statliga bolagen att rapportera en hållbarhetsredovisning enligt Global Report Initiative, (GRI), är ett led i att öka transparensen. 58

1.4.2 Operationella bedömningsgrunder I Riksrevisionens granskning av Vattenfalls uppdrag och miljörelaterade hållbarhetsmål förutsätter Riksrevisionen att Vattenfalls ekonomiska mål 2012 ska uppfyllas över en konjunkturcykel (medellång sikt). 59 På kort sikt kan det dock uppstå målkonflikter mellan ekonomiska mål och hållbar energiproduktion vilka måste hanteras av regeringen och Vattenfall inom ramen för gällande regelverk för att bolaget ska få konkurrenskraft på lång sikt. Förändrade marknadsförutsättningar med kraftigt sjunkande intäkter har gjort att regeringen har sänkt Vattenfalls avkastningskrav 2012. Det har också framförts av företrädare för regeringen att denna sänkning kan underlätta måluppfyllelse av hållbarhetsmålen. 60 Vidare finns det en flexibilitet i de årliga besluten om Vattenfalls utdelning, där besluten ska beakta genomförandet av bolagets strategi, finansiella ställning samt övriga ekonomiska mål. 61

De bedömningsgrunder som hämtats från lagar, propositioner och betänkanden kan i sin tur omsättas i operationella bedömningsgrunder. När Riksrevisionen operationaliserat bedömningsgrunderna för Vattenfall har, utöver riksdagens och regeringens uttalanden om hållbart företagande och om Vattenfalls förtydligande uppdrag, information från Statens energimyndighet och Näringsdepartementet samt resultat och erfarenheter från andra klimatrelaterade granskningar beaktats. Dessa granskningar har genomförts inom ramen för Riksrevisionens granskningsstrategi Hållbar utveckling –

56 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelsen för företag med statligt ägande 2013 med Riktlinjer för extern rapportering, s. 128. 57 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013, s.14. 58 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2008. 59 Lönsamhetsmålet är en avkastning på sysselsatt kapital på 9 procent. Mål för kapitalstrukturen är internt genererade medel (FFO)/justerad nettoskuld på 22–30 procent och en skuldsättningsgrad på 50–90 procent. Utdelningspolicyn är 40–60 procent av årets resultat efter skatt. 60 Riksdagens protokoll 2012/13:72. Se interpellation 2012/13:261 Vattenfall och ägardirektiv, anf.44 (13 februari 2013) Statsrådet Peter Norman (M): ”Vi sänker avkastningsmålen från 15 procent till 9 procent av sysselsatt kapital, vilket innebär ungefär 10 procent enligt det gamla sättet att räkna. Det möjliggör investeringar i projekt, till exempel solkraft, som inte har samma höga avkastningstal som till exempel vattenkraften.” Se även interpellation 2012/13:159 Vattenfalls minskande andel av förnybar el: anf.26 (20 december 2012) Statsrådet Peter Norman (M):”Nu säger vi 9 procent av sysselsatt kapital. Detta i sin tur leder till fler investeringsmöjligheter, framför allt i förnybar energi. Det är en mycket kraftig signal från ägaren att vi vill se det och att det inte håller att säga att det inte ger 15 procents avkastning. Nu gäller: Ut och leta nya investeringsmöjligheter, gärna i förnybar energi!” 61 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2012, s. 94.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

klimat. Vidare har Riksrevisionen identifierat vissa kriterier som visar hur ett energibolag med ett uppdrag att vara ett ledande bolag i energiomställningen idealt sett ska agera i sina beslut och sin implementering av hållbarhetsmål avseende utsläpp och förnybar energi. Dessa kriterier är planering, finansiering och utvärdering, forskning och utveckling samt investeringar dels i ny teknik som reducerar klimatgaser i befintlig verksamhet, dels i ny produktionsteknologi med låga eller inga utsläpp av klimatgaser.

Riksrevisionens operationaliserade bedömningsgrund för vad som utmärker en proaktiv ägare bygger på riksdagens riktlinjer för ägarförvaltningen, statens ägarpolicy och utredningen Ekonomiskt värde och samhällsnytta – förslag till en ny statlig ägarförvaltning 62 . De kvaliteter som Riksrevisionen har identifierat och som karaktäriserar en proaktiv ägare är ledarskap, kompetens och professionalism.

Detaljerade operationella bedömningsgrunder redovisas i kapitel 3 för Vattenfalls hållbarhetsmål, planering och genomförande samt i kapitel 5 för regeringens styrning.

1.5 Metod och avgränsningar

Styrningen hos regeringen samt planeringen och genomförandet hos bolaget har granskats utifrån identifierade problemområden. Riksrevisionen har i sin granskning fokus på Vattenfalls långsiktiga affärsmässighet och möjlighet att bli ett ledande företag i energiomställningen i enlighet med riksdagens beslutade uppdrag i bolagsordningen.

Metodmässigt ligger fokus på dokumentstudier av dels Regeringskansliets årsakter och projektakter om Vattenfall för åren 2012–2014, dels Vattenfalls strategiska underlag åren 2010–2014 i form av styrelseprotokoll med bilagor samt strategier, investeringsplaner, riskanalyser, styrelseutvärderingar och internrevisionsrapporter. Intervjuer har skett med den politiska ledningen på Finansdepartementet som under huvuddelen av granskningsperioden har varit ansvarig för ägarfrågorna. Vidare har intervjuer genomförts med företrädare för ägarförvaltningen inklusive funktionerna för bolagsförvaltning, bolagsanalys, ägarstyrning och hållbart företagande. Ägarförvaltningen har under granskningen i huvudsak varit placerad på Finansdepartementet. Därutöver har intervjuer genomförts med representanter för bland annat Vattenfalls ledning, styrelse, internrevision, forskningsenhet och kommunikationsenhet i vilken ansvaret för hållbarhet ingår. Även företrädare för dåvarande Miljö- respektive Näringsdepartementet har intervjuats i syfte

62 SOU 2012:14 Ekonomiskt värde och samhällsnytta – förslag till en ny statlig ägarförvaltning.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

att bedöma hur kunskapsinhämtningen sker inom Regeringskansliet. Vidare har dåvarande Näringsdepartementet bidragit med kunskapsunderlag inom energiforskningen.

Ett konsultföretag, Sweco AB, har anlitats för granskning av Vattenfalls styrdokument och arbete mot de miljörelaterade hållbarhetsmålen. Konsulten har bland annat granskat bolagets planering och genomförande av forskningsinsatser samt finansieringslösningar för att säkerställa en kontinuerlig finansiering av investeringar och forskning. I detta arbete har konsulten testat hypoteser som Riksrevisionen formulerat. Relevansen i konsultens granskningsresultat har bedömts av Riksrevisionen med hjälp av egeninsamlade uppgifter.

Riksrevisionen har valt att avgränsa sin granskning till uppdraget i bolagsordningen samt till de två stora miljörelaterade hållbarhetsmålen om minskade koldioxidutsläpp och högre tillväxttakt inom förnybar energikapacitet. Målen beslutades av Vattenfalls styrelse 2012 och ska vara uppfyllda 2020. Riksrevisionen har däremot valt att inte granska Vattenfalls tredje hållbarhetsmål om energieffektivisering, eftersom bolaget än så länge inte fastställt ett långsiktigt mål inom området. Nuvarande energieffektiviseringsmål gäller för 2014 och det ska ligga till grund för ett långsiktigt mål som ska gälla till 2020.

Granskningen omfattar inte hur väl Vattenfalls hållbarhetsredovisning överensstämmer med riktlinjer från Global Reporting Initiative (GRI).

Granskningen har genomförts av en projektgrupp inom effektivitetsrevisionen bestående av Monica Rupprecht Hjort (projektledare) och Maria Bohm. I projektgruppen har också Madeleine Nyman deltagit på deltid med bland annat studier om Sveriges och EU:s klimat- och energimål.

1.6 Centrala termer och begrepp

Hållbart företagande

Bolag med statligt ägande ska bedriva sin verksamhet på ett sätt som gynnar en hållbar utveckling. Bolagen ska bland annat vara transparenta, agera föredömligt och integrera hållbarhet i sin affärsstrategi och fastställa strategiska hållbarhetsmål.

Corporate Social Responsibility (CSR)

Företagens sociala ansvar för verksamhetens konsekvenser för samhället. Socialt ansvarstagande, miljötänkande, etik, respekt för mänskliga rättigheter och ett konsumentperspektiv ska genomsyra verksamheten.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

EU ETS

EU:s system för handel med utsläppsrätter är ett styrmedel för att minska utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser från anläggningar inom EU.

Handlande sektorn

Anläggningar som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter, exempelvis kraftverk, förbränningsanläggningar, oljeraffinaderier och järn- och stålverk samt fabriker som tillverkar cement, glas, keramik, pappersmassa, papper och papp.

Icke handlande sektorn

De verksamheter som inte ingår i den handlande sektorn, exempelvis bostäder, transporter, service och jordbruk.

Carbon Capture and Storage (CCS)

Teknik för att avskilja och lagra koldioxid långt ner i berggrunden.

Konsolidering

Innebär att 100 procent av utsläppen från finansiellt konsoliderade dotterbolag (men inte intressebolag) kan inräknas. Kallas ibland ”control approach” i hållbarhetssammanhang. Innebörden är att ett bolag kan tillgodoräkna sig hela miljöeffekten av en investering trots att bolaget endast har finansierat 51 procent av densamma.

Pro rata

Produktionsdata motsvarande Vattenfalls ägarandel i anläggningarna. Miljöeffekter som härrör från projekt som är delägda till 51 procent räknas endast in till 51 procent.

Joint Venture

Joint venture (JV) kallas även samriskföretag eller samföretag (konsortium) och är ett samarbete där företag går samman i ett nytt bolag för att kunna utveckla ett projekt tillsammans.

Capital recycling

Ett sätt att frigöra kapital för Vattenfall att finansiera nyinvesteringar utan att förlora ägarkontrollen är att avyttra andelar på upp till 49 procent av ägandet i befintliga anläggningar.

Partnering

Samverkansform i projekt, medfinansiering.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

1.7 Rapportens disposition

Kapitel 1 utgörs av rapportens bakgrund, syfte och metod. Kapitel 2 ska ses som ett inledande kapitel till granskningen som redogör för givna omständigheter i Vattenfalls omvärld. Kapitlet beskriver grundläggande förutsättningar för Vattenfall på energimarknaden genom en översikt över energimarknadens aktuella utveckling. Vidare ges en beskrivning av EU:s klimat- och energimål och hur Vattenfalls koldioxidutsläpp påverkas av EU:s mål. I kapitel 3 och 5 redovisas granskningens operationaliserade bedömningsgrunder och de fördjupade iakttagelser som ligger till grund för slutsatser och rekommendationer i kapitlen 6 och 7. Kapitel 3 behandlar revisionsfrågan om Vattenfalls hållbarhetsmål, planering och genomförande av sin verksamhet. Kapitel 4 redovisar framväxten av hållbart företagande och ägarförvaltningens organisation 63 , arbetssätt och styrmedel och utgör en bakgrund till kapitel 5. Kapitel 5 behandlar revisionsfrågorna om regeringens styrning av Vattenfall och regeringens redovisning till riksdagen. I kapitel 6 redovisas slutsatser och svaret på granskningens första revisionsfråga samt rekommendationer till Vattenfall. I kapitel 7 redogörs för slutsatser och svaren på granskningens andra och tredje revisionsfråga samt rekommendationer till regeringen.

Riksrevisionen menar att Regeringskansliet verkställer regeringens beslut och styrning av de statliga bolagen. Allt arbete som Regeringskansliet utför görs på regeringens uppdrag och regeringen är därmed ytterst ansvarig för ägarförvaltningens arbete. När frågor av organisatorisk och administrativ karaktär behandlas har Riksrevisionen valt att tala om Regeringskansliets ägarförvaltning. I övriga fall används regeringen.

63 Under Riksrevisionens granskning av organisationen och arbetssättet i Regeringskansliets ägarförvaltning har denna organisatoriskt tillhört Finansdepartementet. Från och med den 1 januari 2015 har ägarförvaltningen organisatoriskt flyttats till Näringsdepartementet.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

2 Vattenfalls förutsättningar på

energimarknaden

I detta bakgrundskapitel beskrivs översiktligt energimarknaden samt Sveriges och EU:s klimat- och energimål och hur de påverkar Vattenfall.

2.1 Energimarknadens utveckling

2.1.1 Förutsättningarna på den europeiska energimarknaden är inte så stabila som tidigare Energibranschens förväntningar om fortsatt ökande energipriser, storskalig produktion och stark efterfrågan från industrin infriades inte på grund av den finansiella krisen 2008/2009. 64 Energipriserna steg fram till finanskrisen, om än med stora variationer mellan åren, men har sedan fallit kraftigt.

Idag kännetecknas energimarknaden av överkapacitet till följd av låg efterfrågan på el samtidigt som många nya produktionsanläggningar tagits i drift. Prisnivån ser ut att bli låg ett antal år framöver. USA har ökat sin utvinning av skiffergas och har till stor del exporterat sitt överskott av stenkol till Europa med sjunkande kolpriser globalt som följd. EU:s gemensamma handelssystem för utsläppsrätter för koldioxid har inte fungerat som avsett. Det finns en osäkerhet hos energimarknadens aktörer om regleringens utformning både på nationell nivå och EU-nivå. Kundernas intresse för ursprungsmärkt el och värme ökar och småskalig lokal produktion växer. Omvärldsförändringarna innebär en ökad finansiell press och strategiska utmaningar för energimarknadens aktörer. 65 Det finns ett behov av en ökad förmåga hos energibolagen att agera strategiskt under dessa mindre stabila och mer föränderliga marknadsförhållanden.

2.1.2 Vattenfall ser över sin strategi och söker ny ägare till sin tyska brunkolsverksamhet Vattenfalls strategi från 2010 syftade till ökad lönsamhet och ökat värdeskapande, med fokus på tre huvudmarknader (Sverige, Tyskland och Nederländerna), tre huvudprodukter (el, värme och gas), minskad koldioxidexponering och tillväxt inom energiproduktion med låga

64 Vattenfall, Års- och hållbarhetsredovisning 2013, s.10–12. 65 Ibid.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

koldioxidutsläpp och inom gas. 66 Under 2012 modifierades strategin till följd av ändrade marknadsförutsättningar och Tysklands beslut 2011 att avveckla kärnkraften till 2022. Fokus för den reviderade strategin var effektivitet och kostnadsbesparingar, fortsatt stark och lönsam nordisk position samt fler åtgärder för att minska koldioxidutsläpp och tillväxt inom förnybar energi. Vattenfalls styrelse antog i oktober 2012 tre miljörelaterade hållbarhetsmål 67 , vilka kan ses som en konkretisering till uppdraget i bolagsordningen. 68

Sedan januari 2014 har Vattenfall en geografisk organisation indelad i två regioner – Norden och Kontinentaleuropa/Storbritannien. Bakgrunden till den nya strukturen för verksamheten var en ökad osäkerhet om den gemensamma energimarknadens utveckling i Europa. Avsikten var att möjliggöra för de båda regionerna att bättre hantera nationella skillnader och förändringar på energimarknaden. Bolagets strategiska och finansiella flexibilitet väntades också öka. 69

I oktober 2014 fattade Vattenfalls styrelse beslut om att utreda alternativ för ägandet av bolagets brunkolsverksamhet i Tyskland. 70 Vattenfalls vision, strategi och investeringsprogram ska ses över och kostnadsreduceringsprogrammet för 2015 71 utökas från två till tre miljarder kronor. 72

Vattenfall fick som en konsekvens av den pågående strategiska översynen en ny koncernstruktur från den 1 april 2015, vilken utgörs av sex nya affärsområden: Heat, Wind, Customers & Solutions, Distribution, Generation och Markets. Vattenfall ska fortsatt ha en position på den europeiska energimarknaden med fokus på utsläppsfria eller utsläppseffektiva lösningar. Brunkolsverksamheten har lagts i en separat enhet, i linje med ambitionen att hitta en ny ägare till denna del av organisationen. 73

66 Vattenfall, Årsredovisning 2010, s.5. 67 Vattenfall, Års- och hållbarhetsredovisning 2013, s. 16. 68 Intervju med Vattenfall 2014-12-04. 69 Vattenfalls pressmeddelande Vattenfall gör omfattande nedskrivningar och delar upp bolaget, 2013-07-23 och Års- och hållbarhetsredovisning 2013, s. 43. 70 Vattenfalls pressmeddelande Vattenfall utreder alternativ för ägandet av brunkolsverksamheten, 2014-10-30. 71 Vattenfall, Delårsrapport januari – september 2014, s. 2. 72 Vattenfalls pressmeddelande Betydande nedskrivningar – ytterligare kostnadsbesparingar och strategisk översyn, 2014-10-30. 73 Vattenfalls pressmeddelande Ny organisation för Vattenfalls framtida strategi, 2015-01-15.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

2.1.3 Vattenfall i jämförelse med andra bolag vad gäller vindkraft och utsläppsminskningar Vattenfall har gjort en egen jämförelse med 14 andra europeiska energibolag som visar att bolaget 2013 låg under genomsnittet för dessa jämförelsebolag vad gäller installerad kapacitet i vindkraft, trots en tillväxt på 236 procent 2008–2013. Dock överskred Vattenfalls tillväxt kraftigt den genomsnittliga marknadstillväxten i Europa som ökade med 65 procent.

Vattenfall har också jämfört bolagets utveckling med andra bolag vad gäller utsläpp av koldioxid 2008–2013. Enligt jämförelsen har Vattenfall under perioden minskat sina utsläpp med 10 procent. Detta ligger nära den genomsnittliga minskningen för bolagen på 9 procent. Statkraft minskade sina utsläpp under perioden med 70 procent 74 medan Fortum och Eon ökade utsläppen med 1 procent respektive 4 procent. 75

2.1.4 Energibolagen fokuserar mer på förnybar energiproduktion En trend bland energibolagen är att alltfler av dem minskar den produktion som baseras på fossila energislag. I Nordeuropa konkurrerar Vattenfall framför allt med bolagen Fortum, Statkraft och Eon.

Fortums strategi är att bygga vidare på bolagets nordiska kärna med fokus på vattenkraft och kärnkraft. Bolaget har beslutat att avyttra sitt eldistributionsnät i Finland, Sverige och Norge. Fortum investerar också i kraftvärmeproduktion i Ryssland. Fortums strategi omfattar även satsningar på att bygga en plattform för framtida tillväxt exempelvis inom solkraft, men även forskning och utveckling inom koldioxidfria verksamheter till exempel vågkraft och nya kraftvärmekoncept är en del av Fortums strategi. 76 Fortum har sedan 2005 kontinuerligt ökat sina forsknings- och utvecklingskostnader i förhållande till omsättningen, vilket inte Vattenfall, Statkraft eller Eon gjort på samma sätt. 77 Fortum är börsnoterat med finska staten som största aktieägare med 51 procent av aktierna. 78

Statkraft är helägt av den norska staten och producerar till största delen vattenkraft men bolaget har även vindkraft, gaskraft och fjärrvärme i sin produktionsportfölj. Statkrafts strategiska inriktning inbegriper en satsning på europeisk flexibel kraftproduktion med satsning på vattenkraft i Norden, på

74 Vattenfall anför att detta skedde på grund av kraftigt minskat antal drifttimmar i gasanläggningar eftersom dessa med dagens pris inte var lönsamma att ha i drift. Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning, 2015-03-18. 75 Vattenfall, Peer comparison, 2014. 76 Fortum Annual Report 2013. http://annualreport2013.fortum.com/en/annual-review/strategy/ corea-areas-of-the-strategy/, 2015-02-11. 77 Fortum, Årsredovisningar 2005–2013. 78 Fortum, http://www.fortum.com/res/en/investors/share-information/major-shareholders/pages/ default.aspx, 2015-01-24.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

kontinenten och i Storbritannien samt även på gaskraft. Satsningen innefattar uppgraderingar av befintliga anläggningar och nyinvesteringar i vattenkraft. Bolaget satsar också på energihandel och tjänster för mindre decentraliserade producenter och på vattenkraft inom tillväxtmarknader. Statkraft ska fortsätta bygga vindkraft i Norge, Sverige och Storbritannien, och man satsar även på fjärrvärme i Norge och Sverige. 79

Eon beslutade i november 2014 om en ny strategi och organisation som innebär att bolaget ska fokusera på förnybar energi, distribution av el genom tekniskt avancerade elnät samt kundlösningar. Konventionella anläggningar i elproduktionsverksamhet (som vattenkraft, kärnkraft, kol- och gaskraftverk), energihandel samt olje- och gasutvinningsverksamhet samlas i ett bolag som är 80 fristående från Eon.

2.2 Vattenfalls koldioxidutsläpp i Europa påverkas av

EU:s klimatmål

Avsnittet inleds med en beskrivning av bland annat Sveriges och EU:s klimat- och energimål inklusive en redogörelse för EU:s handelssystem för utsläppsrätter. Detta görs mot bakgrund av att Vattenfall är ett av de bolag som har de största koldioxidutsläppen i Europa och bolaget berörs av de internationella riktlinjer som Sverige och EU antagit på motsvarande sätt som andra aktiebolag. Vidare redogörs för statliga bolags olika möjligheter att bidra till EU:s klimat- och energimål.

2.2.1 Sveriges utsläpps- och förnybarhetsmål i en internationell jämförelse Parterna i FN:s klimatkonvention har kommit överens om att den globala medeltemperaturen inte ska tillåtas öka med mer än två grader Celsius jämfört med förindustriell nivå. 81 Utgångspunkten för Sveriges klimatpolitik är miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, som i sin tur utgår från FN:s tvågradersmål. Det övergripande temperaturmålet gäller globala utsläpp oavsett sektor och Sverige ska ta sin del av det globala ansvaret för att ökningen inte ska bli större. 82

79 Statkraft, Årsrapport 2013, s.15. 80 Eons pressmeddelande, New corporate strategy: E.ON to focus on renewables, distribution networks, and customer solutions and to spin off the majority of a new, publicly listed company specializing in power generation, global energy trading, and exploration and production, 2014-11-30. 81 Sverige antog FN:s ramkonvention om klimatförändringar 1993, se SÖ 1993:13.Tvågradersmålet antogs i United Nations, Conference of the Parties Report of the Conference of the Parties on its sixteenth session, held in Cancùn from 29 November to 10 December 2010. Addendum Part Two: Action taken by the Conference of the Parties at its sixteenth session, 15 March 2011, FCCC/ CP/2010/7/Add.1. 82 Bet. 2008/09:MJU28, Riktlinjer för klimatpolitiken m.m., s. 28–29, rskr. 2008/09:300.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

EU:s grundpelare för klimat- och energipolitiken ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet gäller också för Sveriges klimat-och energipolitik. 83

Det svenska utsläppsmålet

Det svenska miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har ett etappmål fram till 2020. Etappmålet gäller de verksamheter som inte omfattas av EU:s handelssystem för utsläppsrätter 84 och innebär att utsläppen 2020 ska vara 40 procent lägre än utsläppen 1990. Detta motsvarar en minskning med cirka 31 procent jämfört med 2005. Etappmålet ser ut att nås om utsläppen 85 följer prognoserna. Sverige har inget eget mål om att minska utsläppen för verksamheter som omfattas av EU:s handelssystem till 2020, det vill säga den handlande sektorn. För den handlande sektorn är det EU:s mål som gäller.

Regeringen presenterade 2009 följande vision ”År 2050 har Sverige en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären.” 86 Visionen gör ingen avgränsning mellan den handlande och den icke handlande sektorn.

Det svenska förnybarhetsmålet

Andelen förnybar energi till 2020 ska enligt det svenska målet vara minst 50 procent av den totala energianvändningen. 87 Detta mål ser ut att kunna nås. 88

Inom ramen för elcertifikatsystemet 89 fastställde riksdagen 2010 ett nytt mål för förnybar elproduktion, motsvarande en ökning med 25 TWh till 2020 jämfört 90 med 2002. I januari 2012 trädde ett avtal mellan Sverige och Norge om en gemensam marknad för elcertifikat i kraft. Under perioden mellan att avtalet

83 Prop. 2008/09:162. En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat s. 11, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300. 84 De verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter är exempelvis bostäder, transporter, service, och jordbruk. Dessa brukar benämnas den icke handlande sektorn. Anläggningar som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter är exempelvis kraftverk, förbränningsanläggningar, oljeraffinaderier, järn- och stålverk samt fabriker som tillverkar cement, glas, keramik, pappersmassa, papper och papp. Dessa anläggningar brukar benämnas den handlande sektorn. 85 Riksrevisionen, RiR 2013:19, Klimat för pengarna? Granskningar inom miljöområdet 2009–2013, s. 10. 86 Prop. 2008/09:162, En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, s. 12, bet. 2008/09:MJU28, rskr.2008/09:300, se även prop. 2010/11:100, 2011 års ekonomiska vårproposition, s. 58. 87 Bet. 2008/09:NU25. Riktlinjer för energipolitiken, s. 16, rskr. 2008/09:301. 88 År 2011 uppgick andelen förnybar energi till 48 procent. Energimyndigheten, ET2013:22 Energiläget 2013, s. 96. 89 Elcertifikatsystemet är ett marknadsbaserat styrmedel som syftar till att öka andelen förnybar elproduktion. 90 Prop. 2009/10:133, Höjda mål och vidareutveckling av elcertifikatsystemet, bet. 2009/10:NU16, rskr. 2009/10:279, jfr prop. 2012/13:1 UO 21 s. 38.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

var färdigförhandlat och att det trädde i kraft blev den svenska utbyggnaden av förnybar elproduktion något större än vad som prognostiserats. Denna ytterligare utbyggnad kan inte tillgodoräknas i Sveriges åtagande i avtalet med Norge. I praktiken innebär detta att Sverige har ett något mer ambitiöst åtagande för förnybar elproduktion än vad det av riksdagen fastställda målet anger. 91

2.2.2 EU:s klimat- och energimål 2020, 2030 och 2050 EU har satt upp tre övergripande klimat- och energimål, som ska uppfyllas senast år 2020, de så kallade ”20–20–20” -målen. Målen gäller all verksamhet och omfattar både industri och hushåll. Målen anger att utsläppen av växthusgaser ska minska med 20 procent, att 20 procent av den energi som används inom EU ska komma från förnybara energikällor och att energieffektiviseringen ska öka med 20 procent. Målen om minskade växthusgasutsläpp och ökad tillförsel av förnybar energi är bindande medan målet om energieffektivisering inte är bindande.

Målet 2020

Utsläppsminskningarna om 20 procent minskade utsläpp till 2020 fördelas mellan den handlande och den icke handlande sektorn utifrån utsläppsnivån 2005. Den handlande sektorn ska minska utsläppen med 21 procent fram till 2020 jämfört med 2005. Den icke handlande sektorn ska minska utsläppen med 10 procent jämfört med 2005.

Utsläppstaket för EU:s handelssystem är bestämt för handelsperioden 2013– 2020. Utsläppstaket ska från och med 2013 minska linjärt med 1,74 procent per år, från och med mitten av handelsperioden 2008–2012 (det vill säga 2010). 92

För sektorer utanför EU:s handelssystem för utsläppsrätter, beslutade Europarlamentet och Europeiska rådet 2009 om hur utsläppsminskningar ska fördelas mellan medlemsstaterna. 93 Beslutet gäller mellan 2013 och 2020 och innebär att varje medlemsstat ska begränsa sina utsläpp för varje enskilt år från 2013 till 2020 genom att underskrida en linjär utsläppsbana. Startpunkten för 2013 motsvarar genomsnittet av medlemsstatens verkliga utsläpp mellan 2008 och 2010. För Sveriges del ska en utsläppsminskning i den icke handlande sektorn ske med 17 procent till 2020 jämfört med 2005.

91 Riksrevisionen, RIR 2013:19, Klimat för pengarna? Granskningar inom miljöområdet 2009–2013, bilaga 3. 92 Art. 9 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG. 93 Europaparlamentets och rådets beslut nr 406/2009/EG av den 23 april 2009 om medlemsstaternas insatser för att minska sina växthusgasutsläpp i enlighet med gemenskapens åtaganden om minskning av växthusgasutsläppen till 2020.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

Målet 2030

Europeiska rådet har enats om ett ramverk för EU:s klimat- och energipolitik fram till 2030. 94 I beslutet sattes målet för minskade utsläpp av växthusgaser till 40 procent jämfört med 1990. Målet för andel förnybar energianvändning sattes till minst 27 procent och målet för energieffektivisering till minst 27 procent. 95 EU:s mål om utsläppsminskningar till 2030 är bindande på medlemsstatsnivå. Detta mål fördelas mellan den handlande och den icke handlande sektorn. Ramverket för 2030 innebär att utsläppen för anläggningar inom den handlande sektorn ska minska med 43 procent jämfört med basåret 2005 medan den icke handlande sektorn ska minska med 30 procent. 96 Förnybarhetsmålet och energieffektiviseringsmålet är bara bindande på EU-nivå. Medlemsstaterna är fria att själva besluta om sina mål men EU-länderna ska som ett genomsnitt uppnå 27 procent förnybar energi och energieffektivisering.

Europaparlamentet och Europeiska rådet har uttalat att de globala växthusgasutsläppen till 2050 bör ha minskats med minst 50 procent jämfört med 1990 års nivåer, vilket för de industrialiserade länderna innebär utsläppsminskningar på 80–95 procent. 97

2.2.3 Styrmedel för att nå Sveriges och EU:s utsläppsmål

EU:s handelssystem för utsläppsrätter

EU:s handelssystem för utsläppsrätter (Emissions Trading System, ETS) berör den handlande sektorn och är ett styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser. ETS är det första större handelssystemet för växthusgaser i världen. Det startades i januari 2005. ETS är en av hörnstenarna i EU:s ”20–20–20” -mål. Syftet är att minska utsläppen av växthusgaser på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt verkningsfullt sätt. Systemet bygger på principen om utsläppstak och handel med utsläppsrätter. Utsläppstaket är den totala mängden tillåtna utsläpp för systemet som helhet och för alla anläggningar som släpper ut växthusgaser. Det innebär att systemet ska säkerställa att utsläppen inte överskrider utsläppstaket. Utsläppstaket kan dock öka genom att företagen köper utsläppskrediter genom klimatinsatser

94 Europeiska kommissionen, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the regions, A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030, Brussels, 22.1.2014, COM (2014) 15 final. Europeiska rådet, Bryssel den 23 oktober 2014, SN 79/14, Europeiska rådet (23–24 oktober 2014), Slutsatser om ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030. 95 Målet för att förbättra energieffektiviteten 2030 med minst 27 procent mäts i förhållande till prognoserna för den framtida energiförbrukningen. 96 Energimyndigheten ER 2014:30, Utvecklingen på utsläppsrättsmarknaden 2014, s. 9. 97 Europeiska rådet, Brussels European Council 29/30 October 2009 Presidency Conclusions, 1 december 2009, 15265/1/09, REV 1, punkt II 7.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

utomlands. På så sätt ökar det faktiska antalet utsläppsrätter i handelssystemet upp till en viss gräns över utsläppstaket. 98

ETS omfattar hittills tre tidsperioder. Den första perioden var en försöksperiod som avsåg 2005–2007. Den andra handelsperioden avsåg 2008–2012. Den tredje handelsperioden kommer att löpa under 2013–2020.

Anläggningar som ingår i handelssystemet får släppa ut växthusgaser, om de lämnar utsläppsrätter som motsvarar de faktiska utsläppen till respektive medlemsstats tillsynsmyndighet. En utsläppsrätt ger anläggningen rätt att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter under ett år. Om anläggningen har underskott på utsläppsrätter i förhållande till dess utsläpp kan anläggningen köpa fler på marknaden. Om anläggningen har överskott på utsläppsrätter kan den sälja överskottet.

ETS-systemet omfattar utsläppen av växthusgaser från anläggningar inom den handlande sektorn. Från och med 2012 omfattar ETS även viss flygtrafik. År 2013 utökades ETS till att också omfatta bland annat kemisk industri och företag för framställning av ammoniak och aluminium samt ytterligare gaser.

Även tilldelningsprinciperna har ändrats under den tredje perioden. För den tredje handelsperioden gäller ett gemensamt utsläppstak, beslutat av Europeiska kommissionen, för hela EU. Ungefär hälften av utsläppsrätterna i den tredje handelsperioden fördelas genom auktionering. Industrin och värmesektorn får utsläppsrätter gratis. 99 De nya tilldelningsprinciperna gynnar företag som har förhållandevis låga utsläpp per producerad enhet. Svenska företag kompenseras därför i den tredje handelsperioden med betydligt fler gratis utsläppsrätter än de behöver. 100

Klimatskatter

Klimatskatter är det ekonomiskt mest betydelsefulla styrmedlet inom den svenska klimatpolitiken. 101 Bolag inom den handlande sektorn är undantagna koldioxidskatt men betalar delvis andra klimatskatter. Klimatskatter sätter ett pris på utsläpp på samma sätt som EU:s handelssystem för utsläppsrätter. De totala utsläppen inom handelssystemet påverkas dock inte av klimatskatter,

98 Det absoluta taket regleras i den kommande så kallade RICE-förordningen. I RICE specificeras hur stora utsläppskrediter som kan användas i EU ETS fram till 2020. RICE kommer att ersätta alla tidigare regler för användandet av krediter inom EU ETS. Naturvårdsverket kommer att beräkna vad RICE innebär i praktiken för respektive anläggning i Sverige. Se Riksrevisionens bilaga 2 till RIR 2013:19, Klimat för pengarna? Granskningar inom miljöområdet 2009–2013. 99 Elproduktion är inte berättigad till gratis tilldelning. 100 Riksrevisionen, RIR 2013:19, Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009–2013, s. 49. 101 Riksrevisionen, RiR 2012:1, Klimatrelaterade skatter – Vem betalar? s. 15.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

eftersom utsläppen i handelssystemet regleras av ett utsläppstak. 102 Däremot kan klimatskatter påverka priset på utsläppsrätter genom att efterfrågan på utsläppsrätter i systemet minskar.

2.2.4 Vattenfall har möjlighet att bidra till EU:s klimat- och energimål Vattenfalls elproduktion i Norden är i stort sett fossilfri, medan bolagets elproduktion i Europa till övervägande del är baserad på fossil kraft som ger stora utsläpp av koldioxid. Vattenfalls koldioxidutsläpp uppgick 2014 till 82,3 miljoner ton. Utsläppen sker till största delen i Tyskland (87 procent), se figur 2.1.

Figur 2.1 Vattenfalls utsläpp av koldioxid 2014 per land, procent

Tyskland: 87 Nederländerna: 8 Danmark: 4 Sverige: 0

Källa: Vattenfalls års- och hållbarhetsredovisning 2014, Koldioxidutsläpp pro rata, s. 153 (Riksrevisionens bearbetning).

Incitamenten till åtgärder för att minska utsläppen påverkas av

EU:s handelssystem

EU:s handelssystem för utsläppsrätter ska ge näringslivet incitament att på lång sikt vidta reella utsläppsminskande åtgärder. Om efterfrågan på utsläppsrätter är liten sjunker priset på utsläppsrätter. Det blir då mindre lönsamt för företag att investera i teknik som minskar utsläppen. Om däremot efterfrågan på utsläppsrätter ökar stiger priset på utsläppsrätter, vilket ökar incitamenten för bolag att göra utsläppsreducerande åtgärder. Sedan länge finns det dock ett stort överskott av utsläppsrätter. Detta har lett till att priset på dessa sjunkit. I och med att utsläppsrätterna är billiga minskar de redan låga incitamenten för bolagen att göra reella utsläppsminskande åtgärder.

En förutsättning för att utsläppen ska minska inom EU är att utsläppsrätterna tas bort från marknaden. Om detta inte sker och utsläppsrätterna i stället säljs kommer utsläppen att ske någon annanstans inom EU. 103 Ett enkelt sätt

102 Riksrevisionen RiR 2013:19, Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009–2013, s. 50–51. 103 Riksrevisionen, RiR 2013:19, Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009–2013.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

för bolag att bidra till minskade utsläpp på EU-nivå är därför att inte nyttja utsläppsrätter inom EU:s handelssystem.

Utsläppsreducerande åtgärder kan minska utsläppen på lång sikt

Eftersom handelssystemet med utsläppsrätter inte fungerar som det var tänkt 104 behövs det ytterligare styrmedel på nationell nivå för att bidra till klimat- och energimålen. Sådana styrmedel kan exempelvis vara inriktade på att verka för att avveckla äldre kraftverk som har höga koldioxidutsläpp. Att sälja av kraftverk till något annat företag inom EU förändrar däremot inte de totala utsläppen inom EU.

Ett annat sätt är att styra bolag mot att minska utsläppen på lång sikt genom att vidta utsläppsminskande åtgärder inom ramen för verksamheten. Genom att integrera hållbarhetsmål i affärsstrategin kan bolagen utvecklas, bli konkurrenskraftiga och skapa värde för ägaren. 105 Bolag kan genom att anta miljörelaterade hållbarhetsmål som ger reella utsläppsminskande effekter också proaktivt bidra till en minskning av utsläppen inom EU.

Riktlinjer för att nå EU-målen

EU och Sverige har antagit FN:s tvågradersmål och ställt sig bakom bedömningen att de industrialiserade länderna bör ställa om sina ekonomier för att på så sätt kunna minska utsläppen med 80–95 procent till 2050 jämfört med 1990. 106 Regeringen har, som tidigare nämnts, även antagit en vision till 107 2050 om att Sverige inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser. Dessa uttalanden gäller både den handlande och den icke handlande sektorn och innebär att alla verksamheter och bolag inklusive statliga bolag ska minska sina utsläpp på lång sikt.

Vattenfall, som nästan bara släpper ut växthusgaser i andra länder, berörs framför allt av EU:s mål. Enligt Vattenfalls års- och hållbarhetsredovisning 2013 styrs Vattenfalls verksamhet i hög grad av politiska regleringar och ramverk, 108 till exempel EU:s 2020-mål. Vattenfalls framtagna hållbarhetsmål ligger också inom samma områden som EU:s 2020-mål. 109

104 Ibid. 105 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013 med Statens ägarpolicy 2014, s, 127. 106 Riksrevisionen, RiR 2013:19, Klimat för pengarna? Granskningar inom miljöområdet 2009–2013, s. 36–37. 107 Ibid s. 13. 108 Vattenfall, Strategiseminarium 2014-09-19. 109 Vattenfall, Års-och hållbarhetsredovisning 2012, s. 16.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

3 Inriktar sig Vattenfall mot att bli

konkurrenskraftigt och bidra till EU:s mål?

I detta kapitel redogör Riksrevisionen för hur Vattenfall bedriver sin verksamhet för att möta riksdagens och regeringens krav på att vara ett ledande bolag i omställningen till ett hållbart energisystem.

Riksrevisionens bedömningsnorm

En utgångspunkt är att Vattenfall ska bli konkurrenskraftigt och ge avkastning på lång sikt genom att investera i reella utsläppsreducerande åtgärder. Bolaget ska därigenom bli ledande i omställningen mot ett mer hållbart energisystem. Det behövs en strategisk planerings- och prioriteringsprocess så att bolaget parallellt med att vidta affärsmässigt kortsiktiga åtgärder, planerar för och vidtar långsiktigt utsläppsminskande åtgärder. Dessa ska ge möjlighet till avkastning på lång sikt och därigenom också bidra till EU:s klimat- och energimål 2020, 2030 och 2050. En annan utgångspunkt är att Vattenfall och regeringen inom ramen för gällande regelverk ska kunna hantera begränsningar av finansiella resurser och därigenom skapa ekonomiskt utrymme för ytterligare tillväxtinvesteringar i förnybar energi. Vidare utgår Riksrevisionen från att Vattenfall skapar förutsättningar för innovationer och teknikutveckling. Detta för att på lång sikt bli konkurrenskraftigt genom att i befintlig och förvärvad verksamhet reducera mängden utsläpp av klimatgaser. Tidig användning av ny produktionsteknik i form av deltagande i pilot- och demonstrationsprojekt skapar samtidigt en bred och konkurrenskraftig produktionsportfölj inom förnybar energi. 110 Vidare behöver uppföljning ske av egna mål och utvärdering av verksamheten i förhållande till EU:s klimat- och energimål. Detta för att kunna bedöma om bolaget tillhör de bolag som leder utvecklingen mot minskade utsläpp av klimatgaser och ökad andel förnybar energi.

Den operationaliserade bedömningsnormen illustreras i figur 3.1. Figuren är bearbetad av Riksrevisionen och bygger på underlag från riksdagens och regeringens uttalanden om hållbart företagande 111 och Vattenfalls förtydligande uppdrag 112 , samt kriterier som har utarbetats av Riksrevisionen. 113 De följande beskrivna områdena planering, finansiering och utvärdering, forskning och

110 Intervju med Näringsdepartementet, 2014-09-23. 111 Prop. 2012/13:1, s. 71, bet. 2012/13:NU7, s. 28, rskr. 2012/13:168, Statens ägarpolicy 2014. 112 Prop. 2009/10:179 Förtydligande av uppdraget för Vattenfall, bet. 2009/10:NU23, rskr. 2009/10:325. 113 Riksrevisionens underlagsrapport Granskning av Vattenfalls hållbarhetsmål, Sweco AB, 2014-12-17.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

utveckling samt investeringar i ny teknik visar hur ett energibolag med uppdrag att vara ledande i energiomställningen idealt sett ska agera i sina beslut och sin implementering av hållbarhetsmål avseende utsläpp och förnybar energi.

Figur 3.1 Relevanta områden – ledande i omställningen mot ett mer hållbart energisystem

Strategisk målbild,

planering, finansiering Forskning och Investera i att minska

och utvärdering utveckling utsläpp av klimatgaser

Ha kunskap om och Vara med i utvecklingen Investera i ny produktionsplanera för långsiktig till- av framtidens lågutsläpps- teknologi med låga/inga växt genom ökad andel produktion. utsläpp av klimatgaser. förnybar energi och genom tillämpning av utsläppsminskande teknik. Genomföra uppföljning av Investera i ny teknologi egna mål och utvärdering som reducerar utsläpp mot EU:s klimat- och ener- av klimatgaser i befintlig gimål för att kunna bedöma verksamhet. om bolaget tillhör de bolag som leder utvecklingen mot minskade utsläpp av klimatgaser och ökad andel förnybar energi. Hantera finansiella restrik- Verka för att över tid tioner på kort sikt för att avveckla befintlig verkskapa ekonomiskt utrymme samhet med höga för tillväxtinvesteringar utsläpp av klimatgaser. i förnybar energi och utsläppsminskande teknik.

När Riksrevisionen operationaliserat bedömningsgrunden har beaktats resultat och erfarenheter från de granskningar som genomförts inom ramen för Riksrevisionens granskningsstrategi Hållbar utveckling – klimat, och information från Statens energimyndighet och Näringsdepartementet. Utifrån detta underlag har Riksrevisionen identifierat bland annat följande åtgärder, som ett bolag bör vidta i utsläppsminskande syfte:

1. Satsa på forskning som tar fram eller förbättrar metoder/tekniker som minskar utsläppen i befintliga anläggningar och därefter använda dessa tekniker. 2. Investera i förnybara energislag och producera mer el med hjälp av dessa energislag för att reducera utsläppen istället för att producera el med fossila bränslen. 3. Energieffektivisera befintliga elkraftverk så att det krävs mindre energi för att producera samma mängd el. 4. Forska om att lagra förnybar energi och investera i bättre infrastruktur för att minska elförlusterna vid överföring av förnybar energi.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

Nedan skisseras vilken typ av forskning som är rimlig att ha för ett energibolag som ska vara ledande i energiomställningen. Sweco AB 114 har på uppdrag av Riksrevisionen sammanställt underlag från Statens energimyndighet och underlag från de amerikanska forskarna Lester och Hart. 115 Dessa forskare beskriver tre steg för en omvandling av energisystemet och den innovation som krävs för detta.

Energimyndigheten utarbetade 2012 ett underlag till regeringen inför kommande beslut om forskning och innovation för ett hållbart energisystem. 116 I detta påpekar Energimyndigheten att målet med energiforskningen är:

Ÿ Att bygga upp vetenskaplig och teknisk kunskap och kompetens inom universiteten, högskolorna, instituten, myndigheterna och i näringslivet och genom tillämpning av ny teknik och nya tjänster möjliggöra en omställning till ett långsiktigt hållbart energisystem i Sverige. Ÿ Att utveckla teknik och tjänster som genom svenskt näringsliv kan kommersialiseras och därmed bidra till energisystemets omställning och utveckling, i Sverige och på andra marknader.

Energimyndigheten skiljer på grundforskning och tillämpad forskning, nyttiggörande av energiforskningen genom kunskapsuppbyggnad och nyttiggörande genom kommersialisering. Den grundläggande forskningen är på universitetsnivå, medan den tillämpade forskningen ofta är i samarbete mellan universitet och näringsliv, till exempel genom utveckling av 117 demonstrationsprojekt.

Forskningen kan kategoriseras i olika fack. 118 En typ av forskning är innovationer som kan förverkligas inom en kort tidsrymd. Det kan handla om förbättringar i befintlig teknologi, men också om utveckling av teknologi som stödjer nya affärsmodeller. Det kan exempelvis även innefatta åtgärder som underlättar för energikunder att vara mer energieffektiva eller på annat sätt anpassa sin energiförbrukning. Ett företag som ska vara ledande i omställningen av energisystemet bör vara aktiv i FoU-verksamheter inom denna kategori. 119

114 Ibid. 115 Lester, Richard K och David M. 2012), Unlocking Energy Innovation: How America Can Build a Low-Cost, Low-Carbon Energy System, MIT Press. 116 Energimyndigheten, Forskning och innovation för ett hållbart energisystem, dnr 00-11-6104. 117 Ibid. 118 Lester, Richard K och David M. (2012), Unlocking Energy Innovation: How America Can Build a Low-Cost, Low-Carbon Energy System, MIT Press. 119 Sweco AB:s energimarknadsexpert Niclas Damsgaard, Lester, Richard K och Hart, David M, Unlocking Energy Innovation: How America can build a low-cost, low-carbon energy system, 2012.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

En annan typ av forskning är framtagande av nya produktionsteknologier och genomförs av utrustningsleverantörer. Ett energibolag kan dock inom sin FoUverksamhet stödja en tidig användning av nya teknologier via deltagande i pilotoch demonstrationsprojekt. Detta är en viktig roll för ett energiföretag som ska vara ledande i omställningen av energisystemet. Inom detta område är det rimligt att ett energibolag prioriterar mellan olika projekt och teknologier, med ett större fokus på teknologier som kan förväntas ge resultat närmare i tid. Det är centralt att FoU-verksamheten leder till faktiska investeringar. 120

Det tredje steget rör grundläggande forskning. Ett energibolags FoUverksamhet bör inte vara inriktad mot projekt av denna typ, utan det är mer lämpligt att den genomförs av universitet. 121

3.1 Förändringen av koldioxidmålet

3.1.1 Vattenfalls koldioxidmål har sedan 2010 förändrats från ett reduktionsmål till ett finansiellt exponeringsmål Beslutet om koldioxidmålet fattades initialt av Vattenfalls styrelse den 20 122 september 2010. Målet mäts pro rata, det vill säga måluppfyllelsen relateras till bolagets ägarandel. 123 Enligt pressmeddelandet om Vattenfalls strategiplan, Group Strategic Directive (GSD), ska den nya strategiska inriktningen ge företaget ökad vinst, ökat värde, minskade skulder och en minskad koldioxidexponering. Vattenfall menade att bolaget genom denna strategi siktar på att vara ett av de företag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. 124

Vattenfalls mål 2010 var att minska koldioxidexponeringen. Detta bedömdes uppnås på följande sätt:

Ÿ Försäljningar som förväntas minska exponeringen med mellan 12 och 14 miljoner ton per år. Ÿ Samförbränning av biomassa och kol som kan åstadkomma en minskning på 8 till 10 miljoner ton per år.

120 Sweco AB:s energimarknadsexpert Niclas Damsgaard, Lester, Richard K och Hart, David M, Unlocking Energy. Innovation: How America can build a low-cost, low-carbon energy system, 2012, intervju med Näringsdepartementet, 2014-09-23. 121 Sweco AB:s energimarknadsexpert Niclas Damsgaard, Lester, Richard K och Hart, David M, Unlocking Energy Innovation: How America can build a low-cost, low-carbon energy system, 2012. 122 Vattenfall, styrelsemöte 2010-09-20, bilaga 4, Vattenfall, Revised Strategy & Structure Master Storyline. 123 Vid mätning av målet enligt pro rata-principen räknas målet motsvarande bolagets ägarandel i kraftverken. Det innebär att projekt som är delägda till 51 procent bara inräknas med 51 procent. Vid försäljning av delar av kraftverk minskar också Vattenfalls tillväxt i dessa kraftverk. 124 Vattenfalls pressmeddelande Fokus på kärnmarknaderna Sverige, Tyskland och Nederländerna, 2010-09-21.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

Ÿ En minskning på 12 till 14 miljoner ton per år genom att byta bränsle (kol till gas eller biomassa) och/eller införa CCS-teknik. 125

Hösten 2011 blev det klarlagt att CCS inte skulle tillåtas i Tyskland och över tid har bolaget även ändrat bedömningen vad gäller möjligheterna att minska utsläppen genom användande av biomassa i brunkolskraftverken. 126

När Vattenfall fattade beslut om företagets hållbarhetsmål i oktober 2012 var det tydligt att försäljning av anläggningar eller delar av den kontinentala verksamheten var nödvändiga för att kunna nå koldioxidmålet. 127 Möjligheterna att minska utsläppen i anläggningarna är marginella enligt Vattenfall, eftersom CCS eller sameldning med biomassa inte längre var realistiska att använda sig av i Tyskland. 128 Vattenfall beslutade att behålla målet om en minskning av koldioxidutsläppen till 65 miljoner ton till år 2020, trots att marknadsförutsättningarna hade ändrats betydligt och gjort målet väsentligt mer ambitiöst än när det sattes 2010. Att ändra ambitionsnivå i målet var enligt bolaget ingen lösning. 129 Det innebär att målets utformning blev ett finansiellt exponeringsmål av Vattenfalls produktionsportfölj snarare än ett faktiskt reduktionsmål av koldioxidutsläppen på EU-nivå.

3.2 Förnybarhetsmålet och förutsättningarna för måluppfyllelse

3.2.1 Förnybarhetsmålet mäts på ett sätt som påverkar måluppfyllelsen Förnybarhetsmålet beskrivs av Vattenfall som ett mål som riktar in sig på att Vattenfall ska bidra till omställningen av energisystemet. 130 Målet fastställdes i oktober 2012 mot bakgrund av en analys av marknad och konkurrenter, samt en grundlig analys av Vattenfalls investeringsplan. Det formulerades som att tillväxten inom förnybar produktion i Vattenfall ska vara över den 131 genomsnittliga tillväxten i tio utvalda länder i Europa. Målet är med andra

125 Vattenfall, Årsredovisning 2010, s. 36. 126 Vattenfalls pressmeddelande Politiskt dödläge stoppar Vattenfalls CCS-satsning i Jänschwalde, 2011-12-05. 127 Vattenfall, Board Strategy Seminar 2012, s. 22–23. 128 Intervju med Vattenfall 2014-09-29. Vattenfall anför att bolaget har genomfört reella utsläppsminskade åtgärder under perioden 2011-2014 och dessa har lett till över 400 ktons minskning av koldioxidutsläppen. Vattenfalls totala koldioxidutsläpp var 82 300 kton 2014. Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning 2015-03-18. 129 Intervju med Vattenfall 2014-09-05. 130 Vattenfall, styrelsemöte 2012-10-29, dokument till agendapunkt 9, Sustainability targets. 131 De 10 länderna är Finland, Sverige, Norge, Danmark, Tyskland, Polen, Holland, Belgien, Frankrike och Storbritannien.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

ord inte satt som ett absolut tal, och förändringar i marknadens ökningstakt påverkar därmed Vattenfalls måluppfyllelse. 132

Målformuleringen för förnybarhetsmålet, inklusive att målet mäts konsoliderat, är centralt vad gäller realismen i måluppfyllelsen, vilket framgår av det granskade materialet. 133 Konsolideringen innebär för Vattenfall att bolaget kan reducera sitt ägande i ett projekt ned till 51 procent och fortsatt räkna in projektet till 100 procent gentemot sin måluppfyllelse. Särskilt i ett ansträngt finansiellt läge ger detta Vattenfall möjlighet att medverka i fler projekt än vad som annars skulle ha varit fallet. Vattenfall motiverar även detta med att bolaget har goda möjligheter att utveckla, bygga och driva storskaliga vindkraftsprojekt, vilket många andra aktörer saknar. Genom att ta in externa delägare kan man 134 utnyttja dessa fördelar för att förverkliga fler projekt.

I figur 3.2 är en av figurerna från de granskade styrelsedokumenten återskapad. Den visar på tillväxten av förnybar energi i de tio länderna Vattenfall jämför med, samt Vattenfalls tillväxt och prognos kommande år, mätt pro rata och konsoliderat. Figuren visar att om Vattenfall hade mätt förnybarhetsmålet pro rata hade målet inte nåtts för något av åren fram till 2018. Däremot kan målet potentiellt nås under den senare delen av perioden om det mäts konsoliderat. Valet av mätmetod är därmed centralt för måluppfyllelsen. 135

132 Vattenfall anför att koldioxidmålet och förnybarhetsmålet har olika syften och därmed olika sätt att mätas. Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning, 2015-03-18. 133 Vattenfall, styrelsemöte 2012-10-29, dokument till agendapunkt 9, Sustainability targets, s.4. 134 Vattenfall anför att bolaget de facto åstadkommer en större andel förnybar energi på marknaden trots att tillgången på investeringskapital är väsentligt lägre och därför menar bolaget att deras mätmetod för förnybarhetsmålet är relevant. Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning, 2015-03-25. 135 Vattenfall anför att val av mätmetod är medvetet och syftar till att bidra till energiomställningen oavsett on bolaget äger hela eller delar av anläggningarna. Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning 2015-03-21.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

Figur 3.2 Förnybarhetsmålet – mätt pro rata och konsoliderat

0 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Tillväxt marknad Vattenfall konsoliderat Vattenfall pro rata

Källa: Vattenfall, styrelseprotokoll januari 2014 (SWECO AB:s bearbetning).

3.3 Transparens i målutformning och beräkning

3.3.1 Vattenfalls presentation av hållbarhetsmålen är inte transparent I sin strategi för att nå koldioxidmålet har Vattenfall endast begränsade ambitioner att bidra till en faktisk minskning av utsläppen i enlighet med EU:s klimat- och energimål 2030 och 2050. I det ursprungliga målet var utsläppsminskande åtgärder en del av planen för att uppnå reduktionen till 65 miljoner ton till 2020. I takt med att förutsättningarna för koldioxidlagring och sameldning med biomassa försämrades blev försäljningen av kolkraftanläggningar mer betydelsefull för att uppnå koldioxidmålet.

Vattenfall framställer inte tydligt utformningen av koldioxidmålet i sin kommunikation. I årsredovisningen 2011 skriver bolaget: ”Av strategiska och ekonomiska skäl kommer Vattenfall dessutom att se över sin produktionsportfölj. Eventuella avyttringar kommer inte i sig att minska utsläppen i Europa, men de kommer att minska utsläppen från Vattenfalls portfölj och göra det möjligt för Vattenfall att investera i teknik med låga utsläpp.” 136 Med detta kommunicerar Vattenfall externt att koldioxidmålet inte syftar till att reducera faktiska utsläpp. I årsredovisningen för år 2013 benämns visserligen koldioxidmålet som ett finansiellt exponeringsmål, men det framgår inte tydligt att bolaget nästan uteslutande ska uppnå målet genom att sälja av kolkraftanläggningar i stället för att vidta koldioxidreducerande åtgärder.

136 Vattenfall, Årsredovisning 2011, Riksrevisionens underlagsrapport Granskning av Vattenfalls hållbarhetsmål, Sweco AB, 2014-12-17.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

Det framgår inte heller i beskrivningen av hållbarhetsmålen på bolagets hemsida att endast mindre koldioxidreducerande åtgärder kommer att vidtas. I presentationen av Vattenfalls hållbarhetsmål på bolagets hemsida framstår koldioxidmålet som ett miljörelaterat hållbarhetsmål, och inte som ett finansiellt exponeringsmål. 137 I beskrivningen av olika aspekter för hållbarhet beskrivs tre hörnstenar: att möjliggöra en hållbar energianvändning, att leverera en hållbar produktion och distribution av energi och att uppnå hållbara ekonomiska resultat. Koldioxidmålet listas sedan under hållbarhetsmålen, vilket gör att koldioxidmålet ger intryck av att vara ett miljörelaterat mål.

Vad gäller förnybarhetsmålet har Vattenfall ambitioner att vara ledande i omställningen mot ett mer hållbart energisystem. Den ekonomiska situationen i bolaget gör det krävande att nå målet, men i bolagets beskrivning av utformningen och uppföljningen av målet ingår ambitionen även fortsättningsvis. Förnybarhetsmålet syftar till investeringar i nya förnybara energislag som ger en utsläppsreducerande effekt.

I kommunikationen med omvärlden är bolaget inte tydligt med hur måluppfyllelsen av förnybarhetsmålet beräknas. Genom att räkna förnybarhetstillväxten konsoliderat lyfts tillväxtkurvan betydligt jämfört med en pro rata-mätning (se figur 3.2). I exempelvis projektet Sandbank som kommer att ha 288 MW installerad effekt när det står klart, inkluderar Vattenfall hela projektet i beräkningen av sin tillväxt inom förnybar energi även om projektet endast ägs till 51 procent av bolaget. Vattenfall argumenterar dock att förnybarhetsmålet syftar till att bidra till omställningen av energisystemet, och att det därför är rimligt att räkna konsoliderat för att visa på det faktiska bidraget till omställningen. 138

3.4 Planering mot de miljörelaterade hållbarhetsmålen

3.4.1 Vattenfalls strategier inbegriper hållbarhetsmålen och uppdateras löpande Granskningen av Vattenfalls strategier visar att bolagets strategiska arbete är en kontinuerlig process. Hållbarhetsmålen avseende reduktion av exponeringen mot koldioxid och investeringar i förnybar kraftproduktion omfattar två viktiga strategiska områden i bolaget. Bolaget följer upp målen kontinuerligt. I underlagsmaterialet till styrelsen uppdateras löpande uppgifter över utvecklingen och gapet i förhållande till både koldioxid- och förnybarhetsmålet.

137 Vattenfalls webbplats, sidan Miljöfrågor och Vattenfalls verksamhet, uppdaterad 2014-12-04, sidan Strategiska fokusområden, uppdaterad 2013-10-16. 138 Vattenfall, styrelsemöte 2012-10-29, dokument till agendapunkt 9, Sustainability targets, s. 7.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

3.4.2 Vattenfalls investeringsplanering mot hållbarhetsmålen omfattar inte hela tidsperioden Vattenfall arbetar i investeringsplaneringen med en kort planeringshorisont (fem år) 139 och prioriterar finansieringen av ersättningsinvesteringar och underhåll i syfte att undvika kapitalförstöring. Investeringarna i förnybara energislag är en mindre del i Vattenfalls investeringsplan. 140

I investeringsplaneringen tas hänsyn till hållbarhetsmål och ekonomiska mål. Bolaget utgår ifrån en befintlig plan (5-årig planeringscykel), justerar och lägger till ett extra år. Det innebär att när hållbarhetsmålen beslutades av styrelsen 2012 sträckte sig planeringen fram till år 2017. Planeringens tidshorisont skiljer sig därför från tidplanen för när hållbarhetsmålen ska vara uppnådda. Det fanns därför 2012 inte någon finansiering och planerade åtgärder för hela tidsperioden fram till att hållbarhetsmålen skulle vara uppnådda år 2020. Detsamma gäller för investeringsplaneringen 2013 och 2014. Vattenfall har beslutat att tillfälligt från 2015 övergå till en tvåårsplanering i syfte att kraftsamla resurser för att kunna nyinvestera i vindkraft och försöka uppnå förnybarhetsmålet 2017. 141

3.4.3 Vattenfalls planering av åtgärder är beroende av företagets finansiella situation på kort sikt När förnybarhetsmålet sattes nämndes inte miljöaspekten som anledning till förändringen av produktionsportföljen. Med kraftiga offentliga subventioner av vindkraft, är vindkraft det energislag som är mest lönsamt. I detta avseende menar bolaget finns det ingen konflikt mellan de ekonomiska målen och förnybarhetsmålet. 142 År 2012 var Vattenfall i en ansträngd finansiell situation vilket innebar att möjligheterna att investera i förnybar energi minskade kraftigt. 143 Även 2013 angav Vattenfall att möjligheterna till sådana investeringar begränsades väsentligt av de förändrade marknadsförhållandena som innebar minskade intäkter och minskat kassaflöde för bolaget. Sedan 2009 har enligt Vattenfall utrymmet för investeringar minskat med nästan hälften. 144

139 Vattenfall anför att för bolag är 5 år en vanlig planeringshorisont. Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning, 2015-03-18. 140 Intervju med Vattenfall 2014-12-04. Vattenfall anför att investeringsplanen är dynamisk och anpassas till marknadsförutsättningarna. Det innebär att det finns fall då revideringar av underhållsinvesteringar har gjorts och då skjutits framåt i tiden och minskats. Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning, 2015-03-18. 141 Intervju med Vattenfall 2015-01-27. 142 Intervju med Vattenfall, 2014-09-05, 2014-12-04. 143 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2012, s. 38. 144 Vattenfall, Års- och hållbarhetsredovisning 2013, s. 15.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

3.4.4 Vattenfall bedömer att det är svårt att ha en långsiktig vision på dagens energimarknad Regeringen har under ett av de ägarmöten som hållits med bolaget 2014 initierat en diskussion kring bolagets åtgärder. Det handlar om åtgärder som bolaget planerar för att uppfylla de ekonomiska målen och hållbarhetsmålen de kommande åren. Det handlar även om vilka konsekvenser dessa åtgärder får. Regeringen efterlyser en långsiktig vision avseende bolagets positionering på marknaden samt hur bolaget ska ta sig dit. 145

Som svar på regeringens frågor har Vattenfall översiktligt presenterat sin vision fram till år 2025. Bolaget bedömer att energimarknaden genomgår ett paradigmskifte och att det är svårt att förutse Vattenfalls position i det framtida energilandskapet. 146 Vattenfalls styrelse har beslutat att utreda olika strategiska alternativ för ägandet av bolagets tyska brunkolsverksamhet. 147 I linje med Vattenfalls ambitioner att hitta nya ägare för den tyska brunkolsverksamheten placeras denna verksamhet i en separat enhet. 148

3.4.5 Anställda på Vattenfall uttrycker en tveksamhet om bolagets framtida position Den nye vd:n på Vattenfall har gjort en rundresa mellan verksamhetens olika delar i Sverige och internationellt och framhåller att medarbetarna har ett stort engagemang för bolaget men att få av dem har en tydlig bild av var Vattenfall 149 vill befinna sig om tio år.

3.5 Riskanalyser av måluppfyllelse av de miljörelaterade

hållbarhetsmålen

3.5.1 Vattenfalls riskanalys omfattar inte uppfyllelsen av hållbarhetsmålen Riksrevisionen har låtit genomföra en granskning av Vattenfalls riskanalyser. Det granskade materialet visar att analyser har genomförts av finansiella risker kopplade till arbetet för att nå hållbarhetsmålen. Den stora finansiella risken med koldioxidmålet, som är ett finansiellt exponeringsmål, består dels i en stor exponering mot stigande koldioxidpriser i EU:s handelssystem med utsläppsrätter, dels i att bolaget inte lyckas med en avyttring av anläggningar

145 Finansdepartementet, ägarmöte med Vattenfall, protokoll från möte 2014-09-02. 146 Intervju med Vattenfall, 2014-09-05, 2014-12-04, artikel i Shortcut Vattenfalls nya VD vill ge företaget mer energi, 2014-12-12. 147 Vattenfalls pressmeddelande, Vattenfall utreder alternativ för ägandet av brunkolsverksamheten, 2014-10-30. 148 Vattenfalls bokslutskommuniké 2014. 149 Artikel i Shortcut Vattenfalls nya vd vill ge företaget mer energi, 2014-12-12.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

med rimliga ekonomiska konsekvenser. För förnybarhetsmålet avser den finansiella risken i huvudsak bolagets försämrade intjäningsmöjligheter till följd av sjunkande elpriser som leder till att Vattenfall inte förmår finansiera nyinvesteringar. Vattenfalls försämrade finansiella situation gör att bolaget blir beroende av medfinansiering i form av partnerskapsavtal (partnering) eller försäljning av ägarandelar i befintlig vindkraftskapacitet, så kallad capital recycling. Detta gör bolaget för att finansiera nyinvesteringar i vindkraft.

Däremot finns det i det granskade materialet ingen specifik dokumenterad analys av konsekvenser av att inte lyckas nå de miljörelaterade hållbarhetsmålen, exempelvis konsekvenserna för bolagets konkurrenskraft. 150

3.5.2 Vattenfalls internrevision har reviderat två joint ventures inom vindkraft men granskar inte det samlade hållbarhetsarbetet Riksrevisionens granskning visar att internrevisionen på Vattenfall arbetar på ett systematiskt sätt med utvärdering av riskhanterings-, kontroll- och styrprocesser. Den strategiska arbetsprocessen vid utarbetande av strategier och investeringsbeslut på ledningsnivå som är aktuell i Riksrevisionens granskning, revideras inte av internrevisionen. Detta beror på att den processen inte har kategoriserats som en risk. Internrevisionen har dock gjort flera revisioner som berör hållbarhetsmålen, till exempel granskningar av specifika vindkraftsprojekt, vattenkraftsprojekt och reparation och underhållsverksamhet i dessa projekt. Däremot har måluppfyllelsen av hållbarhetsmålen inte 151 granskats av Vattenfalls internrevision.

3.5.3 Den övergripande riskprocessen behandlar inte de miljörelaterade hållbarhetsmålen Enterprise Risk Management (ERM) är en kontinuerlig process för att identifiera, värdera, åtgärda och följa upp strategiska, operationella och finansiella risker på alla nivåer. Vattenfalls internrevision reviderar hela ERM-processen men granskar inte enskilda riskanalyser. En ny övergripande ERM-process är i dag sjösatt och processen är ändrad till att omfatta både rapportering av ”bottom-up”-risker och ”top down”-risker. I ERM-processen behandlas bland annat Vattenfalls stora miljörisker men däremot behandlas inte specifikt riskerna med att inte nå de miljörelaterade hållbarhetsmålen. 152

150 Riksrevisionens underlagsrapport, Granskning av Vattenfalls hållbarhetsmål, 2014-12-17, intervju med Vattenfall 2014-09-05, Vattenfall anför att bolagets mål är satta utifrån en analys av riskerna på marknaden. Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning 2015-03-18. 151 Intervju med Vattenfall, 2014-09-22. 152 Intervju med Vattenfall, 2014-09-05.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

3.6 Företagsnära forskning och utveckling som ett led i att

vara ledande i energiomställningen

En viktig roll för energiföretag i energiomställningen är att vara med i forskningen och utvecklingen (FoU) av framtidens lågutsläppsproduktion genom att vara en tidig användare av ny teknik via deltagande i pilot- och demonstrationsprojekt. Vattenfalls anslag till forskning och utveckling har mer än halverats de senaste åren, det vill säga minskat från drygt 1,5 miljarder kronor 2008 till knappt 0,64 miljarder kronor under 2014 153 (se stapeldiagram i figur 3.3). Av detta var 2014 ungefär två tredjedelar Vattenfalls egna FoU-satsningar och resterande resurser var allokerade till Svensk Kärnbränslehantering, SKB. 154 Andelen FoU av nettoomsättningen har sjunkit mellan 1998 och 2014 (se linjediagram i figur 3.3). 155

Figur 3.3 Vattenfalls FoU-kostnader i miljoner kronor och som andel av nettoomsättning

perioden 1998–2014 (koncernen) Miljoner kronor Procent 1 600 2,0 1 400 1 200 1,5 1 000 800 1,0 600 400 0,5 200 0 0 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

FoU-kostnader (miljoner kronor) FoU kostnader/nettoomsättning (%) Källa: Vattenfalls årsredovisningar åren 1998–2014 (Riksrevisionens bearbetning). Med den vikande produktionsmarknaden i Europa har det inom energibranschen blivit allt svårare att överleva för forskningsverksamheter. Ett energibolag har inte möjlighet att utveckla en teknologi på egen hand, men kan vara med i forskning och utveckling genom att tidigt använda teknik i form av pilot- och

153 Vattenfalls årsredovisningar 2008–2013. 154 Underlag från Vattenfalls forskningsavdelning, 2014-09-29, Riksrevisionens underlagsrapport, Granskning av Vattenfalls hållbarhetsmål, Sweco AB, 2014-12-17. 155 Vattenfalls årsredovisningar 2008–2013.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

demonstrationsprojekt. FoU i energibranschen har också rört sig från produktion mot mer kundnära utvecklingar. 156

Den finansiella situationen i Vattenfall har också påverkat omfattningen av den egna forskningen. Den totala forskningsbudgeten har minskat från 722 miljoner kronor 2011 till 452 miljoner kronor 2014. 157 Investeringar i vind och biomassa har under samma period hållit sig relativt stabila.

3.6.1 Vattenfalls forskning är inriktad mot forskning av kortsiktig art Vattenfall har genomgått en stor förändringsprocess de senare åren. Detta har också påverkat FoU-enheten inom organisationen. Det är ett mål att forskningen inom Vattenfall ska bidra till realisering av bolagets strategiska målsättningar. Forskningen inom Vattenfall ska vara affärsmässig och det ska vara realistiskt att forskningen kan komma att göra nytta i investeringsportföljen. Vattenfall har tidigare delat in sin forskning i följande kategorier.

158 Figur 3.4 Vattenfalls kategorier inom forskning och utveckling

Forskning med kort tidshorisont, till exempel ad hoc- Core asset åtgärder i en produktionsenhet där ett problem har related R & D uppstått. Forskning för att optimera driften i befintlig verksamhet hör också till core asset R & D.

Forskning som avser större språng inom känd teknologi. Den forskning Vattenfall hade inom CCS-

Technology

området bedrevs inom denna kategori. Vattenfall

Leap

uttalar att forskning i denna kategori förväntas kunna kommersialiseras inom 5-10 år.

Forskning inom känd teknologi där tidshorisonten fram till kommersialisering är längre än för forskning inom

Exploratory

technology leap. Vågkraft är ett exempel på sådan forskning 160

156 Sweco AB:s energimarknadsexpert. 157 Vattenfall, BP 2014-2018 BU RD 2013-11-01 final, underlag från Vattenfalls forskningsavdelning, s.6, 2014-09-29, Riksrevisionens underlagsrapport, Granskning av Vattenfalls hållbarhetsmål, Sweco AB, 2014-12-17. 158 Intervju med Vattenfall, 2014-09-29.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

En stor del av forskningen i Vattenfall idag är av kortsiktig art och avser att lösa problem som finns här och nu. Inom kategorin technology leap bedriver Vattenfall mycket forskning kring vindkraft. Ett exempel är ett projekt som ska minska problem med nerisning på rotorblad med syfte att öka driftstiden och reducera underhåll. Forskning som riktar sig mot användning av biomassa tillsammans med kol i de termiska verken betraktas också som technology leap. 159

Vattenfall har tidigare forskat på vågkraft, som ligger längre bort på skalan fram till kommersialisering. I det nu avvecklade forskningsprojektet Aegir Wave Power samarbetade Vattenfall med Pelamis Wave Power vilka är tillverkare av vågkraftsteknologi. Målet var att bygga en pilotanläggning för vågkraft på Shetland. 160 I denna typ av projekt kan Vattenfall som energibolag, i samarbete med producenter av ny produktionsteknologi utveckla och bygga pilot- och demonstrationsanläggningar. Dessa ska bidra till att möjliggöra investeringar i ny teknologi. Vattenfall har tidigare haft sådana satsningar, men utvecklingen inom forskningsområdet har gått mot investeringar i projekt med kortare tidshorisont. Marknadsförutsättningarna för att sådana projekt ska bli kommersialiserbara, inom en för Vattenfall acceptabel tidsrymd, är små. Detta gör att Vattenfall inte längre fokuserar på denna typ av projekt. 161

Vattenfall ställer krav på att den FoU-teknik som bolaget satsar på ska vara lönsam vid implementering och att den ligger inom affärsmässig rimlig tidshorisont (5–10 år). Detta påverkar de prioriteringar som görs inom den budgetram enheten arbetar inom. När nedskärningar i budgeten sker finns mindre utrymme för att gå in i långsiktiga projekt, där möjligheten till framtida investeringar/intäkter från projekten ligger längre fram i tid. För Vattenfalls del innebär detta att forskningsbudgeten i hög grad inriktas mot mer kortsiktig forskning (core asset related R & D), samt den del av technology leap-forskning som har kortast tidshorisont fram till kommersialisering. 162

3.6.2 Forskning och utveckling relaterat till förnybarhetsmålet Satsningen på investeringar i vindkraft är en tydlig strategisk målsättning för Vattenfall. Detta avspeglas också i satsningen inom FoU-enheten, där forskning inom detta område är betydlig, och har blivit skyddad från neddragningar i forskningsbudgeten de senaste åren. Denna forskning ska dock i första hand bidra till att optimera driften i planerade och nya vindkraftsparker, och har

159 Telefonsamtal med Vattenfall, 2014-12-10. 160 Vattenfall nyhetsnotis, Vattenfall satsar på ännu ett vågkraftsprojekt i Skottland, 2012-03-19. 161 Intervju med Vattenfall, 2014-09-29, artikel i Energy live news, Shetland wave energy project scrapped, 2015-02-09. 162 Intervju med Vattenfall, 2014-09-29.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

ingen direkt påverkan på Vattenfalls framgång för att nå sitt mål om att ha en tillväxt över marknadstillväxten. 163

3.6.3 Forskning och utveckling relaterat till koldioxidmålet När koldioxidmålet beslutades hösten 2010 bedrev Vattenfall omfattande forskning inom CCS-teknologin. Vattenfall lade ned sin satsning på CCS när förslaget till en ny lag om CCS-användning hösten 2011 röstades ned i Tyskland. Vattenfall fortsätter forskning med syfte att optimera driften i den befintliga produktionsportföljen, till exempel torkning av brunkol och sameldning med biomassa i de termiska verken. En bieffekt av dessa teknologier är minskade koldioxidutsläpp, men dessa är inte tillräckligt stora för att ha betydelse i arbetet med att nå koldioxidmålet. 164

3.6.4 Planering av forskning Inriktningen för FoU-verksamheten är styrd uppifrån och ned (”top-down”). Inom ramen för den tilldelade FoU-budgeten utarbetar forskningschefen ett förslag till budgetar för de olika FoU-områdena. Mot bakgrund av förslaget fastställer ledningen budgetar för de olika FoU-områdena. Fördelningen av medel till olika projekt bestäms sedan i forskningsenheten. 165

Riksrevisionen har gått igenom styrelsedokument, dokument från revisionsutskott, investeringsplaner och strategier för åren 2010 till 2014. Av dessa dokument framgår inte om Vattenfall har planerat och diskuterat forskning och utvecklingsfrågor.

Forskningsverksamheten i Vattenfall har som mål att bidra till att företaget når sina strategiska målsättningar, vilket också indirekt inkluderar hållbarhetsmålen för koldioxidreduktion och förnybarhetsinvesteringar. Det är dock inte explicit uttalat att FoU-verksamheten genom sina satsningar ska bidra till att Vattenfall som bolag är ledande i omställningen av energisystemet. I ett av dokumenten från mötet i utskottet för externa relationer och etik är huvudrubriken i genomgången av FoU och CSR ”Vattenfalls FoU är alltid affärsdriven, men inom flera av projekten finns aspekter av CSR-karaktär.” 166 Hållbarhet och tanken om att vara ledande i utvecklingen av energisystemet är således inte ett tydligt motiv i det arbete som Vattenfall gör inom forskning och utveckling.

163 Ibid. 164 Ibid. 165 Ibid. 166 Vattenfall, protokoll från möte i styrelsens utskott för externa relationer och etik 2013-05-15.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

3.7 Finansiering av investeringar för att nå förnybarhetsmålet

3.7.1 Vattenfall använder sig av externa alternativa finansieringslösningar för att kunna nå förnybarhetsmålet En gång om året har styrelsen haft seminarier inför fastställandet av den strategiska inriktningen. 167 Hösten 2012, innan hållbarhetsmålen beslutades, konstaterades att marknadssituationen hade reducerat det tillgängliga kapitalet för tillväxtinvesteringar. 168 Slutsatsen var att detta begränsar Vattenfalls möjligheter att utnyttja attraktiva investeringsmöjligheter i första hand inom vind- och vattenkraft. Mot denna bakgrund övervägde man vilka alternativa finansieringsmöjligheter som skulle kunna bli nödvändiga särskilt om marknadssituationen försvagades ytterligare.

Det är i huvudsak medfinansiering, det vill säga partnerskap (partnering) med institutionella investerare, som lyfts fram bland förslagen till alternativ finansiering för att öka tillväxten av vindkraftsinvesteringar och därmed nå förnybarhetsmålet. Capital recycling, det vill säga försäljning av ägarandelar i befintliga vindkraftsparker, är en annan finansieringsform som bedöms växa i betydelse för att nå målet. 169 Dessa finansieringsformer innebär ofta att ett joint venture bildas, det vill säga ett gemensamt bolag som driver verksamheten. 170

När förnybarhetsmålet sattes 2012 var det utmanande och omfattande investeringar utöver de planerade var nödvändiga för att nå målet. Sannolikheten att målet kan uppnås ökar genom beslutet om att mäta förnybarhetsmålet konsoliderat, som innebär att Vattenfall med ägande på 51 procent kan tillgodoräkna sig projekt till 100 procent. Två av de stora havsbaserade vindkraftsinvesteringarna, Sandbank och DanTysk, delägs av Vattenfall till 51 procent. Vid en pro rata-beräkning skulle Vattenfall inte kunna uppfylla förnybarhetsmålet till år 2020.

I en uppföljning från mars 2013 konstaterades att marknadsutsikterna och Vattenfalls finansiella situation var svag. 171 Även om tillgängligt tillväxtkapital inriktas mot investeringar i förnybar energi (framför allt vind) är det otillräckligt för att nå målet varje enskilt år. Vattenfalls förväntningar var då att förnybarhetsmålet skulle kunna nås för de flesta år efter 2016.

Vattenfalls bedömning är att man fortsatt kan uppnå förnybarhetsmålet, om än inte varje enskilt år. Det kan dock konstateras att Vattenfalls beroende

167 Vattenfalls bolagsstyrningsrapport 2013, s. 40. 168 Vattenfall, Årsredovisning 2012, VD-ord s. 6 och s. 18. 169 Intervju med Vattenfall 2015-01-27. 170 Ibid. 171 Vattenfall, styrelsemöte 2013-03-20, Strategy Discussion, s. 11.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

av extern medfinansiering, i form av partnerskap (partnering) och så kallad capital recycling, är betydande. Dessa alternativa finansieringsmöjligheter har diskuterats vidare under 2013 och 2014.

2014 års investeringsplan sträcker sig till 2018 och det krävs omfattande investeringar i ny kapacitet fram till 2020 för att nå förnybarhetsmålet. 172 Detta innefattas inte i 2014 års investeringsplanering. Till följd av marknadsutvecklingen har målet blivit ännu mer utmanande att nå.

3.8 Nya anpassningar görs av bolaget

3.8.1 Hållbarhetsmålen kan ändras av bolaget Vattenfall menar att de miljörelaterade hållbarhetsmål som styrelsen har beslutat är jämställda med de ekonomiska målen och anser att det ännu återstår många år (fem år) att uppnå de uppsatta miljörelaterade hållbarhetsmålen till 2020. 173 På grund av den ansträngda finansiella situationen har bolaget varit tvunget att fördröja takten i måluppfyllelsen. 174 År 2015 anför Vattenfall att bolaget överväger att satsa mer på partnering och capital recycling i syfte att nå förnybarhetsmålet 175 först och främst 2017. Det första samarbetet är med försäkringsbolaget Skandia som genom medfinansiering deltar i fyra av Vattenfalls befintliga och nya vindkraftsprojekt i Sverige. 176 Bolaget menar att om de miljörelaterade hållbarhetsmålen inte kan nås inom utsatt tid blir bolaget tvunget att revidera dessa mål. 177 Hösten 2014 beslutar bolaget att se över sina hållbarhetsmål. 178

3.8.2 Ägandet av anläggningar inom vindkraft har förändrats till ett verksamhetskunnande Förnybarhetsmålet har som syfte att möta uppdraget om att vara ledande i energiomställningen. Men redan år 2013 konstaterar Vattenfall att givet att bolaget har en lägre andel nya förnybara produktionskällor i sin produktionsportfölj jämfört med marknaden krävs en tillväxt signifikant över marknadens för att nå samma nivå. 179 År 2015 konstaterar Vattenfall

172 Vattenfall, underlag till styrelsemöte , 2014-09-11. 173 Intervju med Vattenfall 2014-09-05. 174 Ibid. 175 Intervju med Vattenfall 2015-01-27. 176 Vattenfalls pressmeddelande Vattenfall och Skandia bygger vindkraft tillsammans, 2014-12-02, Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning, 2015-03-18. 177 Intervju med Vattenfall 2014-09-05. 178 Vattenfall, styrelsemöte 2014-10-29. 179 Vattenfall, App 5.1 – Board of Director’s meeting, 2013-05-13, s.5, protokoll External relations & Ethic Committée 2013-05-15.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

att det viktigaste inte är att äga hela vindkraftsparken utan att bidra till energiomställningen genom verksamhetskunnande. Det ses därmed från bolagets sida som mer betydelsefullt att vara projektägare och att bygga och driva vindkraftsparker. 180

3.9 Vattenfalls bidrag till EU:s klimat- och energimål

3.9.1 Vattenfalls beräkningar av utsläpp av koldioxid inom EU sedan 1990 visar på en nedgång Vattenfall följde Green House Gas Protocol och beräknade utsläppsminskningar från 1990 för de anläggningar som Vattenfall ägde 2012 oavsett när Vattenfall tog över anläggningarna. 181 Utsläpp från anläggningar som Vattenfall ägde och sålde före 2012 ingick således inte i beräkningarna. Utsläppen från 1990 byggde på anläggningarnas verkliga utsläpp 1990. 182

Utsläppen från anläggningar som Vattenfall ägde 2012 hade sjunkit med 28,5 procent jämfört med 1990. Detta innebär att utsläppen sjunkit mer än EU:s mål om 20 procent minskade utsläpp (se figur 3.5). Utsläppen har minskat med cirka 5 procent jämfört med 1999, det år som Vattenfall inledde sina förvärv av den tyska brunkolsverksamheten. De största utsläppsminskningarna var således till största del genomförda innan Vattenfall köpte sin tyska kolkraft. Utsläppen påverkas ständigt av anpassningar till efterfrågan på elmarknaden och väderförhållanden. Under kalla vintrar är exempelvis behovet av värme och el större, vilket resulterar i ökad produktion och därigenom mer utsläpp.

180 Intervju med Vattenfall 2015-01-27. 181 I beräkningarna ingår endast koldioxidutsläpp. 182 Ett undantag är anläggningar i Nederländerna. Utsläpp från anläggningar i Nederländerna har skattats för 1990.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

Figur 3.5 Vattenfalls specifika koldioxidutsläpp 1990–2012, gram per kilowattimme*

g/kWh 700 Vattenfall inledde sina köp av brunkolskraftverk 1999 600

0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 * Anmärkning: 1990–2001 bygger på skattningar. Källa: Sustainable Development Report 2012.

3.9.2 Vattenfall presenterar inga jämförelser med EU:s klimatmål Från och med 2013 presenterar Vattenfall inte utsläppsminskningar beräknade enligt Green House Gas Protocol från 1990. Detta beror på att man vill undvika sammanblandning med Vattenfalls nya koldioxidmål som beslutades 2012 och mäts i absoluta ton och pro rata. Vattenfall presenterar således inte någon uppföljning av utsläppsminskningar i förhållande till EU:s 2020-mål om 20 procent minskade utsläpp. Det går därför inte att göra en jämförelse med EU:s klimat- och energimål efter år 2012. 183

Svenska staten har inte satt upp några bindande krav för aktiebolag att minska utsläppen och bidra till Sveriges och EU:s klimat- och energimål. De statliga bolagen ska dock efterleva internationella riktlinjer, 184 såsom FN:s tvågradersmål, som EU och Sverige antagit. Riksrevisionen menar att bolagen kan göra detta på olika sätt, exempelvis genom att verka för att anläggningar med höga koldioxidutsläpp avvecklas, att inte utnyttja tilldelade utsläppsrätter inom EU och/eller vidta reella utsläppsreducerande åtgärder. 185 Att sälja av kolkraftverk till något annat företag inom EU förändrar däremot inte de totala utsläppen inom EU.

183 Enligt Vattenfall är det är svårt att göra en direkt jämförelse eftersom EU:s mål gäller på Europanivå och inte för företag och är inte heller jämnt över olika sektorer (transport, energi etc.). Vattenfall anför att bolaget inte gör nya beräkningar enligt GHG protokoll eftersom det är komplicerat och tidskrävande när bolaget ändrar portföljen hela tiden genom avyttringar. Målen är satta för samma områden som EU:s 20-20-20 mål men avsikten är inte att de ska jämföras med EU:s målnivåer. Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning, 2015-03-18. 184 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013 med Statens ägarpolicy 2014, s.127. 185 Vattenfall anför att det krävs tillstånd för att kunna lägga ned anläggningar. Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning, 2015-03-18.

Bilaga vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen? 64

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

4 Ägarförvaltningens organisation och

styrning med inriktning mot Vattenfall

Detta kapitel redovisar med särskilt fokus på Vattenfall hur regeringen beskriver ägarförvaltningens allmänna organisation inom Regeringskansliet och regeringens generella styrning av de statliga bolagen. Kapitlet är en grundläggande introduktion till kapitel 5. Det senare redogör för regeringens specifika styrning av Vattenfall och rapportering till riksdagen om Vattenfall.

4.1 Regelverket för de statliga bolagen har breddats med

hållbart företagande

Detta avsnitt redogör för framväxten av hållbart företagande.

4.1.1 Hållbart företagande är en del i ägarpolicyn Ramarna kring styrningen av bolagen med statligt ägande utgörs av aktiebolagslagen (2005:551). Bolagsstämman är därmed högsta beslutande organ. I statens ägarpolicy redogör regeringen för sitt förvaltningsmandat och sin inställning i principfrågor som rör ägarstyrning och bolagsförvaltning. Statens ägarpolicy tydliggör förhållandet mellan ägare, styrelse och bolagsledning. Den omfattar också Svensk kod för bolagsstyrning, regeringens riktlinjer för ersättning till ledande befattningshavare, samt regeringens riktlinjer för extern rapportering. I ägarpolicyn beskriver regeringen också ägarens viktigaste styrmedel som styrelsenomineringsprocessen och den ekonomiska målprocessen.

Ägarpolicyn är inte bindande för de statliga bolagen, eftersom den inte antas vid bolagsstämman, men den ska följas av de bolag där staten är majoritetsägare. I bolag där staten är delägare ska staten, i dialog med övriga delägare, verka för att ägarpolicyn tillämpas. Sedan 2012 har regeringens styrning av de statligt ägda bolagen breddats med styrmedlet Hållbart företagande, som syftar till att ”bolag med statligt ägande ska bedriva sin 186 187 verksamhet på ett sätt som gynnar en hållbar utveckling ”.

186 Definition enligt Brundtlandkommissionen: ”En hållbar utveckling är en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov”. 187 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2012 med Statens ägarpolicy 2013, s.126.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

4.1.2 Riktlinjer för hållbarhetsrapportering var ett första steg i styrningen mot hållbart företagande Sedan 2007 ställer regeringen krav på att de statliga bolagen i samband med publiceringen av årsredovisningen ska lämna en hållbarhetsredovisning. Denna ska vara i enlighet med riktlinjerna för Global Reporting Initiative (GRI). 188 De statligt ägda bolagen skulle vara föredömen och ligga i 189 framkant vad gäller frågor som rör hållbar utveckling och socialt ansvar. Hållbarhetsredovisningen skulle driva arbetet framåt genom tydlig uppföljning och rapportering. 190 Kravet på att rapportera enligt GRI kan ses som startpunkten för utvecklingen av hållbart företagande som regeringen tog initiativ till våren 2012. 191

Motiven för att utöka statens styrmedel för de statliga bolagen framgår i en artikel av den då ansvarige ministern inför det årliga styrelseseminariet 2012 för styrelseordföranden och vd:ar i de statliga bolagen. I artikeln sägs att ”den senaste tidens turbulens kring TeliaSoneras agerande i länder med svag eller ingen demokrati” hade ”tydliggjort vikten av ett hållbart företagande”. 192 Brister i hållbarhetsarbetet innebar stora affärsrisker, enligt ministern. Regeringen avsåg därför att i samband med styrelseseminariet ge i uppdrag åt de statliga bolagen att formulera konkreta och för den egna verksamheten relevanta hållbarhetsmål. 193 En integrering av hållbart företagande i ägarpolicyn och den löpande bolagsstyrningen innebar att frågan skulle utvärderas kontinuerligt 194 som ”en del av en modern och aktiv bolagsstyrning”.

4.1.3 Det finns en nära koppling mellan hållbarhet och värdeutveckling enligt regeringen Regeringen gav i budgetpropositionen hösten 2012 uppdraget om hållbart företagande åt de statliga bolagens styrelser. 195 Bolagsstyrelserna skulle fastställa långsiktiga övergripande hållbarhetsmål knutna till verksamheten, samt strategier för att nå målen. Vidare framhöll regeringen att statliga bolag ska vara föredömen i arbetet med att förena hållbarhetsfrågor med sin affärsstrategi och den löpande verksamheten. Inom ramen för uppdraget ska bolagen identifiera

188 Ibid. 189 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2007, s. 17. 190 Ibid. 191 Global Reporting Initiative är en nätverksbaserad organisation som ger ut riktlinjer för hållbarhetsrapportering. 192 Norman, Peter, ”Följa lagen räcker inte – det krävs en egen etisk kompass” (Dagens Nyheter, 2012-05-21). 193 Ibid. 194 Ibid. 195 Prop. 2012/13:1, Budgetproposition för 2013, bet. 2012/13:FiU1, rskr. 2012/13:37, s.71.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

risker och möjligheter förenade med hållbarhet. Dessa ska rapporteras på ett transparent sätt och hanteras i affärsverksamheten. Syftet är att säkra bolagens affärsverksamhet och långsiktiga överlevnad och att generera en positiv värdeutveckling. 196 Ett hållbart företagande utövas, enligt regeringen, genom ett långsiktigt och ansvarsfullt ställningstagande till mänskliga rättigheter, arbetsvillkor, miljö, antikorruption, affärsetik, jämställdhet och mångfald. 197

Regeringen har betonat kopplingen mellan ett bolags hållbarhetsarbete och dess värdeutveckling, bland annat i ägarpolicyn. Bolagens ansvarstagande inom hållbart företagande ”bidrar till deras konkurrenskraft… vilket skapar värde för ägarna”. En integrering av hållbarhetsfrågor i verksamheten är därför en självklar del i en långsiktig affärsstrategi och affärsutveckling. 198 Vidare framhålls att regeringens arbete med ett hållbart företagande syftar till att de statliga bolagen med statligt ägande agerar ”så att de åtnjuter offentligt förtroende samtidigt som en långsiktig värdetillväxt säkerställs”. 199

4.1.4 Uppföljningen av hållbart företagande påbörjades 2014 De statliga bolagens arbete med hållbart företagande ska redovisas i deras årsredovisningar och följas upp kontinuerligt av ägaren i den löpande bolagsstyrningen från och med 2014. 200 Under 2013 inledde därför Regeringskansliets ägarförvaltning ett pilotprojekt i syfte att utvidga den befintliga bolagsanalysen av de statliga företagen med en hållbarhetsanalys. Detta för att ”belysa det långsiktiga värdeskapandet i bolagen ur fler perspektiv 201 än det ekonomiska”, det vill säga en så kallad integrerad analys. Utvecklingen av den integrerade analysen ska ske kontinuerligt även efter att det första pilotprojektet är klart. 202 Vattenfall var det första statliga bolaget som blev föremål för en hållbarhetsanalys, vilket beskrivs utförligare i kapitel 5.1.2.

4.2 Ägarförvaltningen betonar analyskompetens och arbetar i

projektform

I detta avsnitt beskrivs förändringen av Regeringskansliets organisation av ägarförvaltningen i syfte att bredda kompetensen. Under granskningen var

196 Ibid. 197 Ibid. 198 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013 med Statens ägarpolicy 2014, s.127. 199 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013, s. 30. 200 Prop. 2012/13:1, Budgetproposition för 2013, bet. 2012/13:FiU1, s.71, rskr. 2012/13:37. 201 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013, s. 36. 202 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning 2014-09-19.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

ägarförvaltningen placerad på Finansdepartementet. Sedan den 1 januari 2015 finns den organisation som beskrivs nedan inom Näringsdepartementet.

4.2.1 De statliga bolagens förvaltning har förändrats Regeringskansliets ägarförvaltning har sedan 2010 omorganiserats i syfte att förstärka kompetensen inom finansiell analys och hållbarhetsanalys inom ägarförvaltningen.

Förvaltningen av bolagen med statligt ägande utförs i dag huvudsakligen av två enheter i nära samarbete. Enheten för statlig bolagsförvaltning ansvarar för frågor kring förvaltning och styrning samt ansvarar även för förvaltningens kommunikation, den ekonomiska informationen och intressentdialoger. Enhetens bolagsförvaltare arbetar i de statliga bolagens styrelser, koordinerar kontakter mellan ägarförvaltning och bolagsstyrelse och leder bolagsgruppens löpande arbete kring aktieinnehaven.

Bolagsförvaltaren väljs primärt in i bolagsstyrelsen utifrån sin anställning inom ägarförvaltningen. 203 Bolagsförvaltaren har samma arbetsuppgifter och ansvar som övriga styrelseledamöter och ska i likhet med dessa tillvarata bolagets intresse. 204 I sin roll inom Regeringskansliet ska bolagsförvaltaren bidra med kunskap om bolaget till ägarförvaltningen och till den politiska ledningen. Syftet med detta är att regeringen i högre grad ska kunna utmana bolaget och ägarförvaltningen kunna föreslå ämnen som kan vara aktuella och av intresse att ta upp på ägardialogerna. 205

Enheten för bolagsanalys och ägarstyrning ansvarar för kapitalstruktur, utdelningspolicy och ekonomiska mål, rekrytering och nominering av ledamöter till bolagsstyrelser, hållbart företagande, affärsjuridik, samt övergripande ägarstyrningsdokument, såsom statens ägarpolicy. 206 Enhetens finansiella bolagsanalytiker analyserar bolag och branschutveckling, värderar bolagen och följer upp värdeskapande. Analytikerna är ansvariga för processen kring ekonomiska mål. Hållbarhetsanalytikern ansvarar för stöd och uppföljning av bolagens arbete med hållbarhetsmål, projektleder hållbarhetsanalysen samt ansvarar för dialog med intressenter. 207

203 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-11-27. 204 Ibid. 205 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-11-27, samt statssekreteraren på Finansdepartementet 2010 - 2014, 2014-11-28. 206 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013, s.12. 207 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning 2014-08-26.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

4.2.2 Ägarförvaltningen sker nu i projektform För varje bolag finns en bolagsgrupp, vars konstellation och storlek varierar beroende på bolag. Bolagsgrupperna ansvarar för att utveckla och förvalta bolagsinnehaven och hanterar löpande olika ägarfrågor. 208 I grupperna arbetar olika kompetenser: förvaltare, analytiker, affärsjurister, rekryterare, kommunikatörer och specialister inom hållbart företagande, från de båda 209 enheterna inom förvaltningen. För Vattenfall utgörs bolagsgruppen av en förvaltare, två finansiella bolagsanalytiker, två affärsjurister och en hållbarhetsanalytiker. 210 Deltagarna i bolagsgruppen arbetar även med andra statliga bolag inom ramen för sina ansvarsområden. Bolagsförvaltaren och bolagsanalytikerna har ansvar för ytterligare tre – fyra bolag förutom Vattenfall. Hållbarhetsanalytikerna har ansvar för ytterligare cirka 20 bolag och affärsjuristerna för ytterligare cirka 15 bolag.

Bolagsförvaltaren har det projektledande förvaltningsansvaret för ett bolag och för bolagsgruppens arbete kring bolaget. Analyser tas fram gemensamt inom bolagsgruppen. 211 Bolagsgruppens kontakter med det aktuella bolaget koordineras av bolagsförvaltaren. 212 Samtliga kompetenser inom bolagsgruppen har emellanåt kontakt med den politiska ledningen beroende på vilka ägarfrågor som uppkommer. Normalt sker detta vid veckoberedningar med statssekreterare eller ansvarig minister. 213

4.3 Regeringens viktigaste styrmedel

Ägaren använder sig av formella och informella styrmedel för att utöva styrning över de statliga bolagen. De viktigaste styrmedlen är ägardialoger, styrelsenominering och uppföljning av mål.

4.3.1 Ägardialogen bedöms vara ett viktigt informellt styrmedel Ägardialogerna är regelbundna möten mellan den politiska ledningen och tjänstemän från Regeringskansliets ägarförvaltning och de statliga bolagens styrelseordförande och ledning. Ägardialoger genomförs en gång i kvartalet med de stora statliga bolagen och en gång i halvåret med de mindre statliga bolagen. Syftet med ägardialogerna är att följa upp bolagens

208 Ibid. 209 Ibid. 210 Ibid. 211 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning 2014-11-27. 212 Ibid. 213 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning 2014-08-26.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

verksamhet och ekonomiska mål, uppdragsmål och hållbarhetsmål. 214 Under ägardialogerna med Vattenfall deltar från regeringens sida ansvarig minister och statssekreterare. Oftast deltar också ägarförvaltningens avdelningschef, enhetschefer för de två enheterna för bolagsanalys och ägarstyrning respektive för statlig bolagsförvaltning, samt bolagsförvaltare och analytiker. Från Vattenfall deltar normalt styrelseordförande, vd, finanschef, samt ibland även chefsjurist. 215 Första punkten på ägardialogens agenda för Vattenfall är uppföljning av bolagets hållbarhetsmål. Även ekonomiska mål och företagets strategi är fasta punkter på dagordningen, i övrigt är agendan händelsestyrd. 216 I januari 2014 hölls en fördjupad genomgång med Vattenfall med ett bredare 217 fokus på hållbart företagande tillsammans med den politiska ledningen.

4.3.2 Styrelseordföranden är regeringens kanal in i bolaget Styrelsen ansvarar enligt aktiebolagslagen för bolagets organisation och förvaltning av dess angelägenheter. Bortsett från arbetstagarrepresentanterna utser regeringen genom bolagsstämman styrelsens ledamöter. Styrelseordföranden väljs också på bolagsstämman och intar en särställning i styrelsen. 218 Ordföranden ansvarar för att se till att styrelsearbetet är välorganiserat och bedrivs effektivt. Av styrelsens arbetsordning, som årligen fastställs av styrelsen själv, framgår ordförandens särskilda uppgifter, som exempelvis ansvaret för att samordna styrelsens syn med regeringens vid särskilt viktiga avgöranden, så kallad ägarsamordning.

Styrelsen har att ta initiativ till och bedöma när en fråga behöver samordnas med ägaren, men själva samordningen görs av styrelseordföranden. I Vattenfalls arbetsordning anges att ”till frågor som bör bli föremål för ägarsamordning hör främst större strategiska förändringar i bolagets verksamhet och större förvärv, fusioner eller avyttringar men även till exempel beslut som innebär att bolagets riskprofil eller balansräkning förändras på ett avsevärt sätt”. 219

Styrelseordföranden har ett betydande ansvar och ska fånga upp regeringens styrsignaler i ägardialogen och i de löpande kontakter som styrelseordföranden har med ägarförvaltningens politiska ledning, det vill säga ministern eller statssekreteraren. Styrelseordförandens kommunikation med regeringen går således inte via regeringens representant i styrelsen, bolagsförvaltaren, som

214 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2013, s. 12. 215 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-08-26. 216 Intervju med statssekreteraren på Finansdepartementet 2010–2014, 2014-11-28. 217 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-11-24. 218 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013, s. 16–17. 219 Regeringskansliet, Riktlinjer för dokumentation m.m. av Regeringskansliets bolagsförvaltning, 2014-02-10, s. 8.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

alltså inte ska ses som ägarens förlängda arm. 220 Däremot kan bolagsförvaltaren göra styrelsen medveten om regeringens ambitioner beträffande exempelvis hållbart företagande. 221

4.3.3 Styrelsenomineringen bedöms vara ägarens främsta redskap vid korrigering av styrningen av bolagen Genom att regeringen har mandatet att nominera styrelseledamöter och styrelseordföranden till de majoritetsägda statliga bolagen kan regeringen påverka inriktningen av bolagens verksamhet och också korrigera styrningen av bolagen. En kompetent styrelse framhålls som ett av de mest effektiva 222 styrverktygen av ägarförvaltningens tidigare politiska ledning (2010–2014).

Som tidigare nämnts är det enligt aktiebolagslagen styrelserna som fastställer bolagets övergripande strategi, fattar viktigare strategiska beslut och utser vd. 223 Detta ställer höga krav på styrelsen, vars sammansättning, enligt regeringen, ska säkerställa att styrelsen kan ”förvalta bolagets angelägenheter med integritet och effektivitet” och också har branschkunskap och annan för bolaget relevant kompetens. 224

Utgångspunkten för ägarförvaltningens styrelserekryterings- och nomineringsprocess är det aktuella bolagets kompetensbehov utifrån bolagets verksamhet och utmaningar. I ägarpolicyn framhålls att hållbart företagande är en viktig fråga för staten som ägare och att det krävs att styrelsen har förmåga att arbeta strategiskt inom området. 225

Styrelsernas arbete utvärderas på två sätt. Vattenfalls styrelseordförande ansvarar för att en styrelseutvärdering görs en gång om året. Syftet är dels att regeringen ska få en bild av styrelsens kompetensbehov, dels att den ska utgöra ett underlag för att kunna utveckla styrelsearbetet. Utvärderingen visar också hur ledamöterna bidrar till arbetet på styrelsemötena och hur deras närvaro ser ut. 226 Bolagets styrelseutvärdering görs i form av en intern jämförande studie, där ledamöterna i styrelsen bland annat får uttrycka sin uppfattning om varandra. Resultatet av utvärderingen presenteras av styrelseordföranden vid en muntlig genomgång för den politiska ledningen och ägarförvaltningen. Denna presentation utgör ett underlag i styrelsenomineringsprocessen.

220 Intervju med finansmarknadsministern 2010–2014, 2014-11-18. 221 Ibid. 222 Ibid. 223 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013, s. 16. 224 Ibid. 225 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013 med Statens ägarpolicy 2014, s. 126. 226 Intervju med finansmarknadsministern 2010–2014, 2014-11-18.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

Regeringskansliets ägarförvaltning gör också som en del i arbetet med styrelsenomineringsprocessen löpande en egen utvärdering av samtliga statligt ägda bolags styrelser. I denna intervjuas styrelseordföranden och i vissa fall övriga styrelseledamöter, vilket även omfattar regeringens styrelserepresentant. Intervjuer och utvärderingar dokumenteras inte skriftligt. I nomineringsbesluten inför valet av styrelse på bolagsstämman redogörs för de kompetensbehov i styrelsen som identifierats inom processen. Om det finns behov av komplettering av en viss kompetens, motiveras detta i nomineringsbesluten. 227

Vad gäller hållbarhet har tidigare styrelseutvärderingar som beställts av styrelseordföranden inte haft bäring på detta område, men i den nya enkätundersökningen finns vissa frågor om hållbarhet. 228 Styrelseordföranden 229 anser dock att styrelsens kvalitet vad gäller hållbarhetsfrågor är god.

Regeringen har i sin senaste styrelseutvärdering och i sin hållbarhetsanalys identifierat ett behov av mer hållbarhetskompetens i Vattenfalls styrelse. 230 I regeringens styrelsenomineringsprocess har tidigare i ett fall en enskild styrelseledamots kompetens inom hållbart företagande särskilt omnämnts i nomineringsbeslutet. 231

4.3.4 Utformning och uppföljning av mål bedöms vara ett centralt styrmedel Att fastställa och följa upp tydliga mål framhålls av regeringen som ett av bolagsstyrningens viktigaste verktyg och som en alltmer central del i dialogen mellan bolagen och staten som ägare. Genom mål kan bolagens utveckling mätas. Om målen inte nås kan regeringen begära en plan från bolagen, så att åtgärder vidtas. En plan kan begäras såväl för ekonomiska mål och uppdragsmål för statliga bolag med särskilt beslutade samhällsuppdrag 232 som för strategiska hållbarhetsmål. 233

4.3.5 Ekonomiska mål och uppdragsmål är formella styrmedel medan hållbarhetsmål är ett informellt styrmedel Det finns två viktiga skillnader vad gäller de olika målen, den ena handlar om processen för att utforma målen, den andra om deras juridiska betydelse.

227 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-11-24. 228 Intervju med styrelseordföranden på Vattenfall, 2014-12-04. 229 Ibid. 230 Intervju med statssekreteraren på Finansdepartementet 2010–2014, 2014-11-28. 231 Finansdepartementet, Utdrag Protokoll 3§ Fi 2013/2552 (delvis), 2013-11-18. 232 Ett särskilt samhällsuppdrag föreligger när ett bolag har ett uppdrag beslutat av riksdagen att bedriva verksamhet som syftar till att generera andra effekter än ekonomisk avkastning för ägaren. 233 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013, s. 14.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

Ekonomiska mål utarbetas i en process där ägare, styrelse och bolagsledning aktivt deltar. Målen beslutas av ägaren på bolagsstämman och blir juridiskt bindande för bolagen, vilket innebär att revideringar av målen ska fastställas på bolagsstämman. 234 Så skedde exempelvis vad gäller Vattenfalls ekonomiska mål i november 2012, då bolagsstämman beslutade om en sänkning av det ekonomiska avkastningskravet. 235 Under 2013 inledde ägarförvaltningen ett arbete med att fastställa en process för att utforma och följa upp mål för särskilt beslutade samhällsuppdrag, det vill säga uppdragsmål. Uppdragsmålen ska också beslutas på bolagsstämman.

Vad gäller de strategiska hållbarhetsmålen har de statliga bolagen haft stor frihetsgrad att välja mål och målutformning, samt de strategier som används för att nå målen. Regeringen har dock angett vissa kriterier som ska vara uppfyllda. Målen ska vara få och övergripande, relevanta för bolagets affärsverksamhet och deras hållbarhetsutmaningar och i förekommande fall också vara relevanta för bolagets särskilt beslutade samhällsuppdrag. Vidare ska hållbarhetsmålen vara utmanande, uppföljningsbara, tydliga och enkla att kommunicera. 236 Hållbarhetsmålen beslutas av bolagens styrelser på styrelsemöten och blir därmed möjliga att revidera i samma forum, det vill säga utan ägaren statens godkännande på bolagsstämman.

4.3.6 Regeringen avser att förtydliga styrningen av Vattenfall Den nya regeringen meddelade den 15 oktober 2014 att en statsrådsgrupp bildats (med företrädare från Närings- och innovationsdepartementet, Miljöoch energidepartementet, Finansmarknadsdepartementet) som ska ha särskilt ansvar för att ta ett helhetsgrepp när det gäller styrningen av Vattenfall i syfte att göra bolaget ledande i omställningen av energisystemet mot en högre andel förnybar energi. Statsrådsgruppen ska se till att få en komplett information om Vattenfalls verksamhet samt förtydliga styrningen och uppdraget till Vattenfall. 237

234 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013, s. 23–24. 235 Vattenfall, protokoll från extra bolagsstämma, 2012-11-28 . Riksdagens protokoll 2012/13:72 se interpellation 2012/13:261 Vattenfall och ägardirektiv, anf.44 (13 februari 2013) Statsrådet Peter Norman (M): Vi sänker avkastningsmålen från 15 procent till 9 procent av sysselsatt kapital, vilket innebär ungefär 10 procent enligt det gamla sättet att räkna. Det möjliggör investeringar i projekt, till exempel solkraft, som inte har samma höga avkastningstal som till exempel vattenkraften. Se även interpellation 2012/13:159 Vattenfalls minskande andel av förnybar el: anf.26 (20 december 2012) Statsrådet Peter Norman (M): ”Nu säger vi 9 procent av sysselsatt kapital. Detta i sin tur leder till fler investeringsmöjligheter, framför allt i förnybar energi. Det är en mycket kraftig signal från ägaren att vi vill se det och att det inte håller att säga att det inte ger 15 procents avkastning. Nu gäller: Ut och leta nya investeringsmöjligheter, gärna i förnybar energi!” 236 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013, s. 31. 237 Regeringens pressmeddelande: Styrningen av Vattenfall, 2014-10-15.

Bilaga vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen? 74

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

5 Hur styr regeringen Vattenfall och hur

rapporterar den till riksdagen?

I följande kapitel beskrivs regeringens styrning av Vattenfall med fokus på hur bolaget ska bli ett ledande bolag i energiomställningen och därmed ge en långsiktig avkastning till staten. Vidare redogörs för regeringens återrapportering till riksdagen om Vattenfalls verksamhet och utveckling.

Riksrevisionens bedömningsgrund

En utgångspunkt för ägarens styrning är ett tydligt ledarskap som bygger på kompetens och professionalism. En sådan ledning ska ge möjlighet för regeringen att utmana bolagets styrelse och företagsledning. Styrningen bör utgå från aktiva ägardialoger där krav ställs på bolaget att ta fram kvalificerat underlag som beskriver bolagets mål, planer, riskanalyser och utvecklingsmöjligheter både på kort och lång sikt. När det gäller de miljörelaterade hållbarhetsmålen innebär detta att reella utsläppsminskande åtgärder behöver integreras i affärsverksamheten för att målen ska kunna nås inom utsatt tid. En annan utgångspunkt för ägarens styrning är att ta fram från bolaget fristående underlag. Detta för att skaffa relevant och oberoende kunskap och därigenom från regeringens sida kunna utmana bolaget i ägardialogen i syfte att bolaget ska bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen. I styrningen ingår också att vara transparent mot omvärlden och fortlöpande återrapportera till riksdagen om Vattenfalls strategier i enlighet med näringsutskottets önskemål å riksdagens vägnar om att få information om bolagets utveckling och verksamhet. 238

Den operationaliserade bedömningsnormen illustreras i följande figur. Figuren är utarbetad av Riksrevisionen och bygger på underlag från riksdagens riktlinjer för ägarförvaltningen 239 , statens ägarpolicy 2014 240 och utredningen Ekonomiskt värde och samhällsnytta – förslag till en ny statlig ägarförvaltning 241 samt av Riksrevisionen utarbetade kriterier. De följande beskrivna områdena ledarskap, kompetens och professionalism anger vad som utmärker en proaktiv ägare.

238 Bet. 2009/10:NU23 Förtydligande av uppdraget för Vattenfall AB, s. 12, rskr. 2009/10:325. 239 Prop. 1995/96:141 Aktiv förvaltning av statens företagsägande, bet. 1995/96:NU26, rskr. 1995/96:302. 240 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för statligt ägda bolag 2013 med Statens ägarpolicy 2014. 241 SOU 2012:14 Ekonomiskt värde och samhällsnytta – förslag till en ny statlig ägarförvaltning.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

Figur 5.1 Relevanta områden – proaktiv ägare för majoritetsägda statliga bolag

Ledarskap Kompetens Professionalism

Ägardialoger där krav ställs Analyskompetens och Regelbundna dokumentepå bolaget om dokumen- relevant sakkompetens rade möten mellan ägarterade strategier, planer inom ägarförvaltning förvaltning, politisk och åtgärder för att nå och politisk ledning. ledning och bolaget. hållbarhetsmål och uppdrag i bolagsordning. Ägardialoger där krav Vid behov kunna utmana God förståelse för bolagets ställs på bolaget att ta fram bolaget genom att löpande förutsättningar genom kvalificerat dokumenterat ta fram från bolaget obero- att skaffa sig information underlag i form av risk- ende bedömningsunderlag från bolagets omvärld och analyser och analyser av och genomföra regelbund- affärs- och utvecklingsforsknings- och utvecklings- na uppföljningar. avdelningar. möjligheter. Snabb och tydlig återkopp- Tillsätta arbetsgrupper Utförlig, kvalitativ och ling till styrelseordföranden inom Regeringskansliet i transparent återrapportom korrigering av bolags- syfte att ta tillvara erfaren- ering till riksdagen. styrning, eller vid behov heter inom bland annat förändring av styrelse- forsknings- och miljösammansättning. området.

När Riksrevisionen operationaliserat bedömningsgrunden har beaktats att ett helägt statligt bolag inte utsätts för en oberoende granskning från investerare. Statliga bolag behöver därför ha en särskilt aktiv och professionell ägare som analyserar bolaget och utmanar bolagets ledning och styrelse i strategiska frågor. Syftet med det är att skapa långsiktig konkurrenskraft och affärsmässighet. För att förvalta de statliga bolagen krävs kunskapsunderlag inom bolagens verksamhetsområde för att regeringen ska få ökad förståelse för bolagens utmaningar och omvärld. 242

5.1 Regeringens styrning mot hållbarhetsmålen

5.1.1 Regeringen har inte via sin ägarförvaltning granskat val av hållbarhetsmål eller innehåll i mål och strategier Regeringen har inte haft några synpunkter på de statliga bolagens val av hållbarhetsmål och strategier eller innehållet i desamma. Regeringen menar att ansvaret för innehållet i hållbarhetsmålen och strategier för att nå målen ligger på det enskilda bolagets styrelse. 243 Motivet för detta är att bolagen och deras styrelser själva bedöms ha bäst kunskap om vilka hållbarhetsutmaningar som är mest relevanta och väsentliga för verksamheten och vilken tidshorisont

242 Hans Dahlborg, SOU 2012:14 Ekonomiskt värde och samhällsnytta – förslag till en ny statlig ägarförvaltning, intervju med Anders Ullberg 2015-01-19, intervju med Christer Gardell 2015-01-30. 243 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning 2014-09-19.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

målen bör omfatta. 244 Informellt har ansvarig statssekreterare i anföranden på bolagsstämmor gett sitt stöd till Vattenfalls val av hållbarhetsmål genom uttalanden om att målen är rimliga och relevanta. 245

Det innebär bland annat att regeringen har godtagit Vattenfalls planer på försäljning av kolkraftverk och att det ena miljörelaterade hållbarhetsmålet är ett finansiellt exponeringsmål. Regeringen menar att innehav med hög koldioxidhalt ska avyttras, i första hand i Tyskland, 246 men att det ska ske selektivt i samverkan med bolaget i syfte att inte förstöra stora ekonomiska värden. På bolagsstämman år 2014 betonades att det på längre sikt är rimligt att pröva om det är lämpligt för staten att äga den kontinentala affärsverksamheten men att det för närvarande inte finns något mandat från riksdagen att sälja 247 denna del.

Ägarförvaltningen framhåller också vikten av att bolagens styrelser följer upp hållbarhetsmålen och vidtar åtgärder om de inte kan nås i tid. 248 Bolagens styrelser har som tidigare nämnts dock möjlighet att ta beslut om att revidera hållbarhetsmålen eftersom dessa inte är beslutade på bolagsstämma.

5.1.2 Regeringens uppföljning via ägarförvaltningen sker genom en hållbarhetsanalys Vattenfall är det bolag som var först med att fastställa sina hållbarhetsmål. Bolaget gjorde detta redan 2012. Därför är Vattenfall det första bolaget 2014, som är föremål för en fördjupad uppföljning, en hållbarhetsanalys, av hållbarhetsarbetet. Med utgångspunkt i en omvärldsanalys har relevanta risker och möjligheter för bolaget identifierats. Därefter har en väsentlighetsanalys gjorts av vilka frågor/områden som ska prioriteras i hållbarhetsanalysen samt hur bolaget via styrning arbetar för att minska riskerna eller tillvaratar möjligheterna. 249 Hållbarhetsanalysen ska klargöra hur bolaget styr sin verksamhet. Syftet är att resultatet av analysen ska användas i de olika verktygen för ägarstyrning (ägardialog, styrelsenominering, ekonomiska målprocesser, samt eventuella strategiarbeten) för att bidra till bolagets utveckling. 250 Tanken är att hållbarhetsanalysen ska genomföras med vissa

244 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-08-26. 245 Intervju med statssekreteraren 2010–2014, 2014-11-28, Vattenfalls bolagsstämma, ägarrepresentantens anförande 2014-04-28. 246 Riksdagens protokoll 2012/13:72. Interpellation 2012/13:261 om Vattenfall och ägardirektiv, 2013-03-05. 247 Statssekreterarens anförande på Vattenfalls årsstämma 2014-04-28. 248 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning 2014-08-26. 249 Ibid. 250 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-09-19.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

intervall och ledas av hållbarhetsanalytikern eller bolagsanalytikerna. Successivt ska hållbarhetsanalytikern överlämna uppgiften till bolagsanalytikerna.

Underlaget till hållbarhetsanalysen baseras på publikt material, intervjuer med bolaget och uppgifter som framkommit under ägardialogen med bolaget. Regeringen identifierade i sin hållbarhetsanalys vissa svagheter i Vattenfalls hållbarhetsarbete. Dessa svagheter omfattar frågor av strategisk betydelse. Riksrevisionen bedömer att de svagheter som identifierats sammanfaller med Riksrevisionens iakttagelser om Vattenfalls planering och målbild. Det handlar om Vattenfalls uppdrag att vara ett av de ledande bolagen i energiomställningen och berör bolagets position på den framtida energimarknaden. Vattenfall självt bedömer att det är svårt att ha en långsiktig vision på dagens energimarknad. 251

Ett resultat av regeringens hållbarhetsanalys är att inom styrelsenomineringsprocessen säkerställa att Vattenfalls styrelse besitter strategisk kompetens inom förnybar energiproduktion. 252 Under 2014 har också regeringen genomfört en fördjupad utvärdering av styrelsen med fokus på kompetens och strategisk höjd inom hållbart företagande. Inför årsstämman 2015 har regeringen nominerat två nya styrelseledamöter för att förstärka kompetensen i hållbart företagande och energisektorn.

Sedan 2014 följer bolagsanalytiker och hållbarhetsanalytiker löpande upp ekonomiska mål och hållbarhetsmål inför ägardialogerna. Bolagsanalytikerna tar i samband med ägardialogerna fram ett internt material, som bygger på uppgifter 253 från bolaget, och där bolagets utveckling vad gäller de olika målen beskrivs.

5.1.3 Regeringen har efterfrågat en plan för hur Vattenfall ska nå sina hållbarhetsmål Regeringen har inte kopplat några sanktioner till bristande måluppfyllelse, men ägarförvaltningen framhåller att regeringen som företrädare för ägaren staten ytterst har möjlighet att göra förändringar i styrelsens sammansättning. 254 Regeringen iakttog att Vattenfalls långsiktiga hållbarhetsmål var utmanande att nå, vilket kommunicerades vid ägardialogen den 2 september 2014. 255 Regeringen framförde till bolaget att regeringen vill initiera en diskussion kring vilka åtgärder bolaget planerar som möjliggör att bolaget kan nå målen

251 Intervju med Vattenfall 2014-09-05, 2014-12-04, artikel i Shortcut Vattenfalls nya VD vill ge företaget mer energi, 2014-12-12. 252 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-09-19. 253 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-11-26. 254 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-08-26. 255 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-11-24.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

de kommande åren samt vilka konsekvenser detta medför för bolaget. 256 Men regeringen har inte formulerat några tydliga krav på åtgärder från Vattenfall (investeringar, forskningsinsatser med mera) för att styra bolaget i önskvärd riktning. 257 Resultatet från ägarförvaltningens uppföljning och regeringens diskussioner med bolaget i ägardialogerna är tänkt att leda till att bolagets miljörelaterade hållbarhetsmål uppnås på sikt. Det finns dock formellt sett inget i regeringens styrning som hindrar bolaget från att revidera de miljörelaterade hållbarhetsmålen. 258

259 Som ett svar på regeringens frågor om en plan för att nå målen har Vattenfall meddelat att styrelsen tagit beslut om att ”utreda olika strategiska alternativ för sin tyska brunkolsverksamhet i syfte att skapa en ny hållbar ägarstruktur”. 260 Bolaget aviserade också fortsatt prioritering av satsningar på förnybar energiproduktion, samt att se över sin vision och strategiska inriktning för att kunna möta de utmaningar bolaget ser. 261

Vid ägardialogen den 17 november 2014 meddelade Vattenfall att hållbarhetsmålet för tillväxt inom förnybar energiproduktion och koldioxidmålet såg fortsatt utmanande ut om inte bolaget vidtog ytterligare åtgärder. Bolaget såg därför över möjligheterna att frigöra kapital för att öka investeringarna i förnybar energi och hade även startat ett projekt för medfinansiering av nya vindkraftsprojekt. Vidare meddelade bolaget att en försäljning av brunkolsverksamheten skulle medföra att Vattenfalls koldioxidutsläpp skulle minskas till under 65 miljoner ton koldioxidutsläpp. Bolaget och regeringen var överens om att en försäljning kräver en ägarsamordning. 262

En redogörelse för den planerade strategiska ägarstrukturen för brunkolverksamheten, utgjorde bolagets svar på regeringens fråga om en plan för att komma tillrätta med den bristande måluppfyllelsen av koldioxidmålet. 263

256 Intervju med finansmarknadsministern 2010–2014, 2014-11-18, intervju med ägarförvaltningen 2014-11-24, protokoll ägardialog 2014-09-02. 257 Regeringskansliet anför att detta är en bolagsfråga. Regeringskansliets synpunkter på rapportutkast för faktagranskning 2015-03-26. 258 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-09-19. 259 Vattenfall, Delårsrapport januari–september 2014, protokoll från Finansdepartementets ägardialog 2014-11-17. 260 Vattenfall, Delårsrapport januari–september 2014, s. 5. 261 Vattenfall, Delårsrapport januari–september 2014, s. 2. 262 Finansdepartementet, protokoll från ägardialog, 2014-11-17. 263 Intervju med Vattenfall, 2014-12-04.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

Enligt Vattenfall har dock regeringen känt till planen för försäljning sedan 2012 264 och också i den informella dialogen godkänt den. 265

5.2 Regeringens uppföljning av Vattenfalls uppdrag i

bolagsordningen

5.2.1 Vattenfalls miljörelaterade hållbarhetsmål ligger nära regeringens uppdrag till Vattenfall Som tidigare nämnts ska regeringen, enligt riksdagens riktlinjer för förvaltningen av statens bolag, 266 med utgångspunkt i det uppsatta verksamhetsmålet aktivt följa företagets utveckling. 267

Regeringskansliets ägarförvaltning framhåller att Vattenfall har ett rent affärsmässigt uppdrag och att målkonflikter därför inte kan uppstå mellan ekonomiska mål och hållbarhetsmål. 268 Uppdraget i bolagsordningen om att bolaget ska vara ett affärsmässigt och ledande bolag i energiomställningen står enligt ägarförvaltningen högre i rang än de strategiska hållbarhetsmål som styrelsen beslutat om. 269 Ägarförvaltningen framhåller att styrelsen är bäst skickad att göra avvägningar mellan ekonomiska mål och strategiska hållbarhetsmål och ska vid behov gå tillbaka till bolagsordningens verksamhetsföremål. 270

Enligt Regeringskansliets ägarförvaltning är det viktigt att hålla isär det av riksdagen beslutade uppdraget för bolaget och bolagets strategiska hållbarhetsmål. Bolagets uppdrag att ”(…) bedriva energiverksamhet så att bolaget tillhör ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion” ska inte förväxlas med de hållbarhetsmål som styrelsen beslutat om, enligt ägarförvaltningen. 271 Vattenfalls hållbarhetsmål är 272 operativa, men de hade kunnat välja andra hållbarhetsmål. Ägarförvaltningen framhåller att Vattenfalls styrelse fastställt miljörelaterade hållbarhetsmål som ligger nära uppdraget i bolagsordningen. Det är enligt ägarförvaltningen

264 Vattenfall anför att regeringen kände till plan för försäljning sedan 2012. Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning, 2015-03-18. 265 Intervju med Vattenfall, 2014-12-04. Regeringskansliet anför att kansliet inte känner till detta förhållande. Regeringskansliets synpunkter på rapportutkast för faktagranskning, 2015-03-23. 266 Prop. 1995/96:141, Aktiv förvaltning av statens företagsägande bet. 1995/96:NU26. 267 Bet. 2013/14:KU20, Granskningsbetänkande, s. 146, rskr 2013/14:312. 268 Intervju med på Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-09-19. 269 Ibid. 270 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-08-26. 271 Ibid. 272 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-09-19.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

styrelsens ansvar, inte bolagsstämmans, att fastställa de strategiska hållbarhetsmålen. 273 Vattenfall ska följa sitt uppdrag enligt bolagsordningen, men är ett energibolag bland flera andra. 274 Medan ett nystartat energibolag antagligen enbart skulle investera i förnybar energi, måste ett bolag med befintlig portfölj göra en omställning på ett affärsmässigt ansvarsfullt sätt. 275

Finansdepartementets politiska ledning under den granskade perioden, menar att det inte var regeringens sak att ha synpunkter på vilken relation Vattenfalls hållbarhetsmål har till bolagsordningen. Det kan dock sägas att hållbarhetsmålen svarar upp emot uppdraget att vara ett av de ledande bolagen i Europa inom miljömässigt hållbar energiproduktion. 276 Hållbarhetsmålen är ett av flera sätt att ge incitament till långsiktighet i verksamheten. 277 Regeringen har en ordnad process att följa upp de statliga bolagens ekonomiska mål. Regeringen har dock inte kunnat redogöra för hur det miljörelaterade uppdraget i Vattenfalls bolagsordning följs upp.

Som tidigare nämnts utgör enligt Vattenfall hållbarhetsmålen en konkretisering av verksamhetsföremålet i bolagsordningen. Denna tolkning menar bolaget är godkänd i den informella dialogen med ägaren, även om godkännandet inte skett formellt. 278 De av styrelsen beslutade hållbarhetsmålen är, enligt Vattenfall, ett sätt att mäta bolagets utveckling mot att bli ”ledande i omställningen” och den avstämningsmöjlighet bolaget har för att kunna göra 279 en allmän bedömning i detta avseende.

5.2.2 Regeringens styrning av Vattenfalls hela verksamhet Riksdagen har tagit beslut om Vattenfalls förtydligande uppdrag 2010. I betänkandet hänvisar näringsutskottet till regeringens formulering att ”en ledande position i koldioxideffektiv teknik och hållbar energiproduktion” är en viktig komponent för framtida värdeskapande för Vattenfall. 280 Näringsutskottet tar även upp aspekter om att lönsamhet och en ledande position inom hållbar energiproduktion ”också är en förutsättning för att Vattenfalls varumärke ska

273 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-11-24. 274 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-09-19. 275 Ibid. 276 Intervju med finansmarknadsministern 2010–2014, 2014-11-18. 277 Intervju med statssekreteraren på Finansdepartementet 2010–2014, 2014-11-28. 278 Intervju med Vattenfall, 2014-12-04. Regeringskansliet anför att detta påstående är felaktigt och att inget sådant godkännande har avkrävts regeringen och inte heller lämnats formellt/informellt. Regeringskansliets synpunkter på rapportutkast för faktagranskning 2015-03-23. 279 Intervju med Vattenfall. 2014-12-04. 280 Bet. 2009/10:NU23 om förtydligande av uppdraget för Vattenfall AB, s. 7, rskr. 2009/10:325.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

inge det förtroende som krävs av en internationell koncern med verksamhet på många olika marknader”. 281

Näringsutskottet uttalar också i sitt ställningstagande sitt stöd för regeringens avsikt att använda EU:s 2020-mål som referenspunkt, vilket möjliggör en utvärdering av om Vattenfall ”verkligen är ett av de bolag som leder utvecklingen mot minskade utsläpp av klimatgaser och ökad andel förnybar energi, samt aktivt verkar för en effektivare energianvändning”. 282 Enligt näringsutskottets uttalanden kräver de utmaningar bolaget står inför fokus på ”konsolidering och 283 effektivisering” för att ”skapa värde och nå ägarens avkastningsmål”. Detta är nödvändigt både för framtida lönsamhet och för att ”generera tillräckliga medel för ny- och återinvesteringar på en marknad som styrs av EU:s klimatmål 284 och mål om en ökad andel förnybar energi”. Vidare återger näringsutskottet regeringens formulering att de ”grundläggande värderingar om miljöhänsyn och globalt ansvar som vägleder Sverige i klimatpolitiken och politiken för global utveckling också ska gälla när staten uppträder i rollen som bolagsägare”. 285

Regeringen skriver i 2014 års redogörelse för företag med statligt ägande, att hållbart företagande är en ”förutsättning för bolagens långsiktiga fortlevnad”. Där står också att regeringens arbete med hållbart företagande ”syftar till att bolagen med statligt ägande agerar så att de åtnjuter offentligt förtroende samtidigt som en långsiktig värdetillväxt säkerställs”. Regeringen menar att om bolag brister i sin hantering av hållbarhetsutmaningar, ger detta ”antingen upphov till affärsrisker med långtgående konsekvenser på bolagets förmåga att överleva, eller till att en affärsmöjlighet går förlorad”. 286 Regeringens utgångspunkt är 287 därför att ”ett proaktivt hållbarhetsarbete bidrar positivt till bolaget”. Enligt statens ägarpolicy är hållbart företagande en viktig fråga för staten som ägare och ”det krävs att styrelsen har förmåga att arbeta strategiskt inom området”. 288

Vad gäller frågan om hur Vattenfall kan bidra till EU:s klimat- och energimål, så har den inte diskuterats av regeringen utöver det som nämns i bolagsordning, hållbarhetsmål och hållbart företagande i budgetpropositionen 2012/13:1. 289

281 Ibid. 282 Bet. 2009/10:NU23 om förtydligande av uppdraget för Vattenfall AB, s. 12, rskr. 2009/10:325. 283 Bet. 2009/10:NU23 om förtydligande av uppdraget för Vattenfall AB, s. 7, rskr. 2009/10:325. 284 Ibid . 285 Bet. 2009/10:NU23 om förtydligande av uppdraget för Vattenfall AB, s. 8, rskr. 2009/10:325. 286 Regeringskansliet, 2014 års redogörelse för företag med statligt ägande, skr. 2013/14:140. 287 Ibid. 288 Ibid. 289 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-08-26, intervju med statssekreteraren på Finansdepartementet 2010–2014, 2014-11-28.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

5.2.3 Regeringen har inte i ägardialogerna diskuterat Vattenfalls forskningsinsatser Riksrevisionen har ställt frågan om huruvida Vattenfalls forskningsinsatser har diskuterats under ägardialogerna, exempelvis i ljuset av regeringens uttalanden i propositionen 290 om att Vattenfall bör ha en ledande position inom koldioxideffektiv teknik och hållbar energiproduktion. Enligt Regeringskansliets 291 ägarförvaltning har inte bolagets forskningsinsatser diskuterats. Denna bild bekräftas av regeringens politiska ledning under granskningen, som framhåller att det är styrelsens uppdrag och inte regeringens sak att göra avvägningar vad 292 gäller forskning och tekniksatsningar. Dock framför den politiska ledningen att ägaren hade kunnat ställa frågan om hur bolaget bedriver forskning i syfte att utmana och aktualisera frågan. 293 Enligt Regeringskansliets ägarförvaltning har inte heller bolagets val att enbart nyinvestera i vindkraft och inte i andra förnybara energislag diskuterats på departements- eller regeringsnivå. 294

5.3 Regeringens framtagande av beslutsunderlag

5.3.1 Regeringen gör via ägarförvaltningen egna analyser vid ägarsamordning Enligt vad Riksrevisionen erfar ställer Regeringskansliets ägarförvaltning i liten utsträckning krav på att Vattenfall ska presentera kvalificerade underlag och analyser. Vid ägardialogerna föredrar bolaget ofta ett medhavt presentationsmaterial. 295 Vattenfall redogör för bolagets och branschens utveckling, men ägarförvaltningen tar inte del av något skriftligt bakgrundsmaterial. 296 Det är bolaget självt som väljer vilket material bolaget vill föredra i aktuella frågor. På Riksrevisionens fråga om vilka underlag som Regeringskansliet tar in från bolagen hänvisar ägarförvaltningen till de ägarstyrningsverktyg som används, det vill säga ägardialoger, process för ekonomiska mål och styrelsenominering. 297 Enligt Regeringskansliets ägarförvaltning tar bolagsanalytikerna dock in underlag både från bolaget

290 Prop. 2009/10:179, Förtydligande av uppdraget för Vattenfall, s. 9, bet. 2009/10:NU23, rskr. 2009/10:325. 291 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning 2014-08-26. 292 Intervju med statssekreteraren på Finansdepartementet 2010–2014, 2014-11-28. 293 Ibid. 294 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-08-26. 295 Vattenfall anför att i samband med hållbarhetsanalysen har ägarförvaltningen efterfrågat strategiskt material och efterfrågat specifik information kring verksamhet, processer etc. kring Vattenfalls hållbarhetsarbete. Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning, 2015-03-18. 296 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-09-19. 297 Ibid.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

och från oberoende källor, exempelvis i form av marknadsbedömningar från banker. Om bolagsanalytikerna gör en annan bedömning än bolaget tas detta upp vid ägardialogen. 298

Mot bakgrund av energimarknadens utveckling och regeringens ambition att aktivt förvalta de statliga bolagen har Riksrevisionen efterfrågat om ägarförvaltningen gjort en fristående riskanalys av Vattenfalls planer på att sälja sina tyska kolkraftverk. Enligt ägarförvaltningen kommer en sådan riskanalys att göras först om en ägarsamordning blir aktuell. 299

5.3.2 Ägarförvaltningen hanterar hållbarhetsfrågor inom den egna enheten Riksrevisionen erfar vidare att en systematisk kunskapsöverföring från andra fackdepartement skett i liten utsträckning i arbetet med uppföljning av de miljörelaterade hållbarhetsmålen. Regeringskansliets ägarförvaltning har inte formellt inhämtat synpunkter eller sakkunskap från andra relevanta departement, såsom dåvarande Miljödepartementet eller Näringsdepartementet. Ingen arbetsgrupp eller något formellt nätverk kring hållbart företagande har bildats inom Regeringskansliet. Finansdepartementets dåvarande ägarförvaltning har hanterat frågan inom de egna enheterna. 300 Enligt dåvarande Miljödepartementet är det angeläget att Regeringskansliet följer upp och utvärderar hållbarhetsmålen i de statliga bolagen utifrån olika departements perspektiv på frågan. 301

Enligt Finansdepartementets dåvarande ägarförvaltning har dock informella möten på handläggarnivå förekommit med dåvarande Miljödepartementet. 302 På ett övergripande plan har även kontakter förekommit mellan 303 finansmarknadsministern och energi- respektive miljöministern. Uppföljningen av Vattenfalls hållbarhetsarbete har således gjorts enbart av Finansdepartementets dåvarande ägarförvaltning. 304

5.4 Regeringens återrapportering till riksdagen

Inom ramen för Vattenfalls förtydligande uppdrag återger näringsutskottet regeringens mening i propositionen, nämligen att en ”ledande position i

298 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-11-24. 299 Ibid. 300 Intervju med Miljödepartementet 2014-06-27. Ägarförvaltningen anför att det är ägarförvaltningens ansvar att svara för utvecklingen och förvaltningen av merparten av de statligt ägda bolagen. Regeringskansliets synpunkter på rapportutkast för faktagranskning 2015-03-23. 301 Intervju med Miljödepartementet 2014-06-27. 302 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-08-26. 303 Intervju med finansmarknadsministern 2010–2014, 2014-11-18. 304 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-08-26.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

koldioxideffektiv teknik och hållbar energiproduktion” är en ”viktig komponent för framtida värdeskapande för Vattenfall”. 305 Vidare har näringsutskottet i sitt ställningstagande uttalat sitt stöd för användandet av EU:s 2020-mål som referenspunkt. ”Därmed kommer det bli möjligt att utvärdera om Vattenfall tillhör de bolag som leder utvecklingen mot minskade utsläpp av klimatgaser, ökad andel förnybar energi och verkar för en effektivare energianvändning”. 306 Näringsutskottet vill också i detta sammanhang ”framhålla vikten av att regeringen fortlöpande håller riksdagen informerad om Vattenfalls utveckling och verksamhet. Detta är angeläget oberoende av majoritetsförhållandena i riksdagen och därmed vilken regering som har ägaransvaret för bolaget”. 307 Vidare har EU och Sverige antagit FN:s tvågradersmål inom klimatområdet till 2050. Det innebär att alla verksamheter och bolag inklusive statliga bolag ska minska sina utsläpp på lång sikt.

Den återrapportering som sker till riksdagen är främst den skrivelse i form av en verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande som regeringen årligen lämnar. Viss information ges också i budgetpropositioner och årsredovisningen för staten. Granskningen visar, vid en genomgång av nämnda dokument för åren 2010–2014, att regeringens återrapportering inte beskriver Vattenfalls utveckling och strategier i någon större omfattning eller hur uppfyllelsen av uppdraget förhåller sig till EU:s 2020-mål och EU:s antagna tvågradersmål till 2050.

305 Bet. 2009/10:NU23 om förtydligande av uppdraget för Vattenfall AB, s.7, rskr. 2009/10:325. 306 Bet. 2009/10:NU23 om förtydligande av uppdraget för Vattenfall AB, s.12, rskr. 2009/10:325. 307 Ibid .

Bilaga vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen? 86

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

6 Slutsatser och rekommendationer

för Vattenfall

I detta kapitel redovisas slutsatser och övergripande svar på granskningens första revisionsfråga samt Riksrevisionens rekommendationer till Vattenfall.

6.1 Vattenfalls miljörelaterade hållbarhetsmål utlovar mer än

de åstadkommer i utsläppsreducerande effekter

6.1.1 Målutformning och beräkningssätt för måluppfyllelse riskerar att inte vara i överensstämmelse med riksdagens intentioner Vattenfall har valt hållbarhetsmål som berör bolagets kärnverksamhet. Riksrevisionen bedömer att Vattenfalls styrelses val av hållbarhetsmål med inriktning mot miljö är relevant, eftersom dessa mål ligger i linje med de utmaningar bolaget har i framtiden. Vattenfall har också konkretiserat lydelsen i ägarens intention i bolagsordningen 308 och ökar på så sätt förståelsen av denna. Riksrevisionen noterar dock att ett av de två stora miljörelaterade hållbarhetsmålen inte är i samklang med näringsutskottets ställningstagande om att använda EU:s 2020-mål som referenspunkt. Utskottet menar att detta gör det möjligt att utvärdera om Vattenfall är ett av de bolag som leder utvecklingen mot minskade utsläpp av klimatgaser och ökad andel förnybar energi. 309 Vidare uttalar näringsutskottet att en ledande position i koldioxideffektiv teknik och hållbar energiproduktion är en viktig komponent för framtida värdeskapande för Vattenfall. 310 Vattenfalls koldioxidmål syftar dock inte till faktiska utsläppsminskningar och beskrivs av bolaget som ett finansiellt exponeringsmål.

Vattenfall har höga koldioxidutsläpp från sin produktion samtidigt som bolaget ska vara ledande i omställningen av energisystemet. Det ter sig därför inte logiskt att Vattenfall inte har formulerat något mål som direkt riktar in sig på att faktiskt minska utsläpp av koldioxid. Detta är ologiskt mot bakgrund av att Vattenfall anger att de miljörelaterade hållbarhetsmålen är en

308 Intervju med Vattenfall, 2014-12-04. 309 Prop. 2009/10:179, Förtydligande av uppdraget för Vattenfall, bet. 2009/10:NU23, s. 12, rskr. 2009/10:325. 310 Prop. 2009/10:179, Förtydligande av uppdraget för Vattenfall, bet. 2009/10:NU23, s. 7, rskr. 2009/10:325.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

konkretisering av uppdraget i bolagsordningen och ett mått på att vara ledande i energiomställningen. 311

Förnybarhetsmålet syftar enligt Vattenfall till att bidra till omställningen av energisystemet genom reella utsläppsreducerande investeringar i förnybar energi. Emellertid mäts måluppfyllelsen konsoliderat vilket innebär att Vattenfall kan tillgodoräkna sig hela miljöeffekten av en investering trots att bolaget endast har finansierat 51 procent av investeringen. Att förnybarhetsmålet räknas konsoliderat gör också att Vattenfall kan sälja ägarandelar i befintliga vindkraftsparker för att frigöra kapital till nyinvesteringar i vindkraft (capital recycling), utan att försäljningen påverkar måluppfyllelsen negativt. Valet av mätmetod är således avgörande för huruvida Vattenfall har en reell möjlighet att nå sitt uppsatta mål om förnybar energi.

Detta tillvägagångsätt förklaras av Vattenfall med att investeringen inte skulle blivit av om inte Vattenfalls kunskap hade tagits tillvara. 312 Riksrevisionen konstaterar att Vattenfall genom sin kunskap inom vindkraft på ett lovvärt sätt kan bidra till energiomställningen. En negativ effekt kan dock bli att Vattenfalls andel producerad förnybar energi blir statisk, allt annat oförändrat. Detta riskerar att inte vara i överenstämmelse med näringsutskottets ställningstagande att Vattenfall ska öka sin andel förnybar energi.

6.1.2 Vattenfalls presentation av hållbarhetsmål är inte transparent Vattenfall är i den externa redovisningen av verksamheten inte tillräckligt tydligt med att koldioxidmålet är ett finansiellt exponeringsmål som inte behöver leda till utsläppsreduktion inom EU utan enbart ska göra Vattenfalls produktionsportfölj fossilfri. Det kan vara svårförståeligt för den oinvigde läsaren att ha den förkunskap som behövs för att bedöma konsekvenserna av koldioxidmålet.

Det beräkningssätt (konsolidering) som används för att mäta hur nära bolaget är förnybarhetsmålet nämns inte heller i Vattenfalls presentationer av målet. Beräkningssättet medför att bolaget, utan att behöva finansiera hela investeringen i förnybar energi, har större möjligheter att nå förnybarhetsmålet inom utsatt tid.

Riksrevisionen bedömer att bolaget har valt att utforma koldioxidmålet som ett finansiellt exponeringsmål och mäta förnybarhetsmålet konsoliderat för att underlätta måluppfyllelse och därigenom öka förtroendet hos kunder och övriga intressenter.

311 Intervju med Vattenfall 2014-12-04. 312 Intervju med Vattenfall 2014-09-05, samt Sustainability targets for Vattenfall 2012-10-29, s. 7. Vattenfall anför att förnybarhetsmålet är satt utifrån bolagsordningens text …”leder utvecklingen mot en miljömässig hållbar energiproduktion” och syftar till att få mer förnyelsebar kraft på marknaden och därmed bidra till omställningen. Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning, 2015-03-18.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

Vidare konstaterar Riksrevisionen att hållbarhetsmålen inte är beslutade på bolagsstämman vilket ger bolaget ett handlingsutrymme att ändra målen om dessa inte bedöms kunna uppfyllas. Målen ger därmed inte bolaget lika stora incitament att försöka nå dem, som fallet skulle ha varit om bolagsstämman hade beslutat om målen. Dessa hade då blivit juridiskt bindande.

6.2 Vattenfalls planeringshorisont är kortsiktig

6.2.1 Planeringen och finansieringen av reella utsläppsreducerande åtgärder är otillräckliga för att kunna uppfylla kraven i uppdraget och nå hållbarhetsmålen Vattenfalls planering är kortsiktig och omfattar en femårscykel med betoning på ersättningsinvesteringar och underhåll. Tillfälligt har bolaget beslutat att 2015 övergå till en tvåårsplanering. 313 Någon handlingsplan och finansiering för hur de miljörelaterade hållbarhetsmålen till 2020 ska kunna realiseras genom konkreta åtgärder har inte kunnat presenteras för Riksrevisionen. Riksrevisionen menar att en alltför kort planeringshorisont riskerar att försvåra för regeringen att bedöma om bolaget kommer att kunna uppfylla uppdrag och hållbarhetsmål.

Granskningen visar att bolaget inte planerar och styr verksamheten så att tillräckligt med reella utsläppsminskande åtgärder genomförs som leder till att bolaget blir konkurrenskraftigt på lång sikt. Det innebär också att den finansiella planeringen inte haft fokus på att garantera tillräckliga investeringar i förnybar energi och koldioxidreducerande åtgärder. Riksrevisionen konstaterar att bolagets planering riskerar att inte ligga i linje med riksdagens avsikt att bolaget ska bedriva energiverksamhet på ett affärsmässigt sätt så att bolaget blir ett ledande bolag inom hållbar energiproduktion. 314

6.2.2 Vattenfall har ingen tydlig målbild för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen Det framgår av ägarpolicyn att hållbart företagande är ett medel för regeringen att försäkra sig om att de statliga bolagen utvecklar sin affärsverksamhet på ett hållbart sätt, så att bolagen blir konkurrenskraftiga på lång sikt och kan ge en framtida avkastning till staten. Regeringen efterlyser därför en långsiktig

313 Vattenfall anför att i ett ansträngt finansieringsläge binder långa investeringsplaner upp CAPEX för befintliga tillgångar vilket inte är optimalt på en föränderlig marknad. Genom korta investeringsplaner och strikt fokus på strategin skapas bättre manöverutrymme. Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning 2015-03-18. 314 Vattenfalls bedömning är att den marknad som bolaget verkar på kräver lösningar av typen capital recycling, joint venture och ökat fokus på hållbarhet varför det under hösten 2014 fattades beslut om att inkludera bolagets hållbarhetsmål i beslutsprocesserna. Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning 2015-03-18.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

vision och ett strategiskt tänkande vad gäller företagsutveckling och planering av åtgärder. 315

Den styrsignal som regeringen ger i ägardialogen är dock otydlig och uppfattas inte av bolaget på avsett sätt. Bolaget uppfattar styrningen som regeringens behov av ökad information och hörsammar inte fullt ut styrsignalen om mer kraftfulla åtgärder för att ta itu med bolagets framtida situation. Exempelvis ställer regeringen i ägardialogen ett antal frågor om bolagets framtida position som inte besvaras i den utsträckning som är motiverad. 316 Vidare anger bolaget i ett annat sammanhang att rollfördelningen mellan ägare och styrelse är förfelad om ägaren inom ramen för sin ägardialog med bolaget kräver in skriftligt underlag i olika frågor. Däremot menar bolaget att om ägaren i samband med 317 exempelvis ägarsamordning kräver in underlag ska bolaget leverera detta.

Vattenfall har en relativt stark position på den europeiska marknaden med de möjligheter att påverka marknadsutvecklingen som denna position innebär. Granskningen visar dock att bolaget inte har en tydlig målbild för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen. 318 Riksrevisionen bedömer att oavsett energibranschens strukturella problem och den låga efterfrågan på el behöver ett bolag som ska bli ledande framgent löpande planera och vidta finansiella och utsläppsreducerande åtgärder för att bli konkurrenskraftigt på lång sikt. Riksrevisionen menar att Vattenfall behöver förstärka sin förmåga att identifiera och utnyttja framtida tillväxtmöjligheter och att anpassa investeringsprogram för att säkerställa bolagets långsiktiga värdeskapande.

6.3 Risken att inte uppnå hållbarhetsmålen och konsekvensen

av detta analyseras inte av Vattenfall

I den övergripande Enterprise Risk Management-processen (ERM) ingår inte att analysera risken för att de miljörelaterade hållbarhetsmålen inte uppnås. Det betyder att det inte finns någon analys av risken med att förlora långsiktig konkurrenskraft till följd av att bolaget inte reducerar sina koldioxidutsläpp eller ökar sin förnybarhetsportfölj i tillräckligt hög takt. Detta kan i sin tur

315 Finansdepartementet, protokoll från ägarmöte med Vattenfall 2014-06-19, diskussionsmaterial hållbarhetsanalys 2014-08-21, protokoll från ägarmöten med Vattenfall 2014-09-02, 2014-10-27, 2014-11-17. 316 Protokoll från ägarmöte 2014-11-17. 317 Intervju med Vattenfall, 2014-12-04. 318 Intervju med Vattenfall, 2014-12-04, Vattenfalls vd:s uttalanden i artikel i Shortcut Vattenfalls nya vd vill ge företaget mer energi, 2014-12-12.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

resultera i att staten inte får den avkastning från bolaget på lång sikt som förutsätts i regeringens styrning mot hållbart företagande. 319

6.4 Vattenfalls forskning är otillräcklig och försvårar för

bolaget att bli ledande i energiomställningen

Vattenfalls forskningsverksamhet fokuserar i dag i huvudsak på applikationsforskning, så kallad tillämpad forskning. Det är viktigt för Vattenfall att forskningen leder till lösningar som kan kommersialiseras inom en rimlig framtid. 320 Forskning är ett handlingsalternativ för att stärka konkurrenskraften på lång sikt och skapa värde för staten. Interna finansieringslösningar kan vara ett sätt att garantera medel för nödvändiga investeringar och forskning oberoende av resultatutvecklingen. Regeringen har också sänkt det ekonomiska avkastningskravet 2012 i syfte att anpassa bolagets finansiella förutsättningar till ändrade marknadsförhållanden. Vidare anför regeringen att det gör det möjligt att satsa mer på förnybara energislag, till exempel solenergi. 321 Vattenfall har dock inte utnyttjat denna ekonomiska möjlighet genom att satsa på mer forskning kring förnybara energislag eller öka takten i investeringarna i förnybara energislag. 322

Vattenfall menar att bolaget har kvalificerad kunskap inom vindkraft och en konkurrensfördel inom detta område. Samtidigt medför detta att bolaget har en begränsad produktionsportfölj inom andra förnybara energislag som gör det sårbart om energislaget i framtiden blir ifrågasatt. Detta skulle kunna motivera ett större engagemang i tidig användning av ny produktionsteknik i andra förnybara energislag i form av exempelvis deltagande i pilot- och demonstrationsprojekt.

Vattenfall bedriver forskning med syfte att optimera driften i befintlig produktionsportfölj, till exempel torkning av brunkol och sameldning med biomassa i de termiska verken. En bieffekt av dessa teknologier är minskade

319 Vattenfall menar att marknadsanalyserna i det regelmässiga strategiarbetet inkluderar olika scenarier med riskanalyser. Mål och måltal sätts baserat på dessa analyser. Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning 2015-03-18. 320 Intervju med Vattenfall 2014-09-05. 321 Riksdagens protokoll 2012/13:72, 2013-03-05, Se interpellation 2012/13:261 Vattenfall och ägardirektiv, anf.44 (13 februari 2013) Statsrådet Peter Norman (M): Vi sänker avkastningsmålen från 15 procent till 9 procent av sysselsatt kapital, vilket innebär ungefär 10 procent enligt det gamla sättet att räkna. Det möjliggör investeringar i projekt, till exempel solkraft, som inte har samma höga avkastningstal som till exempel vattenkraften. Se även interpellation 2012/13:159 Vattenfalls minskande andel av förnybar el: anf.26 (20 december 2012) Statsrådet Peter Norman (M):”Nu säger vi 9 procent av sysselsatt kapital. Detta i sin tur leder till fler investeringsmöjligheter, framför allt i förnybar energi. Det är en mycket kraftig signal från ägaren att vi vill se det och att det inte håller att säga att det inte ger 15 procents avkastning. Nu gäller: Ut och leta nya investeringsmöjligheter, gärna i förnybar energi!” 322 Intervju med Vattenfall 2014-09-05.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

koldioxidutsläpp, men dessa är inte tillräckligt stora för att ha betydelse i arbetet med att nå koldioxidmålet. 323 Bolaget deltar inte heller tillsammans med utrustningsleverantörer i pilot- och demonstrationsprojekt kring tidig användning av genomgripande koldioxidreducerande teknik med stor effekt, som kan användas i befintliga fossila anläggningar, när det nu har konstaterats att tekniken Carbon Capture Storage (CCS) inte tillåts i Tyskland. 324

En typ av forskning som skulle kunna öka konkurrenskraften för de flesta förnybara energislag är forskning kring exempelvis laddningsbara batterier. Detta i syfte att få en jämn tillförsel av elenergi från förnybara energislag och därmed göra förnybara energislag konkurrenskraftiga i stor skala även under ogynnsamma väderförhållanden för det specifika energislaget. 325 Vattenfall bedriver ett forskningsprojekt med BMW i Tyskland för att hitta metoder att återanvända batterier från elbilar i elnät. 326 Det är dock oklart om detta är ett forskningsprojekt som går att hänföra till de två stora miljörelaterade hållbarhetsmålen eller om det är hänförbart till energieffektiviseringsmålet som inte har granskats av Riksrevisionen.

Granskningen visar att stora delar av forsknings- och utvecklingsverksamheten (FoU) i Vattenfall minskat betydligt och även fått mer kortsiktig karaktär i syfte att främst lösa drift- eller underhållsproblem. Mer långsiktiga satsningar i pilot- och demonstrationsprojekt har avvecklats. Forskningsfrågor behandlas i mycket liten eller ingen utsträckning i styrelsedokument, dokument från revisionsutskott, investeringsplaner och strategier. Investeringsplaneringen har fokus på ersättningsinvesteringar och underhåll och inte FoU. Riksrevisionen noterar vidare att forskningschefen inte de senaste fyra åren har föredragit något ärende i styrelsen. 327 Detta indikerar att forskningsfrågor inte har varit föremål för någon fördjupad diskussion i styrelsen.

Vattenfall ställer krav på att forskningsområden ska vara lönsamma inom en rimlig tidsperiod (5–10 år). Detta försvårar för mer långsiktiga FoUprojekt såsom tidig användning av ny teknik via deltagande i pilot- och demonstrationsprojekt. En möjlig åtgärd för att skydda investeringar i sådana pilot- och demonstrationsanläggningar och få en ledande position i omställningen av energisystemet är att differentiera kravet på lönsamhet för olika typer av forskning. Med ett lägre krav är det lättare att försvara mer långsiktiga investeringar i forskning. Samtidigt är det framtida värdet av ett FoU-projekt med längre tidshorisont fram till kommersialisering behäftat

323 Intervju med Vattenfall, 2014-09-29. 324 Ibid. 325 Intervju med Vattenfall 2015-01-27, 326 Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning 2015-03-18. 327 Intervju med Vattenfall 2014-12-04.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

med stor osäkerhet. Den större osäkerheten kring sådana projekt kan förvisso motivera ett högre krav på lönsamhet jämfört med FoU-projekt med lägre risk. Men med ett uppdrag i bolagsordningen att vara ett ledande bolag i energiomställningen, som ska skapa långsiktig avkastning åt staten, kan det finnas skäl för Vattenfall att välja ut forskningsprojekt på andra grunder.

Granskningen visar att FoU inte tillräckligt har beaktats av bolagets ledning och styrelse som ett medel att bli ledande i energiomställningen. Vidare framgår att Vattenfalls FoU-verksamhet inte heller syftar till att göra Vattenfall ledande i omställningen av energisystemet.

6.5 Vattenfall har inte avsatt interna resultatmedel för

framtida tillväxtbehov

Ett sätt att göra sig mer oberoende av resultatutveckling enskilda år är att avsätta och förvalta medel under år med goda resultat för att kunna använda dessa till tillväxtinvesteringar under år med sämre resultat. Vid tidpunkten när hållbarhetsmålen fastställdes (2012) var Vattenfalls finansiella situation redan svag. Sedan dess har utdelning till ägare hållits inne (2013 och 2014) och omfattande besparingsprogram har genomförts. I den situation Vattenfall har varit i sedan 2012 har bolaget inte kunnat bygga upp en finansiell robusthet som gör att investeringarna är oberoende av resultatutvecklingen enskilda år. Sådana åtgärder hade behövt vidtas långt tidigare.

6.5.1 Vattenfall hade kunnat vara mer förutseende vad gäller tillräckliga finansieringsmedel för förnybar energi Granskningen visar att Vattenfalls strategi redan 2010 innefattade ett mål om minskad koldioxidexponering och en ökad ambition om tillväxt inom energiproduktion med låga koldioxidutsläpp. 328 Vid denna tidpunkt var Vattenfalls ekonomiska situation relativt god. Bolaget hade kunnat försäkra sig om att koldioxidmålet och större ambitioner inom förnybar energi skulle ha tillräcklig finansiering i framtiden genom att detta år och framtida år, avsätta interna resultatmedel. En sådan framförhållning går inte att utläsa i Vattenfalls eller Regeringskansliets dokumentation.

6.5.2 Vattenfall har inte övervägt möjligheten att föreslå att en viss del av utdelningen används till investeringar i förnybar energi Vattenfalls finansiella situation har på senare år utgjort en begränsning för tillväxtinvesteringar i förnybar energi. Ungefär 85 procent av

328 Vattenfall, Årsredovisning 2010, s.5.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

investeringsutrymmet har använts till ersättningsinvesteringar och underhåll. Mot bakgrund av den finansiella restriktionen har det uppstått en målkonflikt mellan ekonomiska mål och investeringar i hållbar energiproduktion. Granskningen visar att bolaget inte har övervägt att föreslå regeringen att en del av utdelningsmedlen skulle kunna hållas inne i syfte att göra större investeringar i förnybar energi. 329 Detta torde vara ett förbiseende från bolagets sida mot bakgrund av att de årliga besluten på bolagsstämman om utdelning ska ”beakta genomförandet av bolagets strategi, bolagets finansiella ställning samt övriga ekonomiska mål”. 330 Vidare hade bolaget i sitt förslag kunnat stödja sig på bolagets förtydligande uppdrag, att vara ett ledande bolag i 331 energiomställningen, som riksdag och regering 2010 beslutade om.

Det innebär att Vattenfall inte har arbetat med interna finansieringslösningar för att säkerställa att bolaget, oberoende av resultatutvecklingen under enskilda år, har utrymme för offensiva miljörelaterade investeringar och långsiktig forskning. Sammantaget innebär detta att bolagets möjlighet att skapa en långsiktig avkastning för staten riskeras.

6.6 Vattenfalls samägande kan innebära finansiella risker och

risk för en oförändrad andel producerad förnybar energi

Vattenfall använder sig i vissa fall av avyttring av ägarandelar i befintliga vindkraftsparker för att frigöra kapital till investeringar i ny vindkraft, så kallad capital recycling. Detta är en metod för Vattenfall att få kapital till investeringar i förnybara energislag. Metoden innebär att bolaget avhänder sig upp till 49 procent av ägarskapet i vissa befintliga vindkraftsparker. Dessutom äger bolaget i vissa andra fall endast 51 procent i nya vindkraftsparker på grund av ingånget partnerskap med institutionella investerare. Detta gör sammantaget att bolagets anläggningsstruktur blir mer och mer komplex.

6.6.1 Ett samarbete i ett joint venture kan innebära effektivitetsrisker och finansiella risker om inte styrningen är tydlig Kapitalfonder och pensionsbolag, såsom exempelvis bank- och försäkringsbolaget Skandia, har blivit intresserade av att investera i förnybara energislag eftersom de förutser höga framtida avkastningsmöjligheter. 332

329 Intervju med Vattenfall 2015-01-27. 330 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2006, s. 89. 331 Prop. 2009/10:179, Förtydligande av uppdraget för Vattenfall, bet. 2009/10:NU23, rskr. 2009/10:325. 332 Vattenfalls pressmeddelande Vattenfall och Skandia bygger vindkraft tillsammans, 2014-12-02, Vattenfalls strategiseminarium 2014-09-19, Östersunds länstidning Olja och kol är olönsamt 2014-11-05.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

Detta gynnar Vattenfall eftersom dessa investerare både kan vara med och investera i nya vindkraftsparker och köpa upp delar av Vattenfalls befintliga vindkraftsparker. Ett resultat blir att partnerskap och ett samägande, ofta i form av ett joint venture, etableras mellan Vattenfall och sådana institutionella investerare.

Detta samägande i joint ventures behandlas i det material som Riksrevisionen har gått igenom inom ramen för granskningen. Gemensamt ägande kan leda till en komplex anläggnings- och bolagsstruktur och ställer därför krav på Vattenfall att ha en kvalificerad styrning och juridisk kompetens vid samägande av bolag. Riksrevisionen bedömer utifrån den genomförda granskningen att det krävs tydligt definierade och föreskrivna regler för roller, ansvar och styrning såväl vid bildandet av ett joint venture som under perioden då det samägda bolaget är verksamt. Riksrevisionen menar därför att när Vattenfall i ökad utsträckning ingår partnerskapsavtal i vindkraft är det av synnerlig vikt att styra och följa upp bildandet av och verksamheten i joint ventures i syfte att undvika ineffektivitet och finansiella risker.

6.6.2 Samägande i joint ventures innebär risk för en oförändrad andel producerad förnybar energi Vattenfall anger att bolaget har en relativt liten andel ny förnybar energi 333 i sin produktionsportfölj. 334 Riksrevisionen bedömer att Vattenfall kan få svårt att öka sin andel ny förnybar energi i takt med sina konkurrenter när bolagets huvudstrategi för att nå förnybarhetsmålet är att växa genom samägande. Strategin kan leda till en oförändrad andel producerad förnybar energi för bolaget. Riksrevisionen menar att detta riskerar att inte ligga i linje med näringsutskottets 335 ställningstagande om att Vattenfall ska öka sin andel förnybar energi.

6.7 Vattenfall relaterar inte sin verksamhet till EU:s klimat- och

energimål

Näringsutskottet ansåg 2010 att det var mycket bra att regeringen tänkte använda EU:s 2020-mål som referenspunkt för att utvärdera Vattenfalls uppfyllelse av uppdraget inom klimat- och energiområdet. 336 Eftersom Vattenfall 2012 har upphört att beräkna uppfyllelsen i förhållande till EU:s 2020-mål har regeringen inget underlag att återrapportera till riksdagen.

333 I ny förnybar energi exkluderar Vattenfall den svenska vattenkraften. 334 Vattenfall, App 5.1 – Board of Director’s meeting, 2013-05-13, s.5, protokoll External relations & Ethic Committée 2013-05-15. 335 Prop. 2009/10:179, Förtydligande av uppdraget för Vattenfall, bet. 2009/10:NU23, s. 12, rskr. 2009/10:325. 336 Ibid.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

Vattenfall relaterar inte heller sin verksamhet till EU:s långsiktiga klimat- och energimål 2030 och 2050. Det innebär att det inte är möjligt att uppskatta vilket bidrag Vattenfall ger till EU:s långsiktiga måluppfyllelse inom klimatområdet.

Enligt rättsexpertis 337 har regeringen en långtgående laglig möjlighet att upprätthålla ägarkontroll över de majoritetsägda statliga bolagens styrelsearbete genom att utforma direktiv, instruktioner och anvisningar. Mot bakgrund av detta menar Riksrevisionen att det inte föreligger något formellt hinder för regeringen att på bolagsstämman besluta om hur Vattenfall ska förhålla sig till FN:s tvågradersmål inom klimatområdet som har antagits av både Sverige och EU.

6.8 Vattenfalls planerade försäljning av sin tyska kolkraft leder

inte till reella utsläppsminskningar på EU-nivå

Vattenfalls arbete hittills med att uppnå koldioxidmålet är i dag i hög grad inriktat mot att sälja av sina tyska kolkraftverk för att minska koldioxidutsläppen i bolaget. Det finns en risk att Vattenfall i syfte att uppnå sitt finansiella koldioxidmål säljer kolkraftverken vid en tidpunkt som inte ger maximalt försäljningsvärde. En försäljning innebär samtidigt att Vattenfall inte bidrar till att uppnå EU:s klimat- och energimål eftersom problemet med att reducera koldioxidutsläpp i detta fall skjuts över till ett annat bolag inom EU. Vattenfall vidtar endast mindre koldioxidreducerande åtgärder i befintliga kolkraftanläggningar fram till en eventuell försäljning. Det innebär att bidraget till EU:s koldioxidmål även i detta fall är av mindre betydelse.

Granskningens första revisionsfråga behandlas och besvaras

avslutningsvis.

Är Vattenfalls hållbarhetsmål, planering och genomförande åren 2010–2014 inriktat mot att bolaget ska bli ett konkurrenskraftigt och ledande företag i energiomställningen samt bidra till EU:s mål genom att ha fokus på reella utsläppsreducerande åtgärder?

Riksrevisionen bedömer att Vattenfall inte har utformat ett koldioxidmål som faktiskt

leder till minskade utsläpp eller ett förnybarhetsmål som ökar Vattenfalls andel

producerad förnybar energi. Vidare planerar och genomför Vattenfall inte reella

utsläppsreducerande åtgärder i tillräcklig utsträckning så att bolaget kan visa att det

är ett konkurrenskraftigt och ledande företag i energiomställningen och därigenom

bidrar till EU:s klimat- och energimål.

337 Rättsutlåtande till Riksrevisionen av Erik Nerep, professor i svensk och internationell handelsrätt, 2015-02-22.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

6.9 Rekommendationer till Vattenfall

Vattenfall ska enligt sitt uppdrag generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget blir ett ledande företag i energiomställningen. Detta förutsätter innovationskraft och investeringar i nya hållbara produkter och tekniker med utsläppsreducerande effekter. Samtidigt som detta möter efterfrågan skapar det konkurrenskraft och långsiktig avkastning för staten som ägare. En positiv bieffekt är att resultatet ligger i linje med EU:s klimat- och energimål. Riksrevisionen ger följande rekommendationer som har sin utgångspunkt i riksdagens beslut och näringsutskottets betänkande i samband med Vattenfalls förtydligande uppdrag från 2010. 338

Ÿ Vattenfall bör utforma en målbild för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen och genomföra en strategisk långsiktig planering för hur bolaget ska nå dit. Denna planering bör brytas ner i en verksamhetsplanering dels på affärsområdesnivåer, dels inom företagets olika utvecklingsavdelningar. Investeringsplaneringen bör sammanfalla med tidsperioden för hållbarhetsmålen för att bolaget ska kunna vidta de finansiella och utsläppsreducerande åtgärder som behövs för att uppfylla uppdraget och hållbarhetsmålen. Ÿ Vattenfalls forskning och utveckling bör öka och bli mer långsiktig med syfte att bolaget ska vidta koldioxidreducerande åtgärder i befintliga anläggningar samt bredda bolagets produktionsportfölj inom förnybara energislag. Ÿ Vattenfall bör utforma mål som leder till utsläppsreducerande effekter, exempelvis genom att – ett koldioxidmål som syftar till en faktisk koldioxidminskning i bolagets anläggningar – ett förnybarhetsmål som syftar till en faktisk ökning av den produktion som kommer från nya förnybara energislag – ett mål om att vara projektägare som uppför och driver vindkraftsparker och därigenom bidrar med sitt verksamhetskunnande till energiomställningen.

338 Vattenfall anför att bolaget styrs av bolagsordningen och beslut på årsmöte varför ställningstaganden från riksdagsutskott bör föras in dessa vägar. Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning, 2015-03-18.

Bilaga vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen? 98

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

7 Slutsatser och rekommendationer för

regeringen

I detta kapitel redovisas slutsatser och övergripande svar på granskningens andra och tredje revisionsfråga samt Riksrevisionens rekommendationer till regeringen.

7.1 Regeringen granskar inte via sin ägarförvaltning de

statliga bolagens val och utformning av hållbarhetsmål

7.1.1 Det finns behov av tydligare styrning av val och utformning av hållbarhetsmål En övergripande bedömning från Riksrevisionens sida är att det är positivt att regeringen har infört styrmedlet hållbart företagande som syftar till en långsiktighet i de statliga bolagens verksamhet. Fokus sätts därigenom på ökad konkurrenskraft genom en långsiktig strategisk planering där nya utvecklingsmöjligheter ska prioriteras. Granskningen visar att införandet av hållbart företagande även har påverkat regeringens styrning av Vattenfall i positiv riktning. Riksrevisionen menar dock att ytterligare insatser kan göras från regeringens sida i syfte att styra valet och utformningen av hållbarhetsmål för de statliga bolagen så att hållbarhetsmålen förstärker hur framgångsrika bolagen blir i sin kärnverksamhet.

7.1.2 Avsaknaden av en initial granskning av de statliga bolagens hållbarhetsmål leder till en ineffektiv styrningsprocess Syftet med hållbart företagande är att de statliga bolagen ska agera så att de åtnjuter offentligt förtroende samtidigt som en långsiktig värdetillväxt säkerställs. För Vattenfalls del bedömer Riksrevisionen att bolaget bör inrikta sig emot reella utsläppsreducerande åtgärder. Vattenfall kan på det sättet bli konkurrenskraftigt och därigenom bli ledande i energiomställningen och ge staten en långsiktig avkastning.

Det är styrelsernas ansvar att fastställa hållbarhetsmål och strategier för att nå målen eftersom regeringen bedömer att styrelsen har bäst kunskap om verksamheten. Regeringen gör inte via sin ägarförvaltning någon egen initial granskning och kvalitetssäkring av målens utformning och innehåll. Däremot följer regeringen via sin ägarförvaltning regelbundet upp måluppfyllelsen i samband med ägardialogen. Riksrevisionen bedömer att processen är ineffektiv

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

eftersom det finns en risk att målen inte är utformade på ändamålsenligt sätt. Exempelvis är Vattenfalls koldioxidmål utformat som ett finansiellt exponeringsmål i stället för ett mål som till övervägande del faktiskt reducerar koldioxidutsläppen. Ett sådant mål tar onödiga resurser i anspråk utan att leda till reella utsläppsreducerande effekter som gör Vattenfall konkurrenskraftigt på lång sikt. Nödvändiga korrigeringar av målet som hade kunnat göras på ett tidigt stadium fördröjs därmed.

En tydlig styrning av Vattenfall mot utsläppsminskande åtgärder på ett tidigt stadium är också viktigt mot bakgrund av att EU:s system för handel med utsläppsrätter sedan länge inte ger incitament för bolag att vidta reella utsläppsreducerande åtgärder. Dessutom har riksdagen för Vattenfalls del särskilt efterfrågat en återrapportering av hur bolagets uppfyllelse av uppdraget relaterar till EU:s klimat- och energimål.

7.2 Det är otydligt hur regeringen följer upp den

miljörelaterade delen i uppdraget till Vattenfall

De statliga bolagens bolagsordning är beslutad av bolagsstämman och ingår därmed som en del i regeringens förvaltningsuppdrag från riksdagen. Ägarförvaltningen anger att Vattenfall har ett rent affärsmässigt uppdrag som följs upp genom den ekonomiska målprocessen. I sammanhanget är det värt att beakta att riksdagen beslutat att bolaget ska generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget tillhör ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. Det är dock otydligt hur regeringen via sin ägarförvaltning följer upp den miljörelaterade delen i uppdraget i bolagsordningen. I ägarpolicyn anges att ett av syftena med att fastställa bolagens ekonomiska mål ur ett ägarperspektiv är att hålla bolagens finansiella risk på en rimlig nivå. Mot bakgrund av det som fastställs i ägarpolicyn bedömer Riksrevisionen att det i sig är en finansiell risk att regeringen inte explicit följer upp den miljörelaterade delen i uppdraget så att bolaget aktivt arbetar med reella utsläppsreducerande åtgärder i syfte att bli konkurrenskraftigt och kunna ge avkastning till staten på lång sikt. Energibolagen fokuserar mer och mer på förnybar energiproduktion och investerare ser stabila och långsiktiga möjligheter till avkastning inom förnybar energi. 339 Riksrevisionen menar att det därför är betydelsefullt att regeringen är tydlig och styr bolaget i riktning mot att vidta väsentliga utsläppsminskande åtgärder.

339 Vattenfalls pressmeddelande Vattenfall och Skandia bygger vindkraft tillsammans, 2014-12-02.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

Vattenfall har konkretiserat den miljörelaterade delen i uppdraget i bolagsordningen genom de miljörelaterade hållbarhetsmålen. Denna tolkning har inte bekräftats av regeringen vilket leder till en osäkerhet i hur bolaget ska styra sin verksamhet. 340 Riksrevisionen bedömer att det är viktigt att regeringen är tydlig med hur bolaget ska tolka sitt uppdrag i bolagsordningen och hur regeringen via sin ägarförvaltning avser att följa upp bolagets tillämpning. 341 Detta så att bolaget ges förutsättningar att styra mot det uppdrag som riksdagen har beslutat. Det finns annars en risk att bolagsordningen i sin helhet inte blir styrande i en affärsmässig men utsläppsreducerande riktning i syfte att bolaget ska bli ett av de ledande bolagen i energiomställningen.

Näringsutskottet har i samband med riksdagens beslut om Vattenfalls förtydligande uppdrag tydliggjort riksdagens intention med uppdraget. Det framgår av näringsutskottets betänkande att en ”ledande position i koldioxideffektiv teknik och hållbar energiproduktion är en viktig komponent för framtida värdeskapande för Vattenfall. Detta har också påverkan på varumärket. Lönsamhet och en ledande position inom hållbar energiproduktion är grundläggande för Vattenfalls långsiktiga värdeskapande”. 342 Näringsutskottet anser vidare i sitt ställningstagande att ”regeringens avsikt att använda EU:s 2020-mål som referenspunkt är mycket bra. Därmed kommer det att bli möjligt att utvärdera om Vattenfall verkligen är ett av de bolag som leder utvecklingen mot minskade utsläpp av klimatgaser och ökad andel förnybar energi”. 343

Riksrevisionen menar att riksdagen via näringsutskottet tydligt har uttalat sin mening om Vattenfalls uppdrag. Vad gäller kompetensfördelningen mellan 344 bolagstämman och styrelsen bedömer också rättsexpertis att bolagsstämman har en vittgående beslutsrätt. I aktiebolag som till mer än hälften ägs av staten föreligger en långtgående laglig möjlighet att upprätthålla en ägarkontroll över styrelsearbetet genom utformningen av direktiv, instruktioner, anvisningar, etc. 345 Mot denna bakgrund bedömer Riksrevisionen att det inte föreligger

340 Regeringskansliets ägarförvaltning anför att detta förhållande är i enlighet med aktiebolagslagen, det vill säga att styrelsen ska verkställa uppdraget och ägaren ska följa upp genomförandet av uppdraget. Regeringskansliets synpunkter på rapportutkast för faktagranskning, 2015-03-23. 341 Regeringskansliet anför att eventuella förtydliganden regeringen gör måste inrymmas inom verksamhetsparagrafen. Om regeringen vill förtydliga uppdraget i bolagsordningen måste det ske genom att regeringen återkommer till riksdagen med förslag till beslut. Regeringskansliets synpunkter på rapportutkast för faktagranskning, 2015-03-23. 342 Prop. 2009/10:179, Förtydligande av uppdraget för Vattenfall, bet. 2009/10:NU23, s.7, rskr. 2009/10:325, 2013/14:KU20. 343 Prop. 2009/10:179, Förtydligande av uppdraget för Vattenfall, bet. 2009/10:NU23, s.12, rskr. 2009/10:325. 344 Rättsutlåtande till Riksrevisionen av Erik Nerep, professor i svensk och internationell handelsrätt, 2015-02-22. 345 Enligt aktiebolagslagen (2005:55) 8 kap 41§, andra stycket, har direktiv med mera till skillnad från en allmän ägarpolicy bindande verkan för styrelsen och övriga bolagsfunktionärer om de antas formellt på en bolagsstämma.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

något formellt hinder för regeringen att på bolagsstämman besluta om hur Vattenfall ska tolka sitt uppdrag.

7.3 Regeringens kunskapsinhämtning och bearbetning av

underlag är inte tillräckligt proaktiv för en ändamålsenlig

styrning av bolaget

7.3.1 Ägarförvaltningen har inte inhämtat relevant kunskapsunderlag från bolaget eller övriga Regeringskansliet Regeringens hållbarhetsanalys av Vattenfall är ett steg i rätt riktning att inhämta relevant kunskapsunderlag. Riksrevisionen noterar dock att Finansdepartementets dåvarande ägarförvaltning inte utnyttjat övriga Regeringskansliets sakkunskap i frågor som berör Vattenfalls centrala hållbarhetsmål. Inget formellt nätverk eller organiserat samarbete mellan dåvarande Miljödepartementet, Näringsdepartementet eller andra departement och Finansdepartementets ägarförvaltning har tagit form. Exempelvis har uppföljningen av Vattenfalls hållbarhetsarbete enbart genomförts av Finansdepartementets dåvarande ägarförvaltning 346 vilket innebär att frågan inte har behandlats inom ramen för någon interdepartemental arbetsgrupp i syfte att hämta in ett bredare kunskapsunderlag.

Inte heller på annat sätt har ägarförvaltningen inhämtat tillräcklig kunskap genom att efterfråga strategiskt dokumenterat underlag från bolaget. 347 Ägarförvaltningen gör också i begränsad omfattning egna oberoende analyser för att kunna utmana bolaget och då i huvudsak när en ägarsamordning är aktuell.

Vidare har regeringen inte via sin ägarförvaltning identifierat strategiska framgångsfaktorer för bolagets långsiktiga konkurrenskraft såsom exempelvis forskning. Regeringskansliets ägarförvaltning har därför inte efterfrågat underlag om bolagets forskning och utveckling. Detta trots att exempelvis tidig användning av ny produktionsteknologi i form av pilot- och demonstrationsprojekt enligt Riksrevisionen är väsentligt för bolagets långsiktiga konkurrenskraft. Det innebär att regeringen inte identifierat att forskning är ytterst relevant för att bli framgångsrik inom energibranschen och att regeringen inte uppmärksammat att Vattenfalls forskning har dragits ned och blivit kortsiktig.

346 Intervju med Finansdepartementets ägarförvaltning, 2014-08-26, Regeringskansliet anför att det är ägarförvaltningens ansvar att svara för utvecklingen och förvaltningen av merparten av de statligt ägda bolagen, Regeringskansliets synpunkter på rapportutkastet för faktagranskning, 2015-03-23. 347 Regeringskansliet anför att kunskapsinhämtningen sker främst genom fördjupningsmöten med bolaget. Vid dessa möten har ett skriftligt underlag redovisats av bolaget på bolagets huvudkontor. Regeringskansliets synpunkter på rapportutkastet för faktagranskning, 2015-03-23.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

7.3.2 Uteblivna krav gör att styrprocessen sätts igång för sent Genom Regeringskansliets sätt att dokumentera ägardialogen i Vattenfalls årsakt och projektakter har Riksrevisionens granskning av Vattenfall och regeringen underlättats. Riksrevisionen noterar efter att ha gått igenom materialet att Vattenfall svarar knapphändigt och otransparent på ägarförvaltningens frågor om bolagets vision och planerade åtgärder för att uppnå de miljörelaterade hållbarhetsmålen. Vidare har ägarförvaltningen i sin uppföljande hållbarhetsanalys iakttagit att det finns svagheter i Vattenfalls hållbarhetsarbete. Riksrevisionen bedömer att de brister som identifierats är frågor av strategisk betydelse och sammanfaller med Riksrevisionens iakttagelser om Vattenfalls planering och målbild.

Riksrevisionen bedömer att ägarförvaltningens inhämtade kunskap om svagheter i Vattenfalls hållbarhetsarbete inte utnyttjas väl. I kombination med avsaknaden av rekommendationer eller krav blir regeringens styrning inom hållbart företagande otydlig. Styrningen bygger på att bolaget självmant vidtar åtgärder i rätt riktning. Det kan innebära att kraftfulla åtgärder för att skapa konkurrenskraft och affärsmässighet på lång sikt startas för sent. Riksrevisionen bedömer att regeringen använder sig av så kallad mjuk styrning som riskerar att försvåra värdeutvecklingen i bolaget.

7.4 Regeringen är inte förberedd trots att Vattenfall sett

försäljningen av sin tyska brunkolsverksamhet som ett

alternativ sedan 2012

I Vattenfalls förtydligande uppdrag återger näringsutskottet regeringens mening att svenska staten ska vara en ansvarsfull ägare till koncernen Vattenfall och att bolaget ska bedriva föredömlig verksamhet med utgångspunkt i rådande förutsättningar, oavsett på vilken marknad bolaget agerar. 348 Att Vattenfall övervägt att avyttra sin brunkolsverksamhet i Tyskland har varit känt för regeringen sedan 2012. 349 I oktober 2012 var det tydligt att försäljningen av tyska kolkraftanläggningar var nödvändiga för att kunna nå koldioxidmålet. 350 Riksrevisionen bedömer att en proaktiv styrning förutsätter att riskanalyser och handlingsplaner utarbetas för att kunna hantera en eventuell försäljning på ett föredömligt sätt.

348 Prop. 2009/10:179 Förtydligande av uppdraget för Vattenfall, bet. 2009/10:NU23, s. 8, rskr. 2009/10:325. 349 Intervju med Vattenfall 2014-12-04. 350 Vattenfalls pressmeddelande Politiskt dödläge stoppar Vattenfalls CCS-satsning i Jänschwalde, 2011-12-05, Vattenfall: Board Strategy Seminar 2012, s. 22–23.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

Ägarförvaltningen har dock inte från bolaget efterfrågat någon kvalificerad riskanalys och har inte gjort någon egen analys om försäljningen av brunkolsverksamheten. Regeringen har därigenom inte skaffat sig beredskap för att hantera den finansiella risken med ett fortsatt ägande eller en försäljning av tysk kolkraft. 351 Det är viktigt att Vattenfall inom ramen för gällande regelverk ges de förutsättningar som bolaget behöver för att kunna bedöma konsekvenserna av en eventuell försäljning. Exempelvis behöver det tydliggöras vilket finansiellt utrymme som finns för att täcka kostnaderna för mer forskning i koldioxidreducerande åtgärder eller en eventuell förlust vid försäljning.

Sammantaget innebär denna brist på analys och styrning att regeringen inte blir tillräckligt proaktiv och att det därmed finns en risk för att den långsiktiga avkastningen för staten påverkas.

7.5 Regeringen rapporterar inte tillräckligt till riksdagen

om Vattenfalls strategier, utveckling och bidrag till EU:s

klimat- och energimål

Näringsutskottet har i samband med Vattenfalls förtydligande uppdrag betonat vikten av att regeringen fortlöpande informerar riksdagen om Vattenfalls utveckling och verksamhet. Detta anses viktigt eftersom bolaget affärsmässigt ska bedriva energiverksamhet och vara ett ledande bolag i utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. Vidare betonade näringsutskottet att det var mycket bra att ha EU:s 2020-mål som referenspunkt för att kunna utvärdera Vattenfalls uppfyllelse av uppdraget. Detta behövs för att riksdagen ska kunna bedöma om Vattenfall tillhör de bolag som leder utvecklingen mot minskade utsläpp av klimatgaser, ökad andel förnybar energi och verkar för en effektivare energianvändning. Vidare har EU och Sverige antagit FN:s tvågradersmål inom klimatområdet till 2050. Det innebär att alla verksamheter och bolag inklusive statliga bolag ska minska sina utsläpp på lång sikt.

Riksrevisionen bedömer att den information i verksamhetsberättelsen som ges för statliga bolag är för kortfattad för att ge riksdagen tillräcklig insyn i Vattenfalls långsiktiga strategier och utveckling. Vattenfall behandlas på samma sätt som andra statliga bolag trots att näringsutskottet efterfrågat en särskild redovisning av Vattenfalls verksamhet och utveckling. 352

351 Regeringskansliet anför att om och när det blir fråga om en så kallad ägarsamordning i frågan kommer regeringen att vara förberedd. Regeringskansliets synpunkter på rapportutkast för faktagranskning 2015-03-18. 352 Bet. 2009/10:NU23 om förtydligande av uppdraget för Vattenfall AB, s.12, rskr. 2009/10:325.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

Granskningen visar att regeringens nuvarande återrapportering till riksdagen, i form av regeringens verksamhetsberättelser för företag med statligt ägande, budgetpropositioner och årsredovisningen för staten för 2010–2014, inte belyser Vattenfalls strategier och utveckling på ett utförligt och transparent sätt. Detta försvårar för riksdagen att kunna bedöma hur Vattenfall uppfyller det samlade uppdraget i bolagsordningen och bidrar till EU:s 2020-mål och EU:s antagna tvågradersmål till 2050.

Avslutningsvis behandlas och besvaras granskningens två sista

revisionsfrågor

Är regeringens styrning och uppföljning av Vattenfalls uppdrag och hållbarhetsmål under åren 2012–2014 utformade så att förutsättningar skapas för långsiktig avkastning för staten?

Har regeringen under åren 2010–2014 informerat riksdagen om Vattenfalls strategier för att uppfylla sitt uppdrag och bidra till EU:s klimat- och energimål i enlighet med riksdagens önskemål om att fortlöpande få information om bolagets utveckling och verksamhet?

Riksrevisionen bedömer att regeringen varken styrt Vattenfall mot ett koldioxidmål

som faktiskt leder till minskade utsläpp eller mot ett förnybarhetsmål som ökar

Vattenfalls andel producerad förnybar energi. Vidare har regeringen inte tillräckligt

tydligt styrt Vattenfall så att förutsättningarna för en långsiktig avkastning för staten

kan säkerställas.

Riksrevisionen bedömer vidare att regeringen inte har informerat riksdagen om

Vattenfalls strategier, utveckling och bidrag till EU:s klimat- och energimål i den

omfattning som behövs för att riksdagen ska kunna bedöma om Vattenfall är ett

konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen och därigenom bidrar till

EU:s mål.

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

7.6 Rekommendationer till regeringen

Regeringen bör tydliggöra för bolaget hur uppdraget i bolagsordningen ska tolkas och se till att hållbarhetsmålen ändras så att uppdraget och målen syftar till att åstadkomma reella utsläppsreducerande effekter. 353 Detta ökar förutsättningarna för Vattenfalls framtida konkurrenskraft och bidrag till 354 uppfyllelse av EU:s klimat- och energimål. Vidare kan styrmedlet hållbart företagande utformas på ett mer effektivt sätt så att ökad konkurrenskraft och långsiktig värdeutveckling för staten i större utsträckning kan säkerställas.

Ÿ Regeringen bör på ett tidigt stadium påverka val och utformning av Vattenfalls hållbarhetsmål, i den översyn av målen som Vattenfall har initierat, i syfte att de nya målen ska ge reella utsläppsreducerande effekter. Ÿ Regeringen bör följa upp Vattenfalls uppdrag i bolagsordningen i sin helhet och förtydliga hur bolaget ska tolka uppdraget för att garantera att bolaget är ett ledande företag i energiomställningen och innebär en rimlig finansiell risk för staten. Ÿ Regeringen bör kontinuerligt inhämta ett brett kunskapsunderlag och göra egna analyser om bolagets risker och förutsättningar på marknaden för att kunna utmana och ställa krav på bolaget och öka möjligheterna för bolagets långsiktiga konkurrenskraft och avkastning till staten. Ÿ Regeringen bör inom ramen för gällande regelverk tydliggöra hur Vattenfall ska agera föredömligt avseende sin tyska brunkolsverksamhet. Regeringen bör därför ange exempelvis vilket finansiellt utrymme som finns för att täcka kostnader för forskning i koldioxidreducerande åtgärder eller eventuell förlust vid försäljning av brunkolsverksamheten. Ÿ Regeringen bör i sin rapportering till riksdagen bli mer transparent, utförlig och kvalitativ i redovisningen av Vattenfalls strategier och utveckling för att riksdagen ska kunna bedöma om bolaget är ett konkurrenskraftigt och ledande företag i energiomställningen och därigenom bidrar till EU:s klimat- och energimål.

353 Regeringskansliet anför att eventuella förtydliganden regeringen gör måste rymmas inom bolagsordningens verksamhetsföremål. Om regeringen vill förtydliga uppdraget utanför befintligt uppdrag måste detta ske genom att regeringen återkommer till riksdagen med ett förslag till beslut. Vidare anger Regeringskansliet att det är styrelsens ansvar att besluta om hållbarhetsmålen. Regeringskansliets synpunkter på rapportutkast för faktagranskning 2015-03-23. 354 Regeringskansliet framhåller att Vattenfall inte uttryckligen har ett uppdrag att bidra till EU:s klimat- och energimål eller att genomföra andra utsläppsminskade åtgärder. Regeringskansliets synpunkter på rapportutkast för faktagranskning 2015-03-23.

Bilaga en granskningsrapport från riksrevisionen

Källförteckning

Riksdagstryck

Betänkande 2008/09:MJU28, Riktlinjer för klimatpolitiken m.m. Betänkande 2008/09:NU25, Riktlinjer för energipolitiken. Betänkande 2009/10:NU23, Förtydligande av uppdraget för Vattenfall AB. Betänkande 2013/14:KU20, Granskningsbetänkande. Proposition 1980/81:22, Om insyn i statliga företag. Proposition 1995/96:141, Aktiv förvaltning av statens företagsägande. Proposition 2008/09:162, En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat. Proposition 2009/10:133, Höjda mål och vidareutveckling av elcertifikatsystemet. Proposition 2009/10:179, Förtydligande av uppdraget för Vattenfall. Proposition 2010/11:100, 2011 års ekonomiska vårproposition. Proposition 2012/13:1, Budgetpropositionen för 2013. Riksdagens protokoll 2012/13:49, Svar på interpellation 2012/13:159 om Vattenfalls minskande andel av förnybar el, 2012-12-20. Riksdagens protokoll 2012/13:72, Svar på interpellation 2012/13:261 om Vattenfall och ägardirektiv, 2013-03-05.

Lagar och förordningar

Aktiebolagslagen (2005:55). Budgetlagen (2011:203).

EU-källor

Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG.

Bilaga vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

Europaparlamentets och rådets beslut nr 406/2009/EG av den 23 april 2009 om medlemsstaternas insatser för att minska sina växthusgasutsläpp i enlighet med gemenskapens åtaganden om minskning av växthusgasutsläppen till 2020. Europeiska kommissionen, A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030, 22.1.2014, COM (2014) 15 final. Europeiska rådet, Bryssel den 23 oktober 2014, SN 79/14, Slutsatser om ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030. Europeiska rådet, Brussels European Council 29/30 October 2009 Presidency Conclusions, 1 December 2009, 15265/1/09, REV 1, punkt II 7.

Övriga källor

Dagens Nyheter (2012), Följa lagen räcker inte – det krävs en egen etisk kompass, Artikel 2012-05-21. Energimyndigheten (ET2013:22), Energiläget 2013. Energimyndigheten (2012), Forskning och innovation för ett hållbart energisystem (dnr 00-11-6104). Energimyndigheten (ER 2014:30), Utvecklingen på utsläppsrättsmarknaden. Energy live news, Shetland wave energy project scrapped, Artikel 2015-02-09. Eon, New corporate strategy, Pressmeddelande 2014-11-30. Fortum, Årsredovisningar 2005–2013. Lester, Richard K och Hart, David M. (2012), Unlocking Energy Innovation: How America Can Build a Low-Cost, Low-Carbon Energy System. Regeringskansliet, 2014 års redogörelse för företag med statligt ägande (skr. 2013/14:140). Regeringskansliet, Riktlinjer för dokumentation m.m, 2014-02-10. Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statliga ägande, 2006–2008. Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande, 2012–2013. Riksrevisionen (RiR 2012:1), Klimatrelaterade skatter – Vem betalar? Riksrevisionen (RiR 2013:19), Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet. Riksrevisionen, Uppföljningsrapport 2010. Riksrevisionen, RiR 2007:29 Vattenfall – med vind i ryggen?

Bilaga en granskningsrapport från riksrevisionen

Riksrevisionen (RiR 2004:18), Vattenfall AB – uppdrag och statens styrning. Shortcut (2014), Vattenfalls nya VD vill ge företaget mer energi, Artikel 2014-12-12. SOU (2012:14), Ekonomiskt värde och samhällsnytta – förslag till en ny statlig ägarförvaltning. Statkraft, Årsrapport 2013. Vattenfall, Bokslutskommuniké 2014. Vattenfall, Bolagsordning 2014-04-28. Vattenfall, Bolagsstyrningsrapport 2013. Vattenfall, Bolagsstämma, 2014-04-28. Vattenfall, Protokoll från extra bolagsstämma, 2012-11-28. Vattenfall, Delårsrapporter 2014. Vattenfall, Årsredovisningar 2010–2012, Års- och hållbarhetsredovisningar 2013–2014. Vattenfall, Betydande nedskrivningar – ytterligare kostnadsbesparingar och strategisk översyn, Pressmeddelande 2014-10-30. Vattenfall, Fokus på kärnmarknaderna Sverige, Tyskland och Nederländerna, 2010-09-21. Vattenfall, Ny organisation för Vattenfalls framtida strategi, Pressmeddelande 2015-01-15. Vattenfall, Politiskt dödläge stoppar Vattenfalls CCS-satsning i Jänschwalde, Pressmeddelande 2011-12-05. Vattenfall, Vattenfall gör omfattande nedskrivningar och delar upp bolaget, Pressmeddelande 2013-07-23. Vattenfall, Vattenfall och Skandia bygger vindkraft tillsammans, Pressmeddelande 2014-12-02. Vattenfall, Vattenfall satsar på ännu ett vågkraftsprojekt i Skottland, Nyhetsnotis 2012-03-19. Vattenfall, Vattenfall utreder alternativ för ägandet av brunkolsverksamheten, Pressmeddelande 2014-10-30. Östersunds länstidning (2014), Olja och kol är olönsamt, Artikel 2014-11-05.

Bilaga vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

Riksrevisionen, konsultrapporter

Riksrevisionens underlagsrapport (2014), Granskning av Vattenfalls hållbarhetsmål, Sweco AB, 2014-12-17. Rättsutlåtande till Riksrevisionen (2015), Nerep, Erik, 2015-02-22.

Internetkällor

Fortum, Major shareholders, 2015-01-24, www.fortum.se. Vattenfall, Miljöfrågor och Vattenfalls verksamhet (2014-12-04), samt Strategiska fokusområden (2013-10-16), www.vattenfall.se.

Bilaga

en granskningsrapport från riksrevisionen

Tidigare utgivna rapporter från Riksrevisionen

Alla Riksrevisionens tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på www.riksrevisionen.se

2014 2014:1 Statens insatser för riskkapitalförsörjning – i senaste laget 2014:2 Bostäder för äldre i avfolkningsorter 2014:3 Staten och det civila samhället i integrationsarbetet 2014:4 Försvarets omställning 2014:5 Effekter av förändrade regler för deltidsarbetslösa 2014:6 Att överklaga till förvaltningsrätten – Handläggningstider och information till enskilda 2014:7 Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret 2014:8 Försvaret – en utmaning för staten. Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 2014:9 Stödet till anhöriga omsorgsgivare 2014:10 Förvaltningen av regionala projektmedel – delat ansvar, minskad tydlighet? 2014:11 Att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens – rätt insats i rätt tid? 2014:12 Livsmedelskontrollen – tar staten sitt ansvar? 2014:13 Att gå i pension – varför så krångligt? 2014:14 Etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden? 2014:15 Nyanländ i Sverige – effektiva insatser för ett snabbt mottagande? 2014:16 Swedfund International AB – Är finansieringen av bolaget effektiv för staten? 2014:17 Det allmänna pensionssystemet – en granskning av granskningen 2014:18 Statens dimensionering av lärarutbildningen – utbildas rätt antal lärare? 2014:19 Valuta för biståndspengarna? – valutahantering i det internationella utvecklingssamarbetet 2014:20 Överenskommelser mellan regeringen och SKL inom hälso- och sjukvården – frivilligt att delta men svårt att tacka nej 2014:21 Exportkreditnämnden – effektivitet i exportgarantisystemet? 2014:22 Primärvårdens styrning – efter behov eller efterfrågan? 2014:23 Informationssäkerheten i den civila statsförvaltningen 2014:24 Bistånd genom internationella organisationer – UD:s hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

2015 2015:1 Omskolad till arbete? – Utbildningsstödet till varslade vid Volvo Cars 2015:2 Kontrollen av försvars underrättelseverksamheten 2015:3 Den officiella statistiken – en rättvisande bild av samhällsutvecklingen? 2015:4 Återfall i brott – hur kan samhällets samlade resurser användas bättre? 2015:5 Digitalradio – varför och för vem?

Beställning: publikationsservice@riksrevisionen.se

112 RIKSREVISIONEN

Bilaga

Bilaga

vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

Vattenfall är det statliga bolag som har störst omsättning och som ekonomiskt har störst resultatpåverkan på den statliga bolagsportföljen. Vattenfall är också ett av de bolag som har de största koldioxidutsläppen i Europa medan bolagets tillväxttakt i förnybara energislag är lägre under 2013 och 2014 än genomsnittet i tio europeiska länder.

Riksrevisionens granskning utgår från Vattenfalls uppdrag som riksdagen beslutat om och som anger att bolaget ska generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget är ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. Riksrevisionen har granskat om Vattenfall utformat och regeringen styrt mot funktionella miljörelaterade hållbarhetsmål. Vidare har granskats om Vattenfall planerar och genomför åtgärder, samt om regeringen styr, så att uppdrag och hållbarhetsmål uppnås.

Granskningen visar att Vattenfall lovar mer än det uppnår i form av utsläppsminskningar. Bolaget har ingen tydlig målbild och planeringen och finansieringen av åtgärderna räcker inte för att Vattenfall ska bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen. Riksrevisionen menar att regeringen inte varit tillräckligt tydlig om hur uppdraget ska tolkas och att den inte följt upp den del i uppdraget som rör arbetet med utsläppsminskande åtgärder. Enligt Vattenfall har planerna på en försäljning av tysk kolkraft varit kända för regeringen sedan 2012, trots det är regeringen inte förberedd att hantera den finansiella risken med ett fortsatt ägande eller en försäljning. För att riksdagen ska kunna bedöma hur väl bolaget genomför sitt uppdrag krävs en återrapportering från regeringen om bolagets utveckling, strategier och bidrag till EU:s klimatmål. Den är idag inte tillräcklig.

Vattenfall rekommenderas att utveckla sin målbild samt planera och finansiera för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen. Bolagets forskning behöver öka och bli mer långsiktig. Regeringen rekommenderas att påverka målen så att de leder till utsläppsminskningar, att följa upp och tydliggöra tolkningen av bolagets uppdrag i sin helhet samt att löpande inhämta kunskap och göra oberoende analyser för att kunna påverka bolagets konkurrenskraft och avkastning till staten. Regeringens rapportering behöver bli mer utförlig så att riksdagen kan bedöma om Vattenfall fullföljer uppdraget och hållbarhetsmålen samt bidrar till EU:s mål.

ISSN 1652-6597 ISBN 978 91 7086 373 8 Beställning: www.riksrevisionen.se publikationsservice@riksrevisionen.se Riksrevisionens publikationsservice 114 90 Stockholm

riksrevisionen

nybrogatan 55, 114 90 stockholm 08-5171 40 00 www.riksrevisionen.se

Näringsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 oktober 2015

Närvarande: statsrådet M Wallström, ordförande, och statsråden Å Romson, Y Johansson, M Johansson, I Baylan, S-E Bucht, P Hultqvist, H Hellmark Knutsson, M Andersson, A Ygeman, A Johansson, P Bolund, M Damberg, A Bah Kuhnke, A Strandhäll, A Shekarabi, G Fridolin, A Hadzialic

Föredragande: statsrådet M Damberg

Regeringen beslutar skrivelse 2015/16:33 Riksrevisionens rapport om Vattenfall och energiomställningen