Prop. 2010/11:100

Regeringens proposition 2010/11:100

2011 års ekonomiska vårproposition Förslag till riktlinjer

Regeringens proposition 2010/11:100

2011 års ekonomiska vårproposition

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 8 april 2011

Fredrik Reinfeldt

Peter Norman (Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Propositionen innehåller regeringens förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Riktlinjernas syfte är att ange politikens inriktning inför budgetpropositionen för 2012. Riktlinjerna för den ekonomiska politiken baseras på propositionens övriga innehåll, dvs. en beskrivning av det finanspolitiska ramverket och en uppföljning av sysselsättningspolitiken, en bedömning av den makroekonomiska utvecklingen och den offentliga sektorns finanser, en uppföljning och bedömning av de budgetpolitiska målen och reformutrymmet, en uppföljning av statens budget samt en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. I propositionen redovisas även Sveriges nationella mål inom den s.k. Europa 2020-strategin och förslag lämnas till vissa ändringar av utgiftsområdenas indelning.

1 Förslag till riksdagsbeslut

PROP. 2010/11:100

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

Samhällsekonomi och finansförvaltning 1. godkänner regeringens förslag till riktlinjer (avsnitt 14.1.5), för den ekonomiska politiken och budget-

politiken (avsnitt 2), 7. godkänner den föreslagna ändringen av verksamheter som ska innefattas i utgifts- 2. godkänner den föreslagna ändringen av område 16 Utbildning och universitetsändamål och verksamheter som ska inneforskning respektive utgiftsområde 5 fattas i utgiftsområde 2 Samhällsekonomi Internationell samverkan (avsnitt 14.1.6), och finansförvaltning respektive utgifts-

område 22 Kommunikationer (avsnitt 8. godkänner den föreslagna ändringen av 14.1.1), ändamål och verksamheter som ska inne-

fattas i utgiftsområde 17 Kultur, medier, 3. godkänner den föreslagna ändringen av trossamfund och fritid respektive utgiftsändamål och verksamheter som ska inneområde 16 Utbildning och universitetsfattas i utgiftsområde 7 Internationellt forskning (avsnitt 14.1.7), bistånd respektive utgiftsområde 1 Rikets styrelse (avsnitt 14.1.2.), 9. godkänner den föreslagna ändringen av

ändamål och verksamheter som ska inne- 4. godkänner den föreslagna ändringen av fattas i utgiftsområde 20 Allmän miljö- och ändamål och verksamheter som ska innenaturvård respektive utgiftsområde 23 fattas i utgiftsområde 7 Internationellt Areella näringar, landsbygd och livsmedel bistånd respektive utgiftsområde 5 Interna- (avsnitt 14.1.8), tionell samverkan (avsnitt 14.1.3.), 10. godkänner den föreslagna ändringen av 5. godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska inneändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 20 Allmän miljö- och fattas i utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård naturvård respektive utgiftsområde 23 och social omsorg respektive utgiftsområde Areella näringar, landsbygd och livsmedel 16 Utbildning och universitetsforskning (avsnitt 14.1.9), (avsnitt 14.1.4),

11. godkänner den föreslagna ändringen av 6. godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska inneändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 24 Näringsliv fattas i utgiftsområde 13 Integration och respektive utgiftsområde 16 Utbildning och jämställdhet respektive utgiftsområde 2 universitetsforskning (avsnitt 14.1.10).

2 Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken

PROP. 2010/11:100

2 Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken

Sammanfattning – ansvar för jobben Arbete är grunden för vår gemensamma välfärd

och ger människor möjlighet till egen lön, Sveriges återhämtning från den ekonomiska och arbetsgemenskap och att forma den egna finansiella krisen är stark och snabb. vardagen. Den främsta orsaken till sociala klyftor Förutsättningarna för Sverige att gradvis minska är att människor saknar arbete. Även den arbetslösheten och nå full sysselsättning är demografiska utvecklingen med allt fler äldre i därmed goda. Regeringens politik har spelat en förhållande till dem som är yrkesaktiva avgörande roll för återhämtningen. understryker vikten av en politik för arbete. En ansvarsfull politik som värnat de offentliga Genom att värna full sysselsättning och inrikta finanserna har säkrat att Sverige kunnat stå på politiken mot att få fler i arbete och färre som fast mark och haft förmåga att hantera krisen, står utanför, slår vi vakt om ett sammanhållet samtidigt som beredskap funnits för att kunna samhälle. Genom att tillse att sysselsättningen möta en än mer fördjupad och långvarig stiger varaktigt och att arbetslösheten sjunker nedgång. Regeringen har kunnat genomföra värnas sammanhållning och samhället förhindras kraftiga stabiliseringspolitiska insatser för att från att glida isär. bekämpa arbetslösheten utan att stora under- Sverige har internationellt sett en fördelaktig skott uppkommit i de offentliga finanserna. position, med hög tillväxt, starka offentliga Regeringen har även i nedgången prioriterat finanser och sjunkande arbetslöshet. Det finns jobben genom fortsatta strukturåtgärder som dock en risk att den starka återhämtningen bryts förstärkt arbetslinjen och förbättrat arbets- av en framväxt av obalanser. Inriktningen på marknadens funktionssätt. politiken framöver handlar därför framför allt Inkomstskatterna för låg- och medelinkomst- om att ta ansvar för jobben genom att säkra en tagare har sänkts i fyra steg genom trygg tillväxt. Målet är en politik som ger jobb jobbskatteavdraget. Viktiga åtgärder för att utan att ekonomin överhettas och som säkrar att stärka företagandet har genomförts. Trygghets- tillväxten kommer alla till del. Politiken ska systemen har reformerats för att främja återgång förhindra att grupper med svag förankring på till arbete och minska risken för människor att arbetsmarknaden lämnas därhän. Finanssektorn, fastna i passivitet. Viktiga satsningar har gjorts som ofta är en källa till obalanser, ska inte tillåtas för att förbättra utbildningssystemets olika delar, sätta ekonomin i gungning. Sverige ska om det vilket i förlängningen innebär att fler människor krävs för en trygg tillväxt kunna gå före andra kommer att få ökade möjligheter till syssel- länder i att säkra ett robust finansiellt system. sättning och högre inkomster. Stora insatser har Sunda offentliga finanser är en grundsten i också gjorts för att värna och utveckla välfärden. arbetet med att nå full sysselsättning och ökat Regeringens främsta mål under mandat- välstånd. Att återvända till och upprätthålla perioden är att föra Sverige mot full syssel- överskott i de offentliga finanserna i linje med sättning och därigenom minska utanförskapet. överskottsmålet har därför högsta prioritet.

PROP. 2010/11:100

Därmed tryggas villkoren för den offentligt indikatorer för både hushållen och företagen är finansierade välfärden. Detta är särskilt viktigt mycket positiva och om dessa förväntningar

för en väl fungerande barnomsorg, skola eller realiseras kan återhämtningen bli ännu starkare sjukvård och för att trygghetssystemen ska än i nuvarande prognos. Problem kan dock fungera vid sjukdom eller arbetslöshet. Detta uppstå om resursutnyttjandet på arbets-

görs samtidigt som vi bygger Sverige starkt inför marknaden blir ansträngt. Dessutom finns en

framtiden. risk kopplad till hushållens skuldsättning och Framtida reformer bör inriktas på ytterligare bostadsprisutvecklingen. Problem skulle kunna

åtgärder för att få fler i arbete och stärka Sveriges uppstå om hushållens skuldsättning fortsätter att långsiktiga tillväxtförutsättningar. Utanför- öka snabbt de närmaste åren. Detta kan leda till skapet ska minskas. Alla som kan och vill ska ges en fördjupad konjunkturnedgång längre fram

möjlighet att delta på arbetsmarknaden. om priserna på bostäder faller.

Regeringen presenterade ett antal reform- Risken för att återhämtningen försenas på ambitioner i budgetpropositionen för 2011. Om grund av finansiell marknadsoro har minskat,

det ekonomiska läget tillåter, och under men kvarstår. Denna risk är kopplad till förutsättning att viktiga reformer inom välfärds- osäkerhet kring många länders offentliga och utbildningsområdena kan säkras, avser finanser. Sverige som är en liten exportberoende

regeringen att genomföra viktiga delar av de ekonomi och har en stor finansiell sektor med

skattesänkningar som aviserades som reform- banker som är verksamma i många länder, kan ambitioner i budgetpropositionen för 2011. påverkas kraftigt negativt av en ökad oro på

Inför budgetpropositionen för 2012 inriktas finansmarknaderna. politiken på att ta ansvar för jobben genom att säkra en trygg tillväxt för att få fler i arbete utan

Sammanfattningstabell

att ekonomin överhettas, bygga ett robust Procentuell förändring om annat ej anges Utfall 2010, prognos 2011–2015 finansiellt system samt stärka kvaliteten i 2010 2011 2012 2013 2014 2015 utbildningssystemet och välfärden. BNP 5,5 4,6 3,8 3,6 2,8 2,7

Arbetade timmar 1,9 1,9 2,0 1,8 1,3 0,6

Stark återhämtning och balanserad riskbild

1 Sysselsatta 1,1 2,5 1,4 1,3 1,1 0,6

2 Arbetslöshet 8,4 7,3 6,6 5,8 5,2 4,9 Återhämtningen i den svenska ekonomin är 3 BNP-gap -3,8 -1,9 -0,7 -0,1 0,1 0,0 stark. Sysselsättningsfallet i samband med 4 Löner 2,5 2,6 3,2 3,4 3,5 3,5 finanskrisen är redan återhämtat. Regeringen KPI 5 1,2 2,5 2,0 2,8 2,7 2,4 skriver upp sin prognos för BNP-tillväxten 2011 Finansiellt sparande 6 -0,3 0,3 1,8 2,8 3,6 4,4 från 3,7 till 4,6 procent. Huvudförklaringen till Konsoliderad detta är en starkare efterfrågan såväl i Sverige 7 bruttoskuld 39,8 36,8 33,4 28,8 23,7 19,0 som i omvärlden. Konsumtion och investeringar 1 15–74 år. ökar, bl.a. som ett resultat av ökad framtids- 2 Andel av arbetskraften 15–74 år. 3 Procent av potentiell BNP. optimism. Sverige återhämtar sig snabbare än de 4 Timlön enligt konjunkturlönestatistiken. 5 Årsgenomsnitt. flesta andra OECD-länder. 6 Den offentliga sektorns finansiella sparande i procent av BNP.

Arbetsmarknaden utvecklas starkare än i 7 Procent av BNP. Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar. tidigare bedömningar. Sysselsättningen ökar

med 2,5 procent 2011. Sammantaget bedöms Samtidigt är det möjligt att återhämtningen i 7 procent fler vara sysselsatta 2015 jämfört med Sverige och i omvärlden på kort sikt dämpas om 2010, vilket motsvarar ca 320 000 personer. oroligheterna i norra Afrika och Mellanöstern Arbetslösheten väntas 2011 bli 7,3 procent av tilltar. Även jordbävningen, tsunamin och arbetskraften för att i slutet av mandatperioden kärnkraftsolyckorna i Japan kan dämpa den vara omkring 5 procent – den lägsta nivån sedan globala konjunkturåterhämtningen. 1991. Trots starka utsikter finns det som alltid

risker att beakta. Som helhet bedöms sannolikheten vara lika stor för en sämre

utveckling som för en bättre. Framåtblickande

PROP. 2010/11:100

Regeringens politik sänker det är mer ansvarsfullt att i efterhand korrigera jämviktsarbetslösheten ett för högt varaktigt sparande genom att genomföra angelägna struktur- och välfärds- Regeringen har sedan den tillträdde genomfört reformer, än att tvingas till nedskärningar om de en rad reformer för att få fler i arbete och färre i negativa riskerna skulle realiseras. utanförskap. Reformerna har syftat till att göra De reformambitioner som regeringen det mer lönsamt att arbeta och enklare och presenterade i budgetpropositionen för 2011 billigare att anställa. betingades av att det skulle uppstå ett varaktigt Nya beräkningar visar att de reformer som reformutrymme. Detta gäller fortfarande. Först regeringen genomfört förväntas få större när det är säkerställt att överskottsmålet nås, positiva effekter på Sveriges långsiktiga utgiftstaken klaras och ett varaktigt reformproduktionsförmåga än vad tidigare beräkningar utrymme uppstått, kommer reformer att visat. Det innebär att svensk ekonomi kan växa i föreslås. Därutöver talar konjunkturläget för att snabbare takt och att arbetslösheten kan sjunka det reformutrymme som uppstår i första hand till lägre nivåer utan att det uppstår ett tydligt bör användas för strukturellt riktiga åtgärder, inflationstryck. som stärker sysselsättningen och förbättrar De reformer som genomförts leder till att ekonomins funktionssätt. jämviktsarbetslösheten sjunker till ca 5 procent Regeringen har för avsikt att, under av arbetskraften 2015. Utan regeringens förutsättning att viktiga reformer inom välfärdsreformer skulle den ha varit omkring och utbildningsområdet kan säkras, och givet att 1,5 procentenheter högre. Regeringens be- det ekonomiska läget tillåter, genomföra viktiga dömning är att de hittills vidtagna struktur- delar av de skattesänkningar som aviserades som reformerna på sikt ökar antalet sysselsatta med reformambitioner i budgetpropositionen för ca 215 000 personer. 2011.

Balans och överskott nås tidigare Ansvar för jobben genom trygg tillväxt

Det kan inte nog understrykas vilken betydelse Regeringen tar ansvar för jobben genom att starka offentliga finanser har haft för Sveriges framöver prioritera åtgärder som säkerställer framgångsrika hantering av den ekonomiska och en trygg tillväxt bl.a. genom en tillväxtfinansiella krisen. Den starka återhämtningen i främjande skatte- och företagspolitik. Nya svensk ekonomi innebär en snabbare förbättring jobb kan växa fram genom fler och växande av de offentliga finanserna än vad som förutsågs i företag. budgetpropositionen för 2011. Överskott i de Arbetslösheten ska pressas ned utan att offentliga finanserna förväntas redan 2011 för att obalanser uppstår på arbetsmarknaden och sedan successivt stiga till 4,4 procent av BNP robustheten i det finansiella systemet ska 2015. stärkas. Samtidigt ska kvaliteten i utbildningssystemet och välfärden stärkas ytterligare. I fokus för regeringen står ansvar för jobben

Något större reformutrymme

där trygg tillväxt ska säkras. Regeringen har därför inför budgetpropositionen för 2012 Enligt överskottsmålet ska den offentliga tillsatt arbetsgrupper inom Regeringskansliet sektorns finansiella sparande motsvara 1 procent som bl.a. arbetar med följande områden: av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Regeringens bedömning är att det uppstår ett Fler i arbete visst reformutrymme under 2012 som ökar Fortsatta reformer för fler i arbete, fler och successivt under de efterföljande åren. Reform- växande företag samt högre tillväxt står i fokus. utrymmet bedöms nu bli något större än vad Ytterligare ett jobbskatteavdrag och höjd nedre som bedömdes i budgetpropositionen för 2011. skiktgräns för statlig inkomstskatt kombinerat Samtidigt kvarstår ett antal risker som, om de med sänkt skatt för pensionärer och en sänkt realiseras, kan komma att påverka de offentliga restaurangmoms är prioriterade. finanserna negativt. Regeringens hållning är att

PROP. 2010/11:100

Ett robust finansiellt system Sverige ska dra nytta av energiomställningen Ett stabilt finansiellt system är av central inom de gröna näringarna och människors betydelse för ekonomin. En lärdom av den intresse för turism, lokalproducerad mat och ekonomiska krisen är att förebyggande åtgärder upplevelser i naturen. God tillgänglighet till behövs för att minska riskerna för instabilitet i kommersiell och offentlig service samt digital det finansiella systemet. I syfte att trygga den och fysisk infrastruktur, är viktiga beståndsdelar finansiella stabiliteten ska åtgärder för att för hållbar tillväxt i hela Sverige. motverka risker kopplade till hushållens skuldsättning och bankernas risktagande och Sverige måste även hantera långsiktiga exponering i utlandet prövas. Regeringen avser utmaningar kopplade till den åldrande att se över möjligheterna att öka kraven på befolkningen och globaliseringen. Den demobankernas egna kapital för att därmed göra dem grafiska utvecklingen, som är ett resultat av att mer motståndskraftiga mot finansiell oro. Vidare människor lever längre, är mycket positiv. Den har regeringen föreslagit en förlängning av de nu ställer dock samtidigt krav på att möta de gällande övergångsreglerna för de svenska kostnader som en större andel äldre innebär, i bankernas kapitaltäckning. form av ökade behov av sjukvård och äldreomsorg. Även globaliseringen erbjuder Ett högklassigt utbildningssystem möjligheter, såsom ökad handel och ekonomiskt En väl fungerande utbildning stärker Sveriges utbyte, men kräver samtidigt att Sverige konkurrenskraft samt förbättrar individers kontinuerligt stärker sin konkurrenskraft. kunskaper och livschanser. Därigenom ökar Klimatförändringarna är en av vår tids största också rättvisan eftersom utbildning ökar utmaningar och därmed regeringens högst chanserna till arbete och en god löneutveckling. prioriterade miljöfråga. Regeringens högt ställda Regeringen har redan beslutat om en rad ambitioner, kombinerat med en framsynt och reformer inom grund-, gymnasie- och hög- kostnadseffektiv klimat- och energipolitik, skolan. År 2011 och 2012 kommer att bli två av skapar förutsättningar för ett fortsatt starkt de mest reformintensiva åren i svensk svenskt ledarskap i de pågående internationella utbildningshistoria. Det kan trots detta behövas klimatförhandlingarna. ytterligare åtgärder för att möta kvarvarande brister inom utbildningssystemet. Regeringen anser att det är fortsatt angeläget att stärka lärarnas kvalitet och höja statusen på läraryrket, exempelvis genom att pröva olika sätt att premiera duktiga lärare.

Välfärd med hög kvalitet Den offentliga och solidariskt finansierade välfärden ska hålla högsta möjliga kvalitet och komma alla till del. En rättvis fördelning av välfärden är en central utgångspunkt. Sverige ska värna sin position som ett av världens mest jämlika och jämställda länder. Regeringen har genomfört ett antal reformer för höjd kvalitet, mer valfrihet och ökad tillgänglighet i välfärden. Framöver inriktas politiken bl.a. mot att fortsätta stärka kvaliteten, tillgängligheten och valfriheten i sjukvården och äldreomsorgen samt att förbättra situationen för utsatta barn och unga. Dessutom ska resultaten och effektiviteten i rättsväsendet ytterligare förbättras.

Hållbar tillväxt i alla delar av Sverige Förutsättningarna för att driva företag, arbeta och bo i alla delar av landet ska förbättras.

PROP. 2010/11:100

2.1 Inledning Sammantaget bedöms BNP stiga med

4,6 procent 2011 och med 3,8 procent 2012 (se I det följande redovisas regeringens förslag till tabell 2.1). riktlinjer för den ekonomiska politiken och Konjunkturåterhämtningen medför att resursbudgetpolitiken. Avsnittet inleds med en utnyttjandet väntas normaliseras i ekonomin genomgång av regeringens syn på den makro- som helhet under 2013. Under 2014 och 2015 ekonomiska utvecklingen och de offentliga bedöms resursutnyttjandet i ekonomin som finanserna. Därefter följer en bedömning av helhet vara normalt och BNP öka i linje med reformutrymmet och ett lämpligt utgiftstak för potentiell BNP. 2015. Avsnittet avslutas med en översikt av de främsta utmaningarna för svensk ekonomi.

Tabell 2.1 Nyckeltal

Procentuell förändring om annat ej anges Utfall 2010, prognos 2011–2015 2010 2011 2012 2013 2014 2015

2.2 Snabb tillväxt i svensk ekonomi

BNP 5,5 4,6 3,8 3,6 2,8 2,7 1 Produktivitet 3,4 2,7 2,1 1,8 1,5 1,8 Svensk ekonomi är inne i en stark återhämt- Arbetade timmar 1,9 1,9 2,0 1,8 1,3 0,6 ningsfas. Både produktionen och sysselsätt- 2 Sysselsatta 1,1 2,5 1,4 1,3 1,1 0,6 ningen har ökat i god takt under 2010 och 3 Arbetslöshet 8,4 7,3 6,6 5,8 5,2 4,9 sysselsättningsfallet i samband med finanskrisen 4

Arbetslöshet, äldre def. 6,0 5,0 4,5 3,9 3,5 3,3 utveckling som svensk ekonomi uppvisade under 1

Förädlingsvärde till baspris per arbetad timme, kalenderkorrigerad. 2010 kommer att fortsätta de närmaste åren. 2 15–74 år.

3 Andel av arbetskraften 15–74 år. Hushållens positiva framtidstro i kombination 4 Procent av potentiell BNP.

med en stark utveckling av den disponibla 5 Timlön enligt konjunkturlönestatistiken.

6 Årsgenomsnitt. inkomsten och allt ljusare arbetsmarknads- 7 Antal s.k. reguljärt sysselsatta 20–64 år, dvs. exkl. sysselsatta i

utsikter leder till goda förutsättningar för en hög konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program, som andel av

befolkningen i denna åldersgrupp. konsumtionstillväxt. Den djupa lågkonjunkturen 8 Antal arbetslösa 16–64 år exkl. heltidsstuderande arbetssökande som andel av

arbetskraften exkl. heltidsstuderande arbetssökande, s.k. öppen arbetslöshet. medförde att hushållen av försiktighetsskäl Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen, Medlingsinstitutet och egna

ökade sitt sparande. Framöver bedöms detta beräkningar.

sparande minska i takt med att arbetsmarknaden

Diagram 2.1 Svensk BNP

förbättras. Sammantaget leder detta till att

Procentuell förändring respektive miljarder kronor konsumtionen bedöms öka relativt starkt de

utvecklingen i många andra länder där inhemsk efterfrågan dämpas av finanspolitiska åt- 4 700 stramningar, en svag arbetsmarknad och 2 600 problem på bostadsmarknaden. Den dämpade

Den globala konjunkturåterhämtningen 70 75 80 85 90 95 00 05 10 15 Anm.: BNP i fasta priser, referensår 2009. Kvartalsvärdena är säsongrensade. fortsätter, om än i lugnare takt än under 2010, Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. vilket bidrar till en fortsatt stark exporttillväxt i Sverige. Den ökade produktionen innebär att resursutnyttjandet i företagen successivt stiger. I kombination med bl.a. god lönsamhet och låga räntor medför detta att företagen kommer att öka investeringarna i god takt de närmaste åren.

PROP. 2010/11:100

2.2.1 Sjunkande arbetslöshet

Diagram 2.2 Arbetslöshet

Procent av arbetskraften, 15–74 år Den starka produktionsökningen och den 12 tilltagande optimismen i näringslivet bidrar till 10 stigande sysselsättning och allt mer positiva

anställningsplaner. Sysselsättningen i tjänste- 8

sektorerna vände upp redan under hösten 2009 6 och har sedan dess fortsatt att öka. Inom

industrin började både produktionen och 4 sysselsättningen stiga under 2010. I takt med att efterfrågan och produktionen 2 stiger de kommande åren fortsätter 0

sysselsättningen och antalet arbetade timmar att 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 15 öka i framför allt tjänstesektorn. Sammantaget Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. bedöms antalet sysselsatta stiga med omkring 320 000 personer mellan 2010 och 2015 som en

2.2.2 Riskbilden är balanserad

följd av konjunkturåterhämtningen, regeringens

politik samt av att antalet personer i arbetsför Osäkerheten är stor avseende den framtida ålder ökar. Den starka sysselsättningsuppgången konjunkturutvecklingen och den långsiktigt medför att arbetslösheten faller tillbaka. hållbara tillväxttakten i ekonomin. Jämfört med Nedgången hålls dock tillbaka de närmaste åren bedömningen i budgetpropositionen för 2011 eftersom arbetskraften fortsätter att växa av har riskbilden förskjutits i positiv riktning. samma skäl som sysselsättningen stiger. Sammantaget bedöms riskbilden vara balanserad, Sammantaget bedöms arbetslösheten bli dvs. sannolikheten för en sämre respektive bättre 7,3 procent 2011, för att därefter falla till utveckling bedöms vara ungefär lika stor. 4,9 procent 2015 (se diagram 2.2). Det är möjligt att återhämtningen under 2011 Orsaken till att sysselsättningen kan öka och 2012 går snabbare än i huvudscenariot. starkt de närmaste åren utan att resurs- Framåtblickande indikatorer för både hushållen utnyttjandet på arbetsmarknaden blir ansträngt, och företagen är mycket positiva och om dessa är framför allt att regeringens reformer förväntningar realiseras kan återhämtningen bli förbättrat arbetsmarknadens funktionssätt. ännu starkare. Det finns då en risk för att Regeringen har genomfört reformer inom bl.a. resursutnyttjandet på arbetsmarknaden blir arbetslöshetsförsäkringen, sjukförsäkringen och ansträngt. Vidare finns en risk kopplad till arbetsmarknadspolitiken som tillsammans med hushållens skuldsättning och bostadsprisjobbskatteavdraget ökar incitamenten att delta i utvecklingen. De analyser som genomförts visar arbetskraften och söka jobb samt förbättrar att de risker som högre räntor medför vid dagens matchningen på arbetsmarknaden. Detta bidrar skuldkvot är små. Problem skulle dock kunna till en högre varaktig sysselsättningsgrad och uppstå om hushållens skuldsättning fortsätter att lägre jämviktsarbetslöshet (se fördjupningsrutan öka snabbt de närmaste åren. Om Därför sjunker jämviktsarbetslösheten i Sverige). utlåningsexpansionen ökar ohållbart mycket Arbetskraftskostnaderna ökar i måttlig takt riskerar det att leda till en framtida abrupt under 2011 i linje med avtalsnivån i den centrala kreditåtstramning och tillgångsprisfall, vilket avtalsrörelsen och till följd av det svaga riskerar att fördjupa nästa lågkonjunktur. resursutnyttjandet. I takt med att resurs- Samtidigt är det möjligt att konjunkturutnyttjandet ökar bedöms dock lönerna öka återhämtningen i Sverige och i omvärlden på något snabbare 2012–2015. Riksbanken förkort sikt dämpas om oroligheterna i norra Afrika väntas fortsätta höja reporäntan 2011–2013 i takt och Mellanöstern tilltar i sådan grad att bl.a. med att inflationstrycket och resursutnyttjandet produktionen och priset på olja påverkas stiger. kraftigt. Även jordbävningen, tsunamin och kärnkraftsolyckorna i Japan kan dämpa den

globala konjunkturåterhämtningen. Även om risken har minskat för att

återhämtningen de närmaste åren dämpas av

PROP. 2010/11:100

fortsatt finansiell marknadsoro kvarstår de

Diagram 2.3 De offentliga finanserna i EU-länderna 2010

underliggande problemen med mycket svaga Procent av BNP offentliga finanser i många länder. Det kan leda 12 till förnyad oro på de globala finansmarknaderna UK och till stora finansieringsproblem för många GR 9 LT ES länder. Sverige, som är en liten exportberoende de SK an FR ar PL ekonomi och har en stor finansiell sektor med sp lt RO LV EU27 PT banker som är verksamma i många länder, kan siel DK CY 6 NL Euro-området nan påverkas kraftigt negativt av en sådan utveckling. fi SL BE IT CZ MT tivt Den höga offentliga skuldsättningen i många BG HU AT Nega 3 FI DE länder innebär också att utrymmet för LU finanspolitiska stimulanser riskerar att bli EE SE begränsat i framtida lågkonjunkturer. Dessa 0 0 30 60 90 120 150 faktorer bidrar till att nästa lågkonjunktur kan Konsoliderad bruttoskuld bli djupare än normalt. Anm.: Se appendix 4.1 i 2009 års ekonomiska vårproposition för förklaring av Vidare råder det stor osäkerhet om vilken länderförkortningar. Irland hade 2010 ett finansiellt sparande på -32,3 procent och en konsoliderad bruttoskuld på 97,4 procent av BNP. effekt finanskrisen har haft på den långsiktigt Källa: Eurostat. hållbara produktionsnivån. I huvudscenariot antas att en relativt stor del av fallet i Den fortsatta ekonomiska återhämtningen produktiviteten i samband med finanskrisen är bidrar till att det finansiella sparandet redan permanent. Om produktivitetsfallet i större ut- 2011 beräknas visa överskott. Överskottet ökar sträckning beror på en temporär störning därefter successivt för att uppgå till 4,4 procent kommer den potentiella BNP-nivån att vara av BNP 2015. högre än vad som förutses i huvudscenariot. Det finansiella sparandet stärks till följd av att Detta innebär att svensk ekonomi skulle kunna utgifterna minskar i förhållande till BNP, växa snabbare än vad som nu bedöms utan att samtidigt som inkomsterna ökar i takt med flaskhalsar på arbetsmarknaden uppstår. BNP. Staten står för förstärkningen av den offentliga sektorns finanser. Ålderspensionssystemets sparande sjunker mot noll i slutet av prognosperioden. Kommunsektorn redovisar ett

2.3 Stigande överskott i de offentliga litet negativt finansiellt sparande, men ett finanserna ger reformutrymme positivt resultat enligt de redovisningsprinciper

som gäller för det kommunala balanskravet. 2 Den offentliga sektorn har gått igenom den Det finansiella sparandet för 2011–2014 har djupa ekonomiska nedgången utan stora reviderats upp med ca 0,7 procent av BNP per år underskott i det finansiella sparandet. År 2009 jämfört med prognosen i budgetpropositionen var underskottet 0,9 procent av BNP och 2010 för 2011. Revideringen är ett resultat av att 0,3 procent av BNP, vilket är betydligt mindre utvecklingen i svensk ekonomi nu bedöms bli än regeringens tidigare bedömningar. 1 starkare, med högre tillväxt och lägre Till skillnad från de flesta andra EU-länder var arbetslöshet. En starkare lönesummeutveckling Sverige i fjol inte föremål för det s.k. under- ger ökade intäkter från skatt på arbete, samtidigt skottsförfarandet inom ramen för stabilitets- som högre privat konsumtion och investeringar och tillväxtpakten och förväntas inte heller bli ger ökade intäkter från mervärdesskatt, och det 2011 − 2015. I ett EU-perspektiv har Sverige bättre utsikter för företagen ger ökade synnerligen goda offentliga finanser (se diagram bolagsskatteintäkter. 2.3). Den konsoliderade bruttoskulden uppgick till 39,8 procent av BNP 2010, vilket kan jämföras

1 Detta beror dels på att nedgången i första hand drabbade den exportberoende industrin, och därmed påverkades viktiga skatteunderlag som 2 Skillnaderna mellan finansiellt sparande och resultat härrör i huvudsak sysselsättningen och hushållens efterfrågan i mindre utsträckning än från hur inkomster och utgifter periodiseras. I finansiellt sparande tas befarat, dels på att utgifterna i vissa transfereringssystem blev lägre av exempelvis hela utgiften för en investering upp, medan resultatet endast mer strukturella skäl (se vidare avsnitt 10). påverkas av avskrivningskostnaden.

PROP. 2010/11:100

med referensvärdet inom EU på 60 procent av osäkerheten i bedömningen beaktas och hänsyn BNP. Skulden beräknas minska till 19 procent av tas till den aktuella riskbilden. 3 BNP 2015. Detta beror främst på överskotten i Ett utrymme för permanenta reformer det finansiella sparandet. Det beror också till uppstår bara om det sker en förbättring av det mindre del på det hittillsvarande beräknings- offentligfinansiella sparandet – utöver målet – tekniska antagandet om försäljning av statens som är varaktig, dvs. om förbättringen beror på aktieinnehav under mandatperioderna (se avsnitt strukturella faktorer. En del av förbättringen av 6.2.2). det finansiella sparandet i den offentliga sektorn framöver beror på att konjunkturen förstärks. Eftersom en sådan konjunkturell förbättring av

Tabell 2.2 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser

det finansiella sparandet är temporär kan den Miljarder kronor Utfall 2010, prognos 2011–2015 inte användas till att finansiera permanent högre 2010 2011 2012 2013 2014 2015 utgifter eller lägre skatter.

Inkomster 1 675 1 731 1 821 1 912 1 999 2 089

Procent av BNP 50,7 50,1 50,3 50,2 50,2 50,3 Bedömning av reformutrymmet utifrån Skatter och avgifter 1 503 1 553 1 634 1 717 1 797 1 877 indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet Procent av BNP 45,5 44,9 45,1 45,1 45,2 45,2 För att följa upp överskottsmålet, och bedöma Övriga inkomster 172 179 187 194 202 212 reformutrymmet på ett systematiskt sätt, Utgifter 1 686 1 721 1 756 1 806 1 856 1 906 använder regeringen tre indikatorer. Utifrån ett bakåtblickande tioårigt genomsnitt av det

finanspolitiken de gångna åren som kan påverka

Konsoliderad bruttoskuld 1 313 1 272 1 207 1 098 944 788

möjligheten att nå överskottsmålet de

Procent av BNP 39,8 36,8 33,4 28,8 23,7 19,0 kommande åren. Vid denna bedömning beaktas

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. också det genomsnittliga konjunkturläget under

den aktuella bakåtblickande perioden. Med detta

som utgångspunkt görs sedan en framåt-

2.3.1 Ökat utrymme för nya åtgärder

blickande bedömning av reformutrymmet

utifrån det strukturella sparandet och den s.k. Som finanskrisen visat är ordning och reda i de sjuårsindikatorn. Det strukturella sparandet offentliga finanserna en avgörande förutsättning justerar det finansiella sparandet för konjunkturför att hantera de utmaningar som finansläget mätt med BNP-gapet. Det illustrerar hur politiken ställs inför i en svår ekonomisk stort det finansiella sparandet skulle vara om situation. I ekonomiska kriser är det alltid svårt konjunkturläget vore normalt. Sjuårsindikatorn att bedöma varaktigheten och djupet i den är ett glidande medelvärde av det finansiella ekonomiska nedgången. Det finns därför skäl att sparandet det angivna året samt de tre åren före ha resurser kvar för att kunna möta en sämre och efter det angivna året. Indikatorn beaktar på utveckling än väntat. Även nästa lågkonjunktur så vis till viss del konjunkturläget eftersom det är ska kunna mötas utifrån överskott i de offentliga ett genomsnitt över flera år. Eftersom dessa år finanserna. Återgången till överskott i de inte nödvändigtvis består av lika många hög- och offentliga finanserna har därför högsta prioritet. lågkonjunkturår justeras indikatorn också för Bedömningen är att detta kommer att kunna detta, vilket görs via medelvärdet för BNP-gapet åstadkommas, samtidigt som det kommer att under de aktuella åren. finnas ett utrymme för nya åtgärder både för Den tioåriga bakåtblickande indikatorn för 2012 och för åren därefter. 2010 uppgår till 0,8 procent av BNP, dvs. något

under nivån på överskottsmålet. Avvikelsen är Analysram för bedömningen dock liten, vilket indikerar att finanspolitiken Utrymmet för nya åtgärder bestäms utifrån den under denna period har varit väl avvägd i analysram som presenterades i 2008 års

ekonomiska vårproposition. Enligt den ska en

avstämning göras både mot de budgetpolitiska

målen och mot konjunkturläget. Dessutom ska

3 Se vidare skrivelsen Ramverk för finanspolitiken (skr. 2010/11:79).

PROP. 2010/11:100

förhållande till överskottsmålet. Om hänsyn tas tagen bedömning är ändå att sparandet ligger till det genomsnittliga resursutnyttjandet under högre än vad överskottsmålet 2012 fordrar. samma period har det finansiella sparandet i Sett enbart utifrån indikatorerna för genomsnitt överstigit överskottsmålet något. avstämning mot överskottsmålet bedöms det Regeringens bedömning är att detta inte pekar uppkomma ett reformutrymme 2012 som sedan på några stora systematiska fel i finanspolitiken ökar successivt åren därefter. bakåt i tiden som bör påverka måluppfyllelsen framöver.

Tabell 2.3 Finansiellt sparande samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet

Prognoserna visar att det strukturella Procent av BNP respektive potentiell BNP sparandet förväntas uppgå till 2,2 procent av Utfall 2010, prognos 2011–2015 BNP 2012 för att därefter stärkas väsentligt fram 2010 2011 2012 2013 2014 2015 t.o.m. 2015 (se tabell 2.3). Sett enbart utifrån det

Finansiellt sparande -0,3 0,3 1,8 2,8 3,6 4,4

strukturella sparandet skulle detta således tyda Bakåtblickande på ett relativt stort reformutrymme 2012 och tioårssnitt 0,8 åren därefter. Bedömningen av det strukturella 1 konjunkturjusterat 1,3 sparandet är dock mycket osäker. Konjunkturcyklerna kan vara asymmetriska, vilket gör att Sjuårsindikatorn 1,3 1,3 1,6 det strukturella sparandet, som regeringen mäter 1 konjunkturjusterad 2,1 2,3 2,7 det, i så fall överskattar måluppfyllelsen. Det 4 Strukturellt sparande 1,9 1,4 2,2 2,9 3,6 4,5 finns dessutom flera olika metoder för att mäta BNP-gap -3,8 -1,9 -0,7 -0,1 0,1 0,0 det strukturella sparandet som tenderar att ge Sjuårsgenomsnitt -1,4 -1,8 -1,9 olika resultat (se fördjupningsrutan Alternativa 1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet minskas med BNP-gapet under motsvarande period multiplicerat med elasticiteten 0,55. bedömningar av det strukturella sparandet). Ett Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. annat problem är att BNP, och därmed även synen på det strukturella sparandet, revideras i Bedömning av reformutrymmet med hänsyn tagen efterhand. Det är inte ovanligt att revideringar till riskbilden uppgår till 1 procentenhet eller mer. Om Bedömningen utifrån indikatorerna är osäker. revideringar av denna storlek skulle ske även för Även om riskbilden nu bedöms vara balanserad bedömningen av det strukturella sparandet för är det viktigt att det finns goda säkerhets- 2012 skulle det med facit i hand inte finnas något marginaler i de offentliga finanserna de reformutrymme alls för 2012. För 2013–2015 kommande åren. Det finns givetvis en risk för bedöms dock marginalerna i det strukturella att sparandet i genomsnitt blir högre än målsatt sparandet i förhållande till överskottsmålet vara om regeringen alltid vid bedömningen av större, förutsatt att prognosen står sig. Även här målavvikelsen lägger in en säkerhetsmarginal finns dock skäl att vara försiktig i bedömningen som buffert mot att det offentliga sparandet kan av det strukturella sparandet eftersom bli lägre än väntat. Erfarenheterna visar dock att erfarenheten är att detta ofta överskattas i konjunkturcyklerna ofta är asymmetriska, vilket ekonomiska uppgångar, samtidigt som sparandet gör att nedgångar i det finansiella sparandet i underskattas i nedgångar. regel sker i snabbare takt än under motsvarande Sjuårsindikatorn för 2012 ligger drygt en halv uppgångar. Det kan motivera en viss procentenhet över överskottsmålet, medan den asymmetrisk hållning vad avser risken för att konjunkturjusterade sjuårsindikatorn ligger sparandet blir lägre än väntat. Under 2007 och betydligt högre än överskottsmålet 2012, i från- 2008 indikerade exempelvis alla de använda varo av nya åtgärder. På grund av osäkerheten i indikatorerna att sparandet låg över den målsatta måtten, och risken för en asymmetrisk nivån. Flera aktörer ansåg då att regeringen konjunkturutveckling, bör viss vikt även läggas sparade mer än vad överskottsmålet krävde. vid den ojusterade sjuårsindikatorn. En samman- Regeringen ansåg dock att reformutrymmet var mindre än den utifrån indikatorerna mekaniskt beräknade avvikelsen från överskottsmålet när hänsyn också togs till osäkerheten i 4 Huruvida konjunkturcyklerna är asymmetriska eller inte är i första hand bedömningen, riskbilden och behovet av att ha en mätteknisk fråga. Vissa metoder, däribland de som regeringen och goda marginaler i de offentliga finanserna. De Konjunkturinstitutet använder, resulterar ofta i att BNP-gapet inte är offentliga finanserna försämrades snabbt under noll i genomsnitt.

PROP. 2010/11:100

2009 på grund av den globala konjunktur- minska risken för att arbetslösheten biter sig fast nedgången varpå både det faktiska och på höga nivåer. strukturella offentliga sparandet reviderades ned Regeringens bedömning är att det inte finns kraftigt. Detta exempel visar att det är angeläget anledning att vidta några ytterligare åtgärder för att, precis som regeringen då gjorde, väga in att stimulera efterfrågan. Resursutnyttjandet osäkerheten i bedömningen och riskbilden vid bedöms normaliseras redan under 2013, vilket utvärderingen av överskottsmålet. Regeringens innebär att det tvärtom blir viktigt att se till att hållning är att det är mer ansvarfullt att i finanspolitiken inte bidrar till överhettning. efterhand korrigera ett för högt varaktigt Samtidigt ska inte de offentliga finanserna sparande genom att genomföra angelägna stärkas så mycket att det bidrar till att motverka struktur- och välfärdsreformer, än att tvingas till konjunkturåterhämtningen innan ekonomin och nedskärningar om de negativa riskerna skulle sysselsättningen nått upp till sina normala realiseras. (potentiella) nivåer igen. Regeringens slutsats är att det reformutrymme som bedöms uppkomma Bedömning av reformutrymmet med hänsyn tagen under prognosperioden i första hand bör till konjunkturläget användas för att genomföra angelägna Samtidigt som det är centralt att relativt snabbt strukturreformer. Sådana reformer kan på kort nå upp till överskott i de offentliga finanserna är sikt bidra till att snabba på återgången till ett mer det viktigt att väga av takten med hänsyn tagen normalt resursutnyttjande, samtidigt som de till konjunkturläget. Finanspolitiken ska inte genom att förstärka ekonomins utbudssida vara onödigt åtstramande om det finns lediga bidrar till att förlänga konjunkturuppgången och resurser i ekonomin. De stimulansåtgärder till en ännu bättre fungerande ekonomi på längre regeringen genomförde under framför allt 2010 sikt. bidrog till att dämpa krisens effekter på efterfrågan och sysselsättningen. De Samlad bedömning av reformutrymmet inför strukturreformer som regeringen genomfört har budgetpropositionen för 2012 också bidragit till en bättre fungerande Regeringens samlade bedömning är att det arbetsmarknad under krisen. Avgörande för uppstår ett visst reformutrymme under 2012 krishanteringen har också varit att Sverige i som sedan ökar successivt under de kommande utgångsläget hade så pass stora överskott i de åren. Reformutrymmet bedöms nu bli något offentliga finanserna att de automatiska och större än vad som bedömdes i budgetsemiautomatiska stabilisatorerna kunde tillåtas propositionen för 2011. Prognoser är dock alltid verka fullt ut utan att underskotten blev osäkra. Även om riskbilden förskjutits i positiv besvärande höga. När många andra länder har riktning sedan budgetpropositionen för 2011, 5 varit tvungna att sanera sina offentliga finanser och nu bedöms vara balanserad, finns skäl att ha har Sverige kunnat möta krisens verkningar med en marginal för negativa risker som, om de en kraftfull stimulanspolitik. Allt detta har realiseras, kan komma att påverka de offentliga bidragit till att sysselsättningsfallet inte blev så finanserna negativt. I budgetpropositionen för stort som befarades i inledningen av 2011 gjordes bedömningen att det mot bakgrund finanskrisen. Det har också bidragit till att av de sammantagna risker som förelåg behövdes en säkerhetsmarginal på minst 1 procent av BNP under prognosperioden fram till 2014 i förhållande till överskottsmålet. Regeringens bedömning är att behovet av en säkerhetsmarginal nu har minskat något till följd av den 5 De automatiska stabilisatorerna bidrar till att dämpa konjunkturmer balanserade riskbilden. Det är emellertid svängningar genom att skatteintäkterna automatiskt minskar (ökar) och viktigt att ett osäkert framtida reformutrymme utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen och vissa försörjningsstöd inte intecknas på förhand, utan att det automatiskt ökar (minskar) vid en konjunkturnedgång (-uppgång). De kontinuerligt stäms av inför varje nytt budgetår. s.k. semiautomatiska stabilisatorerna är en hybrid mellan aktiva beslut och automatiska stabilisatorer. Främst är det olika typer av arbets- Därutöver talar konjunkturläget för att det marknadspolitiska åtgärder som brukar benämnas semiautomatiska reformutrymme som uppstår i första hand bör stabilisatorer, dvs. aktiva beslut fattas om en stor del av dessa men det är användas för strukturellt riktiga åtgärder som mer regel än undantag att volymerna i dessa åtgärder anpassas till rådande förbättrar ekonomins funktionssätt. Regeringen konjunkturläge.

PROP. 2010/11:100

återkommer med en preciserad bedömning av budgeteringsmarginalens storlek. Det talar för 6 reformutrymmet för 2012 i budgetpropositionen att utgiftstakets ökningstakt 2015 ska vara för 2012. Regeringen har för avsikt att, under förhållandevis låg för att budgeteringsmarginalen förutsättning att viktiga reformer inom välfärds- ska minska något jämfört med 2014. och utbildningsområdet kan säkras och givet att Samtidigt beräknas de offentliga finanserna det ekonomiska läget tillåter, genomföra viktiga förbättras i snabb takt. Bedömningen är att det delar av de skattesänkningar som aviserades som uppstår ett visst reformutrymme redan 2012 reformambitioner i budgetpropositionen för som sedan ökar successivt fram till 2015, givet 2011. att prognoserna står sig. Osäkerheten är De reformambitioner som regeringen emellertid stor om de offentliga finansernas aviserade i budgetpropositionen för 2011 utveckling och reformutrymmets storlek fyra år betingades av att det skulle uppstå ett varaktigt framåt i tiden. Eftersom bedömningen av nivån reformutrymme. Detta gäller fortfarande. Först på utgiftstaket för 2015 redan nu anger en övre när det är säkerställt att överskottsmålet nås, gräns för utgiftsnivån, bör risken för en utgiftstaken klaras och ett varaktigt reform- väsentligt annorlunda utveckling av de offentliga utrymme uppstått, kommer reformer att finanserna vägas in i bedömningen. föreslås. Samtliga resonemang om inriktning på Regeringens bedömning är att utgiftstaket eventuella reformer i efterföljande avsnitt är 2015 bör uppgå till 1 123 miljarder kronor, vilket därför avhängiga att ett faktiskt reformutrymme innebär en ökning med 20 miljarder kronor uppstår. jämfört med 2014. I förhållande till 2014 minskar budgeteringsmarginalen något.

2.3.2 Utgiftstaket för 2015

Tabell 2.4 Utgiftstaket 2011–2015

Miljarder kronor om inget annat anges Utgiftstaket sätter en övre gräns för hur höga 2011 2012 2013 2014 2015 utgifterna får bli ett enskilt år. Genom Av riksdagen beslutade utgiftstak 1 063 1 083 1 093 1 103 utgiftstaket ges riksdagen och regeringen förbättrade möjligheter till kontroll och styrning Regeringens bedömning av utgiftstak 1 123 över anvisade medel och över utgiftsutvecklingen. Utgiftstaket tydliggör även Utgiftstak, procent av BNP 30,7 29,9 28,7 27,7 27,0 behovet av prioriteringar mellan utgiftsområden Takbegränsade utgifter 997 1 009 1 025 1 045 1 066 och förebygger en utveckling där skatteuttaget Budgeteringsmarginal 65,8 74,3 67,9 58,3 57,0 måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. Regeringens bedömning av utgiftstaket tar sin Budgeteringsmarginal, procent av takbegränutgångspunkt i den aktuella prognosen för de sade utgifter 6,6 7,4 6,6 5,6 5,3 offentliga finanserna och det finanspolitiska Budgeteringsmarginal, ramverket som anger att utgiftstaket ska procent av BNP 1,9 2,1 1,8 1,5 1,4 fastställas på en nivå som är förenlig med Strukturellt sparande överskottsmålet och en långsiktigt hållbar offentlig sektor, finanspolitik. Regeringens avväganden som procent av BNP 1,4 2,2 2,9 3,6 4,5 ligger bakom bedömningen av nivån på Källa: Egna beräkningar. utgiftstaket för ett nytt år tydliggörs genom att det motiveras med utgångspunkt i hur taket Det är viktigt att poängtera att budgeteringsförhåller sig till andra makroekonomiska marginalen visar det maximala utrymmet för storheter (se vidare avsnitt 10.4). reformer på utgiftssidan samt att ianspråk- Budgeteringsmarginalen 2014 överstiger tagandet av budgeteringsmarginalen för reformer regeringens riktlinje för den lägsta nivån för begränsas av att det ska vara förenligt med

6 Enligt riktlinjen bör budgeteringsmarginalen vara minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna för innevarande år, minst 1,5 procent för år t+1, minst 2 procent för år t+2 och minst 3 procent för t+3.

PROP. 2010/11:100

överskottsmålet och av att det finns behov av en indikerar att sysselsättningsökningen kommer säkerhetsmarginal under utgiftstaket. att fortsätta under 2011. I likhet med 2010 Utgiftstaket omfattar större delen av bedöms sysselsättningsuppgången huvudutgifterna i staten och ålderspensionssystemet. sakligen ske inom näringslivet. Tillsammans med utgifterna i kommuner och Sannolikheten att hitta ett jobb minskar med landsting utgör de i det närmaste de totala tiden som arbetslös. En varaktigt ökad utgifterna för den offentliga sektorn. Det är långtidsarbetslöshet riskerar således att minska denna utgiftsnivå som i slutändan är avgörande produktionskapaciteten i ekonomin. Långtidsför hur stora de samlade skatteintäkterna arbetslösheten har stigit kraftigt till följd av behöver vara för att överskottsmålet ska nås. De krisen, men det finns nu tecken på att ökningen flesta skatter ger upphov till välfärdsförluster stannat av. som måste vägas mot nyttan av de utgifter Risken för långtidsarbetslöshet skiljer sig åt skatterna finansierar. Utgiftstaket bör således mellan olika grupper (se diagram 2.5). Personer sättas i samklang med regeringens ambitioner för födda utanför Europa, äldre och personer med skattepolitiken. högst förgymnasial utbildning är i högre utsträckning än andra grupper långtidsarbetslösa.

Diagram 2.5 Kvarstående arbetslösa och deltagare i program med en inskrivningstid längre än två år

2.4 Utmaningar på arbetsmarknaden

Procent av befolkningen inom respektive grupp 4 Arbetsmarknaden utvecklades starkt under 2010 Unga (15–24 år) och antalet sysselsatta har nu åter nått de nivåer Äldre (55–64 år) som rådde före den ekonomiska krisen 2008 (se

Födda utanför Europa

3

Förgymnasialt utbildade

diagram 2.4). Sysselsättningsgraden är dock Samtliga fortfarande lägre än före krisen till följd av att 2 befolkningen i arbetsför ålder växer.

Diagram 2.4 Arbetskraften och sysselsatta 15–74 år 1 Tusental personer

5100 0 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 4900 Anm.: Säsongrensade månadsvärden. 4700 Källor: Arbetsförmedlingen och Statistiska centralbyrån.

4500 Den starka utvecklingen på arbetsmarknaden indikerar att regeringens politik har effekt, även 4300

Sysselsatta

4100 Arbetskraften om konjunkturåterhämtningen också är en viktig förklaring. Arbetskraftsdeltagandet, dvs. 3900 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 15 arbetskraften i relation till befolkningen i arbetsför ålder, har redan i dag delvis återhämtats Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. efter krisen och sysselsättningsgraden väntas Arbetskraften minskade inte nämnvärt under under 2013 nå samma nivå som före krisen. krisen och ökade kraftigt under 2010. Det är Samtidigt finns tecken på att resursutnyttjandet positivt eftersom utbudet av arbetskraft på lång på arbetsmarknaden fortfarande är förhållandevis sikt bestämmer sysselsättningen. lågt. Arbetslösheten är fortfarande högre än 2008, När resursutnyttjandet på arbetsmarknaden men bedöms falla till knappt 5 procent i slutet av normaliseras 2014 bedömer regeringen att prognosperioden. Den starka sysselsättningssysselsättningsgraden kommer att vara uppgången under 2010 har inneburit att 67,4 procent av befolkningen i åldern 15–74 år arbetslösheten redan börjat falla tillbaka. och att arbetslösheten ligger på ungefär Ett annat positivt tecken är att antalet lediga 5 procent. I ett internationellt perspektiv är en jobb ökar. Detta gäller särskilt i den privata men arbetslöshet på 5 procent låg, även om det finns också i den offentliga sektorn. Även företagens länder med liknande välfärdssystem som anställningsplaner pekar i positiv riktning och

PROP. 2010/11:100

Sveriges, som under lång tid haft ännu lägre även om de minskat sedan 2006 (se diagram 2.6).

arbetslöshet (se fördjupningsrutan Därför Dessa effekter anger hur stor del av en

sjunker jämviktsarbetslösheten i Sverige). bruttoinkomstökning som individen förlorar i

Regeringen bedömer det därför som sin främsta form av höjda skatter och minskade

uppgift att fortsätta arbetet med att öka den transfereringar när denne går från arbetslöshet

varaktiga sysselsättningen och sänka jämvikts- till arbete. Om effekterna är 100 ger övergången

arbetslösheten. ingen ekonomisk vinst alls. De höga

tröskeleffekterna i den första decilen kan bl.a.

förklaras med att det finns ett golv i

2.4.1 Det måste löna sig att arbeta arbetslöshetsersättningssystemet som innebär

att arbetslösa får ett minimibelopp som är

Avgörande för ett högt välstånd är att det lönar oberoende av den förvärvsinkomst de får om de

sig att ta ett arbete för dem som inte arbetar och börjar arbeta. Det innebär att det för vissa kan

att anstränga sig mer för dem som redan har ett vara mer lönsamt att kvarstå som arbetslös än att

arbete. Regeringen har genom framför allt börja arbeta.

jobbskatteavdraget gjort det mer lönsamt att Även för personer som uppbär sjukpenning

arbeta. Jobbskatteavdraget minskar utanför- eller sjukersättning är tröskeleffekterna fortsatt

skapet, ökar sysselsättningen varaktigt och gör höga, trots genomförda reformer.

det mer attraktivt att starta och driva företag.

Regeringens strukturreformer bedöms samman-

Diagram 2.6 Tröskeleffekter för personer med arbetslöshetsersättning 2006 och 2010 efter

taget öka sysselsättningen med 215 000 personer

inkomstdeciler

på lång sikt (se tabell 2.5). 7 Procent

140

Tabell 2.5 Effekter av regeringens politik på lång sikt

Antal personer respektive procentuell förändring 120 2006

Sysselsatta 1 Arbets- Årsarbets- BNP 2010 100 2 3 löshet krafter 80 Jobbskatteavdrag 105 000 -0,6 120 000 2,2

Arbetslöshets- 60 försäkring 45 000 -0,7 40 000 0,7 40 Sjukförsäkring 20 000 0,4 20 000 0,4 20 ROT/RUT 20 000 -0,2 20 000 0,4 0 Sänkta 2 4 6 8 socialavgifter 10 000 0,0 10 000 0,2 il 1 cil il 3 cil il 5 cil il 7 cil l 10 Dec De Dec De Dec De Dec De Decil 9 Deci Arbetsmarknads- Källa: Långtidsutredningen 2011 (SOU 2011:2 bilaga 12). politik 15 000 -0,2 10 000 0,2

Skiktgräns 0 0,0 15 000 0,3 Ett annat mått på hur lönsamt det är att arbeta är

den s.k. marginaleffekten. Denna effekt visar hur

Summa strukturreformer 215 000 -1,4 235 000 4,3

1 stor andel individen inte får behålla av ytterligare Antal personer i åldersgruppen 15–74 år. en krona i inkomst då skatter och avgifter är 2 Förändring i procentenheter. 3 Antal arbetade timmar omräknat till årsarbetskrafter. En årsarbetskraft motsvarar 1 800 arbetade timmar. betalda. Den genomsnittliga marginaleffekten

Anm.: Beräkningarna baseras på att full effekt uppkommer 2020. har minskat med 6,8 procentenheter, från Källa: Egna beräkningar. 39,3 procent till 32,5 procent, sedan regeringen

tillträdde 2006. Den huvudsakliga förklaringen Trots regeringens reformer är det fortfarande till detta är de förändringar som genomförts i inte tillräckligt lönsamt att gå från arbetslöshet skattesystemet. Införandet av det första steget av till arbete för många av dem som står utanför jobbskatteavdraget 2007 och de fortsatta stegen arbetsmarknaden. Tröskeleffekterna är fortsatt 2008–2010, är tillsammans med den höjda nedre höga för personer med arbetslöshetsersättning, skiktgränsen för statlig inkomstskatt under 2009

de viktigaste förändringarna som gjorts.

Jobbskatteavdragets fokusering på låg- och

medelinkomsttagare innebär att marginal-

7 effekten sänkts mer i botten av inkomst- För en mer omfattande redogörelse av effekterna av regeringens reformer se avsnitt 4.4.

PROP. 2010/11:100

fördelningen än i toppen. Därigenom har Sänkt mervärdesskatt för vissa arbetsintensiva incitamenten till arbete och egenförsörjning tjänster bidrar till att den varaktiga sysselstärkts mest för dem med svagast förankring på sättningen ökar bl.a. genom en växling från arbetsmarknaden. hemarbete till förvärvsarbete, och att jämvikts- Jämfört med andra OECD-länder har Sverige arbetslösheten minskar. Detta gäller särskilt för fortfarande relativt höga marginaleffekter för restaurang- och cateringtjänster, där en momsdem med låga inkomster (se diagram 2.7). sänkning kan väntas skapa fler jobb. Skillnaden har dock minskat kraftigt sedan regeringen tillträdde.

2.4.2 Fortsatt fokus på arbetsmarknadens funktionssätt

Diagram 2.7 Inkomstskatt som andel av bruttolönen för en ensamstående låginkomsttagare (67% av medellönen) utan barn

Procent Regeringens politik för att varaktigt öka sysselsättningen innebär en kombination av åtgärder som stimulerar både utbudet och 30

2006

25 efterfrågan av arbetskraft, samt förbättrar matchningen. Regeringen kommer även fort-

2009

sättningsvis att prioritera strukturella åtgärder 20 15 som förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt OECD-genomsnitt och som gör det mer attraktivt för företagen att anställa. 10 5 Det finns i dag inga tydliga tecken på att det finns flaskhalsar som begränsar sysselsättningsuppgången. Sannolikt ökar dock risken för att 0 d d n e A al sådana uppkommer i takt med att sysselark rge ge nie rik US ike en nd rna nm No lan eri klan nk terr ani Irla de tug Da Fin Sv Tys tan Fra Ös Sp län Por sättningen ökar och resursutnyttjandet på bri der Stor Ne Källa: OECD. arbetsmarknaden stiger. Grunden för en förbättrad matchning, en För att göra det mer lönsamt att arbeta samt att ökad sökaktivitet samt en högre geografisk och starta och driva företag är fortsatta åtgärder yrkesmässig rörlighet på arbetsmarknaden är de motiverade. Ytterligare förstärkningar av generella förändringar som regeringen genomjobbskatteavdraget skulle sänka trösklarna in på fört på bl.a. arbetsmarknads- och skattearbetsmarknaden för dem som inte arbetar och politikens områden. Därutöver kan ibland vissa öka arbetsutbudet bland dem som redan har ett riktade insatser vara motiverade för att förbättra arbete. Dessutom har jobbskatteavdraget en bra arbetsmarknadens funktionssätt. fördelningspolitisk profil och ger frihet för För att motverka tendenser till brister på enskilda och familjer. Regeringen bedömer att arbetskraft i vissa regioner eller yrken är det utbudseffekterna av ytterligare jobbskatteavdrag viktigt att Arbetsförmedlingen på regional nivå är fortsatt stora (se fördjupningsrutan Ingen kontinuerligt samarbetar med kommunerna. avtagande effekt av jobbskatteavdraget). För att Även arbetsmarknadsutbildning kan bidra till att minska marginaleffekterna även för dem med motverka begynnande överhettningsproblem. relativt höga inkomster bör vidare antalet Vidare måste det säkerställas att arbetslösa aktivt löntagare som betalar statlig inkomstskatt på söker jobb för att den ökande efterfrågan på sina förvärvsinkomster minska. Detta skulle göra arbetskraft snabbt ska leda till ökad det mer lönsamt att utbilda sig och uppmuntra sysselsättning. entreprenörskap. Värnskatten är skadlig för tillväxten, inte minst för att den straffbeskattar utbildning och entreprenörskap. En förändring av jobbskatteavdraget och den statliga inkomstskatten genom höjd nedre skiktgräns bör kombineras med sänkt skatt för pensionärer.

PROP. 2010/11:100

Ingen avtagande effekt av jobbskatteavdraget utsträckning lönar sig för dessa grupper och bidrar till att försvåra deras väg tillbaka till För att öka den varaktiga sysselsättningen och arbetsmarknaden. minska utanförskapet har regeringen infört ett jobbskatteavdrag i fyra steg som gör det mer

Tabell 2.7 Uppskattade effekter av jobbskatteavdraget

lönsamt att arbeta. Totalt har skatten på Årsarbetskrafter arbetsinkomster och inkomster från företagande Steg 1-4 för framför allt låg- och medelinkomsttagare Finansdepartementet 120 000 sänkts med ca 71 miljarder kronor mellan 2006 Riksrevisionen 100 000 och 2010. Nästan alla heltidsarbetande SNS konjunkturråd 70 000 (99 procent) har fått skattesänkningar på över 1 000 kronor per månad och 75 procent på över

Steg 1-2

1 500 kronor per månad. Riksrevisionen 75 000

Finanspolitiska rådet 89 000 Tabell 2.6 Jobbskatteavdrag för olika månadslöner 2011 1 Konjunkturinstitutet 75 000 Kronor respektive procent

Steg 1

Yrke Månadslön Jobbskatteavdrag Sänkt skatt som 1 andel av lön OECD 35 000–60 000 1 Vårdbiträde 22 600 1 526 6,8 European Economic Advisory Group 60 000–80 000 1 Inklusive förändringar i arbetslöshetsförsäkringen.

Läkare 58 600 1 771 3,0 avdrag skulle ha betydande positiva effekter på arbetsutbud och sysselsättning. Beräkningarna Anm.: Månadslön 2008 för respektive yrkesgrupp (SSYK) från SCB:s 8 strukturlönestatistik, framskriven med beräknad löneförändring inom sektorn. Källa: Egna beräkningar. visar att ytterligare satsningar inte har en avtagande effekt på arbetsutbudet. Den främsta Jobbskatteavdraget innebär att varje löntagare orsaken till att effekterna i stort väntas vara lika och företagare får behålla en väsentligt större del stora som vid tidigare förändringar av av sin inkomst från arbete och företagande. jobbskatteavdraget är det alltjämt stora Detta medför att det lönar sig mer att träda in på potentiella arbetsutbud som finns hos dem med arbetsmarknaden för dem som inte arbetar, men svag anknytning till arbetsmarknaden. Det gör också att det genom sänkt marginalskatt lönar jobbskatteavdraget till ett relativt billigt sätt sig mer att arbeta fler timmar för dem som redan jämfört med andra åtgärder att varaktigt öka har ett arbete. sysselsättningen och antalet arbetade timmar. Ett antal olika bedömare, däribland Riks- Därtill har jobbskatteavdraget fördelningsrevisionen, Konjunkturinstitutet och Finans- mässiga fördelar. När det lönar sig bättre att politiska rådet, har utvärderat jobbskatte- arbeta kommer på sikt fler i arbete och färre i avdragets effekter på sysselsättning och arbetade utanförskap, vilket i sin tur minskar inkomsttimmar. Den samlade bedömningen är att jobb- spridningen och klyftorna i samhället (se skatteavdraget har betydande positiva effekter diagram 2.8). för att få fler i arbete. Effekten bedöms vara i storleksordningen 70 000–120 000 fler årsarbetskrafter och ca 2 till 3 procent fler arbetade timmar. Trots de genomförda jobbskatteavdragen finns det fortfarande hinder för att få fler personer i arbete. Personer med låga inkomster möter fortfarande höga marginaleffekter som dels beror på skattesystemet, dels på utfasningen av transfereringar. Även arbetslösa, sjukskrivna och personer som uppbär sjukersättning har fortsatt höga tröskeleffekter. De höga marginaleffekterna medför att arbete i för liten 8 Se departementspromemorian Arbetsutbudseffekter av ett förstärkt jobbskatteavdrag och förändrad statlig inkomstskatt (Ds 2010:37).

PROP. 2010/11:100

Diagram 2.8 Fördelningseffekter av det femte steget i jobbskatteavdraget som aviserades som reformambition i budgetpropositionen för 2011

Procent

1,4 1,2 Långsiktig effekt

Direkt effekt

1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 6 11 15 18 20 23 25 28 33 61

Inkomstgrupp (justerad disponibel inkomst, rad 1) Individuell bruttoinkomst per månad vuxna (1000-tal kronor, rad 2)

Anm.: Justerad disponibel inkomst är hushållets sammanlagda inkomst justerad för försörjningsbörda. Bruttoinkomst avser inkomst i 2011 års prisnivå. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2010/11:100

2.4.3 Motverka långa tider utan arbete

Tabell 2.8 Översikt över olika typer av stöd till arbetsgivare vid anställning 2011

Typ av stöd Målgrupp Stödnivå

Långtidsarbetslösheten har stigit kraftigt, bl.a.

till följd av den ekonomiska krisen. Samtidigt har Särskilt Deltagit i jobb- och 85% av

regeringens reformer gjort att nya grupper som anställnings- utvecklingsgarantin i 6 lönekostnaden, max 1,2 stöd mån. 890 kr/dag samt varit borta från arbetsmarknaden en lång tid, ekonomiskt stöd för

kommit in på arbetsmarknaden. Detta är i handledning om 50

grunden positivt eftersom chansen att få ett jobb kr/dag under 3 mån.

är betydligt större för personer som ingår i Nystartsjobb 1,2 Fyllt 26 år och minst ett år Dubbla (6 mån för åldern 20–25) arbetsgivaravgiften arbetskraften än för de som står utanför. Många varit anmäld som arbetslös för den som fyllt 26 personer i dessa grupper har dock en nedsatt eller deltagit i ett år (en gång arbetsförmåga och riskerar långtidsarbetslöshet. arbetsmarknadspolitiskt arbetsgivaravgiften

De är därför i stort behov av stöd från program, varit sjukskriven, för åldern 20–25). fått ekonomiskt bistånd Därutöver särregler Arbetsförmedlingen för att få förankring på som arbetslös, varit för vissa kategorier arbetsmarknaden. Reformerna har därmed anställd av Samhall eller är av personer.

inneburit att Arbetsförmedlingens uppdrag nyanländ invandrare, och har fått uppehållstillstånd utvidgats. Det är en stor utmaning att säkerställa inom de senaste tre åren. att långtidsarbetslösa får den hjälp och det stöd Därutöver särregler för

de behöver för att hitta ett arbete och samtidigt vissa kategorier av personer. motverka att fler blir långtidsarbetslösa.

Regeringen anser att en väl fungerade och 1,2 Instegsjobb Fått uppehållstillstånd 80% av under senaste 36 mån. lönekostnaden, max effektiv arbetsförmedling samt arbetslöshetssamt studerar på SFI. 800 kr/dag samt försäkring är förutsättningar för att åstadkomma stöd för handledning

detta. Det är t.ex. viktigt att regelbundet följa om 50 kr/dag under

3 mån. upp de arbetssökandes jobbsökande dels för att

så snabbt som möjligt kunna avgöra behovet av 1,2 Lönebidrag Funktionshindrade med Högsta nedsatt arbetsförmåga som bidragsgrundande ytterligare stöd eller insatser, dels för att ej bedöms få eller behålla lönenivå bestäms av säkerställa att den arbetssökande står till arbete om inte stödet nedsättningen av

arbetsmarknadens förfogande. Det finns i dag lämnas. arbetsförmågan och ett tak (16 700 indikationer på att kontrollen av att arbetskr/mån. exkl. sociala sökande står till arbetsmarknadens förfogande avgifter).

inte fungerar ändamålsenligt. Det finns också Utvecklings- Funktionsnedsatta med Se lönebidrag. indikationer på att det stöd som arbetssökande 1 anställning nedsatt arbetsförmåga som Därutöver behöver för att hitta ett arbete kan förbättras. behöver utveckla sin anordnarbidrag om arbetsförmåga. max 130 kr/dag. En viktig utmaning är att säkerställa att

personer som inte arbetat under lång tid får del

av den ökande arbetskraftsefterfrågan. För att Trygghets- Funktionsnedsatta med Se lönebidrag. anställning 1 nedsatt arbetsförmåga vars Därutöver öka deras konkurrenskraft om jobben är även behov inte kan tillgodoses anordnarbidrag om fortsättningsvis lönesubventionerade genom andra insatser. max 130 kr/dag.

anställningar ett viktigt instrument. Syftet med Samhall AB Personer med så nedsatt Statlig

t.ex. ett nystartsjobb är att ge individen arbetsförmåga att de inte merkostnads-

arbetslivserfarenhet och referenser som gör det kan få annat arbete och ersättning. vars behov inte kan möjligt att därefter få en osubventionerad tillgodoses genom andra anställning. Långtidsarbetslösa med kort ut- insatser.

bildning kan också vara i behov av ytterligare Skyddat Personer med Se lönebidrag.

utbildning för att vara konkurrenskraftiga på arbete hos socialmedicinskt eller

arbetsmarknaden. Även sociala företag och offentlig psykiskt funktionshinder 1,2 arbetsgivare samt personer som är kooperativ har möjligheter att bidra till att berättigade till insatser minska långtidsarbetslösheten. enligt LSS.

Många personer med funktionsnedsättning 1 Kan kombineras med Stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen för funktionsnedsatta med nedsatt arbetsförmåga. står långt ifrån arbetsmarknaden. 2 Kan kombineras med Stöd till personligt biträde för funktionsnedsatta med Förutsättningarna för dessa personer att finna nedsatt arbetsförmåga.

PROP. 2010/11:100

och behålla ett arbete kan därför även sänkta socialavgifterna för äldre bidrar till ökad fortsättningsvis behöva förbättras. Löne- arbetskraftsefterfrågan. subventionerade anställningar spelar en viktig Utrikes födda har i förhållande till personer roll, exempelvis anställning med lönebidrag, som är födda i Sverige en betydligt lägre trygghetsanställningar och anställningar i sysselsättningsgrad och en högre arbetslöshet. Samhall AB. Under 2011 har Arbets- Det finns dock stora skillnader inom gruppen förmedlingens förvaltningsanslag förstärkts med och sysselsättningsgraden varierar kraftigt 200 miljoner kronor, bl.a. för att prioritera detta beroende på varifrån individerna kommer och arbete. skälet till invandringen. För många utrikes födda är dock etableringen på arbetsmarknaden förknippad med svårigheter. 2.4.4 Säkra att uppgången på Det finns flera förklaringar till de utrikes arbetsmarknaden kommer så många föddas problem på arbetsmarknaden. I som möjligt till del förhållande till inrikes födda har utrikes födda i genomsnitt något kortare utbildning, sämre Det finns vissa grupper, t.ex. unga, äldre och yrkes- och arbetslivserfarenhet samt sämre utrikes födda, som har en relativt svag kunskaper i svenska. I likhet med unga håller förankring på arbetsmarknaden och för vilka utrikes födda som varit kort tid i landet på att denna fortfarande inte fungerar tillfredsställande. etablera sig på arbetsmarknaden och då kan höga Detta beror på faktorer som styr både utbud och anställningskostnader (lön och arbetsgivarefterfrågan på arbetskraft i de olika grupperna. avgifter) minska företagens benägenhet att Unga, särskilt de som saknar fullständiga anställa personer ur denna grupp. För närvarande gymnasiebetyg, drabbas oftare av arbetslöshet än saknas det dessutom gemensamma verktyg för befolkningen som helhet. Personer med kort att rättvist värdera invandrares kunskap. Vidare utbildning löper dessutom högre risk att fastna i finns det också belägg för att det förekommer långtidsarbetslöshet. Av denna anledning är etnisk diskriminering bland dem som rekryterar. utbildningspolitiken av stor betydelse för Introduktionsverksamheten som ges till arbetsmarknadsutvecklingen (se vidare avsnitt nyanlända flyktingar och deras anhöriga har 2.5). Den höga ungdomsarbetslösheten beror under en rad år dragits med problem. Bland också på att unga håller på att etablera sig på annat har ett tydligt arbetsmarknadsfokus arbetsmarknaden. Under den fasen kan det vara saknats. Regeringen har därför reformerat svårt för arbetsgivare att bedöma deras introduktionsverksamheten och infört ett nytt kompetens eftersom unga har begränsad system i syfte att uppnå en snabbare etablering arbetslivserfarenhet och få referenser. på arbetsmarknaden för nyanlända invandrare. Kombinerat med relativt höga anställnings- Etableringsreformen har inneburit att Arbetskostnader (lön och arbetsgivaravgifter), kan förmedlingen har övertagit ansvaret för detta leda till att arbetsgivare är tveksamma till nyanländas etablering på arbetsmarknaden. att rekrytera unga. Regeringen har också genomfört åtgärder för att Äldre personer som förlorar sitt arbete möter uppmuntra entreprenörskap bland personer med en svår arbetsmarknadssituation och riskerar att utländsk bakgrund, exempelvis mentorskap, hamna i långtidsarbetslöshet eller att lämna fördjupad vägledning, rådgivning och myndigarbetskraften. Dessutom lämnar många äldre hetssamverkan. Vidare har regeringen beslutat frivilligt arbetskraften relativt tidigt genom att tillsätta en utredning som ska se över exempelvis avtalspension. Det är viktigt att möjligheterna att införa ett system med skattemotverka ett tidigt utträde från arbets- lättnader för företag i stadsdelar med utbrett marknaden, inte minst för att säkerställa den utanförskap (dir. 2011:18). Utredningen ska ses offentliga sektorns finansiering på lång sikt. Den som ett viktigt led i regeringens pågående arbete viktigaste åtgärden för att stimulera utbud av med att förbättra integrationen på arbetsarbetskraft bland äldre är det högre marknaden. jobbskatteavdraget för personer som fyllt 65 år. Vidare kan personer i åldern 55–64 år få nystartsjobb i maximalt tio år, vilket är dubbelt så lång tid som personer i åldern 26–54 år. De

PROP. 2010/11:100

2.4.5 Vårda sjukförsäkringsreformen individen. Den s.k. kömiljarden har lett till kortare väntetider i hälso- och sjukvården. Under de senaste åren har den totala sjuk- Företagshälsovården har därtill givits en delvis frånvaron liksom de regionala skillnaderna ny inriktning och nya resurser. minskat kraftigt. Det beror både på att färre Sjukförsäkringsreformen har i huvudsak varit individer blir sjukskrivna och på att sjuk- framgångsrik. Stora förändringar, likt denna, kan perioderna har blivit kortare. Sammantaget har emellertid leda till att vissa enskilda drabbas av den minskade ohälsan lett till en kraftig orimliga och icke avsedda konsekvenser. En minskning av utanförskapet. Det finns flera arbetsgrupp i Regeringskansliet har därför sett orsaker till denna positiva utveckling. över regelverken och deras tillämpning. En Regeringen aviserade tidigt att det skulle ske en departementspromemoria kommer att prereformering av bl.a. sjukförsäkringen. Utveck- senteras och remitteras under våren. Regeringens lingen mot färre sjukskrivningar började redan utgångspunkt för översynen av sjukförsäkringen innan de senare årens reformer trädde i kraft. har varit att reformens bärande tanke ska bevaras Det är vanligt att beteendeförändringar uppstår intakt. Det innebär tydliga tidsgränser för en redan när reformer blir kända, dvs. innan de successivt vidgad prövning av arbetsförmågan, införs. Reformerna har bidragit till att den en bortre gräns för förlängd sjukpenning, passivitet som tidigare präglade sjukskrivnings- stadigvarande nedsatt arbetsförmåga för att processen har ersatts med aktiva åtgärder som beviljas sjukersättning samt en ersättningsprofil uppmuntrar återgång i arbete. som successivt ökar incitamenten att övergå till Sjukförsäkringen ska ge ekonomisk trygghet arbete. Översynen har riktats in på ett antal för den som drabbas av sjukdom eller skada och justeringar i sjukförsäkringsreformen så att dels därför inte kan försörja sig genom eget arbete. konsekvenserna för svårt sjuka med obetydlig Särskilt viktigt är detta för personer med arbetsförmåga blir enligt avsikterna, dels att allvarliga sjukdomar. Sjukförsäkringen måste säkerställa kvaliteten i arbetsmarknadssamtidigt ge drivkrafter för att ta till vara åtgärderna. individens arbetsförmåga och erbjuda fler vägar Det är vidare viktigt att fortsätta kvalitetstillbaka till eget arbete. Syftet med reformerna säkringen av reformen via bl.a. uppföljningar och har varit att skapa drivkrafter för en mer aktiv utvärderingar. Regeringen har t.ex. uppdragit åt sjukförsäkringsprocess, samtidigt som de med Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen att allvarliga sjukdomar ska känna sig trygga med sin analysera behovet och omfattningen av gemenförsörjning. samma rehabiliteringsinsatser i samverkan efter Ett kvarvarande problem är att antalet 2011 samt lämna förslag på hur dessa kan personer med aktivitetsersättning, dvs. unga vidareutvecklas för att stödet till den enskilde förtidspensionärer, fortsätter öka. Regeringen sätts in så tidigt som möjligt för att skapa fler har tidigare aviserat att det är angeläget att vidta vägar tillbaka till arbetsmarknaden. Vidare åtgärder som gör att fler unga med aktivitets- föreslås bl.a. att Arbetsförmedlingen och ersättning börjar arbeta. Försäkringskassan bör redovisa vilket stöd som Den genomförda sjukförsäkringsreformen erbjuds personer som lämnar sjukförsäkringen innehåller en rad åtgärder, bl.a. en rehabi- efter 180 dagar samt hur de försäkrade har literingskedja med tydliga hållpunkter för upplevt det stöd som erbjudits. prövning av arbetsförmågan, en fast tidsgräns för Regeringen avser utifrån översynen av rätten till sjukpenning samt införandet av sjukförsäkringsreformen att återkomma med stadigvarande nedsatt arbetsförmåga som förslag på följande större justeringar för att grundprincip för att bevilja sjukersättning. säkerställa reformens intentioner: Vidare har hälso- och sjukvårdens roll i sjuk- 1. Utifrån en granskning av de befintliga skrivningsprocessen lyfts fram genom den s.k. undantagen från sjukförsäkringens tidssjukskrivningsmiljarden, som innebär att gränser bedömer regeringen att en justering landstingen stimuleras att ge sjukskrivningsär nödvändig vid den bortre tidsgränsen. frågorna högre prioritet i hälso- och sjukvården, Inriktningen är därför att sjukpenning på och införandet av den medicinska rehabiden s.k. fortsättningsnivån ska kunna literingsgarantin, som innebär en förstärkt betalas ut för ytterligare dagar om det på medicinsk behandling och rehabilitering för grund av den försäkrades sjukdom skulle

PROP. 2010/11:100

vara oskäligt att inte göra så. Undantagen hälso- och sjukvården samt Arbetsvid övriga tidsgränser bedöms fungera väl. förmedlingen. Det förstärkta samarbetet

Regeringen avser att fortsatt noga följa kommer även att minimera risken för att tillämpningen för att säkerställa att personer faller mellan stolarna. Satsningen undantagen fungerar som avsett. på förstärkt rehabilitering delfinansieras

genom en omdisponering av befintliga 2. Personer som lämnar tidsbegränsad medel avsatta för företagshälsovård. sjukersättning och som saknar sjukpenninggrundande inkomst (SGI) ska vid 6. Tilltron till sjukförsäkringen behöver

sjukdom kunna få sjukpenning i särskilda stärkas. Ett arbete bör därför inledas där det fall som motsvarar den ersättning dessa bl.a. ingår att stärka förtroendet för

personer har haft i aktivitetsstöd i arbets- Försäkringskassan och myndighetens livsintroduktionen (ALI), dvs. 223 kronor beslut i sjukförsäkringsärenden. I detta

per dag. arbete bör möjligheten prövas att inrätta personliga lotsar i sjukförsäkringen till stöd 3. Personer som lämnar tidsbegränsad sjukoch rådgivning för den enskilde i ersättning, saknar SGI och har varit överklaganden. Förtroende och legitimitet berättigade till bostadsstöd (BTP) ska vid byggs i många led och det är fler aktörer än övergång till ALI fortsatt kunna erhålla ett Försäkringskassan som måste bidra. I bostadsstöd som också tar hänsyn till grunden bygger det på väl fungerande försörjningsbörda. Stödet ska kunna utgå beslutsprocesser som på ett korrekt sätt under tiden i ALI. Bostadsstödet ska även förmår väga samman medicinska och kunna bibehållas om dessa personer beviljas försäkringsmässiga bedömningar. Detta sjukpenning i särskilda fall enligt punkt 2 kan omfatta ökad grad av kollektivt ovan. beslutsfattande samt ytterligare användning 4. Många av de personer som efter lång tid av kompletterande medicinska utredningar. lämnar sjukförsäkringen har en särskilt svag

förankring på arbetsmarknaden. För att öka Regeringen anser att det är viktigt att möjligheten för dessa personer att närma ersättningen i såväl arbetslöshetsförsäkringen sig arbetsmarknaden efter avslutad tid i ALI som sjukförsäkringen ger incitament för avser regeringen att föreslå medel för personer att återgå i arbete. Denna fråga är ytterligare 3 000 platser inom arbetsföremål för översyn i den parlamentariska marknadspolitikens insatser för personer kommittén om hållbara försäkringar vid med nedsatt arbetsförmåga. För att yttersjukdom och arbetslöshet (dir. 2010:48). ligare öka möjligheterna till återgång i Regeringens bedömning är att de nya reglerna arbete kommer åtgärder även att vidtas för för sjukersättning fungerar väl. Regeringen avser att öka kvaliteten inom ALI. fortsatt att noga följa tillämpningen för att 5. Ytterligare resurser bör satsas för att stärka säkerställa att det nya regelverket fungerar som

de individuella och tidiga rehabiliterings- avsett. Utöver justeringarna ovan avser insatserna inom sjukförsäkringen. Syftet är regeringen föreslå vissa mindre ändringar av mer

att fler ska få rehabilitering tidigare. I det teknisk karaktär. arbetet är det viktigt att handläggningen av Regeringen avser att återkomma med förslag i

sjukpenningärenden sker på ett kvalitets- budgetpropositionen för 2012. säkert sätt och att handläggarna på

Försäkringskassan får tillräcklig kompetensutveckling och metodstöd. Den 2.4.6 Stärk företagandet

enskilde måste även få nödvändig information och stöd från Försäkrings- Sverige ska bli ett av världens bästa länder att

kassan och Arbetsförmedlingen i sjukfallets starta, driva och utveckla företag i. Fler och tidiga skeden, både före dag 90 och mellan växande företag skapar nya jobb. Sverige behöver

dag 90 och 180. Förstärkta rehabiliterings- fler kvinnor och män som ser entreprenörskap insatser ska kunna erbjudas från dag 365 i och företagande som ett självklart val.

sjukfallet. Dessa insatser ska ske i Företagens roll är central för utveckling av samverkan mellan Försäkringskassan, innovationer, ett dynamiskt näringsliv och en

PROP. 2010/11:100

långsiktigt hållbar tillväxt. Strukturomvandling att bibehålla och förstärka Sveriges som leder till högre produktivitet kan ofta konkurrenskraft och tillväxtförutsättningar. härledas till företagens förmåga att kombinera innovation med kunskaper om olika marknader. Regeringen arbetar kontinuerligt med att förbättra förutsättningarna för redan existerande företag och med att underlätta tillkomsten av fler och växande företag. Ett antal viktiga strukturella åtgärder har genomförts. Bland annat har förmögenhetsskatten avskaffats och bolagsskatten, arbetsgivaravgifterna och egenavgifterna sänkts. Även jobbskatteavdraget förbättrar incitamenten till företagande. Dessutom har åtgärder genomförts för att minska den administrativa bördan för företagen. Detta arbete fortsätter. Vidare har nya marknader öppnats för privata entreprenörer och möjligheterna för visstidsanställningar har vidgats. För att förstärka tryggheten för företagare har regeringen genomfört ett antal förändringar i de sociala trygghetssystemen. Regeringen har också genomfört riktade åtgärder för att uppmuntra och stimulera till ökat företagande bland kvinnor och satsat på ungas entreprenörskap inom utbildningsområdet. I syfte att underlätta inträdet på arbetsmarknaden för i första hand unga och utrikes födda har regeringen aviserat mindre justeringar i arbetsrätten. Regeringen vill introducera två särskilda anställningsformer för lärlingar. Därutöver ska arbetsgivarnas kostnader vid tvist om uppsägning begränsas och Medlingsinstitutet ges ett tydligt uppdrag att informera företagare om rådande regler om arbetsrätt och kollektivavtal. En av regeringens reformambitioner är att sänka mervärdesskattesatsen på restaurang- och cateringtjänster. En sådan skattesänkning kan bidra till ökad varaktig sysselsättning, inte minst för unga och personer med utländsk bakgrund. För att upprätthålla ett internationellt konkurrensraftigt företagsklimat har regeringen tillsatt en bred utredning som ska se över företagsbeskattningen. Syftet är att utforma beskattningen så att investeringar, innovationer, produktivitet, sysselsättning och välfärd gynnas. Enligt flera internationella bedömare, däribland OECD, är näringslivsklimatet gott i Sverige. Indikationer på detta är en god tillväxt, en välutbildad arbetskraft och god förmåga att ta till sig ny teknik. Regeringens arbete med dessa frågor kommer kontinuerligt att drivas vidare för

PROP. 2010/11:100

Därför sjunker jämviktsarbetslösheten i för unga och äldre. Utrikes födda som fått Sverige uppehållstillstånd som flyktingar och anhöriginvandrare har möjlighet att få instegsjobb och Regeringens viktigaste mål är full sysselsättning, nystartsjobb. dvs. att öka den varaktiga sysselsättningen. Politiken har därför huvudsakligen inriktats på Jämviktsarbetslösheten sjunker fram till 2015 åtgärder som varaktigt minskar sjukfrånvaron Till följd av regeringens politik bedöms och arbetslösheten samt ökar arbetskrafts- jämviktsarbetslösheten minska väsentligt de deltagandet. Till följd av regeringens politik närmaste åren, samtidigt som den varaktiga bedöms jämviktsarbetslösheten minska sysselsättningen ökar. Bedömningen är att de väsentligt de närmaste åren. reformer som genomförts minskar jämvikts- 9 arbetslösheten med ca 1,5 procentenheter och Politik för minskad jämviktsarbetslöshet ökar sysselsättningsgraden med ungefär Regeringens politik består av en kombination av 2,8 procentenheter i åldersgruppen 15–74 år utbuds- och efterfrågestimulerande åtgärder mellan 2006 och 2015. samt åtgärder som förbättrar matchningen på Den demografiska utvecklingen bidrar till en arbetsmarknaden. De viktigaste åtgärderna som ökad jämviktsarbetslöshet och lägre potentiellt regeringen har vidtagit för att stimulera utbudet arbetskraftsdeltagande. Däremot bidrar det av arbetskraft och minska jämviktsarbets- oförändrade taket i arbetslöshetsförsäkringen till lösheten är jobbskatteavdraget samt förändring- att jämviktsarbetslösheten blir lägre. Den arna i arbetslöshetsförsäkringen. Sammantaget ekonomiska krisen bedöms inte få några har dessa reformer bidragit till att utbudet av bestående effekter på jämviktsarbetslösheten, arbetskraft stärkts och att långa tider utanför framför allt på grund av att krisen var relativt arbetsmarknaden motverkats. kortvarig och att dess effekter på arbets- Regeringen har också lagt om arbets- marknaden var relativt begränsade. Dessutom marknadspolitiken och riktar i större ut- har regeringen vidtagit en rad åtgärder för att sträckning än tidigare resurserna till dem som är motverka att arbetslösheten biter sig fast på höga i störst behov av stöd. nivåer under en lång tid. För att dessa utbudsstimulerande åtgärder Sammantaget bedömer regeringen att jämsnabbt ska leda till ökad sysselsättning och viktsarbetslösheten sjunker från 6,6 procent minskad jämviktsarbetslöshet har regeringen 2006 till 4,9 procent 2015. Denna bedömning 10 också vidtagit åtgärder som stimulerar efter- visar att regeringens politik får stort genomslag frågan på personer som står långt från arbets- och att det därför finns skäl att fortsätta marknaden. För att stärka konkurrenskraften på reformarbetet. arbetsmarknaden hos personer som varit utan jobb i minst ett år har nystartsjobb införts. De Den svenska arbetslösheten i ett europeiskt åtgärder som vidtagits för att stärka ställningen perspektiv för vissa grupper på arbetsmarknaden, t.ex. unga, En jämförelse av jämviktsarbetslösheten i Sverige äldre och utrikes födda, är till stor del inriktade med jämviktsarbetslösheten i andra europeiska på att öka arbetsgivarnas benägenhet att länder med liknande välfärdssystem kan ge en rekrytera ur dessa grupper genom sänkta indikation på hur mycket det är möjligt att anställningskostnader. Unga och äldre kan få minska jämviktsarbetslösheten i Sverige. En nystartsjobb efter sex månader utan jobb. fullständig jämförelse av arbetsmarknaden i olika Regeringen har också sänkt arbetsgivaravgifterna länder bör dock också beakta skillnader i arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad, vilket inte görs här. För att jämföra jämviktsarbetslösheten i 9 Sverige med den i andra länder används den Jämviktsarbetslösheten är den arbetslöshet som ekonomin går mot på genomsnittliga arbetslösheten under en tiosikt om inga ytterligare störningar inträffar. Denna bestäms huvudsakligen av de regler och institutioner som omgärdar arbetsmarknaden, t.ex. arbetslöshets- och sjukförsäkringarnas utformning. Jämviktsarbetslösheten kan också sägas vara den arbetslöshet som ekonomin varierar runt i normala konjunkturcykler, dvs. den motsvarar ungefär den 10 För en mer detaljerad redovisning av regeringens bedömning av hur genomsnittliga arbetslösheten under en konjunkturcykel. arbetsmarknadens funktionssätt utvecklas, se avsnitt 4.

PROP. 2010/11:100

årsperiod. Det är inte en fullt ut rättvisande Kan jämviktsarbetslösheten sjunka ytterligare? jämförelse, men den genomsnittliga arbetslös- Med regeringens reformer bedöms jämviktsheten under en längre tid kan antas ungefär arbetslösheten, och därmed också den genommotsvara nivån på jämviktsarbetslösheten. snittliga arbetslösheten, sjunka till ungefär Under 2000-talet har arbetslösheten i Sverige i 5 procent 2015. Det är mycket lågt i ett genomsnitt legat något under 7 procent, vilket är internationellt perspektiv, men som visats ovan lågt i ett europeiskt perspektiv. Under samma finns det fortfarande länder med en lägre period var dock arbetslösheten ännu lägre i ett genomsnittlig arbetslöshet än Sverige. antal andra europeiska länder. Under 2000-talet Sammantaget tyder jämförelsen mellan var den genomsnittliga arbetslösheten i Norge, Sverige och de andra länderna på att det finns Österrike, Nederländerna och Danmark om- goda möjligheter att med strukturreformer kring 4 procent. Dessa länder har i stort liknande ytterligare sänka jämviktsarbetslösheten och välfärdsystem och är likt Sverige relativt små varaktigt höja sysselsättningsgraden i Sverige. öppna ekonomier. Flera av dessa länder hade Dagens höga nivå på långtidsarbetslösheten och under 1970- och 1980-talen en betydligt högre skillnaderna i arbetsmarknadsutfall mellan olika arbetslöshet än Sverige. Strukturella reformer på demografiska grupper samt mellan olika arbetsmarknaden har i dessa länder bidragit till utbildningsgrupper är ytterligare indikationer på att den genomsnittliga arbetslösheten över detta (se avsnitt 2.4). En närmare kartläggning av konjunkturcykeln har minskat betydligt. goda exempel och åtgärder som länder med långvarigt lägre arbetslöshet vidtagit kan ge

Diagram 2.9 Arbetslösheten i olika länder

värdefull kunskap till regeringen i dess strävan att utforma åtgärder som ytterligare sänker Procent av arbetskraften, 15–74 år 14 jämviktsarbetslösheten i Sverige.

Sverige

12 Danmark

Norge Nederländerna

10

Österrike

8 6 4 2 0 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 Källa: Eurostat.

Det är framför allt efter 1990-talskrisen som Sverige haft en högre genomsnittlig arbetslöshet. Till skillnad från många andra europeiska länder föll arbetslösheten i Sverige tillbaka till låga nivåer efter 1970- och 1980-talens ekonomiska kriser. Sveriges arbetslöshetsnivå förblev under denna period mycket låg i ett europeiskt perspektiv. Detta ändrades i samband med krisen i början av 1990-talet. Enligt de flesta bedömare steg jämviktsarbetslösheten betydligt i samband med 1990-talskrisen, då arbetslösheten på kort tid steg till historiskt höga nivåer. Trots en förbättrad konjunktur de följande åren låg arbetslösheten kvar på höga nivåer. Den starka konjunkturen kring millennieskiftet bidrog till att arbetslösheten föll tillbaka, men till en nivå som ändå var betydligt högre än före 1990-talskrisen.

PROP. 2010/11:100

2.5 Utmaningar för den finansiella såväl internationellt som i Sverige. Det senaste stabiliteten året uppvisar svenska banker lägre kredit-

förluster och god intjäningsförmåga. Den Det finansiella systemet har en central roll i finansiella stabiliteten bygger på att det finns ett ekonomin genom att möjliggöra betalningar, förtroende mellan aktörer i det finansiella hantera finansiella risker och ta emot sparande systemet, även i tider av oro. Det är därför av som kan lånas ut till hushållens och företagens vikt att regelverk utformas så att förtroendet kan investeringar. Finanssektorn har dock historiskt upprätthållas även under kraftig marknadsoro. ofta varit en källa till makroekonomiska problem Det är i nuvarande läge viktigt att överväga både i Sverige och globalt. Om det finansiella förebyggande åtgärder för att minska riskerna systemet inte fungerar – oavsett om det beror på för instabilitet i det finansiella systemet. Sverige faktiska problem eller en upplevd stor risk för ska kunna gå före andra länder i att säkra ett framtida problem – fungerar inte heller robust finansiellt system. Det finns ett antal ekonomin. Vid finansiell instabilitet får företag områden som står i fokus för dessa och hushåll inte i tillräcklig utsträckning tillgång överväganden. till krediter. Den senaste finanskrisen har tydligt visat de stora negativa konsekvenser som instabilitet i den finansiella sektorn kan få för 2.5.1 Risker med en stor finansiell sektor produktion, sysselsättning och offentliga finanser. Att utforma och upprätthålla ett väl En stor banksektor i förhållande till BNP är fungerande regelverk för den finansiella sektorn förknippad med risker. Island och Irland är är därför en central uppgift, såväl nationellt som exempel på länder som fick problem när deras internationellt. banksektorer expanderade och blev mång- Även om regeringen har det yttersta ansvaret dubbelt större än deras BNP. När kreditförluster för att upprätthålla finansiell stabilitet har ett sedan uppstod blev dessa så stora att staterna antal myndigheter ansvar för olika områden. inte längre kunde gå i god för bankerna. I detta Riksbanken har till uppgift att främja ett säkert sammanhang är det viktigt att notera att Sverige och effektivt betalningsväsende. Finans- tillhör en grupp av länder med relativt stor inspektionen övervakar företagen på finans- banksektor. De svenska bankkoncernernas marknaden och har till uppgift att bidra till att sammanlagda tillgångar i Sverige och utomlands det finansiella systemet fungerar effektivt och är drygt fyra gånger så stora som Sveriges BNP uppfyller kravet på stabilitet. Riksgäldskontoret (se diagram 2.10). En av anledningarna till att de ansvarar för att vid behov ge lånegarantier och svenska banktillgångarna är relativt stora i kapitaltillskott till solventa banker. Vidare jämförelse med andra länder är att bostadshanterar Riksgäldskontoret akut stöd till banker finansieringen i Sverige i huvudsak ligger på i kris. Därtill har myndigheten ansvar för bankernas balansräkningar. insättningsgarantin. Inhemskt har de svenska bankerna ökat sin Regeringen genomförde under framför allt exponering, framför allt gentemot hushållen. hösten 2008 och våren 2009 flera åtgärder för att Enligt Statistiska centralbyråns (SCB) finanshantera finanskrisen, återställa det finansiella räkenskaper hade banker och bostadssystemets funktion och upprätthålla kredit- finansieringsbolag tredje kvartalet 2010 utegivningen. Bland annat infördes ett garanti- stående lån till svenska hushåll på 2 400 miljarder program riktat mot banksystemet med en ram kronor och till icke-finansiella företag på 1 700 om 1 500 miljarder kronor och ett kapital- miljarder kronor. Utlåningen till hushåll och tillskottsprogram med en ram om 50 miljarder företag uppgick 2009 till knappt 130 procent av kronor. En ny stabilitetsfond, vars syfte är att i BNP. framtiden bära kostnaderna för eventuella Av hushållens lån kom 1 600 miljarder kronor, stödåtgärder riktade mot den finansiella sektorn, eller två tredjedelar, från bostadsfinansieringsinrättades 2008. Utöver statens engagemang i företag. Lånen till företagssektorn har legat banksystemet har insatser gjorts för att öka stabilt kring 50 procent av BNP de senaste 15 tillgången på krediter för företagen. åren. Däremot har lånen till hushållen ökat De finansiella marknaderna har under 2010 markant, från knappt 40 procent av BNP 1995 och 2011 efterhand börjat fungera allt bättre till 73 procent 2009. Kredittillväxten under hela

PROP. 2010/11:100

2000-talet har i genomsnitt legat på ca risktagande. Genom att ekonomierna i regionen 12 procent per år, men har nu sjunkit till strax växte kraftigt, med växande obalanser som följd, under 8 procent. Det är dock fortfarande ett ökade riskerna. Bland annat ökade utlåningshistoriskt sett högt tillväxttal. Utmaningen är att volymerna med 40 − 70 procent i årstakt utforma regelverk för bankerna som ger en väl 2005 − 2007. I exempelvis Riga fyrdubblades fungerande kreditgivning för både hushåll och lägenhetspriserna på bara tre år. Andra tecken på företag utan att stora finansiella risker uppstår. hög risknivå var att utlåningen skedde i utländsk valuta och att löneökningstakten låg på

Diagram 2.10 Banktillgångar i förhållande till BNP i

20 − 30 procent, samtidigt som länderna hade

respektive land

fast växelkurs. Sammantaget steg riskerna Procent av BNP kontinuerligt fram tills dess att de 800% 2008 materialiserades i samband med den finansiella 700% krisen. Att problemen inte blev större för de

2009

600% svenska bankerna berodde inte minst på att de 500% baltiska ekonomierna är relativt små i förhållande till Sveriges BNP. 400% En stor del av finansieringen av de svenska 300% bankkoncernernas tillgångar i utländska 200% dotterbolag och filialer sköts centralt via moder- 100% 0% eller dotterbanker i Sverige. Det innebär att om l ett kapitaltillskott skulle behövas i en dotterbank nd d n nd en rg e nd nd e rk a eiz lan ger ien rde bu ga rik krik ien ern ien tla Ital kla lgi vä rtu ter Irla kla an ma erige nn hw Let Fin Un Be em Po Sp Sv ita Sc i ett annat land kopplas det direkt till moder- Gre del Ös Tys Fran Dan länd Me Lux der rbr Ne Sto banken i Sverige. Denna typ av finansiering har Anm.: I ett lands banktillgångar inkluderas landets bankkoncerners samtliga tillgångar, dvs. både tillgångar inom och utom landet. Estland, Tjeckien, ökat över tiden. Att stora svenska banker har Slovakien, Rumänien, Bulgarien, Litauen och Polen har banktillgångar som understiger 50 procent av BNP. dotterbanker i ett globalt nätverk kan få Källor: Riksbanken, Europeiska centralbanken och Schweiziska centralbanken. omfattande konsekvenser för de svenska bankerna även om kreditförluster uppstår i ett annat land. Bankernas förmåga att själva

2.5.2 Risker med bankernas

absorbera finansiell oro kan dock öka i och med internationella expansion internationaliseringen av verksamheten, i synnerhet om störningar främst sker på enskilda Internationaliseringen av de svenska bankerna marknader och inte globalt. Den stora bankkan påverka den finansiella stabiliteten både sektorn medför att höga krav måste ställas på positivt och negativt. För det första innebär bankerna och de myndigheter som utövar tillsyn internationaliseringen en ökad exponering mot över dem. Det är av särskilt stor vikt att nya länder och branscher. Bankernas förändrade internationaliserade banker är välkapitaliserade. makroekonomiska exponering innebär att deras Svenska banker tillhör tillsammans med resultat och finansiella styrka i allt högre grad banker baserade i Australien, Hong Kong och påverkas av den ekonomiska utvecklingen Singapore de bättre kapitaliserade bankerna. En utanför Sverige. Detta kan både öka och minska lärdom från den senaste finansiella krisen är den totala risken beroende på risknivån i de dock att även om banker är relativt välländer som det sker investeringar i. För det andra kapitaliserade kan detta förhållandevis snabbt kan bankernas riskprofil förändras genom förändras. verksamheternas ökade komplexitet när det gäller styrning och kontroll av risk. För det tredje är det viktigt att beakta att stabiliteten i 2.5.3 Risker med den snabba ökningen i det svenska banksystemet inte bara påverkas av hushållens skuldsättning svenska bankers expansion utomlands, utan även av att utländska banker etablerar sig på den Den finansiella krisen föregicks av att priserna på svenska marknaden. flera olika slags tillgångar, däribland fastigheter, Svenska bankers inträde i de baltiska länderna steg kraftigt under flera år, samtidigt som skuldär ett exempel på en snabb regional expansion. sättningen ökade. När fastighetspriserna, som Svenska banker tog snabbt stora marknadsandelar i dessa länder och ökade därmed sitt

PROP. 2010/11:100

drivits upp av en ansvarslös kreditgivning, till historiskt sett mycket låga nivåer. Sammanbörjade falla i USA var krisen ett faktum. taget har kostnaderna för hushållens skuldsätt- Även i Sverige har fastighetspriserna stigit ning minskat, trots att skuldkvoten har ökat. kraftigt under en längre tid (se diagram 2.11). Framför allt har lägre bolåneräntor och ökad real

Diagram 2.12 Hushållens skuldkvot och räntekvot

disponibelinkomst, men även ändrad Procent av disponibel inkomst beskattning av fastigheter, påverkat hushållens 200 20 möjligheter att bära en större skuldbörda och 180 Skuldkvot (t.v.) 18 påverkat prisutvecklingen positivt. Parallellt har 160 Räntekvot (t.h.) 16 140 14 de svenska hushållens skuldsättning ökat stadigt 120 12 för att vid mitten av 2000-talet ha passerat de 100 10 tidigare toppnoteringarna från slutet av 80 8 1980-talet. Skuldsättningen, mätt som hushålls- 60 6 sektorns samlade skuld i förhållande till dess 40 4 totala disponibla inkomst (skuldkvoten), uppgår 20 2 för närvarande till ca 160 procent. För att minska 0 0 riskerna förknippade med den stigande 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 skuldsättningen införde Finansinspektionen den Källor: Riksbanken och Statistiska centralbyrån. 1 oktober 2010 nya allmänna råd för utfärdandet av bostadslån som innebär att nya bolån inte bör Fördelningen av skuld och ränteutgifter har överstiga 85 procent av bostadens marknadsbetydelse för den finansiella stabiliteten värde. För att bedöma hushållens framtida möjligheter att bära de löpande ränteutgifterna av en större

Diagram 2.11 Fastighetsprisindex, riket

Index 1981=100 skuldbörda är det lämpligt att studera dels hur 600 utgifterna har sett ut historiskt relativt dagsläget, dels hur utgifterna kommer att se ut vid ett högre ränteläge. 500 Fastighetsprisindex Av dagens hushåll saknar 46 procent netto- 400 ränteutgifter, samtidigt som få har mycket höga 300 ränteutgifter. Under 2012 beräknas endast 2,7 procent av hushållen ha ränteutgifter före 200 skatteavdrag som överstiger 25 procent av deras 100 disponibla inkomst (se diagram 2.13). Det är en markant lägre nivå än 1994, då 6,8 procent av hushållen betalade räntor som översteg 25 pro- 0 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 cent av deras disponibla inkomst. Källa: Statistiska centralbyrån. En annan stor skillnad 2012 jämfört med 1994 är att en högre andel av hushållen kommer att ha En hög skuldsättning skapar en utsatthet hos ränteutgifter. Om hänsyn tas till både hushållen för såväl volatilitet i räntan som åt- ränteutgifter och ränteinkomster kommer det stramningar i kreditutbudet. Prisförändringar på att vara ca 6 procentenheter fler, och mätt i bostäder kan få stora konsekvenser för den real- termer av enbart ränteutgifter ca 10 procentekonomiska utvecklingen genom hushållens enheter fler. En bidragande förklaring till den konsumtion. En indikator på hushållens förmåga högre aggregerade skuldsättningen är alltså att att bära sin skuld är deras ränteutgifter efter fler hushåll har skulder, och inte enbart att de skatt som andel av den disponibla inkomsten belånade hushållen har lånat större belopp. Detta (räntekvoten). Sedan slutet av 1990-talet har torde inte medföra en ökad risk för finansiell skuldkvoten ökat, medan räntekvoten minskat instabilitet. (se diagram 2.12). Det beror framför allt på Stabiliteten i det finansiella systemet förutsänkta räntenivåer till följd av att omläggningen sätter i princip att inte allt för många hushåll får av den penningpolitiska regimen inneburit lägre problem med att bära sina löpande ränteutgifter. och stabilare inflation. I kölvattnet av krisen För att bedöma sannolikheten för instabilitet till hösten 2008 pressades dessutom räntorna ned följd av den effekt stigande räntenivåer skulle få

PROP. 2010/11:100

för hushållens förmåga att klara av de löpande 2.5.4 Inriktningen på regeringens åtgärder räntebetalningarna har beräkningar gjorts där för att värna finansiell stabilitet nettoränteutgifterna sätts 40 procent högre än den prognostiserade nivån för 2012, då ränte- Även om den finansiella sektorn för närvarande läget förväntas vara i stort sett normalt. fungerar tillfredsställande visar utvecklingen under finanskrisen att obalanser snabbt kan

Diagram 2.13 Fördelning av hushållens nettoränteutgifter

uppstå. Det är därför viktigt att genomföra förebyggande åtgärder. Procent av disponibel inkomst Regeringen överväger i första hand högre 25

1994

2012 kapitaltäckningskrav, men utesluter inte att även andra åtgärder kan behöva vidtas. Det finns flera 20

2012 +40%

tänkbara åtgärder som kan förväntas dämpa 15 hushållens efterfrågan på krediter, vilket i förlängningen bidrar till ökad finansiell stabilitet. 10 Åtgärder riktade mot hushållen har dock till skillnad från kapitaltäckningskrav ingen effekt på 5 riskerna som är förknippade med en stor 0 finansiell sektor med banker som har verksamhet 40 50 60 70 80 90 100 i flera länder. Andel hushåll Högre buffertar för banker gör dem mer Anm.: Avser ränteutgifter före skatt. motståndskraftiga vid kriser, varigenom skattebetalarnas pengar värnas. Högre kapitaltäck- Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. ningskrav har fördelen att de påverkar all slags Beräkningarna visar att andelen hushåll med utlåning och dessutom kan de öka bankernas nettoränteutgifter som överstiger 25 procent av tillgång till internationellt kapital genom att den disponibla inkomsten ökar från 2,7 procent bankerna får lägre upplåningskostnader när de är till 6,6 procent. Det innebär att andelen hushåll mer robusta. med höga räntebetalningar hamnar på ungefär Minimireglerna för kapitaltäckning bestäms samma nivå som 1994. Med hänvisning till att genom internationella överenskommelser beutvecklingstakten av svensk ekonomi, däribland nämnda Basel I, II respektive III (se fördjuphushållens konsumtion, hade kommit igång ningsrutan Ändrade kapitaltäckningsregler som 1994 torde nivån inte utgöra något hot mot den åtgärd för ökad finansiell stabilitet). Dessa finansiella stabiliteten. Liknande bedömningar, överenskommelser genomförs sedan inom EU men baserade på andra analyser, har gjorts av genom direktiv och förordningar. På nationell Riksbanken och Finansinspektionen. Problem 11 nivå har länderna vid implementeringen av de skulle dock kunna uppstå om bostadspriserna internationella överenskommelserna kunnat välja och skuldkvoten fortsätter stiga. Det är även om de på något område vill ha striktare regler. viktigt att påpeka att den finansiella instabiliteten För närvarande gäller i Sverige övergångsregler i Sverige under 1990-talets början framför allt som infördes i samband med implementeringen härrörde från bankernas exponering mot av Basel II, men det finns redan färdigkommersiella fastigheter snarare än bostäder. förhandlade regler inom Basel III som ska implementeras mellan 2013 och 2019. Regeringens ambition är att nuvarande övergångsregler för Basel II bör vara kvar eftersom dessa innebär att bankerna måste ha avsevärt mer kapital för att uppfylla det lagstadgade kravet än om Basel II tillämpas fullt ut. Övergångsreglerna blir då ett sätt att fram till dess att Basel III är på plats undvika att svenska banker kommer ha för lite kapital. Regeringen har därför överlämnat en proposition (prop. 2010/11:110) om bl.a. en förlängning av övergångsreglerna för Basel II. 11 Se Sveriges Riksbank Finansiell stabilitet 2010:2 och Finansinspektionen (2010) Den svenska bolånemarknaden och bankernas kreditgivning.

PROP. 2010/11:100

Regeringens avsikt är att under tiden övergångsreglerna för Basel II gäller, pröva olika vägar att skärpa framför allt de systemviktiga bankernas kapitaltäckning utöver vad som kommer att gälla när Basel III implementeras. Det är här viktigt att analysera den betydelse bankernas kapitaltäckning har för den finansiella stabiliteten och svensk ekonomi.

PROP. 2010/11:100

Ändrade kapitaltäckningsregler som åtgärd 2,5 procentenheter. Om en banks kärnkapital för ökad finansiell stabilitet faller under buffertnivån begränsas bl.a. bankens rätt att göra utdelningar och utbetalningar av Kapitaltäckningsreglerna definierar hur en banks bonusar till anställda. kapital ska vara sammansatt och dess minimi- Utöver den obligatoriska kapitalbufferten kan nivå. Kapitalet fungerar som en buffert vid man på nationell nivå välja att lägga till en förluster och måste vara anpassat till risken i de kontracyklisk buffert. Denna kan aktiveras av verksamheter som banken bedriver. behörig myndighet om obalanser i ekonomin De nuvarande reglerna om kapitaltäckning riskerar att byggas upp, t.ex. i perioder av hög bygger på internationellt överenskomna kredittillväxt. Basel III-reglerna anger att standarder utfärdade av Baselkommittén för storleken på denna buffert bör ligga i intervallet banktillsyn, de s.k. Basel II-reglerna. Dessa 0 till 2,5 procent av en banks riskvägda tillgångar. standarder har blivit bindande i Sverige genom Nationella myndigheter har dock möjlighet att implementeringen av ett EU-direktiv i form av välja en ännu högre buffert om omständligkapitaltäckningslagen (2006:1371) och före- heterna så kräver. Det innebär att en bank – för skrifter från Finansinspektionen. att fritt kunna förfoga över sin vinst – i och med Enligt kapitaltäckningslagen ska en bank ha Basel III-reglerna kan behöva ha ett kärnkapital ett totalt kapital som motsvarar minst 8 procent motsvarande 9,5 procent eller mer av sina av sina riskvägda tillgångar. I kapitalbasen får riskvägda tillgångar. ingå så kallat primärt och supplementärt kapital. Basel III-reglerna innehåller även två nya I primärkapitalet ingår bl.a. bankens aktiekapital, kvantitativa krav på bankernas likviditet. Det ackumulerade vinster och vissa reserver. Det första anger att en banks likviditetsbuffert ska supplementära kapitalet omfattar framför allt vara minst lika stor som nettoutflödet av pengar förlagslån. Enligt kapitaltäckningslagen ska en under 30 dagar i ett stressat scenario. Det andra banks primärkapital uppgå till minst 50 procent kravet anger att bankens stabila finansiering ska av bankens totala kapital. Primärkapitalet kan vara större än bankens behov av stabil täcka förluster bättre jämfört med supplementärt finansiering. Kommissionen håller för närkapital. varande på att utarbeta förslag till hur Basel IIIreglerna ska genomföras inom EU. Basel III och effekter för svenska bankers kärnkapital Tänkbara ytterligare regleringar Finanskrisen har föranlett en reformering av de Trots att syftet med Basel III-reglerna är att rätta internationella kapitaltäckningsstandarderna i till brister i Basel II-regelverket, kommer inte flera viktiga avseenden genom de s.k. Basel III- Basel III-reglerna att implementeras förrän 2013, reglerna. och vissa delar så sent som 2019. Det finns Basel III-reglerna, som införs successivt från därför skäl att överväga behovet av krav utöver 2013, ställer framför allt högre krav på vad som reglerna i Basel II och III. får ingå i en banks kärnkapital. Med kärnkapital Regeringen har lämnat en proposition (prop. avses oftast primärkapitalet exklusive eventuellt 2010/11:110) med förslag om att behålla hybridkapital. Erfarenheterna från den nuvarande övergångsregler för Basel II. 12 finansiella krisen visar att det ofta bara är Övergångsreglerna utgör ett golv för bankers kärnkapitalet som kan möta kreditförluster. kapitalkrav och är fastlagt till 80 procent av Framför allt handlar det om aktiekapital och bankernas kapitalkrav enligt Basel I-reglerna. behållna vinstmedel. Enligt Basel III-reglerna Om övergångsreglerna tillämpas måste bankerna måste en banks kärnkapital uppgå till minst ha avsevärt mer kapital för att uppfylla det 4,5 procent av bankens riskvägda tillgångar. lagstadgade kravet än om Basel II-reglerna Vidare införs också genom Basel III-reglerna ett tillämpas fullt ut. Övergångsreglerna blir då ett krav på en kapitalbuffert om ytterligare sätt att under en övergångsperiod undvika att svenska banker kommer att ha för lite kapital innan Basel III-reglerna är på plats. För att värna den finansiella stabiliteten kommer regeringen att pröva olika åtgärder utöver Basel III. En möjlighet är att öka 12 Hybridkapital är redovisningsmässigt en skuld men har i vissa avseenden karaktären av eget kapital.

PROP. 2010/11:100

riskvikterna för bostadslån jämfört med vad som gäller i dag. Detta skulle innebära ett ökat kapitalkrav för bankers bostadslån och därmed öka bankernas kapitalkostnader för bostadsutlåning och i slutändan innebära högre bostadsräntor för hushållen. Ett annat alternativ som kan övervägas är den modell som en kommission i Schweiz har föreslagit för att hantera problem med systemviktiga finansiella institut. Förslaget innebär en ökad kapitalbuffert till sammantaget 19 procent av de riskvägda tillgångarna. Kravet på buffertkapitalet föreslås variera dels utifrån behovet av extra kapital baserat på bankens marknadsandel, dels utifrån bankens andel av landets BNP. Utöver högre krav på kärnkapital kommer de systemviktiga schweiziska bankerna att behöva hålla en extra buffert i form av lån som kan omvandlas till kapital vid förluster. Den schweiziska modellen innebär också att ägare och kreditgivare i högre utsträckning än tidigare får stå för risken i bankerna, inte staten som under den senaste finansiella krisen. Därmed skapas incitament för bankerna att minska riskexponeringen, vilket minskar sannolikheten för att de får problem. Det finns därför skäl att även värdera kvaliteten på det kapital som ytterst står garant för bankernas överlevnadsförmåga.

PROP. 2010/11:100

2.6 Utmaningar i Inom den högre utbildningen har regeringen utbildningssystemet genomfört en kvalitetssatsning och höjt

studiemedlen samt fribeloppet. För att uppnå Utbildning är centralt både för den enskilde positiva resultat krävs en konsekvent och individen och för samhället i stort. Utbildning långsiktig reformagenda. Regeringens genomförbättrar individens kunskaper, förmågor och förda och planerade reformer höjer kvaliteten möjligheten att styra sina livsval. Den högre inom utbildningssystemet, även om det tar lång produktivitet som uppnås därigenom ökar tid att komma till rätta med de problem som människors chanser att få arbete och ger också finns. avkastning i form av högre lön. Därmed ökar konsumtionsmöjligheterna och Försämrade studieprestationer i grundskolan förutsättningarna för den enskilde att kunna Det finns belägg för att kunskapen hos elever i bestämma över den egna vardagen. För samhället grundskolan har försämrats, särskilt i matematik innebär högre produktivitet och sysselsättning och naturvetenskap. Från att ha tillhört det att förutsättningarna för ekonomisk utveckling internationella toppskiktet presterar nu svenska förbättras, att den gemensamma välfärden ökar högstadieelever medelmåttigt i internationella och att inkomstfördelningen jämnas ut. jämförelser. Ett väl fungerande utbildningssystem som Andra tecken på brister i skolan är den svaga förser unga med rätt färdigheter är förmodligen genomströmningen och de många avhoppen. det effektivaste sättet att förbättra ungas fram- Mer än var tionde grundskoleelev saknar tida arbetsmarknadssituation. Möjligheterna för behörighet till gymnasieskolans nationella utrikes födda och nyanlända invandrare att program, och av de elever som påbörjar lyckas på arbetsmarknaden ökar avsevärt om gymnasiestudier är det endast ca två tredjedelar deras utbildningar kan valideras på ett bra sätt som fullföljer studierna på utsatt tid. och om de på ett effektivt sätt kan integreras i Olika förklaringar till de försämrade utbildningssystemet. resultaten i grundskolan behandlas i rapporter Den psykiska ohälsan bland unga är ett stort från Institutet för arbetsmarknadspolitisk problem också i skolan. Regeringen fortsätter utvärdering och Skolverket. En förklaring som 13 förstärka barn- och ungdomspsykiatrin och förts fram är alltför hög grad av individuellt genomför också en satsning på elevhälsan. arbete, där elever löser uppgifter på egen hand De brister som länge har funnits i och i mindre omfattning får lärarledd utbildningssystemet har varit utgångspunkten undervisning. Eget arbete i denna bemärkelse är för regeringens hittills vidtagna åtgärder. Till något annat än den positiva individualisering exempel stärks lärarkvaliteten genom ett som präglas av en aktiv lärarroll där läraren omfattande lärarlyft och en reformerad varierar innehållet och anpassar undervisningen lärarutbildning. En yrkeslegitimation för lärare till elevernas olika förutsättningar och behov. En och förskollärare har införts i syfte att höja annan förklaring som förts fram är att lärarnas läraryrkets status och en rektorsutbildning har kompetens verkar ha försämrats. Andelen lärare införts för att stödja rektorn i rollen som som saknar examen har ökat och en stor del av pedagogisk ledare i skolan. Basfärdigheterna läsa- undervisningen utförs av lärare som har examen, skriva-räkna har stimulerats genom en särskild men saknar utbildning i det ämne de undervisar satsning och undervisningstiden i grundskolan i, dvs. de är inte behöriga i ämnet enligt den nya ska utökas i matematik. Vidare har regeringen skollagen. Söktrycket till lärarutbildningen är beslutat om att införa betyg från årskurs 6 och lågt och de som söker till denna har allt sämre fler nationella prov. förkunskaper, vilket kan förväntas påverka Gymnasieskolan reformeras fr.o.m. hösten resultaten negativt. Det tycks inte i någon större 2011, bl.a. i syfte att höja kvaliteten och minska utsträckning premieras lönemässigt att vara en avhoppen. Gymnasieskolans yrkesprogram ska göras mer yrkesförberedande, dels genom att innehållet blir mer praktiskt inriktat, dels genom införandet av lärlingsutbildningar. Vidare införs en försöksverksamhet med ett fjärde tekniskt år i 13 Björklund m.fl., Den svenska utbildningspolitikens arbetsmarknadseffekter: vad säger forskningen?, IFAU Rapport 2010:13, samt gymnasieskolan. Skolverket (2009), Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? Kunskapsöversikt om betydelsen av olika faktorer.

PROP. 2010/11:100

bra eller bli en bättre lärare. Det bidrar till att på läraryrket. Ett sätt att öka statusen kan vara färre studenter söker sig till lärarutbildningen att pröva olika sätt att premiera duktiga lärare. och att lärares fulla potential inte tas tillvara. Den friskolereform som genomfördes under 1990-talet har varit lyckosam. Elevers och

föräldrars valfrihet har ökat. Skolans personal 2.7 Utmaningar för välfärden

har fått fler arbetsgivare att välja bland och möjligheter finns att förverkliga egna 2.7.1 Fler i arbete minskar klyftorna pedagogiska idéer och utveckla skolans arbete. Friskolereformen har också främjat god kvalitet i Den ekonomiska krisen har drabbat många utbildningen, inte minst genom att stimulera till människor. För vissa grupper har inkomsterna ökad kvalitet och effektivitet i de kommunala utvecklats svagt. Åtgärder för att minska krisens skolorna. effekter har därför prioriterats högt av regeringen de senaste åren. Regeringen har förstärkt Svenska studenter träder in sent på inkomsterna för ekonomiskt utsatta grupper arbetsmarknaden genom höjda flerbarnstillägg, bostadstillägg, Den i Sverige jämförelsevis höga inträdesåldern bostadsbidrag, grundavdrag för pensionärer och till högre utbildning och den relativt långsamma studiemedel. genomströmningen i denna gör att arbets- Andelen individer med låg ekonomisk marknadsinträdet sker vid en hög ålder. Detta standard mätt i relativa termer har ökat gradvis begränsar antalet yrkesverksamma år och där- de senaste 15 åren, medan andelen i absoluta med såväl den privata som samhälleliga termer har minskat fram till mitten av 2000-talet avkastningen på utbildning. Till viss del kan 14 och därefter varit konstant (se diagram 2.14). den höga inträdesåldern förklaras av att svenska Skillnaden mellan måtten förklaras av att elever är äldre än elever i andra länder när de inkomsterna visserligen har ökat för dem i de lämnar gymnasiet och att Sverige tar emot lägre inkomstskikten, men att ökningstakten många äldre utländska studenter. Men det tycks varit lägre än för dem med högre inkomster. också som att många svenska ungdomar väntar Huvudorsaken till detta är att andelen individer ett eller flera år med att påbörja högre utbildning som försörjs av transfereringar, som stigit sedan de avslutat gymnasiet. långsammare än lönerna, är högre i de lägre inkomstskikten. Fortsatt fokus på att öka kvaliteten i utbildningssystemet Diagram 2.14 Andel med låg ekonomisk standard Regeringen ser allvarligt på problemen inom Procent utbildningssystemet. Regeringen har genomfört, 14 påbörjat och aviserat en rad åtgärder för att förbättra utbildningssystemets olika delar. År 12 2011 och 2012 kommer att bli två av de mest 10 reformintensiva åren i svensk utbildnings- 8 historia. Det krävs dock både långsiktighet och 6 fokus för att höja resultaten i grundskolan, Relativ 60 4 minska avhoppen från gymnasieskolan och Absolut 60 förbättra kvaliteten och genomströmningen 2 inom högskolan. 0 En utgångspunkt för regeringens politik är, 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 och har varit, att lärare är nyckeln till elevernas Anm.: Inga utfallsdata finns ännu tillgängliga för 2010 och 2011. Uppgifterna för dessa år baseras på en prognos. Relativ 60 anger andel med inkomster under 60 framgång. Det är därför fortsatt angeläget att procent av respektive års medianinkomst. Absolut 60 anger andel med inkomster under 60 procent av 1991 års median justerad för prisutvecklingen. stärka kvaliteten på lärare och att höja statusen Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Det är framför allt ensamstående kvinnor med barn, yngre ensamstående utan barn, äldre ensamstående pensionärer och utrikes födda med svag eller ingen anknytning till den svenska 14 Se exempelvis Långtidsutredningen 2011 (SOU 2011:11). arbetsmarknaden som är överrepresenterade

PROP. 2010/11:100

bland dem med relativt sett låg ekonomisk

Diagram 2.16 Fördelningseffekter av regeringens politik 2006–2011, procentuell förändring av justerad disponibel

standard (se diagram 2.15).

inkomst

Procent

Diagram 2.15 Justerad disponibel inkomst för olika grupper

18

1991–2011

Kronor 16

14 Direkt effekt Långsiktig effekt

Arbetar

280 000 Ungdomar 20–29 år, arbetar 12

Ålderspensionärer >74

Ålderspensionärer 65–74 10 230 000 Arbetar ej 8

Ensamstående med barn

Median 6

180 000 4

2 130 000 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 -2 6 11 15 18 20 23 25 28 33 61 80 000 Inkomstgrupp (justerad disponibel inkomst, rad 1) 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 Individuell bruttoinkomst per månad vuxna (1000-tal kronor, rad 2) Anm.: Justerad disponibel inkomst är hushållets sammanlagda inkomst justerad för försörjningsbörda. Inkomsten avser medianen inom respektive grupp. Anm.: Justerad disponibel inkomst är hushållets sammanlagda inkomst justerad Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. för försörjningsbörda. Bruttoinkomst avser inkomst i 2011 års prisnivå. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Den främsta förklaringen till att hushåll har låg

ekonomisk standard är att individerna i hushållet

2.7.2 Sjukvård och äldreomsorg av hög

har en svag anknytning till arbetsmarknaden. En

kvalitet

stor andel av denna grupp arbetar deltid eller inte

alls och försörjs till stor del av transfereringar. Regeringens mål för hälso- och sjukvården är att Regeringen har sedan den tillträdde 2006 fört befolkningen ska erbjudas en behovsanpassad, en politik för att stärka arbetslinjen och göra det tillgänglig och effektiv vård av god kvalitet, mer lönsamt att arbeta. Jobbskatteavdraget, oavsett inkomst och bakgrund. Regeringen vill tillsammans med förändringarna i arbetslöshetsvidare skapa förutsättningar för en god hälsooch sjukförsäkringarna, minskar trösklarna in på och sjukvård utifrån varje enskild patients behov arbetsmarknaden och stimulerar människor till och önskemål. att öka sin arbetstid, framför allt låg- och Det finns även behov av att fortsätta främja en medelinkomsttagare. På lång sikt förväntas mångfald av utförare inom välfärdssektorn. Det reformerna leda till en stark inkomsttillväxt för gynnar både patienter och personal samt breddar dem med relativt låga inkomster (se diagram arbetsmarknaden för arbetstagare inom vård och 2.16). Genom att fler arbetar och färre försörjs omsorg. Statliga medel avsätts för att fler av bidrag och transfereringar minskar inkomstkommuner ska införa valfrihetssystem inom skillnaderna i samhället. Den långsiktigt bästa äldreomsorgen och införa lokala värdighetsfördelningspolitiken är därför att fler arbetar. garantier. Det finns grupper med svag förankring på Införandet av kömiljarden har medfört att arbetsmarknaden som i dag klarar sin väntetiderna till planerade besök och behandförsörjning, helt eller delvis, med hjälp av lingar inom den specialiserade vården minskat ekonomiskt bistånd. Ofta lönar det sig för dåligt väsentligt. En stärkt vårdgaranti, ökade möjligeller inte alls för dem att ha ett arbete. För att heter för individen att välja vårdgivare samt fler motverka att dessa grupper fastnar i passivitet är apotek på en omreglerad apoteksmarknad, är det en viktig uppgift för politiken att fortsätta ytterligare några av de insatser som regeringen att skapa drivkrafter för arbete, bl.a. genom att se genomfört för att stärka patienternas och medöver transfereringssystemen i syfte att sänka borgarnas ställning och inflytande. trösklarna in på arbetsmarknaden. Det måste I ett internationellt perspektiv uppvisar svensk också bli mer attraktivt för arbetsgivare att hälso- och sjukvård goda medicinska resultat. anställa personer som står långt från arbets- Det finns dock behov av att fortsätta förbättra marknaden. vårdens tillgänglighet och att stärka patient-

säkerheten. En åldrande befolkning och ett

PROP. 2010/11:100

framtida ökat vårdbehov innebär ytterligare anslagen till rättsväsendets myndigheter med utmaningar för hälso- och sjukvården. drygt 5 miljarder kronor. Rättsväsendet har Mot denna bakgrund är inriktningen på förstärkts i hela rättskedjan från polis och politiken de kommande åren att ytterligare öka åklagare till domstolar och kriminalvård. vårdens tillgänglighet, effektivitet och kvalitet. Innehållet och effektiviteten i verksamheterna Under 2011 satsas 500 miljoner kronor på en står nu i fokus. prestationsbaserad ersättningsmodell för patient- Under den förra mandatperioden har säkerhetsarbete i syfte att åstadkomma en rättsväsendets resultat förbättrats. Allt fler brott säkrare vård för patienten och ett mer aktivt utreds och klaras upp och fler förövare får stå till patientsäkerhetsarbete. Regeringens mål är svars för sina handlingar. Polisen har också blivit vidare att ytterligare förbättra tillgängligheten mer synlig i människors vardag. Människor dels genom att utveckla kömiljarden, dels genom känner sig tryggare och förtroendet för att förkorta tiden mellan första kontakt med rättsväsendets myndigheter har stärkts. Mot vården och inledd behandling. Dessutom bakgrund av de stora satsningarna måste dock fortsätter regeringens angelägna satsningar för rättsväsendets resultat förbättras än mer. Detta att förbättra psykiatrin. En reform kommer gäller särskilt utredningar som berör ungdomar därtill att genomföras som förbättrar och som i dag tar allt för lång tid. Även möjligheten till god tandhälsa för utsatta ärendeflödet mellan myndigheterna i rättskedjan grupper. Vidare har en nationell oberoende tar för lång tid. Regeringen avser därför att öka granskningsmyndighet inrättats med uppgift att effektiviteten i rättsväsendet och att genomföra granska och utvärdera vårdens effektivitet. reformer som leder till snabbare, tydligare och De centrala målen för regeringens mer konsekventa reaktioner på brott, samt en äldrepolitiska satsningar är att äldre personer ska bättre samverkan mellan olika aktörer för att kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i förebygga brott. samhället och över sin vardag, kunna åldras i I budgetpropositionen för 2013 avser trygghet och med bibehållet oberoende, bemötas regeringen att återkomma med ytterligare åtmed respekt samt ha tillgång till god vård och gärder för att möta den ökande ärendetillströmomsorg. ningen och för att förbättra verksamhets- De statliga stimulansbidragen till kommuner resultatet och effektiviteten i rättskedjan som och landsting bidrar till en vård och omsorg av helhet. Därtill avser regeringen att under god kvalitet och stödjer arbetet med att förbättra mandatperioden föreslå och vidta åtgärder, bl.a. vården och omsorgen om äldre. Ambitionen för att minska ungdomsbrottsligheten och framöver är att stimulansbidragen framför allt ungdomars återfall i brott samt för att skärpa ska kopplas till prestationsbaserade mål. Under straffsystemet. Regeringen avser dessutom att de kommande åren kommer politiken bl.a. att fortsätta arbetet med att stärka skyddet för fokusera på åtgärder som underlättar en kvinnor som lever med skyddad identitet och att sammanhållen vård och omsorg för äldre med hjälpa barn som far illa. Vidare avser regeringen omfattande behov, höjer kompetensen bland vidta åtgärder för att ytterligare effektivisera äldreomsorgens personal samt utvecklar nya myndigheternas arbete med att förverka pengar trygga boendeformer baserade på ökad valfrihet och annan egendom som utgör vinning av brott. och ökat självbestämmande för de äldre.

2.7.3 Ett effektivt rättsväsende 2.8 Utmaningar för tillväxt i hela Sverige

Regeringens målsättning är ett tryggare Sverige för alla. Fler brott ska förebyggas och fler brott Regeringen vill förbättra förutsättningarna för ska klaras upp och lagföras. Återfall i brott ska hållbar tillväxt i alla delar av Sverige genom att mötas av en skärpt reaktion från samhället. skapa attraktiva företags- och livsmiljöer. Att Regeringen har redan genomfört ändringar av låta hela Sverige växa handlar om att bejaka straffskalorna för bl.a. allvarliga våldsbrott, vilket förutsättningarna för arbete, entreprenörskap, även inkluderar sexualbrott. Under den förra företagande och boende i alla delar av landet. mandatperioden höjde regeringen de årliga

PROP. 2010/11:100

Regeringen har de senaste åren vidtagit ett 2.9 En human och rättssäker antal åtgärder för att stödja arbetet när det t.ex. migrationspolitik

gäller tillgänglighet till service. Ett löpande strategiskt arbete bedrivs i enlighet med den Regeringen och Miljöpartiet de gröna har träffat strategi som tagits fram. en ramöverenskommelse om migrations- 15 Gles- och landsbygdsregioner är ofta särskilt politiken. Överenskommelsen innebär ett utsatta vid ekonomiska nedgångar. Även den gemensamt ansvarstagande för den samlade åldrande befolkningen utgör i många delar av svenska asyl- och migrationspolitiken. landet en utmaning genom en minskad skattebas Regeringens och Miljöpartiets gemensamma mål och problem med arbetskraftsförsörjningen. är att säkerställa en human, rättssäker och En viktig utmaning för politiken är att stärka ordnad migrationspolitik. Asylrätten ska värnas företagandet och därmed sysselsättningen i hela och den som vill komma till Sverige för att Sverige. Mindre samhällen och kommuner ska arbeta ska kunna göra det. Arbetskraftsvara attraktiva att driva företag, arbeta och bo i. invandring ger enskilda möjligheter att Attraktiva boendemiljöer är en av landsbygdens förverkliga sina drömmar och stärker förutkonkurrensfördelar, samtidigt som god sättningarna att utveckla den svenska välfärden. tillgänglighet till service är viktigt för att Under förutsättning att det ekonomiska läget möjliggöra en attraktiv boendemiljö. tillåter, är det regeringens och Miljöpartiets Kommunikationer, såväl elektroniska som avsikt att vidta åtgärder på det migrationsfysiska, är av stor betydelse för att människor politiska området. Ambitionen är att rätten till ska kunna verka i hela landet och är samtidigt subventionerad hälso- och sjukvård ska utvidgas grundläggande för näringslivets konkurrenskraft för vissa grupper som i dag saknar tillgång till och för investeringsklimatet. Tillgång till subventionerad hälso- och sjukvård. Med kunskap och kompetens samt regionalt flexibla utgångspunkt från de förslag som lämnats av arbetsmarknader är viktiga faktorer för att Utredningen om rätt till skolgång för barn som näringslivet i alla delar av Sverige ska kunna vistats i landet utan tillstånd (SOU 2010:5) ska utvecklas. En utgångspunkt är att målet om rätten till skolgång utökas. Praxisavgöranden i hållbar tillväxt i alla delar av Sverige främst anhöriginvandringsärenden har fått stora uppnås genom generella insatser, även om det konsekvenser för vissa grupper. Med utgångsockså kan vara motiverat med riktade åtgärder. punkt i principen om barnets bästa och rätten till I syfte att kraftsamla kring en sammanhållen familjeåterförening ska en lösning hittas på strategi för att tillvarata de möjligheter som problematiken med kravet på pass och styrkt digitaliseringen erbjuder människor och företag identitet i familjeåterföreningsfall. Regeringen pågår inom Regeringskansliet arbetet med en och Miljöpartiet är överens om att 2008 års digital agenda för Sverige. arbetskraftsinvandringsreform ligger fast. Eventuellt missbruk av regelverket ska för- Förstärkta insatser för banhållning under 2011 hindras, arbetsmarknadsprövning ska inte åter- Väl fungerande järnvägstransporter är viktigt för införas och reglerna för arbetskraftsinvandring såväl människor som företag. De senaste ska fortsätta att utvecklas. Det europeiska och vintrarna har problemen i järnvägssystemet varit internationella samarbetet ska fördjupas. påtagliga och behovet av stärkt drift, underhåll, Regeringen och Miljöpartiet prioriterar att reinvesteringar och trimningsåtgärder aktuali- genomföra det gemensamma europeiska asylserats. Regeringen kommer att under 2011 fatta systemet. Detta ska vara humant, rättssäkert och nödvändiga beslut för att skapa det utrymme effektivt. som krävs för att öka insatserna för banhållning med 800 miljoner kronor.

15 Se skrivelsen En strategi för att stärka utvecklingskraften i Sveriges landsbygder (skr. 2008/09:167).

PROP. 2010/11:100

2.10 Långsiktiga utmaningar satsning på utbildning, forskning och innovation

samt en väl utvecklad infrastruktur och ett gott 2.10.1 Stärka konkurrenskraften för att företagsklimat utgör grunden i regeringens möta globaliseringen politik för att möta globaliseringens utmaningar. För att utnyttja globaliseringens fördelar är Det är viktigt att Sverige fortsätter att bygga det också viktigt att politiken inriktas på att vidare på sina styrkor såsom den konkurrens- främja god konkurrens. Onödiga hinder för kraftiga industrin, den växande tjänstesektorn företagsetableringar ska tas bort. Därmed ökar och den välutbildade arbetskraften. Det är med konkurrensen, vilket leder till lägre priser samt kunskap och kvalitet som svenska företag bäst ett större och mer varierat utbud av varor och kan konkurrera. Genom privata och offentliga tjänster. Ökad internationell konkurrens bidrar satsningar på infrastruktur, utbildning, forskning också till att göra svenska företag mer och innovationer skapas förutsättningar för produktiva genom att de får tillgång till ny svenska företag att konkurrera på världs- kunskap samt nya idéer och produktionsmarknaden. Den nationella innovationsstrategin, metoder. Regeringen verkar i EU för att den inre som utformas av regeringen i dialog med marknaden ska utvecklas och förbättras – med näringsliv, offentlig sektor, akademi och civil- beaktande av att detta är förenligt med samhälle, kommer att vara ett viktigt verktyg för medlemsstaternas legitima intressen – och för att att skapa morgondagens jobb, välfärd och frihandeln ska värnas i utformningen av den samhälle. gemensamma handelspolitiken. Handeln med varor och tjänster, företagens Regeringen arbetar även aktivt med att stärka direktinvesteringar och arbetskraftens rörlighet den svenska miljötekniksektorn och arbetet med över gränserna är förutsättningar för ekonomiskt en bred, nationell miljöteknikstrategi pågår. välstånd i ett litet land som Sverige. Avskaffade handelshinder och teknisk utveckling har medfört en effektivare produktion av både varor 2.10.2 En ambitiös och effektiv klimat- och och tjänster på global nivå. Genom handel och energipolitik direktinvesteringar kan företagen få avsättning för sina produkter på andra marknader, vilket Klimatfrågan är en av vår tids största utmaningar skapar ökad produktion och sysselsättning. och därmed regeringens högst prioriterade Minskade hinder för direktinvesteringar har miljöfråga. Regeringens klimatpolitik innebär att bidragit till att företag har kunnat dela upp Sverige ska visa ledarskap genom att agera både produktionen mellan olika länder. Denna här hemma och internationellt. Med nationella utveckling bidrar till ökad produktivitet genom åtgärder kan Sverige gå före och visa vägen för den strukturomvandling som följer därav. den omställning som är nödvändig i världen. Sedan drygt 30 år tillbaka har den globala Regeringen har därför kraftigt höjt ambitionen handeln med varor och tjänster ökat nära för att minska utsläppen i Sverige. Utsläppen av dubbelt så snabbt som utvecklingen av global växthusgaser för de verksamheter som inte BNP. För många länder, däribland Kina och omfattas av EU:s utsläppshandelssystem ska Indien, har denna utveckling inneburit en minska med 40 procent till 2020 jämfört med mycket snabb ökning av välståndet. Den snabba 1990 års nivå. År 2050 ska Sverige inte ha några tillväxten i många utvecklingsländer har gynnat nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Det Sverige. Den svenska exportindustrin har kunnat är de mest ambitiösa målen inom hela EU. dra nytta av tillväxtekonomiernas expanderade Utmärkande för klimatfrågan är dess globala marknader, vilket bidragit till kraftigt ökad omfattning. Breda internationella överensexport i flera branscher. kommelser om radikalt minskade utsläpp av En utmaning för den ekonomiska politiken på växthusgaser är helt avgörande för att nå lång sikt är att även i framtiden tillvarata framgångar i det globala klimatarbetet. Sverige globaliseringens fördelar, samtidigt som verkar för ett långsiktigt mål om minst en ekonomins anpassning till ändrade förut- halvering av de globala utsläppen till 2050 och ett sättningar underlättas. Sunda offentliga finanser, beslut om att de globala utsläppen måste börja låg inflation, stabila spelregler på arbets- minska före 2020. marknaden, upprätthållandet av arbetslinjen,

PROP. 2010/11:100

Sverige har en stark tradition och hög Skärpta krav för skattebefrielse ambition, och därmed också ansvar, i den (miljöbilsdefinitionen) internationella processen för att nå en Som tidigare uttalats i budgetpropositionen för överenskommelse om lägre utsläppsnivåer. 2011 bör miljöbilsdefinitionen skärpas. Sveriges nationella klimatpolitik bygger i hög Regeringen anser att en ny definition, som grad på samarbetet inom EU. Arbetet inom EU baseras på Europarlamentets och rådets är viktigt för att åstadkomma utsläpps- förordning (EG) om utsläppsnormer för nya minskningar och avgörande för att åstadkomma personbilar (443/2009), bör införas den 1 januari globala överenskommelser. EU är plattformen 2013. Genom införandet skärps kraven för att få för en klimatpolitik där gemensamma krav och befrielse från fordonsskatt. Under 2010 var spelregler skapas över hela Europa. Därför vill 40 procent av de personbilar som registrerades Sverige se att EU sätter mål för 2030 och 2040. miljöbilar, vilket kan jämföras med miljöbils- Sverige arbetar för att EU ska föra en ambitiös andelen på ca 15 procent vid miljöbilspremiens klimatpolitik, t.ex. genom att verka för att EU:s införande 2007. alla medlemsländer inför en nationell kol- Miljöbilsdefinitionen bör också därefter dioxidskatt i sektorer utanför EU:s utsläpps- skärpas successivt för att en ungefär konstant handelssystem. andel av de nya bilarna ska omfattas av definitionen. En långsiktigt hållbar energipolitik Genom Alliansens energi- och klimat- Skatteskillnad miljöklass 1 och Europadiesel överenskommelse 2009 har grunden lagts för en Riksdagen har tillkännagivit att regeringen bör långsiktig, hållbar och kostnadseffektiv klimat- undersöka i vilken utsträckning skatteskillnaden och energipolitik. Kostnadseffektiviteten är mellan diesel miljöklass 1 och miljöklass 3 (i central då den möjliggör en internationellt unikt vilken Europadiesel ingår) kan minskas under hög ambitionsnivå, samtidigt som långsiktig- mandatperioden. Regeringen avser att ge berörda heten ger de signaler som energimarknadens myndigheter i uppdrag att utreda denna fråga. I aktörer behöver. Energipolitiken syftar till att uppdraget bör särskilt ingå att belysa skillnader i förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft hälso- och miljöpåverkan av att använda olika och försörjningstrygghet. Visionen är att Sverige dieselkvaliteter. år 2050 ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Att effektivisera 2.10.3 Trygga välfärdens långsiktiga användningen av energi är ett medel för att finansiering minska utsläppen av växthusgaser. På en väl fungerande elmarknad är det nödvändigt att Den positiva trenden med en växande andel äldre kundernas ställning är definierad och stark. i befolkningen kommer att påverka såväl arbetsutbudet och tillväxten som de offentliga Förlängd nedsättning av förmånsvärdet för vissa välfärdssystemen i framtiden. SCB:s befolkmiljöanpassade bilar ningsprognoser visar att andelen av befolkningen I departementspromemorian Vissa skattefrågor över 65 år kommer att öka från dagens inför budgetpropositionen för 2012, som 18 procent till 23 procent 2030. Barnafödandet remitteras i anslutning till 2011 års ekonomiska förväntas vara konstant, samtidigt som andelen vårproposition, presenteras ett förslag som av befolkningen i arbetsför ålder minskar. Denna innebär att den tidsbegränsade nedsättningen av demografiska utveckling innebär att det i förmånsvärdet för vissa miljöanpassade bilar framtiden kommer att finnas fler unga och gamla förlängs med två år för bilar som är utrustade i förhållande till antalet yrkesverksamma än i med teknik för drift med elektricitet som tillförs dag. Detta medför i sin tur sannolikt att genom laddning från yttre energikälla eller med efterfrågan på offentligt finansierade tjänster annan gas än gasol. Nedsättningen kommer ökar. Det blir således en utmaning för samhället därmed att gälla t.o.m. det beskattningsår som att möta den åldrande befolkningens framtida slutar den 31 december 2013. Åtgärden är en behov av vård och omsorg inom ramen för en reformambition som presenterades i budget- långsiktigt hållbar ekonomisk politik. propositionen för 2011.

PROP. 2010/11:100

Kostnaderna för välfärdstjänsterna har under de senaste decennierna stigit mer än vad som varit motiverat av den demografiska utvecklingen. Dels stiger efterfrågan på välfärdstjänster med ökad levnadsstandard, dels leder vissa kvalitetsförbättringar inom sjukvården till ökade kostnader. Även om långtidsberäkningarna visar att nuvarande finanspolitik är långsiktigt hållbar (se vidare avsnitt 12), måste arbetet med att upprätthålla långsiktig stabilitet fortsätta. En hög varaktig sysselsättningsnivå är avgörande för att på lång sikt finansiera en offentlig välfärd som omfattar alla. Om fler personer kommer i arbete och arbetslivet förlängs ökar antalet arbetade timmar och därmed skatteintäkterna. En ökad effektivisering av välfärdssystemen är ett led i att på lång sikt stärka den offentligt finansierade välfärden. Det är därför viktigt att effektiviseringsarbetet är kontinuerligt och omfattar åtgärder som både höjer produktiviteten i de offentligt finansierade tjänsterna och minskar överutnyttjandet i trygghetssystemen. Regeringens arbete med att främja ökad konkurrens och entreprenörskap inom vård och omsorg är en viktig del i arbetet med att stimulera förnyelse, vilket även bidrar till att öka produktiviteten och effektiviteten inom välfärdssektorn.

PROP. 2010/11:100

Vissa skattefrågor inför budgetpropositionen - reformambitionen om nedsatt förmånsför 2012 värde för vissa miljöbilar,

- reformambitionen om höjd punktskatt på I budgetpropositionen för 2011 redovisade alkohol och tobak, regeringen ett antal reformambitioner för - förenkling av expertskatten, mandatperioden på skatteområdet (prop. 2010/11:1, Förslag till statsbudget för 2011, - utökad avdragsrätt för företags utgifter för finansplan m.m., avsnitt 1.7.4). Tidpunkterna för forskning och utveckling, samt när de olika reformambitionerna skulle - förändringar av de s.k. 3:12-reglerna, av genomföras gjordes beroende av kommande reglerna för enskilda näringsidkare och för bedömningar av det ekonomiska läget, av oäkta bostadsrättsföreningar. reformutrymmet och av finansieringsbehoven. Sedan budgetpropositionen presenterades för Reglerna om expertskatt föreslås ändras genom riksdagen har arbetet med de olika reformatt det införs en schablonregel om att personer ambitionerna fortsatt. Därutöver har ett antal med en lön över 2 prisbasbelopp per månad andra skattefrågor aktualiserats i regeringens (85 600 kronor 2011) alltid ska anses utgöra en arbete på olika politiska områden. nyckelperson. Detta skulle öka förutsebarheten Inför budgetpropositionen för 2012 är det och underlätta tillämpningen. Den valda angeläget att skatteförslagen kan beredas genom lönenivån förenklar regelverket samtidigt som remittering av olika förslag och granskning av den signalerar att det ska vara fråga om en Lagrådet. För att möjliggöra en samlad person som har stor betydelse för arbetsgivaren. behandling av skatteförslag med budgeteffekter i Utöver förslagen i den särskilda promemorian budgetpropositionen för 2012 kommer därför en kommer regeringen att fortsätta arbetet med särskild departementspromemoria att remitteras övriga reformambitioner. Det handlar om där huvuddelen av dessa förslag behandlas. - sänkt mervärdesskatt på restaurang- och Denna promemoria presenteras i samband med cateringtjänster där ett utredningsförslag att den ekonomiska vårpropositionen övernyligen remitterats, lämnas till riksdagen. Om de skatteåtgärder som remitteras på detta - skattereduktion för privatpersoners gåvor sätt kommer att presenteras i budget- till bedrivande av hjälpverksamhet bland propositionen som förslag inför budgetåret behövande, och 2012, och i vilken omfattning och med vilken - förslag om investeringssparkonto och dimensionering så kommer att ske, blir beroende investeringsfonder som fortsätter att av de bedömningar av det ekonomiska läget, av beredas efter avslutade remissomgångar. reformutrymmet och finansieringsbehoven samt de prioriteringar som regeringen kommer att Även för de senare förslagen gäller att förgöra i det slutliga arbetet med budgetverkligandet av dem är beroende av regeringens propositionen efter sommaren 2011. slutliga bedömning av det ekonomiska läget, Förslagen i den särskilda promemorian är: reformutrymmet m.m. efter sommaren 2011. - reformambitionen om förstärkt jobbskatteavdrag, höjning av den nedre skiktgränsen för uttag av statlig inkomstskatt, sänkt skatt för pensionärer och sänkt inkomstskatt för utomlands bosatta,

3 Sveriges finanspolitiska ramverk samt ekonomisk styrning och samordning i EU

PROP. 2010/11:100

3 Sveriges finanspolitiska ramverk samt ekonomisk styrning och samordning i EU

I detta avsnitt beskrivs det finanspolitiska efter vilka principer stabiliseringspolitiken bör ramverket samt de åtgärder som nyligen genom- bedrivas. Där presenterade regeringen även riktförts och som planeras att genomföras för att linjer för skattepolitiken som därefter kommenstärka den ekonomiska styrningen och terats löpande i efterföljande budgetproposisamordningen inom EU. tioner. Regeringen har också stegvis förbättrat redovisningen av effektberäkningar av nya reformer avseende bl.a. effekter på BNP, sysselsättning och inkomstfördelning. Vidare har

3.1 Beskrivning av det regeringen förbättrat redovisningen av hur befinanspolitiska ramverket dömningen av finanspolitikens långsiktiga håll-

barhet görs. I 2010 års ekonomiska vår- Det finanspolitiska ramverket omfattar ett antal proposition (prop. 2009/10:100) förtydligade principer som finanspolitiken utformas efter och även regeringen sin syn på motiven för översom syftar till att finanspolitiken ska vara skottsmålet och dess nivå utifrån dessa motiv. långsiktigt hållbar och transparent. Vissa delar av Vid sidan av detta har regeringen också arbetat ramverket är reglerade av lagstiftning, medan aktivt med att förbättra de interna beredningsandra utgår från den praxis som utvecklats sedan procedurerna i Regeringskansliet i syfte att den statsfinansiella krisen i början av 1990-talet. ytterligare stärka budgetprocessen. Regeringen vidtog under den förra mandat- Regeringen kommer att fortsätta arbetet med perioden ett antal åtgärder för att stärka det att stärka det finanspolitiska ramverket även finanspolitiska ramverket. Under 2010 blev under innevarande mandatperiod. Ett första steg utgiftstaket och överskottsmålet obligatoriska. har varit att regeringen, såsom utlovades i 2010 Som ett led i arbetet med att öka transparensen i års ekonomiska vårproposition, överlämnat en finanspolitiken och förbättra möjligheten till skrivelse till riksdagen som beskriver det finansextern uppföljning och utvärdering, inrättade politiska ramverket (skr. 2010/11:79). Skrivelsen regeringen 2007 ett finanspolitiskt råd. syftar framför allt till att samlat beskriva Regeringen har också arbetat aktivt med att ramverket och därigenom stärka förtroendet för gradvis förbättra redovisningen av finans- att utformningen av finanspolitiken är politiken i de ekonomiska propositionerna. I långsiktigt hållbar och att den redovisas på ett 2008 års ekonomiska vårproposition (prop. transparent sätt. Den syftar också till att i vissa 2007/08:100). förtydligade regeringen hur delar precisera ramverket och regeringens reformutrymmet eller behovet av budget- tillämpning av det. För de delar av ramverket förstärkningar fastställs med utgångspunkt från som inte regleras i lag kan skrivelsen ses som en det finanspolitiska ramverket. I samma proposi- institutionalisering av delar av den praxis som tion förtydligade regeringen också sin syn på gradvis utvecklats inom finanspolitiken sedan rollfördelningen i stabiliseringspolitiken och mitten av 1990-talet. Regeringen kommer

PROP. 2010/11:100

fortlöpande i den ekonomiska vårpropositionen Det budgetpolitiska ramverket och i årsredovisningen för staten följa upp hur ramverket efterlevs. En central del av det finanspolitiska ramverket är Givet att det finns en bred politisk förankring det budgetpolitiska ramverket. Det budgetav det finanspolitiska ramverket kan det bidra till politiska ramverket omfattar ett överskottsmål att minska osäkerheten om den framtida för den offentliga sektorns sparande, ett utgiftsutformningen av de delar av finanspolitiken som tak för statens primära utgifter och åldersramverket omfattar. Detta bidrar också till att pensionssystemets utgifter kombinerat med en minska osäkerheten om inriktningen på dessa stram statlig budgetprocess samt ett kommunalt delar av finanspolitiken vid regeringsskiften. Det balanskrav. finanspolitiska ramverket kan på så vis bidra till Regeringen är enligt budgetlagen (2011:203) en stabilare makroekonomisk utveckling och skyldig att lämna ett förslag till mål (överskottsminska risken för att finanspolitiken blir en källa mål) för den offentliga sektorns finansiella till instabilitet. Ramverket syftar även till att öka sparande. Riksdagen har fastställt överskottstrovärdigheten för att Sverige uppfyller kraven i målet till att det finansiella sparandet ska uppgå EU:s stabilitets- och tillväxtpakt samt i det till igenomsnitt 1 procent av BNP över en konkommande EU-direktivet om nationella budget- junkturcykel. Den nuvarande nivån på överpolitiska ramverk (se avsnitt 4.2). skottsmålet ska upprätthållas under innevarande De centrala delarna i det finanspolitiska mandatperiod och så länge det är nödvändigt för ramverket kan i enlighet med skrivelsen att de offentliga finanserna ska utvecklas på ett sammanfattas enligt följande. långsiktigt hållbart sätt. Överskottsmålet följs i huvudsak upp framåtblickande för att bedöma om det finns ett Det finanspolitiska ramverkets roll i den politiska reformutrymme eller behov av budgetförstärkbeslutsprocessen ande åtgärder. Eftersom konjunkturläget inte går att mäta entydigt följs överskottsmålet upp med Finanspolitikens övergripande mål är att skapa så flera olika indikatorer. Dessutom beaktas vid hög välfärd som möjligt genom att bidra till en uppföljningen osäkerheten i bedömningen, hög och hållbar ekonomisk tillväxt och risken för att utvecklingen blir en annan än den sysselsättning (genom strukturpolitiken), en väl- som prognostiserats och möjligheten att färd som kommer alla till del (genom konjunkturcykeln kan vara asymmetrisk. Utifrån fördelningspolitiken) och ett stabilt resursut- dessa faktorer görs en samlad bedömning av nyttjande (genom stabiliseringspolitiken). Med reformutrymmet eller behovet av budgethållbar tillväxt menas att ekonomisk tillväxt inte förstärkande åtgärder. får åstadkommas med oacceptabla effekter på Avvikelser från överskottsmålet ska korrimiljön, klimatet eller människors hälsa. En geras. Detta kan dock inte göras mekaniskt. Vid grundförutsättning för att finanspolitikens över- en bedömning av när och hur en avvikelse ska gripande mål ska kunna nås är långsiktigt korrigeras måste en samlad bedömning göras hållbara offentliga finanser. utifrån såväl stabiliserings-, fördelnings- som Finanspolitiken omfattar flera olika mål och strukturpolitiska utgångspunkter. medel. De målkonfliker som uppstår måste Enligt budgetlagen är det obligatoriskt för hanteras av de folkvalda i riksdagen. Beroende på regeringen att i budgetpropositionen föreslå ett riksdagens sammansättning kommer finans- utgiftstak för det tredje tillkommande året. Det politikens utformning att variera över tiden. Av är sedan riksdagen som fastställer utgiftstaket. denna anledning kan finanspolitiken i sin helhet En viktig funktion hos utgiftstaket är att ge inte vara mekanisk eller beskrivas utifrån en förutsättningar för att uppnå överskottsmålet. uppsättning principer. Det finns dock ett antal Nivån på utgiftstaket bör även främja en grundläggande principer som finanspolitiken bör önskvärd långsiktig utveckling av de statliga följa för att vara långsiktigt hållbar och utgifterna. Tillsammans med överskottsmålet är transparent. Dessa principer utgör tillsammans utgiftstaket styrande för det totala skatteuttagets det finanspolitiska ramverket. nivå och bidrar till att förhindra en utveckling där skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll.

PROP. 2010/11:100

Utgiftstaket bör inte kringgås genom att ligger. Kommunerna och landstingen ska även ha förmåner som normalt ska finansieras med en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. anslag budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Huvudprincipen ska också vara att utgifter ska bokföras det år de är avsedda att användas. Stabiliseringspolitik Eventuella avvikelser från dessa principer ska motiveras. Finanspolitikens viktigaste bidrag till att stabi- Enligt praxis ska det under utgiftstaket finnas lisera konjunkturen är att upprätthålla fören s.k. budgeteringsmarginal av en viss storlek. troendet för att de offentliga finanserna är Denna ska i första hand fungera som en buffert långsiktigt hållbara. Tappar finansmarknaden, om utgifterna skulle utvecklas på ett annat sätt hushållen och företagen förtroendet för de än beräknat på grund av konjunktur- offentliga finanserna kommer det även att bidra utvecklingen. till att aktiva finanspolitiska åtgärder i En välordnad och stram budgetprocess är av stabiliseringspolitiskt syfte får mindre effekt. Är central betydelse för att de budgetpolitiska finanserna inte långsiktigt hållbara försvåras målen ska nås. Utgiftstaket är den övergripande Riksbankens arbete med att upprätthålla restriktionen för budgetprocessen i termer av prisstabilitet. Erfarenheten är att perioder av hög totala utgifter. I budgetprocessen ställs olika inflation ofta föregås av perioder med misskötta utgifter mot varandra och utgiftsökningar prövas offentliga finanser. utifrån ett på förhand fastställt totalt ekono- Vid normala efterfrågestörningar bidrar miskt utrymme som ges av utgiftstaket och penningpolitiken normalt sett till att stabilisera överskottsmålet. Huvudlinjen är att förslag på både inflationen och efterfrågan i ekonomin. Det utgiftsökningar inom ett utgiftsområde måste finns då oftast inte skäl att vidta några aktiva täckas genom förslag om utgiftsminskningar finanspolitiska åtgärder. Finanspolitiken bidrar inom samma område. vid sådana störningar till konjunkturstabilisering Av central betydelse är också att den statliga via de automatiska och semiautomatiska stabilibudgeten är transparent och heltäckande. satorerna. Regeringens förslag till budget ska omfatta alla Vid större efterfrågestörningar och utbudsinkomster och utgifter samt andra betalningar störningar kan finanspolitiken aktivt behöva som påverkar statens lånebehov (den s.k. stötta penningpolitiken. Erfarenheter från fullständighetsprincipen). Vidare är huvud- tidigare krishanteringar visar dock att det inte principen att statens inkomster och utgifter ska helt går att motverka en kraftig konjunkturbudgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar nedgång utan att de offentliga finanserna och anslag (den s.k. bruttoprincipen). Det äventyras. Däremot kan åtgärderna bidra till att innebär att utgifter ska redovisas på budgetens uppgången i arbetslösheten begränsas, minska utgiftssida, medan inkomster ska redovisas på risken för att arbetslösheten biter sig fast och budgetens inkomstsida. mildra konsekvenserna för särskilt utsatta Finansdepartementet har en sammanhållande grupper. roll och ett ansvar för tidsplan, riktlinjer för De stabiliseringspolitiska åtgärderna ska budgetarbetet och processen för budget- utformas på ett sådant sätt att de bidrar till att förhandlingarna. Samtliga departement är dock det finansiella sparandet kan återgå till en nivå i ansvariga för att det finns tillräckligt underlag för linje med överskottsmålet när resursutnyttjandet att kunna göra övergripande prioriteringar normaliseras. Erfarenheter visar att vissa tempomellan olika sektorer inom den offentliga rära stabiliseringspolitiska åtgärder som vidtas sektorn och mellan olika utgiftsområden inom kan vara politiskt svåra att återta. Sådana stabilistatens budget samt för att pröva det offentliga seringspolitiska åtgärder bör därför undvikas. åtagandet. För att undvika att stabiliseringspolitiken i sig För att stärka budgetprocessen på lokal nivå blir en källa till mer långsiktiga offentligtillämpas sedan 2000 ett balanskrav för den finansiella problem måste utgångspunkten vara kommunala sektorn. Balanskravet anger att varje att om temporära åtgärder vidtas måste det kommun och landsting ska budgetera för ett säkerställas att de åtgärder som vidtas förblir just resultat i balans, om inte synnerliga skäl före- temporära.

PROP. 2010/11:100

Om permanenta åtgärder vidtas för att mildra utgiftstak för det tredje tillkommande året. en konjunkturnedgång (vilket förutsätter att det Dessutom lämnas en redogörelse för den finns utrymme för sådana åtgärder), bör de i ekonomiska jämställdheten. första hand avse åtgärder som på sikt bidrar till I årsredovisningen för staten följs såväl att varaktigt höja sysselsättningen och BNP. budgeten som de finanspolitiska målen upp avseende det gångna budgetåret. I såväl den ekonomiska vårpropositionen som Statliga ingripanden på finansmarknaderna budgetpropositionen görs prognoser för tre till fyra år framåt i tiden. Prognoser ska göras med Väl fungerande finansmarknader är också av- bästa tillgängliga metoder. Åtgärder som kan görande för en stabil samhällsekonomisk bedömas ha större samhällsekonomiska effekter utveckling och för en effektiv stabiliserings- ska effektberäknas med avseende på BNP, politik. För att statliga ingripanden på finans- sysselsättning och inkomstfördelning. Prognoser marknaderna ska vara effektiva är det viktigt och effektberäkningar ska baseras på data av med en tydlig rollfördelning mellan myndigheter högsta möjliga kvalitet och ta sin utgångspunkt i och tydliga principer för hur de offentliga det aktuella forskningsläget där så är möjligt. finanserna ska värnas vid sådana ingripanden. Bedömningarna av de offentliga finansernas Vid finansiella kriser kan regeringen behöva långsiktiga hållbarhet ska med jämna mellanrum vidta särskilda åtgärder för att bidra till finansiell kompletteras med generationsanalyser. Långstabilitet och därigenom förhindra att krisen tidsutredningar ska också göras med jämna kraftigt påverkar hela ekonomin. Om regeringen mellanrum. Dessa är ett viktigt underlag för behöver vidta sådana åtgärder, är utgångs- analysen av de framtida utmaningar som finanspunkten att begränsa de offentligfinansiella politiken ställs inför. konsekvenserna av detta. Det är viktigt att det är kreditinstituten själva, framför allt deras aktieägare och andra som har skjutit till riskkapital,

som i första hand bär eventuella förluster. Detta 3.2 Förstärkt styrning och minskar även problemen med överdrivet risk- samordning av den ekonomiska tagande hos kreditinstituten. politiken i EU

Enligt fördraget om Europeiska unionens Öppenhet och tydlighet funktionssätt (EUF-fördraget) är den ekonomiska politiken en fråga av gemensamt I den ekonomiska vårpropositionen redovisas intresse för alla medlemsstater. Medlemsstaterna normalt inriktningen för den ekonomiska ska samordna sin ekonomiska politik inom politiken och budgetpolitiken för de kommande rådet. Fördraget definierar vissa förfaranden och åren. I propositionen redovisar regeringen sin instrument för samordning, särskilt de allmänna syn på det aktuella ekonomiska läget, redovisar riktlinjerna för den ekonomiska politiken, den de struktur-, stabiliserings- och fördelnings- multilaterala övervakningen och underskottspolitiska utmaningar som politiken står inför, förfarandet. Ett medlemskap i EU innebär gör en bedömning av lämplig nivå på utgiftstaket därför att medlemsstaterna medger att den för åtminstone det tredje tillkommande året, nationella ekonomiska politiken samordnas. Den följer upp de budgetpolitiska målen, gör effekt- modell som lades fast i Maastrichtfördraget 1992 beräkningar av åtgärder samt gör en bedömning var att medlemsstaterna behöll sin beslutsav det aktuella reformutrymmet eller behovet av kompetens över den ekonomiska politiken budgetförstärkningar. Den ekonomiska vår- (förutom den monetära politiken för de propositionen brukar vidare innehålla en särskild medlemsstater som infört euron), samtidigt som fördelningspolitisk redogörelse och en be- regler och förfaranden för samordning av dömning av de offentliga finansernas långsiktiga medlemsstaternas ekonomiska politik infördes. hållbarhet. Samordningen utövas med icke-bindande I budgetpropositionen presenterar regeringen påtryckningsmedel som rekommendationer, konkreta politikförslag för framför allt det riktlinjer och kollegial påtryckning i enlighet kommande budgetåret och lämnar förslag till med de allmänna riktlinjerna för den

PROP. 2010/11:100

ekonomiska politiken (art. 121 i EUF- - utveckling av mekanismer för krishantering. fördraget). När det gäller stabilitets- och tillväxtpakten finns dock vissa tvingande påtryckningsmedel, men endast för Europeisk termin euroländerna. Den ekonomiska krisen visade att det fanns Europeiska rådet beslutade i september 2010 att brister i det gemensamma regelverket för introducera en ny granskningscykel för den ekonomisk styrning i EU, både i dess ekonomiska politiken i EU, den europeiska utformning och efterlevnad. Stabilitets- och terminen, som gäller från och med 2011. Genom tillväxtpakten hade inte lyckats motverka stora den nya cykeln samordnas och integreras budgetunderskott och kraftiga ökningar av de granskningen av medlemsstaternas strukturoffentliga skulderna i många medlemsstater. politik i uppföljningen av Europa 2020-strategin Dessutom var det befintliga regelverket inte och av deras finanspolitik genom stabilitets- och utformat för att förhindra att betydande tillväxtpakten. makroekonomiska obalanser byggdes upp på Det inledande steget i den europeiska många håll. Mot denna bakgrund fastställde terminen är kommissionens årliga tillväxt- Europeiska rådet i juni 2010 en ny strategi för rapport, som publicerades första gången den tillväxt och sysselsättning baserad på en 12 januari 2011. Kommissionen redogör där för förbättrad samordning av den ekonomiska sin samlade bedömning av EU:s ekonomiskpolitiken – Europa 2020. Strategin innehåller politiska utmaningar. På basis av tillväxtmålinriktade insatser för att stärka EU:s rapporten och rådets diskussion enades konkurrenskraft, produktivitet, tillväxtpotential Europeiska rådet vid sitt vårmöte i mars 2011 och ekonomiska konvergens. om generella riktlinjer till medlemsstaterna inför Under våren 2010 gav vidare Europeiska rådet rapporteringen om den nationella ekonomiska sin ordförande i uppdrag att inrätta en expert- politiken under våren 2011. grupp med företrädare för medlemsstaterna för Konkret innebär den europeiska terminen att att undersöka vilka åtgärder som behövdes för de nationella reformprogrammen och stabilitetsatt uppnå en förbättrad ekonomisk styrning i och konvergensprogrammen presenteras sam- EU. Slutsatserna av arbetet i expertgruppen tidigt under våren. För svensk del innebär detta antogs av Europeiska rådet i oktober 2010. I att dessa program baseras på Riksdagens beslut dessa slutsatser framhölls att de utmaningar som om budgeten för det aktuella året och på de blivit uppenbara till följd av krisen krävde att ekonomiska riktlinjerna i den ekonomiska EU förstärkte existerande regelverk och struk- vårpropositionen som lämnas till riksdagen i turer för den ekonomiska styrningen. april varje år. I juni/juli antar rådet landsspecifika I samband med arbetet i expertgruppen rekommendationer och yttranden till medlemspresenterade Europeiska kommissionen i staterna baserade på kommissionens analys av september 2010 ett lagstiftningspaket bestående den nationella rapporteringen. av sex rättsakter med syftet att förstärka den Enligt regeringens bedömning är det positivt ekonomiska styrningen inom EU. Regerings- att en integrerad granskningscykel införs där kansliet har redogjort för kommissionens förslag bedömningen av finans- och strukturpolitiken om förstärkt ekonomisk styrning i faktaprome- blir mer konsekvent och samordnas tidsmässigt. moria 2010/11:FPM7 samt för kommissionens Regeringen vill betona vikten av att respektera tidigare meddelande inom samma område i riksdagens roll i detta sammanhang och de faktapromemoria 2009/10:FPM99. nationella reformprogrammen respektive Arbetet inom EU med konkreta förslag om konvergensprogrammen kommer att baseras på förstärkt ekonomisk styrning och samordning propositioner som lämnas till riksdagen. har huvudsakligen fokuserat på tre områden: - den s.k. europeiska terminen med sam-

Lagstiftningspaketet för förstärkt ekonomisk

ordnad granskning av finans- och struktur-

styrning

politiken, - kommissionens sex rättsakter om förstärkt Rådet för ekonomiska och finansiella frågor ramverk för ekonomisk styrning och träffade vid sitt möte den 15 mars 2011 en

PROP. 2010/11:100

överenskommelse om en gemensam position varningsmekanism ska utgöra en första avseende lagstiftningspaketet inför förhandlingar vägledning inför en djupare analys av

med Europaparlamentet. Denna position eventuella obalanser. Indikatortabellen bekräftades av Europeiska rådet den 24–25 mars. kommer att antas senare i en separat Överenskommelsen kan sammanfattas enligt process. Om obalanser bedöms föreligga

följande. ska ett obalansförfarande inledas där

medlemsstaten i fråga får rekommenda- - Den förebyggande delen av stabilitets- och tioner, i enlighet med de allmänna rikttillväxtpakten stärks genom införandet av linjerna för den ekonomiska politiken, att ett utgiftskriterium där den offentliga vidta åtgärder för att komma tillrätta med utgiftstillväxten relateras till medelfristig obalanserna. BNP-tillväxt. Syftet är att medlemsstater som inte uppnått sina mål ska använda goda - Nya och tidigarelagda sanktioner införs i

tider för att skapa tillräckligt finanspolitiskt stabilitets- och tillväxtpakten samt i manöverutrymme inför nästa ekonomiska obalansförfarandet i form av två separata

nedgång. Om medlemsstaterna inte lever rättsakter. Sanktionerna gäller endast upp till reglerna kan rådet besluta om euroländer.

rekommendationer till medlemsstaterna i enlighet med de allmänna riktlinjerna för Regeringen välkomnar överenskommelsen om

den ekonomiska politiken. För euroländer lagstiftningspaketet. kan det bli aktuellt med en räntebärande En förstärkning av den förebyggande delen av

deposition. stabilitets- och tillväxtpakten är viktig enligt regeringens uppfattning. Krisen har tydligt visat - Den korrigerande delen av stabilitets- och på behovet av att använda goda tider för att tillväxtpakten stärks. Det skuldkriterium konsolidera statsfinanserna och skapa finanssom redan i dag finns har de facto inte varit politiskt handlingsutrymme inför nästa nedgång. verkningsfullt. Genom införandet av ett Genom ett tydligt fokus på förebyggande bindande skuldminskningskriterium ska åtgärder kan alltför stora underskott undvikas. medlemsstater med alltför hög offentlig Det föreslagna utgiftskriteriet är ett sätt att skuld förmås att minska den i tillfredsförmå EU:s medlemsstater att röra sig mot sina ställande takt. Medlemsstater som medelfristiga budgetmål, något som medlemsunderlåter att göra detta ska kunna bli staterna förutsätts leva upp till redan i dag. föremål för underskottsförfarande. Regeringen välkomnar också den ökade - Ett direktiv införs med minimikrav på fokuseringen på den offentliga skuldsättningen i nationella finanspolitiska ramverk. Syftet är övervakningsproceduren. Den senaste krisen har att förstärka det nationella ägarskapet och tydliggjort skuldnivåns betydelse för markskapa bättre förutsättningar för att leva upp nadernas förtroende. Det är viktigt att medlemstill de gemensamma reglerna. En hög grad staterna vidtar kraftfulla åtgärder för att reducera av flexibilitet kommer att tillåtas vid den offentliga skulden inför nästa ekonomiska genomförandet av direktivet och olika nedgång. Det är välkommet att underskottsinstitutionella förutsättningar i medlemsförfarande ska kunna inledas för medlemsstater staterna kommer att beaktas. Minimikraven som underlåter att minska den offentliga skulden omfattar bl.a. statistik- och prognoskvalitet, i tillfredsställande takt. finanspolitiska regler och en medelfristig Det problematiska läget i många medlemsbudgethorisont. stater hade, enligt regeringens bedömning, - En ny process för övervakning av makro- kunnat begränsas om det hade funnits väl

ekonomiska obalanser införs. Som ett fungerande nationella finanspolitiska ramverk. komplement till den finanspolitiska över- Sveriges finanspolitiska ramverk har varit

vakningen i stabilitets- och tillväxtpakten avgörande för att upprätthålla starka offentliga ska den nya processen bestå av övervakning finanser i samband med krisen. Med nationella

i syfte att undvika makroekonomiska ramverk på plats förbättras förutsättningarna för obalanser. Detta föreslås ske genom att målen i det gemensamma regelverket ska

uppföljning av ett antal ekonomiska kunna uppfyllas. Regeringen bedömer att det variabler i en indikatortabell. En sådan föreslagna direktivet inte kommer att kräva

PROP. 2010/11:100

några väsentliga förändringar i det svenska Finansiellt stöd ska utgå i form av lån och ramverket. De svenska reglerna är över lag mer undantagsvis även i form av köp på primärambitiösa än de föreslagna minimikraven och en marknaderna av statsobligationer (direktköp). hög grad av flexibilitet kommer att tillåtas vid Räntan på lån från ESM ska vara i linje med genomförandet av direktivet. IMF:s principer och inkludera ett påslag för risk. Regeringen ser positivt på att införa en Beslut om stöd ska fattas med enhällighet. ESM process för övervakning av makroekonomiska kommer att ersätta både EFSM och EFSF den 1 obalanser. Det står klart att stabilitets- och juli 2013. tillväxtpakten och andra befintliga förfaranden Medlemsstater utanför euroområdet kan delta inte har varit tillräckliga för att förhindra att vid sidan av ESM. De blir då representerade på systemfarliga obalanser byggts upp. Indikator- relevanta möten i ESM:s styrande organ, de får tabellen ska fungera som en varningsmekanism. tillgång till information i rätt tid och de konsul- Om flera indikatorer signalerar risk för obalanser teras. Bilaterala lån får samma status som lån från föranleder det en process med en fördjupad ESM. analys och dialog med medlemsstaten i fråga, Enligt regeringens bedömning är ESM ett innan beslut om obalansförfarande kan fattas. viktigt instrument för att säkra den finansiella Detta innebär en rimlig utveckling av stabiliteten. Finansiellt stöd från ESM bör alltid övervakningssystemet i ljuset av den genom- åtföljas av strikta villkor avseende landets ekonogångna ekonomiska krisen. Det bör framhållas miska politik och utformas så att tendenser att att överenskommelsen om sanktioner för med- handla mindre försiktigt (så kallad moral hazard) lemsstater som inte vidtar åtgärder för att minimeras. Det är mycket viktigt att ESM inte korrigera makroekonomiska obalanser enbart försvagar incitamenten för länder att ställa om gäller euroländer. sin ekonomiska politik genom budgetsanering Arbetet med att fastställa vilka indikatorer och strukturreformer. ESM ska endast vara ett som ska ingå i indikatortabellen är ännu inte instrument för att hantera exceptionella situaavslutat. Regeringen fäster stor vikt vid att tioner och inte innebära ett system för långvariga indikatorerna är relevanta för syftet att hindra och omfattande transfereringar mellan medlemsnya kriser att uppstå. Regeringens uppfattning är stater. Regeringen prövar frågan om eventuellt att sammansättningen av dessa indikatorer ska deltagande på bilateral basis i finansiella stödvara allsidig. aktioner från fall till fall och utfästelser om eventuella lån ska vara förankrade i riksdagen.

Krismekanismer Sammanfattande bedömning

I maj 2010 enades euroländerna och rådet för ekonomiska och finansiella frågor om att Den ekonomiska krisen har tydliggjort att det i etablera två krismekanismer: den europeiska en del medlemsstater har förts en ekonomisk finansiella stabilitetsmekanismen (EFSM), som politik som försatt dessa länder i stora garanteras av EU-budgeten, samt den europeiska svårigheter. Det är därför rimligt att förstärka finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF), som möjligheterna att identifiera och vid behov är konstruerad som ett mellanstatlig samarbete korrigera obalanser som kan utgöra hot mot den mellan euroländerna. I maj beslutade euro- ekonomiska stabiliteten i EU. Det är alltså länderna om bilateralt stöd till Grekland. Efter angeläget att ett regelverk etableras som på ett ett omfattande förberedelsearbete godkände effektivare sätt bidrar till att rusta EU och dess Europeiska rådet den 24–25 mars 2011 en upp- medlemsstater för nästa nedgång. En förgörelse om utformningen av en permanent kris- stärkning av regelverket är också en viktig del av mekanism (ESM). ESM ska bli en internationell den kortsiktiga krishanteringen genom att detta finansiell institution med en faktisk utlånings- kan bidra till ökat förtroende för medlemskapacitet på 500 miljarder euro. Internationella staternas ekonomier. Det är regeringens bevalutafonden (IMF) ska regelmässigt delta i dömning att ett starkare regelverk för ekono- ESM-aktioner och utföra skuldhållbarhets- misk styrning och samordning hade kunnat dels analyser. Privata långivare ska medverka i stöd- begränsa framväxten av ekonomiska obalanser, aktioner. Skuldomstrukturering kan bli aktuell. dels innebära att många medlemsstater hade varit

PROP. 2010/11:100

bättre rustade att möta krisen utan att hamna i kommit att kallas ”euro plus-pakten”. Även

en svårhanterlig skuldsituation. Mot denna bak- länder utanför euroområdet var inbjudna att

grund välkomnar regeringen överenskommelsen delta.

om lagstiftningspaketet om förstärkt ekonomisk Av beslutet den 11 mars framgår att

styrning samt införandet av den europeiska deltagande länder förväntas göra ”särskilda

terminen. ansträngningar” som ska vara mer konkreta och

Regeringen vill framhålla att utgångspunkten i ambitiösa än vad som redan överenskommits.

arbetet med samordning och styrning av den De gemensamma målsättningarna syftar till att:

ekonomiska politiken i EU är att riksdagens - stärka konkurrenskraften, respektive arbetsmarknadens parters roll ska - främja sysselsättning, respekteras. Regeringens bedömning är att de

överenskommelser som gjorts rörande förstärkt - stärka hållbarheten i de offentliga

ekonomisk styrning och samordning inte inne- finanserna samt

bär att steg tas mot ökad överstatlighet, dvs. att - stärka den finansiella stabiliteten i EU. nationell kompetens rörande till exempel löne- Pakten ska vara förenlig med existerande bildning och pensionssystem överförs till EU. instrument för ekonomisk styrning inom EU. En sådan utökad kompetens för EU kan enbart Samarbetsformen utgörs av en politisk överensges genom fördragsändring. Någon sådan förkommelse om målsättningarna och uppföljning dragsändring är inte aktuell. 16 sker genom granskning, erfarenhetsutbyte och Regeringen kommer inte att medverka till politiskt tryck. EU-beslut som innebär förändringar av riks- Länder utanför euroområdet som önskade dagens eller arbetsmarknadens parters respektive delta i pakten anmodades att meddela detta i tid roller. I detta sammanhang vill regeringen framtill Europeiska rådets möte den 24 mars. Av hålla vikten av ett nära samarbete mellan riksdag EU:s 27 medlemsländer har 23 länder valt att och regering för att Sverige ska kunna agera på delta i pakten. ett kraftfullt och trovärdigt sätt i EU. Enligt regeringens bedömning finns det goda

skäl att öka intensiteten i arbetet mot de

målsättningar som ställs upp i pakten.

Erfarenheten visar att länder som hamnar i kris

3.3 Euro plus-pakten

ofta gör detta efter en längre period med en

oförmånlig utveckling på de identifierade Ambitionen att öka utlåningskapaciteten i EFSF områdena - en svag konkurrenskraftsutveckling och inrätta ESM har lett till starka politiska krav med kraftiga försämringar av bytesbalansen, i vissa länder på motprestationer i form av ohållbara offentliga finanser, dåligt fungerande reformer med syfte att uppnå en bättre funarbetsmarknader och en bristande stabilitet i det gerande valutaunion. finansiella systemet. Detta gäller för alla EU- I samband med Europeiska rådets möte den länder, även om behov av insatser kan sägas vara 4 februari 2011 lanserade Tyskland och särskilt viktigt bland euroländerna. Dessa Frankrike därför tankar om att bilda en ”pakt för särskilda behov har också uppmärksammats i konkurrenskraft”. Syftet med initiativet sades Lissabonfördraget där euroländerna ges rätt att vara att stödja valutaunionen, att stärka eurosjälva besluta i frågor som rör dem själva. ländernas konkurrenskraft och att öka konver- Regeringen välkomnar den höjda ambitionsnivå gensen mellan euroländerna. som euro plus-pakten ger uttryck för. För Euroländerna enades vid sitt toppmöte den närvarande föreligger dock inte förutsättningar 11 mars 2011 om utformningen av vad som för ett svenskt beslut om att delta i pakten.

16 Det förslag till fördragsändring som man kom överens om vid

Europeiska rådets möte i december 2010 har som syfte att möjliggöra inrättandet av en permanent krismekanism. Den planeras att genomföras genom ett förenklat förfarande, vilket kan användas eftersom det är fråga om en fördragsändring som inte ändrar EU:s kompetens. Förändringen gäller endast euroländerna.

4 En uppföljning av sysselsättningspolitiken

PROP. 2010/11:100

4 En uppföljning av sysselsättningspolitiken

Sammanfattning gärder för bättre matchning och ökad sökaktivitet, liksom åtgärder som ökar svaga gruppers konkurrenskraft, om jobben är • Regeringens mål är full sysselsättning. angelägna.

Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift sedan regeringen tillträdde 2006 har varit att öka den varaktiga sysselsättningen, främst genom ett minskat utanförskap .

• Läget på arbetsmarknaden är betydligt

ljusare än för ett år sedan. Sysselsättningen 4.1 Högre sysselsättning leder till ökad välfärd

har redan återhämtat sig från krisen och bedöms fortsätta att öka starkt. Resurs- Den ekonomiska politiken ska bidra till en så utnyttjandet på arbetsmarknaden är forthög välfärd som möjligt, samtidigt som välfärden farande lågt, vilket innebär att sysselsättska komma alla till del. Sysselsättningspolitiken ningen kan fortsätta att öka ytterligare flera är en del av den ekonomiska politiken. Den år innan resursutnyttjandet blir ansträngt. bidrar till högre välfärd genom åtgärder som • Regeringen bedömer att de åtgärder som leder till att människors kompetens och vilja att vidtagits för att förbättra arbetsmarknadens arbeta tas tillvara på bästa sätt. funktionssätt ökar den varaktiga sysselsätt- Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift är ningsgraden (15–74 år) med tre procentatt öka den sysselsättningsnivå som är förenlig enheter och minskar jämviktsarbetslösheten med stabil inflation och ekonomisk balans i med 1,4 procentenheter till 2020. övrigt, dvs. det är den varaktiga sysselsättningen • Regeringen bedömer att den hittills förda som ska öka. Något förenklat bidrar sysselsysselsättningspolitiken är ändamålsenlig. sättningspolitiken på två sätt till att ge högre Politikens inriktning ligger därmed fast. välfärd för alla: den underlättar finansieringen av

Arbetet med att öka den varaktiga syssel- den offentliga sektorn och den minskar utanför- • skapet. sättningen och minska jämviktsarbetslösheten måste fortsätta. Den övergripande Den offentliga sektorns finansiering kräver en hög inriktningen bör även i fortsättningen vara sysselsättningsnivå att öka drivkrafterna till arbete, rusta männi- En generös och gemensamt finansierad välfärd skor för jobb och stärka företagandet. Åt kräver att en stor andel av befolkningen arbetar,

PROP. 2010/11:100

eftersom förvärvsarbete är den viktigaste skatte- kostnader i form av risk för ohälsa, brist på basen i ekonomin. När fler arbetar frigörs gemenskap och den stress som kan vara 17 dessutom resurser i den offentliga sektorn efter- förknippad med att sakna ett arbete. Att försörja som utgifterna för bl.a. arbetslöshetsersättning sig själv skapar också ökade möjligheter för och ekonomiskt bistånd minskar. Detta skapar i enskilda och familjer att bestämma över den sin tur utrymme för att förbättra kvaliteten i egna vardagen. Utanförskapet är dessutom exempelvis skolan, äldreomsorgen eller vården kostsamt för samhället, eftersom värdefull och bidrar till att skatteuttaget kan minskas. produktion och skatteintäkter går förlorade när Eftersom alla i samhället drar nytta av de arbetskraften inte tas i anspråk samtidigt som tjänster som den offentliga sektorn tillhanda- utgifterna ökar. En varaktigt högre sysselhåller, så som rättsväsende, infrastruktur, barn- sättning genom ett minskat utanförskap leder omsorg, utbildning och olika försäkringar vid därför till ökad välfärd. inkomstbortfall, är det viktigt att så många som möjligt arbetar och därmed bidrar till finansie- En uppföljning av sysselsättningspolitiken ringen av dessa tjänster. När fler bidrar till för- Det finns många vägar att gå för att varaktigt öka sörjningen upprätthålls också viljan hos med- sysselsättningen och minska utanförskapet. För borgarna att bidra till den gemensamma sektorns att bedöma vilka åtgärder som är prioriterade finansiering. eller rimliga att vidta är det viktigt att ha ett väl Argumentet att många ska bidra till finansie- underbyggt beslutsunderlag. Regeringen måste ringen av den offentliga välfärden ska inte tolkas ha kunskap om vilka de väsentliga problemen är som att andra aktiviteter än arbete är utan värde som bidrar till att hålla ner den varaktiga för individen eller samhället i stort. Två uppen- sysselsättningen. Vidare behövs information om bara exempel är utbildning och att ta hand om vilka åtgärder som kan antas lösa problemen på barn. Även om de allra flesta människor värderar bästa sätt. Därtill är det viktigt att veta huruvida offentlig välfärd positivt, värderar de också möj- de åtgärder som regeringen har genomfört är ligheterna att kunna anpassa hur mycket de vill framgångsrika eller om politikens inriktning arbeta beroende på vilken fas i livet de befinner behöver läggas om. sig i. Men ju större omfattning på den offentliga Regeringen anser att sysselsättningspolitiken välfärden som efterfrågas, desto större blir också ska bygga på en grundlig analys av dessa kraven på att delta i arbetslivet. frågeställningar. Regeringen har därför utvecklat Dessutom kommer den demografiska utveck- ett ramverk för sysselsättningspolitiken som lingen med en större andel äldre att medföra en syftar till att politiken på ett så effektivt sätt som ökad belastning på de offentliga finanserna, bl.a. möjligt ska bidra till varaktigt högre sysselgenom att kostnaderna för äldreomsorg och sättning och därmed högre välfärd. Centrala sjukvård ökar. För att nivån på den offentligt delar i arbetet med ramverket är att diskutera finansierade välfärden ska kunna upprätthållas målen för sysselsättningspolitiken och att skapa utan höjd skatt på arbetsinkomster (eller andra indikatorer som tidigt identifierar väsentliga skatter) är det därför nödvändigt att det totala problem på arbetsmarknaden och som dessutom antalet arbetade timmar ökar. 18 kan användas för att följa upp om politiken har avsedd effekt. Indikatorerna publiceras till- Utanförskapet är det andra viktiga skälet sammans med regeringens bedömning en gång Det omfattande utanförskapet indikerar att per år i den ekonomiska vårpropositionen. betydligt fler än de som räknas som arbetslösa Sysselsättningsramverket används i detta avsnitt kan ha arbetsmarknadsrelaterade problem. För för att följa upp regeringens sysselsättningsde personer som drabbas av utanförskap uppstår politik.

17 Det är det totala antalet arbetade timmar som är av betydelse för finansieringen av den offentliga sektorn. Det totala antalet arbetade timmar kan öka dels genom att fler personer arbetar, dels genom att de som redan har ett jobb arbetar fler timmar. 18 Sambandet mellan utvecklingen på arbetsmarknaden och hållbarheten i de offentliga finanserna utvecklas vidare i avsnitt 12.

PROP. 2010/11:100

4.2 Utvecklingen på Under hösten 2008 drabbade den internationella arbetsmarknaden ekonomiska krisen den svenska ekonomin med

full kraft. Arbetskraftsefterfrågan föll kraftigt, I detta avsnitt beskrivs utvecklingen på vilket bl.a. visade sig i att antalet varsel om arbetsmarknaden de senaste åren. Syftet är att uppsägning ökade mycket snabbt (se diagram översiktligt beskriva de styrkor och svagheter 4.3). Ökningen av antalet varsel var fullt som den svenska arbetsmarknaden uppvisar och jämförbar med situationen under 1990att identifiera de mest angelägna problemen på talskrisen, och antalet varsel låg kvar på relativt arbetsmarknaden. höga nivåer även under första halvåret 2009. Detta var en av flera indikationer som tydde på att krisen skulle bli djup och långvarig, samt på 4.2.1 Stark återhämtning på att arbetslösheten skulle stiga till nivåer liknande arbetsmarknaden de på 1990-talet. Arbetslösheten steg snabbt med ca 3 procentenheter och arbetskrafts- Från 2006 t.o.m. andra kvartalet 2008 deltagandet sjönk. utvecklades arbetsmarknaden mycket positivt. 19 Arbetskraftsdeltagandet ökade samtidigt som

Diagram 4.2 Sjukfrånvarande, 16–64 år

sysselsättningsgraden och andelen personer i Procent av sysselsatta arbete steg kraftigt (se diagram 4.1). Ökningen 20 6 av andelen personer i arbete berodde till stor del 5 på att sjukfrånvaron minskade kraftigt, främst 4 bland kvinnor (se diagram 4.2). Även arbetslösheten minskade mellan 2006 och 2008, från 3 7,1 procent till 6,2 procent i årsgenomsnitt. Den 2 gynnsamma utvecklingen berodde till en del på Total

Män

det goda konjunkturläget och till en del på 1

Kvinnor

regeringens politik. 0 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 Diagram 4.1 Arbetskraftsdeltagande, sysselsättningsgrad Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde. Källa: Statistiska centralbyrån.

och andel personer i arbete, 15–74 år

Procent av befolkningen 80

Diagram 4.3 Varsel och arbetslöshet, 15–74 år

Sysselsättningsgrad

Tusental Procent av arbetskraften

16 8 60 12 6 8 55 4 4 2 50 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 0 0 Anm.: Säsongrensade data. 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet. Anm.: Säsongrensade data. Tre månaders glidande medelvärde för varsel, kvartalsdata för arbetslöshet. Källor: Arbetsförmedlingen, Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet.

19 Krisen blev dock vare sig lika djup eller långvarig

Om inget annat anges avser statistiken Statistiska centralbyråns

som befarades under 2008. Situationen på

arbetskraftsundersökningar (AKU) för åldersgruppen 15–74 år enligt

internationell definition. Anledningen till att åldersgruppen 16–64 år arbetsmarknaden började stabilisera sig under används i vissa diagram är att det saknas längre tidsserier för slutet av 2009. Arbetsmarknaden utvecklades åldersgruppen 15–74 år. sedan mycket starkt under 2010 och antalet

20 Arbetskraftsdeltagandet är antalet i arbetskraften i relation till sysselsatta har nu återgått till de nivåer som befolkningen och sysselsättningsgraden är antalet sysselsatta i relation till rådde före den ekonomiska krisen 2008 (se

befolkningen.

PROP. 2010/11:100

diagram 4.4). Sysselsättningsgraden är dock Styrkan på arbetsmarknaden 2010 kan fortfarande lägre än före krisen till följd av att sammanfattas med att sysselsättningsuppgången befolkningen i arbetsför ålder har ökat (se var så snabb att arbetslösheten började falla diagram 4.1). Arbetskraftsdeltagandet började tillbaka, trots att arbetskraftsdeltagandet ökade öka igen under hösten 2009. (se diagram 4.1 och 4.3). Den starka utvecklingen på arbetsmarknaden

Diagram 4.4 Antal sysselsatta, 15–74 år

bedöms hålla i sig. Enligt regeringens prognoser kommer antalet sysselsatta att öka med ca 7,1 Tusental Tusental procent mellan 2010 och 2015, vilket motsvarar 2 800 4 800

Män

Kvinnor en ökning med drygt 320 000 personer. 2 600 4 500

Totalt (höger skala)

Arbetslösheten bedöms minska till 4,9 procent 2 400 4 200 2015. Den starka utvecklingen på arbetsmarknaden beror både på att konjunkturen förbättras 2 200 3 900 och på regeringens reformer (se fördjupningsrutan Rapport om arbetsmarknadens funktionssätt). I spåren av krisen har dock arbetslösheten 2 000 3 600 ökat och många människor riskerar att varaktigt 1 800 3 300 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 tappa kontakten med arbetsmarknaden. Anm.: Säsongrensade data. Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet.

Långtidsarbetslösheten har börjat minska

Det finns flera skäl till varför krisen inte fick lika allvarliga konsekvenser som först förutspåddes. För att kunna dra rätt slutsatser kring den För det första skedde en oväntat stark uppgång i minskande arbetslösheten är det viktigt att dela världshandeln under 2010, vilket gav draghjälp upp arbetslösheten i dess beståndsdelar. Med till den exportorienterade svenska ekonomin. En detta menas att analysera hur många som blir stark utveckling i tillväxtekonomierna och en arbetslösa (inflödet) och hur lång tid de är expansiv politik i stora delar av världen främjade arbetslösa (varaktigheten). Därtill är det viktigt uppgången i den globala efterfrågan. För det att följa vilka arbetslösa som får arbete andra utvecklades den inhemska efterfrågan, (utflödet). Med en sådan uppdelning är det t.ex. framför allt hushållens konsumtion och före- möjligt att närmare analysera långtidstagens investeringar, oväntat starkt under 2010. arbetslösheten. Långtidsarbetslösheten är ett Starka offentliga finanser samt regeringens särskilt allvarligt problem då erfarenheten visat stabiliseringspolitiska åtgärder och struktur- att sannolikheten att komma tillbaka till arbete reformer har bidragit till att mildra krisens minskar med tiden som arbetslös. Erfarenheten effekter på arbetsmarknaden och att stärka visar också att arbetslöshetstiderna ökar i en hushållens framtidstro och konsumtionsvilja. lågkonjunktur och att detta är en viktig Till exempel har de förstärkta resurserna till förklaring till att arbetslösheten efter en kris kommunerna bidragit till att dämpa syssel- riskerar att bita sig fast på höga nivåer under lång sättningsfallet i kommunsektorn. Vidare har de tid, s.k. persistens. åtgärder som vidtagits inom de finansiella Antalet personer som blir arbetslösa (mätt systemen bidragit till att upprätthålla företagens som antalet nyinskrivna arbetssökande vid investeringsvilja. Arbetsförmedlingen) har minskat sedan mitten Till skillnad från krisen på 1990-talet spreds av 2009 (se diagram 4.5). Både ökningen av inte den ekonomiska krisen över hela ekonomin. inflödet till Arbetsförmedlingen 2008 och I viss mån kan konjunkturnedgången 2008 minskningen sedan 2009 drevs huvudsakligen av beskrivas som en industrikris. Inom tjänste- män. Antalet personer som blir nyinskrivna på branscherna minskade totalt sett antalet Arbetsförmedlingen är nu, i ett historisk sysselsatta knappt alls. Att krisen till stor del begränsades till industribranscherna innebar att minskningen i antalet sysselsatta var större för män (se diagram 4.4).

PROP. 2010/11:100

perspektiv, på förhållandevis låga nivåer. Ett 21 Diagram 4.6 Antal kvarstående arbetslösa och deltagare i

program med aktivitetsstöd per månad fördelat på

visst inflöde till arbetslöshet kommer alltid att

inskrivningstid

finnas eftersom det hela tiden är så att gamla Tusental jobb försvinner och nya, mer produktiva jobb 350 skapas. Ett visst inflöde till arbetslöshet beror också på att de som träder in på arbets- 300 marknaden inte omedelbart finner arbete. 250 200

Diagram 4.5 Nyinskrivna arbetslösa vid Arbetsförmedlingen

150

per månad 1-419 dagar

Tusental 100 420-730 dagar

> 730 dagar

60 50

Totalt

50 Kvinnor 0 Män 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 40 Anm.: Säsongrensade data. Källa: Arbetsförmedlingen. 30

20 Diagram 4.7 visar andelen arbetslösa som fått 10 osubventionerat arbete fördelat på inskrivningstid i arbetslöshet och program med 0 aktivitetsstöd vid Arbetsförmedlingen. Av 22 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde. diagrammet framgår att sannolikheten att få arbete, de s.k. jobbchanserna, genomgående var Källa: Arbetsförmedlingen. på mycket låga nivåer under 2009, men att de Den senaste lågkonjunkturen bekräftar bilden därefter har ökat. Diagrammet visar också att att arbetslöshetstiderna förlängs i en låg- jobbchanserna skiljer sig kraftigt åt mellan konjunktur. Diagram 4.6 visar antalet arbetslösa grupper med olika inskrivningstider. Störst och personer i program med aktivitetsstöd på sannolikhet att få arbete har gruppen med Arbetsförmedlingen fördelat på inskrivningstid. relativt korta inskrivningstider och lägst Antalet personer med inskrivningstider på 420 sannolikhet att få arbete har gruppen med dagar eller mer ökade kraftigt under 2009 och mycket långa inskrivningstider (mer än 730 stora delar av 2010. dagar). I relativa termer minskade jobbchanserna Sedan mitten av 2009 har antalet personer mest för gruppen med inskrivningstider mellan med inskrivningstider 1–419 dagar minskat. 420 och 730 dagar under den ekonomiska krisen. Antalet arbetslösa med arbetslöshetstider på Denna grupp har också upplevt störst ökning 420–730 dagar började minska hösten 2010, sedan början av 2010. vilket är positivt eftersom det innebär en minskad risk för att människor fastnar i arbetslöshet. Antalet personer med mycket långa arbetslöshetstider (mer än 730 dagar) ökar dock fortfarande, vilket är bekymmersamt.

22 Diagram 4.7 visar antalet personer som fått ett osubventionerat arbete 21 Omläggningar av politiken sedan 2006, t.ex. borttagandet av (exklusive nystartsjobb) aktuell månad som andel av antalet kvarstående studerandevillkoret i arbetslöshetsförsäkringen, kan ha bidragit till att en arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd närmast föregående mindre andel av de arbetssökande söker sig till Arbetsförmedlingen. månad.

PROP. 2010/11:100

Diagram 4.7 Utflöde till osubventionerat arbete per månad konjunkturlägen, men i ett starkt kon-

fördelat på inskrivningstid i arbetslöshet och i program med

junkturläge (2007) är en större andel av de

aktivitetsstöd

avslutade arbetslöshetsperioderna korta jämfört Procent med ett svagare konjunkturläge (1996). Av 18 1-419 dagar diagrammet framgår att en större andel av de 16 14 420-730 dagar som blev arbetslösa 2007 har avslutade

> 730 dagar

12 arbetslöshetstider på mer än 450 dagar jämfört 10 med tidigare år. Det kan vara ett resultat av att 8 jobbchanserna minskade kraftigt under 2008 och 6 2009 till följd av den ekonomiska krisen (se 4 diagram 4.7), vilket förlängde arbetslöshets- 2 tiderna. 0 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 Diagram 4.8 Fördelning av avslutade inskrivningsperioder Anm.: Säsongrensade data. för olika år efter arbetslöshetstidens längd Källa: Arbetsförmedlingen. Procent 20 Skillnaderna i jobbchanser kan bl.a. förklaras av 18 1996 16 2001 att de som skrivs in vid Arbetsförmedlingen i 2004 14 utgångsläget har olika förutsättningar att få ett 2007 12 jobberbjudande, och att det är personer med 10 relativt sett mindre möjligheter att få ett arbete 8 som utgör en allt större andel av gruppen med 6 långa inskrivningstider. 4 En ytterligare förklaring är att möjligheterna 2 0 att få ett arbete minskar med tiden som 0 60 120 180 240 300 360 420 480 540 600 arbetslös, bl.a. till följd av att individen successivt Källor: Arbetsförmedlingen och egna beräkningar. förlorar sin motivation att söka arbete, sin kompetens eller sitt yrkeskunnande. Det kan också vara så att arbetsgivare tror att personer Analysen i detta avsnitt visar att antalet personer som varit arbetslösa länge är mindre produktiva med långa inskrivningstider har ökat till följd av än personer med kortare arbetslöshetstider, trots krisen. Det beror bl.a. på att personer med långa i övrigt likvärdig kompetens. arbetslöshetstider hade särskilt svårt att hitta ett Diagram 4.8 visar hur lång tid arbetslösa på arbete under krisen. Under 2010 har dock Arbetsförmedlingen är inskrivna innan de jobbchanserna ökat avsevärt. Att långtidslämnar förmedlingen för jobb eller av annan arbetslösheten har ökat är bekymmersamt, orsak (t.ex. studier) 1996, 2001, 2004 och 2007. särskilt med tanke på att antalet personer med 23 Diagrammet visar att merparten av de långa inskrivningstider varit högt ända sedan arbetssökande lämnar Arbetsförmedlingen rela- krisen på 1990-talet. En fortsatt viktig uppgift tivt snabbt. Den tidigare analysen har visat att för politiken de närmaste åren är därmed att det är fler personer som har förhållandevis korta motverka att fler korttidsarbetslösa blir än långa arbetslöshetstider (se diagram 4.6) och långtidsarbetslösa och att stärka möjligheterna att jobbchanserna i genomsnitt är större för de för personer med långa arbetslöshetstider att få med relativt korta tider (se diagram 4.7). arbete. Därmed kommer en majoritet av de avslutade arbetslöshetstiderna att vara relativt korta (se diagram 4.8). Detta gäller för alla år och Arbetskraften ökar

På lång sikt är det utbudet av arbetskraft som bestämmer sysselsättningen. Det är därför 23 viktigt att eftersträva ett högt arbetskrafts- Fördelningen av avslutade arbetslöshetstider grundar sig på alla personer som under respektive år skrivs in vid Arbetsförmedlingen och deltagande, även om det temporärt kan bidra till som skrivs ut till jobb eller annan orsak (t.ex. studier). Individerna följs högre arbetslöshet. Erfarenheten visar att fram till april 2009. sannolikheten att hitta ett arbete är större för en

PROP. 2010/11:100

arbetslös än för en person utanför arbets- marginellt sedan arbetskraftsefterfrågan började marknaden. På sikt leder ett ökat arbetskrafts- öka under 2010 (se diagram 4.9). Detta ska dock 24 deltagande till att fler får jobb. ses mot bakgrund av att många utbildningar är Vanligtvis brukar antalet i arbetskraften falla i fleråriga och att det är stora ungdomskullar som lågkonjunkturer, men så skedde på det hela taget för närvarande studerar. Andelen av be-

inte under krisen. Arbetskraftsdeltagandet sjönk folkningen i arbetsför ålder som studerar kan

visserligen något under 2008–2009, men till viss förväntas minska med betydande eftersläpning. del berodde det på stora pensionsavgångar i Diagram 4.9 visar också att andelen av

1940-talistgenerationen (se vidare avsnitt 5.4). befolkningen i arbetsför ålder utanför arbets- Sedan hösten 2009 har arbetskraftsdeltagandet kraften som är sjuka och pensionärer har ökat, och minskningen till följd av krisen har minskat de senaste åren, vilket är positivt. 25 delvis återhämtat sig. För att nå målet om en varaktigt högre

sysselsättning är det viktigt att öka arbets-

Diagram 4.9 Huvudsaklig verksamhet för personer utanför

kraftsdeltagandet. Det är också en betydelsefull

arbetskraften, 16–64 år

uppgift för politiken att följa hur grupperna Procent av befolkningen utanför arbetskraften utvecklas. 10 9 8 7 4.2.2 Hur ser utvecklingen ut för grupper

6 med svag förankring på

arbetsmarknaden?

5 4 3 Studerande Sjuka Pensionärer Övriga Erfarenheten visar att vissa grupper, såsom unga, 2 1 äldre, utrikes födda, personer med funktions-

0 nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och personer med en utbildning på högst för- 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde. Källa: Statistiska centralbyrån. gymnasial nivå, har en relativt svag förankring på arbetsmarknaden. De drabbas också hårdare än andra grupper när förutsättningarna på arbets- Andelen av befolkningen utanför arbetskraften marknaden försämras. Av både konjunkturella som studerar ökade under 2009 och har sedan och strukturella skäl är det därför särskilt dess legat kvar på ungefär samma nivå (se angeläget att följa arbetsmarknadsutvecklingen diagram 4.9). Delvis beror detta på att färre för dessa grupper. Det bör dock påpekas att studerande har extrajobb och därmed inte räknas skillnaderna inom grupperna är stora, kanske som sysselsatta, delvis beror det på att fler valde särskilt inom gruppen utrikes födda. att studera när sannolikheten att få ett arbete

minskade under krisen. Att fler har valt att studera under

Varför har vissa grupper

lågkonjunkturen är positivt eftersom utbildning

arbetsmarknadsrelaterade problem?

höjer individens anställningsbarhet och ökar

sannolikheten att få ett jobb. Att volymerna i Unga och utrikes födda som varit kort tid i utbildning ökar under en lågkonjunktur är också Sverige är i en fas när de håller på att etablera sig önskvärt, då alternativet för många individer på arbetsmarknaden (se fördjupningsrutan annars är arbetslöshet. Däremot är det viktigt att Arbetsmarknadssituationen för utrikes födda). politiken inte bidrar till att låsa in människor i Under denna fas kan det vara svårt för arbetsutbildning när konjunkturen vänder. Andelen givare att bedöma deras kompetens eftersom de personer i utbildning har endast minskat har relativt begränsad arbetslivserfarenhet eller få

referenser från tidigare arbetsgivare. Detta

24 Det är dock positivt om en person lämnar arbetskraften under en

lågkonjunktur i syfte att utbilda sig eftersom produktionsbortfallet är lägre då än i en högkonjunktur. Utbildning ökar individens produktivitet 25 Andelen av befolkningen utanför arbetskraften som är pensionärer i

och sannolikhet att få ett arbete. åldern 15–74 år har dock ökat sedan 2008.

PROP. 2010/11:100

kombinerat med relativt höga anställningskostnader (lön och arbetsgivaravgifter), kan leda till att arbetsgivare är tveksamma till att rekrytera unga och utrikes födda. Det finns flera andra förklaringar till dessa gruppers svaga förankring på arbetsmarknaden. För utrikes födda är diskriminering, bristande språkkunskaper och sämre tillgång till informella nätverk genom vilka många jobb tillsätts försvårande omständigheter. Flera av dessa problem har även personer med funktionsnedsättning som står långt från arbetsmarknaden. Den höga ungdomsarbetslösheten kan även förklaras av brister i utbildningssystemet som medför att alltför många unga lämnar gymnasieskolan utan fullständiga betyg. Äldre i Sverige har en internationellt sett hög sysselsättningsgrad. Det beror främst på den relativt höga sysselsättningsgraden bland äldre kvinnor. Sysselsättningsgraden bland äldre minskar dock snabbt med stigande ålder då äldre i viss mån tenderar att lämna arbetskraften med avtalspension eller sjukersättning. De flesta tar ut ålderspension det år de fyller 65, trots att det inte längre finns någon formell pensionsålder och trots att rätten att kvarstå i anställning har höjts från 65 till 67 år. Detta avspeglar sannolikt att normer i stor utsträckning styr beteendet på arbetsmarknaden. Arbetslösheten bland äldre är låg, men de som drabbas riskerar långa tider i arbetslöshet. Erfarenheterna från 1990-talskrisen visar att jämfört med yngre personer fick äldre personer som blev arbetslösa en betydligt svagare förankring på arbetsmarknaden under en lång tid och många lämnade till slut arbetsmarknaden för gott. Förklaringar till äldres relativt svaga ställning på arbetsmarknaden går bl.a. att finna i anställningskostnaderna för äldre, arbetsgivarnas attityder till äldre arbetskraft, avtalspensionssystemets utformning och normerna för utträdet från arbetslivet. Att personer med relativt kort utbildning har problem på arbetsmarknaden beror bl.a. på att personer med längre utbildning i viss mån konkurrerar om samma jobb och att den relativa efterfrågan på personer med kort utbildning tenderar att minska över tid. I denna grupp finns många unga som har lämnat gymnasieskolan utan slutbetyg. Det finns också indikationer på att förhållandevis höga anställningskostnader begränsar jobbchanserna för personer med relativt låg utbildning (se avsnitt 4.3).

PROP. 2010/11:100

Arbetsmarknadssituationen för utrikes födda Gruppen utrikes födda är dock mycket heterogen. Orsakerna till varför människor har Sverige är ett land där allt fler utländska invandrat till Sverige varierar och av naturliga medborgare under de senaste tio åren sökt skäl kommer anknytningen till arbetsmarknaden skydd, bosatt sig, arbetat och studerat. Under de skilja sig åt beroende på invandringsorsak. senaste fem åren har mellan 80 000 och 100 000 Under 2010 var exempelvis knappt hälften av de personer per år fått tillstånd att stanna i landet. individer som blev beviljade arbetsmarknads- Utrikes födda utgör därmed en allt större andel eller uppehållstillstånd asylsökande eller anhörigav Sveriges befolkning, ca 15 procent 2010 invandrare, medan resterande hade arbete eller jämfört med 11 procent 2000. utbildning som främsta motiv till sin invandring. Det är angeläget att på ett så effektivt sätt som Personer som kommit hit av asylskäl eller av möjligt integrera utrikes födda i det svenska familjeband har en mycket svag anknytning till samhället och på arbetsmarknaden, dels för att arbetsmarknaden den första tiden i Sverige. I de ska ges möjlighet att förverkliga sig själva och dagsläget tycks situationen vara mest problemakunna styra över sina egna liv, dels för att tisk för nyanlända invandare från Mellanöstern samhället ska kunna dra nytta av deras förmågor och Nordafrika som kommit hit av flyktingskäl och öka deras bidrag till den samlade produktio- eller som anhörig till en flyktinginvandrare. nen i ekonomin. Sysselsättningsgraden ökar dock med antalet år i Sverige (se diagram 4.11), men även de som varit Svagare anknytning till arbetsmarknaden för mycket länge i Sverige har lägre sysselutrikes födda sättningsgrad än inrikes födda. I dagsläget finns det tydliga tecken på att många utrikes födda har betydligt större svårigheter på Diagram 4.11 Sysselsättningsgrad efter vistelsetid (år) i

Sverige efter invandringsorsak

arbetsmarknaden än inrikes födda. Sysselsätt- Andel av befolkning ningsgraden för utrikes födda i åldrarna 15–74 år 70 var under 2010 ca 55 procent; motsvarande siffra för inrikes födda var ca 67 procent. Arbets- 60 lösheten för samma år och samma åldersgrupp 50 var för utrikes födda ca 16 procent och för inrikes födda ca 7 procent. Anknytningen till 40 arbetsmarknaden är i genomsnitt svagare för 30 Asyl utrikes födda kvinnor än för utrikes födda män Familjeband 20 (se diagram 4.10). 10

Diagram 4.10 Sysselsättningsgrad för utrikes och inrikes

0

födda per kön, 15-74 år

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Andel av befolkningen Källor: Långtidsutredningen 2011 och Statistiska centralbyrån. 75 70 65 60 55 50

Inrikes födda kvinnor Inrikes födda män

45

Utrikes födda kvinnor Utrikes födda män

40 05 06 07 08 09 10 11 Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde. Källa: Statistiska centralbyrån.

PROP. 2010/11:100

Vad förklarar den svaga anknytningen till ständighet i sammanhanget är att det i dag arbetsmarknaden för utrikes födda? saknas gemensamma verktyg för att rättvist Det finns flera förklaringar till varför utrikes värdera utrikes föddas kompetenser, som inte födda har problem att etablera sig på arbets- alltid kommer till sin rätt när de ska översättas marknaden. Förklaringarna kan något förenklat och värderas i svenska termer. delas in i faktorer som påverkar individens Det finns också empiriska belägg för att det arbetsutbud och faktorer som påverkar efter- förekommer etnisk diskriminering på arbetsfrågan på dessa individer. marknaden – såväl bland de som rekryterar som Faktorer som påverkar individens arbetsutbud bland de som anställer. En del av skillnaden i rör individens kompetens och kunskaper, dvs. sysselsättningsgrad mellan inrikes och utrikes sådant som värdesätts på arbetsmarknaden. födda kan sannolikt förklaras av diskriminering, Vidare har forskningen visat att drivkrafter till men det är svårt att med säkerhet uppskatta arbete är av stor betydelse för sannolikheten att betydelsen av diskriminering. vara sysselsatt. Det betyder att de möjligheter till Introduktionsverksamheten som nyanlända försörjning som nyanlända möter vid ankomsten flyktingar och deras anhöriga deltar i har under till Sverige, genom arbete och olika typer av en rad år dragits med problem, där bl.a. ett ersättningar, påverkar de nyanländas etablering tydligt arbetsmarknadsfokus saknats. Mot på arbetsmarknaden. bakgrund av dessa problem har regeringen Utbildning brukar ses som en av nyckel- reformerat introduktionsverksamheten och faktorerna för en framgångsrik etablering på infört ett nytt system i syfte att uppnå en arbetsmarknaden. I genomsnitt har utrikes snabbare etablering på arbetsmarknaden för födda, och särskilt kvinnor, en något lägre nyanlända invandrare, där bl.a. ansvaret för att utbildningsnivå än inrikes födda. En stor andel kartlägga och hjälpa individerna ut på arbetsunga utrikes födda som invandrat efter skolstart marknaden flyttats från kommunerna till har stora problem att klara sin skolgång i Sverige. Arbetsförmedlingen. Det visar sig i att utrikes födda är överrepresenterade bland dem som saknar gymnasiebehörighet och att de är underrepresenterade i högre utbildning. Empiriska studier visar dock att skillnader i utbildningsnivå endast kan förklara en del av skillnaderna i sysselsättning mellan inrikes och utrikes födda. Ytterligare en bidragande förklaring till deras sämre arbetsmarknadsanknytning är att utrikes födda har kortare arbetslivserfarenhet på den svenska arbetsmarknaden. Svenska och internationella studier visar att goda språkkunskaper i det nya hemlandet, som många utrikes födda saknar, är viktiga för en lyckad arbetsmarknadsetablering. Dessutom är det många arbeten på arbetsmarknaden som tillsätts genom informella nätverk, något som många utrikes födda saknar. Arbetsförmedlingens sökandeundersökning visar dock att utrikes födda söker efter jobb mer intensivt än inrikes födda. Utrikes födda som varit kort tid i landet håller på att etablera sig på arbetsmarknaden och det kan då vara svårt för arbetsgivaren att bedöma personens kompetens. Det är möjligt att detta i kombination med relativt höga anställningskostnader (lön och arbetsgivaravgifter) kan minska företagens benägenhet att anställa personer ur gruppen. En försvårande om-

PROP. 2010/11:100

Viss förbättring av arbetsmarknadssituationen för Förbättringen återspeglar att unga relativt snabbt unga får arbete när arbetsmarknaden återhämtar sig. Sysselsättningsgraden och arbetskraftsdel- Tabell 4.1 redovisar hur arbetsmarknads- tagandet har minskat bland äldre (se tabell 4.1). situationen för unga, äldre, personer födda Det är delvis resultatet av att många i den stora utanför Europa och personer med högst 1940-talistgenerationen gått i ålderspension. förgymnasial utbildning förändrats mellan fjärde Men det kan också vara resultatet av att många kvartalet 2009 och fjärde kvartalet 2010. Dessa äldre som är eller riskerar att bli arbetslösa 26 gruppers arbetsmarknadssituation jämförs i tenderar att lämna arbetsmarknaden med tabellen med hur situationen har förändrats för avtalspension. Även om arbetslösheten bland befolkningen i arbetsför ålder som helhet. Det äldre var förhållandevis låg 2010 riskerar många bör framhållas att en person kan ingå i flera arbetslösa äldre att fastna i långtidsarbetslöshet. grupper, t.ex. ingår en ung person född utanför Antalet personer födda utanför Europa har Europa både i gruppen unga och i gruppen född ökat relativt mycket det senaste året och utanför Europa. arbetsmarknadsutvecklingen har för denna grupp varit mindre gynnsam än för befolkningen

Tabell 4.1 Grupper med svag förankring på

arbetsmarknaden fördelat på arbetskraftstillhörighet, som helhet. För personer födda utanför Europa förändring mellan 4:e kvartalet 2009 och 4:e kvartalet har arbetslösheten endast minskat marginellt

2010

mellan fjärde kvartalet 2009 och fjärde kvartalet Procentenheter om annat ej anges 2010, medan både sysselsättningsgraden och arbetskraftsdeltagandet har minskat. Till skillnad Unga Äldre Födda För- Befolkning (15– (55– utanför gymn. (15–74 år) 24 år) 74 år) Europa utb. från befolkningen som helhet syns således inga indikationer på att läget på arbetsmarknaden har förbättrats för personer födda utanför Europa. Befolkning (%) 0,7 1,4 6,4 -0,9 0,8 Arbetskrafts- För personer med högst förgymnasial deltagande 1,9 -1,3 -1,2 -0,1 0,3 utbildning ökar arbetslösheten samtidigt som Sysselsättnings- sysselsättningsgraden och arbetskraftsdeltaggrad andet minskar (se tabell 4.1). I denna grupp 2,6 -1,2 -0,8 -0,2 1,0 Andel i arbete av finns många unga utan slutbetyg från gymnasiet. befolkningen Regeringens reformer inom bl.a. sjuk- 3,0 -0,2 -0,4 0,6 1,9 Andel frånvarande försäkringen har syftat till att alla människors 1 av sysselsatta -1,8 -1,9 -0,7 -1,9 -1,6 arbetsförmåga ska tas tillvara. Det har bidragit till att fler personer med delvis nedsatt Arbetslöshet -2,4 0,0 -0,2 0,2 -1,0 Andel ej i arbetsförmåga har kommit närmare arbetsarbetskraften av marknaden. Statistiken över arbetsmarknadsbefolkningen -1,9 1,3 1,2 0,1 -0,3 1 situationen för personer med funktionsned- Anm.: Avser frånvarande hela veckan i huvudsyssla. Källa: Statistiska centralbyrån. sättning som innebär nedsatt arbetsförmåga är bristfällig. Diagram 4.12 visar dock att antalet 27 Jämfört med befolkningen som helhet har personer med funktionsnedsättning som är arbetskraftsdeltagandet, sysselsättningsgraden inskrivna på Arbetsförmedlingen har ökat. Det 28 och andelen personer i arbete under 2010 utvecklats starkare för unga än för befolkningen som helhet. Arbetslösheten för unga har minskat mer än för befolkningen som helhet. Det ska dock ses mot bakgrund av att utgångsläget, dvs. 27 Statistiska centralbyrån genomför vartannat år en tilläggsundersökning till arbetsmarknadssituationen för unga fjärde arbetskraftsundersökningarna som riktas till personer med funktionskvartalet 2009, var mycket bekymmersamt. nedsättning (16–64 år). Den senaste undersökningen, som avser fjärde kvartalet 2008, visar att såväl arbetskraftsdeltagande som sysselsättningsgrad var betydligt lägre bland personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga (55 respektive 50 procent) än bland personer utan funktionsnedsättning (81 respektive 77 procent). Nästa undersökning är planerad att publiceras i juni 2011. 26 I gruppen utrikes födda är det personer födda utanför Europa som har 28 För att en arbetssökande ska kunna anvisas till de olika insatserna för störst svårigheter på arbetsmarknaden. funktionsnedsatta på Arbetsförmedlingen krävs att en funktions-

PROP. 2010/11:100

kan dels bero på den allmänna ökningen av Diagram 4.13 Antal personer med aktivitetsersättning och

nybeviljade aktivitetsersättningar efter orsak

antalet arbetslösa under krisen, dels på att fler Tusental Tusental funktionsnedsatta har trätt in på arbets- 8 35 marknaden. 7 Nya nedsatt arbetsförmåga 30 Diagram 4.12 Antal funktionsnedsatta inskrivna på 6 Nya förlängd skolgång 25

Arbetsförmedlingen

5 Totalt antal med aktivitetsersättning (höger axel) Tusental 20 180 4 15 160 3 140 10 2 120 1 5 100 80 0 0 04 05 06 07 08 09 10 60 Funktionsnedsatta Källa: Försäkringskassan. 40 20 0 Diagram 4.14 visar andelen av befolkningen som 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 är nyinskrivna och arbetslösa vid Arbetsförmedlingen uppdelad på olika grupper. Andelen Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde. Källa: Arbetsförmedlingen. nyinskrivna arbetslösa ökade i alla grupper under andra halvåret 2008. Ökningen var störst i Unga som uppbär aktivitetsersättning har en grupperna unga och personer födda utanför svag förankring på arbetsmarknaden. Akti- 29 Europa. Under 2009 och 2010 har andelen vitetsersättning ger stöd till unga (under 30 år) nyinskrivna planat ut för de flesta grupper och i som inte kan arbeta heltid på grund av sjukdom, viss mån börjat minska. För personer födda skada eller funktionsnedsättning. Om skol- utanför Europa finns dock inga tydliga tecken på gången måste förlängas på grund av en funk- att andelen nyinskrivna minskar. tionsnedsättning kan också aktivitetsersättning utbetalas under den tid som skolgången varar. Diagram 4.14 Ny inskrivna arbetslösa vid

Arbetsförmedlingen per månad fördelad på olika grupper

Antalet personer med aktivitetsersättning Procent av befolkningen Procent av befolkningen uppvisar en trendmässig ökning (se diagram 3,0 0,1 4.13). Det är problematiskt då sannolikheten för Samtliga unga med aktivitetsersättning att nå en fast

Unga (15-24 år)

2,5 Äldre (55-64 år) 0,08 förankring på arbetsmarknaden är förhållandevis

Förgymnasial utb.

2,0 Födda utanför Europa låg. Diagrammet visar också att allt fler unga Funktionsnedsatta¹ (höger axel) 0,06 beviljas aktivitetsersättning på grund av förlängd 1,5 0,04 skolgång, medan det är färre som beviljas 1,0 aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbets- 0,02 0,5 förmåga. Det är oklart om tillgång till aktivitetsersättning under den förlängda skolgången ökar 0,0 0 gruppens möjligheter att få arbete eller om det 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde. bidrar till negativ stigmatisering och inlåsning. ¹ Antalet funktionsnedsatta har relaterats till befolkningen 15 − 64 år. Källor: Arbetsförmedlingen och Statistiska centralbyrån.

Diagram 4.15 visar att antalet arbetslösa och i program med aktivitetsstöd vid Arbetsförmedlingen med mycket långa inskrivningstider (mer än 730 dagar) som andel av befolkningen i respektive grupp har ökat för samtliga grupper sedan 2008. Ökningen är nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga kan fastställas. Detta ska särskilt kraftig bland personer födda utanför göras av en specialist, oftast en läkare. Det kan även vara personer med särskild kompetens inom Arbetsförmedlingen. Europa. Det finns ännu inga tecken på att 29 Det är till viss del samma personer som uppbär aktivitetsersättning problemen med långa inskrivningstider tycks som inte har fullständiga gymnasiebetyg. avta.

PROP. 2010/11:100

Diagram 4.15 Kvarstående arbetslösa och deltagare i

grupper, färre med korta och fler med långa

program med aktivitetsstöd med en inskrivningstid på mer

arbetslöshetstider.

än två år, fördelat på olika grupper

Procent av befolkningen

Diagram 4.17 Fördelning av avslutade inskrivningsperioder

4

för olika grupper efter arbetslöshetstidens längd

Unga (15-24 år)

Äldre (55-64 å)r Procent 3 Födda utanför Europa 20

Förgymnasial utb.

Funktionsnedsatta¹ 18

Unga (15-24 år)

2 Samtliga 16 Äldre (55-64 år) 14 Utrikes födda

Samtliga

12 Förgymnasial utb. 1 10 8 0 6 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 4 Anm.: Säsongrensade data. 2 ¹ Antalet funktionsnedsatta har relaterats till befolkningen 15 − 64 år. Källor: Arbetsförmedlingen och Statistiska centralbyrån. 0 0 60 120 180 240 300 360 420 480 540 600 Anm.: Genomsnittligt antal dagar i arbetslöshet för inflödet 1996-2008. Källor: Arbetsförmedlingen och egna beräkningar. När det gäller jobbchanser, dvs. hur stor andel av de inskrivna i arbetslöshet och i program med aktivitetsstöd vid Arbetsförmedlingen som fått Det ovan anförda visar att grupper med svag arbete, finns det stora skillnader mellan förankring på arbetsmarknaden har det fortsatt grupperna. Av diagram 4.16 framgår att unga svårt. Arbetslösa äldre riskerar långa tider i hade betydligt större jobbchanser än övriga arbetslöshet och det finns också grupper av äldre grupper t.o.m. 2008, men att skillnaderna som har lämnat arbetskraften. minskade i och med krisen. Jobbchanserna för Personer födda utanför Europa riskerar också funktionsnedsatta har varit mindre än för övriga långa tider i arbetslöshet och är dessutom grupper under hela den studerade perioden. överrepresenterade bland arbetssökande som är Utvecklingen efter 2010 visar att jobbchanserna beroende av ekonomiskt bistånd. Detta beror har ökat för unga, medan förändringarna är små bl.a. på att personer födda utanför Europa som för övriga grupper. varit en kort tid i Sverige i mindre utsträckning

än andra kvalificerar sig för arbetslöshets-

Diagram 4.16 Utflödet till osubventionerat arbete per

ersättning.

månad, fördelat på olika grupper, för personer inskrivna i

arbetslöshet och program med aktivitetsstöd Arbetsmarknadssituationen för unga har Procent förbättrats, men från ett bekymmersamt läge. 28 Unga utan fullständig gymnasieutbildning och unga med aktivitetsersättning riskerar långvariga

Unga (15-24 år)

24 Äldre (55-64 år) Födda utanför Europa problem på arbetsmarknaden. 20 Förgymnasial utb. Funktionsnedsatta Personer med högst förgymnasial utbildning

Samtliga

har under en lång tid haft problem på arbets- 16 12 marknaden. När tillgången på ledig arbetskraft 8 ökar, t.ex. genom ökande arbetslöshet, tenderar kraven på utbildning vid rekryteringar att bli 4 högre. Arbetssökande med kortare utbildning får därmed svårare att konkurrera om jobben. 0 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde. Antalet personer med funktionsnedsättning Källa: Arbetsförmedlingen. har ökat vid Arbetsförmedlingen. Många personer i gruppen har stora problem att finna Arbetslösheten ser sammanfattningsvis mycket arbete och utflödet till osubventionerat arbete är olika ut i de olika grupperna. Diagram 4.17 visar lägre än i övriga grupper. fördelningen av avslutade inskrivningstider för Analysen i detta avsnitt visar att det är fortsatt olika grupper. Andelen av de unga med korta angeläget att bevaka svaga gruppers ställning på arbetslöshetstider är betydligt större än för arbetsmarknaden. övriga grupper, medan andelen med långa tider är mindre. För äldre är det, jämfört med övriga

PROP. 2010/11:100

4.2.3 Stark arbetskraftsefterfrågan En bättre bild ges av Statistiska centralbyråns statistik över hur lång tid det tar för företag att Läget på arbetsmarknaden har utvecklats mycket rekrytera och Arbetsförmedlingens underpositivt under 2010 och början av 2011 och flera sökning om företagens möjligheter att hitta rätt indikatorer pekar på att arbetskraftsefterfrågan personal. Dessa indikatorer visar att det även kommer att vara fortsatt stark i närtid. Till fortsättningsvis finns lediga resurser på exempel visar diagram 4.18 att antalet lediga jobb arbetsmarknaden. har ökat kraftigt det senaste året. Även om Inte heller Arbetsförmedlingens bristindex 30 ökningen har avtagit är antalet lediga jobb på påvisar att det finns någon generellt sett ökad fortsatt höga nivåer. risk för flaskhalsar på arbetsmarknaden under den närmaste tidens konjunkturuppgång. Däremot finns tendenser till betydande brist inom

Diagram 4.18 Lediga jobb per kvartal fördelat på sektor

Tusental vissa yrken inom bygg- och anläggningsverksamhet. Det kan ha sin förklaring i att 90

Privat sektor

byggsektorn ligger tidigt i konjunkturcykeln, 80

Offentlig sektor

men det är också möjligt att det åtminstone 70

Totalt

delvis reflekterar strukturella problem specifika 60 för just denna sektor. 50 40 30 Diagram 4.19 Antal sökande per ledig plats i byggsektorn 20 per län 10 Kvot 0 45 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 Anm.: Säsongrensade data. 40 Stockholm Källa: Statistiska centralbyrån. 35 V Götaland 30 Uppsala 25 Riket Risken för flaskhalsar begränsad till vissa yrken 20 15 När efterfrågan på arbetskraft ökar är det viktigt 10 att det finns tillgänglig arbetskraft, så att den 5 ökande efterfrågan kan omsättas till ökad 0 98 00 02 04 06 08 10 sysselsättning. Det handlar bl.a. om att Anm.: Tolv månaders glidande medelvärde. arbetslösa ska ha rätt kompetens, vara Källor: Arbetsförmedlingen och egna beräkningar. geografiskt rörliga och att de ska söka de jobb som finns. Om arbetsgivarna har svårt att finna Diagram 4.19 visar, för byggsektorn, trenden för arbetskraft skapas bristsituationer, s.k. flask- antalet inskrivna vid Arbetsförmedlingen per halsar, som dämpar sysselsättnings- och produk- ledig plats för Stockholms, Uppsala och Västra tionsökningen. Götalands län samt för riket som helhet. Risken för flaskhalsar på arbetsmarknaden Diagrammet visar på stora variationer över tid, kan studeras med hjälp av olika mått. Ett vanligt men också på stora variationer mellan länen. Att använt mått är andelen företag som rapporterar det är få sökande per ledig plats i Stockholm, brist på arbetskraft i Konjunkturinstitutets medan det finns många sökanden i det konjunkturbarometer. Enligt konjunktur- angränsande Uppsala län, kan vara en indikation barometern har andelen företag som rapporterar på bristande rörlighet på arbetsmarknaden. att brist på arbetskraft är det främsta skälet till att de inte utökar produktionen ökat under 2010 och 2011. Bristen på arbetskraft i företagen indikerar antingen att företagen har ett högt resursutnyttjande eller att de har svårigheter att 30 För att kvantifiera rekryteringsläget inom ett visst yrke använder sig rekrytera personal. Det är därför inte självklart Arbetsförmedlingen av ett s.k. bristindex. Detta index är ett viktat att höga bristtal i konjunkturbarometern innebär medelvärde av landets arbetsförmedlingsområdens bedömningar för en hög risk för flaskhalsar på arbetsmarknaden. yrket. Skalan går från 1 (stort överskott på arbetssökande) till 5 (stor brist på sökande).

PROP. 2010/11:100

Enligt Arbetsförmedlingens bristindex finns

Diagram 4.20 Andel av de sysselsatta som har tidsbegränsad anställning, 16–64 år

det dessutom en grupp av yrken där det under Procent lång tid har varit brist på arbetskraft. Det handlar 20 bl.a. om vissa yrken inom hälso- och sjukvård, pedagogik, teknik och data. Samtidigt finns det överskott av arbetskraft inom andra yrken. Den 15 stora spridningen i bristindex indikerar att det finns yrkesmässiga obalanser på arbetsmarknaden. Detta tyder på att fördelningen av 10 utbildningsplatserna på gymnasial och efter-

Andel tidsbegränsat anställda

gymnasial nivå inte tillräckligt har anpassats efter arbetsmarknadens behov. 5 När efterfrågan fortsätter att stiga finns en 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 risk för att yrkesmässiga och geografiska Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde. Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet. obalanser byggs upp eller förstärks. En viktig uppgift för politiken är att stärka den yrkes- Tabell 4.2 visar hur den ökande efterfrågan har mässiga och geografiska rörligheten och att omsatts i arbetstillfällen, uppdelat på olika säkerställa att arbetslösa har rätt kompetens. Det grupper och efter olika anställningsformer. är särskilt viktigt i rådande konjunkturläge att Tabellen visar att ca 180 000 personer som var arbetssökande söker de jobb som finns. arbetslösa eller utanför arbetskraften tredje kvartalet 2010 blev sysselsatta fjärde kvartalet 2010. Det är ca 25 000 fler än motsvarande

Andelen tillfälliga anställningar har ökat över tid

period 2009. Av de arbetslösa som blev sysselsatta fjärde kvartalet 2010 var det drygt Under de senaste decennierna har andelen av de 22 000 som blev fast anställda och knappt 77 000 sysselsatta som är anställda på tillfälliga kontrakt som fick en tidsbegränsad anställning. Av de ökat (se diagram 4.20). För individen kan en personer som var utanför arbetskraften fick ca tillfällig anställning vara en språngbräda till en 14 000 fast anställning och knappt 58 000 en tillsvidareanställning. För arbetsgivaren ger tidsbegränsad anställning. tidsbegränsade anställningar en större anpass- Av tabellen framgår således att jobbchanserna ningsbarhet till konjunkturläget. För arbetsär större för arbetslösa än för personer utanför givare kan det också vara en fördel att de kan arbetskraften och att chansen att få en använda tillfälliga kontrakt för att bedöma en tidsbegränsad anställning är större än att få en persons produktivitet innan en tillsvidarefast anställning. anställning erbjuds. Av tabell 4.2 framgår också att närmare 75 000 I relativa termer minskade de tillfälliga personer gick från tidsbegränsad anställning till anställningarna mer än de fasta anställningarna en fast anställning mellan tredje och fjärde kvarunder 2008 och 2009, vilket sannolikt är en talet 2010. Sammantaget indikerar statistiken i konjunktureffekt. Till skillnad mot tidigare tabell 4.2 att tidsbegränsade anställningar för uppgångar har antalet fast anställda ökat i ett många personer är en viktig väg till en fast tidigt skede av den nuvarande konjukturuppförankring på arbetsmarknaden. gången, vilket är positivt. Sammantaget är Det kan finnas risk för att vissa personer blir andelen av de sysselsatta som är anställda på kvar i tillfälliga anställningar under förhållandevis tillfälliga kontrakt lägre i februari 2011 än innan lång tid. Det finns studier som visar att 31 krisen. Sett över en längre tid har dock andelen personer som har tillfälliga anställningar har lägre av de sysselsatta som har tillfälliga kontrakt ökat. lön och i mindre utsträckning får personalutbildning än personer som har fast anställning. Det talas om risker med en s.k. dual

31 Se t.ex. Långtidsutredningen 2011 (SOU 2011:11) eller OECD Economic Surveys SWEDEN, 2010.

PROP. 2010/11:100

arbetsmarknad. Tabell 4.2 visar att 453 000 fastnar i tillfälliga anställningar under långa personer var kvar i tillfälliga anställningar mellan perioder.

tredje kvartalet och fjärde kvartalet 2010, vilket är en ökning med 17 000 personer jämfört med motsvarande period 2009. Det går inte att i

datamaterialet särskilja om personerna är kvar i 4.3 Regeringens strategi för högre samma arbete eller om de bytt till en annan sysselsättning

tillfällig anställning. Ungefär två av tre personer

kvarstår i en tillfällig anställning mellan två Vid regeringsskiftet 2006 var det stora kvartal. Det är dock svårt att veta om detta är en problemet att alltför få arbetade och att hög eller låg nivå. Statistiken finns endast från möjligheterna till arbete var ojämnt fördelade

2005, vilket är en för kort tid för att bedöma om mellan olika grupper. En indikation på detta var

utvecklingen inneburit att fler blir kvar i att antalet som fick ersättning vid arbetslöshet tidsbegränsade kontrakt. och sjukdom samt ekonomiskt bistånd mätt som

helårsekvivalenter trendmässigt hade ökat sedan 1970-talet (se diagram 4.21). Den ekonomiska Tabell 4.2 Antal personer (tusental) som blivit sysselsatta 33

samt jobbchanser (procent) mellan tredje och fjärde

krisen i början av 1990-talet förvärrade

kvartalet 2009 respektive tredje och fjärde kvartalet 2010

situationen ytterligare genom att många

människor då slogs ut från arbetsmarknaden. Kvartal 4 Kvartal 4 Förän- 2009 2010 dring Vid regeringsskiftet 2006, nästan 15 år efter

Arbetslös el. ej i 1990-talskrisen, hade arbetsmarknaden ännu inte arbetskraften Antal 155,1 179,6 24,5 återhämtat sig. Arbetslösheten hade inte återgått → Sysselsatt Jobbchans 6,3 7,4 1,1 till de nivåer som gällde före 1990-talskrisen (se

därav diagram 4.3).

Arbetslös → Antal 17,4 22,2 4,8 Fast anställd Jobbchans 4,3 5,7 1,4 Diagram 4.21 Personer (mätt som helårsekvivalenter) som

får ersättning från vissa trygghetssystem

därav Tusental Arbetslös → Antal 68,0 76,9 8,9 Tidsbegr. anst. Jobbchans 16,8 19,8 3,0 1 400 Ekonomiskt bistånd därav 1 200 Arbetsmarknadsprogram Ej i arbetskraft Antal 11,6 14,0 2,4 Arbetslöshetsersättning 1 000 Sjukpenning & sjuklön → Fast anst. Jobbchans 0,6 0,7 0,1 Aktivitets- och sjukersättning 800 därav Ej i arbetskraft Antal 50,1 57,8 7,7 600 → Tidsbegr. anst. Jobbchans 2,4 2,8 0,4 400 Tidsbegr. anst. Antal 53,2 74,7 21,5 200 → Fast anställd Jobbchans 8,1 10,4 2,3 Kvarstående i Antal 435,2 452,5 17,3 0 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 tidsbegr. anst. Kvarståendekvot 66,1 63,3 -2,8 Anm.: Utfall 1970 − 2010, prognos 2011 − 2015. Anm.: Avser åldersgruppen 15–74 år. Källa: Egna beräkningar. Källa: Statistiska centralbyrån.

Statistiken visar att det är unga som har tillfälliga I slutet av 1990-talet började sjukfrånvaron att anställningar i betydligt större utsträckning än öka för att nå historiskt höga nivåer i början av andra grupper. Bland personer som är i åldern 2000-talet. Antalet sjukskrivna blev fler och 25–54 år är andelen anställda på tillfälliga sjukskrivningstiderna längre, samtidigt som kontrakt betydligt mindre. De allra flesta 32 antalet personer med sjuk- och aktivitetsetablerar sig således på arbetsmarknaden. Det är ersättning fortsatte att öka successivt. Denna utdock viktigt att bevaka frågan om människor

33 Med helårsekvivalenter avses det antal personer som under ett år 32 Långtidsutredningen 2011 (SOU 2011:11) visar att i genomsnitt under försörjs av ett ersättningssystem med full ersättning. Exempelvis blir två

perioden 2000–2009 har drygt 50 procent av alla sysselsatta unga tillfällig personer som under ett år är sjukskrivna på halvtid tillsammans en helårsanställning. Motsvarande andel i åldern 25–54 år är drygt 10 procent. ekvivalent.

PROP. 2010/11:100

veckling skedde trots att det allmänna hälsotill- Diagram 4.22 visar sysselsättningsgrad och ståndet hade förbättrats. Sjukfrånvaron varierade genomsnittlig lön för män respektive kvinnor i dessutom väsentligt mellan olika delar av landet åldern 40–44 år med olika långa utbildningar. på ett sätt som ofta sammanföll med arbets- Punkterna som sammanbinds av linjerna i marknadsläget. Sjukfrånvaron minskade visser- diagrammet motsvarar sex utbildningsnivåer, där ligen 2003–2006, men genom att fler sjukskrivna den lägsta utbildningsnivån återfinns längst till i stället fick sjukersättning (dvs. förtidspension). vänster i diagrammet. Av diagrammet framgår Förändringar i lagstiftningen påskyndade över- att personer med enbart förgymnasial utbildning gången från sjukpenning till sjukersättning, (punkten längst till vänster) har ungefär samma vilket innebar att människor lämnade arbets- genomsnittslön som personer med yrkesmarknaden permanent. Vidare var vid gymnasial utbildning (punkten näst längst till regeringsskiftet 2006 möjligheterna till arbete vänster) trots att sysselsättningsgraden är nära ojämnt fördelade mellan olika grupper, vilket 10 procentenheter lägre för män respektive 20 dessvärre fortfarande är fallet (se avsnitt 4.2.2). procentenheter lägre för kvinnor med endast förgymnasial utbildning. För personer med Orsaker till ett växande utanförskap högre utbildning stiger lönen med utbildningen Det finns åtminstone tre viktiga förklaringar till medan sysselsättningen endast påverkas den trendmässiga ökningen i utanförskapet och marginellt. Konjunkturinstitutet har dragit till att effekterna av 1990-talskrisen dröjt sig liknande slutsatser, men för den bredare kvar. åldersgruppen 30–54 år. 34 För det första minskar sannolikheten att hitta ett arbete med tiden som arbetslös. Det kan bero Diagram 4.22 Löner och sysselsättningsgrad för kvinnor och

män efter utbildningsnivå, år 2007

på att individens kompetens eller motivation att Tusentals kronor hitta ett arbete minskar med tiden eller att 50 arbetsgivare tror att långtidsarbetslösa är mindre produktiva än andra arbetssökande med i övrigt 45 likvärdiga meriter. 40 För det andra är utformningen av skatter och 35 Kvinnor Män arbetslöshets- och sjukförsäkringen betydelse- 30 fulla. Kombinationen av höga inkomstskatter 25 och höga ersättningsnivåer gör det mindre 20 lönsamt att arbeta och ökar riskerna för att arbetslösa och sjuka fastnar i utanförskap. 15 För det tredje hänger utanförskapet samman 10 0,6 0,65 0,7 0,75 0,8 0,85 0,9 0,95 1 med lönestrukturen och hur flexibel den är. En Källor: Långtidsutredningen 2011 och Statistiska centralbyrån. alltför sammanpressad lönestruktur innebär att personer med relativt låga kvalifikationer eller En orsak till varför förhållandevis höga löner för som inte jobbat under lång tid kan ha svårt att personer med låga kvalifikationer minskar hitta ett jobb. Om lönestrukturen är stel innebär chanserna att hitta ett arbete är att företag inte det t.ex. att lönerna inte anpassas till nya vill anställa när lönekostnaderna för en person är situationer på arbetsmarknaden, vilket i högre än dennes bidrag till produktionen. förlängningen kan leda till högre arbetslöshet Konjunkturinstitutets beräkningar visar att och minskat arbetskraftsdeltagande. En alltför ungefär 15 procent av alla arbetslösa och 26 flexibel lönestruktur skulle, å andra sidan, kunna procent av alla personer som uppburit sjuk- och medföra att vissa jobb gav löner som var aktivitetsersättning hade en förväntad fördelningspolitiskt oacceptabla. I likhet med utanförskap kan alltför låga löner leda till ekonomiska och sociala problem både för individen och för samhället i stort. Lönestrukturen begränsar jobbchanserna för personer med låga kvalifikationer eller osäker produktivitet, t.ex. lågutbildade, unga eller utrikes födda som varit kort tid i landet. 34 Konjunkturinstitutet (2010), Lönebildningsrapporten.

PROP. 2010/11:100

produktivitet som understeg den lägsta har inneburit en kombination av åtgärder som 35 minimilönen på arbetsmarknaden 2008. stimulerar arbetsutbudet och arbetskrafts- 36 Konjunkturinstitutets resultat ska dock inte efterfrågan samt förbättrar matchningen mellan tolkas som att de som har en förväntad arbetssökande och lediga platser. Denna produktivitet som är lägre än den anställnings- kombination av åtgärder är nödvändig för att kostnad som beror på minimilöner och arbets- politiken så snabbt som möjligt ska få avsedd givaravgifter är chanslösa på arbetsmarknaden. effekt på sysselsättningen. Regeringen har också En persons produktivitet beror både på vidtagit åtgärder för att särskilt öka personens tidigare erfarenheter och utbildning sysselsättningen i grupper med svag förankring samt på de arbetsuppgifter som personen ska på arbetsmarknaden. utföra, dvs. matchningen mellan individen och arbetet. Resultaten antyder i stället att det kan ta lång tid för dessa personer att hitta ett arbete där Utbudsstimulerande åtgärder i fokus deras bidrag till produktionen är större än lönekostnaden. Särskild fokus har lagts på åtgärder som ökar Ansvaret för lönebildningen ska fortsatt ligga arbetsutbudet, eftersom erfarenheterna visar att hos arbetsmarknadens parter. Regeringen det är utbudet som på lång sikt bestämmer bedömer att lönebildningen fungerar väl, även sysselsättningen. Den viktigaste reformen av om ovanstående analys indikerar att höga detta slag har varit jobbskatteavdraget som har anställningskostnader (minimilöner och arbets- stärkt drivkrafterna till arbete genom att göra det givaravgifter) för personer med låga kvalifika- mer lönsamt att arbeta. Andra viktiga åtgärder tioner kan vara ett problem. Det finns i princip för att öka arbetsutbudet har varit förändringar i två sätt för den ekonomiska politiken att arbetslöshets- och sjukförsäkringen. Sammanmotverka de negativa effekterna på syssel- taget har jobbskatteavdraget och förändringarna sättningen av höga minimilöner och en inom arbetslöshets- och sjukförsäkringen sammanpressad lönestruktur. Ett sätt är att bidragit till att arbetsutbudet stärkts och att genom lönesubventioner minska arbetsgivarnas långa tider utan arbete motverkats. Reformerna lönekostnader för personer med låg inom arbetslöshetsförsäkringen och jobbskatteproduktivitet. Ett annat sätt är att genom avdraget har också syftat till att förbättra utbildning och arbetsmarknadspolitiska åtgärder lönebildningen. försöka höja produktiviteten hos de svagaste Regeringen har vidare lagt om arbetsmarkindividerna så mycket att det blir lönsamt för nadspolitiken. Arbetsförmedlingen har fått ett företag att anställa dem till rådande lön. tydligare uppdrag att förmedla arbete och de Regeringens politik, som beskrivs mer i detalj konjunkturberoende programmen har fått en nedan, har tydliga inslag av både åtgärder som tydligare inriktning mot att arbetslösa ska söka höjer produktiviteten och åtgärder som sänker arbete. Numera förbrukas ersättningsdagar i arbetsgivarnas arbetskraftskostnader. arbetslöshetsförsäkringen även när man deltar i arbetsmarknadspolitiska program och uppbär aktivitetsstöd. Vidare har möjligheterna att få en 4.3.1 Politikens utformning ny ersättningsperiod i arbetslöshetsförsäkringen, utan att uppfylla ett nytt arbetsvillkor, tagits Regeringen har utformat den långsiktiga bort. Arbetslöshetsförsäkringens roll som en sysselsättningspolitiken mot bakgrund av de omställningsförsäkring har således tydliggjorts. orsaker till det ökande utanförskapet som Dessa åtgärder förkortar arbetslöshetstiderna redovisats i det föregående avsnittet. Politiken och ökar effektiviteten i programmen. De arbetsmarknadspolitiska resurserna riktas dessutom i större utsträckning än tidigare till dem som har störst behov. Syftet är att stärka 35 Konjunkturinstitutet använder begreppet hypotetisk lön som är den deltagarnas produktivitet och därmed chanserna lön en person som inte jobbar skulle få om han eller hon börjar att arbeta att hitta ett arbete. heltid. Regeringen har också vidtagit reformer inom det reguljära utbildningssystemet i syfte att 36 Konjunkturinstitutet (2010). I rapporten uppskattas den lön som en person som inte arbetar skulle få om han eller hon började arbete. förbättra elevernas kunskaper och därmed deras Uppskattningen baserar sig på lönestruktursstatistiken.

PROP. 2010/11:100

framtida anställningsbarhet. Den reformerade sikt och därmed till en varaktigt högre sysselgymnasieskolan och lärlingsutbildningen är sättning. exempel på viktiga reformer för att motverka avhopp från gymnasieskolan och underlätta arbetsmarknadsinträdet. Regeringens satsning på grupper med relativt

svag förankring på arbetsmarknaden

Kompletterande efterfrågestimulerande åtgärder De åtgärder som vidtagits för att stärka grupper är nödvändiga med relativt svag förankring på arbetsmarknaden har också handlat om att stärka arbetsutbudet Åtgärder för fler och växande företag och att öka arbetsgivarnas benägenhet att Ett gott näringslivsklimat är av central betydelse rekrytera ur dessa grupper. för sysselsättningen. Nya företag och en väl För äldre är den viktigaste åtgärden för att öka fungerande konkurrens bidrar till ökad för- arbetsutbudet det förstärkta jobbskatteavdraget nyelse, ökad produktivitet och effektivare för personer som är över 65 år. För att öka produktionsmetoder. Därför bör hindren för att efterfrågan på äldre arbetskraft har den särskilda starta och utveckla företag vara så låga som löneskatten på lön och inkomst av aktiv näringsmöjligt. Regeringen har därför stärkt incita- verksamhet avskaffats för personer över 65 år. menten att starta, driva och utveckla företag. Till Vidare kvalificerar sig personer i åldern 55–64 år exempel har regeringen infört RUT- och ROT- till nystartsjobb redan efter sex månader och kan avdrag, slopat förmögenhetsskatten, sänkt få nystartsjobb i maximalt tio år, vilket är bolagsskatten och förändrat 3:12-reglerna för dubbelt så lång tid än vad som gäller för personer fåmansföretag. Även jobbskatteavdragen för- i åldern 26–54 år. bättrar incitamenten till företagande. Dessutom För utrikes födda som har fått uppehållshar åtgärder genomförts för att minska den tillstånd som flyktingar och anhöriginvandrare administrativa bördan för företagen, nya finns under de första åren i Sverige instegsjobb marknader har öppnats för privata entreprenörer och nystartsjobb. Regeringen har också vidtagit och möjligheterna för visstidsanställningar har åtgärder för att stärka valideringen av utländsk vidgats. utbildning och annan yrkeskompetens. Vidare har regeringen infört yrkesinriktat mentorskap Åtgärder för att öka efterfrågan på personer som och ett s.k. lyft för svenskundervisning för står långt från arbetsmarknaden invandrare. En förbättrad integration på För att de utbudsstimulerande åtgärderna snabbt arbetsmarknaden är central för att öka ska få avsedd effekt är det också nödvändigt med arbetsutbudet bland utrikes födda. Regeringen åtgärder som stimulerar efterfrågan på personer har därför infört ett nytt system för att uppnå en som står långt från arbetsmarknaden och som snabbare etablering på arbetsmarknaden för har svårt att hitta arbete till rådande löne- nyanlända invandrare. Det nya systemet, som struktur. För att stärka konkurrenskraften på infördes den 1 december 2010, innebär bl.a. att arbetsmarknaden för personer som varit utan en statlig ersättning har införts som stärker arbete i minst ett år finns nystartsjobb. Erfaren- individens incitament att delta i aktiviteter och heten visar att subventionerade anställningar och att arbeta vid sidan av etableringsaktiviteter. anställningar som på annat sätt innebär en sänkt Arbetsförmedlingen har också fått en tydligare lönekostnad för arbetsgivaren är den insats som roll och ett samordnande ansvar för att påskynda mest ökar sannolikheten att efter insatsen få ett den nyanländes etablering. En ny aktör har arbete till rådande lönestruktur. En negativ införts i form av etableringslots för nyanlända. bieffekt av subventionerade anställningar är dock Erfarenheten har visat att det är mycket svårt att de kan ge upphov till s.k. undanträngning, att nå framgång med arbetsmarknadspolitiska dvs. andra anställningar minskar när fler får löne- program riktade till ungdomar, då de ofta leder subventionerade anställningar. Detta är accepta- till inlåsning och minskad sökaktivitet. belt eftersom nystartsjobben riktas till personer Regeringen har därför, med den i sammanhanget som står långt från arbetsmarknaden. Nystarts- relativt framgångsrika danska ungdomssatsjobben leder till fler kompetenta sökanden på ningen som förebild, introducerat jobbgarantin för ungdomar. Syftet med jobbgarantin är att

PROP. 2010/11:100

unga ska få jobb eller söka sig till det reguljära automatiska stabilisatorerna, dvs. att statens utbildningssystemet. Detta ska uppnås genom utgifter ökar (minskar) automatiskt i lågen stram ersättningsnivå, aktiva förmedlings- konjunkturer (högkonjunkturer) till följd av att insatser, tydliga krav, aktiveringsåtgärder och t.ex. utgifterna för arbetslöshetsersättning och incitament till utbildning. På sikt bedömer arbetsmarknadspolitik ökar (minskar). Erfarenregeringen att en väl fungerande grund- och heterna har visat att diskretionära beslut om en gymnasieskola är en av de viktigaste åtgärderna expansiv finanspolitik ofta är ineffektiva. Risken för att förbättra arbetsmarknadssituationen för är stor att stimulansen kommer för sent eller att unga. Flera reformer inom utbildningssystemet det kan vara svårt att dra tillbaka utgifterna när har genomförts i syfte att förbättra studie- konjunkturen vänder uppåt. Inriktningen på de prestationerna och öka genomströmningen. Till arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bör dock exempel har åtgärder vidtagits som syftar till att variera med konjunkturläget. stärka lärarnas kompetens och hösten 2011 Vid kraftiga konjunkturnedgångar, som t.ex. introduceras den nya gymnasieskolan. under den ekonomiska krisen 2008, finns I syfte att öka arbetskraftsefterfrågan har re- emellertid ett stort behov av åtgärder som geringen sänkt arbetsgivaravgifterna för unga. dämpar fallet i sysselsättningen samt åtgärder Egenavgifterna för unga har sänkts i mot- som motverkar att arbetslösheten biter sig fast svarande grad. Vidare kan unga få nystartsjobb på höga nivåer, t.ex. genom åtgärder som efter sex månader utan arbete. Regeringen har arbetspraktik och utbildningsinsatser. Uppgiften också förenklat för arbetsgivarna att anställa på för den aktiva arbetsmarknadspolitiken är i tillfälliga kontrakt, vilket underlättar för unga att sådana lägen, något förenklat, att säkerställa att få ett jobb. de som drabbas av arbetslöshet behåller sin För att få fler personer med funktions- motivation och anställningsbarhet under krisen nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga i och samtidigt upprätthåller sökaktiviteten på arbete har regeringen ökat resurserna till löne- rimliga nivåer. Erfarenheten visar att det finns bidrag och Samhall AB. För att ytterligare öka jobb att söka även i en kraftig lågkonjunktur och efterfrågan på dessa personer har regeringen höjt att jobbsökaraktiviteter kortar arbetslöshetsdet maximala stödet till arbetshjälpmedel samt tiderna effektivt jämfört med andra typer av stödet för personligt biträde. program. 37 När arbetsmarknadsläget därefter förbättrats, och det inte längre finns något generellt behov Åtgärder för att förbättra matchningen av åtgärder för att stimulera efterfrågan på arbetskraft bör den aktiva arbetsmarknads- Även åtgärder som förbättrar matchningen politiken i allt större utsträckning inriktas mot mellan arbetssökande och lediga platser ökar att understödja konjunkturförbättringen. Det är sysselsättningen. Arbetsförmedlingens tydligare då rimligt att de arbetsmarknadspolitiska uppdrag att förmedla jobb och de arbets- åtgärderna riktade till korttidsarbetslösa minskar marknadspolitiska programmens tydligare in- i omfattning, eftersom det annars finns risk för riktning mot ökad sökaktivitet syftar till att att deltagarna minskar sin sökaktivitet och förbättra matchningen. därmed sina chanser att få jobb. Sådana effekter är mer acceptabla när arbetskraftsefterfrågan är låg och konkurrensen om jobben är hög. I mer Politiken måste anpassas efter konjunkturläget normala konjunkturlägen bör således resurserna i större utsträckning riktas till dem som är eller Flera av regeringens långsiktiga reformer har riskerar att bli långtidsarbetslösa och som är i bidragit till att förbättra arbetsmarknadens behov av åtgärder för att få ett jobb. anpassningsförmåga till förändrade efterfrågeförhållanden. För att nå en så hög varaktig sysselsättning som möjligt kan det dock vara nödvändigt att anpassa politikens omfattning och inriktning efter konjunkturen. I normala konjunktursvängningar stabiliseras 37 För en fördjupad redogörelse för regeringens krisstrategi se 2009 och ekonomin bäst genom penningpolitiken och de 2010 års ekonomiska vårpropositioner (prop. 2008/09:100 och 2009/10:100).

PROP. 2010/11:100

4.4 Har regeringens politik avsedd att relatera den faktiska utvecklingen av t.ex. effekt? sysselsättningsgraden till bedömningen av hur

den varaktiga sysselsättningsgraden utvecklas. Regeringen bedömer att den varaktiga syssel- Genom att jämföra de eventuella skillnaderna sättningen ökar med 4,6 procent fram till 2020 med andra indikatorer på konjunkturläget till följd av regeringens strukturella reformer. (resursutnyttjandet) fås en indikation på om Detta motsvarar en ökning om ca 215 000 politikens effekter verkar i rätt riktning. personer. Samtidigt bedöms den s.k. jämvikts- Ytterligare ett sätt att få indikationer på om arbetslösheten minska med 1,4 procentenheter politiken har avsedd effekt är att undersöka om 38 till följd av reformerna fram till 2020. De politiken har genomslag mer indirekt, dvs. reformer som ingår i beräkningarna är genom s.k. kedjor av indikatorer. Till exempel jobbskatteavdragen, reformerna inom arbets- avser reformerna inom arbetslöshetsförsäklöshetsförsäkringen, sjukförsäkringen och ringen att bidra till varaktigt högre sysselsättning arbetsmarknadspolitiken, RUT- och ROT- genom att reformerna ökar sökaktiviteten och avdragen, den höjda skiktgränsen samt de sannolikheten att acceptera ett jobberbjudande. generella och riktade socialavgiftssänkningarna. Genom att följa hur sökaktiviteten utvecklats får Dessa bedömningar utgår ifrån en större man således en indirekt indikation på hur den översyn som gjorts av de metoder och varaktiga sysselsättningen påverkats. I den beräkningar som används för att bedöma hur resterande delen av detta avsnitt analyseras olika arbetsmarknadens funktionssätt utvecklas, och indikatorer på om politiken verkar i rätt som sammanfattas i fördjupningsrutan Rapport riktning. 39 om arbetsmarknadens funktionssätt i avsnitt 4.4. Regeringens reformer bedöms få fullt genomslag på den varaktiga sysselsättningen och jämviktsarbetslösheten 2020, även om merparten av effekterna slagit igenom till 2015. Regeringen bedömer att resursutnyttjandet kommer att vara normalt 2015 och att den faktiska (uppmätta) arbetslösheten därmed når sin jämviktsnivå detta år. Detta förutsätter dock att inga nya störningar inträffar i ekonomin. Det bör påpekas att bedömningen av effekterna av reformerna är osäkra. Detta gäller särskilt bedömningen av hur snabbt de uppstår. Det är dock viktigt att redan nu följa upp om de reformer regeringen genomför får avsedd effekt, bl.a. för att avgöra om politiken behöver kompletteras eller ändra inriktning. Det är emellertid en mycket komplicerad uppgift att särskilja effekterna av reformerna från andra faktorer som också påverkar sysselsättning, arbetslöshet eller sjukfrånvaro, t.ex. konjunkturen eller demografiska förändringar. Det finns flera sätt att följa upp om reformerna tycks verka i rätt riktning. Ett sätt är

38 Jämviktsarbetslösheten är den arbetslöshet som ekonomin strävar mot på sikt om inga ytterligare störningar inträffar. Denna bestäms 39 En detaljerad redovisning av regeringens reformer och satsningar inom huvudsakligen av de regler och institutioner som omgärdar sjukförsäkringsområdet och arbetsmarknadspolitiken finns i budgetarbetsmarknaden, till exempel arbetslöshets- och sjukförsäkringarnas propositionerna för 2008 och 2010 (prop. 2007/08:1 utg.omr. 10 samt utformning. prop. 2009/10:1 utg.omr. 10 respektive utg.omr. 14).

PROP. 2010/11:100

Rapport om arbetsmarknadens funktionssätt marknaden har ändrats. Under dessa omständligheter är det svårt att skatta och Varaktig sysselsättningsgrad och arbetskrafts- prognostisera jämviktsarbetslösheten med hjälp deltagande ger tillsammans med jämvikts- av historiska samband eftersom det finns starka arbetslösheten och antalet arbetade timmar en skäl att tro att sambanden ändrats. Av det skälet övergripande bild av hur arbetsmarknaden görs en mer ingående bedömning av hur fungerar. Arbetsmarknadens funktionssätt be- politiken, demografin och den ekonomiska stäms huvudsakligen av utformningen av regel- krisen påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. verk och institutioner, t.ex. utformningen av arbetslöshets- och sjukförsäkringen. I en rapport som publiceras i samband med Regeringens reformer förbättrar denna proposition redogörs för bedömningen av arbetsmarknadens funktionssätt hur arbetsmarknadens funktionssätt utvecklas från 2006 och fram till 2020 samt för de metoder Tabell 4.3 sammanfattar bedömningarna av och beräkningar som används vid denna regeringens reformer på arbetskraften, sysselbedömning. Nedan följer en sammanfattning av sättningen, arbetslösheten och arbetade timmar. rapporten. Sammantaget bedöms strukturreformerna på 40 Bedömningar av hur jämvikten på arbets- lång sikt öka den varaktiga sysselsättningen med marknaden utvecklas kan göras på många sätt 4,6 procent och minska jämviktsarbetslösheten och det råder ingen konsensus kring vilken med 1,4 procentenheter. Effektberäkningarna av metod som är bäst. Metoden innebär i korthet regeringens politik grundar sig på den forskning att jämvikten på arbetsmarknaden 2006 har som finns inom respektive område. Forskningen bedömts med hjälp av flera ekonometriska är dock inte heltäckande och resultaten i olika modeller som skattar jämviktsarbetslöshetens studier kan ibland skilja sig åt beroende på vilken utveckling utifrån långa tidsserier (1980–2006) metod och vilket datamaterial som används. Det bl.a. på den faktiska arbetslöshetens utveckling. innebär att det finns en betydande osäkerhet i Resultaten från skattningarna har stämts av mot bedömningarna. viktiga indikatorer på resursutnyttjandet på Det har inte varit möjligt att kvantifiera arbetsmarknaden, t.ex. rekryteringstider, antalet effekterna av alla regeringens reformer. Till nyanmälda lediga platser och Arbetsförmed- exempel effektberäknas inte de omfattande lingens undersökning om företagens möjligheter åtgärder som vidtagits inom utbildningssystemet att hitta rätt personal. Därtill har skattningarna och som sannolikt förbättrar studieprestastämts av mot några mikrobaserade indikatorer tionerna och genomströmningen och därmed på arbetsmarknadens funktionssätt, t.ex. lång- framtida arbetsmarknadsutfall. Inte heller t.ex. tidsarbetslösheten och situationen för grupper de reformer som syftat till att förbättra med svag förankring på arbetsmarknaden. arbetsmarknadssituationen för utrikes födda, Resultaten från modellerna har vägts ihop med den sänkta bolagsskatten eller de infrastrukturbedömningen av indikatorerna och nivån på investeringar som gjorts har effektberäknats. jämviktsarbetslösheten 2006 bedöms vara Orsaken är att det saknas lämpliga underlag för 6,6 procent. sådana beräkningar. Sammantaget bedöms dock Det finns flera faktorer som talar för att dessa reformer ha en positiv effekt på den jämvikten på arbetsmarknaden har ändrats sedan varaktiga sysselsättningen. 2006. Regeringen har genomfört flera stora reformer som förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt. Likaså talar demografins utveckling med en allt högre andel unga och utrikes födda i arbetskraften samt den ekonomiska krisen 2008 för att jämvikten på arbets-

40 Rapport 2011:1 från Finansdepartementets ekonomiska avdelning. Rapporten kan laddas ned från www.regeringen.se.

PROP. 2010/11:100

förmågan hos de sjukskrivna, skapa drivkrafter till arbete samt stärka efterfrågan på arbetskraft

Tabell 4.3 Långsiktiga effekter av regeringens politik

Förändring i procent om annat ej anges som varit långtidssjukskriven eller uppburit sjukoch aktivitetsersättning. Genom dessa Arbets- Syssel- Arbets- Arb. 1 kraft sättning löshet timmar förändringar ökar även arbetsutbudet. För att Jobbskatteavdrag 1,6 2,3 -0,6 2,9 analysera effekterna av sjukförsäkringen är det Arbetslöshetsförsäkring 0,2 1,0 -0,7 1,0 mest relevant att titta på hur antalet personer i Sjukförsäkring 0,9 0,4 0,4 0,5 arbete och antalet arbetade timmar påverkas ROT/RUT 0,2 0,4 -0,2 0,5 eftersom sjukskrivna räknas som sysselsatta i Sänkta socialavgifter 0,2 0,2 0,0 0,2 statistiken oavsett om de arbetar eller inte. Arbetsmarknadspolitik 0,1 0,3 -0,2 0,3 Skattereduktionen för RUT och ROT ökar förutsättningarna för att hushåll som köper mer Skiktgräns 0,0 0,0 0,0 0,3 av dessa tjänster ökar sitt arbetsutbud, vilket på

Summa strukturreformer 3,1 4,6 -1,4 5,7

1 sikt leder till motsvarande högre sysselsättning. Förändring i procentenheter. Anm.: Arbetslöshet avser ILO 15–74 år. Sysselsättning och arbetskraft avser Den ökade efterfrågan på arbetskraft till följd av skattereduktionerna bedöms i hög grad inriktas åldersgruppen 15–74 år. Källa: Egna beräkningar. på personer med en svag ställning på arbetsmarknaden. Jobbskatteavdraget bedöms påverka sysselsättningen genom ett ökat arbetskraftsdeltagande och genom minskad jämviktsarbets-

Löneeffekter av regeringens politik

löshet. Arbetskraftsdeltagandet ökar huvudsakligen för att lönen efter skatt blir högre och Den reform som har störst effekt på lönerna är det därmed blir mer lönsamt att söka efter jobb. jobbskatteavdraget. Den direkta effekten av Jobbskatteavdraget och förändringarna i jobbskatteavdraget är att lönerna efter skatt ökar arbetslöshetsförsäkringen ökar utbytet av att vilket bl.a. innebär att det blir mer lönsamt att arbeta för de som är arbetslösa. När arbetsarbeta. Förutom denna direkta effekt kommer utbudet ökar leder det till att det blir lättare att löneeffekter att uppstå till följd av de anställa och att företagens arbetskostnader ökar i beteendeändringar som jobbskatteavdraget, långsammare takt än när det råder brist på reformerna inom arbetslöshetsförsäkringen samt arbetskraft. Den ökade sökintensiteten minskar de generella och till unga riktade socialavgiftsjämviktsarbetslösheten genom att lediga platser sänkningarna medför. tillsätts snabbare och genom att företagen I detta avsnitt beräknas den (reala) lönestimuleras att utlysa fler vakanser då den anpassning efter skatt som är konsistent med de förväntade vakanstiden minskar. Då löneberäknade sysselsättningseffekterna av reforkostnaderna för företagen vid given efterfrågan merna. Analysen fokuserar på den genomutvecklas långsammare, är det mer lönsamt att snittliga effekten på lönenivån efter skatt. Det öka personalstyrkan, vilket ökar sysselsättningen mest troliga är dock att reformerna påverkar och minskar jämviktsarbetslösheten. olika löntagargrupper i olika stor utsträckning. Nystartsjobb och de generella och riktade Men detta analyseras inte här eftersom det är socialavgiftssänkningarna är åtgärder för att öka mycket svårt att veta hur lönerna ändras för olika efterfrågan på arbetskraft och för att stärka grupper. Analysen beräknar löneutvecklingen ställningen för personer med svag förankring på efter skatt under perioden 2007–2015 eftersom arbetsmarknaden. Dessa åtgärder gör att arbetsmerparten av effekterna på arbetsmarknaden givarens kostnader för att rekrytera minskar och bedöms ha fått genomslag t.o.m. 2015. därför ökar efterfrågan. På sikt tenderar dock Avsnittet redogör också för den uppskattade generella sänkningar av socialavgifterna att leda effekten på den genomsnittliga lönenivån efter till att arbetstagarnas lönekrav stiger (s.k. skatt av att fler personer med relativt svag övervältring), vilket gör att den långsiktiga förankring på arbetsmarknaden får arbete till sysselsättningseffekten blir lägre än den följd av regeringens politik, en s.k. sammankortsiktiga sysselsättningseffekten. sättningseffekt. Reformerna i sjukförsäkringen syftade till att minska utanförskapet genom att stärka arbets

PROP. 2010/11:100

Reallöneökning till följd av jobbskatteavdraget, Den samlade bedömningen är att jämviktsreformerna inom arbetslöshetsförsäkringen och arbetslösheten är 5 procent 2020 socialavgiftssänkningarna Jobbskatteavdraget bedöms leda till att lönerna Förutom regeringens reformer påverkas efter skatt ökar med i genomsnitt 6,1 procent, arbetsmarknadens funktionssätt av den demovilket är den s.k. direkta effekten utan grafiska utvecklingen och effekterna av kraftiga löneanpassning. När arbete blir mer lönsamt konjunktursvängningar. tenderar arbetsutbudet att öka och löne- Den demografiska utvecklingen påverkar utvecklingstakten att temporärt dämpas. jämvikten på arbetsmarknaden genom att Reformerna i arbetslöshetsförsäkringen gör arbetskraftens storlek och sammansättning arbete mer lönsamt för dem som är arbetslösa. I ändras. En ökande andel utrikes födda och unga i likhet med jobbskatteavdraget medför det att arbetskraften 2006–2020 leder till att sysselsökaktiviteten ökar och löneutvecklingen sättningsgraden sjunker då dessa grupper har en i temporärt dämpas. Bedömningen är att refor- genomsnitt högre arbetslöshet och lägre sysselmerna i arbetslöshetsförsäkringen leder till att sättningsgrad än övriga grupper i befolkningen. löneutvecklingstakten dämpas marginellt. Spår av den ekonomiska krisen 2008 kommer Sänkningen av de generella socialavgifterna att finnas kvar på arbetsmarknaden under flera år och den riktade sänkningen till ungdomar framöver, bl.a. i form av en hög långbedöms temporärt leda till ökad efterfrågan på tidsarbetslöshet, lägre sysselsättning och ett arbetskraft och på sikt till ökade lönekrav. Vid lägre arbetskraftsdeltagande. Effekterna av den fullständig övervältring innebär det en ökning av ekonomiska krisen 2008 på arbetsmarknaden lönenivån motsvarande avgiftssänkningen. Även bedöms dock inte bli bestående, framför allt på avgiftssänkningen riktad till ungdomar antas grund av att krisen var relativt kortvarig. övervältras. Dessutom vidtog regeringen en rad åtgärder för Den sammanlagda löneanpassningen av jobb- att motverka att den höga arbetslösheten skulle skatteavdraget, förändringarna i arbetslöshets- bita sig fast på höga nivåer under en lång tid. försäkringen och sänkningen av socialavgifterna Effekterna på arbetsmarknaden av den är liten. Det betyder att totalt sett är genom- ekonomiska krisen 2008 bedöms helt ha klingat snittslönen efter skatt 2015 drygt 6 procent av till 2020. högre än den skulle ha varit i avsaknad av reformerna.

Tabell 4.4 Sammanfattning av faktorer som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt 2006–2020

Procent Den genomsnittliga lönen påverkas också av Jämvikts– Arbetskrafts– Sysselsättnings– sammansättningseffekter

därmed en lägre lön än de som redan är Anm.: Jämviktsarbetslösheten avser ILO-arbetslösheten 15–74 år. Arbetskraftsgraden och sysselsättningsgraden avser åldersgruppen 15–74 år. sysselsatta. När fler med relativt låga löner träder * I övrigt ingår strukturreformer införda före 2006 och som bedöms få fullt in på arbetsmarknaden kommer därför den genomslag efter 2006. Dessutom ingår att taket i arbetslöshetsförsäkringen varit oförändrat. genomsnittliga lönenivån i ekonomin att sänkas Källa: Egna beräkningar. genom en s.k. sammansättningseffekt. I beräkningarna antas att de som träder in på De genomförda strukturreformerna bedöms arbetsmarknaden och får jobb har 70 procent av sänka jämviktsarbetslösheten med 1,4 procentgenomsnittsproduktiviteten. Den sammantaget enheter (se tabell 4.4). Samtidigt bidrar den lägre genomsnittliga produktiviteten bedöms demografiska utvecklingen till att jämviktsminska den genomsnittliga lönen. arbetslösheten blir 0,4 procentenheter högre under perioden. I posten övrigt ingår strukturreformer genomförda före 2006 och som får fullt genomslag efter 2006, t.ex. reformer inom sjukförsäkringen och skatteförändringar. Dess-

PROP. 2010/11:100

utom ingår effekten av att taket i arbetslöshets- 4.4.1 Indikationer på om politiken leder försäkringen varit oförändrat. till en varaktigt högre sysselsättning Den samlade bedömningen är att jämvikts- och ett minskat utanförskap arbetslösheten sjunker från 6,6 procent 2006 till Utan regeringens reformer skulle såväl den 5,0 procent 2020 (se diagram 4.23). varaktiga sysselsättningsgraden (se diagram 4.24) som den varaktiga arbetskraftsgraden (se

Diagram 4.23 Jämviktsarbetslöshetens utveckling inkl. och

diagram 4.25) sjunka de närmaste åren. Orsaken

exkl. regeringens politik

till detta är dels att många i den stora 1940-

Procent av arbetskraften

talistgenerationen med relativt högt arbetskrafts-

12

deltagande går i pension, dels att de stora

10 barnkullarna från början av 1990-talet fortsätter att komma in på arbetsmarknaden och att

8

invandringen bedöms fortsätta att öka. Unga

6 och utrikes födda, särskilt de som varit kort tid i landet, har en relativt låg sysselsättningsgrad.

4 Jämviktsarbetslöshet

När unga och utrikes födda utgör en allt större

Jämviktsarbetslöshet exkl. politik

2 andel av befolkningen i arbetsför ålder kommer

Faktisk arbetslöshet

både arbetskraftsdeltagandet och sysselsätt-

0

80 84 88 92 96 00 04 08 12 16 20 ningsgraden att minska totalt sett. Mätt i antal personer kommer dock arbetskraften och

Anm.: Säsongrensade kvartalsdata. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

sysselsättningen att öka fram till 2020.

Sysselsättningsgraden bedöms ligga på 68 Diagram 4.24 Den varaktiga sysselsättningsgradens procent 2020, vilket är en ökning med 2 procent- utveckling inkl. och exkl. regeringens politik enheter från 2006 (se tabell 4.4). Regeringens

Procent av befolkningen

reformer bidrar till att höja sysselsättningsgraden

74

med 3 procentenheter, men detta motverkas av 72 att grupper med förhållandevis låg syssel- 70 sättningsgrad utgör en allt större andel av 68 befolkningen i arbetsför ålder. 66

64 62

Faktisk sysselsättningsgrad

60

Varaktig sysselsättningsgrad

58

Varaktig sysselsättningsgrad exkl. politik

56 80 84 88 92 96 00 04 08 12 16 20 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Diagram 4.25 Den varaktiga arbetskraftsgradens utveckling inkl. och exkl. regeringens politik

Procent av befolkningen

75 74 73 72 71 70 69 Faktisk arbetskraftsgrad 68 Varaktigt arbetskraftsgrad 67

Varaktig arbetskraftsgrad exkl. politik

66 80 84 88 92 96 00 04 08 12 16 20 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2010/11:100

Av diagram 4.24 framgår att den faktiska Sambandet mellan BNP och arbetslöshet var (uppmätta) sysselsättningsgraden är lägre än den svagare under den ekonomiska krisen varaktiga sysselsättningsgraden bedöms vara, I diagram 4.27 visas hur arbetslösheten borde ha vilket indikerar att sysselsättningsgraden kan utvecklats under krisen om sambandet mellan fortsätta att växa ytterligare några år utan att BNP-tillväxten och arbetslösheten hade varit resursutnyttjandet på arbetsmarknaden blir detsamma som det genomsnittliga sambandet ansträngt. för perioden 1997–2007. Det är uppenbart att Att detta är en rimlig bedömning bekräftas av den faktiska arbetslösheten stigit betydligt indikatorer på resursutnyttjandet på arbets- mindre än vad det historiska sambandet marknaden. Exempelvis är andelen av företagen förutspår. Detta kan framför allt förklaras av att som rapporterar att de har svårigheter att krisen i stor utsträckning var koncentrerad till rekrytera fortfarande förhållandevis låg (se industrin, medan resten av näringslivet pådiagram 4.26). I avsnitt 4.2 och 5.4 redovisas verkades i mindre utsträckning. De åtgärder som ytterligare indikatorer på resursutnyttjandet på regeringen vidtog i samband med krisen i syfte arbetsmarknaden. Utan regeringens reformer att dämpa fallet i sysselsättning och motverka att skulle den faktiska sysselsättningsgraden i början arbetslösheten bet sig fast på höga nivåer kan av 2011 vara i nivå med den varaktiga också ha bidragit till denna utveckling. Det är sysselsättningsgraden och resursutnyttjandet på också sannolikt att regeringens strukturella arbetsmarknaden skulle då vara balanserat. Detta arbetsmarknadsreformer har gjort arbetsmarkindikerar att regeringens reformer redan har haft naden mer anpassningsbar till nya efterfrågeeffekt på sysselsättningen. förhållanden, vilket bidrar till att hålla arbetslösheten nere.

Diagram 4.26 Rekryteringsproblem i näringslivet enligt Arbetsförmedlingens företagsenkät Diagram 4.27 Faktisk och skattad arbetslöshet under krisen

Andel Procent av arbetskraften 60 14 50 12 40 10 30 8 20 6 10 4 Skattad arbetslöshet 0 97 99 00 02 03 05 06 08 09 2 Faktisk arbetslöshet Anm.: Andel arbetsställen som upplevt arbetskraftsbrist under det senaste halvåret. Brott i tidsserien. Före 2000 avsåg enkätfrågan arbetskraftsbrist under ett längre 0 tidsperspektiv än ett halvår, vilket resulterade i en högre nivå på bristtalen. 07:4 08:2 08:4 09:2 09:4 10:2 10:4 Källa: Arbetsförmedlingen. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Även den faktiska arbetskraftsgraden är lägre än den varaktiga arbetskraftsgraden (se diagram Indikatorer på ett varaktigt minskat antal 4.25). Om regeringens reformer inte hade transfereringsmottagare genomförts skulle den faktiska arbetskraften I diagram 4.28 redovisas den faktiska utveckvarit markant högre än den i så fall gällande lingen av antalet personer som får ersättningar varaktiga nivån på arbetskraften (streckad linje i från trygghetssystemen mätt som antalet helårsdiagram 4.25). Arbetskraften stiger vanligtvis till ekvivalenter och ett konjunkturrensat mått, dvs. en nivå över den varaktiga nivån i högkonjunk- den strukturella nivån på antalet helårsturer eftersom det då är lätt att få jobb och ekvivalenter. Skillnaden mellan linjerna mäter konjunkturens betydelse för antalet helårsmånga söker sig ut på arbetsmarknaden. ekvivalenter. Eftersom indikatorerna på resursutnyttjandet inte visar tecken på att resursutnyttjandet på arbetsmarknaden är högt (diagram 4.26) är detta en tydlig indikation på att politiken har ökat det varaktiga arbetskraftsdeltagandet.

PROP. 2010/11:100

Diagram 4.28 Personer (mätt som helårsekvivalenter) som

I diagram 4.29 visas antalet personer som mottar

får ersättningar från vissa trygghetssystem

ersättningar från vissa trygghetssystem fördelat

Tusental

på den totala ersättningsperiodens längd.

41 1 400 1 200 Diagram 4.29 Personer som får ersättning från vissa

trygghetssystem fördelat på ersättningsperiodens längd

1 000 Tusental Tusental 800

140 Konjunturrensat mått på antalet 600 200 helårsekvivalenter 120 500 0 100 400

40

27-51 veckor

20 100

52- veckor (höger axel)

De resultat som presenteras i diagram 4.28 tyder 0 0 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 på att minskningen av antalet helårsekvivalenter Anm.: Säsongrensade data. mellan 2006 och 2008 huvudsakligen berodde på Källa: Statistiska centralbyrån. strukturella faktorer. Det framgår av diagrammet genom att linjerna mer eller mindre samman- Ersättningstider som är längre än ett år har faller under denna tidsperiod. Det kan finnas minskat sedan 2005. Korta ersättningsperioder flera olika strukturella förklaringsfaktorer minskade från 2003 till början av 2008, men bakom denna utveckling, t.ex. demografiska började sedan öka igen på grund av krisen. förändringar och regeringens reformer. En Under 2010 har utvecklingen av antalet korta fördjupad analys (som inte redovisas) visar att ersättningsperioder dock vänt nedåt igen. strukturella faktorer tycks vara särskilt Sammanfattningsvis påverkades antalet helårsbetydelsefulla för att förklara minskningen i an- ekvivalenter i de olika ersättningssystemen talet helårsekvivalenter i ohälsa. Sannolikt har fortfarande av konjunkturläget 2010 men endast t.ex. attitydförändringar och regeringens marginellt. Framöver väntas antalet helårssjukförsäkringsreform bidragit till detta. Där- ekvivalenter att fortsätta minska, till följd av emot tycks minskningen av antalet personer som både konjunkturella och strukturella faktorer. fick någon ersättning från de arbetslöshetsrelaterade systemen mellan 2006 och 2008 huvudsakligen bero på den goda konjunktur- 4.4.2 Indikationer på om reformerna inom utvecklingen. sjukförsäkringen har avsedd effekt Ökningen av antalet helårsekvivalenter 2009 var huvudsakligen en konsekvens av det Regeringen har genomfört ett omfattande försämrade konjunkturläget. Det syns i diagram reformpaket inom sjukförsäkringen som på ett 4.28 genom att det konjunkturrensade måttet övergripande plan syftar till att skapa en trygg samtidigt minskar. Konjunkturläget fortsatte att försäkring vid sjukdom som samtidigt genom påverka antalet helårsekvivalenter 2010, då det 42 hjälp och stöd främjar en återgång till arbete. faktiska antalet föll lite mindre än det Reformpaketet är avsett att skapa drivkrafter till konjunkturrensade måttet. De negativa strukturella effekterna på arbetsmarknaden blev dock inte alls lika omfattande som efter 1990-talskrisen (se avsnittet ovan för tänkbara för- 41 klaringar). Ersättningsperioden avser den totala sammanhängande tiden i trygghetssystem oavsett ersättningsslag. De ersättningar som ingår är sjuk- Helårsekvivalenterna mäter både kort- och och rehabiliteringspenning, sjuk- och aktivitetsersättning, arbetslöshetslångvarigt ersättningsmottagande. Det är mer ersättning samt ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska allvarligt om personer är långvarigt försörjda av program (aktivitetsstöd). olika trygghetssystem än om ersättningsperio- 42 För en beskrivning av dessa reformer se exempelvis budgetderna är korta. Det är därför viktigt att analysera propositionen för 2008 (prop. 2007/08:1 Förslag till statsbudget, hur ersättningsperiodernas längd har utvecklats. finansplan m.m. avsnitt 1.4.2).

PROP. 2010/11:100

arbete, stimulera tidiga och aktiva insatser från forskningen för att detta kan ha bidragit till de berörda aktörer, stärka arbetsförmågan hos de minskade sjuktalen. 44 sjukskrivna samt underlätta anställning av långtidssjukskrivna och personer med sjuk- och

Diagram 4.30 Personer med sjukpenning fördelat på sjukdomslängd

aktivitetsersättning. 43 Tusental Tusental Reformerna har även genomförts i syfte att 80 160 tydliggöra rollfördelningen mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen. Sjukförsäkringen ska 70 140 vara en inkomstförsäkring för den som helt eller 60 120 delvis saknar arbetsförmåga på grund av 50 100 sjukdom eller skada. Sjukförsäkringen ska inte 40 80 vara en yrkesförsäkring utan ska ge drivkrafter 30 60 för individen, och alla runt omkring individen,

0-13 veckor

Anm.: Säsongrensade data. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Antalet personer med sjukpenning minskar I slutet av 1990-talet och början av 2000-talet ökade antalet personer med sjukpenning mycket En studie från Inspektionen för socialkraftigt (se diagram 5.30). Det berodde framför försäkringen påvisar positiva effekter av rehabiliteringskedjan. Närmare bestämt visas 45 allt på att sjukfallen blev längre, men även på att de blev fler i antal. År 2003 vände utvecklingen att införandet av en tidsgräns för prövning av mot allt färre och kortare sjukfall. Till viss del arbetsförmågan mot hela arbetsmarknaden efter kan denna utveckling förklaras av att fler med sex månaders sjukfrånvaro har minskat antalet sjukpenning istället fick sjukersättning (tidigare sjukfall. förtidspension). Utvecklingen med kortare sjuk- Riksrevisionen och Försäkringskassan har fall accelererade under 2008 och 2009. Framför granskat hur reformerna i sjukförsäkringen allt minskade antalet riktigt långa sjukfall (se påverkat de olika aktörerna i sjukskrivningsprocessen. Den samlade bilden är att 46 diagram 4.30). Det finns många möjliga förklaringar till den reformerna tillsammans med nya arbetssätt på positiva utvecklingen sedan 2003. Mycket tyder Försäkringskassan har lett till tidigare insatser dock på att en viktig förklaring är att olika och tydligare regler. Även Finanspolitiska rådet reformer har samverkat med förändrade har granskat reformerna och rådets bedömning attityder och normer. Regeringen har även är att reformerna med stor sannolikhet har varit genomfört reformer som gjort det mer lönsamt en viktig orsak bakom den fortsatta trenden mot minskad sjukfrånvaro. 47 att arbeta. Jobbskatteavdraget är den viktigaste reformen i detta avseende. Det finns stöd i En direkt följd av regeringens reformer är att personer fr.o.m. årsskiftet 2009/10 kan uppnå maximal tid i sjukpenning eller tidsbegränsad sjukersättning. De personer som lämnar sjuk-

43 Reformerna omfattar bl.a. införandet av en rehabiliteringskedja med 44 Se t.ex. Johansson och Palme (2005), Moral hazard and sickness fasta tidsgränser för prövning av arbetsförmåga, tolv månaders tidsgräns insurance, Journal of Public Economics 89 och Hesselius och Persson för sjukpenning, förlängd sjukpenning med lägre ersättning, krav på (2007), Incentive and spill-over effects of supplementary sickness stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan för rätt till sjukersättning, compensation, IFAU Working Paper 2007:16. sänkt ersättning genom att den sjukpenninggrundande inkomsten 45 Hägglund (2010), Rehabiliteringskedjans effekter på sjukskrivningsmultipliceras med faktorn 0,97, generösare regler för återgång till arbete tiderna, ISF Rapport 2010:1. för personer med varaktig sjukersättning (steglös avräkning av 46 Riksrevisionen (2010), En förändrad sjukskrivningsprocess och sjukersättning mot arbetsinkomst), nystartsjobb, garanti till medicinsk Försäkringskassan (2011), En utvärdering av sjukskrivningsprocessen rehabilitering, vidareutvecklad företagshälsovård och försök med efter införandet av de nya sjukförsäkringsreglerna 2008-07-01. kompletterande rehabiliteringsaktörer för långtidssjukskrivna. 47 Hägglund (2010), rapport till Finanspolitiska Rådet 2010:5.

PROP. 2010/11:100

försäkringen erbjuds ett individuellt anpassat säkringen eller skrivit in sig på Arbetsförarbetsmarknadspolitiskt program (arbetslivs- medlingen. Av dessa arbetar sannolikt en introduktion) hos Arbetsförmedlingen under tre majoritet på den reguljära arbetsmarknaden. En månader. Efter detta kan deltagarna övergå till enkät till de personer som uppnått maximal tid i andra arbetsmarknadspolitiska program eller sjukförsäkringen vid årsskiftet och som inte påbörja en ny period med sjukskrivning, om utnyttjade Arbetsförmedlingens tjänster visar att arbetsförmågan är fortsatt nedsatt på grund av en majoritet vid tillfället för undersökningen sjukdom. hade lön som anställd eller inkomst från eget Vid årsskiftet 2009/10 uppnådde knappt företag. Sammanfattningsvis har alltså 8–16 49 18 000 personer den maximala tiden och under procent av de som uppnådde maximal tid i resten av det första halvåret 2010 lämnade sjukförsäkringen under första halvåret 2010 ytterligare ca 18 000 personer sjukförsäkringen börjat arbeta. av samma anledning. Av de sammanlagt ca 48 36 000 personer som nådde maximal tid i Antalet individer med sjukersättning minskar sjukförsäkringen under första halvåret 2010 var Den allvarligaste konsekvensen av ökningen av det drygt 8 000 personer som fick sjuk- och de långa sjukfallen i slutet av 1990-talet och aktivitetsersättning alternativt fortsatt sjuk- början av 2000-talet var att allt fler kom att penning. Utöver dessa har drygt 10 000 personer lämna arbetsmarknaden med sjuk- och återvänt till sjukförsäkringen efter tre månader aktivitetsersättning. Antalet individer med sjukutanför försäkringen. Sammanlagt är alltså lite och aktivitetsersättning har dock minskat sedan drygt 50 procent fortfarande sjukfrånvarande (se 2007 (se diagram 4.31). De förändrade villkoren tabell 4.5). för att bli berättigad till stadigvarande sjukersättning och borttagandet av möjligheten till Tabell 4.5 Uppföljning av de personer som uppnått maximal tidsbegränsad sjukersättning gäller fr.o.m. den 1

tid i sjukförsäkringen vid årsskiftet 2009/10 eller första

juli 2008. Det är tydligt att inflödet till sjuk- och

halvåret 2010

aktivitetsersättning har minskat markant sedan slutet av 2008 som en effekt av regeringens Antal Procent reformer (se diagram 4.31). Utvecklingen kan

Totalt antal personer som uppnådde 36015 100

vidare delvis förklaras av att när allt färre är

maximal tid

långvarigt sjuka och uppbär sjukpenning är det också färre som blir aktuella för sjuk- och

Stannat/återvänt 18837 52

aktivitetsersättning. Nästan alla nya personer

Ej återvänt, ej till Arbetsförmedlingen 2937 8

Källor: Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och egna beräkningar.

Cirka 14 000 personer har kommit till Arbetsförmedlingen och inte återvänt till sjukförsäkringen. Av dessa kategoriseras knappt 3 000 personer som i arbete. Ytterligare knappt 3 000 personer har varken återvänt till sjukför-

48 Siffrorna i detta stycke kommer från en gemensam rapport från Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen, Uppföljning av de personer 49 Se rapporten Hur försörjer man sig – En kartläggning av personer som som uppnådde maximal tid i sjukförsäkringen vid årsskiftet 2009/2010 uppnått maximal tid i sjukförsäkringen och inte anmält sig till Arbetseller under andra och första kvartalet 2010. förmedlingen, Försäkringskassan, 2010.

PROP. 2010/11:100

Diagram 4.31 Inflöde, utflöde och nettoförändring av

Regeringen avser att föreslå vissa justeringar av

antalet personer med sjuk- och aktivitetsersättning

sjukförsäkringen (se avsnitt 2). Tusental

25

4.4.3 Indikationer på om regeringens

20 15 arbetsmarknadspolitik har avsedd 10 effekt 5 0 Åtgärderna inom arbetsmarknadspolitiken riktas -5 -10 till personer som står långt från arbets- -15 Inflöde marknaden, vilket innebär att det tar tid innan

Utflöde

effekterna av politiken syns som ökad -20

Nettoförändring

-25 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 sysselsättning. Arbetslösa som stått utan arbete Anm.: Negativa värden betyder att antalet individer med sjuk- och aktivitetsersättning under lång tid kan behöva stöd i sitt arbetssökande, samtidigt som deras kompetens minskar. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. och yrkeskunskaper troligen behöver stärkas. Vidare har arbetsmarknadsutsikterna för de Antalet personer som lämnat sjukersättning har arbetslösa, särskilt för de långtidsarbetslösa, varit ökat något på senare år. Det kan huvudsakligen dystra under den ekonomiska krisen. förklaras av stora pensionsavgångar för 1940- Det finns en rad indirekta indikationer på att talistgenerationen och utfasningen av den tidsarbetsmarknadspolitiken verkar i rätt riktning. begränsade sjukersättningen. Regeringen har Statistik från Arbetsförmedlingen visar att också vidtagit åtgärder för att underlätta åter- sökaktiviteten ligger på en högre nivå nu än före gången till arbete för personer med sjuk- 2007 och att den inte minskade under den ersättning. Ett exempel är att personer med ekonomiska krisen (se diagram 4.32). Sökvaraktig sjukersättning ska kunna arbeta utan att aktiviteten är på en högre nivå nu än tidigare, sjukersättningen omprövas. Detta leder dock oavsett om man mäter den med det genominte till färre sjukersatta eftersom personerna snittliga antalet timmar per vecka som de inte behöver lämna sjukförsäkringen när de arbetslösa söker arbete eller det genomsnittliga arbetar. antalet jobb de söker per månad. Ett kvarvarande problem är den fortsatta ökningen av antalet personer med aktivitets- Diagram 4.32 Genomsnittlig sökaktivitet för arbetslösa och ersättning (se avsnitt 4.2). 50 programdeltagare I dag är den svenska sjukfrånvaron nere på vad Timmar per vecka Antal jobb per månad som kan betraktas som en rimlig nivå. Sverige 10 10 utmärker sig inte längre i relation till andra 9 9 länder med motsvarande system och förmåner. Utvecklingen av sjukfrånvaron har historiskt 8 8 påverkats påtagligt av utvecklingen på arbets- 7 7 marknaden. Detta mönster har nu brutits.

6 6 Vårda sjukförsäkringsreformen Söktid per vecka Sjukförsäkringsreformen har varit framgångsrik. 5 5 Sökta jobb per månad Stora förändringar, likt denna, kan emellertid 4 4 leda till att vissa enskilda individer drabbats av 03:3 04:3 05:3 06:3 07:3 08:3 09:3 10:3 orimliga och icke avsedda konsekvenser. En Källa: Arbetsförmedlingen. arbetsgrupp i Regeringskansliet har därför sett över regelverken och deras tillämpning. Ytterligare en indikation på att politiken bidrar till en högre sysselsättning är att nystartsjobben

50 Aktivitetsersättning ger stöd till unga (under 30 år) som inte kan arbeta heltid på grund av sjukdom, skada eller funktionsnedsättning. Denna grupp behandlas vidare i avsnitt 4.2.2.

PROP. 2010/11:100

blir fler. Under andra halvåret 2008 låg antalet Den ekonomiska krisen har lett till att fler har 51 nystartsjobb relativt stabilt på omkring 17 000. blivit långtidsarbetslösa. Av denna anledning har För att ytterligare stärka möjligheterna för lång- antalet personer som deltar i jobb- och tidsarbetslösa att komma in på arbetsmarknaden utvecklingsgarantin vuxit snabbt, samtidigt som fördubblades kompensationen i nystartsjobben garantin fortfarande varit i uppbyggnadsfasen. fr.o.m. den 1 januari 2009 vid anställning av Implementeringen av jobb- och utvecklingspersoner som fyllt 26 år. För att minska risken garantin har inte varit problemfri. Det finns för långtidsarbetslöshet bland äldre förkortades indikationer på att kvaliteten i jobb- och kvalificeringstiden för nystartsjobb den 1 juli utvecklingsgarantin samt jobbgarantin för 2010 från ett år till sex månader för de som har ungdomar kan höjas. Aktiviteterna har inte fyllt 55 år. Dessa förstärkningar har sannolikt kunnat erbjudas i den omfattning som det var bidragit till att antalet personer med nystartsjobb tänkt på grund av det stora inflödet in i har ökat. I februari 2011 var ca 42 000 personer garantierna. anställda i nystartsjobb. I takt med att arbetsmarknaden återhämtar sig Det finns dock fortfarande potential att ökar också jobbchanserna (se diagram 4.7). Det förbättra nystartsjobbens träffsäkerhet. Många är särskilt positivt att jobbchanserna ökat även som har nystartsjobb har tidigare varit utan för de med längre inskrivningstider. I själva arbete under lång tid. Av dem som hade ett verket har gruppen med inskrivningstider mellan nystartsjobb i slutet av februari 2011 uppgick 420 och 730 dagar haft den största relativa den genomsnittliga inskrivningstiden vid ökningen i jobbchanser sedan 2010. Arbetsförmedlingen till mer än två och ett halvt år (31 månader). De allra flesta som får ett 52 nystartsjobb kvalificerar sig till stödet genom 4.4.4 Regeringens bedömning är att arbetslöshet (se tabell 4.6). Endast 4 procent av politiken har avsedd effekt de som hade nystartsjobb i slutet av februari 2011 kvalificerade sig enbart genom sjuk- Analysen i detta avsnitt tyder på att de reformer frånvaro. Det är viktigt att de med en lång regeringen vidtagit bidrar till en varaktigt högre frånvaro från arbetsmarknaden på grund av sysselsättning och att arbetsmarknadens sjukdom också får nystartsjobb. funktionssätt förbättras. Det är inte praktiskt möjligt att redovisa indikatorer som ger en

Tabell 4.6 Kvalificering till nystartsjobb i februari 2011

fullständig bild av regeringens politik. I stället har avsnittet fokuserats på några centrala indikatorer. Regeringens reformer bedöms redan Antal Andel

under 2010 till följd av krisen minskade antalet Källa: Arbetsförmedlingen . helårsekvivalenter som får ersättningar från trygghetssystemen något. Det berodde på att sjukskrivningarna har fortsatt att minska, liksom antalet personer med sjuk- och aktivitetsersättning. Uppemot var sjätte person som nått maximal tid i sjukförsäkringen har under första 51 I avsnitt 4.2.1 redogörs för att subventionerade anställningar är den halvåret 2010 börjat arbeta, trots att de kommit insats som har störst effekt på sannolikheten att efter insatsen få ett ut på arbetsmarknaden under en lågkonjunktur. arbete till rådande lönestruktur. Någon utvärdering av nystartsjobben har Sökaktiviteten bland de arbetslösa har varit hög dock ännu inte publicerats. och antalet nystartsjobb har blivit allt fler. 52 Inskrivningstiden avser den totala inskrivningstiden hos Arbetsförmedlingen oavsett sökandekategori.

PROP. 2010/11:100

Regeringens bedömning är att den hittills jobb för att den ökande efterfrågan ska leda till förda sysselsättningspolitiken är ändamålsenlig sysselsättning. Förmedling och coachning spelar och politikens inriktning ligger därmed fast. här en viktig roll för att stödja och följa upp individens arbetssökande. Kompletterande aktörer kan, genom att de breddar utbudet av förmedlingstjänster och ökar individens val-

4.5 Det fortsatta arbetet frihet, bidra i detta. Det är dock viktigt att

säkerställa kvaliteten i de tjänster som tillhanda- Regeringen bedömer att jämviktsarbetslösheten hålls av kompletterande aktörer. kommer att nå ungefär 5 procent samtidigt som Det är också viktigt att bevaka arbetssysselsättningsgraden når 68 procent 2020. Sett marknaden noga och så snabbt som möjligt ur ett internationellt perspektiv är en motverka begynnande arbetskraftsbrist. På jämviktsarbetslöshet på 5 procent mycket låg (se regional nivå är det viktigt att Arbetsfördjupningsrutan Därför sjunker jämvikts- förmedlingen samarbetar med kommunerna. arbetslösheten i Sverige). Det finns dock länder Även arbetsmarknadsutbildning, som också kan med liknande välfärdssystem som Sveriges som komma de minst gynnade grupperna till del, och under lång tid haft lägre arbetslöshet. Vissa åtgärder som ökar den yrkesmässiga och bedömare menar också att Sverige hade en geografiska rörligheten kan bidra till att jämviktsarbetslöshet som underskred 5 procent motverka arbetskraftsbrist och överhettningsinnan 1990-talskrisen. Regeringen bedömer problem. därför att det är angeläget att fortsätta arbetet med att öka den varaktiga sysselsättningen och Motverka långa tider utan arbete minska jämviktsarbetslösheten. Långtidsarbetslösheten har stigit kraftigt bl.a. till följd av den ekonomiska krisen. Regeringens Stärka drivkrafterna till arbete reformer har vidare inneburit att nya grupper Regeringen har infört ett jobbskatteavdrag i fyra som har varit borta från arbetsmarknaden en steg, vilket har stärkt drivkrafterna till arbete. lång tid och som ofta har någon form av Regeringens bedömning är att jobbskatte- funktionsnedsättning som medför nedsatt avdraget är ett effektivt sätt att höja den arbetsförmåga har kommit in på arbetsvaraktiga sysselsättningen. Jobbskatteavdraget marknaden. Detta är i grunden positivt eftersom bedöms öka sysselsättningen med 2,3 procent på chansen att få ett jobb är betydligt större för lång sikt och effekterna av ytterligare jobbskatte- personer som ingår i arbetskraften än för de som avdrag bedöms inte vara avtagande (se fördjup- står utanför. Många personer i dessa grupper ningsrutan Inga avtagande effekter av jobb- riskerar dock långtidsarbetslöshet och är därför i skatteavdraget). Jobbskatteavdraget är därför en stort behov av stöd från Arbetsförmedlingen för prioriterad åtgärd för att fortsatt stärka att få förankring på arbetsmarknaden. Refordrivkrafterna till arbete och öka sysselsättningen. merna har inneburit att Arbetsförmedlingens uppdrag utvidgats. Det är en stor utmaning för Förbättra matchning och motverka flaskhalsar myndigheten att säkerställa att långtidsarbetslösa Under den ekonomiska krisen minskade antalet får den hjälp och det stöd de behöver för att anställda inom industrin kraftigt, samtidigt som hitta ett arbete och samtidigt motverka att fler tjänstesektorn utvecklades förhållandevis starkt. blir långtidsarbetslösa. Regeringen anser att en Denna utveckling mot en allt större andel väl fungerade och effektiv arbetsförmedling och sysselsatta i tjänstesektorn ställer krav på arbetslöshetsförsäkring är förutsättningar för att yrkesmässig och geografisk rörlighet för att åstadkomma detta. Det är t.ex. viktigt att matchningseffektiviteten och sysselsättnings- regelbundet följa upp de arbetssökandes uppgången ska upprätthållas. Det finns dock i jobbsökande, dels för att så snabbt som möjligt dag inga tydliga tecken på att matchningen kunna avgöra om en individ är i behov av försämrats allvarligt eller att arbetskraftsbrist ytterligare stöd eller insatser, dels för att begränsar uppgången i sysselsättning, men säkerställa att individen står till arbetssannolikt ökar risken för att brist på arbetskraft marknadens förfogande. uppstår i takt med att sysselsättningen och Det finns i dag flera indikationer på att resursutnyttjandet på arbetsmarknaden ökar. kontrollen av att arbetssökande står till Det är dock mycket viktigt att arbetslösa söker

PROP. 2010/11:100

arbetsmarknadens förfogande inte fungerar möjligt att åstadkomma resultatförbättringar i ändamålsenligt. Det finns också indikationer på det reguljära utbildningssystemet på kort tid är att det stöd som arbetssökande behöver för att de s.k. synvändor som gjorts i Haninge och hitta ett arbete kan förbättras. Essunga kommun goda exempel på. Ytterligare en viktig utmaning för politiken är En utgångspunkt för regeringens politik är, att säkerställa att personer som inte arbetat och har varit, att lärare är skolans viktigaste under lång tid får del av den ökande resurs. Det är därför fortsatt angeläget att stärka arbetskraftsefterfrågan. För att öka deras kon- lärarnas kompetens och att höja statusen på kurrenskraft om jobben är även fortsättningsvis läraryrket. Ett sätt att öka statusen kan vara att lönesubventionerade anställningar ett viktigt pröva olika sätt att premiera duktiga lärare. Det instrument. Långtidsarbetslösa med kort är också viktigt att följa upp den nya utbildning kan också vara i behov att ytterligare gymnasieskolan som införs hösten 2011, framför utbildning för att vara konkurrenskraftiga på allt de striktare antagningskraven, de utbildarbetsmarknaden. ningsvägar som står obehöriga elever till buds Många personer med funktionsnedsättning och kvaliteten i den arbetsplatsförlagda står långt ifrån arbetsmarknaden och gruppen utbildningen. Goda kontakter med arbetslivet är förväntas växa till följd av att fler personer en förutsättning för framgångsrika yrkeskommer in på arbetsmarknaden, bl.a. från utbildningar. Det är därför positivt med arbetssjukförsäkringen. Förutsättningarna för dessa givare som engagerar sig i det reguljära personer att finna och behålla ett arbete kan utbildningssystemets yrkesutbildningar. Det är i därför behöva förbättras. Lönesubventionerade sammanhanget intressant att notera att många av anställningar spelar en viktig roll i detta de gymnasieutbildningar som drivs av företag avseende. som också är potentiella arbetsgivare tycks Under 2010 hade i genomsnitt cirka 107 000 uppvisa goda resultat i termer av genompersoner en subventionerad anställning. Därtill strömning och arbetsmarknadsutfall. sysselsatte Samhall ca 15 000 årsarbetare under Utbildning är den långsiktigt bästa vägen för 2010. Det finns flera olika typer av subven- en fast förankring på arbetsmarknaden och det tionerade anställningar som riktar sig mot delvis är en stor utmaning att förmå unga som saknar olika grupper och har varierande subventions- slutbetyg från grund- och gymnasieskolan att grad och varaktighet. återuppta studierna. Det är också angeläget att Även utformningen av arbetsmiljön är av fortsätta arbetet med att motverka ungdomsbetydelse när det gäller förutsättningarna att arbetslösheten även genom insatser som ökar behålla ett arbete. jobbchanserna direkt. Kvaliteten i de åtgärder som erbjuds inom jobbgarantin för unga Stärka svaga gruppers ställning på behöver höjas. Unga med aktivitetsersättning är arbetsmarknaden en liten grupp som dock ökar i antal. Orsaken I avsnitt 4.2 visades att unga, personer med högst till ökningen har bl.a. på senare år varit att fler får förgymnasial utbildning, äldre, personer födda aktivitetsersättning för förlängd skolgång. utanför Europa och funktionsnedsatta utgör Risken är stor att det i gruppen finns unga med grupper som fortfarande har en betydligt sämre arbetsförmåga som aldrig når arbetsmarknaden arbetsmarknadssituation än befolkningen i och det är därför mycket angeläget med åtgärder arbetsför ålder som helhet. som motverkar detta. Unga, särskilt de som saknar fullständiga Regeringen ser mycket positivt på de initiativ gymnasiebetyg, drabbas oftare av arbetslöshet än som tagits av arbetsmarknadens parter, enskilda befolkningen som helhet. Personer med kort företag och samarbetsprojekt som startats utbildning tillhör dessutom dem som riskerar att mellan företag, kommuner och Arbetsfastna i långtidsarbetslöshet. Regeringen har bl.a. förmedlingen. Ett exempel är det avtal om av detta skäl genomfört omfattande reformer yrkesintroduktion för unga under 25 år som IF inom utbildningssystemet. Det krävs dock både Metall och Teknikarbetsgivarna ingick förra året. långsiktighet och fokus för att höja resultaten i Avtalet innebär i korthet en möjlighet att grundskolan, minska avhoppen från gymnasie- anställa unga på tidsbegränsad anställning på tolv skolan och förbättra kvaliteten och genom- månader (med möjlighet till tolv månaders strömningen inom högskolan. Att det ändå är förlängning) till en lön som motsvarar

PROP. 2010/11:100

75 procent av minimilönen inom avtalsområdet. snabbare etablering på arbetsmarknaden för Ett annat exempel är det nystartade företaget nyanlända invandrare. Telge Tillväxt i Södertälje som ägs av det Antalet personer som får ekonomiskt bistånd kommunägda företaget Telge tillsammans med har ökat till följd av den ökande arbetslösheten. Kooperativa Förbundet, Swedbank, Meko- Sett över en längre tid har dock andelen personer nomen, Scania, Manpower, Peab och Folksam. som får ekonomiskt bistånd varit tämligen kon- Även Arbetsförmedlingen deltar i uppbygg- stant. Ungdomar och nyanlända invandrare är naden och driften av bolage t. Telge Tillväxts överrepresenterade bland dem som får ekonouppdrag är att halvera ungdomsarbetslösheten miskt bistånd, främst på grund av att de saknar bland ungdomar i Södertälje och driva verksam- arbete. En viktig uppgift för politiken är att heten på ett affärsmässigt sätt. Dessa initiativ motverka att dessa grupper fastnar i arbetslöshet kommer sannolikt att bidra till en förbättrad och passivitet. arbetsmarknad för unga. Ett ökat samarbete Regeringen kommer noga att följa utveckmellan näringslivet, arbetsmarknadens parter och lingen bland ungdomar, äldre, nyanlända staten är önskvärt. invandrare, funktionsnedsatta och andra grupper Äldre personer som förlorar sitt arbete möter med svag förankring på arbetsmarknaden och ofta en svår arbetsmarknadssituation och risker- vid behov överväga kompletterande åtgärder. ar att hamna i långtidsarbetslöshet eller att lämna arbetskraften. Dessutom lämnar många frivilligt Stärkt företagande för ökad sysselsättning arbetskraften relativt tidigt genom t.ex. avtals- Ett dynamiskt näringsliv med nya och växande pension. Det är viktigt att motverka ett tidigt företag ökar sysselsättningen. Regeringen utträde från arbetsmarknaden, inte minst för att arbetar kontinuerligt med att förbättra förutsäkerställa den offentliga sektorns finansiering. sättningarna för redan existerande företag och Den viktigaste åtgärden för att stimulera utbudet att underlätta tillkomsten av fler och växande av arbetskraft bland äldre är det högre jobb- företag. I syfte att underlätta inträdet på arbetsskatteavdraget för personer som fyllt 65 år. marknaden för i första hand unga och utrikes Vidare kan personer i åldern 55–64 år få födda har regeringen aviserat mindre justeringar i nystartsjobb i maximalt tio år, vilket är dubbelt arbetsrätten. Regeringen vill introducera två så lång tid som för personer i åldern 26–54 år. former av lärlingsanställningar. Därutöver ska Utrikes födda har i förhållande till personer arbetsgivarnas kostnader vid tvist om uppsom är födda i Sverige en betydligt lägre syssel- sägning begränsas och Medlingsinstitutet ges ett sättningsgrad och högre arbetslöshet. Gruppen uppdrag att informera om rådande regler om är mycket heterogen och sysselsättningsgraden arbetsrätt och kollektivavtal. En av regeringens varierar kraftigt beroende på varifrån individerna reformambitioner är att sänka mervärdesskattekommer och skälet till invandringen. I december satsen på restaurang- och cateringtjänster. En 2010 infördes ett nytt system för att uppnå en sådan skattesänkning kan bidra till ökad varaktig sysselsättning, inte minst för unga och personer med utländsk bakgrund.

5 Den makroekonomiska utvecklingen

PROP. 2010/11:100

5 Den makroekonomiska utvecklingen

Sammanfattning I detta avsnitt redovisas prognosen för den eko-

nomiska utvecklingen i Sverige och omvärlden

fram t.o.m. 2015. Vidare analyseras två 53 • Svensk ekonomi är inne i en stark återhämtalternativa scenarier för den ekonomiska utveckningsfas. Både produktionen och sysselsätt- lingen framöver. Avslutningsvis redovisas hur

ningen har ökat snabbt under 2010 och sysprognosen för den makroekonomiska utveckselsättningsfallet som skedde i samband med lingen har reviderats jämfört med prognosen i

finanskrisen är redan återhämtat. budgetpropositionen för 2011.

• Trots den snabba återhämtningen under

Tabell 5.1 Nyckeltal

2010 är resursutnyttjandet i ekonomin som Procentuell förändring. Utfall för 2010, prognos för 2011–2015 helhet för närvarande lågt. Det finns därför

goda förutsättningar för att återhämtningen 2010 2011 2012 2013 2014 2015 fortsätter de närmaste åren, med stigande BNP 5,5 4,6 3,8 3,6 2,8 2,7

efterfrågan som leder till ökad produktion, BNP, kalenderkorr. 5,3 4,6 4,1 3,6 2,9 2,4

ökad sysselsättning och ljusare framtidsut- 1 BNP-gap -3,8 -1,9 -0,7 -0,1 0,1 0,0 sikter, vilket i sin tur spär på efterfrågan Produktivitet i

ytterligare. 2 näringslivet 3,9 2,8 2,4 1,9 1,6 2,0

2 Arbetade timmar 1,9 1,9 2,0 1,8 1,3 0,6 • Kombinationen av en fortsatt konjunktur- 3 Sysselsatta återhämtning och regeringens strukturella 1,1 2,5 1,4 1,3 1,1 0,6 4 reformer leder till att produktionen och Arbetslöshet 8,4 7,3 6,6 5,8 5,2 4,9

sysselsättningen ökar snabbt de närmaste 5 Löner 2,5 2,6 3,2 3,4 3,5 3,5 åren. Arbetslösheten bedöms sjunka till ca 5 6 KPI 1,2 2,5 2,0 2,8 2,7 2,4 procent under slutet av mandatperioden. 6 KPIF 2,0 1,1 1,2 1,9 2,1 2,1

7 Det låga resursutnyttjandet på arbets- Reporänta • 1,25 2,25 3,25 3,75 3,75 3,75 1 marknaden bidrar till att kostnadstrycket Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. 2 Kalenderkorrigerad. blir relativt lågt. Först 2013 väntas den 3 15–74 år. underliggande inflationen vara ungefär i linje 4 I procent av arbetskraften, 15–74 år. 5 Mätt enligt konjunkturlönestatistiken. med Riksbankens inflationsmål. 6 Årsgenomsnitt.

7 Vid årets slut. • Som alltid råder det osäkerhet om den fram- Källor: Riksbanken, Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräk-

tida konjunkturutvecklingen och den långningar. siktigt hållbara tillväxttakten i ekonomin.

Sammantaget bedöms riskbilden vara balan-

serad, dvs. sannolikheten för en bättre

respektive sämre utveckling bedöms vara

ungefär lika stor. 53 I arbetet med denna prognos har information som fanns tillgänglig till

och med den 9 mars beaktats. Prognosen är baserad på nu gällande regler och på av regeringen aviserade förslag till riksdagen. I bilaga 1 redovisas prognosens siffermässiga innehåll i detalj.

PROP. 2010/11:100

5.1 Internationell och finansiell

Tabell 5.2 Internationell och finansiell ekonomi

ekonomi

Procentuell förändring om annat ej anges. Utfall för 2010, prognos för 2011–2015 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Utdragen återhämtning i omvärlden

BNP, USA 2,9 3,3 3,0 2,6 2,5 2,5 Den globala ekonomin är inne i en återhämt- BNP, euroområdet 1,7 1,7 1,8 2,0 1,8 1,7 ningsfas. Bakom konjunkturåterhämtningen BNP, världen 5,0 4,6 4,5 4,5 4,5 4,5 ligger en stark inhemsk efterfrågan i tillväxteko- Världsmarknadsnomierna och en expansiv ekonomisk politik i efterfrågan 10,0 7,4 6,5 6,6 6,6 6,6 stora delar av världen. Detta har lett till en bety- 1 Reporänta 1,25 2,25 3,25 3,75 3,75 3,75 dande uppgång i världshandeln, vilket har gynnat 1 Refiränta 1,00 1,50 2,00 2,75 3,50 3,50 exportorienterade länder som Sverige. 1 Fed funds 0,25 0,25 2,25 3,25 4,25 4,25 Bilden av världsekonomin är emellertid splittrad. I tillväxtekonomierna är resursutnyttjandet 1 TCW 123 119 120 121 121 121 nära normalt och ekonomisk-politiska åtstram- 1 USD/EUR 1,33 1,36 1,34 1,30 1,30 1,30 ningar väntas dämpa BNP-tillväxten framöver. 1, 2 Brentolja 94 100 105 110 112 114 Trots detta kommer tillväxtekonomierna, som 1 Värde vid respektive års slut. 2 USD per fat. under de närmaste åren har en högre potentiell Källor: Bureau of Economic Analysis, Eurostat, Konjunkturinstitutet, Reuters och BNP-tillväxt än övriga världsekonomin, att fort- egna beräkningar. sätta driva tillväxten i den globala ekonomin de närmaste åren. Samtidigt bedöms BNP-tillväxten bli måttlig i Återhämtningen i USA fortsätter bl.a. euroområdet och USA de närmaste åren, i maklig takt trots att resursutnyttjandet för närvarande är mycket lågt. En bidragande orsak till detta är att Återhämtningen i USA är på väg in i en mer flera länder i euroområdet har svaga offentliga självgående fas. Kombinationen av expansiv finanser och kommer därför att föra en åtstra- penning- och finanspolitik har stärkt framtidsmande finanspolitik de närmaste åren. Resursut- tron hos amerikanska hushåll och företag. Samnyttjandet stiger därmed långsamt och åter- tidigt medför den ökande produktionen att hämtningen präglas av låg tillväxt. kapacitetsutnyttjandet i företagen stiger. Detta i Sammantaget bedöms återhämtningen i den kombination med förbättrad vinstutveckling och globala ekonomin fortsätta 2011–2015, men i en låga räntor bidrar till att investeringarna ökar de lugnare takt än under 2010. Global BNP bedöms närmaste åren. Finanspolitiska stimulanser bidrar öka med ca 4,5 procent per år de närmaste åren, också till att konsumtionen under 2011 ökar samtidigt som världsmarknadsefterfrågan ökar snabbt. med runt 7 procent per år (se tabell 5.2). Sammantaget bedöms BNP öka med ca Återhämtningen av den globala konjunkturen 3 procent per år 2011 och 2012. Tillväxten får i kombination med oroligheter i flera länder i dock ses som svag, dels med tanke på det låga Nordafrika har drivit upp oljepriset. Effekterna resursutnyttjandet, dels med tanke på hur snabbt på oljepriset som kommer av den geopolitiska amerikansk ekonomi historiskt sett brukar återosäkerheten bedöms klinga av under 2011. hämta sig efter en recession. Att tillväxten inte Under framför allt 2012 och 2013 bedöms efter- blir högre beror framför allt på att hushållen har frågan på olja öka snabbare än produktionskapa- ett fortsatt behov av att minska sin skuldsättciteten, vilket medför att reservkapaciteten ning, dvs. att spara mer. Den högre sparkvoten i minskar och oljepriset stiger. Vid slutet av 2015 kombination med en svag arbetsmarknad och en bedöms oljepriset vara 114 dollar per fat. svag ökning av de disponibla inkomsterna håller tillbaka hushållens konsumtion. Vidare väntas finanspolitiken stramas åt under de kommande åren, vilket hämmar återhämtningen ytterligare. Produktionen minskade mindre i USA än i Sverige i samband med finanskrisen (se diagram 5.1). Arbetsmarknaden i USA drabbades dock hårdare av lågkonjunkturen jämfört med arbetsmarknaderna i Sverige och många andra

PROP. 2010/11:100

länder i Europa (se diagram 5.2). Därmed hölls

Diagram 5.2 Sysselsättning i Sverige, Euroområdet och USA

amerikansk produktivitet uppe under Index 2008 kvartal 1 = 100 finanskrisen. Den omfattande försvagningen av 101 100 bostadsmarknaden är en orsak till att syssel- 99 sättningen föll kraftigt i USA. Prisfallet på 98 bostäder ledde till minskade förmögenheter hos 97 hushållen och därmed lägre konsumtion. De 96 95 branscher som påverkades mest av den svaga 94 konsumtionen är relativt sett mer 93

Sverige

sysselsättningsintensiva. Länder som Sverige 92 Euroområdet drabbades däremot mer indirekt av finanskrisen 91 USA genom lägre produktion i den exportberoende 90 08:1 08:3 09:1 09:3 10:1 10:3 industrisektorn, som är mindre sysselsättnings- Källor: Statistiska centralbyrån, Eurostat och Bureau of Economic Analysis. intensiv. Vidare kan företagen i USA ha uppfattat nedgången som mer bestående och därmed i större utsträckning anpassat personalstyrkan till rådande efterfrågeläge. Finanspolitiska åtstramningar inom Återhämtningen på arbetsmarknaden går euroområdet långsamt de närmaste åren och jämviktsarbetslösheten i USA bedöms ha stigit till följd av fi- Återhämtningen i euroområdet som helhet går nanskrisen. Den svaga arbetsmarknadsutveck- långsamt de närmaste åren. Det finns dock stora lingen medför att den amerikanska centralban- skillnader mellan länderna. Exportorienterade ken förväntas höja styrräntan först under början länder som Tyskland, med en stor och konkurav 2012. Dessa räntehöjningar följs av ytterligare renskraftig industrisektor, har gynnats av den höjningar fram till 2014. Först 2015 bedöms re- snabba uppgången i den globala efterfrågan. sursutnyttjandet i ekonomin som helhet bli Samtidigt går återhämtningen långsamt i flera normalt. länder, som exempelvis Spanien, som tidigare drivits av inhemsk efterfrågan. Framöver dämpas Diagram 5.1 BNP i Sverige, Euroområdet och USA konsumtionen i bl.a. Spanien av åtstramande finanspolitik samtidigt som fallande huspriser Index 2007 kvartal 4 = 100 dämpar bostadsbyggandet. 102 100 De senaste årens djupa kris och expansiva finanspolitik har lett till höga skuldnivåer och en 98 betydande försämring av de offentliga finanserna i många länder i euroområdet. De kommande 96 94 åren väntas finanspolitiken i dessa länder läggas 92 om i åtstramande riktning. Omläggningen av

Sverige

finanspolitiken väntas få en tydligt dämpande 90 Euroområdet USA effekt på efterfrågan i euroområdet. 88 Sammantaget väntas industriproduktionen 07:4 08:2 08:4 09:2 09:4 10:2 10:4 Källor: Statistiska centralbyrån, Eurostat och Bureau of Economic Analysis. öka, vilket tillsammans med ett stigande kapacitetsutnyttjande leder till att investeringarna ökar. Den strama finanspolitiken bedöms dock hålla tillbaka hushållens konsumtion, som tar fart först 2012 i takt med att arbetsmarknadsläget förbättras. Stora tillväxtskillnader mellan euroländerna och en stigande inflationstakt försvårar valet av lämplig penningpolitik i euroområdet. Europeiska centralbanken bedöms framför allt fokusera på inflationstrycket och räntehöjningarna förväntas därför inledas under första halvåret 2011.

PROP. 2010/11:100

Stabilisering på de finansiella marknaderna Stark krona och stigande långa räntor

De omfattande extraordinära åtgärder som re- Under 2010 steg räntorna på statsobligationer geringar och centralbanker vidtog under 2008 med längre löptider i bl.a. USA, Tyskland och och 2009 medförde att ett sammanbrott på de Sverige. En orsak till detta var att osäkerheten finansiella marknaderna kunde undvikas. kring den globala konjunkturåterhämtningen Därefter har de finansiella marknaderna steg för hade minskat och därmed även risken för en steg börjat fungera bättre. utveckling med låga räntor under lång tid. I takt De svaga statsfinanserna i flera europeiska med att styrräntorna stiger och konjunkturen länder har dock fortsatt att skapa viss oro på förbättras kommer de långa obligationsräntorna ränte- och kreditmarknaderna under 2010. Stöd- fortsätta att stiga de närmaste åren. paket från Internationella valutafonden, euro- Under det senaste året har kronan stärkts. länderna och EU, tillsammans med aviserade Förstärkningen har skett i takt med att osäkerfinanspolitiska åtstramningar, har dock bidragit heten på de finansiella marknaderna har minskat till att läget på de finansiella marknaderna och Riksbanken successivt har höjt räntan. Även återigen har stabiliserats. Även inrättandet av kronans fundamentala bestämningsfaktorer, som den temporära statsfinansiella krismekanismen nettoställningen mot omvärlden och den relativa EFSF (European Financial Stability Facility) har produktivitetsutvecklingen, har sammantaget bidragit till att minska osäkerheten på de finan- bidragit till en starkare krona. Framöver bedöms siella marknaderna. De grundläggande stats- kronan försvagas marginellt i takt med att 54 finansiella problemen i flera sydeuropeiska skillnaden mellan utländska och svenska räntor länder och Irland kvarstår dock, vilket bl.a. åter- minskar (se tabell 5.2). speglas i att de måste betala en hög riskpremie för att låna (se diagram 5.3). Även andra europeiska ränteskillnader, t.ex.

mellan interbank- och statspappersräntor med 5.2 Svensk efterfrågan

kort löptid (s.k. TED-spread), är fortsatt något högre än normalt. Detta indikerar att läget på de Snabb tillväxt i svensk ekonomi 2011 och finansiella marknaderna ännu inte fullt ut har 2012 normaliserats. Svensk ekonomi var inne i en stark återhämtningsfas under 2010 och BNP ökade med 5,5

Diagram 5.3 Räntespreadar mot Tyskland på 10-årig statsobligation

procent (se tabell 5.3). Bakom uppgången ligger Procentenheter, dagsvärden flera samverkande faktorer. Den globala kon- 12 Spanien-Tyskland junkturåterhämtningen och den kraftigt ökande världshandeln medförde att efterfrågan på 10 Irland-Tyskland svenska exportprodukter ökade snabbt. En fort-

Grekland-Tyskland

8 satt expansiv ekonomisk politik, en tydlig 6 förbättring på arbetsmarknaden och en minskad osäkerhet medförde att hushållens konsumtion 4 2 ökade starkt. Samtidigt blev företagen allt mer optimistiska och ökade sina investeringar och 0 byggde upp sina lager. Även den offentliga konsumtionen ökade starkt till följd av bl.a. de -2 07 08 09 10 11 Källa: Reuters. tillfälliga statsbidragen som regeringen tillförde kommunsektorn för 2010. Trots den starka återhämtningen under 2010 är resursutnyttjandet i ekonomin som helhet för närvarande lågt. Det finns därför goda förutsättningar för att svensk ekonomi ska kunna växa 54 EFSF ersätts fr.o.m. 2013 av den permanenta ESM (European Stability snabbt de närmaste åren. Mechanism). EFSF och ESM är en ”lender of last resort”-funktion på överstatlig nivå.

PROP. 2010/11:100

Offentlig konsumtion 858 2,6 0,9 0,6 0,6 0,6 0,2 4 700 Fasta bruttoinvesteringar 550 6,3 10,4 8,8 6,4 4,8 3,7 2 600 1 Lagerinvesteringar -47 2,1 0,0 -0,3 0,0 0,0 0,0 0 500 Export 1 495 10,7 9,2 7,0 7,0 6,4 6,7 -2 400 Import 1 294 12,7 9,1 7,3 6,6 6,5 6,0 -4 300 1

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Potentiell BNP, 2 kalenderkorrigerad 2,1 2,6 2,9 2,9 2,7 2,5 3 BNP-gap -3,8 -1,9 -0,7 -0,1 0,1 0,0 Anm.: Fasta priser, referensår 2009. Normalt resursutnyttjande i ekonomin som 1

helhet 2013–2015

Bidrag till BNP-tillväxten, procentenheter. 2 Potentiell BNP är den nivå på produktionen som skulle uppnås vid normalt resursutnyttjande av de tillgängliga produktionsfaktorerna arbete och kapital. 3 BNP-gapet visar skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. År 2013 är resursutnyttjandet i ekonomin som Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. helhet på normala nivåer och 2014 och 2015 ökar BNP i linje med potentiell BNP (se tabell 5.3 De framåtblickande indikatorerna visar också på och diagram 5.5). en fortsatt återhämtning den närmaste tiden. Den globala konjunkturåterhämtningen

Diagram 5.5 Potentiell och faktisk BNP

fortsätter, om än i lugnare takt än under 2010, Miljarder kronor vilket bidrar till en snabb exporttillväxt. Svensk 4 000 export, som till stor del består av investerings- 3 500 och insatsvaror, väntas gynnas av att investeringarna successivt ökar i många av Sveriges 3 000 viktiga exportländer. Ökningen av den disponibla inkomsten och allt ljusare arbetsmarknads- 2 500 utsikter, i kombination med att hushållen successivt drar ner på sitt sparande, leder till en 2 000 Potentiell BNP Faktisk BNP relativt hög konsumtionstillväxt de närmaste åren. Den snabba ökningen av produktionen 1 500 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 15 medför att resursutnyttjandet i företagen stiger. Anm.: Kalenderkorrigerade årsvärden. I kombination med ökade vinster och Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. gynnsamma finansieringsvillkor medför detta att företagens investeringar kommer att öka starkt Under 2013–2015 kommer potentiell BNP och de närmaste åren för att möta den högre potentiell sysselsättning att öka i god takt. Detta efterfrågan. kan förklaras av regeringens politik, en ökad Återhämtningen beror således både på en hög andel av personer i arbetsför ålder i befolkningen inhemsk efterfrågan och på en återhämtning i och stigande produktivitet. Jobbskatteavdraget i omvärlden. Till skillnad från konjunkturupp- kombination med regeringens övriga reformer gången efter 1990-talskrisen bedöms hushållens leder till att hushållens disponibla inkomster konsumtion och företagens investeringar under ökar och incitamenten att delta i arbetskraften de närmaste åren vara viktigare drivkrafter för ökar. När arbetsutbudet ökar genom att fler återhämtningen än exporten. söker jobb eller genom att fler blir anställnings- Sammantaget leder denna utveckling till en bara leder det till att det blir lättare att anställa hög BNP-tillväxt 2011 och 2012. BNP bedöms och företagens arbetskostnader ökar då i växa med 4,6 procent 2011 och 3,8 procent 2012 långsammare takt än när det råder brist på (se tabell 5.3 och diagram 5.4). arbetskraft. Detta leder till att inflationstrycket

PROP. 2010/11:100

och räntan hålls nere. När det blir enklare att leder detta till att konsumtionen bedöms öka

anställa och företagens arbetskostnader ökar i relativt starkt de närmaste åren.

långsammare takt, leder det i sin tur till att Hushållens konsumtion i Sverige ökar de

arbetsgivarna blir mer villiga att anställa. Det blir närmaste åren starkare än i flertalet andra euro-

även mer lönsamt att investera och att starta peiska länder och USA, där hushållens konsum-

företag. Den ökande sysselsättningen i tion dämpas av finanspolitisk åtstramning, hög

kombination med de högre lönerna efter skatt arbetslöshet och svag bostadsmarknad.

till följd av jobbskatteavdraget leder till att

hushållens disponibla inkomster ökar, vilket

bidrar till en fortsatt ökning av hushållens Stark återhämtning av investeringarna

konsumtion.

Sammantaget bedöms BNP öka med i genom- Under 2010 började investeringarna öka efter

snitt ca 3 procent per år 2013–2015. den mycket kraftiga nedgången 2009. Upp-

gången i maskin- och bostadsinvesteringar har

varit särskilt stark. Även offentliga investeringar

Hushållens konsumtion utvecklas starkt i väg- och anläggningsprojekt bidrog till upp-

gången i investeringarna.

Den expansiva ekonomiska politiken och de för- Den ökade produktionen och det allt högre

bättrade arbetsmarknadsutsikterna medförde att kapacitetsutnyttjandet tillsammans med förbätt-

hushållens sparande av försiktighetsskäl mins- rad lönsamhet och gynnsamma finansieringsvill-

kade 2010 (se diagram 5.6). Hushållens konsum- kor har medfört att näringslivets investeringar

tion ökade därför starkt trots en relativt svag har vuxit starkt under 2010 (se diagram 5.7).

utveckling av den disponibla inkomsten. Den Denna utveckling kommer att fortsätta 2011. År

starka konsumtionsuppgången 2010 berodde 2012 väntas investeringarna vara tillbaka på

bl.a. på en ökad konsumtion av bilar, sällan- samma nivå som före krisen.

köpsvaror och svensk konsumtion i utlandet.

Diagram 5.7 Kapacitetsutnyttjandet i industrin och näringslivets investeringar Diagram 5.6 Hushållens konsumtion, disponibel inkomst

och sparkvot Procent Procentuell förändring jämfört med Procent motsvarande kvartal föregående år

12 16 Hushållens konsumtion 91 10 8 Real disponibel inkomst 11 89

Sparkvot

6 87 6 4 2 85 1 0 -2 83 -4 -4 81 -9 -6 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 79 -14

Näringslivets investeringar (höger skala)

Anm.: Eget sparande är hushållens nettosparande exklusive sparande i avtalspensioner och premiepensionssystemet. Sparandet är som andel av 77 -19

Industrins kapacitetsutnyttjande (vänster skala)

hushållens disponibla inkomster medan hushållens konsumtion och real disponibel 75 -24 inkomst är årlig procentuell förändring. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 Källa: Statistiska centralbyrån.

Hushållens positiva framtidstro, som avspeglas i Bostadsinvesteringarna ökade åter 2010 efter den Konjunkturinstitutets konfidensindikator för kraftiga minskningen 2008 och 2009. Under hushållen, i kombination med en stark utveck- 2010 var det framför allt rot-avdrag och ett stort ling av den disponibla inkomsten och allt ljusare underliggande renoveringsbehov av bl.a. bostäarbetsmarknadsutsikter, leder till goda förutsättder byggda inom miljonprogrammet som medningar för en fortsatt hög konsumtionstillväxt de förde att bostadsinvesteringarna ökade. Även närmaste åren. Även regeringens reformer, som nybyggnationerna började öka 2010, men från en t.ex. jobbskatteavdraget och sänkt skatt för penmycket låg nivå. Byggandet av framför allt flersionärer, bidrar till att hushållens reala disponibla bostadshus bedöms öka starkt 2011–2015 till inkomster ökar. I takt med att arbetsmarknadsföljd av en hög efterfrågan på bostäder, främst i läget förbättras 2012–2015 minskar även storstadsregionerna. Trots den starka ökningen sparandet av försiktighetsskäl. Sammantaget

PROP. 2010/11:100

dröjer det till 2015 innan nybyggnationerna är 2010. Lagrens effekt på BNP-tillväxten är dock tillbaka på samma nivå som före den ekonomiska av övergående karaktär. I takt med att företagens

krisen (se diagram 5.8). lagerstockar närmar sig normala nivåer klingar lagerinvesteringarnas bidrag till BNP-tillväxten av.

Diagram 5.8 Totala bostadsinvesteringar, nybyggnationer och ombyggnationer

Miljarder kronor

50

Exporten ökar mer än importen

45 Bostäder, totalt

40 Nybyggnationer Återhämtningen i den globala ekonomin och 35 Ombyggnationer världshandeln har inneburit att svensk export 30 25 ökade snabbt 2010. Framåtblickande indikatorer

20 såsom exportorderingången och exportorder- 15 stockarna visar på en fortsatt god exporttillväxt

10 under första halvåret 2011 (se diagram 5.10).

5 0 Diagram 5.10 Exportorderingång och exportorderstock 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 15 Nettotal, säsongrensade månadsvärden Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 80

60 40

Fortsatt lageruppbyggnad 2011

20 0 -20 I takt med en stigande efterfrågan och en ökad -40 produktion har företagen successivt börjat bygga -60 Exportorderingång upp sina lager, efter de kraftiga lagerneddrag-

Exportorderstock

-80 ningarna i samband med finanskrisen (se 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 diagram 5.9). Anm.: Nettotalen definieras som skillnaden mellan andelen företag som uppgivit att

orderingången har ökat respektive minskat samt om exportorderstocken är föhållandevis stor respektive för liten. Diagram 5.9 Lagerinvesteringar Källa: Konjunkturinstitutet. Miljarder kronor 10 De närmaste åren leder den globala konjunkturåterhämtningen till att den utländska efter-

5 frågan på svenska varor och tjänster fortsätter att 0 öka. Svensk export, som till stor del består av

investerings- och insatsvaror, bedöms också gynnas av att investeringarna successivt ökar i -5 många av Sveriges viktiga exportländer. -10 Den starka exportutvecklingen i kombination

-15 med den starka inhemska efterfrågan leder samtidigt till en hög importtillväxt de närmaste -20 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 åren. Samtidigt är efterfrågan på importintensiva Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. produkter, såsom maskininvesteringar och

sällanköpsvaror, stor. I takt med att efterfrågan Lageruppbyggnaden bedöms fortsätta att vara allt mer växlar över till tjänster dämpas importstark 2011. När lagerstockarna mot slutet av efterfrågan något. 2011 har byggts upp till tillfredställande nivåer Ett högt sparande i svensk ekonomi av både bedöms företagen öka lagren i mindre utsträckhushåll och offentlig sektor leder till att produkning 2012–2015. tionen i Sverige kommer att vara större än den Lageruppbyggnaden under 2010 medförde en inhemska konsumtionen de närmaste åren. mycket kraftig ökning av lagerinvesteringarna Utrikeshandeln bidrar därför positivt till BNPoch är därmed en viktig förklaring till den starka tillväxten, samtidigt som bytesbalansöverskottet produktionsökningen 2010. Exklusive lageruppligger kvar på en hög nivå (se fördjupningsrutan byggnaden skulle BNP ha ökat med 3,5 procent Stort överskott i bytesbalansen).

PROP. 2010/11:100

Stort överskott i bytesbalansen dessa två poster visar hur mycket som betalas netto till landet. Sverige hade ett bytesbalansöverskott på ca 6 procent av BNP 2010. Ett bytesbalansöverskott Förklaringar till stora över- och underskott innebär något förenklat att produktionen i De förklaringar till över- och underskott som landet är större än den inhemska konsumtionen. ofta lyfts fram är bl.a. omfördelning av konsum- Sveriges överskott i bytesbalansen förklaras bl.a. tion över tiden, försiktighetssparande, amorteav den demografiska sammansättningen, ringar på historiska underskott, låga inhemska amorteringar av tidigare underskott och investeringar och konjunkturella effekter. försiktighetssparande. Enligt livscykelhypotesen förväntas individer vilja jämna ut sin konsumtion över tiden för att Den historiska utvecklingen på så vis maximera sin välfärd. Då inkomsterna Sveriges har haft ett bytesbalansöverskott sedan är som störst i yrkesaktiv ålder är sparandet sam- 1994 (se diagram 5.11). I genomsnitt har över- tidigt högt, dels för att individer vill kunna skottet uppgått till motsvarande 5,5 procent av amortera ned tidigare tagna lån, dels för att indi- BNP per år 1994–2010. Omsvängningen är vider vill få större konsumtionsutrymme senare dramatisk i ljuset av det genomsnittliga under- som pensionär. För den makroekonomiska skottet på motsvarande 1,1 procent av BNP per utvecklingen innebär det att om andelen yrkesår 1975–1993. aktiva personer är stor kommer hushållens finansiella sparande att vara högt. En annan förklaring till stora överskott skulle

Diagram 5.11 Sveriges bytesbalans 1975–2015

Procent av BNP kunna vara ett ökat försiktighetssparande. Flera 10 faktorer kan ha fått svenska hushåll att spara mer de senaste 15 åren. Utformningen av pensions- 8 systemet kan ha bidragit till ett ökat privat pensionssparande. Osäkerheten om svårigheten 6 4 med att finansiera välfärden med en stor andel äldre i befolkningen kan också ha bidragit till ett 2 högre sparande. Vidare kan förändringarna i arbetslöshets- och sjukförsäkringssystemen 0 -2 under 2000-talet även ha gjort att hushållen upprätthållit sitt försiktighetssparande. -4 Att Sverige har ett bytesbalansöverskott 75 80 85 90 95 00 05 10 15 Källor : OECD , Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. . skulle även kunna kopplas till Sveriges underskott i bytesbalansen under 1975–1993. Underskotten dessa år ledde till ett behov av överskott Hur definieras bytesbalansen? i bytesbalansen för att amortera av skuldupp- Bytesbalansen visar bruttonationalinkomsten byggnaden. (BNI) exklusive hushållens konsumtion, Även om alla länder påverkas av den internaoffentlig konsumtion och investeringar. Ett tionella konjunkturutvecklingen kan företag och överskott innebär att konsumtionen och individer i små länder ha större anledning att ininvesteringarna inom landet är lägre än summan vestera utomlands i syfte att minska volatiliteten av produktionen inom landet och inkomster från i vinsten respektive konsumtionen, jämfört med utlandet. Det är alltså den relativa konsumtionsaktörer i stora länder. Vidare söker sig finansiella benägenheten i Sverige respektive utlandet som placerare i högre utsträckning till större länders avgör storleken på bytesbalansen. valutor för att minimera sin riskexponering. Bytesbalansen visar också summan av netto- Konsekvensen blir att små länder tenderar att ha exporten och nettofaktorinkomsterna för ett överskott i bytesbalansen, samtidigt som stora land. Nettoexporten beräknas som värdet på exländer tenderar att ha underskott i genomsnitt porten av varor och tjänster minskat med motöver en konjunkturcykel. svarande importvärde. Nettofaktorinkomsterna består av löner och avkastning på tillgångar och skulder som betalas till landet minskat med motsvarande betalningar till utlandet. Summan av

PROP. 2010/11:100

5.3 Produktion och produktivitet i

Diagram 5.12 Näringslivets produktion

näringslivet

Årlig procentuell förändring

25

Produktionen fortsätter att öka starkt

20

15

2011 och 2012

10

5 Den starka återhämtningen i Sverige och 0

omvärlden medförde att näringslivets produk- -5

tion ökade kraftigt 2010 (se tabell 5.4 och -10

diagram 5.12). Utvecklingen drevs främst av 55 -15 Näringslivet

Industrin

den starka efterfrågan på exportvaror, vilket -20

Tjänstesektorn

bidrog till en kraftig ökning av industriproduk- -25 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 tionen. Vidare bidrog den starka utvecklingen av Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. inhemsk efterfrågan till en stark tillväxt i tjänste-

sektorn och i byggbranschen.

Diagram 5.13 Industri- och tjänsteproduktion

Tabell 5.4 Näringslivets produktion Index 2007 kvartal 1 = 100, säsongrensade kvartalsvärden

Utfall fram till och med 2010, prognos för 2011–2015 130

Mdkr Procentuell förändring 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 120

Varuproducenter 711 12,6 7,5 5,4 5,0 3,3 3,6 110

Industri 434 16,2 9,8 6,9 6,5 4,2 4,6

100 Bygg 141 7,9 5,5 3,8 3,2 2,1 2,1

Tjänsteproducenter 1 373 4,7 4,5 4,2 3,9 3,4 2,9 90

Industrin

1 exkl. FoF 996 6,8 5,9 4,8 4,6 4,0 3,3 80 Näringslivet totalt 2 084 7,4 5,6 4,6 4,3 3,4 3,1 Tjänsteproducenter

Anm.: Med produktion avses förädlingsvärde, dvs. bruttoproduktion minus in- 70 satsförbrukning. Fasta priser, referensår 2009. 1 07 08 09 10 11 12 13 14 15 Finans- och fastighetstjänstebranscherna. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Utsikterna för en fortsatt återhämtning av pro-

Måttlig produktivitetstillväxt framöver

duktionen är mycket goda, vilket också avspeglas

i indikatorer såsom orderingång och produk- Produktionsuppgången i näringslivet under 2010 tionsplaner. En fortsatt stark efterfrågeutveckmedförde att produktiviteten ökade kraftigt, ling i såväl Sverige som omvärlden, i kombinaefter att ha fallit i motsvarande omfattning under tion med lediga resurser på arbetsmarknaden, finanskrisen. Det är vanligt att svängningar i medför att produktionen av varor och tjänster efterfrågan i första hand påverkar hur effektivt fortsätter att växa starkt de närmaste åren. befintliga resurser inom företagen används, dvs. Jämfört med 2010 dämpas efterfrågetillväxten produktiviteten, medan anpassningen av och därmed produktionsökningen något. Utpersonalstyrkan sker med viss fördröjning. vecklingen under 2010 ska dock ses i ljuset av Under 2010 ökade resursutnyttjandet inom den mycket låga nivå som efterfrågan och proföretagen snabbt, vilket medförde en kraftig duktionen befann sig på efter konjunkturnedökning av produktiviteten. gången. Nivån på produktionen inom både Indikatorer, såsom företagens syn på persoindustrin och tjänstesektorn bedöms vara knappt nalstyrkans storlek och kapacitetsutnyttjandet, 25 procent högre 2015 jämfört med situationen tyder på att resursutnyttjandet inom företagen före konjunkturnedgången 2007 (se diagram var normalt i början av 2011. Av denna anledning 5.13). väntas företagen de närmaste åren öka inve-

steringarna och antalet anställda så att produk-

tionskapaciteten kan höjas i takt med att efter-

frågan ökar. Trots detta bedöms fortsatt

osäkerhet om den framtida produktionsutveck- 55 Med produktion avses förädlingsvärde, dvs. bruttoproduktion minus lingen och en strävan efter att öka vinsterna insatsförbrukning.

PROP. 2010/11:100

bidra till att företagen inte anpassar produk-

Diagram 5.14 BNP, arbetade timmar och sysselsatta

tionskapaciteten fullt ut de närmaste åren till en Årlig procentuell förändring

långsiktigt hållbar produktionsnivå. Resursut- 6

nyttjandet inom företagen blir därför något 4

ansträngt 2011–2013. 2

Sammantaget bedöms produktiviteten i 0 näringslivet i genomsnitt växa med 2,1 procent

-2 per år 2011–2015. Det är i linje med vad den 56

s.k. potentiella produktiviteten bedöms öka med -4

BNP

under motsvarande period. 57 -6 Sysselsatta

Arbetade timmar

-8 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 15 Anm.: Kalenderkorrigerad data för BNP och arbetade timmar. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

5.4 Arbetsmarknad

Tabell 5.5 Arbetsmarknad

Mycket stark ökning av sysselsättningen

Utfall för 2010, prognos för 2011–2015 2011 Procentuell förändring om annat ej anges

2010 2011 2012 2013 2014 2015 Den snabba ökningen i produktionen och den 1 BNP 5,3 4,6 4,1 3,6 2,9 2,4 tilltagande optimismen i näringslivet har bidragit 2 Produktivitet 3,4 2,7 2,1 1,8 1,5 1,8 till att sysselsättningen har ökat (se diagram

Produktivitet i 5.14). Fallet i sysselsättningen som skedde i 2 näringslivet 3,9 2,8 2,4 1,9 1,6 2,0 samband med finanskrisen är redan återhämtat. Arbetade timmar 1,9 1,9 2,0 1,8 1,3 0,6 Framåtblickande indikatorer i kombination med

Arbetade timmar i en fortsatt stark produktionsökning pekar på en näringslivet 3,1 2,7 2,5 2,4 1,8 1,0 snabb uppgång i sysselsättningen 2011 (se Medelarbetstid 0,9 -0,5 0,6 0,5 0,2 0,0 diagram 5.15 och tabell 5.5). Precis som under Sysselsatta 1,1 2,5 1,4 1,3 1,1 0,6 2010 väntas sysselsättningstillväxten 2011 bli

Potentiell särskilt stark i byggbranschen och inom vissa 3 sysselsättning 1,0 1,1 1,0 0,9 0,7 0,6 tjänstebranscher, såsom företags- och hushålls- 4 Sysselsätningsgap -2,5 -1,3 -0,8 -0,4 0,0 0,0 tjänstebranscherna. Sammantaget bedöms sys- Arbetskraft 1,1 1,3 0,6 0,5 0,5 0,3 selsättningen öka med drygt 110 000 personer 5 Arbetslöshet 8,4 7,3 6,6 5,8 5,2 4,9 2011.

5, 6 Programdeltagare 3,7 3,5 2,8 2,4 2,0 1,8

Anm.: BNP, produktivitet, arbetade timmar och medelarbetstid avser kalenderkorrigerade data. Sysselsatta, arbetskraft och arbetslöshet avser åldersgruppen 15–74 år. 1 BNP till marknadspris, fasta priser. 2 Produktiviteten mäts som förädlingsvärde till baspris per arbetad timme. 3 Potentiell sysselsättning avser inte den högsta möjliga nivån utan den nivå som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans. 4 Sysselsättningsgapet visar skillnaden mellan faktisk och potentiell sysselsättning i procent av potentiell sysselsättning. 5 I procent av arbetskraften. 6 Personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program. Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen och egna beräkningar.

56 I genomsnitt har produktiviteten i näringslivet ökat med drygt 2

procent per år 1981–2010. 57 Den potentiella produktiviteten bestäms bl.a. av kapitalstockens

storlek och arbetskraftens humankapital.

PROP. 2010/11:100

Diagram 5.15 Ett urval av sysselsättningsindikatorer

Indikatorer från Konjunkturinstitutets Kon-

junkturbarometer visar att en ökande andel Årlig procentuell förändring Nettotal

företag inom de flesta branscher på senare tid har 120 80 100 Lediga jobb (vänster skala) Nyanmälda platser (vänster skala) 60 uppgivit brist på arbetskraft som ett hinder för 80 60 Anställningsplaner (höger skala) 40 att öka produktionen. Bristtalen i Konjunktur-

40 barometern bedöms dock främst vara en indi- 20 20 kator på resursutnyttjandet inom företagen, dvs.

en indikator på efterfrågan på arbetskraft och i 0 0 -20 -20 mindre utsträckning en direkt indikator på re- -40 -60 -40 sursutnyttjandet på arbetsmarknaden. De

02 03 04 05 06 07 08 09 10 stigande bristtalen indikerar alltså att företagen

behöver öka sin personalstyrka för att möta den Anm.: Lediga jobb från Konjunkturstatistik över vakanser. Nyanmälda platser vid Arbetsförmedlingen. Anställningsplaner avser förväntningar på antal anställda från Konjunkturbarometern. ökande efterfrågan i ekonomin, snarare än att de

har svårt att hitta personal (se diagram 5.16). Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen och Konjunkturinstitutet. Två mer direkta indikatorer på resursutnytt- Uppgången i sysselsättningen har varit bred i jandet på arbetsmarknaden är Statistiska centralflera bemärkelser. För det första har sysselsättbyråns statistik över den tid det tar för företag ningen ökat i de flesta av näringslivets branscher. att rekrytera och Arbetsförmedlingens under- I den offentliga sektorn har dock utvecklingen sökning om företagens möjligheter att hitta rätt varit tudelad. Sysselsättningen i staten ökade personal. Sammantaget tyder dessa indikatorer under 2010, medan antalet sysselsatta i på att det finns lediga resurser på arbetsmarkkommunsektorn minskade. naden. För det andra har både antalet tillsvidare- och Sammantaget är bedömningen att sysselsättvisstidsanställningar ökat. Att tillsvidareanställningen kan öka betydligt de närmaste åren utan ningarna ökar så här tidigt i en konjunkturatt någon större brist på arbetskraft på arbetsuppgång är ett tecken på att uppgången är marknaden uppstår. Detta kan illustreras av att robust. Ökningen i sysselsättningen är dock sysselsättningsgapet bedöms vara negativt 2011– ojämnt fördelad mellan olika utbildnings- 2013 (se diagram 5.17). grupper. Till exempel har sysselsättningen ökat

starkt bland personer med eftergymnasial Diagram 5.16 Sysselsättning och brist på arbetskraft

utbildning, men inte alls för personer med högst Årlig procentuell förändring Andel ja-svar

förgymnasial utbildning, vilket är den grupp som 4

drabbades hårdast av konjunkturnedgången i 20 3 finanskrisens spår (se vidare avsnitt 4.2.2). 2 15 1 10

Fortsatt lågt resursutnyttjande på

0

arbetsmarknaden de närmaste åren

-1 5 -2 Sysselsatta i näringslivet (vänster skala) Trots den starka återhämtningen bedöms det

Brist på arbetskraft (höger skala)

-3 0 finnas lediga resurser på arbetsmarknaden. Det 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 tydligaste tecknet på detta är att arbetslösheten Anm.: Brist på arbetskraft avser främsta hindret för företagens produktion, säsongrensade kvartalsvärden. är hög, 7,3 procent 2011. Detta är ca 1 procent- Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet.

enhet högre än vad jämviktsarbetslösheten

bedöms vara 2011. 58

58 Jämviktsarbetslösheten är den arbetslöshet som ekonomin går mot på

sikt om inga ytterligare störningar inträffar. Denna bestäms huvudsakligen av de regler och institutioner som omgärdar arbetsmarknaden, t.ex. arbetslöshets- och sjukförsäkringarnas utformning. Jämviktsarbetslösheten är inte detsamma som den lägsta möjliga arbetslöshetsnivån, utan den nivå som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans.

PROP. 2010/11:100

Diagram 5.17 Sysselsättningsgap Diagram 5.18 Arbetskraft och sysselsatta

Procent, årsvärden Tusental personer, säsongrensade kvartalsvärden 6 5 300 4 5 100 Arbetskraft 2 Sysselsatta 4 900 0 4 700 -2 4 500 -4 4 300 -6 4 100 -8 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 15 3 900 Anm.: Sysselsättningsgapet visar skillnaden mellan faktisk och potentiell sysselsättning 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 15 i procent av potentiell sysselsättning. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Regeringens politik bidrar till att En allt större andel jobbar i sysselsättningen ökar tjänstebranscherna

De kommande åren stiger efterfrågan på arbets- De närmaste åren stiger sysselsättningen i kraft i takt med att produktionen ökar. Därmed näringslivet (se tabell 5.6). Även om antalet fortsätter sysselsättningen att öka och 2014 blir sysselsatta ökar i de flesta branscher är det resursutnyttjandet på arbetsmarknaden normalt. framför allt hushålls- och företagstjänstebran- Sysselsättningsökningen dämpas därför ytterli- scherna som bidrar till ökningen. Antalet 59 gare 2015 (se diagram 5.17 och 5.18). Samman- sysselsatta inom hushållstjänstebranchen har taget bedöms antalet sysselsatta stiga med ca ökat under hela finanskrisen, vilket delvis beror 320 000 personer från 2010 till 2015 som en följd på att en allt större del av de av konjunkturåterhämtningen, regeringens poli- kommunfinansierade välfärdstjänsterna tik och ökningen av antalet personer i arbetsför produceras i denna bransch (se vidare nedan). En ålder. fortsatt ökande efterfrågan på hushållstjänster, Den främsta orsaken till att sysselsättningen tillsammans med en fortsatt överflyttning av kan öka starkt under de närmaste åren utan att produktionen av välfärdstjänster från resursutnyttjandet på arbetsmarknaden blir kommunerna till denna bransch, leder till att ansträngt är att regeringens reformer förbättrar uppgången i sysselsättningen i hushållstjänstearbetsmarknadens funktionssätt. Reformerna branschen väntas bli stark även 2011–2015. Till inom bl.a. arbetslöshetsförsäkringen, sjukförsäk- den totala ökningen i sysselsättningen bidrar ringen och arbetsmarknadspolitiken samt in- dock företagstjänstebranschen allra mest. Den förandet av jobbskatteavdraget ökar incita- starkt ökande efterfrågan på företagstjänster menten att jobba och att söka jobb, samt för- väntas innebära att sysselsättningen ökar starkt bättrar matchningen på arbetsmarknaden. Sam- 2011–2015. mantaget bedöms den varaktiga sysselsättningen öka med ca 4,6 procent till följd av regeringens strukturella reformer. Detta motsvarar en ökning med ca 215 000 personer (se vidare fördjupningsrutan Rapport om arbetsmarknadens funktionssätt i avsnitt 4.4).

59 I hushållstjänstebranscherna ingår (enligt SNI 2002) bl.a. utbildning, vård samt samhälleliga och personliga tjänster. I företagstjänstebranscherna ingår (enligt SNI 2002) bl.a. juridisk och ekonomisk konsultverksamhet, arkitekt- och reklambyråer och lokalvård.

PROP. 2010/11:100

Tabell 5.6 Sysselsättning i olika sektorer

en nedgång i antalet sysselsatta bryts. En viktig

förklaring till den långvariga nedgången i syssel- Utfall fram till och med 2010, prognos för 2011–2015 1000-tal personer Procentuell förändring 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 sättningen är att delar av kommunsektorns

tjänster, som exempelvis skolverksamhet och Näringslivet 3 072 2,0 3,5 1,6 1,5 1,5 0,9 äldreomsorg, i allt större utsträckning tillhanda- Varuproducenter 1 085 1,1 2,3 1,1 1,1 0,2 -0,3 hålls av företag i näringslivet. Antalet sysselsatta Tjänsteproducenter 1 988 2,6 4,1 1,8 1,8 2,2 1,5 i näringslivet som är finansierade av kommun- Offentliga sektorn 1 292 -1,0 0,3 1,1 0,9 0,2 -0,2 sektorn har ökat med omkring 27 000 personer Staten 227 1,5 -0,2 -0,2 -0,9 -1,2 -0,5 2007–2010 (se även avsnitt 8).

Kommunsektorn 1 065 -1,6 0,4 1,4 1,3 0,5 -0,1 Antalet sysselsatta i näringslivet som är finan-

Ekonomin totalt 4 473 1,1 2,5 1,4 1,3 1,1 0,6 sierade av kommunsektorn väntas fortsätta att 1 öka framöver, vilket bidrar till att sysselsätt- Anm.: Enligt nationalräkenskaperna (NR). Begreppen offentliga sektorn och kommunsektorn avser här och i hela avsnitt 5 NR-begreppen de offentliga myndigheterna resp. de kommunala myndigheterna. I praktiken är skillnaden ningen i kommunsektorn utvecklas svagare

mellan begreppen nuförtiden liten (se vidare bilaga 1, tabell 15). 1 2011–2015. Till följd av att konjunkturläget för- I ekonomin totalt inkluderas även sysselsatta i hushållens icke vinstdrivande organisationer. bättras och skatteintäkterna fortsätter öka

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. bedöms dock sysselsättningen i kommunsektorn

sammantaget öka 2012–2014. År 2014 bedöms Den exportberoende industrin har drabbats ungefär 37 000 fler personer vara sysselsatta i hårdast av den globala lågkonjunkturen. Antalet kommunsektorn jämfört med 2010. Samtidigt sysselsatta i denna bransch minskade med mer väntas den kommunfinansierade sysselsättän 110 000 personer från första kvartalet 2008 till ningen i privat regi öka med ungefär 19 000 fjärde kvartalet 2009, vilket motsvarar en personer under motsvarande period. nedgång med nära 15 procent. Industriföre- 60 tagens sammantagna anställningsplaner tyder

dock på en ökning 2011. Även 2012–2014 väntas

Antalet arbetade timmar per sysselsatt

en viss fortsatt återhämtning av sysselsättningen

ökar 2012–2014

i industrin. En stor del av nedgången i antalet

sysselsatta inom industrin väntas dock bli Antal arbetade timmar ökade betydligt snabbare bestående, då produktionsökningen i samband än sysselsättningen 2010. Det beror på att föremed återhämtningen i huvudsak bedöms kunna tagen mötte den stigande efterfrågan genom att mötas med högre produktivitet. År 2015 är öka både antalet anställda och antalet arbetade ca 60 000 färre sysselsatta i industrin jämfört timmar per anställd, t.ex. genom färre tjänstlemed år 2008. Den minskade andelen sysselsatta i digheter och ökad övertid. Det senare beror i sin industrin och den allt större andelen sysselsatta i tur på att företagen i konjunkturnedgången drog tjänstebranscherna, är en strukturell trend som ned arbetskraftsinsatsen genom att anpassa har pågått sedan 1980-talet och som bedöms antalet arbetade timmar i större utsträckning än fortsätta framöver. antalet sysselsatta, bl.a. genom avtal om arbets-

tidsförkortning.

Under 2011 väntas sysselsättningen öka starkt

Sysselsättningen i kommunsektorn

bland grupper som har en låg medelarbetstid,

ökar 2011

t.ex. ungdomar. Det bidrar till att antalet

arbetade timmar per sysselsatt minskar 2011. År Det tillfälliga statsbidrag som regeringen har 2012–2014 väntas antalet arbetade timmar per tillfört kommunsektorn 2011 och de ökande sysselsatt öka. skatteintäkterna leder tillsammans till att syssel- Regeringens politik bedöms bidra till att öka sättningen i kommunsektorn bedöms öka 2011. antalet arbetade timmar per sysselsatt hela Detta innebär att den tre år långa perioden med perioden 2011–2015. En anledning till detta är

att regeringens reformer bidrar till att färre

personer på sikt är frånvarande från arbetet på

grund av sjukdom, än utan reformerna. En annan

60 Även produktiviteten inom industrin föll kraftigt i samband med anledning är att bl.a. jobbskatteavdraget bidrar

produktionsnedgången 2008–2009 och var som mest ca 17 procent lägre till att de som redan är sysselsatta arbetar mer,

än nivån före den ekonomiska krisen. Därefter har produktiviteten ökat successivt och var fjärde kvartalet 2010 klart över nivån före krisen.

PROP. 2010/11:100

t.ex. genom att incitamenten att gå från deltids- Arbetslösheten nära 5 procent 2015 till heltidsarbete har stärkts. I takt med den starka uppgången i sysselsättningen minskar arbetslösheten successivt (se Arbetskraften ökar successivt framöver diagram 5.19). När resursutnyttjandet på arbetsmarknaden är balanserat 2014 och 2015 Den snabbt stigande efterfrågan på arbetskraft bedöms arbetslösheten vara 5,2 respektive 4,9 2010 medförde att chansen att få arbete ökade, procent. Att arbetslösheten fortsätter minska vilket ledde till att fler valde att söka arbete och 2015, trots att resursutnyttjandet både i att arbetskraften därmed ökade. Regeringens företagen och på arbetsmarknaden är balanserat, politik, såsom insatserna på arbetsmarknads- beror på att regeringens reformer bidrar till att området, bidrog också till att färre lämnade jämviktsarbetslösheten fortsätter att minska arbetskraften trots den rådande lågkonjunk- 2015. Sammantaget bedöms regeringens strukturen. turreformer, som jobbskatteavdraget och De närmaste åren fortsätter regeringens förändringen av arbetslöshetsförsäkringen, sänka reformer att bidra till att arbetskraften ökar, även jämviktsarbetslösheten med 1,5 procentenheter om merparten av effekterna av regeringens till år 2015. Utan regeringens strukturella politik redan bedöms ha inträffat (se avsnitt 4.4). åtgärder bedöms jämviktsarbetslösheten 2015 ha Jobbskatteavdraget är den viktigaste reformen varit ca 6,4 procent. som regeringen har genomfört för att öka År 2011 väntas knappt 175 000 personer delta incitamenten att delta i arbetskraften. i arbetsmarknadspolitiska program. Av dessa Arbetskraftens storlek och sammansättning deltar närmare 165 000 i utbildningsprogram, påverkas även av demografiska förändringar. som exempelvis jobb- och utvecklingsgarantin. Under 2011–2015 ökar befolkningen i åldern De insatser som regeringen har genomfört inom 15–74 år, vilket bidrar till att antalet personer i arbetsmarknadsområdet bedöms bidra till en arbetskraften ökar. Åldersgrupper med ett jäm- minskad långtidsarbetslöshet och till att färre förelsevis högt arbetskraftsdeltagande minskar lämnar arbetskraften. Under lågkonjunkturen 61 dock, främst eftersom den stora 40-talistgenera- har de därmed på marginalen bidragit till en tionen gradvis når en ålder då få deltar i varaktigt högre sysselsättning och till en lägre arbetskraften. De senaste åren har denna jämviktsarbetslöshet. generation varit i en ålder då arbetskraftsdeltagandet är relativt högt. Dessutom fortsätter

Diagram 5.19 Arbetslöshet

befolkningen i arbetsför ålder att bestå av en hög Arbetslösa i procent av arbetskraften, årsvärden andel ungdomar, vilka har ett lågt arbetskrafts- 12 deltagande. Totalt sett dämpar sammansätt- 10 ningen av befolkningen ökningen av arbets- 8 kraften 2011–2015. Den konjunkturella återhämtningen i arbets- 6 kraften bedöms tillsammans med regeringens 4

Arbetslöshet

reformer och den demografiska utvecklingen 2 Jämviktsarbetslöshet sammantaget leda till att antalet personer i arbetskraften stiger med närmare 160 000 personer 0 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 15 från 2010 till 2015 (se diagram 5.18). Arbets- Anm.: Jämviktsarbetslöshet motsvarar skillnaden mellan potentiell arbetskraft och kraftsdeltagandet ökar dock endast marginellt till potentiell sysselsättning, i procent av potentiell arbetskraft. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. följd av de motverkande demografiska effekterna.

61 Arbetskraftsdeltagande avser antal i arbetskraften i relation till antal i befolkningen.

PROP. 2010/11:100

5.5 Löner att regeringens politik bidrar till att grupper med

en relativt svag förankring på arbetsmarknaden Högre löneökningstakter när blir sysselsatta. I genomsnitt har dessa grupper resursutnyttjandet stiger en lägre produktivitet och därmed en lägre lön än de som redan är sysselsatta. När fler med Avtalsrörelsen 2010 omfattade ungefär relativt låga löner träder in på arbetsmarknaden 3,3 miljoner arbetstagare. Avtalsperioden var kommer därför den genomsnittliga lönenivån i vanligtvis runt två år. Avtalen inom industrin ekonomin att dämpas (se fördjupningsrutan slöts på en kortare period. Parterna inom Rapport om arbetsmarknadens funktionssätt). industrin har enats om att samordna de nya När hänsyn tas till produktivitetsutvecklingen, avtalsförhandlingarna under hösten 2011. Det prisutvecklingen för företagen (det s.k. svaga resursutnyttjandet på arbetsmarknaden förädlingsvärdepriset), vinstutvecklingen och avspeglas tydligt i de avtalade löneökningarna. regeringens reformer är bedömningen att De centrala avtalen innehåller betydligt lägre företagens arbetskostnader kommer att öka med löneökningar än de som förhandlades fram ca 3,7 procent per år 2012–2015. Även lönerna 63 under 2007 års avtalsrörelse. Sammantaget be- i näringslivet bedöms öka med 3,7 procent, i döms lönerna i näringslivet öka med 2,6 procent nationalräkenskapstermer, under perioden 2012– 2011, enligt konjunkturlönestatistikens defini- 2015 (se tabell 5.7). tion (se diagram 5.20). Enligt nationalräkenskapernas definition bedöms lönerna öka

Diagram 5.20 Centrala avtal och löneökning

med 2,4 procent. Dessa båda lönemått skiljer sig Årlig procentuell förändring definitionsmässigt åt, främst genom att vissa 7 typer av ersättningar såsom bonusersättning, 6 Centrala avtal Utöver centrala avtal semesterersättning m.fl. ingår i nationalräken- 5 skapernas lönemått men inte i konjunktur- 4 lönestatistiken. 62 I takt med att arbetsmarknadsläget förbättras 3 bedöms lönerna öka i snabbare takt de närmaste 2 åren. När nya centrala avtal ska förhandlas fram 1 nästa gång, kring årsskiftet 2011/2012, är det ett 0 betydligt starkare konjunkturläge än vad som var 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 15 fallet när de nuvarande avtalen tecknades. Både Källor: Medlingsinstitutet och egna beräkningar. de centrala avtalen och löneökningarna utöver avtalen bedöms därför bli högre i nästa avtalsrunda. Lönerna bedöms dock öka i en relativt måttlig takt även under de närmaste åren. Det beror på flera samverkande faktorer. För det första är resursutnyttjandet på arbetsmarknaden fortsatt lågt 2012, vilket dämpar lönekraven. För det andra bidrar den relativt svaga produktivitetsutvecklingen till att företagens möjligheter att klara av kraftiga reallöneökningar är begränsade. Den svaga produktivitetsutvecklingen beror delvis på

62 Under 2010 visade utfallen för de båda lönemåtten på en mycket stor differens, något som de normalt inte gör. Löneökningarna enligt 63 Bedömningen av löneutvecklingen 2012–2015 utgår ifrån att nationalräkenskaperna var betydligt lägre än enligt konjunkturlöne- arbetskostnaden på sikt bestäms av potentiell produktivitet och av den statistiken. För en genomgång av skillnaden mellan lönemåtten och strukturella utvecklingen av förädlingsvärdepriserna. Under de närmaste orsakerna till den stora diskrepansen 2010, se budgetpropositionen för åren beaktas även effekten på lönerna som uppkommer på grund av 2011 (prop. 2010/11:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt regeringens reformer. I beräkningarna antas vidare att den strukturella 5.5). vinstandelen är konstant 2012–2015.

PROP. 2010/11:100

Tabell 5.7 Löner och inflation

per producerad enhet ökar långsamt. Företagens kostnader dämpas både på grund av att Procentuell förändring. Utfall för 2010, prognos för 2011–2015 produktiviteten ökar och på grund av att 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Timlön företagens arbetskostnader ökar i långsam takt. Kostnaden per producerad enhet, den s.k. en- 1 KL, hela ekonomin 2,5 2,6 3,2 3,4 3,5 3,5 hetsarbetskostnaden, sjönk kraftigt 2010 och är i 1 KL, näringslivet 2,4 2,6 3,4 3,5 3,6 3,6 NR, hela ekonomi 2 0,9 2,5 3,3 3,6 3,7 3,7 princip oförändrad 2011, för att därefter NR, näringslivet 2 successivt öka till omkring 2 procent 2015 (se -0,2 2,4 3,5 3,7 3,8 3,8 diagram 5.23). Vad gäller sammansättningen av

Inflation

3 priserna på varor och tjänster kommer utveck- KPI 1,2 2,5 2,0 2,8 2,7 2,4 lingen av varupriserna att dämpas mer än KPIF 3, 4 2,0 1,1 1,2 1,9 2,1 2,1 tjänstepriserna, eftersom produktiviteten väntas Anm.: En utförligare tabell återfinns i tabellsamlingen i bilaga 1. 1 Timlön enligt konjunkturlönestatistiken. växa snabbare i de varuproducerande branscherna än i de tjänsteproducerande branscherna. 2 Timlön enligt nationalräkenskaperna. 3 Årsgenomsnitt. Sammantaget medför detta att priserna på varor 4 Ett av Riksbankens mått på underliggande inflation. Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen, Medlingsinstitutet och egna beräkningar. och tjänster, som utgör den huvudsakliga delen

av samtliga konsumentpriser, ökar måttligt framöver. Därför blir också den underliggande Den reala lönen, dvs. löneökningen efter det att inflationen relativt låg 2011 och 2012. 64 hänsyn tagits till den allmänna prisutvecklingen enligt konsumentprisindex (KPI), sjönk 2010 till

Diagram 5.22 KPI, KPIF och KPIF exklusive energi

följd av den låga nominella löneökningen. De Procentuell förändring jämfört med motsvarande månad föregående år kommande åren kommer dock reallönen att öka 5 då prisutvecklingen blir lägre än den nominella KPI 4 KPIF löneökningen. Reallöneökningen förväntas dock KPIF exkl. energi 3 bli något lägre än det historiska genomsnittet de 2 närmaste åren (se diagram 5.21). 1

0

Diagram 5.21 Reallön och nominell lön

-1 Årlig procentuell förändring -2 8 -3 7 Nominell 07 08 09 10 11 12 13 14 15 6 Anm.: KPIF (KPI med fast ränta) är ett av Riksbanken definierat mått på underliggande Real inflation. KPIF beräknas genom att den del av förändringen i hushållens räntekostnader 5 4 för egnahem som beror på förändrade räntesatser hålls konstant. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 3 2 1 0 I takt med att konjunkturläget förbättras och -1 företagens enhetsarbetskostnader ökar snabbare

kommer priserna på varor och tjänster att öka -2 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 Anm.: Reallön är nominell löneökning enligt nationalräkenskaperna deflaterad med KPI- något snabbare 2013–2015. Den underliggande

inflation. inflationen mätt som KPIF kommer gradvis att Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar. stiga och vara i linje med Riksbankens

inflationsmål på 2 procent från 2013 och framåt (se diagram 5.22).

Inflationen mätt med KPI stiger kraftigt de

5.6 Inflation och reporänta

närmaste åren och uppgår till 2,8 procent 2013

Lågt underliggande inflationstryck och 2,7 procent 2014 (se tabell 5.7). Att KPI stiger mer än KPIF beror i hög grad på att

2011 och 2012

Inflationen mätt som KPIF, dvs. KPI med fast ränta, ligger klart under Riksbankens mål på två

procent 2011 och 2012 (se diagram 5.22). Den 64 Med varor och tjänster menas varor exklusive energi (framför allt viktigaste anledningen till detta är det låga drivmedel och hushållsel) och tjänster exklusive boende (t.ex. räntor,

resursutnyttjandet och att företagens kostnader hyror och reparationskostnader). Detta aggregat utgör ca 70 procent av samtliga konsumentpriser.

PROP. 2010/11:100

hushållens bostadsräntor ökar när Riksbanken bedöms riskbilden vara balanserad, dvs. riskerna höjer reporäntan. Skillnaden mellan inflationen för en sämre respektive bättre utveckling mätt som KPIF och KPI är därför mycket stor bedöms vara ungefär lika stor. de närmaste åren. På lång sikt, då effekten av Det är möjligt att återhämtningen under 2011 ändrade räntesatser inte längre påverkar KPI, och 2012 går snabbare än i huvudscenariot. sammanfaller dock inflationen enligt KPI och Framåtblickande indikatorer tyder på att både KPIF. hushållen och företagen är mycket positiva och om dessa förväntningar realiseras kan återhämt-

Diagram 5.23 Enhetsarbetskostnad, produktivitet och

ningen bli starkare än vad som förutses i huvud-

timlön

scenariot. I ett sådant scenario finns det en risk Årlig procentuell förändring att resursutnyttjandet på arbetsmarknaden blir 8 ansträngt under de närmaste åren, vilket skulle dämpa produktionsökningen. I ett sådant scena- 6 4 rio finns det också risker kopplade till hushållens skuldsättning. De analyser som genomförts av 2 bl.a. Riksbanken och Finansinspektionen visar 0 att riskerna för den finansiella stabiliteten av -2 högre räntor vid dagens skuldkvot är små. Problem skulle dock kunna uppstå om skuld-

Enhetsarbetskostnad

-4 Produktivitet kvoten fortsätter att stiga till följd av en stark

Timlön

-6 utveckling av tillgångspriserna. Om utlåningsexpansionen ökar ohållbart mycket de närmaste 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 åren riskerar det att leda till en framtida abrupt Anm.: Samtliga variabler avser näringslivet, timlön enligt nationalräkenskaperna. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. kreditkontraktion och bostadsprisfall, vilket riskerar att fördjupa nästa lågkonjunktur. Som illustreras i alternativscenario 1 skulle en

Fortsatta räntehöjningar

starkare återhämtning i kombination med en fortsatt kraftig utlåningsexpansion på kort sikt I juli 2010 började Riksbanken höja reporäntan leda till en högre BNP-tillväxt och en lägre till följd av den snabba återhämtningen i arbetslöshet i Sverige de närmaste åren än vad ekonomin. Riksbanken väntas fortsätta att som förutses i huvudscenariot. Samtidigt skulle höja reporäntan ytterligare i takt med att re- den ohållbara utlåningsexpansionen och tillsursutnyttjandet och inflationen successivt gångsprisuppgången på sikt kunna leda till en stiger. Under 2013–2015, när resursutnyttjan- kraftig konjunkturnedgång. det är normalt, bedöms reporäntan uppgå till Vidare är det möjligt att konjunkturåterhämt- 3,75 procent (se tabell 5.2). ningen i Sverige och i omvärlden dämpas på grund av att oroligheter i Nordafrika och Mellanöstern leder till sjunkande oljeproduktion och kraftigt stigande oljepris. Även jord-

5.7 Risker och alternativscenarier bävningen, tsunamin och kärnkraftsolyckorna i

65

Japan kan dämpa den globala konjunktur- Riskbilden är balanserad återhämtningen. Som illustreras i alternativscenario 2 skulle en Osäkerheten är stor avseende den framtida svagare internationell utveckling i kombination konjunkturutvecklingen och den långsiktigt med ett högre oljepris leda till en lägre tillväxt hållbara tillväxttakten i ekonomin. Sammantaget och en högre arbetslöshet i Sverige de närmaste åren än vad som förutses i huvudscenariot. Det finns även vissa risker kopplade till europeiska bankers finansieringskostnader. Likviditetssituationen för de europeiska bankerna har 65 I scenarioarbetet har makromodellen KIMOD använts. För en lättat jämfört med den situation som rådde unbeskrivning av modellen se Bergvall, A. m.fl. KIMOD 2.0: Equilibrium der 2009 och 2010, men läget har ännu inte nor- Model of the Swedish Economy, Working paper 100, Konjunktur- maliserats. Det finns kvarstående risker med institutet, 2007.

PROP. 2010/11:100

finansieringen för de europeiska bankerna och kare 2011 och 2012 i detta scenario. Sysselsätt-

företagen kopplade till ett stort finansieringsbe- ningstillväxten blir högre och arbetslösheten blir

hov framöver, inte minst för de länder som har lägre än vad som förutses i huvudscenariot. År

stora statsfinansiella underskott. 2012 är arbetslösheten 5,8 procent jämfört med

Även om risken har minskat för att återhämt- 6,6 procent i huvudscenariot (se tabell 5.8).

ningen de närmaste åren dämpas av fortsatt En starkare arbetsmarknad och en högre kon-

marknadsoro kopplad till osäkerheten kring sumtion leder till högre skatteintäkter och lägre

statsfinanserna i vissa europeiska länder, kvarstår utgifter, vilket sammantaget förbättrar de of-

det underliggande problemen med dåliga fentliga finanserna de närmaste åren jämfört med

offentliga finanser i flera länder. Detta kan leda bedömningen i huvudscenariot.

till förnyad oro på de globala finansmarknaderna

och till stora finansieringsproblem för många

Tabell 5.8 Nyckeltal, alternativscenario 1 med snabbare återhämtning och ohållbar skuldsättning

länder. Den höga offentliga skuldsättningen i Prognos enligt huvudscenariot inom parentes, procentuell förändring många länder innebär också att utrymmet för om annat ej anges

finanspolitiska stimulanser riskerar att bli 2011 2012 2013 2014 2015 mycket begränsat i nästa lågkonjunktur. BNP 5,6 4,4 1,5 1,8 2,7 Sammantaget bidrar dessa faktorer till att nästa

(4,6) (3,8) (3,6) (2,8) (2,7) lågkonjunktur kan bli djupare än normalt.

Arbetade timmar 2,6 1,7 0,9 0,3 1,0 Vidare råder det stor osäkerhet om vilken

effekt finanskrisen har haft på den långsiktigt (1,9) (1,1) (1,8) (1,0) (1,2)

hållbara produktionsnivån. I huvudscenariot 1 Sysselsättning 3,0 1,8 0,6 0,4 0,4

antas att en relativt stor del av fallet i produkti- (2,5) (1,4) (1,3) (1,1) (0,6)

viteten i samband med finanskrisen är perma- 1, 2 Arbetslöshet 6,8 5,8 5,8 5,6 5,5 nent. Om produktivitetsfallet i större utsträck- (7,3) (6,6) (5,8) (5,2) (4,9)

ning beror på en temporär störning kommer den 3 BNP-gap -0,8 1,0 -0,2 -1,0 -1,1 varaktiga BNP-nivån vara högre än vad som för- (-1,9) (-0,7) (-0,1) (0,1) (0,0)

utses i huvudscenariot. Reporänta 4 2,75 4,25 3,75 3,25 3,50

(2,25) (3,25) (3,75) (3,75) (3,75)

5 Timlön 2,6 3,9 3,7 2,8 3,0

Alternativscenario 1: Snabbare återhämtning

(2,6) (3,2) (3,4) (3,5) (3,5)

och ohållbar skuldsättning

6 KPI 2,5 2,6 3,4 2,1 2,2

(2,5) (2,0) (2,8) (2,7) (2,4) I detta alternativscenario antas att återhämt-

7 ningen på kort sikt blir starkare och snabbare än Finansiellt sparande 0,6 2,2 2,6 3,2 4,1

i huvudscenariot, samtidigt som hushållens (0,3) (1,8) (2,8) (3,6) (4,4)

skuldsättning ökar kraftigt. Flera indikatorer 1 15-74 år. 2 Procent av arbetskraften. pekar på att både efterfrågan och arbetsmarkna- 3 Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. den skulle kunna utvecklas starkare än i huvud- 4 Slutkurs. 5 Timlön enligt konjunkturlönestatistiken. scenariot. Exempelvis tyder framåtblickande 6 Årsgenomsnitt.

indikatorer på att både hushållen och företagen 7 Procent av BNP. Källa: Egna beräkningar. är mycket positiva och om dessa förväntningar

realiseras fullt ut blir BNP-tillväxten och Den starkare BNP-tillväxten och sysselsättarbetsmarknadsutvecklingen starkare. I scenariot ningsutvecklingen innebär att resursutnyttjandet antas att efterfrågan i både Sverige och i omvärlstiger snabbt, vilket medför att resursutnyttjanden blir starkare under 2011 och 2012 än i det både på arbetsmarknaden och i hela ekonohuvudscenariot. min blir ansträngt under 2012. Det ansträngda Den starkare inhemska efterfrågan i kombiresursutnyttjandet på arbetsmarknaden leder till nation med en högre efterfrågan på svenska ett ökat löne- och inflationstryck. Riksbanken exportvaror medför att BNP-tillväxten blir höjer därmed reporäntan betydligt snabbare och högre 2011 och 2012 (se diagram 5.24 och tabell mer än i huvudscenariot. 5.8). År 2011 är BNP-tillväxten 1 procentenhet Samtidigt bidrar den starka återhämtningen högre än i huvudscenariot. Den högre efterfråtill att både bostadspriserna och hushållens gan medför att arbetsmarknaden utvecklas star-

PROP. 2010/11:100

skuldsättning ökar ohållbart mycket i relation till till sjunkande produktion och kraftigt stigande den disponibla inkomsten. oljepriser som följd dämpar det den globala åter- De kraftigt stigande räntorna i kombination hämtningen. Situationen i Japan kan bromsa med den ökade skuldsättningen leder till att återhämtningen ytterligare om kärnkraftshushållens konsumtion dämpas under 2012 och problemen leder till att den globala kärnkraftsatt bostadspriserna börjar falla. Fallande bo- produktionen minskar, med stigande energistadspriser innebär att hushållens förmögenhet priser som följd. sjunker och konsumtionen faller därmed ytterli- Svensk ekonomi påverkas på flera sätt av en gare. Den kraftigt ökade skuldsättningen bidrar svagare utveckling i omvärlden och högre enerdärmed till att konjunkturavmattningen blir gipriser. För det första utvecklas efterfrågan på större än vad som annars vore fallet. svensk export svagare än i huvudscenariot, vilket BNP-tillväxten dämpas markant 2013 och även dämpar investeringarna. För det andra leder 2014 och BNP-gapet är negativt i slutet av pro- de negativa signalerna från omvärlden till att gnosperioden. Den svagare produktionen med- hushållen blir mer pessimistiska, vilket i kombiför att ökningen i sysselsättningen dämpas och nation med högre energipriser bidrar till att husatt arbetslösheten är 0,6 procentenheter högre hållens konsumtion dämpas. 2015 än i huvudscenariot (se diagram 5.25). En Sammantaget innebär detta att BNP ökar svagare efterfrågan i kombination med högre ar- långsammare 2011 jämfört med huvudscenariot. betslöshet leder till att de offentliga finanserna Den lägre efterfrågan bidrar till att sysselsättförsämras 2013–2015. ningen ökar långsammare och att arbetslösheten På sikt återhämtar sig dock ekonomin och ar- blir något högre än vad som förutses i huvudscebetslösheten faller ner till ca 5 procent under nariot (se tabell 5.9 och diagram 5.25). 2016 och 2017.

Tabell 5.9 Nyckeltal, alternativscenario 2 med svagare Diagram 5.24 BNP-tillväxt internationell återhämtning

Prognos enligt huvudscenariot inom parentes, procentuell förändring Årlig procentuell förändring om annat ej anges 8 2011 2012 2013 2014 2015 6 BNP 4,0 3,8 3,8 2,9 2,7 4 (4,6) (3,8) (3,6) (2,8) (2,7) 2 Arbetade timmar 1,5 1,0 2,0 1,2 1,3 (1,9) (1,1) (1,8) (1,0) (1,2) 0 1 Sysselsättning 2,2 1,2 1,4 1,3 0,8 -2 Huvudscenario (2,5) (1,4) (1,3) (1,1) (0,6) Alternativscenario 1 1, 2 -4 Arbetslöshet 7,6 6,9 6,1 5,3 4,9

Alternativscenario 2

-6 (7,3) (6,6) (5,8) (5,2) (4,9) 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 BNP-gap 3 -2,4 -1,1 -0,2 0,2 0,0 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. (-1,9) (-0,7) (-0,1) (0,1) (0,0) 4 Reporänta 1,75 3,00 3,50 3,75 3,75 (2,25) (3,25) (3,75) (3,75) (3,75) Alternativscenario 2: Svagare internationell 5 Timlön 2,6 2,7 3,6 3,7 3,6

utveckling

(2,6) (3,2) (3,4) (3,5) (3,5) 6 KPI 2,5 2,1 2,3 3,0 2,5 I huvudscenariot förutses en gradvis återhämtning i den globala ekonomin de närmaste åren. (2,5) (2,0) (2,8) (2,7) (2,4) Det finns dock en risk att konjunkturåterhämt- 7 Finansiellt sparande 0,1 1,6 2,6 3,5 4,2 ningen i omvärlden, och därmed i Sverige, blir (0,3) (1,8) (2,8) (3,6) (4,4) svagare och mer utdragen till följd av orolighe- 1 15–74 år. 2 Procent av arbetskraften. terna i Nordafrika och Mellanöstern samt till 3 Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. följd av situationen i Japan. I detta alternativsce- 4 Slutkurs. 5 Timlön enligt konjunkturlönestatistiken. nario antas den globala återhämtningen bli sva- 6 Årsgenomsnitt. gare än i huvudscenariot samtidigt som oljepriset 7 Procent av BNP. blir högre. Om oroligheterna i Nordafrika leder Källa: Egna beräkningar.

PROP. 2010/11:100

Den svagare återhämtningen innebär att resurs- 5.8 Jämförelse med prognosen i utnyttjandet blir lägre än i huvudscenariot 2011 budgetpropositionen för 2011

66

och 2012. Samtidigt som det lägre resursutnyttjandet innebär att inflationstrycket dämpas, Återhämtningen under 2010 har varit starkare än motverkas detta av de stigande oljepriserna. vad som förutsågs i budgetpropositionen för Riksbanken höjer dock reporäntan i något lång- 2011. Den expansiva ekonomiska politiken och sammare takt till följd av det lägre resursutnytt- hushållens ökade framtidsoptimism medförde jandet. att konsumtionen ökade oväntat starkt 2010, På längre sikt kommer en gradvis återhämt- både i Sverige och i omvärlden. Samtidigt blev ning i omvärlden och en fortsatt expansiv pen- företagen allt mer optimistiska och började öka ningpolitik leda till att exporten, investeringarna sina lager överraskande mycket. Sammantaget och hushållens konsumtion ökar snabbare än i blev BNP-tillväxten för 2010 0,7 procentenheter huvudscenariot 2013 och 2014. Sysselsättningen högre än vad som förutsågs i budgetpropositioväxer starkare än i huvudscenariot 2013–2015 nen för 2011. Arbetsmarknaden har dock under och arbetslösheten sjunker till 4,9 procent 2015 2010 utvecklats i linje med bedömningen i bud- (se tabell 5.9). getpropositionen för 2011, vilket har medfört att Till följd av den starkare BNP-tillväxten 2013 produktiviteten och resursutnyttjandet inom jämfört med huvudscenariot stiger resursut- företagen har stigit oväntat snabbt. nyttjandet och BNP-gapet sluts under 2013. Re- Framåtblickande indikatorer tyder på en fortsursutnyttjandet är därmed, i likhet med huvud- satt stark efterfrågeutveckling de närmaste scenariot, normalt 2013–2015. Den långsiktiga kvartalen, både i Sverige och i omvärlden. I BNP-nivån är dock något lägre än i huvud- kombination med företagens allt mer ansträngda scenariot på grund av att de högre energipriserna resursutnyttjande medför detta att investerleder till att företagens potentiella produktions- ingarna och sysselsättningen ökar betydligt kapacitet sjunker. Framför allt medför de höga snabbare 2011 än vad som förutsågs i budgetenergipriserna att produktionskapaciteten sjun- propositionen för 2011. Den starkare arbetsker i den energiintensiva basindustrin. marknadsutvecklingen medför i sin tur att den Scenariot innebär att det finansiella sparandet disponibla inkomsten och hushållens konsumblir marginellt lägre jämfört med huvudscena- tion ökar snabbare. Sammantaget bedöms BNP riot. På kort sikt är det framför allt svagare ef- öka med 4,6 procent och sysselsättningen med terfrågan i kombination med högre arbetslöshet 2,5 procent 2011, vilket är en upprevidering med som bidrar till att de offentliga finanserna blir 0,9 respektive 1,4 procentenheter jämfört med något svagare. Under 2014 och 2015 minskar bedömningen i budgetpropositionen för 2011. skatteintäkterna något, i första hand till följd av Trots att BNP är uppreviderad med 1,4 prolägre momsintäkter. centenheter i nivå 2011 är BNP-gapet endast uppreviderat med 0,6 procentenheter. Detta

Diagram 5.25 Arbetslöshet

beror främst på nya beräkningar av de reformer regeringen har genomfört, vilka nu bedöms få Procent av arbetskraften större positiva effekter på Sveriges långsiktiga 9 produktionsförmåga än vad tidigare beräkningar 8 indikerat (se rapport 2011:1 från ekonomiska avdelningen på Finansdepartementet). Det 7 innebär att svensk ekonomi kan växa i en snabbare takt de närmaste åren och att 6 arbetslösheten kan sjunka till lägre nivåer utan att resursutnyttjandet blir ansträngt. År 2014 är 5 Huvudscenario Alternativscenario 1 arbetslösheten 5,2 procent, vilket är en

Alternativscenario 2

4 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 66 Från och med 2011 års ekonomiska vårproposition så utgår bilagan Utvärdering av makroekonomiska prognoser. Jämförelsen av de makroekonomiska prognoserna med prognosen i budgetpropositionen för 2011 återfinns i detta avsnitt.

PROP. 2010/11:100

nedrevidering med 0,8 procentenheter jämfört

Tabell 5.10 Regeringens prognoser i 2011 års ekonomiska vårproposition och i budgetpropositionen för 2011

med bedömningen i budgetpropositionen för Årlig procentuell förändring 2011. Prognos enligt budgetpropositionen för 2011 inom parentes Den betydligt snabbare konjunkturåterhämt- 2010 2011 2012 2013 2014 ningen, under framför allt 2011 och 2012, med- BNP 5,5 4,6 3,8 3,6 2,8 för att resursutnyttjandet stiger snabbare och (4,8) (3,7) (3,4) (3,3) (2,8) blir normalt i ekonomin som helhet under 2013, Arbetade timmar vilket är drygt ett år tidigare än bedömningen i 1,9 1,9 2,0 1,8 1,3

budgetpropositionen för 2011. (1,9) (1,1) (1,4) (1,5) (1,3) KPI-inflationen har reviderats upp kraftigt för 1 Sysselsättning 1,1 2,5 1,4 1,3 1,1 2011, från 1,5 procent till 2,5 procent. Detta (1,0) (1,1) (1,2) (1,3) (1,2)

beror nästan uteslutande på att räntekostnaderna 1, 2 Arbetslöshet 8,4 7,3 6,6 5,8 5,2 för hushållen förväntas bli högre. KPIF, KPI (8,4) (8,0) (7,4) (6,7) (6,0) med fast ränta, är dock endast marginellt revide- 3 BNP-gap -3,8 -1,9 -0,7 -0,1 0,1 rad, från 0,9 procent till 1,1 procent för 2011. (-3,3) (-2,5) (-1,6) (-1,1) (-0,5) Under 2012–2014 ökar lönerna i en något Reporänta 4 1,25 2,25 3,25 3,75 3,75 snabbare takt till följd av den snabbare kon- (1,25) (2,25) (3,25) (3,50) (3,75) junkturåterhämtningen och Riksbanken höjer 5 Timlön 2,5 2,6 3,2 3,4 3,5 reporäntan i en något snabbare takt jämfört med (2,5) (2,6) (3,1) (3,3) (3,4) bedömningen i budgetpropositionen för 2011. 6 KPI 1,2 2,5 2,0 2,8 2,7

(1,2) (1,5) (1,9) (2,4) (2,6) 6 KPIF 2,0 1,1 1,2 1,9 2,1

(2,0) (0,9) (1,2) (1,9) (2,2) 1 15–74 år. 2 Procent av arbetskraften. 3 Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. 4 Slutkurs. 5 Timlön enligt konjunkturlönestatistiken. 6 Årsgenomsnitt. 7 Procent av BNP. Källa: Egna beräkningar.

6 Inkomster

PROP. 2010/11:100

6 Inkomster

Sammanfattning helhet bedöms vara i balans, väntas BNP öka i en långsammare takt än åren dessförinnan. Den fortsatt gynnsamma utvecklingen av • Den återhämtning av svensk ekonomi som svensk ekonomi leder till att de totala skatteinleddes under 2010 innebär att skatteintäk- intäkterna utvecklas förhållandevis starkt 2011– terna åter ökar. Jämfört med 2009 beräknas 2015. I diagram 6.1 visas de totala skatteintäkskatteintäkterna vara 60 miljarder kronor terna från 1999 till och med 2015. högre 2010.

Diagram 6.1 Totala skatteintäkter

• Den fortsatt gynnsamma utvecklingen av Årlig förändring i procent Miljarder kronor svensk ekonomi under de närmaste åren 8 2 100 innebär att de totala skatteintäkterna ökar med i genomsnitt 4,9 procent per år under 6 1 900 perioden 2011–2015.

Årlig förändring, i procent Miljarder kronor Svensk ekonomi är inne i en återhämtningsfas. -4 900 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 Både produktionen och sysselsättningen har Källor: Skatteverket och egna beräkningar. ökat i hög takt under 2010 och sysselsättningsfallet i samband med finanskrisen är redan åter- Jämfört med prognosen i budgetpropositionen hämtat. För de totala skatteintäkterna har detta för 2011 (prop. 2010/11:1) antas svensk inneburit att fallet 2009 med god marginal återekonomi utvecklas starkare. Utvecklingen på hämtades under 2010. Intäkterna från skatt på arbetsmarknaden bedöms bli mer positiv och arbete väntas 2011 överskrida nivån före den antalet arbetade timmar, och därmed utbetalda ekonomiska krisen och intäkterna från skatt på löner, är uppreviderade under hela prognoskapital når upp till nivåerna före krisen 2012. Att perioden. Intäkterna från skatt på arbete är uppfallet i skatteintäkterna 2009 ändå återhämtats reviderade med 18 miljarder kronor 2014 (se under 2010 beror på den goda utvecklingen av tabell 6.1). Även kapital- respektive konsumintäkterna från mervärdesskatt. tionsskatterna är uppreviderade till följd av den Tillväxtutsikterna för svensk ekonomi ser mer positiva utvecklingen av svensk ekonomi de goda ut 2011–2013, även om BNP-tillväxten inte närmaste åren. För de totala skatteintäkterna väntas bli lika hög som 2010. Åren 2014 och innebär revideringarna att nivån 2014 är 2015, när resursutnyttjandet i ekonomin som 34 miljarder kronor högre i förhållande till bedömningen i budgetpropositionen för 2011.

PROP. 2010/11:100

grund av den höjda fastighetsskatten på vattenkraftverk.

Tabell 6.1 Totala skatteintäkter jämfört med prognosen i budgetpropositionen för 2011

Miljarder kronor Utfall Prognos

2009 2010 2011 2012 2013 2014 Utvecklingen på arbetsmarknaden är viktigast för hur skatteintäkterna utvecklas

lan åren. Det är också för dessa skatter prognos-

Totala skatteintäkter -3 12 22 27 31 34 osäkerheten normalt är störst. På några års sikt

är det emellertid utvecklingen på arbetsmarkna- Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. Källor: Skatteverket och egna beräkningar. den som är viktigast för hur skatteintäkterna

totalt utvecklas, eftersom ca 60 procent av dessa I tabell 6.2 finns en sammanställning av de beutgörs av skatt på arbetsinkomster, där löner är räknade effekterna av regeländringarna på skatden dominerande delen. teområdet mellan 2009 och 2015. I tabellen visas För att illustrera känsligheten hos beräkningden årligt tillkommande intäktsförändringen till arna av skatteintäkterna kan nämnas att en följd av ändrade skatteregler. Beloppen är perioökning av antal arbetade timmar med 1 procent diserade bruttoeffekter, dvs. anger storleken på ökar skatteintäkterna från skatt på arbete med 7– den initiala skatteändringen. I tabell 6.10 finns en 8 miljarder kronor. En ökning av hushållens mer detaljerad uppställning av bruttoeffekterna konsumtion med 1 procent (och bibehållen av regeländringarna på skatteområdet under sammansättning) ökar mervärdesskatteinperioden 2006–2015. täkterna med drygt 1,5 miljarder kronor.

Tabell 6.2 Bruttoeffekter av ändrade skatteregler

Miljarder kronor i förhållande till föregående år 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 6.1.1 Skatt på arbete

Totala skatteintäkter -46 -13 -7 0 2 0 1 Aktuell beräkning 867 875 898 945 997 1 046 1 094

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. Utveckling (%) -4,6 0,9 2,6 5,3 5,5 4,9 4,6 Källa: Egna beräkningar. Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

År 2009 beräknas ändrade skatteregler ha Till följd av den gynnsamma utvecklingen av minskat skatteintäkterna med 46 miljarder antalet arbetade timmar, i synnerhet i början av kronor, främst till följd av förändringar avseende prognosperioden, bedöms intäkterna från skatt skatt på arbete. Det tredje steget i på arbete öka från 875 till närapå 1 100 miljarder jobbskatteavdraget, höjda skiktgränser för statlig kronor mellan 2010 och 2015 (se tabell 6.3). skatt och sänkta socialavgifter beräknas minska År 2011 uppgår intäkterna från skatt på arbete skatteintäkterna med 37 miljarder kronor. till 26 procent av BNP vilket är en minskning Under 2010 genomfördes det fjärde steget i med 2 procentenheter jämfört med 2009 (se jobbskatteavdraget, som tillsammans med ett diagram 6.2). förhöjt grundavdrag för pensionärer innebär

14 miljarder kronor lägre skatter än året innan.

År 2011 beräknas skatteintäkterna minska med

7 miljarder kronor till följd av ändrade skatte-

regler. Skatt på arbete minskar med knappt

8 miljarder kronor till följd av ett förhöjt grund-

avdrag för pensionärer. Skatteintäkterna från

skatt på kapital ökar med 2 miljarder kronor på

PROP. 2010/11:100

Diagram 6.2 Skatt på arbete Diagram 6.3 Arbetade timmar, timlön och lönesumma

Miljarder kronor Procent av BNP Årlig procentuell förändring

1150 32 7 1000 30 5

Miljarder kronor

Procent av BNP 28 850 3

26 700 1 24 -1 550 22 Arbetade timmar -3 Timlön 400 20 Lönesumma -5 250 18 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 Anm.: Den redovisade timlönen är beräknad enligt nationalräkenskapernas principer. 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Källor: Skatteverket, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Timlönen ökar med 2,6 procent 2011. I takt med

att arbetsmarknadsläget förbättras bedöms

Den fallande kvoten mellan intäkterna från skatt lönerna öka med i genomsnitt 3,4 procent per år

på arbete och BNP, beror på dels att BNP i 2012–2015. En mer utförlig beskrivning av

löpande priser ökar efter det dramatiska fallet utvecklingen av antalet arbetade timmar och

2009, dels regeringens skattepolitik. År 2010 föll timlönen finns i avsnitt 5.

skattekvoten till följd av skattesänkningar i form Återhämtningen på arbetsmarknaden minskar av det fjärde steget i jobbskatteavdraget, sänkt transfereringarna till hushållen skatt för pensionärer genom ett förhöjt grund- Prognosen för transfereringarna till hushållen avdrag, samt nedsatta egenavgifter för enskilda baseras dels på utvecklingen av antalet pensionänäringsidkare. År 2011 minskar skattekvoten rer, sjukskrivna och arbetslösa, dels på löne- och ytterligare genom att grundavdraget för penprisutvecklingen (eftersom de flesta ersättningsionärer förstärks. arna är kopplade till inkomst- och prisbas-

belopp). Lönesumman ökar starkt Transfereringarna till hushållen minskar suc- Utbetalda löner, lönesumman, utgör drygt cessivt som andel av skatteunderlaget fram till 70 procent av underlaget för skatt på arbete. Det och med 2014 (se diagram 6.4). Att andelen innebär att förändringen av antalet arbetade minskar förklaras främst av återhämtningen på timmar och timlönen har avgörande roll för utarbetsmarknaden. vecklingen av skatteintäkterna. Resterande del av En något långsammare ökning av lönesumskatteunderlaget består av skattepliktiga transfeman under slutet av prognosperioden i kombireringar till hushållen. nation med ökade pensionsutbetalningar, bidrar Efter att ha varit i princip oförändrad 2009, till att transfereringarna till hushållen som andel ökade lönesumman återigen 2010. Utveckav skatteunderlaget ökar något under 2015. lingstakten var 3,0 procent. Från och med 2011 En mer utförlig beskrivning av utvecklingen förstärks lönesummeutvecklingen ytterligare. av transfereringar till hushållen finns i avsnitt Lönesumman växer med i genomsnitt 7.1.2. 4,9 procent årligen 2011–2015.

Ökningen i lönesumman drivs av såväl fler

arbetade timmar, som högre timlöner. År 2010

var det framför allt uppgången i arbetade timmar

som gjorde att lönesumman ökade. Men även

om arbetade timmar ökar med i genomsnitt

knappt 2 procent per år ända fram till och med

2014, så blir timlöneutvecklingen successivt

viktigare för att förklara uppgången i löne-

summan.

PROP. 2010/11:100

Diagram 6.4 Transfereringsinkomster som andel av

Statlig inkomstskatt

skatteunderlaget

År 2009 sänktes uttaget av statlig skatt genom Procent att den nedre skiktgränsen i den statliga skatte- 35 Arbetsmarknadsersättningar skalan höjdes med 18 100 kronor utöver den 33 automatiska uppräkning som sker genom kopp- Sjukpenning mm 31 Pensioner 29 lingen till konsumentpriserna. Detta bidrog till att minska antalet personer som betalar statlig 27 25 skatt. Även konjunkturnedgången har bidragit 23 21 till minskningen. Mellan 2008 och 2009 föll 19 intäkterna från statlig inkomstskatt från 48 till 17 40 miljarder kronor. Antalet personer som betalar statlig inkomstskatt föll under samma period 15 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 med drygt 300 000 personer. Anm.: Pensioner avser ålderspensioner. och kollektivavtalade pensioner m.m. Källor: Skatteverket och egna beräkningar. Konjunkturåterhämtningen medför att intäkterna från statlig inkomstskatt ökar från 43 till 49 miljarder kronor mellan 2011 och 2015, trots att antalet personer som betalar statlig

Direkta skatter på arbete

inkomstskatt förväntas minska något under perioden (se diagram 6.5). Minskningen av Direkta skatter på arbete består av kommunal antalet personer som betalar statlig inkomstskatt och statlig inkomstskatt, allmän pensionsavgift, förklaras av att timlönen i ekonomin bedöms skattereduktioner samt artistskatt. Intäkterna utvecklas svagare än det s.k. jämförelsetal med 67 från direkta skatter på arbete beräknas uppgå till vilket skiktgränserna för statlig inkomstskatt 484 miljarder kronor 2011, en ökning med ca skrivs upp. 8 miljarder kronor jämfört med 2010 (se tabell

Diagram 6.5 Antal personer som betalar statlig inkomstskatt

6.6). Tusentals personer Kommunal inkomstskatt 1 600 Antal som betalar 25% Intäkterna från kommunal inkomstskatt väntas 1 400 Antal som betalar 20% öka från 534 till knappt 642 miljarder kronor 1 200 mellan 2011 och 2015. Åren 2010 och 2011 1 000 beräknas det kommunala skatteunderlaget öka 800 med 2,6 respektive 1,7 procent (se tabell 6.4). Den svagare ökningen 2011 förklaras av skatte- 600 sänkningen i form av det förstärkta grundavdra- 400 get för pensionärer. Den underliggande utveck- 200 lingen, dvs. utvecklingen justerad för 0 regeländringar, bedöms 2010 och 2011 uppgå till 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 3,3 respektive 3,1 procent. Åren 2012–2015 ökar Källor: Skatteverket och egna beräkningar. skatteunderlaget med i genomsnitt 4,7 procent per år. Skattereduktioner och allmän pensionsavgift Skattereduktionerna beräknas sammanlagt uppgå Tabell 6.4 Faktisk och underliggande utveckling av till mellan 186 och 214 miljarder kronor 2011–

kommunernas skatteunderlag

2015 (se tabell 6.5). Jobbskatteavdraget ökar i Årlig procentuell förändring takt med konjunkturuppgången och beräknas därmed öka från 80 till 93 miljarder kronor Utfall Prognos 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 mellan 2011 och 2015. Faktisk utveckling 1,3 2,6 1,7 4,8 4,9 4,5 4,6 Underliggande utveckling 1,6 3,3 3,1 4,8 4,9 4,5 4,6 Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

67 Jämförelsetalet anger förhållandet mellan det allmänna prisläget i juni andra året före taxeringsåret och prisläget i juni tredje året före taxeringsåret plus två procentenheter.

PROP. 2010/11:100

6.1.2 Skatt på kapital

Tabell 6.5 Skattereduktioner

Miljarder kronor Skatt på kapital består i huvudsak av skatt på Utfall Prognos 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 hushållens kapitalinkomster, skatt på företags- Allmän pensionsavgift -87 -89 -93 -98 -102 -107 -112 vinster, avkastningsskatt samt fastighetsskatt och kommunal fastighetsavgift. År 2011 beräk- Fastighetsavgift 0 0 0 0 0 0 0 nas skatt på kapital utgöra ca 13 procent av de Sjöinkomst 0 0 0 0 0 0 0 totala skatteintäkterna. Skatt på företagsvinster Jobbskatteavdrag -65 -77 -80 -84 -87 -91 -93 utgör mer än hälften av intäkterna. Husarbeten -10 -14 -13 -12 -10 -9 -9

Summa -163 -181 -186 -193 -200 -208 -214

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid.

Kapitalvinsterna ökar igen efter lågkonjunkturen

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

I samband med den finansiella krisen och ned- Skattereduktionen för husarbeten (ROT- och gången på börsen föll de taxerade kapitalvins- RUT-tjänster) beräknas minska från 13 miljarder terna kraftigt 2008, från 172 miljarder kronor kronor 2011 till 9 miljarder kronor 2015. Minsk- 2007 till 102 miljarder kronor 2008. Vinsterna ningen beror på att efterfrågan på ROT-arbeten föll ytterligare 2009, till 93 miljarder kronor. antas mattas av under slutet av prognosperioden. En stark utveckling på börsen från och med Skattereduktionerna för RUT-tjänsterna uppgår andra halvåret 2009 i kombination med stigande till 1,5 miljarder kronor 2011 och beräknas öka fastighetspriser medför att de taxerade kapitaltill 2,1 miljarder kronor 2015. vinsterna beräknas ha ökat 2010 för att uppgå till Underlaget för den allmänna pensionsavgiften 105 miljarder kronor. I diagram 6.6 visas aktieutgörs av pensionsgrundande ersättningar och prisindex och fastighetsprisindex tillsammans intäkterna följer därför utvecklingen av skattemed utfall och prognos för de taxerade kapitalunderlaget för direkta skatter. Allmän pensionsvinsterna. avgift förväntas öka från 93 till 112 miljarder På grund av svårigheterna med att göra promellan 2011 och 2015. Alla skattskyldiga som gnoser för kapitalvinster beräknas vinsterna från betalar allmän pensionsavgift får en skatteredukoch med 2010 återgå till en genomsnittlig histotion med 100 procent av den allmänna pensionsrisk nivå på drygt 3 procent av BNP. avgiften vilket innebär att skattereduktionen för allmän pensionsavgift ökar i samma storleksord-

Diagram 6.6 Kapitalvinster, aktieprisindex och

ning. fastighetsprisindex

Miljarder kronor Index 2000 = 100

240 240

Indirekta skatter på arbete ökar i takt med att

såsom arbetsgivaravgifter och egenavgifter,

skatterna på arbete är det utvecklingen på 40 40 20 20 arbetsmarknaden som är av störst betydelse. 0 0 Efter att ha haft en ganska svag tillväxt under 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 2009, förstärks underlaget successivt från och Källor: Statistiska Centralbyrån, Affärsvärlden och egna beräkningar. med 2010 till följd av det förbättrade arbetsmarknadsläget.

PROP. 2010/11:100

Tabell 6.6 Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster på statens budget

Miljarder kronor Utfall Utfall Utfall Utfall Prognos

Fastighetsskatt och fastighetsavgift 25,0 25,9 24,0 25,3 25,3 26,4 27,4 27,8 28,2 28,7

Avgår, avgifter till ålderspensionssystemet -159,6 -168,9 -178,1 -178,8 -183,8 -191,6 -201,7 -212,3 -222,8 -232,3

Statens skatteintäkter 799,7 825,2 787,0 736,5 777,0 812,7 857,5 902,5 945,3 986,7

PROP. 2010/11:100

Tabell 6.6 Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster på statens budget forts.

Miljarder kronor Utfall Utfall Utfall Utfall Prognos Inkomstår 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Statens skatteintäkter 799,7 825,2 787,0 736,5 777,0 812,7 857,5 902,5 945,3 986,7

Periodiseringar 6,6 -9,7 21,8 -30,7 2,5 17,2 -10,6 -6,7 -0,4 -5,0

2000 Inkomster av statens verksamhet 43,4 66,5 53,0 48,1 41,8 54,8 51,6 48,1 46,4 47,7

7000 Avräkningar m.m. i anslutning till skattesystemet -48,2 -51,9 -56,2 -66,8 -65,5 -66,7 -68,4 -69,3 -70,5 -71,7 8000 Utgifter som ges som krediteringar på skattekontot -13,7 -7,7 -2,4 0,0 0,0 -0,1 -0,1 -0,2 -0,2 -0,2

Inkomster på statens budget 810,3 863,7 901,3 709,5 779,5 868,7 880,1 925,0 970,8 982,4

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Ett EU-direktiv (UCITS) träder i kraft deras delägare finns en närmare beskrivning av 68 sommaren 2011. Direktivets bestämmelser dessa effekter. Samtidigt planeras en ny innebär att skattskyldigheten för svenska fonder schablonbeskattad sparform med namnet måste slopas för att inte riskera att i stort sett alla investeringssparkonto som förväntas ge upphov fonder flyttar utomlands. I och med att till en liknande tidsförskjutning av skatteskattskyldigheten för fonder slopas kommer intäkterna men i omvänd riktning. Beredfonderna nästan helt upphöra att lämna ningsarbetet med den nya sparformen pågår och utdelningar, vilket minskar skatteintäkterna den slutliga utformningen är därför ännu inte fr.o.m. 2012. Detta balanseras av en motsvarande bestämd. ökning av skatteintäkterna från kapitalvinster I budgetpropositionen för 2011 uttrycktes men först när fondandelarna omsätts. Bortfallet målsättningen att förslaget om investeringssparav utdelningar kommer dock märkas fullt ut med konto, inklusive den del av förslaget som berör en gång, medan ökningen av kapitalvinster tar ett kapitalförsäkringar, och de nya bestämmelserna antal år för att nå upp till samma nivå. En avseende investeringsfonder skulle utformas på schablonbeskattning av fondernas delägare ett sådant sätt att de sammantagna effekterna föreslås för att motverka detta skattebortfall. I skulle bli offentligfinansiellt neutrala. Förslaget den nyligen presenterade lagrådsremissen om investeringssparkonto har därefter ändrats, Ändrade skatteregler för investeringsfonder och och kan komma att justeras ytterligare. Detta leder till att regeringen nu gör bedömningen att målsättningen om offentligfinansiell neutralitet inte längre förväntas uppnås. I de inkomst- 68 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den 13 juli beräkningar som redovisas i denna proposition 2009 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag antas dock fortfarande att den samlade effekten för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), EUT av förändringarna i kapitalbeskattningen är L 302,17.11.2009, s.32, (Celex 32009L0065).

PROP. 2010/11:100

offentligfinansiellt neutral. Regeringen åter- Stigande statslåneränta ger högre intäkter från kommer med en samlad bedömning av de avkastningsskatten offentligfinansiella konsekvenserna i budgetpropositionen för 2012. Intäkterna från avkastningsskatten, som tas ut på sparande i pensions- och kapitalförsäkringar, bedöms öka från 11 till 15 miljarder kronor Stark ökning av intäkterna från skatt på mellan 2011 och 2012. Den kraftiga ökningen företagsvinster 2010 beror på att statslåneräntan, som ligger till grund för beräkningen av avkastningsskatten, bedöms Finanskrisen och den därpå följande lågkon- bli betydlig högre 2011 än 2010. Om statslånejunkturen fick stort genomslag i företagssektorn räntan ökar med 1 procentenhet ökar intäkterna och intäkterna från skatt på företagsvinster föll från avkastningsskatten året därpå med ca kraftigt 2008. Vinsterna i verkstadsindustrin föll 4 miljarder kronor. Statslåneräntan fortsätter att även 2009 till följd av en svag efterfrågan. stiga 2012 och framåt vilket medför att intäk- Eftersom verkstadssektorn är starkt exportbero- terna från avkastningsskatten beräknas uppgå till ende fick den svaga internationella investerings- drygt 27 miljarder kronor 2015 (se tabell 6.6). konjunkturen ett särskilt stort genomslag. Samtidigt återhämtade sig flera andra branscher och ökade sina vinster. Sammantaget medförde Höjd skatt på vattenkraftverk ger högre intäkter detta att bolagsskatteintäkterna ökade redan från fastighetsskatt 2011 2009, om än relativt måttligt. Intäkterna från fastighetsskatt och kommunal fastighetsavgift beräknas uppgå till drygt

Diagram 6.7 Skatt på företagsvinster

26 miljarder kronor 2011, vilket är ca 1 miljard Miljarder kronor Procent av BNP kronor högre än året innan (se tabell 6.7). 160 4,0 Miljarder kronor 140 Procent av BNP 3,5 Ökningen beror i huvudsak på att fastighets-

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 Källor: Skatteverket och egna beräkningar. Småhus 12,2 12,1 12,3 13,2 13,5 13,8 14,2 varav kommunal avgift 11,4 11,7 11,8 12,6 12,9 13,2 13,6 Vinstökningen i företagen fortsatte 2010. Före- Hyreshus, bostadslägenheter 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8 tagens bokslutsrapporter visar på kraftigt varav kommunal avgift 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 förbättrade resultat jämfört med året innan. Hyreshus, lokaler 5,9 6,0 6,1 6,2 6,2 6,3 6,4 Under våren har företagen dessutom gjort relativt höga kompletteringsbetalningar avseende Industrier 1,5 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 2010. Detta har medfört att intäkterna från skatt Vattenkraft 2,9 2,9 3,7 3,7 3,7 3,7 3,7 på företagsvinster bedöms öka med 16 miljarder Summa 25,3 25,3 26,4 27,4 27,8 28,2 28,7 kronor och uppgå till 102 miljarder kronor. Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. Bolagsskatteintäkterna fortsätter att öka 2011 Källor: Skatteverket och egna beräkningar. och framåt (se diagram 6.7). Från och med 2012 bedöms dock intäkterna öka i en långsammare

6.1.3 Skatt på konsumtion och insatsvaror

takt än under 2010 och 2011.

Mervärdesskatt och punktskatter bildar tillsammans inkomsthuvudgruppen skatt på konsumtion och insatsvaror. År 2011 beräknas intäkterna från skatt på konsumtion och insats-

PROP. 2010/11:100

varor, utgöra ca 30 procent av de totala Hushållens konsumtion bedöms öka relativt skatteintäkterna, varav mervärdesskatte- starkt 2011–2015 som en följd av en relativt stark intäkterna svarar för 22 procentenheter och utveckling av hushållens disponibla inkomster punktskatteintäkterna för 8 procentenheter. och allt ljusare arbetsmarknadsutsikter. Till- Prognosen för intäkterna från skatt på sammans med en stark tillväxt av framför allt konsumtion och insatsvaror redovisas i tabell bygginvesteringar leder det till att mervärdes- 6.8. skatteintäkterna ökar starkt de kommande åren. År 2011–2015 förväntas de underliggande

Tabell 6.8 Skatt på konsumtion och insatsvaror

intäkterna från mervärdesskatten öka med i genomsnitt knappt 5 procent per år (se diagram Miljarder kronor 6.8). Konsumtionen av bilar och sällanköpsvaror Utfall Prognos 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 bidrar starkt till konsumtionsutvecklingen och

Skatt på konsumtion 423 449 462 483 506 528 550

förväntas i genomsnitt öka med knappt

Utvecklingstakt (%) 1,0 6,3 2,9 4,5 4,7 4,3 4,1

8 procent per år. Mervärdesskatt 302 324 337 355 374 392 408 Utvecklingstakt (%) 0,4 7,6 4,0 5,2 5,3 4,9 4,3 Diagram 6.8 Hushållens konsumtion i löpande priser och

underliggande intäkter från mervärdesskatt 1996–2015

Punktskatter 121 125 125 128 133 136 141 Årlig procentuell förändring Utvecklingstakt (%) 2,4 3,0 0,1 2,7 3,3 2,7 3,6 12 Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. 10 Källor: Skatteverket och egna beräkningar. 8 6 Intäkterna från mervärdesskatten kommer i 4 huvudsak från hushållens konsumtion. Eftersom 2 mervärdesskatten är differentierad mellan olika 0 varu- och tjänstegrupper beror intäkterna både -2 Hushållens konsumtion -4 på konsumtionen och dess sammansättning. Bilar och sällanköpsvaror -6 Utöver hushållens konsumtion består skatte- Underliggande mervärdesskatt -8 basen för mervärdesskatten också av delar av 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 investeringarna och förbrukningen i näringsliv Anm.: I den underliggande mervärdesskatten är effekten av skatte- och redovisningsändringar exkluderad. och offentlig sektor. Källor: Skatteverket, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Punktskatterna skiljer sig från mervärdesskatten i det avseende att de oftast är baserade på Av de totala mervärdesskatteintäkterna kommer konsumerad kvantitet i stället för på marknads- ca 78 procent från den privata sektorn. Två pris. Till undantagen hör tobaksskatten samt tredjedelar av detta kommer från hushållens energi- och koldioxidskatterna för vilka skatte- konsumtion medan den resterande tredjedelen satserna skrivs upp med konsumentprisindex. kommer från investeringar, främst bostadsinvesteringar, och delar av förbrukningen i näringslivet. Staten och kommunerna svarar för 14 Mervärdesskatt respektive 8 procent av mervärdesskatteintäkterna. Under 2010 tog hushållens konsumtion åter fart efter att ha utvecklats svagt både 2008 och 2009. Från att i princip ha stagnerat 2009 ökade Punktskatter konsumtionen av bilar och sällanköpsvaror igen 2010. Även konsumtionen av energivaror ökade Intäkterna från punktskatterna uppgick 2010 till kraftigt. Samtidigt ökade investeringarna, efter 125 miljarder kronor, vilket är 3 procent högre att ha fallit under 2009. Sammantaget ledde detta än 2009 (se tabell 6.8). Även 2011 beräknas till att mervärdesskatteintäkterna 2010 ökade punktskatteintäkterna uppgå till drygt med drygt 7 procent till 324 miljarder kronor. 125 miljarder kronor. Att intäkterna från mervärdesskatt växte mer än konsumtionen 2010 förklaras av den ökade Återhämtningen i ekonomin ger högre intäkter från andelen konsumtion av bilar och sällanköps- energi- och koldioxidsskatt varor, som beskattas med den högsta skattesat- Intäkterna från energi- och koldioxidskatterna sen (25 procent). uppgick 2010 till drygt 68 miljarder kronor,

PROP. 2010/11:100

vilket är ca 3,5 procent högre än 2009. Den viss del på att ROT-avdragen väntas minska snabba återhämtningen i svensk ekonomi och något för vart och ett av dessa år. det ovanligt kalla vädret bedöms ha varit den främsta anledningen till de relativt höga intäkterna.

Den fortsatt goda konjunkturutvecklingen 6.2 Inkomster på statens budget

bedöms under perioden 2011–2015 öka användningen av bl.a. dieselolja och el, vilket leder till 6.2.1 Skatteinkomster högre intäkter från energi- och koldioxidsskatt. Den största delen av dieselförbrukningen I statens budget tillämpas periodiserad redovisanvänds till godstransporter och är därför starkt ning av skatterna. Det innebär att skatterna kopplad till utvecklingen i industrin. Även den redovisas under det inkomstår då den skatteallt högre andelen dieseldrivna personbilar bidrar pliktiga händelsen ägde rum. Statens skattetill att öka dieselanvändningen. Biodrivmedlens intäkter, som redovisas i tabell 6.6, är således andel av den totala drivmedelsförbrukningen periodiserade. Inkomster på statens budget ska väntas öka, vilket håller nere skatteintäkterna enligt budgetlagen (2011:203) redovisas kassanågot. mässigt, dvs. när de faktiska in- och utbetalningarna av skatterna sker. Därför finns även Svag ökning av intäkter från skatt på alkohol och kassamässig redovisning av statens skatter. De tobak kassamässiga skatteinkomsterna består av Intäkterna från skatt på alkohol och tobak upp- betalningar som kan avse skatter för olika gick till 22,7 miljarder kronor 2010 och var inkomstår. Skillnaden mellan statens skatteindärmed näst intill oförändrade, jämfört med täkter och skatteinkomster utgörs av periodise- 2009. Intäkterna från skatt på alkohol och tobak ringar. Periodiseringarna består i sin tur av bedöms utvecklas svagt även under prognos- uppbörds- och betalningsförskjutningar samt perioden, 2011–2015. anstånd.

6.1.4 Skattekvoten 6.2.2 Övriga inkomster

Skattekvoten visar förhållandet mellan de totala Utfall och prognoser för de inkomster som skatteintäkterna och BNP. redovisas under övriga inkomster på statens budget presenteras i tabell 6.6.

Tabell 6.9 Skattekvot

Procent av BNP Utfall Prognos

Inkomster av statens verksamhet

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Skattekvot 46,8 45,7 45,1 45,4 45,3 45,4 45,4

Inkomster av statens verksamhet består bl.a. av varav utdelningar från statligt aktieinnehav, affärs- Skatt på arbete 28,1 26,5 26,0 26,1 26,2 26,3 26,3 verkens inlevererade överskott, Riksbankens in- Skatt på kapital 5,2 5,5 5,7 5,8 5,7 5,7 5,7 levererade överskott, ränteinkomster och offent- Skatt på konsumtion 13,7 13,6 13,4 13,4 13,3 13,3 13,2 ligrättsliga avgifter. Förändringarna av dessa Övriga skatter -0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 inkomster under 2011–2015 beror till stor del på aktieutdelningar från statligt ägda bolag. Utdel- Källor: Statistiska centralbyrån, Skatteverket och egna beräkningar. ningarna uppgick till 16,9 miljarder kronor 2010 Störst inverkan på förändringen av skattekvoten vilket är en relativt låg nivå jämfört med de har regelförändringar i skattesystemet. År 2010 närmast föregående åren. Cirka 2,6 miljarder väntas skattekvoten minska med 0,6 procent- kronor utgjordes av utdelningar av engångsenheter, jämfört med året innan, vilket till stor karaktär utöver de ordinarie utdelningarna avsedel förklaras av det fjärde steget i jobbskatte- ende 2009 års resultat. Utdelningsnivån 2010 avdraget. Att kvoten för skatt på arbete väntas påverkades i hög grad av konjunkturläget i öka något 2011–2015 (se tabell 6.9), beror till omvärlden 2009. Aktieutdelningarna under 2011, avseende 2010 års resultat, beräknas uppgå

PROP. 2010/11:100

till ca 27 miljarder kronor. Prognosen för utdel- peiska socialfonden. Inkomsterna uppgick ningarna för perioden 2012–2015 är behäftad sammantaget till 13,0 miljarder kronor 2010. med betydande osäkerhet. De bedöms dock Inkomsterna bedöms minska något åren därefminska något jämfört med 2011, bl.a. till följd av ter och beräknas uppgå till 11,4 miljarder kronor antagna försäljningar av statliga ägarandelar i 2015. bolag. Inkomsterna från arbetslöshetsavgiften förväntas minska mellan 2010 och 2015 med ca 2,1 miljarder kronor till följd av lägre utgifter för Avräkningar m.m. i anslutning till skattesystemet arbetslöshetsförsäkringen. Inkomsttypen Avräkningar m.m. i anslutning till skattesystemet består av två delar: tillkommande Inkomster av försåld egendom inkomster och avräkningar i anslutning till skattesystemet. Utfallet för Inkomster av försåld egendom blev Tillkommande inkomster består av inkomster 0,2 miljarder kronor 2010. Åren 2011–2014 har som bruttoredovisas på statens budget. Motsvainkomsterna från försäljning av statligt aktie- rande poster avräknas på andra inkomsttitlar innehav beräkningstekniskt antagits till 25 eller förekommer med samma belopp på statens miljarder kronor per år, vilket är samma anta- budgets utgiftssida. Det gäller t.ex. skatter som gande som gjorts sedan 2010 års ekonomiska tillfaller EU såsom den momsbaserade EUvårproposition. Regeringen avser att analysera avgiften och tullmedel. Under tillkommande förutsättningarna för fortsatta försäljningar av inkomster redovisas också kommunala utjämstatligt ägande i bolag mot bakgrund av dess ningsavgifter enligt lagen (1993:387) om stöd förändrade mandat i frågan (bet. 2010/11:NU7, och service till vissa funktionshindrade. De rskr. 2010/11:190). Regeringen avser att i sam- tillkommande inkomsterna uppgår till mellan 11 band med budgetpropositionen för 2012 föreslå och 13 miljarder kronor 2011–2015. eventuella revideringar av det beräkningstekniska Den största delen av avräkningarna utgörs av antagandet avseende försäljningar av ägarandelar statliga och kommunala myndigheters kompeni statliga bolag. För 2015 antas beräkningstek- sation för betald mervärdesskatt. Under avräkniskt inga försäljningsinkomster. ningar avräknas dessutom avgiftsintäkter som redovisas på Myndigheters m.fl. in- och utlåning i Riksgäldskontoret, t.ex. insättnings- och stabi- Kalkylmässiga inkomster litetsavgifter.

Under inkomsttypen Kalkylmässiga inkomster redovisas vissa avskrivningar och amorteringar Utgifter som ges som krediteringar på samt statliga pensionsavgifter, vilka utgör skattekonto huvuddelen av inkomsterna. För 2010 uppgick inkomsterna till 8,9 miljarder kronor, varav 8,4 Inom inkomsttypen Utgifter som ges som miljarder kronor utgjordes av inkomster från krediteringar på skattekonto redovisas stöd, som statliga pensionsavgifter. Under perioden 2011– enligt nationalräkenskaperna, är att likställa med 2015 ökar inkomsterna, jämfört med 2010, och utgifter. Redovisningen syftar till att öka förväntas uppgå till 12,6 miljarder kronor under Riksdagens möjligheter att kontrollera statens 2015. Hela ökningen under perioden förklaras budget. huvudsakligen av ökade inkomster från statliga Från och med 2009 redovisas i princip endast pensionsavgifter. krediteringen för jämställdhetsbonusen under denna inkomsttyp. De stora flertalet skattekrediteringar som har funnits tidigare har upp- Bidrag m.m. från EU hört eller flyttats till statens budgets utgiftssida. Jämställdhetsbonusen beräknas uppgå till Bidrag m.m. från EU innefattar bidrag från olika 0,1 miljarder kronor 2011. EU-fonder. De största enskilda bidragen avser bidrag från: Europeiska jordbruksfonden, Europeiska regionala utvecklingsfonden samt Euro-

PROP. 2010/11:100

6.2.3 Ändrad redovisning av inkomsttitlar

Ändrat namn

Inkomsttitel Följande inkomsttitel byter namn och heter fortsättningsvis 2434 Avgifter i Transportstyrelsen

PROP. 2010/11:100

Tabell 6.10 Regeländringar på skatteområdet, bruttoeffekter i förhållande till föregående år

Miljarder kronor Inkomstår 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Periodiseringsfonder

Förmögenhetsskatt: höjda fribelopp, sänkt skatt, fryst underlag, slopad -0,2 -6,7

Källa: Egna beräkningar.

7 Utgifter

PROP. 2010/11:100

7 Utgifter

Sammanfattning 7.1 Utgifterna på statens budget och takbegränsade utgifter

• De takbegränsade utgifterna ökar med ca Utgiftssidan på statens budget delas in i 27

80 miljarder kronor 2010–2015. Som andel utgiftsområden och posten Minskning av

av BNP faller dock de takbegränsade anslagsbehållningar. Till statens budgets utgifts-

utgifterna från 29,9 procent till 25,7 procent sida hör även Riksgäldskontorets nettoutlåning

under samma period. och den kassamässiga korrigeringen (se avsnitt

9.2.1). De utgifter som omfattas av utgiftstaket • Utgifterna i ålderspensionssystemet ökar för staten, de s.k. takbegränsade utgifterna, ommed ca 60 miljarder kronor från 2010 t.o.m. fattar utgiftsområde 1–25, 27 och ålderspen- 2015. Det beror främst på högre inkomstsionssystemet vid sidan av statens budget. och tilläggspensioner, som är en följd av De takbegränsade utgifterna beräknas öka pris- och löneökningar, men också på att med 80 miljarder kronor från 2010 t.o.m. 2015 antalet pensionärer ökar under perioden. (se tabell 7.1). Ungefär en fjärdedel av den • Utgifter på utgiftsområdena i statens ökningen, 21 miljarder kronor, förklaras av

budget, exklusive statsskuldsräntor, ökar utgifterna på utgiftsområdena i statens budget med ca 20 miljarder kronor från 2010 t.o.m. exklusive statsskuldsräntorna. Uttryckt som 2015. Som andel av BNP faller dock andel av BNP beräknas dock dessa utgifter vara utgifterna från 23,1 till 18,9 procent. väsentligt lägre 2015 än 2010. Återstoden av

• Sjunkande arbetslöshets- och ohälsorelate- ökningen av de takbegränsade utgifterna för-

rade utgifter bidrar till den jämförelsevis låga klaras av ålderspensionssystemets utgifter. De

ökningstakten av utgifterna i statens budget. beräknas öka med 59 miljarder kronor från 2010

Sammantaget bedöms dessa utgifter sjunka t.o.m. 2015. Uttryckt som andel av BNP är dock

med ca 35 miljarder kronor mellan 2010 och nivån på ålderspensionssystemets utgifter

2015. oförändrad 2015 jämfört med 2010.

År 2011 ökar utgifterna för statsskuldsräntor • Den slutgiltiga pris- och löneomräkningen kraftigt. Jämfört med 2010 är utgifterna nästan för 2012 av anslag för förvaltnings- och 40 procent högre. Under 2011 emitterar investeringsändamål ökar utgifterna med Riksgäldkontoret en ny 10-årig statsobligation ca 3 miljarder kronor i förhållande till 2011. som ger lägre överkurser och därmed högre Omräkningen för 2013–2015 bedöms bli ränteutgifter. Därefter minskar utgifterna för högre än 2012. statsskuldsräntorna och ligger 2012–2014 på

ungefär samma nivå som 2010. År 2015 väntas

dock utgifterna återigen öka till ungefär samma I detta avsnitt redovisas och analyseras utvecknivå som 2011. Detta beror på att en lingen av utgifterna i statens budget och de realobligation förfaller till betalning 2015, vilket takbegränsade utgifterna för perioden 2010–

2015.

PROP. 2010/11:100

höjer ränteutgifterna med ca 12 miljarder för 2012–2015 redovisas under posten Minskkronor. ning av anslagsbehållningar (se tabell 7.2). 69 Budgeteringsmarginalen, dvs. skillnaden De takbegränsade utgifterna beräknas öka mellan utgiftstaket och de takbegränsade ut- med omkring 11 miljarder kronor mellan 2010 gifterna, beräknas uppgå till 66 miljarder kronor och 2011, varav 9 miljarder förklaras av utgifts- 2011 och till 74 respektive 68 miljarder kronor ökningar som föranleder tekniska justeringar av 2012 och 2013. År 2014 och 2015 beräknas utgiftstaket och som därmed inte påverkar budgeteringsmarginalen minska till 58 respektive budgeteringsmarginalen (se prop. 2010/11:1 57 miljarder kronor. Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 4.5). Motverkande faktorer är bl.a. minskande arbetsmarknads- och ohälsorelaterade utgifter.

Tabell 7.1 Utgifter på utgiftsområden i statens budget och takbegränsade utgifter 2010–2015

Den i ett historiskt perspektiv relativt Miljarder kronor om inget annat anges långsamma ökningstakten av de takbegränsade Utfall Prognos Beräknat utgifterna 2011–2015 förklaras främst av de 2010 2011 2012 2013 2014 2015 fallande utgifterna för ohälsa och arbetsmarknad. Utgifter på Till följd av den relativt höga arbetslösheten under 2009 och 2010 ökade de arbetsmarknadsutgiftsområden exkl. stats- 1 relaterade utgifterna under dessa år. I takt med skuldsräntor 763,0 775,0 771,6 772,6 778,3 784,2 Procent av BNP att läget på arbetsmarknaden förbättras väntas de 23,1 22,4 21,3 20,3 19,6 18,9 Statsskulds- arbetsmarknadsrelaterade utgifterna successivt 1 minska fr.o.m. 2011 t.o.m. 2015. Utgifterna räntor m.m. 23,4 32,1 24,2 23,4 23,6 31,5 Procent av BNP under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och 0,7 0,9 0,7 0,6 0,6 0,8

Summa

arbetsliv beräknas därför vara omkring

utgiftsområden 786,4 807,1 795,8 795,9 801,9 815,7

Procent av BNP 23,8 23,3 22,0 20,9 20,1 19,6 18 miljarder kronor lägre 2015 än 2010. Ålderspensions- De ohälsorelaterade transfereringssystemen systemet vid har uppvisat en kontinuerligt fallande utgiftssidan av statens budget 222,9 222,2 237,1 252,6 266,4 281,8 profil sedan 2006, främst till följd av allt lägre Procent av BNP 6,8 6,4 6,6 6,6 6,7 6,8 volymer i sjukpenningen samt i sjuk- och

Takbegränsade

2 aktivitetsersättningen. Nedgången väntas

utgifter 985,9 997,2 1 008,7 1 025,1 1 044,7 1 066,0

fortsätta 2011–2015, framför allt i sjuk- och Procent av BNP 29,9 28,8 27,9 26,9 26,2 25,7 aktivitetsersättningen, vilket resulterar i en

Utgiftstak

3

1024 1 063 1 083 1 093 1 103 1 123

Budgeterings- utgiftsnivå 2015 för utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och marginal 38,1 65,8 74,3 67,9 58,3 57,0 handikapp som är omkring 17 miljarder kronor 1 Inklusive förbrukning av anslagsbehållningar och utnyttjande av anslagskredit. 2 Utgiftsområden på statens budget (exklusive statsskuldsräntor) och ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. lägre än 2010. 3 Regeringens bedömning av utgiftstak för 2015 (se avsnitt 10.4.2). Källa: Egna beräkningar. Utgiftsökningen 2012–2015 beror huvudsakligen på att utgifterna i ålderspensionssystemet ökar under perioden. Sammantaget 7.1.1 Takbegränsade utgifter 2010–2015 bidrar den förbättrade situationen på arbetsmarknaden tillsammans med de fallande I prognosen för utgifterna per utgiftsområde för utgifterna för ohälsan till att de takbegränsade 2011 och i beräkningen av utgiftsramarna för utgifterna som andel av BNP minskar med 2012–2015 har hänsyn tagits till tidigare beslu- 4,2 procentenheter mellan 2010 och 2015. tade och aviserade utgiftsreformer och besparingar (se tabell 7.5). Vidare har de makroekonomiska förutsättningarna, volymantaganden inom vissa transfereringssystem samt den pris- och löneomräkning som ligger till grund för beräkningarna uppdaterats jämfört med de beräkningar som presenterades i budgetpropositionen för 2011. 69 Förändring av anslagsbehållningar är skillnaden mellan anvisade medel Förbrukningen av anslagsbehållningar på ramoch beräknade faktiska utgifter, dvs. nettot mellan förbrukning av anslag för förvaltnings- och investeringsändamål kvarstående medel från föregående budgetår och sparade medel från innevarande budgetår samt utnyttjande av anslagskredit.

PROP. 2010/11:100

Tabell 7.2 Utgifter per utgiftsområde

Miljoner kronor 2010 2011 2011 2012 2013 2014 2015 1 Utgiftsområde Utfall Anslag Prognos Beräknat Beräknat Beräknat Beräknat 2 1 Rikets styrelse 11 657 11 378 11 515 11 341 11 529 11 744 12 011 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 12 144 13 000 12 921 13 032 13 407 13 824 14 364 3 Skatt, tull och exekution 9 385 10 009 9 780 10 149 10 312 10 539 10 823 4 Rättsväsendet 35 486 36 758 36 306 37 483 38 002 38 720 39 704 5 Internationell samverkan 1 998 2 002 1 847 2 007 2 011 2 015 2 022 6 Försvar och samhällets krisberedskap 45 665 45 306 43 885 45 760 46 856 48 193 49 403 7 Internationellt bistånd 26 669 29 863 30 336 30 993 32 949 34 481 36 138 8 Migration 7 092 8 032 7 716 7 444 7 332 7 254 7 253 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 56 015 60 067 57 264 61 025 62 804 64 505 65 038 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp 99 933 93 841 94 045 90 508 86 753 84 210 82 649 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 41 473 40 624 41 125 40 513 39 456 38 825 38 241 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 70 177 73 092 72 812 76 534 78 436 80 502 82 322 13 Integration och jämställdhet 5 192 6 028 6 250 7 378 8 093 8 681 8 568 14 Arbetsmarknad och arbetsliv 68 556 69 632 65 562 60 995 56 047 53 338 51 015 15 Studiestöd 22 580 23 472 21 995 21 026 21 164 22 534 24 177 16 Utbildning och universitetsforskning 53 234 54 532 53 749 53 560 54 259 54 520 54 860 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 11 338 12 210 12 100 12 285 12 461 12 620 12 803 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande samt konsumentpolitik 1 559 1 293 1 231 1 125 1 118 1 129 1 154 19 Regional tillväxt 3 179 3 510 3 340 3 380 3 165 2 965 2 634 20 Allmän miljö- och naturvård 5 161 5 144 5 280 5 200 4 761 4 831 4 668 21 Energi 2 704 2 884 3 237 2 772 2 022 2 048 1 674 22 Kommunikationer 39 784 40 125 41 232 39 202 41 025 41 211 45 224 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel 17 447 17 867 17 387 16 920 15 934 15 946 15 178 24 Näringsliv 8 501 5 475 5 416 5 490 5 449 5 518 5 124 25 Allmänna bidrag till kommuner 75 691 88 025 88 038 84 444 84 499 84 284 83 714 26 Statsskuldsräntor m.m. 23 361 25 970 32 150 24 280 23 415 23 615 31 535 27 Avgiften till Europeiska unionen 30 407 30 637 30 604 32 921 34 458 35 642 35 060 Minskning av anslagsbehållningar -1 947 -1 775 -1 796 -1 628

3

Summa utgiftsområden 786 389 810 776 807 120 795 816 795 944 801 898 815 728

Summa utgiftsområden exkl.

4

statsskuldsräntor 763 028 784 806 774 970 771 584 772 589 778 318 784 227 Ålderspensionssystemet vid sidan

5

Utgiftstak för staten 1 024 000 1 063 000 1 083 000 1 093 000 1 103 000 1 123 000

1

Anslagen är fördelade till de utgiftsområden de tillhör i statens budget för 2011.

2

Enligt bet. 2010/11:FiU10 och vårändringsbudget för 2011.

3

Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar.

4

Summa utgiftsområden exklusive utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. och exklusive minskning av anslagsbehållningar för statsskuldsräntor.

5

Regeringens bedömning av utgiftstak för 2015 (se avsnitt 10.4.2). Källa: Egna beräkningar.

PROP. 2010/11:100

7.1.2 Utvecklingen av takbegränsade svaga utvecklingen av kommunsektorns in-

utgifter 2010–2015 komster tillfördes kommunsektorn ytterligare

ett tillfälligt statsbidrag på 3 miljarder kronor De takbegränsade utgifterna väntas öka med 2011. Tillsammans med den permanenta ca 11 miljarder kronor mellan 2010 och 2011. höjningen av det generella statsbidraget på

Utgiftsökningen mellan 2011 och 2012 förväntas 5 miljarder kronor som beslutades med anled-

ligga på en fortsatt relativt låg nivå. Mot slutet av ning av budgetpropositionen för 2011 tillförs prognosperioden väntas utgifterna öka något kommunsektorn således 8 miljarder kronor

snabbare (se tabell 7.3). 2011. För statens budget innebär dessa anslagsförändringar att anslagen till kommunsektorn

Tabell 7.3 Förändring av takbegränsade utgifter jämfört med föregående år

ökar med ca 4 miljarder kronor mellan 2010 och Miljarder kronor 2011 . I periodiserade termer minskar dock 71 2011 2012 2013 2014 2015 tillskottet till kommunsektorn med 9 miljarder Takbegränsade utgifter 11 12 16 20 21 kronor mellan 2010 och 2011. Mellan 2011 och Förklaras av: 2012 minskar utgifterna för stöd till kommunsektorn med 3 miljarder kronor till följd av att Pris- och löneomräkning 1 3 4 5 6 Övriga makroekonomiska 1 det tillfälliga stödet för 2011 upphör. förändringar -8 11 13 14 19

Beslut/reformer -4 -9 -3 -2 -3

Tabell 7.4 Generella statsbidrag till kommunsektorn 2009–

2 Tekniska förändringar 9 0 0 0 0 2015 jämfört med budgetpropositionen för 2009 Miljarder kronor Övrigt (volymer m.m.) 13 6 1 2 0 1 Beräkningarna baseras huvudsakligen på känslighetsberäkningar för hur 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 utgifterna påverkas av ändrade makroekonomiska förutsättningar. 2 Tillskott till Förklaras främst av att kommunerna kompenseras för det förhöjda grundavdraget för pensionärer som beslutades med anledning av kommunsektorn budgetspropositionen för 2011. (periodiserad effekt) 1 17 8 5 5 5 5 Källa: Egna beräkningar. - Årlig förändring 16 -9 -3 0 0 0

Anslagsavräkning (kassamässig effekt) 14 4 8 5 5 5 5

Förändringar till följd av beslutade, föreslagna

- Årlig förändring -10 4 -3 0 0 0

och aviserade reformer

Anm.: Tabellen omfattar inte ekonomiska regleringar och specialdestinerade statsbidrag. Källa: Egna beräkningar. Beslutade, föreslagna och aviserade reformer beräknas minska utgifterna under utgiftstaket Den neddragning av anslaget 4:1 Regerings för staten med sammanlagt ca 20 miljarder kansliet om 300 miljoner kronor som riksdagen kronor mellan 2010 och 2015 (se tabell 7.5). beslutat om bidrar till att förklara de lägre För att dämpa fallet i den kommunala sysselutgifterna på utgiftsområde 1 Rikets styre för sättningen, och för att mildra effekterna av den 2011 jämfört med 2010 (bet 2010/11:KU1, rskr. ekonomiska krisen, tillfördes kommunsektorn 2010/11:84). tillfälliga statsbidrag motsvarande 17 miljarder Under de senaste åren har regeringen genomkronor 2010, varav 13 miljarder kronor i form av fört stora satsningar på rättsväsendet. Dessa ett tillfälligt konjunkturstöd som utbetalades i satsningar beräknas öka utgifterna under utgiftsdecember 2009 och 4 miljarder kronor i form av område 4 Rättsväsendet med sammantaget en tillfällig höjning av det generella statsbidraget 1 miljard kronor 2011 och 2012 jämfört med 2010 (se tabell 7.4) . Landstingen tillfördes 70 2010. dessutom 1 miljard kronor 2009 för att minska Utgiftsområde 8 Migration har 2011 tillförts effekterna av de ökade kostnaderna till följd av medel på grund av högt mottagande av asylinfluensapandemin på den ordinarie hälso- och sökande. För det första har Migrationsverket, sjukvården. Till följd av den förväntade relativt efter förslag i budgetpropositionen för 2011,

70 Det tillfälliga konjunkturstödet periodiserades av kommunerna som en 71 Ökningen mellan 2010 och 2011 uppkommer på grund av att det

intäkt 2010. tillfälliga konjunkturstödet avseende 2010 utbetaldes i december 2009.

PROP. 2010/11:100

tillförts tillfälliga medel för att det ökade antalet Inom utgiftsområde 22 Kommunikationer asylsökande inte ska leda till förlängda förklaras de minskade anslagsnivåerna 2011– handläggningstider. För det andra föreslås ökade 2012 främst av utfasningar av tillfälliga stimumedel i propositionen Vårändringsbudget för lansåtgärder. Dessa åtgärder bestod bl.a. av 2011 på grund av ökade kostnader för ersätt- tidigareläggningar av underhållsåtgärder och den ningar till asylsökande samt till kommuner och s.k. närtidssatsningen. Införandet av trängsellandsting som tar emot asylsökande. För att skatt i Göteborg är den största förklaringen till bidra till finansieringen föreslås att utgifterna ökningen på drygt 1 miljard kronor 2013. 2011 minskas på utgiftsområde 7 Internationellt Under 2010 tillfördes 2 miljarder kronor till bistånd (prop. 2010/11:99). Detta förklarar Inlandsinnovation AB som har till uppgift att utgiftsförändringen mellan 2011 och 2012 för bedriva finansieringsverksamhet och annan verkutgiftsområdena 7 Internationellt bistånd och samhet för att främja innovation och företautgiftsområde 8 Migration. gande i norra Sveriges inland (prop. 2010/11:2, Inom utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet bet. 2010/11:FiU11, rskr. 2010/11:75). Vidare vid sjukdom och handikapp har riksdagen tillfördes SAS ett kapitaltillskott på 1,1 miljarder beslutat om åtgärder som minskar utgifterna kronor 2010 (prop. 2009/10:121, bet. med ca 4 miljarder kronor mellan 2010 och 2015. 2009/10:FiU35, rskr. 2009/10:220). Dessa till- Den viktigaste åtgärden är den tidigare beslutade fälliga satsningar bidrar till de lägre utgiftssjukförsäkringsreformen som trädde i kraft den nivåerna 2011 i förhållande till 2010 på utgifts- 1 juli 2008, och som leder till en minskning av område 24 Näringsliv. antalet personer med sjukpenning eller sjuk- och aktivitetsersättning. För att förbättra den ekonomiska situationen för barnfamiljer, särskilt ensamstående föräldrar, aviserade regeringen i budgetpropositionen för 2011 en höjning av bostadsbidragets särskilda bidrag för familjer med hemmavarande barn fr.o.m. den 1 januari 2012 (prop. 2010/11:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 8.2.1). Till följd av detta beräknas anslaget 1:8 Bostadsbidrag öka med 710 miljoner kronor, vilket bidrar till att förklara utgiftsökningen mellan 2011 och 2012 på utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn. Regeringens satsningar på arbetsmarknadspolitiken ökar utgifterna under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv med drygt 1 miljard kronor mellan 2010 och 2011. Under 2009–2011 har regeringen genomfört stora tillfälliga satsningar på fler utbildningsplatser inom yrkesvux, yrkeshögskolan samt universitet och högskolor. Under 2012 upphör dessa satsningar vilket förklarar utgiftsminskningen under detta år jämfört med 2011 för utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning och utgiftsområde 15 Studiestöd. Minskningen mellan 2012 och 2013 på utgiftsområde 21 Energi förklaras främst av satsningen på energiforskning minskar från 430 miljoner kronor till 50 miljoner kronor (prop. 2010/11:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 8.2.1).

PROP. 2010/11:100

Tabell 7.5 Utgiftsförändringar 2011–2015 i förhållande till

Pris- och löneomräkning av anslag för

föregående år till följd av tidigare beslutade, aviserade och

förvaltnings- och investeringsändamål

nu föreslagna reformer och finansieringar

Miljarder kronor I den inledande fasen av budgetprocessen han- Utgiftsområde 2011 2012 2013 2014 2015 teras anslag för förvaltningsändamål i fasta pri- UO 1 Rikets styrelse -0,78 -0,12 0,00 -0,01 -0,02 ser. Dessa anslag räknas sedan om till löpande UO 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 0,10 -0,21 0,00 -0,03 0,00 priser genom att pris- och löneindex knyts till UO 3 Skatt, tull och anslagen. Omräkningen för ett visst år baseras exekution på pris- och löneutvecklingen två år tidigare. -0,04 0,00 -0,02 0,00 0,00 UO 4 Rättsväsendet 0,67 0,30 -0,08 -0,02 0,01 De kostnader som räknas om är löner, hyror och övriga förvaltningskostnader. Vid omräk- UO 5 Internationell samverkan -0,27 0,00 0,00 0,00 0,00 ningen används separata index för prisutveck- UO 6 Försvar och samhällets krisberedskap -0,26 -0,01 0,14 0,14 0,01 lingen inom de tre nämnda utgiftsgrupperna. UO 7 Internationellt Vid omräkningen av löner används ett arbetskostnadsindex som baseras på utvecklingen av bistånd -0,19 0,60 0,07 0,00 0,00 UO 8 Migration 0,38 -1,20 -0,23 -0,05 -0,02 lönekostnaden för tjänstemän i den konkurrens- UO 9 Hälsovård, sjukvård utsatta sektorn med avdrag för ett genomsnitt av och social omsorg 0,32 1,15 -0,06 0,00 -1,40 produktivitetsutvecklingen inom den privata UO 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och tjänstesektorn. För omräkningen av löner 2012 handikapp -3,15 -0,42 -0,41 -0,02 -0,02 är omräkningstalet 0,92 procent. UO 11 Ekonomisk trygghet Lokalhyror som inte omförhandlas under det vid ålderdom -0,04 -0,08 -0,01 0,00 0,00 kommande budgetåret räknas i pris- och löne- UO 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn omräkningen om med ett index som motsvarar -0,10 0,85 0,00 0,00 0,00 UO 13 Integration och 70 procent av den årliga förändringen av

hyresavtal som inte kan omförhandlas. Om- UO 16 Utbildning och räkningen för hyresavtal som kan omförhandlas universitetsforskning 0,27 -1,48 -0,06 -0,63 -0,87 bygger på prisutvecklingen under perioden från UO 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 0,73 0,00 0,00 0,00 -0,03 det att avtalet tecknades eller senast hade kunnat

UO 18 Samhällsplanering, tecknas om. Detta omräkningstal är individuellt bostadsförsörjning, för varje berört anslag. byggande samt konsumentpolitik -0,05 -0,01 0,00 -0,01 0,00 För omräkningen av övriga förvaltningskost-

nader används samma index för alla anslag som UO 19 Regional tillväxt -0,01 -0,16 0,11 0,00 -0,73 pris- och löneomräknas. Detta index fastställs UO 20 Allmän miljö- och naturvård -0,22 -0,03 -0,47 0,04 -0,20 genom en sammanvägning av flera index från

UO 21 Energi -0,28 -0,13 -0,77 -0,01 -0,36 Statistiska centralbyrån avseende utgifter som

UO 22 Kommunikationer -2,42 -2,07 1,04 -0,41 3,36 förekommer vid myndighetsutövning. För om-

UO 23 Areella näringar, räkningen av övriga förvaltningskostnader 2011

är omräkningstalet 1,29 procent. landsbygd och livsmedel -1,18 -0,29 -0,17 -0,18 -0,89

UO 24 Näringsliv -3,24 -0,03 -0,11 0,00 -0,49 Pris- och löneomräkningen av anslag för för-

UO 25 Allmänna bidrag till 1 valtnings- och investeringsändamål gör att kommuner 4,42 -3,58 0,06 -0,22 0,00 utgifterna ökar med 1 miljarder kronor 2011 och UO 27 Avgiften till Europeiska unionen med 3 miljarder kronor 2012. Under 2013–2015 0,01 0,00 0,00 0,00 0,00 förväntas den årliga omräkningen bli högre än

Summa

utgiftsförändringar -4,14 -8,54 -2,51 -1,73 -3,37 2012.

Anm.: Minustecken innebär anslagsminskningar eller att temporära program upphör eller minskar i omfattning. Utgiftsförändringar som motiverar teknisk justering av utgiftstaket för staten ingår ej.

Övriga makroekonomiska förändringar

1 Se tabell 7.4 och 9.2 för utvecklingen i nationalräkenskapstermer. Källa: Egna beräkningar. De statliga utgifterna påverkas av den ekono-

miska utvecklingen i Sverige och omvärlden.

PROP. 2010/11:100

Mellan 2010 och 2011 bidrar makroekonomiska till att sänka de arbetsmarknadsrelaterade

förändringar sammantaget till att de takbegrän- utgifterna till nivåer som är jämförbara med

sade utgifterna minskar med ca 8 miljarder nivån före krisen. Sammantaget minskar dessa

kronor. utgifter med ca 18 miljarder kronor från 2010

t.o.m. 2015.

De arbetsmarknadsrelaterade utgifterna minskar

när ekonomin återhämtar sig Diagram 7.1 Utgifter för arbetslöshetsförsäkringen och

1

arbetsmarknadspolitiska program samt antalet

Antalet helårsekvivalenter i arbetslöshetsför- 72

helårsekvivalenter i arbetslöshetsförsäkringen och

säkringen började minska redan under 2010. arbetsmarknadspolitiska program 2010–2015

Volymerna väntas fortsätta falla fram t.o.m. 2015 Miljarder kronor Tusental

(se tabell 7.6). 50 350 Under 2010 ökade volymerna i jobb- och 45 utvecklingsgarantin och jobbgarantin för 300 40 ungdomar kraftigt. Vidare var program- 35 250

volymerna utanför garantierna tillfälligt höga 30 200 under 2010 på grund av regeringens satsningar 25

på en aktiv arbetsmarknadspolitik. Under 2011– 150 20 2015 sjunker successivt volymerna i program 15 100

utanför garantierna och jobbgarantin för 10 Antal helårsekvivalenter (höger y-axel) Utgifter (vänster y-axel) 50 ungdomar. Volymen i jobb- och utvecklings- 5 garantin väntas dock ligga på en högre nivå 2011 0 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 än 2010 för att därefter minska fram t.o.m. 2015.

Sammantaget innebär det att antalet helårs- Anm.: Utfall 2010 och beräknade utgifter/volymer 2011-2015. 1 Avser utgifter på anslagen 1:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och ekvivalenter i arbetsmarknadspolitiska program aktivitetsstöd och 1:3 Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och

minskar marginellt 2011, för att därefter minska insatser under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv. Källa: Egna beräkningar. relativt kraftigt fram t.o.m. 2015.

Läget på arbetsmarknaden 2010 medförde att Andra makroekonomiska faktorer som påverkar utgifterna för arbetsmarknadspolitiken blev utgifterna 2011–2015 högre under detta år jämfört med nivåerna före Flera transfereringar till hushållen följer den finanskrisen. Den gradvisa förbättringen på allmänna pris- och löneutvecklingen med viss arbetsmarknaden gör att de arbetsmarknadseftersläpning. Det gäller t.ex. sjukpenning, relaterade utgifterna väntas sjunka 2011. föräldrapenning, sjuk- och aktivitetsersättning Utvecklingen bedöms fortsätta under återstoden och garantipension. Det låga resursutnyttjandet av prognosperioden 2012–2015, vilket förklaras under framför allt 2009 och 2010, till följd av den av fallande utgifter för arbetslöshetsförsäkringen ekonomiska krisen, för med sig en något svagare och de arbetsmarknadspolitiska programmen (se pris- och löneutveckling än normalt, särskilt diagram 7.1). Jämfört med de relativt höga under 2010 och i viss mån 2011. Detta har en nivåerna 2010 väntas antalet helårsekvivalenter i återhållande effekt på utgifterna i de pris- och arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadslönekänsliga transfereringssystemen. Från 2012 politiska program ha minskat med omkring bedöms pris- och löneökningstakten bli högre 130 000 år 2015 (se tabell 7.6). Den förväntade 73 och därmed ökar även transfereringsutgifterna i makroekonomiska förbättringen bidrar därmed snabbare takt.

De inkomstgrundade pensionerna följer

normalt sett inkomstindex, vilket speglar de tre

senaste årens reala genomsnittliga inkomst-

72 Med helårsekvivalenter avses det antal personer som skulle kunna utveckling med tillägg för inflationen under det

försörjas under ett helt år med full ersättning. Exempelvis räknas två senaste året. Under 2011 medför utvecklingen av

personer som varit arbetslösa ett halvår var som en helårsekvivalent. inkomstindex och balanseringen i ålders-

pensionssystemet lägre pensioner. Sammantaget 73 I tabellen redovisas etableringsersättning under arbetsmarknads-

bidrar de makroekonomiska förändringarna till politiska program. Utgifterna för etableringsersättning redovisas under

att pensionsutgifterna minskar med utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet och ingår därmed inte i det

som i texten benämns som arbetsmarknadsrelaterade utgifter. Med ca 6 miljarder kronor 2011. De lägre pensionerna

arbetsmarknadsrelaterade utgifter avses utgifterna under utgiftsområde

14 Arbetsmarknad och arbetsliv.

PROP. 2010/11:100

Tabell 7.6 Helårsekvivalenter, 20–64 år, i vissa ersättningssystem

Tusental 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 1

2 Arbetsmarknadspolitiska program 135 83 76 117 178 172 147 127 108 97

Ekonomiskt bistånd 80 77 79 89 94 87 75 69 65 62

Summa 1 083 961 878 919 916 848 774 708 652 616

1 Inklusive sjuklön som betalas av arbetsgivaren. 2 Deltagare i arbetsmarknadspolitiska program som får ersättning i form av rehabiliteringspenning räknas till sjuk- och rehabiliteringspenning. I tabellen inkluderas etableringsersättning i arbetsmarknadspolitiska program. Volymen i etableringsersättning beräknas 2011 uppgå till cirka 5 000 och 2012-2015 mellan 13 000-14 000. Källa: Egna beräkningar.

2011 bidrar till att balansen i pensionssystemet personer med sjuk- och aktivitetsersättning

förbättras. Från och med 2012 väntas fortsätter dock under hela prognosperioden. utgifterna för ålderspensionssystemet öka till Bland dem som har sjukersättning kommer

följd av makroekonomiska faktorer med utflödet till ålderspension att överstiga inflödet ca 10 miljarder kronor 2012, ca 11 miljarder till ersättningen. Dessutom upphör ersättnings-

kronor 2013, ca 10 miljarder kronor 2014 och formen tillfällig sjukersättning vid slutet av 2012. Osäkerheten i prognosen för de kommande åren ca 12 miljarder kronor 2015. ligger främst i hur stor andel av de som erhållit tillfällig sjukersättning som kommer att erhålla

sjukersättning. I januari 2011 hade ca 20 000

Övrigt

personer tidsbegränsad sjukersättning och

Försäkringskassan bedömer att knappt en En stor del av förändringen av de takbegränsade tredjedel av dessa kommer att erhålla sjukutgifterna mellan 2010 och 2011 förklaras av ersättning. Försäkringskassans känslighetsanalys andra faktorer än beslut, pris- och löneomvisar att även om den andelen blir större än räkning och övriga makroekonomiska förändberäknat medför det endast en begränsad effekt ringar. Totalt uppgår dessa övriga faktorer till på utgifterna. ca 13 miljarder kronor, varav 6 miljarder beror på

volymförändringar inom regelstyrda trans-

Diagram 7.2 Utgifter för sjuk- och rehabiliteringspenning

fereringssystem. Utgiftsökningen till följd av och sjuk- och aktivitetsersättning 1 samt antalet

volymförändringar beror främst på ökade helårsekvivalenter i sjuk- och rehabiliteringspenning och volymer i tilläggs- och inkomstpensionen samt i

sjuk- och aktivitetsersättning 2010–2015

föräldrapenningen (se tabell 7.7). Miljarder kronor Tusental

100 600 Fortsatt fallande ohälsotal 90

De ohälsorelaterade utgifterna under utgifts- 500 80 område 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom 70 400

och handikapp beräknas falla betydligt från 2010 60 t.o.m. 2015 (se diagram 7.2). År 2015 beräknas 50 300 utgifterna vara omkring 17 miljarder kronor 40 200 lägre än 2010 till följd av volymförändringar. 30

Antal helårsekvivalenter (höger y-axel)

Den samlade volymen i sjukförsäkringen (sjuk- 20 100

Utgifter (vänster y-axel)

penning samt sjuk- och aktivitetsersättning) har 10 0 0 fallit sedan 2004. Från 2003 till 2006 minskade 2010 2011 2012 2013 2014 2015 antalet sjukpenningdagar, medan antalet personer med sjuk- och aktivitetsersättning Anm.: Utfall 2010 och beräknade utgifter 2011–2015. 1 Avser utgifter på anslagen 1:1 Sjukpenning och rehabilitering m.m. och 1:2 fortsatte att öka. Sedan 2007 faller volymerna i Aktivitets- och sjukersättningar m.m. under utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp. båda systemen. Under de kommande åren planar Källa: Egna beräkningar. antalet sjukpenningdagar ut. Nedgången i antalet

PROP. 2010/11:100

Fler barn och fler pensionärer grundad pension än dagens ålderspensionärer. Antalet personer med inkomst- och tilläggs- De nytillkomna pensionärerna väntas därför inte pension beräknas öka markant framöver, vilket erhålla garantipension och bostadstillägg i huvudsakligen beror på demografiska faktorer. samma utsträckning som dagens pensionärer. Trots att det totala antalet pensionärer ökar Antalet uttagna dagar med föräldrapenning kraftigt väntas de sammanlagda volymerna i har ökat kontinuerligt under 2000-talet och garantipension endast öka marginellt och beräknas fortsätta att öka framöver. Ökningen bostadstillägg minska något t.o.m. 2015. Det beror framför allt på att fler barn föds. Det beror på att fler nytillkomna pensionärer har ökade barnafödandet medför även att antalet inkomstgrundad pension och på att de nytill- barnbidrag väntas öka mellan 2010 och 2015. komna pensionärerna har en högre inkomst-

Tabell 7.7 Volymer inom olika transfereringssystem

Utgifts- Köns- Köns- Utfall Utfall Prognos område fördelning fördelning Utfall Utfall 2009 2010 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 8 Asylsökande, genomsnittligt antal 34,0%kv 37,0%kv inskrivna 66,0%m 63,0%m 35 729 34 631 35 400 35 000 35 000 35 000 35 000 9 Antal personer med 47,0%kv 46,7%kv assistansersättning 53,0%m 53,3%m 15 541 15 877 16 058 16 207 16 335 16 474 16 643 10 Antal sjukpenningdagar 59,3%kv 59,7%kv (netto), miljoner 40,7%m 40,3%m 36,3 31,7 33,5 34,5 32,7 31,1 30,5 10 Antal rehabiliteringspenning- 66,4%kv 64,5%kv dagar (netto), miljoner 33,6%m 35,5%m 2,5 1,7 1,8 1,9 1,8 1,7 1,7 10 Antal personer med 60,4%kv 60,1%kv sjukersättning 39,6%m 39,9%m 489 020 442 415 390 585 353 834 325 005 300 722 279 773 10 Antal personer med 48,6%kv 47,9%kv aktivitetsersättning 51,4%m 52,1%m 24 662 25 768 26 639 27 208 27 812 28 511 29 114 10 Antal personer med sjuk- och aktivitetsersättning som erhåller 55,7%kv 55,0%kv bostadstillägg 44,3%m 45,0%m 135 296 127 746 123 822 121 989 120 543 119 649 119 224 11 Antal personer med 80,4%kv 80,5%kv garantipension 19,6%m 19,5%m 766 400 771 100 801 800 810 000 793 100 786 600 798 000 11 Antal pensionärer som 81,1%kv 80,7%kv erhåller bostadstillägg 18,9%m 19,3%m 257 500 251 900 252 600 245 100 233 700 225 000 217 100 ÅP Antal personer med 52,3%kv 52,3%kv tilläggspension 47,7%m 47,7%m 1 683 600 1 745 300 1 806 300 1 862 800 1 916 000 1 967 100 2 011 000 ÅP Antal personer med 49,2%kv 49,3%kv inkomstpension 50,8%m 50,7%m 696 000 817 300 940 000 1 056 500 1 168 100 1 276 300 1 379 800 12 Antal barnbidrag 92,5%kv 93,3%kv 7,5%m 6,7%m 1 670 600 1 671 816 1 682 863 1 700 016 1 728 391 1 753 642 1 779 205 12 Antal uttagna föräldrapenningdagar, 77,7%kv 76,9%kv miljoner 22,3%m 23,1%m 47,8 49,7 50,9 51,4 51,9 52,2 52,7 12 Antal uttagna tillfälliga föräldrapenningdagar, 55,0%kv 55,0%kv miljoner 45,0%m 45,0%m 5,3 5,5 5,5 5,6 5,6 5,6 5,7 15 Antal personer med 48,6%kv 48,6%kv studiehjälp 51,4%m 51,4%m 490 800 484 100 468 200 445 800 422 900 402 900 386 300 15 Antal personer med 60,1%kv 59,9%kv 1 studiemedel 39,9%m 40,1%m 479 200 502 300 505 500 504 400 504 600 502 200 492 800 Anm.: Antaganden om arbetslöshetstal och deltagare i arbetsmarknadspolitiska program ingår i de makroekonomiska förutsättningarna, vilka redovisas i avsnitt 5. Anm.: Volymuppgifter om antal personer avser årsgenomsnitt. 1 Bruttoräknat antal. När stödtagare under året har studerat på flera utbildningsnivåer eller både i Sverige och utomlands uppstår dubbelräkning. Nettoräknat var antalet studiemedelstagare 443 900 personer 2009 och 466 300 personer 2010.

8 Det ekonomiska läget i kommunsektorn

PROP. 2010/11:100

8 Det ekonomiska läget i kommunsektorn

Sammanfattning I följande avsnitt redovisas en samlad bedömning av det ekonomiska läget i kommunsektorn. Avsnittet beskriver kommunsektorns finanser, • Effekterna av den ekonomiska krisen på men också dess bidrag till BNP och utvecklingen kommunsektorns ekonomi bedöms bli av sysselsättningen i den kommunalt finankortvarigare och mindre omfattande jämfört sierade verksamheten. med beräkningarna i budgetpropositionen för 2011.

8.1 Kommunsektorns inkomster

• Kommunsektorn redovisade sammantaget ett starkt resultat 2010 på 19 miljarder De kommunala verksamheterna finansieras i kronor. Tillfälliga statsbidrag tillsammans huvudsak av skatter och statsbidrag. Tillsammed att lönesumman inte föll i så stor mans uppgick skatter och statsbidrag till närutsträckning som förväntat medförde att mare 85 procent av kommunsektorns samlade inkomsterna kunde hållas uppe. inkomster 2010, varav skatteintäkterna svarade • Kommuner och landsting väntas redovisa ett för ca 67 procentenheter. Kommuner och resultat 2011 på 6 miljarder kronor. Resul- landsting erhöll ca 138 miljarder kronor i tatet beräknas gradvis förbättras i takt med statsbidrag, exklusive kompensationen för att konjunkturen stärks. Kommunsektorns mervärdesskatt, vilket motsvarade ca 18 procent bidrag till den offentliga sektorns finansiella av deras totala inkomster. De generella sparande beräknas årligen till mellan -0,1 och statsbidragen inklusive de tillfälliga stöden -0,2 procent av BNP 2011–2015. uppgick 2010 till ca 86 miljarder kronor, medan • Konjunkturåterhämtningen medför att ca 52 miljarder kronor betalades ut i riktade skatteunderlaget i kommunsektorn ökar bidrag (se tabell 8.3). De tillfälliga bidragen snabbare kommande år. Tillväxten väntas medförde att ökningstakten för inkomsterna årligen uppgå till 4,5–4,9 procent 2012 –2015 . kunde hållas uppe, trots att skatteintäkterna Samtidigt fasas de tillfälliga statsbidragen ut ökade relativt svagt (se diagram 8.1). 2011 och 2012. Skatteunderlaget och statsbidragen växte tillsammans med ca 5 procent 2010, vilket i stort • Ökningen i den kommunala konsumtionen sett motsvarar den genomsnittliga årliga förväntas dämpas under 2011 för att tillväxten 2000–2008. efterföljande år öka i takt med inkomsterna. • Sysselsättningen i den kommunalt finansierade verksamheten beräknas öka med 11 000 personer 2011 och redan under 2012 vara tillbaka på samma nivå som före den ekonomiska krisen.

PROP. 2010/11:100

intäkterna vid ett givet antal arbetade timmar i

ekonomin och i kommunsektorn. Förändringen

Diagram 8.1 Skatteintäkter och statsbidrag 2002–2015

Årlig procentuell förändring, löpande priser. Utfall t.o.m. 2010, av antalet arbetade timmar i övriga sektorer ger prognos för 2011–2015. därför störst effekt för ekonomin i kommuner 20 och landsting.

16 Den kraftiga nedgången i ekonomin 2009

medförde att lönesumman var i stort sett 12

oförändrad mellan 2008 och 2009. Samtidigt 8 4 växte det kommunala skatteunderlaget till följd

0 av att transfereringarna, framför allt avseende

-4 pensionsutbetalningarna, kraftigt ökade. Den

sammanlagda effekten blev dock att det Skatteintäkter -8 Statsbidrag kommunala skatteunderlaget endast ökade med Skatteintäkter och statsbidrag sammantaget -12 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 1,6 procent. Senast skatteunderlaget utvecklades

Anm.: Skatteintäkter och statsbidrag är justerade för regleringar som påverkar så svagt var 1993, då det ökade med 0,8 procent.

För 2008 var motsvarande ökning 4,9 procent. det kommunala skatteunderlaget. Skatteintäkterna redovisas exklusive ändrad medelutdebitering. Statsbidragen omfattar här både generella och riktade bidrag, men exkluderar kompensationen för mervärdesskatt. Det kommunala skatteunderlaget återhämtade

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. sig något under 2010. Antalet arbetade timmar i

näringslivet ökade då med 3,1 procent, samtidigt

som antalet arbetade timmar i kommunsektorn

8.1.1 Kommunsektorns skatteintäkter

minskade med 1,6 procent. Den sammantagna

effekten blev därför att tillväxten i skatteunder- Det kommunala skatteunderlaget består främst laget på 2,4 procent förstärkte de ekonomiska av utbetalda löner, dvs. lönesumman, men också förutsättningarna för kommuner och landsting. av skattepliktiga transfereringar och inkomster Till följd av att den kommunala konsumfrån näringsverksamhet. tionen antas anpassa sig till kommunsektorns

inkomster (se avsnitt 8.2.1), beräknas antalet

Tabell 8.1 Löner, arbetade timmar och lönesumma

Årlig procentuell förändring, nominella löner. Utfall för 2010, prognos arbetade timmar i näringslivet fortsätta att öka

för 2011–2015. snabbare än i kommunsektorn 2011. Totalt

2010 2011 2012 2013 2014 2015 beräknas skatteunderlaget öka med 3,1 procent

Timlön, näringslivet 2,4 2,6 3,3 3,4 3,6 3,6 2011(se tabell 8.2).

Kommunsektorn 2,6 2,6 2,8 3,2 3,2 3,2

Tabell 8.2 Skatter och statsbidrag

Totalt, konjunktur Miljarder kronor om annat ej anges. Utfall för 2010, prognos för lönestatistiken 2,5 2,6 3,2 3,4 3,5 3,5 2011–2015. Totalt, NR 0,9 2,5 3,3 3,6 3,7 3,7 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Arbetade timmar, Skatter o. bidrag näringslivet 3,1 2,7 2,5 2,4 1,8 1,0 exkl. moms 658 2,0 3,3 3,9 3,7 3,5 Kommunsektorn -1,6 0,2 0,8 0,6 0,2 -0,1 Skatteintäkter just- 1 Hela ekonomin 2,1 1,9 2,0 1,8 1,3 0,6 erade för regl. 520 3,1 4,8 4,9 4,5 4,6

Lönesumma 3,0 4,4 5,3 5,5 5,1 4,4 varav

Anm.: De båda lönemåtten skiljer sig definitionsmässigt åt främst genom att Skatteunderlag 3,1 4,8 4,9 4,5 4,6 olika typer av ersättningar såsom bonusersättning, semesterersättning m.fl. ingår i nationalräkenskapernas lönemått men inte i konjunkturlönestatistiken. För Ändradmedel vidare genomgång av skillnaden mellan lönemåtten samt orsakerna till den stora utdebitering 0,1 0,0 – – – – diskrepansen 2010 se budgetpropositionen för 2011. Kalenderkorrigerad utveckling av arbetade timmar. Statsbidrag just. för Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. regleringar 138 -5,5 -2,0 -0,1 0,3 -1,2

Statsbidrag just. för Lönesumman bestäms i sin tur dels av antalet regleringar, mdkr 138 -8,3 3,0 -0,1 0,4 -1,7

arbetade timmar i hela ekonomin, dels av tim- Anm.: I tabellen redovisas utvecklingen av generella och specialdestinerade

statsbidrag exklusive kompensation för mervärdesskatt. Skatteinkomster och lönerna. Vanligtvis följer timlönen i kommun- statsbidrag redovisas justerade för regeländringar som påverkar det kommunala

sektorn i stor utsträckning löneutvecklingen i skatteunderlaget. 1 I tabellen redovisas skatteintäkterna 2010 enligt nationalräkenskaperna, denna näringslivet. Detta innebär att personalkost- siffra skiljer sig från regeringens beräkning. Se avsnitt 6, tabell 6.6.

naderna i kommuner och landsting utvecklas i Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

ungefär samma utsträckning som skatte-

PROP. 2010/11:100

Den förväntade starka konjunkturuppgången De förbättrade ekonomiska förutsättningar som medför att kommunernas och landstingens den starkare konjunkturen medför innebär att ekonomiska förutsättningar stärks ytterligare skatteunderlaget bedöms hålla uppe inkomsterna framöver. Prognosen över den kommunala för kommuner och landsting 2011. De tillfälliga konsumtionen innebär att antalet arbetade statsbidragen fasas därför ut fram till 2012. timmar fortsätter att utvecklas svagare i Under 2011 uppgår de till 3 miljarder kronor. De kommunsektorn än i den privata sektorn, och de samlade statsbidragen minskar dock i mindre kommunala lönerna väntas öka något lång- utsträckning eftersom det generella statsbidraget sammare än i näringslivet. Skatteunderlaget samtidigt höjs permanent med 5 miljarder prognostiseras årligen växa med 4,5–4,9 procent kronor fr.o.m. 2011. Den totala minskningen av 2012–2015, vilket är i linje med den genom- statsbidragen uppgår till ca 8 miljarder kronor snittliga utvecklingen 2000–2008. mellan 2010 och 2011. Sammantaget är den faktiska utvecklingen av bidragen dock relativt jämn (se tabell 8.3). Detta 8.1.2 Statsbidrag är en följd av den kompensation om 7,5 miljarder kronor som görs för att neutralisera Statsbidragen till kommunsektorn består både av effekten på det kommunala skatteunderlaget av ett generellt statsbidrag och av riktade stats- att grundavdraget för pensionärer utökats. bidrag. Under 2009 och 2010, när nedgången i År 2012 beräknas statsbidragen fortsätta att konjunkturen inträffade, beslutade riksdagen om minska beroende på att den tillfälliga höjningen att tillföra kommunsektorn tillfälliga statsbidrag. för 2011 upphör. De generella statsbidragen Syftet var att undvika nedskärningar i minskar därutöver med knappt 1 miljard kronor, kommuner och landsting. till följd av ekonomiska regleringar som avser Statsbidragen ökade därför kraftigt med ändrade kommunala åtaganden. De riktade närmare 20 miljarder kronor mellan 2009 och bidragen ökar däremot med ca 1 miljard kronor, 2010, varav 17 miljarder kronor var tillfälliga bl.a. som en följd av de satsningar som aviserades bidrag. i budgetpropositionen för 2011 inom 74 kommunala verksamhetsområden som utbild-

Tabell 8.3 Faktisk årlig utveckling av statsbidrag enligt

ning, äldreomsorg och hälso- och sjukvård.

nationalräkenskaperna

Under 2013 och 2014 beräknas statsbidragen Miljarder kronor om annat ej anges. Utfall i nivå för 2010, prognos på förändring mellan åren för 2011–2015. vara i stort sett oförändrade. År 2015 minskar statsbidragen med knappt 2 miljarder kronor, 2010 2011 2012 2013 2014 2015 vilket till största delen förklaras av att beslut om Generellt bidrag 73 12,3 -3,6 0,1 -0,2 -0,6 vissa riktade statsbidrag bara har fattats fram till varav 2014. permanent 5,0 tillfälligt 4 -1,0 -3,0 1 regleringar 4 7,5 2 övrigt 0,8 -0,6 0,1 -0,2 -0,6 Konjunkturstöd 13 -13,0 Riktade bidrag 52 -0,1 0,6 -0,2 0,6 -1,1

Totala statsbidrag, faktisk utveckling 138 -0,8 -3,0 -0,1 0,4 -1,7

Anm.: I tabellen redovisas utvecklingen av generella och specialdestinerade statsbidrag exklusive kompensation för mervärdesskatt. 1 Regleringar avser regeländringar som påverkar det kommunala skatteunderlaget. För 2011 rör regleringen utökade grundavdrag för pensionärer. 2 Övrigt avser exempelvis justeringar som följer av den kommunala finansieringsprincipen. Källa: Egna beräkningar.

74 Ökningen avser statsbidrag justerat för regeländringar. Ojusterat var den faktiska ökningen ca 23 miljarder kronor. Skillnaden avser i första hand det utökade grundavdraget för pensionärer.

PROP. 2010/11:100

8.2 Kommunsektorns utgifter öka jämfört med 2009, till följd av det högre

ränteläget. I takt med att ränteläget normaliseras Kommunsektorns utgifter består till största beräknas ränteutgifterna öka kraftigt fram till delen av utgifter för vård, skola och omsorg. 2015. Detta vägs dock upp av att även Dessa utgifter benämns som kommunal inkomsträntorna beräknas öka i motsvarande konsumtion i nationalräkenskaperna (NR). Den utsträckning. kommunala konsumtionen beskrivs utförligare i avsnitt 8.2.1. Andra utgifter i kommunsektorn är investeringar, transfereringar och ränteutgifter. 8.2.1 Kommunal konsumtion i löpande År 2010 uppgick utgifterna i kommuner och priser landsting till ca 780 miljarder kronor. Mätt som andel av BNP motsvarade detta ca 24 procent. Den kommunala konsumtionen i löpande priser Kommunsektorns utgifter svarade enligt NR för består inte bara av kommuners och landstings ca 46 procent av den konsoliderade offentliga utgifter för vård, skola och omsorg, utan även av sektorns utgifter 2010. utgifter för exempelvis kultur, infrastruktur, central administration och brandförsvar. Alla varor och tjänster som finansieras med

Tabell 8.4 Totala utgifter för kommuner och landsting

kommunala skattemedel ingår i den kommunala Miljarder kronor om annat ej anges. Utfall för 2010, prognos för 2011–2015. konsumtionen, oavsett om de produceras (eller 2010 2011 2012 2013 2014 2015 förbrukas) i kommuner, landsting, kommun- Konsumtion 659 676 696 722 749 774 förbund eller bland privata utförare av välfärdstjänster. Investeringar 55 59 61 64 67 70 Transfereringar 62 64 66 66 67 69 Konsumtionen i löpande priser påverkas både Ränteutgifter 4 5 6 8 10 12 av att priser och löner i ekonomin ändras och av Summa utgifter 780 804 829 860 893 925 ändringar i omfattningen i den kommunala Anm.: Investeringar inkluderar nettoköp av mark och fastigheter. Eftersom verksamheten. En ökning kan alltså exempelvis försäljningen vanligtvis överstiger köp av mark och fastigheter är dessa nettoutgifter negativa. För 2011 beräknas försäljningen minska, vilket delvis bero både på att antalet lärare ökar eller på att lärarnas löner ökar. För att göra prognoser av förklarar ökningen av investeringar. Investeringsutgifterna i sig väntas öka med ca 2 procent. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. konsumtionen i löpande priser är det därför viktigt att följa kostnadsutvecklingen i kommun- Investeringarna har ökat starkt de senaste åren sektorn, vilken avspeglar både prisutvecklingen och uppgick 2010 till ca 8 procent av de totala och omfattningen av de kommunala verksamutgifterna. År 2010 ökade investeringarna i heterna. Den kostnad som är av störst betydelse landstingen kraftigt jämfört med föregående år, för konsumtionen i löpande priser är lönebl.a. genomfördes investeringar avseende Nya kostnaden. Karolinska sjukhuset i Solna, Citybanan och De kommunala konsumtionsutgifterna och ombyggnaden av Universitetssjukhuset i Malmö, sammansättningen av välfärdstjänsterna påverkas medan utvecklingen var betydligt svagare i bl.a. av den demografiska utvecklingen. kommunerna. Utgifterna för investeringar Exempelvis har elevunderlaget i gymnasieskolan beräknas växa med ca 2 procent 2011 jämfört minskat under de senaste åren, vilket bl.a. medmed 2010. Under 2012–2015 beräknas de öka för färre undervisningstimmar. Vidare måste med 3–6 procent per år i löpande priser. kommuner och landsting beakta kommunal- Transfereringar till övriga sektorer, däribland lagens (1991:900) bestämmelser om budgethushåll, väntas öka med ca 3 procent 2011. balans och god ekonomisk hushållning som är Därefter förväntas en svagare utveckling 2012– kopplade till resultatutvecklingen. 2015. Framför allt är det utgifterna för Den kommunala verksamheten bedrivs till ekonomiskt bistånd som utvecklas svagare i takt största delen av anställda i kommuner och med att läget på arbetsmarknaden förbättras. landsting. Under senare år har tendensen varit Utgifterna för ekonomiskt bistånd bedöms att välfärdstjänster i allt högre utsträckning minska fr.o.m. 2012. utförs av privata aktörer. Kommunerna behåller Ränteutgifterna fortsatte att minska mellan dock ansvaret för finansieringen av dessa tjänster 2009 och 2010 och har mer än halverats sedan även om de inte längre själva bedriver verksam- 2008. Under 2011 bedöms dock ränteutgifterna heten. Andelen av den kommunala konsum-

PROP. 2010/11:100

tionen som kan hänföras till kommunfinansierad Skillnaden mellan finansiellt sparande och verksamhet i privat sektor var ca 17 procent ekonomiskt resultat förklaras bl.a. av olika 2010, vilket är ca 2 procentenheter högre jämfört redovisningsprinciper för investeringsutgifter med 2008. Vem som utför välfärdstjänsterna i och finansiella poster mellan NR och den olika kommuner och landsting beror i huvudsak kommunala redovisningen. på politiska beslut. De tillfälliga statsbidragen gjorde det möjligt Kommunal konsumtion i löpande priser för kommuner och landsting att öka utgifterna ökade preliminärt med 4,4 procent 2010, vilket för verksamheten (konsumtionen) utan att är en förhållandevis stark ökning. Under 2011 frångå balanskravet. Konsumtionsutgifterna i beräknas konsumtionen öka med 2,6 procent fasta priser ökade med ca 2 procent 2010. 75 jämfört med 2010. Den lägre konsumtions- Det stora ekonomiska överskottet i kommunökningstakten 2011 beror på att inkomsterna i sektorn 2010 kan delvis förklaras av att kommunsektorn beräknas öka i en långsammare kommuner och landsting sannolikt undertakt. Trots att konsumtionsökningen i skattade sina inkomster för 2010. Tillväxten av kommunsektorn dämpas under 2011 ökar skatteintäkterna föll inte i så stor utsträckning konsumtionen snabbare än inkomsterna. som flertalet av prognosmakarna hade förutspått. I förhållande till regeringens beräkningar i 2009 års ekonomiska vårproposition har

Diagram 8.2 Konsumtionen i löpande priser

Årlig procentuell förändring. Utfall t.o.m. 2010, prognos för 2011– prognosen för skatteintäkterna reviderats upp 2015. med ca 19 miljarder kronor för 2010 (se diagram 8 Kommuner 8.3). 7 Landsting Kommunsektorn Diagram 8.3 Prognosrevideringar av kommunsektorns 6

skatteintäkter sedan 2009 års ekonomiska vårproposition

5 Miljarder kronor 4 40 3 35

01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 15 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 10

Under perioden 2012–2015 förväntas inkomst- 5

erna öka relativt starkt. Konsumtionsutgifterna 0 09 10 11 12 är i prognosen anpassade så att de ökar i linje Anm.: Prognoserna för skatteintäkterna har justerats för regeländringar som med inkomsterna, vilket motsvarar en årlig påverkar skatteunderlaget. Källa: Egna beräkningar. ökning med ca 3–4 procent.

En annan bidragande förklaring till det stora överskottet 2010 är att antalet arbetade kom-

munfinansierade timmar minskade något under

8.3 Finansiellt sparande och

detta år. Vidare blev de sjukförsäkringspremier

ekonomiskt resultat i

som kommuner och landsting betalade till AFA

kommunsektorn

Försäkring lägre för 2010 jämfört med den

preliminärt fastställda nivån. De lägre premierna Kommunsektorn har trots den kraftiga medförde att utgifterna minskade med konjunkturnedgången redovisat ett mycket 1,4 miljard kronor. starkt resultat de senaste två åren. Resultatet före

extraordinära poster förstärktes mellan 2009 och 2010 och uppgick 2010 preliminärt till

19 miljarder kronor. Även det finansiella sparandet blev högre 2010 än 2009 och vändes 75 Med konsumtionsutgifter i fasta priser avses i detta avsnitt konsumtill ett överskott på ca 2 miljarder kronor. tionsutgifterna mätt som kostnader i fasta priser (se avsnitt 8.4.1).

PROP. 2010/11:100

Svagare finanser i kommunsektorn 2011 med 0,6 procent, dvs. samma som 2011 (se tabell Under 2011 beräknas inkomsterna öka lång- 8.5). Det finansiella sparandet är alltjämt negativt sammare än 2010. Detta är främst en effekt av varje år 2011–2015, men stärks något efter 2011. att merparten av de tillfälliga statsbidragen dras tillbaka. Den starkare konjunkturen medför

Diagram 8.4 Utvecklingen av det ekonomiska resultatet före extraordinära poster i kommuner och landsting

dock att lönesumman växer snabbare 2011 än Miljarder kronor. Utfall t.o.m. 2010, prognos för 2011–2015. 2010, vilket förstärker skatteunderlaget för kommunsektorn. 20 20 Med den svagare inkomstutvecklingen 15 15 bedöms kommunsektorn inte kunna bibehålla det starka överskott som redovisades för 2010. 10 10 Trots att konsumtionsutgifterna i löpande priser bedöms öka i en långsammare takt beräknas de 5 5 öka snabbare än inkomsterna 2011. Det 0 0 finansiella sparandet blir därmed negativt 2011. Även det ekonomiska resultatet försämras, men -5 Landsting Kommuner -5 väntas fortfarande vara positivt. Totalt -10 -10 Tabell 8.5 Kommunsektorns finanser 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 Miljarder kronor om annat ej anges. Utfall för 2010, prognos för Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 2011–2015. För 2013–2015 bedöms den fortsatt starka 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Inkomster 782 796 823 856 890 922 konjunkturen medföra att kommunsektorns Skatteintäkter 520 534 560 587 614 642 finanser hålls uppe. Inkomstutvecklingen be- Kommunal döms medföra att konsumtionsutgifterna i fasta fastighetsavgift 14 15 15 16 16 16 priser kan öka med 0,5–0,9 procent per år Statsbidrag exkl. samtidigt som det finansiella sparandet och mervärdesskatt 138 137 134 134 135 133 resultatet förstärks. Resultatet beräknas överstiga 10 miljarder kronor 2013–2015 (se diagram varav generella bidrag 86 85 81 81 81 81 8.4), vilket kan anses vara nära det ofta föreriktade bidrag 52 52 53 53 53 52 kommande målet om god ekonomisk hus- Övriga inkomster 110 109 114 119 125 131 hållning (se avsnitt 10.5). varav komp. moms 47 48 49 51 53 55

Utgifter 780 804 829 860 893 925

Konsumtionsutgifter 659 676 696 722 749 774 Procentuell utveckling, fasta priser 2,2 0,6 0,6 0,9 0,8 0,5 Övriga utgifter 121 128 133 138 144 151

Finansiellt sparande 2 -8 -6 -4 -3 -3

Resultat före extra ordinära poster 19 6 9 10 11 12

Anm.: Generella bidrag inkluderar även de tillfälliga statsbidragen 2011. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Kommuner och landsting konsoliderar finanserna 2012–2015 Den starka återhämtningen på arbetsmarknaden medför att lönesumman växer med närmare 5 procent 2012. Skatteintäkterna ökar därmed betydligt snabbare än 2009–2011. Detta väger till stor del upp utfasningen av de tillfälliga statsbidragen 2011 på 3 miljarder kronor. Konsumtionsutgifterna i fasta priser bedöms 2012 öka

PROP. 2010/11:100

8.4 Kommunfinansierad produktion Olika sätt att beräkna kommunal konsumtion

Den kommunala verksamheten kan beskrivas på År 2007 bytte NR metod för att beräkna den flera sätt. Ett sätt är att beskriva den som offentliga sektorns individuella konsumtion i konsumtion i löpande priser. Den kommunala fasta priser. Med individuell konsumtion avses 77 verksamheten kan också beskrivas i termer av de varor och tjänster som direkt riktas till envolym, dvs. som konsumtion i fasta priser. skilda individer. Metodomläggningen innebär att Förändringar i verksamheten i termer av volym delar av produktionsutvecklingen i kommunberor bl.a. på tillväxten och sammansättningen i sektorn, och därmed konsumtionsutvecklingen, befolkningen. Ambitioner (exempelvis kvalitet bestäms utifrån volymindex i stället för kostoch omfattning av välfärdsservice), produktivitet nader. Förklaringen till metodomläggningen är 78 och konjunktur är andra viktiga förklarings- att dessa volymindex bättre mäter vad den faktorer till hur verksamheten förändras uttryckt offentliga sektorn faktiskt producerar i stället för i volymtermer. att likställa produktionen med insatsen i pro- I kommunal konsumtion ingår endast varor duktionen i form av arbete och kapital. Volymoch tjänster som finansieras med skattemedel. index finns för merparten av de individuella Inkomster av avgifter som t.ex. egenavgifter i ändamålen såsom utbildning och omsorg. Indexsjukvården ingår inte. Som ovan nämnts en är tänkta att mäta konsumtionen (egentligen inkluderas hela den kommunfinansierade produktionen) i termer av exempelvis antalet produktionen i den kommunala konsumtionen, elever i skolan och hemtjänsttimmar i omsorgen oavsett om produktionen sker i kommunal eller (justerat för olika kvalitetsindex, såsom avgångsprivat regi. Kommunal konsumtion är därmed betyg i skolan, eller lokalernas skick inom äldrenästintill detsamma som kommunfinansierad omsorgen). Eftersom det i dagsläget inte finns produktion. En beskrivning av den kommunala någon datainsamling på kvartalsbasis för dessa 76 konsumtionen i fasta priser är alltså i stort sett index, bygger SCB:s preliminära utfall i stor utdetsamma som att beskriva den kommun- sträckning på den demografiska utvecklingen. 79 finansierade produktionen i volymtermer. Konsumtionen i fasta priser som avser service Avsnitt 8.4 inleds med en beskrivning av den för kollektiva ändamål, exempelvis brandförsvarkommunala konsumtionen i fasta priser. I och et och kommunal förvaltning, men även vissa av med att den kommunfinansierade produktionen de individuella ändamålen, beräknas som tidigare är väldigt arbetsintensiv görs sedan en mer enbart utifrån kostnaderna i de kommunala ingående beskrivning av utvecklingen av den verksamheterna. kommunfinansierade sysselsättningen. Regeringens prognoser för kommunsektorns konsumtion i fasta priser tar sikte på de preliminära kvartalsräkenskaperna. I och med att en stor 8.4.1 Kommunal konsumtion i fasta priser andel av konsumtionsutvecklingen mäts i form av volymindex, som till stor del bestäms av Den kommunala konsumtionen i fasta priser kan demografin i de preliminära utfallen, blir de mätas på olika sätt (se fördjupningsrutan Olika preliminära utfallen för konsumtionen i fasta sätt att beräkna kommunal konsumtion). Det priser inte så starkt kopplade till inkomstmest rättvisande måttet på konsumtionen skulle utvecklingen. Kopplingen är tydligare med den kunna uppnås genom att se till vad som gamla kostnadsmetoden. produceras, exempelvis antalet undervisade elever i skolan och utförda hemtjänsttimmar i omsorgen.

77 Den nya metoden i årsräkenskaperna beskrivs i SCB:s publikation Volymberäkningar av offentlig individuell produktion – projektrapport, Ekonomisk statistik 2008:3. Metoden beskrivs även i 2008 års 76 Konsumtionen inkluderar även egenproducerade tillgångar. De egen- ekonomiska vårproposition (prop. 2007/08:100 s. 90). producerade tillgångarna är dock väldigt små i förhållande till den totala 78 När kommunal konsumtion beskrivs utifrån volymindex avses fortkommunala konsumtionen (0,1 procent av den kommunala sättningsvis verksamhet som har en kommunal huvudman. konsumtionen 2010). I praktiken är det också svårt att särskilja 79 I de preliminära beräkningarna av landstingens konsumtion i fasta produktion som helt är kommunalt finansierad från produktion som priser använder NR kostnaderna i landstingens verksamheter, medan de delvis är finansierad med privata avgifter. slutgiltiga årsberäkningarna använder både kostnader och volymindex.

PROP. 2010/11:100

Detta är den metod som NR använder för Kostnaderna för kommunsektorn utvecklas därhuvuddelen av den kommunala konsumtionen i med i en takt som ligger i linje med befolknings- BNP. Problemet med metoden är att det är svårt ökningen. att kvalitetsjustera produktionen (och därmed konsumtionen). Ett annat sätt att mäta kon-

Diagram 8.5 Konsumtion och kostnader i fasta priser

sumtionen i fasta priser är att se till vilka kost- Årlig procentuell förändring. Utfall t.o.m. 2010, prognos för 2011– 2015. nader (resurser) som är förknippade med pro- 4 duktionen. En nackdel med att använda kostnaden som mått på produktionen (och därmed Konsumtion 3 Kostnader konsumtionen) är att den inte möjliggör beräkningar av produktiviteten i kommunsektorn (se 2 fördjupningsrutan Kan man mäta produktiviteten i offentlig sektor). 80 1 Hur förhåller sig då konsumtionen i fasta priser till kostnaderna i fasta priser? Den 0 viktigaste skillnaden är att konsumtionen i fasta priser inte är lika starkt kopplad till inkomst- -1 utvecklingen i kommunsektorn som kostnad- 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 erna i fasta priser. Exempelvis ökade kostnaderna Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. snabbare än konsumtionen 2006 och 2007. En förklaring till detta är satsningarna på plusjobb Konsumtionen och kostnaderna i fasta priser som gjordes under dessa år. Dessa satsningar uppdelat på kommuner och landsting beskrivs påverkade kostnaderna mer än konsumtionen, utförligare i tabell 8.6. delvis på grund av svårigheterna med att mäta kvalitet och därmed produktivitet i den Tabell 8.6 Konsumtion och kostnader i fasta priser kommunala verksamheten (se fördjupningsrutan Årlig procentuell förändring i fasta priser. Utfall för 2010, prognos för Kan man mäta produktiviteten i offentlig 2011–2015. sektor?). År 2008 och 2009 ökade kostnaderna i 2010 2011 2012 2013 2014 2015 fasta priser mindre än konsumtionen i fasta Konsumtion priser, dels till följd av utfasningen av plus- Kommuner 2,5 1,3 1,0 0,9 0,9 0,4 jobben, dels till följd av konjunkturnedgången. Landsting 0,6 0,2 0,6 1,2 1,0 0,4 År 2010 ökade kostnaderna i fasta priser mer än Kommunsektorn 1,9 0,9 0,9 1,0 0,9 0,4 konsumtionen i kommunsektorn.

Kostnader

Kostnaderna i fasta priser ökade starkt i Kommuner 3,1 0,8 0,6 0,8 0,7 0,5 kommunerna under 2010. I landstingen Landsting 0,6 0,2 0,6 1,2 1,0 0,4 dämpades kostnadsökningen under 2010 efter Kommunsektorn 2,2 0,6 0,6 0,9 0,8 0,5 fem år med en förhållandevis hög ökning. Under Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 2011 och 2012 beräknas kostnaderna öka något starkare i kommunerna än i landstingen till följd av det utrymme som ges av en bättre ekonomisk situation i kommunerna. För kommunsektorn som helhet väntas kostnaderna öka årligen med i genomsnitt 0,7 procent 2011–2015 (se diagram 8.5).

80 Om produktionen i fasta priser ökar i snabbare takt än kostnaderna för produktionen i fasta priser innebär det att produktiviteten ökar i kommunsektorn. Det är dock väldigt svårt att mäta produktiviteten i kommunsektorn. Under prognosperioden 2011–2015 antas därför konsumtionen öka i linje med kostnaderna (se diagram 8.5).

PROP. 2010/11:100

Kan man mäta produktiviteten i offentlig 8.4.2 Kommunfinansierad sysselsättning sektor?

För att följa utvecklingen av antalet sysselsatta Produktiviteten är en viktig men svårbelyst och antalet arbetade timmar för välfärdstjänster faktor i kommuners och landstings verksamhet. kan man inte enbart se till den verksamhet som Med produktivitet avses i allmänhet hur för- bedrivs direkt i kommunal regi. Överföringen av ädlingsvärdet förhåller sig till insatsen av resurs- tjänster från kommunala till privata utförare har er. I dagsläget är det svårt att mäta produktivitet- ökat trendmässigt under senare år och är en en i kommunsektorn. Det finns flera skäl till anledning till att antalet kommunanställda varför det är svårt att mäta produktiviteten inom minskat sedan 2007. Det finns i dagsläget ingen offentlig sektor. Det mest uppenbara skälet är statistik avseende antalet arbetade kommunatt värdet på de varor och tjänster som pro- finansierade timmar och sysselsättning i privat duceras inte prissätts på någon marknad. En sektor. Uppgifterna för utfallsåren baseras därför mängd antaganden måste göras till följd av detta. på Konjunkturinstitutets beräkningar. 83 Hur ska exempelvis kvalitetsförändringar av välfärdstjänster mätas? Antalet arbetade timmar har börjat öka 81 Tidigare mätte NR produktionen i kommun- Antalet arbetade kommunfinansierade timmar 84 sektorn som produktionskostnaden. Detta sätt (exklusive plusjobb) beräknas vara ca 0,5 procent att mäta produktionen (och därmed förädlings- lägre 2010 jämfört med 2007. Minskningen i värdet) medförde att produktivitetsutvecklingen antalet arbetade kommunfinansierade timmar alltid blev i princip noll i kommunsektorn. Sedan under åren med den ekonomiska krisen är därnågra år tillbaka har NR övergått till att mäta med lägre än i beräkningarna i budgetprostora delar av produktionen för individuella positionen för 2011. Nedgången i antalet ändamål med volymindex (se fördjupningsrutan arbetade timmar under den ekonomiska krisen Olika sätt att beräkna kommunal konsumtion). har skett uteslutande i kommunsektorn. Antalet Tack vare detta så finns nu i alla fall en teoretisk arbetade timmar som utförs i den privata sektorn möjlighet att mäta produktiviteten. har fortsatt att öka under perioden. Trots införandet av den nya metoden finns Antalet kommunfinansierade timmar det betydande svårigheter med att mäta produk- beräknas öka 2011 efter att ha vänt upp redan tiviteten. För det första mäts fortfarande delar av under hösten 2010. De kommunfinansierade 85 produktionen (exempelvis tjänster som pro- timmarna ökar i kommunerna och i den privata duceras för kollektiva ändamål) som kostnader. sektorn medan de fortsätter att minska i För det andra kvarstår svårigheten att mäta landstingen. De kommunfinansierade timmarna i kvalitetsförändringar i välfärdstjänsterna. I dags- den privata sektorn väntas öka relativt kraftigt läget kvalitetsjusterar NR utbildning, äldreom- 2011 (se tabell 8.7). Det medför att antalet sorg och biblioteksverksamhet. I kvalitetsjust- kommunfinansierade timmar totalt sett ökar eringarna används exempelvis avgångsbetygen i snabbare än antalet arbetade timmar i kommunskolan, nya böcker på biblioteken och utbild- sektorn. De kommunfinansierade timmarna ningsnivån bland personalen. Kvalitetsjuster- bedöms 2011 vara tillbaka på samma nivå som ingarna görs dock inte på alla områden och med före den ekonomiska krisen. En förklaring till ett begränsat urval av mått. Givet att kvaliteten detta är de förbättrade ekonomiska förutsätt- 82 på servicen förbättras, och detta inte fångas upp i statistiken, underskattas produktivitetsutvecklingen (och vice versa), allt annat lika. Sammantaget innebär detta att det i dagsläget inte finns 83 Se Konjunkturinstitutets promemoria nr 6 2010, Kommunalt något tillförlitligt mått på produktiviteten. finansierad sysselsättning och arbetade timmar i privat sektor. 84 Kalenderkorrigerade timmar. 85 Den finns inga kvartalsberäkningar för de kommunfinansierade timmarna i privat sektor, så det går inte med säkerhet säga vilket kvartal 81 Det finns svårigheter med att kvalitetsjustera tjänsteproduktionen som de totala antalet kommunfinansierade timmar vände upp. Antalet även i näringslivet. arbetade timmar i kommunsektorn började dock öka under fjärde 82 NR följer de riktlinjer som EUROSTAT upprättar. För tillfället kvartalet 2010 samtidigt som de kommunfinansierade timmarna i privat innebär riktlinjerna att arbetet med att vidareutveckla kvalitetsjusteringen sektor, enligt Konjunkturinstitutets beräkningar, ökade väldigt starkt av den offentliga produktionen ska upphöra. 2010.

PROP. 2010/11:100

ningarna i kommunsektorn till följd av den Antalet sysselsatta beräknas 2012 vara tillbaka på oväntat snabba återhämtningen på arbets- samma nivå som före den ekonomi krisen marknaden (se avsnitt 8.1.1). Höjningarna av Den kommunfinansierade sysselsättningen mätt statsbidragen som aviserades i samband med i i antalet sysselsatta förväntas öka med ca 2009 års ekonomiska vårproposition och 11 000 personer under 2011 och redan under budgetpropositionen för 2011 bidrar också till 2012 vara tillbaka på samma nivå som innan bättre ekonomiska förutsättningar för kommun- krisen. sektorn 2011 (se avsnitt 8.1.2). Den kommunfinansierade sysselsättningen Den snabbaste ökningen av antalet arbetade har fallit tre år i följd sedan toppnoteringen år kommunfinansierade timmar under prognos- 2007, totalt med 22 000 sysselsatta (exklusive perioden beräknas inträffa under 2012, då de plusjobb). Minskningen i antalet sysselsatta kommunfinansierade timmarna väntas öka även i 2008–2010 inträffade uteslutande i kommunlandstingen. sektorn. Nedgången i sysselsättningen i kommunsektorn blev förhållandevis kraftig till

Diagram 8.6 Antal arbetade kommunfinansierade timmar

följd av att överföringen av välfärdstjänster till privata utförare, enligt Konjunkturinstitutets Miljontals timmar. Utfall t.o.m. 2010, prognos 2011–2015. 1 840 skattningar, ökade väldigt starkt under samma Kommunfinansierad period. Fallet i den kommunfinansierade 86 1 810 verksamhet exklusive sysselsättningen bedöms ha upphört under plusjobb 1 780 Kommunfinansierad verksamhet inklusive hösten 2010. Minskningen i sysselsättningen har därmed blivit lägre, och vändningen har inträffat 1 750 plusjobb 1 720 tidigare, jämfört med beräkningarna i budgetpropositionen för 2011. 87 1 690

1 660

Diagram 8.7 Kommunfinansierad sysselsättning och

1 630 sysselsättning i kommunsektorn Tusentals personer. Utfall t.o.m. 2010, prognos 2011–2015. 1 600 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 1 250 Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. 1 230 Anm.: Arbetade timmar i kyrkan ingår i kommunsektorn, och därmed också i den 1 210 kommunalt finansierade verksamheten, t.o.m. 1999. 1 190 1 170 1 150 Antalet arbetade kommunfinansierade timmar 1 130 beräknas fortsätta att öka 2013 och 2014 för att 1 110 1 090 sedan i stort sett vara oförändrade under 2015. 1 070

1 050 Tabell 8.7 Antalet arbetade kommunfinansierade timmar 1 030 Kommunfinansierad verksamhet exklusive plusjobb 1 010 Kommunfinansierad verksamhet inklusive plusjobb Kalenderkorrigerade timmar. Utfall för 2010, prognos för 2011–2015. Sysselsättning i kommunsektorn inklusive plusjobb 990 Sysselsättning i kommunsektorn exklusive plusjobb Miljoner timmar Procentuell förändring 970 2010 2011 2012 2013 2014 2015 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 1 Kommunsektorn 1570 0,2 0,8 0,6 0,2 -0,1 Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. Anm.: Arbetade timmar i kyrkan ingår i kommunsektorn, och därmed också i den varav kommuner 1179 0,4 0,8 0,5 0,1 -0,1 kommunalt finansierade verksamheten, t.o.m. 1999. varav landsting 391 -0,5 1,0 1,0 0,6 0,1 2 Privat sektor 203 5,5 4,1 1,4 1,3 -0,1 Totalt 1773 0,8 1,2 0,7 0,4 -0,1 1 Kommunsektorn avser kommunala myndigheter enligt NR. 2 Antalet faktiskt arbetade timmar fram t.o.m. 2010 är baserat på uppgifter från Konjunkturinstitutet. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

86 Den kommunfinansierade sysselsättningen i kommunsektorn minskade med 49 000 personer (exklusive plusjobb) mellan åren 2007 och 2010. Under samma period ökade den kommunfinansierade sysselsättningen i privat sektor enligt Konjunkturinstitutets beräkningar med ca 26 000 personer. 87 I prognosen i budgetpropositionen för 2011 beräknades minskningen bli 32 000 personer.

PROP. 2010/11:100

Den kommunfinansierade sysselsättningen vän-

Diagram 8.8 Kommunfinansierad sysselsättning som andel av totala sysselsättningen i ekonomin

tas öka under 2011. Ökningen förväntas inträffa Procentuell andel. Utfall t.o.m. 2010, prognos 2011–2015. i kommunerna och privat sektor, medan syssel- 30 sättningen i landstingen bedöms bli densamma 29 som under 2010. Den främsta förklaringen till 28 att den kommunfinansierade sysselsättningen 27 ökar i kommunerna och i den privata sektorn är 26 att antalet arbetade kommunfinansierade timmar 25 ökar, medan den genomsnittliga arbetstiden för 24 anställda i kommuner och bland privata utförare 23 av välfärdstjänster antas vara ungefär densamma. Kommunfinansierad verksamhet exklusive plusjobb 22 Den starkaste ökningen av den kommun- Sysselsättning i kommunsektorn exklusive 21 plusjobb finansierade sysselsättningen väntas inträffa 20 under 2012 och 2013. Sysselsättningen beräknas 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 då öka med 18 000–19 000 personer per år. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. Ökningen tillkommer på bred front, dvs. Anm.: Arbetade timmar i kyrkan ingår i kommunsektorn, och därmed också i den kommunalt finansierade verksamheten, t.o.m. 1999. sysselsättningen ökar i både kommuner, landsting och privat sektor. Ökningstakten i den kommunfinansierade sysselsättningen dämpas under 2014 och 2015.

8.5 Beräkningarna i 2011 års

Cirka 55 000 fler beräknas vara sysselsatta i

ekonomiska vårproposition

kommunalt finansierad verksamhet 2015 jämfört

jämfört med beräkningarna i

med 2010. I tabell 8.8 redovisas hur syssel-

budgetpropositionen för 2011

sättningsökningen beräknas vara sammansatt 2011–2015. Finanskrisens effekter på kommunsektorns Tabell 8.8 Kommunfinansierad sysselsättning ekonomi väntas bli något mindre långvariga och Utfall för 2010, prognos för 2011–2015. omfattande än vad regeringen bedömde i Tusentals personer Årlig förändring i tusentals personer budgetpropositionen för 2011. Framför allt 2010 2011 2012 2013 2014 2015 beror det på att antalet arbetade timmar i ekonomin och därmed kommunsektorns skatte- 1 Kommunsektorn 1048 4 14 13 5 -1 varav kommuner 790 4 10 9 3 -1 intäkter väntas utvecklas starkare än förväntat. varav landsting 258 0 4 5 2 0 Den mer positiva synen på arbetsmarknaden för Privat sektor 2 133 8 5 4 2 0 2011–2015 bidrar således till att kommunsektorns ekonomi bedöms förbättras snabbare Totalt 1181 11 19 18 8 -1 1 Kommunsektorn avser kommunala myndigheter enligt NR. än väntat. Prognosen för kommunsektorns finansiella 2 Antalet faktiskt arbetade timmar fram t.o.m. 2010 är baserat på uppgifter från Konjunkturinstitutet. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. sparande och ekonomiska resultat har reviderats något för 2011 i förhållande till prognosen i I takt med att konjunkturen förbättras väntas budgetpropositionen för 2011. För 2012–2014 är antalet timanställda och vikarier öka. En sådan förändringen större, både det finansiella utveckling medför att en kommunanställd i sparandet och resultatet beräknas dessa år bli genomsnitt kommer att arbeta färre timmar högre än vad som prognostiserades i budget- 2015 än 2010, vilket betyder att den årliga propositionen (se tabell 8.9). ökningstakten i antalet sysselsatta förväntas bli Utfallet för 2010 visar att både inkomster och något högre än den årliga ökningstakten i antalet utgifter blev högre än vad som beräknades i arbetade timmar i kommunsektorn 2011–2015. budgetpropositionen för 2011. Totalt över- Trots att den kommunfinansierade sysselsätt- skattades det finansiella sparandet med ca ningen förväntas öka 2011–2015 så faller den 4 miljarder kronor. Skatteintäkterna blev lägre än kommunfinansierade sysselsättningen som andel beräknat, medan övriga inkomster i stället av den totala sysselsättningen i ekonomin något underskattades. Differensen för övriga in- (se diagram 8.8). komster avser framför allt transfereringar från företag och kompensation för mervärdesskatt.

PROP. 2010/11:100

Även inkomsträntorna blev högre än väntat. Inkomsterna från kapital beräknas bli högre till Totalt underskattades inkomsterna. följd av ändrade ränteprognoser. Vidare väntas På utgiftssidan var det framför allt konsumtions- kompensationen för mervärdesskatt bli högre. utgifterna som ökade mer än beräkningen i Utgifterna har reviderats upp jämfört med budgetpropositionen för 2011. Även utgifter för beräkningen i budgetpropositionen för 2011, bl.a. investeringar och transfereringar till ideella vilket i stor utsträckning motverkar den högre organisationer underskattades i budgetproposi- inkomstprognosen. Konsumtionsutgifterna har tionen. anpassats till det större ekonomiska utrymme För 2012–2015 medför upprevideringen av som ges av högre skatteinkomster. Bland övriga den ekonomiska tillväxten, med en starkare poster har utgifter för investeringarna och räntor utveckling av framför allt lönesumman, att samt transfereringarna till ideella organisationer skatteinkomsterna ökar snabbare än enligt reviderats upp. regeringens tidigare bedömning. De riktade statsbidragen beräknas också bli högre i förhållande till bedömningen i budgetpropositionen för 2011. Revideringen förklaras huvudsakligen av ändrade volymberäkningar för flyktingmottagningen.

Tabell 8.9 2011 års ekonomiska vårproposition i förhållande till budgetpropositionen för 2011

Miljarder kronor 2010 2011 2012 2013 2014

Totala inkomster 5 9 16 21 24

Inkomstskatter -3 6 10 13 14 Kommunal fastighetsavgift -1 0 0 0 0 Statsbidrag exkl. mervärdesskatt 0 -1 1 3 3 Övriga inkomster 8 4 4 5 7 varav mervärdesskatt 3 2 2 3 3

Finansiellt sparande -4 -1 3 3 1

Resultat före e.o. poster 2 1 4 4 2

Källa: Egna beräkningar.

9 Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskulden

PROP. 2010/11:100

9 Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskulden

Sammanfattning bidrag redovisas dock enligt den ordning som gällde innan den genomgripande revideringen av NR i maj 2010. Därmed ansluter redovisningen 88 • Den offentliga sektorns finansiella sparande bättre till redovisningen i statens budget och till förstärks under prognosperioden. År 2011 den kommunala redovisningen. Det innebär att vänds underskottet till ett överskott, som skatter och statsbidrag för delsektorerna (staten, ökar till 4,4 procent av BNP 2015. ålderspensionssystemet och den kommunala sektorn) avviker från den nuvarande redo- • Den offentliga sektorns finansiella ställning visningen i NR. Det finansiella sparandet för den är stark, trots den ekonomiska krisen. Den offentliga sektorn och dess delsektorer påverkas finansiella förmögenheten är positiv och den emellertid inte av denna avvikelse i förhållande konsoliderade bruttoskulden (Maastrichttill NR:s redovisning. Redovisningen av inkomskulden) uppgick 2010 till 39,8 procent av ster och utgifter för den konsoliderade offentliga BNP, vilket understiger referensvärdet inom sektorn påverkas inte heller. EU på 60 procent av BNP med god marginal. • Statens finansiella sparande och budgetsaldo vänds till överskott och statskulden minskar

9.1 Utgifts- och inkomstförändringar

under prognosperioden. • Ålderspensionssystemets finansiella spar- I detta avsnitt redovisas översiktligt budgetande minskar fr.o.m. 2012 men är alltjämt effekterna av dels de reformer och den positivt. finansiering som föreslås eller aviseras i propositionen Vårändringsbudget för 2011 • Den kommunala sektorns finansiella sparande visade överskott 2010. Bidraget från den kommunala sektorn till den offentliga sektorns finansiella sparande beräknas årligen vara något negativt 2011–2015. 88 Förändringen i NR är föranledd av att EU:s statistikorgan Eurostat inte accepterar att statens skatteintäkter från hushållens direkta skatter har ett negativt värde. Det beror på att skattereduktionerna, främst I detta avsnitt redovisas den offentliga sektorns avseende pensionsavgifterna och jobbskatteavdraget, är större än den finanser enligt redovisningsprinciperna i statliga inkomstskatten. Av denna anledning redovisar NR en del av nationalräkenskaperna (NR). Skatter och statskommunalskatterna och den allmänna pensionsavgiften som transfereringar från staten i stället för skatteintäkter och socialavgifter till den kommunala sektorn respektive ålderspensionssystemet. Förändringen medför att högre skatteinkomster och utgifter redovisas för den statliga sektorn i NR.

PROP. 2010/11:100

(prop.2010/11:99) dels de reformer och den Förändringar jämfört med föregående år finansiering som tidigare beslutats eller aviserats. I redovisningen förutsätts, med några särskilt I tabell 9.2 redovisas de samlade budgetangivna undantag, att de angivna anslagsföränd- effekterna i förhållande till föregående år av ringarna motsvaras av lika stora utgiftsföränd- tidigare beslutade och aviserade samt nu föreringar. slagna reformer inklusive finansieringen av dessa. På detta sätt redovisas på en övergripande nivå regeringens prioriteringar. De reformer som Reformer sedan budgetpropositionen för redovisas avser både utgifts- och inkomstsidan 2011 på statens budget. Indirekta effekter av utgiftsreformer på statens budgets inkomstsida I tabell 9.1 redovisas de sammantagna effekterna ingår inte. på det finansiella sparandet i den offentliga År 2010 försvagades de samlade offentliga sektorn av de förslag som regeringen lämnar i finanserna främst till följd av sänkta skatter samt propositionen Vårändringsbudget för 2011. tillfälliga stöd till kommuner och landsting. År Sammantaget medför föreslagna reformer en 2011 fasas tillfälliga stöd till kommunerna ut och ökning av anvisade anslagsmedel för 2011 med de offentliga finanserna förstärks något, trots att 0,3 miljarder kronor jämfört med budgetpropo- skatterna sänks. De offentliga finanserna sitionen för 2011. Den offentliga sektorns förstärks fr.o.m. 2012 t.o.m. 2015, främst till finansiella sparande beräknas till följd av detta följd av att satsningar på utgiftssidan trappas av. minska med 0,3 miljarder kronor 2011. Utgifterna på statens budget, justerade för att redovisningsmässigt överensstämma med det

Tabell 9.1 Föreslagna utgifts- och inkomstförändringar

finansiella sparandet, ökar till följd av beslut med

2011–2015, effekt på offentliga sektorns finansiella

23,5 miljarder kronor 2010 i förhållande till

sparande

Miljarder kronor. Förändring i förhållande till statens budget för 2011. närmast föregående år. Åren 2011 och 2012 minskar de beräknade utgifterna med samman- 2011 2012 2013 2014 2015 lagt 22,9 miljarder kronor. Minskningen kan till stor del förklaras av flera stora temporära Utgiftsförändringar Förändring av takbegränsade stimulansåtgärder, t.ex. stöd till kommuner och 1 utgifter 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 landsting samt satsningar på infrastruktur och Justering för olika redovis- utbildning. Dessa är sammantaget som störst ningsprinciper i statens budget 2010 och trappas sedan av i takt med att och nationalräkenskaperna 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 ekonomin återhämtar sig, vilket medför att

Summa utgiftsförändringar 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0

utgifterna minskar mellan åren. I avsnitt 7.1.2 Inkomstförändringar (tabell 7.5) redovisas förändringarna per Skatter 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 utgiftsområde. Inkomsterna minskar med 14,6 miljarder Övriga inkomstreformer 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Summa inkomstförändringar 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 kronor 2010 och med 7,8 miljarder kronor 2011 Utgifts- och till följd av beslut om reformer.

inkomstförändringar -0,3 0,0 0,0 0,0 0,0

Indirekta effekter av inkomstförändringar 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Indirekta effekter av utgiftsförändringar 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Förändring finansiellt sparande offentlig sektor -0,3 0,0 0,0 0,0 0,0

1 Föreslagna anslagsförändringar beskrivs närmare i Vårändringsbudget för 2011 (prop. 2010/11:99). Källa: Egna beräkningar

PROP. 2010/11:100

9.2 Den offentliga sektorns finanser

Tabell 9.2 Utgifts- och inkomstförändringar 2011–2015 i förhållande till föregående år av tidigare beslutade och aviserade samt föreslagna och aviserade reformer och

finansieringar, effekt på offentliga sektorns finansiella Den svenska ekonomin har gått igenom den sparande ekonomiska krisen utan att stora underskott uppstått i den offentliga sektorns finansiella

Miljarder kronor. Budgeteffekt i förhållande till föregående år.

2010 2011 2012 2013 2014 2015 sparande. Det goda utgångsläget, med ett

1 överskott på 2,2 procent av BNP 2008, gjorde

Utgiftsförändringar

det möjligt att motverka den kraftiga kon-

Förändring av

takbegränsade utgifter 2 -1,5 -4,1 -8,5 -2,5 -1,7 -3,4 junkturnedgången med finanspolitiska stimu- Justering för olika lanser utan att äventyra de offentliga finanserna. redovisningsprinciper i Det finansiella sparandet uppvisade för 2009 ett underskott på endast 0,9 procent av BNP och

statens budget och nationalräkenskaperna 25,0 -5,8 -4,4 -2,8 -0,4 0,9

2010 på 0,3 procent av BNP. Därmed är Sverige

varav stöd till kommuner

3 ett av få EU-länder som inte är föremål för det

och landsting 26,0 -13,0 0,0 0,0 0,0 0,0

s.k. underskottsförfarandet inom ramen för

varav lånefinansierade

infrastrukturinvesteringar 4 0,7 1,6 -3,0 -2,6 0,2 0,3 stabilitets- och tillväxtpakten. Återhämtningen i ekonomin bidrar till en

varav kapitaltillskott till

statliga bolag -0,8 3,1 0,0 0,0 0,0 0,0 successiv förstärkning av det finansiella spar- Summa andet. Underskottet vänds redan 2011 till ett utgiftsförändringar 23,5 -9,9 -13,0 -5,3 -2,1 -2,5 överskott, som sedan ökar till 4,4 procent av Inkomsförändringar 1 BNP 2015. Förstärkningen sker huvudsakligen Skattereformer, brutto 5 -14,1 -6,8 -0,3 1,9 0,0 1,1 genom att utgifterna minskar som andel av BNP (se tabell 9.3).

Indirekta effekter av skatter 0,6 -1,0 0,0 -0,1 -0,1 -0,2

Tabell 9.3 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser

Övriga inkomstreformer -1,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Miljarder kronor, om annat ej anges. Utfall för 2010, prognos för Summa inkomst- 2011–2015.

förändringar, netto -14,6 -7,8 -0,2 1,7 -0,1 0,9

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Utgifts- och inkomst- Inkomster 1 675 1 731 1 821 1 912 1 999 2 089 förändringar, effekt på

offentliga sektorns Procent av BNP 50,7 50,1 50,3 50,2 50,2 50,3

finansiella sparande

1,6

38,1 -2,2 -12,7 -7,1 -2,0 -3,3 Skatter och Anm.: Beloppen är avrundade och summerar inte alltid. avgifter 1 503 1 553 1 634 1 717 1 797 1 877 1 För utgiftsreformer innebär minustecken anslagsminskningar eller att tempo- 45,5 44,9 45,1 45,1 45,2 45,2 Procent av BNP rära program upphör eller minskar i omfattning. För inkomstreformer innebär minustecken att skatteinkomsterna minskar. För den sammanlagda budget- Kapitalinkomster 60 69 74 77 80 86 effekten av utgifts- och inkomstreformer innebär minustecken att de offentliga finanserna förbättras jämfört med året innan. Fullständigt periodiserad redo- Övriga inkomster 113 110 113 117 121 126 visning för skatter. 2 Utgifter 1 686 1 721 1 756 1 806 1 856 1 906 I tabell 7.5 redovisas utgiftsförändringarna per utgiftsområde. Anslagsförändringar som motiverar tekniska justeringar av utgiftstaket för staten ingår ej. 51,1 49,8 48,5 47,4 46,6 45,9 Procent av BNP Anslagsförändringar till följd av den makroekonomiska utvecklingen och volymförändringar i transfereringssystemen m.m. ingår ej (se avsnitt 7.1.2). Utgifter exkl. 3 räntor 1 653 1 677 1 713 1 763 1 813 1 868 Det tillfälliga konjunkturstödet på sammanlagt 13 miljarder kronor (varav 6 miljarder kronor föreslogs i budgetpropositionen för 2010 och 7 miljarder kronor Räntor 33 44 42 43 43 38 föreslogs i 2009 års ekonomiska vårproposition) utbetalades från statens budget i december 2009 men avsågs att användas under 2010. Nationalräkenskaperna Finansiellt (NR) periodiserar därför stödet till 2010, vilket också bättre visar inriktningen på sparande -11 10 65 106 143 182 finanspolitiken. Tabellen visar förändringen mellan år och den justering som görs för de olika redovisningsprinciperna på 26 miljarder kronor 2010 består av: Procent av BNP -0,3 0,3 1,8 2,8 3,6 4,4 13 miljarder lägre utgifter 2009 i NR än på anslag och motsvarande 13 miljarder Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. kronor högre utgifter 2010 (se även tabell 7.4). I redovisningen antas att såväl permanenta som tillfälliga statsbidrag till kommuner och landsting används fullt

Inkomsterna och skatteintäkterna minskar först

ut för konsumtion och därmed fullt ut påverkar den offentliga sektorns finansiella sparande.

relativt kraftigt 2011 i förhållande till BNP.

4 Posten visar förändringen av nettoupplåningen för väg- och järnvägsobjekt. Nettoupplåning utgör skillnaden mellan nyupplåning och amortering.

5 Detta är främst en följd av att hushållens direkta

Se tabell 6.10. I den tabellen inkluderas även förändrad kommunal utdebitering.

Därför är bruttoeffekterna olika för 2010. skatter ökar långsammare än BNP. Det beror till

6 Exklusive indirekta effekter av utgiftsreformer på inkomstsidan.

en del på skattesänkningen för pensionärer, men

Källa: Egna beräkningar.

huvudsakligen på att lönesumman och de skattepliktiga transfereringarna minskar i förhållande till BNP. År 2012 ökar skatteintäkterna något

PROP. 2010/11:100

som andel av BNP för att sedan utvecklas i takt Under prognosperioden ökar den offentliga med BNP. (se tabell 9.4). konsumtionen i volym, men minskar som andel av BNP. Även de offentliga investeringarna, Tabell 9.4 Skatter och avgifter liksom transfereringarna, ökar långsammare än Procent av BNP. Utfall för 2010, prognos för 2011–2015. BNP. Under 2011 minskar transfereringarna 2010 2011 2012 2013 2014 2015 främst till följd av en svag utveckling av pensionerna. Pensionärernas ekonomi förstärks Hushållens direkta skatter 15,9 15,4 15,6 15,6 15,6 15,7 emellertid genom årets skattesänkning. De sjuk- Bolagens direkta domsrelaterade transfereringarna, som minskat skatter 3,3 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 under en följd av år, väntas fortsätta att minska Arbetsgivare o. egenföretagar- som andel av BNP. Förbättringen på arbetsmarknaden leder till minskade utgifter för de avgifter 12,1 12,0 12,0 12,1 12,1 12,2 Mervärdesskatt 9,7 9,7 9,8 9,8 9,8 9,8 arbetsmarknadsrelaterade försörjningsstöden Fastighetsskatt och och ekonomiskt bistånd. Ränteutgifterna ökar avgift 0,8 0,8 0,8 0,7 0,7 0,7 Övriga indirekta relativt kraftigt 2011 till följd av den stigande 3,9 3,8 3,7 3,7 3,6 3,6 räntan. Den minskade statsskulden medför att skatter Summa 45,7 45,1 45,4 45,3 45,4 45,4 ränteutgifterna beräknas vara i stort sett Till offentlig sektor 45,5 44,9 45,1 45,1 45,2 45,2 nominellt oförändrade 2012–2014, för att Till EU 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 minska 2015, vilket medför att ränteutgifterna Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. minskar som andel av BNP (se tabell 9.5).

Utgiftskvoten (utgifterna i förhållande till Tabell 9.5 Den offentliga sektorns utgifter BNP), som ökade kraftigt 2009, minskade 2010 Procent av BNP, om annat ej anges. Utfall för 2010, prognos för 2011–2015. och beräknas fortsätta att minska under hela 2010 2011 2012 2013 2014 2015 prognosperioden. Eftersom inkomsterna som andel av BNP är i stort sett oförändrade fr.o.m. Konsumtion 27,2 26,6 26,1 25,6 25,2 24,9 2012 är det främst den minskande utgiftskvoten Investeringar 3,3 3,4 3,1 2,9 2,9 3,0 som leder till förstärkningen av det finansiella Transfereringar till hushåll 16,2 15,4 15,0 14,6 14,2 14,0 sparandet. Vid en normal ekonomisk tillväxt och utan tillkommande diskretionära finanspolitiska Ålderspensioner 8,6 8,2 8,2 8,2 8,2 8,2 åtgärder, är det normalt att skatteintäkterna ökar Sjukdom 3,1 2,9 2,7 2,6 2,4 2,3 i takt med BNP, samtidigt som utgifterna Arbetsmarknad 1,1 0,9 0,8 0,6 0,5 0,5 minskar som andel av BNP. Det beror bl.a. på Familjer och barn 1,8 1,8 1,7 1,7 1,7 1,6 att en del av utgifterna inte är indexerade och på Övrigt 1,7 1,6 1,6 1,5 1,4 1,4 att tillfälliga program faller bort. Under de Övriga närmaste åren medför den ekonomiska åter- transfereringar och hämtningen dessutom att utgifterna för arbetssubventioner 3,3 3,2 3,2 3,2 3,2 3,0 lösheten minskar (se diagram 9.1). Ränteutgifter 1,0 1,3 1,2 1,1 1,1 0,9

Summa utgifter 51,1 49,8 48,5 47,4 46,6 45,9 Diagram 9.1 Inkomster och utgifter

Exklusive räntor 50,1 48,5 47,3 46,3 45,5 45,0 Procent av BNP. Utfall fram t.o.m. 2010, prognos för 2011–2015. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 58,0

Inkomster

56,0

Utgifter 9.2.1 Statens finanser

54,0 Statens finanser har hämtat sig snabbt från den 52,0 50,0 finansiella och ekonomiska kris som inleddes 48,0 hösten 2008. Återhämtningen i ekonomin bidrar till högre inkomster och lägre utgifter för staten . 46,0 Både det finansiella sparandet och budgetsaldot 44,0 förstärks och statsskulden minskar. 42,0 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2010/11:100

Statens finansiella sparande

Tabell 9.7 Statens finansiella sparande och budgetsaldo

Miljarder kronor. Utfall för 2010, prognos för 2011–2015.

Statens finansiella sparande uppvisade 2010 ett 2010 2011 2012 2013 2014 2015

underskott på 18 miljarder kronor eller Finansiellt

sparande -18 5 60 103 139 181

0,5 procent av BNP. Bakom förstärkningen av

den offentliga sektorns finanser under prognos- Till budgetsaldo

perioden ligger en ännu större förbättring av Räntor,

periodisering, statens finanser. Inkomsterna som andel av BNP kursvinster/förluster 1 3 8 8 6 -9 beräknas, efter en minskning 2011, vara oför- Periodisering av ändrade. Det finansiella sparandet förstärks skatter -5 17 -11 -7 0 -5 främst genom att utgifterna minskar som andel Köp och försäljning av BNP. År 2011 beräknas det finansiella av aktier, extra

sparandet visa ett litet överskott som till 2015 utdelningar m.m. 9 25 29 25 25 0

växer till 4,4 procent av BNP (se tabell 9.6). Kommunbidrag 13 0 0 0 0 0

Övriga finansiella transaktioner m.m. -1 -9 -5 -1 2 1

Tabell 9.6 Statens inkomster och utgifter

Miljarder kronor, om annat ej anges. Utfall för 2010, prognos för Budgetsaldo -1 41 81 128 171 169

2011–2015. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

2010 2011 2012 2013 2014 2015 Inkomster 881 914 963 1 010 1 054 1 101 Förutom denna principiella skillnad avviker

redovisningen i statens budget i flera avseenden Procent av BNP 26,7 26,4 26,6 26,5 26,5 26,5 från redovisningen i NR. Budgetsaldot redovisas

Skatter och kassamässigt, medan NR tillämpar periodiserad avgifter 785 812 857 902 945 986 redovisning. Denna skillnad påverkar framför

Övriga inkomster 96 102 106 108 109 114 allt redovisningen av skatteintäkter och ränte-

utgifter.

Utgifter 899 910 903 907 915 920

Procent av BNP 27,2 26,3 24,9 23,8 23,0 22,1 År 2010 visade det finansiella sparandet ett

Utgifter exkl. större underskott än budgetsaldot. Det tillfälliga

räntor 869 870 865 871 880 891 konjunkturbidraget till den kommunala sektorn Procent av BNP 26,3 25,1 23,9 22,9 22,1 21,5 betalades delvis ut och belastade statens budget

Ränteutgifter 30 40 38 37 35 28 2009, men minskade det finansiellt sparandet

2010. I motsatt riktning gick att de kassamässigt

Finansiellt

sparande -18 5 60 103 139 181 inbetalda skatterna var 5 miljarder kronor lägre

Procent av än de för året debiterade skatterna. Försäljningar

BNP -0,5 0,1 1,7 2,7 3,5 4,4 av aktier och extra aktieutdelningar tillgodo-

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. räknades budgetsaldot med 9 miljarder kronor,

men inte det finansiella sparandet.

Under 2011–2014 förstärks budgetsaldot,

Från statens finansiella sparande till

men inte det finansiella sparandet, av årets redan

budgetsaldo

genomförda och framtida beräkningstekniskt

antagna försäljningar av statens aktieinnehav om Statens finansiella sparande visar förändringen av 25 miljarder kronor per år (se tabell 9.7). den finansiella förmögenheten, exklusive värde-

förändringar. Budgetsaldot visar statens låne-

behov med omvänt tecken och påverkar därmed

Statens budgetsaldo

förändringen av statsskulden.

Det finansiella sparandet påverkas inte av Enligt budgetlagen (2011:203) ska budgeten försäljningar och köp av finansiella tillgångar, omfatta alla inkomster och utgifter samt andra t.ex. aktier, eller ökad utlåning, eftersom sådana betalningar som påverkar statens lånebehov. Ett transaktioner inte förändrar den finansiella förbudgetöverskott (ett positivt saldo) innebär ett mögenheten. Däremot påverkas budgetsaldot motsvarande negativt lånebehov för staten och och statsskulden av dessa transaktioner. att statsskulden därigenom normalt minskar.

Det motsatta förhållandet gäller vid ett budget-

PROP. 2010/11:100

underskott. För att statens budgetsaldo ska underskottet uppgick till 1 miljard kronor. För överensstämma med statens lånebehov redovisas 2011 väntas ett budgetöverskott på 41 miljarder Riksgäldskontorets nettoupplåning samt en kronor. Överskottet ökar gradvis till kassamässig korrigeringspost på utgiftssidan av 169 miljarder kronor 2015. I tabell 9.8 och statens budget. diagram 9.2 redovisas budgetsaldots utveckling 2010–2015. Utöver det förbättrade konjunktur-

Tabell 9.8 Statens budgetsaldo 2010–2015

läget bidrar även ett beräkningstekniskt antagande om försäljningar av delar av statens Miljarder kronor. Utfall för 2010, prognos för 2011–2015. innehav av aktier i noterade och onoterade 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Inkomster 780 869 880 925 971 982 aktiebolag till att överskottet ökar samtliga år Utgifter exkl. 2011–2014. Detta antagande ökar statens försäljningsinkomster med 25 miljarder kronor

statsskuldsräntor 763 775 772 773 778 784

1 Statsskuldsräntor per år 2011–2014 (se vidare avsnitt 6.2.2 Övriga

m.m. 23 32 24 23 24 32

2 inkomster).

Riksgäldskontorets nettoutlåning -9 20 3 1 -2 -2

Höga statsskuldsräntor 2011 och 2015 varav In-/utlåning från Storleken på statsskulden, räntenivåerna och den svenska kronans växelkurs mot andra valutor är myndigheter (räntekonto) -8 -4 -4 -4 -4 -4 Inbetalning av de viktigaste faktorerna för ränteutgifternas premiepensions- storlek. Ränteutgifterna påverkas även till stor medel inkl. ränta -30 -31 -33 -34 -36 -37 del av Riksgäldskontorets låneplaner. Stats- Utbetalning av premiepen- skuldsräntorna blir förhållandevis höga 2011 sionsmedel 30 32 33 34 35 37 trots att marknadsräntorna fortfarande är lägre CSN, studielån 6 6 6 6 6 6 än de skulle vara i konjunkturell balans. Det Insättningsgarantin -1 -1 -1 -1 -1 beror på att Riksgäldskontoret emitterar en ny Stabilitetsfond -5 -3 -4 -4 -4 -4 tioårig statsobligation som ger lägre överkurser Lån Riksbanken -4 och därmed högre ränteutgifter. Även 2015 är Lån till andra länder 2 9 3 3 ränteutgifterna höga i förhållande till övriga år Nettoutlåning – under prognosperioden. Det förklaras av ett Infrastrukturinvesteringar 3 6 8 5 2 3 3 förfall av en realobligation som ökar utgifterna Apoteket AB -6 6 med ca 12 miljarder kronor. Övrigt, netto 0 -2 -2 -2 -2 -2

Kassamässig Diagram 9.2 Statens budgetsaldo 2000-2015

4

korrigering 3 1 0 1 0 0 Miljarder kronor. Utfall fram t.o.m. 2010, prognos för 2011-2015

Statens 200 budgetsaldo -1 41 81 128 171 169 150 1 Inklusive minskning av anslagsbehållningar. 100 2 Avser utgifterna under utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. 3 Avser infrastrukturlån (netto) för Botniabanan AB och Trafikverket (Banverket 50 och Vägverket t.o.m. den 31 mars 2010). 4 0 Den kassamässiga korrigeringen 2009–2013 avser främst förfall av lån som staten övertog från Venantius AB 2007. -50 Källor: Riksgäldskontoret, Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar. -100 -150 Statens budgetsaldo förstärks snabbt -200 År 2009 uppvisade statens budget ett underskott 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 på 176 miljarder kronor, vilket var det största Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar. underskottet sedan 1993. Drygt hälften av underskottet berodde dock på att Riksgäldskontoret lånade upp 95 miljarder kronor för Riksbankens räkning för att stärka valutareserven. Amorteringarna av detta lån har beräkningstekniskt satts till 0 kronor under prognosperioden. Från det kraftiga underskottet 2009 har statens budgetsaldo förbättrats snabbt. Budgeten uppvisade i stort sett balans 2010 då

PROP. 2010/11:100

Riksgäldskontorets nettoutlåning tillfälligt hög antagandet om en sammanslagning av insätt- 2011 ningsgarantin och stabilitetsfonden som har Riksgäldskontorets nettoutlåning beräknas gjorts fr.o.m. 2009 års ekonomiska vårpropo- 89 2011 uppgå till 20 miljarder kronor. År 2012 be- sition inte längre görs. Inom EU pågår ett räknas nettoutlåningen bli 3 miljarder kronor, harmoniseringsarbete avseende stabilitets- 1 miljard kronor 2013 varefter en nettoinlåning avgifter, stabilitetsfonder och insättningsbedöms uppkomma 2014–2015. garantier. Arbetet inom EU kan komma att Till ökningen av nettoutlåningen 2011–2015 påverka den svenska lagstiftningen på området. bidrar bl.a. lånen till Island, Lettland och Irland, Regeringen har tidigare aviserat att en sammanutlåningen till infrastrukturinvesteringar och slagning av stabilitetsfonden och insättningsupphörandet av den tillfälliga placeringen av garantin bör övervägas. Regeringen vill inte försäljningsinkomster från Apoteket Omstruk- föregripa det pågående arbetet inom EU genom turering AB. År 2010 placerade det statliga att genomföra nationella regler. bolaget Apoteket Omstrukturering AB tillfälligt För att förbättra likviditetshanteringen i likviden från försäljningen av apotek till privata staten har sedan början av 1990-talet den s.k. apoteksföretag på ett konto i Riksgäldskontoret. räntekontomodellen använts. Alla medel som Under 2011 upphör den tillfälliga placeringen. myndigheterna disponerar i sin verksamhet förs Likviden betalas i stället in på inkomsttitel. till det s.k. räntekontot. Praktiskt taget alla Riksgäldskontorets nettoutlåning påverkas av myndigheter har ett räntekonto i Riksgäldslån till andra länder. Regeringen kommer att kontoret och från detta görs alla betalningar för återkomma till riksdagen med en proposition myndigheternas egna verksamheter. De myndigom Sveriges kredit till Irland samt förlängning av heter som är helt anslagsfinansierade har normalt tillgänglighetsperioden för Sveriges kredit till en relativt låg räntekontobehållning. En del Island. I beräkningarna ingår de totala låne- myndigheter har dock mycket stora ränteramarna till Island om 495 miljoner euro, till kontobehållningar, till en del beroende på att de Lettland om 720 miljoner euro och de planerade har stora avgifts- eller bidragsinkomster. Sedan låneramarna till Irland om 600 miljoner euro. 2004 har den genomsnittliga behållningen på Det är dock oklart hur mycket av låneramarna räntekontot ökat med 4 miljarder kronor per år. som kommer att tas i anspråk. Under 2009–2010 Åren 2011–2015 antas denna ökning fortsätta, erhöll Island 247,5 miljoner euro från svenska vilket minskar nettoutlåningen med 4 miljarder staten. I prognosen antas resterande del av lånet kronor per år. betalas ut under 2011. I beräkningen antas vidare att Lettland utnyttjar låneoptionen. Den lettiska regeringen har dock angett att den inte har för Statens budgetsaldo justerat för större avsikt att använda lånemöjligheten. Låneavtalet engångseffekter med Irland är under förhandling och antas i beräkningen belasta nettoutlåningen 2012 och År 2010 beräknas engångseffekter ha påverkat 2013. budgetsaldot positivt med 10 miljarder kronor Jämfört med budgetpropositionen för 2011 (se tabell 9.9). Den största effekten kom från beräknas Riksgäldskontorets nettoutlåning bli aktieutdelningar från Apoteket Omstruktur- 24 miljarder kronor högre 2011. Huvudsakligen ering AB. Även Riksgäldskontorets upplåning beror revideringen på att det beräkningstekniska för Riksbanken 2009 påverkade budgetsaldot positivt 2010. Lånet tecknades i euro och dollar och att kronan har stärkts sedan dess har medfört valutavinster. 89 Under 2011 beräknas engångseffekter för- Riksgäldskontorets nettoutlåning utgörs av myndighetens in- och bättra budgetsaldot med 15 miljarder kronor. I utlåning till myndigheter, affärsverk, vissa statliga bolag och fonder. De prognoserna för 2011–2014 görs ett beräkningsstörsta delposterna utgörs normalt av in- och utbetalningar av premiepensionsmedel, Centrala studiestödsnämndens nettoupplåning för tekniskt antagande om försäljningar av statens finansiering av studielån samt nettoutlåning för infrastrukturinvest- innehav i noterade och onoterade aktiebolag om eringar. Inbetalningar av premiepensionsmedel placeras tillfälligt på ett 25 miljarder kronor per år. Hittills under 2011 konto i Riksgäldskontoret fram till dess att de definitiva pensionsrätterna har försäljningarna av delar av statens innehav i fastställts och tillgodoförs på pensionsspararnas konton hos Pensions- Nordea Bank AB samt TeliaSonera AB:s återköp myndigheten.

PROP. 2010/11:100

av aktier inneburit inkomster om 23 miljarder underskottet, vilket leder till att det finansiella kronor. Effekten på budgetsaldot av dessa till- sparandet i ålderspensionssystemet beräknas i fälliga inkomstökningar motverkas något av genomsnitt uppgå till 0,2 procent av BNP per år lånen till Island, Lettland och Irland. Utöver det 2011–2015. beräkningstekniska försäljningsantagandet påverkas budgetsaldot både 2012 och 2013 av lånet

Tabell 9.10 Ålderspensionssystemet

till Irland. Miljarder kronor om inte annat anges. Utfall för 2010, prognos för 2011–2015. 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Tabell 9.9 Statens budgetsaldo samt justering för större

Avgifter 207 213 222 232 244 253

engångseffekter 2010–2015

Miljarder kronor. Utfall för 2010, prognos för 2011–2015. Pensioner 220 220 234 250 263 279 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Avgiftsöverskott -13 -7 -12 -18 -20 -26 Statens Räntor, utdelningar 22 23 26 28 30 33 budgetsaldo -1 41 81 128 171 169 Förvaltningsutgifter Större m.m. -5 -3 -3 -3 -3 -3 engångseffekter -10 -15 -26 -22 -25 Finansiellt sparande 5 14 11 7 7 4 varav Procent av BNP 0,2 0,4 0,3 0,2 0,2 0,1 Försäljning av Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. statligt Källa: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. aktieinnehav -25 -25 -25 -25 Apoteket Om- Förändringar av inkomstindex används för att strukturering AB -6 Extra utdelningar -3 -4 indexera pensioner i ett läge då pensionssystemets finanser är i balans. Om balanstalet 1 Kapitaltillskott 3 Lån till 2 understiger 1, dvs. pensionssystemets skulder Riksbanken -4 Lån till andra överstiger systemets tillgångar, aktiveras balanländer 2 9 3 3 seringen. Balanseringen är ett sätt att, genom en Venantius AB, justering av indexeringen, säkerställa att penförfalloprofil övertagna lån 1 1 sionssystemets utgifter inte långsiktigt över- Swedavia AB -1 stiger dess inkomster. Detta görs genom att Carnegie Investment Bank AB -1 pensionerna indexeras utifrån förändringen av balansindex istället för inkomstindex. Balan- 3 90 Övrigt, netto -1 Statens budget- seringen antas vara aktiverad så länge balans-

saldo justerat för

större engångs- index understiger inkomstindexets nivå. effekter -12 26 55 106 146 169 Konstruktionen av balanseringsmekanismen gör att, så länge balanseringen är aktiverad Anm.: De tillfälliga stabiliseringspolitiska åtgärder som införts i samband med krisen i form av bl.a. tillfälligt högre statsbidrag till kommunsektorn, utbildningsåtgärder och tidigareläggning av infrastrukturåtgärder har inte inkluderats (vilket den förväntas vara under hela prognosi denna tabell. Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. perioden), stiger pensionerna med mer än utvecklingen av inkomstindex om balanstalet över- 1 Avser 1,3 miljarder kronor till SAS nyemission 2010 och Inlandsinnovation 2011. 2 Avser Riksbankens lån i Riksgäldkontoret. 3 Avser omfinansiering av infrastrukturlån. stiger 1 (se tabell 9.11). Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

9.2.2 Ålderspensionssystemet

Det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet uppgick 2010 till 5 miljarder kronor eller 0,2 procent av BNP (se tabell 9.10). Även under 2011–2015 beräknas det finansiella sparandet vara positivt. Pensionsutbetalningarna överstiger avgiftsinkomsterna under hela prognosperioden vilket framför allt kan förklaras av att de stora årskullarna födda på 1940-talet går i pension. Direktavkastningen på AP-fondernas tillgångar täcker dock avgifts- 90 Omräkningen görs med hänsyn tagen till normen på 1,6 procent, se prop. 1997/98:151 s. 189.

PROP. 2010/11:100

Tabell 9.11 Inkomstindex, balanstal och balansindex Tabell 9.12 Kommunsektorns finanser

Utfall fram t.o.m. 2011, prognos för 2012-2015. Miljarder kronor om annat ej anges. Utfall för 2010, prognos för 2011–2015. 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Inkomst-

Totala inkomster 782 796 823 856 890 922

index 139,74 142,34 148,39 152,83 158,56 164,64 Procent av BNP 23,7 23,0 22,7 22,5 22,4 22,2 Utv. (%) 0,3 1,9 4,3 3,0 3,7 3,8 Inkomstskatter 520 534 560 587 614 642 Balansindex 137,31 133,56 139,57 146,15 151,81 158,59 Kommunal fastighetsavgift 14 15 15 16 16 16 Utv. (%) -1,4 -2,7 4,5 4,7 3,9 4,5 Balans- Statsbidrag exkl. mervärdesskatt 138 137 134 134 135 133

tal 0,9826 0,9549 1,0024 1,0167 1,0012 1,0061

Källa: Pensionsmyndigheten och egna beräkningar. Skatter och bidrag som procent. av BNP 20,4 19,8 19,6 19,4 19,2 19,0 Balanseringen av ålderspensionsutgifterna med- Övriga inkomster 110 109 114 119 125 131 för att avgiftsunderskottet minskar 2010 och varav moms 47 48 49 51 53 55 2011. Det faktum att balanstalet förväntas över-

Totala utgifter 780 804 829 860 893 925

stiga 1 under 2012–2015, medför en starkare Procent av BNP 23,6 23,2 22,9 22,6 22,4 22,3 ökning av pensionsutbetalningarna under dessa år. Konsumtionsutg. 659 676 696 722 749 774 Kostnadsvolym procentuell utveckling. 2,2 0,6 0,6 0,9 0,8 0,5

9.2.3 Kommuner och landsting

Övriga utgifter 121 128 133 138 144 151

Finansiellt sparande 2 -8 -6 -4 -3 -3

Kommunsektorn redovisade 2010 ett finansiellt sparandet på 2 miljarder kronor, vilket motsvarar Procent av BNP 0,1 -0,2 -0,2 -0,1 -0,1 -0,1 0,1 procent av BNP och ett resultat före extra- Resultat före e.o.p. 19 6 9 10 11 12 ordinära poster på 19 miljarder kronor, samtidigt Anm.: Skatter och bidrag som andel av BNP inkluderar inkomster från den kommunala fastighetsavgiften. som konsumtionen ökade med 2 procent i Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. kostnadsvolym (se tabell 9.12). De tillfälliga statsbidragen vägde till stor del upp den svaga År 2011 beräknas lönesumman och därmed konjunkturens effekter på skatteintäkterna. skatteintäkterna växa snabbare än 2010. Den Dessutom föll inte tillväxten av skatteintäkterna starkare tillväxten väger dock inte helt upp i så stor utsträckning som tidigare befarats. effekten av att de tillfälliga statsbidragen fasas ut Detta medförde att kommuner och landsting fr.o.m. 2011. Skatter och bidrag beräknas samsannolikt underskattade sina inkomster för 2010. mantaget öka med 2,0 procent 2011. Utgifterna, framför allt för kommunal konsumtion, beräknas öka i högre utsträckning än inkomsterna, vilket sammantaget medför att det finansiella sparandet blir negativt 2011 och resultatet försämras. Den fortsatta ekonomiska återhämtningen medför att de ekonomiska förutsättningarna förbättras för kommuner och landsting under 2012–2015. Inkomsterna från skatter och bidrag ökar i genomsnitt med 3–4 procent per år. Vid sidan av skatteintäkterna ökar även inkomsterna från kompensation för mervärdesskatt som en följd av att den kommunala konsumtionen beräknas växa. Även ränteinkomsterna väntas öka till följd av stigande räntor. Utgifterna för konsumtion i kommuner och landsting i löpande priser beräknas öka med ca 3–4 procent per år 2012–2015. Konsumtionsutgifterna, mätt som kostnader i fasta priser,

PROP. 2010/11:100

prognostiseras öka med 0,5–0,9 procent per år. ägande av Statens Järnvägar AB och Vattenfall Utgifterna för framför allt investeringar och AB. räntor väntas också öka under denna period. Skulderna omfattar finansiella skulder samt Den förväntade starka ekonomiska utveck- statens och den kommunala sektorns åtaganden lingen möjliggör för sektorn att kombinera en för tjänstepensioner. Den s.k. Maastrichtkonsumtionsökning med ett starkare resultat. skulden, av vilken statsskulden utgör en över- Det finansiella sparandet beräknas successivt för- vägande del, redovisas till nominellt värde. I stärkas men vara negativt samtliga år 2012–2015 övriga skulder ingår skillnaden mellan marknads- (se diagram 9.3). Kommunsektorn som helhet värden och den nominellt värderade Maastrichtväntas dock uppfylla kommunallagens skulden. (1991:900) balanskrav samtliga år.

Tabell 9.13 Den offentliga sektorns tillgångar och skulder

Diagram 9.3 Utvecklingen av kommunsektorns inkomster Miljarder kronor. Utfall 2007–2010.

och utgifter samt finansiella sparande

2007 2008 2009 2010 Utfall fram t.o.m. 2010, prognos för 2011–2015.

Tillgångar 3 704 3 726 3 963 4 136

Procentuell utveckling Miljarder kronor

00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 Källor: Statsitiska centralbryån och egna beräkningar. Staten 32 132 183 259 Ålderspensionssystemet 907 710 825 881 Kommunsektorn 884 962 991 1 046 Anm.: Finansiella tillgångar och skulder redovisas exklusive periodiseringsposterna i finansräkenskaperna.

9.3 Den ekonomiska ställningen och

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

skuldutvecklingen

9.3.1 Den ekonomiska ställningen

Den offentliga sektorns förmögenhet består av realkapital och finansiella tillgångar med avdrag Vid utgången av 2010 uppgick den offentliga för skulder. Realkapitalet eller kapitalstocken innefattar såväl materiella tillgångar, t.ex. bygg- sektorns förmögenhet till 2 186 miljarder kronor eller 66,2 procent av BNP. Kapitalstocken uppnader och anläggningar, som immateriella tillgångar, t.ex. dataprogram. Större delen av den gick till 1 986 miljarder kronor eller 60,2 procent av BNP. Den finansiella förmögenheten, skilloffentliga sektorns kapitalstock består av byggnader, vägar och annan infrastruktur som inte naden mellan finansiella tillgångar och skulder, uppgick till 712 miljarder kronor. Det överstiger ger någon direkt avkastning. En del av kapitalstocken används för produktion av offentliga åtagandena för statliga och kommunala tjänstepensioner, som uppgick till 512 miljarder tjänster, t.ex. skolor, sjukhus och kontorsbyggnader, medan infrastrukturen ger en samhälls- kronor. Fördelningen av förmögenheten på sektorer ekonomisk avkastning. De finansiella tillgångarna omfattar förutom visar att statens andel är lägst då den offentliga sektorns skuld huvudsakligen består av statsolika fordringar på den privata sektorn även aktier. Aktierna kan vara en likvid tillgång med skulden. Den kommunala sektorns förmögenhet består till övervägande del av reala tillgångar, ett tydligt avkastningskrav, som t.ex. APfondernas aktieinnehav. Aktier kan också vara en medan ålderspensionssystemets förmögenhet utgörs av finansiella tillgångar (se tabell 9.13). form för kontroll av realkapital, t.ex. statens

PROP. 2010/11:100

Förmögenheten ökade med 188 miljarder sionssystemet, inte heller i den offentliga kronor 2010. Av ökningen stod nettosparandet sektorn utan redovisas i försäkringssektorn. för 28 miljarder kronor medan värdeökningar på Sedan 2005 är den finansiella förmögenheten finansiella och reala tillgångar tillsammans med positiv, dvs. de finansiella tillgångarna överstiger en liten minskning av pensionsskulden uppgick skulderna (se diagram 9.5). Den offentliga till 160 miljarder kronor. Som andel av BNP sektorns kapitalinkomster i form av räntor och ökade förmögenheten med 1,5 procentenheter, utdelningar överstiger också ränteutgifterna. trots att den starka ökningen av BNP reducerade förmögenheten som andel av BNP med

Diagram 9.5 Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet

4,2 procentenheter. Procent av BNP. Utfall fram t.o.m. 2010, prognos för 2011–2015.

40

Diagram 9.4 Den offentliga sektorns tillgångar och skulder

30

1998 − 2010

Procent av BNP. Utfall för 1998 –2010. 20 10 100 Kapitalstock Förmögenhet 0 75 Pensionsskuld Finansiellt netto Mastrichtskuld -10 50

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 -50 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. -75 Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 Anm.: Pensionsskulden och Maastrichtskulden är angivna med negativt tecken. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. ligger huvudsakligen i ålderspensionssystemets buffertfonder (AP-fonderna), medan staten har en nettoskuld (se tabell 9.14). Utvecklingen i ett längre perspektiv framgår av diagram 9.4. Sedan 1998 har förmögenheten i Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet ökade under 2010 med nära 100 miljarder förhållande till BNP ökat med motsvarande 46 procentenheter. Som andel av BNP har den kronor. Värdeförändringar genom uppgången på aktiemarknaden och på statsskulden i utländsk finansiella ställningen förstärkts med 41 procentenheter, och då huvudsakligen genom att valuta bidrog till att den finansiella ställningen förstärktes förra året, trots att det finansiella Maastrichtskulden har minskat med 30 procentenheter. Kapitalstocken har ökat med 3 procent- sparandet var negativt. I prognosen ingår inga andra värdeförenheter, medan pensionsskulden var oförändrad som andel av BNP mellan 1998 och 2010. ändringar utöver de förutsedda valutakursförändringarnas effekt på statsskulden. Mellan Av ökningen av förmögenheten mellan 1998 och 2010 på 46 procentenheter av BNP svarade 2010 och 2015 beräknas den finansiella förmögenheten öka med 519 miljarder kronor. Det nettosparandet för 23 procentenheter, värdeförändringar för 42 procentenheter, medan BNP- ackumulerade finansiella sparandet uppgår under samma period till 507 miljarder kronor. ökningen reducerat förmögenheten som andel av BNP med 19 procentenheter. Sammantaget beräknas den finansiella förmögenheten uppgå till 1 231 miljarder kronor Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet 2015, vilket motsvarar 29,6 procent av BNP. (nettoställning) förstärks Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet, uppgick 2010 till 712 miljarder kronor, vilket motsvarade 21,6 procent av BNP. Enligt NR redovisas detta mått exklusive statens och större delen av den kommunala sektorns åtaganden för de förmånsbestämda tjänstepensionerna. Skulderna för de fonderade avgiftsbestämda tjänstepensionerna ingår, i likhet med premiepen-

PROP. 2010/11:100

behovet med 25 miljarder kronor per år 2011–

2014 och minskar sammantaget statsskulden

Tabell 9.14 Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet

Miljarder kronor, procent av BNP. Utfall för 2010, prognos för 2011– med 100 miljarder kronor. Exklusive detta 2015. beräkningstekniska antagande, men inklusive de 2010 2011 2012 2013 2014 2015 försäljningar som redan är genomförda 2011 om

Staten -296 -277 -217 -117 23 204 23 miljarder kronor, skulle skuldkvoten uppgå

till 14,4 procent 2015. ÅP-systemet 881 895 906 913 920 925

Kommunsektorn 126 118 112 108 105 102

Offentlig sektor 712 735 801 904 1 049 1 231 Tabell 9.15 Statsskuldens förändring 2010–2015

Miljarder kronor. Utfall för 2010, prognos för 2011–2015. Procent av BNP 21,6 21,3 22,1 23,7 26,3 29,6 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Anm.: Finansiella förmögenheten redovisas exklusive periodiseringsposterna i finansräkenskaperna.

Okonsoliderad stats-

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

skuld vid ingången av

året 1 189 1 151 1 103 1 026 903 735 Förändring av

9.3.2 Skuldutvecklingen okonsoliderad

statsskuld -38 -48 -77 -124 -167 -169

Statsskulden minskar varav:

Efter att skuldkvoten, dvs. statsskulden som Lånebehov 1 -41 -81 -128 -171 -169 1 Skulddispositioner andel av BNP, minskat under hela 2000-talet m.m. 2 -39 -8 3 4 4 0

ökade den 2009 (se diagram 9.6). Redan under

Okonsoliderad

2010 minskade skuldkvoten åter och uppgick till statsskuld 3 1 151 1 103 1 026 903 735 567

33,7 procent (se tabell 9.15). Eliminering av myndigheters innehav av statspapper -38 -44 -44 -45 -46 -47

Diagram 9.6 Statsskuldens utveckling 2000–2015 Statsskuld vid årets

Utfall fram t.o.m. 2010, prognos för 2011–2015.

slut

4

1 113 1 059 982 858 689 520

Miljarder kronor Procent av Statsskuldsförändring 5 -37 -54 -77 -124 -168 -170 BNP 1400 60 Statsskuld i procent av BNP 33,7 30,6 27,1 22,5 17,3 12,5

1200 Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med sum- 50 man. 1000 1 Identiskt med statens budgetsaldo med omvänt tecken. 2 40 Utgörs bl.a. av förfalloprofil av övertagna lån Venantius AB. 3 I den okonsoliderade statsskulden ingår statliga myndigheters innehav av 800 statspapper. 30 4 Här avses konsoliderad statsskuld vilket innebär att statliga myndigheters 600 innehav av statspapper räknats bort. 5 20 Avser statsskuldsförändring beräknad på den konsoliderade statsskulden. 400 Källor: Riksgäldskontoret och egna beräkningar.

10 200

0 0 Den konsoliderade bruttoskulden (Maastricht-

skulden) minskar nominellt 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 Den konsoliderade bruttoskulden, den s.k. Statsskuld Andel av BNP Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar. Maastrichtskulden, definieras av EU-regler och

används vid bedömningen av medlemsländernas

offentliga finanser. För svenska förhållanden Från och med 2011 bidrar de snabbt växande innebär definitionen att skulden består av budgetöverskotten till att statsskulden minskar, statsskulden och den kommunala sektorns både nominellt och som andel av BNP. I slutet skulder på kapitalmarknaden med avdrag för av 2012 beräknas statsskulden vara lägre än den AP-fondernas innehav av statsobligationer. var i slutet av 2008 då finanskrisen bröt ut. Inför Sveriges EU-inträde årsskiftet 1994/95 Skuldkvoten beräknas bli 12,5 procent 2015, uppgick skulden till 1 216 miljarder kronor, vilket är den lägst uppmätta sedan 1920 då den vilket motsvarade 72 procent av BNP. Sedan var 11,5 procent. Utöver konjunkturåterhämtdess har det nominella värdet av skulden varierat ningen bidrar även det beräkningstekniska för att vid utgången av 2010 uppgå till antagandet om försäljningar av statens innehav 1 313 miljarder kronor. Skulden har således ökat av aktier i noterade och onoterade bolag till med nästan 100 miljarder kronor, trots att överdetta. De antagna försäljningarna minskar låne-

PROP. 2010/11:100

skotten i det finansiella sparandet ackumulerat

Tabell 9.16 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld

under 1995–2010 uppgick till 132 miljarder Miljarder kronor, procent av BNP. Utfall för 2010 och prognos för kronor. Det beror huvudsakligen på att över- 2011–2015. skotten i AP-fonderna investerats i aktier och 2010 2011 2012 2013 2014 2015 andra tillgångar, samtidigt som fonderna minskat Staten 1151 1094 1017 893 724 555 sitt innehav av statsobligationer. Kommunsektorn 175 190 204 219 233 247 Som andel av BNP har emellertid skulden ÅP-systemet -14 -13 -13 -14 -14 -14 minskat kraftigt och uppgick vid utgången av

Offentlig

2010 till 39,8 procent av BNP, vilket kan sektor 1313 1272 1207 1098 944 788 jämföras med referensvärdet inom EU på Procent av BNP 39,8 36,8 33,4 28,8 23,7 19,0 60 procent av BNP (se diagram 9.7). Anm.: Statens bidrag till offentliga sektorns bruttoskuld avviker något från statsskulden som den redovisas av Riksgäldskontoret. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Diagram 9.7 Den konsoliderade bruttoskulden

Miljarder kronor och procent av BNP. Utfall fram t.o.m. 2010, prognos för 2011–2015

9.3.3 Finansiellt sparande i EU, Japan och Förenta staterna samt

1600 80

bruttoskuld i EU

1200 60 Stora underskott Den ekonomiska krisen har medfört en kraftig 800 40 försämring av de offentliga finanserna inom EU. Enligt EU-kommissionens prognos från hösten 2010 beräknas den offentliga sektorns finansiella 400 20 Nominellt, vänster axel Procent av BNP sparande ha försämrats med 6 procent av BNP 0 0 mellan 2007 och 2010 för EU och euroområdet. 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 Då de flesta länderna hade svaga offentliga Källa: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. finanser redan 2007 är det endast Sverige, Estland och Luxemburg, som under den ekono- Mellan 2010 och 2015 minskar skulden även miska krisen klarat underskottsgränsen inom nominellt. Det beror på att överskotten i det EU på 3 procent av BNP. finansiella sparandet till övervägande del består av statens sparande och därmed bidrar till att Diagram 9.8 Den offentliga sektorns finansiella sparande i amortera skulden. Därtill kommer försäljningar EU, Japan och USA av statens aktieinnehav. Sammantaget beräknas Procent av BNP skulden minska med 525 miljarder kronor 0 mellan 2010 och 2015. Av minskningen är

Euro

100 miljarder kronor en följd av redan genom- -2

EU-27

förda och beräkningstekniskt antagna försälj-

USA

-4 Japan ningar av statens aktieinnehav. Den starka BNPtillväxten under prognosperioden bidrar till att -6 skulden 2015 minskar till 19 procent av BNP (se -8 tabell 9.16). -10 -12 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Källa: Europeiska kommissionen den 15 november 2010.

Under 2011 och 2012 väntas en förbättring ske av den offentliga sektorns finansiella sparande inom EU, men underskottet beräknas för 2012

PROP. 2010/11:100

ändå bli högre än 3 procent av BNP för EU som

Diagram 9.9 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld i EU

helhet. För Japan har utvecklingen varit likartad Procent av BNP som inom EU . En mycket kraftig försämring 91 av de offentliga finanserna har skett i Förenta 90 staterna, där underskottet för 2010 beräknas till 85 drygt 11 procent av BNP, vilket kan jämföras 80 med knappt 7 procent av BNP i EU (se diagram 75 9.8). 70 Euro 65 EU-27 Ökande skuld i EU Stöd i form av lån och kapitaltillskott främst till 60 det finansiella systemet medför att skulden ökar 55 mer än vad som följer av underskotten i det 50 finansiella sparandet. För EU och euroområdet 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Källa: Europeiska kommissionen den 15 november 2010. beräknas skulden mellan 2007 och 2010 öka med ca 20 procent av BNP till ca 80 procent av BNP för EU som helhet. För euroområdet väntas skulden 2010 uppgå till nära 85 procent av BNP. Belgien, Grekland, Irland och Italien har skulder som 2011 och 2012 överstiger 100 procent av BNP. Emellertid skulle 13 länder fortfarande 2012 ha skulder som ligger under referensvärdet på 60 procent av BNP (se diagram 9.9).

91 Eftersom Europeiska kommissionens prognos publicerades den 15 november 2010 beaktar den därmed inte effekterna på de offentliga finanserna i Japan av jordbävningen och de efterföljande kärnkraftsproblemen.

10 Uppföljning av de budgetpolitiska målen samt bedömning av reformutrymme och utgiftstak

PROP. 2010/11:100

10 Uppföljning av de budgetpolitiska målen samt bedömning av reformutrymme och utgiftstak

Sammanfattning beräknas dock inte nå upp till en nivå som är förenlig med god ekonomisk hushållning.

• Utgiftstaket har klarats samtliga år sedan det infördes 1997. I detta avsnitt görs en uppföljning av finanspolitikens inriktning och en analys av utrymmet • Det finansiella sparandet i den offentliga för reformer eller behovet av besparingar. sektorn var förenligt med överskottsmålet Finanspolitiken ska vara i linje med de kriterier 2001–2010. för en väl avvägd finanspolitik som anges i • Det finansiella sparandet 2011 är i linje med regeringens skrivelse Ramverk för finansöverskottsmålet när hänsyn tas till politiken (skr. 2010/11:79). Vidare görs en uppkonjunkturläget. följning av utgiftstaket och en bedömning av • I nuläget bedöms det finnas ett visst utgiftstakets nivå 2015. Avsnittet avslutas med reformutrymme 2012. Reformer kan dock en uppföljning av den ekonomiska utvecklingen endast genomföras om prognosen för det i kommuner och landsting och kravet på god offentliga sparandet inte försämras på ett ekonomisk hushållning i kommunsektorn. avgörande sätt inför budgetpropositionen för 2012. • Regeringen bedömer att 1 123 miljarder

kronor är en lämplig nivå på utgiftstaket för 10.1 Kriterier för en väl avvägd 2015. Utgiftstaket ökar då med 20 miljarder finanspolitik

kronor mellan 2014 och 2015. Målet för den ekonomiska politiken är att skapa • Kommuner och landsting redovisade ett en så hög varaktig välfärd som möjligt genom mycket starkt resultat 2010 som klart hög uthållig tillväxt, varaktigt hög sysselsättning, översteg riktmärket för god ekonomisk välfärd som kommer alla till del och makrohushållning. ekonomisk stabilitet. • Kommunsektorn förväntas redovisa ett lägre Finanspolitiken bidrar till stabilitet och resultat före extraordinära poster 2011 än samhällsekonomisk effektivitet genom att vara 2010. Sektorn bedöms sammantaget klara långsiktigt hållbar. Offentliga åtaganden måste balanskravet, men inte redovisa ett resultat i kunna finansieras på lång sikt utan att den nivå med god ekonomisk hushållning. Den offentliga skulden ökar på ett ohållbart sätt, eller starka utvecklingen på arbetsmarknaden gör att behov av kraftiga höjningar av skatteuttaget att resultatet stärks 2012–2015. Resultatet uppstår. Detta gäller även om den demografiska

PROP. 2010/11:100

utvecklingen, trender på arbetsmarknaden, 10.1.1 Det finanspolitiska ramverket är en globaliseringen m.m. ibland tenderar att försvåra grund för en ansvarsfull denna uppgift. Om finanspolitikens hållbarhet finanspolitik ifrågasätts leder detta vanligen till betydande samhällsekonomiska kostnader för en liten Erfarenheten visar att ett trovärdigt finansöppen ekonomi som Sverige. En finanspolitik politiskt ramverk med tydliga mål och som inte är långsiktigt hållbar innebär att den restriktioner starkt bidrar till att finanspolitiken offentliga skulden växer snabbare än BNP, vilket utformas på ett långsiktigt hållbart sätt. Det 93 ökar risken för att fokus måste flyttas från svenska budgetpolitiska ramverket med bl.a. en åtgärder som främjar tillväxt, välfärd och syssel- välordnad och stram budgetprocess, ett översättning till skuldsanering. Detta var vad som skottsmål för den offentliga sektorn, ett utgiftshände i Sverige i början av 1990-talet, och som tak för staten och ett kommunalt balanskrav har nu sker i ett antal EU-länder som Grekland, ökat förtroendet för den ekonomiska politiken. Portugal och Irland. En ogynnsam utveckling till Det finanspolitiska ramverket syftar både till följd av en oansvarig finanspolitik riskerar att långsiktig hållbarhet och till att finanspolitiken främst drabba svaga grupper i samhället, vilket inte ska utformas så att den riskerar att bli strider mot regeringens fördelningspolitiska kortsiktigt destabiliserande. Ramverket hjälper ambitioner. också Sverige att som EU-medlem efterleva Finanspolitiken bidrar även till stabilitet när stabilitets- och tillväxtpaktens regler. den utformas på ett sådant sätt att den dämpar Det budgetpolitiska ramverket spelar vidare eller åtminstone inte förstärker konjunktur- en central roll när storleken på ett reformsvängningarna. Stora konjunktursvängningar kan utrymme eller besparingsbehov fastställs. Med genom s.k. persistenseffekter påverka arbets- utgångspunkt i ramverkets mål och restriktioner 92 kraftsutbudet och kapitalstocken negativt under stäms reformutrymmet eller besparingsbehovet lång tid, vilket är mycket kostsamt för av mot ett antal hållpunkter. En sådan hållpunkt samhällsekonomin. Erfarenheten visar dock att är att en väl avvägd finanspolitik ska säkerställa finanspolitiken inte bör användas för att fin- att överskottsmålet klaras och att utgiftstaket justera efterfrågan i ekonomin vid normala inte överskrids. När reformutrymmet eller konjunkturvariationer. I stället är det Riks- besparingsbehovet bedöms ska vidare det banken som med penningpolitiken har huvud- ekonomiska läget beaktas. Finanspolitiken ska ansvaret för stabiliseringspolitiken. Finans- vara väl anpassad till konjunkturläget och inte politiken bidrar till stabilitet genom att tillåta att försvåra Riksbankens arbete med att värna prisskatteinkomster och utgifter varierar över stabilitet. Det innebär att det offentliga sparkonjunkturcykeln. De s.k. automatiska stabilisa- andet temporärt kan avvika från överskottsmålet torerna ska tillåtas verka fritt. Därutöver bör det vid kraftiga konjunkturavmattningar utan att finnas beredskap att stödja penningpolitiken detta kommer i konflikt med ramverkets genom finanspolitiska åtgärder vid mer allvarliga intentioner. konjunkturstörningar. För att det ska finnas Utrymmet för finanspolitiska åtgärder beror utrymme för de automatiska stabilisatorerna att därtill på hur åtgärderna utformas. Strukturella verka, och för att upprätthålla beredskap för en reformer som förbättrar ekonomins funktionsframtida aktiv stabiliseringspolitik, bör sparandet sätt och ökar produktionskapaciteten gör i den offentliga sektorn ligga i linje med över- reformutrymmet större. Slutligen bör en skottsmålet vid ett genomsnittligt resurs- ansvarsfull bedömning av reformutrymmets eller utnyttjande. besparingsbehovets storlek ta hänsyn till riskbilden i den ekonomiska och offentligfinansiella utvecklingen, och osäkerheten i såväl prognoser som i bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet.

92 Begreppet persistens innebär att en temporär konjunkturell effekt på arbetslösheten eller kapitalstocken tenderar att dröja sig kvar för att 93 Se regeringens skrivelse Ramverk för finanspolitiken (skr. endast långsamt anpassa sig mot en mer normal nivå. 2010/11:79 ) .

PROP. 2010/11:100

10.1.2 Principer för avstämning av Ett tioårigt bakåtblickande medelvärde för det finanspolitiken mot överskottsmålet finansiella sparandet

Överskottsmålet innebär att den offentliga Även om överskottsmålet i första hand bedöms i sektorns finansiella sparande ska motsvara ett framåtblickande perspektiv behövs en bakåt- 1 procent av BNP i genomsnitt över en blickande analys för att det ska vara möjligt att konjunkturcykel. Att målet är formulerat som bedöma om överskottsmålet uppnåtts och om ett genomsnitt i stället för ett årligt krav på det finns tendenser till systematiska felaktigheter 1 procent av BNP är motiverat av stabiliserings- i finanspolitikens förhållande till överskottspolitiska skäl. Om målet om 1 procents sparande målet. Något som minskar sannolikheten för att skulle gälla för varje enskilt år skulle finans- överskottsmålet ska nås i framtiden. För den politiken behöva stramas åt när konjunkturen bakåtblickande uppföljningen av överskottsförsvagas för att säkerställa att det årliga målet målet används därför ett tioårigt medelvärde som uppnås. Politiken skulle därmed bli procyklisk. beräknas för de tio senaste utfallsåren, för Den skulle förstärka konjunktursvängningarna närvarande omfattande 2001–2010. Vid bedömoch de automatiska stabilisatorerna skulle inte ningen av detta tioårsgenomsnitt tas även hänsyn tillåtas verka fritt. Det finns således goda skäl att till det genomsnittliga konjunkturläget, uttryckt formulera ett mål för det finansiella sparandet som ett BNP-gap, under den aktuella perioden. som ett genomsnitt över en konjunkturcykel. Genomsnittsformuleringen gör det samtidigt svårare att löpande följa upp om finanspolitiken Sjuårsindikatorn ligger i linje med målet. Då överskottsmålet är formulerat i termer av faktiskt finansiellt spar- Sjuårsindikatorn är ett sjuårigt centrerat medelande är en naturlig utgångspunkt att finans- värde för det finansiella sparandet i den politiken stäms av mot det faktiska finansiella offentliga sektorn. Indikatorn för ett visst sparandet. En nackdel med detta tillvägagångs- angivet år omfattar det finansiella sparandet, sätt är att konjunkturläget inte beaktas. Om justerat för större engångseffekter, det angivna exempelvis resursutnyttjandet är högt kommer året samt de tre åren före och efter det angivna det faktiska finansiella sparandet att överskatta året. Det sjuåriga medelvärdet för 2011 omfattar reformutrymmet eftersom det finansiella spar- följaktligen sparandet 2008–2014, indikatorn för andet skulle vara lägre vid ett normalt resurs- 2012 omfattar 2009–2015, och så vidare. Att utnyttjande. Det går med andra ord inte att beräkningen omfattar just sju år beror på att använda temporärt höga överskott under indikatorn för budgetåret då omfattar samtliga ekonomiskt goda år för att finansiera permanent prognosår i budgeten, där det sista av dessa är högre utgifter eller sänkta skatter. På samma sätt det år för vilket en ny nivå på utgiftstaket skulle det genomsnittliga sparandet bli för högt föreslås. Valet av antal år i genomsnitts- 94 om målet för sparandet uppnås även under beräkningen är således inte bestämt utifrån utpräglade lågkonjunkturår. Det betyder att längden på en konjunkturcykel, eftersom konjunkturläget måste beaktas när överskotts- längden på en sådan varierar. målet utvärderas och storleken på ett reform- En fördel med sjuårsindikatorn är att den är utrymme eller besparingsbehov fastställs. enkel att beräkna. Den beaktar även i viss Överskottsmålet utvärderas i första hand i ett utsträckning konjunkturläget eftersom den är framåtblickande perspektiv, som ett underlag för beräknad utifrån sparandet under flera år. Det en bedömning av det framtida reformutrymmet finns trots det en risk att beräkningen kommer eller behovet av besparingar. För den framåt- att omfatta flera hög- än lågkonjunkturår, eller blickande analysen av hur den föreslagna finanspolitiken förhåller sig till överskottsmålet används det strukturella sparandet och ett sjuårigt glidande medelvärde för det finansiella 94 När regeringen lämnar en bedömning av utgiftstakets nivå 2015 i sparandet. Vid bedömningen av sjuårsindikatorn denna proposition utsträcks tidshorisonten med ett år utöver det krav på tas även hänsyn till det genomsnittliga minsta tidshorisont som budgetlagen (2011:203) ställer. Förlängningen av konjunkturläget under den period för vilken tidshorisonten görs för att förstärka kontrollen av de offentliga indikatorn beräknas. finanserna i ett medelfristigt perspektiv och säkra återgången till överskott.

PROP. 2010/11:100

tvärtom, vilket i så fall innebär att indikatorn ger serna, även om ett underskott tillfälligt uppstått en felaktig bild av reformutrymmet eller be- till följd av ett svagt konjunkturläge. En nackdel sparingsbehovet. För att värdera sjuårsindikatorn med det strukturella sparandet är att på ett korrekt sätt måste därför hänsyn tas till bedömningen kan göras på flera olika sätt, och konjunkturläget. Om det sjuåriga medelvärdet att det inte ens i efterhand fastställs ett allmänt för det finansiella sparandet ligger nära ett, accepterat utfall. samtidigt som medelvärdet för BNP-gapet under Det finns flera metoder för att beräkna det samma period ligger nära noll, är finanspolitiken strukturella sparandet (se fördjupningsrutan normalt i linje med överskottsmålet. Alternativa bedömningar av det strukturella Ett problem vid bedömningen av hur kon- sparandet). Regeringens metod bygger på att det junkturen påverkar sparandet i den offentliga finansiella sparandet justeras utifrån en sektorn är möjligheten att konjunkturcyklerna uppskattning av resursutnyttjandet, uttryckt inte är symmetriska. Den nuvarande globala som ett BNP-gap, och en bedömning av hur konjunkturavmattningen leder exempelvis till känsliga de offentliga finanserna är för förnegativa BNP-gap som är mycket stora i ett ändringar i resursutnyttjandet. Regeringen historiskt perspektiv (se tabell 10.2). Det är använder för närvarande en budgetelasticitet på osannolikt att dessa stora negativa gap kommer 0,55, vilket innebär att om ett negativt BNP-gap att motsvaras av lika stora positiva gap när ökar med 1 procentenhet försämras det finankonjunkturen åter vänder uppåt. Om BNP- siella sparandet med 0,55 procent av BNP. gapen inte är noll i genomsnitt över en Storleken på denna budgetelasticitet ligger i linje konjunkturcykel kan inte sjuårsindikatorn med OECD:s senaste beräkningar. Det innebär justeras fullt ut om den ska vara en god indikator att om det faktiska finansiella sparandet för överskottsmålet. Vid bedömningen av det exempelvis är -2 procent av BNP, och BNPpotentiella reformutrymmets eller besparings- gapet bedöms vara -5 procent av potentiell BNP, behovets storlek bör därför vikt även läggas vid uppgår det strukturella sparandet till 0,75 prode ojusterade indikatorvärdena. cent av BNP (-2 + 0,55 * 5 = 0,75). Erfarenheten från de senaste åren visar att de Beräkningen av det strukturella sparandet är offentliga finanserna kan försämras snabbt när förknippad med mycket stor osäkerhet vid sidan tillväxten försvagas. Från 2007 till 2009 av den osäkerhet som berör prognosen för det minskade det finansiella sparandet från 3,6 till finansiella sparandet. För det första är be- -0,9 procent av BNP. Samtidigt visar en dömningen av resursutnyttjandet osäker. För utvärdering av regeringens prognoser för det potentiell BNP redovisas aldrig något utfall, utan finansiella sparandet nästkommande år att det varje bedömare gör sin egen uppskattning av genomsnittliga absoluta felet uppgick till nästan dess historiska och framtida värden. Ofta 2 procent av BNP 2000–2006. Eftersom be- revideras synen på BNP-gapen såväl bakåt som räkningen av sjuårsindikatorn för det kommande framåt i tiden, vilket inte bara beror på en budgetåret omfattar fem prognosår är be- förändrad syn på konjunkturläget utan också på dömningen av storleken på reformutrymmet revideringar av utfallsstatistik för faktisk BNP. eller besparingsbehovet baserad på denna indi- För det andra är även bedömningen av det kator osäker. offentliga sparandets konjunkturkänslighet osäker. Bedömningen bygger på en empirisk skattning av ett genomsnittligt förhållande under Det strukturella sparandet en längre tidsperiod. Varje enskild konjunkturförändring har dock egenheter som gör att den Det strukturella sparandet visar hur stort det avviker från den genomsnittliga historiska finansiella sparandet skulle vara vid ett normalt utvecklingen. En exportledd efterfrågeökning i konjunkturläge. I regeringens beräkning av det ekonomin ger exempelvis en mindre ökning av strukturella sparandet justeras det finansiella skatteintäkterna än en lika stor efterfrågeökning sparandet för konjunkturläget, men även för som beror på ökad inhemsk privat konsumtion. större engångseffekter och extraordinära nivåer Sammantaget innebär detta att olika bedömares på hushållens kapitalvinster. Exempelvis visar ett bild av det strukturella sparandet vid en och positivt strukturellt sparande att det finns ett samma tidpunkt kan variera relativt mycket både underliggande överskott i de offentliga finan- för historiska och framtida år.

PROP. 2010/11:100

Alternativa bedömningar av det strukturella att beräkna det strukturella sparandet pågår för

sparandet närvarande. Som ett led i detta arbete presenteras

två alternativa bedömningar av det strukturella Det strukturella sparandet är en viktig del av det sparandet i diagram 10.1 och tabell 10.1. Alla finanspolitiska beslutsunderlaget. Samtidigt är bedömningar utgår från den aktuella prognosen

det viktigt att komma ihåg att bedömningen av för det finansiella sparandet justerat för

det strukturella sparandet i hög grad är osäker. engångseffekter och för extraordinära kapital- Osäkerheten visar sig genom de ofta stora inkomstskatter. De alternativa bedömningarna

revideringar som görs av bedömningen för ett har gjorts enligt de metoder som används av givet år. Det finns inte heller något officiellt ECB respektive KI. 95 utfall för det strukturella sparandet, utan

bedömningarna skiljer sig åt även för redan

Diagram 10.1 Fyra bedömningar av det strukturella sparandet

passerade år. Procent av BNP Bedömningen av strukturellt sparande kan

göras på många olika sätt. Regeringen använder 6 sedan flera år en s.k. aggregerad ansats för att 5 beräkna det strukturella sparandet. I denna 4

ansats justeras det faktiska finansiella sparandet, 3

korrigerat för engångseffekter och extraordinära 2 kapitalinkomstskatter, för variationer i resurs- 1 utnyttjandet mätt med BNP-gapet multiplicerat 0 med den s.k. budgetelasticiteten, 0,55. Denna metod är vanlig och används av ett antal olika -1 Regeringens metod Tim-gap institutioner som OECD och IMF. Metoden är -2 KI:s metod ECB:s metod enkel rent beräkningsmässigt men fångar inte -3 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 upp sammansättningseffekter, dvs. att olika

typer av konjunkturstörningar påverkar skatte- Anm.: De grå staplarna i diagrammet visar det faktiska finansiella sparandet underlagen på skilda sätt. Exempelvis påverkar som andel av BNP. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. ett fall i BNP på grund av lägre exportefterfrågan

skatteintäkterna i mindre utsträckning än en lika Av diagram 10.1 framgår att de olika sätten att stor nedgång i den privata konsumtionen. Detta beräkna det strukturella sparandet ger relativt fångas inte upp i denna enkla metod. För att skilda resultat. Exempelvis resulterar regeringens hantera sammansättningseffekter kan det strukmetod i ett mycket högt strukturellt sparande turella sparandet i stället uppskattas med en s.k. 2009 (3 procent av BNP) jämfört med de andra disaggregerad metod. Med en sådan metod metoderna. Det är vidare den enda bedömning konjunkturjusteras de olika skatteunderlagen som säger att det strukturella sparandet ökade och de arbetslöshetsrelaterade utgifterna till ett mellan 2008 och 2009. Detta resultat beror på att normalläge var och en för sig. Varianter av denna det negativa BNP-gapet ökade väsentligt i metod används av Europeiska centralbanken storlek 2009, samtidigt som antalet arbetade (ECB) och Konjunkturinstitutet (KI). 96 timmar inte föll från sin potentiella nivå i samma I 2010 års ekonomiska vårproposition pekade utsträckning. Eftersom många företag valde att regeringen på behovet av att komplettera den behålla anställda när efterfrågan mattades av nuvarande metoden att beräkna det strukturella uppstod ett stort negativt produktivitetsgap. Det sparandet med fler ansatser (prop. 2009/10:100 höga strukturella sparandet 2009 enligt s. 99). En utvärdering av ytterligare metoder för regeringens metod förklaras till stor del av detta

produktivitetsgap. För att illustrera detta har det strukturella sparandet beräknat med regeringens

metod men utifrån timgapet (skillnaden mellan faktiskt antal arbetade timmar och potentiellt 95 Se bilaga 4 till departementspromemorian Utvärdering av antal arbetade timmar vid ett normalt resursöverskottsmålet (Ds 2010:4) för en mer utförlig beskrivning av denna utnyttjande) i stället för BNP-gapet lagts in i osäkerhet. 96 Se Boije, R, Den offentliga sektorns strukturella sparande, Penning diagrammet. Detta resulterar i ett betydligt lägre och valutapolitik nr 1 2004, för en mer utförlig beskrivning av dessa strukturellt sparande 2009. Eftersom kopplingen beräkningsmetoder.

PROP. 2010/11:100

mellan produktivitetsutvecklingen och de Viktigt med samlad bedömning offentliga inkomsterna är svag på kort sikt, överskattar sannolikt BNP-gapansatsen det Det finns således en relativt stor osäkerhet kring strukturella sparandet detta år. Även de dis- de indikatorer som används för att följa upp aggregerade metoderna ger ett lägre strukturellt överskottsmålet. Eftersom målet är formulerat sparande 2009 än beräkningen som bygger på som ett genomsnitt över en konjunkturcykel BNP-gapet. måste en utvärdering med nödvändighet ändå ta En fördel med ECB:s metod är att den hänsyn till konjunkturläget, trots de svårigheter garanterar att konjunkturavvikelserna är sym- detta innebär. Av detta skäl används inte en metriska eftersom variationerna i de olika enskild indikator för att fastställa storleken på skatteunderlagen bestäms med ett s.k. HP-filter. reformutrymmet eller besparingsbehovet. I I de två andra metoderna bestäms potentiell stället görs en samlad bedömning av de två BNP och potentiellt antal arbetade timmar i en indikatorerna (sjuårsindikatorn och det strukproduktionsfunktionsansats, vilket gör att gapen turella sparandet) med hänsyn tagen till det ofta blir större i absoluta termer när de är aktuella konjunkturläget och risken för att negativa (lågkonjunkturår) än när de är positiva utvecklingen blir en annan än vad som förutsetts. (högkonjunkturår). Denna asymmetri innebär att det strukturella sparandet riskerar att visa fel om det används som en indikator för överskotts- 10.1.3 Principer för avstämning mot målet. utgiftstaket En nackdel med HP-filtret är dock att det kan ge upphov till stora förändringar i bedömningen Nivån på utgiftstaket sätter en övre gräns för de när nya observationer tillkommer. Metoden takbegränsade utgifterna och hur stor del av ett fångar inte heller upp effekten av strukturella eventuellt reformutrymme som kan användas på reformer eller andra förändringar som kan budgetens utgiftssida. Skillnaden mellan utgiftstänkas påverka de potentiella variablernas fram- taket och prognosen för de takbegränsade tida utveckling. utgifterna utgörs av budgeteringsmarginalen. En viktig iakttagelse är att bedömningarna av Denna ska i första hand fungera som en buffert det strukturella sparandet inte sällan skiljer sig åt om utgifterna på grund av konjunkturmed mer än 1 procent av BNP ett givet år. År utvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än 2009 är skillnaden mellan högsta och lägsta vad som beräknats. bedömning nästan 3 procent av BNP. Dessa Riktlinjen för budgeteringsmarginalens storstora skillnader visar på osäkerheten i lek är regeringens bedömning av hur stor bedömningen och tydliggör att finanspolitikens budgeteringsmarginalen behöver vara för att inriktning inte kan bestämmas enbart utifrån en hantera osäkerheten till följd av konjunkturbedömning av det strukturella sparandet. utvecklingen. Enligt riktlinjen bör budgeteringsmarginalen uppgå till minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna innevarande år (2011),

Tabell 10.1 Tre bedömningar av det strukturella sparandet

Procent av BNP minst 1,5 procent år t+1 (2012) och minst 2 procent år t+2 (2013). Den nödvändiga Regeringens KI:s ECB:s Genom- Differens metod metod metod snitt max – min bufferten t+3 (2014) bedöms till minst 2005 1,8 2,0 1,7 1,8 0,4 3 procent av de takbegränsade utgifterna. 97 2006 0,8 1,6 1,6 1,3 0,8 Den stegvis ökande säkerhetsmarginalen 2007 1,1 2,8 1,7 1,9 1,7 motiveras av att osäkerheten om utgifts- 2008 1,8 2,5 1,6 2,0 0,9 utvecklingen är större på längre sikt. Det talar 2009 3,0 1,5 0,2 1,6 2,9 för att säkerhetsmarginalen år t+4 ska vara 2010 1,9 1,7 0,6 1,4 1,3 större än 3 procent. Det finns emellertid goda

2011 1,4 1,3 0,8 1,2 0,6 2012 2,2 2,2 1,8 2,1 0,5 2013 2,9 2,9 2,5 2,8 0,4 97 Bilaga 4 till denna proposition innehåller en utvärdering av regeringens 2014 3,6 3,7 3,4 3,6 0,3 riktlinje för budgeteringsmarginalens storlek. I utvärderingen konstateras 2015 4,5 4,6 4,5 4,6 0,1 att den riktlinje regeringen har använt är väl avvägd och inte behöver Källa: Egna beräkningar. ändras.

PROP. 2010/11:100

grunder för att säkerhetsmarginalen inte bör vara politikens inriktning som kan påverka måluppstörre än så. I betänkandet Utvärdering och fyllelsen framöver. vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61) som behandlar budgeteringsmarginalens storlek, dras slutsatsen att en nivå 10.2.2 Framåtblickande analys av om 3 procent är tillräcklig för att hantera måluppfyllelsen effekterna av en oväntad utveckling av den reala konjunkturen. Däremot är denna nivå inte I tabell 10.2 redovisas de indikatorer som tillräcklig för att hantera pris- och löneökningar används för att stämma av reformutrymmet eller som under flera år väsentligt överstiger besparingsbehovet mot överskottsmålet. Riksbankens mål. Utredningen menar emellertid att osäkerhetsmarginalen inte bör rymma all

Tabell 10.2 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet

osäkerhet som beror på pris- och löneökningar. I Procent av BNP respektive potentiell BNP ett läge där inflationen under flera år väsentligt 2010 2011 2012 2013 2014 2015 överstiger Riksbankens mål, kan finanspolitiken komma att behöva stramas åt. Detta skulle med-

Finansiellt sparande -0,3 0,3 1,8 2,8 3,6 4,4

föra att finanspolitiken understödde penning- Bakåtblickande tioårssnitt 0,8 politiken genom att inte låta de statliga 1 Konjunkturjusterat 1,3 utgifterna öka fullt ut med inflationen. Regeringens bedömning är att 3 procent är en väl Sjuårsindikatorn 1,3 1,3 1,6 avvägd riktlinje för hur stor budgeterings- 1 Konjunkturjusterat 2,1 2,3 2,7 marginalen behöver vara år t+4 (2015) för att Strukturellt sparande 1,9 1,4 2,2 2,9 3,6 4,5 hantera osäkerheten till följd av konjunktur- BNP-gap -3,8 -1,9 -0,7 -0,1 0,1 0,0 utvecklingen. Sjuårssnitt -1,4 -1,8 -1,9

Bakåtblickande tioårssnitt -0,9 1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet minskas med BNP-gapet

10.2 Uppföljning av överskottsmålet

under motsvarande period multiplicerat med elasticiteten 0,55. Den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn är inte identiskt lika med ett sjuårssnitt för det strukturella sparandet eftersom det strukturella sparandet även justeras för extraordinära kapitalvinster. 10.2.1 Bakåtblickande analys av Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

måluppfyllelsen

Det bakåtblickande tioårssnittet Sjuårsindikatorn

Under 2001–2010 motsvarade det finansiella Sjuårsindikatorn är som lägst 2010 och 2011 då sparandet i den offentliga sektorn i genomsnitt den är 1,3 procent av BNP. Den ökar sedan till 0,8 procent av BNP (se tabell 10.2). Sparandet 1,6 procent av BNP 2012. Detta år beräknas låg med andra ord något under målsatt nivå. indikatorn på sparandet under 2009–2015, dvs. Under samma period var det genomsnittliga endast på två utfallsår. Om resursutnyttjandet BNP-gapet -0,9 procent av potentiell BNP. under respektive sjuårsperiod beaktas pekar Justeras det tioåriga genomsnittet med den av indikatorn på ett sparande som ligger mer än en regeringen använda elasticiteten för det offent- procentenhet över målet samtliga år. Under liga sparandet med avseende på BNP-gapet samma period är nämligen det sjuåriga glidande (0,55) och det genomsnittliga BNP-gapet under medelvärdet för BNP-gapet kraftigt negativt. perioden, hamnar det bakåtblickande tioårs- Vid bedömningen av det konjunkturjusterade snittet på 1,3 procent av BNP. indikatorvärdet måste dock hänsyn tas till att de Detta utfall indikerar att det finansiella stora negativa BNP-gapen under den senaste sparandet i genomsnitt har varit marginellt högre konjunkturnedgången med stor sannolikhet inte än överskottsmålet under denna period när kommer att motsvaras av lika stora positiva gap hänsyn tas till det genomsnittliga konjunktur- under åren efter prognosperioden. Av detta skäl läget. Slutsatsen blir därför att den bakåt- bör inte värdet på den konjunkturjusterade blickande analysen inte pekar på några stora sjuårsindikatorn beaktas fullt ut. En sammansystematiska fel i bedömningen av finans- tagen bedömning av den ojusterade och

PROP. 2010/11:100

konjunkturjusterade sjuårsindikatorn pekar dock Bedömningen av det strukturella sparandet är på ett sparande som ligger väl över överskotts- dock mycket osäker. Konjunkturcyklerna kan målet, framförallt mot slutet av prognos- vara asymmetriska vilket gör att det strukturella perioden. sparandet, som regeringen mäter det, i så fall överskattar måluppfyllelsen. Det finns dess- 98 utom flera olika metoder för att mäta det Det strukturella sparandet strukturella sparandet som tenderar att ge olika resultat (se fördjupningsrutan Alternativa be- Det strukturella sparandet sjunker till som lägst dömningar av det strukturella sparandet). Ett 1,4 procent av BNP 2011 för att sedan åter annat problem är att BNP revideras i efterhand, stärkas under 2012–2015 (se tabell 10.2). Detta och därmed även synen på det strukturella är en starkare utveckling än den som förutsågs i sparandet. Det är inte ovanligt att revideringar budgetpropositionen för 2011. Även denna uppgår till 1 procentenhet eller mer. Om indikator visar således på ett sparande som ligger revideringar av denna storlek skulle ske även för över 1 procent av BNP 2011, och som fortsätter bedömningen av det strukturella sparandet för att öka åren därefter. Det strukturella sparandet 2012 skulle det med facit i hand inte finnas något uppgår till 2,2 procent av BNP 2012 och till 2,9 reformutrymme alls för 2012. För 2013–2015 respektive 3,6 procent av BNP 2013 och 2014. bedöms dock marginalerna i strukturellt spar- År 2015 förväntas det strukturella sparandet ande i förhållande till överskottsmålet vara motsvara 4,5 procent av BNP. Osäkerheten i en större, förutsatt att prognosen står sig. Även här bedömning över en så lång tidshorisont är dock finns dock skäl att vara försiktig i bedömningen betydande. av det strukturella sparandet eftersom erfarenheten är att det ofta överskattas i ekonomiska uppgångsfaser, samtidigt som det underskattas i 10.2.3 Bedömning av reformutrymmet nedgångar. Sjuårsindikatorn för 2012 ligger drygt 0,5 pro- Som finanskrisen illustrerat är ordning och reda i centenheter högre än överskottsmålet. Den de offentliga finanserna en avgörande förut- konjunkturjusterade sjuårsindikatorn för 2012 sättning för att hantera de utmaningar som ligger betydligt högre än överskottsmålet 2012, i finanspolitiken ställs inför i en svår ekonomisk frånvaro av nya åtgärder. På grund av osäkersituation. I ekonomiska kriser är det alltid svårt heten i måtten och risk för en asymmetrisk att bedöma varaktigheten och djupet i den konjunkturutveckling bör viss vikt även läggas ekonomiska nedgången. Det finns därför skäl att vid den ojusterade genomsnittsindikatorn. En ha resurser kvar för att kunna möta en sämre sammantagen bedömning är ändå att sparandet utveckling än väntat. Även nästa lågkonjunktur ligger högre 2012 än vad överskottsmålet ska kunna mötas utifrån överskott i de offentliga fordrar. finanserna och återgång till överskott i de Sett enbart utifrån indikatorerna för avoffentliga finanserna har därför högsta prioritet. stämning mot överskottsmålet, bedöms det Bedömningen är att detta kommer att kunna således uppkomma ett reformutrymme 2012 åstadkommas, samtidigt som det kommer att som sedan ökar successivt åren därefter. finnas ett utrymme för nya åtgärder både 2012 och under åren därefter.

Bedömning av reformutrymmet med hänsyn tagen till riskbilden Bedömning av reformutrymmet utifrån

indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet Bedömningen utifrån indikatorerna är osäker. Det finns risker för både en sämre och en bättre Prognosen visar att det strukturella sparandet förväntas uppgå till 2,2 procent av BNP 2012 för att därefter stärkas väsentligt t.o.m 2015 (se tabell 10.2). Sett enbart utifrån det strukturella 98 Huruvida konjunkturcyklerna är asymmetriska eller inte är i första sparandet skulle detta således tyda på ett relativt hand en mätteknisk fråga. Vissa metoder, däribland de som regeringen stort reformutrymme 2012 och åren därefter. och KI använder, resulterar ofta i att BNP-gapet inte är noll i genomsnitt över tiden.

PROP. 2010/11:100

utveckling. Även om riskbilden nu bedöms vara reformer som regeringen genomfört har också balanserad är det viktigt att det finns goda bidragit till en bättre fungerande arbetsmarknad säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna de under krisen. Avgörande för krishanteringen har kommande åren. Det finns givetvis en risk för också varit att Sverige i utgångsläget hade så pass att sparandet i genomsnitt blir högre än målsatt stora överskott i de offentliga finanserna att de om regeringen alltid vid bedömningen av automatiska och semiautomatiska stabilisamålavvikelsen lägger in en säkerhetsmarginal torerna kunde tillåtas verka fullt ut utan att som buffert mot att det offentliga sparandet kan underskotten blev besvärande höga. När 99 bli lägre än väntat. Erfarenheterna visar dock att många andra länder har varit tvungna att sanera konjunkturcyklerna ofta är asymmetriska vilket sina offentliga finanser har Sverige kunnat möta gör att nedgångar i det finansiella sparandet i krisens verkningar med en kraftfull stimulansregel sker i snabbare takt och är större än mot- politik. Allt detta har bidragit till att svarande uppgångar. Det kan motivera en viss sysselsättningsfallet inte blev så stort som asymmetrisk hållning vad avser risken för att befarades i inledningen av finanskrisen (se sparandet kan bli lägre än väntat. Under 2007 fördjupningsrutan Varför försvagades inte det och 2008 indikerade exempelvis alla de använda finansiella sparandet mer under krisen?). Det har indikatorerna att sparandet låg över den målsatta också bidragit till att minska risken för att nivån. Flera aktörer ansåg då att regeringen arbetslösheten biter sig fast på höga nivåer. sparade mer än vad överskottsmålet krävde. Regeringens bedömning är att det inte finns Regeringen ansåg dock att reformutrymmet var anledning att vidta några ytterligare åtgärder för mindre än den utifrån indikatorerna mekaniskt att stimulera efterfrågan. Resursutnyttjandet beräknade avvikelsen från överskottsmålet när bedöms normaliseras redan under 2013, vilket hänsyn också togs till osäkerheten i be- tvärtom innebär att det blir viktigt att se till att dömningen, riskbilden och behovet av att ha finanspolitiken inte bidrar till överhettning. goda marginaler i de offentliga finanserna. De Samtidigt ska inte de offentliga finanserna offentliga finanserna försämrades snabbt under stärkas så mycket att det bidrar till att motverka 2009 på grund av den globala konjunktur- konjunkturåterhämtningen innan ekonomin och nedgången varpå både det faktiska och sysselsättningen nått upp till sina normala strukturella offentliga sparandet reviderades ner (potentiella) nivåer igen. Regeringens slutsats är kraftigt. Detta exempel visar att det är angeläget att det reformutrymme som bedöms uppkomma att, precis som regeringen då gjorde, väga in under prognosperioden i första hand bör osäkerheten i bedömningen och riskbilden vid användas för att genomföra angelägna strukturutvärderingen av överskottsmålet. Regeringens reformer. Sådana reformer kan på kort sikt bidra hållning är att det är mer ansvarfullt att i efter- till att snabba på återgången till ett mer normalt hand korrigera ett för högt varaktigt sparande resursutnyttjande, samtidigt som de genom att genom att genomföra angelägna struktur- och förstärka ekonomins utbudssida bidrar till att välfärdsreformer, än att tvingas till ned- förlänga konjunkturuppgången och till en ännu skärningar om de negativa riskerna skulle bättre fungerande ekonomi på längre sikt. realiseras.

Bedömning av reformutrymmet med hänsyn tagen till konjunkturläget

Samtidigt som det är centralt att relativt snabbt 99 De automatiska stabilisatorerna bidrar till att dämpa nå upp till överskott i de offentliga finanserna är konjunktursvängningar genom att skatteintäkterna automatiskt minskar det viktigt att väga av takten med hänsyn tagen (ökar) och utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen och vissa till konjunkturläget. Finanspolitiken ska inte försörjningsstöd automatiskt ökar (minskar) vid en konjunkturnedgång vara onödigt åtstramande om det fortfarande (uppgång). De så kallade semiautomatiska stabilisatorerna är en hybrid finns lediga resurser i ekonomin. De stimulans- mellan aktiva beslut och automatiska stabilisatorer. Främst är det olika åtgärder regeringen genomförde under framför typer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder som brukar benämnas allt 2010 bidrog till att dämpa krisens effekter på semiautomatiska stabilisatorer; aktiva beslut fattas om dessa åtgärder men efterfrågan och sysselsättningen. De struktur- det är mer regel än undantag att volymerna i dessa åtgärder anpassas till rådande konjunkturläge.

PROP. 2010/11:100

Bedömning med hänsyn tagen till bedömning av reformutrymmet för 2012 i finanspolitikens långsiktiga hållbarhet budgetpropositionen för 2012. Regeringen har för avsikt att, under förutsättning att viktiga När reformutrymmet under de kommande åren reformer inom välfärds- och utbildningsområdet bedöms är det viktigt att ta hänsyn till om kan säkras och givet att det ekonomiska läget finanspolitiken är hållbar i ett längre tids- tillåter, genomföra viktiga delar av de skatteperspektiv. Långsiktiga framskrivningar av de sänkningar som aviserades som reformoffentliga finanserna är dock förknippade med ambitioner i budgetpropositionen för 2011. betydande osäkerhet. Det är därför viktigt att De reformambitioner som regeringen avibedömning av den långsiktiga hållbarheten utgår serade i budgetpropositionen för 2011 befrån flera möjliga utvecklingsförlopp, och att en tingades av att det skulle uppstå ett varaktigt samlad bedömning av hållbarheten görs utifrån reformutrymme. Detta gäller fortfarande. Först dessa. I avsnitt 12 görs en sådan bedömning som när det är säkerställt att överskottsmålet nås, drar slutsatsen att finanspolitikens långsiktiga utgiftstaken klaras och ett varaktigt reformhållbarhet är god. Ingenting talar för att det utrymme uppstått, kommer reformer att reformutrymme som bedöms uppstå under de genomföras. närmaste åren begränsas av att det på lång sikt skulle vara ohållbart.

Samlad bedömning av reformutrymmet inför budgetpropositionen för 2012

De indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet indikerar att det uppstår ett visst reformutrymme under 2012 som sedan ökar successivt under de kommande åren. Reformutrymmet bedöms nu bli något större än vad som bedömdes i budgetpropositionen för 2011. Prognoser är dock alltid osäkra. Även om riskbilden förskjutits i positiv riktning sedan budgetpropositionen för 2011 och nu bedöms vara balanserad finns skäl att ha marginal för negativa risker som, om de realiseras, kan komma att påverka de offentliga finanserna negativt. I budgetpropositionen för 2011 gjordes bedömningen att det mot bakgrund av de sammantagna risker som förelåg behövdes en säkerhetsmarginal på minst 1 procent av BNP under prognosperioden fram till 2014 i förhållande till överskottsmålet (prop. 2010/11:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 4.2.3). Regeringens bedömning är att behovet av en säkerhetsmarginal nu har minskat något till följd av den mer balanserade riskbilden. Det är emellertid fortfarande viktigt att ett osäkert framtida reformutrymme inte intecknas på förhand, utan att det kontinuerligt stäms av inför varje nytt budgetår. Därutöver talar konjunkturläget för att det reformutrymme som uppstår i första hand bör användas för strukturellt riktiga åtgärder som förbättrar ekonomins funktionssätt. Regeringen återkommer med en preciserad

PROP. 2010/11:100

Varför försvagades inte det finansiella I prognosen i 2009 års ekonomiska vårsparandet mer under krisen? proposition förväntades BNP och privat konsumtion vara ca 10 procent lägre i reala Den senaste konjunkturnedgången gav upphov termer 2010 än i den prognos som publicerades i till en kraftig försvagning av de offentliga 2008 års ekonomiska vårproposition (se diagram finanserna. Försvagningen blev dock betydligt 10.2). Antalet sysselsatta och antalet arbetade mindre än vad som först förväntades. Detta timmar förväntades vara ca 7 procent lägre (se berodde i stor utsträckning på att krisen inte diagram 10.3). slog så hårt mot produktion och sysselsättning i Efter prognosen i 2009 års ekonomiska Sverige som först befarades. En annan viktig vårproposition har bedömningarna gradvis förklaring till de offentliga finansernas för- reviderats upp så att BNP och den privata hållandevis starka utveckling är att utgifterna i konsumtionen 2010 i budgetpropositionen för vissa transfereringssystem blivit lägre än för- 2011 endast förväntades vara ca 7 respektive väntat till följd av strukturella förändringar. I 6 procent lägre än i prognosen i 2008 års denna fördjupningsruta redovisas hur prognosen ekonomiska vårproposition. Det preliminära för 2010 förändrats fr.o.m bedömningen i 2008 utfallet som publicerades i nationalräkenårs ekonomiska vårproposition, som beslutades skaperna (NR) i mars 2011 är ytterligare något innan krisen var ett faktum, till prognosen i starkare. Även synen på arbetsmarknaden har budgetpropositionen för 2011. De olika gradvis blivit mer optimistisk så att prognosen i prognoserna jämförs sedan med det preliminära budgetpropositionen för 2011 och det prelimiutfallet. nära utfallet för 2010 endast skiljer sig marginellt från bedömningen i 2008 års ekonomiska En mer gynnsam makroekonomisk utveckling än vårproposition. väntat När krisens globala karaktär och stora omfatt- Diagram 10.3 Prognoser för antal sysselsatta och antal

arbetade timmar 2010

ning stod klar under hösten 2008 reviderades Index, prognosen i 2008 års ekonomiska vårproposition = 100 prognosen för den makroekonomiska utvecklingen ned väsentligt. Nedrevideringar hade i viss 102 utsträckning gjorts redan i budgetpropositionen 100

Sysselsatta Arbetade timmar

för 2009, där prognosarbetet avslutades i augusti 98 2008, dvs. före Lehman Brothers gick i konkurs och krisens omfattning blev uppenbar. De stora 96 nedrevideringarna kom sedan i 2009 års 94 ekonomiska vårproposition som färdigställdes i april 2009. 92 90

Diagram 10.2 Prognoser för BNP och privat konsumtion

2010 88 BP09 VP09 BP10 VP10 BP11 Utfall Index, prognosen i 2008 års ekonomiska vårproposition = 100 100 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 98

BNP Privat konsumtion

96 Arbetslösheten förväntades i 2009 års ekonomiska vårproposition vara drygt 4 procent- 94 enheter högre 2010 än beräknat i prognosen i 92 2008 års ekonomiska vårproposition, medan 90 bedömningen i budgetpropositionen för 2011 88 och utfallet ligger knappt 2 procentenheter över 86 bedömningen som gjordes före krisen (se 84 diagram 10.4). 82 BP09 VP09 BP10 VP10 BP11 Utfall

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2010/11:100

Diagram 10.4 Prognoser för arbetslösheten 2010

endast ca 60 miljarder kronor lägre, knappt 2 procent av BNP, i prognosen i budget- Differens mot prognosen i 2008 års ekonomiska vårproposition, procent av arbetskraften propositionen för 2011 jämfört med prognosen i 2008 års ekonomiska vårproposition. Denna 5 utveckling är en konsekvens av att inkomsterna gradvis bedömts bli högre, samtidigt som 4 utgifterna reviderats ned. Till stor del beror dessa 3 revideringar på att prognosen för BNP och utvecklingen på arbetsmarknaden gradvis blir allt 2 mer positiv. Det preliminära utfallet visar på ett sparande som endast ligger ca 30 miljarder 1 kronor, eller en knapp procent av BNP, lägre än vad som förutsågs före krisen. 0 BP09 VP09 BP10 VP10 BP11 Utfall

Diagram 10.5 Prognoser för det offentliga sparandet 2010

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Differens mot prognosen i 2008 års ekonomiska vårproposition, miljarder kronor I efterhand har det således visat sig att BNP och BP09 VP09 BP10 VP10 BP11 Utfall arbetsmarknaden påverkades betydligt mindre av 0 den internationella konjunkturnedgången än vad som först befarades. Krisen slog hårt mot den -50 exportinriktade industrin, men spred sig endast i begränsad utsträckning vidare till den inhemska -100 efterfrågan och tjänsteproduktionen. Även om BNP föll kraftigt 2009 drabbades syssel- -150 sättningen mindre än förväntat. Återhämtningen -200 under 2010 har sedan varit oväntat snabb.

Sparande Inkomster Utgifter

-250 Den makroekonomiska bedömningen spelar stor roll för prognosen för de offentliga finanserna Anm.: Prognoserna i de olika propositionerna har justerats för finanspolitiska Eftersom framför allt de offentliga inkomsterna i åtgärder som påverkar inkomster, utgifter och sparande. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. hög grad påverkas av graden av ekonomisk aktivitet är det naturligt att prognoserna för det Förändringar inom socialförsäkringssystemen har offentliga sparandet följer ett likartat mönster också påverkat utfallet som prognoserna för BNP och arbetsmarknad. I En viktig förklaring till att sparandet inte diagram 10.5 visas hur prognoserna för det försämrats så mycket som de tidiga prognoserna finansiella sparandet i den offentliga sektorn förutsåg är att utgifterna gradvis reviderats ned reviderats över tiden jämfört med prognosen i på grund av andra orsaker än en oväntat gynn- 2008 års ekonomiska vårproposition, fördelat på sam makroekonomisk utveckling. Lägre utgifter inkomster, utgifter och sparande, samt hur dessa än förväntat för bl.a. ålderspensioner och sjukprognoser förhåller sig till det preliminära försäkringen har bidragit till att gradvis förbättra utfallet. sparandeprognosen. Även om utgifterna för Av diagrammet framgår att prognosen för arbetslöshetsersättningen reviderades upp under inkomsterna 2010 i 2009 års ekonomiska krisens inledande skede har den sedan åter vårproposition reviderades ned med ca reviderats ned så att prognosen i budget- 195 miljarder kronor jämfört med prognosen i propositionen för 2011 endast förutsåg ca 2008 års ekonomiska vårproposition. Eftersom 10 miljarder kronor mer i utgifter inom även utgiftsprognosen reviderades ned med utgiftsområde 14 Arbetsmarknad än vad som drygt 20 miljarder kronor blev sparandet ca prognostiserades före krisen (se diagram 10.6). 175 miljarder kronor lägre, vilket motsvarar ca Eftersom utgifterna för arbetslösheten ökat i 5,3 procent av BNP 2010. Prognoserna har mindre omfattning än arbetslösheten (se därefter gradvis reviderats upp jämfört med diagram 10.4) har den genomsnittliga ersättprognosen i 2009 års ekonomiska vår- ningsgraden sjunkit. Utfallet pekar sedan på att proposition, så att sparandet 2010 förväntades bli utgifterna sjönk ytterligare.

PROP. 2010/11:100

Diagram 10.6 Prognoser för de offentliga utgifterna 2010 gäller vid en konjunkturförstärkning. An- Differens mot prognosen i 2008 års ekonomiska vårproposition, passningarna sker utan att några särskilda beslut miljarder kronor behöver fattas. Det innebär att finanspolitiken 40 bidrar till att dämpa konjunktursvängningarna Ålderspensioner Ohälsa Arbetsmarknad genom de automatiska stabilisatorerna. 30 Med diskretionär finanspolitik avses den 20 direkta effekt nya finanspolitiska åtgärder har på det finansiella sparandet. Den tillfälliga höjningen av statsbidragen till kommuner och 10 landsting och höjningen av grundavdraget för 0 pensionärer är exempel på förslag som direkt -10 påverkar det finansiella sparandet. Effekten på det finansiella sparandet redovisas det år -20 BP09 VP09 BP10 VP10 BP11 Utfall åtgärden träder i kraft. De offentliga finanserna påverkas av en rad andra faktorer än de automatiska stabilisatorerna Anm.: Prognoserna i de olika propositionerna har justerats för finanspolitiska åtgärder som påverkar inkomster, utgifter och sparande. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. och den diskretionära finanspolitiken i statens budget. Exempel på sådana faktorer är BNP- Nedgången i utgifterna i förhållande till de tidiga tillväxtens sammansättning, förändringar i prognoserna är delvis av strukturell karaktär, kapitalinkomster och ränteutgifter till följd av dvs. de beror på mer eller mindre permanenta förändringar av den offentliga sektorns tillgångar förändringar till följd av ändrade regler och en och skulder, förändringar i ränteläget samt ändrad tillämpning av befintliga regler. Således förändringar i transfereringsutgifterna på grund kan man förvänta sig att de lägre utgifterna för av förändringar av demografin och beteenden. ohälsa och för arbetslöshet per arbetslös person Slutligen påverkas de offentliga finanserna av till stor del är av permanent karaktär. beslut inom den kommunala sektorn. Sammanfattningsvis beror den relativt sett Förändringen i det strukturella sparandet gynnsamma utvecklingen av de offentliga brukar användas som en indikator på finansfinanserna under den senaste konjunktur- politikens inriktning. Denna indikator omfattar, nedgången både på att nedgången i första hand som framgår av tabell 10.3, inte bara diskretionär drabbade den exportberoende industrin, och finanspolitik i statens budget utan även andra därmed påverkade viktiga skatteunderlag som saldopåverkande faktorer. Det kan gälla försysselsättningen och hushållens efterfrågan i ändringar i kommunsektorns sparande, t.ex. på mindre utsträckning än befarat, samt på att grund av förändrad kommunal utdebitering, och utgifterna i vissa transfereringssystem blivit lägre förändringar i det offentliga sparandet som beror av mer strukturella skäl. på strukturella förändringar i ekonomin. Om förändringen i det strukturella sparandet är noll indikerar detta att finanspolitiken, bortsett från effekten av de automatiska

10.3 Finanspolitikens effekter på stabilisatorerna, har en neutral effekt på resursefterfrågan utnyttjandet i ekonomin. Om det strukturella

sparandet i stället ökar eller minskar indikerar Förändringen i det faktiska finansiella sparandet det att finanspolitiken har en åtstramande är ett grovt mått på den offentliga sektorns respektive expansiv effekt på resursutnyttjandet. effekter på efterfrågan. Förändringen kan delas in i tre bakomliggande faktorer: automatiska stabilisatorer, diskretionär finanspolitik och övriga saldopåverkande faktorer. Vid en konjunkturnedgång sjunker skatteinkomsterna medan utgifterna för exempelvis arbetslöshetsersättning ökar. Detta innebär att de offentliga finanserna försvagas, samtidigt som efterfrågan i ekonomin hålls uppe. Det omvända

PROP. 2010/11:100

Tabell 10.3 Indikatorer för impuls till efterfrågan 10.4 Uppföljning av utgiftstaket samt Årlig förändring, procent av BNP bedömning av utgiftstak för

2011 2012 2013 2014 2015 2015

Finansiellt sparande 0,6 1,5 1,0 0,8 0,8

varav 10.4.1 Uppföljning av utgiftstaket

Automatiska stabilisatorer 1,1 0,7 0,4 0,1 0,0 Utgifterna på statens budget redovisas på Engångseffekter 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 27 utgiftsområden. De utgifter som omfattas av Extraordinära kapitalvinster 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 utgiftstaket är utgiftsområde 1–25 och utgifts-

område 27, samt utgifterna för ålderspensions-

Strukturellt sparande -0,5 0,8 0,6 0,7 0,9

systemet vid sidan av statens budget. Utgiftsvarav 1 område 26 Statsskuldsräntor m.m. ingår inte i de Diskretionär finanspolitik 0,1 0,4 0,2 0,1 0,1 takbegränsade utgifterna, eftersom riksdagen Kapitalkostnader, netto 0,0 -0,1 -0,1 0,0 -0,5 och regeringen endast i begränsad omfattning Kommunsektorns finanser -0,3 0,1 0,0 0,0 0,0 kan påverka dessa utgifter på kort sikt. De Övrigt -0,3 0,5 0,5 0,6 1,3 takbegränsade utgifterna utgörs av faktiskt

förbrukade anslagsmedel. Detta innebär att även BNP-gap, förändring i procentenheter 1,9 1,2 0,7 0,2 -0,1 1 myndigheternas utnyttjande av anslagssparande Avser utgifts- och inkomstförändringar 2011–2015 i förhållande till tidigare år av beslutade, föreslagna och aviserade reformer (se tabell 9.2) och anslagskredit ingår.

Skillnaden mellan utgiftstaket och de tak- Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

begränsade utgifterna utgörs av budgeterings- Det bör understrykas att förändringen av det marginalen. Om budgeteringsmarginalen tas i strukturella sparandet inte ger någon exakt bild anspråk innebär det i regel att de offentliga av vilken effekt finanspolitiken har på den finanserna försämras. samlade efterfrågan. Effekten beror inte bara på Det fleråriga utgiftstaket för staten främjar storleken på det strukturella sparandets trovärdigheten i den ekonomiska politiken och förändring, utan också på exempelvis konär ett viktigt budgetpolitiskt åtagande för rikssumtionsbenägenheten hos de hushåll eller dagen och regeringen. Utgiftstaket har klarats kommuner vilkas inkomster stärks av den samtliga år sedan det infördes 1997. Om det expansiva finanspolitiska åtgärden, och importfinns risk för att utgiftstaket kommer att överinnehållet i den ökade konsumtionen. För att skridas är regeringen enligt budgetlagen närmare studera de finanspolitiska åtgärdernas (2011:203) skyldig att vidta åtgärder. effekter på BNP och arbetsmarknaden krävs Regeringens bedömning är att budgeteringsavancerade ekonomiska modeller. Förändringen marginalen under det redan fastlagda utgiftstaket i det strukturella sparandet ska därför endast ses för 2011–2014 är tillräcklig för att hantera den som en indikator på finanspolitikens effekter på osäkerhet som finns i utgiftsutvecklingen (se efterfrågan. avsnitt 10.1.3 för en mer utförlig beskrivning av Tabell 10.3 visar förändringen av det behovet av en budgeteringsmarginal). finansiella sparandet fördelat på olika faktorer, År 2010 blev budgeteringsmarginalen samt finanspolitikens inriktning mätt med 38,1 miljarder kronor. För 2011 år beräknas förändringen av det strukturella sparandet. En marginalen till 65,8 miljarder kronor och för mindre försämring av sparandet i kommun- 2012 beräknas den växa till 74,3 miljarder sektorn bidrar till att det strukturella sparandet kronor, vilket motsvarar 6,6 respektive 7,4 prosjunker med 0,5 procent av BNP 2011. Under cent av de takbegränsade utgifterna. Utgifterna 2012 förväntas det strukturella sparandet under utgiftstaket ökar förhållandevis långsamt förbättras samtidigt som BNP växer i god takt 2011. Det beror främst på att de temporära och BNP-gapet krymper. finanspolitiska åtgärderna i samband med

finanskrisen dras tillbaka i takt med att

konjunkturläget stabiliseras och på att krisens

effekter på de automatiska stabilisatorerna, t.ex.

arbetsmarknadsrelaterade utgifter, minskar.

Budgeteringsmarginalen växer därför till jäm-

förelsevis höga nivåer fram till 2012.

PROP. 2010/11:100

Tabell 10.4 Ursprungligt och faktiskt utgiftstak 2002 – 2014

Miljarder kronor 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Ursprunglig årlig nominell förändring 1 av utgiftstaket 24 30 33 38 37 42 33 32 30 30 20 10 10 Ursprungligt beslutade utgiftstak 810 847 877 894 931 949 971 989 1 018 1 050 1 074 1 093 1 103 2 Teknisk justering 2 -25 -19 -24 -24 0 -14 0 6 13 9 0 0 3 Reell justering -11 Slutligt fastställda utgiftstak 812 822 858 870 907 938 957 989 1 024 1 063 1 083 1 093 1 103 Takbegränsade utgifter 811,6 819,1 855,6 864,3 895,2 910,1 943,4 964,6 985,9 997,2 1 008,7 1 025,1 1 044,7 Budgeterings marginal 0,4 2,9 2,4 5,7 11,8 27,9 13,6 24,4 38,1 65,8 74,3 67,9 58,3 Anm.: För år 1997–2001, se 2009 års ekonomiska vårproposition (prop. 2008/09:100 s. 164). 1 Ursprunglig nominell förändring av utgiftstaket jämfört med föregående år vid det tillfälle utgiftstaket för det aktuella året fastställdes för första gången. Beloppen i första raden i tabellen avviker från förändringen mellan åren för de ursprungligt beslutade nivåerna på utgiftstaket (rad 2) eftersom fastställda nivåer regelbundet justeras av tekniska skäl. Exempelvis uppgick utgiftstaket för 2006 till 931 miljarder kronor när det ursprungligen fastställdes. Efter fastställandet justerades nivån av tekniska skäl till 907 miljarder kronor, vilket var den nivå som gällde när utgiftstaket för 2007 först fastställdes till 949 miljarder kronor, dvs. en ursprunglig ökning av utgiftstaket 2007 med 42 miljarder kronor. 2 Ett ursprungligt beslutat utgiftstak justeras ofta flera gånger. De tekniska justeringarna som redovisas här är de ackumulerade tekniska justeringarna för varje år. 3 Utgiftstaket för 2007 sänktes med 11 miljarder kronor i BP07. Den förändringen av utgiftstakets nivå är inte en teknisk justering, utan en finanspolitiskt motiverad sänkning av utgiftstaket. Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

Den växande budgeteringsmarginalen var en av framtida reformer på budgetens utgiftssida. anledningarna till att regeringen i budget- Utgiftstaket ska inte ses som ett utgiftsmål. propositionen för 2011 föreslog utgiftstak för Utrymmet för reformer på utgiftssidan bestäms 2013 och 2014 vars årliga ökningstakt var lägre av regeringens bedömning av reformutrymmet i än tidigare år. Det medför att budgeterings- förhållande till överskottsmålet samt avmarginalen dessa år minskar jämfört med den vägningen mellan inkomst- och utgiftsreformer, förhållandevis stora marginalen 2012. År 2014 givet begränsningen på utgiftssidan. Samtidigt bedöms budgeteringsmarginalen uppgå till finns det ändå skäl för att budgeterings- 58,3 miljarder kronor eller 5,6 procent av de tak- marginalen inte ska vara större än att den har en begränsade utgifterna. rimligt styrande effekt på utgiftsutvecklingen. Budgeteringsmarginalen beräknas nu bli Det över tiden jämförbara utgiftstaket låg större för 2011 och 2012 än vad som bedömdes i mellan 2000 och 2005 på en relativt stabil nivå på budgetpropositionen för 2011. Det beror bl.a. på runt 31 procent av BNP. Åren 2006 t.o.m. 100 lägre utgifter inom arbetsmarknadsområdet. 2008 minskade det något som andel av BNP. De Åren 2013 och 2014 beräknas budgeterings- över tiden jämförbara takbegränsade utgifterna marginalen bli mindre än vad som bedömdes i minskade mer under denna period och understeg budgetpropositionen för 2011, bl.a. till följd av högre utgifter för flyktingmottagande och högre transfereringsutgifter till följd av högre priser och löner. 100 På grund av regelbundet förekommande tekniska justeringar av För att bufferten för prognososäkerhet enligt utgiftstakets nivå försvåras jämförelser över tiden av utgiftstakets riktlinjen i avsnitt 10.1.3 ska upprätthållas bör utveckling. För att uppnå jämförbarhet har utgiftstaket och de budgeteringsmarginalen uppgå till minst 10, 15, takbegränsade utgifterna i diagram 10.7 rensats från skillnader över tiden i 21 och 31 miljarder kronor för 2011, 2012, 2013 dessa tekniska förändringar. Utgångspunkten i diagram 10.7 är den respektive 2014. aktuella utgiftsstrukturen och de tekniska justeringar som gäller för 2012. Budgeteringsmarginalen är större samtliga år Utgiftstaket för åren innan 2012 är justerat genom att ge utgiftstaket för t.o.m. 2014 än vad som följer av den säkerhets- samtliga år samma årliga ökning som det ursprungligen hade när det först marginal som minst bör upprätthållas. Det fastställdes, givet att någon reell förändring därefter inte har gjorts av den betyder emellertid inte i sig att det med ursprungligt fastställda nivån. Över tiden jämförbara takbegränsade nödvändighet finns ett betydande utrymme för utgifter beräknas genom att från det på detta sätt beräknade utgiftstaket dra bort den faktiska budgeteringsmarginalen.

PROP. 2010/11:100

30 procent av BNP 2007. Under 2009 steg både risker för bakslag. De takbegränsade utgifterna utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna som är känsliga för förändringar i bedömningen av andel av BNP. Detta skedde främst på grund av den makroekonomiska utvecklingen. Utveckatt nominell BNP minskade, men utgiftskvoten lingen av priser och löner samt av antalet för de takbegränsade utgifterna ökade även på personer som uppbär ersättning från olika grund av stigande utgifter inom i första hand transfereringssystem är avgörande för utgiftsarbetsmarknadsområdet. utvecklingen. Regeringens ambition är att den bedömda nivån på utgiftstaket ska ligga till grund för det

Diagram 10.7 Utgiftstak och takbegränsade utgifter

förslag till utgiftstak för 2015 som kommer att Procent av BNP lämnas i budgetpropositionen för 2012. 36 35

Utgiftstak Takbegränsade utgifter

34 Regeringens bedömning: För 2015 bör utgifts- 33 taket för staten, inklusive ålderspensions- 32 systemet vid sidan av statens budget, uppgå till 31 30 1 123 miljarder kronor. 29 28 27 26 Skälen för regeringens bedömning: De tak- 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 begränsade utgifterna omfattar utgiftsområde 1–25 och 27 samt ålderspensionssystemet vid Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har utgiftstak och takbegränsade utgifter rensats från skillnader över tiden i tekniska justeringar. sidan av statens budget. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Genom utgiftstaket ges riksdagen och regeringen förbättrade möjligheter till kontroll Från och med 2010 väntas utgiftstaket och de och styrning över anvisade medel och utgiftstakbegränsade utgifterna falla som andel av BNP utvecklingen. Utgiftstaket leder även till att när konjunkturen vänder och BNP ökar behovet av prioriteringar mellan utgiftsområden snabbare än normalt, samtidigt som utgifterna tydliggörs och att en utveckling där skatteuttaget utvecklas långsammare. Att de takbegränsade måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll utgifterna som andel av BNP varierar från år till förebyggs. år visar att utgifterna bidrar till att stabilisera Så långt fram i tiden som 2015 är beefterfrågan i ekonomin som en del av de dömningarna mycket osäkra. Även om automatiska stabilisatorerna. riskbilden nu bedöms vara balanserad finns det skäl att ta höjd mot negativa risker som, om de realiseras, kan komma att påverka de offentliga 10.4.2 Bedömning av utgiftstak för 2015 finanserna negativt. Det är mot denna bakgrund viktigt att ett osäkert framtida reformutrymme I budgetpropositionen för 2011 föreslog reger- inte intecknas på förhand utan att det koningen utgiftstak för 2013 och 2014 (prop. tinuerligt stäms av inför varje nytt budgetår. 2010/11:1 Förslag till statsbudget, finansplan När det gäller utgiftstaket anger regeringen m.m.). Riksdagen beslutade i enlighet med reger- emellertid redan nu en övre gräns för utgiftsingens förslag (bet. 2010/11:FiU1, rskr. nivån 2015. Trots att prognoserna innehåller ett 2010/11:64). Enligt budgetlagen är det stort mått av osäkerhet behöver bedömningen av obligatoriskt för regeringen att föreslå ett utgiftstaket grunda sig på den information som utgiftstak för det tredje tillkommande året. finns tillgänglig. Regeringen lämnar i denna proposition en De makroekonomiska förutsättningarna och bedömning av utgiftstak för 2015 som ett bedömningen av de offentliga finanserna instrument för att understödja en återgång till kommer att förändras i takt med att 2015 överskott i de offentliga finanserna i linje med kommer närmare. Eftersom utgiftstaket fastöverskottsmålet. ställs i nominella termer förändras dess relation Samtidigt är osäkerheten stor avseende den till andra makroekonomiska storheter när framtida konjunkturutvecklingen och den lång- bedömningen av den ekonomiska utvecklingen siktigt hållbara tillväxttakten och det finns stora

PROP. 2010/11:100

förändras jämfört med det tillfälle när nivån på av det strukturella sparandet, som är den enda av utgiftstaket bedömdes. Risken för en väsentligt indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet annorlunda utveckling av de offentliga finan- som kan beräknas för 2015. 101 serna bör därför vägas in i bedömningen. Regeringens överväganden som ligger bakom

Tabell 10.5 Utgiftstak för staten 2011–2015

den föreslagna nivån på utgiftstaket för ett nytt Miljarder kronor om inget annat anges år tydliggörs genom att de motiveras med 2011 2012 2013 2014 2015 utgångspunkt i hur taket förhåller sig till andra Av riksdagen beslutade utgiftstak 1 063 1 083 1 093 1 103 makroekonomiska storheter. Lämpliga indikatorer vid fastställandet av utgiftstakets nivå för Regeringens bedömning av utgiftstak 1 123 ett nytt år är utgiftstakets relation till överskottsmålet, utvecklingen av de totala offentliga Årlig förändring av utgiftstaket vid utgifterna i förhållande till BNP, budgeteringsursprungligt förslag 30 20 10 10 20 marginalens storlek samt utvecklingen av de Utgiftstak, takbegränsade utgifterna i fasta priser. Nedan procent av BNP 30,7 29,9 28,7 27,7 27,0 följer en motivering av utgiftstakets nivå för Utgiftstak, procent av 2015 med utgångspunkt i bl.a. dessa indikatorer. potentiell BNP 30,2 29,7 28,6 27,7 27,0

1 Utgiftstak, fasta priser 1 044 1 050 1 039 1 027 1 024

Takbegränsade utgifter 997,2 1 008,7 1 025,1 1 044,7 1 066,0

Relationen till överskottsmålet

Takbegränsade utgifter, procent av BNP 28,8 27,9 26,9 26,2 25,7 Utgiftstaket är ett viktigt instrument för att Takbegränsade utgifter, uppnå målet om överskott i den offentliga 1 fasta priser 979,7 978,3 974,8 972,3 972,1 sektorns sparande och det bör fastställas så att Budgeteringsmarginal 65,8 74,3 67,9 58,3 57,0 det stödjer överskottsmålet. Den prognos för Budgeteringsmarginal, det offentliga sparandet som sammanfattas i procent av tabell 10.2 bygger på utvecklingen av de tak- takbegränsade utgifter 6,6 7,4 6,6 5,6 5,3 begränsade utgifterna i tabell 10.5. Konjunktur- Budgeteringsmarginal, uppgången bidrar till att det finansiella sparandet procent av BNP 1,9 2,1 1,8 1,5 1,4 förbättras snabbt i samband med att BNP och Strukturellt sparande resursutnyttjandet stärks. Samtidigt förstärks offentlig sektor, procent också det strukturella sparandet. Enligt progav BNP 1,4 2,2 2,9 3,6 4,5 nosen når det finansiella sparandet 1,8 procent av Offentliga sektorns BNP 2012 och 2015 uppgår sparandet till utgifter, procent av BNP 49,8 48,5 47,4 46,6 45,9 4,4 procent av BNP. Bedömningen är att det 1 Beräkningen av fasta priser är utförd med en schabloniserad metod. När det uppstår ett visst reformutrymme redan 2012 gäller de takbegränsade utgifterna är utgifter motsvarande andelen som sedan ökar successivt fram till 2015, givet transfereringsanslag (känsliga för förändringar i volym och makroekonomiska förutsättningar) deflaterade med implicitprisindex för hushållens konsumtionsatt prognoserna står sig. utgifter, utgifter motsvarande andelen förvaltningsanslag (pris- och löneomräknade anslag) är deflaterade med implicitprisindex för statliga Regeringens bedömning är att utgiftstaket för konsumtionsutgifter och utgifter motsvarande andelen anslag som inte är 2015 bör uppgå till 1 123 miljarder kronor. Det indexerade är deflaterade med deflatorn för BNP. Samma metod har använts för beräkningen av utgiftstaket i fasta priser (med undantag för att 1 procent av de är en nivå som bedöms ge ett stabilt stöd åt takbegränsade utgifterna, motsvarande riktlinjen för budgeteringsmarginalens överskottsmålet. Det medför att budgeteringsstorlek för innevarande år, har behandlats som transfereringsanslag). Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. marginalen för 2015, dvs. det maximala utrymmet på utgiftssidan, uppgår till 1,4 procent av BNP, vilket endast motsvarar en mindre del

101 Hela budgeteringsmarginalen bör emellertid inte utnyttjas. Enligt regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens storlek bör en marginal motsvarande minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna finnas kvar under budgetåret för att hantera osäkerhet i utgiftsbedömningarna. År 2015 motsvarar det 11 miljarder kronor eller knappt 0,3 procent av BNP. Budgeteringsmarginalen 2015 exklusive denna säkerhetsmarginal uppgår till 1,1 procent av BNP (jämfört med 1,4 procent av BNP i tabell 10.5).

PROP. 2010/11:100

Det är viktigt att poängtera att budgeterings- något mekaniskt samband mellan den aggremarginalen visar det maximala utrymmet för gerade skattekvoten och de samlade effekreformer på utgiftssidan samt att ett ianspråk- tivitetsförlusterna riskerar ändå ett högt tagande av budgeteringsmarginalen för reformer skatteuttag att verka snedvridande och kan begränsas av att det ska vara förenligt med över- hämma ekonomisk aktivitet, sysselsättning och skottsmålet och att det finns behov av en välfärd. En lägre skatt på arbete kan bl.a. påverka säkerhetsmarginal under utgiftstaket. arbetsutbudet i positiv riktning. Om budgeteringsmarginalen tas i anspråk av utgiftsökningar till följd av makroekonomiska förändringar är detta ofta inte ett problem i Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och förhållande till överskottsmålet. Det sätt på budgeteringsmarginalens storlek vilket överskottsmålet är formulerat innebär att de utgiftsökningar som följer av en konjunk- Budgeteringsmarginalen är skillnaden mellan turell uppgång av arbetslösheten och andra utgiftstaket och de beräknade takbegränsade automatiska stabilisatorer normalt bör tillåtas utgifterna. Den ska fungera som en buffert för försvaga den offentliga sektorns finansiella att kunna hantera en annan utgiftsutveckling än sparande. Därigenom ges de automatiska den som förutsågs då utgiftstaket fastställdes. stabilisatorerna möjlighet att verka fullt ut. De Budgeteringsmarginalen ska i första hand täcka takbegränsade utgifterna är också i hög grad den osäkerhet som följer av en annan makroberoende av pris- och löneutvecklingen i ekonomisk utveckling och de automatiska ekonomin som helhet. Förändringar av de stabilisatorernas inverkan på utgiftsutvecklingen. takbegränsade utgifterna till följd av oväntat En väl avvägd storlek på budgeteringsmarginalen höga priser och löner kan normalt tillåtas leder bl.a. till en mindre risk för att finansabsorberas av budgeteringsmarginalen, utan att politiken blir procyklisk, eftersom det ger detta leder till en konflikt med överskottsmålet. utrymme för de automatiska stabilisatorerna att Det beror på att generella förändringar av pris- verka (se vidare avsnitt 10.1.3). och lönenivån normalt har små effekter på det Regeringens bedömning av den lämpliga nivån finansiella sparandet, eftersom den offentliga på utgiftstaket för 2015 innebär att det ökar med sektorns inkomster och utgifter, sett över ett par 20 miljarder kronor jämför med 2014. Det gör år, tenderar att påverkas i ungefär samma att budgeteringsmarginalen minskar något i utsträckning av sådana förändringar. Strukturella förhållande till 2014, eftersom de takbegränsade förändringar av de takbegränsade utgifternas utgifterna bedöms öka något mer än utgiftstaket. reala nivå tenderar dock att påverka indika- Den aktuella situationen med krympande torerna för överskottsmålet. budgeteringsmarginal från 2012 t.o.m. 2015 medför att det i första hand är budgeteringsmarginalen för det sista året (i detta fall Utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i 2015) som begränsar utrymmet för utgiftsförhållande till BNP ökningar som permanent tar budgeteringsmarginalen i anspråk. Den svaga konjunkturutvecklingen under 2009, Även om budgeteringsmarginalen minskar med fallande nominell BNP, innebar att något jämfört med 2014 är den större än vad utgiftstaket ökade som andel av BNP. Från och som följer av regeringens riktlinje för med 2010 minskar utgiftstaket åter som andel av budgeteringsmarginalens minsta storlek för BNP, till följd av att BNP växer snabbt. Även de denna tidshorisont för att hantera osäkerheten totala offentliga utgifterna i procent av BNP till följd av konjunkturutvecklingen. bedöms bli lägre 2015 än 2010. Samtidigt pekar prognosen för de offentliga Vid sidan utgifterna i kommuner och lands- finanserna på att överskotten växer fram till ting begränsar utgiftstaket i det närmaste de 2015. Om bedömningen under de kommande totala utgifterna för den offentliga sektorn. åren blir att det successivt uppstår ett reform- Utgiftskvoten i Sverige är hög i ett utrymme är det rimligt att detta utrymme till internationellt perspektiv. Därmed blir också det viss del kan utnyttjas för reformer på utgiftsskatteuttag som krävs för att finansiera sidan. I förhållande till det bedömda överskottet utgifterna relativt högt. Även om det inte finns i de offentliga finanserna är budgeterings-

PROP. 2010/11:100

marginalen för 2015 inte större än att utgifts- Hur bestäms utgiftstakets nivå? taket bedöms ge ett stabilt stöd åt överskottsmålet. Utgiftstaket är den tidiga, övergripande restrik- Vidare är osäkerheten stor i utgifts- tionen som i termer av totala utgifter begränsar prognoserna. Riktlinjen för budgeterings- budgetprocessen från det att taket fastställs flera marginalens storlek beaktar i första hand osäker- år innan budgetåret till dess att budgetåret är het kring den makroekonomiska utvecklingen slut. Ett flerårigt utgiftstak skapar förutoch därmed de automatiska stabilisatorernas sättningar för att den faktiska utvecklingen av inverkan på utgiftsutvecklingen. Den kraftiga utgifterna sammanfaller med den långsiktigt nedgången av volymerna i transfererings- önskvärda utvecklingen. systemen som utgiftsprognosen baseras på kan Enligt budgetlagen är det obligatoriskt för också tala för att det finns behov av en något regeringen att föreslå utgiftstak för det tredje större osäkerhetsmarginal än vad som normalt är tillkommande året. Nivån på utgiftstaket regleras befogat. Om volymminskningen inte skulle bli emellertid inte. av, t.ex. på grund av att minskningen av ohälsotalen bromsar in oväntat snabbt, kan Utgiftstakets nivå utgifterna bli väsentligt högre 2015 än enligt Beslutet om utgiftstaket för ett nytt år tydliggör nuvarande bedömning. det komplicerade förhållandet mellan å ena sidan regeringens möjlighet att med riksdagens stöd bedriva den politik som regeringen har fått Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna i mandat för, och å andra sidan behovet av fasta priser budgetpolitiska regler som syftar till att underlätta för att i den politiska processen ta De takbegränsade utgifterna redovisas normalt i hänsyn till politikens långsiktiga effekter på de nominella termer. Då består förändringen av offentliga finanserna. utgiftsnivån mellan två år dels av en volym- Utgiftstakets nivå är ett uttryck för komponent, som visar förändringen i fasta regeringens syn på hur det offentliga åtagandet priser, dels av en priskomponent. Volym- ska utvecklas. Såväl utgifternas sammansättning komponenten visar om statens och pensions- som den statliga sektorns totala omslutning och systemets utgifter växer eller krymper i termer det nödvändiga skatteuttag som följer av detta av exempelvis årsarbetskrafter, kontorsyta eller ger uttryck för bl.a. de ideologiska värderingar antal helårspersoner med ersättning från något som ligger till grund för den politik som bedrivs. transfereringssystem. Samtidigt är den grundläggande idén bakom De takbegränsade utgifterna omräknade till utgiftstaket att i hög grad frigöra diskussionen fasta priser är något lägre 2015 än 2011. Det om hur stort utrymmet för statliga utgifter är betyder att statens och pensionssystemets från diskussionen om vilka utgifter som är samlade storlek volymmässigt minskar något nödvändiga eller angelägna. En meningsfull under perioden. Minskningen är dock marginell i utgiftsbegränsning måste på ett eller annat sätt förhållande till de takbegränsade utgifternas utgå från en övergripande tanke om hur den utveckling som andel av BNP. offentliga sektorn ska förhålla sig till den totala Det är statens utgifter i fasta priser som faller produktionen i landet. Nivån på utgiftstaket är under perioden, vilket främst beror på fallande på sikt avgörande för det totala skatteuttaget och volymer i transfereringssystemen för ohälsa och nivån på ett nytt tak bör därmed överensstämma arbetsmarknad. Pensionssystemets utgifter i med synen på hur stort ett rimligt skatteuttag fasta priser ökar fr.o.m. 2011 t.o.m. 2015, vilket kan vara utan att de samhällsekonomiska beror på att antalet pensionärer ökar. kostnaderna blir för höga. Utgiftstaket omräknat till fasta priser är lägre De överväganden som ligger till grund för en för 2015 än för 2011. Det beror på den låga årliga föreslagen nivå på utgiftstaket för ett nytt år ökningstakten under 2013 och 2014 i syfte att tydliggörs genom att de motiveras med utgångsminska budgeteringsmarginalens storlek. punkt i hur taket förhåller sig till andra makroekonomiska storheter och hur utgiftstaket kan tillämpas för att uppnå överskottsmålet och en godtagbar nivå på det samlade skatteuttaget.

PROP. 2010/11:100

Exempel på bestämningsfaktorer som kan fastställdes. Argumentet för att mekaniskt här-

redovisas är: leda utgiftstakets nivå utifrån det för tillfället

- utgiftstakets relation till överskottsmålet, beräknade finansiella sparandet och den

- utvecklingen av utgiftstaket och de totala planerade skattepolitiken minskar i betydelse om

offentliga utgifterna i förhållande till relationen kan ändras när prognosen revideras.

potentiell BNP, För det andra skulle det vara nödvändigt att ta

- utvecklingen av de takbegränsade ut- hänsyn till framtida skatteförändringar vid

gifterna och budgeteringsmarginalens stor- fastställandet av utgiftstaket. En grundläggande

tanke bakom utgiftstaket är att skattehöjningar lek över tid samt inte motiverar en höjning av redan fastslagna tak. - utvecklingen av de takbegränsade utgif- I annat fall skulle utgiftstaket inte ha någon terna i fasta priser. begränsande effekt på det offentliga åtagandet

och skatteuttagets storlek. För att förändringar i Utgiftstakets relation till överskottsmålet skattesystemet ska få genomslag i utgiftstakets Som en del av det budgetpolitiska ramverket är nivå måste de därför vara kända när utgiftstaket det en viktig uppgift för utgiftstaket att ge fastställs. förutsättningar för att uppnå överskottsmålet.

Givet prognoserna för övriga delar av den Utvecklingen av utgiftstaket och de totala offentliga offentliga sektorns inkomster och utgifter (i utgifterna i förhållande till potentiell BNP första hand skatteinkomster, utgifter i Utgiftstaket omfattar större delen av utgifterna i kommuner och landsting och utgifter för staten och ålderspensionssystemet. Tillsammans statsskuldräntor), skattepolitiken och den med utgifterna i kommuner och landsting utgör lämpliga nivån på budgeteringsmarginalen går de i det närmaste de totala utgifterna för den det att mekaniskt räkna ut en nivå på utgiftstaket offentliga sektorn. Det är denna utgiftsnivå, som är konsistent med den målsatta nivån på det tillsammans med överskottsmålet, som i slutfinansiella sparandet. Beräknat på detta sätt visar ändan är avgörande för hur stora de samlade utgiftstaket hur mycket högre de beräknade skatteintäkterna behöver vara. De flesta skatter takbegränsade utgifterna kan bli utan att det ger upphov till välfärdsförluster som måste vägas finansiella sparandet blir sämre än den målsatta mot nyttan av de utgifter skatterna finansierar. nivån. Om beräkningen resulterar i ett utgiftstak Utgiftstaket bör sättas i samklang med som är lägre än de beräknade takbegränsade regeringens ambitioner för skattepolitiken. utgifterna visar taket hur mycket lägre de

takbegränsade utgifterna måste bli för att

Diagram 10.8 Utgiftstak 1997–2015

sparandet ska uppnå målsatt nivå. Procent av BNP I praktiken finns det emellertid flera faktorer

som gör att sambandet mellan utgiftstak och 36

procent av potentiell BNP

finansiellt sparande i offentlig sektor snarare bör 35

procent av BNP

betraktas som en bestämningsfaktor bland andra 34

än som ett sätt att mekaniskt härleda nivån på 33 utgiftstaket. 32 För det första förutsätter en mekanisk 31 härledning att prognoserna för inkomsterna och 30 utgifterna i den offentliga sektorn inte revideras 29 efter tidpunkten för utgiftstakets fastställande. 28 Baserat på dagens kunskap om osäkerheter i 27 prognoserna för de offentliga finanserna är detta 26 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 emellertid ytterst osannolikt. Snarare är

prognoserna i de flesta fall föremål för Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

betydande revideringar. När prognosen för de

offentliga finanserna revideras efter att En fördel med den här bestämningsfaktorn är att

utgiftstaket fastställts utgör utgiftstaket inte den ger ett enkelt sätt att uttrycka en politisk

längre samma relativa utgiftsbegränsning i viljeinriktning för storleken på det offentliga

förhållande till den målsatta nivån på det åtagandet i förhållande till BNP. Beslutet om de

finansiella sparandet som vid det tillfälle då taket offentliga utgifterna relateras till ekonomins

PROP. 2010/11:100

produktionsförmåga och därmed indirekt till Riktlinjen för budgeteringsmarginalens möjligheterna att finansiera utgifterna. storlek är regeringens bedömning av hur stor I praktiken är det också denna metod som budgeteringsmarginalen behöver vara för att vanligen tillämpats för att motivera nivån på hantera osäkerheten till följd av konjunkturutgiftstaket för ett nytt år. Under några år innan utvecklingen. Enligt riktlinjen ska budgeteringsregeringsskiftet 2006 var avsikten att utgiftstaket marginalen uppgå till minst 1 procent av de skulle vara ungefär konstant uttryckt som en takbegränsade utgifterna för innevarande år, andel av potentiell BNP. Sedan regeringsskiftet minst 1,5 procent för kommande budgetår 2006 har det varit en politisk målsättning att (år 1), minst 2 procent för år 2 och minst utgiftstaket trendmässigt ska falla något som 3 procent för år 3. Den stegvis ökande andel av BNP. marginalen motiveras av att osäkerheten om Eftersom utgiftstaket fastställs i nominella utgiftsutvecklingen är större på längre sikt. termer och inte revideras kommer utgiftstakskvoten att förändras när prognosen för BNP Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna i fasta revideras, på samma sätt som för utgiftstakets priser relation till den offentliga sektorns finansiella De statliga utgifterna redovisas i normala fall i sparande. nominella termer. Det betyder att en förändring av utgiftsnivån mellan två år består av dels en Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och volymkomponent (förändringen i fasta priser), budgeteringsmarginalens storlek över tid dels en priskomponent. Volymkomponenten I en medelfristig budgetprocess som den svenska visar om staten växer eller krymper t.ex. i termer är det av central betydelse att processen backas av årsarbetskrafter, kontorsyta eller antal upp av prognoser av hög kvalitet. Grunden i årspersoner som erhåller transfereringar. budgetarbetet är en bedömning av den förväntade utvecklingen av de statliga utgifterna Utgiftstakets nivå är i grund och botten ett politiskt vid oförändrad politik. Även om nivån på beslut utgiftstaket i första hand bestäms i samklang Olika politiska majoriteter kommer att ha olika med beräknade inkomster och överskottsmål bevekelsegrunder till nivån på de offentliga bör det finnas en kontinuitet i utgifts- utgifterna. Det går därför inte att reducera ett utvecklingen för att minska risken för ryckighet beslut om utgiftstak till en i förväg bestämd och svåra planeringsförhållanden i den offentliga formel. Det kan också vara vanskligt att på verksamheten. Bra prognoser över den förhand ge bestämningsfaktorerna olika vikt. kommande utgiftsutvecklingen ger dessutom i Det är emellertid viktigt att regeringen, i god tid en indikation på om de faktiska samband med att utgiftstakets nivå för ett nytt år utgifterna riskerar att öka mer än vad som kan föreslås, beskriver hur taket förhåller sig till anses överensstämma med övriga finanspolitiska andra makroekonomiska storheter och tydligt mål och därmed med en väl avvägd nivå på motiverar vilka avväganden som lett fram till den utgiftstaket. Således är det nödvändigt med en föreslagna nivån. grundlig genomgång av den förväntade utgiftsutvecklingen och aviserade reformer på utgiftssidan, för att få en uppfattning om vilka utgifter som ryms inom den tänkta ramen. Budgeteringsmarginalen är skillnaden mellan utgiftstaket och de beräknade takbegränsade utgifterna. Den ska fungera som en buffert, i första hand för den osäkerhet som följer av en annan makroekonomisk utveckling och de automatiska stabilisatorernas inverkan på utgiftsutvecklingen. En väl avvägd storlek på budgeteringsmarginalen leder bl.a. till mindre risk att finanspolitiken blir procyklisk, eftersom det ger utrymme för de automatiska stabilisatorerna att verka.

PROP. 2010/11:100

10.5 Uppföljning av god ekonomisk Ett vanligt förekommande mål är att ett resultat hushållning och det kommunala som motsvarar 2 procent av inkomsterna från balanskravet skatter och generella statsbidrag uppfyller god

ekonomisk hushållning. Överskottsmålet för de offentliga finanserna, Kommunernas och landstingens årsredosom även inkluderar kommunsektorn, dvs. visning ska innehålla en bedömning av om kommuner och landsting, är uttryckt i termer av balanskravet har uppfyllts. Dessutom ska den finansiellt sparande som det definieras i NR. Det innehålla en utvärdering av om målen för god finns dock inget uttalat mål för kommun- ekonomisk hushållning har uppnåtts. sektorns finansiella sparande. Mellan den kommunala redovisningen och NR förekommer skillnader som kan uppgå till Resultatutvecklingen i kommunsektorn 2000– flera miljarder kronor enskilda år (se diagram 2010 10.9). Den kommunala redovisningen bygger på samma utgångspunkter som redovisningen inom Sedan balanskravet infördes har det ekonomiska näringslivet. Om t.ex. investeringsutgifterna resultatet förbättrats i kommunsektorn. ökar kraftigt mellan två år får detta omedelbart Kommuner och landsting har tillsammans redogenomslag på det finansiella sparandet, medan visat ett förhållandevis starkt resultat före extraresultatet endast påverkas av avskrivningarna. ordinära poster sedan 2005 (se diagram 10.10). Under 2005–2008 stärktes resultatet före extra-

Diagram 10.9 Kommunsektorns resultat och finansiella

ordinära poster till en historiskt hög nivå, främst

sparande 2000–2015

beroende på den starka tillväxt av inkomsterna Miljarder kronor. Utfall för 2000–2010, prognos för 2011–2015. som följde av konjunkturläget. Därmed fanns 20 utrymme att både konsolidera resultatet och öka den kommunala konsumtionen. 15 10 Den kraftiga konjunkturnedgången för- 5 sämrade drastiskt de ekonomiska förutsättningarna för kommuner och landsting 2009. 0 Trots detta redovisade sektorn ett starkt resultat, -5 som torde vara förenligt med kravet på god ekonomisk hushållning. Finansiellt sparande -10 Resultat före e.o. poster -15

Tabell 10.6 Resultaträkning, kommuner och landsting

00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 Miljarder kronor Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Kommuner Landsting 2008 2009 2010 2008 2009 2010 För kommuner och landsting är det ekonomiska Nettokostnader -384 -392 -408 -207 -214 -221 resultatet, och inte det finansiella sparandet, Skatteintäkter 331 336 343 171 176 179 avgörande för huruvida de uppfyller kommunal- Utjämn. system lagens (1991:900) krav på en balanserad budget. o. generella statsbidrag 58 62 76 39 41 46 Med balanskravet avses att varje enskild Finansnetto 3 5 4 -2 0 0 kommun och landsting ska upprätta en budget så att intäkterna överstiger kostnaderna. I Resultat före

e.o. poster 7 11 15 1 3 4

undantagsfall, om synnerliga skäl föreligger får avvikelser göras från detta balanskrav. Ett Extra ord. poster -1 0 0 0 0 0 negativt resultat i bokslutet ska regleras inom tre Årets resultat 6 11 14 1 3 4 år, om inte synnerliga skäl föreligger. Detta krav Anm.: På grund av avrundningar överensstämmer summan av de enskilda posterna inte alltid till totalsumman. Utfallet för kommunerna 2010 är anger den lägsta godtagbara resultatnivån på kort fortfarande preliminärt. Källa: Statistiska centralbyrån. sikt. Enligt kommunallagen ska kommuner och Resultatet före extraordinära poster för landsting ha en god ekonomisk hushållning i sin kommuner och landsting stärktes ytterligare verksamhet. Från och med 2005 ska kommuner 2010. Preliminärt redovisade kommunsektorn och landsting fastställa de finansiella mål som är ett överskott på 19 miljarder kronor (se diagram av betydelse för en god ekonomisk hushållning.

PROP. 2010/11:100

10.9), vilket motsvarar ca 3 procent av kommuner och landsting förbättras därmed inkomsterna från skatter och generella stats- gradvis 2012–2015. Kommunsektorn väntas bidrag. redovisa ett positivt resultat för dessa år som i Det starka resultatet 2010 förklaras till stor förhållande till tidigare år är relativt starkt men del av de tillfälliga statsbidragen och att tillväxten som inte riktigt når upp till tumregeln om god av skatteintäkterna inte föll i så stor utsträckning ekonomisk hushållning. som flertalet prognosmakare förutspått. Den Framför allt är det kommunerna som bedöms överraskande ökningen av skatteintäkterna med- svara för den på sikt starkare utvecklingen av förde sannolikt att totala intäkter underskattades finanserna. Resultatet väntas visserligen förför 2010 i kommuner och landsting. svagas under 2011 jämfört med 2010 men För kommunerna uppgick resultatet före beräknas till 7–10 miljarder kronor under extraordinära poster, preliminärt till 14,6 mil- samtliga år 2011–2015 (se diagram 10.10). jarder kronor 2010. Av kommunerna redovisade Överskottet beror bl.a. på att det demografiska ca 95 procent ett positivt resultat. Resultatet för kostnadstrycket på kommunerna förväntas att 2010 var ca 4 miljarder kronor högre än året utvecklas relativt svagt, samtidigt som den starka dessförinnan, då drygt 90 procent av kommu- konjunkturuppgången medför att de ekononerna redovisade ett positivt resultat. miska förutsättningarna stärks. Bland landstingen redovisade 90 procent ett positivt resultat före extraordinära poster 2010

Diagram 10.10 Resultat före extraordinära poster i kommuner och landsting

på sammanlagt 4,4 miljarder kronor. Detta var ca Miljarder kronor. Utfall för 2000–2010, prognos för 2011–2015. 2 miljarder kronor högre än 2009, då 75 procent

Resultatet beräknas bli lägre 2011 än 2010, vilket

till stor del beror på att inkomsterna väntas växa 0 0

långsammare. Den svagare utvecklingen är i -5 Landsting Kommuner -5 huvudsak en följd av att de tillfälligt höjda stats- Totalt bidragen fasas ut. Även om den förväntat -10 -10 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 starkare konjunkturen medför att inkomsterna Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

från skatter växer snabbare 2011 än 2010 väger

detta inte upp de lägre statsbidragen. I landstingen bedöms utvecklingen bli svagare. Konsumtionsutgifterna bedöms inte heller Under 2011 väntas landstingen få svårt att klara anpassas fullt ut till den svagare inkomstbalanskravet. Resultatet vänds till ett mindre utvecklingen. Resultatet försämras därför och överskott 2012. Landstingen beräknas därefter uppgår till 6 miljarder kronor vilket understiger redovisa ett resultat kring 2 miljarder kronor tumregeln för god ekonomisk hushållning (se 2013–2015. För landstingen bedöms de demodiagram 10.10). grafiskt betingade kostnaderna öka snabbare än i I och med att konjunkturen successivt stärks kommunerna. beräknas inkomsterna från skatter växa starkare.

De ekonomiska förutsättningarna för

11 Uppföljning av statens inkomster, utgifter och den offentliga sektorns finansiella sparande

PROP. 2010/11:100

11 Uppföljning av statens inkomster, utgifter och den offentliga sektorns finansiella sparande

Sammanfattning I detta avsnitt görs en uppföljning av den av riksdagen beslutade budgeten för staten 2011 samt de prognoser avseende 2011–2014 för • Jämfört med bedömningen i budgetproposi- inkomster, utgifter och statens budgetsaldo som tionen för 2011 har statens skatteintäkter gjordes i budgetpropositionen för 2011. Vidare reviderats upp med 16 miljarder kronor redogörs för prognosförändringar på den 2011. För 2012–2014 har skatteintäkterna offentliga sektorns finansiella sparande. reviderats upp med mellan 14 och Enligt 9 kap. 1 § andra stycket och 3 § 16 miljarder kronor per år. budgetlagen (2011:203) ska regeringen under • De takbegränsade utgifterna har reviderats löpande budgetår vid minst två tillfällen redovisa ned med drygt 8 miljarder kronor 2011 en prognos över utfallet av statens inkomster jämfört med beräkningen i budgetproposi- och utgifter samt statens lånebehov. Väsentliga tionen för 2011. År 2012 bedöms de tak- skillnader mellan anvisade medel på statens begränsade utgifterna bli 0,2 miljarder kro- budget och beräknat utfall ska förklaras. nor lägre och för 2013 och 2014 beräknas de För inkomsterna görs dessutom en uppföljbli 3,1 respektive 2,0 miljarder kronor högre ning av prognoserna för skatteintäkterna 2009 än bedömningen i budgetpropositionen. och 2010. • År 2011 har statens budgetsaldo reviderats En fullständig uppföljning av statens budget upp med 35 miljarder kronor jämfört med för budgetåret 2010 sker i regeringens skrivelse beräkningen i budgetpropositionen. För Årsredovisning för staten 2010 (skr. 2012–2014 är prognosen för budgetsaldot 2010/11:101). uppreviderad med mellan 25 och 33 miljarder kronor per år. • Utfallet 2010 för den offentliga sektorns

11.1 Inkomster på statens budget

finanser var starkare än väntat. Inkomsterna ökade mer än vad som beräknades i budget- I tabell 11.1 redovisas flera av de bakomliggande propositionen för 2011, medan utgifterna antagandena i den aktuella prognosen för skatteblev lägre. intäkterna samt förändringarna av dessa jämfört • Den reviderade bedömningen av den ekonomed prognosen i budgetpropositionen för 2011. miska utvecklingen medför att den offentliga sektorns finanser stärks 2011–2014 i förhållande till den bedömning som redovisades i budgetpropositionen för 2011.

PROP. 2010/11:100

11.1.1 Jämförelse med prognosen i

Tabell 11.1 Antaganden i skatteprognoserna och förändringar jämfört med budgetpropositionen för 2011

budgetpropositionen för 2011

Årlig procentuell förändring om inget annat anges

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 I tabell 11.2 visas den aktuella prognosen för

skatteintäkterna jämfört med prognosen i 1 BNP, marknadspris -3,6 6,9 4,8 4,6 5,2 4,5 4,4 Diff. BP11 -0,3 1,0 -0,1 0,2 0,4 0,0 budgetpropositionen för 2011 och jämfört med

beräkningarna i statens budget för 2009 och 2 Arbetade timmar -2,8 2,1 1,9 2,0 1,8 1,3 0,6 Diff. BP11 2010. 0,0 0,2 0,9 0,6 0,3 0,0

3 Timlön 3,0 0,9 2,5 3,3 3,6 3,7 3,7

Diff. BP11 0,0 0,0 0,1 0,2 0,2 0,1

Skatt på arbete

Utbetald lönesumma, 0,1 3,0 4,4 5,3 5,5 5,1 4,4 skatteunderlag Jämfört med prognosen i budgetpropositionen Diff. BP11 -0,3 0,2 0,9 0,8 0,6 0,1 för 2011 har prognosen för intäkterna från skatt 4 Arbetslöshet 6,5 6,0 5,0 4,5 3,9 3,5 3,3 på arbete reviderats upp med mellan 1 och

18 miljarder kronor 2010–2014. Den främsta Diff. BP11 0,0 0,0 -0,5 -0,4 -0,5 -0,4 Arbetsmarknads- 5 2,7 3,9 3,7 2,9 2,5 2,1 1,9 anledningen till upprevideringen är en högre politiska program prognos för lönesummans utveckling (se tabell Diff. BP11 0,0 -0,1 0,1 0,1 0,0 -0,1 11.1). Eftersom den reviderade lönesumme-

Hushållens 1 1,5 4,9 4,5 5,2 5,4 5,0 4,4 utvecklingen framför allt beror på fler arbetade konsumtionsutgifter timmar, snarare än timlönen, innebär det att Diff. BP11 0,4 0,3 0,6 0,7 0,6 0,3 kommunal inkomstskatt påverkas i större Kommunal 6 31,52 31,56 31,55 31,55 31,55 31,55 31,55 utsträckning är statlig inkomstskatt. Samtidigt medelutdebitering beräknas skatteavdrag för husarbete (ROT och Diff. BP11 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 RUT-arbete) 2010–2014 bli högre än vad som 6 Statslåneränta 3,1 2,8 3,5 3,9 4,6 4,9 4,9 redovisades i budgetpropositionen för 2011,

Diff. BP11 vilket minskar intäkterna från skatt på arbete 0,0 0,0 0,1 -0,2 0,0 0,1 KPI juni-juni -0,8 0,9 2,2 2,1 2,8 2,8 2,4 med i genomsnitt 1,6 miljarder kronor per år

Diff. BP11 0,0 0,0 0,7 0,3 0,3 0,2 2010–2014.

7 Inkomstbasbelopp 50,9 51,1 52,1 54,3 55,9 58,0 60,2

Diff. BP11 0,0 0,0 0,0 0,8 0,8 0,9

Skatt på kapital

7 Prisbasbelopp 42,8 42,4 42,8 43,8 44,7 45,9 47,2

Diff. BP11 0,0 0,0 0,0 0,3 0,4 0,5 Skatt på kapital, hushåll

Inkomstindex 139,3 139,7 142,3 148,4 152,8 158,6 164,6 Jämfört med budgetpropositionen för 2011 är

Diff. BP11 0,00 0,00 0,00 2,05 2,29 2,58 prognosen för intäkterna från hushållens skatt

Skiktgräns 7 på kapital nedreviderad samtliga år, förutom 367,6 372,1 383,0 399,1 415,3 435,1 455,8 2011, med omkring 1–2 miljarder kronor. Till Diff. BP11 0,0 0,0 0,0 2,6 11,6 21,5 övervägande del beror revideringarna på en något 7 Övre skiktgräns 526,2 532,7 548,3 571,3 594,6 623,0 652,7 lägre prognos för aktieutdelningar till hushåll.

Diff. BP11 0,0 0,0 0,0 3,7 16,7 30,9 Skatt på företagsvinster 1 Löpande priser, procentuell förändring. 2 Kalenderkorrigerat, anställda. 3 Enligt nationalräkenskapernas definition. Intäkterna från skatt på företagsvinster 2010 har

reviderats upp jämfört med prognosen i budget- 4 Arbetslöshet 16–64 år enligt tidigare definition, s.k. öppen arbetslöshet. 5 Procent av arbetskraften enligt tidigare definition (exkl. heltidsstuderande arbetssökande). propositionen för 2011. Företagens boksluts-

rapporter för 2010 visar att vinstutvecklingen i 6 Procent. 7 Avser skiktgräns för statlig inkomstskatt. Tusental kronor. företagen blev starkare jämfört med tidigare Källor: Statistiska centralbyrån, Skatteverket och egna beräkningar. prognoser. Även företagens kompletterings-

betalningar för 2010 blev högre än prognos,

vilket leder till att skatteintäkterna revideras upp.

Sammantaget har prognosen reviderats upp med

ca 7 miljarder kronor jämfört med budget-

PROP. 2010/11:100

propositionen för 2011. Revideringen har också reviderats ned. Energimyndighetens prognos slagit igenom 2011. visar på en betydligt lägre användning av bensin, För 2012–2014 har utvecklingstakten för skatt samtidigt som användningen av diesel bedöms på företagsvinster reviderats ned något men bli högre. prognosen i nivå är ändå mellan 3 och 4 miljarder Den största delen av användningen av diesel kronor högre än i budgetpropositionen. används till godtransporter och användningen av diesel är därför starkt kopplad till utvecklingen i industrin. I takt med att industriproduktionen Skatt på konsumtion fortsätter att öka bedöms därmed användningen av diesel att öka. Mervärdeskatt Energimyndigheten bedömer även att använd- Mervärdesskatteintäkterna har reviderats upp ningen av biodrivmedel kommer att öka de med 4 miljarder kronor 2010, till följd av att kommande åren, vilket leder till något lägre hushållens konsumtion respektive investeringar punktskatteintäkter. blev starkare än vad som bedömdes i budgetpropositionen för 2011. Åren 2011–2014 har prognosen för mervärdesskatteintäkterna reviderats upp med mellan 8 och 15 miljarder kronor. Det är framför allt högre privat konsumtion och högre investeringar som leder till högre mervärdesskatteintäkter. Men även en, av utfall betingad, sammansättningsförändring av konsumtionen har bidragit till en upprevidering av mervärdesskatteintäkterna.

Punktskatter Jämfört med prognosen i budgetpropositionen för 2011 beräknas punktskatteintäkterna 2010 bli ca 1 miljard kronor högre. Cirka 0,8 miljarder kronor utgörs av högre intäkter från koldioxidsskatt på oljeprodukter, till följd av det kalla vädret i slutet av året. År 2011–2014 beräknas punktskatteintäkterna årligen bli ca 1–2 miljarder kronor lägre än i budgetpropositionen för 2011. Det beror främst på att prognosen för energianvändningen har

PROP. 2010/11:100

Tabell 11.2 Aktuell prognos jämfört med budgetpropositionen för 2011 samt statens budget för 2009 och 2010

Miljarder kronor Jämförelse med budgetpropositionen för 2011 Aktuell

Avgår, avgifter till ålderspensionssystemet -178,8 6,4 -183,8 -5,3 1,4 0,2 -0,4 -2,4 -3,6 -4,1

Statens skatteintäkter 736,5 -60,2 777,0 55,3 -1,2 10,1 15,8 14,1 14,7 16,0

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

PROP. 2010/11:100

11.1.2 Uppföljning av statens budget för på företagsvinster har reviderats upp med 2009 och 2010 21 miljarder kronor. Återhämtningen i företagens vinster har gått snabbare än beräknat. Den aktuella prognosen jämfört med statens Intäkterna från skatt på företagsvinster föll budget för 2009 och 2010 visas i tabell 11.2. kraftigt 2008, men ökade igen redan 2009. Vinsterna fortsatte att öka även 2010. Utfallet för hushållens skatt på kapital beräknas bli Skatt på arbete 5,8 miljarder kronor högre än beräkningen i statens budget för 2010. Revideringen beror dels Jämfört med statens budget för 2009 har på att hushållens kapitalvinster har reviderats intäkterna från skatt på arbete reviderats ned upp, dels på att hushållens ränteinkomster blev med cirka 40 miljarder kronor. De direkta och högre än väntat. indirekta skatterna har reviderats ned med ca 27 respektive 14 miljarder kronor. I huvudsak förklaras nedrevideringen av den snabba för- Skatt på konsumtion sämringen på arbetsmarknaden under 2009 med en lägre lönesummeutveckling som följd. Mervärdeskatt Den relativt snabba återhämtningen i svensk Utfallet för intäkterna från mervärdesskatten ekonomi har medfört att 2010 års intäkter från 2009 blev 12 miljarder kronor lägre än statens direkta och indirekta skatter på arbete (exklusive budget för 2009. Det beror i huvudsak på att skattereduktioner och allmän pensionsavgift) hushållens konsumtion blev lägre än den blev 11 respektive 12 miljarder högre än i statens bedömning som låg till grund för statens budget. budget för 2010. Skattereduktionen för jobb- Återhämtningen i ekonomin har gått snabbare skatteavdrag och ROT/RUT-tjänster blev dock än beräknat. Det medför att intäkterna från högre än beräknat vilket drar ner intäkterna med mervärdesskatten 2010 blev 29 miljarder kronor 3 respektive 10 miljarder kronor. De totala in- högre än statens budget för 2010. Det beror täkterna från skatt på arbete har således revide- framförallt på att hushållens konsumtion blev rats upp med 10 miljarder kronor, jämfört med högre. beräkningen i statens budget för 2010. Punktskatter Intäkterna från punktskatterna blev 2009 ca Skatt på kapital 3 miljarder kronor lägre än statens budget för 2009. Det beror framförallt på lägre intäkter från Jämfört med statens budget för 2009 har intäk- energi- och koldioxidskatt på grund av lägre terna från skatt på kapital reviderats ned med industriproduktion och därmed lägre användknappt 28 miljarder kronor. Den största skillna- ning av diesel. Skatt på import blev drygt den ligger på skatt på företagsvinster som blev 1 miljard kronor lägre än statens budget för 20 miljarder kronor lägre än statens budget för 2009, eftersom varuimporten minskade med 2009. Prognosen som låg till grund för statens drygt 17 procent. Skatt på alkohol blev knappt budget för 2009 gjordes på hösten 2008, före den 1 miljard kronor högre. globala ekonomiska och finansiella krisen. Intäkterna från punktskatterna blev 2010 ca Krisen fick betydande konsekvenser för samtliga 3 miljarder kronor högre än statens budget för skatteintäkter, men intäkterna från skatt på 2010, varav 1 miljard kronor beror på högre företagsvinster påverkades särskilt mycket. In- energiskatt och drygt 1 miljard kronor beror på täkterna från hushållens skatt på kapital blev högre koldioxidskatt. De högre intäkterna från 2009 ca 2 miljarder kronor lägre än i statens energi- och koldioxidsskatten berodde främst på budget för 2009. Det beror framförallt på den den snabba återhämtningen av ekonomin och på kraftiga konjunkturförsämringen med lägre en högre energianvändning i bostadssektorn. ränteinkomster och kapitalvinster som konse- Skatt på tobak blev knappt 1 miljard kronor kvens. lägre än beräknat i statens budget för 2010, vilket Jämfört med statens budget för 2010 har förklaras av en lägre försäljning av cigaretter och intäkterna från skatt på kapital reviderats upp snus. Övriga skatter beräknas bli knappt med 24 miljarder kronor. Intäkterna från skatt 1 miljard kronor högre än statens budget,

PROP. 2010/11:100

huvudsakligen eftersom det inlevererade överskottet från Svenska Spel AB bedöms bli högre

Tabell 11.3 Takbegränsade utgifter 2011

än vad som beräknades i statens budget för 2010. Miljarder kronor Skatt på import blev knappt 1 miljard kronor Differens Statens prognos – högre, vilket beror på en högre varuimport. budget 1 Prognos budget

2

Summa utgiftsområden 809,2 807,1 -2,1

Utgifter exkl. utgiftsområde 26

11.2 Utgifter på statens budget och Statsskuldsräntor m.m. 783,3 775,0 -8,3 takbegränsade utgifter Utgiftsområde 26

Statsskuldsräntor m.m. 26,0 32,1 6,2 11.2.1 Utgiftsprognos 2011 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget 222,2 222,2 0,0 I statens budget för 2011 uppgick de samlade

3

Takbegränsade utgifter 1 005,5 997,2 -8,3

utgifterna under samtliga utgiftsområden till Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför ej alltid med summan. 809,2 miljarder kronor. I den aktuella prognosen 1 Enligt riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen för 2011 (bet. beräknas utgifterna till 807,1 miljarder kronor, 2010/11:FiU1, rskr. 2010/11:64). 2 Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar. dvs. 2,1 miljarder kronor lägre. De tak- 3 I de takbegränsade utgifterna ingår ej utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. begränsade utgifterna beräknades i budgetpropositionen för 2011 till 1 005,5 miljarder I tabell 11.5 redovisas av riksdagen beslutade kronor. I den nu aktuella prognosen beräknas de ramar för utgiftsområden, föreslagna medel på takbegränsade utgifterna till 997,2 miljarder ändringsbudget summerat per utgiftsområde, de kronor för samma år, dvs. 8,3 miljarder kronor prognostiserade utgifterna för respektive lägre (se tabell 11.3). utgiftsområde och ålderspensionssystemet vid Att utgifterna bedöms bli lägre än statens sidan av statens budget. budget för 2011 beror huvudsakligen på lägre För vissa utgiftsområden skiljer sig de aktuella utgifter under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad utgiftsprognoserna väsentligt från de medel som och arbetsliv. Detta är en direkt följd av att riksdagen anvisat. Nedan redogörs för de situationen på arbetsmarknaden bedöms bli viktigaste orsakerna till dessa avvikelser. bättre än vad som beräknades i statens budget, främst genom lägre utgifter för arbetslöshets- Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets ersättning. Även för utgiftsområde 9 Hälsovård, krisberedskap sjukvård och social omsorg bedöms utgifterna Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli bli lägre än vad som beräknades i statens budget, 1,4 miljarder kronor lägre än ursprungligt främst till följd av ett lägre utnyttjande av anvisade medel i statens budget. Huvudförklartandvårdsförmåner. Samtidigt har utgifterna för ingen till de lägre utgifterna är att Försvarsutgiftsområde 26 Statskuldsräntor m.m. makten tidigarelade viss anskaffning av materiel reviderats upp kraftigt, främst till följd av högre till 2010, vilket innebär att utgifter som i statens marknadsräntor. budget beräknades för 2011 belastade utgifts- I prognoserna har hänsyn tagits till reger- området redan 2010. Vidare uppstod vissa ingens förslag i propositionen Vårändrings- personalkostnader 2010 i stället för 2011, vilket budget för 2011 (prop. 2010/11:99). Vidare har bidrar till att utgifterna för 2011 beräknas bli hänsyn tagits till bedömda volymer i de rättig- lägre. hetsstyrda transfereringssystemen och förändrade makroekonomiska förutsättningar m.m. Utgiftsområde 8 Migration Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 0,6 miljarder kronor högre än ursprungligt anvisade medel i statens budget. Framför allt beror detta på att antalet inskrivna personer i Migrationsverkets mottagandesystem skrivits upp som en följd av ett ökat antal asylsökande samt på att utgifterna för ensamkommande barns boende ökat. Antalet asylsökande från Afghanistan och Eritrea ökar och det finns skäl

PROP. 2010/11:100

att räkna med minst lika höga nivåer 2011 som nedrevidering förklaras av att utfallet för 2010 2010 för en stor grupp länder med anledning av blev lägre än beräknat och den volymökning som den oro som för närvarande råder i Nordafrika. motsvarar anvisade medel för anslaget 2011 nu En stor andel av kostnaderna under utgifts- bedöms vara för hög. området är hänförliga till ensamkommande barn. För att möta de ökade kostnaderna föreslår Utgiftsområde 15 Studiestöd regeringen att anslaget 1:2 Ersättningar och Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli bostadskostnader ökas med sammanlagt 1,5 miljarder kronor lägre än ursprungligt 0,9 miljarder kronor i propositionen Vår- anvisade medel i statens budget. Detta förklaras ändringsbudget för 2011 (prop. 2010/11:99). till största delen av att utgifterna under anslaget 1:2 Studiemedel m.m. för det s.k. högre Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social studiebidraget förväntas bli ca 1,1 miljarder omsorg kronor lägre än anvisade medel i statens budget. Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli Detta är en följd av att prognosen för antalet 2,8 miljarder kronor lägre än ursprungligt studerande med högre studiebidrag är anvisade medel i statens budget. Detta beror nedreviderad. Vidare bedöms utgifterna för det främst på att utgifterna för anslagen 1:4 generella bidraget minska med 0,4 miljarder Tandvårdsförmåner m.m. och 1:5 Bidrag för kronor till följd av ett lägre antal studenter med läkemedelsförmånerna förväntas bli lägre. studiemedel. Nedrevideringen av utgifterna för tandvårdsförmånerna beror på en lägre efterfrågan. Utgiftsområde 16 Utbildning och Utgifterna för läkemedelsförmånerna bedöms universitetsforskning bli lägre eftersom det förväntade resultatet av Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli förhandlingarna om ett nytt läkedemedelsavtal 0,8 miljarder kronor lägre än ursprungligt förväntas ge något lägre utgifter. anvisade medel i statens budget. Detta beror på att utgifterna sammantaget beräknas bli något Utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid lägre än vad som bedömdes i budgetålderdom propositionen för 2011 för ett flertal anslag. Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli Exempelvis bedöms utgifterna för anslaget 1:10 0,5 miljarder kronor högre än ursprungligt Fortbildning av lärare och förskolepersonal bli anvisade medel i statens budget. Utgifterna för lägre. Även för ett antal universitet och anslagen 1:1 Garantipension till ålderspension och högskolor bedöms utgifterna bli något lägre än 1:3 Bostadstillägg till pensionärer förväntas bli vad som tidigare har anvisats i statens budget. högre, främst till följd av ökade volymer i dessa ersättningssystem. Utgiftsområde 22 Kommunikationer Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv 1,1 miljarder kronor högre än ursprungligt Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli anvisade medel i statens budget. Det är främst 4,1 miljarder kronor lägre än ursprungligt utgifterna för anslagen 1:1 Väghållning och 1:2 anvisade medel i statens budget. Banhållning som bedöms bli högre. Det beror De lägre utgifterna beror på lägre förväntade främst på senareläggningar av infrastrukturvolymer i arbetslöshetsförsäkringen, vilket med- investeringar som ursprungligen var avsedda att för att utgifterna för anslaget 1:2 Bidrag till belasta anslagen 2010 samt ökade insatser för arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd beräknas drift och underhåll av järnväg under 2011. bli 3,8 miljarder kronor lägre än anvisade medel i statens budget. Däremot bedöms utgifterna för Utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och aktivitetsstödet bli 0,6 miljarder kronor högre. livsmedel Den relativt snabba volymminskning av personer Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli med aktivitetsstöd som beräknades till in- 0,5 miljarder kronor lägre än ursprungligt ledningen av 2011 väntas nu ske över en längre anvisade medel i statens budget. Den viktigaste period. förklaringen till de lägre utgifterna är att Utgifterna för anslaget 1:4 Lönebidrag och utgifterna för anslaget 1:11 Gårdsstöd och Samhall m.m. bedöms bli 0,6 miljarder kronor djurbidrag m.m. bedöms bli lägre, främst som en lägre än anvisade medel i statens budget. Denna följd av en starkare krona gentemot euron under

PROP. 2010/11:100

2011 jämfört med bedömningen i budgetpropositionen för 2011.

Tabell 11.4 Beräknad förändring av anslagsbehållningar 2011

Miljarder kronor Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli Ramanslag (från samtliga belopp har utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. exkluderats) 6,2 miljarder kronor högre än ursprungligt 1

Ingående ramöverföringsbelopp 47,4

anvisade medel i statens budget. De högre 2 + Anvisat på ursprunglig budget 783,0 utgifterna beror delvis på att marknadsräntorna 3 + Anvisat på ändringsbudget för 2011 0,3 beräknas höjas betydligt snabbare än i den + Medgivna överskridanden 0,0 - Indragningar 37,7 bedömning som gjordes budgetpropositionen. - Prognos 775,0 Vidare emitterar Riksgäldskontoret en ny

= Beräknat utgående överföringsbelopp 18,0

statsobligation med tioårig löptid under 2011, Beräknad förändring av anslagsbehållningar -29,4 vilket kommer medföra högre ränteutgifter. Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför ej alltid med summan. 1 Enligt Årsredovisning för staten 2010 (skr. 2010/11:101). 2 Enligt Riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen för 2011 (bet Förändring av anslagsbehållningar 2010/11 FiU10, rskr 2010/11:144). I statens budget för 2011 var den beräknade för- 3 Enligt förslag i propositionen Vårändringsbudget för 2011 (prop. 2010/11:99). brukningen av anslagsbehållningar inte fördelad per utgiftsområde, utan redovisades under pos- Utfallet på statens budget 2010 visar att anslagsten Minskning av anslagsbehållningar. De totala behållningarna uppgick till 47,4 miljarder kronor utgifterna redovisades i statens budget som vid årsskiftet 2010/11. Under 2011 kommer summan av utgiftsramarna och beräknings- anslagssparandet att öka jämfört med 2010 i den posten Minskning av anslagsbehållningar. Denna mån utgifterna är lägre än anvisade medel i beräkningspost uppgick i statens budget till statens budget för 2011, eller minska i den mån -1,5 miljarder kronor, dvs. anslagsbehållningarna utgifterna överstiger anvisade medel eller till förväntades öka. I denna post ingår endast följd av beslut om indragningar. förändringar av anslagsbehållningar med effekt Anvisade medel föreslås i propositionen på den faktiska anslagsavräkningen. Kommande Vårändringsbudget för 2011 ökas med 0,3 milindrag av anslagsbehållningar som inte förväntas jarder kronor. De hittills beräknade indragförbrukas ingick därför inte i denna bedömning. ningarna av anslagsmedel bedöms uppgå till 37,7 I den aktuella prognosen för 2011 ingår miljarder kronor, varav merparten berör de emellertid förändringen av anslagsbehållningar rättighetsstyrda transfereringsanslagen som t.ex. under respektive utgiftsområde. Förändringen av det under utgiftsområde 14 uppförda anslaget anslagsbehållningarna under 2011 kan därför 1:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och beräknas som skillnaden mellan prognostiserat aktivitetsstöd . utfall och anvisade medel, med hänsyn tagen till Anslagsbehållningarna vid årsskiftet 2011/12 förslag till ändringsbudget, indragningar av beräknas uppgå till 18,0 miljarder kronor anslagsmedel och medgivna överskridanden (se (exklusive statsskuldsräntor). Därmed beräknas tabell 11.4). anslagsbehållningarna minska med 29,4 miljarder kronor mellan årsskiftet 2010/11 och årsskiftet 2011/12.

PROP. 2010/11:100

Tabell 11.5 Utgifter 2010 och 2011

Miljarder kronor

2010 2011 Differens Differens prognos– prognos– Urspr. Ändrings- Totalt urspr. totalt 1 2 3 4 Utgiftsområde Utfall budget budget anvisat Prognos budget anvisat

18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande

Summa utgiftsområden exkl. statsskuldsräntor 763,0 783,3 783,6 775,0 -8,3 -8,6

Ålderspensionssystemet vid sidan av statens

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. 1 I utfallet för 2010 har anslag fördelats till de utgiftsområden de tillhör i statens budget för 2011. 2 Statens budget för 2011 enligt riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen för 2011 (bet. 2010/11:FiU1, rskr. 2010/11:64). 3 Enligt förslag i proposition Vårändringsbudget för 2011 (prop. 2010/11:99) Där 0,0 anges har förslag till ändringsbudget lämnats, men beloppet för utgiftsområdet totalt uppgår till mindre än 50 miljoner kronor. 4 Anvisat på statens budget enligt riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen för 2011 (bet. 2010/11:FiU1, rskr. 2010/11:64) samt förslag i propositionen Vårändringsbudget för 2011 (prop. 2010/11:99).

PROP. 2010/11:100

11.2.2 Utgiftsprognos 2012–2014 jämfört minskar utgifterna med 0,3 miljarder kronor med budgetpropositionen för 2011 2014 jämfört med beräkningen i budgetpropositionen för 2011. I budgetpropositionen för 2011 presenterade regeringen en beräkning av de takbegränsade Övriga makroekonomiska förändringar utgifterna för 2012–2014. I tabell 11.6 redovisas I jämförelse med budgetpropositionen för 2011 den totala utgiftsförändringen för 2012–2014 i har anslag som styrs av den makroekonomiska nuvarande beräkning jämfört med beräkningen i utvecklingen justerats med hänsyn tagen till nya budgetpropositionen fördelad på olika för- antaganden. De nya makroantagandena innebär klaringskomponenter. Sammantaget bedöms de sammantaget att de beräknade utgifterna blir ca takbegränsade utgifterna bli 0,2 miljarder kronor 1,2 miljarder kronor högre 2012, ca 0,9 miljarder lägre 2012 samt 3,1 respektive 2,0 miljarder kronor högre 2013 och ca 0,4 miljarder kronor kronor högre 2013 och 2014 jämfört med beräk- högre 2014 jämfört med beräkningarna i budgetningen i budgetpropositionen. propositionen för 2011. En viktig förklaring är I beräkningen har hänsyn tagits till förslag i att utgifterna inom ålderspensionssystemet vid propositionen Vårändringsbudget för 2011 sidan av statens budget bedöms bli högre bl.a. till (prop. 2010/11:99). följd av att den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten nu beräknas vara högre Tabell 11.6 Förändring av takbegränsade utgifter jämfört samtliga år 2012–2014 jämfört med bedöm-

med budgetpropositionen för 2011

ningen i budgetpropositionen för 2011. Miljarder kronor En motverkande faktor är att de arbets- 2012 2013 2014 marknadsrelaterade utgifterna beräknas vara

Takbegränsade utgifter

1 1 008,9 1 022,1 1 042,7 lägre än bedömningen i budgetpropositionen för

budgetpropositionen för 2011

2011 under hela perioden 2012–2014 vilket Beslut/reformer 0,0 0,0 0,0 huvudsakligen förklaras av färre antal ersätt- Reviderad pris- och löneomräkning 0,5 0,7 -0,3 ningstagare i arbetslöshetsförsäkringen. Övriga makroekonomiska förändringar 1,2 0,9 0,4 Volymer Volymförändringar -0,7 -0,1 0,0 Utgifterna har också förändrats till följd av nya prognoser för volymer inom regelstyrda trans- 1 Tekniska förändringar 0,0 0,0 0,0 Minskning av fereringssystem. Sammantaget innebär volymanslagsbehållningar förändringarna att utgifterna jämfört med -1,4 0,1 -0,4 Övrigt budgetpropositionen för 2011 beräknas bli 0,2 1,5 2,2 Total utgiftsförändring -0,2 3,1 2,0 0,7 miljarder kronor lägre 2012, 0,1 miljarder Takbegränsade utgifter i 2011 kronor lägre 2013 och oförändrade 2014. Ett års ekonomiska vårproposition 1 008,7 1 025,1 1 044,7 beräknat färre antal personer med studiemedel bidrar till att utgifterna bedöms bli lägre 2012– 1 Enligt bet. 2010/11:FiU10. Källa: Egna beräkningar. 2014 jämfört med beräkningen i budgetpropositionen för 2011. Samtidigt beräknas Reformer antalet asylsökande bli högre jämfört med Regeringen har inte föreslagit eller aviserat några beräkningen i budgetpropositionen för 2011 reformer som påverkar de takbegränsade vilket har en motverkande effekt på utgifterna. I utgifterna 2012–2014 jämfört med beräkningen i tabell 11.7 redovisas ett urval av volymbudgetpropositionen för 2011. prognoserna för 2012–2014 och förändringar av dessa prognoser jämfört med budgetproposi- Reviderad pris- och löneomräkning tionen för 2011. Den slutgiltiga pris- och löneomräkningen för 2012 ökar utgifterna med ca 0,5 miljarder kronor jämfört med beräkningen i budgetpropositionen för 2011. Detta beror bl.a. på att omräkningstalet för hyror, mätt med konsumentprisindex, blev högre än vad som antogs i budgetpropositionen . En ny preliminär pris- och löneomräkning ökar utgifterna för 2013 med 0,7 miljarder kronor och

PROP. 2010/11:100

Tabell 11.7 Volymprognoser 2012–2014

en betydande osäkerhet i beräkningen av de takbegränsade utgifterna. I förhållande till Förändring mot budgetpropositionen för 2011 inom parentes budgetpropositionen för 2011 har utgifts- 2012 2013 2014 Asylsökande, prognoserna generellt justerats ner mer än genomsnittligt antal 35 000 35 000 35 000 anslagna medel, vilket innebär att posten inskrivna (6 000) (9 000) (10 000) Minskning av anslagsbehållningar bedöms bli Antal sjukpenningdagar 34,5 32,7 31,1 1,4 miljarder kronor lägre 2012 och 0,4 miljarder (netto), miljoner (1,7) (1,6) (1,3) kronor lägre 2014 än beräkningen i budget- Antal personer med 353 834 325 005 300 722 propositionen för 2011. För 2013 är förändringsjukersättning (-646) (-3 414) (-4 588) arna i förhållande till bedömningen i budget- Antal personer med 27 208 27 812 28 511 propositionen för 2011 marginella.

aktivitetsersättning (-926) (-1 171) (-1 206) Antal personer med 810 000 793 100 786 600 garantipension (12 800) (12 100) (15 900)

11.3 Statens budgetsaldo

Antal personer med 1 862 800 1 916 000 1 967 100 tilläggspension (6 900) (8 800) (9 800)

Statens budgetsaldo 2010

Antal personer med 1 056 500 1 168 100 1 276 300 inkomstpension (4 700) (5 300) (4 700) En fullständig uppföljning av statens budget för budgetåret 2010 sker i regeringens skrivelse Antal personer med 504 400 504 600 502 200 studiemedel (-1 700) (-2 700) (-5 900) Årsredovisning för staten 2010 (skr. 2010/11:101). Sammanfattningsvis framgår av Anm.: Volymuppgifter om antal personer avser årsgenomsnitt. Källa: Egna beräkningar. skrivelsen att statens budgetsaldo 2010 visade ett underskott på 1 miljard kronor. Övrigt Utfallet för statens budgetsaldo för 2010 blev Revideringar av utgiftsberäkningarna kan för- 26 miljarder kronor högre än den prognos som anledas av nya prognosmetoder, justeringar till gjordes i budgetpropositionen för 2011 (se tabell följd av ny information, korrigeringar av tidigare 11.8). gjorda fel i prognoserna samt regeländringar Inkomsterna blev 9 miljarder kronor högre än utanför regeringens kontroll, t.ex. ändringar i beräknat medan utgifter m.m. blev 17 miljarder EU:s regelverk. kronor lägre än prognosen i budgetproposi- Sammantaget innebär denna typ av förändtionen för 2011. Skillnaden mellan prognosen i ringar att de takbegränsade utgifterna beräknas budgetpropositionen för 2011 och utfallet för bli 0,2 miljarder kronor högre 2012, 1,5 miljarder utgifterna kan till stor del förklaras av att kronor högre 2013 och 2,2 miljarder kronor Riksgäldskontorets nettoutlåning blev 21 miljarhögre 2014 jämfört med beräkningarna i budgetder kronor lägre än beräknat. Endast hälften av propositionen för 2011. lånet till Island och inget av lånet till Lettland Minskning av anslagsbehållningar betalades ut, vilket sammantaget medförde att Statliga myndigheter har vissa möjligheter att nettoutlåningen blev ca 8 miljarder kronor lägre än beräkningen i budgetpropositionen för 2011. fördela sina utgifter över tiden. Medel på ramanslag som inte utnyttjas under ett budgetår kan Vidare blev behållningarna på myndigheternas räntekonton 8 miljarder kronor högre än beinom vissa gränser sparas till nästa år. Det innebär att en myndighet utöver anvisade räknat. Statsskuldsräntorna blev nära 5 miljarder anslagsmedel även kan använda tidigare sparade kronor högre än vad som beräknades i budgetmedel, vilket ger viss flexibilitet i planeringen. propositionen för 2011, främst till följd av valutakursförluster och kursförluster under Myndigheter har också möjlighet att inom vissa gränser låna av efterföljande års anslag. För- slutet av året.

skjutningar av detta slag redovisas som en för alla ramanslag gemensam beräkningspost benämnd Minskning av anslagsbehållningar, som ingår i de takbegränsade utgifterna. Myndigheternas förbrukning av anslagsbehållningar och utnyttjande av anslagskrediter utgör

PROP. 2010/11:100

garantin redovisades en motsvarande kassamässig korrigering. Denna post bedöms nu bli

Tabell 11.8 Utfall för statens budget 2010

Miljarder kronor

21 miljarder kronor lägre än beräknat i budgetpropositionen för 2011.

Differens Prognos i utfall – BP11 Utfall prognos

Tabell 11.9 Förändring av statens budgetsaldo 2011–2014 Inkomster 770,5 779,5 9,0 jämfört med budgetpropositionen för 2011

Statens skatteinkomster 1 771,1 779,5 9,0 Miljarder kronor Övriga inkomster 1 -0,6 0,0 0,6 2011 2012 2013 2014

Utgifter m.m. 797,6 780,6 -17,0

Utgifter exkl. statsskuldsräntor Statens budgetsaldo i 2 766,0 763,0 -3,0 Statsskuldsräntor m.m. 18,5 23,4 4,9 budgetpropositionen för 2011 5,9 47,2 103,1 139,2 Riksgäldskontorets

Budgetsaldo -27,0 -1,1 26,0 Utgifter m.m. 1,1 -4,0 -6,5 -9,9

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. Utgifter exkl. 1 För jämförbarhet med statens budget redovisas utfallen enligt de gällande statsskuldsräntor -8,3 -3,1 0,5 0,8 principerna för statens budget. Statsskuldsräntor 6,2 0,4 -4,6 -7,1 2 Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar. Riksgäldskontorets Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar. nettoutlåning m.m. 24,2 -1,3 -2,5 -3,7 Kassamässig korrigering -21,0 0,0 0,0 0,0

Förändring av statens

Statens budgetsaldo 2011–2014 budgetsaldo 34,7 33,3 24,7 32,0

Statens budgetsaldo i

Jämfört med den prognos för statens budget- 2011 års ekonomiska

vårproposition 40,6 80,5 127,8 171,2

saldo som presenterades i budgetpropositionen Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med för 2011 beräknas saldot bli nära 35 miljarder summan. kronor högre 2011 (se tabell 11.9). Sedan Källa: Egna beräkningar. budgetpropositionen för 2011 har konjunkturläget förbättrats. Framför allt har det inneburit att statens inkomster beräknas bli

betydligt högre 2011–2014. År 2012 beräknas 11.4 Den offentliga sektorns finanser

budgetsaldot blir 33 miljarder kronor högre, år 2013 25 miljarder kronor högre och 2014 Den offentliga sektorns finanser beräknas bli 32 miljarder kronor högre än beräkningarna i starkare än vad som beräknades i budgetbudgetpropositionen för 2011. propositionen för 2011. Det finansiella sparandet Riksgäldskontorets nettoutlåning beräknas bli för 2010 blev 30 miljarder kronor, motsvarande 24 miljarder kronor högre 2011 än bedömningen 0,9 procent som andel av BNP, högre än vad i budgetpropositionen för 2011. Revideringen som beräknades i budgetpropositionen för 2011. beror huvudsakligen på att det beräknings- Inkomsterna blev 24 miljarder kronor högre och tekniska antagandet om en sammanslagning av utgifterna 6 miljarder kronor lägre än beräknat. insättningsgarantin och stabilitetsfonden som För 2011–2014 har sparandet reviderats upp med har inkluderats i prognoserna sedan 2009 års mellan 0,7–0,8 procent per år som andel av BNP ekonomiska vårpropositionen inte längre görs. (se tabell 11.10). Inom EU pågår ett harmoniseringsarbete Förbättringen av de offentliga finanserna avseende stabilitetsavgifter, stabilitetsfonder och beror huvudsakligen på en högre BNP-tillväxt insättningsgarantier. Detta kan komma att och en bättre utveckling på arbetsmarknaden än påverka den svenska lagstiftningen på området. vad som beräknades i budgetpropositionen. Det Regeringen har tidigare aviserat att en samman- leder till högre skatteinkomster och lägre slagning av stabilitetsfonden och insättnings- utgifter för arbetslösheten. garantin bör övervägas. Regeringen vill inte Förstärkningen av den offentliga sektorns föregripa det pågående arbetet inom EU med finansiella sparande påverkar främst staten, men förändringar på nationell nivå. Eftersom statens även ålderspensionssystemets sparande har lånebehov inte skulle påverkas vid en samman- reviderats upp i förhållande till budgetproposislagning av stabilitetsfonden och insättnings- tionen. Inkomsterna har höjts både genom

PROP. 2010/11:100

högre avgiftsinkomster och kapitalinkomster, Den offentliga sektorns finansiella nettomen utgifterna har också höjts till följd av ett ställning 2010 blev 256 miljarder kronor, högre balansindex. Den kommunala sektorns motsvarande 7,7 procent av BNP, starkare än finansiella sparande påverkas i mindre grad än vad som beräknades i budgetpropositionen. Det staten av högre skatteintäkter, då de kommunala beror dels på historiska revideringar av konsumtionsutgifterna förutses höjas i mot- statistiken, dels på de värdeförändringar som svarande grad. uppstod 2010 och som vanligtvis inte beaktas i prognoserna. I prognosen skrivs nettoställ-

Tabell 11.10 Offentliga sektorns inkomster och utgifter.

ningen fram i huvudsak med det finansiella

Aktuell prognos och förändringar jämfört med

sparandet, då de framtida värdeförändringarna är

budgetpropositionen för 2011

Miljarder kronor, procent av BNP. synnerligen osäkra. För prognosperioden medför således revideringen av det finansiella spar- 2010 2011 2012 2013 2014 andet till i stort sett motsvarande revidering av

Finansiellt sparande i

budgetpropositionen för den finansiella nettoställningen från nivån 2010.

propositionen. För prognosperioden 2011–2015

Kommunal

medför upprevideringen av det finansiella

konsumtion 5 5 9 12 16

sparandet att skulden justerats ned jämfört med

Ålderspensioner 0 0 3 2 1

beräkningen i budgetpropositionen (se tabell

Övriga primära

11.11).

utgifter -5 -7 -9 -4 -2

Ränteutgifter -6 4 2 -2 -5

Tabell 11.11 Offentliga sektorns finansiella ställning Finansiellt sparande 30 24 28 31 33 Förändringar jämfört med budgetpropositionen för 2011

Källa: Egna beräkningar.

Finansiellt sparande i 2011 års ekonomiska vårproposition -11 10 65 108 147

procent av BNP -0,3 0,3 1,8 2,8 3,7 Källa: Egna beräkningar.

12 Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet

PROP. 2010/11:100

12 Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet

Sammanfattning verklighet är bedömningen att finanspolitiken kommer att förbli hållbar. • Antalet äldre i befolkningen ökar framöver • Finanspolitiken kan sägas vara långsiktigt när medellivslängden stiger. Detta innebär hållbar när utgifter och inkomster över tiden sannolikt att kostnaderna för sjukvård och är lika stora och utvecklingen av det äldreomsorg kommer att öka. Om finansiella sparandet och den offentliga standarden i välfärstjänsterna ökar kommer skulden hålls inom rimliga gränser. detta att försvaga hållbarheten. • En hållbarhetsbedömning baserad på det s.k. Det är viktigt med en politik som leder till • huvudscenariot visar att de offentliga en varaktigt hög sysselsättning. Ju mer finanserna med god marginal är långsiktigt antalet arbetade timmar ökar desto större hållbara. Detta scenario bygger på att utrymme skapas för standardökning i välbefolkningen kommer att arbeta i samma färdstjänsterna eller sänkta skatter. Ett sätt omfattning som i dag och att välfärdsatt uppnå detta är att öka antalet förvärvssystemen inte förändras. aktiva år, antingen genom tidigare inträde • Långsiktig hållbarhet är inte detsamma som eller senare utträde. ett stort reformutrymme. Prognoser över • Allt annat lika så innebär en högre pensionsden ekonomiska utvecklingen är mycket ålder förbättrad hållbarhet. En förbättrad osäkra. Med andra antaganden kan man få integration är ett annat sätt att öka antalet helt andra resultat. arbetade timmar. Ökad fritid innebär å andra • Hållbarheten i årets huvudscenario är sidan att antalet arbetade timmar minskar betydligt starkare än för ett år sedan. och att hållbarheten försämras. Orsaken är främst att antagandet om prisutvecklingen på offentlig konsumtion har ändrats. Även antagandet om en mer positiv I detta avsnitt analyseras om finanspolitiken är utveckling på arbetsmarknaden bidrar till långsiktigt hållbar och hur olika företeelser den positiva bilden. Detta motverkas i viss påverkar hållbarheten. mån av en mindre gynnsam befolknings- De offentliga finanserna kommer sannolikt att utveckling. Den stora skillnaden visar att sättas under stor press på grund av den stigande mindre ändringar av antagandena kan få stor medellivslängden som medför att andelen äldre i effekt på hållbarheten. befolkningen stiger. Det resulterar i att försörjningsbördan ökar för de yrkesverksamma. • De långsiktiga kalkylerna utgår från den Frågan är om dagens välfärdsåtagande är möjligt kortsiktiga prognosen med slutår 2015. att finansiera med offentliga medel även i Även om de reformambitioner som redovisades i budgetproposition för 2011 blir

PROP. 2010/11:100

framtiden, eller om dagens finanspolitik inte är och effekten på de offentliga finanserna. Mot långsiktigt hållbar. bakgrund av dessa scenarier görs i avsnitt 5 en Om finanspolitiken inte är hållbar kommer de sammantagen bedömning av den nuvarande regler som styr offentliga inkomster och utgifter finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Avatt behöva anpassas och det är då önskvärt att slutningsvis redovisas i avsnitt 6 skillnader nödvändiga åtgärder vidtas tidigt. Förändringar mellan bedömningen i denna proposition och av finanspolitiken som görs i god tid blir normalt den bedömning som gjordes i 2010 års mindre omfattande än om de skjuts på fram- ekonomiska vårproposition. I avsnittet finns tiden. En fördröjning kan leda till skuldproblem också tre fördjupningsrutor som behandlar som kan framtvinga stora skattehöjningar eller välfärdstjänster, hållbarhetsindikatorer och EU:s kraftiga besparingar i välfärdssystemen, vilket bedömning av hållbarheten. kan bli mycket kännbart för hushåll och företag som behöver tid för anpassning. Pensionsreformen är ett exempel på en omfattande

reform som syftar till att stärka den offentlig- 12.1 Vad menas med att finansiella hållbarheten. Den har genomförts finanspolitiken är hållbar?

gradvis, bl.a. för att hushållen ska kunna anpassa sig till de nya förhållandena. Finanspolitiken kan sägas vara långsiktigt hållbar Den utmaning som en åldrande befolkning när utgifter och inkomster över tiden är lika innebär för de offentliga finanserna kan poten- stora och utvecklingen av det finansiella tiellt bli ännu större på grund av andra faktorer sparandet och den offentliga nettoskulden hålls än demografin. inom rimliga gränser. För det första är det högst sannolikt att Skatteintäkter och övriga inkomster som efterfrågan på välfärdstjänster kommer att öka följer av gällande regler ska vara tillräckligt stora mer än vad som är demografiskt betingat. Både för att över tiden finansiera de utgifter som följer ekonomisk tillväxt och teknologiska innovatio- av dagens välfärdssystem. Detta resonemang kan ner kan leda till detta. Exempel på välfärds- formaliseras som en intertemporal budgettjänster som konsumeras individuellt är ut- restriktion för de offentliga finanserna. Om 102 bildning, sjukvård samt omsorg för barn, äldre denna restriktion är uppfylld kommer den och handikappade. De senaste 30 åren har denna offentliga nettoskuldkvoten att stabiliseras på del av välfärdstjänsterna i genomsnitt ökat lång sikt. Är den inte uppfylld kommer skulden 0,5-1,0 procent mer per år än vad som är att växa okontrollerat. Budgetrestriktionen anger demografiskt betingat. Stigande krav på mer dock inte på vilken nivå skulden stabiliseras. Då välfärdstjänster skulle kunna driva upp utgifterna en alltför hög offentlig skuld kan försämra och därmed leda till att hållbarheten försämras. förtroendet för svensk ekonomi och leda till För det andra är det troligt att ett växande höga räntor, beaktas även skuldutvecklingen i välstånd leder till att efterfrågan på fritid ökar. analysen. Dessutom får bruttoskulden inte Historiskt har en del av tillväxten resulterat i överstiga 60 procent av bruttonationalprodukten längre semestrar och kortare arbetsdagar snarare (BNP) enligt EU:s stabilitets- och tillväxtpakt än högre konsumtion. Om så sker även i som Sverige är ansluten till. Budgetunderskottet framtiden kommer antalet arbetade timmar att i offentlig sektor får enligt pakten heller inte minska, vilket reducerar skatteunderlaget och under någon period överstiga 3 procent av BNP. försämrar hållbarheten. Därför måste även det finansiella sparandet I avsnitt 1 behandlas vad som menas med att analyseras. Det primära finansiella sparandet 103 finanspolitiken är hållbar och hur detta bedöms. visar dessutom när i tiden en eventuell obalans Därefter följer en kort beskrivning av välfärds- uppstår och är därför ett viktigt komplement i åtagandet i avsnitt 2 och den förväntade bedömningen. En obalans som uppstår i närtid befolkningsutvecklingen i avsnitt 3. I avsnitt 4 redovisas elva scenarier som beskriver hur de offentliga finanserna skulle kunna utvecklas på lång sikt under olika antaganden. Fokus ligger på 102 Se fördjupningsrutan Hållbarhetsindikatorer och tolkning för en mer välfärdstjänsternas kostnadsutveckling och utförlig beskrivning. strukturella förändringar på arbetsmarknaden 103 I det primära finansiella sparandet har nettot av kapitalinkomster och kapitalutgifter dragits från det finansiella sparandet.

PROP. 2010/11:100

är att betrakta som mer alarmerande än en som generationer ska bära sina egna kostnader och uppstår först långt fram i tiden. behandlas neutralt av den offentliga sektorn. För att bedöma om finanspolitiken är långsiktigt hållbar görs ett antal framskrivningar av den offentliga sektorns inkomster och utgifter Temporära och permanenta variationer i för en mycket lång tidsperiod, givet ett antal befolkningssammansättningen beräkningsantaganden. Utifrån dessa framskrivningar görs sedan en sammanvägd be- Det är väl känt att den svenska befolkningsdömning av hållbarheten. sammansättningen kommer att förändras och att Osäkerheten i denna typ av beräkningar är andelen äldre ökar. De närmaste två decennierna mycket stor och resultaten måste därför tolkas drivs denna utveckling av två olika fenomen vars med stor försiktighet. Om de offentliga implikationer på finanspolitiken är helt olika. finanserna t.ex. visar sig vara hållbara med god Dels börjar de stora årskullarna som föddes på marginal ska detta inte automatiskt tolkas som 1940-talet att nå höga åldrar, dels ökar medelatt ett reformutrymme föreligger i dag. Om livslängden trendmässigt. Båda fenomenen innefinanserna tvärtom visar sig vara långsiktigt bär ökade kostnader för äldreomsorgen. Den ohållbara ska det tolkas som att det finns tecken ökande medellivslängden utgör en permanent på obalanser och att dessa bör utredas vidare. förändring i befolkningsstrukturen, medan varierande storlek på årskullarna medför temporära variationer. 12.1.1 Utgångspunkter Under årens lopp har det varit ett antal s.k. babyboomar, och när åldersklasser varierar i Resultatet i hållbarhetsbedömningarna är i stor storlek uppkommer spänningar i de offentliga utsträckning beroende av de antaganden som finanserna. Dessa kan i princip mötas på tre sätt. görs. Dessa antaganden styrs i sin tur i viss För det första kan utgiftsnivån anpassas så att utsträckning av syftet med bedömningen. standarden i välfärdstjänsterna minskar när stora Syftet med den hållbarhetsbedömning som årskullar är i behov av vård, omsorg eller presenteras i detta avsnitt är primärt att bedöma utbildning. Små årskullar kan med denna ansats om dagens finanspolitik är långsiktigt hållbar. erbjudas en högre standard. Ett centralt antagande är därför att politikens För det andra kan skattenivån anpassas; när inriktning och omfattning skall hållas oför- utgiftstrycket är högt höjs skatterna och när det ändrad över tid. Exakt vad detta innebär är dock är lågt sänks de. Med denna ansats blir det allt annat än självklart och kommer därför att gynnsamt att tillhöra en stor årskull och ogynndiskuteras ingående. samt att tillhöra en liten. För det tredje kan spänningarna pareras med variationer i det offentliga sparandet. När Alla generationer bör behandlas lika demografin är gynnsam ackumuleras medel genom sparande i den offentliga sektorn. När Om dagens politik inte bedöms vara långsiktigt demografin är ogynnsam och andelen yrkeshållbar finns risk att en stor offentlig skuld verksamma minskar sänks sparandet. byggs upp och övervältras på framtida Ur ett likabehandlingsperspektiv framstår det generationer. Att säkerställa att så inte sker är ett tredje alternativet som mest tilltalande. 104 av motiven till att regelbundet genomföra Genom att skattesatser och välfärdsutbudet hålls hållbarhetsbedömningar. Samtidigt är det svårt konstant och sparandet i den offentliga sektorn att finna motiv till en politik med stora överskott tillåts variera över tiden, skapas förutsättningar som leder till att en nettoförmögenhet ackumuleras och lämnas över till framtida generationer. Båda fallen innebär att den offentliga sektorn omfördelar resurser mellan generationer. Om inte goda skäl för en sådan omfördelning kan anses föreligga bör finanspolitiken i möjligaste mån utformas så att detta undviks. En grundprincip blir då att alla 104 Det kan dock vid vissa tillfällen vara mindre lämpligt ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv.

PROP. 2010/11:100

för effektivitet och neutralitet mellan genera- 12.2.1 Omfattningen på välfärdsåtagandet tionerna. 105 En stigande medellivslängd som inte samtidigt De offentliga utgifterna uppgick 2010 till leder till fler år i yrkeslivet, medför högre 1 686 miljarder kronor eller 51,1 procent av offentliga utgifter och lägre skatteintäkter, BNP. Av dessa var 19,6 procentenheter transjämfört med om yrkeslivet hade förlängts. Att fereringar, varav 16,2 procentenheter var till husmöta en sådan utveckling med ett högre hållen där pensioner utgjorde 8,6 procentoffentligt sparande i dag, skulle innebära att enheter. Offentlig konsumtion stod för dagens generation tvingas att bidra till framtida 27,2 procentenheter (se fördjupningsrutan Välgenerationers fler antal år i pension. Kommande färdstjänsterna och den offentliga kongenerationer bör rimligen hantera detta genom sumtionen). ett senarelagt utträde från arbetsmarknaden.

Diagram 12.1 De offentliga utgifterna efter ändamål, 2009

Procent

Ökad efterfrågan på välfärdstjänster och fritid

Övrigt Försvar När ekonomin växer ökar också efterfrågan på 6% 3% Utbildning 13% de flesta varor och tjänster. Det gäller sannolikt även efterfrågan på fritid och de tjänster som till- Allmän offentlig handahålls av offentlig sektor. förvaltning 14% Om en ökad efterfrågan på välfärdstjänster Socialt skydd 42% finansieras med offentliga medel, kommer utgifterna att öka och därmed försämras hållbar- Hälso- och heten. Det är dock inte självklart att detta bör sjukvård 13% beaktas vid utformandet av dagens finanspolitik. Näringslivsfrågor Om framtida generationer väljer att ta ut en del 9% av vinsten av produktivitetstillväxten i form av mer fritid eller en högre kvalitet på det offentliga Källa: Statistiska centralbyrån. tjänsteutbudet, bör de rimligen finansiera detta själva. Diagram 12.1 beskriver hur de offentliga utgifterna fördelades på olika ändamål 2009. 107 Den största andelen av utgifterna, 42 procent, användes till socialt skydd. Begreppet socialt

12.2 Välfärdsåtagandet är omfattande

skydd inkluderar bl.a. äldreomsorg, handikapp-

i Sverige

omsorg, ålderspension, sjuk- och aktivitetsersättning samt arbetslöshetsersättning. En Ett grundläggande drag i den svenska välfärdsbetydande del användes också till utbildning, modellen är ett omfattande omfördelande hälso- och sjukvård samt allmän offentlig system. Den innehåller välfärdstjänster som t.ex. förvaltning, som var för sig utgjorde utbildning och sjukvård, samt individuella rättigca 13-14 procent av de offentliga utgifterna. heter som pension och ett socialförsäkringssystem med inkomstrelaterade ersättningar. Allt finansieras med skatter och avgifter. Om-

12.2.2 Omfördelning mellan hushållen

fattningen är stor jämfört med många andra länder. 106 Det offentliga åtagandet innebär att en stor del av inkomsterna omfördelas mellan hushållen. Omfördelningen sker exempelvis mellan grupper med olika inkomster, hälsostatus och 105 Se departementspromemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4) för en mer utförlig diskussion av dessa motiv till ett tidsvarierande överskottsmål för den offentliga sektorn. 27 och endast 16,8 procent i USA, medan den i Sverige var 27,8 procent. I 106 År 2009 motsvarade utgifterna 50,8 procent av BNP i EU-27 och 42,0 USA finansieras välfärdstjänster i betydligt högre grad privat. procent i USA, vilket kan jämföras med Sverige där de var 54,9 procent. 107 Utfall på denna detaljeringsnivå finns endast t.o.m. 2009. Utfallet är Offentlig konsumtion som andel av BNP motsvarade 22,5 procent i EU- preliminärt.

PROP. 2010/11:100

arbetsförmåga. Den avgjort största delen av snittlig individ blir då nettobetalare till den denna omfördelning, närmare tre fjärdedelar, offentliga sektorn. Skatteinbetalningarnas storsker dock över livscykeln, mellan olika ålders- lek ökar med åldern och når sin högsta nivå runt grupper. Under sin livstid betalar en individ 45 år. Mellan 55 och 65 års ålder ökar 108 normalt in pengar till den offentliga sektorn utbetalningarna av bl.a. sjuk- och aktivitetsunder vissa perioder, för att sedan få tillbaka ersättning samt ålderspension. Från 75 års ålder pengar under andra perioder. Barn, unga och ökar även konsumtionen av sjukvård och äldreframför allt äldre är nettomottagare av offentliga omsorg kraftigt. En genomsnittlig individ blir välfärdstjänster och transfereringar, medan nettomottagare vid ca 63 års ålder. yrkesverksamma är nettobetalare till den offentliga sektorn. Det är normalt sett mer

Diagram 12.3 Offentliga nettoutgifter per ålder, 2008

effektivt att omfördela mellan hushåll med Kronor välfärdstjänster än med transfereringar, då ökade 600 000 ersättningsgrader och nya transfereringssystem 500 000 kan ha effekter som innebär att incitamenten till 400 000 arbete försämras och därmed också skatteinkomsterna. 300 000

200 000

Diagram 12.2 Inbetalda skatter och erhållna transfereringar

100 000

och offentliga tjänster i genomsnitt vid olika åldrar, 2008

Kronor 0

-100 000 500 000 -200 000 400 000 Transfereringar 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Konsumtion

300 000

Skatter

Anm.: Positiva värden betyder att kostnaden för konsumerade tjänster och 200 000 erhållna transfereringar överstiger skatteinbetalningarna för en genomsnittlig individ, och tvärt om vid negativa värden. 100 000 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 0 -100 000 Åldersfördelningen av de offentliga utgifterna och inkomsterna i kombination med den -200 000 stigande medellivslängden förväntas sätta de -300 000 offentliga finanserna under press. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Anm.: Diagrammet beskriver situationen ur individens perspektiv. Inbetalda skatter till den offentliga sektorn anges därför med negativa värden, medan erhållna transfereringar och offentliga tjänster anges med positiva värden.

12.3 Den demografiska utvecklingen

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

och arbetsmarknaden

I diagram 12.2 visas hur inbetalda skatter, erhållna transfereringar och konsumtion av Befolkningssammansättningen ändras kontioffentliga tjänster varierar över livscykeln. nuerligt. Två förändringar har dominerat de Diagram 12.3 visar nettot vid olika åldrar. senaste åren. För det första har en stor del av den Under livets första 20 år konsumeras stora stora grupp av personer som föddes på 1940mängder barnomsorg och utbildning. En talet lämnat arbetslivet och pensionerats. Resten genomsnittlig individ är då nettomottagare från av denna stora grupp kommer inom de närmaste den offentliga sektorn. Från ca 20 års ålder ökar åren att lämna yrkeslivet. Detta har lett till att arbetskraftsdeltagandet och därmed skatteinantalet pensionärer ökat och ökar. För det andra betalningarna, samtidigt som de genomsnittliga har de som är födda kring 1990, som också var utbildningskostnaderna minskar. En genomstora årskullar, nått en ålder då de lämnat gymnasieskolan och gått över till arbetslivet eller högre studier. Det har inneburit att antalet elever i gymnasieskolan minskat, samtidigt som 108 Pettersson och Pettersson (2003), Fördelning ur ett efterfrågan på högre utbildning och utbudet av livscykelperspektiv, bilaga 9 till Långtidsutredningen 2003 (SOU arbetskraft i yngre åldrar har ökat.

2003:110).

PROP. 2010/11:100

I Statistiska centralbyråns (SCB) befolkningsprognos från maj 2010 dominerar två

Diagram 12.5 Förändring i folkmängd efter ålder, 2010– 2099

effekter förändringen i sammansättningen fram- Tusental över: en stigande medellivslängd och en positiv 70 000 nettoinvandring. 60 000 50 000 12.3.1 Andelen äldre blir större 40 000

30 000 På längre sikt är det främst en fortsatt nedgång i 20 000 dödligheten bland de äldre som påverkar 109 10 000 befolkningens ålderssammansättning. Därmed 0 utgör de äldre åldersgrupperna en växande andel 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 av befolkningen. Enligt prognosen väntas denna -10 000 utveckling fortsätta, om än i något långsammare -20 000 takt. Dödligheten har minskat kraftigt under Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. många år. Diagram 12.4 visar på denna trend.

I diagram 12.6 illustreras befolkningsföränd-

Diagram 12.4 Medellivslängd

ringarna med hjälp av så kallade yngre-, äldre- År och försörjningskvoter. Yngrekvoten, dvs. 90 antalet personer 0–19 år i förhållande till antalet personer 20–64 år, minskade kraftigt under 85 1900-talets första hälft på grund av minskat 80 barnafödande och uppgick vid utgången av 2010 till 39,7 procent. Framöver förväntas inga stora 75 förändringar av yngrekvoten.

Män

Kvinnor Diagram 12.6 Försörjningskvoter

70 Procent 65 120 1960 1967 1974 1981 1988 1995 2002 2009 2016 2023 2030 2037 2044 2051 2058 Försörjningskvot 100 Yngrekvot Anm.: Medellivslängden definieras här som återstående medellivslängd vid Äldrekvot födseln. 80 Källa: Egna beräkningar. 60 I prognosen ökar folkmängden från dagens 40 9,4 miljoner invånare till 10,9 miljoner 2060 och 11,4 miljoner 2099. Diagram 12.5 visar hur 20 antalet personer i olika åldrar förändras mellan 2010 och 2099 enligt prognosen. Ökningen i 0 1875 1900 1925 1950 1975 2000 2025 2050 2075 befolkning är främst ett resultat av att antalet personer i de äldre åldersgrupperna stiger. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Äldrekvoten, dvs. antalet personer 65 år och äldre i förhållande till antalet personer 20–64 år, ökade gradvis fram till utgången av 2010 då den var ca 31,6 procent. Till följd av en allt lägre dödlighet förväntas denna utveckling fortsätta framöver. År 2030 väntas äldrekvoten ha ökat till 41,5 procent, 2060 till 47,0 procent och 2099 till närmare 50,7 procent. Adderas yngre- och äldrekvoten erhålls en s.k. 109 Dödligheten mäts som antalet avlidna i en viss åldersgrupp i försörjningskvot. Den mäter antalet personer i förhållande till samtliga personer i åldersgruppen.

PROP. 2010/11:100

icke-yrkesverksam ålder relativt antalet personer arbetslöshet, understryker betydelsen av att i yrkesverksam ålder. Till följd av den stigande invandrare integreras på arbetsmarknaden. äldrekvoten har försörjningskvoten ökat sedan början av 1940-talet. Under 2010 var kvoten 71,4 procent. Framöver väntas försörjnings- Demografin i en internationell jämförelse kvoten öka ytterligare och uppgå till 83,2 procent 2030, 88,0 procent 2060 och Sett ur ett internationellt perspektiv är den 90,3 procent 2099. En kvot på 100 innebär att en demografiska utvecklingen i Sverige relativt yrkesverksam ska försörja en icke-yrkesverksam. gynnsam. FN uppskattar att äldrekvoten i Europa som helhet kommer att öka till 52 procent 2050 (se tabell 12.1). Problematiken 12.3.2 Den arbetsföra befolkningen ökar är tydligast i Italien, Spanien och Tyskland. Där tack vare invandringen väntas äldrekvoten öka kraftigt till mellan 64 och 68 procent 2050, vilket kan jämföras med Förutom de åldersmässiga förändringar som 44,8 procent för Sverige. redovisats kommer befolkningens sammansättning att förändras avseende ursprung. År

Tabell 12.1 Äldrekvoter i olika länder, 2000 och 2050

2010 var närmare 14,8 procent av Sveriges Procent befolkning födda utanför landets gränser. Denna 2000 2050 andel förväntas öka till 17,4 procent 2030 och Nordamerika 20,9 39,7 18,1 procent 2060. Utöver de som är födda i ett Storbritannien 26,9 41,5 annat land kommer en växande andel av Sverige 29,3 44,8 befolkningen att vara födda i Sverige av föräldrar Frankrike 27,6 52,5 som invandrat. Utan invandring skulle Tyskland 26,2 64,2 befolkningen i yrkesverksam ålder, 20–64 år, Spanien 27,2 65,2 minska med 124 000 personer fram till omkring Italien 29,8 68,2 2025 (se diagram 12.7). Europa 24,3 52,0 Diagram 12.7 Förändringen i antal personer i ålder 20–64 Världen 12,7 28,2 år jämfört med år 2010 efter ursprung Källa: FN, 2008. Antal personer 600 000

Utlandsfödda

500 000 12.3.3 Arbetsmarknaden

Svenskfödda Totalt

400 000 Hur de offentliga finanserna utvecklas framöver 300 000 är starkt beroende av hur arbetsmarknaden utvecklas. Fram till 2016 påverkas arbets- 200 000 100 000 marknaden av förändringar i befolkningen, 0 strukturella reformer och av att ekonomin antas återgå till ett normalt resursutnyttjande 2013. -100 000 Strukturreformer som genomförts under denna -200 000 och förra mandatperioden gör att syssel- 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 sättningsgraden på lång sikt är ca 2 procent Källa: Statistiska centralbyrån. högre än vad den skulle ha varit om dessa reformer inte hade genomförts. I beräkningen En positiv nettoinvandring gör nu att befolk- antas att arbetskraften och sysselsättningen ningen i yrkesverksam ålder i stället förväntas utvecklas i enlighet med den demografiska öka med 134 000 personer fram till 2025. utvecklingen efter 2015. Det innebär att dagens Invandringen fortsätter att ge ett starkt bidrag arbetskraftsdeltagande i olika åldrar skrivs fram fram till ca 2035. Denna utveckling, i med befolkningsprognosen. kombination med det faktum att personer som är födda utanför Sveriges gränser i dag har en tydligt lägre sysselsättningsgrad och högre

PROP. 2010/11:100

Tabell 12.2 Nyckeltal för arbetsmarknaden

Tusental personer i åldern 16–64 år respektive procent 2010 2020 2060 2099 Befolkning 6 009 6 043 6 269 6 462 Arbetskraften 4 838 4 968 5 152 5 308 Arbetskraftsdeltagande 80,8 82,3 82,2 82,2 Sysselsatta 4 429 4 720 4 893 5 044 Sysselsättningsgrad 74,0 78,2 78,1 78,1 Arbetslösa 409 248 259 264 Arbetslöshet 8,4 5,0 5,0 5,0 Miljoner arbetstimmar 7 346 7 892 8 226 8 467 Anm.: I tabellen redovisas åldersgruppen 16-64 år medan sysselsättningsmålet i EU 2020- strategin avser åldersgruppen 20-64 år. Sysselsättningsgraden för åldersgruppen 20-64 år överstiger i beräkningarna 80 procent. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Sammantaget ökar andelen personer i åldern 16-64 år som deltar i arbetskraften från 80,8 procent 2010 till 82,3 procent 2020. Under samma tidsperiod beräknas andelen sysselsatta öka från 74,0 till 78,2 procent och arbetslösheten minska med 3,4 procentenheter till 5,0 procent

(se tabell 12.2 ).

Efter 2020 är det endast demografin som antas påverka arbetsmarknaden. Sysselsättningsgraden, arbetskraftsdeltagandet och arbetslösheten varierar något över åren efter 2020.

PROP. 2010/11:100

Välfärdstjänsterna och den offentliga Hur har offentlig konsumtion utvecklats? konsumtionen

Den offentliga konsumtionen steg som andel av Välfärdstjänsterna finansieras till största delen BNP under 1950-, 60- och 70-talen (se diagram med skatter och till en mindre del med avgifter. 12.9). Ökningen finansierades med höjda skatter Den skattefinansierade delen är den offentliga och därmed minskade hushållens utrymme för konsumtionen. Tjänsterna produceras mestadels privat konsumtion. Under den senaste i offentlig regi, men en växande andel produceras 30-årsperioden har den offentliga i privat sektor. Den långsiktiga kostnads- konsumtionens andel av BNP varit relativt utvecklingen påverkas av att verksamheterna är konstant. Trots att konsumtionsandelen inte arbetskraftintensiva och att potentialen för ökat har konsumtionen i volym i genomsnitt produktivitetsökningar därmed sannolikt är ökat med 0,5-1,0 procent mer än vad som är relativt blygsam. demografiskt betingat. Det innebär att standarden i de offentliga tjänsterna har ökat med 0,5-1,0 procent per år i genomsnitt.

Vad är offentlig konsumtion?

Diagram 12.9 Offentlig konsumtion i ett historiskt

Offentlig konsumtion består av individuell

perspektiv

konsumtion (sjukvård, utbildning, äldreomsorg, Procent av BNP m.m.) och kollektiv konsumtion (administration, försvar, rättsväsende m.m.). Den individ- 70 uella konsumtionen utgör ca 70 procent av den 60 offentliga konsumtionen. År 2010 utgjorde 50 konsumtionen 53 procent av utgifterna, medan den i kommunerna utgjorde hela 84 procent. 40 Knappt en tredjedel av samtliga sysselsatta 30 arbetar i offentlig sektor. 20

Offentlig konsumtion

Diagram 12.8 Konsumtionsmönster, genomsnittlig 10

användning fördelat efter ändamål och ålder, 2006 Hushållens konsumtionsutgifter

Tusen kronor 0 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 400 Äldreomsorg Källa: Statistiska centralbyrån. 350

Sjukvård

300

Utbildning

250 Hur beräknas den offentliga konsumtionen?

Barnomsorg

200 150 Beräkningen av den offentliga konsumtionen görs i två steg. Först skrivs mängden eller 100 volymen välfärdstjänster fram. Sedan beräknas 50 prisutvecklingen på dessa. Antagandet om pris- 0 utvecklingen på offentlig konsumtion har stor 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 betydelse för utgifterna och hållbarheten.

Källa: Statistiska centralbyrån. Mängden eller volymen De individuellt konsumerade välfärdstjänsterna I framskrivningarna av den offentliga konsumkonsumeras inte i samma utsträckning av alla tionen antas normalt att det senaste konsumpersoner. Det finns stora skillnader i konsum- tionsmönstret blir bestående i framtiden. Det tionsmönstren mellan olika åldersgrupper och betyder exempelvis att tolvåriga pojkar får kön. Utbildning konsumeras i första hand av samma mängd utbildning som i dag och barn och ungdomar, medan äldre personer kon- sjuttiofemåriga kvinnor lika mycket vård och sumerar sjukvård och omsorg i betydligt större utsträckning än genomsnittet (se diagram 12.8).

PROP. 2010/11:100

omsorg som i dag. Standarden antas därmed historiska utvecklingen. Arbetsproduktiviteten 110 vara oförändrad. Det är dock troligt att antas vara oförändrad i offentlig sektor till efterfrågan på välfärdstjänster kommer att öka skillnad från privat sektor, där den antas stiga. när vi har ekonomisk tillväxt. Den teknologiska Då priset på kapital och förbrukning ökar långutvecklingen skapar nya behov, vilket ytterligare sammare än lönerna kommer priset på offentlig ökar efterfrågan. konsumtion att öka något långsammare än I diagram 12.10 redogörs för hur antalet lönerna. välfärdstjänster ökar när standarden är oför- Timlönerna ökar i samma takt i båda ändrad. Den stigande medellivslängden medför sektorerna, viket leder till att kostnaderna per att antalet äldreomsorgstjänster ökar med ca producerad enhet ökar mer i offentlig än privat 120 procent och sjukvården med drygt sektor. Fenomenet kallas Baumols kostnads- 30 procent till 2099. Totalt ökar offentlig sjuka. Ett resultat av produktivitetsskillnaden 111 konsumtion med ca 30 procent till 2099. är att priset eller deflatorn på offentlig konsumtion kommer att öka snabbare än den allmänna

Diagram 12.10 Demografisk framskrivning av offentlig

prisutvecklingen i samhället eller BNP-deflatorn,

konsumtion

vilket följer den historiska utvecklingen. Index, 2015=100 Kostnadsutvecklingen 230 Total konsumtion I diagram 12.11 redovisas hur den offentliga konsumtionen utvecklas som andel av BNP när

Barnomsorg

210 Utbildning Sjukvård standarden hålls oförändrad. 190

Äldreomsorg

170 Diagram 12.11 Offentlig konsumtion Procent av BNP 150 29 130 110 28 90 27 2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095 26 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 25 Priset 24 När välfärdstjänsterna produceras används 23 arbetskraft, insatsvaror, tjänster och kapital. 22 Priset på offentlig konsumtion beror därför på 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 hur lönerna utvecklas samt på priset på kapital och de varor och tjänster som används. Lönerna i Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. den offentliga sektorn antas öka i samma takt som i näringslivet. Priset på kapital antas följa priset på investeringar. Kostnaden för inköp av tjänster och insatsvaror antas följa utvecklingen av löner och konsumentprisindex. En svagare prisutveckling på kapital och insatsvaror kommer att leda till att arbetskraft i viss utsträckning substitueras mot dessa produktionsfaktorer, vilket är i enlighet med den 111 Problemet med lägre produktivitetsutveckling i personalintensiv tjänsteproduktion och den fördyring som detta medför i konsumtionen av dessa tjänster beskrevs först i Baumol, J. W. (1967), Macroeconomics 110 Det innebär t.ex. att personaltätheten i barnomsorgen i det närmaste of Unbalanced Growth: The anatomy of Urban Crisis, The American är oförändrad. I verksamheter där det finns en viss möjlighet att Economic Review, Vol. 57, No. 3. och vidareutvecklades i Baumol, J. W., substituera arbetskraft mot kapital och insatsvaror kommer detta att ske. Blackman, S. A. B. & Wolff, E. N. (1985), Unbalanced Growth Revisited: Som exempel skulle utbildningen kunna bli lite mindre lärartät i utbyte Asymptotic Stagnancy and New Evidence, The American Economic mot att datorer användes i lite högre grad. Review, Vol. 75, No. 4.

PROP. 2010/11:100

12.4 Scenarier längden stiger. Det är dock viktigt att poängtera

att ett oförändrat beteende på arbetsmarknaden I detta avsnitt analyseras de offentliga finans- inte nödvändigtvis är den mest sannolika ernas långsiktiga utveckling med hjälp av elva utvecklingen. Det är endast en referens mot scenarier baserade på olika förutsättningar och vilken effekten av olika typer av förändringar antaganden. Samtliga scenarier bygger på att kan jämföras. 112 befolkningens storlek och sammansättning ut- Inom tre områden fastställs vad som menas vecklas i linje med huvudalternativet i SCB:s med oförändrad politik: transfereringar, skatter befolkningsprognos. och avgifter samt välfärdstjänster. Först presenteras ett huvudscenario som Inom området transfereringar antas oförredovisas lite mer utförligt. Därefter följer fem ändrad politik betyda att de faktiska eller scenarier som analyserar olika antaganden inom effektiva ersättningsgraderna hålls konstanta i de området välfärdstjänster. Avslutningsvis följer olika transfereringssystemen. I beräkningarna fem scenarier som analyserar effekten av förutsätts därför en standardsäkring av de alternativa antaganden om arbetsmarknaden. offentliga transfereringssystemen. För en stor Beräkningarna ska inte uppfattas som del av transfereringarna finns ett regelverk som prognoser, utan som stiliserade beskrivningar av automatiskt höjer förmånerna i takt med lönehur de offentliga utgifterna och intäkterna utvecklingen. Detta gäller för pensioner som utvecklas under olika förutsättningar. Inget av räknas upp med inkomstindex, och delvis för scenarierna ska uppfattas som den mest transfereringar som ersätter inkomstbortfall, sannolika utvecklingen. t.ex. sjuk- och föräldraförsäkringen. Transfereringar som saknar den här typen av automatisk standardsäkring, t.ex. barnbidrag och 12.4.1 Huvudscenario – oförändrad studiestöd, ökar i beräkningen i takt med den standard nominella löneutvecklingen. En sådan 113 standardsäkring motverkar den urholkning som Huvudscenariot oförändrad standard bygger på skulle ske på längre sikt om beräkningarna antaganden om oförändrat beteende på byggde på strikt oförändrade regler. Standardarbetsmarknaden och oförändrad politik . Detta säkringen förutsätter därmed att vissa reformer scenario används sedan som utgångspunkt när genomförs i takt med att ekonomin växer. utvecklingen i övriga scenarier diskuteras. För På inkomstsidan antas de implicita skatte- och att ge en bild av hur beräkningarna görs, beskrivs avgiftssatserna vara oförändrade. Detta innebär detta scenario något mer utförligt än övriga att skatteintäkterna kommer att utgöra en scenarier. konstant andel av skattebaserna. 114 Med ett oförändrat beteende på arbets- Inom välfärdstjänsterna definieras en oförmarknaden avses att framtidens befolkning antas ändrad politik som oförändrad standard , vilket arbeta i samma omfattning som dagens. innebär att standarden per brukare hålls konstant Beteendet hålls i detta avseende konstant inom (se fördjupningsrutan Välfärdstjänsterna och mindre befolkningsgrupper som definieras efter den offentliga konsumtionen). Det skulle kunna ålder och kön, samt i viss mån födelseland. Det exemplifieras med att en 90-åring i framtiden får sammantagna beteendet kan därför ändras om lika många hembesök av hemtjänsten som en 90befolkningens sammansättning förändras. åring får i dag. Antagandet innebär t.ex. att en 34-årig kvinna antas arbeta lika mycket i framtiden som en 34årig kvinna gör i dag och äldre antas ha samma pensionsålder som i dag, trots att medellivs-

112 I promemorian Fördjupad redovisning av den offentligfinansiella hållbarheten på www.regeringen.se finns antaganden, beräkningsmetoder 113 Det innebär också att taken i olika transfereringssystem höjs i takt och modeller redovisade. I promemorian Tabellbilaga till de med löneökningarna. offentligfinansiella hållbarhetsberäkningarna, som också den finns på 114 Se promemorian Utvidgad redovisning av den offentligfinansiella regeringens hemsida, finns ett mer detaljerat dataunderlag. hållbarhetsbedömningen på www.regeringen.se.

PROP. 2010/11:100

Den offentliga sektorns inkomster mycket stor budgeteringsmarginal på 57 miljarder och ett högt finansiellt sparande på Skatte- och avgiftssatser hålls konstanta efter 4,4 procent 2015 ställas. Det gynnsamma 2015 i beräkningarna och den offentliga sektorns utgångsläget har mycket stor betydelse för inkomster påverkas därefter huvudsakligen av resultatet i en långsiktig framskrivning. I avsnitt utvecklingen på arbetsmarknaden. De primära 12.4.2 redovisas därför ett scenario där budgetoffentliga inkomsterna , som 2010 utgjorde eringsmarginalen är betydligt mindre. 115 48,9 procent av BNP, beräknas minska mar- De totala utgifterna för offentlig konsumtion ginellt till 48,2 procent av BNP 2015. Därefter minskar från 27,2 procent av BNP 2010 till minskar de primära offentliga inkomsterna 23,5 procent 2099. Utgifterna för äldreomsorg ytterligare något till 47,5 procent av BNP 2030 beräknas öka från 3,3 procent av BNP 2010 till och 46,7 procent av BNP 2099. drygt 5,4 procent. Konsumtionsmönstret antas Det höga sparandet i utgångsläget och den inte ändras över tiden. Exempelvis antas en 75fortsatt goda utvecklingen av det finansiella årig kvinna använda lika mycket sjukvårds- och sparandet leder till ökade tillgångar och äldreomsorg 2099 som i dag. När de äldre blir 117 avkastningen på dem blir omfattande på sikt. De fler ökar därmed kostnaderna för sjukvård och totala offentliga inkomsterna som även äldreomsorg. Eftersom yngrekvoten minskar inkluderar kapitalinkomster ökar kontinuerligt något och standarden antas vara oförändrad, och når 70,6 procent 2099 (se diagram 12.12.) sjunker utgifterna för barnomsorg och utbildning från 4,9 procent av BNP 2010 till

Diagram 12.12 Primära utgifter och primära inkomster i

3,6 procent av BNP 2099. Utvecklingen ska inte

scenariot med oförändrad standard

ses som en prognos utan som ett stiliserat Procent av BNP räkneexempel, när oförändrad politik definieras 75 som oförändrad standard inom välfärds-

Primära inkomster

tjänsterna (se fördjupningsrutan Välfärds- 70

Primära utgifter

65 Totala inkomster tjänsterna och den offentliga konsumtionen.)

Totala utgifter

60

Tabell 12.3 Utvecklingen av utgifterna för välfärdstjänster i scenariot med oförändrad standard

55 Procent av BNP 50 2010 2020 2030 2060 2099 45 Äldreomsorg 3,3 3,3 4,2 4,9 5,4 40 Handikapp 0,8 0,7 0,7 0,7 0,6 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 Sjukvård 6,7 6,4 6,6 6,2 5,7 Utbildning 4,9 4,4 4,5 4,1 3,6 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Barnomsorg 1,7 1,7 1,6 1,5 1,3

Totalt 27,3 25,1 26,3 25,1 23,5

Källa: Egna beräkningar.

Den offentliga sektorns utgifter

Förändringarna i ålderspensionsutgifterna är De primära offentliga utgifterna, som 2010 116 relativt små. Pensionsutgifterna beräknas minska motsvarade 50,1 procent av BNP, beräknas från 8,6 procent av BNP 2010 till 7,1 procent minska med drygt 5 procentenheter till 2050, för att sedan öka något till 7,6 procent 45,0 procent av BNP 2015. Därefter minskar de 2099. Det är 1990-talets pensionsreform som ytterligare några procentenheter till 42,7 procent gör att uppgången i antalet äldre får en relativt 2099. Av den inledningsvis snabba nedgången i begränsad effekt på pensionsutgifterna. Penutgiftskvoten står transfereringarna och konsionsåldern antas vara konstant i beräkningen, sumtionen för drygt 2 procentenheter vardera. vilket innebär att den genomsnittliga ålders- Mot denna stora nedgång i utgifter ska en

115 Med primära inkomster avses alla inkomster utom kapitalinkomster. 117 Med i dag avses den nivån som beräknas råda 2015 enligt de utgifter 116 Med primära utgifter avses alla utgifter utom skuldräntor. som presenteras i denna proposition.

PROP. 2010/11:100

pensionen blir lägre när medellivslängden ökar samlas och därmed genereras kapitalinkomster. (se diagram 12.13). Premiepensionssystemet Det finansiella sparandet som även inkluderar 118 är en del av hushållens sparande enligt national- kapitalinkomster blir därför omfattande på sikt. räkenskaperna, vilket innebär att premie- År 2099 uppgår det till 25,1 procent (se diagram pensionerna inte ingår i pensionsutgifterna i 12.14). diagram 12.13. Om dessa inkluderades skulle kurvan bli flackare. 119 Diagram 12.14 Finansiellt och primärt finansiellt sparande Procent av BNP Diagram 12.13 Ålderspension per person 65 år och äldre 30 Procent av genomsnittlig lön 25 70 Primärt finansiellt sparande Finansiellt sparande 20 60 15 50 10 40 5 30 0 20 -5 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 10 0 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 Till följd av det starka finansiella sparandet byggs Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. en ansenlig offentlig förmögenhet upp och den offentliga sektorns nettotillgångar ökar från motsvarande ca 21,6 procent av BNP 2010, till

Finansiellt sparande och den offentliga sektorns

över 446 procent av BNP 2099.

finansiella nettoställning

Det finansiella sparandet i den offentliga sektorn

Hållbarhetsindikatorer

uppgick 2010 till -0,3 procent av BNP. Under 2011–2013 sker en gradvis anpassning mot ett I scenariot med oförändrad standard är S2 och normalt resursutnyttjande i ekonomin med S1 -3,4 respektive -1,7 procent av BNP. 121 högre sysselsättning och lägre arbetslöshet. Indikatorerna visar på god hållbarhet. Men det Detta bidrar till att utgifterna minskar kraftigt positiva resultatet beror till mycket stor del på dessa år. År 2015 beräknas det finansiella att utgångsläget 2015 är mycket gynnsamt (se sparandet uppgå till 4,4 procent av BNP. avsnitt 12.5 för en bedömning av hållbarheten.) Det primära sparandet sjunker fram till ca 120 2032, dvs. den period när den stora 1940talistgenerationen kommer att behöva allt mer

12.4.2 Olika kostnadsutveckling för

äldreomsorg. Därefter förbättras det primära

välfärdstjänster

sparandet och uppgår till 4,0 procent 2099. Det höga primära sparandet bidrar till att tillgångar De skattefinansierade välfärdstjänsterna är mycket centrala och betydelsefulla i kalkylerna. I avsnittet nedan analyseras därför fem scenarier där de antaganden som styr kostnadsutvecklingen inom detta område varieras. Bland 118 Pensionssystemets regler gör att den utbetalda pensionen minskar när annat analyseras frågor om standardökningar i medellivslängden ökar om pensionsåldern är oförändrad. 119 Enligt EU:s statistikmyndighet Eurostat ska sparandet i premiepensionssystemet fr.o.m. 2007 ses som en del av hushållens sparande i nationalräkenskaperna. På sikt beräknas den genomsnittliga premiepensionen uppgå till ca 20 procent av den genomsnittliga statliga ålderspensionen. 120 I det primära finansiella sparandet har kapitalinkomster dragits i från 121 I fördjupningsrutan Hållbarhetsindikatorer och tolkning redogörs för det finansiella sparandet. S1 och S2.

PROP. 2010/11:100

välfärdstjänsterna, prisutvecklingen och produk- Då befolkningens demografiska sammansättning tiviteten i sektorn. varierar över tid kommer även tillväxttakten i Nivån på det finansiella sparandet i start- BNP per capita att variera och därmed även den punkten (2015) har mycket stor betydelse för absoluta standarden (se diagram 12.15.) resultatet i långsiktskalkyler. Detta illustreras I detta scenario ligger fokus i framskrivningen med ett scenario med ett mindre överskott i de av välfärdstjänster på kostnadsutvecklingen. offentliga finanserna 2015. Varje brukare tilldelas här en konstant andel av Det bör noteras att sparandet i utgångsläget samhällets gemensamma resurser. Vilken beräkningstekniskt enbart utgår från den politik standard detta medför kommer i sin tur att bero som är beslutad. I den mån som överskotten av prisutvecklingen och demografin. I scenariot under de närmast kommande åren används till med oförändrad standard är i stället standarden reformer, t.ex. de reformambitioner som presen- förutbestämd och kostnaden kommer att bero terades i budgetproposition för 2011, blir spar- av pris och demografi. andet i utgångsläget lägre. Till exempel innebär det att en 90-åring i Beräkningsmässigt utgår de alternativa scena- framtiden enligt huvudscenariot kommer att få rierna från huvudscenariot med oförändrad lika många hembesök som en 90-åring får i dag standard och jämförelser görs med detta och i scenariot med oförändrad BNP-andel så scenario. många hembesök som budgeten räcker till. I diagram 12.15 redovisas standardökningen i detta scenario och scenariot oförändrad Kostnaderna för välfärdstjänsterna hålls standard. I början av perioden ger scenariot med oförändrade i relation till BNP BNP-indexerad styckkostnad en standardminskning. Det beror på att det demografiska Huvudscenariot oförändrad standard baseras trycket är som störst då. Därefter ökar bl.a. på ett antagande om oförändrad standard i standarden successivt i den takt demografin och välfärdstjänsterna. Vad som avses med den växande ekonomin tillåter. oförändrad standard är dock inte självklart. Antingen kan, såsom görs i huvudscenariot, den

Diagram 12.15 Standardökning

absoluta nivån hållas konstant så att framtida Procent brukare tilldelas en tjänst av exakt samma 0,6 kvalitet och omfattning som dagens brukare. 0,5 Detta leder dock till att tjänsternas relativa värde 0,4 urholkas i takt med att ekonomin växer. Ett 122 alternativ är därför att låta kostnaderna per 0,3 åldersgrupp växa i takt med den ekonomiska 0,2 utvecklingen. Denna ansats används t.ex. av 0,1 Europeiska kommissionen när medlems- 0 ländernas långsiktiga offentligfinansiella hållbarhet bedöms. 123 -0,1 Oförändrad BNP-andel Oförändrad standard I scenariot oförändrad BNP-andel, indexeras -0,2 kostnaden per brukare med BNP per capita i 2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095 löpande pris. Detta medför att standarden i 124 Källa: Egna beräkningar. absoluta termer kommer att öka trendmässigt. Den högre standard- och kostnadsutvecklingen leder till att hållbarheten försvagas. Enligt S2indikatorn med 2,9 och enligt S1 med 0,5 procentenheter. Den offentliga konsumtionen är i 122 Det innebär att en allt mindre andel av individens totala konsumtion 125 kommer att utgöras av offentlig konsumtion. scenariot med oförändrad BNP-andel 21 procent 123 Europeiska kommissionen, Sweden: Sustainability Report 2009, Bryssel, 2009. 124 Kostnaden består av både pris och volym. I det aktuella scenariot skrivs kostnaden för den offentliga konsumtion fram först. Volymutvecklingen och därmed standardutvecklingen löses sedan ut när pris- 125 Se fördjupningsrutan Hållbarhetsindikatorer och tolkning för en antagandet bestämts. beskrivning av S1 och S2.

PROP. 2010/11:100

högre 2099, än den skulle ha varit med enbart en Högre priser på välfärdstjänsterna demografisk framskrivning Antagandet om prisutvecklingen på välfärdstjänster är mycket betydelsefullt i långsikts- Ökade utgifter för vård och äldreomsorg kalkylerna. Till denna proposition har antagandet för prisutvecklingen reviderats. För Det tycks vara ett stabilt mönster såväl i Sverige att illustrera effekten av detta förändrade som internationellt att den offentliga kon- antagande redovisas ett scenario där deflatorn sumtionen har ökat snabbare än vad som för offentlig konsumtion på sikt ökar med motiveras av enbart demografiska faktorer. timlönerna. Detta scenario kallas högre pris . 126 Om den offentliga konsumtionen i Sverige hade Scenariot visar hur känsliga kalkylerna är för vuxit i takt med demografin 1980–2010 skulle variationer i antaganden samt betydelsen av att den ha ökat med ca 0,5 procent per år i hålla nere kostnaderna genom att pressa priserna. genomsnitt i volymtermer. I stället ökade den Antagandet i scenariot högre pris innebär att med 1,2 procent per år i genomsnitt. företag som levererar förbrukningsvaror och Det kan finnas flera anledningar till att den kapitalvaror till offentlig sektor på sikt kan öka offentliga konsumtionen ökar snabbare än vad sina vinstmarginaler, eller att avgifterna för som kan motiveras av demografin. En förklaring välfärdstjänster inte följer med kostnadsär att ett ökat välstånd i sig medför högre utvecklingen, dvs. att egenfinansieringsgraden efterfrågan på välfärdstjänster. En annan för- sjunker. Den snabbare prisutvecklingen medför klaring är att den teknologiska utvecklingen att utgifterna ökar mer än i huvudscenariot skapar nya behov, vilket leder till en ökad oförändrad standard och att hållbarheten efterfrågan. Exempelvis kan medicinska framsteg försvagas. Effekten på hållbarhetsindikatorerna öka trycket på att tillhandahålla nya behandlingar är stor. S2 och S1 försämras med 3,1 respektive inom sjuk- och hälsovården. 0,3 procentenheter i detta scenario. 127 Oavsett vad som förklarar ökningen av den offentliga konsumtionen kommer en fortsättning av denna utveckling att påverka håll- Produktivitetstillväxt i offentlig sektor barheten. I scenariot ökad standard antas utgifterna för vård och äldreomsorg att öka i en I huvudscenariot antas att arbetsproduktiviteten sådan omfattning att den kommunala konsum- i offentlig sektor är konstant över tiden och att tionen växer 0,25 procent snabbare i volym per verksamheterna inte effektiviseras. Om en år än vad som är demografiskt motiverat. I stället effektivisering är möjlig är detta ett sätt att för att öka med ca 50 procent från 2000 till 2099, begränsa kostnadsutvecklingen. ökar den totala offentliga konsumtionen med 77 procent.

Diagram 12.16 Arbetade timmar i offentlig sektor

Detta leder till en kraftigt försvagad håll- Index, 2000=100 barhet, S2 och S1 försämras med 3,3 respektive 118 0,9 procentenheter jämfört med scenariot 116 oförändrad standard (se tabell 12.6). 114 112 110 108 106 104 102

Högre produktivitet i offentlig sektor

100 Oförändrad standard 126 Se exempelvis Långtidsutredningen 2008 (SOU 2008:105 s. 171), 98 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 8.4.3) och Börjessson, Välfärdsmysteriet - Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Kommunsektorns utveckling 1980–2005, Sveriges kommuner och landsting, 2008. 127 I scenariot högre produktivitet i offentlig sektor OECD, Projecting OECD health and long-term care expenditures: antas att produktiviteten i produktionen av de what are the main drivers, OECD Economics Department Working Paper 477, 2006. skattefinansierade välfärdstjänsterna ökar med

PROP. 2010/11:100

0,1 procent per år. Det innebär att det på sikt statsbidrag till kommunerna, vilket i sin tur skulle kunna vara färre personer sysselsatta inom innebär att kommuner och landsting kan öka exempelvis vård och omsorg, men att samma konsumtionen utan att bryta mot riktlinjerna antal tjänster trots det skulle kunna produceras om god ekonomisk hushållning. Denna högre utan att kvaliteten blir lidande. Detta förbättrar initiala utgiftsnivå skrivs sedan fram med de offentliga finanserna påtagligt. Fram till 2035 demografin från 2016, dvs. utgiftsökningen antas ökar personalbehovet ungefär lika kraftigt i de vara permanent. Budgeteringsmarginalen är i två scenarierna. Därefter minskar antalet denna proposition 57 miljarder 2015, vilket arbetade timmar i offentlig sektor i scenariot motsvarar drygt 1,4 procent av BNP. Till viss del med ökad produktivitet medan de ökar i kommer de ökade utgifterna även att generera huvudscenariot. Diagram 12.16 visar att antalet ökade inkomster eftersom vissa transfereringar arbetade timmar i den offentliga sektorn ökar är skattepliktiga. Med tanke på överskottsmålet med endast 6,5 procent från 2000 till 2099, och nivån på det finansiella sparandet 2015, är jämfört med 15,9 procent om arbetspro- korrigeringen av startnivån mycket liten i detta duktiviteten är oförändrad. De offentliga netto- scenario. År 2015 blir det finansiella sparandet tillgångarna ökar till motsvarande 547 procent av 3,2 procent av BNP. Den permanenta utgifts- 128 BNP 2099. S2-indikatorn och S1-indikatorn ökningen innebär att det offentliga sparandet blir förbättras med ca 1,0 respektive 0,4 procent- lägre, S2 och S1 försämras med 1,0 respektive enheter jämfört med huvudscenariot. 0,9 procentenheter av BNP.

Mindre överskott i de offentliga finanserna 2015 12.4.3 Förändrat arbetskraftsdeltagande

Det faktum att långsiktskalkylerna utgår från ett Aktiviteten på arbetsmarknaden är central för starkt offentligfinansiellt läge har mycket stor finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Ju fler betydelse. År 2015 är det finansiella sparandet arbetade timmar i ekonomin desto bättre blir 4,4 procent. Startpunkten påverkar nivån på det hållbarheten. Regeringens strategi för att höja primära sparandet över hela perioden. sysselsättningen och antalet arbetade timmar Det offentligfinansiella sparandet 2015 skulle redovisas i avsnitt 4. Av den nedanstående av flera anledningar kunna bli lägre än analysen framgår att detta arbete är av stor vikt 4,4 procent. Ett antagande i beräkningarna är att för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Fler inga reformer, utöver de redan beslutade, antal arbetade timmar kan uppnås på flera olika kommer att genomföras under perioden fram till sätt. Några alternativ redovisas nedan samt ett 2015. Dessutom urholkas vissa transfereringar scenario med högre produktivitet i näringslivet. och bidrag realt. Detta följer av att de är Scenarierna i avsnittet utgår från huvudscenariot uttryckta i nominella termer eller i termer av med oförändrad standard. basbelopp som inte höjs med automatik när ekonomin växer. Dessa antaganden leder sannolikt fram till en alltför optimistisk Senare utträde ur arbetskraften bedömning av det offentligfinansiella läget 2015. Det är därför inte orimligt att utgå i från att Fram till 2099 väntas den återstående medelutgifterna kommer att revideras upp successivt livslängden vid 65 års ålder öka med 5,3 år för för år 2015 eller alternativt att överskottet till en män och med 3,8 år för kvinnor. Det är därför del används för att minska skatteuttaget. I en inte orimligt att den ålder då individer lämnar alternativ beräkning, minskad budgeterings- arbetsmarknaden, den s.k. utträdesåldern, kan marginal, antas detta ske genom en successiv förväntas öka. Till detta bidrar även att det minskning av budgeteringsmarginalerna så att reformerade pensionssystemet ger förbättrade den uppgår till en procent av de takbegränsade ekonomiska drivkrafter att senarelägga penutgifterna 2015. Utgiftstaket antas vara oförändrat. En fjärdedel av utgiftsökningen används beräkningstekniskt till transfereringar i socialförsäkringssystemet. Resterande tre fjärdedelar antas beräkningstekniskt resultera i ökade 128 De högre utgifterna har dock inte antagits påverka BNP-tillväxten eller sysselsättningen.

PROP. 2010/11:100

sioneringen. Detta beror dels på att pensionen inträdesåldern gradvis med ett år fram till 2025, blir högre ju senare den tas ut, dels på att fler år i genom en höjning av arbetskraftsdeltagandet arbete ger en större pensionsrätt. Det finns och sysselsättningsgraden i åldersgruppen 15–29 således skäl att tro att både utträdesåldern och år. Detta medför att S2 och S1 förbättras med pensionsåldern blir högre och att antalet år i 0,6 respektive 0,5 procent av BNP. arbete kommer att öka, vilket ger ett större antal arbetade timmar. I alternativscenariot högre 129 utträdesålder antas att utträdesåldern successivt Bättre integration ökar med drygt två år fram till 2099. Detta motsvarar hälften av ökningen i medellivs- Som framgick av beskrivningen av den förlängden. Den stigande utträdesåldern innebär att väntade demografiska utvecklingen i avsnitt S2-indikatorn förbättras med 1,0 procentenheter 12.3.2 skulle antalet personer i förvärvsaktiv och att S1-indikatorn förbättras med 0,5. Det ålder minska utan invandring. Personer som är primära finansiella sparandet stärks successivt födda utomlands har i genomsnitt en lägre och är högre under hela perioden jämfört med sysselsättningsgrad och en högre arbetslöshet än scenariot oförändrad standard, som inte har de som är födda i Sverige. Även om annågra beteendeförändringar. Det primära spar- knytningen till arbetsmarknaden förbättras med andet blir 5,3 procent av BNP 2099. antalet år en individ lever i Sverige kvarstår ofta en skillnad. Bland de utrikes födda var sysselsättningsgraden i åldern 16–64 år 61,8 pro- Lägre inträdesålder cent 2010, medan arbetslösheten uppgick till 16,2 procent. Motsvarande siffror för svensk- Ett annat sätt att öka antalet arbetade timmar i födda var 76,5 procent respektive 7,0 procent. ekonomin är att sänka inträdesåldern på arbets- Det finns alltså en potential att höja sysselmarknaden. sättningen och minska arbetslösheten genom 130 Inträdesåldern i Sverige är hög. Det beror på förbättrad integration. ett flertal faktorer. En faktor är att studenter I scenariot bättre integration antas att arbetsväntar ett eller flera år med att påbörja högre kraftsdeltagande och sysselsättningsgrad bland utbildning sedan de avslutat gymnasiet. Denna utrikes födda på sikt närmar sig nivåerna för de utveckling påverkar de offentliga finanserna svenskfödda. Skillnaderna antas minska gradvis genom högre transfereringar och utgifter för med en tredjedel fram till 2025. Därefter antas utbildning, men även genom lägre skatteintäkter. skillnaden bestå. Detta medför att syssel- Mot detta ska ställas att personer med högre sättningen blir 1,8 procent högre än i scenariot utbildning har en högre produktivitet och oförändrad standard, och antalet arbetade anställbarhet, vilket höjer skatteintäkterna och timmar 1,7 procent högre 2025. En sådan sänker kostnaderna för de offentliga trygghets- utveckling leder till att S2 och S1 förbättras med systemen i framtiden. 0,5 respektive 0,4 procentenheter av BNP. En lägre inträdesålder skulle kunna uppnås om t.ex. genomströmningen i utbildningen blir snabbare eller om tiden mellan avslutad Ökad efterfrågan på fritid utbildning och arbete blir kortare. I scenariot lägre inträdesålder sänks den genomsnittliga Erfarenheter visar på att ett ökat ekonomiskt välstånd även kan leda till en ökad efterfrågan på fritid. Detta kan realiseras genom kortare arbetsvecka, längre semester eller genom att 129 utträdet ur arbetskraften tidigareläggs, eller Utträdesålder och pensionsålder är två olika begrepp. Utträdesåldern inträdet senareläggs. Den genomsnittliga 131 är den ålder då individen lämnar arbetskraften. Pensionsåldern är den ålder från vilken individen tar ut sin allmänna pension. Utträdesåldern sammanfaller dock med pensionsåldern för många individer. 130 Inträdesåldern beräknas som den ålder då en 31-åring (som redan deltar i arbetskraften) i genomsnitt skulle haft sitt första inträde på arbetsmarknaden, om det givna årets förvärvsmönster i olika åldrar varit 131 Se exempelvis Zilibotti, F. Economic Possibilities for Our konstant. Med inträde på arbetsmarknaden avses här deltagande i Grandchildren 75 Years after: A Global Perspective, Working Paper 344, arbetskraften enligt SCB:s arbetskraftsundersökningar. University of Zurich, 2007.

PROP. 2010/11:100

arbetstiden per person i åldern 15–74 år tämligen liten. Det beror på att lönerna i minskade med ca 2,4 procent mellan 1980-talet offentlig sektor antas följa lönerna i näringslivet. och 2000-talets första decennium (se diagram Priset på insatsvaror och kapital blir billigare 12.17). Under samma period ökade den relativt arbetskraft men eftersom produktionen 132 genomsnittliga inkomsten realt med drygt av välfärdstjänster är mycket arbetskraftsintensiv 2 procent per år. medför de stigande lönekostnaderna en stor Om efterfrågan på fritid ökar och antalet motverkande effekt. En högre produktivitetsarbetade timmar minskar leder detta till lägre tillväxt i näringslivet förbättrar därför hållbarskatteinkomster och därmed en försämring av heten tämligen marginellt. S2 förbättras med 0,3 hållbarheten. I ett alternativscenario mer fritid procentenheter och S1 med 0,1 procentenhet. antas att den genomsnittliga arbetstiden sjunker Om produktivitetsförbättringen i stället uppstår gradvis när ekonomin växer och hushållens i offentlig sektor blir effekten större. konsumtionsmöjligheter ökar. Medelarbetstiden, definierad som antalet arbetade timmar per sysselsatt, antas minska med 0,3 procent per år i jämförelse med utvecklingen i huvudscenariot utan beteendeförändringar. Som en följd av detta antagande försämras S2 och S1 med 4,6 respektive 1,3 procent av BNP.

Diagram 12.17 Arbetade timmar per person i åldern 15–74 år

Timmar

1200 1150 1100 1050 1000 950 900

Oförändrad standard

850

Mer fritid

800 750 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Ökad produktivitet i näringslivet

En högre produktivitetstillväxt i näringslivet innebär inte att hållbarheten automatiskt förbättras, men det leder till en ökad materiell standard och BNP per capita. I ett alternativt scenario ökad produktivitet i näringslivet antas att produktiviteten i näringslivet ökar med en tiondel mer per år än i huvudscenariot med oförändrad standard. Effekten på hållbarheten är

132 Det genomsnittliga antalet arbetade timmar per person i åldern 15–74 år var 1 088 timmar under perioden 1980–1989 och minskade till 1 062 timmar 2000–2009.

PROP. 2010/11:100

Hållbarhetsindikatorer och tolkning stor en budgetförstärkning eller budgetförsvagning behöver vara, om den införs För att bedöma om de offentliga finanserna är permanent och omgående, för att skuldkvoten långsiktigt hållbara används flera indikatorer. De ett visst år ska uppgå till en specifik nivå. har olika för- och nackdelar och kompletterar Europeiska kommissionen har valt att definiera därför varandra. I avsnittet nedan redogörs för S1 efter ett konkret mål. Bruttoskulden, dessa och hur de ska tolkas. definierad som Maastrichskulden, ska uppgå till högst 60 procent av BNP år 2060. S1 definieras på samma sätt i denna proposition. Om man Den intertemporala budgetrestriktionen t.ex. vill analysera vad som krävs för att inte överföra tillgångar mellan generationer, kan De av Europeiska kommissionen framtagna håll- restriktionen sättas, så att nettoskulden har barhetsindikatorerna S2 och S1 bygger på den samma nivå en generation senare som 2010. offentliga sektorns intertemporala budget- S1-indikatorn har fördelen att den inte restriktion. Denna säger att nuvärdet av alla påverkas av vad som kan tänkas hända långt in i framtida primära inkomster, dvs. alla inkomster oändligheten. Den kan ge en mer konkret utom kapitalinkomster, ska vara lika stora som policyimplikation för ett specifikt mål. nuvärdet av alla framtida primära utgifter, dvs. alla utgifter utom skuldräntor, och nettoskulden i utgångsläget. Det är nödvändigt att budget- Tolkning av S2 och S1 133 restriktionen är uppfylld för att de offentliga finanserna ska anses vara långsiktigt hållbara. S2-indikatorn är ett mått på hur hållbar finanspolitiken är, men dess informationsvärde är begränsat. Ett negativt S2-värde kan inte tolkas S2-indikatorn som ett mått på reformutrymmet. En avvikelse från noll i S2 betyder inte heller nödvändigtvis S2 som är den vanligaste hållbarhetsindikatorn att en förstärkning eller försvagning bör införas bygger på den intertemporala budgetrestrik- permanent och omgående. Indikatorn anger att tionen över en oändlig tidshorisont. Den anger det finns en potentiell obalans som bör hur stor en budgetförstärkning eller budgetför- analyseras vidare. svagning behöver vara, om den införs permanent Att den intertemporala budgetrestriktionen och omgående, för att restriktionen precis ska ska vara uppfylld är ett krav för offentligvara uppfylld. S2 anges som andel av BNP och finansiell hållbarhet, men det är inte tillräckligt. ett positivt värde indikerar att det finns behov av Ett indikatorvärde på noll säger endast att nettobudgetförstärkningar medan ett negativt värde skulden stabiliseras men inte på vilken nivå. indikerar hållbarhet. Analysen bör därför kompletteras med S1 som har en tydlig koppling till skuldnivån. S2 säger inget om när i tiden eventuella obalanser uppstår, S1-indikatorn vilket är viktigt för att bedöma allvaret i situationen och eventuella policyimplikationer. Även S1-indikatorn utgår från den inter- Indikatorn kan delas upp på tre olika temporala budgetrestriktionen. Till skillnad från komponenter, vilket kan ge en fingervisning om S2 är den definierad över en begränsad period. när i tiden problemen uppstår. Den första Ytterligare en skillnad är att den innehåller ett komponenten är den finansiella ställningen eller villkor på skuldens storlek vid periodens slut. Val nettoskuldkvoten i utgångsläget. Den andra av slutperiod och nivå på skulden kan göras komponenten är nuvärdet av alla framtida utifrån vald frågeställning. Indikatorn anger hur primära saldon fram till 2099 och den sista är nuvärdet av alla primära saldon efter 2099. Den sista komponenten bör tillmätas minst betydelse i bedömningen. Ett mer direkt sätt att analysera 133 S2-indikatorn beskrivs i The long-term sustainability of public när obalanserna uppstår är att analysera finances, European Economy, 4, 2006, Europeiska kommissionen. Se utvecklingen av det primära sparandet. även promemorian Utvidgad redovisning av bedömningen av finanspolitikens hållbarhet, som finns tillgänglig på www.regeringen.se.

PROP. 2010/11:100

S2 definieras över en oändlig tidshorisont. I Primärt finansiellt sparande praktiken är tillgången på information mycket begränsad för år långt fram i tiden. Befolknings- Det primära finansiella sparandet är det prognosen utgör den minst osäkra informations- finansiella sparandet exklusive nettot av kapitalkällan, men även den blir mer och mer osäker för inkomster. Det primära finansiella sparandet är varje år. Små variationer i antaganden får, ett bra komplement till den teoretiska S2-indiackumulerat över en lång tid, mycket stora katorn. Det har stor betydelse när i tiden olika effekter på resultatet. Det är därför inte obalanser i sparandet uppstår. Ju längre fram i förvånande att det finansiella sparandet på sikt tiden desto större är osäkerheten i kalkylerna. kan nå mycket höga eller låga nivåer i Obalanser som finns i närtid i kalkylerna är mer beräkningarna. Detta ska inte ses som en sannolika att inträffa och utgör därmed en större sannolik framtida utveckling, utan just som en anledning till att lägga om finanspolitiken, än indikation på att finanspolitiken skulle behöva obalanser som uppstår långt fram i tiden. ändras om de antaganden som ligger till grund Utvecklingen av det primära finansiella sparför framskrivningen blir verklighet. andet kan också säga något om när problemet Framskrivningarna görs endast t.o.m. 2099. bör hanteras i praktiken. S1 och S2 är visserligen Det primära sparandet efter 2099 sätts till samma definierade som en omgående permanent värde som råder 2099. Betydelsen av framtida utgifts- eller inkomstförändring, men det sparsaldon avtar visserligen gradvis i beräkningen betyder inte att detta är rätt sättet att hantera genom en diskonteringsfaktor, men det primära obalansen. Ett successivt stigande primärt sparandet 2099 och antagandet om ett oför- överskott bör mötas av successiva inkomständrat sparande efter 2099 är ändå betydelsefullt. minskningar eller utgiftsökningar snarare än I diagram 12.18 har S2 och S1 beräknats med omedelbara. rullande slutår, från 2020 t.o.m. 2099 för att visa att val av slutår har betydelse. Variationen i S2 är stor medan S1 i högre grad tycks konvergera. Finansiellt sparande Skillnaden beror på att S1 inte har ett oändlighetsperspektiv utan en begränsad tids- I det finansiella sparandet ingår effekten av horisont. Tiden efter 2099 har stor betydelse i skulddynamiken, dvs. kapitalinkomster och beräkningen av S2, men i S1 finns inte denna kapitalutgifter, till skillnad från det primära komponent. Av diagrammet kan man utläsa att finansiella sparandet. Mindre obalanser ger där om 2060 valdes som slutår i scenariot oförändrad allt större effekt på sikt. standard skulle S2 bli -2,6 i stället för -3,4 Det finns också gränser för hur stort den procent. offentliga sektorns underskott får bli. Enligt stabilitets- och tillväxtpakten får underskottet mätt som finansiellt sparande i offentlig sektor

Diagram 12.18 S2 och S1 med varierande slutår i scenariot oförändrad standard

inte uppgå till mer än 3 procent av BNP. Vid Procent av BNP större konjunktursvängningar kan underskotten växa snabbt och det är därför viktigt att ha en -1 -1,5 tillräcklig nivå på sparandet för att underskottet inte ska överstiga 3 procent något enskilt år. -2 -2,5

Skuldkvot

-3 -3,5 S2 Skuldkvoten måste hålla en rimlig nivå för att

S1

-4 förtroendet för svensk ekonomi inte ska försämras, vilket kan leda till negativa effekter på de -4,5 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 finansiella marknaderna. I stabilitets- och tillväxtpakten finns en övre gräns på bruttoskulden Källa: Egna beräkningar. på 60 procent av BNP. Sverige har i dag inga problem med att uppfylla detta krav. S1-indikatorn och skuldkvoten kompletterar varandra.

PROP. 2010/11:100

12.5 Är finanspolitiken långsiktigt BNP 2015. Storleken på det finansiella sparandet hållbar? är beroende av bedömningen av den långsiktigt

uthålliga sysselsättningsnivån, vilket bl.a. på- I huvudscenariot genereras stora och ökande verkas av effekten av reformer på arbetsöverskott under kalkylperioden och hållbarhets- marknaden. Dessa bedömningar är osäkra. Om indikatorerna S2 och S1 blir -3,4 respektive t.ex. den långsiktigt uthålliga sysselsättnings- -1,7 procent av BNP (se tabell 12.4). Det nivån skulle vara lägre än vad som ligger i betyder att det finansiella sparandet permanent bedömningen, är även det finansiella sparandet kan försämras med motsvarande 3,4 procent av lägre år 2015. I budgetproposition för 2011 BNP utan att den offentliga sektorns inter- redovisades reformambitioner för mandattemporala budgetrestriktion bryts. Det betyder perioden, men till dessa tas ingen hänsyn i däremot inte att ett reformutrymme på 3,4 prognosen. Prognoser över den ekonomiska procent av BNP föreligger. Det är också viktigt utvecklingen är mycket osäkra, även på kort och att betona att den framtida utvecklingen mycket medellång sikt, och det är därför en fördel att väl kan avvika från den i huvudscenariot. Huvud- avvakta med beslut om reformer tills det med scenariot med oförändrad standard är ett största säkerhet finns ett reformutrymme. stiliserat scenario, inte en prognos med den mest Reformer som genomförs utan att det finns ett sannolika utvecklingen. ekonomiskt utrymme kan äventyra den offentligfinansiella hållbarheten. Med tanke på att det finansiella sparandet bedöms vara högt

Tabell 12.4 S2- och S1-indikatorn

Procent av BNP 2015, är det sannolikt att åtminstone en del av de S2 S1 reformambitioner som presenterades i budget-

baserad på huvudscenariot överskattar den Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar långsiktiga hållbarheten. En hållbarhetsbedömning som enbart utgår från Scenariot minskad budgeteringsmarginal illuhuvudscenariot resulterar alltså i att de offentliga strerar problematiken som diskuteras ovan. I finanserna är långsiktigt hållbara med god scenariot antas en högre utgiftsnivå 2015 än i marginal. Hållbarheten bör dock bedömas med huvudscenariot. Omfattningen på de permahjälp av information från samtliga scenarier. I nenta reformerna i scenariot är 1,2 procent av tabell 12.4 redovisas huvudindikatorerna S1 och BNP. Det finansiella sparandet blir då S2 för samtliga scenarier, dessa kompletteras i 3,2 procent av BNP 2015 jämfört med 4,4 protabell 12.6 med andra relevanta mått. I diagram cent i huvudscenariot. De offentliga finanserna 12.19 beskrivs även utvecklingen av det förblir hållbara även i detta scenario, men finansiella sparandet i samtliga scenarier. marginalen minskar. Om utgiftsökningen komp- Utgångspunkten är att det är dagens finans- letterades med skattesänkningar, t.ex. i form av politik som ska bedömas utifrån ett hållbarhets- en höjning av jobbskatteavdraget, skulle perspektiv. Då de långsiktiga kalkylerna utgår marginalerna minska än mer. från den kortsiktiga prognosen med slutår 2015 Hållbarhetsbedömningen kan betraktas som innebär det i praktiken att det är 2015 års ett stresstest där dagens finanspolitik utvärderas finanspolitik som utvärderas. I prognosen fram med morgondagens befolkning. På frågan hur till 2015 finns en bedömning av utgifter och detta bör gå till rent praktiskt och hur dagens inkomster baserade på den makroekonomiska finanspolitik kan definieras och flyttas in i utvecklingen och i dag beslutade reformer. Det framtiden finns dock inget enkelt svar. I finansiella sparandet motsvarar då 4,4 procent av avsnittet tillämpas därför två olika sätt att hålla

PROP. 2010/11:100

det offentliga åtagandet avseende välfärdstjänster 12.6 Resultatet jämfört med 2010 års konstant. Förutom huvudscenariots oförändrade ekonomiska vårproposition

standard utvärderas även ett scenario där välfärdstjänsternas andel av BNP per capita hålls I avsnittet nedan redogörs för skillnader mellan konstant. I detta scenario försämras det primära huvudscenariot i 2010 års ekonomisk vårsparandet successivt på lång sikt och därmed proposition och i denna proposition. Det finns även den offentliga sektorns finansiella ställning. skillnader i såväl makrobild som i beräknings- Finanserna förblir dock långsiktigt hållbara även antaganden. Hållbarheten i årets huvudscenario i detta scenario, men med betydligt mindre är betydligt starkare än för ett år sedan. marginal än i huvudscenariot. Skillnaden mellan de två propositionerna skulle De offentliga finanserna framstår alltså som kunna delas in i tre delar. Den första är långsiktigt hållbara även när förutsättningarna befolkning, den andra är makroförutsättningar varieras. Osäkerheten är stor i dessa kalkyler och och ny politik och den sista är nya antaganden. det finns flera risker som kan påverka hållbar- I denna prognos är befolkningsutvecklingen heten på ett negativt sätt. Om dessa risker uppdaterad med SCB:s prognos från maj 2010. sammanfaller kan finanspolitiken bli ohållbar. På kort sikt ökar befolkningen mer tack vare en Den efterfrågan på ökad standard i välfärds- högre nettomigration, vilket innebär att den tjänsterna som visas i scenariot ökad standard, arbetsföra befolkningen nu ökar snabbare. leder till att hållbarheten försämras påtagligt. Det Effekten på det primära finansiella sparandet är finns också en risk att efterfrågan på fritid att det inledningsvis och under en lång period är kommer att öka framöver och därmed minskar högre än i 2010 års ekonomiska vårproposition. I antalet arbetade timmar i ekonomin, vilket också slutet av perioden är det dock lägre. Då slutförsämrar hållbarheten. Scenarierna med olika värdet 2099 har stor betydelse för beräkningen pris- och produktivitetsantaganden visar att av S2 innebär det att den nya befolkningsrelativt små förändringar i antagandebilden kan prognosen försämrar S2 med ca 0,15 procentfå stor effekt om de dras ut långt fram i tiden. enheter, trots att det primära sparandet fram till Med några mindre fördelaktiga antaganden kan 2099 totalt sett är högre. slutsatsen bli att finanspolitikens hållbarhet En ny bedömning av jämviktsarbetslösen har försämras avsevärt. Detta visar att man ska vara gjorts, som visar att den nu bedöms vara ca försiktig med att dra allt för långtgående 1 procentenhet lägre än tidigare. I samband med slutsatser utifrån dessa kalkyler. Den goda håll- denna analys har även nya skattningar av den barheten i huvudscenariot kan alltså inte långsiktigt hållbara sysselsättningsnivån gjorts. användas för att motivera kostsamma reformer Sedan 2010 års ekonomiska vårproposition har idag. sysselsättningsgraden reviderats upp med ca I ett antal scenarier analyseras hur hållbar- 2 procentenheter på sikt. Även bedömningen av heten kan stärkas av en mer gynnsam utveckling medelarbetstiden är högre nu. Sammantaget på arbetsmarknaden. Om utträdesåldern ökar medför dessa förändringar att antalet timmar när medellivslängden ökar, skapas det successivt permanent är ca 4 procent högre i denna ett ökat utrymme för standardökningar eller proposition. Den lägre arbetslösheten har lett till skattesänkningar. En stigande pensionsålder kan lägre utgifter och den högre sysselsättningen till därför bidra till att minska spänningen mellan högre skatteinkomster. Förutom att socialbidrag hur mycket som efterfrågas och vad som kan och arbetslöshetsersättning nu är lägre som erbjudas av välfärdstjänster. andel av BNP, vilket är naturligt när arbets- Alternativscenarierna med ökad integration lösheten är lägre, är även andra transfereringar och tidigare inträdesålder på arbetsmarknaden lägre. Skatteinkomsterna påverkas även av de visar att ju högre arbetskraftsdeltagande desto avdrag som infördes för pensionärer i budgetstarkare hållbara offentliga finanser. Det skapar proposition för 2011. Den totala effekten av en ett offentligfinansiellt ekonomiskt handlings- ny makrobild och ny politik medför en förstärkutrymme, vilket är ett starkt argument för ning av S2 med ca 0,45 procentenheter. fortsatta reformer på arbetsmarknaden. De antaganden som de långsiktiga kalkylerna En sammantagen bedömning av samtliga baseras på utvärderas regelbundet. Dessa utscenarier visar att finanspolitikens långsiktiga värderingar har föranlett en revidering av hållbarhet är god i Sverige. antagandet av prisutvecklingen på offentlig

PROP. 2010/11:100

konsumtion. I 2010 års ekonomiska vårproposition ökade priset på offentlig konsumtion på sikt med lönerna, vilket bedöms vara en överskattning. I denna proposition ökar 134 priserna något svagare än lönerna, vilket leder till att hållbarheten i scenariot förstärks betydligt. Effekten av prisförändringen är att S2 förstärks med 3,1 procentenheter. Den stora skillnaden visar på att mindre ändringar i antagandebilden får stor effekt på lång sikt.

134 Se fördjupningsrutan Välfärdstjänsterna och den offentliga konsumtionen för en redogörelse om prisutvecklingen på välfärdstjänster.

PROP. 2010/11:100

Europeiska kommissionens och OECD:s en avtagande nettomigration. Båda antagan-

bedömning av S1 och S2 dena försämrar hållbarheten. Eurostat har

gemensamma stiliserade antaganden för alla Europeiska kommissionen beräknade 2009 att länder, medan SCB har antaganden som är S1- och S2-indikatorerna för Sverige var 0,2 direkt anpassade för Sverige.

respektive 1,8 procent av BNP och att åtgärder 3. Kommissionen har en högre jämviktsdärför behöver vidtas för att återställa den arbetslöshet på sikt, vilket beror på att långsiktiga hållbarheten. Det är en helt annan 135 kommissionen inte låter de strukturella bild än den som redovisas i denna proposition. reformer som genomförts få full effekt i Europeiska kommissionen genomför bekalkylen. räkningar för 19 länder. För att skapa 4. Kostnaderna för välfärdstjänster är högre i transparens och jämförbarhet används enklare, kommissionens bedömning än i scenariot mer stiliserade och mindre sofistikerade metoder oförändrad standard. Det beror på att de än de som används av Finansdepartementet i antar att standarden ökar. I motsatt rikt- Sverige. Till exempel används en mindre mängd ning verkar ett antagande om att priserna på data på grund av databrist. Förenklingar av välfärdstjänster växer långsammare. Komantaganden måste göras. Ett viktigt antagande missionens antaganden ligger i dessa som avviker från den svenska metoden är att avseenden i linje med scenariot med produktivitetstillväxten antas vara densamma i oförändrad BNP-andel. Dessutom antar offentlig och privat sektor. 136 kommissionen att behovet av vård och äldreomsorg flyttas upp i åldrarna när

medellivslängden ökar.

Varför har EU en annan bedömning av S1 och

S2? 5. Kommissionens framskrivning utgår från

en förenklad beräkning av det strukturella Det finns flera anledningar till att Europeiska saldot, där bedömningen i utgångsläget är

kommissionen redovisar ett annat resultat än vad mer pessimistisk än i denna proposition. som redovisas i huvudscenariot i denna Bedömningen av utgångsläget har stor

proposition. Nedan redogörs för några av dessa. betydelse och får följdeffekter i den fortsatta kalkylen. 1. Kommissionen använder den offentliga sektorns bruttoskuld (Maastrichskulden) 6. Valet av slutår har stor betydelse. Kom-

vid S1- och S2-beräkningarna och inte missionen använder sig av 2060 jämfört nettoskulden, som i denna proposition. med 2099 i denna proposition. Effekten av

Om 2010 väljs som startår får S1 och S2 ett denna skillnad beror på det primära värde som är 0,5 procentenheter högre om sparandets utveckling. Om slutåret var

bruttoskulden används i stället för netto- 2060 i scenariot med oförändrad standard skulden. Det är teoretiskt sett mer korrekt skulle S2 i absoluta tal minska med 0,8 pro-

att utgå från nettoställningen. Att använda centenheter. I kommissionens beräkningar bruttoskulden i stället för nettoskulden skulle S2 ha visat på ännu sämre hållbarhet,

minskar dock risken för godtyckliga på grund av att det primära sparandet skulle värderingar av tillgångar. ha fortsatt att försämras efter 2060 och

nivån på det primära sparandet under 2. Kommissionen använder Eurostats befolkslutåret har stor betydelse vid beräkningen ningsprognos. I den är medellivslängden av S2 (se vidare fördjupningsrutan Hållbarhögre än i SCB:s prognos, vilket förvärrar hetsindikatorer och tolkning.) åldersproblematiken. Eurostat antar också

135 Europeiska kommissionen, Sweden: Sustainability Report 2009,

Bryssel, 2009. 136 Det implicerar en beräkningsmodell med endast en

produktionssektor. Det är en ganska vanlig förenkling i denna sorts beräkningar. Därmed kan t.ex. inte Baumolproblematiken analyseras.

PROP. 2010/11:100

Sverige i en internationell jämförelse OECD

Skillnaderna i metoder medför att resultatet i OECD har beräknat att om den offentliga tabell 12.5 främst kan användas till att jämföra skulden i Sverige ska hållas konstant på 2008 års olika länder med varandra. Många länder har ett nivå fr.o.m. 2050 är en permanent ofinansierad mycket högt S2-värde. Baserat på S2- utgiftsökning eller skattesänkning på 0,6 procent

137

indikatorns värde och ett antal andra faktorer av BNP möjlig. Även här görs bedömningen

138

delar Europeiska kommissionen in medlems- att Sverige tillhör de länder som är bäst rustade länderna i tre grupper efter risken för att landets att möta de demografiska utmaningarna. finanspolitik är långsiktigt ohållbar. Sverige hamnar då, tillsammans med bl.a. Danmark och Finland, i gruppen där risken är lägst.

Tabell 12.5 Europeiska kommissionens bedömning av S2

Procent av BNP Danmark -0,2 Ungern -0,1 Italien 1,4 Sverige 1,8 Polen 3,2 Finland 4,0 Tyskland 4,2 Österrike 4,7 Belgien 5,3 Portugal 5,5 Frankrike 5,6 Nederländerna 6,9 Slovakien 7,4 Tjeckien 7,4 Spanien 11,8 Storbritannien 12,4 Luxemburg 12,5 Grekland 14,1 Irland 15,0

EU27 6,5

Anm.: Indikatorn anger den permanenta förbättring av ett lands finansiella sparande som krävs för att de offentliga finanserna ska vara långsiktigt hållbara. Ett negativt värde betyder att finanserna tål en budgetförsvagning. Källa: Europeiska kommissionen, Sustainability Report 2009.

137 I den föregående rapporten från Europeiska kommissionen var S2 för Sverige -0,5 procent. Försämringen av hållbarheten mellan de två rapporterna beror till stor del på hur effekten av finanskrisen hanterades i beräkningen av det strukturella saldot. 138 OECD, Economic Outlook Interim Report, Paris, 2009.

PROP. 2010/11:100

Tabell 12.5 Hållbarhetsindikatorer i de olika scenarierna

Procent av BNP S2 S1 D E1 E2 A B C Netto- Brutto- Primärt Sparande

Högre produktivitet i offentlig sektor -4,4 -2,1 -0,2 -1,8 -2,4 0,3 -0,3 -2,0 -555,1 0,0 5,6 32,0

Anm.: A = Kostnad för nettoskuld 2010. B = Kostnader för att anpassa Maastrichskulden till 60 procent av BNP år 2060. C = Nuvärdet av de justerade primära sparandet till och med 2060. A = Kostnad för Maastrichskuld 2010. E1 = Nuvärdet av de justerade primära sparandena till och med 2099. E2 = Nuvärdet av de justerade primära sparandena till efter 2099.

Diagram 12.19 Finansiellt sparande i 11 scenarier

Procent av BNP

35

Oförändrad standard Oförändrad BNP-andel Ökad standard

30

Högre pris Högre produktivitet i offentlig sektor Mindre budgeteringsmarginal

25 Högre utträdesålder Lägre inträdesålder Bättre integration

Mer fritid Högre produktivitet i näringslivet

20

15

10

5

0 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090

-5

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

13 Sveriges nationella mål inom Europa 2020strategin

PROP. 2010/11:100

13 Sveriges nationella mål inom Europa 2020-strategin

Sammanfattning

- hållbar tillväxt, främja en resurseffektivare, grönare och konkurrenskraftigare ekonomi, samt • Inom ramen för Europa 2020-strategin har - tillväxt för alla, stimulera en ekonomi med kvantitativa mål på EU-nivå fastställts inom hög sysselsättning och med social och fem områden: sysselsättning, social territoriell sammanhållning. delaktighet, utbildning, forskning och utveckling samt klimat och energi. Målen En central del i strategin är kvantitativa mål på ska vara uppfyllda senast 2020. EU-nivå inom fem områden: sysselsättning, • Regeringen redovisar nationella mål inom social delaktighet, utbildning, forskning och samma områden. Målen ska redovisas till utveckling samt klimat och energi. Målen ska kommissionen i de nationella reformvara uppfyllda senast 2020. program som överlämnas i slutet av april Länderna ska fastställa nationella mål inom varje år. samma områden med hänsyn till deras relativa • Regeringen bedömer att de nationella målen utgångslägen och nationella förutsättningar och i kan nås inom ramen för den beslutade enlighet med deras nationella beslutsprocesser. politiken, inklusive de åtgärder som Målen ska redovisas till kommissionen i de aviserades i budgetpropositionen för 2011. nationella reformprogram som överlämnas i slutet av april varje år. Sveriges nationella mål redovisas i denna proposition. På uppmaning av kommissionen överlämnade länderna preliminära reformprogram i november 2010. I Sveriges preliminära program redovisade regeringen förslag till preliminära mål inom

13.1 Europa 2020-strategin

samtliga fem områden. EU-länderna har även enats om riktlinjer för Vid Europeiska rådets möte den 17 juni 2010 den ekonomiska politiken och sysselenades EU-ländernas stats- och regeringschefer sättningspolitiken. Dessa riktlinjer avser den om utformningen av Europa 2020-strategin. ekonomiska politiken såväl på EU-nivå som på Syftet med strategin är att förbättra nationell nivå. Av riktlinjerna följer att länderna förutsättningarna för full sysselsättning samt ska genomföra reformer som syftar till att uppnå hållbar tillväxt för alla. Strategin bygger på tre bl.a. sunda offentliga finanser, ökat prioriteringar som ska förstärka varandra: arbetskraftsdeltagande bland kvinnor och män, - smart tillväxt, utveckla en ekonomi baserad förbättrat företagsklimat, förbättrad utbildning på kunskap och innovation, och forskning, samt ökad resurseffektivitet och

PROP. 2010/11:100

minskade utsläpp av växthusgaser. Dessutom finanserna bl.a. till följd av den åldrande lyfter riktlinjerna fram vikten av öppna och väl befolkningen. Utanförskapet är kostsamt för fungerande marknader för att stärka EU:s samhället eftersom värdefull produktion och globala konkurrenskraft. I de nationella skatteintäkter går förlorade när arbetskraften reformprogrammen ska länderna redovisa hur inte tas i anspråk. För de individer som drabbas riktlinjerna beaktas i den nationella politiken. tillkommer kostnader i form av ohälsa, brist på gemenskap och den stress som kan vara förknippad med att inte ha ett arbete. Regeringen anser därför att en varaktigt högre

13.2 Sveriges nationella mål sysselsättning genom ett minskat utanförskap

leder till ökad välfärd. För att identifiera vilka de Sveriges nationella mål ska vara ambitiösa, väsentliga problemen på arbetsmarknaden är, för realistiska, konsistenta och förenliga med att tydliggöra inriktningen på regeringens politik uthållig tillväxt och sunda offentliga finanser. och för att följa upp om politiken har avsedd Sverige ska bidra till att uppnå målen på EU-nivå effekt, anser regeringen att det behövs en bred men de länder som ligger längre ifrån uppsättning indikatorer som beskriver utveckmålnivåerna bör bidra mer. lingen på arbetsmarknaden både heltäckande och mångfacetterat (se vidare avsnitt 4 för en utförlig redogörelse för regeringens syssel- 13.2.1 Ökad sysselsättning sättningspolitik). Sysselsättningsgraden är relativt hög i Sverige Målet på EU-nivå är att till 2020 eftersträva en jämfört med andra EU-länder. År 2008 uppgick höjning av sysselsättningsgraden till 75 procent sysselsättningsgraden för åldersgruppen 20–64 år för kvinnor och män i åldrarna 20–64 år, bl.a. till 80,3 procent, men den sjönk därefter i genom ett ökat deltagande av ungdomar, äldre samband med den ekonomiska krisen. År 2009 arbetstagare och lågkvalificerade arbetstagare var sysselsättningsgraden 78,3 procent, men den samt en bättre integration av lagliga migranter. ökade igen till 78,7 procent 2010. Spridningen i sysselsättningsgrad mellan olika grupper är dock stor. Kvinnor har lägre sysselsättningsgrad än Regeringens bedömning: Sveriges nationella mål män. Unga, äldre och utrikes födda har en för sysselsättning bör vara att eftersträva en betydligt lägre sysselsättningsgrad än höjning av sysselsättningsgraden till väl över 80 befolkningen i genomsnitt. procent för kvinnor och män i åldrarna 20–64 år Regeringen anser att Sveriges nationella mål till 2020. Höjningen ska främst ske i grupper bör vara att eftersträva en höjning av med en svag förankring på arbetsmarknaden, sysselsättningsgraden till väl över 80 procent för såsom unga och utrikes födda, och genom att kvinnor och män i åldrarna 20–64 år till 2020. motverka långa tider utan arbete. Skillnaden i Höjningen ska främst ske i grupper med en svag sysselsättningsgrad mellan kvinnor och män ska förankring på arbetsmarknaden, såsom unga och minska genom en ökning av kvinnors utrikes födda, och genom att motverka långa sysselsättningsgrad. tider utan arbete. Skillnaden i sysselsättningsgrad mellan kvinnor och män ska minska genom en ökning av kvinnors sysselsättningsgrad. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har sedan den tillträdde 2006 Regeringens främsta mål är att föra Sverige mot genomfört en rad reformer för att öka den full sysselsättning och därigenom minska varaktiga sysselsättningen. De hittills vidtagna utanförskapet. Regeringen har därför sedan den åtgärderna, inklusive de åtgärder som aviserades i tillträdde 2006 haft som ett övergripande mål att budgetpropositionen för 2011, beräknas öka öka den sysselsättningsnivå som är förenlig med sysselsättningen med drygt 4 procentenheter en stabil inflation och ekonomisk balans i övrigt. fram till 2020. I denna beräkning ingår effekter Regeringen anser att det är nödvändigt att av jobbskatteavdraget, reformer inom varaktigt öka arbetskraftsutbudet och arbetslöshetsförsäkringen, sjukförsäkringen och sysselsättningen för att trygga välfärden och för arbetsmarknadspolitiken, sänkningar av att lindra belastningen på de offentliga socialavgifter samt RUT- och ROT-avdragen.

PROP. 2010/11:100

Dessutom har flera reformer genomförts som anser därför att Sveriges nationella mål för social sannolikt påverkar sysselsättningen positivt, men delaktighet bör ha en stark arbetsmarknadsvars effekter inte har kvantifierats. Regeringen koppling och utgå från regeringens ambition att bedömer att det nationella målet kan nås inom minska utanförskapet. ramen för den beslutade politiken, inklusive de Antalet personer i åldersgruppen 20–64 år åtgärder som aviserades i budgetpropositionen som inte arbetar och av olika skäl inte heller för 2011. söker arbete, är långtidsarbetslösa eller långtidssjukskrivna beräknas uppgå till ca 760 000 eller ca 14 procent av åldersgruppen 2010. 13.2.2 Ökad social delaktighet och minskat Regeringen anser att Sveriges nationella mål utanförskap bör vara att öka den sociala delaktigheten genom att minska andelen kvinnor och män 20–64 år Målet på EU-nivå är att till 2020 främja social som är utanför arbetskraften (utom heltidsdelaktighet, framför allt genom fattig- studerande), långtidsarbetslösa eller långtidsdomsminskning, genom att sträva efter att sjukskrivna till väl under 14 procent 2020. åtminstone 20 miljoner människor ska komma Målet är formulerat med hänsyn till de ur en situation där de riskerar att drabbas av analyser och bedömningar som ligger bakom fattigdom och social utestängning. Denna Sveriges nationella mål för sysselsättning (se ovan). Utvecklingen kommer att mätas med befolkningsandel definieras som antalet hjälp av ett antal nationella indikatorer. För varje personer som riskerar att drabbas av fattigdom indikator sker en särredovisning för män och och social utestängning enligt tre indikatorer: kvinnor, inrikes och utrikes födda med olika - risk för fattigdom: antal personer med vistelsetid i Sverige samt, där så är möjligt, för mindre än 60 procent av medianinkomsten personer med och utan funktionsnedsättning. i landet, dvs. personer med låg ekonomisk Även antal barn som berörs kommer att följas. standard, Regeringen bedömer att det nationella målet - materiell fattigdom: antal personer som kan nås inom ramen för den beslutade politiken, har brister i materiell standard, dvs. inklusive de åtgärder som aviserades i personer som inte har råd med en viss budgetpropositionen för 2011. levnadsstandard, samt - hushåll där ingen förvärvsarbetar: antal personer som lever i hushåll med en

13.2.3 Höjd utbildningsnivå

förvärvsfrekvens på mindre än 20 procent av den potentiellt möjliga. Målet på EU-nivå är att till 2020 förbättra utbildningsnivån särskilt genom att sträva efter att minska antalet elever som i förtid avbryter sin Regeringens bedömning: Sveriges nationella mål skolgång till mindre än 10 procent och genom för social delaktighet bör vara att öka den sociala att öka den andel 30–34-åringar som har avslutat delaktigheten genom att minska andelen en eftergymnasial eller motsvarande utbildning kvinnor och män 20–64 år som är utanför till minst 40 procent. arbetskraften (utom heltidsstuderande), långtidsarbetslösa eller långtidssjukskrivna till väl under 14 procent 2020. Regeringens bedömning: Sveriges nationella mål för utbildning bör vara att andelen 18–24-åringar som inte avslutat gymnasiestudier och som inte Skälen för regeringens bedömning: studerar ska vara mindre än 10 procent 2020 och Regeringen anser att arbete skapar förutsätt- att andelen 30–34-åringar som har minst en ningar för social delaktighet genom att det ger tvåårig eftergymnasial utbildning ska uppgå till inkomst, tillträde till sociala trygghetssystem 40–45 procent 2020. och social gemenskap. En politik för ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet är därför det bästa sättet att främja social Skälen för regeringens bedömning: delaktighet och motverka fattigdom. Regeringen Regeringen anser att en väl fungerande

PROP. 2010/11:100

utbildning stärker Sveriges konkurrenskraft samt samhällsutmaningar, bl.a. inom områdena förbättrar individers kunskaper och livschanser. demografi, miljö, klimat, hälsa och transporter. Utbildning, särskilt i unga år, minskar risken för Sveriges investeringar i forskning och utanförskap och social utslagning senare i livet. utveckling uppskattades till ca 3,8 procent av Därigenom ökar också rättvisan eftersom BNP 2010 enligt Statistiska centralbyrån. utbildning ökar chanserna till arbete och en god Regeringen anser att Sveriges nationella mål löneutveckling. bör vara att offentliga och privata investeringar i Andelen 18–24-åringar i Sverige som inte har forskning och utveckling ska uppgå till ungefär 4 avslutat gymnasiestudier och som inte studerar procent av BNP 2020. uppgick till 11 procent 2009 enligt Eurostat. Det statliga åtagandet omfattar inte att Statistiken håller dock på att ses över. Andelen garantera övriga aktörers insatser för att nå 30–34-åringar som har minst en tvåårig målet. Regeringen bedömer att det nationella eftergymnasial utbildning uppgick till 44 procent målet kan nås inom ramen för den beslutade 2009 enligt Eurostat. politiken, inklusive de åtgärder som aviserades i Regeringen anser att Sveriges nationella mål budgetpropositionen för 2011. bör vara att andelen 18–24-åringar som inte avslutat gymnasiestudier och som inte studerar ska vara mindre än 10 procent 2020 och att 13.2.5 Minskad klimatpåverkan samt andelen 30–34-åringar som har minst en tvåårig hållbar och trygg energianvändning eftergymnasial utbildning ska uppgå till 40–45 procent 2020. Målen på EU-nivå är att till 2020 minska Regeringen bedömer att det nationella målet utsläppen av växthusgaser med 20 procent i kan nås inom ramen för den beslutade politiken, förhållande till 1990 års nivåer, öka de förnybara inklusive de åtgärder som aviserades i budget- energikällornas andel av den slutliga energipropositionen för 2011. konsumtionen till 20 procent och eftersträva en ökning av energieffektiviteten med 20 procent. EU åtar sig att fatta ett beslut om att gå vidare 13.2.4 Förbättrade villkor för forskning och till en minskning av utsläppen av växthusgaser utveckling samt innovationer med 30 procent fram till 2020 jämfört med 1990 års nivåer som sitt villkorade erbjudande inför Målet på EU-nivå är att till 2020 förbättra ett globalt och övergripande klimatavtal för villkoren för forskning och utveckling, särskilt i perioden efter 2012, förutsatt att andra syfte att höja de kombinerade offentliga och utvecklade länder åtar sig att göra jämförbara privata investeringarna inom denna sektor utsläppsminskningar och att utvecklingsländerna till 3 procent av bruttonationalprodukten i rimlig utsträckning bidrar alltefter ansvar och (BNP). Kommissionen kommer att utarbeta en förmåga. indikator som avspeglar forsknings- och På klimat- och energiområdet är Sveriges utvecklings- och innovationsintensiteten. nationella mål redan fastställda (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300, och prop. 2008/09:163, bet. Regeringens bedömning: Sveriges nationella mål 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:301). Sverige har för forskning och utveckling bör vara att åtagit sig att minska utsläppen av växthusgaser offentliga och privata investeringar i forskning med 17 procent 2020 jämfört med 2005. Sveriges och utveckling ska uppgå till ungefär 4 procent nationella klimatmål är att våra utsläpp bör vara av BNP 2020. 40 procent lägre 2020 än utsläppen 1990. Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter inom EU Skälen för regeringens bedömning: (EU-ETS). Sverige har också gentemot EU Regeringen anser att forskning och innovation är åtagit sig att andelen förnybar energi ska öka till centralt för att klara den ökande konkurrens 49 procent 2020. Det nationella målet är satt till som globaliseringen innebär. Forskning och minst 50 procent av den totala energiutveckling bidrar också till att hantera stora användningen 2020. Riksdagen har dessutom beslutat om ett mål för energieffektivitet,

PROP. 2010/11:100

uttryckt som en minskad energiintensitet med Regeringen bedömer att det nationella 20 procent till 2020 jämfört med 2008. klimatmålet till största delen kan nås inom Regeringen anser att klimatförändringarna är ramen för den beslutade politiken och aviserade en av vår tids största utmaningar. På grund av åtgärder. Detta förutsätter dock att dess globala omfattning är internationell klimatinvesteringar i andra länder genomförs. samverkan nödvändig. Den svenska energi- Regeringen bedömer också att de nationella politiken syftar till att förena ekologisk målen för andelen förnybar energi och energihållbarhet, konkurrenskraft och försörjnings- effektivitet kan nås inom ramen för den trygghet. För att klara höga klimat- och beslutade politiken och aviserade åtgärder. energipolitiska ambitioner anser regeringen att det krävs ökad användning av effektiva ekonomiska styrmedel och omställning till mer klimatvänlig produktion och konsumtion, där utgångspunkten är att den som förorenar också ska betala.

14 Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden

PROP. 2010/11:100

14 Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden

14.1 Ändrad fördelning av ändamål förvaltning bör flyttas till utgiftsområde 22 och verksamheter på Kommunikationer. utgiftsområden För de beräknade utgiftsramarna för 2012

innebär förslaget att utgiftsområde 22 Kommu- Enligt tilläggsbestämmelsen 5.12.1 till riksdags- nikationer ökar med 25 000 000 kronor och att ordningen ska beslut om vilka ändamål och utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansverksamheter som ska innefattas i ett utgifts- förvaltning minskar med motsvarande belopp. område fattas i samband med beslut om den ekonomiska vårpropositionen. I detta avsnitt lämnar regeringen förslag till sådana ändringar. 14.1.2 Viss verksamhet inom Ändringarna bör tillämpas fr.o.m. 2012. De administrationen vid föreslagna ändringarna beaktas dock inte i de utlandsmyndigheterna beräkningar för utgiftsområden som ingår i denna proposition. Regeringens förslag: De ändamål och verksamheter som avser arbetsuppgifter vid vissa utlandsmyndigheter och som finansieras från

14.1.1 Gemensamma e-förvaltningsprojekt

av strategisk betydelse anslaget 1:2 Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) under utgiftsområde 7 Internationellt bistånd flyttas till utgiftsområde Regeringens förslag: De ändamål och verksam- 1 Rikets styrelse. heter som avser gemensamma e-förvaltningsprojekt av strategisk betydelse och som finansieras från anslaget 1:17 Gemensamma Skälen för regeringens förslag: I budgete-förvaltningsprojekt av strategisk betydelse under propositionen för 2010 bedömde regeringen att utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finans- den diplomatiska närvaron i framför allt länder förvaltning flyttas till utgiftsområde 22 Kom- där Sverige har ett långsiktigt utvecklingssammunikationer. arbete, men saknar ambassad, behövde stärkas. Sida ansvarar för anställning av administratörer och chefer vid dessa utlandsmyndigheter. Skälen för regeringens förslag: För att samla I syfte att renodla ansvaret för de berörda IT-politiken under ett utgiftsområde anser utlandsmyndigheterna föreslår regeringen att de regeringen att de ändamål och verksamheter som ändamål och verksamheter som avser admifinansieras från anslaget 1:17 Gemensamma nistrativa arbetsuppgifter som kan hänföras till e-förvaltningsprojekt av strategisk betydelse under vissa utlandsmyndigheter och som finansieras utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finans- från anslaget 1:2 Styrelsen för internationellt

PROP. 2010/11:100

utvecklingssamarbete (Sida) under utgiftsområde 14.1.4 Institutet för kunskaps- och 7 Internationellt bistånd flyttas till utgifts- metodutveckling vid Linnéområde 1 Rikets styrelse. universitetet För de beräknade utgiftsramarna för 2012 innebär förslaget att utgiftsområde 1 Rikets styrelse ökar med drygt 20 000 000 kronor och Regeringens förslag: De ändamål och verksamheter som avser Institutet för kunskaps- och att utgiftsområde 7 Internationellt bistånd minsmetodutveckling vid Linnéuniversitetet och som kar med motsvarande belopp. finansieras från anslaget 6:1 Statens institutionsstyrelse under utgiftsområde 9 Hälsovård, 14.1.3 Verksamhet för Östersjösamarbete sjukvård och social omsorg flyttas till utgiftssammanförs område 16 Utbildning och universitetsforskning.

Regeringens förslag: De ändamål och verksam- Skälen för regeringens förslag: För närheter som avser Sida Östersjöenheten och som varande utgår medel från Statens institutionsfinansieras från anslaget 1:2 Styrelsen för styrelse (SiS) enligt ett avtal mellan SiS och internationellt utvecklingssamarbete (Sida) under Linnéuniversitetet för finansiering av viss utgiftsområde 7 Internationellt bistånd flyttas verksamhet vid Institutet för kunskaps- och till utgiftsområde 5 Internationell samverkan. metodutveckling (IKM) vid Linnéuniversitetet. Anledningen till detta är att Linnéuniversitet har tagit över åtaganden och kostnader knutna till Skälen för regeringens förslag: I syfte att dokumentations- och uppföljningssystemet åstadkomma en mer effektiv användning av IKM-DOK från SiS. Enligt regeringens mening medlen för Östersjösamarbetet avser regeringen är det inte ändamålsenligt att medlen utgår från sammanföra verksamheten vid Sida Östersjö- SiS, eftersom myndigheten inte har någon del i enheten med Svenska institutets verksamhet verksamheten vid IKM. inom Östersjösamarbetet till en organisatorisk Mot denna bakgrund föreslår regeringen att enhet under Svenska institutet. Huvuddelen av de ändamål och verksamheter som avser IKM dessa verksamheter finansieras av anslag under vid Linnéuniversitetet och som finansieras från utgiftsområde 5 Internationell samverkan, men anslaget 6:1 Statens institutionsstyrelse under en del av Sidas verksamhet, förvaltnings- utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social kostnaderna för Sida Östersjöenheten, finan- omsorg flyttas till utgiftsområde 16 Utbildning sieras från utgiftsområde 7 Internationellt och universitetsforskning. bistånd. För de beräknade utgiftsramarna för 2012 Mot denna bakgrund föreslår regeringen att innebär förslaget att utgiftsområde 16 Utbildde ändamål och verksamheter som avser Sida ning och universitetsforskning ökar med 800 000 Östersjöenheten och som finansieras från kronor och att utgiftsområde 9 Hälsovård, anslaget 1:2 Styrelsen för internationellt sjukvård och social omsorg minskar med utvecklingssamarbete (Sida) under utgiftsområde motsvarande belopp. 7 Internationellt bistånd flyttas till utgiftsområde 5 Internationell samverkan. För de beräknade utgiftsramarna för 2012 14.1.5 Särskilda jämställdhetsåtgärder innebär förslaget att utgiftsområde 5 Internationell samverkan ökar med 15 300 000 kronor Regeringens förslag: De ändamål och verksamoch att utgiftsområde 7 Internationellt bistånd minskar med motsvarande belopp. heter som avser en utvecklad jämställdhetsstatistik vid Statistiska centralbyrån och som finansieras från anslaget 3:1 Särskilda jämställdhetsåtgärder under utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet flyttas till utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning.

PROP. 2010/11:100

Skälen för regeringens förslag : För Av detta skäl föreslår regeringen att den regeringens fortsatta arbete med jämställdhets- verksamhet som avser Riksföreningen Sverigeintegrering krävs statistik som speglar villkoren kontakt och som finansieras från anslaget för kvinnor och män. 1:9 Bidrag till svensk undervisning i utlandet Statistiska centralbyrån (SCB) fick den 30 under utgiftsområde 16 Utbildning och univeroktober 2008 i uppdrag av regeringen att genom- sitetsforskning flyttas till utgiftsområde 5 föra en förstudie om produktion av jämställd- Internationell samverkan. hetsstatistik (dnr IJ2008/2171). I förstudien gör För de beräknade utgiftsramarna för 2012 SCB bedömningen att merparten av den statistik innebär förslaget att utgiftsområde 5 Internasom är relevant finns tillgänglig, men att det tionell samverkan ökar med 797 000 kronor och finns betydande utvecklingsmöjligheter när det att utgiftsområde 16 Utbildning och universigäller att presentera statistiken på ett sådant sätt tetsforskning minskar med motsvarande belopp. att jämställdhetsperspektivet synliggörs. Mot bakgrund av resultaten i SCB:s förstudie gav regeringen den 27 maj 2010 myndigheten i 14.1.7 Bidrag till tolkutbildning och uppdrag att utveckla jämställdhetsstatistiken och teckenspråklärarutbildning att skapa en samlad portal på dess webbplats för att tillgängliggöra statistiken (dnr IJ2010/962). Regeringens förslag: De ändamål och verksam- Produktionen av den utvecklade jämställdheter som finansieras från anslaget 14:2 Bidrag hetsstatistiken och indikatorerna för denna till tolkutbildning och teckenspråklärarutbildning statistik bör vara en del av SCB:s årliga statistikinsamlande. under utgiftsområde 17 Kultur, medier, Mot denna bakgrund föreslår regeringen att trossamfund och fritid flyttas till utgiftsområde den verksamhet som avser statistik och som 16 Utbildning och universitetsforskning. finansieras från anslaget 3:1 Särskilda jämställdhetsåtgärder under utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet flyttas till utgiftsområde 2 Skälen för regeringens förslag: I Samhällsekonomi och finansförvaltning. propositionen Nya skolmyndigheter (prop. För de beräknade utgiftsramarna för 2012 2007/08:50) bedömde regeringen att Tolk- och innebär förslaget att utgiftsområde 2 Samhälls- översättarinstitutet bör avvecklas som en särskild ekonomi och finansförvaltning ökar med inrättning vid Stockholms universitet. Frågan 1 000 000 kronor och att utgiftsområde 13 om särskilda inrättningar vid universitet och Integration och jämställdhet minskar med högskolor har även behandlats i propositionen motsvarande belopp. En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor (prop. 2009/10:149), där regeringen bl.a. gjorde bedömningen att 14.1.6 Bidrag till svensk undervisning i universitet och högskolor själva bör få besluta utlandet om organisationen för sådan verksamhet som bedrivs i form av särskilda inrättningar. Mot denna bakgrund, och i syfte att möjlig- Regeringens förslag: Den verksamhet som avser göra att tolk- och teckenspråklärarutbildningar Riksföreningen Sverigekontakt och som kan genomföras som högskoleutbildningar, förefinansieras från anslaget 1:9 Bidrag till svensk slår regeringen att de ändamål och den verkundervisning i utlandet under utgiftsområde 16 samhet som finansieras från anslaget 14:2 Bidrag Utbildning och universitetsforskning flyttas till till tolkutbildning och teckenspråklärarutbildning utgiftsområde 5 Internationell samverkan. under utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid flyttas till utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning. Skälen för regeringens förslag: Den verk- Regeringen avser att återkomma till riksdagen samhet som bedrivs av Riksföreningen Sverige- i budgetpropositionen för 2012 med förslag till kontakt är snarare att beteckna som Sverige- ändringar av utgiftsramar och anslag. främjande än som en del av den svenska utbildningspolitiken.

PROP. 2010/11:100

14.1.8 Tillsynsvägledningsansvaret för Skälen för regeringens förslag: Regeringen kemikaliehantering har i tilläggsdirektiv till utredningen om inrättande av Havs- och vattenmyndigheten (dir. 2011:12) beslutat att den särskilde utredaren ska Regeringens förslag: De ändamål och verksam- genomföra de åtgärder som behövs för att heter som avser utökat ansvar för tillsyns- huvudparten av den verksamhet som bedrivs på vägledning enligt miljötillsynsförordningen avdelningen för forskning och utveckling inom (2011:13) och som finansieras från anslaget 1:1 Fiskeriverket överförs till Sveriges lantbruks- Naturvårdsverket under utgiftsområde 20 universitet fr.o.m. den 1 juli 2011. Allmän miljö- och naturvård flyttas till utgifts- Mot denna bakgrund föreslås att de ändamål område 23 Areella näringar, landsbygd och och verksamheter som avser forskning om fisk, livsmedel. fiskevård och fiske samt utveckling av nya metoder och redskap och som finansieras från anslaget 1:17 Havs- och vattenmiljömyndigheten Skälen för regeringens förslag: Regeringen under utgiftsområde 20 Allmän miljö- och beslutade den 20 januari 2011 att införa en ny naturvård flyttas till utgiftsområde 23 Areella miljötillsynsförordning (2011:13). Förordningen näringar, landsbygd och livsmedel. trädde i kraft den 1 mars 2011. Enligt miljö- Regeringen avser att återkomma till riksdagen tillsynsförordningen har Statens jordbruksverk i budgetpropositionen för 2012 med förslag till ansvar för tillsynsvägledningen avseende kemi- ändringar av utgiftsramar och anslag. kaliehanteringen inom jordbruket. Vägledningsansvaret för kemikaliehanteringen har utökats och förtydligats jämfört med vad som gällde 14.1.10 Rymdverksamhet tidigare då ansvaret delvis låg på Naturvårdsverket. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att Regeringens förslag: De ändamål och verksamde ändamål och verksamheter som avser utökat heter som avser Rymdstyrelsen och som ansvar för tillsynsvägledning för kemikalie- finansieras från anslagen 1:14 Rymdstyrelsen: hantering och som finansieras från anslaget 1:1 Förvaltningskostnader , 1:15 Rymdverksamhet och Naturvårdsverket under utgiftsområde 20 1:25 Avgifter till internationella organisationer Allmän miljö- och naturvård flyttas till utgifts- under utgiftsområde 24 Näringsliv flyttas till område 23 Areella näringar, landsbygd och utgiftsområde 16 Utbildning och universitetslivsmedel. forskning. För de beräknade utgiftsramarna för 2012 innebär förslaget att utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel ökar med Skälen för regeringens förslag: Rymd- 500 000 kronor och att utgiftsområde 20 Allmän styrelsens verksamhet avser i stor utsträckning miljö- och naturvård minskar med motsvarande forskning och utveckling. Som ett led i en mer belopp. samordnad och effektiv hantering av Rymdstyrelsen och dess verksamhet bör verksamheten föras till utgiftsområde 16 Utbildning och 14.1.9 Havs- och vattenmyndigheten universitetsforskning. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att de ändamål och den verksamhet som finansieras Regeringens förslag: De ändamål och verksamfrån anslagen 1:14 Rymdstyrelsen: Förvaltheter som avser forskning om fisk, fiskevård och ningskostnader , 1:15 Rymdverksamhet och fiske samt utveckling av nya metoder och 1:25 Avgifter till internationella organisationer redskap och som finansieras från anslaget 1:17 under utgiftsområde 24 Näringsliv flyttas till Havs- och vattenmiljömyndigheten under utgifts- utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsområde 20 Allmän miljö- och naturvård flyttas forskning. till utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel.

PROP. 2010/11:100

För de beräknade utgiftsramarna för 2012 innebär förslaget att utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning ökar med 641 500 000 kronor och att utgiftsområde 24 Näringsliv minskar med motsvarande belopp.

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 april 2011

Närvarande : Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Olofsson, Erlandsson, Hägglund, Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Kristersson

Föredragande : Statsrådet Norman

Regeringen beslutar proposition 2010/11:100 2011 års ekonomiska vårproposition