Prop. 2011/12:100

Regeringens proposition 2011/12:100

2012 års ekonomiska vårproposition Förslag till riktlinjer

Regeringens proposition 2011/12:100

2012 års ekonomiska vårproposition

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 12 april 2012

Fredrik Reinfeldt

Anders Borg (Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Propositionen innehåller regeringens förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Riktlinjernas syfte är att ange politikens inriktning inför budgetpropositionen för 2013. Riktlinjerna för den ekonomiska politiken baseras på propositionens övriga innehåll, dvs. en beskrivning av det finanspolitiska ramverket och en uppföljning av sysselsättningspolitiken, en bedömning av den makroekonomiska utvecklingen och den offentliga sektorns finanser, en uppföljning och bedömning av de budgetpolitiska målen och reformutrymmet, en uppföljning av statens budget samt en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. I propositionen lämnas även förslag till vissa ändringar av utgiftsområdenas indelning.

1 Förslag till riksdagsbeslut

PROP. 2011/12:100

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

utgiftsområde 17 Kultur, medier, 1. godkänner regeringens förslag till riktlinjer trossamfund och fritid (avsnitt 14.1.5), för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken (avsnitt 3), 8. godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska 2. antar regeringens förslag till lag om ändring innefattas i utgiftsområde 20 Allmän miljöi riksdagsordningen (avsnitt 2.1 och 14.2), och naturvård respektive utgiftsområde 1 3. godkänner den föreslagna ändringen av Rikets styrelse (avsnitt 14.1.6). ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 1 Rikets styrelse respektive utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning (avsnitt 14.1.1), 4. godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 1 Rikets styrelse respektive utgiftsområde 24 Näringsliv (avsnitt 14.1.2), 5. godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv respektive utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning (avsnitt 14.1.3), 6. godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning respektive utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid (avsnitt 14.1.4), 7. godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning respektive

2 Lagförslag

PROP. 2011/12:100

2 Lagförslag

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs att tilläggsbestämmelserna 4.6.5, 4.6.8, 4.6.9 och 5.12.1 till riksdagsordningen ska ha följande lydelse. 1

4 kap.

handels-, jorda- och handels-, jorda- och utsökningsbalkarna och lagar som utsökningsbalkarna och lagar som ersätter eller anknyter till föreskrifter ersätter eller anknyter till föreskrifter i dessa balkar, i den mån ärendena i dessa balkar, i den mån ärendena inte tillhör ett annat utskotts inte tillhör ett annat utskotts beredning, beredning, 2. försäkringsavtalsrätt, 2. försäkringsavtalsrätt, 3. bolags- och föreningsrätt, 3. bolags- och föreningsrätt, 4. skadeståndsrätt, 4. skadeståndsrätt, 5. transporträtt, 5. transporträtt, 6. konkursrätt, 6. konkursrätt, 7. konsumentpolitik, 7. konsumentpolitik, 8. internationell privaträtt, 8. internationell privaträtt, 9 lagstiftning i andra ärenden av 9 lagstiftning i andra ärenden av

1 Riksdagsordningen omtryckt 2007:726.

PROP. 2011/12:100

allmänt privaträttslig beskaffenhet, allmänt privaträttslig beskaffenhet, 10. bostadspolitik, 10. bostadspolitik, 11. vattenrätt, 11. vattenrätt, 12. bebyggelseplanläggning, 12. bebyggelseplanläggning, 13. byggnadsväsendet, 13. byggnadsväsendet, 14. fysisk planering samt 14. fysisk planering samt 15. expropriation, 15. expropriation, fastighetsbildning och fastighetsbildning och lantmäteriväsendet. lantmäteriväsendet. Ärenden om anslag inom Ärenden om anslag inom utgiftsområde 18 Samhällsplanering, utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning , byggande samt bostadsförsörjning och byggande konsumentpolitik bereds av samt konsumentpolitik bereds av civilutskottet. civilutskottet.

4.6.8 Socialförsäkringsutskottet skall Socialförsäkringsutskottet ska bereda ärenden om bereda ärenden om 1. allmän försäkring, 1. allmän försäkring, 2. allmän pension, 2. allmän pension, 3. arbetsskadeförsäkring, 3. arbetsskadeförsäkring, 4. ekonomiskt stöd åt 4. ekonomiskt stöd åt barnfamiljer, barnfamiljer, 5. svenskt medborgarskap samt 5. svenskt medborgarskap samt 6. migration. 6. migration. Ärenden om anslag inom Ärenden om anslag inom utgiftsområdena 8 Migration, 10 utgiftsområdena 8 Migration, 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp , 11 Ekonomisk och funktionsnedsättning , 11 trygghet vid ålderdom och 12 Ekonomisk trygghet vid ålderdom Ekonomisk trygghet för familjer och och 12 Ekonomisk trygghet för barn bereds av socialförsäkrings- familjer och barn bereds av utskottet. socialförsäkringsutskottet.

4.6.9 2 Socialutskottet ska bereda Socialutskottet ska bereda ärenden om ärenden om 1. omsorger om barn och ungdom 1. omsorger om barn och ungdom i den mån ärendena inte tillhör ett i den mån ärendena inte tillhör ett annat utskotts beredning, annat utskotts beredning, 2. omsorg om äldre och 2. omsorg om äldre och personer handikappade , med funktionsnedsättning , 3. åtgärder mot missbruk och 3. åtgärder mot missbruk och andra socialtjänstfrågor, andra socialtjänstfrågor, 4. alkoholpolitiska åtgärder, 4. alkoholpolitiska åtgärder, 5. hälso- och sjukvård samt 5. hälso- och sjukvård samt 6. sociala ärenden i övrigt. 6. sociala ärenden i övrigt. Ärenden om anslag inom Ärenden om anslag inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård

2 Senaste lydelse 2010:867.

PROP. 2011/12:100

och social omsorg bereds av och social omsorg bereds av socialutskottet. socialutskottet.

5 kap.

5.12.1 3 Statsutgifterna ska hänföras till Statsutgifterna ska hänföras till följande utgiftsområden: 1 Rikets följande utgiftsområden: 1 Rikets styrelse, 2 Samhällsekonomi och styrelse, 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, 3 Skatt, tull och finansförvaltning, 3 Skatt, tull och exekution, 4 Rättsväsendet, 5 exekution, 4 Rättsväsendet, 5 Internationell samverkan, 6 Försvar Internationell samverkan, 6 Försvar och samhällets krisberedskap, 7 och samhällets krisberedskap, 7 Internationellt bistånd, 8 Migration, Internationellt bistånd, 8 Migration, 9 Hälsovård, sjukvård och social 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, 10 Ekonomisk trygghet vid omsorg, 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp , 11 sjukdom och funktionsnedsättning , Ekonomisk trygghet vid ålderdom, 11 Ekonomisk trygghet vid 12 Ekonomisk trygghet för familjer ålderdom, 12 Ekonomisk trygghet och barn, 13 Integration och för familjer och barn, 13 Integration jämställdhet, 14 Arbetsmarknad och och jämställdhet, 14 Arbetsmarknad arbetsliv, 15 Studiestöd, 16 och arbetsliv, 15 Studiestöd, 16 Utbildning och universitets- Utbildning och universitetsforskning, 17 Kultur, medier, forskning, 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid, 18 trossamfund och fritid, 18 Samhällsplanering, Samhällsplanering, bostadsförsörjning , byggande samt bostadsförsörjning och byggande konsumentpolitik, 19 Regional samt konsumentpolitik, 19 Regional tillväxt, 20 Allmän miljö- och tillväxt, 20 Allmän miljö- och naturvård, 21 Energi, 22 naturvård, 21 Energi, 22 Kommunikationer, 23 Areella Kommunikationer, 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel, näringar, landsbygd och livsmedel, 24 Näringsliv, 25 Allmänna bidrag 24 Näringsliv, 25 Allmänna bidrag till kommuner, 26 Statsskuldsräntor till kommuner, 26 Statsskuldsräntor m.m. och 27 Avgiften till Europeiska m.m. och 27 Avgiften till Europeiska unionen. unionen. Beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen.

Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2012 och tillämpas första gången i fråga om statens budget för 2013.

3 Senaste lydelse 2010:867.

3 Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken

PROP. 2011/12:100

3 Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken

Sammanfattning – Jobb och välfärd möta framtida utmaningar. Flertalet skuldtyngda

länder inom EU behöver fortsätta skuld- Den europeiska skuldkrisen fördjupades under saneringen och genomföra viktiga strukturhösten 2011. Risken för att högt skuldsatta reformer. Risken för nya vågor av ekonomisk länder skulle ställa in betalningarna under och finansiell oro är alltjämt påtaglig. Sverige har oordnade former var överhängande. Ett intensivt därför behov av goda säkerhetsmarginaler i de arbete inom EU för att avvärja den akuta krisen offentliga finanserna för att ha tillräckliga har stabiliserat situationen. Fortfarande är dock resurser för att hantera en eventuell fördjupad osäkerheten stor. kris. Höstens fördjupade skuldkris i euroområdet har haft en dämpande inverkan på de globala En politik för full sysselsättning tillväxtutsikterna, framför allt för 2012. Den Det viktigaste målet för regeringens ekonomiska svagare utvecklingen i omvärlden dämpar också politik är full sysselsättning. Utformningen av Sveriges tillväxtutsikter. I takt med att politiken har sedan 2006 tagit sin utgångspunkt i förtroendet för ekonomin hos hushåll och att få fler i arbete och färre som står utanför företag stärks när situationen på de finansiella arbetsmarknaden. Sammansättningen av åtgärder marknaderna fortsätter att stabiliseras väntas en har skiftat över åren, bl.a. beroende på kraftiga gradvis ökning av efterfrågan. svängningar i konjunkturen i spåren av finans- Genom att värna starka offentliga finanser, och skuldkrisen. Men inriktningen har varit förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och tydlig – regeringen har satt jobben främst. förbättra förutsättningarna för företagande har Sysselsättningen har ökat med 96 000 personer Sverige skaffat sig bättre förutsättningar att 2011 och med 213 000 personer sedan 2006. hantera finans- och skuldkrisen. Kraftiga stabili- Sysselsättningsgraden är i EU:s absoluta seringspolitiska insatser har genomförts utan att toppskikt. Samtidigt har utanförskapet minskat äventyra förtroendet för överskottsmålet. med motsvarande omkring 225 000 personer sedan 2006. Stabila offentliga finanser garanterar välfärden Sämre konjunkturutsikter i skuldkrisens spår Stabila offentliga finanser är en grundförutsätt- försvagar utvecklingen på arbetsmarknaden. ning för regeringens ekonomiska politik. Sverige Detta ska motverkas. När länder i Sveriges ska stå stabilt när det är oroligt i omvärlden. omvärld tvingas skära ner i välfärden och höja Medborgarna ska kunna vara säkra på att skolor, skatter för hushåll och företag, kan Sverige barnomsorg och sjukvård fungerar även under genom aktiva insatser för jobb, omställning och svåra tider. Genom en ansvarsfull politik, där företagande dämpa nedgången på arbetsöverskottsmålet upprätthålls och utgiftstaket marknaden och aktivt motverka att arbetsinte överskrids, säkrar vi ordning och reda i eko- lösheten biter sig fast på en hög nivå. Antalet nomin och en fortsatt trygg grund för Sverige att arbetslösa har minskat med 38 000 personer

PROP. 2011/12:100

2011 och Sverige har sedan 2006 klättrat från system för korttidsarbete som ska kunna 13:e till 8:e plats när det gäller lägst arbetslöshet i aktiveras nästa gång en exceptionellt kraftig låg- EU. konjunktur av det slag som inträffade 2009 En politik som sätter jobben främst handlar drabbar Sverige. om att alla människor ska ges en chans på arbetsmarknaden. Arbete har nämligen ett större värde Fler bostäder och bättre tillgång på hyreslägenheter än bara lön och produktion. Med jobb kommer En politik för full sysselsättning och ett samhälle gemenskap, trygghet och känslan av att vara som håller ihop förutsätter en väl fungerande behövd. Genom ökad sysselsättning och minskat bostadsmarknad. Människor ska ha möjlighet att utanförskap minskas klyftorna och samman- flytta till platser där efterfrågan på arbetskraft är hållningen ökar. hög, där möjligheten att uppnå egen försörjning Full sysselsättning är också en förutsättning är god, och där risken för utanförskap och arför att Sverige ska förbli ett konkurrenskraftigt betslöshet är låg. Det ska också finnas goda land med långsiktigt hållbar tillväxt. Att fortsätta möjligheter att välja boendeform. Det är inte sätta jobben främst i utformningen av politiken minst viktigt för unga som vill in på bostadsär centralt för regeringen. marknaden och för barnfamiljer där behoven ofta skiftar över tiden. Regeringen aviserar Underlätta etablering på arbetsmarknaden och därför i denna proposition förslag för att underförbättra arbetsmarknadens funktionssätt lätta uthyrning av privatägda bostäder och öka Utöver hanteringen av skuldkrisens direkta drivkrafterna för att bygga nya bostäder. effekter behöver Sverige ta sig an viktiga utmaningar för högre varaktig sysselsättning och lägre jämviktsarbetslöshet, stärkt välfärd, för- Skuldkrisen ger svag utveckling som bättrade villkor för företagen samt ett mer stabiliseras 2012 hållbart klimat. Drivkrafterna till arbete behöver stärkas Som en följd av de statsfinansiella problemen i ytterligare, bl.a. genom att kontinuerligt se över flera euroländer bromsade svensk ekonomi in skatter och marginaleffekter. Arbetsmarknadens kraftigt under slutet av 2011. Inbromsningen funktionssätt ska även fortsättningsvis för- innebär att tillväxten för helåret 2012 blir svag. bättras. Det behövs fler vägar till jobb, särskilt Regeringen skriver ner sin BNP-prognos för för dem som står längst från arbetsmarknaden. 2012 till 0,4 procent, från 1,3 procent i budget- Alla människor ska ges en chans på arbets- propositionen för 2012. Under 2012 bedöms marknaden. Ingen ska lämnas utanför i passiva hushållens och företagens förtroende successivt system. Utbildning är viktigt för att stärka återvända i takt med att osäkerheten kring statsindividens kompetens och förbättra möjlig- skuldskrisen i Europa minskar. heterna att få arbete eller starta företag. Den höga arbetslösheten bland unga, utrikes födda, Svagare utveckling på arbetsmarknaden personer med relativt kort utbildning och Arbetsmarknaden har som helhet återhämtat sig personer med funktionsnedsättning kräver snabbt 2010 och 2011, såväl vad gäller sysselytterligare åtgärder. Viktiga inslag är satsningar sättningen som antalet arbetade timmar. på utbildning, praktikplatser och andra åtgärder Sveriges öppna och exportinriktade ekonomi som rustar människor att komma i arbete och påverkas kraftigt av de ekonomiska problemen i bygger ett starkt och sammanhållet samhälle. omvärlden. Avmattningen i BNP-tillväxten 2012 Den svenska arbetsmarknadsmodellen ska innebär en svag utveckling även på arbetsvärnas och utvecklas. Regeringen vill aktivt marknaden. Arbetslösheten väntas stiga från stödja initiativ från arbetsmarknadens parter som 7,5 procent 2011 till 7,8 procent 2012, för att seleder till högre varaktig sysselsättning och lägre dan återigen minska successivt. jämviktsarbetslöshet. Särskilt viktigt är initiativ Osäkerheten är stor avseende den framtida för grupper med svag förankring på arbetsmark- konjunkturutvecklingen. Sammantaget bedöms naden. Samtal mellan arbetsmarknadens parter riskerna för en sämre utveckling överväga, även kring bl.a. hur ungas inträde på arbetsmarknaden om de bedöms ha minskat något sedan budgetska kunna underlättas pågår. Initiativ har redan propositionen för 2012 beslutades i september tagits tillsammans med parterna för att skapa ett 2011.

PROP. 2011/12:100

Tabell 3.1 Sammanfattningstabell

att i budgetpropositionen för 2013 föreslå vissa

åtgärder som motverkar att arbetslösheten biter Procentuell förändring om annat ej anges Utfall 2011, prognos 2012–2016 sig fast på en hög nivå. Det ekonomiska läget

2011 2012 2013 2014 2015 2016 bedöms dock inte vara sådant att det nu finns

BNP 3,9 0,4 3,3 3,7 3,6 3,2 behov av breda krisåtgärder.

1 Regeringens bedömning är att det kommer att Arbetade timmar 2,3 -0,3 0,5 1,6 1,5 0,9

Sysselsatta, 15-74 år 2,1 -0,1 0,3 1,4 1,7 0,8 finnas ett begränsat reformutrymme i budget-

propositionen för 2013. 2 Arbetslöshet 7,5 7,8 7,7 6,9 5,7 5,2

3 Arbetslöshet, äldre def. 5,3 5,5 5,5 4,5 3,5 3,0

4 BNP-gap -1,0 -2,7 -2,1 -0,9 -0,4 0,0 Löner 5 2,4 3,2 3,1 3,3 3,7 3,7 Politikens inriktning

KPI 3,0 1,2 1,3 1,6 2,5 2,8 6 Det begränsade reformutrymmet bör användas Finansiellt sparande 0,1 -0,3 0,3 1,6 3,0 3,7 dels, som ovan noterats, till åtgärder som mot- Konsoliderad brutto- 38,4 37,7 35,4 31,8 27,5 22,5 skuld 7 verkar att arbetslösheten biter sig fast, dels till

vissa åtgärder som stärker ekonomins funktions- 1 Kalenderkorrigerad. 2 sätt, förbättrar den ekonomiska standarden för Andel av arbetskraften. 3 Antal arbetslösa exklusive heltidsstuderande arbetslösa i procent av arbetskraften exklusive heltidsstuderande, s.k. öppen arbetslöshet. Här avses 15–74 år, utsatta grupper och som förstärker välfärden.

ursprungligen avsågs 16–64 år. Skillnaden mellan åldersgrupperna är marginell när det gäller arbetslöshetstalet. Inriktningen för politiken i närtid är att hantera

skuldkrisens effekter. I fokus står framför allt att 4 Procent av potentiell BNP. 5 Mätt enligt konjunkturlönestatistiken. stärka förutsättningarna för grupper med svag 6 Den offentliga sektorns finansiella sparande i procent av BNP. 7 Den offentliga sektorns bruttoskuld i procent av BNP. Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar. förankring på arbetsmarknaden att få arbete,

som unga, personer med utländsk bakgrund och

andra grupper med hög långtidsarbetslöshet.

Begränsat reformutrymme och behov av goda I arbetet med budgetpropositionen för 2013

säkerhetsmarginaler lägger regeringen därför fokus på följande områ-

den.

Konjunkturavmattningen bidrar till att det Fler i arbete på en inkluderande arbetsmarknad offentligfinansiella sparandet inte förbättras Regeringens främsta mål är full sysselsättning. fullt så snabbt som beräknades i budgetpropo- Genomförda reformer för att få fler i arbete har sitionen för 2012. För 2012–2015 har det haft betydande positiva effekter, men ytterligare finansiella sparandet reviderats ner med mellan åtgärder krävs för att föra Sverige mot full 0,2 och 0,5 procent av BNP per år. Överskott i sysselsättning. Ett gott näringslivsklimat i hela den offentliga sektorns finanser uppnås 2013, landet är viktigt för sysselsättningen. vilket sedan stiger till 3,7 procent av BNP Regeringens politik med jobbskatteavdrag i 2016. flera steg har stärkt drivkrafterna att arbeta för Givet riskbilden finns det fortsatt ett behov av framför allt låg- och medelinkomsttagare. Både goda säkerhetsmarginaler i de offentliga finanskattesystemets och socialförsäkringarnas utserna, även om behovet har minskat något sedan formning påverkar drivkrafterna för arbete, budgetpropositionen för 2012 beslutades i varför regeringens politik även fortsättningsvis september 2011. Vid en kraftigt sämre konjunkär inriktad på att stärka arbetslinjen. Reformerna turutveckling än den i huvudscenariot, där av trygghetssystemen ska följas upp och behovet sysselsättningen riskerar att försvagas allvarligt, av justeringar prövas för att ingen ska falla måste det finnas utrymme att vidta ytterligare mellan stolarna och för att underlätta vägen åtgärder för att stötta sysselsättningen och den tillbaka till arbete. ekonomiska utvecklingen. Det måste också Minskad arbetslöshet bland unga och finnas utrymme att kunna hantera en betydligt personer med utländsk bakgrund prioriteras mer besvärlig situation på de finansiella markhögt. Dessa personer stod 2011 för ca 5 procentnaderna. Denna strategi säkerställer att de enheter, dvs. två tredjedelar, av den samlade offentliga finanserna inte blir en källa till arbetslösheten på ca 7,5 procent. Det är viktigt osäkerhet. att de som har svårigheter att etablera sig på Resursutnyttjandet är samtidigt lågt och arbetsmarknaden får det stöd och den hjälp de arbetslösheten hög. Det finns därmed ett behov

PROP. 2011/12:100

behöver. Det är därför angeläget att övergången tillgänglighet och stärka patientsäkerheten. En från skola till arbetsliv sker så effektivt som åldrande befolkning och ett ökat behov av vårdmöjligt och att ungas inträde på arbets- och omsorgstjänster innebär ytterligare utmamarknaden underlättas. ningar för hälso- och sjukvården samt äldre- Regeringen avser att förbättra möjligheterna omsorgen. till arbete och företagande bland unga. Möjlig- Regeringens arbete med att säkerställa ett heterna att få arbete förbättras genom insatser effektivt rättsväsende fortsätter. Målsättningen som stärker efterfrågan och sänker trösklarna in är att genomföra reformer som förebygger brott på arbetsmarknaden för grupper med svag för- och som leder till snabba, tydliga och konseankring på arbetsmarknaden, t.ex. sänkt arbets- kventa reaktioner på brott. givaravgift, nystartsjobb eller former av subventionerad anställning. Genom utbildningsinsatser Förstärkt konkurrenskraft (exempelvis i svenska), i yrkesförberedande Sverige har i många avseenden goda förutsättutbildning och i ren grundutbildning, kan ningar för företagande. Befolkningen är välutbilindividens kompetens stärkas och därmed dad och har också tagit till sig ny teknik snabbt. förutsättningarna för denne att få arbete. En högkvalitativ högre utbildning och forskning Regeringens ambition är att i dialog med är nödvändig för att ha internationellt konkurarbetsmarknadens parter förbättra flexibiliteten renskraftiga företag. Näringslivet är innovativt på arbetsmarknaden och underlätta inträdet med omfattande forsknings- och utvecklingsexempelvis genom utökade möjligheter till verksamhet och det finns god finansiell kapapraktik och lärlingsanställningar. citet. Den svenska konkurrenskraften har stärkts När arbetsmarknaden fungerar bra kan arbets- genom regeringens utveckling av företagsklimasökande och företag som vill anställa snabbt och tet. Företagsklimatet i Sverige rankas högt i lätt hitta varandra. Arbetet med att förbättra internationella jämförelser. För att bibehålla arbetsmarknadens funktion pågår alltjämt, denna plats även i framtiden krävs bl.a. en aktiv exempelvis genom att söka vägar för att politik för innovation och företagande. ytterligare förbättra matchningen mellan arbets- Regeringen fortsätter att vidta åtgärder för att lösa och lediga jobb samt med insatser för att främja företagande och företagsklimatet. förbättra effektiviteten i arbetsförmedlingen. Företagsskattekommitténs förslag om riskkapitalavdrag (SOU 2012) bereds i Regerings- Förbättrad välfärd kansliet. Kommittén har ett brett uppdrag och Den gemensamt finansierade välfärden ska hålla ska fram till utgången av 2013 ha lämnat tre hög kvalitet och komma alla till del. betänkanden, ett om skatteincitament för risk- Utbildning är centralt både för den enskilde kapital, ett om skatteincitament för forskning individen och för samhället i stort. En bra skola och utveckling och i huvudbetänkandet kompenserar för skillnader i elevernas livsvillkor behandlas möjligheterna att minska beskattoch förutsättningar, samt utgör en viktig grund ningen av riskkapital i bolagssektorn och att göra för människors framtida möjligheter. Utbildning villkoren mer lika för finansiering med eget skapar förutsättningar för alla medborgare att kapital och lån. Ett led i regeringens arbete är aktivt delta i samhället och göra egna aktiva val också de åtgärder mot skatteplanering med om sina liv. Regeringens arbete med att förbättra ränteavdrag som nyligen presenterats. Genom kvaliteten i utbildningskedjan fortsätter. En dessa motverkas oacceptabla skatteupplägg och prioriterad fråga är att underlätta lösningar som förutsättningarna för beskattning på lika villkor främjar övergången mellan skola och arbetsliv. inom bl.a. välfärdssektorn förbättras. Åtgärderna Regeringens politik syftar till hög kvalitet, skapar ett utrymme att minska bolagssektorns mångfald och valfrihet inom skolan, vården och skattebelastning vilket bl.a. kan ske genom att omsorgen. Lika höga krav ska gälla för såväl bolagsskatten sänks. privata som offentliga verksamheter och För att stärka konkurrenskraften och säkra kombineras med uppföljning, utvärdering och välfärden framöver krävs forskning och granskning. innovationskraft i världsklass. Regeringen Svensk hälso- och sjukvård uppvisar goda me- kommer i den kommande propositionen om dicinska resultat vid en internationell jämförelse. forskning och innovation att presentera en tydlig Regeringen vill fortsätta att förbättra vårdens satsning på dessa områden.

PROP. 2011/12:100

Effektivare person- och godstransporter är Bättre bostadstillgång centrala för ekonomisk tillväxt och ökar möjlig- Regeringen vill förbättra rörligheten på arbetsheterna för människor att hitta arbete inom marknaden och ge alla, oavsett ekonomisk pendlingsavstånd. För företag innebär väl ställning, tillgång till jobb- och studiemöjligfungerande transporter möjligheter att anställa heter. Därför behöver bl.a. tillgången till personal med rätt kompetens och att verka i hela bostäder och mångfalden i utbudet av bostäder landet. Väl fungerande transporter är därmed av förbättras. Brist på boende försämrar möjligstor betydelse för företagens konkurrenskraft heten för enskilda, inte minst unga, att flytta dit och för investeringsklimatet. Att vårda den jobben finns eller till studier på annan ort. infrastruktur som finns är av största vikt för att En rad reformer för en bättre bostadsmarknad säkra robusta väg- och järnvägssystem. har genomförts sedan 2006. Den tidigare Regeringen avser att lämna en infrastruktur- fastighetsskatten på bostäder, som inte uppproposition till riksdagen hösten 2012. Propo- levdes som rättvis och legitim, har avskaffats. En sitionen är en viktig del i arbetet med att möta de ny plan- och bygglag har förenklat plan- och framtida behoven av åtgärder inom transport- bygglovsprocesserna. Ineffektiva subventioner systemet. har avskaffats och parterna på bostadsmarknaden har nått hållbara överenskommelser. Ett stabilt finansiellt system Detta reformarbete fortsätter. Regeringen Ett stabilt och väl fungerande finansiellt system aviserar i denna proposition förslag som gör det är av central betydelse för ekonomin. En rad åt- enklare och ökar drivkrafterna för privatpersoner gärder har vidtagits för att stärka den finansiella att hyra ut sin bostad och på så sätt snabbt öka stabiliteten, men det faktum att den svenska tillgången på bostäder. Vidare aviseras åtgärder banksektorn är stor i relation till BNP innebär för att stimulera till högre bostadsbyggande. betydande risker. Svenska skattebetalare ska inte Förslagen är ett led i det fortsatta arbetet med behöva betala för oansvarigt risktagande hos att reformera bostadsmarknaden för att trygga bankerna. Baserat på hur den svenska bank- tillgången på bostäder för alla, inom ramen för sektorn är uppbyggd har regeringen, Riksbanken den nuvarande modellen för hyresmarknaden. och Finansinspektionen gjort bedömningen att de fyra svenska storbankerna ska ha högre Effektiv klimatpolitik kapitaltäckningskrav än Basel III:s minimikrav Klimatförändringarna är tillsammans med på 7 procents s.k. kärnprimärkapital i förhållande bevarandet av biologisk mångfald, havsmiljö och till bankens riskvägda tillgångar. Regeringens giftfri miljö regeringens mest prioriterade milambition är att i ett första steg höja kraven till jöfrågor. Det förutsätter en ambitiös miljöpolitik 10 procent av de riskvägda tillgångarna, fr.o.m. i Sverige, inom EU och i andra internationella den 1 januari 2013. I ett andra steg ska sedan sammanhang. Eftersom klimatförändringar är kravet stiga till 12 procent 2015. Genomförandet globala är internationella överenskommelser en påverkas dock av såväl pågående förhandlingar viktig del i ett effektivt klimatarbete. Sverige har på EU-nivå som stabiliteten i det svenska gått och går före och har åtagit sig att vidta fler finansiella systemet. och snabbare åtgärder än många andra EU- Parallellt med arbetet att stärka regelverket länder. Genom kostnadseffektiva och långsiktiga och förbättra tillsynen av finansmarknaderna åtgärder arbetar regeringen för att fortsatt uppnå arbetar regeringen aktivt med att stärka konsu- Sveriges ambitiösa mål för klimat- och energimenternas ställning gentemot de finansiella politiken. Regeringen ambition är att Sverige år företagen. Konsumenterna befinner sig i ett 2050 ska ha en hållbar och resurseffektiv enerkunskapsunderläge som på sikt riskerar att giförsörjning, utan nettoutsläpp av växthusgaser. urholka deras förtroende för finansföretagen. Genom tydligare information framför allt Regeringens fortsatta reformambitioner gällande avgifter ökar möjligheterna för Regeringens reformambitioner för mandatkonsumenterna att skilja mellan bra och dåliga perioden, som presenterades i budgetfinansiella produkter. Gränsdragningen mellan propositionen för 2011, genomförs när det finns rådgivning och marknadsföring av komplexa reformutrymme, det ekonomiska läget tillåter finansiella produkter ses över. Avgifter, risker och under förutsättning att viktiga reformer och avkastning måste redovisas tydligare. inom prioriterade välfärdsområden kan säkras.

PROP. 2011/12:100

För att minska utanförskapet, öka den var- banksektorn. Därigenom har riskerna för en aktiga sysselsättningen och göra det mer attrak- kraftig kreditåtstramning minskat betydligt. tivt att utbilda sig, starta och driva företag vill Ökat finanspolitiskt samarbete inom EU samt regeringen ytterligare förstärka jobbskatte- omfattande åtstramnings- och reformprogram i avdraget och höja den nedre skiktgränsen för flera euroländer har bidragit till att stabilisera de statlig skatt. När individer och familjer får finansiella marknaderna (se diagram 3.1). Den behålla mer av sina inkomster ökar dessutom finansiella oron väntas fortsätta att minska 2012. självständigheten och möjligheterna att forma Trots att oron på de finansiella marknaderna sina egna liv. Regeringen har ambitionen att har avtagit och åtgärder vidtagits för att fortsatt förbättra företagsklimatet och villkoren motverka den statsfinansiella krisen är den för företagande, investeringar och sysselsättning, internationella konjunkturutvecklingen fortsatt bl.a. genom att se över företagsbeskattningen. mycket osäker. Regeringen avser även att under 2013 eller 2014 I euroområdet väntas saneringen av de offentåterkomma med förslag om sänkt skatt för liga finanserna, en svag inhemsk efterfrågan och pensionärer, under förutsättning att det råder en dämpad omvärldsefterfrågan medföra en mild balans i de offentliga finanserna. recession 2012. Saneringen av de offentliga finanserna och genomförandet av strukturreformer kommer att ta tid och ge resultat först på sikt. Återhämtningen i euroområdet blir därmed

3.1 Utsikter för svensk ekonomi utdragen 2013–2016.

I spåren av de statsfinansiella problemen i flera

Diagram 3.1 Räntespreadar för 10–åriga statsobligationer jämfört med Tyskland

euroländer bromsade svensk ekonomi in kraftigt Procent under slutet av 2011. Inbromsningen innebär att 16 tillväxten 2012 förväntas bli svag och att arbets- Spanien lösheten stiger. Osäkerheten kring statsskulds- 14 Italien Portugal krisen i Europa har minskat och de finansiella 12 marknaderna har börjat stabiliseras. Under 10 2012 återvänder successivt förtroendet bland hushåll och företag. Efterfrågan i Sverige 8 bedöms därför gradvis öka i slutet av 2012 och 6 framåt. Sysselsättningen förväntas börja öka un- 4 der 2013, och 2014-2016 utvecklas arbetsmarknaden starkt. Arbetslösheten närmar sig 2 5 procent 2016 och resursutnyttjandet i 0 ekonomin som helhet bedöms då vara normalt. 2009 2010 2011 2012 Det råder stor osäkerhet om den framtida Källa: Reuters Ecowin. konjunkturutvecklingen. Även om riskbilden Den amerikanska ekonomin har hittills påverförskjutits i positiv riktning jämfört med be- kats i relativt liten omfattning av statsskuldsdömningen i budgetpropositionen för 2012 bekrisen i euroområdet. Det finns tydliga tecken på döms fortfarande riskerna för en svagare uten starkare konjunktur i USA, med t.ex. sjunveckling dominera. kande arbetslöshet. Resursutnyttjandet är dock för närvarande lågt och återhämtningen väntas bli utdragen, även om tillväxten stimuleras av en

3.1.1 Stabilisering på finansmarknaderna

expansiv penningpolitik. Det beror bl.a. på att det finns ett behov av en kraftfull konsolidering Den finansiella oron var påtaglig under hösten av de offentliga finanserna även i USA. Den po- 2011, men har sedan dess minskat till följd av litiska oenigheten i kongressen skapar dock stor åtgärder som vidtagits av Europeiska centralosäkerhet om utformningen av den framtida banken (ECB), EU och länder med akuta finanspolitiken. statsfinansiella problem. Stödåtgärder som vid- Den svaga konjunkturen i omvärlden dämpar tagits av ECB i syfte att underlätta bankers den svenska tillväxten, främst under 2012. I takt finansiering har minskat den finansiella stressen i med att de finansiella marknaderna fortsätter att

PROP. 2011/12:100

stabiliseras, och åtgärder vidtas för att lösa de kombination av det låga resursutnyttjandet i statsfinansiella problemen i Europa, avtar dock ekonomin 2012 och stark potentiell tillväxt till oron bland svenska hushåll och företag. följd av bl.a. regeringens reformer för en bättre fungerande arbetsmarknad och ett bättre företagsklimat.

3.1.2 Svensk ekonomi påverkas av skuldkrisen 2012 Tabell 3.2 Nyckeltal

Utfall för 2011, prognos för 2012–2016 Procentuell förändring om annat ej anges Den svenska ekonomin har vuxit mycket snabbt 2011 2012 2013 2014 2015 2016 under 2010 och under större delen av 2011 (se diagram 3.2). Både den inhemska efterfrågan och BNP 3,9 0,4 3,3 3,7 3,6 3,2 exporten har varit viktiga drivkrafter för åter- BNP-gap 1 -1,0 -2,7 -2,1 -0,9 -0,4 0,0 hämtningen efter finanskrisen. Under slutet av Sysselsatta 2,1 -0,1 0,3 1,4 1,7 0,8 2011 dämpades dock tillväxten i svensk ekonomi Sysselsättningsgrad 2 80,0 79,7 79,6 80,5 81,6 82,4

De statsfinansiella problemen i framför allt

euroområdet har medfört att omvärlds- 5 Arbetslöshet 7,5 7,8 7,7 6,9 5,7 5,2

efterfrågan och därmed efterfrågan på svenska 6 Arbetslöshet, äldre def. 5,3 5,5 5,5 4,5 3,5 3,0

exportprodukter har dämpats kraftigt. Exporten Löner 7 2,4 3,2 3,1 3,3 3,7 3,7

minskade under slutet av 2011 och indikatorer 8

KPI 3,0 1,2 1,3 1,6 2,5 2,8 tyder på en svag ökning av exporten under 1 Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

inledningen av 2012. Hushållens konsumtion 2 Enligt EU2020-målet, dvs. sysselsatta i procent av befolkningen i åldersgruppen

20–64 år. dämpades redan under andra halvåret 2011 till 3 Kalenderkorrigerad.

4 Produktivitet i näringslivet. följd av bl.a. ökad osäkerhet om den ekonomiska 5 I procent av arbetskraften.

utvecklingen och en svag förmögenhets- 6 Antal arbetslösa exklusive heltidsstuderande arbetslösa i procent av arbets-

kraften exklusive heltidsstuderande, s.k. öppen arbetslöshet. Här avses 15–74 år, utveckling. Det osäkra ekonomiska läget, den ursprungligen avsågs 16–64 år. Skillnaden mellan åldersgrupperna är marginell

svaga exportefterfrågan och den svaga inhemska när det gäller arbetslöshetstalet.

7 Mätt enligt konjunkturlönestatistiken. efterfrågan gör att företag avvaktar med att 8 Årsgenomsnitt.

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar. investera.

Diagram 3.2 Svensk BNP I takt med att de finansiella marknaderna

Procent Miljarder kr fortsätter att stabiliseras och hushållens oro

10 1 200 minskar, väntas hushållens konsumtion öka

snabbare från andra halvåret 2012 och framåt. En

Procentuell förändring (vänster skala)

8 1 100

expansiv penningpolitik och gradvis ljusare Säsongrensad nivå på kvartal (höger skala) 1 000

6 utsikter på arbetsmarknaden bidrar till att 900

500 stärkas, vilket bidrar till en snabbare

exporttillväxt. Allt eftersom efterfrågan och -2 400 produktionen ökar i snabbare takt blir behovet -4 300

-6 200 av investeringar förhållandevis stort, vilket leder 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 till att de ökar starkt. BNP ökar med i Anm.: BNP i fasta priser, referensår 2010. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. genomsnitt ca 3,5 procent per år 2013–2016 och

den goda tillväxten gör att resursutnyttjandet Den svaga tillväxten i svensk ekonomi väntas stiger successivt. Lågkonjunkturen blir dock leda till ett minskat resursutnyttjande 2012. Mätt utdragen och först i slutet av prognosperioden med det s.k. BNP-gapet sjunker resursbedöms resursutnyttjandet bli normalt i utnyttjandet från -1,0 procent 2011 till ekonomin som helhet. 2,7 procent 2012 (se tabell 3.2). De närmaste

åren kan produktionen och sysselsättningen

därmed öka snabbt utan att det uppstår

överhettningstendenser. Det beror på en

PROP. 2011/12:100

3.1.3 Arbetsmarknaden dämpas

Diagram 3.4 Arbetslöshet

Procent av arbetskraften 12

Regeringens reformer har lagt grunden för

motståndskraftig arbetsmarknad 10

Återhämtningen på arbetsmarknaden har varit 8 snabb de senaste två åren. Antalet sysselsatta har 6 ökat kraftigt (se diagram 3.3). Den starka uppgången i sysselsättningen har även inneburit att 4 arbetslösheten har minskat, trots att arbetskraftsdeltagandet har ökat påtagligt (se 2 diagram 3.3 och diagram 3.4). De senaste två 0 årens goda utveckling på arbetsmarknaden kan 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 förklaras av både en starkare konjunktur och Anm.: Säsongrensad data. reformer som stärkt arbetslinjen och företags- Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. klimatet. Ett tecken på att regeringens reformer har förbättrat arbetsmarknadens funktionssätt är att arbetskraftsdeltagandet och sysselsättnings-

Inbromsning på arbetsmarknaden

graden har ökat i de flesta åldersgrupper. Skuldkrisen gör dock att utvecklingen dämpas och att Inbromsningen i den svenska ekonomin under arbetslösheten börjar falla tillbaka först 2013 (se slutet av 2011 har redan medfört att företagens diagram 3.4). Under fjärde kvartalet 2011 var behov av att öka antalet anställda snabbt har den säsongsrensade arbetslösheten 7,5 procent. avtagit. Ökningen av sysselsättningen dämpades under slutet av 2011 och den bedöms bli i

Diagram 3.3 Arbetskraft och sysselsättning

Tusental princip oförändrad under hela 2012. 5 500 Inbromsningen beror främst på att företagen 5 300 inte förnyar visstidsanställningar och inte I arbetskraften Sysselsatta ersätter naturliga avgångar i samma utsträckning 5 100 som de gjort de senaste åren. Någon våg av 4 900 varsel i nivå med utvecklingen 2008 och 2009 4 700 väntas dock inte. Utbudet av arbetskraft väntas 4 500 samtidigt fortsätta att öka till följd av att befolkningen i arbetsför ålder växer. 4 300 Arbetslösheten bedöms därför stiga till 4 100 3 900 7,8 procent 2012. 3 700 I takt med att efterfrågan i ekonomin åter tar 3 500 fart förbättras läget på arbetsmarknaden och sysselsättningen förväntas därför öka snabbt un- 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. der framför allt 2014 och 2015. Arbetslösheten väntas minska till 5,2 procent 2016, vilket är i linje med regeringens bedömning av jämviktsarbetslösheten 2016. Den svaga utvecklingen under 2012 försvårar framför allt för dem som varit arbetslösa länge. Andelen långtidsarbetslösa bedöms öka 2012. Långtidsarbetslösheten skiljer sig samtidigt kraftigt åt mellan olika grupper. Personer födda utanför Europa, äldre och personer med högst förgymnasial utbildning är t.ex. långtidsarbetslösa i högre utsträckning än andra grupper. För dessa grupper blir det ännu svårare att få jobb när konjunkturen åter försvagas, dels för att en individs anställningsbarhet tenderar att

PROP. 2011/12:100

minska med arbetslöshetstidens längd, dels för att långtidsarbetslöshet i sig kan vara stigmatiserande. Det låga resursutnyttjandet på arbetsmarknaden och avmattningen av konjunkturen 2012 bidrar till att den pågående avtalsrörelsen väntas resultera i måttliga löneökningar, även om löneökningarna antas bli högre i denna avtalsrörelse än i 2010 års förhandlingsrunda. I takt med att arbetsmarknadsläget förbättras bedöms lönerna öka något snabbare 2014–2016. Det låga resursutnyttjandet leder i kombination med relativt låga enhetsarbetskostnader till att den underliggande inflationen väntas bli lägre än 2 procent under större delen av prognosperioden. Riksbanken antas sänka reporäntan till 1 procent under sommaren 2012 och sedan behålla den nivån i cirka ett år. Reporäntan höjs därefter under andra halvåret 2013 i takt med att resursutnyttjandet och inflationstrycket stiger.

PROP. 2011/12:100

Demografiska förändringar påverkar

Diagram 3.6 Sysselsättningsgraden 2006 och 2011 fördelat på åldersgrupper

sysselsättningsgraden negativt

Procent av befolkningen 90 Mellan 2006 och 2011 ökade antalet sysselsatta med 213 000 personer. Under samma period har 80 2006 2011 sysselsättningsgraden i befolkningen (15–74 år) 70 minskat från 65,8 till 65,6 procent. Att syssel- 60 sättningsgraden minskat något samtidigt som 50 antalet jobb ökat beror på att befolkningen ökat, 40 men framför allt på att befolkningens sammansättning ändrats på ett ogynnsamt sätt (se 30 diagram 3.5). 20 10

Diagram 3.5 Förändring av befolkningen efter ålder 15–74,

0

2006–2011

15–24 år 25–64 år 65–74 år Totalt (15–74 år) Tusental Källa: Statistiska centralbyrån. 40 Utrikes födda har kraftigt ökat sin andel av befolkningen mellan 2006 och 2011, från 30 20 14,9 procent till 17,3 procent. Utrikes födda har jämfört med inrikes födda sedan länge en lägre sysselsättningsgrad, vilket i sig är problematiskt 10 0 (se avsnitt 5). Sysselsättningsgraden har legat stilla bland utrikes födda mellan 2006 och 2011. 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60 63 66 69 72 Betydelsen av demografiska förändringar kan -10 -20 illustreras med en beräkning där sysselsättningsgraden inom olika grupper hålls konstant på 2006 års nivå, samtidigt som befolknings- -30 Anm.: Befolkningen mätt den 31 december 2006 respektive 2011. Källa: Statistiska centralbyrån. strukturen tillåts ändras. En sådan beräkning visar att sysselsättningsgraden enbart till följd av En viktig förklaring till att sysselsättningsgraden demografiska förändringar skulle ha minskat totalt sett minskat något är att gruppen 25–64 år, med drygt 2 procentenheter mellan 2006 och vilken är den grupp som har högst sysselsätt- 2011. I själva verket minskade sysselsättningsningsgrad, har minskat som andel av befolk- graden för gruppen 15–74 år med bara ningen sedan 2006. Det beror i huvudsak på att 0,2 procentenheter. Detta illustrerar att många i de stora årskullar som föddes på regeringens politik bidragit till att hålla uppe 1940-talet nu går i pension. sysselsättningen väl, särskilt om man beaktar att Förändringen i befolkningens åldersstruktur den demografiska utvecklingen varit ogynnsam. döljer det faktum att sysselsättningsgraden ökat inom olika åldersgrupper. Särskilt mycket har den ökat bland de som är mellan 25 och 69 år. Bland de riktigt unga (15–19 år) och äldsta (70–74 år) har sysselsättningsgraden emellertid minskat (se diagram 3.6).

PROP. 2011/12:100

3.1.4 Riskerna för en sämre utveckling och BNP öka mer än vad som förväntas, utan att överväger det uppstår överhettningstendenser i ekonomin. En ytterligare osäkerhetsfaktor är utvecklingen Osäkerheten är stor kring den framtida av produktiviteten. Produktiviteten har konjunkturutvecklingen. Sammantaget bedöms utvecklats svagt sedan finanskrisen. Det finns en riskerna för en sämre utveckling överväga, även risk att produktiviteten fortsätter att utvecklas om de bedöms ha minskat något sedan svagt, t.o.m. svagare än vad som antas i budgetpropositionen för 2012 beslutades i prognosen. Samtidigt kan företagen ha ett september 2011. uppdämt behov av att investera, vilket i så fall En risk som tydligt avtagit under inledningen skulle resultera i att de börjar investera tidigare av 2012 är risken för att de europeiska bankerna i och i större omfattning än vad som antas i praktiken skulle förlora möjligheten att finansi- prognosen, med högre produktivitet som följd. era sig på de finansiella marknaderna. ECB:s Detta skulle medföra en högre BNP-tillväxt de utfärdande av treåriga lån till låg ränta har kommande åren och en högre BNP-nivå på lång påtagligt minskat risken för att de statsfinansiella sikt. problemen sprider sig till banksektorn. I flertalet euroländer kvarstår emellertid de underliggande problemen med höga skuldnivåer och låg potentiell tillväxt. Det finns bl.a. en risk för att den finanspolitiska konsolideringen inte varaktigt minskar underskotten i de offentliga finanserna. Det finns också en risk att de negativa effekterna av de nödvändiga finanspolitiska åtstramningarna blir större än vad som antas i prognosen. Även för USA råder det stor osäkerhet om tidpunkten och omfattningen av framtida finanspolitiska åtstramningar. En svagare utveckling i både euroområdet och USA än vad som antas i prognosen skulle resultera i en betydligt mer utdragen återhämtning i omvärlden, och därmed även i Sverige. I Sverige finns det en risk att den pågående inbromsningen i svensk ekonomi får större negativa permanenta effekter på arbetsmarknaden. Det skulle i så fall ske genom att grupper som i nuläget står långt ifrån arbetsmarknaden inte kommer in på den. Fler personer skulle då lämna arbetskraften permanent. Det finns även indikationer på att matchningen på arbetsmarknaden har försämrats den senaste tiden. Om detta beror på strukturella faktorer kan jämviktsarbetslösheten bli högre än vad som antas i prognosen. Samtidigt är det möjligt att regeringens politik får större positiva effekter än vad som förutses i prognosen. Sysselsättningsgraden har ökat i de flesta åldersgrupper och arbetskraften har ökat starkare än den demografiska utvecklingen, trots det svaga konjunkturläget. Detta indikerar att regeringens reformer har förbättrat arbetsmarknadens funktionssätt. Om deltagandet i arbetskraften fortsätter att öka i större omfattning än vad som antas i prognosen kan sysselsättningen

PROP. 2011/12:100

EU:s åtgärder och inriktning i hanteringen av finansiella institut. Om detta inträffat hade den statsfinansiella krisen fördjupade likviditetsproblem och kreditåtstramningar kunnat uppstå, vilket kunde ha Den globala finansmarknadskrisen som inleddes resulterat i en kraftigare konjunkturnedgång. hösten 2008 tydliggjorde att det fanns brister i Som ett resultat av räddningsinsatserna ökade EU:s gemensamma regelverk för ekonomisk statskulderna kraftigt i exempelvis Spanien och styrning. Det som ursprungligen var en kris på Irland. den finansiella marknaden övergick under 2009 Oron på de finansiella marknaderna tilltog till och 2010 till en statsfinansiell kris, med stora följd av en ökad osäkerhet kring betalningskonsekvenser för EU-ländernas ekonomier. Den förmågan i ett flertal euroländer. Krisen i statsfinansiella krisen har resulterat i att EU har enskilda medlemsländer utvecklades till en vidtagit en rad åtgärder för att hantera den akuta förtroendekris för hela eurosamarbetet. För att krisen, men även för att förebygga uppkomsten motverka statsskuldskrisen har tre parallella av framtida kriser. arbeten inletts på EU-nivå: 1. införandet av nya finansiella stabilitets- Krisens underliggande orsaker mekanismer, När eurosamarbetet inrättades fanns en bred 2. en förstärkning av det europeiska bankenighet om behovet av ekonomisk-politiska krav systemet, samt på de enskilda länderna. För att främja stabila offentliga finanser och motverka makro- 3. en fördjupning av det ekonomisk-politiska ekonomiska obalanser beslutade därför EU:s samarbetet inom framför allt euroområdet. medlemsstater att införa en stabilitets- och tillväxtpakt. Pakten innebär bl.a. att ett lands Finansiella stabilitetsmekanismer underskott i de offentliga finanserna inte får Om ett land inte kan finansiera sin verksamhet överstiga 3 procent av BNP, samtidigt som den på långsiktigt hållbara villkor, varken nationellt offentliga bruttoskulden högst får uppgå till eller internationellt, kan landet ansöka om stats- 60 procent av BNP. Om ett land överstiger dessa finansiellt stöd. Länder i denna situation brukar i gränsvärden ska ett underskottsförfarande första hand vända sig till den Internationella vainledas, såvida inte särskilda omständigheter lutafonden (IMF). Lån från IMF är i regel föreligger. För euroländerna, men inte för övriga kopplade till fleråriga konsoliderings- och EU-länder, kan förfarandet resultera i kännbara reformprogram, framtagna i samarbete med böter eller räntelösa depositioner. berört lands regering. Utbetalningen av dessa lån Stabilitets- och tillväxtpakten hindrade dock är strikt villkorade av att länderna genomför inte att stora budgetunderskott och kraftiga konsolidering och strukturreformer, s.k. ökningar av de offentliga skulderna uppstod i ett konditionalitet. Utan lån skulle länderna behöva flertal medlemsstater. Regelverket var dessutom genomföra sin budgetkonsolidering ännu inte utformat för att förhindra att betydande snabbare, alternativt behöva ställa in sina makroekonomiska obalanser byggdes upp. betalningar. Vidare saknades tillräcklig tillsyn av de finansiella Under 2010 beslutade euroländerna, i samvermarknaderna. kan med IMF, om bilaterala lån till Grekland. Innan den globala konjunkturen vände nedåt Detta tydliggjorde att det fanns ett behov av 2008 hade obalanser byggts upp i en rad euro- stabilitetsmekanismer för euroländerna som ett länder i form av strukturella bytesbalans- komplement till IMF. Till en början skapades två underskott, försämrade statsfinanser, bristande tillfälliga lånefaciliteter; Europeiska finansiella konkurrenskraft och en ohållbar utveckling av stabiliseringsfaciliteten (EFSF) och Europeiska fastighetspriser. Till följd av den globala finans- finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM). krisen drabbades det stora flertalet europeiska Målet är att en permanent stabilitetsmekanism, länder av ett betydande efterfrågebortfall. För att Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM), ska undvika konkurs hos systemviktiga finansiella inrättas sommaren 2012 och på sikt ersätta de institut genomförde dessutom flera länder ett tillfälliga lånefaciliteterna. antal räddningsaktioner till stora kostnader för Lån till euroländer i akut kris ger dessa länder skattebetalarna. Risken var stor för att krisen andrum att återskapa förtroendet för sina ekoskulle spridas till andra, i grunden stabila, nomier genom budgetkonsolidering och

PROP. 2011/12:100

strukturreformer. Därmed kan de på nytt få Fördjupat ekonomisk-politiskt samarbete i EU tillgång till kapitalmarknaden. Dessutom bidrar Parallellt med nya stabilitetsmekanismer samt de nya mekanismerna till att stärka de finansiella reformer och konsolideringsåtgärder i enskilda marknadernas förtroende för eurosamarbetet. länder har förhandlingar förts om att stärka och Det är dock osäkert om de nya mekanismerna fördjupa det ekonomiskt-politiska samarbetet har en tillräcklig volym för att även kunna inom EU. tillgodose större euroländers behov av I september 2010 lade EU-kommissionen finansieringsstöd. fram ett förslag bestående av sex rättsakter. Förslagen trädde i kraft i december 2011 och Ett förstärkt banksystem syftar till att förstärka det finanspolitiska EU-länderna har vidtagit åtgärder som syftar till ramverket i EU samt tidigt upptäcka föreatt stärka banksystemet. Tre åtgärder kan pekas komsten av makroekonomiska obalanser. ut som särskilt viktiga i detta avseende: Förslagen innebär i huvudsak att den förebyggande och korrigerande delen av stabilitets- 1. rekapitalisering av banker, och tillväxtpakten stärks, ett direktiv med 2. ökade kapitaltäckningskrav och minimikrav på nationella finanspolitiska ramverk 3. Europeiska centralbankens (ECB) extra- införs, en ny process för övervakning av makroordinära insatser. ekonomiska obalanser införs samt genom att nya sanktioner för euroländerna införs i stabilitets- 1. Europeiska bankmyndigheten (EBA) har och tillväxtpakten och i obalansförfarandet. tilldelats ansvaret för att förbättra kapitalsituat- Som ett komplement till de sex rättsakterna ionen och finansieringsproblemen i europeiska presenterade kommissionen i november 2011 två banker. Efter en marknadsvärdering av ett tretti- förordningsförslag om stärkt ekonomisk otal bankers statspappersinnehav ska europeiska styrning i euroområdet. Det första förslaget bankers eget kapital uppgå till minst 9 procent i syftar till att stärka övervakningen av euroländer slutet av juni 2012. Banker med stora innehav av med finansiella problem och till att skapa tydliga statspapper i statsskuldtyngda länder, som har villkor för länder som mottar finansiellt stöd. minskat kraftigt i värde, behöver göra betydande Det andra förslaget innebär utökade rapporkapitaltillskott för att uppnå kapitalkravet. teringskrav för euroländer avseende den 2. Den finansiella krisen har resulterat i att det nationella budgetpolitiken. nuvarande regelverket för bankernas kapital- En ytterligare åtgärd för att stärka samordhållning, Basel II, inte bedöms beakta riskerna i ningen inom EU är införandet av fördraget om banksystemet tillräckligt. Av denna anledning stabilitet, samordning och styrning inom ekohar ett nytt regelverk, Basel III, arbetats fram för nomiska och monetära unionen (finanspakten). att göra banker mer stabila och minska risken för Fördraget består i huvudsak av krav på införande framtida finansiella kriser. Även nya krav på av regler om balans eller överskott i offentliga bankernas likviditet införs. Inom EU pågår för finanser, en korrigeringsmekanism i nationell närvarande ett arbete med att ta fram ett regel- lagstiftning samt mer automatik vid öververk baserat på Basel III (se även avsnitt 3.6). trädande av underskottskriteriet inom stabilitets- 3. ECB har i flera steg vidtagit tillfälliga extra- och tillväxtpakten. Reglerna i fördraget är inte ordinära åtgärder för att värna det finansiella bindande för icke-euroländer förrän vid ett systemets funktionssätt. Bland annat har ECB eventuellt framtida euromedlemskap, såvida vid två tillfällen erbjudit finansiella institut i dessa länder inte frivilligt åtar sig att vara bundna euroländer treåriga lån till en låg ränta mot av hela eller delar av fördraget, se vidare avsnitt 4. säkerhet. Genom låneprogrammet kan de Samtliga åtgärder som har vidtagits i spåren av säkerställa sina finansieringsbehov relativt långt statsskuldkrisen är viktiga steg i ett långsiktigt fram i tiden till en låg kostnad, samt förbättra arbete för att skapa ett starkare finanspolitiskt sina räntemarginaler och sitt resultat. Därmed ramverk inom EU och minska risken för att kan bankernas anpassning till de hårdare liknande kriser uppstår. kapitaltäckningsreglerna i Basel III underlättas, samtidigt som kreditförsörjningen till hushåll och företag understöds.

PROP. 2011/12:100

3.2 De offentliga finanserna och Förstärkningen av den offentliga sektorns finanfinanspolitikens inriktning ser fr.o.m. 2013 sker i staten. Ålderspensions-

systemet bedöms få ett litet överskott 2012 som 3.2.1 Utvecklingen av de offentliga vänds till ett underskott 2013. För tiden därefter finanserna bedöms ålderspensionssystemets finanser i princip vara i balans. Den kommunala sektorn I takt med den ekonomiska återhämtningen har redovisar över prognosperioden ett litet negativt de offentliga finanserna stärkts de senaste åren. finansiellt sparande, men ett positivt resultat och Den offentliga sektorns finansiella sparande har klarar därmed balanskravet. 4 ökat från ett underskott på 1 procent av BNP Den konsoliderade bruttoskulden uppgick till 2009 till ett överskott på 0,1 procent av BNP 38,4 procent av BNP i slutet av 2011, vilket ger 2011. Den svaga ekonomiska utvecklingen gör en god marginal till referensvärdet inom EU:s att det finansiella sparandet bedöms uppvisa ett stabilitets- och tillväxtpakt på 60 procent av litet underskott på 0,3 procent av BNP 2012, BNP. Minskade överskott i det finansiella som vänder till ett mindre överskott redan 2013. sparandet bidrar till att skulden är något större Därefter förbättras sparandet successivt till än vad som bedömdes i budgetpropositionen för 3,7 procent av BNP 2016 (se tabell 3.3). 2012. År 2016 beräknas den konsoliderade Utfallet för den offentliga sektorns finansiella bruttoskulden uppgå till 22,5 procent av BNP. sparande 2011 blev 0,1 procent av BNP, vilket var detsamma som i prognosen i budget-

Tabell 3.3 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser

propositionen för 2012. För 2012–2015 har det Miljarder kronor Utfall 2011, prognos 2012–2016 finansiella sparandet reviderats ner med mellan 2011 2012 2013 2014 2015 2016 0,2 och 0,5 procent av BNP per år, främst till följd av högre utgifter. Inkomster 1 735 1 773 1 837 1 922 2 024 2 116 Skatteintäkterna har reviderats upp med Procent av BNP 49,6 50,1 49,7 49,4 49,5 49,3 3 miljarder kronor både 2012 och 2013 jämfört Skatter och avgifter 1 546 1 583 1 645 1 727 1 817 1 900

förväntat. Högre inkomst- och avtalspensioner Finansiellt sparande 4 -10 13 60 122 157 bidrar också till de högre intäkterna. År 2014 Procent av BNP 0,1 -0,3 0,3 1,6 3,0 3,7 och 2015 har de totala skatteintäkterna

Konsoliderad bruttoskuld 1 341 1 335 1 309 1 236 1 126 964 reviderats ned med 2–4 miljarder kronor. De

Procent av BNP högre intäkterna från skatt på arbete motverkas 38,4 37,7 35,4 31,8 27,5 22,5

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. dessa år av att intäkterna från mervärdesskatten

har reviderats ned. Revideringen beror till stor Eftersom osäkerheten är stor kring den framtida del på lägre investeringar och en ändrad konjunkturutvecklingen finns det också en sammansättning av hushållens konsumtion. På betydande osäkerhet i prognoserna för de inkomstsidan har även övriga inkomster offentliga finanserna. En svagare ekonomisk reviderats upp 2012–2013 med 4–7 miljarder utveckling får snabbt genomslag på de offentliga kronor, men reviderats ned 2014–2015 med finanserna. En svagare utveckling på arbets- 1 miljarder kronor. marknaden får särskilt stor effekt eftersom Utgifterna har reviderats upp 2012–2015 med

9–21 miljarder kronor per år jämfört med

bedömningen i budgetpropositionen för 2012.

En stor del av revideringen står de kommunala

konsumtionsutgifterna för som nu bedöms bli 4 Mellan den kommunala redovisningen och nationalräkenskaperna 4–7 miljarder kronor högre per år 2012–2015. förekommer redovisningsmässiga skillnader som kan uppgå till flera

Övriga uppreviderade utgifter utgörs av bl.a. miljarder kronor enskilda år. Den kommunala redovisningen bygger på

transfereringar till hushåll, investeringsutgifter samma utgångspunkter som redovisningen inom näringslivet. Om t.ex.

och ränteutgifter. investeringsutgifterna ökar kraftigt mellan två år får detta omedelbart

genomslag på det finansiella sparandet, medan resultatet endast påverkas

av avskrivningarna.

PROP. 2011/12:100

knappt två tredjedelar av de totala skatte- snittliga finansiella sparandet på 1,2 procent av intäkterna utgörs av skatt på arbetsinkomster. BNP, dvs. något över målet. Detta tyder på att det inte finns några stora systematiska fel i finanspolitiken som kan påverka målupp- 3.2.2 Begränsat reformutrymme och fyllelsen framöver.

behov av goda säkerhetsmarginaler

Sjuårsindikatorn : Sjuårsindikatorn uppgår till Reformutrymmet bedöms utifrån en avstäm- 0,5 procent av BNP för 2012 och till ning mot överskottsmålet där ett antal fak- 1,2 procent av BNP för 2013. Den konjunktorer vägs in i bedömningen. Överskottsmålet turjusterade sjuårsindikatorn för samma år är bestämt som ett överskott på 1 procent av pekar emellertid på att sparandet ligger BNP som ska uppnås i genomsnitt över en ca 1 procentenhet högre än överskottsmålet. konjunkturcykel. Avstämningen av över- Risken för en asymmetrisk konjunkturskottsmålet görs utifrån flera olika indikatorer utveckling (BNP-gapet har varit negativt eftersom det inte finns någon indikator som under en mycket lång period) talar dock för ensam kan mäta måluppfyllelsen. att vikt bör läggas vid både den ojusterade och Överskottsmålet följs upp både framåt- och konjunkturjusterade indikatorn. Den sammanbakåtblickande. Den framåtblickande upptagna bedömningen är då att det finansiella följningen görs för att fastställa ett reformsparandet i genomsnitt ligger något över överutrymme eller besparingsbehov. De indikatorer skottsmålet under den relevanta perioden. som används för denna utvärdering är sjuårsindikatorn och det strukturella sparandet. Strukturellt sparande : Det strukturella Vid tolkningen av sjuårsindikatorn beaktas också sparandet bedöms uppgå till 1,2 procent av det genomsnittliga konjunkturläget under den BNP 2012 och stiger sedan successivt under period indikatorn omfattar. En bakåtblickande prognosperioden för att uppgå till 3,7 procent analys görs för att upptäcka eventuella av BNP 2016. Denna indikator pekar på ett fisystematiska fel i finanspolitiken som kan nansiellt sparande som ligger marginellt över påverka måluppfyllelsen framöver. Utifrån dessa överskottsmålet 2012 och 2013 och som sedan indikatorer görs sedan en samlad bedömning av reformutrymmet där hänsyn även tas till ökar stegvis över prognosperioden. Jämfört osäkerheten i bedömningen, riskbilden, och till med bedömningen i budgetpropositionen för vad som är en välavvägd finanspolitik sett utifrån 2012 har potentiell BNP och därmed det konjunkturläget (finanspolitiken ska inte bidra strukturella sparandet reviderats ned relativt till överhettning eller till att fördjupa en mycket för samtliga år efter 2010. konjunkturnedgång). Risken för att konjunkturcykeln kan vara asymmetrisk vägs också in i Tabell 3.4 Indikatorer för uppföljning av överskottsmålet bedömningen. 5 Procent av BNP respektive potentiell BNP

2011 2012 2013 2014 2015 2016

Bedömning av reformutrymmet utifrån Finansiellt sparande 0,1 -0,3 0,3 1,6 3,0 3,7

indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet Bakåtblickande tioårssnitt 0,7 Det bakåtblickande tioårssnittet : År 2002–2011 1 Konjunkturjusterat 1,2 uppgick det finansiella sparandet i offentlig Sjuårsindikatorn 0,4 0,5 1,2 sektor i genomsnitt till 0,7 procent av BNP (se 1 Konjunkturjusterat 1,6 1,8 2,0 tabell 3.4). Sparandet låg med andra ord något Strukturellt sparande 0,7 1,2 1,6 2,1 3,2 3,7 under målsatt nivå. Justerat för det genom- BNP-gap -1,0 -2,7 -2,1 -0,9 -0,4 0,0 snittliga konjunkturläget låg dock det genom- Sjuårssnitt -2,2 -2,3 -1,4

Bakåtblickande tioårssnitt -0,9 1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet minskas med BNP-gapet under motsvarande period multiplicerat med elasticiteten 0,55. Den konjunktur- 5 Utförligare beskrivningar av analysramen för reformutrymmet och de justerade sjuårsindikatorn är inte identiskt lika med ett sjuårssnitt för det strukturella sparandet eftersom det strukturella sparandet även justeras för olika indikatorerna finns i avsnitt 11. Se också regeringens skrivelse extraordinära kapitalvinster. Ramverk för finanspolitiken (skr. 2010/11:79). Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2011/12:100

Bedömning av reformutrymmet utifrån motiverat att låta finanspolitiken vara något mer indikatorerna med hänsyn tagen till osäkerheten i expansiv (eller mindre kontraktiv). Å andra

bedömningen och riskbilden sidan talade de tydliga nedåtriskerna kopplade till skuldproblemen i euroområdet för att det var Samtliga indikatorer som används för att följa extra angeläget att upprätthålla goda säkerhets-

upp överskottsmålet indikerar att det finansi- marginaler i de offentliga finanserna. Det var då

ella sparandet för närvarande ligger i linje med en svår avvägningsfråga vilken vikt som i det läeller något högre än överskottsmålet, det sist- get skulle läggas vid behovet av att upprätthålla

nämnda gäller särskilt för den senare delen av goda säkerhetsmarginaler i de offentliga prognosperioden. Bedömningen är dock finanserna, och vilken vikt som skulle läggas vid att finanspolitiken inte skulle vara för osäker och kan komma att ändras till budgetåtstramande då resursutnyttjandet på arbetspropositionen för 2013. marknaden fortfarande var svagt. Med Beräkningar av prognosprecisionen i hänvisning till den mycket osäkra situationen i finansiellt sparande som gjorts i Finanspolitiska omvärlden gjordes då bedömningen att det i det rådets senaste rapport för perioden 1998–2010, läget var välavvägt att upprätthålla goda säkervisar att prognososäkerheten är så stor som hetsmarginaler i de offentliga finanserna. En +/– 2 procentenheter redan för innevarande år. markant försämring i förtroendet för de Erfarenheten är också att bedömningen av det offentliga finanserna bedömdes ha större strukturella sparandet är mycket osäker. Det är negativa återverkningar på arbetsmarknaden än inte ovanligt att bedömningen av det strukturella att finanspolitiken var något återhållsam till följd sparandet för ett utfallsår i efterhand ändras med av behovet av extra säkerhetsmarginaler. mer än 1 procent av BNP. Den genomsnittliga Riskbilden är nu, som ovan anförts, något skillnaden mellan den lägsta respektive högsta mindre negativ jämfört med bedömningen i bedömningen av strukturellt sparande för ett budgetpropositionen för 2012. Det talar för ett utfallsår (dvs. i frånvaro av ny politik) uppgick mindre behov av säkerhetsmarginaler. Dock 2000–2010 till hela 2 procent av BNP. Om 6 bedöms det strukturella sparandet vara mindre bedömningen av det strukturella sparandet än i bedömningen som gjordes i budgetskulle komma att revideras ned i den storlekspropositionen för 2012. ordningen skulle det i praktiken inte finnas

något reformutrymme alls 2013, utan i stället uppstå ett sparbehov.

Samlad bedömning av reformutrymmet

I budgetpropositionen för 2012 bedömdes att

riskerna för en betydligt mer negativ ekonomisk Indikatorerna för uppföljning av överskottsutveckling i Sverige än den som prognostiserades målet pekar sammantaget på att utrymmet för var betydande. Risken för en kombinerad global permanenta reformer är relativt begränsat i finans- och skuldkris gjorde det extra angeläget att då upprätthålla relativt stora säkerhetsmargi- närtid, men att det ökar successivt under

naler i de offentliga finanserna. Bedömningen är prognosperioden. Även om situationen i

nu att riskerna för en sämre utveckling fortfa- Sydeuropa nu ser ut att ha stabiliserats finns

rande dominerar, men att riskbilden är mindre det ett fortsatt behov av goda säkerhets-

negativ än den som redovisades i budget- marginaler i de offentliga finanserna, även om

propositionen för 2012. Behovet av säkerhets- behovet minskat något sedan budgetmarginaler finns således fortfarande, men har propositionen för 2012. Vid en kraftigt sämre minskat något. konjunkturutveckling än den som ligger i

I budgetpropositionen för 2012 bedömdes att huvudscenariot, där sysselsättningen riskerar

prognosen för BNP och sysselsättningen å ena att försvagas allvarligt, måste det finnas sidan talade för att det skulle kunna vara utrymme att vidta ytterligare åtgärder för att

stötta sysselsättningen och den ekonomiska

utvecklingen, även om Riksbanken kan

förväntas sänka reporäntan i en sådan

6 Detta illustrerades i fördjupningsrutan Bedömningen av det strukturella situation. Det måste också finnas utrymme att

sparandet är osäker i budgetpropositionen för 2012 (prop. 2011/12:1, kunna hantera en betydligt mer besvärlig

Förslag till statens budget för 2012, finansplan och skattefrågor). situation på de finansiella marknaderna. Denna

PROP. 2011/12:100

strategi säkerställer att de offentliga finanserna osäkerhetsmarginal. Samtidigt ska budgeteringsinte blir en källa till osäkerhet. marginalen inte vara större än att utgiftstaket Resursutnyttjandet är samtidigt lågt och fungerar som en reell utgiftsbegränsning, givet arbetslösheten hög. Det finns därmed ett behov överskottsmålet och de ambitioner regeringen av att vidta vissa åtgärder som motverkar att har för skattepolitiken. arbetslösheten biter sig fast. Det ekonomiska Den årliga ökningen av utgiftstaket för 2016 läget bedöms dock inte vara sådant att det nu om 30 miljarder kronor är ungefär lika stor som finns behov av breda krisåtgärder. det historiska genomsnittet sedan 1997. År Mot denna bakgrund görs sammantaget 2012–2015 har ökningen dock varit lägre, bl.a. bedömningen att det kommer att finnas ett för att anpassa takets nivå med anledning av att begränsat reformutrymme i budgeten för 2013. de takbegränsade utgifterna ökade mycket långsamt under 2010 och 2011. Budgeteringsmarginalen för 2016 uppgår till 3.2.3 Genomsnittlig uppskrivning av 6,2 procent av de takbegränsade utgifterna. Det utgiftstaket för 2016 är mer än riktlinjen för marginalens minsta storlek. Samtidigt är det regeringens bedömning Riksdagen har beslutat om utgiftstak fram t.o.m. att de offentliga finanserna förbättras under peri- 2015. I denna proposition lämnar regeringen en oden och att utgiftstaket för 2016 bedöms ge ett bedömning av utgiftstakets nivå för 2016. stabilt stöd åt överskottsmålet. Regeringen avser föreslå samma nivå på utgifts-

Tabell 3.5 Utgiftstak 2012–2016

taket för 2016 i budgetpropositionen för 2013. Miljarder kronor om inget annat anges Regeringens bedömning är att utgiftstaket 2016 bör uppgå till 1 153 miljarder kronor. Det 2012 2013 2014 2015 2016 innebär en ökning med 30 miljarder kronor Regeringens förslag till utgiftstak 1 084 1 093 1 103 1 123 1 153 jämfört med 2015. Utgiftstaket är det viktigaste instrument Utgiftstak, procent av potentiell BNP 30,6 29,5 28,4 27,5 26,9 regeringen har för att uppnå överskottsmålet och Takbegränsade utgifter 1 029 1 043 1 052 1 064 1 086 det bör fastställas så att det ger stöd åt överskottsmålet och en långsiktigt hållbar Budgeteringsmarginal 55 50 51 59 67 finanspolitik. Budgeteringsmarginal, procent av takbegrän- Bedömningen av utgiftstaket tar sin utgångssade utgifter 5,4 4,8 4,9 5,5 6,2 punkt i den aktuella prognosen för de offentliga Budgeteringsmarginal, finanserna. Osäkerheten är stor om utvecklingen procent av BNP 1,6 1,4 1,3 1,4 1,6 de kommande åren och det är viktigt att ett Strukturellt sparande osäkert framtida reformutrymme inte intecknas offentlig sektor, procent på förhand utan att det kontinuerligt stäms av av BNP 1,2 1,6 2,1 3,2 3,7 inför varje nytt budgetår. När det gäller Källa: Egna beräkningar. utgiftstaket redovisar regeringen en bedömning av utgiftstaket 2016 som innebär en fast övre gräns för utgiftsnivån.

Av denna anledning bör det finnas ett 3.3 Utmaningar för fler jobb

utrymme mellan utgiftstaket och nivån på de bedömda takbegränsade utgifterna, en s.k. Det viktigaste målet för regeringens ekonomiska budgeteringsmarginal. Den ska vara tillräckligt politik är full sysselsättning. Sysselsättningsstor för att kunna hantera de osäkerheter, främst politikens viktigaste uppgift är att öka sysselsätttill följd av en annan konjunkturutveckling, som ningen varaktigt. Denna uppgift har väglett finns givet det långa tidsperspektivet. Enligt regeringen vid utformningen av den långsiktiga regeringens riktlinje bör marginalen av denna sysselsättningspolitiken och de stabiliseringsanledning minst uppgå till 3 procent av de politiska åtgärder som vidtagits med anledning takbegränsade utgifterna 2016. Budgeterings- av finanskrisen 2008. marginalen kan även tas i anspråk för Politiken har inriktats på en kombination av utgiftsreformer under förutsättning att det är åtgärder som både stimulerar utbudet och efterförenligt med överskottsmålet och behovet av en frågan på arbetskraft. Tyngdpunkten har legat på

PROP. 2011/12:100

åtgärder som ökar arbetsutbudet eftersom länder har sysselsättningsgraden ännu inte börjat erfarenheterna visar att det är utbudet som på öka efter att krisen var som djupast. lång sikt bestämmer sysselsättningen. Den viktigaste åtgärden för att öka arbetsutbudet är

Diagram 3.7 Sysselsättningsgrad, internationell jämförelse

jobbskatteavdraget. Även arbetsmarknads- och Procent av befolkningen 80 utbildningspolitiken har reformerats, bl.a. i syfte 78 att öka anställningsbarheten hos personer med 76 svag förankring på arbetsmarknaden. 74 För att de utbudsstimulerande åtgärderna 72 snabbt ska leda till ett ökat antal sysselsatta har 70 de kompletterats med åtgärder som stimulerar 68 efterfrågan på arbetskraft, framför allt riktade 66 mot individer som står långt från arbets- 64 marknaden. Exempel på sådana åtgärder är 62 EU27 Sverige nystartsjobben, de sänkta arbetsgivaravgifterna Danmark Finland 60 för unga och äldre, det s.k. HUS-avdraget samt 7 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 sänkningen av mervärdesskatten för restaurang Anm.: Säsongrensad data, tre kvartals glidande medelvärde. Avser åldersgruppen 15– 64 år. och cateringtjänster. Källa: Eurostat. Reformerna leder till en varaktigt högre Även sett i ett längre tidsperspektiv har sysselsättning genom att höja arbetskraftsdeltautvecklingen på arbetsmarknaden varit positiv. gandet samt sänka arbetslösheten och sjukfrån- Trots att konjunkturläget var betydligt sämre varon bland de som har arbete. 2011 i jämförelse med 2006, har arbetskraftsdeltagandet, sysselsättningen och sysselsättningsgraden ökat för stora åldersgrupper i

3.3.1 Reformer har lagt grund för stark

ekonomin. Sysselsättningsgraden för befolk-

utveckling på arbetsmarknaden

ningen som helhet (15–74 år) har dock minskat med 0,2 procentenheter, men det beror på att Den svenska arbetsmarknaden har på senare år befolkningens ålderssammansättning har utvecklats väl, givet den ogynnsamma ekonoändrats. Många i den stora generationen av miska utvecklingen i omvärlden. Lågkonjunkturen som inleddes med finanskrisen 2008 bidrog personer födda på 1940-talet, en grupp med till att sysselsättningen föll. Sedan 2009 har dock förhållandevis hög sysselsättningsgrad, går nu i sysselsättningen åter ökat stadigt, även om pension (se fördjupningsrutan Demografiska utvecklingen tillfälligt mattats av under slutet av förändringar påverkar sysselsättningsgraden 2011 i spåren av de statsfinansiella problemen i negativt). Andelen personer som arbetar i flera europeiska länder. befolkningen har ökat med 0,8 procentenheter. I dag är antalet sysselsatta högre än innan kri- Att andelen personer i arbete ökat mer än sen 2008. Även sysselsättningsgraden, dvs. an- sysselsättningsgraden beror bl.a. på att delen i befolkningen som arbetar, har återhämtat sjukfrånvaron har minskat. sig. Arbetskraftsdeltagandet föll under krisens Situationen på arbetsmarknaden är sammanförsta år men är nu tillbaka på nivåerna före kri- taget betydligt starkare än vad som kan förväntas sen. Arbetskraftsdeltagandet har varit oväntat givet konjunkturen och befolkningssammanhögt jämfört med tidigare lågkonjunkturer. sättningen. Regeringen bedömer att antalet per- Även vid en internationell jämförelse framstår soner i arbetskraften har ökat med drygt 100 000 utvecklingen på den svenska arbetsmarknaden fler sedan 2006 än vad som kan förklaras av den som stark (se diagram 3.7). I många europeiska demografiska och konjunkturella utvecklingen. Även sysselsättningen har ökat mer än vad som kan förklaras av demografi- och konjunkturutvecklingen. Arbetsutbuds- och sysselsätt-

7 HUS-avdraget omfattar skattereduktion för hushållsarbete (s.k. RUTavdrag) och för reparations-, ombyggnads- och tillbyggnadsarbete (s.k. ROT-avdrag).

PROP. 2011/12:100

ningsutvecklingen är indikationer på att

Diagram 3.8 Arbetslöshetens sammansättning

regeringens reformer har haft avsedd effekt. 8 Procent av arbetskraften

9 Inrikes födda 55–74 år

3.3.2 Grupper med svag förankring på

8 Inrikes födda 25–54 år 0,8 0,8 Utrikes födda 25–74 år

arbetsmarknaden drabbas av

0,7 Unga 15–24 år 7 0,7 0,7 nedgången 2,5 2,3

6 0,6 1,9 0,6 2,9 5 2,3 Trots den goda utvecklingen är arbetslösheten 1,6 1,8 2,0 fortfarande hög och bedöms öka något under 4 1,9 2,0

1,5 2012. Det är först 2014 som minskningen av 1,4 1,4 3 1,3 arbetslösheten tar fart och konjunkturläget 2

bedöms normaliseras 2016, nära 8 år efter att 3,2 3,3 3,0 2,7 2,6 2,4 2,6 1 nedgången inleddes i kölvattnet av finanskrisen

2008. 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Den höga arbetslösheten beror till viss del på Källa: Statistiska centralbyrån.

att arbetskraftsdeltagandet har ökat, men också

Dessutom är den ökande långtidsarbetslösheten på lågkonjunkturen. En tillfälligt högre arbets-

ett allvarligt problem eftersom sannolikheten att löshet, som beror på ett ökat arbetskraftshitta ett jobb minskar med tiden som arbetslös deltagande, är mindre bekymmersamt eftersom

(se vidare avsnitt 5 för en mer detaljerad chanserna att hitta ett arbete är betydligt högre redogörelse om långtidsarbetslösheten). En ökad för arbetssökanden än för personer utanför

långtidsarbetslöshet riskerar att minska arbetskraften. Arbetslöshet som beror på en svag

produktionskapaciteten i ekonomin och därmed konjunktur är betydligt mer problematisk.

det samlade välståndet under lång tid framöver. De som drabbas i lågkonjunkturen är framför För individen är långa tider utan arbete också allt de som redan är arbetslösa och de som är på

negativt eftersom det bl.a. leder till lägre inkomst väg att träda in på arbetsmarknaden, t.ex. unga och risk för ohälsa. Stora skillnader i olika eller utrikes födda som vistats kort tid i Sverige.

gruppers möjligheter på arbetsmarknaden kan Detta bekräftas också av utvecklingen av ar-

också leda till sociala spänningar i samhället. betslöshetens sammansättning. Arbetslösheten

Mot denna bakgrund är det nödvändigt att utgörs till mer än hälften av arbetslösa unga och fortsätta arbetet med att få fler i arbete. Drivutrikes födda. Andelen har också ökat mellan

krafterna för och möjligheterna till arbete behö- 2005 och 2011 (se diagram 3.8). Det är en tydlig ver stärkas ytterligare och arbetsmarknadens indikation på att inträdande grupper på arbets-

funktionssätt förbättras. Särskilt fokus måste marknaden bär en oproportionerligt stor och

läggas på grupper som har svårt att etablera sig växande andel av arbetslöshetens kostnader, även

på arbetsmarknaden. om en betydande del av ungdomsarbetslösheten

består av heltidsstuderande som söker deltids-

arbete.

3.3.3 Möjligheterna till jobb för grupper med svag förankring på arbetsmarknaden ska stärkas

Vissa grupper uppvisar en svag förankring på ar-

betsmarknaden. Hit hör unga, utrikes födda,

personer med högst förgymnasial utbildning,

äldre och personer med funktionsnedsättning. 9

En särskild utmaning är att underlätta inträdet

9 För en mer heltäckande redovisning av olika gruppers situation på

8 Se bilaga 5 i denna proposition och rapport 2011:1 från arbetsmarknaden, se avsnitt 5.

Finansdepartementets ekonomiska avdelning.

PROP. 2011/12:100

och/eller återetableringen på arbetsmarknaden syftar till att motverka avhoppen från skolan och för dessa grupper. öka anställningsbarheten bland dem som går ut skolan. För att underlätta övergången mellan skola och arbetsliv har exempelvis gymnasie- Unga skolan reformerats och en gymnasial lärlingsutbildning införts. Regeringen har också sänkt Arbetslösheten bland ungdomar är hög, närmare arbetsgivaravgifterna för unga i syfte att öka 23 procent 2011, vilket kan jämföras med arbetskraftsefterfrågan och kompensera för de ca 5 procent i åldersgruppen 25–54 år. Knappt relativt höga ingångslönerna. Vidare har hälften av ungdomsarbetslösheten består av hel- regeringen lagt om arbetsmarknadspolitiken för tidsstuderande som söker arbete. Gruppen av ungdomar och introducerat den s.k. jobbstuderande arbetslösa utgörs till stor del av garantin för ungdomar. Dessutom kan unga få gymnasieelever som söker sommarjobb eller s.k. nystartsjobb som innebär att arbetsgivare extrajobb, men även arbetslösa unga som deltar i som anställer en ung person som varit arbetslös arbetsmarknadspolitiska program eller högskole- minst sex månader får en ekonomisk nedsättning studenter som börjat söka heltidsjobb. motsvarande full arbetsgivaravgift i ett år. I I förhållande till andra grupper utmärker sig fördjupningsrutan Sänkta lönekostnader för unga arbetslösa genom en hög grad av korta arbetsgivare som anställer personer med svag arbetslöshetsperioder. Till viss del är kortare förankring på arbetsmarknaden i avsnitt 5 ges en perioder av arbetslöshet i övergången från skola mer utförlig redovisning av olika nedsättningar till arbete en naturlig del av ungdomars och stöd för att anställa personer med svag etableringsprocess. Betydligt mer problematiskt förankring på arbetsmarknaden. För att öka är att en grupp unga har upprepade perioder av flexibiliteten på arbetsmarknaden och därmed arbetslöshet innan de får fast förankring på öka sysselsättningen har regeringen förenklat för arbetsmarknaden och att vissa unga arbetslösa arbetsgivarna att anställa på viss tid. Regeringen fastnar i långtidsarbetslöshet. Störst risk att få har också tillsatt en utredning för att se över arbetsmarknadsrelaterade problem har de unga möjligheterna att införa en ny anställningsform, som saknar fullständig utbildning, är födda s.k. lärlingsprovanställning för ungdomar yngre utomlands eller har en funktionsnedsättning än 23 år (dir. 2011:87). som medför nedsatt arbetsförmåga. Regeringen ser allvarligt på den höga En annan förklaring till den höga ungdoms- ungdomsarbetslösheten. Det finns behov av att arbetslösheten är att det funnits och finns brister komplettera och förstärka vissa reformer som i utbildningssystemet som bl.a. medfört att unga regeringen redan genomfört. Det är särskilt viklämnar gymnasieskolan utan betyg. En ytterli- tigt att öka kontakterna mellan skolan och gare förklaring är den sammanpressade löne- arbetslivet i allmänhet och att stärka kvaliteten i strukturen och de förhållandevis höga kostna- det arbetsplatsförlagda lärandet i synnerhet, för derna för att anställa unga i Sverige, där att inträdet och etableringen på arbetsmarknaden ingångslönerna är en viktig del. Ungdomar kan ska fungera så bra som möjligt. Både näringsfå problem på arbetsmarknaden om arbetsgivare livet, den offentliga sektorn och den ideella sekmisstänker att deras produktivitet är lägre än vad torn har viktiga roller att fylla på detta område, som motsvaras av gällande ingångslön. Ännu en t.ex. genom att erbjuda praktik och lärlingsförklaring är att anställningsskyddets utform- anställningar. Regeringen avser att förbättra ning omfördelar arbetslösheten mellan olika möjligheterna till ökad sysselsättning bland grupper och skapar inlåsningseffekter som unga. Det handlar om åtgärder inom såväl hämmar flexibiliteten på arbetsmarknaden. Ett arbetsmarknads- som utbildningspolitiken, striktare anställningsskydd för tillsvidarean- inklusive yrkesprogram och stärkt arbetsplatsställda gör att en större del av arbetslösheten förlagd utbildning samt entreprenörskap i bärs av grupper som inte tagit sig in på arbets- utbildningen. marknaden, t.ex. unga. Utrikes födda är överrepresenterade inom Regeringen har mot denna bakgrund vidtagit gruppen arbetslösa ungdomar. Som framgår ett antal åtgärder i syfte att motverka arbets- nedan har dessa ungdomar delvis annorlunda löshet bland unga. Den viktigaste åtgärden är problem med att etablera sig på arbetsreformerna av utbildningssystemet som bl.a.

PROP. 2011/12:100

marknaden. Särskilda lösningar kan därför vara gruppen. Många nyanlända har dessutom en motiverade för denna grupp. mycket kort utbildning och en stor andel av dem som invandrat efter de uppnått skolåldern har stora problem att klara sin skolgång i Sverige. Utrikes födda Otillräckliga kunskaper leder i sin tur till en svag

förankring på arbetsmarknaden. Dessutom finns Arbetsmarknadssituationen för utrikes födda är det också empiriska belägg för att det generellt sett bekymmersam, även om förekommer diskriminering på arbetsvariationen inom gruppen är mycket stor. marknaden. Arbetslösheten bland utrikes födda var i genomsnitt 15,8 procent 2011. Gruppen av Åtgärder för en förbättrad integration personer födda utanför Europa hade en Regeringen har vidtagit ett antal åtgärder i syfte arbetslöshet på ca 21,5 procent och personer att förbättra integrationen på arbetsmarknaden födda inom Europa ca 10,5 procent, vilket kan av utrikes födda. Ett nytt system för att uppnå jämföras med arbetslösheten bland inrikes födda en snabbare etablering på arbetsmarknaden för som var 5,9 procent (se diagram 3.9). nyanlända invandrare har införts genom den Bland dem som kommer till Sverige finns s.k. etableringsreformen som trädde i kraft grupper som har svårt att etablera sig på arbets- 1 december 2010. Regeringen har också aviserat marknaden. Situationen är svårast för dem som att den avser stärka drivkrafterna till arbete vistats kort tid i Sverige och för dem med genom att inte låta etableringsersättningen utomeuropeisk bakgrund. minska i motsvarande omfattning som inkom- Att ha ett arbete är en viktig del av sterna ökar. integrationen. Genom att arbeta kan individen För att tillgodose kompetensbehovet i näockså försörja sig själv, bidra till tillväxt och ringsliv och offentlig sektor anser regeringen välfärd och på så sätt bli en del av samhället. också att det är viktigt att verka för att skapa Sverige ska dra nytta av allas förmågor och goda villkor i hela landet som attraherar männibidrag till den samlade produktionen i skor med olika bakgrund. Den outnyttjade ekonomin. kompetensen ska tas tillvara. För utrikes födda som fått uppehållstillstånd som flyktingar och

Diagram 3.9 Arbetslöshet fördelad på födelseland

anhöriginvandrare finns under de första åren i Procent av arbetskraften Sverige instegsjobb och nystartsjobb. 10 25 Regeringen har också vidtagit åtgärder för att 20 stärka valideringen av utländsk utbildning och annan yrkeskompetens. Vidare har regeringen infört yrkesinriktat mentorskap. Det s.k. sfi- Född i Sverige 15 Född i Europa (ej Sverige) Född i övriga världen lyftet är en omfattande satsning på under- 10 visningen i svenska för invandrare. Åtgärden syftar till att högre kvalitet och likvärdighet i 5 verksamheten uppnås. Insatsen omfattar bl.a. kompetenshöjning för lärare, nationella slutprov 0 och tydligare mål i kursplanen. En utredning ser 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 för närvarande över möjligheterna till ökad Anm.: Säsongrensad data. Avser åldersgrupp 15–74 år. Källa: Statistiska centralbyrån. valfrihet och individuell anpassning av undervisningen i svenska för invandrare genom s.k. sfi-

Det finns flera orsaker till varför utrikes födda ofta har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. I likhet med unga håller utrikes födda som varit kort tid i Sverige på att etablera 10 En arbetsgivare som anställer en person med ett nystartsjobb betalar sig på arbetsmarknaden. Det kan då vara svårt ingen arbetsgivaravgift och får därtill ett ekonomiskt stöd motsvarande för arbetsgivaren att bedöma personens arbetsgivaravgiften. Det innebär att lönekostnaden för ett nystartsjobb kompetens. Detta i kombination med höga praktiskt taget halveras. Ett instegsjobb innebär en subventionerad ingångslöner och ett strikt anställningsskydd kan anställning. Alla arbetsgivare som anställer en nyanländ invandrare kan få minska benägenheten att anställa personer ur 80 procent av lönen i bidrag, dock maximalt 800 kronor/dag.

PROP. 2011/12:100

peng. Utredningen ska också analysera möjlig- En förklaring till att personer med högst förheterna att kombinera sfi-studier med arbete, gymnasial utbildning har problem är att de i viss praktik, yrkesutbildning och annan vuxen- mån konkurrerar om samma jobb som de med utbildning samt högre utbildning (dir. 2011:81). längre utbildning. Strukturomvandlingen gör Regeringen överväger förstärkningar av också att efterfrågan på arbetskraft med kort utetableringsreformen för att ytterligare underlätta bildning minskat över tid. Det finns också indinyanlända invandrares etablering på arbetsmark- kationer på att gällande lägsta löner begränsar naden, t.ex. genom ökade möjligheter till praktik möjligheterna att få arbete för personer med låg för individer och stärkta incitament för kommu- utbildning. De satsningar som regeringen gör för nerna för förkortade väntetider. För att hjälpa att förbättra utbildningssystemet kommer att nyanlända med utländsk utbildning är även fort- minska avhoppen från gymnasiet och öka satta insatser kring validering möjliga. Rege- anställningsbarheten bland dem med kort ringen avser också vidta åtgärder för unga utrikes utbildning. Mot bakgrund av krisen 2008 födda som varken studerar eller arbetar. För att utökade regeringen antalet studieplatser inom på lång sikt förbättra arbetsmarknadssituationen den yrkesinriktade kommunala vuxenutbildför utrikes födda är utbildning avgörande. Rege- ningen, yrkeshögskolan och inom högskolan, ringen vill förbättra förutsättningarna för elever samt inom arbetsmarknadsutbildningen i syfte som anländer efter skolstart och förbättra att fler som är i behov av utbildning ska kunna få lärandemiljöer i utsatta områden. Möjliga det. Det finns skäl att utveckla dessa verksamåtgärder är t.ex. stöd för bättre kartläggning av heter. nyanlända elevers kunskaper, ökad undervisningstid och kompetensutveckling för lärare. Därtill kommer ökade satsningar på yrkes- Äldre inriktad utbildning och praktik. Regeringen har tillsatt en utredning som ska Äldre personer i Sverige har en internationellt se över möjligheten att införa ett system med sett hög sysselsättningsgrad, men den minskar skattelättnader för företag i stadsdelar med ut- snabbt med stigande ålder. Många äldre slutar brett utanförskap, s.k. nystartszoner arbeta antingen med avtalspension eller till följd (dir. 2011:18). Regeringen har också tillsatt en av sjukskrivning samt sjukersättning. De flesta utredning om ökat arbetskraftsdeltagande och tar ut ålderspension det år de fyller 65 år, trots snabbare etablering på arbetsmarknaden bland att det inte längre finns någon formell pensionsnyanlända utrikes födda kvinnor och ålder. Detta avspeglar sannolikt att normer i stor anhöriginvandrare (dir. 2011:88). Regeringen har utsträckning styr beteendet på arbetsmarknaden. för avsikt att pröva möjligheterna att vidta åtgär- Arbetslösheten bland äldre är låg, men de som der för att motverka att utrikes födda kvinnor drabbas riskerar långa tider i arbetslöshet. under lång tid står utanför arbetskraften. Förklaringar till äldres relativt svaga ställning på Utredningens delbetänkande, Förmån och fälla arbetsmarknaden går bl.a. att finna i anställnings- – nyanländas uttag av föräldrapenning kostnaderna för denna grupp, arbetsgivarnas (SOU 2012:9), bereds i Regeringskansliet. attityder till äldre arbetskraft, avtalspensionssystemets utformning och normerna för utträdet från arbetslivet. Enligt de analyser och Personer med högst förgymnasial utbildning utvärderingar som gjorts är den viktigaste åtgärden för att öka arbetsutbudet för personer Personer med endast förgymnasial utbildning är som är över 65 år det förstärkta jobbskatteen annan grupp som ofta har svårigheter på ar- avdraget för denna grupp. För att öka efterfrågan betsmarknaden. Arbetslösheten är exempelvis på äldre arbetskraft har den särskilda löneskatten betydligt högre inom denna grupp än för på lön och inkomst av aktiv näringsverksamhet personer med minst gymnasial utbildning. I avskaffats för personer över 65 år. Vidare gruppen återfinns bl.a. äldre som sökte sig till kvalificerar sig personer i åldern 55–64 år till nyarbetsmarknaden direkt efter grundskolan, men startsjobb redan efter sex månader och kan få också många unga som har lämnat gymnasie- nystartsjobb i maximalt tio år, vilket är dubbelt skolan utan slutbetyg. så lång tid jämförts med vad som gäller för personer i åldern 26–54 år. Regeringen avser

PROP. 2011/12:100

återkomma med förslag som ytterligare utformad. Exempelvis påverkar skatter och förbättrar förutsättningarna att arbeta längre upp transfereringar hur lönsamt arbete är. En aktiv i åldrarna. näringspolitik är viktig för jobb och tillväxt i hela landet. Arbetsmarknads- och utbildningspolitiken påverkar i sin tur anställningsbarheten Funktionsnedsatta bland personer i arbetskraften. Arbetsmarknadens utveckling påverkas också Många personer med funktionsnedsättning står av de avtal som arbetsgivar- och arbetstagarlångt ifrån arbetsmarknaden. Det är angeläget att organisationer kommer överens om. Löneförbättra arbetsmarknadssituationen för denna bildningen är och bör vara parternas ansvar. grupp. Såväl arbetsgivare inom privat, offentlig Regeringen ser positivt på de samtal som har ägt och ideell sektor kan bidra i detta avseende. Här rum mellan vissa av arbetsmarknadens parter kan socialt företagande spela en viktig roll. För under de senaste åren, bl.a. kring hur ungas att öka efterfrågan på dessa personer har rege- inträde på arbetsmarknaden kan underlättas och ringen höjt det maximala stödet till arbetshjälp- hur jobben kan bevaras i svåra ekonomiska medel som beviljas av arbetsförmedlingen och kriser. Regeringen vill stödja ytterligare arbete stödet för personligt biträde. Vidare har från alla parter med att hitta breda överensresurserna till lönebidrag och till Samhall AB kommelser som ger plats för fler på arbetsökats. Regeringen avser återkomma med fler marknaden eller generellt förbättrar arbetsförslag som kommer att stärka de funktions- marknadens funktionssätt. Syftet med arbetet är nedsattas möjligheter att delta på arbets- att sänka jämviktsarbetslösheten och öka den marknaden. varaktiga sysselsättningen. Det är i ljuset av detta som regeringen bjudit in arbetsmarknadens parter till samtal om hur inträdet för grupper Arbetsmarknaden måste bli mer inkluderande med svag förankring på arbetsmarknaden ska kunna underlättas. Att förbättra arbetsmarknadssituationen för grupper som har en relativt svag förankring på arbetsmarknaden är en fortsatt stor utmaning. Långtidsarbetslösheten ska motverkas Regeringen anser att de stora skillnaderna mellan olika åldersgrupper liksom mellan inrikes och En stor utmaning är att säkerställa att långtidsutrikes födda är oacceptabla och avspeglar arbetslösa får det stöd de behöver för att hitta ett strukturella problem på arbetsmarknaden. arbete. Vidare krävs insatser som motverkar att Det är nödvändigt att arbetsmarknaden blir fler blir långtidsarbetslösa. mer inkluderande så att fler människor med Regeringens reformer har medfört att många svag förankring ges möjlighet att få jobb. personer som varit borta från arbetsmarknaden Diskriminering måste motarbetas. Det är numera är arbetssökande. Detta är positivt också nödvändigt att arbetsmarknaden blir eftersom chansen att få ett jobb är betydligt mer flexibel för att motverka att kraftiga kon- större för personer som ingår i arbetskraften än för de som står utanför. Många individer som junkturnedgångar får varaktiga negativa kontillkommit har dock nedsatt arbetsförmåga och sekvenser på sysselsättningen. Det är framför riskerar långtidsarbetslöshet. Förutsättningarna allt grupper med svag förankring på arbetsför dessa personer att finna och behålla ett arbete marknaden som drabbas i lågkonjunkturer. kan därför även fortsättningsvis behöva Finansdepartementet har tillsatt en utredning förbättras. med uppdrag att se över förutsättningarna för En väl fungerande och effektiv arbetsatt införa ett system för korttidsarbete som förmedling samt arbetslöshetsförsäkring är ska kunna aktiveras nästa gång en mycket svår förutsättningar för att möta långtidsarbetslösekonomisk kris slår mot Sverige. Syftet är att heten. Regeringen bedömde i budgetproposiskapa incitament att behålla arbetskraften vid tionen för 2012 att fler åtgärder bör vidtas tidigt en sådan nedgång. i arbetslöshetsperioden för att motverka att fler Arbetsmarknadens utveckling påverkas i stor blir långtidsarbetslösa. Detta bör främst ske utsträckning av politikens utformning och det är genom förmedlingsinsatser och en förbättrad regeringens ansvar att se till att den är väl

PROP. 2011/12:100

uppföljning av de korttidsarbetslösas jobbsökande, men även i form av fler programplatser till de som riskerar långtidsarbetslöshet. Erfarenheten visar att det finns positiva effekter på individens chanser att hitta ett jobb när förmedlingsinsatser kombineras med kontroll av den arbetslöses arbetssökande. En viktig uppgift är nu att följa upp att det nya arbetssättet implementeras och fungerar som tänkt. Utöver att säkerställa genomförandet av dessa reformer avser regeringen att återkomma med förslag bl.a. på hur Arbetsförmedlingens effektivitet, styrning och kontroll ska säkerställas. Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att genomlysa Arbetsförmedlingens resursanvändning, som ett underlag för att effektivisera verksamheten (dnr A2011/3920/A). För att öka de långtidsarbetslösas konkurrenskraft på en arbetsmarknad med sammanpressad lönestruktur och relativt höga ingångslöner är lönesubventionerade anställningar såsom nystartsjobb ett viktigt instrument. Regeringen har vidtagit en rad åtgärder för att sänka anställningskostnaderna för personer som har svag förankring på arbetsmarknaden (se fördjupningsrutan Sänkta lönekostnader för arbetsgivare som anställer personer med svag förankring på arbetsmarknaden i avsnitt 5.). Vad gäller subventionerade anställningar avser regeringen att återkomma med förslag i syfte att öka övergångarna till osubventionerat arbete och för att öka arbetsgivarnas vilja att anställa med subvention. Vidare är det fortsatt angeläget att jobb- och utvecklingsgarantin är ändamålsenligt utformad. Till exempel måste individen erbjudas ett lämpligt stöd och arbetsviljan prövas kontinuerligt. Långtidsarbetslösa med kort utbildning kan också vara i behov av ytterligare utbildning för att bli konkurrenskraftiga på arbetsmarknaden.

PROP. 2011/12:100

Vilka effekter har jobbskatteavdraget på

Diagram 3.10 Marginalskatt och genomsnittsskatt med och utan jobbskatteavdrag för en person med endast

sysselsättningen?

arbetsinkomster, 2012 års prisbasbelopp

Procent För att öka den varaktiga sysselsättningen och 60 minska utanförskapet finns sedan 2007 ett jobbskatteavdrag som gör det mer lönsamt att 50 arbeta. Jobbskatteavdraget är den beloppsmässigt största skatteförändringen i det svenska 40 skattesystemet sedan 1990–91 års skattereform och i nettotermer något större än den successivt 30 genomförda kompensationen för den allmänna 20 pensionsavgiften 2000–2006. Sverige är inte 11 Genomsnittsskatt utan jobbskatteavdrag ensamt om att ha reducerad skatt på arbets- Genomsnittsskatt med jobbskatteavdrag 10 inkomster. Skatteregler som mer eller mindre Marginalskatt utan jobbskatteavdrag Marginalskatt med jobbskatteavdrag liknar det svenska jobbskatteavdraget finns för 0 närvarande i 17 OECD-länder. 0 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000 Kronor Jobbskatteavdraget har sänkt genomsnitts- Källa: Egna beräkningar. skatten mest för dem med låga inkomster. I Riksdagen har tillkännagett för regeringen att diagram 3.10 framgår hur marginalskatten och jobbskatteavdraget behöver utvärderas i grunden den genomsnittliga skatten på arbetsinkomster och prövas mot andra reformer som ger liknande för personer under 65 år har sänkts genom jobb- effekt. 12 Finansdepartementet har med anledning skatteavdraget. För breda inkomstgrupper, från av detta utfört en utvärdering av jobbskatteca 135 000 till ca 300 000 kronor per år, har avdraget som redovisas i bilaga 5. marginalskatten sänkts med ca 6 procentenheter En sammanfattning av de huvudsakliga slutoch genomsnittsskatten med ca 7 procentsatserna i utvärderingen följer nedan. enheter. Indikationer på att sysselsättningen har ökat till följd av jobbskatteavdraget Ett jobbskatteavdrag bidrar till att öka både utbud och efterfrågan på arbetskraft. En direkt effekt av jobbskatteavdraget är att hushållens disponibla inkomster stiger, vilket leder till att hushållens efterfrågan på varor och tjänster ökar. Samtidigt bidrar jobbskatteavdraget, som ökar det ekonomiska utbytet av att arbeta, till att fler deltar på arbetsmarknaden och till ökad benägenhet att söka arbete bland de arbetslösa. Sammantaget medför det ökade utbudet och den ökade efterfrågan på arbetskraft att sysselsättningen blir varaktigt högre och att jämviktsarbetslösheten blir lägre. I utvärderingen konstateras att det finns flera indikationer på att jobbskatteavdraget redan nu haft positiva effekter på arbetsmarknaden. 11 Exempelvis har arbetskraftsdeltagandet i Sverige Storleken på kompensationen för den allmänna pensionsavgiften bedöms utifrån reformens nettokostnad där hänsyn tas till att både i ett historiskt perspektiv och jämfört med kompensationen medförde att avdragsrätten för den allmänna andra länder ökat starkt under de senaste åren. pensionsavgiften togs bort. Det är även rimligt att i reformkostnaden Antalet personer i arbetskraften har ökat med inkludera den skiktgränsjustering som gjordes för att antalet som betalar drygt 100 000 fler sedan 2006 än vad som kan statlig inkomstskatt inte skulle ändras. Med hänsyn tagen till detta uppskattas reformens värde 2012 till ca 70 miljarder kronor, att jämföra med prognosen för jobbskatteavdraget som 2012 är knappt 83 miljarder kronor. Som andel av offentliga sektorns skatteintäkter blir motsvarande siffror 4,4 procent respektive 5,2 procent. 12 Bet. 2010/11:FiU20, rskr. 2010/11:319.

PROP. 2011/12:100

förklaras av den demografiska och konjunk- Tidigare bedömningar står sig – jobbskatteavdraget turella utvecklingen. förväntas öka sysselsättningen Även sysselsättningen har ökat starkt jämfört Den relativt korta tid som har gått sedan inmed andra länder 2006–2011. Precis som för förandet av jobbskatteavdraget medför att de arbetskraften har både sysselsättningen och långsiktiga effekterna ännu inte kan utvärderas medelarbetstiden ökat mer än vad som kan på utfallsdata. Regeringens nuvarande bedömförklaras av förändringar i demografiska ning av att jobbskatteavdraget på lång sikt leder faktorer. En ytterligare indikator som pekar på till att sysselsättningen ökar med 105 000 peratt det inträffat en strukturell förändring på den soner och att antalet arbetade timmar ökar med svenska arbetsmarknaden är att det historiska motsvarande 120 000 årsarbetskrafter baseras sambandet mellan BNP-tillväxt och arbetslöshet därför på resultaten från en simuleringsmodell. tillfälligt har förändrats. Arbetslösheten är Resultaten från de empiriska studier som betydligt lägre än vad som förväntas utifrån redovisas i utvärderingen ligger dock i linje med historiska samband mellan BNP-tillväxt och simuleringsresultaten, vilket stödjer de tidigare arbetslöshet. bedömningarna. Dessutom visar utvärderingen på positiva Vidare visar utvärderingen att studier på effekter av jobbskatteavdraget på syssel- internationella data av olika jobbskatteavdragssättningen bland äldre. Skattningar för effekter, där både simuleringsstudier och 2004–2009 visar tydligt att sysselsättningen har utvärderingar på utfallsdata gjorts, generellt ger ökat för de som varit berättigade till det förhöjda mycket likartade resultat. Detta indikerar att jobbskatteavdraget (individer 65 år och äldre) i simuleringsstudier är en bra metod för att förhållande till dem som inte varit berättigade till uppskatta långsiktiga effekter av skattereformer. det mer generösa jobbskatteavdraget. Resultatet Metoden med simuleringsstudier har också ska främst ses som ett bevis för att använts av flera externa bedömare. Resultaten av jobbskatteavdraget, i kombination med den dessa ligger i huvudsak i linje med regeringens samtida sänkningen av socialavgifterna för äldre, bedömning. Några av dessa redovisas i tabell 3.6 har ökat sysselsättningen bland äldre. Resultaten tillsammans med resultatet från utvärderingen. är dock även en indikation på positiva effekter på I bilaga 5 redovisas resultat från fler externa arbetsutbudet generellt sett. bedömare.

Empiriska studier indikerar att effekterna av jobb- Tabell 3.6 Uppskattade effekter av jobbskatteavdraget skatteavdraget kan vara betydande Årsarbetskrafter Det finns ett stort antal empiriska studier över Resultat från regeringens utvärdering hur skatter på arbetsinkomster påverkar arbets- Finansdepartementets mikrosimuleringar 120 000 marknaden. Den övergripande slutsatsen utifrån Uppskattning utifrån empiriska studier 93 000–186 000 dessa studier är att en skattesänkning på Riksrevisionen 100 000 arbetsinkomster, likt jobbskatteavdraget, leder till ett ökat arbetskraftsdeltagande och lägre SNS konjunkturråd 70 000 jämviktsarbetslöshet. Med utgångspunkt från Konjunkturinstitutet 90 000 studierna som redovisas i utvärderingen bedöms Källor: Respektive bedömare. jobbskatteavdraget öka sysselsättningen med 70 000 till 140 000 personer på lång sikt, Jobbskatteavdraget är en effektiv reform i jämsamtidigt som antalet arbetade timmar på lång förelse med andra skattereformer sikt ökar med motsvarande 93 000 till 186 000 Utvärderingen visar också att jobbskatteavdraget årsarbetskrafter. I utvärderingen redovisas också förväntas ha större sysselsättningseffekt per nya skattningar på svenska data för 1994–2011 satsad krona än andra potentiella ändringar av som indikerar att lägre inkomstskatter leder till skattereglerna. Det beror främst på att jobbett varaktigt högre arbetskraftsdeltagande och en skatteavdraget på ett effektivare sätt jämfört med lägre jämviktsarbetslöshet. De skattade andra skatteförändringar ökar de ekonomiska effekterna ligger i linje med tidigare drivkrafterna att börja arbeta för dem som står internationella empiriska studier och förstärker utanför arbetsmarknaden, samtidigt som det således slutsatsen att sysselsättningseffekterna av förväntas leda till en lägre jämviktsarbetslöshet. jobbskatteavdraget bör vara betydande.

PROP. 2011/12:100

Vidare görs bedömningen, baserat på Sveriges relativt sett höga skattetryck, låga arbetskraftsdeltagande i vissa grupper och resultat från simuleringsmodellen, att även ytterligare jobbskatteavdrag kan ge betydande sysselsättningseffekter.

Slutsats Slutsatsen av utvärderingen är att jobbskatteavdraget har betydande positiva effekter på sysselsättningen, genom att arbetskraftsdeltagandet ökar och jämviktsarbetslösheten blir lägre. Detta stärker de tidigare bedömningar som gjorts av effekten av jobbskatteavdraget och även av att ytterligare steg i reformen kommer att ge betydande positiva sysselsättningseffekter. Mot bakgrund av den företagna utvärderingen av jobbskatteavdraget är riksdagens tillkännagivande behandlat.

PROP. 2011/12:100

3.4 Utmaningar för välfärden bidragsberoende. Situationen avspeglas i en

kraftig ökning av antalet utrikes födda i Regeringens ambitioner att nå högt ställda inkomstgrupp 1 mellan 2006 och 2010. Nästan fördelningsmål och upprätthålla väl fungerande hela ökningen kan hänföras till invandrare som välfärdssystem som är tillgängliga för alla gör det vistats kort tid i Sverige. viktigt att vårda och utveckla de offentliga välfärdssystemen. Ambitionen bör också vara att

Diagram 3.11 Real inkomstutveckling för olika inkomstgrupper

minimera risken för att människor fastnar i Procent, index 1991=100 permanenta fattigdomsfällor utan möjlighet att 200 försörja sig själva. Ingen ska heller behöva hysa Inkomstgrupp 1 180 tvivel om kvaliteten i de offentligt finansierade Inkomstgrupp 3 Medianinkomst i befolkningen 160 välfärdstjänsterna, oavsett vem som utför dem. Inkomstgrupp 8 140 Inkomstgrupp 10 120

3.4.1 Ökad egenförsörjning för grupper

100 med låga inkomster 80 60 Sverige har en av de jämnaste inkomst- 40 fördelningarna i världen. Vidare kan Sverige 20 uppvisa en internationellt sett hög inter- 0 generationell inkomströrlighet, dvs. ett relativt 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 svagt samband mellan föräldrarnas inkomster Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. och barnens (långsiktiga) inkomster. Inkomst- Det är genom att fler arbetar och färre försörjs skillnaderna har dock, precis som i många andra genom sociala ersättningar som inkomstländer, ökat under de senaste 20 åren(se skillnaderna minskar i samhället. Den bästa fördiagram 3.11). En utgångspunkt för regeringens delningspolitiken är därför att få fler i arbete. ekonomiska politik är att tillväxten ska komma Regeringen har sedan den tillträdde 2006 fört en alla till del. Sett över en längre tidsperiod har den politik för att göra det mer lönsamt att arbeta. reala inkomstnivån stigit för samtliga inkomst- Jobbskatteavdraget och förändringarna i arbetsgrupper. För grupperna med lägst inkomster, 13 löshets- och sjukförsäkringarna sänker tröskinkomstgrupp 1–3, har dock den ekonomiska larna in på arbetsmarknaden och stimulerar standarden utvecklats svagare än median- arbetskraftsutbudet. Dessa reformer förväntas inkomsten i befolkningen. leda till en stark inkomsttillväxt, särskilt för dem Den relativt svaga inkomsttillväxten sedan med låga inkomster. Under innevarande mandat- 1991 i den nedre delen av inkomstfördelningen period har regeringen dessutom vidtagit åtgärder har sannolikt flera förklaringar. En viktig för att förbättra standarden för de grupper som bidragande orsak är att många individer i de lägre trots stärkta möjligheter till egen försörjning har inkomstgrupperna inte får sin huvudsakliga en svag ekonomisk ställning. Dessa åtgärder försörjning från arbete. Transfereringar och omfattar bl.a. höjt bostadsbidrag för unga utan bidrag har utvecklats svagare än lönerna de barn och för barnfamiljer, höjda studiemedel senaste 15 åren. Den trendmässiga ökningen av samt höjt bostadstillägg och högre grundavdrag andelen utrikes födda i Sverige har också bidragit till pensionärer. De direkta effekterna av dessa till en ökning av inkomstskillnaderna. Eftersom reformer väntas främst gynna personer i den gruppen utrikes födda har särskilt svårt att ta sig nedre delen av inkomstfördelningen. in på arbetsmarknaden hamnar många i ett Regeringens politik är även fortsättningsvis inriktad mot att minska utanförskapet och öka graden av egenförsörjning i grupperna längst ned i inkomstfördelningen. Ett kvarvarande problem 13 Alla individer rangordnas efter inkomst och delas därefter upp i tio är att det för personer som har försörjningsstöd inkomstgrupper med lika många observationer i varje grupp. Varje sällan är lönsamt att börja arbeta eller utöka sin inkomstgrupp omfattar således 10 procent av befolkningen. Till den arbetstid då ökade inkomster reducerar det ekonomiska biståndet i motsvarande mån. första inkomstgruppen hör den tiondel som har de lägsta inkomsterna Regeringen avser därför att under 2013 föreslå och till den tionde inkomstgruppen hör den tiondel som har de högsta inkomsterna.

PROP. 2011/12:100

att beräkningen av försörjningsstöd förändras så landstingen som når målen om att ge patienter att endast en del av arbetsinkomsten påverkar ett besök eller behandling inom 60 dagar, medför bedömningen av rätten till ekonomiskt bistånd. att väntetiderna inom vården minskar. Syftet är att minska marginaleffekterna och Regeringen fortsätter vidare sitt arbete med att stärka drivkrafterna till arbete och göra det förbättra psykiatrin. möjligt för fler att påverka sin ekonomiska På läkemedelsområdet utreds prissättningssituation. Regeringen överväger dessutom att modellen för närvarande (dir. 2011:82). Det är stärka kommunernas möjlighet att ställa samma centralt att Sverige inte betalar mer för läkekrav på deltagande i kompetenshöjande insatser medel än andra jämförbara länder. En överenspå personer med försörjningsstöd över 25 år som kommelse med kommunsektorn eftersträvas i för dem under 25 år. Därutöver kan riktade syfte att föra över det riktade statsbidraget för insatser krävas för vissa utsatta grupper. läkemedelsförmånen till det generella statsbidraget. En sådan reform skulle bidra till ett mer effektivt utnyttjande av offentliga utgifter för lä- 3.4.2 Ökad tillgänglighet, trygghet och kemedel. effektivitet inom vård och omsorg Vårdavgiftsutredningen har föreslagit en indexering av högkostnadsskydden för öppen- Regeringen vill skapa förutsättningar för hälso- vårdsbesök och läkemedel (SOU 2012:2). Vidare och sjukvård av god kvalitet utifrån varje enskild föreslås att slutenvårdsavgiften höjs. Regeringen patients behov och önskemål. Hälso- och sjuk- avser att återkomma med förslag på området. vården ska vara behovsanpassad, tillgänglig och En reform som förbättrar möjligheten till god effektiv samt hålla hög kvalitet, oavsett tandhälsa för utsatta grupper genomförs. individens inkomst och bakgrund. Myndigheten för vårdanalys har inrättats, med Svensk hälso- och sjukvård uppvisar goda uppgift att ur ett patient-, brukar- och medmedicinska resultat vid en internationell borgarperspektiv följa upp och analysera verkjämförelse. Regeringen vill fortsätta att förbättra samheter och förhållanden inom vården och vårdens tillgänglighet och stärka patient- omsorgen. säkerheten. En åldrande befolkning och ett ökat behov av vård- och omsorgstjänster innebär ytterligare utmaningar för hälso- och sjukvården Äldreomsorg samt äldreomsorgen. Att det finns flera olika utförare inom Regeringens mål är att äldre personer ska kunna välfärdssektorn, ökar valfriheten och utbudet för leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället brukarna av vård och omsorg. För personalen och över sin vardag, kunna åldras i trygghet och innebär det en breddad arbetsmarknad och med bibehållet oberoende, bemötas med respekt ökade möjligheter till personlig utveckling. samt ha tillgång till god vård och omsorg. Äldre Under de kommande åren kommer regeringens ska ha rätt att åldras med värdighet. I 2012 års politik att fokusera på åtgärder som underlättar överenskommelse mellan staten och Sveriges en sammanhållen vård och omsorg för äldre med Kommuner och Landsting rörande sammanomfattande behov, att stärka kompetensen bland hållen vård och omsorg om de mest sjuka äldre äldreomsorgens personal samt öka valfriheten understryks behovet av helhetslösningar i och mångfalden. Statliga medel har avsatts för att vård- och omsorgsverksamheterna. Överensfler kommuner ska införa valfrihetssystem inom kommelsen omfattar under 2012 drygt äldreomsorgen och lokala värdighetsgarantier. 1,1 miljarder kronor, bl.a. i form av prestations- Ett flertal insatser har nyligen genomförts för baserade ersättningar till de kommuner och att öka tillgängligheten, effektiviteten och landsting som minskar förekomsten av undvikkvaliteten i vården. Under 2011 satsades bar slutenvård och användningen av olämpliga 500 miljoner kronor i syfte att åstadkomma en läkemedel eller läkemedelskombinationer. säkrare vård och ett mer aktivt patient- För att tillgodose de ökade vårdbehoven och säkerhetsarbete, bl.a. genom en prestations- upprätthålla en god kvalitet inom vård- och ombaserad ersättningsmodell för patient- sorgsverksamheterna behövs kontinuerlig uppsäkerhetsarbete. Den s.k. kömiljarden, dvs. den följning och utvärdering av verksamheterna. Seprestationsbaserade ersättning som utgår till dan den 1 januari 2010 ansvarar Socialstyrelsen

PROP. 2011/12:100

för all statlig tillsyn över socialtjänst och hälso- 3.4.3 Ett effektivt rättsväsende för och sjukvård. Tidigare var ansvaret utspritt även trygghet på andra aktörer, bl.a. de 21 länsstyrelserna. I samband med denna reform tillfördes tillsynen Regeringen vill skapa ett rättsväsende som gör också utökade resurser. En utvärdering indikerar samhället tryggare för alla. Målsättningen är att dock att det fortfarande finns brister även i den fler brott ska förebyggas samt att fler brott ska nya organisationen. Regeringens avsikt är att klaras upp och lagföras. Återfall i brott ska återkomma med förslag om hur tillsynen mötas av en skärpt reaktion från samhället. ytterligare kan förbättras. År 2010 skärptes straffen för allvarliga våldsbrott Regeringen har i december 2011 uppdragit åt bl.a. genom en generell straffhöjning för grov Socialstyrelsen att granska om det förekommer misshandel och utpressning, grovt brott, samt systematiska kvalitetsskillnader mellan äldre- för grovt vållande till annans död. Även sexualomsorg i offentlig och enskild regi brott omfattas av den generella straffhöjningen. (dnr S2011/11253). Hittills har den statliga Rättsväsendet har fått betydande tillskott tillsynen inte kunna finna några sådana kvalitets- sedan regeringen tillträdde 2006, vilket förstärkt skillnader. Uppdraget ska redovisas till hela rättskedjan, från polis och åklagare till regeringen senast den 31 maj 2012. domstolar och kriminalvård. Mot bakgrund av Målet att uppnå god kvalitet inom vård- och dessa satsningar måste dock resultaten förbättras omsorgstjänster ställer höga krav på arbetet med än mer. upphandling. När kommuner upphandlar är det Regeringens arbete med att säkerställa ett viktigt att det i avtalen säkerställs att god kvalitet effektivt rättsväsende fortsätter. Avsikten är att ska upprätthållas i vård- och omsorgstjänsterna. genomföra reformer som förebygger brott och För att förstärka upphandlingsrutinerna har som leder till snabba, tydliga och konsekventa regeringen gett Socialstyrelsen i uppdrag att reaktioner på brott. Regeringen avser att återutarbeta ett vägledande underlag för upphand- komma i budgetpropositionen för 2013 med ling och uppföljning av kommunal vård och förslag till ytterligare åtgärder på området, som omsorg till äldre (dnr S2011/11073). Uppdraget kan sammanfattas i tre teman; skärpta straff och ska redovisas till regeringen senast den 31 januari tuffare insatser, tidiga och tydliga insatser mot 2013. Ett annat sätt att främja god kvalitet är att unga som begår brott samt ökad effektivitet ersätta upphandlingsmodellen med valfrihet för inom rättsväsendet. Inom ramen för detta arbete den enskilde vård- eller omsorgstagaren vilket överväger regeringen bl.a. att föreslå ett bortmöjliggörs genom lagen om valfrihetssystem, tagande av det automatiska uppskovet vid LOV (2008:962). Regeringen arbetar också med verkställighet av fängelsestraff i samband med att förbättra möjligheter för små aktörer, t.ex. ansökan om nåd och hårdare regler om vapenideella organisationer. innehav. Vidare avser regeringen att lämna Regeringen har även nyligen remitterat ett förslag om åtgärder för att korta handläggningsförslag för att komma till rätta med skatte- tiderna för ärenden som avser unga lagplanering genom ränteavdrag, vilket bl.a. överträdare, med ett arbete gentemot ungdomar förekommer inom den skattefinansierade i syfte att förebygga återfall samt med sociala välfärdssektorn. Avsikten är att stärka förutsätt- insatsgrupper där flera myndigheter samverkar ningarna för att alla företag verksamma i Sverige för att hjälpa unga som riskerar att rekryteras till ska beskattas på samma villkor. Förslagen eller vill hoppa av kriminella nätverk. föreslås träda i kraft den 1 januari 2013. Utöver detta kommer regeringen bl.a. att föreslå förändringar avseende polisens organisation, att den som dömts för brott ska kunna verkställa fängelsestraff och andra påföljder i hemlandet i större utsträckning än idag och förändringar i påföljdssystemet. Regeringen avser även att fortsätta arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning.

PROP. 2011/12:100

3.5 Utmaningar för att förstärka kvalitet med en stor andel disputerade i varje konkurrenskraften årskull och ett stort antal publiceringar i

internationella tidskrifter. 3.5.1 Ökad kvalitet i hela Möjligheten att välja en fristående skola, ger utbildningskedjan alla oavsett egna ekonomiska förutsättningar en möjlighet att välja en skola som passar de egna Att utbildning och forskning håller hög kvalitet behoven och att välja bort en skola som inte är avgörande för ekonomisk tillväxt och välfärd. fungerar bra. Mycket tyder på att den ökade En högkvalitativ högre utbildning och konkurrensen haft positiva effekter för utbildforskning är nödvändig för att Sverige ska kunna ningsresultaten även i kommunala skolor. ha internationellt konkurrenskraftiga företag. Friskolereformen har ökat möjligheterna att Den grundläggande utbildningen ska också göra kunna anordna särskilda pedagogiska inriktdet möjligt för alla medborgare att aktivt delta i ningar, eller undervisning på modersmålet för de samhället och fatta egna aktiva beslut om sina liv. nationella minoriteterna. För lärare och annan Genom att förbättra individens kunskaper och skolpersonal har friskolereformen inneburit att förmågor spelar utbildningssystemet en det finns fler arbetsgivare att välja bland. avgörande roll för människors chanser att få ett Regeringen fäster stor vikt vid uppföljning och arbete eller försörjning genom eget företagande. granskning av verksamheter för att säkerställa Ett väl fungerande utbildningssystem bidrar till kvaliteten i utbildningen hos såväl kommunala en ökad produktivitet och sysselsättning i hela som enskilda huvudmän. Skolverket och samhället och är därmed en förutsättning för Skolinspektionen har viktiga roller i detta arbete. ekonomisk tillväxt och en växande välfärd. Samtidigt finns tecken på problem inom vissa delar av utbildningssystemet.

Regeringen har höga ambitioner inom utbildningsområdet Studieresultaten har försämrats

Sverige lägger stora resurser på utbildning och I internationella jämförelser gjorda i mitten av ambitionen är att ha ett utbildnings-, 1990-talet uppvisade svenska högstadieelever innovations- och forskningssystem i inter- goda resultat. Sedan dess har dock kunskaperna nationell toppklass. försämrats, särskilt i ämnena matematik och I många avseenden fungerar utbildnings- naturvetenskap. Samtidigt har betygssnittet ökat, systemet väl. De flesta barn deltar i förskole- vilket kan tyda på en viss betygsinflation. Det verksamhet och förskolan håller i en inter- finns även indikationer på att bl.a. betygsnationell jämförelse hög kvalitet. Grundskolan är spridningen ökar mellan skolorna. förhållandevis jämlik med relativt små skillnader De många avhoppen är andra tecken på brister mellan skolorna i jämförelse med många andra i skolan. Mer än var tionde grundskoleelev länder. En mycket stor andel av eleverna börjar saknar behörighet till gymnasiet och av de elever på gymnasieskolan och andelen ungdomar som som inleder gymnasiestudier är det endast omgår vidare till högre utbildning är hög. Svensk kring två tredjedelar av eleverna som fullföljer vuxenutbildning är omfattande i ett inter- studierna på utsatt tid. Detta får i sin tur konsenationellt perspektiv och har under en lång tid kvenser i form av ökad ungdomsarbetslöshet (se för många inneburit en andra chans till en avsnitt 5). Barn som invandrat efter att de upputbildning. För många personer som invandrat nått skolålder, i synnerhet de som anlänt i åldern till Sverige har vuxenutbildningen blivit en viktig 13 år och uppåt, riskerar att få särskilda problem chans till en utbildning och därmed en väg till med att klara skolan. År 2010 uppgick andelen arbete. Den eftergymnasiala yrkesutbildningen, elever med gymnasiebehörighet efter grundskoinom ramen för yrkeshögskolan, har byggts upp lan till ca 44 procent för gruppen födda utanför under ett antal år och leder i hög grad till arbete EU/EFTA och ca 65 procent i gruppen födda efter avslutad utbildning. De senaste åren har inom EU/EFTA. För de inrikes födda uppgick fokus legat på att öka kvaliteten i högskole- denna andel till ca 90 procent. utbildningarna. Vidare har studiemedlet höjts i Brister i skolan får återverkningar i den högre två omgångar. Svensk forskning håller hög utbildningen och på arbetsmarknaden. För

PROP. 2011/12:100

elever som inte börjar eller avbryter gymnasie- En förklaring som förts fram som avgörande skolans yrkesutbildningar kan steget från skola är också att undervisningen förändrats så att till arbetsliv vara alltför stort. Detta kan dels elever i större utsträckning arbetar självständigt förklaras av att många lämnar yrkesprogrammen och utan tillräckligt lärarstöd. Eleverna får utan slutbetyg, dels av att skolan inte i tillräcklig mindre strukturerad undervisning. Denna utsträckning gör eleverna redo för arbetsmark- utveckling har troligen främst missgynnat elever naden. För de som går vidare till högre utbild- i särskilt behov av stöd. ning från de studieförberedande programmen Lärare och rektorer har avgörande betydelse utgör bristfälliga förkunskaper ett problem, för elevernas resultat. Mot den bakgrunden har framför allt inom ämnet matematik. brister avseende rektorsutbildningen och I den högre utbildningen finns problem med bristande fokus på rektorernas roll som genomströmningen; svenska studenter är pedagogiska ledare pekats ut som en faktor förhållandevis gamla när de börjar läsa på bakom fallande skolresultat. Likaledes har universiteten och de stannar dessutom kvar lärarnas fallande status och svaga löneutveckling länge. Till följd av ändrade antagningsregler har framhållits som en förklaring. Rekryteringen till dock åldern hos de som börjar högskolan läraryrket har därmed försvårats. Även sjunkit. Svensk forskning har sedan länge haft en förändringar i lärarutbildningen torde ha haft en stark ställning internationellt. Det finns dock negativ inverkan genom att såväl ämnesoroande tecken på att Sveriges relativa position kunskaper som kunskaper i metodik urholkats gentemot viktiga jämförelseländer har för- inom lärarkåren. Inte minst pekar vissa studier svagats. på att lärarutbildningen inte gett den kompetens som behövs i läs- och skrivpedagogik. Den specialpedagogiska utbildningen har också Elever med sämre utgångsläge drabbas mest kritiserats för att inte ge den kompetens skolorna behövde. Även den kraftigt ökande an- Det finns ingen enskild förklaring till varför delen lärare som antingen är obehöriga eller unresultaten försämrats i den svenska skolan utan dervisar i ämnen där de saknar behörighet torde sannolikt har flera olika faktorer bidragit. ha bidragit negativt till resultatutvecklingen. De reformer som genomfördes under Insatser för de som behöver extra stöd brister 1990 –talet innebar att det tidigare systemet, också genom att stödet tenderar att sättas in för med en hög grad av detaljstyrning, avsåg att sent. Medan de specialpedagogiska insatserna i ersättas med målstyrning. Denna förändring t.ex. Finland fokuseras till de yngre barnen genomfördes dock inte konsekvent, dels tenderar stödet i Sverige i stället att öka med eftersom målen i kurs- och läroplaner var stigande ålder. otydliga med flera olika målnivåer, dels eftersom något system för uppföljning av elevresultat inte skapades. Inte heller infördes ett verkningsfullt Förstärkning av utbildnings- och kontrollsystem där skolmyndigheterna kunde forskningspolitiken i fokus använda sanktioner mot skolor som inte nådde upp till målen. Tillsammans med en trend, som Regeringen har sedan den tillträdde genomfört inleddes redan några decennier tidigare, med ett stort antal reformer för att komma till rätta mindre fokus på betyg och nationellt likformiga med problemen inom utbildningssystemet (se prov, bidrog detta sannolikt till ett bristande fördjupningsrutan Regeringens reformer för att kunskapsfokus och därmed till sämre resultat. höja kvaliteten i utbildningen). Bland annat har Den ekonomiska krisen på 1990-talet innebar den allmänna förskolan byggts ut och riktade också att resurserna till skolan minskade, satsningar på barn som behöver extra stöd har samtidigt som elevkullarna ökade, efter att genomförts. Resultatuppföljningen i grundskotrendmässigt ha minskat sedan slutet av lan har förbättrats genom att obligatoriska nat- 1970– talet. Forskningen pekar inte på något ionella prov har införts i flera ämnen och i fler entydigt samband mellan resurser och resultat, årskurser. Satsningar har också gjorts för att men det är rimligt att tro att en förhållandevis stärka undervisningen i ämnena matematik, drastisk minskning av resurserna per elev har naturvetenskap och teknik. Vidare genomförs en negativa konsekvenser. stor satsning på lärlingsutbildning i gymnasie-

PROP. 2011/12:100

skolan och vuxenutbildningen. Stora resurser har också lagts på att öka kompetensen och statusen bland lärare. Gymnasieskolan och lärarutbildningen har reformerats och satsningar har gjorts för att öka kvaliteten i universitets- och högskoleutbildningen. Omfattande resurser har tillförts forskningen och företagens rätt att göra avdrag för utgifter för forskning och utveckling har utvidgats, samtidigt som expertskatten förenklats i syfte att attrahera utländsk expertis. Regeringen ser allvarligt på problemen inom utbildningssystemet och fortsätter det omfattande och långsiktiga arbetet som inleddes under förra mandatperioden för att förbättra systemets olika delar. Målet är att öka kvaliteten i hela utbildningskedjan. Övergången mellan skola och arbetsliv behöver stärkas ytterligare. Det handlar exempelvis om att förbättra kvaliteten i den gymnasiala yrkesutbildningen med fokus på det arbetsplatsförlagda lärandet. Läraryrkets status och attraktionskraft behöver också förbättras, bl.a. genom nya karriärvägar. Sedan länge har svensk forskning, i ett internationellt perspektiv, haft en stark ställning. Men det finns indikationer på att Sveriges framskjutna position har försvagats. Genom den forskningsoch innovationsproposition som regeringen presenterade 2008 har stora nya resurser tillförts svensk forskning. Det har också genomförts systemförändringar för att öka incitamenten för hög kvalitet i forskningen. För att Sverige ska kunna fortsätta att ha en stark ställning internationellt behövs dock ytterligare åtgärder för att stärka kvaliteten i svensk forskning. En forsknings- och innovationsproposition överlämnas till riksdagen hösten 2012, som bl.a. kommer att innehålla en översyn av rörligheten mellan olika lärosäten och mellan lärosäten och näringsliv/samhälle. Vidare ska systemet för kompetensförsörjning ses över och incitamenten för högkvalitativ forskning stärkas. Detta är också centrala frågor i den innovationsstrategi som regeringen ska presentera till hösten.

PROP. 2011/12:100

Regeringens reformer för att höja kvaliteten i Satsningar för att höja lärarnas kompetens

utbildningen

- En ny lärarutbildning har införts.

- För att öka läraryrkets attraktionskraft Utbildning är viktigt både för den enskilde införs ett legitimationssystem för lärare och individen och för samhället i stort. En bra skola förskollärare. Vidare planerar regeringen att kompenserar för skillnader i elevernas livsvillkor införa ett system med nya karriärvägar för och förutsättningar samt utgör en viktig grund lärare fr.o.m. 2013. för elevernas framtida möjligheter. Även för

samhället finns stora vinster med utbildning. - Genom fortbildningsinsatsen i Förskole-

Högre produktivitet och högre sysselsättning lyftet, som genomfördes 2009–2011,

förbättrar förutsättningarna för ekonomisk förstärktes den pedagogiska kompetensen

tillväxt och ökar den gemensamma välfärden. hos förskolans personal. Därtill har

Tillgång till välutbildad arbetskraft och hög- ytterligare en satsning beslutats som

kvalitativ forskning är också viktiga förutsätt- sträcker sig 2012–2014 och som omfattar

ningar för en säkrad konkurrenskraft i svenskt kompetensutveckling för förskollärare och

näringsliv. förskolechefer.

Regeringen har sedan den tillträdde 2006 - Lärarlyftet, som är regeringens fortbildarbetat intensivt för att åtgärda brister i och ningssatsning för lärare med lärarexamen, stärka kvaliteten i hela utbildningskedjan. fortsätter. De lärare som har fått möjlighet Insatser har bl.a. gjorts för att underlätta att ta del av satsningen vittnar om att övergången mellan skola och arbetsliv och för att fortbildningen gett fördjupade kunskaper förbättra elevernas resultat. En rad åtgärder har och att den också i många fall lett till att vidtagits för att stärka lärarnas kompetens och lärarna förändrat sin undervisning. kvaliteten i undervisningen. Exempelvis har - Lärarlyftet II är en fortsättning på Lärarresultatuppföljningen förbättrats. Särskilda lyftet, och inriktas mot att lärare ska bli satsningar har gjorts för att stödja elever med behöriga i alla skolformer, ämnen och särskilda behov. Vidare har satsningar gjorts årskurser där de undervisar. Satsningen ska inom den högre utbildningen och resurser har även omfatta utbildning i ett eller två tillförts forskningen. Nedan följer en redopraktiska eller estetiska ämnen för fritidsgörelse för de främsta åtgärderna. pedagoger eller motsvarande så att dessa

kan bli behöriga lärare. Reformer inom skolområdet

- En ny skollag trädde i kraft den 1 juli 2011 Satsningar inom förskolan och den pedagogiska och gäller stora delar av utbildningsomsorgen väsendet. Lagen innebär en lång rad - Förskolans pedagogiska uppdrag har förändringar för att skapa ökat fokus på stärkts genom att läroplanen har förtydlikunskap, valfrihet och trygghet. Bland gats med nya mål för barns språkliga och annat blir förskolan en egen skolform. matematiska utveckling samt för naturve- - Skolinspektionen har tillförts resurser och tenskap och teknik. Vidare har förskolett nytt sanktionssystem har införts för att lärares pedagogiska ansvar tydliggjorts och öka och förbättra den statliga tillsynen och nya avsnitt för förskolechefens ansvar samt säkerställa att de uppsatta villkoren för att för uppföljning, utvärdering och utveckling bedriva skolverksamhet efterlevs. har tillkommit.

- En barnomsorgspeng infördes 2009 med

syftet att öka möjligheten att starta fri-

stående verksamheter inom pedagogisk

omsorg. Barnomsorgspengen ger utrymme

för såväl familjedaghem som andra

alternativa verksamheter i ännu oprövade

former.

PROP. 2011/12:100

- Kommunernas skyldighet att anordna - Lärlingsutbildningar har införts inom allmän förskola utvidgades den 1 juli 2010 gymnasieskolan och kraven på arbetsplats-

till att gälla alla barn fr.o.m. höstterminen förlagt lärande har förtydligats. det år barnet fyller tre år. - En gymnasieexamen har införts, som

antingen kan vara en yrkesexamen eller en Satsningar inom grundskolan högskoleförberedande examen. - Nya läroplaner har införts i alla ämnen för - Lika villkor för fristående och kommunala att tydliggöra mål och kunskapskrav. skolhuvudmän har införts. - En ny betygsskala med fler steg för mer - Värderingen av meriter vid antagning till rättvisande betyg infördes till höstterminen högskolan har förändrats, vilket har lett till 2011. Vidare har betyg införts från årkurs 6 att förekomsten av fördjupade studier i fr.o.m. hösten 2012. matematik och språk inom gymnasieskolan - Regeringen fattade i maj 2011 beslut om att har ökat. ytterligare nationella prov ska införas. Från

och med läsåret 2013/14 införs prov i de Satsningar inom vuxenutbildningen naturorienterande ämnena (kemi, fysik, och - För att säkra kvaliteten i de eftergymnasiala biologi) även i årskurs 6 samt nationella yrkesutbildningarna som inte utgör prov i de samhällsorienterande ämnena i akademiska högskoleutbildningar bildades årskurs 6 och 9. Myndigheten för yrkeshögskolan den 1 juli

- Alla elever, även de med funktions- 2009. nedsättning, ska ha möjlighet att välja den - Mot bakgrund av den ekonomiska krisen skola som passar dem bäst. Regeringen har har sedan 2009 stora tidsbegränsade återetablerat statliga specialskolor för elever satsningar genomförts för att skapa fler med synskada och ytterligare funktionsutbildningsplatser inom den yrkesinriktade nedsättning samt för elever med grav språkgymnasiala vuxenutbildningen (yrkesvux störning. och yrkeshögskolan). - Regeringen har infört en särskild satsning - En satsning på vuxenlärlingar inom den på basfärdigheterna läsa, skriva och räkna. kommunala vuxenutbildningen genomförs

- En satsning på matematiklärarnas kompe- med ca 5 900 årsplatser 20112014. tens samt utökad undervisningstid i matematik, det s.k. Mattelyftet, ska genomföras. Satsningar inom folkbildningen

- År 2007 höjdes folkbildningsanslaget i syfte Satsningar inom gymnasieskolan att förstärka verksamheten vid studie- - Från och med hösten 2011 ska allt utbild- förbunden och folkhögskolorna.

ningsinnehåll ha moderniserats och kvali- - Arbetslösa ungdomar ges möjlighet att tetssäkrats nationellt inom gymnasieskolan. studera motivationshöjande kurser inom Behörighetskraven till de nationella profolkhögskolan. grammen har skärpts för att eleverna ska

vara bättre förberedda för kraven i gymna- Satsningar inom högskola och forskning sieskolan. Innehållet i de nationella pro- - Höjda ersättningsbelopp har införts för grammen har renodlats och på de högutbildningsområden humaniora, samhällsskoleförberedande programmen ställs vetenskap, juridik och teologi i syfte att öka högre krav än tidigare, bl.a. läser eleverna den lärarledda undervisningen. mer svenska. Kunskapskraven har också förtydligats. - Studieavgifter för tredjelandsstudenter har

införts. - På de gymnasiala yrkesprogrammen har tid

till fördjupning i yrkesämnena utökats och utbildningarna har anpassats efter arbets-

marknadens behov och för att bättre förbereda för eget företagande.

PROP. 2011/12:100

- Efter förslag i propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160): 1. tillfördes forskningen fem miljarder kronor i nivå vilket är det största resurstillskottet någonsin. 2. gjordes en särskild satsning inom områden för strategisk forskning, medicin och livsegenskaper, teknik samt klimat. 3. infördes en ny resursfördelningsmodell baserad på fördelning efter kvalitet.

Reformer inom studiestödsområdet - Från och med den 1 januari 2010 höjdes studiemedelsbeloppet med 431 kronor per studiemånad och fr.o.m. den 1 juli 2011 med ytterligare 498 kronor. Reformerna innebär att studiemedlet i dag uppgår till 9 400 kronor per studiemånad vid heltidsstudier. - Det s.k. fribeloppet har höjts från ca 107 000 till 136 400 kronor. - Det pågår en tidsbegränsad satsning som innebär att arbetslösa ungdomar i åldern 20–24 år som saknar fullständig grundskole- eller gymnasieutbildning under vissa förutsättningar kan få den högre bidragsnivån inom studiemedlet om de återgår till reguljära studier.

PROP. 2011/12:100

3.5.2 Entreprenörskap och näringsklimat

Diagram 3.12 Andel tillväxtföretag i vissa OECD-länder 2007

Procent Sverige ska bli ett av världens bästa länder att 12 starta, driva och utveckla företag i. Sverige behöver fler kvinnor och män som ser 10 entreprenörskap och företagande som ett självklart val. 8 En god anpassningsförmåga hos såväl företag som arbetskraften är central för återhämtningen 6 i ekonomin, konkurrenskraften och för den 4 långsiktiga ekonomiska tillväxten. Företag och individer måste ha möjlighet och förmåga till 2 ständig anpassning till nya förutsättningar. Det ställer i sin tur krav på ett gott företagsklimat 0 RO IT PT NL NO LU ES NZ SE CA SL DK HU IL CZ EE US SK som främjar företagande, innovation och investeringar. Ett dynamiskt näringsliv där nya Anm.: Avser tillverkningsföretag med minst 10 anställda vid startåret. Andel i procent av alla företag utvecklas och expanderar är ett viktigt tillverkningsföretag med 10 anställda. Data för Norge avser 2006 och data för Israel avser 2008. Data för 18 OECD-länder finns tillgängliga. led i strukturomvandlingen och bidrar till ökad Källa: OECD (2011), Entrepreneurship at a glance. produktivitet och förstärkt konkurrenskraft. Hindren för att starta och utveckla företag ska Regeringens arbete med att skapa bättre vara så låga som möjligt eftersom det bidrar till förutsättningar för företagande och innovation konkurrens och förnyelse i näringslivet. Enligt fortsätter. Regeringens skattepolitik, satsningar OECD:s mätning av hinder för företagande på utbildning, forskning, innovation, teknikut- 2008 ligger Sverige mycket väl till bland OECD- veckling, regelförenkling och infrastruktur samt länderna, på tredje plats efter Storbritannien och förbättringar av arbetsmarknadens funktionssätt Nederländerna. 14 innebär att villkoren för företagande förbättras Att företag startas och växer är en viktig del av och därmed att konkurrenskraften och produknäringslivsdynamiken. I jämförelse med andra tiviteten i näringslivet stärks. Regeringen OECD-länder ligger Sverige ungefär i mitten när kommer under 2012 att lämna en forskningsdet gäller andelen snabbväxande företag (se och innovationsproposition till riksdagen samt diagram 3.12). presentera en innovationsstrategi som syftar till 15 Näringslivsstrukturen kan till viss del förklara att ytterligare förbättra förutsättningarna för att Sverige inte tillhör de länder som har störst innovation och förnyelse i näringslivet, offentlig andel tillväxtföretag. Den svenska basindustrin sektor och civilsamhället. kräver mycket omfattande och långsiktiga Regeringen avser att reformera det statliga investeringar i anläggningar och teknik för att riskkapitalsystemet, bl.a. i syfte att tydliggöra skapa konkurrenskraftiga företag. Samtidigt syns den marknadskompletterande rollen och att en positiv utveckling när det gäller ungas stärka förutsättningarna för kommersialisering nyföretagande, kvinnors företagande och antalet av kunskapsintensiva idéer i tidiga skeden. nystartade företag. I propositionen Vårändringsbudget för 2012 (prop. 2011/12:99) finns ett förslag om tillvägagångssätt för inrättandet av en gemensam organisation omfattande verksamheterna inom Almi Företagspartner AB och Innovationsbron AB, som aviserades i budgetpropositionen för 2012. Vidare ser regeringen över möjligheten att samordna statens insatser för riskkapital till företag i tillväxtfaser och återkommer med förslag om detta i budgetpropositionen för 2013. 14 OECD (2008), Indicators of Product Market Regulation (barriers to entrepreneurship). 15 Avser sysselsättningstillväxt om minst 20 procent per år i tre år bland företag med minst 10 anställda vid startåret. Andel i procent av alla företag med minst 10 anställda.

PROP. 2011/12:100

Goda skattemässiga villkor för företagande, sänkt eller planerar att sänka sina bolagsinvesteringar och sysselsättning skattesatser. Den globala skattekonkurrensen gör att skatteplaneringen ökar när internationellt Regeringen har sedan lång tid tillbaka arbetat verksamma företag och andra institutioner med att förbättra de skattemässiga förutsät- utnyttjar de olikformigheter som finns mellan tningarna för redan existerande företag och med olika länders skattesystem. I kommitténs att underlätta tillkomsten av fler och växande uppdrag ingår också att ta fram förslag som företag. Förmögenhetsskatten har avskaffats och breddar skattebasen för att möjliggöra en bolagsskatten, arbetsgivaravgifterna och egen- sänkning av de skatter som betalas av bolagsavgifterna har sänkts. Skatten har vidare sänkts sektorn. Förändringar ska ske på ett sätt som för kvalificerade ägare i fåmansföretag och för medför goda skattemässiga villkor för föreenskilda näringsidkare. Även jobbskatteavdraget, tagande. Investeringar och sysselsättning ska införandet av RUT- och ROT-avdrag samt gynnas och företagens finansiella motståndskraft sänkningen av mervärdesskatten på restaurang- stärkas. Den svenska bolagsskatten ska behålla och cateringtjänster har förbättrat förut- sin konkurrenskraft och generera stabila skattesättningarna för företagande. intäkter. Kommittén ska även se över reglerna 16 Regeringen fortsätter detta arbete och har om koncernbidrag och underprisöverlåtelser som ambition att ytterligare förbättra samt analysera om det bör införas en källskatt på företagsklimatet och villkoren för företagande, räntebetalningar. Slutbetänkandet ska redovisas investeringar och sysselsättning i Sverige. En senast den 1 november 2013. strategisk del av arbetet sker genom Företags- Inom ramen för goda skattemässiga villkor skattekommittén (dir. 2011:1). Kommittén för företagande och investeringar är det angehar ett brett uppdrag och kommer fram till läget att begränsa sådan skatteplanering som slutet av 2013 att ha lämnat tre betänkanden. eroderar svenska skattebaser. Under de senaste Kommittén har nyligen i ett första steg åren har det visat sig att företag genom räntepresenterat ett delbetänkande om skatte- betalningar har kunnat begränsa sina totala incitament för riskkapital (SOU 2012:3). skattebetalningar i Sverige. Mot denna Betänkandet innehåller två förslag; ett bakgrund har Finansdepartementet nyligen riskkapitalavdrag på ägarnivå och en presenterat en promemoria med förslag som emissionskredit på bolagsnivå. Båda förslagen kompletterar och utvidgar de ränteavdragssyftar till att motverka de svårigheter som begränsningsregler som infördes 2009. För 17 nystartade och mindre, växande företag kan ha att skapa stabila och rättvisa spelregler på att finna extern finansiering av sin verksamhet. marknaderna krävs det att företagen betalar Förslagen har remitterats och regeringen skatt på lika villkor. Förslaget i promemorian återkommer i ärendet i budgetpropositionen innebär att villkoren mellan internationellt för 2013. verksamma koncerner och andra företag I ett andra steg ska kommittén undersöka jämnas ut. Även villkoren mellan helt svenska möjligheterna att införa skatteincitament för koncerner där något av skattesubjekten är forskning och utveckling. Ett betänkande i föremål för särskilda skatteregler (t.ex. denna fråga ska lämnas senast den 1 oktober kommuner) och andra företag jämnas ut. 2012. Därmed stärks förutsättningarna för beskatt- Kommitténs huvuduppdrag handlar om ning på lika villkor för företagen inom bl.a. möjligheterna att minska beskattningen av eget välfärdssektorn. kapital i bolagssektorn och att göra villkoren mer Den budgetförstärkning som därvid lika för finansiering med eget kapital och lån. uppkommer skulle isolerat sett leda till en Uppdraget ska ses mot bakgrund av den ökad skattebelastning på bolagssektorn, vilket tilltagande skattekonkurrensen på bolagsskatte- vore i strid med vad den internationella området som visar sig i att ett antal länder har utvecklingen kräver. Budgetförstärkningen ska

16 RUT- och ROT-avdrag har senare förts samman i det s.k. HUS- 17 Promemorian Effektivare ränteavdragsbegränsningar avdraget. (dnr Fi 2012/1349).

PROP. 2011/12:100

därför komma företagssektorn till del, vilket t.ex. kan ske genom att bolagsskattesatsen sänks. I avvaktan på förslagen från Företagsskattekommittén bör detta ske som ett inslag i en långsiktig strategi för att stärka konkurrenskraften, samtidigt som förslagen om effektivare ränteavdragsbegränsningar genomförs fr.o.m. den 1 januari 2013. Regeringen vill förbättra förutsättningarna för hållbar tillväxt i alla delar av Sverige genom att skapa attraktiva företags- och livsmiljöer. Att låta hela Sverige växa handlar om förutsättningarna för arbete, entreprenörskap, företagande och boende i alla delar av landet.

PROP. 2011/12:100

Regeringens reformer för att stärka Kapitalförsörjning och rådgivning

företagsklimatet Ett väl fungerande system för kapitalförsörjning

och rådgivning är avgörande för start och tillväxt Ett gynnsamt företagsklimat främjar företagande i företag. och investeringar. Genom att förbättra - För att bättre ta till vara potentialen till företagens grundförutsättningar förbättras innovation och tillväxt i hela landet avser företagens möjligheter att hantera utmaningar i regeringen att reformera statens insatser avomvärlden. Fler och växande företag bidrar till seende kapitalförsörjning för att i högre att skapa fler jobb. grad tillgodose ett varierat behov av Regeringen har sedan den tillträdde 2006 marknadskompletterande riskkapital. genomfört en rad åtgärder för att stärka - Regeringen har, genom särskilda förstärkföretagsklimatet. Nedan följer en redogörelse ningar till Almi Företagspartner AB, bidraför några av dessa. git till ökad omfattning på mentorskaps-

program i syfte att stimulera nyföretagande Mer lönsamt att driva och starta företag och tillväxt. Regeringen har genomfört ett antal insatser på skatteområdet i syfte att skapa fler jobb i fler och - Slopad förmögenhetsskatt, i syfte att bl.a. växande företag: förbättra de mindre företagens försörjning

med riskvilligt kapital. - sänkt inkomstskatt genom jobbskatte-

avdrag för att öka drivkrafterna till syssel- Främjande av entreprenörskap och företagande sättning, - Flera insatser för att främja entre- - sänkt bolagsskatt för att göra det mer prenörskap har genomförts i syfte att lönsamt att starta och driva företag, minska trösklarna till företagande, bl.a. - sänkning av socialavgifterna för att genom inrättandet av ett särskilt program förbättra villkoren för nyanställningar och för att främja kvinnors företagande. sysselsättning, - Tryggheten för företagare har förstärkts - ändrade 3:12 regler i syfte att minska genom förändringar av reglerna i arbetslösskattetrycket i fåmansaktiebolag, hets-, sjuk- och föräldraförsäkringen, vilket

- skattelättnader för husarbeten (RUT- och skapar en ökad tydlighet och förutsägbar- ROT-arbeten) som skapar nya jobb och en het i regelverken samt en ökad lika-

utökad marknad för företagare, samt behandling av företagare och anställda.

- sänkt mervärdesskatt för restaurang- och

cateringtjänster.

Förenklingar i företagens vardag

Regeringen har genomfört en mängd reformer i syfte att minska regelbördan för företagen. 18 Exempel på förenklingar är:

- sänkt krav på aktiekapital för att göra aktiebolagsformen mer tillgänglig,

- förlängd redovisningsperiod avseende mervärdesskatt till varje kvartal i stället för varje

månad, samt

- frivillig revision för vissa mindre aktiebolag.

18 Sammantaget beräknas företagens administrativa kostnader ha minskat

med 7 miljarder kronor under perioden 2006–2010 till följd av regeringens reformer (rskr. 2009/10:226).

PROP. 2011/12:100

3.5.3 Effektiva transporter är viktiga för Regeringen avser även att återkomma med

tillväxten förslag för att skapa ökade förutsättningar för

kommunerna att medverka i finansieringen av

Samhällsekonomiskt lönsamma infrastruktur- statlig transportinfrastruktur.

investeringar som ger effektivare person- och

godstransporter är viktiga för att skapa

ekonomisk tillväxt. Effektivare person-

transporter ökar möjligheterna för människor 3.6 Utmaningar för finansiell att hitta attraktiva arbetsplatser inom pend- stabilitet

lingsavstånd. För företag innebär effektivare Ett väl fungerande finansiellt system är centralt transporter ökade möjligheter att anställa för ekonomin. Uppstår det allvarligare problem i personal med rätt kompetens och att verka i det finansiella systemet, i synnerhet i banksyhela landet. Väl fungerande person- och godsstemet, försämras villkoren för tillväxt, jobb och transporter är av stor betydelse för företagens välfärd dramatiskt. Problem i banksektorn påkonkurrenskraft och investeringsklimat. verkar medborgarna främst på två sätt. För det Kollektivtrafiken utgör ett viktigt medel för första påverkas de genom den reala ekonomin då att uppfylla de transportpolitiska målen och minskad utlåning från bankerna riskerar att därigenom åstadkomma en långsiktigt hållbar försämra den ekonomiska utvecklingen. En tillväxt. sämre ekonomisk utveckling med lägre Regeringen beslutade 2010 om en trafikslagsefterfrågan kan tvinga företag att dra ner på övergripande nationell plan som innehåller verksamheten. I förlängningen leder det till satsningar på närmare 500 miljarder kronor för högre arbetslöshet och sannolikt till en 2010–2021. Anslagen för järnväg och väghållning nedpressad löneutveckling. För det andra höjdes med ca 3,9 miljarder kronor per år. påverkas hushållen negativt om problem i Omfattande resurstillskott erhålls därutöver bankerna innebär att skattemedel måste genom brukar- och medfinansiering. I budgetanvändas t.ex. på grund av att insättningsgarantin propositionen för 2012 föreslogs ytterligare aktiveras eller att systemviktiga banker som inte satsningar om sammantaget 5 miljarder kronor är livskraftiga får övertas av staten och därefter 2012 och 2013 (prop. 2011/12:1, utgiftskapitaliseras. Därmed blir det svårare att område 22). Dessa avsåg framför allt drift och upprätthålla offentliga kärnverksamheter som underhåll, reinvesteringar och trimningsåtgärder skola, vård, omsorg och rättsväsende. Det finns i väg- och järnvägsnätet. Att vårda den således flera skäl för svenska hushåll och företag infrastruktur som finns är enligt regeringen av att vilja ha robusta banker och ett välfungerande största vikt för att säkra robusta väg- och finansiellt system. järnvägssystem.

Regeringen kommer under mandatperioden

att återkomma med förslag till ett nytt infra-

3.6.1 Stor och koncentrerad banksektor

strukturbeslut som syftar till att möta framtida

behov inom transportsystemet. En viktig del i Sverige har internationellt sett ett stort bankdetta är den infrastrukturproposition som system i förhållande till ekonomins storlek. Det regeringen avser att lämna till riksdagen hösten innebär att ett fallissemang i banksektorn kan bli 2012. Viktiga utgångspunkter för regeringen i mycket kostsamt för staten och skattebetalarna dessa beslut kommer att vara att skapa kapacitet att hantera. De fyra svenska bankkoncernernas och robusthet i transportsystemet. Det är sammanlagda tillgångar i Sverige och utomlands centralt att det finns ett gediget underlag inför är nära fyra gånger så stora som Sveriges BNP dessa beslut. Regeringen har därför gett ett (se tabell 3.7). omfattande uppdrag till Trafikverket att

analysera brister inom transportsystemet och

föreslå åtgärder för att komma till rätta med

dessa. Uppdraget ska slutredovisas senast

den 30 april 2012 (dnr N2011/1933 och

N2011/5221).

PROP. 2011/12:100

Tabell 3.7 De fyra storbankernas tillgångar och kapitalnivåer Diagram 3.13 Hushållens skuld- och räntekvot

vid årsskiftet 2011/12 Procent av disponibel inkomst 1 2 Tillgångar i procent Basel II , Basel III , 200 20 av BNP procent procent 180 18 Handelsbanken 70 8,0 12,9 Skuldkvot (vänster axel) 160 16 Räntekvot (höger axel) Nordea 184 9,2 9,7 140 14 SEB 68 11,3 10,9 120 12 Swedbank 53 9,9 14,2 1 100 10 Kapitalnivåer inklusive övergångsregler. 2 Uppskattning av kapitalnivåer. 80 8 Anm.: Vid konvertering av Nordeas siffror från euro till kronor har en kurs på 8,90 kr per euro använts. Kärnprimärkapital som andel av riskviktade tillgångar. 60 6 BNP beräknat i löpande priser. Källa: Riksbanken. 40 4

20 2 En annan riskfaktor är bankernas ökade inter- 0 0 nationella verksamhet. Eventuella problem i 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012

bankernas utländska verksamheter riskerar att bli

en börda för svenska skattebetalare. De svenska Anm.: Räntekvoten är beräknad utifrån benchmark för svenska femåriga bostadsobligationer, med tillägg för en räntemarginal på två procentenheter, och med skatteavdrag bankerna finansierar sig vidare i allt större för utfgiftsräntor. Uppgången 1991 förklaras främst av att värdet på ränteavdraget minskade från ett antaget genomsnitt på 50 procent till 30 procent. utsträckning i utländsk valuta. Under det fjärde Källor: Reuters Ecowin, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

kvartalet 2011 bestod 56 procent av bankernas

totala marknadsupplåning om 3 127 miljarder

kronor av skulder i utländsk valuta. Om finans-

3.6.3 Ett stabilare finansiellt system

marknaderna i vår omvärld upphör att fungera

blir det därmed svårt för bankerna att upprätt- De svenska bankerna klarade finanskrisen bättre hålla sin finansiering. Storbankerna är dessutom än många andra länders banker mycket tack vare så pass sammanflätade med varandra genom deatt riksdagen och regeringen snabbt beslutade ras omfattande inbördes transaktioner att proom kraftfulla stödåtgärder. I dag har bankerna en blem i en bank mycket lätt sprider sig till de god lönsamhet och är välkapitaliserade i ett andra. internationellt perspektiv. Finanskrisen visade

dock hur hastigt osäkerhet och instabilitet kan

uppstå i det finansiella systemet och därmed hur

3.6.2 Hushållens belåning

skört systemet kan vara. I samband med finans-

krisen stod det klart att både det förebyggande Vid sidan av de två ovan nämnda riskerna i bankarbetet och möjligheterna att hantera finansiella systemet utgör hushållens förhållandevis höga kriser måste stärkas. Trots en förbättrad skuldsättning också en viss risk. Hushållens situation på de finansiella marknaderna finns det samlade skulder uppgick i december 2011 till fortfarande tydliga risker i det finansiella 2 649 miljarder kronor, varav 2 124 miljarder systemet som skulle kunna bidra till instabilitet i avsåg bostadslån. Detta motsvarar ca den svenska ekonomin. 75 respektive drygt 60 procent av BNP. Det Arbetet med att öka stabiliteten i det finansigenomsnittliga svenska hushållets skulder ella systemet pågår kontinuerligt. För att skapa uppgick till drygt 160 procent av den årliga ännu bättre förutsättningar för ett väl fungedisponibla inkomsten 2011. rande finansiellt system har Finansinspektionen Trots att skuldkvoten ligger på en historiskt fått 38 miljoner kronor i ökat anslag 2012 för hög nivå, ligger räntekvoten under det historiska mer och förbättrad tillsyn av de finansiella föregenomsnittet. Fallande räntor har alltså gjort att tagen. Sammantaget beräknas Finansinspektionhushållen kunnat bära en större skuld, utan att ens anslag vara 103 miljoner kronor högre 2014 det trängt undan möjligheterna till konsumtion än 2011. eller finansiellt sparande. Skuldkvoten har Som ett led i arbetet med att förstärka den troligtvis också påverkats av att finansfinansiella stabiliteten har Finansinspektionen marknaderna utvecklats och att tillgången på beslutat om ett allmänt råd för lån med bostaden krediter förbättras. De senaste 15 årens kraftiga som pant, det s.k. bolånetaket. Enligt detta bör ökning av hushållens skuldsättning manar ändå nya lån inte överstiga 85 procent av bostadens till vaksamhet.

PROP. 2011/12:100

marknadsvärde. Rådet började gälla den emot de finansiella företagen. Konsumenterna 1 oktober 2010 och syftar till att motverka att måste återfå förtroendet för finansiella företag. banker och andra kreditinstitut använder högre Ett grundläggande problem i detta belåningsgrader som konkurrensmedel. Allt för sammanhang är att hushållen och de finansiella hög skuldsättning gör låntagare sämre rustade företagen möts på en ojämn spelplan. Finansiella för svängningar i bostadspriserna och i tjänster är ofta komplicerade och bolagen i ekonomin. Rådet har enligt Finansinspektionen branschen har ett kunskapsövertag. Konsumenhaft effekt och delvis förändrat bankernas ternas underläge bidrar därmed till stora vinster i utlåning. finansbranschen. På sikt riskerar dock bolagens Höjningen av insättningsgarantin från beteende att äventyra förtroendet för hela 500 000 kronor till ca 900 000 kronor tryggar branschen och minska hushållens vilja att 19 banksparande. Det kan också bidra till att säkra använda finansiella tjänster. Konsumenterna ska inlåningen till bankerna i orostider. Banker och kunna känna sig trygga i kontakten med kreditinstitut ska i ökad utsträckning bära finansiella företag, vare sig det handlar om att kostnaderna för sitt eget risktagande. Genom spara till en buffert, låna till en bostad eller stabilitetsavgifterna de betalar till stabilitets- planera inför pensionen. Arbetet med att stärka fonden finansierar banker och kreditinstitut konsumenternas ställning på finansmarknaden är delvis de stödåtgärder som kan förväntas bli prioriterat för regeringen och omfattar många aktuella vid framtida finanskriser. Finanskris- områden. kommittén (dir. 2011:6) ska vidare utreda hur Som konsument kan det vara svårt att skilja på avgiften till stabilitetsfonden ska kunna sättas finansiell rådgivning, där konsumentens utifrån de risker respektive bank tar. intressen står i fokus, och ren marknadsföring En rad åtgärder har vidtagits för att stärka den och försäljning av en tjänst. Finansinspektionen finansiella stabiliteten, men det faktum att den ser nu över gränsdragningen mellan rådgivning svenska banksektorn är både stor och koncen- och marknadsföring eller försäljning av trerad innebär risker. Det är därför viktigt att komplexa finansiella produkter. Regeringen motståndskraften i de systemviktiga bankerna är kommer att följa upp resultatet och vidta stor för att de ska kunna stå emot finansiella åtgärder om det behövs. På EU-nivå arbetar kriser. Ju högre kapitaltäckningen i bankerna är regeringen för ett förbud för oberoende desto större blir motståndskraften. Regeringen investeringsrådgivare att ta emot ersättning för kommer därför att höja kapitaltäckningskravet att rekommendera en viss placering. för de fyra storbankerna i ett första steg den Den information om finansiella tjänster och 1 januari 2013 (se vidare fördjupningsrutan produkter som konsumenten får är ofta krånglig. Kapitaltäckningsregler – det svenska förslaget Genom tydligare och mer transparent om stramare regler). information ökar möjligheten för konsumenterna att skilja mellan bra och dåliga erbjudanden. Regeringen arbetar därför för att 3.6.4 Konsumenternas ställning på informationen om t.ex. avgifter, risker och vad finansmarknaden ska stärkas olika tjänster kostar på sikt ska bli tydligare. En ny reglering om kortfattade faktablad om fonder Finansbranschen genomgår en förtroendekris. har införts på EU-nivå. Regeringen anser att Den är orsakad av ett oansvarigt risktagande som branschen måste ta sitt ansvar och göra har skadat jobb och välfärd. Parallellt med redovisningen av avkastningen, riskerna och arbetet att förstärka regelverket för och tillsynen avgifterna ännu tydligare. Regeringen kommer av finansmarknaderna, arbetar regeringen aktivt även att verka för ökad tydlighet i faktabladen. för att stärka konsumenternas ställning gent- Villkoren för sparande ska förbättras. Hushållens sparande är viktigt för att bl.a. skapa nödvändiga buffertar i vardagen. Det ska vara enkelt och billigt att spara. Då måste det också vara lätt att byta bank och förvaltare samt att välja bort dyra fonder och försäkringsprodukter. Konkurrens och låga trösklar för att byta från 19 Enligt EU-regerlverket är det maximala ersättningsbeloppet uttryckt som 100 000 euro. Det är regeringens ambition att göra det möjligt att en aktör till en annan ger valfrihet för uttrycka det i kronor.

PROP. 2011/12:100

konsumenten och pressar priserna. Med en förbättrad rörlighet pressas branschen att erbjuda alla kunder bättre villkor. Vid årsskiftet 2011/2012 infördes den förmånliga sparformen investeringssparkonto. För att öka rörligheten har regeringen även tillsatt en utredning med uppdrag att se över flytträtten för försäkringssparande (dir. 2010:43). Finansiell stabilitet och konsumenter som känner sig trygga i mötet med banker och andra finansiella företag är grundförutsättningar för att finansmarknaden ska bidra till tillväxt och välstånd. Regeringen arbetar därför vidare med att skapa bättre ordning och reda på finansmarknaden och för att förtroendet för de finansiella företagen ska återupprättas.

PROP. 2011/12:100

Kapitaltäckningsregler – det svenska länder. Tydligast är denna koncentration i

förslaget om stramare regler Schweiz och Storbritannien (se diagram 3.14).

Finansiella kriser är ett allvarligt hot mot jobb,

Diagram 3.14 Banktillgångar i förhållande till BNP, december 2010

tillväxt och välfärd. För att minska hotet, och Procent därmed göra Sverige mindre sårbart för

finansiella kriser, är högre kapitaltäckning i stora Schweiz

banker en central åtgärd. Högre 20 Storbritannien Nederländerna kapitaltäckningskrav för stora banker utgör en Sverige Spanien central del i det ramverk som regeringen skapar Danmark

Frankrike för finansiell stabilitet. Tyskland

En viktig förklaring till att konsekvenserna av Österrike Irland finanskrisen 2007–2009 blev så allvarliga var att Portugal Medelvärde banker generellt hade en för låg kapitalnivå och Grekland Belgien att kapitalet var av för låg kvalitet. Bankerna hade Italien

Luxemburg helt enkelt inte tillräckligt med högkvalitativt Slovenien

kapital för att skydda dem mot de (oväntade) Finland Tjeckien kreditförluster som uppstod i finanskrisens spår. Lettland Ungern Detta ledde i många länder till stor finansiell oro Polen Bulgarien med minskad produktion och sysselsättning som Litauen

Rumänien följd. I några länder tvingades regeringarna vidta Slovakien

åtgärder för att rädda hela eller delar av bank- Estland 0 100 200 300 400 500 600 700 sektorn, med kraftigt stigande statsskulder som

Anm.: Den ljusare delen av Sveriges stapel visar de fyra storbankernas tillgångar utomföljd. Högre kapitaltäckning i bankerna är där- lands i förhållande till Sveriges BNP. I övriga länder i diagrammet ingår bankernas till-

gångar utomlands i de svarta staplarna. med en central åtgärd för att upprätthålla Källa: Riksbanken.

stabiliteten i banksystemet och reducera riskerna

för skattebetalarna. Högre kapitaltäckning leder Banksektorn är dock stor även i Sverige. till dels ett minskat risktagande i bankerna, dels Tillsammans med Nederländerna har Sverige den en större buffert om en bank får problem och tredje största banksektorn i Europa, mätt som gör förluster. bankernas totala tillgångar som andel av BNP. Inom EU pågår implementeringen av det Det följer givetvis många fördelar för ett land av globala regelverket Basel III, som bl.a. innebär att ha en stor banksektor, bl.a. genom att företag att banker och kreditinstitut måste hålla mer och och hushåll får tillgång till ett stort utbud av bättre kapital. Implementeringen inom EU sker i form av kapitaltäckningsregelverket CRD IV. 21 finansiella tjänster. Samtidigt medför en stor

Basel III tar dock inte hänsyn till hur stor bank- banksektor att ett land blir sårbart för störningar

sektorn är i förhållande till ett lands BNP. Bank- i det finansiella systemet. Det är särskilt fallet

verksamhet tenderar att koncentrera sig till vissa om, som i Sverige, bankverksamheten är

koncentrerad till ett fåtal stora, delvis

sammanlänkade banker. Sverige har en mycket

stor banksektor som domineras av de fyra

storbankerna Nordea, Swedbank, SEB och

20 Kapitaltäckningsreglerna specificerar hur mycket kapital banker och Handelsbanken. De fyra storbankernas

andra kreditinstitut ska ha för att täcka sina risker. Det är i huvudsak tillgångar har de senaste 15 åren vuxit från att risker för förlust i samband med utlåning (kreditrisk), samt motsvara 109 procent av BNP 1996 till marknadsrisker och operativa risker. Regelverket specificerar vilken typ av kapital som krävs. Kapitalkraven är riskviktade, vilket betyder att olika 375 procent av BNP 2011.

tillgångar (t.ex. utlåning till olika låntagare) tilldelas riskvikter som är Länder med stora banksektorer, som t.ex.

knutna till risken att låntagaren inte kan fullgöra sina låneåtaganden. Storbritannien och Schweiz, vidtar parallellt med

Kapitaltäckningskraven varierar också beroende på hur avancerad Basel III åtgärder som ytterligare stärker

respektive kreditinstitut är i sin risk- och kapitalhantering. Institut med motståndskraften mot finansiella kriser och

samtidigt minskar riskerna för statsfinanserna mindre komplexa risker använder schabloniserade, enkla regler medan

och skattebetalarna. Åtgärderna som föreslås är mer avancerade banker får använda interna metoder för risk- och

kapitalutvärdering. 21 CRD IV innefattar reglering i både direktiv- och förordningsform.

PROP. 2011/12:100

bl.a. högre kapitaltäckning för systemviktiga

Diagram 3.15 Kapitaltäckningsnivåer

banker i form av s.k. systemriskpåslag. Kontracyklisk buffert I och med att banksektorn är stor i förhållande Kapitalkonserveringsbuffert till svensk ekonomi måste motståndskraften mot Systemriskpåslag finansiella kriser i de svenska bankerna öka. De Basel-minimum

högre kapitaltäckningsnivåerna i Basel III är

nödvändiga, men bedöms inte vara tillräckliga 0-2,5% för att uppnå tillräcklig motståndskraft och

reducera den risk som svenska skattebetalare i 0-2,5% dag står inför om en eller flera av de stora, 2,5% systemviktiga bankerna skulle få allvarliga

problem. Av denna anledning behöver de fyra 2,5%

stora svenska bankerna omfattas av högre kapitalkrav än miniminivåerna i Basel III. 5,0%

Baserat på hur den svenska banksektorn är 3,0% uppbyggd har regeringen, Riksbanken och Finansinspektionen gjort bedömningen att de fyra

svenska storbankerna ska ha högre kapital-

täckningskrav än i Basel III:s minimikrav på 4,5% 4,5% minst 7 procents s.k. kärnprimärkapital i

förhållande till bankens riskvägda tillgångar. 22 Kravet på kärnprimärkapital för de fyra stora 2013 2015 systemviktiga bankerna bör fr.o.m. den 1 januari

2013 höjas till 10 procent av deras riskvägda Källa: Egna beräkningar. tillgångar. Kravet stiger sedan till 12 procent Det är inte rimligt att bankerna belastar sina 2015 (se diagram 3.15). När detta andra steg i kunder med ökade kostnader till följd av de systemriskpåslaget är fullbordat innebär det att högre ställda kapitaltäckningskraven. Banker kapitaltäckningen i de stora bankerna ska vara 5 med en större andel kapital är säkrare och procentenheter högre än miniminivån i CRD IV. innebär en lägre risk för bankernas investerare Genomförandet påverkas dock av såväl pågående och finansiärer. Bankernas avkastningskrav bör förhandlingar på EU-nivå som stabiliteten i det därmed bli lägre än idag. En anpassning till de svenska finansiella systemet. nya kapitalkraven bör därför kunna ske utan att De fyra storbankerna har i dag en kapitaltäckhushållens och företagens villkor för bankningsgrad på ungefär den nivå som föreslås gälla tjänster påverkas i någon större utsträckning. fr.o.m. den 1 januari 2013 (se tabell 3.7 i Basel För att bevaka utvecklingen har Finans- III-termer). Det är välkommet ur ett finansiellt inspektionen fått i uppdrag att övervaka stabilitetsperspektiv att bankerna gjort bankernas anpassning till de nya reglerna, bl.a. nödvändiga anpassningar till de kommande bolånemarginalernas och företagsutlåningens högre kraven. Det är dock angeläget att det utveckling. lagstadgade kravet höjs för att säkerställa att de nödvändiga kapitaltäckningsnivåerna upprätt-

hålls även i framtiden.

22 Miniminivån inkluderar en kapitalkonserveringsbuffert på 2,5 procent

kärnprimärkapital. Utöver minimikravet i Basel III finns en kontracyklisk buffert på 0-2,5 procent som innebär att kapitalkravet kan höjas ytterligare i goda tider.

PROP. 2011/12:100

3.7 Utmaningar för en tryggad exempelvis Stockholm har byggandet av nya bobostadsmarknad städer under de senaste fem åren markant under-

stigit ökningen av antalet hushåll (se

En väl fungerande bostadsmarknad är en viktig diagram 3.16).

förutsättning för en god ekonomisk tillväxt och

en konkurrenskraftig ekonomi. Bostadsmark-

Diagram 3.16 Antal nya bostäder och ökningen av hushåll i Stockholms län

naden har betydelse för arbetsmarknad och

rörlighet. En god tillgång till bostäder ökar också 20 000

människors valmöjligheter. Oavsett ekonomisk 18 000 Nya hushåll ställning, ska det vara möjligt att tacka ja till ett 16 000 Bostadsbyggande jobb eller en studieplats på annan ort än där man 14 000

bor för tillfället. Dessutom bidrar en väl 12 000 fungerande bostadsmarknad till finansiell och 10 000

ekonomisk stabilitet. Bostadsmarknaden ska 8 000

präglas av mångfald för att möta människors 6 000

behov av ett tryggt boende under olika delar av 4 000

livet och erbjuda vägar in på bostadsmarknaden 2 000

också för dem med små resurser. Hyresrätt och 0

uthyrning av privatbostäder fyller här en viktig 80 85 90 95 00 05 10 Anm.: Antal nya hushåll har beräknats som befolkningstillväxten i Stockholm justerad funktion. Eget ägt boende ger ökat inflytande för den trendmässiga utvecklingen av hushållsstorleken i riket.

över den egna boendesituationen. Av samtliga Källor: Regionplanekontoret, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

permanentbostäder i Sverige är 41 procent egna Faktorer som bedöms hålla nere nivån på

hem, 22 procent bostadsrättslägenheter och bostadsproduktionen är bl.a. begränsad tillgång

37 procent hyreslägenheter. till mark, komplicerad och utdragen plan- och

byggprocess, höga kostnader för nyproduktion,

svaga incitament för byggherrar, dålig lönsamhet

3.7.1 Brist på bostäder i vissa delar av

i att förvalta bostadsfastigheter och inte minst

landet

snedvriden efterfrågan på bostäder vad gäller

olika upplåtelseformer. En väl fungerande För närvarande är bostadsmarknaden i många bostadsmarknad förutsätter effektiva plankommuner i obalans. I storstadsregionerna och processer och effektiv konkurrens på bygg- och kring universitets- och högskoleorter samt andra bostadsmarknaderna. tillväxtregioner råder bostadsbrist. Samtidigt står

det på vissa orter i landet tomma lägenheter och

på andra platser har man behövt riva bostadshus.

3.7.2 Brist på bostäder är ett hinder för

I de kommuner som har brist på bostäder är det

jobb och tillväxt

framför allt ungdomar, flyktingar, äldre och

hushåll med svag ekonomi som har det svårt. Brist på bostäder är en begränsande faktor för Unga flyttar främst till tillväxtregioner, men de såväl en fungerande arbetsmarknad som en väl får allt svårare att etablera sig på den reguljära fungerande högre utbildning och därmed bostadsmarknaden. Särskilt har etableringen förbegränsande för tillväxten både i ett kortare och i svårats för personer i åldrarna 21–25 år i de ett längre perspektiv. Det är angeläget att största tillväxtregionerna. Antalet utbjudna människor har möjlighet att flytta till platser förstahandskontrakt för hyreslägenheter är med arbetskraftsbrist. I kunskapsintensiva mycket lågt. Unga vuxna har dessutom svårt att branscher är det av central betydelse att kunna konkurrera om de kontrakt som finns eftersom rekrytera såväl nyutexaminerade studenter som de har färre kontakter, kortare kötid på bostadskvalificerad arbetskraft. För att upprätthålla en förmedlingen och ofta sämre ekonomi. Andelen dynamisk ekonomi fordras således en viss unga med tillfällig anställning är stor och dessa rörlighet. En välfungerande bostadsmarknad kan därför av fastighetsägare lätt uppfattas som bidrar dessutom till att utjämna livschanser, då osäkra hyresgäster. även individer med små ekonomiska resurser har Det finns problem med produktionen av nya möjlighet att flytta dit jobb och studiebostäder i framför allt storstadsområdena. För möjligheter finns. Studier visar att rörligheten på

PROP. 2011/12:100

bostadsmarknaden påverkas av såväl tillgången exempelvis företrädare för kommuner och på bostäder och flyttkostnader som av utbudet naturvården. Regeringen har också tillsatt en av olika upplåtelseformer. utredning om de tekniska egenskapskrav många Den demografiska utvecklingen innebär att kommuner ställer, ofta olika i olika kommuner, allt fler lever allt längre vilket ställer särskilda vid byggande i syfte att förbättra regelverken för krav på flexibla bostadsmarknader. Olika behov att öka förutsägbarheten för dem som ska bygga. finns i livets olika skeden och önskemål i fråga Regeringen kommer att fortsätta genomföra om bostädernas kvalitet och standard, liksom åtgärder som dels stimulerar nyproduktionen av den service som kan erbjudas i nära anslutning bostäder, dels underlättar och öppnar upp till boendet. Om det är enkelt att byta boende, marknaden för uthyrning av den egna bostaden. bidrar det till att behoven lättare kan tillgodoses och även till att bostadsbeståndet utnyttjas mer effektivt. Ingen återgång till byggsubventioner En dåligt fungerande bostadsmarknad riskerar också framkalla stora upp- och nedgångar i Under 1970- och 1980-talen var generella bostadspriserna, med negativa följder för den byggsubventioner ett starkt inslag i svensk reala ekonomin, och skapa problem i det bostadspolitik. Resultatet blev en snedvriden finansiella systemet genom hög belåning i produktion där utbud och efterfrågan inte kombination med snabba boprisfall. Väl avvägda svarade mot varandra, och där produktionen av reformer på detta område kan motverka dessa bostäder till stora delar frikopplades från risker. kostnader och ansvar för risktagande. Andelen hyreshus ökade kraftigt, men ökningen var nästan helt och hållet koncentrerad till 3.7.3 Bostadspolitiken reformeras kommuner utanför storstadsregionerna, dvs. inte där behovet var som störst. I Storstockholm Regeringen har påbörjat ett långsiktigt arbete för ökade bostadsbyggandet däremot praktiskt taget att öka tillgängligheten på bostäder. Fastighets- inte alls trots de gynnsamma finansiella skatten, som inte upplevdes som rättvis och le- förutsättningarna. En återgång till subvenitim, har avskaffats. Systemet för hyressättning tionerat byggande är inte, givet dessa erhar reformerats. De nya regler som gäller sedan farenheter, rätt väg för att lösa dagens problem den 1 januari 2011 innebär bl.a. att de allmän- på den svenska bostadsmarknaden. nyttiga kommunala bostadsaktiebolagen ska verka enligt affärsmässiga principer, men också att kollektivt förhandlade hyror, oavsett Möjligheten att hyra är central fastighetsägare, ska vara vägledande för vad som är korrekt hyra vid en bruksvärdesprövning. Bostadsmarknaden omfattar flera olika Därmed skapas neutrala förutsättningar inom upplåtelseformer; hyresrätt, bostadsrätt, och sektorn. Införandet av ROT-avdraget har ökat äganderätt, dvs. egna hem och ägarlägenheter. incitamenten att bygga om och bygga till egna Därutöver finns kooperativ hyresrätt och hem, vilket också kan förväntas stärka andelsboende. En mångfald i bostadsutbudet av bostadsbeståndet. olika upplåtelseformer och möjligheter att hyra Våren 2011 trädde en ny plan- och bygglag till olika kontraktslängd bidrar till flexibiliteten och en ny instansordning för överklaganden i på bostadsmarknaden. kraft. Syftet är tydlighet och snabbare processer, Hyresrätten och bostadsrätten är två viktiga vilket gör att byggprojekt kan komma igång inslag på bostadsmarknaden som kompletterar tidigare. Regeringen ser nu över regelverket som varandra. Bostadsrätten och eget hem ger möjrör plangenomförandet – vägen från beslutad lighet att äga sitt boende, vilket stärker männidetaljplan till färdig bostad. Vidare avser skor inflytande över sin boendesituation och regeringen att ge Boverket och Naturvårdsverket möjliggör sparande i den egna bostaden. Hyresi uppdrag att göra en översyn av utfall och rätten säkerställer goda boendevillkor utan ekotillämpning av det nya regelverket för nomiskt risktagande eller krav på eget kapital för strandskydd och vid behov föreslå förändringar. enskilda. Även privatpersoners upplåtelse av Till arbetet knyts en referensgrupp bestående av egen bostad, helt eller delvis, är ett viktigt inslag i

PROP. 2011/12:100

bostadsmarknaden. Bostäder med hyresrätt har för att göra det mer attraktivt att investera i och traditionellt stått för en mer flexibel form av förvalta bostadsfastigheter samt för att underboende. En hyresrätt är lätt att flytta till och lätta uthyrning av privatbostäder. Uthyrning av flytta från, eftersom flyttkostnaderna ofta är privatbostäder möjliggör ett boende utan lägre än vid ägt boende. De flesta internationella skuldsättning eller ekonomiskt risktagande, och studier pekar också på att boende i hyres- har därför en nyckelroll både för ungdomars bostäder ofta är mer rörliga. möjlighet till eget boende och för att öka Hyresrätten fyller en viktig funktion i att rörligheten på arbetsmarknaden. förenkla rörligheten för unga och nyetablerade, Ökad uthyrning av privatägda bostäder ger men också som ett alternativ för dem som inte fler tillgängliga lägenheter redan på kort sikt. Åtkan eller vill köpa ett eget boende. gärderna för att underlätta uthyrning av privat- Dagens regelverk med ett starkt skydd för ägda bostäder syftar till att snabbt öka bostadshyresgästens rättigheter och en etablerad utbudet inom det befintliga beståndet. Genom hyresförhandlingsmodell är i grunden bra. förenklingar och förändrade regler för pris- Bostadsmarknaden går inte att likställa med sättning görs lägenheter som annars inte skulle andra marknader eftersom det handlar om utnyttjas tillgängliga på bostadsmarknaden. människors hem. Dagens system skapar Dessutom syftar åtgärden till att synliggöra förutsägbarhet för såväl hyresgästen som marknaden för uthyrda privatägda bostäder och hyresvärden och ger trygghet i boendet. öka tryggheten för såväl hyresvärd som hyresgäst. För att underlätta uthyrning av privatbostäder Viktigt att bättre utnyttja det befintliga övervägs en rad regelförändringar som syftar till bostadsbeståndet en hyressättning som gör det möjligt för ägaren att täcka sina kostnader för bostaden och att ge Långsiktigt är det nödvändigt att bygga nytt, bostadsrättshavare rätt att hyra ut sin bostad särskilt när befolkningen växer. Men tiden från utom i fall då särskilda skäl föreligger. Ägaren av planering till färdig bostad är lång och eftersom den privatägda bostaden ska med de nya reglerna merparten av behoven täcks av det befintliga vid hyressättning få möjlighet att täcka sina beståndet är det viktigt att detta nyttjas väl. Det kapitalkostnader för att äga bostaden. Andra är därför önskvärt med en öppen och väl förändringar som övervägs syftar till att förenkla fungerande marknad för uthyrning av privatägda och förtydliga regler kring tidsbegränsade bostäder. Det befintliga beståndet kan nyttjas av kontrakt, besittningsskydd, uppsägningsvillkor fler genom att de privatpersoner som vill hyra ut m.m. Retroaktiviteten i hyresprövningen bör hela eller delar av sin ägda bostad i högre vidare tas bort för att minska osäkerheten kring utsträckning faktiskt gör det. I dag svarar detta avtal. Omfattningen av dessa regler ska tydligt för endast en liten del av bostadsbeståndet. En avgränsas till tillfällig uthyrning av internationell jämförelse visar att Sverige tillhör privatbostäder. de länder som har lägst andel privat uthyrning av I samband med att de nya reglerna föreslås bostäder. bör även schablonavdraget för privatpersoners Marknaden för tillfällig uthyrning av bostads- uthyrning av den egna bostaden höjas från rättslägenheter präglas i dag också av problem. 21 000 till 40 000 kronor. Höjningen av Bland annat finns det tecken på att lägenheter schablonavdraget syftar till att ytterligare står tomma till följd av oklara regler för stimulera uthyrningen av privatbostäder. uthyrning eller till följd av att det är olönsamt att För att öka incitamenten att bygga nya hyra ut dem. Därtill är marknaden undanskymd bostäder och därmed också på längre sikt med inslag av svart verksamhet. motverka bostadsbrist i tillväxtregionerna och på studieorter föreslås en sänkning av fastighetsavgiften för flerbostadshus (hyresrätter och Ökade incitament för nybyggnation och uthyrning bostadsrätter) från 0,4 till 0,3 procent. Samtidigt av privatbostäder sänks takbeloppet för fastighetsavgiften för flerbostadshus från ca 1 400 till 1 200 kronor Regeringen har för avsikt att i budget- som även fortsättningsvis kommer att indexeras. propositionen för 2013 återkomma med förslag Även mer gynnsamma villkor vid nybyggnation

PROP. 2011/12:100

av bostäder kommer att föreslås genom 3.8 Utmaningar för energi-, klimatutsträckning av perioden för befrielse från och miljöpolitiken

fastighetsavgift till 15 år. Förslaget avses gälla för bostadsbyggnader som färdigställs under 2012 Det övergripande målet för miljöpolitiken är att eller senare. Kopplat till denna förlängning avser till nästa generation kunna lämna över ett samregeringen att återkomma med förslag om en hälle där de stora miljöproblemen är lösta. År motsvarande förlängning av tidsperioden då mer 2050 ska Sverige ha en hållbar och resurseffektiv marknadsmässiga hyror vid nyproduktion, s.k. energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växtpresumtionshyror, kan gälla, från dagens 10 år husgaser till atmosfären. Förverkligandet av till 15 år. Utöver att förbättra incitamenten för dessa visioner kräver en ambitiös och kostnadsnybyggnationer bör åtgärderna bidra till att effektiv energi-, klimat- och miljöpolitik. Många dämpa hyresutvecklingen. av utmaningarna är dessutom globala, vilket Parallellt med dessa åtgärder ser regeringen innebär att en framgångsrik hantering av dem över ytterligare sätt att förbättra bostads- förutsätter internationellt samarbete. marknaden. En särskild utredare analyserar förutsättningarna att ytterligare utveckla hyresmarknaden, främja villkoren för boende i 3.8.1 Energi- och klimatpolitiken är hyresrätt och lyfta fram skillnader i villkoren sammankopplade mellan upplåtelseformer som innebär hinder mot väl fungerande bostadsmarknader Den svenska energipolitiken bygger på de tre (dir. 2011:108). Utredaren har nyligen pelarna försörjningstrygghet, konkurrenskraft presenterat ett delbetänkande med förslag att och ekologisk hållbarhet. Energiöverenskomunderlätta uthyrning av privatägda bostäder som melsen mellan allianspartierna 2009 innebär att ligger i linje med vad regeringen nu aviserar klimatpolitiken inte kan separeras från energi- (SOU 2012:25). Vidare kommer regeringen att politiken och har legat till grund för riksdagens tillsätta en utredare med uppdrag att analysera beslut om energi- och klimatpolitiska mål till hur beskattningen av hyresrätter kan förändras i 2020 (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, syfte att öka utbudet av hyresbostäder. rskr. 2008/09:300 och prop. 2008/09:163, I syfte att förtydliga det kommunala ansvaret bet. 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:301). för bostadsförsörjningen och tydliggöra det Styrande för klimat- och energipolitiken är de regionala perspektivet i planeringen har Boverket mål riksdagen antagit till 2020 om att andelen getts i uppdrag att göra en översyn av bostads- förnybar energi ska vara minst 50 procent, försörjningslagen (Dnr S2012/2989). energianvändningen ska vara 20 procent Regeringen reformerar bostadsmarknaden för effektivare, andelen förnybar energi i transportatt trygga tillgången på bostäder för alla. sektorn bör vara minst 10 procent och utsläppen Ambitionen är att skapa starka ekonomiska bör vara 40 procent lägre än år 1990. drivkrafter och stabila planeringsförutsättningar I möjligaste mån ska utvecklingen inom för befintliga och tillkommande företag på energi- och klimatområdet ske genom generella hyresbostadsmarknaden att agera, för att ekonomiska styrmedel. Till exempel minskas därigenom öka utbudet av hyreslägenheter så att nedsättningen av koldioxidskatten stegvis mellan det svarar upp mot efterfrågan i alla delar av 2011 och 2015 för industrier som inte omfattas landet. Samtidigt är det viktigt att bevara ordning av EU:s system för handel med utsläppsrätter, och reda på bostadsmarknaden. Hyresgäst- och återbetalningen av koldioxidskatt minskar föreningen och fastighetsägarna har en samsyn avseende, skogs-, vatten- och jordbruksverkkring många boendefrågor som politiken ska samhet 2011, 2013 och 2015. Styrmedel som respektera. En helt fri prissättning på uthyrning i information och utbildning behövs också, befintligt bestånd minskar hyresgästens liksom forskning och demonstration av ny trygghet, men riskerar också att bidra till ökade teknik. spekulationer på bostadsmarknaden. Regelverket Hur väl vi utvecklas mot dessa mål ska prövas för hyressättning ska främja hyresgästens i en kontrollstation 2015. Där ska den faktiska trygghet, ett långsiktigt ägande av fastigheter utvecklingen av energibalans och kostnader samt och en stabil bostadsmarknad. klimatpåverkan i förhållande till målen analyseras. Kontrollstationen påverkar inte

PROP. 2011/12:100

politikens grundläggande inriktning, men kan privat finansiering ska spela. Klimatkomma att leda till justeringar av styrmedel och finansieringen ska delvis kanaliseras via den s.k. instrument. gröna fonden. Det finns stora förväntningar hos Transportsektorns omställning till långsiktig utvecklingsländerna om att fonden snabbt ska hållbarhet är en av våra största utmaningar. En komma på plats och på sikt kanalisera stora ny miljöbilsdefinition planeras införas 2013, som finansiella flöden. I fokus för regeringen är att tydligare premierar fordon som har låga fonden utformas så att den utgör ett mervärde koldioxidutsläpp i förhållande till fordonets vikt. till övriga klimatfonder. Genom införandet skärps kraven för att få befrielse från fordonsskatt. Energiskatten på diesel höjdes med 20 öre per liter 2011 och 3.8.3 Klimat- och energiskattepaket kommer att höjas med ytterligare 20 öre 2013. En ökad användning av biodrivmedel bidrar till måluppfyllelsen till 2020, men är också viktig för 3.8.2 Det internationella arbetet – de mer långsiktiga ambitionerna inom energiklimatfinansiering i fokus och klimatpolitiken och för att nå regeringens prioritering om en fossiloberoende fordonsflotta Klimatfrågan är regeringens högst prioriterade till 2030. miljöfråga. Breda och teknikneutrala Det är angeläget att skapa stabila villkor för de ekonomiska styrmedel, inriktade mot att aktörer som producerar och handlar med bioförorenarna ska betala, är centrala för att drivmedel. För att öka långsiktigheten och stabiklimatmålet ska nås på ett rättvist sätt och till liteten kommer därför beskattningen att regleras lägsta möjliga kostnad för samhället. Regeringen i lag och inte som tidigare via dispensbeslut av har gett Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram regeringen. underlag till en färdplan för ett Sverige utan EU:s statsstödsregler innebär att en skattenettoutsläpp av växthusgaser 2050 befrielse för biodrivmedel inte får medföra över- (dnr M2011/2426). kompensation. Om företag som producerar bio- Klimatförändringarna är globala och påverkar drivmedel får en skattelättnad som överstiger livsbetingelserna i hela världen. Grunden för ett merkostnaden för produktionen i förhållande till framgångsrikt klimatarbete läggs i breda, inter- kostnaden för produktion av fossila drivmedel, nationella överenskommelser om minskade ut- riskerar de enskilda företagen att få betala släpp av växthusgaser. För att möjliggöra en hög tillbaka det belopp som motsvarar skatteambitionsnivå är det viktigt att de åtgärder som befrielsen. Risken för överkompensation har vidtas är kostnadseffektiva och långsiktiga. I det varit störst för låginblandade biodrivmedel under internationella arbetet verkar Sverige inom EU de senaste åren, varför en viss beskattning av för att det nuvarande energiskattedirektivet ska dessa biodrivmedel bedöms vara nödvändig. ändras. En viktig del i förslaget är att det ska bli Samtidigt bedömer regeringen att biodrivmedlen obligatoriskt för alla EU:s medlemsstater att inte kan stå på egna ben. Av denna anledning bör införa koldioxidskatt. ett kvotpliktssystem införas under 2014, som Under COP 17-mötet i Durban fattades syftar till att inblandning bör ske av beslut om att initiera en process som ska leda till 10 volymprocent etanol i låginblandad bensin en ny klimatöverenskommelse med bindande och 7 volymprocent FAME i diesel för att rättslig verkan. Överenskommelsen ska ingås åstadkomma en varaktig ökning av låginblandade 2015 och börja gälla fr.o.m. 2020. Fokus volymer av biodrivmedel på marknaden. En 23 kommer de närmaste åren att ligga på hur det ökad inblandning från dagens nivå medför s.k. tvågradersmålet ska uppnås. Detta betyder i minskade koldioxidutsläpp om ca 0,6 miljoner sin tur ett ökat fokus på det åtagande som ton, vilket minskar beroendet av fossil energi ingicks 2009: att mobilisera 100 miljarder dollar och styr mot de uppsatta energi- och klimatfram t.o.m. 2020 för klimatrelaterade åtgärder i politiska målen. Det är viktigt att gynna utvecklingsländer. Regeringen utreder tillsammans med andra parter vilka finansieringskällor som bör och kan prioriteras samt vilken roll offentlig respektive 23 FAME är förkortning för fettsyrametylestrar (biodiesel).

PROP. 2011/12:100

introduktionen av framtidens, andra genera- regeringen gett Naturvårdsverket samt Havstionens, biodrivmedel. I linje med fattade dis- och vattenmyndigheten i uppdrag att sammanpensbeslut kommer hydrerade vegetabiliska och ställa information om Sveriges ekosystem och animaliska oljor och fetter, s.k. HVO, att ges ekosystemtjänster (dnr M2012/176). skattebefrielse på upp till 15 procent inblandning Miljömålsberedningen arbetar med att ta fram i diesel. E85 och andra höginblandade biodriv- en strategi för en giftfri miljö och en strategi för medel bör ges fortsatt skattebefrielse under en långsiktigt hållbar markanvändning 2013. Om höginblandade biodrivmedel och bio- (dir 2011:50). Strategierna ska utmynna i förslag drivmedel utan fossilt innehåll inte omfattas av på styrmedel och åtgärder som behövs för att kvotplikt bör dessa ges fortsatt goda förutsätt- effektivt nå de berörda miljökvalitetsmålen. ningar och därmed bidra till de långsiktiga prio- Utifrån Miljömålsberedningens tidigare förslag riteringarna. avser regeringen även fastställa nya etappmål på Sammantaget innebär regeringens ambitioner vägen mot miljökvalitetsmålen. stabilare villkor för aktörerna på biodrivmedels- Havspolitiken är också en prioriterad del av marknaden. regeringens miljöarbete. Sverige är fram till juni Regeringen lämnar också förslag som innebär 2012 ordförande i den regionala havskonvenmer likvärdiga konkurrensvillkor för kraftvärme- tionen Helcom, och arbetar för att underlätta produktion inom EU:s system för handel med havsmiljödirektivets genomförande i Östersjöutsläppsrätter samt leveranser av värme till vissa regionen. I en första fas ska bl.a. beslut fattas om industrikunder. Förslagen innebär bl.a. en slopad miljökvalitetsnormer som ska användas i arbetet koldioxidskatt för kraftvärmeproduktion inom med att uppnå en god miljöstatus i havet. handelssystemet, vilket ökar effektiviteten i den klimatpolitiska styrningen. Eftersom en koldioxidskatt inte minskar de totala utsläppen

inom handelssystemet, utan endast påverkar var 3.9 Samhällsutmaningar på lång sikt

inom systemet som utsläppen sker, innebär den nuvarande situationen en konkurrenssnedvrid- På längre sikt finns flera utmaningar för svensk ning. ekonomi. Utvecklingen i omvärlden påverkar Aktuella åtgärder på klimat- och energiskatte- Sveriges ekonomi och ställer fortsatt höga krav området redovisas kortfattat i fördjupningsrutan på den svenska ekonomins anpassningsförmåga Vissa skatteåtgärder inför budgetpropositionen och flexibilitet. Efterfrågan på välfärdstjänster för 2013. Totalt bedöms åtgärderna ge viktiga ökar när människors inkomster ökar och bidrag till att nå våra energi- och klimatmål. befolkningen åldras. Det är viktigt att de EU:s statsstödsregler bedöms inte göra det offentligt finansierade välfärdssystemen är möjligt att kombinera en kvotplikt för utformade så att de är långsiktigt stabila samt att låginblandade biodrivmedel med en beskattning legitimiteten och förtroendet för systemen som är utformad så att den innebär statsstöd. En upprätthålls. Miljöutmaningarna, inte minst framtida beskattning av biodrivmedel bör därför klimatförändringarna, är globala och påverkar utformas så att den följer beskattningssystemets livsbetingelserna i hela världen. Utmaningar natur och logik och därigenom är förenlig med finns också kring hur vi kan främja sammanunionsrätten då den inte anses utgöra statsstöd. hållning, rättvisa och en gemensam värdegrund i En sådan beskattning innebär att det s.k. ett föränderligt samhälle med ökad konkurrens. tullvillkoret slopas. En politik inriktad på att främja långsiktig tillväxt och sysselsättning ökar möjligheterna att möta framtida utmaningar. Ett stort arbetsutbud 3.8.4 Miljöpolitiken är mångfacetterad och en hög sysselsättning är också grundläggande för att på längre sikt klara en offentlig För att nå miljöpolitikens generationsmål och de finansiering av välfärdstjänsterna. För att nå en 16 miljökvalitetsmålen är det viktigt att säkra hög långsiktig tillväxt är det också viktigt att ekosystemens motståndskraft och långsiktiga främja produktivitetsutvecklingen. Det handlar produktion av ekosystemtjänster. Regeringens om åtgärder för att främja företagande och ambition är att synliggöra ekosystemtjänsternas konkurrens, åtgärder för att stärka kompetens, värde för samhället. Som ett led i detta har

PROP. 2011/12:100

forskning och innovationer samt åtgärder för att över hur den svenska demografiska utvecklingen skapa en väl fungerande infrastruktur. och människors olika livsfaser kan komma att se ut, på kort sikt mot 2020 och på lång sikt mot 2050. I detta arbete ska såväl regionala skillnader 3.9.1 Framtidskommission analyserar inom Sverige som ett globalt perspektiv ingå. utmaningar på lång sikt Utredningen ska också se över kompetensförsörjningen inom ett antal kritiska sektorer Framtidskommissionens arbete syftar till att samt hur olika faktorer såsom medicinsk och identifiera de viktiga samhällsutmaningar Sverige teknisk utveckling påverkar den demografiska står inför på längre sikt (dnr SB2011/8276). utvecklingen. Eventuella hinder för en hållbar 24 Genom att identifiera Sveriges långsiktiga ut- samhällsutveckling ska pekas ut. maningar kan regeringen fatta beslut som gör att Sverige kan möta dessa utmaningar. I arbetet används år 2020 och 2050 som perspektiv. Integration, jämställdhet, demokrati och Kommissionens slutsatser kommer att bli delaktighet underlag för regeringen i dess löpande arbete. En rapport ska presenteras senast den 1 mars 2013, En av Sveriges stora utmaningar är hur vi ser och där de samhällsutmaningar Sverige står inför, tar till vara på kompetensen hos alla som bor i samt strategier för att möta dessa utmaningar, Sverige. Det gäller såväl män som kvinnor och redovisas. såväl de som är födda i Sverige som de som är Inom ramen för kommissionen har fyra ut- födda i ett annat land. redningar tillsatts: Vår demografiska utveckling, Utredningen ska studera vilka faktorer som är Integration, jämställdhet, demokrati och avgörande för att Sverige kan bli ett land som delaktighet, Hållbar tillväxt i globaliseringens tid låter människor med invandrarbakgrund snabbt samt Rättvisa och sammanhållning. I utrednings- komma i arbete, som förmår attrahera arbetsuppdragen ingår också att stimulera till kraft och ta till vara både kvinnor och män på diskussion bland medborgare kring dessa frågor arbetsmarknaden. Utredningen ska också för att fånga upp synpunkter från hela det analysera skillnader i valdeltagande och i svenska samhället. demokratiska församlingar hos utrikes födda och andra grupper som är underrepresenterade, kartlägga hur dessa grupper är delaktiga i Vår demografiska utveckling samhället samt på vilka sätt delaktigheten kan öka. Vidare ska utredningen se över befintliga Sveriges befolkning beräknas öka fram till 2060, och framtida hot mot demokratin. från 9,4 till nästan 10,9 miljoner människor. Parallellt med detta ändras fördelningen mellan de olika åldersgrupperna, vilket allt annat lika Hållbar tillväxt i globaliseringens tid leder till att den arbetsföra befolkningen minskar från ca 75 procent 2010 till ca 70 procent 2060. Globalisering och den ekonomiska tillväxten Andelen äldre blir dessutom fler och om 20 år skapar stora möjligheter med ökad rörlighet och beräknas var fjärde svensk vara över 65 år. mer handel. Det har bl.a. lett till att länder har Den demografiska utvecklingen utmanar kunnat resa sig ur fattigdom. Samtidigt har framtidens Sverige och ställer fler och nya krav utvecklingen lett till mer utsläpp och till att allt på vårt samhälle. Vi måste öka antalet arbetade mer av naturens resurser tas i anspråk med timmar genom att fler än i dag jobbar och att de allvarliga följder för ekosystem, biologisk jobbar mer. Utredningen ska teckna ett scenario mångfald och klimat. Sverige har högt uppsatta mål i miljöarbetet samt för klimat- och energiomställningen. För att kunna genomföra effektiva insatser för miljö 24 Framtidskommissionen har tillsatts av regeringen och består av och klimat behöver vi bättre förstå och kunna statsminister Fredrik Reinfeldt samt statsråden Jan Björklund, värdesätta vårt gemensamma gröna kapital. Göran Hägglund och Annie Lööf. Kommissionens arbete leds av Utredningen ska teckna ett scenario över hur statsministern. Till kommissionen har ett antal ledamöter utsetts och Sverige med hållbar tillväxt kan utvecklas mot en kommissionen har ett särskilt sekretariat.

PROP. 2011/12:100

grön ekonomi. Vidare ska utredningen överväga 3.9.2 Välfärdens långsiktiga finansiering hur vi bättre kan följa upp resultatet av våra insatser och jämföra dem med andra länder och De kommande decenniernas demografiska hur värdet av s.k. ekosystem kan synliggöras. förändringar kommer att påverka såväl Nya mätmetoder för att mäta exempelvis håll- arbetsutbudet och tillväxten som de offentliga barhet och miljö ska kartläggas. Vidare ska ut- välfärdssystemen. Statistiska centralbyråns redningen analysera vilka indikatorer som kan ge befolkningsprognoser visar att andelen av kompletterande och rättvisande mått på befolkningen som är över 65 år kommer att öka samhällelig utveckling samt användas som från dagens 19 procent till 23 procent 2030, beslutsunderlag för politiken. I utredningens samtidigt som andelen av befolkningen i uppdrag ingår också att analysera hur delaktighet arbetsför ålder minskar. kan skapas för mål och insatser inom klimat- och Även om det är glädjande att människor lever miljöpolitiken samt att beakta de hot mot allt längre utgör en åldrande befolkning en allt samhället som miljö och klimatutmaningarna för större strukturell utmaning i stora delar av med sig. landet, vilket medför en sårbarhet med avseende på både ekonomi och kompetensförsörjning. Utvecklingen innebär att det i framtiden Rättvisa och sammanhållning kommer att finnas fler unga och gamla i förhållande till antalet yrkesverksamma. Den I ett samhälle med högre välstånd och ökad förändrade befolkningsstrukturen medför att urbanisering, individualisering och fragmenti- efterfrågan på välfärdstjänster ökar. Utgifterna sering finns utmaningar som rör samhällets för dessa tjänster har under de senaste förmåga till sammanhållning och relationer decennierna dessutom ökat mer i reala termer än mellan människor: förmågan och möjlighet till vad som varit motiverat av den demografiska gemenskap i vårt framtida samhälle. Fördel- utvecklingen. Ökningen beror dels på att ett allt ningspolitiken och analysen av den materiella högre välstånd i samhället har inneburit en ökad standarden behöver kompletteras med mått och efterfrågan på välfärdstjänster, dels på att den verktyg för att analysera politikens effekter och teknologiska utvecklingen inom sjukvården har andra faktorer som påverkar exempelvis medfört såväl ökad produktivitet som ökade relationer, sammanhållning och välbefinnande. möjligheter till behandlingar. Det blir en Framtidens utmaningar ligger bl.a. i att främja utmaning att möta befolkningens framtida ett inkluderande samhälle, att stärka förmågan behov av och efterfrågan på vård och omsorg och möjligheterna till mellanmänskliga relationer inom ramen för en långsiktigt hållbar finansoch gemenskap i vårt framtida samhälle samt att politik (se vidare avsnitt 13). bygga vidare på vår grundläggande tillit, tolerans En av de stora politiska utmaningarna blir att och solidaritet mellan människor. ta ställning till hur den allt större efterfrågan på Utredningen ska studera vilka faktorer som välfärd ska mötas. Detta innefattar exempelvis kan bidra till att upprätthålla eller stärka frågor om ökad sysselsättning, storleken på det samhällets grundläggande värden och den offentliga åtagandet samt om skatte- och avgiftsgemensamma identiteten. I uppdraget ligger att finansiering. Viktigast är sannolikt dock åtgärder undersöka såväl materiella som ickemateriella som ökar sysselsättningen. Målet är att finna ett faktorers betydelse för rättvisa och samman- finansieringssätt som bevarar hållbarheten men hållning och göra internationella utblickar. Det samtidigt är önskvärt ur såväl ett effektivitetscivila samhällets roll för ett sammanhållet som ett välfärdsperspektiv. samhälle ska särskilt beaktas. Vidare ska Regeringen fortsätter även arbetet med att utredningen undersöka nya metoder för att följa förbättra förutsättningarna för att på lång sikt och mäta dimensioner av samhällsutveckling säkra en välfärd som omfattar alla. En varaktigt såsom välbefinnande samt vilka indikatorer som hög sysselsättningsnivå är avgörande för detta. kan ge en sådan bild och som kan användas som Om fler personer kommer i arbete och arbetsbeslutsunderlag. livet förlängs ökar antalet arbetade timmar och därmed även skatteintäkterna. En successiv ökning av antalet arbetade timmar, t.ex. genom en höjning av den genomsnittliga åldern för

PROP. 2011/12:100

utträde från arbetsmarknaden, är dessutom avgörande för att säkra en god nivå på pensionerna och i förlängningen trygga pensionssystemets fortlevnad. Genom ett kontinuerligt utvecklingsarbete kan kvaliteten i välfärdstjänsterna upprätthållas, samtidigt som ökad effektivitet och produktivitet kan bidra till långsiktig hållbarhet. Regeringens arbete för att främja ökad konkurrens och entreprenörskap inom vård och omsorg är en viktig del i arbetet med att stimulera förnyelse, som bidrar till ökad produktivitet och effektivitet inom välfärdssektorn. Åtgärder för ett minskat överutnyttjande av trygghetssystemen samt en hög kvalitet och effektivitet hos myndigheterna som hanterar dessa, är också viktiga för välfärdens långsiktiga hållbarhet.

PROP. 2011/12:100

Vissa skattefrågor inför budgetpropositionen Därutöver avser regeringen att i budgetför 2013 propositionen för 2013 föreslå åtgärder – som också remitteras i den särskilda promemorian – I anslutning till 2011 års ekonomiska vår- för att öka utbudet av bostäder och utnyttjandet proposition remitterades en särskild promemoria av befintliga bostäder: med ett antal skatteförslag. Remitteringen - sänkt fastighetsavgift för hyreshusenheter, gjordes för att det skulle vara möjligt att i - utökad nedsättning av fastighetsavgiften vid budgetpropositionen för 2012 göra en samlad nybyggnation, samt bedömning av olika skatteförslag med budgeteffekter. Det handlade bl.a. om att skapa ett - förhöjt schablonavdrag vid uthyrning av tidsmässigt utrymme för granskning av Lagrådet bostäder. i de fall en sådan granskning bedömdes som nödvändig. Inför budgetpropositionen för 2013 Utöver förslagen i den särskilda promemorian avser regeringen bereda aktuella skatteförslag på kommer regeringen att fortsätta beredningsett liknande sätt. Av denna anledning har också arbetet med ett antal övriga skatteförslag. Dessa detta år en promemoria tagits fram av Regerings- omfattar bl.a. ränteavdragsbegränsningar i kansliet som presenteras samtidigt som denna företagssektorn och riskkapitalavdrag. ekonomiska vårproposition överlämnas till riksdagen.

I promemorian föreslås - sänkt bolagsskatt, - sänkt expansionsfondsskatt, - förenklad egenavgiftsnedsättning, - förändrad beskattning av biodrivmedel, - sänkt koldioxidskatt för viss värmeproduktion, - höjd fordonsskatt för fordon i det koldioxidbaserade systemet, - höjd fordonsskatt för fordon i det viktbaserade systemet, samt - förändrad miljöbilsdefinition.

Huruvida de ovan nämnda förslagen kommer att presenteras i budgetpropositionen som förslag inför budgetåret 2013 beror på bedömningarna av det ekonomiska läget, reformutrymmet och finansieringsbehoven samt på de prioriteringar som regeringen kommer att göra i det slutliga arbetet med budgetpropositionen efter sommaren 2012.

4 Beskrivning av ramverket för finanspolitiken och den ekonomiska styrningen inom EU

PROP. 2011/12:100

4 Beskrivning av ramverket för finanspolitiken och den ekonomiska styrningen inom EU

I detta avsnitt beskrivs det finanspolitiska Finanspolitiken omfattar flera olika mål och ramverket och hur regeringen tillämpar detta medel. De målkonfliker som uppstår måste samt de åtgärder för förstärkt styrning och hanteras av de folkvalda i riksdagen. Beroende på samordning av den ekonomiska politiken som riksdagens sammansättning kommer finansvidtagits i EU. politikens utformning att variera över tiden. Av denna anledning kan finanspolitiken i sin helhet inte vara mekanisk. Det finns dock ett antal grundläggande principer som finanspolitiken bör

4.1 Beskrivning av det följa för att vara långsiktigt hållbar och finanspolitiska ramverket transparent. Dessa principer utgör tillsammans

det finanspolitiska ramverket. De centrala delarna i det finanspolitiska ramverket kan i enlighet med regeringens skrivelse Ramverk för finanspolitiken (skr. 4.1.2 Det budgetpolitiska ramverket 2010/11:79) sammanfattas enligt följande. En central del av det finanspolitiska ramverket är det budgetpolitiska ramverket. Det budget- 4.1.1 Det finanspolitiska ramverkets roll i politiska ramverket omfattar ett överskottsmål den politiska beslutsprocessen för den offentliga sektorns sparande, ett utgiftstak för statens primära utgifter och Finanspolitikens övergripande mål är att skapa så ålderspensionssystemets utgifter kombinerat hög välfärd som möjligt genom att bidra till en med en stram statlig budgetprocess samt ett hög och hållbar ekonomisk tillväxt och kommunalt balanskrav. sysselsättning (genom strukturpolitiken), en Regeringen är enligt budgetlagen (2011:203) välfärd som kommer alla till del (genom skyldig att lämna ett förslag till mål för den fördelningspolitiken) och ett stabilt resurs- offentliga sektorns finansiella sparande utnyttjande (genom stabiliseringspolitiken). (överskottsmål). Riksdagen har fastställt över- Med hållbar tillväxt menas att ekonomisk tillväxt skottsmålet till att det finansiella sparandet ska inte får åstadkommas med oacceptabla effekter uppgå till i genomsnitt 1 procent av BNP över på miljön, klimatet eller människors hälsa. En en konjunkturcykel. Den nuvarande nivån på grundförutsättning för att finanspolitikens överskottsmålet ska upprätthållas under inneövergripande mål ska kunna nås är långsiktigt varande mandatperiod och så länge det är hållbara offentliga finanser. nödvändigt för att de offentliga finanserna ska utvecklas på ett långsiktigt hållbart sätt.

PROP. 2011/12:100

Överskottsmålet följs i huvudsak upp framåt- och överskottsmålet. Huvudlinjen är att förslag blickande för att bedöma om det finns ett på utgiftsökningar inom ett utgiftsområde måste reformutrymme eller behov av budgetför- täckas genom förslag om utgiftsminskningar stärkande åtgärder. Eftersom konjunkturläget inom samma område. inte går att mäta entydigt följs överskottsmålet Av central betydelse är också att den statliga upp med flera olika indikatorer. Dessutom budgeten är transparent och heltäckande. beaktas vid uppföljningen osäkerheten i bedöm- Regeringens förslag till budget ska omfatta alla ningen, risken för att utvecklingen blir en annan inkomster och utgifter samt andra betalningar än den som prognostiserats och möjligheten att som påverkar statens lånebehov (den s.k. konjunkturcykeln kan vara asymmetrisk. Utifrån fullständighetsprincipen). Vidare är huvuddessa faktorer görs en samlad bedömning av principen att statens inkomster och utgifter ska reformutrymmet eller behovet av budget- budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar förstärkande åtgärder. och anslag (den s.k. bruttoprincipen). Det Avvikelser från överskottsmålet ska innebär att utgifter ska redovisas på budgetens korrigeras. Detta kan dock inte göras mekaniskt. utgiftssida, medan inkomster ska redovisas på Vid en bedömning av när och hur en avvikelse budgetens inkomstsida. ska korrigeras måste en samlad bedömning göras Finansdepartementet har en sammanhållande utifrån såväl stabiliserings-, fördelnings- som roll och ett ansvar för tidsplan, riktlinjer för strukturpolitiska utgångspunkter. budgetarbetet och processen för budgetför- Enligt budgetlagen är det obligatoriskt för handlingarna. Samtliga departement är dock regeringen att i budgetpropositionen föreslå ett ansvariga för att det finns ett tillräckligt underlag utgiftstak för det tredje tillkommande året. Det för att kunna göra övergripande prioriteringar är sedan riksdagen som fastställer utgiftstaket. mellan olika sektorer inom den offentliga En viktig funktion hos utgiftstaket är att ge sektorn och mellan olika utgiftsområden inom förutsättningar för att uppnå överskottsmålet. statens budget samt för att pröva det offentliga Nivån på utgiftstaket bör även främja en åtagandet. önskvärd långsiktig utveckling av de statliga För att stärka budgetprocessen på lokal nivå utgifterna. Tillsammans med överskottsmålet är tillämpas sedan 2000 ett balanskrav för den utgiftstaket styrande för det totala skatteuttagets kommunala sektorn. Balanskravet anger att varje nivå och bidrar till att förhindra en utveckling kommun och landsting ska budgetera för ett där skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av resultat i balans, om inte synnerliga skäl bristfällig utgiftskontroll. föreligger. Kommunerna och landstingen ska Utgiftstaket bör inte kringgås genom att även ha en god ekonomisk hushållning i sin förmåner som normalt ska finansieras med verksamhet. 25 anslag budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Huvudprincipen ska också vara att utgifter ska bokföras det år de är avsedda att användas. 4.1.3 Stabiliseringspolitik Eventuella avvikelser från dessa principer ska motiveras. Finanspolitikens viktigaste bidrag till att Enligt praxis ska det under utgiftstaket finnas stabilisera konjunkturen är att upprätthålla en s.k. budgeteringsmarginal av en viss storlek. förtroendet för att de offentliga finanserna är Denna ska i första hand fungera som en buffert långsiktigt hållbara. Tappar finansmarknaden, om utgifterna skulle utvecklas på ett annat sätt hushållen och företagen förtroendet för de än beräknat på grund av konjunkturutveckl- offentliga finanserna kommer det att bidra till att ingen. aktiva (diskretionära) finanspolitiska åtgärder i En välordnad och stram budgetprocess är av stabiliseringspolitiskt syfte får mindre effekt. Är central betydelse för att de budgetpolitiska målen ska nås. Utgiftstaket är den övergripande restriktionen för budgetprocessen i termer av totala utgifter. I budgetprocessen ställs olika 25 Från och med 2005 ska kommuner och landsting fastställa de utgifter mot varandra och utgiftsökningar prövas finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Ett utifrån ett på förhand fastställt totalt vanligt förekommande mått är att ett resultat som motsvarar 2 procent av ekonomiskt utrymme som ges av utgiftstaket intäkterna från skatter och generella statsbidrag uppfyller kravet på god ekonomisk hushållning.

PROP. 2011/12:100

finanserna inte långsiktigt hållbara försvåras ken i sig blir en källa till mer långsiktiga offent- Riksbankens arbete med att upprätthålla ligfinansiella problem måste det säkerställas att prisstabilitet. Erfarenheten är att perioder av hög eventuella temporära åtgärder som vidtas förblir inflation ofta föregås av perioder med misskötta just temporära. offentliga finanser. Om permanenta åtgärder vidtas för att mildra Vid störningar som påverkar efterfrågeläget i en konjunkturnedgång (vilket förutsätter att det ekonomin råder normalt sett inget motsatsför- finns utrymme för sådana åtgärder), bör de i hållande mellan att stabilisera sysselsättningen första hand avse åtgärder som på sikt bidrar till och inflationen. Det innebär att ekonomin, i att varaktigt höja sysselsättningen och BNP. Det normalfallet, via penningpolitiken kommer att kan också handla om en fördelningspolitiskt stimuleras i lågkonjunkturer och stramas åt i motiverad permanent höjning av ett bidrag eller högkonjunkturer. Finanspolitiken bidrar vid transferering. Dessa exempel visar att det vare sig sådana störningar till konjunkturstabilisering är meningsfullt eller önskvärt att ta stabilisefrämst via de automatiska och semiautomatiska ringspolitiska beslut utan att samtidigt väga in stabilisatorerna. Finanspolitiken har dessutom, struktur- och fördelningspolitiska mål. 26 till skillnad från penningpolitiken, en roll att spela när det gäller att hantera specifika problem som kan uppstå i ekonomin i samband med en 4.1.4 Statliga ingripanden på konjunkturnedgång. Det kan exempelvis handla finansmarknaderna om att förstärka arbetsmarknadspolitiska åtgärder av olika slag och att hantera olika fördel- Väl fungerande finansmarknader är också avgöningspolitiska konsekvenser. Vid större efterfrå- rande för en stabil samhällsekonomisk utgestörningar och utbudsstörningar kan veckling och för en effektiv stabiliseringspolitik. finanspolitiken behöva stötta penningpolitiken För att statliga ingripanden på finansmarkmer aktivt. Erfarenheter från tidigare krishante- naderna ska vara effektiva är det viktigt med en ringar visar dock att det inte helt går att mot- tydlig rollfördelning mellan olika myndigheter verka en kraftig konjunkturnedgång utan att de samt tydliga principer för hur de offentliga offentliga finanserna äventyras. Däremot kan finanserna ska värnas vid sådana ingripanden. åtgärderna bidra till att uppgången i arbetslös- Vid finansiella kriser kan regeringen behöva heten begränsas, minska risken för att arbetslös- vidta särskilda åtgärder för att bidra till finansiell heten biter sig fast och mildra konsekvenserna stabilitet och därigenom förhindra att krisen för särskilt utsatta grupper. kraftigt påverkar hela ekonomin. Om regeringen Det är viktigt att de stabiliseringspolitiska åt- behöver vidta sådana åtgärder, är utgångspunkgärderna utformas på ett sådant sätt att de bidrar ten att begränsa de offentligfinansiella konsetill att det finansiella sparandet kan återgå till en kvenserna av detta. Det är viktigt att det är nivå i linje med överskottsmålet när resursut- kreditinstituten själva, framför allt deras nyttjandet normaliseras. Erfarenheter visar att aktieägare och andra som har skjutit till riskvissa temporära stabiliseringspolitiska åtgärder kapital, som i första hand bär eventuella som vidtas kan vara politiskt svåra att återta. Så- förluster. Om staten går in med kapitaltillskott i dana stabiliseringspolitiska åtgärder bör därför ett kreditinstitut som har allvarliga ekonomiska undvikas. För att undvika att stabiliseringspoliti- problem, kan staten även enligt lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut tillfälligt överta ägandet av institutet om dess ekonomiska ställning är mycket svag eller om institutet inte går med på villkor för stödet som bedömts som 26 De automatiska stabilisatorerna bidrar till att dämpa rimliga. När institutets ägare är medvetna om att konjunktursvängningar genom att skatteintäkterna automatiskt minskar staten har en möjlighet att ta över ägandet och (ökar) och utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen och vissa byta ut ledningen, samtidigt som det innebär att försörjningsstöd automatiskt ökar (minskar) vid en konjunkturnedgång (-uppgång). De s.k. semiautomatiska stabilisatorerna är en hybrid mellan ägarna själva får bära förlusterna, minskar deras aktiva beslut och automatiska stabilisatorer. Främst är det olika typer av vilja till överdrivet risktagande i institutets verkarbetsmarknadspolitiska åtgärder som brukar benämnas semiautomatiska samhet. stabilisatorer, dvs. aktiva beslut fattas om en stor del av dessa men det är mer regel än undantag att volymerna i dessa åtgärder anpassas till rådande konjunkturläge.

PROP. 2011/12:100

4.1.5 Öppenhet och tydlighet 4.2 Tillämpningen av ramverket för finanspolitiken

I den ekonomiska vårpropositionen redovisas normalt inriktningen för den ekonomiska Regeringen har i skrivelsen Ramverk för politiken och budgetpolitiken för de kommande finanspolitiken angivit att den fortlöpande åren. I propositionen redovisar regeringen sin kommer att följa upp efterlevnaden av det syn på det aktuella ekonomiska läget, redovisar finanspolitiska ramverket i den ekonomiska de struktur-, stabiliserings- och fördelnings- vårpropositionen och i årsredovisningen för politiska utmaningar som politiken står inför, staten. Finansutskottet har i ett betänkande gör en bedömning av lämplig nivå på utgiftstaket (2010/11:FiU42) angivit att det ser mycket för åtminstone det tredje tillkommande året, positivt på att regeringen fortlöpande kommer följer upp de budgetpolitiska målen, redovisar att följa upp och redovisa tillämpningen av effektberäkningar av åtgärder samt gör en ramverket och ser detta som ett inslag i en bedömning av det aktuella reformutrymmet eller process för att ytterligare stärka trovärdigheten behovet av budgetförstärkningar. Den ekono- för det finanspolitiska ramverket. miska vårpropositionen brukar vidare innehålla Regeringen kommer fortsättningsvis i den en särskild fördelningspolitisk redogörelse och ekonomiska vårpropositionen att redogöra för en bedömning av de offentliga finansernas eventuella avvikelser från det finanspolitiska långsiktiga hållbarhet. ramverket och för större förändringar av hur I budgetpropositionen presenterar regeringen finanspolitiken redovisas som kan påverka konkreta politikförslag för framför allt det tolkningen av ramverket. Redogörelsen kommer kommande budgetåret och lämnar förslag till att avse tillämpningen av ramverket i den utgiftstak för åtminstone det tredje föregående budgetpropositionen och den tillkommande året. Dessutom lämnas en aktuella ekonomiska vårpropositionen. redogörelse för den ekonomiska jämställdheten. Regeringens bedömning är sammanfattnings- I årsredovisningen för staten följs såväl vis att den agerat i enlighet med det finansbudgeten som de finanspolitiska målen upp politiska ramverket. Det finns dock skäl att på avseende det gångna budgetåret. ett antal punkter kommentera regeringens vidare I såväl den ekonomiska vårpropositionen som arbete kring det finanspolitiska ramverket. budgetpropositionen görs prognoser för minst tre till fyra år framåt i tiden. Prognoser ska göras Beräkningskonventioner med bästa tillgängliga metoder. Åtgärder som Enligt ramverket för finanspolitiken ska kan bedömas ha större samhällsekonomiska regeringen, där så är möjligt, presentera beräkeffekter ska effektberäknas med avseende på ningskonventioner som visar hur prognoser och BNP, sysselsättning och inkomstfördelning. olika effektberäkningar görs. Ett viktigt steg i Prognoser och effektberäkningar ska baseras på detta arbete har tagits i och med framtagandet av data av högsta möjliga kvalitet och ta sin rapporten Hur ska utvecklingen av arbetsutgångspunkt i det aktuella forskningsläget där marknadens funktionssätt bedömas?. I denna 27 så är möjligt. rapport från Finansdepartementet redogörs för Bedömningarna av de offentliga finansernas de metoder och beräkningar som används vid långsiktiga hållbarhet ska med jämna mellanrum regeringens bedömning av reformeffekter. kompletteras med generationsanalyser. Lång- Regeringskansliet arbetar vidare med att ta fram tidsutredningar ska också göras med jämna ytterligare underlag. Att de modeller och mellanrum. Dessa är ett viktigt underlag för metoder som används kommuniceras är viktigt analysen av de framtida utmaningar som för att öka transparensen och således förtroendet finanspolitiken ställs inför. för de bedömningar som presenteras.

27 Rapport 2011:1 från ekonomiska avdelningen vid Finansdepartementet.

PROP. 2011/12:100

Ny instruktion för Finanspolitiska rådet genhet i den ekonomiska vårpropositionen. En Finanspolitiska rådet fick den 28 april 2011 en ny sådan förbättrad redovisning är ett viktigt bidrag instruktion med en tydligare prioritering mellan till en mer underbyggd debatt om de offentliga rådets olika uppgifter. Instruktionen förändrades investeringarna i Sverige. efter en överenskommelse mellan regeringspartierna, socialdemokraterna, miljöpartiet de Långsiktsberäkningar och generationsanalyser gröna och vänsterpartiet. Enligt ramverket för finanspolitiken ska Rådet har även fortsättningsvis ett brett regeringen med jämna mellanrum genomföra mandat men en tydligare prioritering av rådets generationsanalyser. Detta kan göras genom s.k. uppgifter har gjorts. Dess övergripande uppgift generationsräkenskaper. Metoden innebär att nu är att stödja långsiktigt hållbara offentliga levande generationers nettobidrag till den finanser. Rådets mandat ska fortsättningsvis vara offentliga sektorn jämförs med framtida följande: generationers. Överstiger nettobidraget från framtida generationer bidraget från nu levande - Rådet ska särskilt analysera hur väl generationer är detta en indikation på att regeringen uppfyller de budgetpolitiska nuvarande generationer tar en del av framtida målen och om de offentliga finanserna är generationers konsumtionsutrymme i anspråk, långsiktiga hållbara. och att finanspolitiken därmed har effekter som - Rådet ska även bedöma effekterna för kan uppfattas som fördelningsmässigt oönskade. tillväxt, sysselsättning samt välfärdens Generationsräkenskaper kräver ekonomiska fördelning (vilket är ett nytt uppdrag), hur modeller där skatteinbetalningar, mottagna finanspolitikens inriktning förhåller sig till transfereringar och välfärdstjänster för olika konjunkturutvecklingen samt granska generationer kan beräknas på ett tillfredstydligheten i den ekonomiska vårproposiställande sätt. För att kunna göra sådana tionen och budgetpropositionen, särskilt bedömningar utvecklar Finansdepartementet för med avseende på angivna grunder för den närvarande en ny dynamisk allmän jämviktsekonomiska politiken samt skälen för modell med överlappande generationer. förslag till åtgärder. - Rådet får även granska och bedöma Riskanalys av statens krediter och garantier kvaliteten i lämnade prognoser och i de Enligt ramverket för finanspolitiken ska modeller som ligger till grund för riskanalyser av de statliga garantierna och prognoserna. krediterna genomföras årligen. Den 15 mars 2012 lämnade Riksgäldskontoret, i enlighet med Utredning om hur procykliska variationer i uppdraget i myndighetens regleringsbrev, kommun och landsting ska kunna förebyggas rapporten Statens garantier och krediter – en Regeringen beslutade den 25 mars 2010 att riskanalys (dnr. Fi 2012/725) till regeringen. tillkalla en särskild utredare (dir. 2010:29) med Rapporten var den första i sitt slag och ska uppgift att lämna förslag om hur procykliska fortsättningsvis lämnas årligen. Den innebär ett variationer i kommuners och landstings första steg mot en förbättrad redovisning av de verksamheter kan förebyggas. Utredningens samlade riskerna i statens garanti- och kreditbetänkande Spara i goda tider (SOU 2011:59) portfölj. De viktigaste slutsatserna i rapporten lämnades till regeringen den 15 september 2011. redovisas i avsnitt 5.3 i årsredovisningen för Betänkandet har därefter remissbehandlats och staten 2011 (skr. 2011/12:101). bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Redovisningen av den offentliga sektorns kapitalstock Regeringen ger i en bilaga till denna proposition en utförlig beskrivning av den offentliga sektorns investeringar, kapitalstock och reala förmögenhet. Redovisningen i bilagan ska ses som ett första steg i en väsentligt utökad redovisning av den offentliga sektorns investeringar, reala kapitalstock och förmö-

PROP. 2011/12:100

4.3 Förstärkt styrning och sanktionsmöjligheterna. Regelverket var desssamordning av den ekonomiska utom inte utformat att förhindra att betydande politiken i EU makroekonomiska obalanser byggdes upp.

4.3.1 Inledning Reformerat ekonomisk politiskt ramverk inom EU Som en reaktion på bristerna i det ekonomisk Enligt fördraget om Europeiska unionens politiska ramverket har åtgärder vidtagits för att funktionssätt (EUF-fördraget) är den ekono- stärka den ekonomiska samordningen inom EU, miska politiken en fråga av gemensamt intresse framför allt inom euroområdet. Åtgärderna för alla medlemsstater. Medlemsstaterna ska syftar till att förhindra liknande kriser i framsamordna sin ekonomiska politik inom rådet. tiden och innebär betydande förändringar i EU:s Fördraget definerar vissa förfaranden och ekonomisk-politiska regelverk. instrument för samordning, särskilt de allmänna En arbetsgrupp bestående av EU:s finansriktlinjerna för den ekonomiska politiken, den ministrar under ledning av Europeiska rådets multilaterala övervakningen och underskotts- ordförande presenterade under hösten 2010 reförfarandet. Ett medlemskap i EU innebär där- kommendationer angående hur den ekonomiska för att medlemsstaterna medger att den nation- styrningen i EU skulle kunna förstärkas. EUella ekonomiska politiken i viss utsträckning kommissionen presenterade vid samma tid ett samordnas. Den modell som lades fast i förslag till lagstiftningspaket bestående av sex Maastrichtfördraget 1992 var att medlems- rättsakter, som låg i linje med arbetsgruppens staterna behöll sin beslutskompetens över den rekommendationer. Efter förhandlingar mellan ekonomiska politiken, förutom den monetära rådet och Europeiska parlamentet trädde de sex politiken för de medlemsstater som infört euron, rättsakterna i kraft i december 2011. De syftar samtidigt som regler och förfaranden för sam- till att förstärka det finanspolitiska ramverket i ordning av medlemsstaternas ekonomiska poli- EU och förhindra uppkomsten av makroekotik infördes. För finanspolitiken fastställdes två nomiska obalanser. Som ett komplement till de referensvärden: för underskotten i de offentliga sex rättsakterna presenterade kommissionen i finanserna 3 procent av BNP och för de offent- november 2011 två förordningsförslag om stärkt liga skulderna 60 procent av BNP. Samord- ekonomisk styrning i euroområdet. Det första ningen utövas i mjukare former som rekom- förslaget innebär att euroländer ställs under utmendationer, riktlinjer och kollegial påtryckning ökade rapporteringskrav när det gäller den nat- (art. 121 i EUF-fördraget). För euroländerna ionella budgetpolitiken, och att euroländer som finns dock vissa tvingande påtryckningsmedel, är föremål för underskottsförfarande undersom sanktioner i form av räntebärande depo- kastas ytterligare övervakning och rapportesitioner. Då Sverige inte har euron som valuta ringskrav. Det andra förslaget syftar till att säkra kan landet inte drabbas av dessa sanktioner. samstämmigheten mellan krav knutna till finan- Medlemsstater med en BNI under 90 procent av siellt stöd och krav inom ramen för EU:s samgenomsnittet i EU kan erhålla medel ur EU:s ordning. sammanhållningsfond. Om ett sådant land Ett ytterligare element för att stärka samordunderlåter att korrigera allt för stora underskott, ningen bland euroländerna och minimera risken kan rådet besluta att hela eller delar av de medel för att länder återigen bygger upp ohållbara unsom landet tilldelats från den s.k. sammanhåll- derskott och statsskulder är det mellanstatliga ningsfonden suspenderas. Sverige erhåller inte fördraget om stabilitet, samordning och styrning stöd från sammanhållningsfonden och berörs inom ekonomiska och monetära unionen (den således inte av detta. s.k. finanspakten). Med undantag för Stor- Den ekonomiska och finansiella krisen har britannien och Tjeckiska Republiken underteckvisat att det fanns brister i utformningen och til- nade samtliga medlemsstater i EU avtalet den 2 lämpningen av de gemensamma regelverken för mars 2012. Avtalet består i huvudsak av krav på ekonomisk styrning. Trots stabilitets- och till- budgetar i balans eller i överskott samt införande växtpakten motverkades inte stora budgetunder- av en korrigeringsmekanism i nationell lagstiftskott och kraftiga ökningar av de offentliga ning och utökad användning av röstning med skulderna i tillräckligt hög grad. Rådet och omvänd kvalificerad majoritet vid överträdelser kommissionen tillämpade inte de tillgängliga

PROP. 2011/12:100

av underskottskriteriet i stabilitets- och tillväxt- sådant land kan utgiftstillväxten överstiga den pakten. medelfristiga tillväxttakten under förutsättning att det medelfristiga budgetmålet respekteras. Utgiftskriteriet utgör tillsammans med den 4.3.2 Lagstiftningspaketet för förstärkt årliga förändringen av det strukturella sparandet ekonomisk styrning delar i en övergripande bedömning av om medlemsstaterna gör tillräckligt för att uppnå sina Ett lagstiftningspaket har beslutats som berör de medelfristiga budgetmål. Om en medlemsstat förebyggande och korrigerande delarna av stabi- inte gör tillräckligt för att uppnå sitt medellitets- och tillväxtpakten och som innehåller be- fristiga budgetmål inom ramen för den förestämmelser om minimikrav för nationella byggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten finanspolitiska ramverk, övervakning av kan rådet besluta om rekommendationer till makroekonomiska obalanser samt sanktioner för medlemsstaten i enlighet med de allmänna rikteuroländer relaterade till stabilitets- och tillväxt- linjerna för den ekonomiska politiken. Rekompakten och till det makroekonomiska obalans- mendationer från rådet kan dock endast beslutas förfarandet. om medlemslandet kraftigt avviker från sitt medelfristiga budgetmål eller från en anpass- Paktens förebyggande del stärks ningsbana till detta. Den förebyggande delen av stabilitets- och till- Beslutsprocessen i den förebyggande delen av växtpakten stärks genom införandet av ett stabilitets- och tillväxtpakten blir mer autoutgiftskriterium. I kriteriet kopplas den offent- matisk i den meningen att det blir svårare än liga utgiftstillväxten till den medelfristiga BNP- tidigare för rådet att avvisa kommissionens förtillväxten. Syftet är att medlemsstater som inte slag till rekommendationer till enskilda uppnått sina medelfristiga budgetmål ska medlemsstater. använda goda tider för att skapa ett tillräckligt För att förbättra dialogen mellan EU:s finanspolitiskt manöverutrymme inför nästa institutioner kan relevant utskott i Europaekonomiska nedgång. Det ska göras genom att parlamentet bjuda in ordförandena för rådet och begränsningar sätts för den årliga utgiftstillväx- kommissionen för att diskutera rådets beslut och ten, vilket också minskar risken för en pro- rekommendationer relaterade till underskottscyklisk finanspolitik genom att utgifterna inte förfarandet. Europarlamentet kan också ge en tillåts öka i takt med skatteintäkterna under goda medlemsstat möjlighet att tala inför ett utskott. år. För länder som uppnår sitt medelfristiga bud- Paktens korrigerande del stärks getmål innebär utgiftskriteriet att den reala Den korrigerande delen av stabilitets- och till- (inflationsjusterade) ökningen av utgifterna för växtpakten stärks. Allra viktigast i denna del är den offentliga sektorn (exklusive ränteutgifter att en ökad automatik i beslutsfattandet införs och utgifter för arbetslöshet), inklusive effekten (se nedan). En viktig förändring är också att det av diskretionära skatteförändringar, inte får vara skuldkriterium som skrevs in i Maastrichtstörre än den medelfristiga BNP-tillväxten. För fördraget görs mer verkningsfullt. Genom att 28 medlemsstater som inte uppnår sitt medelfristiga tydliggöra att enbart utvecklingen av ett lands budgetmål ska den årliga utgiftstillväxten enligt skuld kan medföra tillämpning av underskottsutgiftskriteriet vara så pass mycket lägre än den förfarandet ska medlemsstater med alltför hög reala potentiella BNP-tillväxten att en årlig offentlig skuld förmås att minska denna i tillanpassningsbana uppnås för det strukturella spa- fredsställande takt. En medlemsstat som har randet motsvarande 0,5 procent av BNP. större skuldkvot än referensvärdet 60 procent av Utgiftskriteriet är inte bindande för länder som BNP åläggs som riktmärke att minska differenöverträffar sitt medelfristiga budgetmål. I ett sen till referensvärdet med en tjugondel per år. Rådet ska dock beakta andra relevanta faktorer när beslut tas om efterlevnad av underskottsoch skuldkriterierna i samband med de olika 28 Den medelfristiga tillväxten specificeras som den reala potentiella stegen i underskottsförfarandet. En sådan faktor BNP-tillväxten som utgörs av BNP-tillväxten justerat för är utgifter för pensionsreformer som förbättrar konjunktursvängningarna, men kan också beskrivas som den de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. trendmässiga BNP-tillväxten.

PROP. 2011/12:100

Medlemsstater ska korrigera sina allt för stora mendera rådet att inleda ett särskilt förfarande underskott och offentliga skulder i tillfredstäl- och att rekommendera medlemsstaten att vidta lande takt enligt underskottsförfarandet. korrigerande åtgärder. Euroländer som inte Rådsrekommendationer ska åtgärdas av med- vidtar korrigerande åtgärder kan tvingas lämna lemsstaten inom sex alternativt tre månader, icke-räntebärande depositioner eller att betala beroende på hur allvarlig situationen är. böter.

Minimikrav på finanspolitiska ramverk Stärkta sanktioner för euroländer Ett direktiv införs med minimikrav på nationella Nya, tidigarelagda och gradvis ökande finanspolitiska ramverk. Den budgetära krisen i sanktioner införs i stabilitets- och tillväxtpakten flera EU-länder har tydliggjort att det finns samt i förfarandet för ekonomiska obalanser betydande brister i medlemsstaternas finanspoli- genom två nya förordningar som endast gäller tiska ramverk. Detta direktiv syftar till att stärka euroländer. Sanktionerna består av ickeränteramverken. Minimikraven berör statistik- och bärande och räntebärande depositioner samt av prognoskvalitet, finanspolitiska regler och en böter. medelfristig budgethorisont. Direktivet ska vara genomfört i alla medlemsstater senast 31 decem- Överväganden ber 2013. Regeringen välkomnar de sex rättsakterna för stärkt ekonomisk styrning. Den ekonomiska, Ett nytt förfarande för makroekonomiska finansiella och statsfinansiella krisen i EU har obalanser tydligt visat på behovet av att använda goda tider Det nya förfarandet för övervakning av makro- för att konsolidera statsfinanserna och skapa ekonomiska obalanser är ett komplement till den finanspolitiskt handlingsutrymme inför framtida finanspolitiska övervakningen i stabilitets- och nedgångar. Genom ett tydligt fokus på förebygtillväxtpakten. Det syftar till att tidigt identifiera gande åtgärder kan allt för stora underskott undmakroekonomiska obalanser, vilket sker genom vikas. Utgiftskriteriet är ett sätt att förmå EU:s årlig rapportering av ett antal ekonomiska vari- medlemsstater att röra sig mot sina medelfristiga abler i en indikatortabell. De variabler som valts budgetmål. ut visar på interna och externa obalanser. Dessa Regeringen välkomnar också den ökade fokuindikatorer relaterar till offentlig och privat seringen på den offentliga skuldsättningen i staskuldsättning, utvecklingen på finansiella mark- bilitets- och tillväxtpakten. Utvecklingen med nader och tillgångsmarknader, utvecklingen av statsfinansiella kriser i flera av EU:s länder har privata kreditflöden, bytesbalansen och reala tydliggjort skuldnivåns betydelse för markeffektiva växelkurser, exportmarknadsandelar nadernas förtroende. Det är därför viktigt att samt till den internationella konkurrens- medlemsstaterna vidtar kraftfulla åtgärder för att situationen. reducera den offentliga skulden inför nästa eko- 29 Att en indikator ligger utanför sitt gränsvärde nomiska nedgång. Det är även viktigt att ett är i sig inte detsamma som att en makroekono- underskottsförfarande ska kunna inledas för misk obalans föreligger, utan utgör en första medlemsstater som underlåter att minska den indikation på att en djupare analys av eventuella offentliga skulden i tillfredsställande takt. Regeobalanser behövs. I ett andra steg kan kom- ringen anser också att det är betydelsefullt att missionen göra en sådan analys. Om obalanser stärkta nationella finanspolitiska ramverk kombedöms föreligga också efter denna fördjupade mer på plats. Det förbättrar förutsättningarna analys ska ett förfarande inledas där medlems- för hållbara offentliga finanser i EU. staten i fråga rekommenderas att vidta åtgärder Regeringen ser positivt på att det har införts för att komma till rätta med obalanserna. Om en process för övervakning av makroekonomiska kommissionen finner att medlemsstaten upp- obalanser. Det står klart att det inte bara är svaga visar mycket stora obalanser kan den rekom- offentliga finanser som ligger bakom krisen, utan också svagheter i andra delar av den ekonomiska politiken. Därför behöver samordningen breddas på ett effektivt sätt. Regeringen ser också positivt på de skrivningar i förordningarna som har införts på 29 Kommissionen har publicerat en första rapport om potentiella makroekonomiska obalanser med en resultattavla, se avsnitt 6.

PROP. 2011/12:100

initiativ från bl.a. Sverige om respekten för prognoser. Senast den 15 oktober ska utkast till 30 arbetsmarknadens partner, de nationella parla- budgetplaner för den konsoliderade offentliga 31 mentens roll och nationella system för löne- sektorn publiceras. Utkasten till budgetplaner bildning. ska enligt förordningsförslaget bl.a. innehålla budgetbalansmål, prognoser för utgifter och intäkter vid oförändrad politik, samt de huvud- 4.3.3 Ytterligare förstärkt regelverk för sakliga antagandena om den förväntade ekonoeuroländerna miska utvecklingen. Avvikelser från budgetbalansmålet ska förklaras. Den statsfinansiella krisen i euroområdet har Kommissionen ska i nödvändiga fall anta ett tydligt visat graden av ömsesidigt beroende offentligt yttrande om utkastet till budgetplan. mellan euroländerna, samt de risker som finns Om kommissionen i ett sådant utkast upptäcker för att svåra ekonomiska och finansiella särskilt allvarliga brister i efterlevnaden av de situationer sprider sig från ett euroland till ett finanspolitiska skyldigheterna i stabilitets- och annat. Av den anledningen har initiativ tagits till tillväxtpakten, ska den inom två veckor efter bestämmelser för att ytterligare stärka den eko- publiceringen av utkastet begära ett reviderat nomisk politiska samordningen för euro- utkast av budgetplanen i det offentliga yttrandet. länderna. Dessa bestämmelser berör således inte Möjligheterna till utbyte av information och Sverige så länge euron inte införs som valuta. diskussion mellan de nationella parlamenten och Den 23 november 2011 presenterade kom- kommissionen utökas. missionen ytterligare två förordningsförslag riktade enbart till euroländerna. Rådet träffade Förstärkt underskottsförfarande vid möte den 21 februari 2012 en överenskom- De euroländer som är föremål för underskottsmelse om en gemensam position avseende för- förfarande ska enligt förordningsförslaget bli stärkt regelverk för euroländerna inför förhand- föremål för ytterligare övervakning och rapporlingar med Europaparlamentet. teringskrav om budgetimplementeringen och Nedan redogörs för det huvudsakliga inne- finansiella risker för budgeten. Övervakningen hållet i de två förordningarna. och rapporteringskraven trappas upp i förhållande till stegen i förfarandet vid allt för stora underskott. Medlemsstatens efterlevnad av ytt- Förslag om bestämmelser för budgetövervakning randen och rekommendationer enligt den och korrigering av alltför stora underskott i aktuella förordningen ska beaktas när beslut tas euroområdet inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten, t.ex. när rådet tar ställning till om en medlems- Förstärkt budgetövervakning stat har ett allt för stort underskott. Euroländer ska enligt en ny förordning tids- Förordningen kompletterar i denna del den mässigt samordna sina nationella årliga budget- europeiska terminen och stabilitets- och tillväxtcykler och ställs enligt ett förslag till ny förord- pakten. ning under utökade rapporteringskrav om den nationella budgetpolitiken genom att deras utkast till budgetplaner ska granskas av kom- Stärkt övervakning av euroländer som har eller missionen på ett tidigt stadium. hotas av allvarlig finansiell instabilitet Euroländerna ska årligen och senast den 30 april varje år offentliggöra sina medelfristiga I ett nytt förslag till förordning anges bestämbudgetplaner tillsammans med stabilitetspro- melser om förhållandet mellan EU:s ramverk grammen. Budgetplanerna ska vara förenliga och krav knutna till finansiellt stöd genom den med ländernas medelfristiga budgetramverk och baseras på oberoende makroekonomiska

30 Med oberoende makroekonomiska prognoser menas att prognoserna är funktionellt oberoende. De kan produceras av finansdepartementen eller av oberoende institutioner. 31 Ett utkast till budgetplan är ett från budgetförslaget separat dokument och är till sin utformning jämförbart med ett stabilitetsprogram.

PROP. 2011/12:100

europeiska finansiella stabilitetsfaciliteten, den att få ett reviderat utkast till budgetplan inte är europeiska finansiella stabilitetsmekanismen eller legalt bindande utan ska ses som kollegial andra finansiella institutioner. påtryckning. Kommissionen får enligt förordningen besluta att ett euroland med allvarliga problem med den finansiella stabiliteten, som har negativa effekter 4.3.4 Finanspakten på andra medlemsstater eller hela euroområdet, ska sättas under skärpt övervakning. Medlems- Tjugofem av EU:s stats- och regeringschefer staten ska då vidta åtgärder för att komma till undertecknade i samband med Europeiska rådet rätta med problemen och i detalj rapportera om den 2 mars 2012 fördraget om stabilitet, samsituationen i landets finansiella institutioner. ordning och styrning för den ekonomiska och Om kommissionen och Europeiska central- monetära unionen, den s.k. finanspakten. Sverige banken anser att ytterliga åtgärder krävs för att var ett av de länder som undertecknade fördraförhindra att den finansiella situationen i med- get. Fördraget ska träda i kraft den 1 januari lemsstaten får negativa effekter för den finan- 2013 under förutsättning att 12 euroländer då siella stabiliteten i euroområdet kan rådet, på har ratificerat avtalet. Fördraget innebär inte rekommendation av kommissionen och med rättsliga förpliktelser för icke-euroländer som beslut genom kvalificerad majoritet, rekommen- Sverige. Ett icke-euroland kan emellertid endera medlemsstaten att vidta förebyggande sidigt förbinda sig att följa fördragets regler, åtgärder eller att förbereda ett makroekonomiskt vilket Sverige inte har gjort. Nedan redogörs för anpassningsprogram. det huvudsakliga innehållet i fördraget. En medlemsstat i euroområdet som mottar finansiellt stöd ska upprätta ett makroekono- Krav på budgetbalans samt införandet av en miskt anpassningsprogram som syftar till att automatisk korrektionsmekanism i nationell lagåterupprätta en sund och hållbar ekonomisk och stiftning finansiell situation för att kunna återuppta upp- Fördraget anger att samtliga länder som kommer låning på marknaden. Rådet ska på rekommen- att tillämpa dess regelverk ska ha offentliga dation av kommissionen godkänna anpassnings- finanser i överskott eller i balans, vilket ska anses programmet. Om avsevärda avvikelser skulle vara uppnått om det strukturella sparandet 33 uppkomma vid genomförandet av anpassnings- uppfyller det nationella medelfristiga budgetprogrammet ska rådet konstatera att medlems- målet. Detta får inte vara lägre än -0,5 procent av staten inte uppfyller detta. BNP, såvida inte statsskulden är klart under 60 32 procent av BNP då det medelfristiga budget- Överväganden målet får vara så lågt som -1,0 procent av BNP. Regeringen anser att den senaste tidens ut- Länder som tillämpar fördragets regler ska veckling i euroområdet tydligt har visat på beho- säkerställa en anpassning mot det landspecifika vet av att i ett tidigare skede i dessa länders bud- medelfristga budgetmålet. Tidsplanen för denna getprocesser kunna påverka en felinriktad anpassning ska föreslås av kommissionen mot finanspolitik. Det är också viktigt att över- bakgrund av landspecifika faktorer. Vidare ska enstämmelse råder mellan EU:s samordning och dessa länder på nationell nivå, men med de beslut som tas i samband med finansiella utgångspunkt från gemensamma riktlinjer, stödprogram. Regeringen välkomnar därför den införa en korrigeringsmekanism som ska nya regleringen i de två förordningsförslagen. En aktiveras automatiskt vid avvikelser från det central fråga i förhandlingarna har gällt de kon- landspecifika budgetmålet eller vid avvikelser kreta formerna för informationsutbytet mellan från anpassningsbanan mot detta. Bestämmelser medlemsstaterna och kommissionen vad gäller om budgetmål och korrigeringsmekanism ska utkasten till budgetförslag. Regeringen är särskilt föras in i nationell lagstiftning, helst grundlag. tillfreds med att det i rådets gemensamma position tydliggjorts att kommissionens begäran

33 Det strukturella sparandet är det nominella sparandet justerat för konjunkturcykeln och engångångsåtgärder i budgeten. Med ett strukturellt sparande som årligt mål ges utrymme för konjunkturanpassad 32 Dessa två rådsbeslut ska tas med kvalificerad majoritet. finanspolitik som motsvarar de automatiska stabilisatorerna.

PROP. 2011/12:100

Kommissionen ges i uppdrag att ta fram en Överväganden rapport om hur respektive medlemsstat inför Regeringen beslöt den 1 mars 2012 att fördraget kravet på budgetbalans och en korrigeringsmek- om stabilitet, samordning och styrning inom anism i nationell lagstiftning. Om kommissionen ekonomiska och monetära unionen skulle bedömer att så inte har skett kan ett eller flera undertecknas av Sverige (dnr Fi2012/70), vilket avtalsländer, men inte kommissionen, väcka skedde den 2 mars 2012. talan inför EU-domstolen. Vidare ska ett avtals- Genom att underteckna fördraget ger land, oavsett utfallet av kommissionens rapport, regeringen stöd till att euroländerna inför väcka talan inför domstol om det anser att ett striktare budgetregler. Sådana regler minskar annat avtalsland, som är bundet av reglerna i risken för att nya stora underskott och skulder pakten, inte har infört kravet på budgetbalans byggs upp i dessa länder. Vidare säkerställs eller en korrigeringsmekanism i nationell lag- svenskt inflytande inom ramen för genomföranstiftning. Om ett land inte följer EU-domstolens det av fördraget och vid deltagande i vissa möten utslag ska ett annat avtalsland kunna väcka talan mellan euroländernas stats- och regeringschefer. inför EU-domstolen igen, varpå domstolen, om Regeringen avser under 2012 återkomma till den finner att det tidigare utslaget inte efter- riksdagen angående ratificering av fördraget. följts, ska kunna utdöma en sanktion som inte skall överstiga 0,1 procent av BNP.

Utökad användning av omvänd kvalificerad 4.4 Förändring av Sveriges MTO

majoritet i underskottsförfarandet De länder som avser följa fördragets regler för- Sverige måste i egenskap av EU-medlem leva binder sig vidare att stödja kommissionens upp till stabilitets- och tillväxtpaktens regelverk rekommendation i underskottsförfarandet, för det finansiella sparandet. Förutom undersåvida inte en kvalificerad majoritet av pakt- skottsgränsen på 3 procent av BNP åläggs samtländerna motsätter sig detta. För närvarande liga EU-medlemmar att sätta upp ett s.k. medelkrävs att en kvalificerad majoritet stödjer kom- fristigt sparmål, MTO (MediumTerm missionens förslag för att det ska bli bindande. Objective). Sverige har hittills valt att låta detta mål sammanfalla med överskottsmålet. Enligt Regelbundna toppmöten mellan eurogruppens tidigare beräkningar av EU-kommissionen bör stats- och regeringschefer Sverige ha ett MTO på som lägst minus 1 pro- Eurogruppens stats- och regeringschefer ska cent av BNP. 34 enligt fördraget mötas när det är nödvändigt, För att tydligare skilja mellan det svenska dock minst två gånger per år. Vidare klargörs i nationella ramverket och de krav som åläggs fördraget hur förberedelserna för eurotopp- Sverige i egenskap av EU-medlem, kommer möten ska gå till och vilka som ska ges möjlighet regeringen fr.o.m. 2012 års konvergensprogram att delta. Icke-euroländer som har ratificerat att göra en åtskillnad mellan överskottsmålet och fördraget ges möjlighet att delta i diskussioner MTO. Sveriges MTO kommer att sättas till om konkurrenskraften i avtalsländerna, föränd- minus 1 procent av BNP i enlighet med EUringar av den övergripande institutionella kommissionens beräkningar. Det MTO som arkitekturen för euroområdet samt euroom- Sverige kommer att presentera i konvergensrådets framtida regler. Vidare ska icke- programmet ska ses som ett minimikrav på det euroländerna bjudas in till eurotoppmöten när finansiella sparandet som Sverige omfattas av i det är lämpligt, dock minst en gång per år för att egenskap av EU-medlem och att Sverige har ett diskutera frågor kring fördragets implemen- eget mer ambitiöst nationellt satt mål för det tering. finansiella sparandet i form av överskottsmålet på 1 procent av BNP. Utökad ekonomisk samordning Enlig fördraget ska större reformplaner i medlemsstaterna samordnas och samordningen av utgivningen av statsobligationer förbättras.

34 Se Public Finances in EMU, EU-kommissionen, 2007.

5 En uppföljning av sysselsättningspolitiken

PROP. 2011/12:100

5 En uppföljning av sysselsättningspolitiken

Sammanfattning 5.1 Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift

• Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift Den ekonomiska politiken ska bidra till en så sedan regeringen tillträdde 2006 har varit hög välfärd som möjligt, samtidigt som välfärden att öka den varaktiga sysselsättningen ska komma alla till del. Sysselsättningspolitiken främst genom ett minskat utanförskap . är en del av den ekonomiska politiken. Den • Trots den ogynnsamma utvecklingen i ombidrar till högre välfärd genom åtgärder som världen har svensk arbetsmarknad utveckleder till att människors kompetens och vilja att lats starkt de senaste åren. Antalet personer arbeta tas tillvara på bästa sätt. Sysselsättningsi arbete som andel av befolkningen har ökat politikens viktigaste uppgift är att öka den med 0,8 procentenheter mellan 2006 och sysselsättningsnivå som är förenlig med stabil 2011. inflation och ekonomisk balans i övrigt, dvs. det • Regeringen bedömer att de åtgärder som är den varaktiga sysselsättningen som ska öka.

vidtagits för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt ökar den varaktiga sysselsätt-

ningsgraden (15–74 år) med tre procent- Högre sysselsättning leder till högre välfärd åt enheter och minskar jämviktsarbetslös- alla

heten med 1,4 procentenheter till 2020.

Något förenklat bidrar sysselsättningspolitiken • Regeringen bedömer att den hittills förda på två sätt till att ge högre välfärd för alla: den sysselsättningspolitiken är ändamålsenlig. underlättar finansieringen av den offentliga Sysselsättningspolitiken fortsätter att vara sektorn och den minskar utanförskapet. mycket högt prioriterad och politikens

inriktning ligger fast. En hög sysselsättningsnivå möjliggör en generös • Den övergripande inriktningen på sysseloffentlig välfärd sättningspolitiken bör även i fortsättningen En generös och gemensamt finansierad välfärd vara att öka utbudet av och efterfrågan på kräver att en stor andel av befolkningen arbetar, arbetskraft samt förbättra matchningen på eftersom förvärvsarbete är den viktigaste skattearbetsmarknaden. Detta ska bl.a. ske basen i ekonomin. När fler arbetar frigörs 35 genom åtgärder som motverkar att människor står utan arbete under lång tid,

minskar ungdomsarbetslösheten, förbättrar utrikes föddas ställning på arbetsmark-

naden och stärker övriga grupper med svag

förankring på arbetsmarknaden. 35 Det är det totala antalet arbetade timmar som är av betydelse för

finansieringen av den offentliga sektorn. Detta antal kan öka dels genom

PROP. 2011/12:100

dessutom resurser i den offentliga sektorn efter- sig själv skapar också ökade möjligheter för som utgifterna för bl.a. arbetslöshetsersättning enskilda och familjer att bestämma över den och ekonomiskt bistånd minskar. Detta skapar i egna vardagen. Utanförskapet är dessutom sin tur utrymme för att förbättra kvaliteten i kostsamt för samhället, eftersom värdefull exempelvis skolan, äldreomsorgen eller vården produktion och skatteintäkter går förlorade när och bidrar till att skatteuttaget kan minskas. arbetskraften inte tas i anspråk samtidigt som Eftersom alla i samhället drar nytta av de utgifterna ökar. En varaktigt högre sysseltjänster som den offentliga sektorn tillhanda- sättning genom ett minskat utanförskap leder håller, så som rättsväsende, infrastruktur, barn- därför till ökad välfärd. omsorg, utbildning och olika försäkringar vid inkomstbortfall, är det viktigt att så många som möjligt arbetar och därmed bidrar till finansie- Ett ramverk för sysselsättningspolitiken ringen av dessa tjänster. När fler bidrar till försörjningen upprätthålls också viljan hos med- Det finns många sätt att varaktigt öka sysselborgarna att bidra till den gemensamma sektorns sättningen och minska utanförskapet. För att finansiering. bedöma vilka åtgärder som bör prioriteras eller Dessutom kommer den demografiska utveck- är rimliga att vidta är det viktigt att ha ett väl lingen med en större andel äldre att medföra en underbyggt beslutsunderlag. Regeringen har ökad belastning på de offentliga finanserna. därför utvecklat ett ramverk för sysselsättnings- Kostnaderna för t.ex. äldreomsorg och sjukvård politiken som syftar till att politiken på ett så kommer att öka om inte produktiviteten vid effektivt sätt som möjligt ska bidra till varaktigt tillhandahållandet av dessa tjänster ökar markant. högre sysselsättning och därmed högre välfärd. För att nivån på den offentligt finansierade Centrala delar i arbetet med ramverket är att se välfärden ska kunna upprätthållas utan höjd skatt över målen för sysselsättningspolitiken och att på arbetsinkomster (eller andra skatter eller analysera indikatorer som tidigt identifierar avgifter) är det därför med stor sannolikhet väsentliga problem på arbetsmarknaden och som nödvändigt att det totala antalet arbetade timmar dessutom kan användas för att följa upp om behöver öka. politiken har avsedd effekt. 36 Argumentet att många ska bidra till finansie- Indikatorerna publiceras tillsammans med ringen av den offentliga välfärden ska inte tolkas regeringens bedömning en gång per år i den som att andra aktiviteter än arbete är utan värde ekonomiska vårpropositionen. På sikt kommer för individen eller samhället i stort. Två exempel indikatorerna även att publiceras kvartalsvis på är utbildning och föräldraledighet. Även om de regeringens hemsida tillsammans med en analys allra flesta människor värderar offentlig välfärd av arbetsmarknadssituationen. Sysselsättningspositivt, värderar de också möjligheterna att ramverket används i detta avsnitt för att följa kunna anpassa hur mycket de vill arbeta upp regeringens sysselsättningspolitik. beroende på vilken fas i livet de befinner sig i. Ju större omfattning på den offentliga välfärden som efterfrågas, desto större blir dock kraven på

deltagande i arbetslivet. 5.2 Läget på arbetsmarknaden

Minskat utanförskap leder till ökad välfärd I detta avsnitt beskrivs utvecklingen på Det omfattande utanförskapet indikerar att arbetsmarknaden de senaste åren med hjälp av en betydligt fler än de som räknas som arbetslösa stor uppsättning indikatorer. Syftet är att dels 37 kan ha arbetsmarknadsrelaterade problem. För översiktligt beskriva de styrkor och svagheter de personer som drabbas av utanförskap uppstår som den svenska arbetsmarknaden uppvisar, dels kostnader i form av risk för ohälsa, brist på gemenskap och den stress som kan vara förknippad med att sakna ett arbete. Att försörja

att fler personer arbetar, dels genom att de som redan har ett jobb arbetar 37 Om inget annat anges avser statistiken Statistiska centralbyråns arbetsfler timmar. kraftsundersökningar (AKU) för åldersgruppen 15–74 år enligt interna– 36 Sambandet mellan utvecklingen på arbetsmarknaden och hållbarheten i tionell definition. Anledningen till att andra åldersgrupper används i vissa de offentliga finanserna behandlas i avsnitt 13. diagram är att det saknas längre tidsserier för åldersgruppen 15–74 år.

PROP. 2011/12:100

identifiera de mest allvarliga problemen på samma nivå som före krisen. Jämfört med t.ex. arbetsmarknaden. krisen på 1990-talet har arbetskraftsdeltagandet varit högt, vilket är positivt eftersom det är arbetsutbudet som på sikt bestämmer syssel- 5.2.1 Återhämtning på arbetsmarknaden sättningen.

Sysselsättningen har utvecklats starkt sedan den

Diagram 5.2 Arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad

finansiella krisen Procent av befolkningen 76 De senaste åren har kännetecknats av en Arbetskraftsdeltagande lågkonjunktur och av att ekonomin kraftigt 74 Sysselsättningsgrad bromsat in vid två tillfällen. Den första 72 inbromsningen skedde i samband med den 70 finansiella krisen 2008 och 2009, som var den kraftigaste konjunkturnedgången sedan 68 depressionen. Den andra inbromsningen 66 inträffade under slutet av 2011 i spåren av de 64 statsfinansiella problemen i flera OECD-länder. Trots den ogynnsamma utvecklingen i 62 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 omvärlden har svensk arbetsmarknad utvecklats Anm.: Säsongrensad data. Länkad data från Statistiska centralbyrån (2001–2005) och starkt. Sysselsättningen föll kraftigt 2008, men Konjunkturinstitutet (1990–2000). Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet. har sedan dess ökat stadigt (se diagram 5.1). Både minskningen av antalet sysselsatta 2008 Även i en internationell jämförelse har sysseloch 2009 och ökningen sedan slutet av 2009 har sättningen utvecklats väl (se diagram 5.3). I varit större för män än för kvinnor. I dag är 38 många europeiska länder har sysselsättningsantalet sysselsatta fler än före krisen 2008. graden inte ens börjat öka från den tidpunkt då den finansiella krisen var som djupast.

Diagram 5.1 Antal sysselsatta fördelat efter kön

Tusental Tusental

Diagram 5.3 Sysselsättningsgrad, internationell jämförelse

2 800 4 800 Procent av befolkningen Män (vänster axel) Kvinnor (vänster axel) 80 2 600 4 500 Totalt (höger axel) 78 76 2 400 4 200 74

72 2 200 3 900 70 68 2 000 3 600 66 64 EU27 Sverige 1 800 3 300 62 Danmark Finland 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 60 Anm.: Säsongresad data. 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 Källa: Statistiska centralbyrån. Anm.: Säsongrensad data. Avser åldersgruppen 15–64 år. Källa: Eurostat.

Även sysselsättningsgraden, dvs. andelen av befolkningen som är sysselsatt, har delvis Läget på arbetsmarknaden bättre 2011 än 2006 återhämtat sig (se diagram 5.2). Under den Även sett i ett längre tidsperspektiv har finansiella krisens första år föll arbetskraftsutvecklingen på arbetsmarknaden varit positiv. deltagandet, men är nu tillbaka på ungefär Trots att konjunkturläget var betydligt sämre 2011 än 2006 har arbetskraftsdeltagandet och sysselsättningsgraden ökat för de flesta åldersgrupper (se diagram 5.4). Sysselsättningsgraden 38 har visserligen minskat med 0,2 procentenheter För en utförlig analys av bl.a. läget på arbetsmarknaden för män och kvinnor, se budgetpropositionen för 2012 (prop. 2011/12:1 Förslag till totalt sett, men det beror på att befolkningens statens budget, finansplan m.m. bilaga 3). sammansättning har förändrats. Många i den

PROP. 2011/12:100

stora generation som föddes på 1940-talet går nu under lång tid, s.k. persistens. Ökningen av i pension. Det innebär att äldre (65–74 år) och arbetslösheten 2008 och 2009 var dock mindre unga (15–24 år) som har en relativt låg syssel- än i många jämförbara länder, och till skillnad sättningsgrad utgör en allt större andel av från i många andra länder minskade arbetsbefolkningen i arbetsför ålder. lösheten 2009–2011.

Diagram 5.4 Förändring av arbetskraftsdeltagande, Diagram 5.5 Arbetslöshet, internationell jämförelse

sysselsättningsgrad och personer i arbete som andel av Procent av arbetskraften befolkningen, från 2006 till 2011, för olika åldersgrupper 20 Procentenheter EU27 18 6 Danmark Arbetskraftsdeltagande 16 Finland 5 Sverige Sysselsättningsgrad 14 4 I arbete som andel av 12 3 befolkningen 10 2 8 1 6 0 4 -1 2 -2 0 -3 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 -4 Anm.: Säsongrensad data. Avser åldersgruppen 15–74 år. 15–19 20–24 25–34 35–44 45–54 55–59 60–64 65–69 70–74 Totalt Källa: Eurostat. (15–74) Källa: Statistiska centralbyrån. Under 2012 bedöms sysselsättningen i princip vara oförändrad och arbetslösheten öka något. Den positiva utvecklingen framgår även av Under 2013 vänder arbetslösheten gradvis nedåt andelen personer i befolkningen som faktiskt igen, men först 2014–2016 sker en stark arbetar (se diagram 5.4). Sammantaget har återhämtning på arbetsmarknaden. Konjunkandelen personer som faktiskt arbetar ökat med turen normaliseras under 2016, nära åtta år efter 0,8 procentenheter mellan 2006 och 2011. Att att lågkonjunkturen inleddes. Då bedöms andelen personer i arbete har ökat trots att arbetslösheten ha minskat till ca 5 procent. sysselsättningsgraden minskat något beror främst på att sjukfrånvaron bland de sysselsatta minskat. Även det genomsnittliga antalet Långtidsarbetslösheten ökar arbetade timmar i befolkningen (15–74 år) har ökat, från 20,0 timmar till 20,3 timmar per vecka, Den ryckiga och långsamma återhämtningen vilket motsvarar en ökning med 1,5 procent. drabbar framför allt de som redan är arbetslösa och de som träder in på arbetsmarknaden genom Arbetslösheten på fortsatt hög nivå att deras chanser att hitta ett arbete minskar. Inom de flesta åldersgrupperna har arbetskrafts- Långtidsarbetslöshet är ett särskilt allvarligt deltagandet ökat mer än sysselsättningsgraden, problem då erfarenheten visat att sannolikheten vilket bidragit till dagens höga arbetslöshetsnivå att komma tillbaka till arbete minskar med tiden (se diagram 5.5). Den höga arbetslösheten beror som arbetslös. Erfarenheten visar också att dock även på lågkonjunkturen. En tillfälligt arbetslöshetstiderna ökar i en lågkonjunktur. högre arbetslöshet som beror på ett ökat Utvecklingen de senaste åren bekräftar bilden arbetskraftsdeltagande är mindre bekymmersamt av att arbetslöshetstiderna förlängs i en lågkoneftersom chanserna att hitta ett arbete är junktur. Antalet personer som varit inskrivna 39 betydligt högre för arbetslösa än för personer utanför arbetskraften. Arbetslöshet som beror på en svag konjunktur är betydligt mer problematisk. De individer som drabbas av arbetslöshet bär en hög andel av lågkonj- 39 Det finns ingen formell definition av långtidsarbetslöshet. I statistiken unkturens kostnader. Samtidigt finns det en risk från Arbetsförmedlingen används inskrivningstiderna 420 och 730 dagar. för att arbetslösheten fastnar på en hög nivå I arbetskraftsundersökningarna från Statistiska centralbyrån används

PROP. 2011/12:100

vid Arbetsförmedlingen mer än 730 dagar har

Diagram 5.7 Jobbchanser fördelat efter inskrivningstid vid Arbetsförmedlingen

ökat kontinuerligt sedan den finansiella krisen Procent 2008 och 2009 (se diagram 5.6). Antalet 18 personer med inskrivningstider på mer än 730 16 1–419 dagar

420–730 dagar dagar är i dag ungefär dubbelt så många som före 14 > 730 dagar

krisen. 12

10 Diagram 5.6 Arbetslösa fördelat efter inskrivningstid vid 8 Arbetsförmedlingen 6

Tusental 4 350 2 1–419 dagar 300 0 420–730 dagar 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12

250 > 730 dagar Anm.: Diagrammet visar antalet personer som har fått ett osubventionerat arbete aktuell månad som andel av antalet kvarstående arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd närmast föregående månad. Avser åldersgruppen 16–64 år. 200 Säsongrensad data, tre månaders glidande medelvärde. Källa: Arbetsförmedlingen. 150

100 Skillnaderna i jobbchanser mellan grupperna kan

50 bl.a. förklaras av att de som skrivs in vid

Arbetsförmedlingen i utgångsläget har olika 0 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 förutsättningar att få ett jobberbjudande, och att

det är personer med relativt sett små möjligheter Anm.: Arbetslösa avser vid Arbetsförmedlingen inskrivna arbetslösa och deltagare i arbetsmarknadspolitiska program med aktivitetsstöd. Inskrivningstid mätt i dagar. Avser åldersgruppen 16–64 år. Säsongrensad data, tre månaders glidande medelvärde. att få ett arbete som utgör en allt större andel av

Källa: Arbetsförmedlingen. gruppen med långa inskrivningstider.

Jobbchanserna började falla redan innan den I diagram 5.7 visas jobbchanserna, dvs. andelen finansiella krisen inleddes 2008, särskilt för de arbetslösa som under en period om en månad med längre arbetslöshetstider än 420 dagar (se fått osubventionerat arbete fördelat på indiagram 5.7). Det är ett vanligt konjunkturmönskrivningstid i arbetslöshet och program med ster att de som först drabbas i en lågkonjunktur aktivitetsstöd vid Arbetsförmedlingen. Av dia- 40 är de som står längst från arbetsmarknaden. grammet framgår att jobbchanserna skiljer sig Under 2009 började jobbchanserna öka igen, kraftigt åt mellan grupper med olika inskrivmen avmattningen under hösten 2011 har ningstider. Störst sannolikhet att få arbete har återigen minskat chanserna att hitta arbete. gruppen med relativt korta inskrivningstider och Jobbchanserna är idag genomgående lägre än lägst sannolikhet att få arbete har gruppen med före krisen. mycket långa inskrivningstider (mer än 730 Även i de flesta andra länder har långtidsdagar). arbetslösheten ökat i spåren av den finansiella

krisen 2008 och 2009 (se diagram 5.8). Av

diagram 5.8 framgår att långtidsarbetslösheten i

genomsnitt är högre i EU27 än i Sverige, att den

ökade mer under krisen och att den inte har

börjat falla tillbaka under återhämtningen.

tidsgränsen 26 veckor, medan tidsgränsen ett år används i den inter-

nationella statistiken. 40 Det bör noteras att nystartsjobben, som inte inkluderas i diagrammet,

kontinuerligt har ökat i antal sedan 2007.

PROP. 2011/12:100

Diagram 5.8 Långtidsarbetslöshet, internationell jämförelse

stora, särskilt bland personer födda utanför Europa. Procent av arbetskraften 5

4

Läget fortsatt problematiskt för grupper med svag

EU27 Danmark förankring på arbetsmarknaden 3 Finland Sverige I diagram 5.9 och 5.10 visas hur syssel- 2 sättningsgraden och arbetslösheten utvecklats 1 för unga, äldre, personer födda utanför Europa och personer med endast förgymnasial utbild-

0 ning i förhållande till befolkningen som helhet.

För unga, personer födda utanför Europa och 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 personer med endast förgymnasial utbildning är Anm.: Data för Sverige är hämtad från Statistiska centralbyrån, för övriga länder från Eurostat. Källor: Eurostat och Statistiska centralbyrån. sysselsättningsgraden betydligt lägre än för befolkningen som helhet (se diagram 5.9) och Regeringen bedömer att arbetslösheten kommer arbetslösheten betydligt högre (se diagram 5.10). att öka något under 2012 och ligga kvar på höga Utvecklingen för äldre ser tämligen god ut men nivåer under 2013, huvudsakligen till följd av att erfarenheten har visat att äldre har problem som arbetslöshetstiderna blir längre och i mindre inte fångas i ovanstående diagram. Många äldre utsträckning på ett ökat inflöde till arbetslöshet. som är eller riskerar att bli arbetslösa tenderar att Att långtidsarbetslösheten har ökat är lämna arbetsmarknaden med avtalspension och bekymmersamt, särskilt med tanke på att antalet av de relativt få äldre som blir arbetslösa riskerar personer med långa inskrivningstider varit högt många att fastna i långtidsarbetslöshet. ända sedan krisen på 1990-talet. En fortsatt Att sysselsättningsgraden bland unga är viktig uppgift för politiken de närmaste åren är betydligt lägre än bland befolkningen som helhet därmed att motverka att fler korttidsarbetslösa kan delvis förklaras av att många studerar. I blir långtidsarbetslösa och att stärka möjligdiagram 5.10 visas dock att den relativa heterna för personer med långa arbetslösungdomsarbetslösheten har ökat under en femhetstider att få arbete. tonårsperiod, vilket indikerar att många unga har

svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden.

5.2.2 Utvecklingen för grupper med svag Diagram 5.9 Sysselsättningsgrad i olika grupper jämfört förankring på arbetsmarknaden med sysselsättningsgrad för den arbetsföra befolkningen

totalt

Kvot Erfarenheten visar att vissa grupper, som unga, 1,1 äldre, personer födda utanför Europa , personer 41 Unga (16–24 år) Äldre (55–64 år) med funktionsnedsättning som medför nedsatt 1,0 Födda utanför Europa

arbetsförmåga och personer med en utbildning Förgymnasial utbildning 0,9 på högst förgymnasial nivå, har en relativt svag

förankring på arbetsmarknaden. De drabbas 0,8 också hårdare än andra grupper när förutsätt- 0,7 ningarna på arbetsmarknaden försämras. Av både konjunkturella och strukturella skäl är det 0,6

därför särskilt angeläget att följa arbetsmark- 0,5 nadsutvecklingen för dessa grupper. Det bör 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11

dock påpekas att skillnaderna inom grupperna är Anm.: Den arbetsföra befolkningen totalt avser här åldern 16–64 år. Tidsseriebrott

mellan 2004 och 2005. Källa: Statistiska centralbyrån.

41 Av de utrikes födda är det personer födda utanför Europa som har

störst problem på arbetsmarknaden. I redovisningen av statistiken visas därför gruppen personer födda utanför Europa.

PROP. 2011/12:100

Diagram 5.10 Arbetslöshet i olika grupper jämfört med

Arbetslöshetens sammansättning skiljer sig åt

arbetslöshet för den arbetsföra befolkningen totalt

mellan grupper med svag förankring på

Kvot

arbetsmarknaden

5 Unga (16–24 år) Äldre (55–64 år) 4 Födda utanför Europa Antalet långtidsinskrivna (mer än 730 dagar) vid

Arbetsförmedlingen som andel av befolkningen i Förgymnasial utbildning 3 respektive grupp har ökat för samtliga grupper sedan 2008 (se diagram 5.11). Ökningen är

särskilt kraftig bland personer födda utanför 2 Europa. Den starka återhämtningen på arbets- 1 marknaden 2009–2011 till trots finns det inga

0 tecken på att problemen med långa inskriv-

87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 ningstider tycks avta, utom möjligen för unga Anm.: Den arbetsföra befolkningen totalt avser här åldern 16–64 år. Tidsseriebrott där andelen långtidsarbetslösa tycks plana ut.

mellan 2004 och 2005. Källa: Statistiska centralbyrån.

Diagram 5.11 Arbetslösa med långa inskrivningstider vid Arbetsförmedlingen, fördelat på olika grupper

Sett över en tjugoårsperiod har den relativa Procent av befolkningen i respektive grupp sysselsättningen och arbetslösheten utvecklats 4 Unga (16–24 år) till det bättre för personer födda utanför Europa. Äldre (55–64 år) Situationen är dock fortfarande mycket Födda utanför Europa 3 Förgymnasial utb. problematisk och den senaste lågkonjunkturen Funktionsnedsatta Samtliga har slagit hårt mot personer i denna grupp. 2

Personer med högst förgymnasial utbildning är en grupp som får det allt svårare på arbets- 1

marknaden. Den relativa sysselsättningsgraden har minskat trendmässigt under lång tid och den 0

relativa arbetslösheten ökat. I denna grupp finns 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 många unga utan slutbetyg från gymnasieskolan. Anm.: Arbetslösa vid Arbetsförmedlingen avser kvarstående arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd med en inskrivnigstid på mer än två år. Funktionsnedsatta Regeringens reformer inom bl.a. sjukförsäk- är relaterade till hela befolkningen (16–64 år). Säsongrensad data, tre månaders glidande medelvärde. ringen har syftat till att alla människors arbets- Källor: Arbetsförmedlingen och Statistiska centralbyrån.

förmåga ska tas tillvara. Det har bidragit till att Andelen av de inskrivna i arbetslöshet och i fler personer med delvis nedsatt arbetsförmåga program med aktivitetsstöd vid Arbetshar kommit närmare arbetsmarknaden. Statistikförmedlingen som fått arbete, de s.k. jobbchansen över arbetsmarknadssituationen för personer erna, varierar kraftigt mellan grupperna. Av med funktionsnedsättning som innebär nedsatt diagram 5.12 framgår att unga hade betydligt arbetsförmåga är dock bristfällig. Statistiska större jobbchanser än övriga grupper fram till centralbyrån genomför regelbundet en tilläggs- 2008, men att skillnaderna minskade i och med undersökning till arbetskraftsundersökningarna den finansiella krisen 2008 och 2009. Under som riktas till personer med funktionsnedåterhämtningen 2009–2011 ökade jobbchanserna sättning (16–64 år). Den senaste undersöknågot, men för alla grupper är jobbchanserna ningen, som avser fjärde kvartalet 2008, visar att 2012 på lägre nivåer än före krisen. Särskilt för såväl arbetskraftsdeltagande som sysselsättningsunga är jobbchanserna på jämförelsevis låga grad var betydligt lägre bland personer med nivåer under början av 2012. funktionsnedsättning som medför nedsatt

arbetsförmåga (55 respektive 50 procent) än bland personer utan funktionsnedsättning (81

respektive 77 procent).

PROP. 2011/12:100

Diagram 5.12 Jobbchanser för inskrivna vid

förmedlingen uppdelad efter olika grupper. Från

Arbetsförmedlingen, fördelat på olika grupper

2009 till slutet av 2011 minskade andelen

Procent

nyinskrivna i alla grupper för att i början av 2012

30

börjar öka. Ökningen under början av 2012 är

Samtliga Unga (16–24 år)

störst bland personer födda utanför Europa.

25 Äldre (55–64 år) Förgymnasialt utbildade 20 Födda utanför Europa

Funktionsnedsatta Diagram 5.14 Nyinskrivna vid Arbetsförmedlingen, fördelat

15

efter olika grupper

10 Procent av befolkningen Procent av befolkningen

3 0,10 5 Unga (15–24 år, vänster axel) Äldre (55–64 år, vänster axel) Förgymnasialt utb. (vänster axel) 0 0,08 Födda utanför Europa (vänster axel) 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 Samtliga (vänster axel) Anm.: Diagrammet visar antalet personer, fördelat på olika grupper, som har fått ett 2 Funktionsnedsatta (höger axel) osubventionerat arbete aktuell månad som andel av antalet kvarstående arbetslösa och 0,06 deltagare i program med aktivitetsstöd närmast föregående månad. Säsongrensad data, tre månaders glidande medelvärde. Källor: Arbetsförmedlingen och Statistiska centralbyrån. 0,04 1

I en internationell jämförelse är långtids-

0,02

arbetslösheten bland unga relativt låg (se diagram 5.13). Förhållandevis få svenska

42 0 0,00 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12

ungdomar är arbetslösa längre än ett år. Anm.: Säsongrensad data, tre månaders glidande medelvärde. Funktionsnedsatta är Långtidsarbetslösheten bland unga är i

relaterade till hela befolkningen (16–64 år). Källor: Arbetsförmedlingen och Statistiska centralbyrån.

genomsnitt betydligt högre i EU21, där den i finanskrisens spår också har ökat i större Sammantaget visar denna analys att långtidsutsträckning än i Sverige. arbetslösheten har ökat för alla grupper med svag förankring på arbetsmarknaden, men

Diagram 5.13 Långtidsarbetslösa unga, internationell

jämförelse särskilt för personer födda utanför Europa. Procent av arbetslösa Vidare har antalet nyinskrivna vid

35 Arbetsförmedlingen ökat i alla grupper i början

30 av 2012, framför allt för personer födda utanför Europa. Det är således en fortsatt angelägen

25

uppgift för politiken att stärka dessa gruppers

Sverige EU21

20 Finland ställning på arbetsmarknaden.

Danmark 15

5.2.3 Arbetskraftsefterfrågan

10

5

Återhämtningen på arbetsmarknaden avstannade

0

00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 under slutet av 2011. Under hösten 2011 uppstod en oro för att statsskuldskrisen i Europa

Anm.: Långtidsarbetslösa unga avser här arbetslösa längre än ett år, i åldersgruppen 15–24 år. OECD redovisar enbart långtidsarbetslösa som andel av arbetslösa. Data för

Sverige är hämtad från Statistiska centralbyrån, övrig data från OECD. skulle få allvarliga negativa återverkningar på den

Källor: OECD och Statistiska centralbyrån.

svenska arbetsmarknaden. Denna oro under-

43

byggdes av framåtblickande indikatorer, t.ex. I diagram 5.14 visas andelen av befolkningen började antalet varsel om uppsägning öka under som är nyinskrivna som arbetslösa vid Arbetshösten 2011 (se diagram 5.15).

42 Det finns institutionella skillnader mellan länderna i Europa som

direkt sänker arbetslöshetsnivån i några länders statistik, se rapport

2010:11 Jämförbarhet i arbetsmarknadsstatistik för unga – metodologiska

och institutionella skillnader mellan några utvalda länder från Statskontoret. Det innebär att långtidsarbetslösheten, om den mäts som 43 Se avsnitt 6 för en utförlig redogörelse för statsskuldkrisen i Europa

andel av arbetslösheten, blir högre för dessa länder. och dess återverkningar på svensk ekonomi.

PROP. 2011/12:100

Diagram 5.15 Antal varsel

och antalet anställda inom tjänstebranscherna

Tusental ökat. 44 20

18

16

Andelen tidsbegränsade anställningar har ökat

14

12 Sedan 1990-talets början har andelen av de 10 sysselsatta som är anställda på tidsbegränsade 8 anställningar ökat (se diagram 5.17). För

6 individen kan en tidsbegränsad anställning vara en språngbräda till en tillsvidareanställning. För 4 arbetsgivaren ger tidsbegränsade anställningar en 2 större anpassningsbarhet till konjunkturläget. 0 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 Anm.: Säsongrensad data, tre månaders glidande medelvärde. För arbetsgivare kan det också vara en fördel att använda tidsbegränsade anställningar för att Källa: Arbetsförmedlingen. bedöma en persons produktivitet innan en tillsvidareanställning erbjuds. Ökningstakten i antalet varsel har dock Det kan dock finnas risk för att vissa personer avstannat under början av 2012. Även antalet blir kvar i tidsbegränsade anställningar under lediga jobb, vars ökning avstannade under hösten förhållandevis lång tid. Det finns studier som 45 2011, har stabiliserats på relativt höga nivåer (se visar att personer som har tidsbegränsade diagram 5.16). Detta är några av de indikatorerna anställningar har lägre lön och i mindre som har bidragit till att mildra riskbilden för den utsträckning får personalutbildning än personer svenska arbetsmarknaden. Indikatorerna tyder som har fast anställning. Det talas i detta sammantaget på att den aggregerade efterfrågan sammanhang om risker med en s.k. dual arbetspå arbetskraft inte kommer att falla lika mycket marknad. som under krisen 2008 och 2009, utan att I relativa termer minskade de tidsbegränsade efterfrågan kommer att stabiliseras under 2012. anställningarna mer än de fasta anställningarna Diagram 5.16 Lediga jobb per anställd, fördelat efter sektor under 2008 och 2009, vilket sannolikt är en

Procent konjunktureffekt. Till skillnad mot tidigare 2,5 återhämtningar på arbetsmarknaden har antalet

Privat sektor fast anställda ökat i ett tidigt skede av denna återhämtning, vilket är positivt. Sammantaget är Offentlig sektor 2,0 Totalt andelen av de sysselsatta som är anställda på 1,5 tidsbegränsade anställningar lägre i slutet av 2011

än före den finansiella krisen. Sett över en längre 1,0 tid har dock andelen av de sysselsatta som har

tidsbegränsade anställningar ökat. 0,5 Av diagram 5.17 framgår också att det är

betydligt vanligare med tidsbegränsade anställ- 0,0 ningar för kvinnor än för män. Utvecklingen

01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 över tid är dock densamma mellan könen.

Anm.: Säsongrensad data. Lediga jobb från Konjunkturstatistik över vakanser, anställda från nationalräkenskaperna. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

För att bedöma och analysera utvecklingen på

arbetsmarknaden är det inte bara nivån på den

aggregerade efterfrågan på arbetskraft som är

betydelsefull, utan även vilken typ av arbets- 44 Förändringen kan i statistiken uppfattas som missvisande snabb, eftersom kraft som efterfrågas. Sett över en längre tid allt fler industriarbetare har anställning inom bemanningsföretag. De

har branschsammansättningen förändrats. Till klassificeras då i den branschindelade statistiken som anställda inom tjänstesektorn, trots att de utför industriarbete. exempel har antalet industrianställda minskat 45 Se t.ex. Långtidsutredningen 2011 (SOU 2011:11) eller OECD

Economic Surveys SWEDEN, 2010.

PROP. 2011/12:100

Diagram 5.17 Andel tidsbegränsade anställningar fördelat Diagram 5.18 Utflödet från tidsbegränsad anställning efter kön Procent Procent

Procent av sysselsatta 20 75

20 18 16 70 15 14 12 65 10 10 8 60 Kvinnor Män 6

Erfarenheten har visat att sannolikheten för en Flödena i diagram 5.18 visar att tidsbegränsade arbetslös att få en tidsbegränsad anställning är anställningar är en viktig väg för många personer större än att få en fast anställning. Tidsbegrän- till en fast förankring på arbetsmarknaden. sade anställningar är således en viktig väg in på Statistiken visar också att unga har tidsarbetsmarknaden för många personer. I diagram begränsade anställningar i betydligt större ut- 5.18 visas hur stor andel av personer med sträckning än andra grupper. Bland personer tidsbegränsade anställningar som kvarstår i en som är i åldern 25–54 år är andelen anställda på tidsbegränsad anställning påföljande kvartal, och tidsbegränsade anställningar betydligt mindre. 47 hur stor andel som fått en fast anställning, blivit De allra flesta etablerar sig således på arbetslösa eller lämnat arbetskraften. Av arbetsmarknaden. Det är dock viktigt bevaka diagrammet framgår att ungefär 10 procent av de frågan om människor fastnar i tidsbegränsade med tidsbegränsade anställningar har fått en fast anställningar under långa perioder. anställning påföljande kvartal. Ungefär 70 procent kvarstår i en tidsbegränsad anställning. Det är dock svårt att avgöra om 5.2.4 Matchning 46 detta är en hög eller låg nivå. Statistiken finns endast från och med 2005, vilket är en för kort Hur väl matchningen mellan lediga jobb och tid för att bedöma om utvecklingen inneburit att arbetssökande fungerar är av central betydelse fler blir kvar i tidsbegränsade kontrakt. för utvecklingen på arbetsmarknaden. Om matchningen mellan lediga jobb och arbetssökande blir mer effektiv och fler anställningsavtal kan slutas på kortare tid minskar arbetslöshetstiderna och därmed arbetslöshetsnivån.

Indikatorer på matchningseffektiviteten

Ett vanligt sätt att belysa matchningen är med hjälp av den s.k. Beveridgekurvan (se diagram 5.19). Den relaterar antalet vakanser till nivån på

47 Enligt Långtidsutredningen 2011 hade i genomsnitt drygt 50 procent 46 Det går inte att i datamaterialet särskilja om personerna är kvar i av alla sysselsatta unga tidsbegränsad anställning 2000–2009. Motsvarande samma arbete eller om de har bytt till en annan tidsbegränsad anställning. andel för personer i åldern 25–54 år var drygt 10 procent (SOU 2011:11).

PROP. 2011/12:100

arbetslösheten och har en negativ lutning, dvs. från origo om inflödet till arbetslöshet blir när vakanserna ökar så minskar arbetslösheten. permanent högre. Mot bakgrund av ovanstå- 48 ende resonemang går det inte att på basis av Beveridgekurvans utseende dra några säkra slut-

Diagram 5.19 Beveridgekurvan

satser kring matchningseffektivitetens utveck- Vakansgrad 0,6 1981kv1 2001kv1 2011kv4 ling. Det finns även andra indikatorer på hur väl 0,5 0,4 matchningen fungerar. Till exempel går det att 0,3 relatera jobbchanserna till arbetsmarknadsläget 1997kv1 och Arbetsförmedlingen har utvecklat en s.k. 0,2 matchningsindikator. Ingen av indikatorerna kan 0,1 dock på ett fulltäckande sätt ge en rättvisande 0,0 bild av hur matchningen på arbetsmarknaden fungerar. Det är därför angeläget med bättre och 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Arbetslöshet Anm.: Vakansgrad avser vakanser enligt Konjunkturstatistik för vakanser i procent av mer utvecklade indikatorer på matchningen. arbetskraften. Arbetslöshet i procent av arbetskraften. För åren 1981–2000 har vakanserna länkats med hjälp av Arbetsförmedlingens statistik på kvarstående lediga platser. Data är säsongrensad och trendad. Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. Geografiska och yrkesmässiga obalanser

När efterfrågan i ekonomin minskar leder det till Ett indirekt tecken på om matchningen fungerar att arbetslösheten ökar och att antalet vakanser bristfälligt är förekomsten av yrkesmässiga och minskar. Det beskrivs som en rörelse längs geografiska obalanser på arbetsmarknaden. För Beveridgekurvan. Om både arbetslösheten och att matchningen ska fungera, dvs. för att vakanserna ökar kan det bero på att matchnings- efterfrågan av arbetskraft ska omsättas till effektiviteten försämrats. Det beskrivs som en sysselsättning, är det viktigt att de arbetssökande förskjutning utåt av kurvan. Ju närmare origo har rätt kompetens, är geografiskt rörliga och att kurvan ligger, desto bättre fungerar de söker de jobb som finns. matchningen. Både Arbetsförmedlingen och Statistiska I diagram 5.19 visas att Beveridgekurvan tycks centralbyrån redovisar undersökningar av inom ha förskjutits utåt, dels i samband med krisen på vilka yrken det råder brist respektive överskott 1990-talet, dels under de senaste åren. Det är på sökande. Undersökningarna visar att det 49 dock inte uppenbart hur Beveridgekurvan ska råder brist på bl.a. vissa typer av sjuksköterskor tolkas. Svårigheterna handlar bl.a. om att kunna och civilingenjörer, medan det finns ett översärskilja på vad som är en rörelse längs kurvan, skott på sökanden till yrken som exempelvis och vad som faktiskt är en förskjutning. Att journalister, jurister, socionomer och bibliotevakanserna och arbetslösheten ökar samtidigt, karier. Bristen på t.ex. sjuksköterskor och civilvilket tar sig uttryck i att kurvan förskjuts utåt, ingenjörer har funnits en längre tid, vilket behöver inte betyda att själva matchnings- indikerar att de yrkesmässiga obalanserna på areffektiviteten har försämrats, då det kan bero på betsmarknaden i stor utsträckning är bestående. många andra faktorer. En sådan faktor är det Arbetsförmedlingen redovisar även ett rådande konjunkturläget. När efterfrågan vänder aggregerat mått på den geografiska obalansen på uppåt tenderar nämligen vakanserna att öka arbetsmarknaden. Det är svårt att tolka nivån 50 innan arbetslösheten sjunker, vilket ger en på det mått som använts, men resultaten temporär förskjutning utåt av kurvan. Även på indikerar att det finns betydande geografiska relativt lång sikt är det svårt att bedöma om det obalanser på arbetsmarknaden som också är observerade mönstret är en rörelse längs kurvan eller om ett skift av kurvan har ägt rum. Ytterligare en faktor som försvårar tolkningen av Beveridgekurvan är att kurvan vid en given 48 Se Pissarides (2000), Equilibrium Unemployment Theory, för en matchningseffektivitet kommer att ligga längre detaljerad beskrivning av hur flödena på arbetsmarknaden kan beskrivas i jämvikt. 49 Se rapport 2011:6 från Arbetsförmedlingen och Arbetskraftsbarometern 2011 från Statistiska centralbyrån. 50 Se Arbetsmarknadsrapport 2011 från Arbetsförmedlingen.

PROP. 2011/12:100

förhållandevis stabila över tid. Att det finns stora helårsekvivalenter trendmässigt hade ökat sedan

regionala skillnader på arbetsmarknaden framgår 1970-talet (se diagram 5.21). 52

också av diagram 5.20, som visar sysselsättnings-

graden och arbetslösheten per län 2011. Av 51 Diagram 5.21 Antal personer som får ersättning från vissa

trygghetssystem

diagrammet framgår att det nästan skiljer

Tusental 10 procentenheter mellan de län som har högst 1 600 respektive lägst sysselsättningsgrad, och att det Arbetslöshetsersättning Arbetsmarknadspolitiska program (inkl etableringsers.) skiljer närmare 4 procentenheter mellan de län 1 400 Ekonomiskt bistånd Sjukpenning & sjuklön som har högst respektive lägst arbetslöshet. 1 200 Aktivitets- och sjukersättning

1 000

Diagram 5.20 Sysselsättningsgrad och arbetslöshet fördelat

St Kr Uppsa Ha Jö Vä Go Jä Vä Skån Da No Gä Bleki Vä Söde Vä Ös Öre Vä Ka He

och den utveckling på arbetsmarknaden som

ock on nk m llan stra tlan ste la rrb vl rm stmanl te ste lma la ob öp tla eb rg bro rike e rn hol la d in G d nd rbo a otte ng la rm rno r ötla er or nd

presenterades tidigare i avsnittet redovisas i det

e m g g ötal an tte g rrland n and t n land nd an

d följande först orsaker till utanförskapet och Anm.: Avser år 2011. därefter regeringens strategi för högre syssel-

Källa: Statistiska centralbyrån.

sättning genom ett minskat utanförskap.

En viktig uppgift för politiken är därmed att stärka den yrkesmässiga och geografiska 5.3.1 Orsaker till utanförskapet rörligheten och att säkerställa att arbetslösa har rätt kompetens. Det finns flera förklaringar till utanförskapet och till att effekterna av 1990-talskrisen dröjt sig kvar. Forskningen har identifierat ett antal bidragande förklaringar.

5.3 Regeringens strategi för högre För det första är utformningen av skatter och sysselsättning arbetslöshets- och sjukförsäkringarna betydelse-

fulla för utfallet på arbetsmarknaden. Kombi- Vid regeringsskiftet 2006 var de stora problemen nationen av höga inkomstskatter och höga på arbetsmarknaden att allt för få arbetade och ersättningsnivåer gör det mindre lönsamt att att möjligheterna till arbete var ojämnt fördelade arbeta och ökar riskerna för att arbetslösa och mellan olika grupper. En indikation på detta var sjuka fastnar i utanförskap. att antalet som fick ersättning vid arbetslöshet För det andra minskar sannolikheten att hitta och sjukdom samt ekonomiskt bistånd mätt som ett arbete med tiden som arbetslös. Det kan bero på att individens kompetens eller motivation att hitta ett arbete minskar med tiden eller att arbetsgivare tror att långtidsarbetslösa är mindre

51 Sysselsättningsgraden och arbetslösheten på länsnivå för enskilda år

ska tolkas med viss försiktighet. Särskilt för län med liten befolkning kan 52 En helårsekvivalent motsvarar en person som försörjs av ett

nivåerna variera relativt kraftigt från år till år, bl.a. på grund av migration ersättningssystem ett helt år. Exempelvis blir två personer som under ett

och demografi. år är sjukskrivna på halvtid tillsammans en helårsekvivalent.

PROP. 2011/12:100

produktiva än andra arbetssökande med i övrigt

Diagram 5.22 Löner och sysselsättningsgrad för kvinnor och män, fördelat efter utbildningsnivå

likvärdiga meriter. Tusentals kronor För det tredje hänger utanförskapet samman 50 000 med lönestrukturen och hur flexibel den är. En 45 000

alltför sammanpressad lönestruktur innebär att

Kvinnor

40 000 personer med relativt låga kvalifikationer eller 35 000 Män

som inte jobbat under lång tid kan ha svårt att 30 000

hitta ett jobb. Om lönestrukturen är stel innebär 25 000

det t.ex. att lönerna inte anpassas till nya 20 000 situationer på arbetsmarknaden. I förlängningen 15 000 kan detta leda till högre arbetslöshet och minskat 10 000 5 000 arbetskraftsdeltagande. En alltför flexibel 0 lönestruktur skulle, å andra sidan, kunna 60 65 70 75 80 85 90 95 100

medföra att vissa jobb gav löner som var Sysselsättningsgrad fördelningspolitiskt oacceptabla. I likhet med Anm.: Avser år 2007, åldersgruppen 40–44 år. Sex utbildningsnivåer illustreras, från lägsta i nedre vänstra delen av diagrammet, till högsta i övre högra delen. utanförskap kan alltför låga löner leda till Källor: Långtidsutredningen 2011 och Statistiska centralbyrån.

ekonomiska och sociala problem både för

individen och för samhället i stort.

Lönestrukturen kan begränsa jobbchanserna

Varför har vissa grupper

för lågutbildade personer, men även för personer

arbetsmarknadsrelaterade problem?

med osäker produktivitet, t.ex. unga eller utrikes

födda som varit kort tid i landet. I diagram 5.22 Unga, utrikes födda, personer med högst visas sysselsättningsgraden och den genomförgymnasial utbildning, äldre och personer med snittliga lönen för män respektive kvinnor i funktionsnedsättning som innebär nedsatt åldern 40–44 år med olika långa utbildningar. arbetsförmåga drabbas av utanförskap i större Punkterna som sammanbinds av linjerna i uträckning än andra. De ovan redovisade diagrammet motsvarar sex utbildningsnivåer, där förklaringarna är generella, men för dessa den lägsta utbildningsnivån återfinns längst till grupper kan dock även andra förklaringar vara vänster i diagrammet. Av diagrammet framgår minst lika viktiga. att personer med enbart förgymnasial utbildning

(punkten längst till vänster) har ungefär samma Unga genomsnittslön som personer med yrkes- Det är inte ovanligt att unga har en period av gymnasial utbildning (punkten näst längst till arbetslöshet mellan avslutad skolgång och det vänster), trots att sysselsättningsgraden är nära första jobbet, och det är heller inte ovanligt att 10 procentenheter lägre för män respektive 20 unga varvar kortare anställningar med perioder procentenheter lägre för kvinnor med endast av arbetslöshet. Några få, kortare arbetslöshetsförgymnasial utbildning. För personer med perioder i övergången från skola till arbete kan högre utbildning stiger lönen med utbildningen, till viss del betraktas som en naturlig del av ungas medan sysselsättningen endast påverkas etableringsprocess på arbetsmarknaden. Under marginellt. Konjunkturinstitutet har dragit denna etableringsfas kan det vara svårt för liknande slutsatser, men för den bredare åldersarbetsgivare att bedöma ungas kompetens gruppen 30–54 år. 53 eftersom de har begränsad arbetslivserfarenhet

och få referenser från tidigare arbetsgivare.

Erfarenheten visar att ungdomar har ett större

inflöde till, men också ett snabbare utflöde från

arbetslöshet än äldre. Ungdomars arbetslöshets-

tider är därför väsentligen kortare än äldres och

de allra flesta når en etablering på arbets-

marknaden, vilket indikeras av den höga syssel-

sättningsgraden i åldersgruppen 25–54 år.

Trots att de flesta unga efter en anpassnings-

process lyckas etablera sig på arbetsmarknaden

finns det vissa unga som under lång tid får en 53 Se Lönebildningsrapporten 2010, Konjunkturinstitutet.

PROP. 2011/12:100

svag förankring på arbetsmarknaden. Det gäller unga, dvs. unga som befinner sig utanför arbetsframför allt de som blir arbetslösa vid upprepade kraften och som inte studerar. Kunskapen om tillfällen eller de som fastnar i långtidsarbets- denna grupp är mycket begränsad, men det kan löshet. I gruppen unga är det framför allt de som t.ex. handla om unga som befinner sig saknar fullständig gymnasieutbildning, utrikes utomlands eller unga som blir försörjda av sina födda och personer med funktionsnedsättning föräldrar. Det handlar också om unga som har som innebär nedsatt arbetsförmåga som har okänd försörjning. Det finns i denna grupp svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. troligen vissa som löper stor risk att fastna i Den höga ungdomsarbetslösheten har flera passivitet och utanförskap. förklaringar. En förklaring är att det finns brister i utbildningssystemet. Internationella jämför- Utrikes födda ande studier visar att svenska högstadieelevers Gruppen utrikes födda är mycket heterogen och kunskaper har försämrats det senaste decenniet, består av personer med olika förutsättningar att särskilt i ämnena matematik och naturvetenskap. lyckas på arbetsmarknaden. Till exempel har Andra tecken på brister i skolan är den svaga många utrikes födda som kommit till Sverige för genomströmningen och de många avhoppen. att de flyr situationen i sitt hemland en betydligt Under en lång rad av år har mer än var tionde svårare arbetsmarknadssituation än andra som grundskoleelev saknat behörighet till gymnasie- kommit till Sverige för att utbilda sig eller för att skolan, och av de elever som påbörjar gymnasie- arbeta. studier är det endast cirka två tredjedelar som Det finns flera orsaker till varför utrikes fullföljer studierna på utsatt tid. Avhoppen i födda, och i synnerhet de som kommer av asylgymnasieskolan är många, särskilt inom de skäl, har svårt att etablera sig på arbetsmarkyrkesorienterade programmen. Där har kvali- naden. Många nyanlända har fått en mycket kort teten brustit inom det arbetsplatsförlagda utbildning i sitt hemland. Detta gäller särskilt lärandet och kontakterna med arbetslivet varit kvinnor. En stor andel unga utrikes födda som för svaga. Studier visar också att införandet av invandrat efter skolstart får stora problem att det nya betygssystemet i mitten av 1990-talet klara sin skolgång i Sverige, vilket senare (meritvärdessystemet) har haft negativa effekter försvårar inträdet på arbetsmarknaden. Sammanpå examensfrekvensen och på studiesvaga elevers taget är utrikes födda överrepresenterade bland framtida arbetsmarknadsutfall. Anledningen till dem som saknar gymnasiebehörighet och en detta är att det har blivit svårare att få slutbetyg. mindre andel har en utbildning på eftergymnasial Avhoppen från gymnasieskolan är särskilt nivå. allvarliga då forskning har visat att arbets- Studier visar att goda språkkunskaper är marknadssituationen är mycket bekymmersam viktigt för en lyckad arbetsmarknadsetablering. bland den grupp unga som lämnat gymnasie- Förmågan att tala och skriva god svenska ökar skolan utan fullständiga betyg. dels sannolikheten att få ett jobb, dels ger det Andra förklaringar till den höga ungdoms- avkastning i form av högre lön. Många utrikes arbetslösheten är den sammanpressade löne- födda, särskilt nyanlända, har betydande brister i strukturen och de förhållandevis höga ingångs- det svenska språket. De uppnår aldrig ens den lönerna i Sverige. Ungdomar får svårt att få kunskapsnivå som grundskolan ska ge, oavsett arbete om arbetsgivare bedömer att deras vistelsetid i Sverige. produktivitet är lägre än vad som motsvaras av Utrikes födda som varit kort tid i landet håller rådande lön. Höga ingångslöner är särskilt på att etablera sig på arbetsmarknaden och det problematiska för unga, då arbetsgivare har svårt kan då vara svårt för arbetsgivaren att bedöma att bedöma deras produktivitet. personens kompetens, bl.a. på grund av kort En tredje förklaring är att arbetsrätts- arbetslivserfarenhet och få referenser. Det är lagstiftningen omfördelar arbetslösheten mellan möjligt att detta i kombination med höga olika grupper. Det finns ett tämligen entydigt ingångslöner och utformningen på lagen om stöd i forskningen för att särskilt unga drabbas i anställningsskydd kan minska företagens denna omfördelning. benägenhet att anställa personer ur gruppen. En Det är dock inte bara arbetslösheten som är försvårande omständighet i sammanhanget är att problematisk när det gäller ungas arbets- det saknats verktyg för att rättvist validera marknadssituation. Det finns också inaktiva utrikes föddas kompetens.

PROP. 2011/12:100

Ytterligare en förklaring till utrikes föddas arbetsmarknaden direkt efter grundskolan när betydligt svagare arbetsmarknadssituation kan utbildningskraven var lägre, men också många vara att tillgången på bra jobbrelaterade nätverk unga som har lämnat gymnasieskolan utan är mindre bland utrikes födda än för inrikes slutbetyg. födda, åtminstone på en genomsnittlig nivå. En förklaring till att personer med relativt Studier har visat att en persons nätverk har stor kort utbildning har problem på arbetsmarknaden betydelse för chanserna att finna ett jobb och att är att personer med längre utbildning i viss mån nätverk är särskilt betydelsefulla för att hitta mer konkurrerar om samma jobb och att den relativa kvalificerade arbeten. Det tycks också vara så att efterfrågan på personer med kort utbildning nätverk spelar en allt större roll när lediga jobb tenderar att minska över tid. En annan förklaring tillsätts. är att lönestrukturen begränsar jobbchanserna Det finns också empiriska belägg för att det för personer med låga kvalifikationer (se ovan). förekommer etnisk diskriminering på arbetsmarknaden – såväl bland de som rekryterar som Personer med funktionsnedsättning som medför de som anställer. nedsatt arbetsförmåga Möjligheterna till försörjning som nyanlända En stor andel av de personer med funktionmöter vid ankomsten till Sverige, genom arbete snedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och olika typer av ersättningar, påverkar också har behov av någon form av anpassning av deras etablering på arbetsmarknaden. Det finns arbetsförhållandena för att kunna arbeta. Med 54 indikationer på att drivkrafterna till arbets- detta menas t.ex. anpassade arbetsuppgifter, marknadsetablering historiskt har varit för svaga. anpassat arbetstempo, anpassad arbetstid eller särskilda hjälpmedel. Äldre En tänkbar förklaring till den svåra arbets- Äldre (55–74 år), och då främst kvinnor, har en marknadssituationen bland personer med funkinternationellt sett hög sysselsättningsgrad. tionsnedsättning kan vara att arbetsgivare inte är Sysselsättningsgraden minskar dock snabbt med informerade om vilken typ av hjälp de kan få för stigande ålder. I viss mån beror det på att äldre att anställa dem, t.ex. i form av lönesubventenderar att lämna arbetskraften med tionerade anställningar. Det kan också vara så att avtalspension eller sjukersättning. De flesta tar vissa verksamheter har svårt att göra den typ av fortfarande ut ålderspension det år de fyller 65, organisatoriska anpassningar som krävs för att trots att det inte längre finns någon formell anställa funktionsnedsatta. En ytterligare pensionsålder och trots att rätten att kvarstå i förklaring kan vara normer och attityder i anställning har höjts från 65 till 67 år. Detta arbetslivet. Det går inte att utesluta att vissa avspeglar sannolikt att normer i stor ut- funktionsnedsatta diskrimineras på arbetssträckning styr beteendet på arbetsmarknaden. marknaden. Arbetslösheten bland äldre är låg, men de som drabbas av arbetslöshet riskerar långa tider i arbetslöshet och tenderar därför att ta ut 5.3.2 Politikens utformning avtalspension istället. Erfarenheterna från krisen på 1990-talet visar att jämfört med yngre Regeringen har utformat den långsiktiga personer fick äldre personer som blev arbetslösa sysselsättningspolitiken mot bakgrund av de en betydligt svagare förankring på arbets- orsaker till utanförskapet som redovisats i det marknaden under en lång tid och många lämnade föregående avsnittet. Politiken har inneburit en till slut arbetsmarknaden för gott. kombination av åtgärder som stimulerar Förklaringar till äldres relativt svaga ställning arbetsutbudet och arbetskraftsefterfrågan samt på arbetsmarknaden går bl.a. att finna i förbättrar matchningen mellan arbetssökande anställningskostnaderna för äldre (55–64 år), och lediga platser. Denna kombination av arbetsgivarnas attityder till äldre arbetskraft, åtgärder är nödvändig för att politiken så snabbt avtalspensionssystemets utformning och normerna för utträdet från arbetslivet.

Personer med högst förgymnasial utbildning I gruppen personer med högst förgymnasial 54 Se rapporten Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden 2008 utbildning återfinns bl.a. äldre som sökte sig till 4:e kvartalet 2008, Statistiska centralbyrån.

PROP. 2011/12:100

som möjligt ska få avsedd effekt på framtida anställningsbarhet. Den reformerade sysselsättningen. Regeringen har också vidtagit gymnasieskolan och lärlingsutbildningen är åtgärder för att särskilt öka sysselsättningen i exempel på viktiga reformer för att motverka grupper med svag förankring på arbets- avhopp från gymnasieskolan och underlätta marknaden. arbetsmarknadsinträdet. 55

Utbudsstimulerande åtgärder i fokus Efterfrågestimulerande åtgärder är också nödvändiga

Särskilt fokus har lagts på åtgärder som ökar arbetsutbudet, eftersom erfarenheterna visar att Åtgärder för fler och växande företag det är utbudet som på lång sikt bestämmer För att utbudet av arbetskraft ska omsättas i sysselsättningen. Den viktigaste reformen av sysselsättning behövs ett väl fungerande detta slag har varit jobbskatteavdraget som har näringsliv där nya företag kan startas och stärkt drivkrafterna till arbete genom att göra det etablerade företag växa. Ett bra företagsklimat är mer lönsamt att arbeta. Andra viktiga åtgärder således av central betydelse för sysselsättningen. för att öka arbetsutbudet har varit förändringar i Av denna anledning bör hindren för att starta arbetslöshets- och sjukförsäkringarna. Samman- och utveckla företag vara så låga som möjligt. taget har jobbskatteavdraget och förändringarna Regeringen har därför stärkt incitamenten att inom arbetslöshets- och sjukförsäkringarna starta, driva och utveckla företag. Till exempel bidragit till att arbetsutbudet ökat och att långa har regeringen infört det s.k. HUS-avdraget , 56 tider utan arbete motverkats. Reformerna inom sänkt socialavgifterna, slopat förmögenhetsarbetslöshetsförsäkringen och jobbskatte- skatten, sänkt bolagsskatten, förändrat de s.k. avdraget har också syftat till att förbättra löne- 3:12-reglerna för fåmansföretag samt sänkt bildningen. mervärdesskatten för restaurang- och catering- Vidare har regeringen lagt om arbetsmark- tjänster. Även jobbskatteavdraget förbättrar nadspolitiken. Arbetsförmedlingen har fått ett incitamenten till företagande. Vidare har åtgärtydligare uppdrag att förmedla arbete och de der genomförts för att minska den adminikonjunkturberoende programmen har fått en strativa bördan för företagen, nya marknader tydligare inriktning mot att arbetslösa ska söka öppnats för privata entreprenörer och möjligarbete. Numera förbrukas ersättningsdagar i heterna för visstidsanställningar vidgats. arbetslöshetsförsäkringen även när man deltar i arbetsmarknadspolitiska program och uppbär Åtgärder för att öka efterfrågan på personer som aktivitetsstöd. Vidare har möjligheterna att få en står långt från arbetsmarknaden ny ersättningsperiod i arbetslöshetsförsäkringen För att de utbudsstimulerande åtgärderna snabbt utan att uppfylla ett nytt arbetsvillkor tagits ska få avsedd effekt är det också nödvändigt med bort. Arbetslöshetsförsäkringens roll som en åtgärder som särskilt stimulerar efterfrågan på omställningsförsäkring har således tydliggjorts. personer som står långt från arbetsmarknaden Dessa åtgärder förkortar arbetslöshetstiderna och som har svårt att hitta arbete till rådande och ökar effektiviteten i programmen. lönestruktur. För att stärka konkurrenskraften Syftet med de arbetsmarknadspolitiska på arbetsmarknaden för personer som varit utan insatserna är att stärka deltagarnas sökarbete och arbete i minst ett år finns nystartsjobb och andra produktivitet och därmed chanserna för dem att former av subventionerade anställningar. hitta ett arbete. I stor utsträckning riktas Erfarenheten visar att subventionerade anställinsatserna till de personer som varit arbetslösa en ningar och anställningar som på annat sätt längre tid och har svårt att hitta ett arbete. Det är innebär en sänkt lönekostnad för arbetsgivaren emellertid också viktigt att redan tidigt urskilja personer som har en hög risk för att bli långtidsarbetslösa och i ett tidigt skede ge dem ändamålsenligt stöd. 55 Se även fördjupningsrutan Regeringens reformer för att höja kvaliteten Regeringen har även vidtagit reformer inom i utbildningen. det reguljära utbildningssystemet i syfte att 56 HUS-avdraget omfattar skattereduktion för hushållsarbete (s.k. RUTförbättra elevernas kunskaper och därmed deras avdrag) och för reparations-, ombyggnads- och tillbyggnadsarbete (s.k. ROT-avdrag).

PROP. 2011/12:100

är den typ av insats som mest ökar sannolikheten strömningen. Till exempel har åtgärder vidtagits att efter insatsen få ett arbete till rådande som syftar till att stärka lärarnas kompetens och lönestruktur. En negativ bieffekt av subven- öka läraryrkets status. tionerade anställningar är dock att de kan ge Erfarenheten har visat att det är mycket svårt upphov till s.k. undanträngning, dvs. att andra att nå framgång med arbetsmarknadspolitiska anställningar minskar när fler får lönesubven- program riktade till ungdomar, då de ofta leder tionerade anställningar. Detta är acceptabelt till inlåsning och minskad sökaktivitet. eftersom bl.a. nystartsjobben riktas till personer Regeringen har därför introducerat jobbgarantin som står långt från arbetsmarknaden. Nystarts- för ungdomar. Syftet med jobbgarantin är att jobben leder till fler kompetenta sökanden på unga ska få jobb eller söka sig till det reguljära sikt och därmed till en varaktigt högre syssel- utbildningssystemet. Detta ska uppnås genom sättning. en stram ersättningsnivå, aktiva förmedlingsinsatser, tydliga krav, aktiveringsåtgärder och incitament till utbildning. Regeringens satsningar på grupper med relativt I syfte att öka arbetskraftsefterfrågan har resvag förankring på arbetsmarknaden geringen sänkt arbetsgivaravgifterna för unga. Egenavgifterna för unga har sänkts i mot- För äldre är den viktigaste åtgärden för att öka svarande grad. Vidare bedöms den sänkta arbetsutbudet det förstärkta jobbskatteavdraget mervärdesskatten för restaurang- och för personer som är över 65 år. För att öka cateringstjänster skapa jobb i en sektor där efterfrågan på äldre arbetskraft har den särskilda många unga arbetar. Unga kan dessutom få nylöneskatten på lön och inkomst av aktiv närings- startsjobb redan efter sex månader utan arbete. verksamhet avskaffats för personer över 65 år. Regeringen har också förenklat för arbetsgivarna Vidare kvalificerar sig personer i åldern 55–64 år att anställa på tidsbegränsade anställningar, vilket till nystartsjobb redan efter sex månaders underlättar för unga att få ett jobb. arbetslöshet och kan få nystartsjobb i maximalt För att få fler personer med funktionstio år, vilket är dubbelt så lång tid än vad som nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga i gäller för personer i åldrarna 26–54 år. arbete har regeringen ökat resurserna till löne- Regeringen har infört ett nytt system för att bidrag och Samhall AB. För att ytterligare öka snabbare etablera nyanlända invandrare på efterfrågan på dessa personer har regeringen höjt arbetsmarknaden. Etableringsreformen innebär det maximala stödet till arbetshjälpmedel och bl.a. att Arbetsförmedlingen har fått en tydligare stödet för personligt biträde. roll och ett samordnande ansvar för att påskynda den nyanländes etablering. Vidare har en statlig ersättning införts som stärker individens incitament att delta i aktiviteter och att arbeta vid sidan av etableringsaktiviteterna. Etableringslots har införts för nyanlända. För utrikes födda som fått uppehållstillstånd som flyktingar och anhöriginvandrare finns dessutom under de första åren i Sverige instegsjobb och nystartsjobb. Regeringen har också vidtagit åtgärder för att stärka valideringen av utländsk utbildning och annan yrkeskompetens. Vidare har regeringen infört yrkesinriktat mentorskap och förbättrat svenskundervisningen för invandrare. Regeringen bedömer att en väl fungerande grund- och gymnasieskola är en av de viktigaste faktorerna för att förbättra arbetsmarknadssituationen för unga. Flera reformer inom utbildningssystemet har genomförts i syfte att förbättra studieprestationerna och öka genom-

PROP. 2011/12:100

Sänkta lönekostnader för arbetsgivare som Sänkta socialavgifter för unga, äldre och i anställer personer med svag förankring på geografiska stödområden arbetsmarknaden Det finns flera olika typer av sänkta socialavgifter som syftar till att minska arbetsgivarnas Det finns idag flera olika former av anställningskostnader för olika grupper. För det lönesubventionerade anställningar att tillgå för första är arbetsgivaravgifterna för ungdomar som arbetsgivare som anställer personer som av olika inte fyllt 26 år vid årets ingång i princip skäl varit borta från arbetsmarknaden en längre halverade. För det andra kan många arbetsgivare tid. För vissa grupper, t.ex. unga och äldre, är i delar av Norrland och inre Svealand få en dessutom socialavgifterna nedsatta för att nedsättning av arbetsgivaravgiften med ytterligare minska arbetsgivarens lönekostnader. 10 procentenheter, dock maximalt 7 100 kronor Dessutom är vissa lönesubventionerade per månad. Denna nedsättning är regionalt anställningar undantagna från lagen (1982:80) bestämd och gäller inte kommuner och landsom anställningsskydd (LAS), vilket kan vara ting, statliga myndigheter, statliga affärsdrivande särskilt betydelsefullt för arbetsgivaren när det verk samt religiösa trossamfund. För ungdomar handlar om personer vars produktivitet är svår är den regionalt bestämda nedsättningen lägre, att bedöma. En person som anställs med drygt 5 procentenheter av arbetsgivaravgiften, lönesubvention får en lön samtidigt som och för personer över 65 år får ingen regional erfarenheten visar att chanserna att senare få en nedsättning göras. För det tredje behöver inga anställning utan lönesubvention ökar. socialavgifter utöver ålderspensionsavgiften I tabell 5.1 visas hur olika former av betalas för personer mellan 65 och 74 år, efternedsättningar och stöd sammantaget påverkar som löner och annan ersättning är pensionsarbetsgivarens lönekostnader för en rad typfall. grundande, men endast i begränsad utsträckning Exempelvis kan en ungdom som varit arbetslös i förmånsgrundande i övriga socialförsäkringar för minst 18 månader genom ett särskilt dessa individer. anställningsstöd få en månadslön på 20 000 kronor före skatt, medan arbetsgivaren endast har en lönekostnad på cirka 3 800 kronor.

Tabell 5.1 Nedsättningar och stöd för att anställa olika personer med 20 000 kronor per månad i bruttolön

Ung, arbetslös Ung, arbetslös Vuxen, sjukskriven Vuxen, med Vuxen, fått Äldre, mellan 65 minst 18 mån minst 6 mån, bor mer än 1 år funktions- uppehållstillstånd och 74 år Arvidsjaur nedsättning senaste tre åren, studerar SFI

Den anställdes 20 000 20 000 20 000 20 000 20 000 20 000 bruttolön

Arbetsgivarens 26 300 26 300 26 300 26 300 26 300 26 300 lönekostnad före nedsättningar och stöd Nedsättningar och Generell nedsätt- Generell nedsätt- Nystartsjobb** Lönebidrag, full Instegsjobb* Inga socialavgifter stöd ning av social- ning av social- nedsättning** utöver åldersavgifter för unga avgifter för unga pensionsavgift Särskilt Nedsättning av anställningsstöd* socialavgifter i stödområde A Nystartsjobb**

Arbetsgivarens 3 800 15 800 13 700 9 600 8 700 22 000 faktiska lönekostnad

Anm: Merkostnadsersättningar tillkommer i vissa fall. Eventuella ytterligare avgifter till följd av kollektivavtal är ej medräknade. *Inte A-kassegrundande, täcks ej av LAS, ** A-kassegrundande, täcks av LAS.

PROP. 2011/12:100

Nystartsjobb Lönebidrag är ett av flera stöd för arbetsgivare Nystartsjobb innebär att arbetsgivare har som anställer personer med funktionsnedsättmöjlighet att anställa personer som har varit ning som medför nedsatt arbetsförmåga. Stödet arbetslösa eller sjukskrivna i minst ett år till en kan ges i upp till fyra år. Subventionsgraden, som lägre kostnad. Ungdomar kan t.ex. få nystarts- kan vara upp till 100 procent av bruttolönen, jobb efter 6 månaders arbetslöshet eller sjuk- beror på hur mycket arbetsförmågan är nedsatt i skrivning. Från och med den 1 juli 2010 t.o.m. förhållande till arbetet som ska utföras. 2013 har även äldre (55–64 år) denna kortare Maximalt ges 759 kronor per dag (motsvarande kvalificeringstid. Den ekonomiska kompensa- ca 16 700 kronor per månad) i subvention. tionen uppgår till arbetsgivaravgiften för Eftersom takbeloppet är något lägre för ungdomar under 26 år. För de äldre än 25 år lönebidrag än för instegsjobb kan det alltså bli en motsvarar den dubbla arbetsgivaravgiften. något lägre lönekostnad för ett instegsjobb om Nystartsjobben ges i regel under lika lång tid lönenivåerna ligger över taket. som personen varit borta från arbetsmarknaden De andra formerna av subventionerad anställmen maximalt i fem år. Detta varierar dock ning för personer med funktionsnedsättning beroende på målgrupp. som medför nedsatt arbetsförmåga (utvecklingsanställning, trygghetsanställning och offentligt Arbetsmarknadspolitiska åtgärder – särskilt skyddad anställning) har samma maximala anställningsstöd, instegsjobb, lönebidrag m.m. subventionsnivå som lönebidraget. Regelverken Utöver de sänkta socialavgifterna och nystarts- skiljer sig dock åt på andra punkter, t.ex. ifråga jobben finns arbetsmarknadspolitiska åtgärder om tidsbegränsningar samt tillämpligheten av som också syftar till att göra det billigare för LAS. Även skyddad anställning hos Samhall AB arbetsgivare att anställa personer med svag är avsedd för personer med funktionsförankring på arbetsmarknaden. Detta förut- nedsättning. Här bidrar staten genom en mersätter att Arbetsförmedlingen anvisar den arbets- kostnadsersättning till Samhall som i sin tur löse till åtgärden. Individer som är långtids- anställer. arbetslösa och deltar i jobb- och utvecklingsgarantin sedan minst sex månader kan få ett särskilt anställningsstöd, vilket innebär att arbetsgivaren får ett bidrag på 85 procent av lönekostnaden upp till ett visst tak. Detta tak är fram t.o.m. 2013 tillfälligt höjt till högst 890 kronor per dag. Ungdomar kan få särskilt anställningsstöd från första dagen i jobb- och utvecklingsgarantin. Särskilt anställningsstöd kan fås i högst tolv månader. Personer som fått uppehållstillstånd under de senaste tre åren kan få instegsjobb på sammanlagt maximalt två år. En arbetsgivare som erbjuder en nyanländ person ett instegsjobb kan få stöd med maximalt 80 procent av lönekostnaden, dock högst 800 kronor per dag (motsvarande 17 600 kronor per månad). En förutsättning för stödet är att arbetet kombineras med studier i svenska för invandrare. Arbetet kan vara deltid eller heltid, och om arbetstiden är mer än halvtid får tiden i instegsjobb inte vara längre än sex månader. Vare sig anställningar med särskilt anställningsstöd eller instegsjobb kvalificerar till arbetslöshetsersättning och omfattas inte heller av LAS.

PROP. 2011/12:100

Åtgärder för att förbättra matchningen arbetslösa är träffsäkerheten mindre problematisk. Även åtgärder som förbättrar matchningen Vid kraftiga konjunkturnedgångar, som t.ex. mellan arbetssökande och lediga platser ökar under den finansiella krisen 2008 och 2009, finns sysselsättningen. Arbetsförmedlingens tydligare emellertid ett stort behov av åtgärder som uppdrag att förmedla jobb och de arbets- dämpar fallet i sysselsättningen och som motmarknadspolitiska programmens tydligare in- verkar att arbetslösheten biter sig fast på höga riktning mot ökad sökaktivitet syftar till att nivåer. förbättra matchningen. Erfarenheten visar att det Ett sätt att öka träffsäkerheten i de åtgärder finns positiva effekter i form av ökad som syftar till att dämpa fallet i sysselsättning sysselsättning när förmedlingsinsatser kan vara att införa ett system för s.k. kombineras med kontroll av den arbetslöses korttidsarbete. Det innebär att staten subvenarbetssökande. Det personliga mötet mellan tionerar avtal mellan arbetsmarknadens parter arbetssökande och arbetsförmedlaren är viktigt. om att arbetstagarna tillfälligt går ned i arbetstid Arbetsgivarkontakter är en annan strategiskt och lön i företag som möter en vikande viktig del av matchningsarbetet. Regeringen har efterfrågan. På så sätt minskar företagets därför angivit att Arbetsförmedlingen ska kostnader temporärt utan personaluppsägningar fortsätta att utveckla sina arbetsgivarkontakter och det blir lättare för företaget att övervintra för att stödja personer med svag förankring på lågkonjunkturen. Flertalet europeiska länder har arbetsmarknaden och underlätta för de system för korttidsarbete och erfarenheterna arbetsgivare som har svårt att rekrytera. från dessa system är blandade. Erfarenheterna från Tyskland är goda och bl.a. OECD bedömer att det tyska systemet bidragit till att hålla Politiken måste anpassas efter konjunkturläget arbetslösheten nere under krisen. I andra länder har system för korttidsarbete inte fungerat lika Flera av regeringens långsiktiga reformer har väl och sannolikt bidragit till höga kostnader för bidragit till att förbättra arbetsmarknadens staten samt till att motverka strukturanpassningsförmåga till förändrade efterfråge- omvandlingen och därmed även produktivitetsförhållanden. För att nå en så hög varaktig utvecklingen i ekonomin. sysselsättning som möjligt kan det dock vara För att ett system för korttidsarbete ska nödvändigt att anpassa politikens omfattning fungera är utformningen av systemet viktigt och och inriktning efter konjunkturen. att det bara används vid djupa ekonomiska kriser I normala konjunktursvängningar stabiliseras som beror på fallande efterfrågan i omvärlden. ekonomin bäst genom penningpolitiken och de Finansdepartementet har tillsatt en utredning för automatiska stabilisatorerna, dvs. att bl.a. statens att överväga för- och nackdelar med ett system utgifter ökar (minskar) automatiskt i låg- för korttidsarbete och ge förslag på hur ett konjunkturer (högkonjunkturer) till följd av att sådant system skulle kunna utformas. Uppdraget t.ex. utgifterna för arbetslöshetsersättning och ska redovisas i december 2012. arbetsmarknadspolitik ökar (minskar). Erfaren- Uppgiften för den aktiva arbetsmarknadsheterna har visat att diskretionära beslut om en politiken i mycket djupa kriser är, något expansiv finanspolitik ofta är ineffektiva. Risken förenklat, att säkerställa att de som drabbas av är stor att stimulansen kommer för sent eller att arbetslöshet behåller sin motivation och det kan vara svårt att dra tillbaka utgifterna när anställningsbarhet under krisen och samtidigt konjunkturen vänder uppåt. Det kan också vara upprätthåller sökaktiviteten på rimliga nivåer. svårt att tidigt i en konjunkturnedgång veta vilka Erfarenheten visar att det finns jobb att söka regioner eller sektorer i ekonomin som kommer även i en kraftig lågkonjunktur och att jobbatt drabbas av den lägre efterfrågan. sökaraktiviteter förkortar arbetslöshetstiderna Inriktningen på och omfattningen av de effektivt jämfört med andra typer av program. arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och Det kan också behövas fler åtgärder riktade mot utbildningsinsatserna kan behöva variera med korttidsarbetslösa i kraftiga lågkonjunkturer för konjunkturläget. Eftersom de arbetsmarknads- att motverka att fler blir långtidsarbetslösa. politiska åtgärderna direkt riktas till de som är När arbetsmarknadsläget förbättrats, och det inte längre finns något generellt behov av

PROP. 2011/12:100

åtgärder för att stimulera efterfrågan på

Tabell 5.2 Förväntade långsiktiga effekter på arbetskraftsdeltagande, sysselsättning och arbetslöshet av regeringens

arbetskraft, bör den aktiva arbetsmarknads-

politik 2006–2012

politiken i allt större utsträckning inriktas mot Förändring i procent om annat ej anges att understödja konjunkturförbättringen. Det är Arbets- Syssel- Arbets- Årsarbetsdå rimligt att de arbetsmarknadspolitiska kraft sättning 1) löshet 2) krafter 3) åtgärderna riktade till korttidsarbetslösa minskar Jobbskatteavdrag 1,6 106 000 -0,6 120 000 i omfattning, eftersom det annars finns risk för Arbetslöshetsatt deltagarna minskar sin sökaktivitet och försäkring 0,2 45 000 -0,7 39 000 därmed sina chanser att få jobb. Sådana effekter Arbetsmarknads-

i större utsträckning riktas till dem som är eller Sänkta riskerar att bli långtidsarbetslösa och som är i socialavgifter 0,2 8 000 0,0 10 000

behov av åtgärder för att få ett jobb. Skiktgräns 0,0 0 0,0 13 000

Sänkt tjänstemoms 4 0,0 4 000 -0,1 6 000

Höjt bostadsbidrag -0,05 -2 000 0,0 -2 000

Summa

5.4 Har regeringens politik avsedd

strukturreformer 3,1 215 000 -1,4 243 000

effekt? Anm.: 1) Antal personer i åldersgruppen 15–74 år. 2) Förändring i procentenheter.

3) Antal arbetade timmar omräknat till årsarbetskrafter. En årsarbetskraft motsvarar 1 800 timmar. 4) Avser den nedsatta mervärdesskatten för restaurang- Regeringens främsta mål är att öka den varaktiga och cateringtjänster. sysselsättningen, dvs. den sysselsättningsnivå Källa: Egna beräkningar. som är förenlig med stabil inflation och Det bör påpekas att bedömningen av effekterna ekonomisk balans i övrigt. Det motsvarar av reformerna är osäkra. Detta gäller särskilt ungefär sysselsättningsnivån i ett normalt bedömningen av hur snabbt de uppstår. Det är konjunkturläge. dock viktigt att så snabbt som möjligt följa upp Regeringen bedömer att den varaktiga sysseleffekterna av regeringens reformer, bl.a. för att sättningen ökar med 215 000 personer fram till avgöra om politiken behöver kompletteras eller 2020 till följd av regeringens strukturella ändra inriktning. Av denna anledning har reformer sedan 2007 (se tabell 5.2). Detta 57 regeringen t.ex. lämnat uppdrag om utvärdering motsvarar en ökning om ca 4,7 procent. av den nedsatta mervärdesskatten för restaurang- Samtidigt bedöms jämviktsarbetslösheten, som och cateringtjänster till ett antal myndigheter, ungefär motsvarar arbetslösheten i ett normalt bl.a. för att följa upp sysselsättningseffekterna. konjunkturläge, minska med 1,4 procentenheter

till följd av reformerna fram till 2020. Merparten

av effekterna bedöms ha slagit igenom 2016.

5.4.1 Indikationer på om politiken leder

Bedömningarna baseras på den forskning som

till en varaktigt högre sysselsättning

finns om effekter av strukturella reformer av

och ett minskat utanförskap

liknande slag.

I diagram 5.4 visas att arbetskraftsdeltagandet, sysselsättningsgraden och antalet personer i

arbete som andel av befolkningen har ökat mellan 2006 och 2011 i alla åldersgrupper, utom

bland de yngsta (15–19 år) och äldsta (70–74 år). I åldersgruppen 35–69 år har utvecklingen varit

särskilt stark. Den starka utvecklingen ska ses mot bakgrund av att konjunkturläget bedöms ha

57 varit sämre 2011 än 2006. Detta är en tydlig Se rapport 2011:1 Hur ska utvecklingen av arbetsmarknadens funkindikation på att politiken verkar i rätt riktning. tionssätt bedömas? från Finansdepartementets ekonomiska avdelning för Att den genomsnittliga sysselsättningsgraden en utförligare beskrivning av beräkningarna. I bilaga 3 till denna proposition redogörs bl.a. för de fördelningspolitiska effekterna av minskat mellan 2006 och 2011 beror delvis på att

regeringens reformer. unga och äldre utgjorde en större andel av

PROP. 2011/12:100

befolkningen i arbetsför ålder 2011 jämfört med

Diagram 5.23 Den varaktiga sysselsättningsgradens utveckling inklusive och exklusive regeringens politik

2006 att och de har lägre sysselsättningsgrad än Procent av befolkningen genomsnittet. Trots de demografiska för- 74 ändringarna och konjunkturutvecklingen har 72 andelen personer i befolkningen (15–74 år) som

befinner sig i arbete ökat med 0,8 procent- 70

enheter mellan 2006 och 2011. 68

66 Reformerna ökar den varaktiga sysselsättningen 64

I diagram 5.23 visas hur den varaktiga 62 sysselsättningsgraden bedöms utvecklas fram till 60 Faktisk sysselsättningsgrad

Varaktig sysselsättningsgrad inkl. politik

2020, inklusive och exklusive bedömning av 58 Varaktig sysselsättningsgrad exkl. politik

regeringens politik. Den varaktiga syssel- 56

sättningsgraden exklusive regeringens politik 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 18 20 kan något förenklat sägas fånga hur den Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

varaktiga sysselsättningsgraden skulle utvecklas Genom att addera bedömningarna av regeenbart till följd av den demografiska utringens reformer till den varaktiga sysselvecklingen. Bedömningen görs med utgångs- 58 sättningsgraden exklusive politik erhålls den punkt från sysselsättningsgraden för olika varaktiga sysselsättningsgraden inklusive politik, demografiska grupper ett visst basår. Genom att dvs. den tjocka heldragna linjen i diagram 5.23. hålla sysselsättningsgraden konstant i de olika Diagrammet kan därefter användas till att grupperna erhålls den genomsnittliga sysselanalysera om bedömningen av den varaktiga sättningsgraden utifrån en framskrivning av den sysselsättningsgraden är rimlig, dvs. om demografiska utvecklingen. Orsaken till att den 59 bedömningen av politikens effekter är rimlig. varaktiga sysselsättningen exklusive politik faller Om den faktiska sysselsättningsgraden är i nivå är dels att många i den stora generation som med den varaktiga ska, enligt ekonomisk teori föddes på 1940-talet med relativt högt arbetsoch historiska samband, resursutnyttjandet vara kraftsdeltagande går i pension, dels att andelen balanserat. På motsvarande sätt ska det finnas unga och utrikes födda i befolkningen ökar de lediga resurser på arbetsmarknaden om den närmaste åren. Unga och utrikes födda, särskilt varaktiga nivån överstiger den faktiska. de som varit kort tid i landet, har en relativt låg Av diagram 5.23 framgår att den faktiska sysselsättningsgrad. När äldre, unga och utrikes sysselsättningsgraden är lägre än den varaktiga födda utgör en allt större andel av befolkningen i sysselsättningsgraden inklusive politik bedöms arbetsför ålder kommer både arbetskraftsvara 2012, vilket indikerar att det finns lediga deltagandet och sysselsättningsgraden att minska resurser på arbetsmarknaden och att totalt sett. Den demografiska utvecklingen gör sysselsättningsgraden kan fortsätta att växa att den varaktiga sysselsättningsgraden sjunker ytterligare några år utan att resursutnyttjandet på de närmaste åren (se diagram 5.23). arbetsmarknaden blir ansträngt. Att detta är en

rimlig bedömning bekräftas av indikatorer på resursutnyttjandet på arbetsmarknaden.

Exempelvis är andelen företag som rapporterar att de har svårigheter att rekrytera inte på höga

nivåer (se diagram 5.24). Utan regeringens 60 reformer skulle den faktiska sysselsättnings-

graden i början av 2012 vara högre än den varaktiga sysselsättningsgraden och resurs-

utnyttjandet på arbetsmarknaden skulle då vara ansträngt. Det faktum att det finns lediga 58 I utvecklingen av den varaktiga sysselsättningsgraden exklusive politik

ingår även vissa persistenseffekter från krisen 2008 och 2009 och effekter av oförändrade regelverk, t.ex. oförändrat tak i arbetslöshetsförsäkringen. Betydelsen av den demografiska utvecklingen är dock klart dominerande. 59 I framskrivningen görs dock antagandet att utträdesåldern från 60 I avsnitt 6 redovisas ytterligare indikatorer på resursutnyttjandet på

arbetsmarknaden ökar något under perioden. arbetsmarknaden.

PROP. 2011/12:100

resurser på arbetsmarknaden indikerar att

Diagram 5.25 Antal personer som får ersättning från vissa trygghetssystem

regeringens reformer redan har haft effekt på Tusental sysselsättningen. 1 400

Diagram 5.24 Rekryteringsproblem i näringslivet 1 200 Procent 1 000 40 800 35 30 600 Antal helårsekvivalenter 25 400 Konjunturrensat mått på antal 20 helårsekvivalenter 200 15 0 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 10 Anm.: För antalet helårsekvivalenter: utfall 1980–2011 och prognos 2012–2016. 5 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 0 De resultat som presenteras i diagram 5.25 tyder 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 Anm.: Andel arbetsställen som i Arbetsförmedlingens företagsenkät uppger att man upplevt arbetskraftsbrist vid rekrytering under det senaste halvåret. på att minskningen av antalet helårsekvivalenter Källa: Arbetsförmedlingen. mellan 2006 och 2008 huvudsakligen berodde på strukturella faktorer. Det framgår av diagram I bilaga 5 presenteras en utförlig analys av samma 5.25 genom att båda det faktiska och karaktär som redovisats ovan. Analysen i bilagan konjunkturrensade måttet faller. Ökningen av visar att antalet personer i arbetskraften sedan antalet helårsekvivalenter 2009 var huvud- 2006 har ökat med drygt 100 000 fler personer sakligen en konsekvens av det försämrade än vad som kan förklaras av den demografiska konjunkturläget. och konjunkturella utvecklingen. Även syssel- Antalet helårsekvivalenter i de olika sättningen har ökat mer än vad som kan ersättningssystemen påverkades fortfarande av förklaras av demografi- och konjunkturut- konjunkturläget 2012. Den förväntade minskvecklingen. Det är tydliga indikationer på att de ningen av antalet helårsekvivalenter 2012–2016 strukturella reformer som genomförts sedan beror både på konjunkturella och strukturella 2006 har bidragit till en ökning av arbetskraften faktorer, vilket framgår av diagrammet genom och sysselsättningen. att både det faktiska och det konjunkturrensade måttet minskar. Antalet personer som får ersättningar från vissa Helårsekvivalenterna mäter både kort- och trygghetssystem minskar långvarigt ersättningsmottagande. Det är mer I diagram 5.25 redovisas den faktiska utveck- allvarligt om personer är långvarigt försörjda av lingen av antalet personer som får ersättningar olika trygghetssystem än om ersättningsperiofrån vissa trygghetssystem mätt som antalet derna är korta. Det är därför viktigt att analysera helårsekvivalenter och ett konjunkturrensat hur ersättningsperiodernas längd har utvecklats. mått, dvs. den strukturella nivån på antalet I diagram 5.26 visas antalet personer som helårsekvivalenter. Skillnaden mellan linjerna mottagit ersättningar från vissa trygghetssystem 61 mäter konjunkturens betydelse för antalet fördelat efter den totala ersättningsperiodens helårsekvivalenter. längd. 62

62 Ersättningsperioden avser den totala sammanhängande tiden i trygg- 61 De ersättningar som ingår är sjuk- och rehabiliteringspenning, sjuk- hetssystem oavsett ersättningsslag. De ersättningar som ingår är sjukoch aktivitetsersättning, ekonomiskt bistånd, arbetslöshetsersättning och och rehabiliteringspenning, sjuk- och aktivitetsersättning, arbetslöshetsersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program ersättning samt ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska (aktivitetsstöd). program (aktivitetsstöd).

PROP. 2011/12:100

Diagram 5.26 Personer som får ersättning från vissa

förts i syfte att tydliggöra rollfördelningen

trygghetssystem fördelat efter ersättningsperiodens längd

mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna. Tusental Tusental 200 900 Antalet personer med sjukpenning minskar 180 800 I slutet av 1990-talet och början av 2000-talet 160 ökade antalet personer med sjukpenning mycket 700 140 kraftigt (se diagram 5.27). Det berodde framför 600 120 500 allt på att sjukfallen blev längre, men även på att 100 400 de blev fler. År 2003 vände utvecklingen mot allt 80 300 färre och kortare sjukfall. Till viss del kan denna 60 utveckling förklaras av att fler med sjukpenning i 0–13 veckor (vänster axel) 40 14–26 veckor (vänster axel) 200 27–51 veckor (vänster axel) stället fick sjukersättning (tidigare förtids- 20 100 pension). Utvecklingen med kortare sjukfall 52– veckor (höger axel) 0 0 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 accelererade under 2008 och 2009. Framför allt Anm.: Säsongrensad data. minskade antalet riktigt långa sjukfall. Under Källa: Statistiska centralbyrån. 2010 och 2011 har dock antalet sjukfall åter ökat, vilket bl.a. beror på att personer som tidigare Ersättningsperioder som är längre än ett år har uppnått maximal tid i sjukförsäkringen återminskat sedan 2005. Korta ersättningsperioder vänder till sjukförsäkringen. minskade från 2003 till början av 2008, men Det finns många möjliga förklaringar till den började sedan öka igen på grund av den minskade sjukfrånvaron sedan 2003. Mycket finansiella krisen. Sedan 2010 har utvecklingen av tyder dock på att en viktig förklaring är att olika antalet korta ersättningsperioder dock vänt reformer har samverkat med förändrade nedåt igen. attityder och normer. Regeringen har även

genomfört reformer som gör att det har blivit mer lönsamt att arbeta. Jobbskatteavdraget är

5.4.2 Indikationer på om reformerna inom

den viktigaste reformen i detta avseende.

sjukförsäkringen har avsedd effekt

Forskning visar att sjukfrånvaron tenderar att minska när det blir mer lönsamt att arbeta. Regeringen har genomfört ett omfattande Det bör noteras att det finns kraftiga reformpaket inom sjukförsäkringen som på ett skillnader i sjukfrånvaro mellan män och övergripande plan syftar till att skapa en trygg kvinnor. Sjukfrånvaron är betydligt högre för försäkring vid sjukdom som samtidigt genom kvinnor än för män. Utvecklingen över tid har hjälp och stöd främjar en återgång till arbete. dock varit förhållandevis likartad mellan könen. Reformpaketet är avsett att skapa drivkrafter till arbete, stimulera tidiga och aktiva insatser från berörda aktörer, stärka arbetsförmågan hos de sjukskrivna samt underlätta anställning av långtidssjukskrivna och personer med sjuk- och aktivitetsersättning. Reformer har även genom- 63

63 Reformerna omfattar bl.a. införandet av en rehabiliteringskedja med fasta tidsgränser för prövning av arbetsförmåga, tolv månaders tidsgräns för sjukpenning, förlängd sjukpenning med lägre ersättning, krav på stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan för rätt till sjukersättning, att den sjukpenninggrundande inkomsten multipliceras med faktorn 0,97 i väntan på ett system där den sjukpenninggrundande inkomsten baseras på historiska inkomster, generösare regler för återgång till arbete för personer med varaktig sjukersättning (steglös avräkning av sjukersättning mot arbetsinkomst), nystartsjobb, garanti till medicinsk rehabilitering, medlingen och försök med kompletterande rehabiliteringsaktörer för vidareutvecklad företagshälsovård, förstärkt stöd från Arbetsför- långtidssjukskrivna.

PROP. 2011/12:100

Diagram 5.27 Personer med sjukpenning fördelat efter

arbetsförmågan är fortsatt nedsatt på grund av

sjukfallslängd

sjukdom. Tusental Tusental Från årsskiftet 2009/10 till och med juni 2011 100 140 uppnådde knappt 67 000 personer den maximala 90 120 tiden i sjukförsäkringen. Av dessa personer var 80 det knappt 40 000 personer som fick sjuk- och 70 100 aktivitetsersättning, fortsatt sjukpenning eller 60 80 som återvänt till sjukförsäkringen efter tre

50 månader utanför försäkringen. Sammanlagt är 60 alltså ca 59 procent fortfarande sjukfrånvarande 40 (se tabell 5.3). 30 40 20 0–13 veckor (vänster axel) 14–26 veckor (vänster axel) 20 10 27–51 veckor (vänster axel) Tabell 5.3 Uppföljning av de personer som uppnått maximal 52– veckor (höger axel) tid i sjukförsäkringen från årsskiftet 2009/10 till och med 0 0 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 juni 2011

Anm.: Säsongrensad data. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Antal Procent

Totalt antal personer som uppnådde 66 853 100

En studie från Inspektionen för social- maximal tid

försäkringen påvisar positiva effekter av

rehabiliteringskedjan. Närmare bestämt visas 64

Stannat/återvänt 39 507 59

att införandet av en tidsgräns för prövning av

Till Arbetsförmedlingen, varav: 22 647 34

arbetsförmågan mot hela arbetsmarknaden efter i arbete 6 096 9 sex månaders sjukfrånvaro har ökat arbetssökande 1 508 2 sannolikheten att sjukfallet avslutas i samband i program 9 756 15 med tidsgränsen.

Riksrevisionen och Försäkringskassan har

processen. Den samlade bilden är att 65 Anm.: Data avser status vid Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan den 31 oktober 2011. reformerna tillsammans med nya arbetssätt på Källor: Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Försäkringskassan har lett till tidigare insatser och tydligare regler. Även Finanspolitiska rådet Cirka 23 000 personer har under den aktuella har granskat reformerna och rådets bedömning perioden varit inskrivna hos Arbetsförmedlingen är att reformerna med stor sannolikhet har varit och inte återvänt till sjukförsäkringen. Av dessa en viktig orsak till utvecklingen mot en minskad har drygt 6 000 börjat arbeta. Ytterligare knappt sjukfrånvaro. 5 000 personer har varken återvänt till sjuk- 66 En direkt följd av regeringens reformer är att försäkringen eller skrivit in sig på Arbetsförpersoner fr.o.m. årsskiftet 2009/10 kan uppnå medlingen. Av dessa arbetar sannolikt en maximal tid i sjukpenning eller tidsbegränsad majoritet på den reguljära arbetsmarknaden. En sjukersättning. De personer som lämnar enkät till de personer som uppnått maximal tid i sjukförsäkringen erbjuds ett individuellt anpassat sjukförsäkringen vid årsskiftet 2009/10 och som arbetsmarknadspolitiskt program (arbetslivs- inte utnyttjade Arbetsförmedlingens tjänster introduktion) hos Arbetsförmedlingen under tre visar att en majoritet vid tillfället för månader. Därefter kan deltagarna övergå till undersökningen hade lön som anställd eller andra arbetsmarknadspolitiska program eller på- inkomst från eget företag. Sammanfattningsvis 67 börja en ny period med sjukskrivning om har alltså 9–16 procent av de som uppnådde

64 Se rapport 2010:1 Rehabiliteringskedjans effekter på sjukskrivningstiderna från Inspektionen för socialförsäkringen. 67 Se rapporten Hur försörjer man sig – En kartläggning av personer som 65 Riksrevisionen (2010) och Försäkringskassan (2011). uppnått maximal tid i sjukförsäkringen och inte anmält sig till Arbets- 66 Finanspolitiska rådet (2010). förmedlingen, Försäkringskassan, 2010.

PROP. 2011/12:100

maximal tid i sjukförsäkringen fram till och med Ett kvarvarande problem är den fortsatta juni 2011 börjat arbeta. ökningen av antalet personer med aktivitetsersättning. Allt fler unga beviljas aktivitets- 69 Antalet personer med sjukersättning minskar ersättning på grund av förlängd skolgång, medan Den allvarligaste konsekvensen av ökningen av det är färre som beviljas aktivitetsersättning på de långa sjukfallen i slutet av 1990-talet och grund av nedsatt arbetsförmåga. En rapport från början av 2000-talet var att allt fler kom att Inspektionen för socialförsäkringen visar att lämna arbetsmarknaden med sjuk- och prövningen av arbetsförmågan hos de personer aktivitetsersättning. Antalet individer med sjuk- som uppbär aktivitetsersättning för förlängd och aktivitetsersättning har dock minskat sedan skolgång baseras på bristfälliga medicinska 2007 (se diagram 5.28). De förändrade villkoren underlag och att de i för stor utsträckning blir för att bli berättigad till stadigvarande sjuk- beviljade aktivitetsersättning för nedsatt arbetsersättning samt borttagandet av möjligheten till förmåga. 70 Rapporten ger således stöd för att tidsbegränsad sjukersättning gäller fr.o.m. den 1 aktivitetsersättning för förlängd skolgång kan juli 2008. Det är tydligt att inflödet till sjuker- öka risken för långvarigt beroende från sättningen har minskat markant sedan slutet av sjukförsäkringen. 2008 som en effekt av regeringens reformer (se I dag är den svenska sjukfrånvaron nere på vad diagram 5.28). Utvecklingen kan vidare delvis som kan betraktas som en låg och stabil nivå. förklaras av att när allt färre är långvarigt sjuka Sverige utmärker sig inte längre i relation till och uppbär sjukpenning är det också färre som andra länder med motsvarande system och blir aktuella för sjukersättning. Nästan alla nya förmåner. personer som får sjukersättning hade tidigare sjukpenning.

5.4.3 Indikationer på om regeringens

Diagram 5.28 Nettoförändring av antalet personer med

arbetsmarknadspolitik har avsedd

sjuk- och aktivitetsersättning, fördelat efter in- och utflöde

effekt

Tusental 25 20 Åtgärderna inom arbetsmarknadspolitiken riktas 15 till personer som står långt från arbets- 10 marknaden. Detta innebär att det tar tid innan 5 effekterna av åtgärderna syns genom ökad 0 sysselsättning. Arbetslösa som stått utan arbete -5 under lång tid kan behöva stöd i sitt -10 arbetssökande, samtidigt som deras kompetens och yrkeskunskaper troligen behöver stärkas. -15 Inflödet Utflödet -20 Nettoförändring Vidare har arbetsmarknadsutsikterna för de arbetslösa, särskilt för de långtidsarbetslösa, varit -25 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 Anm.: Positiva (negativa) värden för nettoförändringen betyder att antalet individer dystra i spåren av den utdragna krisen. Regeringens arbetsmarknadspolitik har med sjuk- och aktivitetsersättning ökar (minskar). Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. genom utformningen av nystartsjobben bidragit till en högre sysselsättning. En rapport från Antalet personer som lämnat sjukersättning har Institutet för arbetsmarknads- och utbildningsökat något på senare år, framför allt var utflödet politisk utvärdering visar att nystartsjobben har stort under 2010. Det kan huvudsakligen minskat arbetslösheten och ökat sysselförklaras av utfasningen av den tidsbegränsade sättningen. Nystartsjobben har bidragit till att 71 sjukersättningen och stora pensionsavgångar för den stora generation som föddes på 1940-talet. 68 Detta leder dock inte till färre sjukersatta eftersom personerna inte behöver lämna sjukförsäkringen när de arbetar. 69 Aktivitetsersättning betalas ut till personer i åldrarna 19–29 år som inte kan arbeta heltid på grund av sjukdom, skada eller funktionsnedsättning. 68 Regeringen har också vidtagit åtgärder för att underlätta återgången till 70 Se rapport 2012:1 från Inspektionen för socialförsäkringen. arbete för personer med sjukersättning. Ett exempel är att personer med 71 Se rapport 2012:6 från Institutet för arbetsmarknads- och varaktig sjukersättning ska kunna arbeta utan att sjukersättningen omprövas. utbildningspolitisk utvärdering.

PROP. 2011/12:100

flödet från arbetslöshet till arbete ökat med i garantin för jobb varje månad. Utflödet till 72 genomsnitt 17 procent. Studien, som avser arbete är på förhållandevis låga nivåer. Detta är perioden januari 2007–mars 2011, finner inte inte överraskande och i linje med tidigare någon större nedgång av sysselsättningsgraden erfarenheter. Anledningen är att det i jobb- och när subventionen tar slut, vilket innebär att utvecklingsgarantin finns personer med stora hjälpen in på arbetsmarknaden blir bestående. En svårigheter att nå en förankring på arbetshögre subventionsgrad leder till fler jobb och en marknaden. Det är mycket positivt att utflödet längre subventionstid leder till att fler får behålla till både subventionerat och osubventionerat jobbet när subventionen väl tar slut. Ungefär 63 arbete ökade 2009–2011 i garantins samtliga procent av nystartsjobben är undanträngning av faser. Det visar att även de långtidsarbetslösa fick jobb som skulle ha kommit till stånd utan del av den ökande efterfrågan. Av diagrammet 73 subventionen. Detta är i linje med tidigare framgår även att subventionerade anställningar är forskning om lönesubventionerade anställningar en mycket viktig väg till arbete för personer i och acceptabelt eftersom de riktas mot jobb- och utvecklingsgarantin, särskilt för de långtidsarbetslösa. På så sätt ökar antalet som befinner sig i fas 3 (sysselsättningsfasen). sökande som är konkurrenskraftiga om jobben, vilket i förlängningen leder till högre varaktig

Diagram 5.30 Utflödet från jobb- och utvecklingsgarantin som andel av de kvarstående i garantin

sysselsättning. Det finns dock fortfarande Procent av kvarstående i garantin potential att förbättra nystartsjobbens träff- 4 säkerhet, t.ex. är det viktigt att de med en lång Lämnat fas 1 och 2 till osubv. arb. frånvaro från arbetsmarknaden på grund av Lämnat fas 1 och 2 till subv. arb. Lämnat fas 3 till osubv. arb. sjukdom också får nystartsjobb. 3 Lämnat fas 3 till subv. arb. Det finns också indirekta indikationer på att arbetsmarknadspolitiken i andra avseenden 2 verkar i rätt riktning. Statistik från Arbetsförmedlingen visar att sökaktiviteten ligger på en 1 högre nivå nu än före 2007 och att den inte minskade under den finansiella krisen (se diagram 5.29). Sökaktiviteten är på en högre nivå 0 2008 2009 2010 2011 2012 än 2007 oavsett om man mäter den med det Anm.: Säsongrensad data, tre månaders glidande medelvärde för fas 1 och 2. Tre genomsnittliga antalet timmar per vecka som de månaders glidande medelvärde för fas 3. Källa: Arbetsförmdelingen. arbetslösa söker arbete eller det genomsnittliga antalet jobb de söker per månad. I diagram 5.31 visas utflödet från jobbgarantin för ungdomar. Diagrammet visar ett relativt

Diagram 5.29 Genomsnittlig sökaktivitet för arbetslösa och

stort flöde till osubventionerat arbete, medan

programdeltagare

Timmar per vecka Antal jobb per månad flödet till subventionerat arbete är betydligt 10 10 lägre. Ett av syftena med jobbgarantin för Söktid per vecka (vänster axel) ungdomar var att förmå fler att söka sig till Sökta jobb per månad (höger axel) utbildning. Det är därför positivt att andelen 9 9 som lämnar garantin för utbildning kontinuerligt 8 8 har ökat sedan jobbgarantin infördes. Mer problematiskt är att även andelen personer som

Det bör noteras att jobb- och utvecklingsgarantin infördes först 2007 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 och att antalet personer i garantin mer eller mindre kontinuerligt ökat Källa: Arbetsförmedlingen. sedan dess. 73 I spåren av den finansiella krisen ökade långtidsarbetslösheten och

I diagram 5.30 visas hur stor andel av personerna med detta blev det fler personer med relativt sett stark anknytning till i jobb- och utvecklingsgarantin som lämnar arbetsmarknaden i jobb- och utvecklingsgarantin. En sådan samman-

sättningseffekt kan vara en bidragande förklaring till det ökade utflödet.

PROP. 2011/12:100

utvecklingsgarantin uppvisar en trendmässig jämviktsarbetslöshet som underskred 5 procent

ökning. före 1990-talskrisen.

Regeringen anser att det är nödvändigt att

fortsätta arbetet med att varaktigt öka

Diagram 5.31 Utflödet från jobbgarantin för ungdomar

sysselsättningen och minska utanförskapet. En Procent av kvarstående i garantin 10 Lämnat till jobb- och utvecklingsgarantin generös och gemensamt finansierad offentlig

9 Lämnat till osubv. arb. sektor kräver att en stor andel av befolkningen

8 jobbar. Det är därför bl.a. angeläget att fortsätta Lämnat till subv. arb. 7 Lämnat till reguljär utb. arbetet med att få unga att tidigarelägga sin

6 utbildning och att få genomströmningen i

5 utbildningssystemet att öka. Det är också viktigt

4 att få fler att förlänga sitt arbetsliv genom att

3 senarelägga utträdet från arbetsmarknaden.

2 Vidare är det angeläget att ta till vara kvinnors

1 arbetsutbud bättre. Kvinnors kompetens tas

0 2008 2009 2010 2011 2012 fortfarande inte tillvara fullt ut och deras

Anm.: Säsongrensad data, tre månaders glidande medelvärde. arbetsutbud är alltjämt lägre än männens.

Det finns också en rad kvarvarande svåra Källa: Arbetsförmedlingen. problem på arbetsmarknaden som har med

utanförskap att göra och där de enskilda drabbas Den finansiella krisen 2008 och 2009 har bidragit hårt av att arbetsmarknaden inte fungerar väl. till att fler har blivit långtidsarbetslösa. Av denna Långtidsarbetslösheten har ökat och grupper anledning har antalet personer som deltar i jobbmed svag förankring på arbetsmarknaden har och utvecklingsgarantin och jobbgarantin för fortfarande en svår situation. ungdomar vuxit snabbt, samtidigt som

garantierna fortfarande varit i uppbyggnadsfasen.

Implementeringen av garantierna har inte varit

Motverka långa tider utan arbete

problemfri. Det finns indikationer på att

kvaliteten i garantierna kan höjas. Aktiviteterna Det är en stor utmaning för Arbetsförmedlingen har heller inte kunnat erbjudas i den omfattning att säkerställa att långtidsarbetslösa får den hjälp som det var tänkt på grund av det stora inflödet. och det stöd de behöver för att hitta ett arbete Med ett förbättrat innehåll i garantierna kan och samtidigt motverka att fler blir långtidsutflödet till jobb förväntas öka. arbetslösa.

En effektiv arbetsförmedling och en väl fun-

gerande arbetslöshetsförsäkring är förutsätt-

ningar för att möta långtidsarbetslösheten.

5.5 Det fortsatta arbetet

Regeringen bedömde i budgetpropositionen för

2012 att fler åtgärder borde vidtas tidigt i Regeringen bedömer att den hittills förda arbetslöshetsperioden för att motverka att fler sysselsättningspolitiken är ändamålsenlig och blir långtidsarbetslösa. Detta bör främst ske politikens inriktning ligger därmed fast. Flera genom förmedlingsinsatser och en förbättrad indikatorer pekar nu också på att regeringens uppföljning av de korttidsarbetslösas jobbpolitik har avsedd effekt. sökande, men även i form av fler programplatser På lång sikt bedömer regeringen att till de som riskerar långtidsarbetslöshet. För att sysselsättningsgraden ökar med 3,0 procentstödja arbetsförmedlarna att identifiera vilka enheter till följd av regeringens politik och når personer som riskerar långtidsarbetslöshet har 67 procent 2020. Jämviktsarbetslösheten ett s.k. profilingsystem införts vid Arbetsminskar med 1,4 procentenheter till drygt förmedlingen. Profiling är en statistisk metod 5 procent 2020. Sett ur ett internationellt för att beräkna en persons risk för långtidsperspektiv är det en mycket låg nivå på arbetslöshet. Vid halvårsskiftet 2013 ska även jämviktsarbetslösheten. Det finns dock länder nya uppföljande åtgärder inom arbetslöshetsmed välfärdssystem som liknar Sveriges som försäkringen införas. Erfarenheten visar att det under lång tid haft lägre arbetslöshet. Vissa finns positiva effekter på individens chanser att bedömare menar också att Sverige hade en

PROP. 2011/12:100

hitta ett jobb när förmedlingsinsatser Särskilt viktigt är att förbättra kvaliteten på de kombineras med kontroll av den arbetslöses gymnasiala yrkesprogrammen. Fler kompetenta arbetssökande. En viktig uppgift är att följa upp yrkeslärare och stärkt kvalitet i det att det nya arbetssättet implementeras och arbetsplatsförlagda lärandet är åtgärder som kan fungerar som det var tänkt. förväntas bidra till en bättre utbildning, ökad I budgetpropositionen för 2012 föreslog genomströmning och färre avhopp. Goda regeringen även åtgärder för att öka aktivitets- kontakter med arbetslivet är en förutsättning för nivån och kvaliteten inom jobb- och utvecklings- framgångsrika yrkesutbildningar. Det är därför garantin och jobbgarantin för ungdomar. positivt med arbetsgivare som engagerar sig i det Åtgärderna, som t.ex. innebär högre handläggar- reguljära utbildningssystemets yrkesutbildtäthet i garantierna, syftar bl.a. till att motverka ningar. Det är också angeläget att motverka den att arbetslösa når sysselsättningsfasen utan att ha ökande spridningen i studieprestationer mellan fått avsedda stöd och insatser. Det är också olika skolor, där skolor i socio-ekonomiskt viktigt att sysselsättningsfasen erbjuder del- utsatta områden halkar efter. tagarna en sysselsättning med den kvalitet Utbildning är den långsiktigt bästa vägen för regeringen avsett. Regeringen kommer att följa en fast förankring på arbetsmarknaden och det utvecklingen av jobbgarantin för ungdomar och är en stor utmaning att förmå unga som lämnat jobb- och utvecklingsgarantin noga. skolan utan slutbetyg från grund- och gymnasie- För att öka de långtidsarbetslösas konkurrens- skolan att återuppta studierna. För de arbetslösa kraft om jobben är lönesubventionerade unga som inte vill återuppta studierna är det anställningar såsom nystartsjobb och särskilt angeläget att fortsätta arbetet med insatser som anställningsstöd viktiga instrument. Regeringen ökar jobbchanserna direkt. Det är i sammankommer att se över samtliga lönesubven- hanget ett problem att inte fler unga tar hjälp av tionerade anställningar i syfte att förenkla och Arbetsförmedlingens insatser. effektivisera de stöd som finns. För att övergången mellan skola och arbetsliv Långtidsarbetslösa med kort utbildning kan ska fungera smidigt krävs att arbetsgivare efterockså vara i behov av ytterligare utbildning för frågar och anställer unga arbetssökande. Trots att bli konkurrenskraftiga på arbetsmarknaden. att arbetsgivare kan anställa unga som varit arbetslösa en lång tid till kraftigt subventionerade lönekostnader har långtidsarbetslösa Stärka grupper med svag förankring på unga svårt att få jobb. Det indikerar att arbetsmarknaden arbetsgivare upplever även andra hinder än lönekostnaderna för att anställa dessa unga. Det Unga är angeläget att få mer kunskap kring vilka dessa Ett utbildningsystem av god kvalitet är den hinder kan vara och hur de kan undanröjas. viktigaste åtgärden för att minska ungdoms- Regeringen följer med intresse de initiativ arbetslösheten. Regeringen har bl.a. av detta skäl som tagits av arbetsmarknadens parter, enskilda genomfört och aviserat omfattande reformer företag och samarbetsprojekt som startats inom utbildningssystemet. Det är nu viktigt att mellan företag, kommuner och Arbetsförarbeta för en ändamålsenlig implementering av medlingen. Ett exempel är det avtal om yrkesdessa reformer och följa upp om att reformerna introduktion för unga under 25 år som IF Metall ger avsett resultat. Det gäller kanske särskilt och bl.a. Teknikarbetsgivarna ingått. Avtalet, införandet av nya karriärvägar för lärare, den nya som ännu omfattar mycket få unga, innebär i gymnasieskolan och lärlingsutbildningarna. korthet en möjlighet att anställa unga på Det krävs långsiktighet för att höja resultaten tidsbegränsad anställning på tolv månader (med i grund- och gymnasieskolan och den kom- möjlighet till tolv månaders förlängning) till en munala vuxenutbildningen, samt för att minska lön som motsvarar 75 procent av ingångslönen avhoppen från gymnasieskolan, förbättra inom avtalsområdet. kvaliteten inom högskolan och tidigarelägga Unga med aktivitetsersättning är en liten arbetsmarknadsinträdet för högskolestudenter. grupp som dock ökar i antal. Orsaken till Kvalitetshöjande åtgärder inom utbildnings- ökningen har på senare år varit att fler får systemet är fortsatt angelägna. aktivitetsersättning för förlängd skolgång. Studier visar att prövningen av arbetsförmågan

PROP. 2011/12:100

hos de personer som uppbär aktivitetsersättning att finna sätt att stödja dessa unga att fullfölja för förlängd skolgång baseras på bristfälliga skolan och förbättra deras studieprestationer. medicinska underlag och att de i för stor utsträckning blir beviljade aktivitetsersättning Personer med funktionsnedsättning som medför för nedsatt arbetsförmåga. Det finns således risk nedsatt arbetsförmåga för att aktivitetsersättning för förlängd skolgång Många personer med funktionsnedsättning står för vissa unga blir en inkörsport till långvarigt långt ifrån arbetsmarknaden och gruppen beroende av ersättning från sjukförsäkringen, förväntas växa till följd av att fler personer trots att de har förutsättningar att etablera sig på kommer in på arbetsmarknaden, bl.a. från arbetsmarknaden. För att ungdomars arbets- sjukförsäkringen. Förutsättningarna för dessa förmåga ska tas tillvara är det angeläget att såväl personer att finna och behålla ett arbete måste stöd- som bedömningsprocessen fungerar väl. därför förbättras. Regeringen anser att alla ska ha Antalet personer som får ekonomiskt bistånd möjlighet att delta i arbetslivet utifrån sina har ökat till följd av den ökade arbetslösheten. förmågor och förutsättningar. Det finns tecken Sett över en längre tid har dock andelen personer på att uppsättningen av arbetsmarknadspolitiska som får ekonomiskt bistånd varit tämligen program på Arbetsförmedlingen inte är konstant. Ungdomar och nyanlända är över- ändamålsenlig och därför kan behöva ses över. representerade bland de som får ekonomiskt Lönesubventionerade anställningar spelar en bistånd, främst på grund av att de saknar arbete. viktig roll i detta avseende. Utredningen om En viktig uppgift för politiken är att motverka arbetsmarknadspolitiska insatser för funktionsatt dessa grupper fastnar i arbetslöshet och nedsatta arbetar för närvarande med en analys av passivitet. För att öka drivkrafterna till arbete har dessa frågor (dir. 2011:59). regeringen aviserat att endast en del av arbetsinkomsterna ska medräknas vid bedömningen av Äldre vilket ekonomiskt bistånd som ska utgå. Det är viktigt att motverka ett tidigt utträde från arbetsmarknaden, inte minst för att säkerställa Utrikes födda den offentliga sektorns finansiering. Pensions- Regeringen har infört ett nytt system för att åldersutredningen ser för närvarande över de uppnå en snabbare etablering på arbets- pensionsrelaterade åldersgränserna och de hinder marknaden bland nyanlända. Regeringen följer och möjligheter som finns till ett längre arbetsliv kontinuerligt utvecklingen i systemet och (dir. 2011:34). kommer vid behov att genomföra förändringar. Ett annat sätt att behålla äldre personer i En aviserad förändring är att stärka drivkrafterna arbetskraften kan vara att i större utsträckning till arbete genom att inte låta etablerings- motverka uppsägningar i djupa lågkonjunkturer. ersättningen minska i motsvarande omfattning Ett system för korttidsarbete (se avsnitt 5.3) kan som arbetsinkomsten. Det är särskilt viktigt att ge förutsättningar för långsiktigt livskraftiga öka arbetskraftsdeltagandet och påskynda företag som upplever temporärt vikande efteretableringen på arbetsmarknaden för nyanlända frågan att behålla sin personal under djupa utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare. En ekonomiska kriser. På så sätt kan de personer utredning ska lämna förslag på åtgärder för att som är sysselsatta, men som har svårt att hitta ett åstadkomma detta (dir. 2011:88). Det är också annat jobb, undvika att fastna i långtidsangeläget att förbättra kvaliteten och resultaten i arbetslöshet. Risken för att vissa äldre lämnar undervisningen i svenska för invandrare. Goda arbetslivet i förtid kan därmed minska. språkkunskaper är en viktig förutsättning för en snabb arbetsmarknadsetablering. En utredning Personer med endast förgymnasial utbildning ser för närvarande över möjligheterna till ökad Personer med endast förgymnasial utbildning är valfrihet och individuell anpassning av undervis- den grupp som över tid drabbats av den ningen i svenska för invandrare (dir. 2011:81). kraftigaste relativa försämringen på arbets- Unga utrikes födda som kommit till Sverige i marknaden. Till viss del är grupperna som skolåldern kan få problem med att slutföra behandlats tidigare i detta avsnitt överlappande, skolan och därmed även problem med att dvs. av de unga, äldre och utrikes födda som har etablera sig på arbetsmarknaden. Det är viktigt arbetsmarknadsrelaterade problem är det många som har en kort utbildning. Av denna anledning kommer också de åtgärder som är riktade mot

PROP. 2011/12:100

dessa grupper, dvs. åtgärder inom utbildnings- arbetsmarknadens funktionssätt. Det är i ljuset systemet, åtgärder riktade mot nyanlända och av detta som regeringen bjudit in arbets-

åtgärder riktade mot äldre som riskerar marknadens parter till samtal om hur inträdet på arbetslöshet, även att träffa gruppen med endast arbetsmarknaden ska kunna underlättas för förgymnasial utbildning. Därutöver kan vissa grupper med svag förankring på arbets-

personer i gruppen vara i behov av om- eller marknaden.

vidareutbildning för att vara konkurrenskraftiga på arbetsmarknaden.

Arbete måste löna sig

Arbetsmarknaden måste bli mer inkluderande Regeringen anser att de stora skillnaderna mellan Regeringen bedömer att införandet av ytterligare olika åldersgrupper liksom mellan inrikes och steg i jobbskatteavdraget är ett effektivt sätt att

utrikes födda är oacceptabla och avspeglar öka den varaktiga sysselsättningen. De fyra

strukturella problem på arbetsmarknaden. genomförda stegen bedöms öka sysselsättningen Det är därför nödvändigt att arbets- med 2,3 procent på lång sikt och effekterna av

marknaden blir mer inkluderande så att fler ytterligare steg bedöms inte vara avtagande. människor med svag förankring på arbets- Införandet av ytterligare steg bedöms kunna ge

marknaden ges möjlighet att få jobb. Diskri- betydande sysselsättningseffekter (se fördjup-

minering måste motarbetas. Det är också nöd- ningsrutan Vilka effekter har jobbskatteavdraget vändigt att motverka att kraftiga konjunktur- på sysselsättningen). Det är också viktigt att det

nedgångar får varaktiga negativa konsekvenser ekonomiska biståndet är utformat så att det ger på sysselsättningen. Regeringen ser därför över drivkrafter för att hitta ett arbete.

förutsättningarna för att införa ett system för

korttidsarbete som skulle kunna aktiveras

Stärkt företagande för ökad sysselsättning

nästa gång en mycket svår ekonomisk kris som

kommer sig av en försvagning i världs- På lång sikt är det arbetsutbudet som bestämmer ekonomin, slår mot Sverige. Samtidigt är det sysselsättningen. För att utbudet av arbetskraft framför allt personer som har svag förankring så snabbt som möjligt ska kunna omsättas i på arbetsmarknaden som drabbas i lågsysselsättning behövs ett väl fungerande konjunkturer. Det är därför viktigt att näringsliv där nya företag kan starta och systemet för korttidsarbete utformas så att det etablerade företag växa. Regeringen har som inte missgynnar dessa grupper. ambition att ytterligare förbättra företags- Arbetsmarknadens utveckling påverkas i stor klimatet och villkoren för företagande och utsträckning av politikens utformning och det är investeringar. En strategisk del av detta arbete regeringens ansvar att se till att den är väl sker genom Företagsskattekommittén (dir. utformad. Till exempel påverkar skatter och 2011:1). Kommittén har ett brett uppdrag och transfereringar hur lönsamt arbete är. kommer fram till slutet av 2013 att ha lämnat tre Arbetsmarknads- och utbildningspolitiken påbetänkanden, ett om skatteincitament för verkar i sin tur matchningen och anställningsriskkapital, ett om skatteincitament för barheten för personer i arbetskraften. forskning och utveckling och i Arbetsmarknadens utveckling påverkas också huvudbetänkandet behandlas möjligheterna att av de avtal som arbetsgivare- och arbetsminska beskattningen av riskkapital i tagarorganisationer kommer överens om. bolagssektorn och att göra villkoren mer lika för Lönebildningen är och bör vara parternas ansvar. finansiering med eget kapital och lån. Regeringen ser positivt på de samtal som pågått För att arbetsmarknaden ska kunna hantera mellan vissa av arbetsmarknadens parter under de påfrestningar den utsätts för i form av t.ex. de senaste åren, bl.a. om hur ungas inträde på konjunkturella störningar, demografiska förarbetsmarknaden kan underlättas och hur jobben ändringar och strukturomvandling behövs en kan bevaras i svåra ekonomiska kriser. god anpassningsförmåga både hos arbets- Regeringen vill stödja ytterligare arbete från alla kraften och hos företagen. Ett väl fungerande delar av partssystemet med att hitta breda utbildningssystem och en högkvalitativ forsköverenskommelser som ger plats för fler på ning är viktiga faktorer för en arbetsmarknad arbetsmarknaden eller generellt förbättrar

PROP. 2011/12:100

med god anpassningsförmåga. En forskning av hög kvalitet möjliggör nya idéer och produkter. En hög utbildningsnivå i befolkningen bidrar dels till forskning av god kvalitet, dels till att de nya idéerna kan omsättas till produktion i företagen. Regeringen kommer under 2012 att lägga fram en forsknings- och innovationsproposition samt en innovationsstrategi som syftar till att ytterligare förbättra förutsättningarna för företagande, innovationer och tillväxt i det svenska näringslivet.

Förbättrad matchning

Under den ekonomiska krisen minskade antalet anställda inom industrin kraftigt, samtidigt som tjänstesektorn utvecklades förhållandevis starkt. Denna utveckling mot en allt större andel sysselsatta i tjänstesektorn ställer krav på yrkesmässig och geografisk rörlighet för att matchningseffektiviteten och sysselsättningsuppgången ska upprätthållas och förbättras. På dessa områden har Arbetsförmedlingen en viktig roll att fylla. Det är en viktig uppgift för politiken att främja rörligheten på arbetsmarknaden. Det är mycket viktigt att arbetslösa söker jobb för att efterfrågan på arbetskraft ska leda till sysselsättning. Förmedlingsinsatser och coachning spelar en viktig roll för att stödja och följa upp individens arbetssökande. Ett väl fungerande utbildningssystem är grundläggande för att arbetskraften ska få den kompetens som matchar den framtida arbetskraftsefterfrågan. Även arbetsmarknadsutbildning, som också kan komma de med störst behov till del, kan bidra till att förbättra matchningen. Arbetsmarknadsutbildning är särskilt viktig när konjunkturen vänder uppåt och det finns risk för brist på arbetskraft.

6 Den makroekonomiska utvecklingen

PROP. 2011/12:100

6 Den makroekonomiska utvecklingen

Sammanfattning

Tabell 6.1 Nyckeltal

Utfall för 2011, prognos för 2012–2016 • I spåren av de statsfinansiella problemen i Procentuell förändring om annat ej anges

flera europeiska länder bromsade svensk 2011 2012 2013 2014 2015 2016

ekonomi in kraftigt under slutet av 2011. BNP 3,9 0,4 3,3 3,7 3,6 3,2

Tillväxten bedöms bli låg 2012, med BNP, kalenderkorr. 4,0 0,7 3,3 3,9 3,4 2,9

stigande arbetslöshet som följd. BNP-gap 1 -1,0 -2,7 -2,1 -0,9 -0,4 0,0 • Osäkerheten kring statsskuldskrisen i Sysselsatta 2,1 -0,1 0,3 1,4 1,7 0,8

Europa har minskat och de finansiella 2 Arbetade timmar 2,3 -0,3 0,5 1,6 1,5 0,9 marknaderna har börjat stabiliseras. Under Produktivitet i

första halvåret 2012 börjar förtroendet 2 näringslivet 2,4 1,3 3,2 2,3 1,9 2,0 successivt återvända bland hushåll och 3 Arbetslöshet 7,5 7,8 7,7 6,9 5,7 5,2 företag. I stora delar av omvärlden är dock 4 Löner 2,4 3,2 3,1 3,3 3,7 3,7 tillväxten svag de närmaste åren bl.a. till KPI 5 3,0 1,2 1,3 1,6 2,5 2,8

följd av åtstramande finanspolitik. Det Reporänta 6 1,75 1,00 1,50 2,50 3,50 3,50 bidrar till att lågkonjunkturen blir utdragen 1 Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP, i procent av potentiell BNP. i Sverige. 2 Kalenderkorrigerad. 3 I procent av arbetskraften, 15–74 år. • Den svaga efterfrågan leder till att 4 Mätt enligt konjunkturlönestatistiken. 5 Årsgenomsnitt. sysselsättningen väntas bli oförändrad 2012 6 Procent, vid årets slut.

och öka svagt 2013. Därefter sker en Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

förbättring på arbetsmarknaden och arbetslösheten minskar till närmare 5 procent I detta avsnitt redovisas prognosen för den eko-

2016. nomiska utvecklingen i Sverige och omvärlden

t.o.m. 2016. Vidare analyseras två alternativa 74 • Det låga resursutnyttjandet bidrar till scenarier för den ekonomiska utvecklingen förhållandevis låga löneökningar och låg framöver. Avslutningsvis redovisas hur inflation de kommande åren, vilket bedöms prognosen för den makroekonomiska utmedföra att Riksbanken bedriver en vecklingen har reviderats jämfört med expansiv penningpolitik. bedömningen i budgetpropositionen för 2012. • Det råder stor osäkerhet om den framtida

konjunkturutvecklingen. Jämfört med

bedömningen i budgetpropositionen för

2012 har riskbilden förskjutits i positiv

riktning. Sammantaget bedöms dock 74 I arbetet med denna prognos har information som fanns tillgänglig fortfarande riskerna för en svagare t.o.m. den 9 mars 2012 beaktats. Prognosen är baserad på nu gällande utveckling dominera. regler och av regeringen aviserade förslag till riksdagen. I bilaga 1

redovisas prognosens siffermässiga innehåll i detalj.

PROP. 2011/12:100

6.1 Internationell och finansiell priser, stigande räntespreadar på obligationsekonomi marknaderna och högre interbankräntor.

Den internationella konjunkturutvecklingen är Diagram 6.1 TED-spreadar

Procentenheter

fortsatt mycket osäker

1,8 Oron på de finansiella marknaderna har avtagit 1,6

Euroområdet

1,4 under inledningen av 2012. Stödåtgärder från USA 1,2 Europeiska centralbanken (ECB) har motverkat

Sverige

1,0 den finansiella stressen i banksektorn och 0,8 därigenom har riskerna för en kraftig kredit- 0,6 åtstramning minskat betydligt. Omfattande 0,4 åtstramnings- och reformprogram har antagits i 0,2 euroländer med statsfinansiella problem, vilket 0,0 har bidragit till att lugna de finansiella 2010 2011 2012 Anm.: TED-spreadar definieras som differens mellan 3 månaders interbankränta och marknaderna. EU har beslutat om finansiella ränta för 3 månaders statsskuldväxel. Källa: ReutersEcowin. stabilitetsmekanismer och ett fördjupat ekonomiskt-politiskt samarbete. Dessa I december 2011 beslutade ECB att i två 75 åtgärder skapar förutsättningar för en fortsatt omgångar (december 2011 och februari 2012) stabilisering av de finansiella marknaderna och förse banksystemet i euroområdet med treåriga ökad framtidsoptimism bland hushåll och lån till låg ränta. Genom att bankerna kan låna företag. billigt hos ECB kan de säkerställa sina Trots att oron på de finansiella marknaderna finansieringsbehov relativt långt fram i tiden till har avtagit och åtgärder vidtagits för att en låg kostnad. Åtgärden har påtagligt minskat motverka den statsfinansiella krisen är den risken för en kris i det europeiska banksystemet. internationella konjunkturutvecklingen fortsatt Under inledningen av 2012 har ECB:s mycket osäker. Euroområdet bedöms befinna åtgärder lett till fallande interbankräntor och sig i en mild recession 2012 till följd av en riskpremier i banksystemet. Detta avspeglas i åtstramande finanspolitik, en svag inhemsk minskade TED-spreadar, som mäter skillnaden efterfrågan och en dämpad omvärldsefterfrågan. mellan interbankräntan och korta statsskuld- Återhämtningen i euroområdet väntas bli växlar, i euroområdet, USA och Sverige (se utdragen och tar fart först 2014. I USA finns diagram 6.1). ECB:s åtgärder i kombination med det tydliga tecken på att konjunkturuppgången omfattande reformprogram i flera euroländer har har inletts, med t.ex. en fallande arbetslöshet. bidragit till en bred uppgång i riskaptit på de Men även återhämtningen i USA väntas bli globala finansiella marknaderna. Detta har utdragen. medfört stigande råvarupriser och börskurser (se diagram 6.2). Det har även visat sig att euroområdets banker ECB:s åtgärder har bidragit till minskad oro på de genom ECB:s åtgärder fått möjlighet och finansiella marknaderna incitament att i större utsträckning än tidigare köpa statsobligationer i skuldtyngda euroländer. Under det andra halvåret 2011 ökade Obligationsräntorna i exempelvis Italien och spänningarna på de finansiella marknaderna. Spanien har fallit under inledningen av 2012. Oron för att statsskuldsproblematiken skulle Detta har minskat oron för att fler statsskuldsspilla över på det europeiska banksystemet, i tyngda länder, som Italien och Spanien, inte ska kombination med svagare tillväxtutsikter i USA kunna finansiera sina utgifter på långsiktigt och i Europa, resulterade i fallande tillgångs- hållbara villkor. Lägre obligationsräntor har, i kombination med nya konsolideringsprogram och strukturreformer, resulterat i att risken avtagit för att dessa länder ska behöva statsfinansiellt stöd. Parallellt med ECB:s åtgärder har ekonomisk statistik, främst i USA, fallit ut bättre än vad de 75 Se även fördjupningsrutan EU:s åtgärder och inriktning i hanteringen av den statsfinansiella krisen.

PROP. 2011/12:100

finansiella marknaderna hade väntat sig under under en lång period. Långa obligationsräntor inledningen av 2012. Detta har bidragit till att väntas därför stiga relativt långsamt 2013–2016. ytterligare minska oron på de finansiella Sammantaget har penningpolitiken som förts marknaderna. av centralbankerna i euroområdet och USA bidragit till att hålla marknadsräntor och ränteförväntningar på längre sikt på mycket låga

Diagram 6.2 Börsutveckling

Aktieindex 2011 kvartal 2 =100 nivåer. 120 110

Mild recession i euroområdet 2012

100 Under andra halvåret 2011 fördjupades den 90 80 statsfinansiella krisen i euroområdet med oro på Euroområdet (STOXX) de finansiella marknaderna och en inbromsning i 70 Sverige (OMX) tillväxten som följd. Tillväxten för euroområdet som helhet var 1,5 procent 2011 (se tabell 6.2 60 USA (S&P 500) 50 och diagram 6.3). Den svaga konjunkturutvecklingen syns tydligt på arbetsmarknaden. 40 09 10 11 12 Arbetslösheten i euroområdet, som föll tillbaka Källa: ReutersEcowin. något under första halvåret 2011, steg under andra halvåret 2011 och var i inledningen av 2012 den högsta på 15 år. Utvecklingen på Oljepriset har stigit under inledningen av 2012 i arbetsmarknaden varierar dock mellan olika takt med minskad finansiell oro och förbättrade euroländer, vilket kan förklaras av både utsikter för den globala ekonomiska tillväxten. konjunkturella och strukturella skillnader. I de Uppgången förklaras vidare av en oro för utmest skuldtyngda euroländerna har arbetsbudsproblem i främst Mellanöstern, men även lösheten stigit markant, medan arbetslösheten i faktiska produktionsstopp har bidragit till de Tyskland däremot har minskat. stigande priserna. I slutet av 2012 bedöms oljepriset vara 115 dollar per fat.

Diagram 6.3 BNP-tillväxt i Sverige, euroområdet och USA

Årlig procentuell förändring 8

Fortsatt expansiv penningpolitik i euroområdet och i USA

6 4 I euroområdet och i USA är penningpolitiken fortsatt mycket expansiv. ECB:s insatser innebär 2 att det finansiella systemet har tillförts en stor 0 mängd likviditet, vilket förväntas ha en positiv Sverige -2 inverkan på kredit- och penningmängdstill- Euroområdet växten. I euroområdet ligger de korta marknads- -4 USA räntorna under ECB:s styrränta, vilket talar för -6 att de realekonomiska effekterna av eventuella 00 02 04 06 08 10 12 14 16 ytterligare sänkningar av styrräntan skulle bli Källor: Statistiska centralbyrån, Eurostat, Bureau of Economic Analysis och egna beräkningar. begränsade. ECB väntas därför behålla en oförändrad styrränta på 1,0 procent 2012 och 2013. I början av 2012 bromsade fallet i I USA har centralbanken lagt fast ett formellt förtroendeindikatorer in, och befinner sig i inflationsmål. Det låga resursutnyttjandet och nuläget på nivåer som indikerar en mild inflationstrycket i USA under de närmaste åren recession 2012. Under 2012 kommer finansmedför att Federal Reserve bedöms behålla politiken att ha en dämpande effekt på tillväxten styrräntan oförändrad till slutet av 2014. Vidare i flertalet euroländer. I kombination med har centralbanken skickat signaler om att den konsolidering av hushållens skulder verkar strävar efter att hålla långa räntor på låga nivåer finanspolitiska åtstramningar dämpande på

PROP. 2011/12:100

hushållens konsumtion. Konsumtionen påverkas

Diagram 6.4 Sysselsättningen i Sverige, euroområdet och USA

även negativt av stigande arbetslöshet och Index 2008 kvartal 1 = 100 måttliga löneökningar. Den lägre efterfrågan 102 resulterar vidare i att investeringstakten bromsar in 2012. Sammantaget bedöms BNP i euro- 100 området minska med 0,3 procent 2012.

År 2013 bedöms BNP åter öka till följd av att 98 efterfrågan i omvärlden tilltar och den inhemska

efterfrågan normaliseras. Ökad utlåning till 96 hushåll och företag skapar förutsättningar för stigande konsumtion och ökade investeringar. 94 Det kommer dock att ta tid att genomföra Sverige aviserade konsolideringsprogram och nöd- 92 Euroområdet USA vändiga strukturreformer i skuldtyngda euro-

länder. Konjunkturuppgången blir utdragen och 90 tar fart först under 2014. Först 2016 bedöms 2008 2009 2010 2011 resursutnyttjandet i euroområdet som helhet Källor: Statistiska centralbyrån, Eurostat och Bureau of Labor Statistics.

närma sig balans.

Även en konsolidering av hushållens skulder

verkar dämpande på konsumtionen de kom-

Tecken på förnyad kraft i återhämtningen i USA

mande åren. Trots att arbetsmarknaden har visat

tecken på återhämtning och arbetslösheten har Ekonomin i USA har hittills påverkats i relativt börjat sjunka är nivån på sysselsättningen inte liten omfattning av statsskuldskrisen i eurotillbaka på nivån före finanskrisen 2008 (se området. Under slutet av 2011 visade diagram 6.4). Arbetskraftsdeltagandet är det förtroendeindikatorer att konjunkturuppgången lägsta sedan början av 1980-talet. Långa tider i hade fått förnyad kraft, och arbetslösheten hade arbetslöshet och låg rörlighet på arbetsbörjat falla. BNP ökade med 1,7 procent 2011. marknaden till följd av krisen på bostads- Resursutnyttjandet är dock fortfarande lågt marknaden talar för att arbetsmarknaden och tillväxten stimuleras av en expansiv penningåterhämtar sig långsamt. politik. Under inledningen av 2012 har tillväxten dämpats av en svag utveckling av hushållens Tabell 6.2 Internationell och finansiell ekonomi

disponibla inkomster och stigande bensinpriser. Utfall för 2011, prognos 2012-2016. Framåtblickande indikatorer och en starkare Procentuell förändring om annat ej anges arbetsmarknad tyder dock på att tillväxten 2011 2012 2013 2014 2015 2016

kommer att stärkas under 2012. BNP bedöms BNP, USA 1,7 2,2 2,5 2,9 3,0 3,0

öka med 2,2 procent 2012. Konjunktur- BNP, EU17 1,5 -0,3 0,9 2,0 2,2 2,2 uppgången i amerikansk ekonomi väntas dock Refiränta 1,2 1,00 1,00 1,00 1,50 2,75 3,25 bli utdragen. BNP bedöms växa med i Fed funds 1,3 0,25 0,25 0,25 1,00 3,25 4,00 genomsnitt 2,9 procent per år 2013–2016 och USD/EUR 1,31 1,30 1,30 1,30 1,30 1,30 resursutnyttjandet i ekonomin som helhet Brentolja 1,4 108 115 120 122 125 127

normaliseras först efter 2016. 1 Värde vid respektive års slut. 2 Europeiska centralbankens styrränta i procent. År 2013–2016 finns det ett behov av en 3 Federal Reserves styrränta i procent. kraftfull konsolidering av de offentliga 4 US dollar per fat. Källor: Bureau of Economic Analysis, Eurostat, Reuters och egna beräkningar. finanserna även i USA. Den politiska oenigheten i kongressen skapar stor osäkerhet om utformningen av den framtida finanspolitiken, vilket

dämpar hushållens konsumtions-benägenhet och

företagens investeringsvilja.

PROP. 2011/12:100

Nulägesbedömning av resursutnyttjandet Nulägesbedömningen av de potentiella variablerna och resursutnyttjandet på arbets- Resursutnyttjandet i ekonomin beskriver i vilken marknaden stäms kontinuerligt av mot flera grad olika produktionsfaktorer utnyttjas. indikatorer. Vanligtvis illustreras ekonomins samlade resurs- Resursutnyttjandet inom företagen anger i utnyttjande med BNP-gapet, som definieras som vilken utsträckning företagen använder befintlig skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP. produktionskapacitet, vilket illustreras av 76 Under en högkonjunktur är resursutnyttjandet produktivitetsgapet i näringslivet. Produk- 79 ansträngt och BNP-gapet är positivt. På tivitetsgapet i näringslivet bestäms i huvudsak motsvarande sätt finns det lediga resurser i utifrån en sammanvägd analys av olika ekonomin i en lågkonjunktur och BNP-gapet är indikatorer på företagens kapacitetsutnyttjande. negativt. Resursutnyttjandet på arbetsmarknaden och Resursutnyttjandet är viktigt som utgångs- inom företagen vägs slutligen samman för en punkt för att bilda sig en uppfattning om den bedömning av hela ekonomin. framtida konjunkturutvecklingen. Vidare är bedömningen av resursutnyttjandet och de potentiella variablerna viktiga som utgångspunkt Resursutnyttjandet på arbetsmarknaden bedöms för behovet av stabiliserings- och strukturpolitik. ha varit lägre än normalt 2011 Stabiliseringspolitiken syftar till att stabilisera ekonomin mot ett normalt resursutnyttjande, Fallet i sysselsättningen och ökningen av medan strukturpolitiken syftar till att på olika arbetslösheten till följd av krisen 2008 och 2009 sätt påverka den potentiella produktionsnivån. innebar att resursutnyttjandet på arbetsmarknaden sjönk till den lägsta nivån sedan 1990-talskrisen. I takt med att svensk ekonomi Metod för att bedöma resursutnyttjandet har återhämtat sig har resursutnyttjandet på arbetsmarknaden stigit, men arbetsmarknads- Regeringen använder en bred ansats för att gapet bedöms vara fortsatt negativt 2011 (se bedöma resursutnyttjandet. Analysen delas i diagram 6.9). Det tydligaste tecknet på detta är huvudsak upp i två delar: resursutnyttjandet på att arbetslösheten fortfarande är hög. Arbetslösarbetsmarknaden och inom företagen. heten var 7,5 procent 2011. Löne- och inflations- Resursutnyttjandet på arbetsmarknaden förväntningar visar heller inga tecken på ett sammanfattas med arbetsmarknadsgapet som ansträngt resursutnyttjande. visar skillnaden mellan faktiskt antal arbetade Resursutnyttjandet på arbetsmarknaden timmar och potentiellt antal arbetade timmar. började återigen minska i slutet av 2011. 77 Metoden för att bestämma arbetsmarknadsgapet Indikatorer visar att allt färre företag upplevde innebär i korthet att resursutnyttjandet på brist på arbetskraft som hinder för att öka arbetsmarknaden 2006 bestäms med hjälp av produktionen samtidigt som sysselsättningsolika ekonometriska modeller och en analys av tillväxten dämpades (se diagram 6.5). indikatorer. Från 2006 och framåt bestäms den 78 potentiella nivån av den demografiska utvecklingen, effekter av strukturreformer och eventuella persistenseffekter av stora konjunktursvängningar (se även avsnitt 5.4).

76 Potentiell BNP är den nivå på produktionen som uppnås vid normalt resursutnyttjande av de tillgängliga produktionsfaktorerna arbete och kapital. 77 Potentiellt antal arbetade timmar bestäms av potentiell arbetskraft, jämviktsarbetslöshet och potentiell medelarbetstid. 78 År 2006 används som brytpunkt eftersom det är ett år som inte 79 För offentliga myndigheter och hushållens icke-vinstdrivande nämnvärt avviker från jämvikt samtidigt som flertalet strukturreformer organisationer antas potentiell produktivitet sammanfalla med den har genomförts fr.o.m. 2007. faktiska produktiviteten.

PROP. 2011/12:100

Diagram 6.5 Brist på arbetskraft och sysselsättningstillväxt

Resursutnyttjandet inom företagen bedöms ha

Andel företag Årlig procentuell förändring

varit normalt 2011

45 4 De flesta indikatorer tyder på att resurs- 40 3 35 2 utnyttjandet inom företagen var något ansträngt 30 under slutet av 2010 och i början av 2011, vilket 1 25 innebär att produktivitetsgapet i näringslivet då 0 20 bör ha varit svagt positivt. Exempelvis var kapacitetsutnyttjandet inom industrin ansträngt -1 15 10 -2 samtidigt som fler företag än normalt uppgav att produktionskapaciteten inte var tillräcklig för att Brist på arbetskraft i näringslivet (vänster skala) 5 -3 kunna öka produktionen (se diagram 6.7). Sysselsättningstillväxt (höger skala) 0 -4 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 Indikatorerna pekar vidare på att resursutnyttjandet sjönk i slutet på 2011. För helåret Anm.: Säsongrensade kvartalsvärden. Källor: Konjunkturinstitutet och Statistiska centralbyrån. 2011 är bedömningen att produktivitetsgapet var slutet (se diagram 6.9). Denna bedömning har inte ändrats till följd av SCB:s korrigering av

Reviderat utfall i nationalräkenskaperna påverkar

faktisk produktivitet, eftersom indikatorerna ger

bedömningen av resursutnyttjandet

en samstämmig bild av resursutnyttjandet inom företagen. SCB:s korrigering har således medfört I samband med Statistiska centralbyråns (SCB) att nivån på potentiell produktivitet 2011 har publicering av nationalräkenskaperna i februari reviderats ned jämfört med budgetpropositionen 2012 gjordes en korrigering av antalet arbetade för 2012. timmar på grund av ett fel i den underliggande statistiken. Korrigeringen innebar att antalet Diagram 6.7 Kapacitetsutnyttjande arbetade timmar reviderades upp med Nettotal Avvikelse från medelvärde 0,7 procent 2010 och med 1,7 procent 2011. 60 12 Produktiviteten i näringslivet reviderades ned i 40 8 motsvarande grad. Den betydligt starkare utvecklingen av antalet 20 4 arbetade timmar medför att de lediga resurserna 0 0 på arbetsmarknaden 2011 var mindre än vad tidigare utfall hade indikerat (se diagram 6.6). -20 -4 Korrigeringen påverkar dock inte regeringens -40 -8 syn på de lediga resurserna i termer av syssel- Produktionskapacitet sättning och arbetslöshet, eller mängden lediga Industrins kapacitetsutnyttjande (höger skala) -60 -12 resurser i företagen. 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 Anm.: Säsongrensade kvartalsvärden. Ett positivt (negativt) nettotal innebär att majoriteten av företag anger att produktionskapaciteten är mer än tillräcklig (ej tillräcklig). Diagram 6.6 Antal arbetade timmar Källor: Konjunkturinstitutet och Statistiska centralbyrån. Miljoner timmar 7 800 Faktisk antal arbetade timmar 7 600 Faktiskt antal arbetade timmar före korrigering Låg potentiell produktivitetstillväxt

Potentiellt antal arbetade timmar 7 400 Produktivitetsnivån föll kraftigt i näringslivet 7 200 mellan 2006 och 2009 (se diagram 6.8). Nivån 7 000 2009 var drygt 6 procent lägre än nivån 2006 och trots återhämtningen de senaste två åren var 6 800 6 600 produktivitetsnivån lägre 2011 än 2006. Likväl 6 400 anger företagen att de hade ett högt resursutnyttjande i början av 2011, vilket tyder på en 6 200 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 svag potentiell produktivitetstillväxt 2007–2011. Regeringens bedömning är att potentiell Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. produktivitet i näringslivet växte med i genomsnitt 0,5 procent per år 2007–2011, vilket är

PROP. 2011/12:100

betydligt lägre än den genomsnittliga tillväxt-

Diagram 6.9 BNP-, arbetsmarknads- och produktivitetsgap

takten på 2,3 procent 1981–2011. Jämfört med Procent trendtillväxten före fallet i produktiviteten är 8 BNP-gap skillnaden ännu större. Om potentiell 6 Arbetsmarknadsgap Produktivitetsgap i näringslivet produktivitet skulle ha utvecklats i linje med 4 trendtillväxten 1981–2011 skulle nivån 2011 ha 2 varit cirka 10 procent högre (se diagram 6.8). 0 Den svaga utvecklingen kan delvis förklaras av -2 fallande investeringar i samband med finans- -4 krisen. Andra möjliga faktorer är en lång- -6 sammare teknologisk utveckling samt att -8 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 produktionen har skiftat mot branscher med Anm.: Gapen visar skillnaden mellan faktisk och potentiell nivå, i procent av potentiell lägre produktivitet. Ytterligare en anledning är nivå. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. att regeringens reformer väntas öka den varaktiga sysselsättningen, vilket dämpar den genomsnittliga produktivitetstillväxten något eftersom personer som har en svag förankring på arbetsmarknaden successivt blir sysselsatta i större utsträckning än tidigare.

Diagram 6.8 Produktivitet i näringslivet

Kronor per timme i fasta priser 520 480 Produktivitet i näringslivet Potentiell produktivitet i näringslivet 440 Trend 400 360 320 280 240 200 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 Anm.: Trenden är beräknad utifrån den genomsnittliga tillväxttakten 1981-2011. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Resursutnyttjandet i ekonomin som helhet bedöms ha varit lägre än normalt 2011

Sammantaget innebär regeringens bedömning att resursutnyttjandet var lägre än normalt och BNP-gapet bedöms ha varit cirka -1,0 procent under helåret 2011 (se diagram 6.9). Jämfört med budgetpropositionen för 2012 är de lediga resurserna i ekonomin därmed mindre (se vidare avsnitt 6.8). Resursutnyttjandet sjönk dock inom företagen och på arbetsmarknaden i slutet av 2011.

PROP. 2011/12:100

6.2 Svensk efterfrågan Sammantaget leder den kraftiga inbroms-

ningen i slutet av 2011 och den svaga tillväxten Svensk ekonomi bromsade in under slutet av under första halvåret av 2012 till att BNP- 2011 tillväxten för helåret 2012 blir endast 0,4 procent (se tabell 6.3). Efter en stark återhämtning under 2010 och första halvåret 2011 bromsade svensk ekonomi

Diagram 6.10 Svensk BNP

in kraftigt under slutet av 2011 och tillväxten blir Procentuell förändring Miljarder kronor svag under första halvåret 2012 (se diagram 10 1 200 Procentuell förändring (vänster skala) 1 100 6.10). Inbromsningen beror framför allt på att 8

svag exporttillväxt under inledningen av 2012. 500 -2 400 -4 300

Tabell 6.3 BNP

-6 200 Utfall fram till och med 2011, prognos för 2012-2016 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 16

Mdkr Procentuell volymförändring Anm.: BNP i fasta priser, referensår 2010. 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Hushållens konsumtion 1 611 2,1 1,5 3,6 3,7 3,4 3,2

Offentlig konsumtion 891 1,8 0,5 0,2 0,3 0,1 -0,1

Fasta bruttoinvesteringar 603 5,8 1,4 5,3 8,1 7,9 6,6 God tillväxtpotential i svensk ekonomi

1 Lagerinvesteringar 18 0,7 -0,7 0,0 0,0 0,0 0,0 Export 1 656 6,8 0,3 6,3 7,2 6,9 6,3 Den svaga tillväxten i svensk ekonomi 2012 leder

Import 1 447 6,1 0,4 6,1 7,5 7,2 6,6 till att resursutnyttjandet minskar. BNP-gapet, Nettoexport 1 209 0,7 0,0 0,5 0,4 0,3 0,3 som illustrerar ekonomins samlade resurs-

utnyttjande, bedöms minska från -1,0 procent

BNP 3 331 3,9 0,4 3,3 3,7 3,6 3,2

2011 till -2,7 procent 2012 (se diagram 6.11).

BNP, kalenderkorrigerad 4,0 0,7 3,3 3,9 3,4 2,9

Potentiell BNP, 2 Diagram 6.11 BNP-gap kalenderkorrigerad 3 415 2,1 2,5 2,7 2,6 2,8 2,5 Procent 3 BNP-gap -1,0 -2,7 -2,1 -0,9 -0,4 0,0 4

Anm.: Fasta priser, referensår 2010. 1 Bidrag till BNP-tillväxten, procentenheter. 2 2 Potentiell BNP är den nivå på produktionen som skulle uppnås vid normalt resursutnyttjande av de tillgängliga produktionsfaktorerna arbete och kapital. 3 0 BNP-gapet visar skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. -2

Även hushållens konsumtion dämpades under -4 andra halvåret 2011 till följd av bl.a. ökad -6 osäkerhet om den ekonomiska utvecklingen och

en svag förmögenhetsutveckling. Dessutom har -8 00 02 04 06 08 10 12 14 16 arbetsmarknadsläget försämrats, vilket ger en Anm.: Gapet visar skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP-nivå, i procent av svag utveckling av de disponibla inkomsterna potentiell BNP-nivå. Källa: Egna beräkningar. 2012. Detta medför att hushållens konsumtion

ökar relativt svagt under första halvåret 2012. Inbromsningen i produktionen och det osäkra Samtidigt bedöms potentiell BNP öka med i

konjunkturläget leder i sin tur till att en del genomsnitt 2,6 procent per år 2012–2016. företag avvaktar med att investera. Nedgången i Utvecklingen drivs dels av stigande produktivitet

investeringstillväxten dämpas dock av att i näringslivet och dels av en ökning av den kapacitetsutnyttjandet inom företagen är relativt varaktiga sysselsättningen till följd av

högt. regeringens reformer på arbetsmarknadsområdet

och den demografiska utvecklingen. Det låga

PROP. 2011/12:100

resursutnyttjandet i ekonomin 2012 och en stark Sammantaget bedöms BNP växa med i potentiell tillväxt medför sammantaget att genomsnitt 3,5 procent 2013–2016. Den starka efterfrågan och produktionen kan öka starkt de tillväxten leder till att resursutnyttjandet stiger. närmaste åren utan att det uppstår över- Lågkonjunkturen blir dock utdragen och först hettningstendenser i svensk ekonomi. Vidare har 2016 bedöms resursutnyttjandet bli normalt i Sverige till skillnad från stora delar av omvärlden ekonomin som helhet. starka offentliga finanser och ett högt hushållssparande, vilket ytterligare bidrar till att förutsättningarna är goda för en stark tillväxt. Konsumtionen ökar i god takt 2013–2016

Hushållens konsumtion ökade starkt under Konjunkturutsikterna förbättras gradvis från 2010. Under 2011 medförde det osäkra andra halvåret 2012 ekonomiska läget och den finansiella oron att utvecklingen av hushållens konsumtion Under andra halvåret 2012 blir tillväxten i dämpades samtidigt som sparandet ökade (se Sverige gradvis starkare. När osäkerheten diagram 6.13). Hushållens osäkerhet syns tydligt minskar och de finansiella marknaderna i hushållens förtroendeindikator som föll stabiliseras väntas hushållen dra ned på sitt kraftigt under hösten 2011 (se diagram 6.14). sparande och öka konsumtionen i snabbare takt. Samtidigt utvecklades arbetsmarknaden starkt, För att mildra avmattningen av konjunkturen vilket bidrog till att hushållens disponibla bedöms Riksbanken sänka reporäntan till 1,0 inkomster ökade i god takt 2011. Trots det procent under 2012. De låga räntorna, den mycket osäkra läget ökade hushållens minskade oron och den ökade produktionen konsumtion med 2,1 procent 2011. Det är något leder vidare till att företagen förväntas öka starkare än den genomsnittliga ökningen av investeringarna i snabbare takt. hushållens konsumtion 1980–2011, som uppgår till 1,8 procent.

Diagram 6.12 Bidrag till BNP-tillväxt från total inhemsk efterfrågan Diagram 6.13 Hushållens konsumtion, disponibel inkomst

Procentenheter och utrikeshandeln och sparkvot 8 Procent Bidrag från utrikeshandel till BNP-tillväxt 7 6 Bidrag från inhemsk total efterfrågan till BNP-tillväxt 5 4 3 2 1 0 -1 -3 -2 Hushållens konsumtion -5 Real disponibelinkomst -4 Sparkvot -7 00 02 04 06 08 10 12 14 16 -6 00 02 04 06 08 10 12 14 16 Anm.: Sparkvoten är hushållens nettosparande exklusive sparande i avtalspensioner och premiepensionssystemet. Sparkvoten är definierad som andel av hushållens disponibla inkomster medan hushållens konsumtion och real disponibel inkomst är årlig Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. procentuell förändring. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Även i omvärlden sker en konjunkturuppgång 2013 vilket bidrar till en ökad exporttillväxt. Bland annat ökade konsumtionen av dagligvaror Återhämtningen i omvärlden dämpas dock av och tjänster i god takt under 2011. Sedan bl.a. åtstramande finanspolitik, vilket medför att inledningen av 2012 har den finansiella oron efterfrågan på svenska exportvaror kommer att minskat och hushållens finansiella tillgångar har vara lägre än vad som varit normalt i tidigare stigit betydligt i värde. Förtroendet bland hushåll konjunkturuppgångar. I stället bedöms en stark har börjat återvända. Detta syns i hushållens ökning av hushållens konsumtion och förtroendeindikator som har börjat stiga från en investeringarna vara den viktigaste drivkraften låg nivå (se diagram 6.14). till tillväxten 2013–2016 (se diagram 6.12).

PROP. 2011/12:100

Diagram 6.14 Hushållens konfidensindikator

företagens investeringsnivå är låg i förhållande till förädlingsvärdet. När efterfrågan ökar 2013 Nettotal har företagen därför ett stort behov av att bygga 40 30 ut produktionskapaciteten.

20

Diagram 6.15 Fasta bruttoinvesteringar som andel av BNP

10 Procent 0 24 -10 22 -20 -30 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 20 Anm.: Hushållens konfidensindikator beräknas som genomsnittet av nettotalen för de fyra frågorna om den egna och den svenska ekonomin, i nuläget respektive 12 månader framåt, samt frågan om det är förmånligt att köpa kapitalvaror nu. Linjen 18 avser genomsnittet 1993 – 2012. Källa: Konjunkturinstitutet. 16 Den minskade osäkerheten, stigande tillgångspriser, låga räntor och initialt relativt högt sparande leder till att konsumtionen successivt 14 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 ökar snabbare 2012 och att hushållen drar ned på Anm.: Löpande priser. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. sparandet. Däremot försämras arbetsmarknadsläget, vilket ger en svag ökning av de disponibla inkomsterna 2012. Sammantaget medför detta I kombination med låga räntor leder detta till att att hushållens konsumtion endast ökar med 1,5 industrins investeringar ökar snabbt 2013–2016 procent 2012. (se tabell 6.4). De totala investeringarna mätt När sysselsättningen stiger och arbetslösheten som andel av BNP stiger till drygt 20 procent minskar från 2013 och framåt ökar hushållens 2016 (se diagram 6.15). Bostadsinvesteringarna disponibla inkomster i god takt, vilket ökade starkt 2010 och under större delen av tillsammans med ett gradvis minskat sparande, 2011. Både investeringar i nybyggnationer och medför att konsumtionen ökar starkt 2013– ombyggnationer ökade kraftigt. Bostads- 2016. investeringarna dämpades under slutet av 2011 80 och de förväntas minska 2012. Bostadsprisutvecklingen bedöms bli svag 2012. Detta bedöms Företagen har ett stort behov av att öka tillsammans med Finansinspektionens striktare investeringarna de närmaste åren lånekrav ha en viss dämpande effekt på bostadsinvesteringarna de närmaste åren, även om den Inbromsningen i produktionen och det osäkra underliggande efterfrågan på bostäder i storkonjunkturläget leder till att företagen ökar stadsområdena är fortsatt hög. investeringarna i långsam takt 2012. Detta Även offentliga investeringar utvecklas svagt avspeglas också i Statistiska centralbyråns de kommande åren efter några år med en stark investeringsenkät från mars 2012 där industrin ökning (se tabell 6.4 och tabell 7 i bilaga 1). Det reviderade ner sina investeringsplaner till en svagare ekonomiska läget i kommunsektorn ökning om 2 procent 2012. Givet den kraftiga bidrar till att kommunala investeringar dämpas. inbromsningen i produktionen bedöms dock Samtidigt innebär den hittills beslutade politiken nedgången av företagens investeringar bli att statens investeringar i infrastruktur minskar begränsad. Det hänger samman med att när tillfälliga infrastrukturinvesteringar fasas ut. Regeringen avser återkomma i höst med en infrastrukturproposition med bl.a. långsiktiga ramar för infrastrukturinvesteringar.

80 På grund av en revidering av den disponibla inkomsten av Statistiska centralbyrån har nivån på sparkvoten reviderats ned från 1993 och framåt. Revideringarna av den disponibla inkomsten beror i sin tur på att myndigheten har gjort en översyn av fördelningen av produktionen mellan företagen och enskilda näringsidkare.

PROP. 2011/12:100

Tabell 6.4 Fasta bruttoinvesteringar

återhämtningen på arbetsmarknaden tillfälligt avbryts. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016 81 Mdkr Procentuell volymförändring 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Näringslivet 495 6,8 1,8 7,2 9,7 8,6 7,4 Svag efterfrågan på svenska exportvaror Industrin 73 10,1 3,6 8,1 11,5 10,2 7,4 Bostäder 112 12,8 -4,7 2,0 4,9 4,7 4,9 Efter en brant nedgång i världshandeln och Offentliga svensk export under finanskrisen ökade myndigheter 107 1,6 -0,3 -3,7 -0,8 3,8 1,3 exporttillväxten snabbt 2010 och under större Totalt 603 5,8 1,4 5,3 8,1 7,9 6,6 delen av 2011(se diagram 6.16). Svensk export Anm.: Fasta priser, referensår 2010. bromsade dock in kraftigt under slutet av 2011 och framåtblickande indikatorer som export- Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. orderingång och exportorderstockar tyder på en svag ökning av exporten i början av 2012 (se

Lagerförändringar förstärker

diagram 6.17). Inbromsningen beror framför allt

konjunkturavmattningen 2012

på en svagare tillväxt i euroområdet, som är Sveriges viktigaste exportmarknad (se fördjup- Lagerinvesteringar har en tendens att förstärka ningsrutan Svensk exportmarknad). Den svaga svängningar i konjunkturen. När efterfrågan exportutvecklingen är även ett resultat av minskar svarar företagen med att minska sina sammansättningen av svensk export. Den lager och vice versa när efterfrågan åter börjar svagare internationella efterfrågan minskar i öka. Den stora lageruppbyggnaden under synnerhet efterfrågan på insats- och inveåterhämtningen efter finanskrisen är alltså ett steringsvaror vilket är en stor del av Sveriges resultat av att företagen haft behov av att justera totala export. Även den relativt starka kronan sina lager för att möta en stigande efterfrågan. dämpar exportutvecklingen något. Den samlade bilden är att lagernivåerna i början av 2012 är relativt väl anpassade till det rådande Diagram 6.16 Svensk export och global varuhandel efterfrågeläget. Den svagare efterfrågan 2012 Årlig procentuell förändring minskar behovet av ytterligare lageruppbyggnad. 8 Lageruppbyggnaden blir därför mindre 2012 än 6 2011. Detta medför att lagerförändringen bidrar 4 negativt till BNP-tillväxten 2012. Från och med 2 2013 bedöms lagerbidraget till BNP-tillväxten bli 0 neutralt. -2

-4 Global varuhandel -6 Svensk export

Svag utveckling av offentlig konsumtion

-8 -10 Konsumtionen i både staten och i kommun- -12 sektorn ökade starkt 2010 och 2011. Detta 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 hängde samman med finanspolitiska satsningar i Källor: CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis och Statistiska staten och tillfälliga konjunkturstöd till centralbyrån. kommunsektorn. Vidare ökade utrymmet för kommunal konsumtion till följd av den starka Allt eftersom den internationella investeringsåterhämtningen på arbetsmarknaden. Tillväxt- konjunkturen stärks under 2013 och 2014 blir takten i den offentliga konsumtionen bedöms bli efterfrågan på svenska exportvaror successivt svag 2012–2016. Den främsta anledningen till högre. För att vara i en återhämtningsfas är dock nedväxlingen är en mer återhållen utveckling av tillväxten i Sveriges viktigaste exportmarknader, konsumtion i kommunsektorn. Kommunal euroområdet och USA, svag under de närmaste konsumtion utvecklas förhållandevis svagt till följd av att de ekonomiska förutsättningarna för kommunsektorn utvecklas svagare när de tillfälliga konjunkturstöden fasas ut och då 81 En utförligare beskrivning av det ekonomiska läget i kommunsektorn finns i avsnitt 9.

PROP. 2011/12:100

åren. Den svenska exporten ökar därför något När den inhemska efterfrågan och omvärldslångsammare 2013–2016 än vad som varit efterfrågan ökar snabbare 2013–2016 stiger normalt i tidigare konjunkturuppgångar. också importen snabbare. Utrikeshandeln bidrar dock positivt till BNP-tillväxten och bytesbalansöverskottet ligger kvar på en hög nivå

Diagram 6.17 Exportorderingång och exportorderstock

2013–2016. Sverige fortsätter därmed att ha ett

Nettotal, säsongrensade värden

högt nettosparande mot omvärlden, vilket leder

80

60 till att produktionen i Sverige kommer att vara

40 större än den inhemska konsumtionen de närmaste åren.

20 0 -20 -40 Exportorderingång Genomsnitt, exportorderingång -60 Exportorderstock Genomsnitt, exportorderstock -80 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 Anm.: Nettotalen definieras som skillnaden mellan andelen företag som uppgivit att orderingången har ökat respektive minskat samt om exportorderstocken är förhållandevis för stor respektive för liten. Genomsnitten avser 2000 – 2012. Källa: Konjunkturinstitutet.

Bytesbalansöverskottet minskar 2012

Den dämpade exporttillväxten i kombination med en svag inhemsk efterfrågan leder till att även importen ökar svagt 2012. Den förhållandevis starka kronan motverkar delvis detta genom att göra importvaror relativt billigare. Importen ökar därför snabbare än exporten 2012. Det bidrar till att bytesbalansöverskottet minskar till ca 6,5 procent som andel av BNP 2012 (se diagram 6.18).

Diagram 6.18 Bytesbalans

Andel av BNP

10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 15 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2011/12:100

Svensk exportmarknad av exportens andel av BNP till dagens nivå på nästan 50 procent. Världshandeln har under en lång period ökat snabbare än den globala tillväxten. Mellan 2002 och 2011 växte världsekonomin med i genom- Svensk export är konjunkturkänslig snitt drygt 3,5 procent per år medan den globala handeln ökade med närmare 6 procent som årligt Sverige exporterar både varor och tjänster. genomsnitt. Global export som andel av global Tjänsteexporten är betydligt mindre än varu- BNP har under samma period ökat från drygt 20 exporten och utgör ca 30 procent av den totala till 30 procent. Den ökade handeln har möjlig- exporten. Tjänsteexporten har dock ökat gjorts genom att många länder som tidigare var snabbare än varuexporten de senaste 15 åren. År slutna planekonomier integrerats i världs- 1995 utgjorde tjänsteexporten knappt 20 procent ekonomin samtidigt som tillväxtekonomierna i av total export. Tjänsteexporten består av flera Asien öppnat upp för ökad handel. En ökad olika typer av inkomster som t.ex. tjänsteglobalisering har lett till att världsekonomin företagens internationella försäljning, turism, tillförts ett stort tillskott av nya avsättnings- den varuproducerande industrins tjänstemarknader och ökade investerings möjligheter. inkomster och intäkter kopplade till En ökad globalisering har gett upphov till nya internationellt verksamma företag med dotterhandelsmönster och förändrade förutsättningar bolag runt om i världen (se diagram 6.19). för svensk export. Det är viktigt att tolka traditionell handels-

Diagram 6.19 Svensk tjänsteexport

statistik med stor varsamhet. Uppkomsten av Fördelad på inkomstgrupper, 2011, i procent IT, allt mer komplexa handels-mönster och globala Transporttjänster kommunikation 14% produktionsnätverk medför att exportvärden Bygg- 15% Finans och

länder.

Turism Övriga 18% affärstjänster 39%

Utrikeshandeln har ökat i betydelse

Övrigt 2%

Källa: Exportrådet. Under den senaste 20-årsperioden har exportens

andel av svensk BNP ökat från 30 till drygt 50 Svensk varuexport är i hög grad inriktad mot procent. Även i andra europeiska länder har investeringsvaror och insatsvaror. Närmare exporten som andel av BNP ökat. Det finns hälften av den svenska varuexporten utgörs av dock relativt stora skillnader både i exportverkstadsvaror, som fordon, maskiner, telekom andelens storlek och hur mycket andelen ökat och metallarbeten, medan basindustrin, skogsunder de senaste 20 åren. Generellt sett har stora och gruvindustrin står för en tredjedel av svensk ekonomier med stor hemmamarknad mindre export (se diagram 6.20). omvärldshandel än små ekonomier. I ett antal Svensk produktion och export påverkas i hög mindre länder som Nederländerna och Belgien grad av hur den internationella investeringsutgör exporten närmare 80 procent av BNP. konjunkturen i omvärlden utvecklas och i Den höga andelen kan dock delvis förklaras av mindre grad av förändringar i omvärldens att både Nederländerna och Belgien är transitefterfrågan på konsumtionsvaror. Detta gör länder för varuhandeln. Många varor passerar svensk export mycket konjunkturkänslig. En dessa länder på väg mot sin slutdestination och stor andel av svensk export går till en region, registreras då som export från dessa länder. I Europa, som har en stor inbördes handel, vilket stora ekonomier som Frankrike, Spanien och ytterligare bidrar till stora svängningar i Storbritannien utgör exportandelen ca 30 exporten. procent och har ökat relativt måttligt under de

senaste 20 åren. Tyskland avviker från det

generella mönstret med en relativt snabb ökning

PROP. 2011/12:100

Diagram 6.20 Varuexport

tio-listan medan Italien föll (se tabell 6.5). Även om en allt större andel av svensk varuexport går Fördelad på varugrupper, 2011, i procent till Asien går huvuddelen till Sveriges geografiska Övriga varor Maskinindustri- 11% produkter 16% närområde. Transportmedel Sverige har haft svårt att behålla marknads- 12% andelar i tillväxtekonomierna. Tillsammans med Skogsprodukter 11% bl.a. USA och Storbritannien har Sverige tappat marknadsandelar, medan länder som Tyskland, Elektro- och Japan, Italien, Norge och Danmark vunnit teleprodukter 14% Kemivaror andelar. Det är framför allt svensk export av 11% teknikprodukter till tillväxtekonomierna som kan förklara minskade marknadsandelar. Livsmedel 5% Mineral- och energivaror 20% Tabell 6.5 Sveriges handelspartner fördelade på länder Källa: Exportrådet. Sveriges tio största handelspartner, andel av total varuexport, i procent 1990 2011 Drygt 70 procent av svensk varuexport går till Tyskland 14,1 Tyskland 9,9 länder i Europa (se diagram 6.21). Den stora Storbritannien 10,1 Norge 9,5 exportandelen till Europa kan sannolikt delvis USA 8,6 Storbritannien 7,0 förklaras av att svenska varor med slut- Norge 8,3 USA 6,3 destination utanför Europa registreras som export till Nederländerna och Belgien, som Finland 6,8 Danmark 6,1 utgör viktiga transitländer i Europa. Europas Danmark 6,8 Finland 6,1 andel av världsekonomin är fortsatt stor men Frankrike 5,4 Nederländerna 4,9 dess andel av den globala importefterfrågan har Nederländerna 5,3 Frankrike 4,6 minskat, medan framför allt tillväxtekonomierna Italien 4,6 Belgien 4,5 i Asien står för en allt större del av den globala Belgien 3,8 Kina 3,3 importen. Under de senaste tio åren har Kina

Av total export 73,7 62,1

fördubblat sin andel av den globala importen Källa: Statistiska centralbyrån. medan traditionellt viktiga exportmarknader för Sverige minskat något i betydelse.

Sverige tappar marknadsandelar

Diagram 6.21 Sveriges handelspartner

Varuexport fördelad på regioner, 2011, i procent Asien Oceanien Trots en god tillväxt i svensk varuexport under 2% de senaste årtiondena har Sverige trendmässigt Mellanöstern 10% 3% tappat marknadsandelar. Sveriges världs- Nordamerika 7% marknadsandel ökade gradvis under 1950- och 1960-talet och nådde sin toppnotering kring Syd- och Centralamerika 3% 1970. Därefter har Sverige tappat marknadsandelar under konjunkturavmattningar som Afrika EU-27 4% 56% sedan inte fullt ut tagits igen under efterföljande Övriga Europa konjunkturuppgångar. Detta har gradvis inneburit att den svenska världsmarknadsandelen 15% minskat, från drygt 2 procent 1970 till 1,2 procent 2010 (se diagram 6.22). En regional fördelning av förlorade världsmarknadsandelar Källa: Statistiska centralbyrån. visar att det är främst på den europeiska Sett till fördelningen på enskilda länder går drygt marknaden som svensk export tappat mark. 60 procent av svensk varuexport till tio länder. Förlusten av marknadsandelar i Europa har inte Trots en ökad globalisering har Sveriges största kunnat kompenseras av ökade marknadsandelar i handelspartner i stort sett varit desamma under andra regioner i världen utan lett till en minskad de senaste två decennierna. I samband med den världsmarknadsandel. Sverige är emellertid inte ekonomiska krisen 2008 tog sig Kina in på topp- det enda landet i Europa som förlorat

PROP. 2011/12:100

marknadsandelar under det senaste årtiondet. får en allt mindre del av den totala världshandeln. EU-kommissionen publicerade nyligen en Det är framför allt tillväxtekonomierna som ökat rapport, Alert Mechanism Report (AMR), som sin exportmarknadsandel medan mer mogna bygger på tio utvalda indikatorer, och syftar till ekonomier som Sverige förlorat marknadsatt varna för potentiella makroekonomiska andelar. När nya ekonomier, med hög obalanser (se fördjupningsrutan Sverige och befolkningstillväxt och med en stor potential för obalansförfarandet). Utvecklingen av ett ökad produktion och konsumtion, öppnar upp medlemslands exportmarknadsandel utgör en av för handel är det naturligt att dessa länder tar indikatorerna. I AMR definieras export- marknadsandelar på bekostnad av redan marknadsandel som ett medlemslands export av utvecklade ekonomier. varor och tjänster i relation till global handel. En annan bidragande förklaring till varför Sverige tappat marknadsandelar kan hänföras till

Diagram 6.22 Exportmarknadsandelar som andel av global

den svenska företagsstrukturen med ett litet

export

antal multinationella företag som står för en Procent Procent betydande andel av varuexporten. I takt med att 1,8 11 världsekonomin har integrerats har de multinationella företagen blivit allt mer flexibla i 1,6 10 hur de väljer att leverera varor till utländska 1,4 marknader. En allt större del av produktionen och försäljningen sker på plats på utländska 1,2 9 1,0 marknader. En ökad omvärldsefterfrågan leder 8 0,8 därmed till att försäljningen i de svenska multi- 0,6 7 nationella företagens dotterbolag etablerade utomlands ökar, snarare än företagens export. 0,4 Sverige Danmark 6 För dessa företag har export från Sverige ersatts 0,2 Finland Tyskland (höger skala) med produktion och försäljning utomlands. Båda dessa förklaringar leder fram till 0,0 5 94 96 98 00 02 04 06 08 10 bedömningen att Sverige sannolikt kommer att Källa: Eurostat. fortsätta tappa marknadsandelar. Tröskelvärdet i AMR har satts till ett fall i marknadsandelar på 6 procent över en femårsperiod. År 2010 hade 15 av 27 medlemsländer ett fall i exportmarknadsandelar som överskred tröskelvärdet. För medlemsländer där världsmarknadsandelen är låg är indikatorn relativt volatil. Att tröskelvärdet överskrids några enskilda år blir därför svårtolkat och indikatorn bör bedömas utifrån en långsiktig trend. Tillväxten i svensk export har varit hög. Efter en relativt låg exporttillväxt under 1970- och 1980-talen accelererade exporttillväxten under 1990-talet. Exporten ökade i genomsnitt med 7,0 procent per år mellan 1990 och 1999. Den internationella konjunkturnedgången 2001 och 2008 har inneburit att exporten i genomsnitt ökade med 4,0 procent per år under 2000-talet. Det finns flera orsaker till varför ett land förlorar marknadsandelar. Ett skäl är försämrad konkurrenskraft. För svenskt vidkommande är det snarare andra faktorer som kan förklara minskningen. I takt med att allt fler länder deltar i den globala handeln är det naturligt att Sverige

PROP. 2011/12:100

6.3 Produktion och produktivitet i efterfrågeutveckling i såväl Sverige som näringslivet omvärlden, i kombination med lediga resurser på

arbetsmarknaden, innebär att produktionen av Svag utveckling av näringslivets produktion 2012 varor och tjänster fortsätter att öka starkt 2013– 2016 (se tabell 6.6). Till skillnad från de flesta Den svaga efterfrågan i Sverige och i omvärlden tidigare konjunkturuppgångar i Sverige väntas under slutet av 2011 har slagit mot produktionen inte exportefterfrågan, och därmed inte i alla näringslivets branscher (se diagram 6.23). industriproduktionen, vara en lika dominerande Inbromsningen har dock blivit kraftigare inom drivkraft de närmaste åren. I stället väntas en industrin jämfört med de tjänsteproducerande stark utveckling av den inhemska efterfrågan, branscherna, eftersom den industritunga vilket leder till att tjänstesektorn blir mer varuexporten dämpats mer än den inhemska betydelsefull än i tidigare konjunkturuppgångar. efterfrågan. Indikatorer som orderingång och Sett över hela återhämtningsperioden efter produktionsplaner pekar på en svag ökning av finanskrisen blir bidraget från industrin därmed produktionen i näringslivet under första halvåret mindre tongivande jämfört med bland annat 2012. återhämtningen som följde efter 1990-talskrisen.

Diagram 6.23 Näringslivets produktion

Index 2007 = 100

Resursutnyttjandet inom företagen minskar

140

tillfälligt

130 Den snabba produktionsuppgången i näringslivet 2010 medförde att resursutnyttjandet inom 120 110 företagen och därmed produktiviteten ökade starkt. Indikatorer som kapacitetsutnyttjandet 82 inom industrin tyder på att resursutnyttjandet 100 90 inom företagen var något ansträngt under större delen av 2011 (se fördjupningsrutan Nuläges- Varuproduktion 80 Tjänsteproduktion bedömning av resursutnyttjandet). Företagen bedöms betrakta den svaga efter- 70 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 frågeutvecklingen under slutet av 2011 och Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. första halvåret 2012 som en tillfällig konjunktursvacka. De anpassar därför inte personalstyrkan Tabell 6.6 Näringslivets produktion fullt ut till den lägre efterfrågan. Det beror bl.a. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016 på att det är stora kostnader förknippade med att rekrytera och säga upp personal. Resursut- Procentuell förändring Mdkr Procentuell volymförändring nyttjandet inom företagen och produktiviteten 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 dämpas därför markant 2012. I takt med att Varuproducenter 819 6,0 -0,1 5,5 4,8 4,5 2,9 efterfrågan tar fart kan företagen inledningsvis Industri öka produktionen utan nyanställningar. Det 497 6,6 -0,2 6,5 5,0 5,0 3,0 Bygg 160 8,7 1,3 5,5 5,5 4,4 3,0 bidrar till att produktiviteten ökar starkt 2013 Tjänsteproducenter 1 468 5,1 0,8 3,4 4,7 4,3 4,3 och att resursutnyttjandet inom företagen blir exkl. FoF något ansträngt. År 2014 och 2015 sker en 1 1 086 6,0 0,8 4,0 5,4 4,9 4,8 Näringslivet totalt 2 287 5,4 0,5 4,1 4,7 4,4 3,8 gradvis normalisering av resursutnyttjandet Anm.: Med produktion avses förädlingsvärde, dvs. bruttoproduktion minus inom företagen genom att antalet anställda, och insatsförbrukning. Fasta priser, referensår 2010. 1 därmed antalet arbetade timmar, samt produk- Finans- och fastighetstjänstebranscherna. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. tionens övriga insatsfaktorer fullt ut anpassas till den successivt högre produktionsnivån.

I samband med att efterfrågan i Sverige och i omvärlden successivt börjar öka andra halvåret 2012 stiger produktionen i både varu- och i tjänstebranscherna (se diagram 6.23). En stark 82 Produktivitet mäts här som arbetsproduktivitet i näringslivet, dvs. förädlingsvärde till baspris per arbetad timme i näringslivet.

PROP. 2011/12:100

I genomsnitt växer produktiviteten i närings-

Tabell 6.7 Arbetsmarknad

livet med 2,1 procent per år 2012–2016, vilket är

Utfall för 2011, prognos för 2012–2016 Procentuell förändring om annat ej anges

i linje med det historiska genomsnittet sedan

2011 2012 2013 2014 2015 2016

1980-talet.

83 1 BNP 4,0 0,7 3,3 3,9 3,4 2,9 2 Produktivitet 2,1 1,1 2,8 2,2 1,9 1,9 Produktivitet i

6.4 Arbetsmarknaden

2 näringslivet 2,4 1,3 3,2 2,3 1,9 2,0 Arbetade timmar 2,3 -0,3 0,5 1,6 1,5 0,9

minskar. Under inledningen av 2012 har Potentiell

sysselsättningen minskat marginellt och framåt- 3 sysselsättning 1,0 0,9 0,6 0,3 0,7 0,3

blickande indikatorer på arbetskraftsefterfrågan 4 Sysselsättningsgap -1,3 -2,3 -2,6 -1,6 -0,6 0,0

som företagens anställningsplaner och varsel Arbetskraft 1,2 0,2 0,2 0,4 0,4 0,3

tyder på en svag utveckling på arbetsmarknaden 5 Arbetslöshet 7,5 7,8 7,7 6,9 5,7 5,2 den närmaste tiden (se diagram 6.24). 5,6 Programdeltagare 3,5 3,8 3,8 3,5 3,0 2,8

Anm.: BNP, produktivitet, arbetade timmar och medelarbetstid avser Diagram 6.24 Ett urval av sysselsättningsindikatorer kalenderkorrigerade data. 1 BNP till marknadspris, fasta priser. Årlig procentuell förändring Nettotal 2 Produktivitet mäts som förädlingsvärde till baspris per arbetad timme. 3 120 120 Potentiell sysselsättning avser inte den högsta möjliga nivån utan den nivån Lediga jobb (vänster skala) som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans. 100 100 4 Sysselsättningsgapet visar skillnaden mellan faktisk och potentiell sysselsätt-

Nyanmälda platser (vänster skala)

I samband med finanskrisen 2008 och 2009 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 minskade antalet arbetade timmar mer än antalet Anm.: Lediga jobb från Konjunkturstatistik över vakanser. Nyanmälda platser vid Arbetsförmedlingen. Anställningsplaner avser förväntningar på antal anställda från Konjunkturbarometern. sysselsatta, dvs. medelarbetstiden minskade, bl.a. Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen och Konjunkturinstitutet. till följd av de avtal om arbetstidsförkortning som träffades mellan arbetsmarknadens parter Sammantaget bedöms sysselsättningen sjunka (se diagram 6.25). När produktionen åter tog marginellt under första halvåret 2012 och i fart 2010 steg därför medelarbetstiden. princip vara oförändrad andra halvåret 2012. Indikatorer tyder på att företagen 2011 Pausen i sysselsättningsökningen under 2012 utnyttjade befintlig arbetskraft i något större beror främst på att företagen inte förnyar utsträckning än normalt. Att medelarbetstiden visstidsanställningar eller ersätter naturliga har ökat de senaste åren beror även på avgångar i samma utsträckning som de senaste regeringens politik. Bl.a. medför jobbskatteavåren. Någon våg av varsel i paritet med draget att incitamenten att gå upp i arbetstid utvecklingen 2008 och 2009 väntas inte. ökar och reformerna inom sjukförsäkringsområdet bidrar till att sjukfrånvaron per sysselsatt minskar. Det något ansträngda resursutnyttjandet inom företagen 2011 medför att företagen möter den tillfälligt svagare efterfrågan 2012 i stor utsträckning med att dra ner på antalet arbetade timmar bland de som är anställda snarare än att minska antalet anställda. Därmed faller 83 medelarbetstiden 2012. I takt med att efterfrågan I genomsnitt har produktiviteten i näringslivet ökat med 2,3 procent per år 1981–2011.

PROP. 2011/12:100

så småningom tar fart kan därför företagen och spåren av finanskrisen syns fortfarande (se inledningsvis öka antalet arbetade timmar mer än fördjupningsrutan Nulägesbedömning av antalet anställda. Det bidrar till att medel- resursutnyttjandet). arbetstiden stiger 2013 och 2014 (se diagram Den växande befolkningen i åldrarna 15–74 år 6.26). och regeringens strukturreformer bidrar till att den potentiella sysselsättningen fortsätter att

Diagram 6.25 Medelarbetstid

öka 2012–2016 (se tabell 6.7 och diagram 6.27). Detta motverkas dock på marginalen av att den

Antal timmar

1 680

utdragna lågkonjunkturen leder till att fler

1 660 kommer att bli långvarigt kvar i arbetslöshet, vilket minskar de lediga resurserna på

1 640

arbetsmarknaden.

84 1 620

Diagram 6.27 Faktisk och potentiell sysselsättning med och

1 600

utan politik

1 580 Tusental

5 000 1 560 Faktisk sysselsättning 4 800 Potentiell sysselsättning 1 540 Potentiell sysselsättning exkl. politik 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 4 600 Anm.: Medelarbetstid mätt som antal timmar per sysselsatt och år. Enligt nationalräkenskaperna. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjukturinstitutet och egna beräkningar. 4 400

4 200

Diagram 6.26 BNP, arbetade timmar och sysselsättning

Årlig procentuell förändring 4 000

8 3 800 6 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. 4

2 Diagram 6.28 BNP-gap, sysselsättningsgap och timgap

0 Procent

8 -2 BNP-gap BNP 6 Sysselsättningsgap

90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 -2 Anm.: Kalenderkorrigerad data för BNP och arbetade timmar. -4 Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. -6 -8 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 Anm.: Gapen visar skillnaden mellan faktisk och potentiell nivå, i procent av potentiell Lågt resursutnyttjande på arbetsmarknaden de nivå.

närmaste åren

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Antalet sysselsatta i Sverige ökade med cirka Den svaga faktiska utvecklingen av syssel- 210 000 personer 2006–2011. Ökningen i sättningen 2012 i kombination med den stigande sysselsättningen är högre än vad som enbart kan potentiella sysselsättningen medför att resursförklaras av demografiska faktorer, vilket har utnyttjandet på arbetsmarknaden fortsätter att bidragit till att sysselsättningsgraden har ökat i minska 2012 (se diagram 6.28). Det möjliggör de flesta åldersgrupperna (se diagram 5.3 och avsnitt 5.2.1). Sammantaget indikerar detta att strukturella faktorer, framför allt regeringens politik, har bidragit till en ökning av syssel- 84 Detta kan uttryckas som att den potentiella sysselsättningen under en sättningen. Trots den relativt goda utvecklingen period blir något lägre än vad som skulle ha varit fallet utan dessa negativa är resursutnyttjandet på arbetsmarknaden lågt s.k. persistenseffekter.

PROP. 2011/12:100

att sysselsättningen kan öka starkt 2013–2016, de närmaste åren. Den relativt svaga när arbetskraftsefterfrågan tar fart, utan att det utvecklingen i de varuproducerande branscherna uppstår brist på arbetskraft. de närmaste åren är dock i första hand en I takt med att efterfrågan i ekonomin ökar strukturell förändring som pågått en längre tid och resursutnyttjandet inom företagen stiger (se diagram 6.29). börjar företagen öka antalet anställda under Den svaga inkomstutvecklingen för kommun- 2013. Återhämtningen på arbetsmarknaden blir sektorn bidrar till att den totala kommunstark 2014–2015 och 2016 bedöms resurs- finansierade sysselsättningen bedöms i princip utnyttjandet på arbetsmarknaden vara normalt. vara oförändrad 2012–2014 för att därefter Sammantaget bedöms antalet sysselsatta stiga minska något (se vidare avsnitt 9). Sysselmed ca 190 000 personer från 2011 till 2016 som sättningen i privat sektor som finansieras av en följd av konjunkturåterhämtningen, kommunsektorn fortsätter dock att öka under regeringens politik och ökningen av antalet hela perioden 2012–2016. Det medför att antalet personer i arbetsför ålder. sysselsatta i kommunsektorn minskar något 2012–2016 (se tabell 6.8).

Tabell 6.8 Sysselsättningen i olika sektorer

En allt större andel jobbar i tjänstebranscherna

Utfall för 2011, prognos för 2012–2016 Efterfrågan på arbetskraft skiljer sig kraftigt 1 000-tal personer Procentuell volymförändring 2011 2011 2012 2013 2014 2015 2016 mellan olika branscher de närmaste åren, till följd Näringslivet 3 196 2,9 0,0 0,7 2,1 2,6 1,4 av både strukturella och konjunkturella faktorer varav: Varusektorn 1 087 2,0 -1,7 0,3 1,1 1,5 0,0 (se tabell 6.8). Indikatorer så som anställningsplaner enligt konjunkturbarometern tyder på att Tjänstesektorn 2 108 3,3 0,9 1,0 2,6 3,2 2,1 antalet sysselsatta inom industrin minskar Offentlig sektor 1 293 0,7 -0,2 -0,7 -0,5 -0,7 -0,7 betydligt under 2012. Även för handeln är varav: Staten 239 1,3 0,7 -0,2 -0,9 -1,1 -1,1 indikatorerna svaga och antalet sysselsatta väntas Kommunsektorn 1 054 0,5 -0,5 -0,8 -0,5 -0,7 -0,6 i princip vara ungefär oförändrat 2012. Ekonomin totalt 1 4 601 2,2 -0,1 0,3 1,3 1,7 0,8 Samtidigt bedöms sysselsättningen öka i god Anm.: Bransch- och sektorindelning enligt nationalräkenskaperna. 1 I ekonomin totalt inkluderas även sysselsatta i hushållens icke vinstdrivande takt i företagstjänstebranscherna. Sysselsätt- 85 organisationer. ningen i företagstjänstebranscherna har stigit Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar både under finanskrisen, samt under

Diagram 6.29 Andel sysselsatta i näringslivet varu- resp.

konjunkturåterhämtningen 2010 och 2011. En

tjänsteproducenter samt i offentliga myndigheter

förklaring till den ihållande ökningen av 60 sysselsättningen i företagstjänstebranscherna är Varuproducenter att bemanningsföretagen har expanderat snabbt. Tjänsteproducenter 50 Offentliga myndigheter Den snabba expansionen bedöms delvis vara driven av en trend som innebär att 40 bemanningspersonal blir en allt viktigare del av 30 arbetsmarknaden. Denna trend väntas fortsätta ytterligare en tid, vilket medför att 20 bemanningsbranschen bidrar till ett ökat antal sysselsatta i företagstjänstebranscherna 2012, 10 trots den generellt sett svagare arbets- 0 kraftsefterfrågan. 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 15 Överflyttningen av sysselsatta från industrin Anm.: Sysselsatta enligt nationalräkenskaperna. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. till bemanningsbranschen bidrar till att antalet personer anställda i industribranschen minskar

Svag ökning av antalet personer i arbetskraften 2012–2016

85 Trots att resursutnyttjandet på arbetsmarknaden Begreppet företagstjänstebranscherna omfattar bl.a. juridisk och har varit lågt sedan finanskrisen 2008 har antalet ekonomisk konsultverksamhet, arkitekt- och reklambyråer, samt personer i arbetskraften ökat betydligt (se uthyrning, leasing och bemanning.

PROP. 2011/12:100

diagram 6.30). Den viktigaste förklaringen till Arbetslösheten stiger under 2012 detta är att regeringens reformer, framför allt jobbskatteavdraget, har ökat incitamenten att Minskningen av arbetslösheten, som pågått delta i arbetskraften. Även en ökning av sedan början av 2010, avstannade under slutet av befolkningen i åldrarna 15–74 år har bidragit till 2011. Under 2012 är sysselsättningen i princip att antalet personer i arbetskraften har ökat. oförändrad samtidigt som antalet personer i År 2012–2016 ökar antalet personer i arbetskraften fortsätter att öka. Det medför att arbetskraften i betydligt långsammare takt arbetslösheten stiger till ca 8 procent 2012. jämfört med utvecklingen under de senaste åren. Ökningen av arbetslösheten beror huvud- Det beror framför allt på att regeringens sakligen på att tiderna i arbetslöshet blir längre genomförda strukturreformer bedöms ha fått och i mindre utsträckning på att flödet till nästan fullt genomslag på arbetskraften 2011. arbetslöshet ökar. Vidare bidrar den demografiska sammansättningen av befolkningen i åldrarna 15–74 år

Diagram 6.31 Långtidsarbetslösa

till att dämpa ökningen av antalet personer i Tusental 160 arbetskraften. Samtidigt som befolkningen i åldrarna 15–74 år ökar de närmaste åren ändras 140 sammansättningen så att åldersgrupper med ett 120 lågt arbetskraftsdeltagande ökar. Det beror 100 framför allt på att andelen i åldersgruppen 65–74 80 år, som har ett lågt arbetskraftsdeltagande, ökar 60 till följd av att den stora generation som föddes 40 på 1940-talet går i pension. Det demografiska 20 bidraget till arbetskraften blir därför mindre än 0 befolkningstillväxten i åldersgruppen 15–74 år. 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Anm.: Långtidsarbetslösa avser arbetslösa 27 veckor eller längre (svensk praxis), mätt Diagram 6.30 Arbetskraft och sysselsatta 15–74 år enligt Arbetskraftsundersökningarna. Säsongrensad data, tre månaders glidande medelvärde. Tusental Källa: Statistiska centralbyrån. 5 500 5 300 I arbetskraften Den svaga utvecklingen under 2012 medför att 5 100 Sysselsatta de problem som finns på arbetsmarknaden förvärras under en övergångsperiod. Långtids- 4 900 arbetslösheten är fortfarande hög och bedöms 4 700 4 500 öka 2012 (se diagram 6.31 samt avsnitt 5.2). 4 300 Eftersom en individs kompetens tenderar att 4 100 minska med arbetslöshetstidens längd, samtidigt som långtidsarbetslöshet i sig kan vara 3 900 stigmatiserande, bedöms avmattningen i 3 700 konjunkturen leda till s.k. negativa persistens- 3 500 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 effekter. Persistenseffekterna ökar jämviktsarbetslösheten med ca 0,4 procentenheter. 86 Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. Dessa effekter väntas dock klinga av på sikt. Trots persistenseffekterna bidrar regeringens Sammantaget bedöms antalet personer i reformer till att jämviktsarbetslösheten bedöms arbetskraften stiga med ca 80 000 personer från minska till ca 5 procent 2016 (se diagram 6.32). 2011 till 2016, vilket kan jämföras med en ökning av antalet personer i arbetskraften med ca 250 000 personer från 2006 till 2011(se diagram 6.30).

86 Jämviktsarbetslösheten är den arbetslöshet som ekonomin går mot på sikt om inga ytterligare störningar inträffar. Denna bestäms huvudsakligen av de regler och institutioner som omgärdar arbetsmarknaden, t.ex. arbetslöshets- och sjukförsäkringarnas utformning.

PROP. 2011/12:100

Diagram 6.32 Arbetslöshet

år varit normerande. Efter att större delen av

industrins avtal blev klara i slutet av 2011, har Procent av arbetskraften, årsvärden

12 även löneavtal för pappersindustrin och

10 byggbranschen slutits under inledningen av

2012. För de avtal som har slutits i inledningen

8 av 2012 har industrins avtal varit normerande.

De avtal som är kvar att slutas under 2012 6 beräknas i stort följa industrins, även om

4 Arbetslöshet enskilda avvikelser inte kan uteslutas.

Det fortsatt låga resursutnyttjandet på arbets- Jämviktsarbetslöshet marknaden och konjunkturavmattningen under 2 hösten 2011 bidrog till måttliga löneökningar i 0 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 industrins centrala avtal, även om löne-

Anm.: Jämviktsarbetslöshet motsvarar skillnaden mellan potentiell arbetskraft och ökningarna i de centrala avtalen blev högre i

potentiell sysselsättning, i procent av potentiell arbetskraft. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar . denna avtalsrunda än i 2010 års avtalsrörelse.

Vidare bidrar den relativt svaga produktivitetstil-

lväxten under 2012 till att företagens möjligheter Sammantaget bedöms regeringens strukturatt klara av kraftiga löneökningar är begränsade. reformer, som jobbskatteavdraget och föränd- I förra avtalsrundan kom de högre löneökningsringen av arbetslöshetsförsäkringen, sänka takterna mot slutet av avtalsperioden, men i de jämviktsarbetslösheten med 1,5 procentenheter nya avtalen förväntas de högre löneökningstill år 2016. I takt med att sysselsättningen stiger takterna komma i början av avtalsperioden. under 2013 börjar även arbetslösheten åter att Detta medför att löneökningstakten förväntas minska. Den väntas därefter avta i snabb takt till bli något lägre 2013 än 2012. 5,2 procent 2016. Antalet arbetslösa uppgår då

till ca 270 000 personer. Diagram 6.33 Löneökningar i hela ekonomin

Andelen av arbetskraften som deltar i Procent

arbetsmarknadspolitiska åtgärder var 2010 den 7

högsta sedan slutet på 1990-talskrisen och ökade Löneökningar utöver centrala avtal 6 marginellt 2011. Den utdragna lågkonjunkturen Centrala löneavtal

bedöms medföra att andelen i olika typer av 5 arbetsmarknadspolitiska åtgärder fortsätter att 4

öka 2012, främst beroende på att fler deltar i 3

jobb- och utvecklingsgarantin samt jobbgarantin 2 för unga. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna

bedöms i viss mån motverka de negativa 1 persistenseffekter som lågkonjunkturen med- 0

fört. 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 15

Källor: Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

Sammantaget bedöms lönerna i hela ekonomin

6.5 Löner

öka med 3,2 procent 2012 och 3,1 procent 2013,

enligt konjunkturlönestatistikens definition (se

Måttliga löneökningar de kommande åren

diagram 6.33 och tabell 6.9). I takt med att

arbetsmarknaden förbättras stiger lönerna Löneökningarna i de centrala avtal som slöts gradvis snabbare 2014–2016. Lönerna bedöms under 2010 års avtalsrörelse kom på grund av dock öka något långsammare än det historiska den djupa lågkonjunkturen att bli de lägsta sedan genomsnittet sedan början av 1990-talet. Det industriavtalets tillkomst 1997 (se diagram 6.33). beror framför allt på att resursutnyttjandet på Detta bidrog till låga löneökningstakter under arbetsmarknaden är fortsatt lågt 2014, vilket 2010 och 2011. dämpar lönekraven. När hänsyn tas till Under hösten 2011 påbörjades en ny produktivitetsutvecklingen, prisutvecklingen för avtalsrörelse som totalt berör ca 2,7 miljoner företagen (det s.k. förädlingsvärdepriset), arbetstagare. Industrins löneavtal har i drygt tio

PROP. 2011/12:100

vinstutvecklingen och regeringens reformer är statistiken och inom nationalräkenskaperna. 88 bedömningen att lönerna i näringslivet kommer Lönerna enligt nationalräkenskaperna ökade att öka med i genomsnitt knappt 3,6 procent per betydligt långsammare än lönerna enligt år 2014–2016. konjunkturlönestatistiken under 2010 till följd 87 av de s.k. krisavtalen i samband med finanskrisen. År 2011-2016 bedöms dock lönerna

Diagram 6.34 Reallön och nominell lön

Procent enligt konjunkturlönestatistiken och nationalräkenskaperna öka i ungefär samma takt. 8 7 Nominell lön 6 Real lön 5 4

6.6 Inflation och reporänta

3 2 1 0 Lågt inflationstryck 2012–2013 -1 -2 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 Inflationen mätt som konsumentprisindex Anm.: Reallön är nominell löneökning enligt nationalräkenskaperna deflaterad med (KPI) var 3,0 procent 2011. Det beror till stor hushållens konsumtionsdeflator. Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar. del på att räntorna steg kraftigt 2010 och 2011. Den underliggande inflationen mätt med KPIF, som visar KPI med fast ränta, var 1,4 procent

Tabell 6.9 Löner och inflation

2011. Det låga inflationstrycket 2011 förklaras av Procentuell förändring. Utfall för 2011, prognos för 2012-2016 ett lågt resursutnyttjande och att enhetsarbetskostnaderna utvecklades svagt under 2010 och 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Timlön 2011 (se diagram 6.35). Under 2012 ökar företagens enhetsarbets- 1 KL, hela ekonomin 2,4 3,2 3,1 3,3 3,7 3,7 kostnader snabbare än 2010 och 2011 till följd av 1 KL, näringslivet 2,6 3,3 3,1 3,3 3,7 3,7 att löneökningstakten är något högre samtidigt 2 NR, hela ekonomi 2,6 3,3 3,1 3,3 3,7 3,7 NR, näringslivet 2 2,5 3,3 3,1 3,3 3,7 3,7 som produktivitetstillväxten dämpas av konjunkturavmattningen. Det låga resurs-

Inflation

Denna bild stöds av de flesta tillgängliga Anm.: En utförligare tabell återfinns i tabellsamlingen i bilaga 1. indikatorer. Bland annat har både hushållens och 1 Timlön enligt konjunkturlönestatistiken. 2 företagens inflationsförväntningar på 12 Timlön enligt nationalräkenskaperna. 3 Årsgenomsnitt. månaders sikt sjunkit. Vidare bidrar sänkningen 4 KPI med fast ränta. Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.¨ av mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster till att dämpa inflationstrycket Det låga resursutnyttjandet och den för- 2012. Restaurangpriserna har sänkts under hållandevis svaga produktivitetstillväxten medför inledningen av 2012 och sammantaget bedöms att ökningstakten av reallönen 2012–2016 sänkningen av mervärdesskatten på restaurangbedöms bli marginellt lägre än det historiska och cateringtjänster leda till att inflationen blir genomsnittet sedan början av 1990-talet. ungefär 0,2 procentenheter lägre 2012. Däremot är ökningstakten av reallönen betydligt Sammantaget bedöms inflationen, mätt som högre än den var 2006–2011 (se diagram 6.34). KPI, öka med 1,2 procent 2012. KPIF förväntas Löneutvecklingen mäts både av konjunkturlöne- stiga med 1,0 procent 2012 (se tabell 6.9). På grund av den utdragna lågkonjunkturen väntas KPIF öka långsamt 2013 och 2014.

87 Bedömningen av löneutvecklingen 2014–2016 utgår ifrån att arbetskostnaden på sikt bestäms av potentiell produktivitet och av den strukturella utvecklingen av förädlingsvärdepriserna. Under de närmaste 88 Lönemåtten skiljer sig åt genom att olika typer av ersättningar, som åren beaktas även den effekt på lönerna som uppkommer på grund av bonusersättning, semesterersättning, sjuklön och vissa typer av regeringens reformer. skattepliktiga förmåner ingår i nationalräkenskapernas lönemått, men inte i konjunkturlönestatistiken.

PROP. 2011/12:100

Framför allt på arbetsmarknaden finns det lediga

Tabell 6.10 Svenska räntor och växelkurs

resurser de närmaste åren, vilket dämpar Värde vid respektive års slut. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016. löneutvecklingen. Samtidigt stiger resurs-

2011 2012 2013 2014 2015 2016 utnyttjandet inom företagen, med en stark

produktivitetstillväxt som följd. Enhetsarbets- Reporänta 1,75 1,00 1,50 2,50 3,50 3,50

kostnaderna utvecklas därför mycket svagt och Statsobligations-

bidrar till ett lågt underliggande inflationstryck ränta (10-årig) 1,7 2,1 2,8 3,7 4,7 4,7

2013 och 2014. TCW-index 124 121 119 119 119 119

2015 och 2016 leder stigande resurs- Källor: Riksbanken, Reuters och egna beräkningar.

utnyttjande, högre oljepriser, och ökande enhetsarbetskostnader till att KPIF väntas stiga I takt med minskad finansiell oro har de svenska

fem- och tioåriga statsobligationsräntorna stigit, till knappt 2 procent 2016. Inflationen, mätt som och var i inledningen av 2012 i nivå med KPI, väntas stiga kraftigare 2015 och 2016 på motsvarande räntor i Tyskland och USA. De grund av stigande räntor. fem- och tioåriga statsobligationsräntorna

Diagram 6.35 Enhetsarbetskostnad, produktivitet och löner bedöms dock vara låga de närmaste åren då de

Procentuell förändring antas följa den internationella utvecklingen med

låga obligationsräntor. 8

6 Kronan fortsätter att visa större mot-

ståndskraft mot inbromsningen i konjunkturen

än normalt. En stark svensk ekonomi med ett 4

2 stort bytesbalansöverskott, sunda offentliga

finanser och en hög potentiell tillväxt talar för att

0 kronan stärks ytterligare något de närmaste åren.

-2 Enhetsarbetskostnad Kronan, mätt med det handelsviktade TCW-

Produktivitet indexet, bedöms appreciera från 124 i slutet av -4 2011 till 121 i slutet av 2012. Under 2013 stärks Timlön

kronan ytterligare till 119 och TCW-indexet -6 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 bedöms ligga kvar på 119 under 2014–2016 (se Anm.: Samtliga variabler avser näringslivet, timlön enligt nationalräkenskaperna. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. tabell 6.10).

Lågt inflationstryck möjliggör en expansiv

6.7 Risker och alternativscenarier

penningpolitik de närmaste åren

Risken för en sämre utveckling dominerar

Inbromsningen i svensk ekonomi med kraftigt

dämpad tillväxt, stigande arbetslöshet och lågt Osäkerheten är stor avseende den framtida inflationstryck leder till att Riksbanken bedöms konjunkturutvecklingen och det finns tydliga sänka reporäntan till 1,0 procent 2012 (se tabell risker för både en sämre respektive bättre 6.10). I takt med att återhämtningen i svensk utveckling. Sammantaget bedöms dock riskerna ekonomi tar fart och inflationstrycket stiger för en sämre utveckling överväga, även om de börjar Riksbanken höja reporäntan under andra bedöms ha minskat något sedan budgethalvåret 2013. Reporäntan bedöms nå normala propositionen för 2012 beslutades i september nivåer på 3,5 procent i slutet av 2015, vilket är 2011. cirka ett år innan resursutnyttjandet i ekonomin En risk som avtagit under inledningen av 2012 som helhet normaliseras. är oron kring de europeiska bankernas möjlighet

att finansiera sig på de finansiella marknaderna.

ECB:s åtgärder med bl.a. treåriga lån till låg ränta

har påtagligt minskat risken för att de

PROP. 2011/12:100

statsfinansiella problemen sprider sig till att öka till följd av regeringens reformer kommer banksektorn. det resultera i att sysselsättningen och BNP ökar 89 I flertalet euroländer kvarstår emellertid de ännu mer än vad som antas i prognosen, utan att underliggande problemen med höga skuldnivåer det uppstår överhettningstendenser i ekonomin. och låg potentiell tillväxt. Det finns en risk att En annan inhemsk risk gäller osäkerheten den finanspolitiska konsolideringen inte kring de svenska hushållens sparkvot. Sparvaraktigt minskar underskotten i de offentliga kvoten har varit hög sedan finanskrisen 2008 (se finanserna och att de negativa effekterna av de diagram 6.13 i avsnitt 6.2). Sjunkande tillgångsnödvändiga finanspolitiska åtstramningarna kan priser, och ökat försiktighetssparande till följd av bli större än vad som antas i huvudscenariot. I oron på de finansiella marknaderna samt rädsla USA råder dessutom stor osäkerhet om för arbetslöshet tillhör de faktorer som tenderar tidpunkten för och omfattningen av framtida att leda till en hög sparkvot. I prognosen antas finanspolitiska åtstramningar och hur de sparkvoten sjunka tillbaka successivt i takt med kommer att påverka ekonomin. Om att konjunkturen förbättras, tillgångspriserna utvecklingen blir svagare i både euroområdet och stabiliseras och försiktighetssparandet minskar. USA än vad som antas i huvudscenariot kan det Det är dock möjligt att hushållen vill minska sina resultera i en betydligt mer utdragen skulder mer än vad som antas i prognosen. Om konjunkturuppgång i omvärlden, och därmed i den höga sparkvoten kan härledas till ett Sverige. I alternativscenario 1 nedan redovisas en strukturellt skifte i ekonomin, exempelvis mer detaljerad beskrivning av hur en svagare genom att hushållen vill amortera i större internationell ekonomi skulle påverka Sverige. utsträckning än vad som skett de senaste 20 åren, Det finns tydliga möjligheter till både en skulle det innebära att sparkvoten inte faller bättre och en sämre utveckling på den svenska tillbaka i samma utsträckning som antas i arbetsmarknaden. På nedåt sidan finns det en huvudscenariot. En sådan utveckling skulle risk att den pågående inbromsningen i svensk innebära en svagare konsumtionstillväxt, lägre ekonomi får större permanenta effekter på BNP-tillväxt och högre arbetslöshet 2013–2016. arbetsmarknaden. Det skulle i så fall ske genom En ytterligare osäkerhetsfaktor är utvecklatt grupper som i nuläget står långt ifrån ingen av produktiviteten. Den genomsnittliga arbetsmarknaden inte kommer in på produktivitetstillväxten har varit låg sedan arbetsmarknaden och att fler personer därför finanskrisen, och det finns en risk att lämnar arbetskraften permanent. Det finns även produktiviteten fortsätter att utvecklas svagare indikationer på att matchningen på arbets- än bedömningen i prognosen. Detta skulle marknaden har försämrats den senaste tiden. exempelvis kunna ske genom en struktur- Om det beror på strukturella faktorer kan det omvandling, där sammansättningen av branscher resultera i att jämviktsarbetslösheten är högre än i näringslivet ändras mot mindre produktiva vad som antas i huvudscenariot. sektorer i större utsträckning än vad som Samtidigt är det möjligt att regeringens politik förutses i huvudscenariot. Det är även möjligt att får större positiva effekter på arbetsmarknaden den starka ökningen av sysselsättningen bidrar än vad som förutses i prognosen. Syssel- till att produktiviteten dämpas mer än vad som sättningsgraden har ökat i de flesta åldersgrupper antas i huvudscenariot. Samtidigt finns faktorer och arbetskraften har vuxit starkare än den som talar för att produktiviteten kan öka mer än demografiska utvecklingen, trots det svaga vad som antas i prognosen. Exempelvis är konjunkturläget. Detta indikerar att regeringens investeringsnivån ännu inte tillbaka på 2007 års reformer har förbättrat arbetsmarknadens funk- nivå. Om svenska företag visar sig ha ett tionssätt. I prognosen antas att regeringens uppdämt behov av att investera skulle det politik i stort sett redan har haft fullt genomslag resultera i att de börjar investera tidigare och i på arbetskraftsdeltagandet. Om deltagandet i större omfattning än vad som antas i prognosen, arbetskraften under de närmaste åren fortsätter med högre produktivitet och BNP-tillväxt som följd de kommande åren. I alternativscenario 2 redovisas en mer detaljerad analys av hur en högre produktivitet skulle påverka den svenska ekonomins utveckling. 89 Se vidare fördjupningsrutan EU:s åtgärder och inriktning i hanteringen av den statsfinansiella krisen.

PROP. 2011/12:100

Alternativscenario 1: Svagare utveckling av den svenska banker, till följd av en utdragen

internationella ekonomin lågkonjunktur och fortsatt finansiell oro i

omvärlden, högre finansieringskostnader, vilket

I detta alternativscenario analyseras hur svensk antas ge högre bolånespreadar.

ekonomi skulle påverkas av en svagare I detta alternativscenario bidrar både en lägre

utveckling av Sveriges exportmarknad 2013– världsmarknadsefterfrågan och en växelkurs-

2014 än vad som antas i huvudscenariot. appreciering till en svagare exportutveckling 90 2013 och 2014 (se tabell 6.11). Exporttillväxten

Tabell 6.11 Alternativscenario 1: Svagare internationell

blir 3,5 respektive 3,0 procentenheter svagare än

efterfrågan

bedömningarna i huvudscenariot för 2013 och Prognos enligt huvudscenariot inom parentes, procentuell förändring om annat ej anges 2014. I samband med att växelkursen deprecierar

2012 2013 2014 2015 2016 och världsmarknadstillväxten ökar, växer

BNP 0,4 2,1 2,8 4,4 3,6 exporten snabbare 2015 och 2016. Exportnivån

(0,4) (3,3) (3,7) (3,6) (3,2) blir dock lägre i slutet av prognosperioden i detta

Konsumtion 1,5 3,7 3,6 2,9 3,1 alternativscenario än i prognosen.

Den svagare exportutvecklingen medför att (1,5) (3,6) (3,7) (3,4) (3,2) resursutnyttjandet i ekonomin som helhet Export 0,3 2,8 4,2 8,5 7,9 minskar. BNP-gapet faller till -3,2 procent 2013 (0,3) (6,3) (7,2) (6,9) (6,3) jämfört med en minskning i BNP-gapet under 1 Sysselsättning -0,2 0,0 0,5 1,5 1,1 2013 till -2,1 procent i huvudscenariot. Till följd

(-0,1) (0,3) (1,4) (1,7) (0,8) av det låga resursutnyttjandet är inflationen låg

1,2 under hela prognosperioden. Penningpolitiken Arbetslöshet 7,9 8,0 8,1 7,1 6,4 (7,8) (7,7) (6,9) (5,7) (5,2) blir således mer expansiv och Riksbanken sänker

reporäntan till 0,25 procent 2013. Reporäntan 3 BNP-gap -2,7 -3,2 -2,8 -1,6 -0,9 (-2,7) (-2,1) (-0,9) (-0,4) (-0,0) höjs inte förrän 2015 då BNP-tillväxten

Reporänta 4 0,75 0,25 0,25 1,00 2,25 utvecklas starkare än trend och BNP-gapet

(1,00) (1,50) (2,50) (3,50) (3,50) minskar.

5 Den låga räntan bidrar positivt till fasta Timlön 3,1 2,6 2,2 2,5 2,7 bruttoinvesteringar. Den svagare produktionen (3,3) (3,1) (3,3) (3,7) (3,7) 6 medför dock att investeringarna sammantaget KPIF 0,7 0,7 0,6 0,8 1,2 utvecklas svagare 2014 och 2015. Eftersom (1,0) (1,3) (1,4) (1,7) (1,9) bolåne-spreadarna är högre än i huvudscenariot

7 Finansiellt sparande -0,3 0,1 1,0 2,4 3,0 får den låga reporäntan ingen stor positiv effekt

(-0,3) 0,3 (1,6) (3,0) (3,7) på hushållens konsumtion. Vidare dämpas hus-

1 hållens konsumtion av den svagare arbets- 15-74 år. 2 Procent av arbetskraften. marknadsutvecklingen. Samtidigt bidrar en lägre 3 Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. 4 inflation i konsumentpriserna till att hushållens Slutkurs. 5 Timlön enligt nationalräkenskaperna. 6 Årsgenomsnitt. reala disponibla inkomster och därmed även

konsumtionen endast utvecklas marginellt 7 Den offentliga sektorns sparande i procent av BNP. Källa: Egna beräkningar. svagare än i huvudscenariot 2013–2016.

Den svagare efterfrågan leder till att både Alternativscenariot bygger på tre antaganden. arbetade timmar och produktiviteten blir lägre För det första antas världsmarknadsefterfrågan 2013. Fallet i arbetade timmar beror både på en öka långsammare 2013 och 2014 än i lägre sysselsättning och på en lägre medelhuvudscenariot. För det andra antas en stark arbetstid 2013. Utvecklingen i sysselsättningen svensk ekonomi jämfört med omvärlden blir fortsatt svag 2014–2016, vilket innebär att resultera i att kronan apprecierar med 3 procent arbetslösheten blir högre för hela prognosmer per år 2013 och 2014. För det tredje möter perioden. Arbetslösheten blir som högst 8,1

procent 2014, men sjunker sedan till 6,4 procent

2016.

90 De redovisade effekterna i alternativscenarierna är framtagna med hjälp

av makromodellen KIMOD. Se Working paper No 2009:111 från Konjunkturinstitutet.

PROP. 2011/12:100

Diagram 6.36 BNP

Alternativscenario 2: Högre potentiell

Procentuell förändring

produktivitetstillväxt i näringslivet

7 6 Produktivitetsutvecklingen i näringslivet har varierat mycket historiskt sett och är således svår 5 att prognostisera. I genomsnitt ökade

4 produktiviteten i näringslivet med ca 2,3 procent per år 1981–2011. Utvecklingen var dock 3 betydligt starkare 1993–2006 då den i genomsnitt ökade med 3,5 procent per år. I 2 Alternativscenario 1

Huvudscenario

1 huvudscenariot bedöms potentiell produktivitet

Alternativscenario 2

växa svagare med ett genomsnitt på 2,1 procent 0 10 11 12 13 14 15 16 per år 2012–2016.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Tabell 6.12 Alternativscenario 2: Högre potentiell produktivitet

Färre arbetade timmar leder till en lägre löne- Prognos enligt huvudscenariot inom parentes, procentuell förändring summeutveckling, vilket i sin tur ger lägre om annat ej anges

inkomstskatter och arbetsgivaravgifter. Även 2012 2013 2014 2015 2016 mervärdesskatteintäkterna blir lägre till följd av BNP 0,5 3,9 4,5 4,2 3,6

lägre konsumtion i löpande priser. Sammantaget (0,4) (3,3) (3,7) (3,6) (3,2) blir den offentliga sektorns finansiella sparande Konsumtion 1,6 4,0 4,3 3,9 3,8 som andel av BNP i genomsnitt 0,5 (1,5) (3,6) (3,7) (3,4) (3,2) procentenheter lägre per år 2013–2016 jämfört Investeringar 2,0 7,7 10,6 8,9 6,3 med huvudscenariot. (1,4) (5,3) (8,1) (7,9) (6,6)

Diagram 6.37 Arbetslöshet Export 0,5 6,9 7,9 7,5 6,7

Procent av arbetskraften (0,3) (6,3) (7,2) (6,9) (6,3) 10 1 Sysselsättning -0,1 0,3 1,5 1,9 0,9

(-0,1) (0,3) (1,4) (1,7) (0,8) 9 1,2 Arbetslöshet 7,8 7,7 6,8 5,3 4,8 8 (7,8) (7,7) (6,9) (5,7) (5,2)

3 7 BNP-gap -3,0 -2,2 -0,7 0,0 0,3

(-2,7) (-2,1) (-0,9) (-0,4) (-0,0) 6 Alternativscenario 1 4 Reporänta 1,00 1,75 2,75 4,00 4,00

Huvudscenario

5 Alternativscenario 2 (1,00) (1,50) (2,50) (3,50) (3,50)

5 Timlön 3,4 3,6 4,0 4,4 4,5 4 (3,3) (3,1) (3,3) (3,7) (3,7) 10 11 12 13 14 15 16 6 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. KPIF 0,9 1,3 1,4 1,8 2,0

(1,0) (1,3) (1,4) (1,7) (1,9)

7 Finansiellt sparande -0,3 0,4 1,7 3,3 4,0 En svagare världsekonomi skulle innebära en (-0,3) (0,3) (1,6) (3,0) (3,7)

mer utdragen lågkonjunktur i Sverige de 1 15-74 år. 2 Procent av arbetskraften. närmaste åren (se diagram 6.36 och 6.37). BNP- 3 Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. tillväxten blir 1,2 respektive 0,9 procentenheter 4 Slutkurs. lägre 2013 och 2014, framför allt till följd av den 5 Timlön enligt nationalräkenskaperna. 6 Årsgenomsnitt. svaga exportutvecklingen. I takt med att 7 Den offentliga sektorns sparande i procent av BNP. omvärldsefterfrågan tar fart ökar BNP snabbt Källa: Egna beräkningar. 2015 och 2016. BNP-gapet förblir dock negativt i slutet av 2016.

PROP. 2011/12:100

I detta alternativscenario analyseras effekterna på Sammantaget växer BNP med i genomsnitt Sveriges ekonomi av en genomsnittlig potentiell 4,1 procent per år 2013–2016 jämfört med 3,5 produktivitetsutveckling i näringslivet på 2,6 procent per år i genomsnitt under samma period procent per år 2012–2016. Den högre i prognosen. Eftersom även potentiell BNP är 91 produktiviteten kan bero på ett strukturellt högre i alternativscenariot kan faktisk BNP växa skifte mot mer produktiva marknader och/eller mer än i huvudscenariot utan att det leder ett innovationer inom givna marknader. Det kan ansträngt resursutnyttjande och överhettning i även bero på att produktiviteten hos nya svensk ekonomi. Resursutnyttjandet i ekonomin deltagare på arbetsmarknaden är högre än vad som helhet, mätt med BNP-gapet, är därför i som antas i huvudscenariot. Vidare antas att den detta alternativscenario endast marginellt ökade potentiella produktiviteten bidrar till positivt 2016. större konkurrenskraft på exportmarknaden, vilket resulterar i att Sverige inte tappar exportmarknadsandelar.

Den högre potentiella produktiviteten i 6.8 Jämförelse med prognosen i näringslivet innebär att en högre nivå på budgetpropositionen för 2012

kapitalstocken kan öka företagens vinster. Detta höjer investeringsnivån 2012–2016 vilket leder BNP-tillväxten för helåret 2011 blev marginellt till att investeringarna växer med i genomsnitt svagare än prognosen i budgetpropositionen för 7,1 procent 2012–2016, jämfört med 5,9 procent 2012 (se tabell 6.13) som beslutades i september i huvudscenariot. Vidare blir exporttillväxten 2011. Inbromsningen i svensk ekonomi under starkare till följd av att exportföretagen inte slutet av 2011 blev kraftigare än vad som tappar marknadsandelar och har en högre förutsågs då exporten föll mer än väntat. Även produktionskapacitet jämfört med prognosen. investeringarna ökade långsammare än väntat Den högre produktiviteten leder till att samtidigt som hushållens konsumtion och reallönen ökar snabbare, vilket i sin tur bidrar till offentlig konsumtion ökade något snabbare. att konsumtionen växer starkt med 4,0 procent i Sammantaget var dock den säsongsrensade nivån genomsnitt per år 2013–2016 jämfört med 3,5 på BNP i fasta priser marginellt högre 2011 än i procent per år i huvudscenariot. Den starkare prognosen för budgetpropositionen för 2012 efterfrågan leder till en bättre arbetsmarknads- eftersom Statistiska centralbyrån har reviderat utveckling under slutet av prognosperioden. upp BNP för 2009 och 2010. Arbetslösheten sjunker under sin jämviktsnivå Antalet arbetade timmar ökade väsentligt på 5,1 procent till 4,8 procent 2016. KPIF- snabbare 2011 än prognosen i budgetinflationen är i stort sett oförändrad jämfört med propositionen för 2012. Detta förklaras till stor huvudscenariot då marginellt högre enhets- del av Statistiska centralbyråns revideringar av arbetskostnader till stor del motverkas av en timutvecklingen 2010 och 2011 (se fördjupstarkare växelkurs. Penningpolitiken blir dock ningsrutan Nulägesbedömning av resursutnågot stramare och reporäntan höjs till 4,0 nyttjandet). Däremot var prognoserna för procent 2015. sysselsättningstillväxten och arbetslöshetsnivån i En högre privat konsumtion leder till högre linje med utfallet. Den starkare utvecklingen av mervärdesskatteintäkter, och en starkare löne- antalet arbetade timmar innebär att de lediga summetillväxt ger högre intäkter från skatt på resurserna bedöms ha varit lägre 2011 än arbete. Vidare blir bolagsskatteintäkterna högre bedömningen i budgetpropositionen för 2012, än i huvudscenariot. Den offentliga sektorns både på arbetsmarknaden och i ekonomin som finansiella sparande som andel av BNP blir helhet. BNP-gapet bedöms ha varit -1,0 procent därför i genomsnitt 0,2 procentenheter högre 2011 jämfört med -2,2 procent i prognosen i per år 2013–2016. budget-propositionen för 2012.

91 De redovisade effekterna i alternativscenariot är framtagna med hjälp av makromodellen KIMOD.

PROP. 2011/12:100

Tabell 6.13 Regeringens prognoser i 2012 års ekonomiska

linje med prognosen i budgetpropositionen för

vårproposition och i budgetpropositionen för 2012

2012. Årlig procentuell förändring Prognos enligt budgetpropositionen för 2012 inom parentes Reporäntan sänks något mer och snabbare än vad som bedömdes i budgetpropositionen för 2012. Den lägre styrräntan i kombination med 2011 2012 2013 2014 2015 ett lågt underliggande inflationstryck, bl.a. i BNP 3,9 0,4 3,3 3,7 3,6 (4,1) (1,3) (3,5) (3,9) (3,7) form av låga enhetsarbetskostnader, innebär att Arbetade timmar 2,3 -0,3 0,5 1,6 1,5 inflationen mätt som KPI bedöms öka (1,5) (0,2) (0,9) (2,0) (1,9) långsammare 2013 och 2014. Lönerna förväntas däremot öka något snabbare 2012 jämfört med 1 Sysselsättning 2,1 -0,1 0,3 1,4 1,7 budgetpropositionen för 2012 till följd av att (2,2) (0,0) (0,4) (1,6) (1,8) Arbetslöshet 1, 2 industriavtalet blev högre än väntat. 7,5 7,8 7,7 6,9 5,7 Den förändrade bilden av resursutnyttjandet (7,5) (7,8) (7,7) (6,6) (5,5) 3 2011 innebär att resursutnyttjandet blir högre BNP-gap -1,0 -2,7 -2,1 -0,9 -0,4 även 2012–2015. BNP-gapet är dock fortsatt (-2,2) (-3,6) (-2,9) (-1,6) (-0,9) 4 negativt under hela perioden. Reporänta 1,8 1,0 1,5 2,5 3,5 (2,0) (1,5) (2,0) (3,0) (3,5) 5 Timlön 2,4 3,2 3,1 3,3 3,7 (2,7) (2,9) (3,1) (3,3) (3,3) 6 KPI 3,0 1,2 1,3 1,6 2,5 (3,0) (1,2) (1,8) (2,6) (2,5) 6 KPIF 1,4 1,0 1,3 1,4 1,7 (1,4) (0,9) (1,4) (1,7) (1,8) 1 15–74 år. 2 Procent av arbetskraften. 3 Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. 4 Slutkurs. 5 Timlön enligt konjunkturlönestatistiken. 6 Årsgenomsnitt. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Inflationen 2011, mätt både som KPI och KPIF, var helt enligt prognosen i budget-propositionen för 2012. Däremot ökade lönerna enligt konjunkturlönestatistiken något mindre än väntat 2011. BNP-tillväxten 2012 väntas bli 0,4 procent jämfört med 1,3 procent i budgetpropositionen för 2012. Exporten väntas växa betydligt långsammare, bl.a. till följd av att tillväxtutsikterna för euroområdet har reviderats ned. Även investeringarna väntas öka betydligt mindre 2012. År 2013–2015 bedöms BNPtillväxten bli i stort sett densamma som i prognosen i budgetpropositionen för 2012. I syfte att möta den svagare efterfrågan 2012 väntas företagen dra ner på antalet arbetade timmar bland de anställda. Det leder till att antalet arbetade timmar faller i år. Eftersom resursutnyttjandet på arbetsmarknaden är högre i utgångsläget, ökar antalet arbetade timmar långsammare 2013–2015. Sysselsättningen och arbetslösheten utvecklas 2012–2015 däremot i

PROP. 2011/12:100

Sverige och obalansförfarandet priserna stiger ytterligare eller räntekostnaderna ökar. Samtidigt är utvecklingen av hushållens Europeiska kommissionen publicerade den 14 skuldsättning något som regeringen följer noga. februari en första rapport om potentiella Åtgärder som dämpar hushållens skuldsättning makroekonomiska obalanser i medlems- har redan införts, bl.a. ett bolånetak. Dessutom länderna. Rapporten innehåller 10 huvudsakliga införs högre kapitaltäckningsregler för banker 92 och 18 komplementära indikatorer. Avsikten som minskar risken i deras kreditgivning. med att beräkna dessa indikatorer är att få tidig Sveriges exportmarknadsandelar i världen har information om händelseutvecklingen. sjunkit. Detta sammanfaller med hög BNP- Indikatorerna ska varken betraktas som politiska tillväxt i utvecklingsländer och en snabbt ökande mål eller styrmedel; deras indikation ska världshandel. Även om exportmarknadskompletteras med en djupgående ekonomisk andelarna har sjunkit har tillväxttakten i svensk bedömning av det enskilda landets där övrig export varit hög och bytesbalansen har visat relevant information beaktas. Först i detta skede överskott sedan slutet av 1990-talet. Sverige har är det möjligt att avgöra om någon obalans dessutom stora framgångsrika företag som även föreligger. har verksamheter utanför Sverige, vilket inte det Med anledning av att tröskelvärden passerats av kommissionen använda måttet fångar upp. för fyra av de huvudsakliga indikatorerna har Även EU som helhet har minskat sina export- Sverige blivit föremål för en djupgranskning. andelar under finanskrisen. Detta gäller snittvärden med slutår 2010 med avseende på högt bytesbalansöverskott, sjunkande exportmarknadsandelar i världen, stigande bostadspriser, samt hög privat skuldsättning. Sverige har ett stort överskott i bytesbalansen. Underskott är betydligt mer problematiska än överskott (jfr prop. 2010/11:100). Med en i grunden sund ekonomi med stabila och hållbara offentliga finanser är inte ett överskott i bytesbalansen ett problem. Bostadspriserna i Sverige har stigit snabbt de senaste 15 åren. En studie som Riksbanken publicerade 2011 indikerade exempelvis att stigande huspriser i stor mån kan förklaras av högre disponibla inkomster, större förmögenheter och lägre räntor. 93 Bostadsprisernas utveckling är en central komponent i hushållens skuldsättning. Svenska hushåll har ökat sin belåning under flera år och nivån på skuldsättningen är hög. Det bör dock noteras att skulden som andel av hushållens disponibla inkomst i princip slutade växa under 2011, och att räntornas andel av den disponibla inkomsten ligger nära det historiska genomsnittet. Finansinspektionen har nyligen gjort en studie som indikerar att svenska hushåll står väl rustade att hantera sina lån även om bostads-

92 Alert Mechanism Report. 93 Riksbankens utredning om risker på den svenska bostadsmarknaden, Sveriges Riksbank, april 2011.

7 Inkomster

PROP. 2011/12:100

7 Inkomster

Sammanfattning framöver innebär att skatteintäkterna ökar långsamt även 2012 (se diagram 7.1). Även detta år är det framför allt intäkterna från skatt på kapital • Det dämpade konjunkturläget medför att och skatt på konsumtion som bedöms öka svagt. skatteintäkterna ökar svagt 2012. Framför I takt med att konjunkturen successivt förstärks, allt är det intäkterna från skatt på kapital ökar skatteintäkterna snabbare för varje år, fram och skatt på konsumtion som bedöms öka till 2016 då ökningstakten dämpas något. Samtmåttligt. liga skattebaser; arbete, kapital och konsumtion, bidrar till att skatteintäkterna ökar allt snabbare • År 2013–2016 väntas skatteintäkterna öka 2013–2016. snabbare igen, i takt med att konjunkturläget stärks. Samtliga

Diagram 7.1 Totala skatteintäkter

skattebaser; arbete, kapital och Årlig förändring i procent Miljarder kronor konsumtion, bidrar till att skatteintäkterna 8 2500 ökar allt starkare.

6 2000

4 1500

7.1 Den offentliga sektorns 2 skatteintäkter 1000

0 Svensk ekonomi bromsade in kraftigt under 500 -2 Årlig förändring, i procent slutet av 2011. Tillväxten förväntas bli låg 2012, Miljarder kronor med stigande arbetslöshet som följd. Sysselsätt- -4 0 ningen och antalet arbetade timmar väntas ut- 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 veckla svagt både 2012 och 2013. Även privat Källor: Skatteverket och egna beräkningar. konsumtion, liksom investeringarna, bedöms öka långsamt under 2012, till följd av det däm- De totala skatteintäkterna har reviderats upp pade konjunkturläget (se vidare avsnitt 6). 2010–2013 med 3–6 miljarder kronor jämfört De totala skatteintäkterna bedöms ha ökat med prognosen i budgetpropositionen för 2012 relativt måttligt 2011, trots att konjunkturav- (se tabell 7.1). Det är intäkterna från skatt på armattningen påverkade arbetsmarknaden först bete som har reviderats upp, huvudsakligen till mot slutet av året. Det beror i huvudsak på att följd av att de utbetalda lönerna 2011 blev väintäkterna från skatt på konsumtion ökade långsentligt högre än förväntat. Högre inkomst- och samt, till följd av den återhållna privata konavtalspensioner bidrar också till de högre intäksumtionen, samt även att intäkterna från skatt på terna. För 2014 och 2015 har de totala intäkterna kapital krympte till följd av den finansiella oron reviderats ned med 3–4 miljarder kronor. De under 2011. Det dämpade konjunkturläget högre intäkterna från skatt på arbete motverkas

PROP. 2011/12:100

dessa år av att intäkterna från mervärdesskatten Arbetsmarknaden är viktigast för hur har reviderats ned. Revideringen beror till stor skatteintäkterna utvecklas del på lägre investeringar och en ändrad sammansättning av privat konsumtion. Skatteintäkterna från företags- och kapitalvinster är de intäkter som uppvisar störst variation mellan åren. Det är också för dessa skatter som pro-

Tabell 7.1 Totala skatteintäkter jämfört med prognosen i budgetpropositionen för 2012

gnososäkerheten normalt är störst på kort sikt. Miljarder kronor På några års sikt är det emellertid utvecklingen Prognos 2010 2011 2012 2013 2014 2015 på arbetsmarknaden som är viktigast för hur skatteintäkterna utvecklas, eftersom ca

arna av skatteintäkterna kan nämnas att en ökning av antal arbetade timmar med 1 procent

Totala skatteintäkter 3 6 3 3 -4 -3

ökar skatteintäkterna från skatt på arbete med ca Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. Källor: Skatteverket och egna beräkningar. 10 miljarder kronor. En ökning av hushållens konsumtion med 1 procent (och med bibehållen I tabell 7.2 finns en sammanställning av de besammansättning) ökar mervärdesskatteintäkräknade effekterna av regeländringarna på skatterna med drygt 1,5 miljarder kronor. teområdet mellan 2010 och 2016. I tabellen visas den årligt tillkommande intäktsförändringen till följd av ändrade skatteregler.

7.1.1 Skatt på arbete

Tabell 7.2 Bruttoeffekter av ändrade skatte- och

avgiftsregler Skatt på arbete kan delas in i direkta och indirekta skatter. De direkta skatterna består av Miljarder kronor i förhållande till föregående år 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 kommunal och statlig inkomstskatt, allmän Skatt på arbete -14 -8 0 0 0 0 0 pensionsavgift, skattereduktioner samt artist- Skatt på kapital 1 2 2 -5 1 0 0 skatt. De indirekta skatterna på arbete består av Skatt på konsumtion 0 0 -5 3 0 1 0 arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Intäkterna från skatt på arbete beräknas uppgå till 59 pro- Övriga skatter 0 -1 0 0 0 0 0 cent av de totala skatteintäkterna 2012.

Totala skatteintäkter -13 -7 -3 -2 1 2 0

Intäkterna från skatt på arbete väntas öka från Anm.: Beloppen är periodiserade bruttoeffekter, dvs. de anger storleken på den initiala skatteändringen. Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. 909 till 1 128 miljarder kronor mellan 2011 och 2016 (se tabell 7.3). Källa: Egna beräkningar.

Ändrade skatteregler beräknas sänka skatteintäkterna med ca 3 miljarder kronor 2012. Intäk- Tabell 7.3 Skatt på arbete terna från skatt på konsumtion bedöms bli Miljarder kronor om inte annat anges 5,4 miljarder kronor lägre till följd av den sänkta Utfall Prognos mervärdesskatten på restaurang- och catering- 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 tjänster. Intäkterna från skatt på kapital beräknas Aktuell beräkning 874 909 937 975 1 022 1 076 1 128 bli högre 2012 till följd av den införda schablon- Utveckling (%) 0,8 4,0 3,1 4,0 4,8 5,3 4,8 beskattningen av andelsägare i fonder och infö- Källor: Skatteverket och egna beräkningar. randet av investeringssparkonton. De ändrade reglerna för beskattning av investeringsfonder medför att skatteintäkterna från skatt på kapital Tillväxten i lönesumman bromsar in beräknas bli lägre 2013. I tabell 7.10 finns en mer detaljerad uppställ- Utbetalda löner, dvs. lönesumman, utgör drygt ning av bruttoeffekterna av regeländringarna på 70 procent av underlaget för skatt på arbete. Det skatteområdet 2007–2016. innebär att förändringen av antalet arbetade timmar och timlönen är av störst betydelse för utvecklingen av skatteintäkterna. Resterande del

PROP. 2011/12:100

av skatteunderlaget består av skattepliktiga att pensionerna väntas växa något långsammare transfereringar till hushållen. än lönesumman 2014 och 2015 (se vidare avsnitt År 2011 växte lönesumman med 5,6 procent 8). (se diagram 7.2), men till följd av den tillfälliga konjunkturavmattningen väntas lönesummans

Diagram 7.3 Transfereringsinkomster som andel av underlaget för skatt på arbete

tillväxt växla ned till 2,9 procent 2012. Återsto- Procent den av prognosperioden (2013–2016) växer lö- 35 nesumman med i genomsnitt 4,6 procent årligen. Arbetsmarknadsersättningar 33 Skillnaden i ökningen av lönesumman mellan Sjukpenning mm 31 de olika åren under prognosperioden beror Pensioner 29 främst på skillnaden i utvecklingen av antalet ar- 27 betade timmar (se diagram 7.2). Antalet arbetade 25 timmar beräknas minska med 0,3 procent 2012. 23 År 2013–2016 ökar antalet arbetade timmar med 21 i genomsnitt 1,1 procent per år. År 2012–2016 19 beräknas timlönen öka med i genomsnitt 17 3,4 procent per år (se vidare avsnitt 6). 15 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 Diagram 7.2 Arbetade timmar, timlön och lönesumma Källor: Skatteverket och egna beräkningar. Årlig procentuell förändring

7

Kommunal inkomstskatt

5 3 Intäkterna från kommunal inkomstskatt väntas öka från 541 till 667 miljarder kronor mellan 1 2011 och 2016 (se tabell 7.5). År 2011 och 2012 beräknas det kommunala skatteunderlaget öka -1 Arbetade timmar Timlön -3 Lönesumma med 3,5 respektive 3,4 procent (se tabell 7.4). Den underliggande utvecklingen av skatteun- -5 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 derlaget, dvs. utvecklingen justerad för regeländ- Anm.: Den redovisade timlönen är beräknad enligt nationalräkenskapernas principer. ringar, bedöms 2011 och 2012 uppgå till 4,9 re- Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. spektive 3,2 procent. År 2013–2016 ökar kommunernas skatteunderlag med i genomsnitt 4,4 procent per år.

Transfereringarna till hushållen ökar igen 2012

Tabell 7.4 Faktisk och underliggande utveckling av kommunernas skatteunderlag

Prognosen för transfereringarna till hushållen Årlig procentuell förändring baseras dels på utvecklingen av antalet pensionärer, sjukskrivna och arbetslösa, dels på löne- Utfall Prognos 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 och prisutvecklingen, eftersom de flesta ersätt- Faktisk utveckling 2,2 3,5 3,4 3,8 4,3 4,9 4,7 ningarna är kopplade till inkomst- och prisbas- Underliggande belopp. utveckling 2,8 4,9 3,2 3,8 4,3 4,9 4,7 Transfereringarna till hushållen väntas öka nå- Anm.: Den underliggande utvecklingen av skatteunderlaget är utvecklingen justerad för regeländringar. got som andel av skatteunderlaget 2012 (se dia- Källor: Skatteverket och egna beräkningar. gram 7.3). Den ökade andelen förklaras dels av de försämrade arbetsmarknadsutsikterna, vilket ökar de arbetsmarknadsrelaterade ersättningarna, dels av att pensionerna ökar starkt i förhållande till lönesumman 2012. För 2013 väntas transfereringarnas andel vara oförändrad. År 2014–2016 minskar andelen något, framför allt till följd av att läget på arbetsmarknaden åter förbättras och

PROP. 2011/12:100

Tabell 7.5 Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster på statens budget

Miljarder kronor Utfall Utfall Utfall Utfall Prognos

Avgår, avgifter till ålderspensionssystemet -168,9 -178,1 -178,8 -183,5 -195,4 -199,9 -207,2 -217,1 -227,9 -238,5

Statens skatteintäkter 825,2 786,9 735,6 789,6 797,7 807,6 840,4 886,8 936,4 978,2

PROP. 2011/12:100

Tabell 7.5 Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster på statens budget forts.

Miljarder kronor Utfall Utfall Utfall Utfall Prognos Inkomstår 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Statens skatteintäkter 825,2 786,9 735,6 789,6 797,7 807,6 840,4 886,8 936,4 978,2

Periodiseringar -9,7 21,8 -29,8 -10,1 42,3 11,7 -3,5 7,0 2,4 6,6

2000 Inkomster av statens verksamhet 66,5 53,0 48,1 41,8 55,3 52,6 48,1 45,7 48,4 48,9

7000 Avräkningar m.m. i anslutning till skattesystemet -51,9 -56,2 -66,8 -65,5 -70,8 -74,5 -74,8 -75,6 -77,1 -78,1 8000 Utgifter som ges som krediteringar på skattekontot -7,7 -2,4 0,0 0,0 -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Inkomster på statens budget 863,7 901,3 709,5 779,5 872,4 836,0 848,5 901,5 946,8 992,1

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Statlig inkomstskatt jämförelsetalet även av ålderssammansättningen och inkomstfördelningen. Normaliseringen av konjunkturläget under 2010 medförde att intäkterna från statlig inkomstskatt

Diagram 7.4 Antal personer som betalar statlig inkomstskatt

ökade från 40 miljarder kronor 2009 till Tusentals personer 43 miljarder kronor 2010 (se tabell 7.5). Intäk- 1 600 terna från statlig inkomstskatt väntas fortsätta Antal som betalar 25% 1 400 Antal som betalar 20% öka med drygt 2 miljarder kronor 2011. Till följd 1 200 av att konjunkturen dämpas beräknas intäkterna 1 000 från statlig inkomstskatt förbli nästan oförändrad 2012. I takt med att konjunkturen åter för- 800 stärks bedöms intäkterna öka med ca 2 miljarder 600 kronor årligen 2013–2016. 400 År 2012 beräknas antalet personer som betalar 200 statlig inkomstskatt minska något till följd av att timlönen i ekonomin bedöms öka betydligt sva- 0 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 gare än det s.k. jämförelsetal med vilket skikt- Källor: Skatteverket och egna beräkningar. gränserna för statlig inkomstskatt skrivs upp (se diagram 7.4). Under återstoden av prognosperioden väntas antalet personer som betalar statlig skatt förbli relativt oförändrat. Utvecklingen av antalet personer som betalar statlig skatt bestäms utöver av timlöneutvecklingen i förhållande till

PROP. 2011/12:100

Skattereduktioner och allmän pensionsavgift sakliga delen av intäkterna. Även för intäkterna

från arbetsgivar- och egenavgifterna är det ut-

Skattereduktionerna beräknas sammanlagt uppgå vecklingen på arbetsmarknaden som är av störst

till mellan 190 och 222 miljarder kronor 2011– betydelse. Intäkterna från de indirekta skatterna

2016 (se tabell 7.6). De sammanlagda reduktion- väntas öka varje enskilt år under prognospe-

erna till följd av jobbskatteavdraget beräknas öka rioden och väntas uppgå till knappt 515 miljarder

från 80 miljarder kronor 2011 till 95 miljarder kronor 2016 (se tabell 7.5).

kronor 2016.

HUS-avdraget (skattereduktionen för ROT-

och RUT-tjänster) beräknas minska från 7.1.2 Skatt på kapital

15 miljarder kronor 2011 till 12 miljarder kronor

2016. Minskningen beror på att efterfrågan på Skatt på kapital består i huvudsak av skatt på

ROT-arbeten antas mattas av successivt under hushållens kapitalinkomster, skatt på företags-

prognosperioden. Skattereduktionerna för vinster, avkastningsskatt samt fastighetsskatt

RUT-tjänsterna uppgår till ca 1,7 miljarder kro- och kommunal fastighetsavgift. År 2012 beräk-

nor 2011 och beräknas öka till 3,8 miljarder kro- nas intäkterna från skatt på kapital utgöra

nor 2016. 12 procent av de totala skatteintäkterna. Intäk-

terna från skatt på företagsvinster utgör mer än

Tabell 7.6 Skattereduktioner

hälften av intäkterna från skatt på kapital.

Miljarder kronor

Utfall Prognos 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Hushållens kapitalvinster minskar till följd av

Allmän pensionsavgift -89 -94 -97 -100 -105 -110 -115 nedgången på börsen 2011

Fastighetsavgift 0 0 0 0 0 0 0 Hushållens kapitalinkomster fastställs i den år- Sjöinkomst 0 0 0 0 0 0 0 liga taxeringen av hushållens inkomster, som är Jobbskatteavdrag -77 -80 -83 -85 -88 -91 -95 klar i november året efter inkomståret. Det in- HUS-avdrag -14 -15 -14 -14 -13 -13 -12 nebär att 2011 års kapitalinkomster ännu inte är Gåvor till ideell fastställda och att endast en prognos för skatverksamhet 0 0 0 0 teintäkterna finns tillgängliga för 2011. Underla- Summa -180 -190 -194 -199 -206 -214 -222 get för hushållens skatt på kapital är nettot av Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. Beloppen för Fastighetsavgift, Sjöinkomst och Gåvor till ideell verksamhet uppgår till mindre kapitalinkomsterna och kapitalutgifterna. Den

största delen kommer från realiserade kapitalän 0,5 miljarder kronor. Källor: Skatteverket och egna beräkningar. vinster.

Huvuddelen av skatteintäkterna från hushål- Underlaget för den allmänna pensionsavgiften lens kapitalinkomster kommer från taxerade kautgörs av pensionsgrundande ersättningar, varför pitalvinster. År 2010 uppgick de taxerade kaintäkterna från denna avgift följer utvecklingen pitalvinsterna till 120 miljarder kronor. Det är av skatteunderlaget för de direkta skatterna på betydligt högre än under lågkonjunkturåren arbete. Intäkterna från den allmänna pensionsav- 2008 och 2009, men lägre än 2007, då de uppgick giften förväntas öka från 94 till 115 miljarder till 172 miljarder kronor. Nedgången på börsen kronor mellan 2011 och 2016. Alla skattskyldiga under 2011 beräknas medföra att kapitalvinssom betalar allmän pensionsavgift får en skatteterna minskar till 105 miljarder kronor 2011. reduktion med 100 procent av den allmänna Vinsterna antas fr.o.m. 2012 återgå till en gepensionsavgiften, vilket innebär att skatterenomsnittlig historisk nivå på drygt 3 procent av duktionen för den allmänna pensionsavgiften BNP. I diagram 7.5 visas aktieprisindex och fasökar i samma utsträckning. tighetsprisindex tillsammans med utfall och pro-

gnos för de taxerade kapitalvinsterna.

Hushållens ränteinkomster ökade relativt

Arbetsgivaravgifter och egenavgifter

kraftigt 2011 jämfört med 2010, vilket huvud-

sakligen kan förklaras av att de korta räntorna i Intäkterna från indirekta skatter på arbete begenomsnitt låg på en högre nivå 2011 än 2010. döms uppgå till drygt 418 miljarder kronor 2011. Det högre ränteläget gav dock högre ränteutgif- Arbetsgivar- och egenavgifter utgör den huvud-

PROP. 2011/12:100

ter och sammantaget bidrog hushållens ränte-

Diagram 7.6 Skatt på företagsvinster

netto mer negativt till skatteintäkterna än 2010. Miljarder kronor Procent av BNP Det negativa bidraget från hushållens räntenetto 160 4,0 Miljarder kronor väntas bestå på ungefär samma nivå, mellan8–13 140 Procent av BNP 3,5 miljarder kronor, under hela prognosperioden. 120 3,0 Sammanlagt uppgår intäkterna från hushållens 100 2,5 skatt på kapital till 29 miljarder kronor 2012. 80 2,0 Intäkterna bedöms uppgå till mellan 27 och 30 miljarder kronor 2013–2016.

fastighetspriser

88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 är att det ingående värdet på livbolagens till- Källor: Skatteverket, Statistiska centralbyrån, Affärsvärlden och egna beräkningar. gångar 2012 är lägre än 2011 till följd av börsfallet under 2011. En annan orsak är att den genomsnittliga statslåneräntan var lägre 2011 än

Intäkterna från skatt på företagsvinster minskar

2012. Intäkterna från avkastningsskatten påver-

2012 och ökar därefter i takt med

kas i hög grad av hur statslåneräntan utvecklas.

konjunkturförstärkningen

Om statslåneräntan ökar med 1 procentenhet ökar intäkterna från avkastningsskatten året Intäkterna från skatt på företagsvinster uppgick därpå med ca 4 miljarder kronor. Statslåneräntan 2010 till knappt 107 miljarder kronor. Det är bedöms bli som lägst 2012, vilket gör att intäk- 20 miljarder kronor, eller 23 procent, högre än terna faller även 2013, då de bedöms uppgå till 2009. Det innebär också att intäkterna 2010 blev knappt 9 miljarder kronor. När statslåneräntan högre än vad de var 2007, före finanskrisen och stiger igen fr.o.m. 2013 ökar intäkterna kraftigt den därpå följande lågkonjunkturen (se diagram 2014–2016. År 2016 beräknas intäkterna uppgå 7.6). Bolagsskatteintäkterna beräknas öka även till ca 25 miljarder kronor (se tabell 7.5). 2011, om än i måttligare takt än 2010. Intäkterna bedöms uppgå till 111 miljarder kronor, vilket motsvarar en ökningstakt på 4,5 procent. In- Intäkterna från fastighetsskatt och bromsningen i svensk ekonomi och den svaga fastighetsavgift ökar 2012 tillväxten under 2012 leder till att bolagsskatteintäkterna bedöms falla tillbaka något 2012 och Intäkterna från fastighetsskatt och kommunal då uppgå till 109 miljarder kronor. I takt med att fastighetsavgift beräknas uppgå till knappt konjunkturen åter stärks växer därefter intäk- 29 miljarder kronor 2012, vilket är ca 1 miljard terna från bolagsskatten med i genomsnitt ca kronor högre än 2011 (se tabell 7.7). Ökningen 6 procent per år 2013–2016. beror i huvudsak på fastighetstaxeringen av småhus 2012.

PROP. 2011/12:100

Tabell 7.7 Fastighetsskatt och kommunal fastighetsavgift

Mervärdesskatt

Miljarder kronor Intäkterna från mervärdesskatt kommer till stor Utfall Prognos 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 del från hushållens konsumtion. Eftersom mer- Småhus 12,2 12,5 13,5 13,8 14,0 14,1 14,4 värdesskatten är differentierad mellan olika varuvarav kommunal avgift 11,7 12,0 12,9 13,1 13,4 13,5 13,8 och tjänstegrupper påverkas intäkterna även av

Hyreshus, bostadslägensammansättningen i konsumtionen (se diagram heter 2,9 2,9 3,0 3,2 3,2 3,3 3,3 7.7). varav kommunal avgift 2,8 2,9 2,9 3,1 3,2 3,2 3,3 Skattebasen för mervärdesskatten består också Hyreshus, lokaler 6,8 6,9 7,0 7,6 7,7 7,8 7,9 av offentlig konsumtion samt av investeringar och förbrukning i både näringsliv och offentlig Industrier 1,6 1,6 1,6 1,7 1,7 1,7 1,8 Vattenkraft 2,9 3,7 3,7 4,0 4,0 4,0 4,0 sektor i verksamheter som saknar skatteplikt,

Summa 26,4 27,7 28,8 30,2 30,6 30,9 31,4 och som därmed inte kan dra av ingående mer- Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. värdesskatt. Av de totala mervärdesskatteintäk-

Källor: Skatteverket och egna beräkningar. terna kommer 79 procent från den privata sektorn. Staten och kommunerna svarar för 9 re- År 2013 bedöms intäkterna sammanlagt uppgå spektive 12 procent av mervärdesskatteintäktill ca 30 miljarder kronor. Ökningen jämfört terna. med 2012 beror framför allt på att intäkterna Under andra halvåret 2011 bromsade hushålökar till följd av fastighetstaxeringen av hyreshus lens konsumtion in efter att ha utvecklats starkt och industrifastigheter 2013. under 2010 och inledningen av 2011. Även tillväxten i investeringarna dämpades under hösten. Sammantaget ledde detta till att intäkterna från

7.1.3 Skatt på konsumtion och insatsvaror

mervärdesskatten ökade med 2,6 procent under

2011 till 333 miljarder kronor. Mervärdesskat- Skatt på konsumtion och insatsvaror består av teintäkterna från den privata konsumtionen mervärdesskatt och punktskatter. År 2012 beökade procentuellt sett mindre än den totala ökräknas intäkterna från skatt på konsumtion och ningen av hushållens konsumtion i löpande priinsatsvaror uppgå till 461 miljarder kronor. Det ser. Detta skedde som en följd av att andelen utgör 29 procent av de totala skatteintäkterna, konsumtion av dagligvaror och tjänster, som i varav skatteintäkterna från mervärdesskatten genomsnitt beskattas med lägre skattesatser, motsvarar 21 procentenheter och skatteintäkökade. Vidare ökade hushållens konsumtion av terna från punktskatterna 8 procentenheter. bostäder, som inte mervärdesbeskattas, kraftigt. Prognosen för intäkterna från skatt på kon- Mervärdesskattesatsen för restaurang- och sumtion och insatsvaror redovisas i tabell 7.8. cateringtjänster sänktes från 25 procent till

12 procent fr.o.m. den 1 januari 2012, vilket be-

Tabell 7.8 Skatt på konsumtion och insatsvaror

döms leda till drygt 5 miljarder kronor lägre Miljarder kronor och årlig procentuell förändring skatteintäkter fr.o.m. 2012. Vidare väntas ett för- Utfall Prognos 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 sämrat arbetsmarknadsläge och något fallande Skatt på konsumtion 450 456 461 479 498 521 538 bostadspriser leda till att hushållens konsumtion ökar svagt under 2012. Inbromsningen i pro-

Utvecklingstakt (%) 6,3 1,5 1,0 4,0 4,0 4,5 3,2

duktionen och det osäkra konjunkturläget be- Mervärdesskatt 325 333 335 350 367 386 401 döms leda till att företagen är återhållsamma Utvecklingstakt (%) 7,6 2,6 0,7 4,4 4,9 5,1 3,7 med investeringarna. Sammantaget leder detta Punktskatter 125 123 125 129 131 135 137 till att intäkterna från mervärdesskatten endast Utvecklingstakt (%) 3,0 -1,4 1,7 3,1 1,4 2,8 1,8 ökar med 0,7 procent till 335 miljarder kronor 2012. Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

PROP. 2011/12:100

Diagram 7.7 Hushållens konsumtion i löpande priser och

milda vädret i slutet av året medförde lägre el-

underliggande intäkter från mervärdesskatt

konsumtion, men även av att konjunktur- Årlig procentuell förändring inbromsningen ledde till en lägre användning av 12 bensin och oljeprodukter. Intäkterna från energi- och koldioxidskatt ut- 10 gör lite drygt hälften av punktskatteintäkterna. 8 6 Intäkterna från energiskatt väntas öka under 4 2 prognosperioden 2012–2016 till följd av att an- 0 vändningen av el bedöms öka. Intäkterna från -2 Hushållens konsumtion koldioxidskatt väntas öka i början av prognosperioden till följd av regeländringar på skatteområ- -4 Bilar och sällanköpsvaror -6 det, trots att användningen av oljeprodukter be- Underliggande mervärdesskatt -8 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 döms minska. I slutet av prognosperioden mins- Anm.: Den underliggande mervärdesskatten exkluderar effekten av ändrade skatteregler. kar även punktskatteintäkterna från koldioxidskatten. Källor: Skatteverket, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Intäkterna från punktskatter på alkohol och År 2013–2016 väntas konjunkturläget förstärkas. tobak utgör knappt 20 procent av punktskattein- Hushållen bedöms öka sin konsumtion i täkterna. I genomsnitt över prognosperioden snabbare takt bl.a. till följd av att läget på ar- väntas punktskatteintäkterna från alkohol och betsmarknaden förbättras. Däremot gör sam- tobak uppgå till 24 miljarder kronor per år. mansättningen av hushållens konsumtion att in- Skatten på samtliga tobaksvaror har höjts fr.o.m. täkterna från mervärdesskatten från privat kon- 2012, vilket bedöms medföra att skatteintäkterna sumtion ökar procentuellt sett mindre än vad från tobaksskatten blir 0,8 miljarder kronor hushållens konsumtion i löpande priser gör. Ex- högre från och med detta år. empelvis ökar konsumtionen av dagligvaror, Sammantaget väntas intäkterna från punktbostäder och tjänster förhållandevis starkt (se skatterna öka under hela prognosperioden 2012– vidare avsnitt 6). Företagens behov av att inve- 2016 med mellan 1,4 och 3,1 procent per år för stera för att kunna möta den stigande efterfrågan att uppgå till 137 miljarder kronor 2016. väntas öka, vilket leder till högre mervärdesskatteintäkter från investeringar. Sammantaget medför detta att mervärdesskatteintäkterna 7.1.4 Skattekvoten ökar med mellan 3,7 och 5,1 procent per år för att 2016 uppgå till 401 miljarder kronor. Skattekvoten visar förhållandet mellan de totala skatteintäkterna och BNP.

Tabell 7.9 Skattekvot

Punktskatter

Procent av BNP Punktskatterna skiljer sig från mervärdesskatten Utfall Prognos 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 genom att de oftast är baserade på konsumerad

Skattekvot 45,6 44,5 44,9 44,7 44,6 44,6 44,5

kvantitet i stället för på marknadspriset. I likhet 94 varav med vad som gäller för övriga skatter är det på Skatt på arbete 26,2 26,0 26,5 26,4 26,3 26,3 26,3 kort sikt konjunkturen som betyder mest för utvecklingen av punktskatteintäkterna, vid sidan Skatt på kapital 5,7 5,4 5,3 5,3 5,4 5,5 5,6 om regeländringar. Skatt på konsumtion 13,5 13,1 13,0 13,0 12,8 12,7 12,5 Under 2011 minskade punktskatteintäkterna Övriga skatter 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 med 1,4 procent till 123 miljarder kronor (se ta- Källor: Statistiska centralbyrån, Skatteverket och egna beräkningar. bell 7.8). Det förklaras till stor del av att det Normalt har regelförändringar i skattesystemet störst inverkan på förändringen av skattekvoten. År 2011 väntas skattekvoten minska med en dryg procentenhet jämfört med året innan, vilket 94 Skattesatserna för tobaksskatten samt energi- och koldioxidskatterna främst förklaras av det höjda grundavdraget för omräknas dessutom med hänsyn till förändringen av konsumentpris- pensionärer och av en förändrad sammansättindex.

PROP. 2011/12:100

ning av hushållens konsumtion. Att kvoten för 2012 års utdelningsprognos på 25 miljarder skatt på arbete väntas öka 2012 beror bl.a. på att kronor inkluderar en engångsutdelning från ökningstakten för de nedsatta arbetsgivaravgif- Sveaskog om 4 miljarder kronor utöver den orterna för unga antas minska fr.o.m. 2012 (se ta- dinarie utdelningsnivån. Utdelningsnivån 2013– bell 7.9). 2016 ligger på en relativt stabil, dock något lägre nivå än 2012, dels till följd av att antaganden om extrautdelningar saknas, dels som en konsekvens av fortsatta beräkningstekniska antaganden om

7.2 Inkomster i statens budget försäljningar av statliga ägarandelar i bolag.

Prognosen för Riksbankens inlevererade över- 7.2.1 Skatteinkomster skott minskar med mellan 1 och 3 miljarder kronor per år 2012–2016, detta på grund av att juste- I statens budget tillämpas periodiserad redovis- ringen för priseffekten är negativ för dessa år ning av skatterna. Det innebär att skatterna re- (det inlevererade överskottet bygger på ett femådovisas under det inkomstår då den skatteplik- rigt glidande medelvärde med priseffekt som en tiga händelsen ägde rum. Inkomster på statens av huvudkomponenterna). Räntorna på studiebudget ska enligt budgetlagen (2011:204) redo- lån och offentligrättsliga avgifter ökar långsamt visas kassamässigt, dvs. när de faktiska in- och under samma period. utbetalningarna av skatterna sker. Av denna anledning tillämpas även kassamässig redovisning av statens skatter. De kassamässiga skattein- Inkomster av försåld egendom komsterna består av betalningar som kan avse skatter för olika inkomstår. Skillnaden mellan Utfallet för inkomster av försåld egendom blev statens skatteintäkter och skatteinkomster ut- 23,1 miljarder kronor för 2011, inkomsterna utgörs av periodiseringar. Periodiseringarna består görs nästan helt av försäljning av Nordea- och i sin tur av uppbörds- och betalningsförskjut- TeliaSoneraaktier (19 respektive 3,7 miljarder ningar samt anstånd. kronor). År 2012–2016 har inkomsterna från försäljning av statligt aktieinnehav beräkningstekniskt antagits till 15 miljarder kronor per år, 7.2.2 Övriga inkomster vilket är samma antagande som i budgetpropositionen för 2012. Utfall och prognoser för de inkomster som redovisas under övriga inkomster på statens budget presenteras i tabell 7.5. Återbetalning av lån

Under inkomsttypen Återbetalning av lån redo- Inkomster av statens verksamhet visas bl.a. återbetalning av studiemedel (avser lån upptagna före 1989) och återbetalning av övriga Inkomster av statens verksamhet består bl.a. av lån. Från och med 1989 finansieras studielånen utdelningar från statligt aktieinnehav, affärsver- inte med anslag utan med lån i Riksgälden. Inkens inlevererade överskott, Riksbankens inleve- betalningarna på studielån av upplånat kapital rerade överskott, ränteinkomster och offentlig- redovisas därför under posten Riksgäldskonrättsliga avgifter. Inkomsterna för 2011 blev be- torets nettoutlåning i stället för under denna intydligt högre än 2010 års utfall. Aktieutdel- komsttyp. År 2011 uppgick inkomsterna till ningen från de statligt ägda bolagen uppgick till 1,5 miljarder kronor, varav återbetalningar av ca 26,9 miljarder kronor (varav 6 miljarder kro- studiemedel står för 1,4 miljarder kronor. nor från utdelningar av engångskaraktär utöver År 2012–2016 beräknas inkomsterna från de ordinarie utdelningarna), vilket är 10 miljar- studiemedelsavgifter gradvis minska eftersom der kronor högre än 2010 års utdelningsnivå. antalet återbetalare blir färre. Denna ökning beror främst på den starka ekonomiska återhämtningen under 2010, vilket är det resultatår som låg till grund för utdelningar 2011.

PROP. 2011/12:100

Kalkylmässiga inkomster Avräkningar m.m. i anslutning till skattesystemet

Under inkomsttypen Kalkylmässiga inkomster Inkomsttypen Avräkningar m.m. i anslutning till redovisas avskrivningar och amorteringar samt skattesystemet består av två delar: tillkommande statliga pensionsavgifter. De senare utgör huvud- inkomster och avräkningar i anslutning till skatdelen av inkomsterna. För 2011 uppgick in- tesystemet. komsterna till 11,1 miljarder kronor, varav Tillkommande inkomster består av inkomster 10,5 miljarder kronor utgjordes av de statliga som bruttoredovisas på statens budget. Motsvapensionsavgifterna. Under 2012 väntas dessa in- rande poster avräknas på andra inkomsttitlar elkomster sjunka med ca 1 miljard kronor, för att ler förekommer med samma belopp på budgesedan sakta stiga upp till 11,4 miljarder kronor tens utgiftssida. Det gäller t.ex. skatter som till- 2015. Ökningen förklaras nästan uteslutande av faller EU som den mervärdesskattebaserade EUökade inkomster från statliga pensionsavgifter. avgiften och tullmedel. Under tillkommande inkomster redovisas också kommunala utjämningsavgifter enligt lagen (1993:387) om stöd Bidrag m.m. från EU och service till vissa funktionshindrade. De tillkommande inkomsterna uppgår till mellan Under inkomsttypen Bidrag m.m. från EU re- 10 och 13 miljarder kronor 2012–2015. dovisas bidrag från olika EU-fonder inom EU:s Den största delen av avräkningarna utgörs av budget. De största enskilda bidragen avser statliga och kommunala myndigheters kompen- Europeiska regionala utvecklingsfonden, Euro- sation för betald mervärdesskatt. Under avräkpeiska socialfonden och Europeiska jordbruks- ningar redovisas dessutom avgiftsintäkter som fonden. Bidragen är främst kopplade till utgifter redovisas på myndigheters m.fl. in- och utlåning på anslag under utgiftsområde 14 Arbetsmark- i Riksgäldskontoret, t.ex. insättnings- och stanad och arbetsliv, utgiftsområde 19 Regional till- bilitetsavgifter. växt, utgiftsområde 22 Kommunikationer samt utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel. Utgifter som ges som krediteringar på Inkomsterna för 2011 uppgick till 12,3 miljar- skattekonto der kronor, varav bidrag från EU:s jordbruksfond utgör den största enskilda posten (8,7 mil- Inom inkomsttypen Utgifter som ges som krejarder kronor). Enligt prognosen minskar in- diteringar på skattekonto redovisas stöd som komsterna från denna nivå till 9,3 miljarder kro- enligt nationalräkenskaperna är att likställa med nor 2016. Detta är en nedrevidering av progno- utgifter. Redovisningen syftar till att öka riksdasen från budgetpropositionen 2012, då gens möjligheter att granska statens budget. inkomsterna antogs öka till 13,7 miljarder kro- År 2012 flyttades jämställdhetsbonusen från nor 2013 för att sedan falla tillbaka till 11,8 mil- denna inkomsttyp till budgetens utgiftssida. Det jarder kronor 2015. innebär att alla skattekrediteringar som tidigare Nedrevideringen förklaras bl.a. av en fram- redovisats under denna inkomsttyp upphört eller skjutning i tiden av utbetalningar från EU till flyttats till budgetens utgiftssida. landsbygdsstödet (som i sin tur påverkar inkomstflödet) samt att delar av en större finansiell korrigering, föranledd av tidigare felaktigheter vid utbetalning av jordbruksstöd från EU, har skjutits fram till 2012.

PROP. 2011/12:100

Tabell 7.10 Förändring av totala skatteintäkter till följd av regeländringar, bruttoeffekter i förhållande till föregående år

Miljarder kronor

Begränsat avdrag för allmän pensionsavgift

Skattereduktion allmän pensionsavgift

Skattereduktion ROT (2004), stormskadad skog (2005-2007) Övrigt -0,1 Fastighetsskatt -2,5 -3,6 0,0 -0,2 1,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Småhus: sänkt skattesats, begränsat markvärde, frysning, kommunal avg. -1,3 -3,9 -0,2 Hyreshus: sänkt skattesats, frysning, övergång till kommunal avg. -1,2 -0,4 Begränsningsregel, nytt taxeringsförfarande

Förmögenhetsskatt: höjda fribelopp, sänkt skatt, fryst underlag, slopad -6,7

Avfallsskatt, naturgrusskatt m.m.

Källa: Egna beräkningar.

8 Utgifter

PROP. 2011/12:100

8 Utgifter

Sammanfattning 8.1 Utgifterna på statens budget och takbegränsade utgifter

• De takbegränsade utgifterna ökar med ca Utgiftssidan på statens budget delas in i 27

97 miljarder kronor mellan 2011 och 2016. utgiftsområden och posten Minskning av

Som andel av BNP faller dock de anslagsbehållningar. Till budgetens utgiftssida

takbegränsade utgifterna från 28,3 procent hör även Riksgäldskontorets nettoutlåning och

till 25,3 procent under samma period. den kassamässiga korrigeringen (se avsnitt

10.2.1). De utgifter som omfattas av utgiftstaket • Utgifterna i ålderspensionssystemet ökar för staten, de s.k. takbegränsade utgifterna, med ca 67 miljarder kronor mellan 2011 omfattar utgiftsområde 1–25 och 27 samt åldersoch 2016. Det beror främst på högre pensionssystemet vid sidan av statens budget. inkomst- och tilläggspensioner, som är en De takbegränsade utgifterna beräknas öka följd av pris- och löneökningar, men också med 97 miljarder kronor mellan 2011 och 2016 på att antalet pensionärer ökar under (se tabell 8.1). Drygt 30 procent av ökningen, perioden. 30 miljarder kronor, kan hänföras till utgifter på • Utgifterna på utgiftsområdena i statens budgetens utgiftsområden exklusive statsskulds-

budget, exklusive statsskuldsräntor, ökar räntorna. Uttryckt som andel av BNP beräknas med ca 30 miljarder kronor från 2011 t.o.m. dock dessa utgifter vara lägre 2016 än 2011. 2016. Som andel av BNP faller dock Återstoden av ökningen av de takbegränsade utgifterna från 21,9 till 18,6 procent. utgifterna är hänförlig till ålderspensions-

• Sjunkande arbetslöshets- och ohälsorela- systemets utgifter, vilka beräknas öka med

terade utgifter bidrar till en lägre öknings- 67 miljarder kronor mellan 2011 och 2016. Ut-

takt av utgifterna i statens budget. tryckt som andel av BNP motsvarar detta en

Sammantaget bedöms dessa utgifter minska ökning med knappt 0,4 procentenheter.

med ca 19 miljarder kronor mellan 2011 År 2011 ökade utgifterna för statsskulds-

och 2016. räntor kraftigt; jämfört med 2010 var utgifterna

11 miljarder kronor högre. Ökningen beror i • Den slutgiltiga pris- och löneomräkningen huvudsak på högre räntebetalningar på lån i för 2013 av anslag för förvaltnings- och svenska kronor, vilket bl.a. förklaras av att investeringsändamål ökar utgifterna med räntorna på statsskuldsväxlar steg jämfört med ca 2 miljarder kronor i förhållande till 2012. 2010. Dessutom bidrog lägre överkurser vid Omräkningen för 2014–2016 bedöms bli emission till att räntebetalningarna blev högre. högre än 2013. Det beror främst på att Riksgäldskontoret

introducerade ett nytt tioårigt referenslån under

2011. Räntan på det nya lånet låg närmare de I detta avsnitt redovisas och analyseras utveckaktuella marknadsräntorna än motsvarande lingen av utgifterna på statens budget och de referenslån 2010. År 2015 beräknas räntetakbegränsade utgifterna 2012–2016.

PROP. 2011/12:100

utgifterna också bli tillfälligt höga till följd av att 8.1.1 Takbegränsade utgifter 2012–2016 en realobligation förfaller till betalning. Bortsett från dessa tillfälliga effekter finns huvudsakligen I prognosen för utgifterna per utgiftsområde för två sinsemellan motverkande faktorer som 2012 och i beräkningen av utgiftsramarna för påverkar ränteutgifterna mellan 2012 och 2016: 2013–2016 har hänsyn tagits till tidigare beslulåga men stigande marknadsräntor och en tade och aviserade utgiftsreformer och bespaminskande statsskuld. Fram t.o.m. 2014 ringar (se tabell 8.4). dominerar effekten av stigande marknadsräntor. Vidare har de makroekonomiska förutsätt- Från och med 2015 blir effekten av en ningarna, volymantaganden inom vissa transminskande statsskuld starkare och ränte- fereringssystem samt den pris- och löneomutgifterna, rensat från tillfälliga effekter, räkning som ligger till grund för beräkningarna minskar. uppdaterats jämfört med de beräkningar som Budgeteringsmarginalen, dvs. skillnaden presenterades i budgetpropositionen för 2012. mellan utgiftstaket och de takbegränsade Förbrukningen av anslagsbehållningar på ramutgifterna, beräknas uppgå till 55 miljarder anslag för förvaltnings- och investeringsändamål kronor 2012, och till 50 respektive 51 miljarder för 2013–2016 redovisas under posten Minskkronor 2013 och 2014. År 2015 beräknas ning av anslagsbehållningar (se tabell 8.2) .

95

budgeteringsmarginalen uppgå till 59 miljarder kronor. Regeringens bedömning av utgiftstaket för 2016 innebär att budgeteringsmarginalen beräknas uppgå till 67 miljarder kronor detta år (se avsnitt 11.4.2).

Tabell 8.1 Utgifter på utgiftsområden i statens budget och takbegränsade utgifter 2011–2016

Miljarder kronor om inget annat anges

Utfall Prognos Beräknat 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Utgifter på utgiftsområden exkl. stats- 1 skuldsräntor 767,0 790,2 788,2 789,9 790,8 797,1 Procent av BNP 21,9 22,3 21,3 20,3 19,3 18,6 Statsskulds- 1 räntor m.m. 34,5 19,3 22,8 19,8 30,9 15,8 Procent av BNP 1,0 0,5 0,6 0,5 0,8 0,4

Summa utgiftsområden 801,5 809,5 811,0 809,7 821,7 812,9

Procent av BNP 22,9 22,9 21,9 20,8 20,1 19,0 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget 222,0 238,6 254,7 262,0 273,3 289,1 Procent av BNP 6,4 6,7 6,9 6,7 6,7 6,7

Takbegränsade

2

utgifter 989,0 1 028,8 1 042,9 1 051,9 1 064,1 1 086,1

Procent av BNP 28,3 29,1 28,2 27,0 26,0 25,3

Utgiftstak

3

1 063 1 084 1 093 1 103 1 123 1 153

Budgeteringsmarginal 74,0 55,2 50,1 51,1 58,9 66,9 1 Inklusive förbrukning av anslagsbehållningar och utnyttjande av anslagskredit. 2 Utgiftsområden på statens budget (exklusive statsskuldsräntor) och ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. 3 Regeringens bedömning av utgiftstak för 2016 (se avsnitt 11.4.2). Källa: Egna beräkningar. 95 Förändringar av anslagsbehållningar är skillnaden mellan anvisade medel och beräknade faktiska utgifter, dvs. nettot mellan förbrukning av kvarstående medel från föregående budgetår och sparade medel från innevarande budgetår samt utnyttjande av anslagskredit.

PROP. 2011/12:100

Tabell 8.2 Utgifter per utgiftsområde

Miljoner kronor 2011 2012 2012 2013 2014 2015 2016 1 2 Utgiftsområde Utfall Anslag Prognos Beräknat Beräknat Beräknat Beräknat 1 Rikets styrelse 11 188 11 817 11 802 11 852 12 069 12 244 12 454 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 12 870 13 361 13 252 13 372 13 670 14 028 14 426 3 Skatt, tull och exekution 9 910 10 179 10 028 10 193 10 425 10 615 10 847 4 Rättsväsendet 37 164 37 871 37 700 37 718 38 457 39 123 39 928 5 Internationell samverkan 1 892 2 024 1 888 2 028 2 026 2 031 2 036 6 Försvar och samhällets krisberedskap 44 153 45 624 44 520 45 875 47 009 47 765 48 494 7 Internationellt bistånd 29 199 30 265 31 019 31 909 33 829 35 864 37 827 8 Migration 7 572 9 068 8 463 9 614 9 450 9 443 9 334 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 56 538 60 078 59 880 61 795 63 436 63 799 65 472 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp 95 800 95 451 94 027 90 203 87 489 84 886 84 161 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 41 590 41 060 41 240 39 737 38 919 38 070 37 211 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 71 994 76 717 76 120 77 962 79 955 81 365 83 354 13 Integration och jämställdhet 4 968 8 374 8 012 8 001 8 289 8 701 8 807 14 Arbetsmarknad och arbetsliv 63 285 71 581 68 531 66 990 63 525 58 291 56 039 15 Studiestöd 21 813 22 256 21 214 21 197 20 809 21 079 21 790 16 Utbildning och universitetsforskning 53 709 54 538 54 068 54 844 55 937 56 019 56 504 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 11 952 12 300 12 212 12 374 12 468 12 526 12 672 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande

23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel 16 372 17 733 17 846 16 117 16 241 15 262 15 400 24 Näringsliv 5 344 6 012 5 919 4 917 4 963 4 452 4 494

Minskning av anslagsbehållningar -1 325 -478 -1 930 -1 499

3

Summa utgiftsområden 801 478 820 077 809 499 811 007 809 733 821 704 812 895

Summa utgiftsområden exkl.

4

statsskuldsräntor 766 987 798 207 790 171 788 197 789 898 790 768 797 060

Ålderspensionssystemet vid sidan

5

Utgiftstak för staten 1 063 000 1 084 000 1 093 000 1 103 000 1 123 000 1 153 000

1 Anslagen är fördelade till de utgiftsområden de tillhör i statens budget för 2012. 2 Enligt 2011/12:FiU1 och förslag till Vårändringsbudget för 2012 (prop. 2011/12:99). 3 Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar. 4 Summa utgiftsområden exklusive utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. och exklusive minskning av anslagsbehållningar för statsskuldsräntor. 5 Regeringens bedömning av utgiftstak för 2016 (se avsnitt 11.4). Källa: Egna beräkningar.

PROP. 2011/12:100

De takbegränsade utgifterna beräknas vara anslaget 1:9 Ramöverenskommelse om 40 miljarder kronor högre 2012 jämfört med migrationspolitik under utgiftsområde 8 2011, varav 17 miljarder kronor förklaras av Migration. Efter förslag i propositionen högre utgifter inom ålderspensionssystemet vid Vårändringsbudget för 2011 (prop. 2010/11:99) sidan av statens budget. År 2013–2016 förväntas ökades anslaget 1:2 Ersättningar och bostadsden årliga utgiftsökningen bli lägre och uppgå till kostnader under utgiftsområdet med 875 milmellan 9 och 22 miljarder kronor per år. De joner kronor 2011, vilket innebär att anslaget huvudsakliga faktorerna bakom den årliga minskar med motsvarande belopp 2012 till följd förändringen av de takbegränsade utgifterna av beslutade åtgärder. framgår av tabell 8.3. År 2015 minskar utgifterna på utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg med 1 000 miljoner kronor jämfört med 2014,

Tabell 8.3 Förändring av takbegränsade utgifter jämfört med föregående år

till följd av att beslut om vissa specialdestinerade Miljarder kronor statsbidrag endast har fattats fram t.o.m. 2014. 2012 2013 2014 2015 2016 För att förbättra den ekonomiska situationen Takbegränsade utgifter 40 14 9 12 22 för barnfamiljer, särskilt för ensamstående Förklaras av: föräldrar, aviserade regeringen i budgetpropositionen för 2011 en höjning av det särskilda bi- Pris- och löneomräkning 3 2 4 4 5 Övriga makroekonomiska draget i bostadsbidraget fr.o.m. den 1 januari

familjer och barn. Vidare förklaras utgifts- 1 ökningen inom utgiftsområdet av de ytterligare Anslagsförändringar som motiverar tekniska justeringar av utgiftstaket för staten ingår inte. Vidare ingår inte medel som i propositionen Vårändringsbudget 2012 (prop. 2011/12:99) föreslås tillföras transfereringsanslagen (känsliga för höjningar av bostadsbidraget som gäller fr.o.m. förändringar i volym och makroekonomiska förutsättningar) 1:1 Sjukpenning och rehabilitering m.m. under utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och 2012 och som då uppgår till ca 500 miljoner kronor. Dessa åtgärder syftar till att stärka handikapp och 1:11 Bidrag till lönegarantiersättning under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv. Källa: Egna beräkningar. ekonomin för de barnfamiljer och unga utan barn som har de lägsta inkomsterna utan att incitamenten till arbete försvagas i alltför stor Förändringar till följd av beslutade, föreslagna utsträckning. och aviserade åtgärder Med anledning av inbromsningen på arbetsmarknaden har medel avsatts för en rad Beslutade, föreslagna och aviserade åtgärder temporära åtgärder inom arbetsmarknadsberäknas minska utgifterna under utgiftstaket politiken, vilka bidrar till att utgifterna på för staten med sammanlagt ca 10 miljarder utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv kronor mellan 2011 och 2016 (se tabell 8.3). I ökar 2012. Från och med 2013 minskar de tabell 8.4 redovisas hur denna förändring tillfälliga satsningarna i omfattning, vilket bidrar fördelas på enskilda år och utgiftsområden. till att utgifterna på utgiftsområdet minskar Nedan kommenteras några av de största successivt fram t.o.m. 2016. utgiftseffekterna 2012–2016 till följd av På utgiftsområde 22 Kommunikationer beslutade, föreslagna eller aviserade åtgärder. höjdes anslagen 2012 och 2013 efter förslag i Den överenskommelse om ett gemensamt budgetpropositionen för 2012, bl.a. för underhåll ansvarstagande för den samlade asyl- och av vägar och järnvägar. Denna tvååriga extramigrationspolitiken som regeringen 2011 satsning bidrar till att utgifterna på utgiftsträffade med Miljöpartiet de gröna bidrar till 850 området 2013 är drygt 2 000 miljoner kronor miljoner kronor högre anslag 2012 och 1 700 högre än 2014. Regeringen kommer under miljoner kronor högre anslag fr.o.m. 2013 på mandatperioden att återkomma med förslag till utgiftsområde 8 Migration. I budget- ett nytt infrastrukturbeslut som syftar till att propositionen för 2013 kommer regeringen att möta framtida behov inom transportsystemet. föreslå ökningar även på andra utgiftsområden Utfasningar av tillfälliga stimulansåtgärder, bl.a. till följd av denna överenskommelse. Regeringen tidigareläggningar av underhållsåtgärder och den kommer då samtidigt att föreslå minskningar av s.k. närtidssatsningen, bidrar till lägre

PROP. 2011/12:100

anslagsnivåer på utgiftsområdet 2012 jämfört

Tabell 8.4 Utgiftsförändringar 2012–2016 i förhållande till föregående år till följd av tidigare beslutade, aviserade och

med 2011. För att möjliggöra viktiga 1

nu föreslagna åtgärder och finansieringar

investeringar som medfinansieras med bl.a. Miljarder kronor. Budgeteffekt i förhållande till föregående år. brukaravgifter har tidigare vissa omfördelningar Minustecken innebär anslagsminskningar eller att temporära program av de statliga anslagen gjorts mellan åren. Detta

upphör eller minskar i omfattning. 2012 2013 2014 2015 2016

förklarar skillnaden i beräknad utgiftsnivå mellan

UO 1 Rikets styrelse 0,40 -0,04 0,00 -0,02 -0,03

2014 och 2015 på utgiftsområdet.

UO 2 Samhällsekonomi och

Det kapitaltillskott till bolaget Ersätt- finansförvaltning 0,02 -0,13 0,02 -0,01 -0,02 ningsmark i Sverige AB under 2012 som UO 3 Skatt, tull och riksdagen beslutat om bidrar till att utgifterna på

exekution -0,01 -0,06 0,00 -0,01 0,00

utgiftsområde 24 Näringsliv ökar tillfälligt med

UO 4 Rättsväsendet 0,53 -0,37 0,00 0,00 0,00

ca 1 000 miljoner kronor 2012.

UO 5 Internationell samverkan 0,01 0,00 -0,01 0,00 0,00

Till följd av den förväntade relativt svaga

UO 6 Försvar och

utvecklingen av kommunsektorns inkomster samhällets krisberedskap -0,10 0,12 0,14 0,03 -0,21 infördes ett tillfälligt statsbidrag på 3 miljarder UO 7 Internationellt

bistånd 0,56 0,06 0,00 0,00 0,00

kronor 2011, vilket innebär att bidragen till

UO 8 Migration 0,01 0,55 -0,13 -0,10 -0,22

kommunsektorn minskar med motsvarande

UO 9 Hälsovård, sjukvård

belopp 2012. och social omsorg

0,68 0,25 0,13 -1,50 -0,02

Sammantaget innebär detta att utgifterna UO 10 Ekonomisk trygghet under utgiftstaket ökar med ca 3 miljarder vid sjukdom och

handikapp 0,38 -0,17 -0,25 -0,05 -0,01

kronor 2012, minskar med ca 4 miljarder 2013

UO 11 Ekonomisk trygghet

och 2014, minskar med 5 miljarder 2015 samt i vid ålderdom 0,45 -0,01 0,00 0,00 0,00 princip är oförändrade 2016 till följd av UO 12 Ekonomisk trygghet

för familjer och barn

beslutade, föreslagna och aviserade åtgärder.

1,40 0,02 0,05 0,05 0,00 UO 13 Integration och jämställdhet 0,01 -0,11 0,00 -0,19 0,00

UO 14 Arbetsmarknad och arbetsliv 3,02 -2,16 -1,40 -2,43 -0,14

UO 15 Studiestöd -0,88 -0,41 -0,06 -0,10 0,00

UO 16 Utbildning och universitetsforskning -1,17 -0,05 0,19 -0,77 -0,56

UO 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 0,04 0,01 0,00 -0,06 -0,02

UO 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande samt konsumentpolitik 0,02 0,00 -0,01 -0,02 0,00

UO 19 Regional tillväxt -0,11 0,07 -0,01 -0,74 0,71

UO 20 Allmän miljö- och naturvård -0,20 -0,32 0,12 -0,16 -0,05

UO 21 Energi -0,04 -0,45 -0,06 -0,62 -0,09

UO 22 Kommunikationer -0,06 0,36 -2,69 3,43 -0,16

UO 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel 0,20 -0,45 -0,15 -1,04 0,82

UO 24 Näringsliv 1,11 -1,13 -0,01 -0,56 -0,03

UO 25 Allmänna bidrag till kommuner -3,16 0,62 -0,22 0,00 0,00

UO 27 Avgiften till Europeiska unionen 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Summa utgiftsförändringar 3,10 -3,80 -4,34 -4,87 -0,03

Anm.: Anslagsförändringar som motiverar tekniska justeringar av utgiftstaket för staten och överföringar av anslag mellan utgiftsområden ingår ej. 1 Nu föreslagna åtgärder och finansieringar avser förslag i propositionen Vårändringsbudget för 2012 (prop. 2011/12:99) exklusive medel som föreslås tillföras transfereringsanslagen (känsliga för förändringar i volym och makroekonomiska förutsättningar) 1:1 Sjukpenning och rehabilitering m.m. under utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp och 1:11 Bidrag till lönegarantiersättning under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv. Källa: Egna beräkningar.

PROP. 2011/12:100

Pris- och löneomräkning av anslag för Övriga makroekonomiska förändringar förvaltnings- och investeringsändamål

De statliga utgifterna påverkas av den ekono- I den inledande fasen av budgetprocessen miska utvecklingen i Sverige och omvärlden. År hanteras anslag för förvaltningsändamål i fasta 2012 bidrar makroekonomiska förändringar priser. Dessa anslag räknas sedan om till löpande sammantaget till att de takbegränsade utgifterna priser genom att pris- och löneindex knyts till ökar med 18 miljarder kronor jämfört med 2011. anslagen. Omräkningen för ett visst år baseras på År 2013 och 2014 ökar utgifterna till följd av pris- och löneutvecklingen två år tidigare. sådana faktorer med 17 respektive 7 miljarder De kostnader som räknas om är löner, hyror kronor. År 2015 och 2016 ökar utgifterna till och övriga förvaltningskostnader. Vid omräk- följd av makroförändringar med 11 respektive ningen används separata index för pris- 19 miljarder kronor. utvecklingen inom de tre nämnda utgifts- Flera transfereringar till hushållen följer den grupperna. allmänna pris- och löneutvecklingen med viss Vid omräkningen av löner används ett arbets- eftersläpning, t.ex. sjukpenningen, föräldrakostnadsindex som baseras på utvecklingen av penningen, sjuk- och aktivitetsersättningen samt lönekostnaden för tjänstemän i den garantipensionen. Det låga resursutnyttjandet konkurrensutsatta sektorn två år före det under framför allt 2009 och 2010, till följd av den aktuella året, med avdrag för ett tioårigt genom- ekonomiska krisen, förde med sig en något snitt av produktivitetsutvecklingen inom den svagare pris- och löneutveckling än normalt, privata tjänstesektorn. För omräkningen av löner särskilt under 2010 och i viss mån även under 2013 är omräkningstalet 0,00 procent, till följd 2011. Från och med 2012 bedöms pris- och av att produktivitetsavdraget för detta år blev löneökningstakten bli högre och därmed ökar lika stort som förändringen av arbetskostnads- även transfereringsutgifterna i snabbare takt. index. De inkomstgrundade pensionerna följer Lokalhyror som inte omförhandlas under det normalt sett inkomstindex, vilket speglar de tre kommande budgetåret räknas i pris- och senaste årens reala genomsnittliga inkomstlöneomräkningen om med ett index som utveckling, med tillägg för inflationen under det motsvarar 70 procent av den årliga förändringen senaste året. År 2012 leder den relativt höga av konsumentprisindex i oktober två år före det ökningstakten av inkomstindex och balanseaktuella budgetåret. För omräkningen av hyror ringen i ålderspensionssystemet till en 2013 är omräkningstalet 1,80 procent för förhållandevis snabb ökning av pensionerna. hyresavtal som inte kan omförhandlas. Om- Sammantaget bidrar den makroekonomiska räkningen för hyresavtal som kan omförhandlas utvecklingen till att pensionsutgifterna ökar med bygger på prisutvecklingen under perioden från drygt 11 miljarder kronor 2012. Från och med det att avtalet tecknades eller senast hade kunnat 2013 väntas utgifterna för ålderspensionstecknas om. Detta omräkningstal är individuellt systemet öka till följd av makroekonomiska för varje berört anslag. faktorer med 12 miljarder kronor 2013, För omräkningen av övriga förvaltnings- 4 miljarder kronor 2014, 8 miljarder kronor 2015 kostnader används samma index för alla anslag och 13 miljarder kronor 2016. Den svagare som pris- och löneomräknas. Detta index fast- utvecklingen av pensionerna 2014 och 2015 ställs genom en sammanvägning av flera index beror bl.a. på att den s.k. bromsen i pensionsfrån Statistiska centralbyrån avseende utgifter systemet då är aktiverad. Det är en följd av att som förekommer vid myndighetsutövning. För pensionssystemets skulder överstiger dess omräkningen av övriga förvaltningskostnader tillgångar och det medför att de inkomst- 2013 är omräkningstalet 1,26 procent. relaterade pensionerna ökar i långsammare takt Pris- och löneomräkningen av anslag för än vad de annars hade gjort. År 2016 beräknas förvaltnings- och investeringsändamål gör att återigen pensionssystemets tillgångar överstiga utgifterna ökar med 3 miljarder kronor 2012 och dess skulder, vilket bidrar till den högre med 2 miljarder kronor 2013. År 2014–2016 ökningstakten av pensionsutgifterna detta år. förväntas den årliga omräkningen bli högre än både 2012 och 2013.

PROP. 2011/12:100

De arbetsmarknadsrelaterade utgifterna minskar

Diagram 8.1 Utgifter för arbetslöshetsförsäkringen och

1

arbetsmarknadspolitiska program samt antalet

mot slutet av prognosperioden

helårsekvivalenter i arbetslöshetsförsäkringen och

Den starka återhämtningen på arbetsmarknaden arbetsmarknadspolitiska program 2011–2016 under 2011 bidrog till att de arbetsmarknads- Miljarder kronor Tusental relaterade utgifterna minskade detta år. Bland 50 300 annat som en följd av de statsfinansiella 45 problemen i flera euroländer bromsade dock 250 40 svensk ekonomi in under slutet av 2011, vilket 35 bidrar till en något högre arbetslöshet 2012 och 200 30 2013 jämfört med 2011. Den högre 25 150 arbetslösheten är den främsta förklaringen till de 20 högre beräknade volymerna i arbetslöshets- 100 15 försäkringen och arbetsmarknadspolitiska

Utgifter (vänster y-axel)

10 Antal helårsekvivalenter (höger y-axel) program (se tabell 8.5), vilket bidrar till högre 50 5 utgifter dessa år jämfört med 2011. 0 0 År 2014–2016 väntas arbetsmarknaden 2011 2012 2013 2014 2015 2016 återigen utvecklas starkt och arbetslösheten falla Anm.: Utfall 2011 och beräknade utgifter/volymer 2012-2016. 1 Avser utgifter på anslagen 1:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och tillbaka, vilket bidrar till att volymerna i de aktivitetsstöd och 1:3 Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och arbetsmarknadsrelaterade transfereringsinsatser under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv. Källa: Egna beräkningar. systemen minskar fr.o.m. 2014. I takt med de fallande volymerna i dessa system väntas också utgifterna minska samtliga år 2014–2016 (se diagram 8.1).

Tabell 8.5 Helårsekvivalenter i vissa ersättningssystem

Tusental 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 1

2

Arbetsmarknadspolitiska program 135 83 76 117 178 168 176 172 156 132 123

3

Etableringsersättning - - - - - 4 10 14 14 14 14

4

Ekonomiskt bistånd 80 77 79 89 96 91 88 86 82 75 69

Summa 1 083 961 878 919 918 856 852 827 776 712 673

1

Inklusive sjuklön som betalas av arbetsgivaren.

2

Deltagare i arbetsmarknadspolitiska program som får ersättning i form av rehabiliteringspenning räknas till sjuk- och rehabiliteringspenning.

3

Etableringsersättningen introducerades i december 2010. I tabellen anges därför endast volymer fr.o.m. 2011.

4

Avser åldersgruppen 20–64 år. Källa: Egna beräkningar.

PROP. 2011/12:100

Övrigt personer som under 2010 lämnade sjuk-

penningen till följd av att de förbrukat maximalt

En stor del av förändringen av de takbegränsade antal dagar, men också av något fler nya sjukfall,

utgifterna mellan 2011 och 2012 förklaras av samt av att sjukfallen blev något längre. Under

andra faktorer än beslutade åtgärder, pris- och de kommande åren planar utvecklingen av

löneomräkningen och makroekonomiska antalet sjukpenningdagar ut. Nedgången i antalet

förändringar. Totalt uppgår dessa övriga faktorer personer med sjuk- och aktivitetsersättning

till 13 miljarder kronor 2012, varav 4 miljarder fortsätter dock under hela prognosperioden.

beror på volymförändringar inom regelstyrda Bland dem som har sjukersättning kommer

transfereringssystem. Utgiftsökningen till följd utflödet till bl.a. ålderspension att överstiga

av volymförändringar beror främst på ett ökat inflödet till ersättningen. Vidare upphör

antal personer med tilläggs- och inkomstpension ersättningsformen tillfällig sjukersättning vid

(se tabell 8.6). Även ökade volymer i slutet av 2012.

föräldrapenningen bidrar till högre utgifter.

En ytterligare förklaring till de högre

Diagram 8.2 Utgifter för sjuk- och rehabiliteringspenning

1

och sjuk- och aktivitetsersättning samt antalet

utgifterna till följd av övriga faktorer är att

helårsekvivalenter i sjuk- och rehabiliteringspenning och

utgifterna under utgiftsområde 22 sjuk- och aktivitetsersättning 2011–2016

Kommunikationer ökar 2012, bl.a. till följd av Miljarder kronor Tusental

senareläggningar av infrastrukturinvesteringar 100 500 som ursprungligen var avsedda att belasta 90 450 anslagen 2011. 80 400 Vidare bidrog förseningar av åtgärder för 70 350 landsbygdens miljö och struktur till att 60 300 utgifterna blev lägre 2011. Dessa förseningar 50 250 bidrar till högre utgifter 2012 jämfört med 2011. 40 200 Utgifterna för det internationella biståndet 30 150 väntas till följd av övriga faktorer öka 2012

Utgifter (vänster y-axel)

20 Antal helårsekvivalenter (höger y-axel) 100 jämfört med 2011, vilket bl.a. förklaras av att 10 50 anslagssparande från 2011 väntas användas 2012. 0 0 Utgifterna för stimulansbidrag och åtgärder 2011 2012 2013 2014 2015 2016

inom äldrepolitiken var något lägre 2011 jämfört Anm.: Utfall 2011 och beräknade utgifter 2012–2016. 1 med 2010 på grund av en nedgång i antalet nya Avser utgifter på anslagen 1:1 Sjukpenning och rehabilitering m.m. och 1:2 Aktivitets- och sjukersättningar m.m. under utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet åtaganden som ingicks inom ramen för vid sjukdom och handikapp.

investeringsstödet riktat till bostäder anpassade Källa: Egna beräkningar.

för äldre. Utgifterna för investeringsstödet antas Fler barn och fler pensionärer dock öka 2012 jämfört med 2011. Antalet personer med inkomst- och tilläggs-

pension beräknas öka markant framöver, vilket Fortsatt fallande ohälsorelaterade utgifter huvudsakligen beror på demografiska faktorer. De ohälsorelaterade utgifterna under utgifts- Trots att det totala antalet pensionärer ökar område 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom kraftigt de kommande åren väntas antalet och handikapp beräknas minska samtliga år pensionärer med garantipension eller bostads- 2011–2016 (se diagram 8.2). År 2016 beräknas tillägg minska något mellan 2012 och 2016. Det utgifterna inom detta område till följd av beror på att fler nytillkomna pensionärer har volymförändringar vara omkring 20 miljarder inkomstgrundad pension och på att de nytillkronor lägre än 2011. Den samlade volymen i komna pensionärerna generellt har en högre sjukförsäkringen (sjukpenningen samt sjuk- och inkomstgrundad pension än dagens åldersaktivitetsersättningen) har fallit sedan 2004. År pensionärer. De nytillkomna pensionärerna 2003–2006 minskade antalet sjukpenningdagar väntas därför inte erhålla garantipension och medan antalet personer med sjuk- och aktivitetsbostadstillägg i samma utsträckning som dagens ersättning fortsatte att öka. År 2007–2010 föll pensionärer. volymerna i båda systemen. Volymen i sjuk- Antalet uttagna dagar med föräldrapenning penningen ökade dock 2011 jämfört med 2010, har ökat kontinuerligt under 2000-talet och vilket främst förklaras av ett återflöde av beräknas fortsätta att öka framöver. Ökningen

PROP. 2011/12:100

beror framför allt på att fler barn föds. Det ökade barnafödandet medför även att antalet barnbidrag väntas öka mellan 2011 och 2016.

Tabell 8.6 Volymer inom olika transfereringssystem

Utgifts- Köns- Köns- Utfall Utfall Prognos område fördelning fördelning Utfall Utfall 2010 2011 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 8 Asylsökande, genomsnittligt antal 37,0%kv 37,0%kv inskrivna 63,0%m 63,0%m 34 631 35 019 36 500 34 100 33 000 33 000 33 000 9 Antal personer med 46,7%kv 46,4%kv assistansersättning 53,3%m 53,6%m 15 877 15 942 15 992 16 037 16 082 16 135 16 193 10 Antal sjukpenningdagar 59,7%kv 61,6%kv (netto), miljoner 40,3%m 38,4%m 31,7 36,0 37,3 36,6 36,2 35,9 35,8 10 Antal rehabiliteringspenning- 64,5%kv 64,0%kv dagar (netto), miljoner 35,5%m 36,0%m 1,7 2,1 2,1 2,2 2,1 2,0 2,0 10 Antal personer med 60,1%kv 59,6%kv sjukersättning 39,9%m 40,4%m 442 415 390 976 356 344 328 916 305 622 285 328 267 515 10 Antal personer med 47,9%kv 47,4%kv aktivitetsersättning 52,1%m 52,6%m 25 768 26 155 27 019 27 359 27 646 27 889 28 096 10 Antal personer med sjuk- och aktivitetsersättning som erhåller 55,0%kv 54,7%kv bostadstillägg 45,0%m 45,3%m 127 746 125 219 121 989 120 543 119 649 119 224 119 224 11 Antal personer med 80,5%kv 80,2%kv garantipension 19,5%m 19,8%m 771 100 817 100 807 900 786 300 780 800 782 700 769 100 11 Antal pensionärer som 80,7%kv 79,6%kv erhåller bostadstillägg 19,3%m 20,4%m 251 900 254 000 254 900 246 200 241 800 235 000 226 500 ÅP Antal personer med 52,3%kv 52,2%kv tilläggspension 47,7%m 47,8%m 1 745 300 1 807 600 1 864 500 1 916 900 1 964 900 2 005 400 2 035 600 ÅP Antal personer med 49,3%kv 49,5%kv inkomstpension 50,7%m 50,5%m 817 300 942 100 1 059 100 1 171 100 1 277 700 1 379 300 1 475 700 12 Antal barnbidrag 93,3%kv 93,1%kv 6,7%m 6,9%m 1 671 816 1 676 524 1 689 497 1 716 097 1 740 477 1 766 004 1 787 990 12 Antal uttagna föräldrapenningdagar, 76,9%kv 76,3%kv miljoner 23,1%m 23,7%m 49,7 50,3 50,4 50,8 51,1 51,4 51,8 12 Antal uttagna tillfälliga föräldrapenningdagar, 55,0%kv 55,5%kv miljoner 45,0%m 44,5%m 5,5 5,9 6,0 5,8 5,9 5,9 5,9 13 Antal personer med 48,0%kv 1 etableringsersättning - 52,0%m - 4 811 12 261 17 186 17 726 17 470 17 393 15 Antal personer med 48,6%kv 48,6%kv studiehjälp 51,4%m 51,4%m 484 100 467 500 444 100 420 800 400 700 387 000 381 700 15 Antal personer med 59,9%kv 60,0%kv 2 studiemedel 40,1%m 40,0%m 502 300 500 200 503 000 492 300 486 300 477 800 465 500 Anm.: Volymuppgifter om antal personer avser årsgenomsnitt. Antaganden om arbetslöshetstal och deltagare i arbetsmarknadspolitiska program ingår i de makroekonomiska förutsättningarna, vilka redovisas i avsnitt 6. 1 Etableringsersättningen introducerades i december 2010. I tabellen anges därför endast volymer fr.o.m. 2011. 2 Bruttoräknat antal. När stödtagare under året har studerat på flera utbildningsnivåer eller både i Sverige och utomlands uppstår dubbelräkning. Nettoräknat var antalet studiemedelstagare 466 300 personer 2010 och 465 100 personer 2011. Källa: Egna beräkningar.

9 Det ekonomiska läget i kommunsektorn

PROP. 2011/12:100

9 Det ekonomiska läget i kommunsektorn

Sammanfattning 9.1 Kommunsektorn – en stor del av svensk ekonomi

• Kommunsektorn beräknas 2012 samman- Det ekonomiska läget i kommunsektorn

taget redovisa ett ekonomiskt resultat på beskrivs i flera olika avsnitt i denna proposition.

8 miljarder kronor. Resultatet uppfyller Syftet med detta avsnitt är att förmedla en

balanskravet, men bedöms understiga god samlad och fördjupad bild av det ekonomiska

ekonomisk hushållning. läget i kommuner och landsting. I avsnittet

beskrivs inledningsvis utvecklingen av kommun- • I takt med att tillväxten i svensk ekonomi ernas finanser, dvs. inkomsterna, utgifterna, det tar fart väntas även det kommunala skattefinansiella sparandet och det ekonomiska underlaget växa snabbare. Sammantaget beresultatet i kommunsektorn. Därefter redogörs räknas kommunsektorn redovisa ett för den reala sidan av kommunsektorns resultat på mellan 10–13 miljarder kronor verksamhet, dvs. den kommunala per år 2013–2016. I slutet av denna period konsumtionen, produktivitetsutvecklingen och bedöms resultatet vara i nivå med god förändringen av antalet kommunalt finansierade ekonomisk hushållning. arbetstimmar och sysselsättning. Även • Kommunerna och landstingen antas skuldsättningen och soliditeten i kommunerna

anpassa sina kostnader i syfte att beskrivs. Avslutningsvis redogörs för hur åtminstone klara balanskravet. Ökningen i prognosen för kommunsektorns finanser har den kommunala konsumtionen förväntas reviderats jämfört med beräkningarna i därför dämpas 2012. De efterföljande åren budgetpropositionen för 2012. ökar konsumtionen i takt med Utrymmet för verksamhet finansierad av inkomsterna. kommuner och landsting styrs bl.a. av

• Den kommunalt finansierade sysselsätt- kommunallagens (1991:900) krav på god

ningen beräknas i stort sett vara oförändrad ekonomisk hushållning och det s.k. balanskravet,

t.o.m. 2014. Sysselsättningen i kommun- vilka beskrivs närmare i avsnitt 11.5. I avsnitt 10

sektorn väntas falla något, samtidigt som redogörs sedan för kommunsektorns del av den

sysselsättningen bland privata utförare av totala offentliga sektorns finansiella sparande

välfärdstjänster ökar. och sektorns finansiella ställning. Vidare beskrivs

utvecklingen av kommunsektorns finanser under • Soliditeten i den samlade kommunsektorn de närmast föregående åren utförligt i är relativt god och prognostiseras en stabil regeringens skrivelse Utvecklingen inom den utveckling de närmaste åren. Det finns kommunala sektorn (skr. 2011/12:102). dock betydande skillnader mellan olika

kommuner där vissa visar upp en svag

finansiell ställning, vilket bl.a. beror på

omfattande pensionsåtaganden.

PROP. 2011/12:100

Kommunsektorns betydelse resultatutvecklingen också på att kommuner och Verksamhet som finansieras av kommuner och landsting årligen redovisar överskott och strävar landsting är av stor betydelse för svensk mot kravet på god ekonomisk hushållning. ekonomi och arbetsmarknad i allmänhet och för Därmed styrs de kommunala konsumtionstillhandahållandet av välfärdstjänster i synnerhet. utgifterna i regeringens prognoser av inkomst- Kommunsektorn svarar för närmare 75 procent tillväxten. På sikt, när svensk ekonomi som av konsumtionsutgifterna i den offentliga helhet närmar sig ett normalt resursutnyttjande, sektorn och för närmare hälften av den offent- beräknas kommunsektorn redovisa ett resultat liga sektorns totala utgifter. Den kommunala som ligger i närheten av god ekonomisk konsumtionen, som i huvudsak utgörs av hushållning. utgifter för vård, skola och omsorg, uppgår till ca 20 procent av BNP. Den kommunalt finansierade sysselsättningen, dvs. alla personer som

är sysselsatta i kommuner, landsting och hos 9.2 Kommunsektorns inkomster

privata utförare av välfärdstjänster, står för ca 26 procent av den totala sysselsättningen i Kommunsektorns inkomster utgörs i huvudsak Sverige. av skatteintäkter och statsbidrag. Tillsammans uppgår dessa inkomster till ca 85 procent av Olika redovisningsmetoder kommunsektorns totala inkomster, varav Redovisningen i nationalräkenskaperna (NR) skatteintäkterna svarar för ca 67 procentenheter. utgör grunden för den huvudsakliga analysen i Den fortsatta återhämtningen i ekonomin detta avsnitt. Det är endast i denna redovisning efter den kraftiga nedgången 2009 medförde att som den offentliga sektorns (och således det kommunala skatteunderlaget stärktes 2011. kommunsektors) finansiella sparande återfinns. Kommunsektorns skatteintäkter ökade 2011 Det är också endast i NR:s redovisning som den med 4,9 procent, vilket motsvarar den kommunala konsumtionen, dvs. de varor och genomsnittliga tillväxten 2000–2008. tjänster som konsumeras med kommunala Samtidigt upphörde merparten av de tillfälliga skattemedel och statsbidrag, beskrivs i både statsbidragen 2011. Inkomsterna från skatter nominella och reala termer. Den kommunala och statsbidrag växte därmed sammantaget med konsumtionen utgör en del av BNP. Prog- 2,1 procent 2011. noserna över den makroekonomiska utvecklingen (se avsnitt 6) och den ekonomiska utveck- Diagram 9.1 Skatteintäkter och statsbidrag 2002–2016 lingen i kommunsektorn utgår från de pre- Årlig procentuell förändring, löpande priser. Utfall t.o.m. 2011, prognos för 2012–2016. liminära utfallen i NR, där de kommunala 20 konsumtionsutgifterna inte delas in i olika ändamål (exempelvis vård, skola och omsorg). En 16 begränsning med redovisningen i NR är alltså att 12 det inte går att relatera kommuners och 8 landstings utgifter för olika ändamål till den 4 demografiska utvecklingen. Ett alternativ till redovisningen i NR är att 0 utgå från redovisningen i kommunernas och -4 landstingens räkenskapssammandrag. I samman- Skatteintäkter -8 Statsbidrag dragen redovisas kommunernas och landstingens Skatteintäkter och statsbidrag sammantaget utgifter som kostnader uppdelade efter olika -12 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 ändamål. Anm.: Skatteintäkter och statsbidrag är justerade för regleringar som påverkar det kommunala skatteunderlaget. Skatteintäkterna redovisas exklusive ändrad Prognosförutsättningar medelutdebitering. Statsbidragen omfattar här både generella och riktade bidrag, men exkluderar kompensationen för mervärdesskatt. Den kraftiga ökningen av Regeringens prognoser för den kommunala statsbidragen 2005 var i huvudsak en följd av ökade generella bidrag på ca 7 miljarder kronor och att sysselsättningsstöden ökade med 4 miljarder kronor konsumtionen baseras i hög utsträckning på det jämfört med 2004. För 2010 beror ökningen framför allt på de tillfälliga stöden. ekonomiska utrymmet för kommunsektorn. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Kommunerna och landstingen antas anpassa kostnaderna i syfte att åtminstone klara balanskravet. Sedan balanskravet infördes tyder

PROP. 2011/12:100

9.2.1 Kommunsektorns skatteintäkter År 2013 beräknas antalet arbetade timmar i näringslivet öka med 0,9 procent, medan Det kommunala skatteunderlaget består till timlönerna i hela ekonomin ökar med största delen av utbetalda löner i hela ekonomin, 3,1 procent. Lönesumman prognostiseras öka dvs. lönesumman, men också av skattepliktiga med 3,6 procent 2013. transfereringar och hushållens inkomster från Den förväntade tillväxten och framför allt den näringsverksamhet. successivt starkare arbetsmarknaden medför att Lönesumman bestäms i sin tur av antalet bidraget från antalet arbetade timmar till arbetade timmar i hela ekonomin och av tim- lönesumman ökar 2014–2016. lönerna. Vanligtvis följer timlönen i kommunsektorn löneutvecklingen i näringslivet. Detta

Tabell 9.2 Skatter och statsbidrag

innebär att personalkostnaderna i kommunerna Utfall för 2011 i miljarder kronor. Prognos för 2012–2016, procentuell förändring om annat ej anges. och landstingen utvecklas i ungefär samma takt 2011 2012 2013 2014 2015 2016 som de kommunala skatteintäkterna vid ett givet Skatter o. bidrag antal arbetade timmar i kommunsektorn och exkl. moms 677 2,7 3,1 3,5 3,7 3,9 ekonomin i övrigt. Det är i stället främst en Skatteintäkter justökning av antalet arbetade timmar i näringslivet erade för regleringar 540 3,4 3,8 4,3 4,9 4,7 som skapar ökat utrymme för den kommunala varav konsumtionen. Skatteunderlag 3,2 3,8 4,3 4,9 4,7 Ändrad medel

Tabell 9.1 Löner, arbetade timmar och lönesumma

utdebitering 0,2 Årlig procentuell förändring, nominella löner. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016. Statsbidrag justerade för regleringar 136 -1,2 0,5 0,4 -1,1 0,2 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Statsbidrag justerade

Timlön, näringslivet 2,5 4,0 3,1 3,4 3,7 3,7

för regleringar, mdkr 136 -1,7 0,8 0,6 -1,6 0,2

Kommunsektorn 2,3 3,0 3,1 3,3 3,7 3,7 Anm.: I tabellen redovisas utvecklingen av generella och specialdestinerade statsbidrag exklusive kompensation för mervärdesskatt. Skatteinkomster och Totalt, konjunkturstatsbidrag redovisas justerade för regeländringar som påverkar det kommunala lönestatistiken 2,4 3,2 3,1 3,3 3,7 3,7 skatteunderlaget. Medelutdebiteringen höjdes med 5 öre 2012. För 2013–2016 används beräkningsprincipen om en oförändrad skattesats.

Totalt, NR 2,6 3,3 3,1 3,3 3,7 3,7

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Arbetade timmar, näringslivet 3,0 -0,4 0,9 2,5 2,2 1,4 Det kommunala skatteunderlaget väntas öka Kommunsektorn 0,4 -1,3 -0,9 -0,9 0,2 0,6 med 3,2 procent 2012 (se tabell 9.2). Samtidigt Hela ekonomin 3,0 -0,3 0,5 1,6 1,5 0,9 fasas den sista delen på 3 miljarder kronor ut av

Den starkare tillväxten i lönesumman innebär, Anm.: De båda lönemåtten skiljer sig definitionsmässigt åt främst genom att olika typer av ersättningar som bonusersättning, semesterersättning m.m. ingår i tillsammans med att även pensionsutbetalningarna till hushållen successivt ökar, att det NR:s lönemått men inte i konjunkturlönestatistiken. Kalenderkorrigerad utveckling av arbetade timmar. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. kommunala skatteunderlaget årligen växer med 4–5 procent 2013–2016. Samtidigt är stats- År 2011 ökade lönesumman i hela ekonomin bidragen i stort sett oförändrade under denna relativt starkt med 5,6 procent. Det var främst en period. Skatter och statsbidrag beräknas ökning av antalet arbetade timmar i näringslivet tillsammans växa med närmare 4 procent 2013– som låg bakom denna tillväxt (se tabell 9.1). 2016. Den förväntat svagare tillväxten i ekonomin I det följande avsnittet redogörs mer detaljerat under första halvan av 2012 innebär att för den årliga utvecklingen av statsbidragen. lönesumman beräknas växa svagare för helåret 2012 jämfört med 2011. I huvudsak är det ökningen av timlönen som ökar det kommunala skatteunderlaget 2012. Antalet arbetade timmar väntas utvecklas svagt i hela ekonomin.

PROP. 2011/12:100

9.2.2 Statsbidrag De generella statsbidragen uppgick enligt NR till 85 miljarder kronor 2011. Av dessa utgjorde Kommuner och landsting får bidrag från staten i 3 miljarder kronor den slutliga delen av de form av dels generella statsbidrag, dels special- tillfälliga stöd som betalades ut 2009–2011 i destinerade statsbidrag. Det generella samband med den ekonomiska krisen 2008 och 96 statsbidraget utgörs av anslaget 1:1 Kommunal- 2009 (se tabell 9.3). ekonomisk utjämning under utgiftsområde Utöver de generella statsbidragen betalades 25 Allmänna bidrag till kommuner, som dels 51,5 miljarder kronor ut som specialdestinerade används för att reglera kommunsektorns statsbidrag. finansiella utrymme, dels för utjämning av År 2012 minskar statsbidragen netto med skillnader i skattekraft och strukturella 2 miljarder kronor, huvudsakligen beroende på kostnadsskillnader. De specialdestinerade stats- att de tillfälliga statsbidragen på 3 miljarder bidragen finns under ett flertal anslag, framför kronor upphör. Samtidigt ökar de specialallt under utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård destinerade statsbidragen med 1 miljard kronor och social omsorg samt utgiftsområde till följd av ekonomiska regleringar med 16 Utbildning och universitetsforskning. Bidrag anledning av reformer som aviserades i budgetför läkemedelsförmånerna svarar för ca propositionen för 2012. 40 procent av de riktade statsbidragen. För 2013 ökar de generella statsbidragen under anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna

Tabell 9.3 Årlig förändring av statsbidrag enligt nationalräkenskaperna, exklusive kompensation för mervärdesskatt

bidrag till kommuner, bl.a. till följd av Miljarder kronor. Utfall i nivå för 2011, prognos för 2012–2016. ekonomiska regleringar med anledning av Nivå Förändring 2011 2012 2013 2014 2015 2016 reformer som gjorts inom utbildningsområdet. Statsbidragen är därefter relativt oförändrade Generellt bidrag 85,0 -3,0 0,8 -0,2 -0,6 0,0 fram till 2016. År 2015 minskar statsbidragen Varav (i förhållande till dock med 1,6 miljarder kronor, vilket till största föregående år) delen förklaras av att beslut om vissa specialpermanent 5,0 destinerade statsbidrag endast har fattats för tillfälligt -1,0 -3,0 tiden fram t.o.m. 2014. 1 regleringar 7,5 -0,2 2 övrigt 0,2 0,8 -0,2 -0,6 0,0 Konjunkturstöd -13,0

9.3 Kommunsektorns utgifter

Specialdestinerade bidrag 51,5 1,1 0,0 0,8 -1,0 0,2 Utgifterna i kommuner och landsting fördelas

Totala statsbidrag,

faktisk utveckling 136 -1,9 0,8 0,6 -1,6 0,2 enligt NR på konsumtion, investeringar, Totala statsbidrag, transfereringar till företag, hushåll och stat samt justerade för räntebetalningar. Med kommunal konsumtion avses utgifter för tillhandahållande av kommun-

regleringar 129 -1,7 0,8 0,6 -1,6 0,2

finansierade tjänster och varor. Till största delen Anm.: I tabellen redovisas utvecklingen av generella och specialdestinerade statsbidrag exklusive kompensation för mervärdesskatt. Av de tillfälliga statsbidragen på 4 miljarder kronor som betalades ut 2010 kvarstod 3 miljarder kronor går utgifterna till konsumtionsutgifter för vård, 2011, medan konjunkturstödet på 13 miljarder kronor upphörde. De tillfälliga statsbidragen fasas ut helt 2012. skola och omsorg. Den kommunala konsumtionen beskrivs utförligare i avsnitt 9.3.1. 1 Regleringar avser kompensation för regeländringar som påverkar det kommunala skatteunderlaget. För 2011 rör regleringen utökade grundavdrag för pensionärer. År 2011 uppgick de totala utgifterna i 2 Övrigt avser exempelvis justeringar som följer av den kommunala finansieringsprincipen. kommuner och landsting enligt NR till Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 821 miljarder kronor, vilket motsvarar 23 procent av BNP. Kommunsektorn svarade också för närmare hälften, 47 procent, av den konsoliderade offentliga sektorns utgifter. Utgifterna för investeringar uppgick till 96 Utöver de generella och specialdestinerade statsbidragen får 8 procent av de totala utgifterna. Enligt NR kommuner och landsting dessutom transfereringar från staten som avser fortsatte investeringarna under 2011 att öka kompensation för mervärdesskatt. Denna kompensation uppgick till ca kraftigt för andra året i rad. I fasta priser ökade 51 miljarder kronor 2011.

PROP. 2011/12:100

investeringarna med 8 procent. Det var framför 9.3.1 Kommunal konsumtion i löpande allt bland kommunerna som investeringarna priser ökade. I landstingen växte däremot investeringarna långsammare 2011 än 2010. Förändringen av konsumtionen i löpande priser År 2012 väntas en mindre nedgång av påverkas både av att priser och löner i ekonomin investeringarna i kommunsektorn till följd av ändras och av ändringar i omfattningen av den den senaste tidens starka investeringstillväxt. År kommunala verksamheten. En ökning av 2013–2016 beräknas investeringarna öka med 2– konsumtionen kan alltså både bero på att antalet 3 miljarder kronor per år eller 2–5 procent i lärare ökar eller på att lärarnas löner ökar. Den löpande priser. kostnad som är av störst betydelse för konsumtionen i löpande priser är lönekostnaden. De totala kommunala konsumtionsutgifterna

Tabell 9.4 Totala utgifter för kommuner och landsting

Miljarder kronor. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016. och sammansättningen av de välfärdstjänster m.m. som tillhandahålls påverkas vidare av den 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Konsumtion 680 697 718 742 769 797 demografiska utvecklingen. Kommuner och Investeringar 65 62 64 67 70 71 landsting måste dessutom beakta kommunal- Transfereringar 68 69 71 73 75 78 lagens bestämmelser om budgetbalans och god Ränteutgifter 8 8 8 9 12 14 ekonomisk hushållning som är kopplade till Summa utgifter 821 835 861 891 926 961 resultatutvecklingen. Anm.: Posten investeringar inkluderar nettoköp av mark och fastigheter. Eftersom Den kommunala verksamheten bedrivs till största delen av anställda i kommuner och försäljningen vanligtvis överstiger köp av mark och fastigheter är dessa nettoutgifter negativa, vilket minskar de redovisade utgifterna för investeringar med ca 5 miljarder kronor per år. landsting. Under senare år har dock tendensen Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. varit att verksamhet som finansieras av kommuner och landsting i allt högre utsträck- Bland övriga utgifter utgör transfereringar till ning utförs av privata aktörer. Andelen av den hushållen den största posten. I dessa kommunala konsumtionen som kan hänföras till transfereringar ingår bl.a. ekonomiskt bistånd. kommunfinansierad verksamhet i privat sektor Kommunernas utgifter för ekonomiskt bistånd var ca 17 procent 2011. Det är en ökning med väntas minska mellan 2011 och 2012. I huvudsak 0,3 procentenheter jämfört med 2010 och med är detta en följd av att stöden som betalas ut 1,2 procentenheter jämfört med 2009. avseende den kommunala introduktionsersättningen successivt ersätts med en statlig Diagram 9.2 Konsumtion i löpande priser etableringsersättning fram t.o.m. 2012. Även Årlig procentuell förändring. Utfall t.o.m. 2011, prognos för 2012– kommunsektorns pensionsutbetalningar väntas 2016. utvecklas svagare. Det är i stället övriga trans- 8 Kommuner fereringar som bl.a. går till ideella organisationer 7 Landsting och föräldrakooperativ som väntas öka 2012. Kommunsektorn 6 Kommunsektorn, genomsnittlig ökning 2001-2011 Totalt beräknas transfereringarna till hushåll öka med 3 procent 2012. För 2013 prognostiseras 5 samtliga transfereringar till hushållen att öka. 4 Därefter väntas de växa något svagare till följd av 3 att utgifterna för ekonomiskt bistånd minskar, i 2 takt med att läget på arbetsmarknaden förbättras. 1 Kommunernas upplåning ökade kraftigt 0 mellan 2010 och 2011, vilket medförde en kraftig 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 ökning av ränteutgifterna. Utgifterna för räntor Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. beräknas vara mer eller mindre oförändrade fram till 2014 för att sedan successivt öka.

PROP. 2011/12:100

Den kommunala konsumtionen i löpande priser kronor. Justerat för denna effekt skulle resultatet ökade preliminärt med 4,2 procent 2011. för hela kommunsektorn vara i nivå med vad Konsumtionen ökade därmed i stort sett enligt som torde motsvara god ekonomisk hushållning. genomsnittet för 2000-talet, som ligger på Det finansiella sparandet uppgick enligt NR 4,7 procent (se diagram 9.2). Givet den stora till -10 miljarder kronor. Skillnaden mellan det osäkerheten avseende konjunkturutvecklingen finansiella sparandet och det ekonomiska får dock konsumtionsökningen i kommun- resultatet förklaras bl.a. av att NR och den sektorn ses som förhållandevis stark 2011. kommunala redovisningen använder olika År 2012 beräknas konsumtionen öka lång- redovisningsprinciper för bl.a. investeringssammare än 2011, vilket beror på att inkomst- utgifter och finansiella poster. Utgifterna enligt erna i kommunsektorn beräknas öka lång- NR påverkas däremot inte av den redovisade sammare 2012 (se avsnitt 9.2). effekten av diskonteringsräntan. Den successivt starkare konjunkturen medför att arbetsmarknaden och därmed inkomsttill-

Tabell 9.5 Kommunsektorns finanser

växten för kommuner och landsting förstärks Miljarder kronor om annat ej anges. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016. fram till 2016. Detta innebär att det skapas 2011 2012 2013 2014 2015 2016 utrymme för de kommunala konsumtionsutgifterna att öka snabbare. Historiskt sett följer kon-

Inkomster 811 829 856 886 921 958

sumtionsutgifterna i löpande priser inkomsterna Skatteintäkter 540 560 582 607 637 667 förhållandevis väl. Samtidigt sätter prognos- Kommunal fastighetsavgift 14 16 16 17 17 17 principen för den kommunala konsumtionen ett tak på den förväntade tillväxten av konsumtions- Statsbidrag exkl. mervärdesskatt 136 135 135 136 134 135 utgifterna. Konsumtionsutgifterna i prognosen Varav är därför anpassade så att de ökar i takt med generella bidrag 85 82 83 83 82 82 inkomsterna. Under 2013–2016 motsvarar detta en årlig nominell ökning med ca 3–4 procent. riktade bidrag 51 53 53 53 52 53 Ökningen i konsumtionen är främst en pris- Övriga inkomster 119 118 123 127 133 139 effekt till följd av högre löner i kommunsektorn. varav komp. moms 51 52 53 55 57 58 Lönerna väntas öka med 3–4 procent 2012–2016 Utgifter 821 835 861 891 926 961 (se tabell 9.1). I fasta priser beräknas konsum- Konsumtionsutgifter 680 697 718 742 769 797 tionsutgifterna öka med 0,3–0,4 procent per år Kostnader i fasta (se avsnitt 9.5.1). priser, procent 2,1 -0,2 0,3 0,4 0,4 0,4 Övriga utgifter 141 139 144 149 157 164

Finansiellt sparande -10 -7 -5 -5 -5 -3

Resultat före extra

9.4 Finansiellt sparande och ordinära poster 6 8 10 11 11 13 ekonomiskt resultat i

Anm.: Generella bidrag inkluderar även de tillfälliga statsbidragen på 3 miljarder kronor 2011.

kommunsektorn Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Det finansiella sparandet i kommunsektorn Att resultatet kunde hållas uppe i kommundefinieras av regelverket för NR, medan det sektorn 2011, trots att den lägre diskonteringsekonomiska resultatet bestäms av sektorns räntan belastade utgifterna, kan delvis förklaras intäkter och kostnader enligt den kommunala av att det kommunala skatteunderlaget växte redovisningen (se även avsnitt 11.5). förhållandevis starkt till följd av att antalet Kommuner och landsting redovisade för 2011 arbetade timmar i näringslivet ökade. Även de ett ekonomiskt resultat före extraordinära poster tillfälliga statsbidragen höll i viss mån uppe på 6 miljarder kronor. Resultatet 2011 blev inkomsterna. därmed betydligt svagare än 2010. Detta Det förhållandevis starka resultatet återspeglas förklaras i stor utsträckning av den engångsvisa dock inte i det finansiella sparandet. Detta beror effekten av att diskonteringsräntan för pensions- delvis på att investeringsutgifterna, som i första skulden justerats ned. Den redovisade hand belastar det finansiella sparandet, ökade kostnadsökningen för kommunsektorn till följd med 7 miljarder kronor mellan 2010 och 2011. av den lägre räntan uppgår till 8 miljarder Samtidigt ökade konsumtionsutgifterna

PROP. 2011/12:100

preliminärt enligt NR i löpande priser med 9.5 Kommunalt finansierad 4,2 procent. produktion av varor och tjänster

Fortsatt stabila finanser i kommunsektorn 2012 Omfattningen och kvaliteten på varor och De totala inkomsterna för kommunsektorn tjänster som finansieras med kommunala skatteberäknas växa med 2,5 procent 2012, vilket är medel och statsbidrag jämförs över tid med relativt måttligt. Det är i huvudsak det fördel i fasta priser. I detta avsnitt beskrivs den kommunala skatteunderlaget som bedöms hålla reala sidan av kommunsektorns verksamhet, dvs. uppe inkomsttillväxten. den kommunala konsumtionen i fasta priser, den Efter att ha vuxit förhållandevis starkt 2011, kommunalt finansierade sysselsättningen och väntas en återhållen ökning av konsumtions- produktiviteten i kommunsektorn. Som tidigare utgifterna 2012. De kommunala konsumtions- nämnts redovisar NR inte konsumtionsutgifterutgifterna beräknas liksom inkomsterna växa na i fasta priser uppdelat för olika ändamål med 2,5 procent 2012 i löpande priser. (skola, vård och omsorg). Den historiska ut- Det finansiella sparandet 2012 förstärks i vecklingen av kostnaderna för olika ändamål, förhållande till 2011 och beräknas uppgå till och hur dessa relaterar till demografin, beskrivs -7 miljarder kronor, medan det ekonomiska utförligt i avsnitt 9.6 i budgetpropositionen för resultatet beräknas till 8 miljarder kronor. 2012. Den ansats som NR använder för att mäta huvuddelen av den kommunala konsumtionen i

Diagram 9.3 Utvecklingen av det ekonomiska resultatet före extraordinära poster i kommuner och landsting

fasta priser (i BNP) är att mäta vad som Miljarder kronor. Utfall 2000–2011, prognos för 2012–2016. produceras, exempelvis antalet undervisade 20 20 elever i skolan eller utförda hemtjänsttimmar i omsorgen. 97 15 15 Ett alternativt sätt att jämföra kommun- 10 10 sektorns verksamhet över tid är att utgå från de kostnader som är förknippade med kommun- 5 5 sektorns verksamhet. Kostnaderna kan ses som 0 0 ett mått på resursinsatsen i den kommunala verksamheten. Det som gör att utvecklingen 98 Landsting Kommuner -5 -5 skiljer sig åt mellan konsumtionen och Totalt kostnaderna i fasta priser är produktiviteten. -10 -10 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 En viktig faktor som styr hur mycket som produceras av kommunal verksamhet över tid är, Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. som nämnts tidigare, inkomstutvecklingen i kommunsektorn, som i sin tur är starkt kopplad Stabila finanser även 2013–2016 till konjunkturen. Andra viktiga faktorer är Det finansiella sparandet beräknas successivt demografin, produktiviteten och politiska beslut. stärkas, men vara fortsatt negativt för samtliga år Kopplingen till inkomstutvecklingen i kommununder prognosperioden. Prognosprincipen för sektorn är starkare för kostnaderna än för beräkningen av de kommunala konsumtionsutgifterna medför att det ekonomiska resultatet beräknas uppgå till 10–13 miljarder kronor 2013–2016. För 2016 bedöms resultatet vara i nivå med god ekonomisk hushållning. 97 År 2007 bytte NR metod för att beräkna den offentliga sektorns

individuella konsumtion i fasta priser. Metodomläggningen innebär att delar av produktionsutvecklingen i kommunsektorn, och därmed konsumtionsutvecklingen, bestäms utifrån volymindex i stället för kostnader. Avsikten är att dessa volymindex bättre ska mäta vad den offentliga sektorn faktiskt producerar (output) i stället för att likställa produktionen med insatsen i produktionen i form av arbete och kapital (input). Volymindex finns för merparten av de individuella ändamålen såsom utbildning och omsorg. 98 Med kostnader i fasta priser avses konsumtionen i löpande priser deflaterad med ett prisindex.

PROP. 2011/12:100

konsumtionen. I det följande beskrivs därför

Tabell 9.6 Kommunal konsumtion och kostnader i fasta priser

både hur kommunernas och landstingens kon- Årlig procentuell förändring i fasta priser. Utfall för 2011, prognos för sumtion och kostnader i fasta priser varierar över 2012–2016. tid. 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Konsumtion i fasta priser

Kommuner 1,4 0,4 0,5 0,8 0,5 0,2

9.5.1 Kommunal konsumtion och

Landsting 2,6 0,2 0,5 0,4 0,4 0,4

kostnader i fasta priser

Kommunsektorn 1,8 0,3 0,5 0,6 0,5 0,3

Den kommunala konsumtionen ökade förhåll- Kostnader i fasta

priser

andevis starkt i fasta priser under 2011, men Kommuner 1,8 -0,4 0,1 0,5 0,4 0,4 förväntas öka långsammare under 2012 (se diagram 9.4). Den svagare konsumtionen 2012 Landsting 2,6 0,2 0,5 0,4 0,4 0,4 beror på att inkomsterna ökar förhållandevis Kommunsektorn 2,1 -0,2 0,3 0,4 0,4 0,4 svagt. Därmed finns det sämre förutsättningar Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. att öka konsumtionsutgifterna i fasta priser givet Konsumtionen väntas öka något starkare än att lönerna ökar enligt prognosen och att kostnaderna under några år, främst 2012–2014. balanskravet ska hållas under 2012. Som tidigare Oavsett förändringen i inkomsterna ökar det nämnts påverkas en stor del av den kommunala kommunala åtagandet i takt med att produktionen, och därmed också konsumtionen, befolkningen ökar i storlek och att andelen äldre i NR av den demografiska utvecklingen. Den personer som är i behov av äldreomsorg blir fler. demografiskt betingade efterfrågan förväntas Utrymmet att öka kostnaderna i fasta priser är öka förhållandevis svagt i kommunerna under dock begränsat, i synnerhet 2012. En 2012. Detta beror delvis på att elevunderlaget i förutsättning för att konsumtionen ska öka i grund- och gymnasieskolan utvecklas svagt. enlighet med prognosen är därför att produk- Diagram 9.4 Kommunal konsumtion och kostnader i fasta tiviteten i kommunsektorn ökar de närmaste priser åren (se avsnitt 9.5.3). Årlig procentuell förändring. Utfall t.o.m. 2011, prognos för 2012– 2016. 4

9.5.2 Kommunalt finansierad sysselsättning

Konsumtion 3 Kostnader För att följa utvecklingen av antalet sysselsatta 2 och antalet arbetade timmar för välfärdstjänster kan man inte enbart se till den verksamhet som 1 bedrivs direkt i kommunal regi. Överföringen av tjänster från kommunala till privata utförare har ökat under senare år och är en viktig förklaring 0 till att sysselsättningen i kommunsektorn inte ökar starkare. Med kommunalt finansierad -1 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 sysselsättning avses sysselsatta i kommuner och Anm.: Konsumtionen och kostnaderna är uttryckta i 2010 års prisnivå. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. landsting samt hos privata utförare av välfärdstjänster. Det finns i dagsläget ingen statistik År 2013–2016, när antalet arbetade timmar i avseende antalet kommunalt finansierade ekonomin, och därmed ökningen av kommun- arbetstimmar och sysselsättningen i den privata sektorns skatteintäkter, ökar snabbare väntas sektorn. Uppgifterna för utfallsåren baseras den kommunala konsumtionen i fasta priser öka därför på Konjunkturinstitutets beräkningar. 99 något snabbare jämfört med 2012.

99 Se promemoria nr 6 2010 från Konjunkturinstitutet.

PROP. 2011/12:100

Antalet sysselsatta väntas i stort sett vara bli densamma som ökningstakten i antalet oförändrat 2012–2014 arbetade timmar i kommunsektorn 2012–2016. Den kommunalt finansierade sysselsättningen bedöms vara i stort sett oförändrad 2012–2014

Tabell 9.7 Kommunfinansierad sysselsättning

Tusentals personer. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016. (se diagram 9.5). Sysselsättningen väntas falla svagt under 2012 och 2013 (mätt som årsgenom- Tusentals personer Årlig förändring i tusentals personer 2011 2012 2013 2014 2015 2016 snitt ökar dock sysselsättningen något 2012). 1 Kommunsektorn 1054 -5 -9 -5 -7 -6 Sammantaget faller sysselsättningen med 0,2 varav kommuner 795 -5 -6 -3 -5 -3 procent 2012 och 2013. Den svaga nedgången i varav landsting 259 0 -2 -2 -2 -2 sysselsättningen hänger samman med den 2 Privat sektor 138 6 5 4 0 0 förhållandevis svaga inkomst- och konsumtions-

Totalt 1192 1 -4 -1 -7 -6

ökningen under perioden. I och med att antalet 1 Kommunsektorn avser kommunala myndigheter enligt NR. arbetade timmar i ekonomin i stort sett är 2 Antalet faktiskt arbetade timmar t.o.m. 2011 är baserat på uppgifter från Konjunkturinstitutet. oförändrat under denna period betyder det att Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. inkomstökningen i kommuner och landsting i stor uträckning uppstår till följd av högre löner i Sysselsättningen i näringslivet förväntas öka mer ekonomin. Konsumtionsutgifterna i än den kommunalt finansierade sysselsättningen kommunsektorn går därmed också i hög ut- under kommande år. Den kommunalt sträckning till högre lönekostnader och således finansierade sysselsättningen väntas därför falla inte till att anställa fler personer. Den svaga ned- som andel av den totala sysselsättningen i gången i sysselsättningen väntas uteslutande ske ekonomin (se diagram 9.6).

i kommunsektorn medan den kommunalt

Diagram 9.6 Kommunfinansierad sysselsättning som andel

finansierade sysselsättningen i privat sektor för-

av totala sysselsättningen i ekonomin

väntas fortsätta öka. I tabell 9.7 redovisas hur Procentuell andel. Utfall t.o.m. 2011, prognos för 2012–2016. den kommunalt finansierade sysselsättningen 30 beräknas vara sammansatt 2012–2016. 29

28

Diagram 9.5 Kommunalt finansierad sysselsättning och

27

sysselsättning i kommunsektorn

26 Tusentals personer. Utfall t.o.m. 2011, prognos för 2012–2016. 25 1 250 24 1 230 1 210 23 1 190

1 090 1 070 Anm.: Svenska kyrkan ingår i kommunsektorn, och därmed också i den kommunalt finansierade 1 050 verksamheten, t.o.m. 1999. Kommunfinansierad verksamhet exkl. plusjobb Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. 1 030 Kommunfinansierad verksamhet inkl. plusjobb 1 010 Sysselsättning i kommunsektorn inkl. plusjobb 990 Sysselsättning i kommunsektorn exkl. plusjobb 970 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 Antalet arbetade timmar väntas öka svagt 2012

Anm.: Svenska kyrkan ingår i kommunsektorn, och därmed också i den kommunalt finansierade Antalet kommunalt finansierade timmar

verksamheten, t.o.m. 1999. beräknas öka svagt 2012 efter att ha ökat

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. förhållandevis starkt under 2011 (se diagram

9.7). De kommunalt finansierade timmarna 100 De senaste åren har förändringen i sysselbedöms falla i kommunsektorn, men fortsätta sättningen i kommunsektorn förklarats av att öka i den privata sektorn (se tabell 9.8). Antalet kommun- och landstingsanställda i genomsnitt kommunalt finansierade timmar bedöms 2011 arbetar fler timmar än tidigare. Den genom-

snittliga arbetstiden bedöms inte komma att

förändras i någon större utsträckning under de

kommande åren. Den årliga ökningstakten för

antalet sysselsatta förväntas av den anledningen 100 Kalenderkorrigerade timmar.

PROP. 2011/12:100

vara tillbaka på samma nivå som före finans- 9.5.3 Produktiviteten i kommunsektorn krisen som inleddes 2008. Metoden som NR använder för att mäta pro-

Diagram 9.7 Antalet kommunalt finansierade arbetstimmar

duktionen i kommunsektorn möjliggör i Miljoner timmar. Utfall t.o.m. 2011, prognos för 2012–2016. teorin beräkningar av produktiviteten i kommunsektorn. Kostnaderna i fasta priser 1 840 101 används dock till viss del i NR:s beräkningar Kommunfinansierad 1 810 verksamhet exkl. plusjobb av produktionen i fasta priser, vilket gör att 1 780 produktivitetsmåttet riskerar att bli miss- Kommunfinansierad verksamhet inkl. plusjobb 1 750 visande. En förutsättning för att mäta pro- 102 1 720 duktiviteten på ett bra sätt är att också kvaliteten på verksamheten kan mätas. En ned- 1 690 1 660 dragning av personalen, och därmed 1 630 kostnaderna, höjer sannolikt den uppmätta 1 600 produktiviteten, samtidigt som kvaliteten 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 riskerar att bli sämre. I en sådan situation Anm.: Svenska kyrkan ingår i kommunsektorn, och därmed också i den kommunalt finansierade riskerar den uppmätta produktivitetsökningen verksamheten, t.o.m. 1999. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. att överskattas om inte den sämre kvaliteten också fångas upp i statistiken (och vice versa). Antalet kommunalt finansierade arbetstimmar Problemet med att kvalitetsjustera beräknas successivt falla något 2013 samt 2015 produktionen gäller inte bara för den och 2016. Anledningen till detta är, som tidigare offentliga sektorn utan också delvis för den nämnts, att ökningen i kommunernas inkomster privata tjänstesektorn. 103 och konsumtionsutgifter i löpande priser främst förklaras av högre löner. Omfattningen av Vad visar utfallen? verksamheten (dvs. konsumtionen i fasta priser) I genomsnitt har den av NR årliga uppmätta ökar endast i mindre omfattning. produktivitetsförändringen i kommunsektorn varit -0,1 procent per år 2001–2011. Produktiviteten föll under 2006 och 2007, vilket

Tabell 9.8 Antalet arbetade kommunfinansierade timmar

Kalenderkorrigerade timmar. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016. sannolikt i hög utsträckning förklaras av plusjobben (se diagram 9.8). Den huvudsakliga Miljoner timmar Procentuell förändring 2011 2012 2013 2014 2015 2016 1 förklaringen till detta är att NR inte justerade för Kommunsektorn 1 583 -0,4 -0,8 -0,5 -0,6 -0,4 den kvalitetshöjning i produktionen som varav kommuner 1 186 -0,5 -0,8 -0,4 -0,5 -0,3 sannolikt uppstod till följd av plusjobben, varav landsting 397 0,0 -0,8 -0,6 -0,7 -0,8 samtidigt som antalet arbetade timmar utförda 2 av sysselsatta i plusjobb ökade förhållandevis Privat sektor 218 4,2 2,7 2,7 0,3 0,4 Totalt 1 801 0,2 -0,3 -0,1 -0,5 -0,3 mycket. En annan förklaring skulle kunna vara att personer sysselsatta i plusjobb inte hade 1 Kommunsektorn avser kommunala myndigheter enligt NR. 2 Antalet faktiskt arbetade timmar fram t.o.m. 2011 är baserat på uppgifter från Konjunkturinstitutet. samma produktivitet som ordinarie anställda. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. Utfasningen av plusjobben under 2008 och 2009 är därför också sannolikt en starkt bidragande faktor till att produktiviteten ökade starkt dessa år. Den minskade sysselsättningen i kommunsektorn 2009 i spåren av finanskrisen som

101 Med produktivitet avses arbetsproduktivitet, dvs. utvecklingen av produktionen i förhållande till utvecklingen i antalet arbetade timmar. 102 Om endast kostnaderna skulle användas för att mäta produktionen skulle det inte vara möjligt att beräkna produktiviteten. 103 Till följd av Eurostats riktlinjer kan sedan några år tillbaka inga nya kvalitetsjusteringar av offentlig produktion införas.

PROP. 2011/12:100

inleddes 2008 kan också vara en bidragande 9.6 Skuldsättning och soliditet i förklaring till den starka ökningen av produk- kommunerna

tiviteten 2009. I det följande beskrivs hur skuldsättningen Förhållandevis stark produktivitet i prognosen och soliditeten har utvecklats i kommunerna Produktionen i kommunsektorn väntas öka under de senaste åren. 104 Beskrivningen av det svagt i fasta priser 2012–2016 samtidigt som ekonomiska läget i kommunerna har så här antalet arbetade timmar successivt sjunker långt främst handlat om poster enligt NR som något. Sammantaget medför detta att produk- bygger på kommunernas resultaträkning. För tiviteten ökar i kommunsektorn under prog- att få en djupare förståelse för det ekonomiska nosåren. Anledningen är att värdet av produk- läget är det viktigt att också se till kommuntionen enligt NR till stor del bestäms av den ernas skulder och tillgångar i balansräkningen. demografiska utvecklingen medan antalet Betydelsen av kontroll över skuldutvecklingen arbetade timmar i kommunsektorn i stället be- illustreras inte minst av de senaste årens skuldstäms av resursinsatsen (som mäts i kostnader kris i flertalet europeiska länder. Kommuners i fasta priser). Om produktionen i kommun- och landstings skulder ingår i den s.k. sektorn skulle bestämmas av resursinsatsen Maastrichtskulden som beskrivs närmare i skulle produktionen (och därmed produk- avsnitt 10.3.2. 105 tiviteten) bli lägre 2012–2016. Det finns några aspekter som måste beaktas för att ge en rättvis bild av utvecklingen av

Diagram 9.8 Produktivitet i kommunsektorn

skulderna och soliditeten i och mellan Årlig procentuell förändring kommunerna. Flertalet kommuner har exempel- 3 vis valt att organisera stora delar av sin verksamhet i bolagsform, dvs. genom andra juridiska 2 personer. Detta medför att skuldsättningen och 1 soliditeten i den sammanställda redovisningen, där både kommunen och de kommunala bolagen 0 ingår (fortsättningsvis avser benämningen kommunkoncerner den sammanställda redo- -1 visningen), ger en mer rättvisande bild. En annan viktig aspekt att beakta är att en stor del av -2 pensionsskulden i kommunerna redovisas -3 utanför balansräkningen. Enligt lagen (1997:614) om kommunal redovisning ska pensionsför- 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 måner som är intjänade före 1998 inte tas upp Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. som en skuld eller avsättning i balansräkningen utan i stället redovisas som en ansvarsförbindelse. Utbetalningar av dessa pensionsförmåner ska redovisas som kostnader i kommunernas resultaträkning. 106

104 Med skulder avses skulder med korta och långa löptider samt totala avsättningar i balansräkningen. Skulderna och soliditeten i landstingen beskrivs inte i denna proposition. 105 Skulderna i kommuner och landsting utgjorde 2011 sammantaget 17 procent av Maastrichtskulden, vilket motsvarar 7 procent av BNP (Maastrichtskulden utgjorde sammantaget 38 procent av BNP). 106 Oavsett om de intjänade pensionsrätterna redovisas som en skuld eller avsättning i balansräkningen eller som en ansvarsförbindelse är kommunens åtagande detsamma.

PROP. 2011/12:100

Skulderna har ökat något snabbare i kommunerna

Diagram 9.9 Skulder i kommuner, kommunkoncerner och staten

jämfört med i kommunkoncernerna Tusentals kronor per invånare Skuldsättningen per invånare i kommunerna är lägre än i de kommunala koncernerna till följd av 65 300 att även de kommunala bolagen inkluderas i 55 koncernerna. Upplägget med att organisera 270 kommunal verksamhet i bolagsform medför ofta 45 240 att kommuner går in som borgenär för bolagen. 35 210 Om borgensåtagandena skulle räknas in som en skuld skulle således skillnaden mellan kommun- 25 180 erna och kommunkoncernernas skuldsättning 15 150 minska. 04 05 06 07 08 09 10 Skuld i kommuner exkl. pensioner före 1998 Under senare år har skulderna i genomsnitt Skuld i kommunkoncern exkl. pensioner före 1998 ökat något snabbare i kommunerna jämfört med Pensionsskuld i kommunerna före 1998 Skuld i staten inkl. pensioner (höger skala) i kommunkoncernerna (se diagram 9.9). En Skuld i staten inkl. pensioner och garantier (höger skala) förklaring till det skulle kunna vara att Anm.: Skulderna i staten utgår från statens balansräkning i årsredovisningen för staten 2008– 2011. Tidsserierna inkluderar både statens garanti- och övriga ansvarsförbindelser. kommuner tar upp lån som sedan lånas vidare till Källor: Statistiska centralbyrån, statens årsredovisning och egna beräkningar. bolagen. Kommunerna har ofta en bättre kreditvärdighet än bolagen vilket medför att lånevill- I jämförelse med staten är skulderna per invånare koren blir bättre för kommunen. betydligt lägre i den genomsnittliga kommun- Som nämndes ovan redovisas pensionsskulden koncernen, i synnerhet om statens garanti- och för pensionsrätter intjänade före 1998 utanför ansvarsförbindelse inkluderas i jämförelsen (se kommunernas balansräkning. Om pensions- diagram 9.9). skulden utanför balansräkningen beaktas blir skulden således högre. Pensionsskulden utanför Soliditeten har förbättrats något i balansräkningen är förhållandevis stor jämfört kommunkoncernerna de senaste åren med de totala skulderna i balansräkningen men För att få en bättre uppfattning om det ekoska också utbetalas under en lång tid. Kost- nomiska läget i kommunerna är det nödvändigt naderna för pensionsskulden utanför balans- att jämföra utvecklingen av skulderna med räkningen utgör för flertalet kommuner en utvecklingen av tillgångarna. Soliditeten betydande del av de totala kostnaderna de beskriver den långsiktiga betalningsförmågan närmaste åren för att sedan börja minska i genom att ange hur stor andel av tillgångarna som är finansierade med eget kapital. 109 storlek. Skulderna i de kommunala koncernerna, Kommunerna skiljer sig från privata företag inklusive pensionsskulden utanför balansräk- genom att de har beskattningsrätt och därmed ningen, har ökat med i genomsnitt 3,9 procent ett förhållandevis stabilt och långsiktigt flöde av per år 2006–2010. Som en jämförelse kan framtida intäkter. Flertalet kommuner kan till nämnas att statens skulder i genomsnitt har följd av rätten att beskatta arbetsinkomster minskat med 1,7 procent per år under samma redovisa ett negativt eget kapital (och således en period. 107 Om statens garanti- och ansvars- negativ soliditet) utan att anses vara insolventa. förbindelser inkluderas har dock statens skulder Kommunernas soliditet inklusive pensionsökat i samma takt som i kommunkoncernerna. 108 åtagandet utanför balansräkningen har i genomsnitt varit positivt och legat stabilt kring 20 procent. Soliditeten i privata företag bedöms utifrån hur säkra dess tillgångar är och hur stabil avkastningen är. I privata industriföretag bedöms soliditeten ofta vara tillfredsställande om den 107 Skulderna i staten (uttryckt per invånare) utgår från statens överstiger 25 procent. För andra privata företag balansräkning i regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2011 (skr. som har förhållandevis säkra tillgångar och en 2011/12:101). Pensionsåtagandet för staten redovisas i sin helhet i statens balansräkning, vilket alltså inte är fallet i kommunernas och de kommunala koncernernas redovisning (där pensionsrätter intjänade före 1998 redovisas som en ansvarsförbindelse). 108 Garantiförbindelserna inkluderar den statliga insättningsgarantin och 109 Soliditeten kan öka exempelvis till följd av att överskott återinvesteras bankgarantin. eller genom att en amortering görs.

PROP. 2011/12:100

stabil avkastning (exempelvis vattenkraftföretag)

Diagram 9.10 Soliditeten i kommuner och kommunkoncerner

betraktas istället en soliditet kring 8–10 procent Procentenheter som tillfredsställande. 110 60 30 Soliditeten i kommunkoncernerna har under de inledande åren av 2000-talet varit något lägre 55 25 än i kommunerna, men de senaste åren har skillnaden minskat (se diagram 9.10). En förklaring 50 20 till att avvikelsen har minskat är troligen att 45 kommunerna i viss utsträckning tar upp lån som de senare lånar vidare till de kommunala bolagen. 15 40 Anledningen till att kommunerna, och inte de kommunala bolagen, tar upp lånen är att 35 10 kommunerna har bättre kreditvärdighet och 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 Kommuner exkl. pensioner före 1998 därmed får en lägre upplåningsränta. Detta med- Kommunkoncern exkl. pensioner före 1998 för sedan lägre räntekostnader i de kommunala Kommuner inkl. pensioner före 1998 (höger skala) Kommunkoncern inkl. pensioner före 1998 (höger skala) bolagen. De lägre räntekostnaderna kan i sin tur Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. användas till att exempelvis öka tillgångarna eller till att amortera på befintliga lån, vilket förbättrar soliditeten i kommunkoncernen. Ett upplägg som innebär att kommunen tar upp lån som sedan lånas vidare till de kommunala bolagen kan alltså bidra till att förbättra lånevillkoren i de kommunala bolagen. Samtidigt innebär upplägget en risk för kommunen om de kommunala bolagen inte klarar att betala tillbaka lånen. Många kommuner har också stora borgensåtaganden gentemot de kommunala bolagen. Om risktagandet i de kommunala bolagen blir för stort skulle det i förlängningen alltså kunna få negativa konsekvenser för kommunens kärnverksamhet (se vidare fördjupningsrutan Spridning i skuldsättning och soliditet mellan olika kommungrupper). Soliditeten i både kommunerna och kommunkoncernerna (inklusive pensionsåtagandet utanför balansräkningen) var högre 2010 än den varit tidigare under 2000-talet. 111 Jämfört med staten är soliditeten betydligt högre för den genomsnittliga kommunkoncernen. År 2010 var soliditeten i staten (exklusive garanti- och ansvarsförbindelser) -29 procent, vilket kan jämföras med soliditeten i den genomsnittliga kommunkoncernen på 20 procent.

110 Bedömningarna om vilken soliditet ett privat företag bör ha är hämtade från Hansson, S. m.fl., 2006, Företags- och räkenskapsanalys. 111 År 2005 var kommunernas soliditet (inklusive pensionsåtagandet utanför balansräkningen) lika hög som 2010.

PROP. 2011/12:100

Spridning i skuldsättning och soliditet högsta skulderna per invånare har ofta åtminmellan olika kommungrupper stone ett kommunalt bolag i koncernen som är verksam inom antingen energi- eller fastighets- Skuldsättningen är låg för kommunerna som branschen. Som jämförelse kan nämnas att helhet, både mätt som andel av BNP och i endast en kommunkoncern har en högre skuld förhållande till statens skuldsättning. Det finns per invånare än staten. 113 dock betydande skillnader i skuldsättningen och Oavsett om man ser till kommunerna eller även soliditeten mellan olika kommuner. I denna kommunkoncernerna återfinns de i särklass fördjupningsruta beskrivs hur skulderna och högsta skulderna per invånare i storstäderna soliditeten varierar mellan olika kommungrupper (dvs. Stockholm, Göteborg och Malmö) och i de och hur förhållandena har förändrats under större städerna. Trenden de senaste åren i både 114 2000-talet. kommunerna och kommunkoncernerna är att Det är svårt att jämföra skulder och soliditet skulderna i förhållande till riksgenomsnittet mellan olika kommuner till följd av att kommun- minskar i storstäderna, men ökar i de större er i olika hög utsträckning valt att organisera städerna (se diagram 9.12). verksamheten i bolagsform (dvs. genom andra juridiska personer). Jämförelsen mellan olika

Diagram 9.12 Skulden i kommunkoncernen inklusive pensionsåtagandet utanför balansräkningen

kommungruppers skulder och soliditet utgår Avvikelse i förhållande till riksgenomsnittet i tusentals kronor per därför främst från den sammanställda redovis- invånare ningen i de kommunala koncernerna, där både 20 Storstäder kommunen och de kommunala bolagen ingår. 15 Förortskommuner till Utgångspunkten för jämförelsen är Sveriges storstäderna Kommuner och Landstings (SKL) kommun- 10 Större städer gruppsindelning från 2011. 5 Förortskommuner till större städer Diagram 9.11 Skulden i olika kommunkoncerner 2010, 0 Glesbygdskommuner

inklusive pensionsåtagandet utanför balansräkningen

Tusentals kronor per invånare -5 Kommuner i glesbefolkad region 190 -10 Pendlingskommuner 170 Turism- och -15 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 besöksnäringskommuner 150

130 Anm.: 2011 års kommungruppsindelning används. Två kommungrupper är exkluderade i diagrammet då dessa i stort sett följer riksgenomsnittet. Dessa två kommungrupper är: 110 varuproducerande kommuner och kommuner i tätbefolkad region. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

90 En förklaring till den minskade skuldsättningen 70 (i förhållande till riksgenomsnittet) i storstädernas kommunkoncerner är Stockholms för- 50 säljning av kommunalägda fastigheter under 30 senare år. Ökade investeringar i exempelvis Anm.: De lodräta linjerna i diagrammet illustrerar, från vänster till höger, den 10:e, 20:e, 80:e respektive 90:e percentilen. Källa: Statistiska centralbyrån.

Spridningen i skulderna, mätt per invånare, är 113 Enligt regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2011 (skr. stor mellan olika kommunkoncerner (se diagram 2011/12:101) var statens skulder för 2010 ca 170 000 kronor per invånare. 9.11). De kommunkoncerner som har de 112 Utöver statsskulden inkluderas även avsättningar, skulder m.m. och periodavgränsningsposter i statens skulder enligt balansräkningen. Om statens garanti- och ansvarsförbindelser inkluderas blir skulden ca 301 000 kronor per invånare. 112 Skulderna inkluderar skulder med korta och långa löptider samt totala 114 Större städer definieras i SKL:s kommungruppsindelning som avsättningar i balansräkningen. Pensionsskulden som redovisas som en kommuner med 50 000–200 000 invånare och med en tätortsgrad ansvarsförbindelse i balansräkningen är också inkluderad. överstigande 70 procent.

PROP. 2011/12:100

kommunalägda energibolag är en förklaring till För att ge en bild av en kommunkoncerns den ökade skuldsättningen i de större städerna. finansiella styrka kan måttet soliditet användas. Turism- och besöksnäringskommuner är en Soliditeten anger hur stor del av tillgångarna som annan kommungrupp där skulderna är förhåll- är finansierat med eget kapital. Spridningen i andevis höga och där skulderna har ökat i för- soliditeten (inklusive pensionsskulden utanför hållande till riksgenomsnittet de senaste åren. En balansräkningen) är betydande mellan olika anledning till detta är att skulderna har ökat för- kommunkoncerner (se diagram 9.13). hållandevis mycket i dessa kommuner är att Samtidigt som de största skulderna återfinns i kommunerna har investerat förhållandevis storstäder och de större städerna är det också där mycket jämfört med andra kommungrupper. som de största tillgångarna finns. Soliditeten i Investeringarna har medfört att även tillgångar- storstädernas kommunkoncerner (inklusive nas värde har stigit. Soliditeten har därför inte pensionsskulden utanför balansräkningen) överförsämrats i förhållande till riksgenomsnittet (se stiger vida den genomsnittliga soliditeten för diagram 9.14). landets övriga kommungrupper (se diagram Förortskommuner till storstäder och större 9.14). Även de större städerna uppvisar en förstäder är de kommungrupper som har lägst hållandevis hög soliditet. Glesbygdskommuner skuldsättning per invånare i förhållande till riks- och pendlingskommuner är de kommungrupper genomsnittet. som i genomsnitt uppvisar en negativ soliditet, Glesbygdskommuner och kommuner i både i absoluta tal och i förhållande till riksglesbefolkad region är de kommungrupper som genomsnittet. har den i särklass högsta pensionsskulden som redovisas utanför balansräkningen, följt av

Diagram 9.14 Soliditeten i kommunkoncernen inklusive pensionsåtaganden utanför balansräkningen

turism- och besöksnäringskommuner. Om Avvikelse i förhållande till riksgenomsnittet i procentenheter endast skulderna som inkluderas i balansräkningen beaktas, medför det att skulderna i 30 kommuner i glesbefolkad region blir lägre än 25 Storstäder riksgenomsnittet. Storstäder, större städer och 20 Förortskommuner till förortskommuner är de kommungrupper som storstäderna 15 Större städer har den lägsta pensionsskulden utanför 10 balansräkningen (i kronor per invånare i Förortskommuner till 5 större städer förhållande till riksgenomsnittet). Glesbygdskommuner 0 -5 Kommuner i

00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 60 50 40 Anm.: 2011 års kommungruppsindelning används. Tre kommungrupper är exkluderade i 30 diagrammet då dessa i stort sett följer riksgenomsnittet. Dessa tre kommungrupper är: varuproducerande kommuner, kommuner i tätbefolkad region samt turism- och 20 besöksnäringskommuner. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 10 0 Sammanfattningsvis är skuldsättningen låg och soliditeten god för kommunsektorn som helhet. -10 Samtidigt finns det betydande skillnader mellan -20 -30 olika kommuner där vissa uppvisar svaga balans- -40 räkningar, vilket bl.a. beror på omfattande pen- -50 sionsåtaganden. Mer utredning krävs för att dra -60 några säkrare slutsatser om vad som förklarar Anm.: De lodräta linjerna i diagrammet illustrerar, från vänster till höger, den 10:e, 20:e, 80:e skillnaderna i skuldsättning och soliditet mellan olika kommuner. Det är dock viktigt att riskerna respektive 90:e percentilen. Källa: Statistiska centralbyrån. med alltför höga skulder beaktas och noga följs upp i kommunerna.

PROP. 2011/12:100

9.7 Kommunsektorns finanser

Tabell 9.9 Kommunsektorns finanser. Förändringar jämfört med budgetpropositionen för 2012

jämfört med budgetpropositionen

Miljarder kronor

för 2012

2010 2011 2012 2013 2014 2015 Kommunsektorns finansiella sparande och

Totala inkomster -2 14 13 14 10 14

ekonomiska resultat för 2011 överskattades i Inkomstskatter -2 5 8 8 6 9 budgetpropositionen för 2012. Både det Kommunal fastighetsavgift 0 0 0 1 1 1 finansiella sparandet och det ekonomiska Statsbidrag exkl. resultatet blev 2 miljarder kronor lägre än i den mervärdesskatt 0 0 0 0 0 0 föregående prognosen. I budgetpropositionen Övriga för 2012 saknades underlag för beräkningar av inkomster 0 10 5 6 4 4 resultateffekten av den lägre diskonteringsräntan varav mervärdes för pensionskostnaderna. Inkluderas denna skatt 1 3 3 2 2 2 effekt skulle resultatet i stället underskattats med

Totala utgifter -2 16 14 14 10 10

6 miljarder kronor. Konsumtionsutgifter -6 4 7 6 4 4 Såväl inkomster som utgifter för 2011 Övriga utgifter 4 13 7 7 6 6 underskattades i budgetpropositionen för 2012.

Finansiellt

Det kommunala skatteunderlaget blev högre än

sparande 0 -2 -1 0 -1 4

förväntat 2011 till följd av att antalet arbetade

Resultat före extra-

timmar ökade överraskande starkt. Bland övriga ordinära poster 0 -2 0 1 0 5 inkomster underskattades framför allt kompen- Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. sationen för ingående mervärdesskatt avseende icke skattepliktig verksamhet. Till följd av en oväntat hög utlåning från kommunerna till de kommunala bolagen ökade också ränteinkomsterna oväntat snabbt mellan 2010 och 2011. Samtidigt ökade dock den kommunala upplåningen, vilket medförde att även utgiftsräntorna blev högre än beräknat. Sammantaget blev dock räntenettot i linje med prognosen. På utgiftssidan underskattades även konsumtionsutgifterna, investeringsutgifterna och transfereringar till hushåll. Dessa transfereringar reviderades även enligt NR upp för 2010. Revideringar av beräkningarna för 2011 i förhållande till budgetpropositionen för 2012 till följd av utfallet medför att effekterna på inkomster och utgifter i stort sett tar ut varandra. Vidare beräknas lönesumman i ekonomin växa starkare 2012 än enligt den tidigare beräkningen. Detta vägs dock upp av att även konsumtionsutgifterna i stor utsträckning anpassas till de högre skatteinkomsterna. Finansiellt sparande och ekonomiskt resultat revideras följaktligen endast marginellt för 2012. För 2013 och 2014 har inkomster och utgifter också reviderats i motsvarande grad i förhållande till bedömningen i budgetpropositionen för 2012. För 2015 beräknas de högre inkomsterna dock i större utsträckning slå igenom på det finansiella sparandet och det ekonomiska resultatet.

10 Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskuld

PROP. 2011/12:100

10 Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskuld

Sammanfattning I detta avsnitt redovisas den offentliga sektorns finanser enligt redovisningsprinciperna i nationalräkenskaperna (NR). Skatter och statsbidrag redovisas dock enligt den ordning som • Den offentliga sektorns finansiella sparande visade överskott 2011. Inbromsningen i gällde innan den genomgripande revideringen av ekonomin medför ett mindre underskott NR i maj 2010. Därmed överensstämmer redo- 2012. När tillväxten åter tar fart förstärks visningen bättre med redovisningen i statens det finansiella sparandet och för 2016 budget och den kommunala redovisningen. Det beräknas ett överskott på 3,7 procent av innebär dock att skatter och statsbidrag för BNP. delsektorerna (staten, ålderspensionssystemet och den kommunala sektorn) avviker från den • Den offentliga sektorns finansiella ställning nuvarande redovisningen i NR. Det finansiella är stark. De finansiella tillgångarna översparandet för den offentliga sektorn och dess stiger skulderna med motsvarande ca 20 delsektorer påverkas emellertid inte av denna procent av BNP. Den konsoliderade avvikelse. Redovisningen av inkomster och bruttoskulden uppgick 2011 till 38,4 utgifter för den konsoliderade offentliga sektorn procent av BNP, vilket understiger påverkas inte heller. referensvärdet inom EU på 60 procent av BNP med god marginal. • Den konsoliderade statsskulden beräknas

uppgå till 1 102 miljarder kronor år 2012, 10.1 Utgifts- och inkomstförändringar

vilket är en ökning med 26 miljarder kronor jämfört med 2011. Ökningen är dock en I detta avsnitt redovisas översiktligt budgeteffekt av vissa förändringar i redovisningen effekterna av dels de förslag som regeringen av statsskulden. Statsskulden minskar lämnar i propositionen Vårändringsbudget för 2013–2016, både nominellt och uttryckt 2012 (prop. 2011/12:99), dels de reformer och som andel av BNP. den finansiering som tidigare beslutats eller • Kommunsektorns finansiella sparande för- aviserats. stärks mellan 2011 och 2012. Kommuner I redovisningen förutsätts att de angivna och landsting beräknas redovisa ett succes- anslagsförändringarna motsvaras av lika stora sivt starkare, men fortsatt negativt finan- utgiftsförändringar. siellt sparande 2013–2016.

PROP. 2011/12:100

Reformer sedan budgetpropositionen för På detta sätt redovisas på en övergripande nivå 2012 regeringens prioriteringar. De reformer som redovisas avser både utgifts- och inkomstsidan i I tabell 10.1 redovisas de sammantagna statens budget. Indirekta effekter av utgiftseffekterna på det finansiella sparandet i den reformer på statens budgets inkomstsida ingår offentliga sektorn av de förslag som regeringen inte. lämnar i propositionen Vårändringsbudget för År 2011 förstärktes de samlade offentliga 2012. I redovisningen exkluderas effekterna av finanserna något, trots att skatterna sänktes. Det de förslag där medel tillförs transfereringsanslag beror på att det tillfälliga konjunkturstödet till utan att någon ny reform föreslås. För dessa kommuner och landsting på 13 miljarder kronor anslag föreslås att anslagna medel höjs för att upphörde. De offentliga finanserna försvagas finansiera redan tidigare beslutade regelsystem, 2012, främst till följd av reformer på inkomsttill följd av förändringar i volymer eller sidan. Åren därefter förstärks de offentliga makroekonomiska förutsättningar. Samman- finanserna, med undantag för 2016, främst till taget medför föreslagna reformer en ökning av följd av att satsningar på utgiftssidan trappas anvisade anslagsmedel för 2012 med ned. 0,2 miljarder kronor jämfört med budgetpropo- Utgifterna i statens budget, justerade för att sitionen för 2012. Den offentliga sektorns redovisningsmässigt överensstämma med det finansiella sparande beräknas till följd av detta finansiella sparandet, minskade till följd av beslut minska med 0,2 miljarder kronor 2012. om reformer med 10,4 miljarder kronor 2011 i förhållande till 2010. Det beror i första hand på att konjunkturstödet till kommunsektorn upp-

Tabell 10.1 Föreslagna utgifts- och inkomstförändringar 2012–2016, effekt på offentliga sektorns finansiella

hörde. År 2012 ökar de takbegränsade utgifterna

sparande

Miljarder kronor. Förändring i förhållande till budgetpropositionen för till följd av beslut om reformer, men efter 2012. justering till NR:s redovisningsprinciper minskar 2012 2013 2014 2015 2016 utgifterna något, bl.a. för att de lånefinansierade infrastrukturinvesteringarna minskar i omfatt- Utgiftsförändringar ning. År 2013–2015 beräknas utgifterna minska Förändring av takbegränsade 1 till följd av beslut om reformer, främst på grund utgifter 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 av att satsningar av tillfällig karaktär, t.ex. på Justering för olika redovisinfrastruktur, arbetsmarknadspolitik och ningsprinciper i statens budget och nationalräkenskaperna 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 utbildning, successivt fasas ut. I avsnitt 8.1.1 (tabell 8.4) redovisas förändringarna per

Summa utgiftsförändringar 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0

utgiftsområde. Inkomstförändringar Inkomsterna minskade med 7,8 miljarder Skatter, brutto 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 kronor 2011, i första hand på grund av att grund- Indirekta effekter av skatter 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 avdraget för pensionärer höjts. Även 2012 Övriga inkomstreformer 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 försvagas inkomsterna, främst till följd av sänk- Summa inkomst- ningen av mervärdesskatten för restaurang- och förändringar, netto 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 cateringtjänster. Från och med 2013 beräknas Förändring finansiellt inkomsterna förändras relativt lite mellan åren till följd av beslut om reformer.

sparande offentlig sektor -0,2 0,0 0,0 0,0 0,0

1 Föreslagna anslagsförändringar beskrivs närmare i propositionen Vårändringsbudget för 2012 (prop. 2011/12:99). Medel som föreslås tillföras transfereringsanslag utan att någon ny reform föreslås ingår inte (se vidare tabell 8.3). Inklusive medel till dessa transfereringsanslag uppgår i propositionen Vårändringsbudget för 2012 till 3,4 miljarder kronor. Källa: Egna beräkningar.

Förändringar jämfört med föregående år

I tabell 10.2 redovisas de samlade budgeteffekterna i förhållande till föregående år av tidigare beslutade och aviserade samt nu föreslagna åtgärder inklusive finansieringen av dessa.

PROP. 2011/12:100

Tabell 10.2 Utgifts- och inkomstförändringar 2011–2016 i 10.2 Den offentliga sektorns finansiella sparande

förhållande till föregående år av tidigare beslutade och aviserade samt nu föreslagna åtgärder och finansieringar,

1

effekt på offentliga sektorns finansiella sparande

Miljarder kronor. Budgeteffekt i förhållande till föregående år. Den svenska ekonomin gick igenom den finansiella och ekonomiska kris som inleddes under

2011 2012 2013 2014 2015 2016

2008, utan att det uppstod stora underskott i den

2

offentliga sektorns finansiella sparande. Det

Utgiftsförändringar

Förändring av takbegränsade goda utgångsläget, med ett överskott på

3 utgifter -3,1 3,1 -3,8 -4,3 -4,9 0,0

2,2 procent av BNP 2008, gjorde det möjligt att

Justering för olika redo-

motverka den kraftiga konjunkturnedgången

visningsprinciper i statens

med finanspolitiska stimulanser utan att äventyra

budget och nationalräken-

skaperna -7,3 -3,4 -1,1 -0,4 -0,5 0,6 de offentliga finanserna.

varav konjunkturstöd till kommuner och landsting 4 -13,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Diagram 10.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande Procent av BNP. Utfall för 2000–2011, prognos för 2012–2016. varav lånefinansierade 5 infrastrukturinvesteringar 0,1 -1,0 -1,9 0,2 -1,1 0,6 4 varav kapitaltillskott till statliga bolag 3,1 -1,0 1,0 0,0 0,0 0,0 3

Summa utgiftsförändringar -10,4 -0,3 -4,9 -4,7 -5,4 0,6

2 2 Inkomsförändringar 6 Skatter, brutto -6,8 -4,0 -2,9 0,8 1,5 0,0 1 Indirekta effekter av skatter -1,0 0,1 1,0 -0,3 -0,4 0,0 0 Övriga inkomstreformer 0,0 0,1 1,2 0,0 0,0 0,0

Summa inkomst-

-1

2,7

finansiella sparande 2,6 -3,5 4,3 5,2 6,4 -0,6

Det finansiella sparandet uppvisade för 2009 ett

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar inte alltid.

1 Nu föreslagna åtgärder och finansieringar avser förslag i prpopsitionen

Vårändringsbudget för 2012 (prop. 2011/12:99) exklusive medel som föreslås underskott på endast 1 procent av BNP. Det är ett mindre underskott än vad den relativt milda

tillföras transfereringsanslag utan att någon ny reform föreslås (se vidare tabell

8.4).

konjunkturnedgången i början av 2000-talet gav

2 För utgiftsreformer innebär minustecken anslagsminskningar eller att tempo-

rära program upphör eller minskar i omfattning. För inkomstreformer innebär

minustecken att skatteinkomsterna minskar. För den sammanlagda budget- upphov till för 2002 och 2003 (se diagram 10.1). effekten av utgifts- och inkomstreformer innebär minustecken att de offentliga Återhämtningen i ekonomin bidrog till att

finanserna försvagas jämfört med året innan. Fullständigt periodiserad redo-

visning för skatter. underskottet i det finansiella sparandet minskade

2010 till 0,1 procent av BNP och för 2011

3 I tabell 8.4 redovisas utgiftsförändringarna per utgiftsområde. Anslagsföränd-

ringar som motiverar tekniska justeringar av utgiftstaket för staten och anslags-

förändringar till följd av den makroekonomiska utvecklingen och volym- uppstod ett överskott i det finansiella sparandet

förändringar i transfereringssystemen m.m. ingår ej (se avsnitt 8.1.1).

4 på 0,1 procent av BNP. Förbättringen av de

Ett tillfälligt konjunkturstöd på sammanlagt 13 miljarder kronor till kommuner

och landsting (varav 6 miljarder kronor föreslogs i budgetpropositionen för 2010 offentliga finanserna mellan 2009 och 2011

och 7 miljarder kronor föreslogs i 2009 års ekonomiska vårproposition)

utbetalades från statens budget i december 2009 men avsågs att användas berodde på att utgifterna minskade mer än inkomsterna som andel av BNP.

under 2010. Nationalräkenskaperna (NR) redovisar därför stödet 2010, vilket

också bättre visar inriktningen på finanspolitiken, till skillnad från statens

budget där stödet redovisas 2009. Övriga statsbidrag till kommuner och Den ekonomiska avmattningen leder till en

landsting redovisas samma år i budgeten och i NR. I tabell 10.2 är de en del av

raden Förändring av takbegränsade utgifter och ingen justering för försämring av det finansiella sparandet, som för redovisningsprinciper behöver göras för dessa. Se även avsnitt 9.2.2. 5 2012 beräknas visa ett underskott på 0,3 procent

Posten visar förändringen av nettoupplåningen för väg- och järnvägsobjekt.

Nettoupplåning utgör skillnaden mellan nyupplåning och amortering. av BNP. Då tillväxten åter tar fart förbättras det finansiella sparandet och för 2016 beräknas ett

6 Se tabell 7.10. År 2012 och 2013 överensstämmer inte bruttoeffekten mellan

tabellerna. För 2012 beror det på att tabell 7.10 inkluderar förändrad kommunal

utdebitering, vilket inte ska ingå i tabell 10.2 eftersom den tabellen visar överskott på 3,7 procent av BNP. Förstärkningen sker genom att utgifterna minskar som

budgeteffekter av riksdagsbeslut och förslag från regeringen. För 2013 beror det

på att tabell 7.10 inkluderar intäkterna från EU:s handel med utsläppsrätter

bland de totala skatteintäkterna till följd av regeländringar. I tabell 10.2 andel av BNP (se tabell 10.3).

redovisas i stället utsläppsrätterna som övriga inkomstreformer.

7 Exklusive indirekta effekter av utgiftsreformer på inkomstsidan.

Källa: Egna beräkningar.

PROP. 2011/12:100

Tabell 10.3 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser

en minskning jämfört med 2010 med ca 1 procentenhet. Inbromsningen av tillväxten Miljarder kronor, om annat ej anges. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016. bidrar till att utgiftskvoten ökar 2012. När 2011 2012 2013 2014 2015 2016 tillväxten åter tar fart minskar utgiftskvoten.

Inkomster

1 735 1 773 1 837 1 922 2 024 2 116 Eftersom inkomsterna som andel av BNP är i Procent av BNP 49,6 50,1 49,7 49,4 49,5 49,3 stort sett oförändrade fr.o.m. 2013 är det den Skatter och minskande utgiftskvoten som leder till föravgifter 1 546 1 583 1 645 1 727 1 817 1 900 Procent av BNP 44,2 44,7 44,5 44,4 44,4 44,3 stärkningen av det finansiella sparandet. Kapitalinkomster 74 74 73 72 80 86 Vid en normal ekonomisk tillväxt, och utan Övriga inkomster 116 115 119 122 126 130 tillkommande diskretionära finanspolitiska åt- Utgifter 1 731 1 783 1 824 1 861 1 902 1 959 gärder, är det normalt att skatteintäkterna ökar i Procent av BNP 49,5 50,4 49,3 47,8 46,5 45,7 takt med BNP, samtidigt som utgifterna min-

tillfälliga program faller bort. Vidare medför den

Finansiellt

sparande 4 -10 13 60 122 157 högre än normala tillväxten under prognos- Procent av BNP 0,1 -0,3 0,3 1,6 3,0 3,7 perioden att utgifterna för arbetslösheten Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. minskar (se diagram 10.2).

Diagram 10.2 Inkomster och utgifter

Inkomsterna ökar i takt med BNP Procent av BNP. Utfall för 2000–2011, prognos för 2012–2016. Inkomsterna och skatteintäkterna minskade 58,0 relativt kraftigt 2011 i förhållande till BNP. Det

Inkomster

56,0 berodde till en del på skattesänkningen för

Utgifter

54,0 pensionärer genom det höjda grundavdraget, 52,0 men också på att pensionerna och andra skattepliktiga transfereringar minskade i förhållande 50,0 till BNP. År 2012 ökar skatteintäkterna något 48,0 som andel av BNP till följd av att lönesumman 46,0 och pensionerna ökar mer än BNP. År 2013– 44,0 2016 ökar skatteintäkterna i takt med BNP (se 42,0 tabell 10.4). 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16

Tabell 10.4 Skatter och avgifter Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Procent av BNP. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016. 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Ökningen av utgiftskvoten 2012 kan i huvudsak Hushållens direkta hänföras till den offentliga konsumtionen som skatter 15,3 15,6 15,5 15,5 15,6 15,6 ökar i volym med 0,5 procent, och till inkomstpensionerna som åter höjs efter minskningarna Företagens direkta skatter 3,4 3,3 3,4 3,4 3,5 3,6 Arbetsgivare o. 2010 och 2011. År 2013–2016 leder en återegenföretagare hållsam utveckling av den offentliga konsumavgifter 11,9 12,1 12,0 12,0 12,0 12,0 tionen till att den minskar som andel av BNP. Mervärdesskatt 9,4 9,4 9,4 9,4 9,4 9,3 Fastighetsskatt och Även transfereringarna minskar som andel av avgift 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,7 BNP. De hälsorelaterade transfereringarna, som Övriga indirekta minskat under en följd av år, väntas fortsätta skatter 3,6 3,7 3,6 3,5 3,4 3,3 minska som andel av BNP. Den minskade stats-

Summa 44,4 44,9 44,7 44,6 44,6 44,5

skulden medför tillsammans med successivt Till offentlig sektor 44,2 44,7 44,5 44,4 44,4 44,3 Till EU högre ränta att ränteutgifterna beräknas vara i 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. stort sett nominellt oförändrade 2012–2014 för att sedan minska, vilket innebär att ränteutgifterna minskar som andel av BNP (se tabell Utgifterna minskar som andel av BNP 10.5). Utgiftskvoten (utgifterna i förhållande till BNP) 2011 uppgick till 49,5 procent av BNP, vilket är

PROP. 2011/12:100

Tabell 10.5 Den offentliga sektorns utgifter Tabell 10.6 Statens inkomster och utgifter

Procent av BNP. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016. Miljarder kronor, om annat ej anges. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016. 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Konsumtion 26,5 26,9 26,4 25,8 25,3 24,9

Inkomster 901 918 951 997 1051 1096

Investeringar 3,2 3,2 3,1 3,0 3,0 2,9 procent av Transfereringar till BNP 25,8 25,9 25,7 25,6 25,7 25,5 hushåll 15,3 15,7 15,4 14,8 14,3 14,0 Skatter och Ålderspensioner 8,2 8,5 8,5 8,3 8,1 8,1 avgifter 796 807 840 886 936 978

Hälsorelaterat 2,9 2,9 2,7 2,5 2,4 2,3 Kapitalinkomster 39 41 40 38 40 41

Arbetsmarknad Övriga inkomster 67 69 71 72 75 77 0,9 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 Familjer och barn Utgifter 906 927 927 930 924 933 1,7 1,8 1,7 1,7 1,6 1,6 procent av Övrigt 1,7 1,7 1,7 1,6 1,5 1,4 BNP 25,9 26,2 25,1 23,9 22,6 21,7 Övriga Utgifter exkl. transfereringar och räntor 871 891 890 895 899 909

Summa utgifter 49,5 50,4 49,3 47,8 46,5 45,7 Finansiellt

Exklusive räntor 48,3 49,2 48,2 46,8 45,6 44,8 sparande -5 -10 24 67 127 163 1 Inklusive ofördelade utgifter. procent av Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. BNP -0,1 -0,3 0,7 1,7 3,1 3,8 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

10.2.1 Staten Från statens finansiella sparande till

Statens finansiella sparande förstärks fr.o.m. budgetsaldo 2013. Budgetsaldot är positivt under hela prognosperioden och statsskulden minskar. Statens finansiella sparande visar förändringen av den finansiella förmögenheten, exklusive effekten av värdeförändringar. Budgetsaldot Statens finansiella sparande visar statens lånebehov med omvänt tecken och påverkar därmed förändringen av statsskulden. Statens finansiella sparande uppvisade 2011 ett Det finansiella sparandet påverkas inte av förunderskott på 5 miljarder kronor, vilket är en säljningar och köp av finansiella tillgångar, t.ex. förbättring med 9 miljarder kronor jämfört med aktier, eller ökad utlåning, eftersom sådana 2010. Det låga ränteläget och den relativt låga transaktioner inte förändrar den finansiella förstatskulden bidrar till att statens inkomster av mögenheten. Däremot påverkas budgetsaldot räntor och utdelningar (kapitalinkomster) över- och statsskulden av dessa transaktioner. stiger ränteutgifterna. Förutom denna principiella skillnad avviker För 2012 beräknas ett underskott i det redovisningen i statens budget i flera avseenden finansiella sparandet på 10 miljarder kronor eller från redovisningen i NR. Budgetsaldot redovisas 0,3 procent av BNP. Från och med 2013 exempelvis kassamässigt, medan NR tillämpar en periodiserad redovisning. Denna skillnad 115 beräknas inkomsterna öka i takt med BNP, medan utgifterna är i det närmaste nominellt påverkar framför allt redovisningen av skatteoförändrade. Därmed uppstår ett överskott i det intäkter och ränteutgifter. finansiella sparandet som 2016 ökar till 3,8 procent av BNP (se tabell 10.6).

115 Den kassamässiga redovisningen innebär att transaktionerna (skatter och räntor) redovisas när betalningen sker. I NR periodiseras transaktionerna till den tidpunkt de avser. Det innebär t.ex. att skatter redovisas på inkomståret i NR oavsett när betalningen sker.

PROP. 2011/12:100

Tabell 10.7 Statens finansiella sparande och budgetsaldo Tabell 10.8 Statens budgetsaldo 2011–2016

Miljarder kronor. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016. Miljarder kronor. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016.

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Finansiellt Inkomster 872 836 849 901 947 992 sparande -5 -10 24 67 127 163 Utgifter exkl.

Till budgetsaldo statsskuldsräntor 767 790 788 790 791 797 1

Räntor, Statsskuldsräntor periodisering, m.m. 34 19 23 20 31 16 2 kursvinster/förluster -7 8 5 6 -15 -1

Riksgäldskontorets

Periodisering av nettoutlåning 2 14 2 2 2 2 skatter 45 12 -4 7 2 7 varav In-/utlåning från Köp och försäljning myndigheter av aktier, extra (räntekonto) -1 -4 -4 -4 -4 -4 utdelningar m.m. 1 23 18 15 15 15 15 Inbetalning av premiepensions- Övriga finansiella medel inkl. ränta -32 -33 -34 -36 -37 -39 transaktioner m.m. 11 -15 -6 -5 -6 -6 Utbetalning av Budgetsaldo 68 12 35 90 123 177 premiepen- 1 sionsmedel 32 34 35 36 38 39 För 2012 antas försäljningarna av aktier uppgå till 15 miljarder kronor. Därtill kommer extra utdelningar och kapitaltillskott på netto 3 miljarder kronor. CSN, studielån 6 6 6 6 6 6 Källor: Ekonomistyrningsverket, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Investeringslån till myndigheter 2 1 1 1 1 1 Stabilitetsfond -4 -5 -5 -5 -5 -5 År 2011 visade budgetsaldot ett betydligt större Kärnavfallsfond -9 9 0 0 0 0

överskott än det finansiella sparandet. De kassa- Lån Riksbanken -6 5 0 1 0 0

mässigt inbetalda skatterna blev 45 miljarder Lån till andra länder 2 2 3 0 0 0 kronor högre än de prognostiserade debiterade Nettoutlåning – skatteintäkterna. Det är en följd av att den infrastruktur-

investeringar 3 7 6 4 4 3 3 kraftiga ökningen av skatteintäkterna på kapital- Apoteket AB 6 0 0 0 0 0 inkomster 2010 till stor del betalades som Övrigt, netto 0 -5 -2 0 1 1

fyllnadsinbetalningar 2011. Försäljningar av

Kassamässig

aktier och extra aktieutdelningar tillgodo-

4

korrigering 2 0 1 0 0 0

räknades budgetsaldot med 25 miljarder kronor, Statens

men påverkade inte det finansiella sparandet. budgetsaldo 68 12 35 90 123 177

År 2012–2016 förstärks budgetsaldot, men Anm.: Beloppen är avrundade och summerar inte alltid.

inte det finansiella sparandet, av beräknings- 1 Inklusive förändring av anslagsbehållningar. 2 Avser utgifterna under utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. tekniskt antagna försäljningar av statens 3 Avser infrastrukturlån (netto) för Botniabanan AB och Trafikverket. 4 Den kassamässiga korrigeringen avser främst förfall av lån som staten övertog aktieinnehav om 15 miljarder kronor per år (se från Venantius AB 2007.

tabell 10.7). Källor: Riksgäldskontoret, Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

Statens budgetsaldo minskar 2012, men ökar på

sikt

Statens budgetsaldo

År 2011 visade statens budget ett överskott på

68 miljarder kronor. År 2012 och 2013 beräknas Enligt budgetlagen (2011:203) ska budgeten överskottet bli lägre, 12 miljarder respektive omfatta alla inkomster och utgifter samt andra 35 miljarder kronor. På längre sikt väntas en betalningar som påverkar statens lånebehov. Ett gradvis ökning av budgetsaldot och 2016 budgetöverskott (ett positivt saldo) innebär ett beräknas överskottet bli 177 miljarder kronor. I motsvarande minskat lånebehov för staten och tabell 10.8 och diagram 10.3 redovisas budgetatt statsskulden därigenom normalt minskar. saldots utveckling. Det motsatta förhållandet gäller vid ett budget-

underskott. För att statens budgetsaldo ska Höga statsskuldsräntor 2011 och 2015 överensstämma med statens lånebehov redovisas Statsskuldsräntorna varierar mycket från år till Riksgäldskontorets nettoupplåning och en år. Avgörande för ränteutgifternas nivå är statskassamässig korrigeringspost på utgiftssidan av skuldens storlek, räntenivåerna och den svenska statens budget. kronans växelkurs. Ränteutgifterna påverkas

även till stor del av Riksgäldskontorets låneplan.

År 2011 ökade utgifterna för statsskuldsräntor

PROP. 2011/12:100

kraftigt; jämfört med 2010 var utgifterna Riksbankens deltagande i Internationella valu- 11 miljarder kronor högre. Ökningen berodde i tafondens olika lånearrangemang hade ökat i huvudsak på högre räntebetalningar på lån i omfattning de senaste åren, vilket inneburit att svenska kronor, vilket bl.a. förklaras av att valutareserven tagits i anspråk. Riksgäldsräntorna på statsskuldsväxlar steg jämfört med kontorets nettoutlåning påverkas dessutom av 2010. Dessutom bidrog lägre överkurser vid valutaeffekter på lånen till Riksbanken eftersom emission till att räntebetalningarna blev högre. de är tecknade i euro och dollar. Lånen förfaller Det beror främst på att Riksgäldskontoret intro- regelbundet till betalning och ersätts med nya lån ducerade ett nytt tioårigt referenslån under 2011. med bl.a. växelkurseffekter som följd. Inget Räntan på det nya lånet låg närmare de aktuella antagande om återbetalning av lånen görs i marknadsräntorna än motsvarande referenslån prognosen. 2010. Även 2015 är ränteutgifterna höga i Riksgäldskontorets nettoutlåning påverkas förhållande till övriga år under prognosperioden. även av lån till andra länder. Regeringen har den Det beror på att en realobligation förfaller detta 22 mars 2012 beslutat om en proposition om år och därmed betalas ca 15 miljarder kronor ut utlåning till Irland (prop. 2011/12:119). I proposom inflationskompensation. sitionen föreslås riksdagen godkänna att regeringen beslutar om ett lån till Irland om högst 600 miljoner euro. Detta lån antas i prognosen

Diagram 10.3 Statens budgetsaldo 2000–2016

Miljarder kronor. Utfall t.o.m.2011, prognos för 2012–2016 belasta nettoutlåningen 2012 och 2013. År 2009– 200 2011 lånade Island 495 miljoner euro, motsvarande 4 800 miljoner kronor, från svenska 150 100 staten. Island gjorde 2012 en förtida återbetalning av sitt lån om 102 miljoner euro (890 mil- 50 joner kronor). Den första ordinarie återbetal- 0 ningen kommer att ske i mars 2016 och beräknas bidra med ca 450 miljoner kronor till nettoin- -50 -100 låningen 2016. -150 För att förbättra likviditetshanteringen i staten har sedan början av 1990-talet den s.k. -200 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 räntekontomodellen använts. Alla medel som myndigheterna disponerar i sin verksamhet förs Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar. till ett räntekonto i Riksgäldskontoret och från detta görs alla betalningar för myndigheternas egna verksamheter. De myndigheter som är helt Riksgäldskontorets nettoutlåning tillfälligt hög anslagsfinansierade har normalt en relativt låg 2012 behållning på räntekontot. En del myndigheter Riksgäldskontorets nettoutlåning beräknas bli har dock mycket stora räntekontobehållningar, 14 miljarder kronor år 2012. År 2013–2016 delvis beroende på att de har stora avgifts- eller beräknas nettoutlåningen bli 2 miljarder kronor bidragsinkomster. Sedan 2004 har den genomper år. Ökningen av nettoutlåningen 2012 beror snittliga behållningen på räntekontot ökat med bl.a. på Kärnavfallsfondens obligationshantering, omkring 4 miljarder kronor per år. År 2012– lån till Riksbanken, lån till infrastrukturinvest- 2016 antas denna ökning fortsätta, vilket eringar, investeringslån till myndigheter och lån minskar nettoutlåningen med 4 miljarder kronor till Irland. per år. I slutet av 2011 förföll en av Kärnavfallsfondens obligationer och nära 9 miljarder kronor placerades på ett räntebärande konto i Riksgälds- Statens budgetsaldo justerat för större kontoret. I januari 2012 togs motsvarande engångseffekter belopp ut och en ny obligation tecknades. Detta minskade nettoutlåningen 2011 och ökade utlå- År 2011 beräknas engångseffekter ha påverkat ningen 2012. budgetsaldot positivt med 36 miljarder kronor I februari 2012 lånade Riksbanken mot- (se tabell 10.9). Försäljning av statligt aktieinnesvarande 10 miljarder kronor i utländsk valuta via hav bl.a. i Nordea Bank AB förbättrade budget- Riksgäldskontoret. Anledningen till detta var att

PROP. 2011/12:100

saldot med nära 23 miljarder kronor. Kärnav- 10.2.2 Ålderspensionssystemet fallsfondens tillfälliga insättning om knappt 9 miljarder kronor på Riksgäldskontorets ränte- Det finansiella sparandet i ålderspensionskonto påverkade budgetsaldot positivt. Även systemet uppgick 2011 till 19 miljarder kronor Riksgäldskontorets upplåning till Riksbanken eller 0,5 procent av BNP (se tabell 10.10). Under påverkade budgetsaldot positivt 2011. Lånen har 2011–2016 är avgifterna lägre än pensionsutbetecknats i euro och dollar och en stärkt krona talningarna, vilket framför allt förklaras av att de har medfört valutavinster. stora årskullarna födda på 1940-talet går i År 2012–2016 beräknas de årliga större pension. År 2011 och 2012 är dock direktavkastengångseffekterna öka budgetöverskottet med ningen på AP-fondernas tillgångar tillräckligt mellan 3 och 15 miljarder kronor. För dessa år stor för att täcka avgiftsunderskottet. År 2013 görs, som tidigare nämnts, ett beräknings- väntas avgiftsunderskottet öka med 10 miljarder tekniskt antagande om försäljningar av aktier i kronor och bedöms då vara så stort att kapitalstatliga bolag. För 2012–2016 antas dessa försälj- avkastningen inte räcker för att täcka underningsinkomster uppgå till 15 miljarder kronor skottet, vilket innebär att det finansiella sparanper år. Under 2012 har en extrautdelning från det i ålderspensionssystemet väntas bli negativt. Sveaskog AB inneburit en inkomst om Det finansiella sparandet bedöms även under 4 miljarder kronor, och ett kapitaltillskott till återstoden av prognosperioden vara svagt nega- Ersättningsmark AB har inneburit en utgift om tivt. 1 miljard kronor. För 2013 till 2016 finns inga antaganden om extrautdelningar eller kapital-

Tabell 10.10 Ålderspensionssystemet

tillskott. Miljarder kronor om inte annat anges. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016. 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Tabell 10.9 Statens budgetsaldo samt justering för större

engångseffekter 2011–2016 Avgifter 216 222 227 238 248 259 Miljarder kronor. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016. Pensioner 220 236 252 259 270 286 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Avgiftsöverskott -3 -14 -24 -21 -22 -27

Statens Räntor, utdelningar 26 24 22 24 26 28

budgetsaldo 68 12 35 90 123 177

Förvaltningsutgifter -4 -4 -4 -4 -4 -4 Större m.m. engångseffekter -36 -3 -12 -14 -15 -15

Finansiellt sparande 19 6 -6 -2 -1 -3

Varav Procent av BNP 0,5 0,2 -0,2 0,0 0,0 -0,1 Försäljning av Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. statligt aktie- Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. innehav -23 -15 -15 -15 -15 -15 Extra utdelningar Alla inkomstpensioner och tilläggspensioner 1 m.m. -6 -3 efter 65 års ålder är följsamhetsindexerade. I ett Tillfällig placering Apoteket AB 6 läge då pensionssystemets finanser är i balans Kärnavfallsfonden -9 9 bygger följsamhetsindexeringen på förändringen Lån till 2 av inkomstindex. Om balanstalet understiger Riksbanken -6 5 1 Lån till andra 1,0000, dvs. om pensionssystemets skulder överländer 2 2 3 stiger systemets tillgångar, aktiveras balanse- Infriande av lönegaranti, Saab 2 ringen. Balanseringen är ett sätt att, genom en

dess inkomster. Detta sker genom att pension-

Statens budget-

saldo justerat för erna bestäms utifrån förändringen av ett balans-

index istället för ett inkomstindex.

större engångseffekter 32 9 23 76 108 162

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. Balansindexet beror på utvecklingen av

inkomstindexet och balanstalets storlek. Balans- 1 Summan av extra utdelningar och kapitaltillskott. 2 Avser Riksbankens lån i Riksgäldskontoret. 3 Avser bl.a. återbetalning Swedavia AB, Carnegie och övertagna lån från eringen är aktiverad så länge balansindexet

Venantius AB. understiger inkomstindexets nivå.

Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

PROP. 2011/12:100

Diagram 10.4 Utveckling av inkomstindex och balansindex

före extraordinära poster uppgick till 6 miljarder kronor 2011 (se tabell 10.12). Utfall för 2009–2012, prognos för 2013–2016. Index 180

Tabell 10.12 Kommunsektorns finanser

Inkomstindex Miljarder kronor om annat ej anges. Utfall för 2011, prognos för 170 Balansindex 2012–2016.

2011 2012 2013 2014 2015 2016 160

Totala inkomster 811 829 856 886 921 958

150 procent av BNP 23,2 23,4 23,1 22,8 22,5 22,3

Inkomstskatter 540 560 582 607 637 667 140 Kommunal fastighetsavgift 14 16 16 17 17 17 130 Statsbidrag exkl. mervärdesskatt 136 135 135 136 134 135 120 09 10 11 12 13 14 15 16 skatter och bidrag som procent av BNP 19,8 20,1 19,8 19,5 19,3 19,1 Källor: Pensionsmyndigheten och egna beräkningar. Övriga inkomster 119 118 123 127 133 139 Balanseringen förväntas vara aktiverad under varav moms 51 52 53 55 57 58 hela prognosperioden (se diagram 10.4). Detta

Totala utgifter 821 835 861 891 926 961

innebär att pensionerna stiger med mer än procent av BNP 23,5 23,6 23,3 22,9 22,6 22,4 utvecklingen av inkomstindex om balanstalet Konsumtionsöverstiger 1,0000. Eftersom balanstalet för 2012 utgifter 680 697 718 742 769 797 överstiger 1,0000, och väntas göra det även 2013, kostnader i fasta ökar balansindex mer än inkomstindex under priser, procent 2,1 -0,2 0,3 0,4 0,4 0,4 dessa år. Omvänt väntas en svagare ökning av Övriga utgifter 141 139 144 149 157 164 balansindex 2014 och 2015. År 2016 väntas åter Finansiellt sparande - 10 -7 -5 -5 -5 -3 balanstalet överstiga 1,0000 (se tabell 10.11). procent av BNP -0,3 -0,2 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1

Tabell 10.11 Inkomstindex, balanstal och balansindex Resultat före extra ordinära poster 6 8 10 11 11 13

Procentuell förändring om annat ej anges, Utfall för 2011–2012, prognos för 2013–2016. Anm.: Skatter och bidrag som andel av BNP inkluderar inkomster från den kommunala fastighetsavgiften. Faktisk utveckling av statsbidrag. 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Inkomstindex 1,9 4,9 2,9 2,7 3,4 4,1 Den förväntade konjunkturavmattningen Balansindex -2,7 5,2 4,9 1,4 3,2 4,9 1 medför att det kommunala skatteunderlaget Följsamhetsindexering -4,3 3,5 3,3 -0,2 1,6 3,3 2 växer något svagare 2012 än 2011. Statsbidragen

Balanstal 0,9549 1,0024 1,0198 0,9877 0,9975 1,0078

1 minskar något till följd av den slutliga Följsamhetsindexering innebär att inkomst- och tilläggspensionerna varje år räknas om med utvecklingen av inkomstindex (eller balansindex) minus normen utfasningen av de tillfälliga statsbidragen. De totala inkomsterna i kommunsektorn beräknas 1,6 procent. Normen motsvarar det förskott som läggs till pensionen när den beviljas. öka med 2,5 procent. 2 Balanstalet uttrycker inte procentuell förändring, utan anger systemets tillgångar i förhållande till dess skulder. Källor: Pensionsmyndigheten och egna beräkningar. Konsumtionsutgifterna, som växte starkt med

över 2 procent i fasta priser 2011, väntas öka långsammare 2012. Även utgifterna för investe-

10.2.3 Kommuner och landsting ringar bedöms växa långsammare 2012 än 2011. Den sammantagna effekten av inkomst- och

Det finansiella sparandet för kommuner och utgiftsförändringarna blir mot denna bakgrund landsting 2011 blev sammantaget -10 miljarder att det finansiella sparandet förstärks 2012. Även

kronor, vilket motsvarar -0,3 procent av BNP. det ekonomiska resultatet ökar, vilket dock Det är en kraftig minskning jämfört med 2010 beror på att resultatet för 2011 belastades av den

då det finansiella sparandet uppgick till 6 mil- redovisade engångseffekten på pensionsskulden jarder kronor. Försämringen från 2010 förklaras som följde av den sänkta diskonteringsräntan.

bl.a. av att de tillfälliga statsbidragen trappades Då arbetsmarknaden förbättras fr.o.m. den ned, och av att framför allt utgifterna för senare delen av 2013 medför det att de ekono-

konsumtion och investeringar blev betydligt miska förutsättningarna för kommuner och högre 2011 än 2010. Det ekonomiska resultatet landsting gradvis förbättras fram till 2016. Detta

PROP. 2011/12:100

bidrar till att sektorns totala inkomster sam- ger någon direkt avkastning. En del av kapitalmantaget beräknas öka med över 3 procent stocken används för produktion av offentliga samtliga år 2013–2016 (se diagram 10.5). De tjänster, t.ex. skolor, sjukhus och kontorsbyggtotala utgifterna i kommuner och landsting nader, medan infrastrukturen ger en samhällsväntas följa inkomstutvecklingen under ekonomisk avkastning. perioden. Det medför att tillväxten av konsumtionsutgifterna mätt som kostnader i fasta priser

Tabell 10.13 Den offentliga sektorns tillgångar och skulder

prognostiseras understiga 0,5 procent per år. Procent av BNP. Utfall för 2008–2011. Det finansiella sparandet för kommuner och 2008 2009 2010 2011

dock negativt under hela prognosperioden. Det

Kapitalstock 58,9 61,6 60,0 60,5

ekonomiska resultatet i kommunsektorn väntas Skulder 60,0 63,3 58,8 59,9 också gradvis förbättras och ökar till 13 miljarder

Finansiella 44,7 46,5 43,4 44,1

kronor 2016. Detta beror till stor del på

Maastrichtskuld 38,8 42,6 39,4 38,4 Övriga

prognosprincipen för kommunal konsumtion

5,9 3,9 4,0 5,7 Pensionsskuld 15,3 16,8 15,4 15,8

som innebär att utgifterna förväntas anpassas till

Förmögenhet

utrymmet som inkomsterna ger (se inledningen

56,2 64,4 65,6 63,1

Staten

till avsnitt 9).

4,0 5,6 7,2 8,2 Ålderspensionssystemet 22,1 26,6 26,7 24,7 Kommunsektorn 30,1 32,2 31,7 30,2

Diagram 10.5 Utvecklingen av kommunsektorns inkomster

och utgifter samt finansiella sparande Anm.: Finansiella tillgångar och skulder redovisas exklusive periodiseringsposterna i finansräkenskaperna. Utfall för 2000–2011, prognos för 2012–2016. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Procent Miljarder kronor

Statens Järnvägar AB och Vattenfall AB och Inkomster kommunernas ägande av bolag inom t.ex. fastig- -4 -8 Utgifter -6 hetsförvaltning, kommunikationer, renhållning Finansiellt sprande (höger axel) -12 -8 -16 m.m. I den kommunala redovisningen bokförs 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 innehavet i denna typ av bolag som anläggningstillgångar, i motsats till placeringstillgångar. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Skulderna omfattar finansiella skulder samt statens och den kommunala sektorns åtaganden för tjänstepensioner. Den s.k. Maastricht-

10.3 Den ekonomiska ställningen och skulden, som till övervägande del utgörs av statsskuldutvecklingen skulden, redovisas till nominellt värde. I övriga

skulder ingår skillnaden mellan marknadsvärden

10.3.1 Den ekonomiska ställningen

och den nominellt värderade Maastrichtskulden. För ålderspensionssystemet ingår endast till- Den offentliga sektorns förmögenhet består av gångarna i buffertfonderna (AP-fonderna). Varrealkapital och finansiella tillgångar med avdrag ken avgiftstillgången eller pensionsskulden tas för skulder. Realkapitalet eller kapitalstocken med i detta sammanhang. Det allmänna innefattar såväl materiella tillgångar, t.ex. bygg- pensionssystemets fördelningsdel definieras i nader och anläggningar, som immateriella till- NR som en socialförsäkring, vars åtaganden gångar, t.ex. dataprogram. Större delen av den finansieras av avgifter från den aktiva befolkoffentliga sektorns kapitalstock består av byggningen och inte av fonderade medel. nader, vägar och annan infrastruktur som inte

PROP. 2011/12:100

Vid utgången av 2011 uppgick den offentliga Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet försektorns förmögenhet till 2 204 miljarder kronor stärks. eller 63,1 procent av BNP. Kapitalstocken upp- Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet gick till 60,5 procent av BNP. Den finansiella uppgick 2011 till 643 miljarder kronor, vilket förmögenheten, dvs. skillnaden mellan finan- motsvarade 18,4 procent av BNP. Enligt NR siella tillgångar och skulder, uppgick till 18,4 redovisas detta mått exklusive statens och större procent av BNP. Åtagandena för statliga och delen av den kommunala sektorns åtaganden för kommunala tjänstepensioner uppgick till 15,8 de förmånsbestämda tjänstepensionerna. Skuldprocent av BNP. erna för de fonderade avgiftsbestämda tjänste- Statens andel av förmögenheten är lägre än pensionerna ingår, i likhet med premiepensionsålderspensionssystemets och kommunsektorns systemet, inte heller i den offentliga sektorn utan andel, då den offentliga sektorns skuld huvud- redovisas i försäkringssektorn. sakligen består av statsskulden. Den kommunala sektorns förmögenhet består till övervägande del

Diagram 10.7 Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet

av reala tillgångar, medan ålderspensions- Procent av BNP. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016. systemets förmögenhet utgörs av finansiella tillgångar (se tabell 10.13). 30 År 2011 minskade förmögenheten i förhål- 20 lande till BNP. Minskningen berodde huvudsakligen på värdeminskningar på innehavet av aktier. 10 Mellan 1998 och 2011 har förmögenheten 0 ökat med 43 procent som andel av BNP. -10 Ökningen beror huvudsakligen på att den finansiella ställningen som andel av BNP förstärkts -20 med 40 procentenheter, och då till största delen -30 till följd av att Maastrichtskulden har minskat -40 med 32 procentenheter. Kapitalstocken har ökat 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 med 3 procentenheter, medan pensionsskulden var oförändrad som andel av BNP mellan 1998 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. och 2011 (se diagram 10.6). Sedan 2005 är den finansiella förmögenheten Diagram 10.6 Den offentliga sektorns tillgångar och skulder positiv, dvs. de finansiella tillgångarna överstiger Procent av BNP. Utfall för 1998–2011. skulderna (se diagram 10.7). Den offentliga sektorns kapitalinkomster i form av räntor och 100 utdelningar överstiger också ränteutgifterna. Kapitalstock Förmögenhet Den finansiella förmögenheten minskade 2011 75 Pensionsskuld Finansiellt netto Mastrichtskuld 50 med motsvarande 2,5 procent av BNP. Till minskningen bidrog värdeförändringar m.m. med 1,7 procentenheter. Den relativt starka 25 0 ökningen av BNP reducerade förmögenheten som andel av BNP med 1 procentenhet (se tabell -25 10.14).

-50 -75 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2011/12:100

Tabell 10.14 Den offentliga sektorns finansiella

kronor fr.o.m. 2012. Rensat för denna effekt

förmögenhet

minskar statsskulden med ca 24 miljarder 2012

Procent av BNP. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016.

jämfört med 2011.

2011 2012 2013 2014 2015 2016 Staten -8,5 -8,6 -7,4 -5,4 -2,0 1,8 Diagram 10.8 Statsskuldens utveckling 2000–2016 Ålderspensions- Utfall t.o.m. 2011, prognos för 2012–2016 systemet 24,7 24,5 23,3 22,1 21,0 20,0

Miljarder Procent

Kommunsektorn 2,2 2,0 1,8 1,6 1,4 1,2 kronor av BNP

Offentlig sektor 18,4 17,9 17,6 18,3 20,3 23,1 1400 60

Förändring -2,5 -0,4 -0,3 0,6 2,1 2,7 1200 50 Bidrag till förändringen 1000 Finansiellt 40 sparande 0,1 -0,3 0,3 1,6 3,0 3,7 800

Anm.: Finansiella förmögenheten redovisas exklusive periodiseringsposterna i finansräkenskaperna. 10 200 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 0 0 Förmögenheten fortsätter att minska i förhål- 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 lande till BNP 2012 och 2013. För 2012 minskar Statsskuld Andel av BNP förmögenheten även nominellt till följd av Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar. underskottet i det finansiella sparandet. För 2013 räcker inte överskottet i det finansiella sparandet Från den högre reviderade nivån 2012 som följer till för att kompensera den negativa effekt på av det nya sättet att redovisa statsskulden minsförmögenheten som andel av BNP som följer av kar skulden 2013–2016, både nominellt och att BNP ökar. År 2014–2016 är bidraget från det uttryckt som andel av BNP. I slutet av 2016 finansiella sparandet till förmögenheten som beräknas skuldkvoten, dvs. den konsoliderade andel av BNP större än det negativa bidraget statsskulden som andel av BNP, uppgå till från BNP. För 2016 beräknas den finansiella 15,6 procent. förmögenheten uppgå till 989 miljarder kronor, Det beräkningstekniska antagandet om förmotsvarande 23,1 procent av BNP. säljningar av statens innehav av aktier i statliga Mellan 2011 och 2016 beräknas den finansiella bolag bidrar till minskningen av statsskulden. De förmögenheten öka med 347 miljarder kronor, antagna försäljningarna minskar lånebehovet vilket i stort sett följer av det ackumulerade med 15 miljarder kronor per år 2012–2016, vilket finansiella sparandet. I prognosen ingår inga minskar statsskulden med sammanlagt andra värdeförändringar utöver de förutsedda 75 miljarder kronor. Om man bortser från detta valutakursförändringarnas effekt på stats- antagande beräknas skuldkvoten uppgå till 17,4 skulden. procent 2016.

10.3.2 Skuldutvecklingen

Statsskulden minskar Den konsoliderade statsskulden beräknas uppgå till 1 102 miljarder kronor 2012, vilket är en ökning med 26 miljarder kronor jämfört med 2011. Ökningen är dock en effekt av vissa förändringar i redovisningen av statsskulden (se utförlig beskrivning nedan). Den officiella statsskulden för 2011 och tidigare år följer den gamla redovisningen. I och med den nya definitionen höjs nivån på statsskulden med ca 50 miljarder

PROP. 2011/12:100

Tabell 10.15 Statsskuldens förändring 2011–2016

Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld minskar nominellt Miljarder kronor. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016. Den konsoliderade bruttoskulden, den s.k. 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Okonsoliderad stats- Maastrichtskulden, definieras av EU-regler och

skuld vid ingången av

används vid bedömningen av medlemsländernas

året 1 108 1 143 1 104 1 017 893 716

offentliga finanser. För svenska förhållanden

Förändring av

okonsoliderad innebär definitionen att skulden består av statsskulden och den kommunala sektorns skulder på

statsskuld -44 35 -39 -87 -124 -177

varav: kapitalmarknaden, med avdrag för AP-fondernas Lånebehov innehav av statsobligationer. 1 -68 -12 -35 -90 -123 -177 Inför Sveriges EU-inträde den 1 januari 1995 Skulddispositioner m.m. 2 24 47 -4 2 0 0 uppgick den konsoliderade bruttoskulden till

Okonsoliderad

1 216 miljarder kronor, vilket motsvarade

statsskuld

3

1 108 1 143 1 104 1 017 893 716

Eliminering av 72 procent av BNP. Sedan dess har det nomimyndigheters innehav nella värdet på skulden varierat, för att vid av statspapper -32 -41 -42 -43 -45 -45 utgången av 2011 uppgå till 1 341 miljarder

Statsskuld vid årets

kronor. Skulden ökade således mellan 1994 och

slut 1 076 1 102 1 062 974 848 671

4 Statsskuldsförändring 5 -37 26 -40 -88 -126 -177 2011 med 125 miljarder kronor, trots att över- Statsskuld i procent av skotten i det finansiella sparandet ackumulerat BNP 30,8 31,1 28,7 25,0 20,7 15,6 1995–2011 uppgick till 146 miljarder kronor. Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. 1 Identiskt med statens budgetsaldo med omvänt tecken. Det berodde huvudsakligen på att överskotten i AP-fonderna investerades i aktier och andra till- 2 Utgörs bl.a. av ny redovisningsmetod. 3 I den okonsoliderade statsskulden ingår statliga myndigheters innehav av statspapper. gångar, samtidigt som fonderna minskade sitt 4 Här avses konsoliderad statsskuld vilket innebär att statliga myndigheters innehav av statspapper räknats bort. innehav av statsobligationer. Som andel av BNP har emellertid skulden 5 Avser statsskuldsförändring beräknad på den konsoliderade statsskulden. Källor: Riksgäldskontoret och egna beräkningar. minskat kraftigt och uppgick vid utgången av 2011 till 38,4 procent av BNP (skuldkvoten), vilket kan jämföras med referensvärdet inom EU Förändrade redovisningsprinciper för statsskulden på högst 60 procent av BNP (se diagram 10.9). I januari 2012 genomförde Riksgäldskontoret förändringar i redovisningen av statsskulden.

Diagram 10.9 Den konsoliderade bruttoskulden

Syftet var att uppnå en mer konsekvent och Utfall för 1994–2011, prognos för 2012–2016. transparent redovisning. Förändringarna medför Miljarder kronor Procent av BNP att den redovisade skulden blir något större 1 600 80 eftersom man i beräkningarna numera också inkluderar utestående säkerheter och s.k. 1 200 60 omvända repor i svenska statspapper (då man lånar pengar genom att utfärda obligationer med syfte att återköpa dem senare). Förändringarna i 800 40 redovisningen av statsskulden innebär inte att statens faktiska skuldsättning förändras. Stats- 400 20 skuldsräntorna, budgetsaldot och det finansiella sparandet påverkas inte. Maastrichtskulden Miljarder kronor Procent av BNP påverkas inte heller eftersom dessa poster sedan 0 0 tidigare ingår i detta skuldmått. 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 Med den nya definitionen skulle statsskulden Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. vara nära 50 miljarder kronor högre år 2011 eller mätt som andel av BNP nära 1,5 procentenheter Utvecklingen av skulden beror på det finansiella sparandet, som kan fördelas på primärt sparande högre än annars. Statsskulden för 2011 och tidigare kommer dock inte att räknas om med den och ränteutgifter, samt det s.k. stock-flödet. Detta flöde utgörs av finansiella transaktioner nya definitionen. och periodiseringar som inte påverkar det finansiella sparandet. Mellan 2010 och 2011 ökade skulden nominellt men minskade med

PROP. 2011/12:100

1,1 procent som andel av BNP. Det finansiella sparandet gav ett bidrag till minskningen av skuldkvoten på 0,4 procentenheter medan stockflödet bidrog till en ökning av skulden med 1,2 procentenheter. Periodiseringar av skatter och räntor samt försäljningar av aktier bidrog till att minska skulden. Detta motverkades av en ökning av finansiella tillgångar, bl.a. genom att den kommunala sektorns utlåning till kommunala bolag ökade kraftigt. Den relativt starka BNP-ökningen bidrog till en minskning av skuldkvoten med 1,9 procentenheter (se tabell 10.16). Mellan 2011 och 2016 beräknas skulden minska även nominellt. Det beror på att överskotten i det finansiella sparandet till övervägande del består av statens sparande som därmed bidrar till att minska skulden. Det beräkningstekniska antagandet om försäljningar av statens aktieinnehav ger ytterligare bidrag till amorteringar av skulden. Sammantaget beräknas skulden minska med 377 miljarder kronor mellan 2011 och 2016. Som andel av BNP minskar skulden under prognosperioden till 22,5 procent av BNP 2016.

Tabell 10.16 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld och bidrag till förändringen

Procent av BNP, om annat ej anges. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016. 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Miljarder kronor 1 341 1 335 1 309 1 236 1 126 964

procent av BNP 38,4 37,7 35,4 31,8 27,5 22,5

Förändring -1,1 -0,7 -2,3 -3,6 -4,2 -5,0 Bidrag till förändringen Primärt finansiellt sparande -1,3 -0,9 -1,5 -2,6 -3,8 -4,5 Ränteutgifter (EDP) 1,0 1,0 1,0 1,0 0,8 0,9 Stock-flöde 1,1 -0,2 -0,2 -0,2 0,3 -0,1

Periodisering av räntor och skatter -0,7 -0,2 -0,2 -0,1 0,4 -0,1 Försäljning av aktier m.m. -0,7 -0,4 -0,4 -0,4 -0,4 -0,3 Övrigt 2,5 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 Nominell BNPförändring -1,9 -0,5 -1,6 -1,7 -1,6 -1,3 Anm.: Ränteutgifterna redovisade inklusive effekten av skuldbytesavtal (s.k.swappar). Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

11 Uppföljning av de budgetpolitiska målen samt bedömning av reformutrymme och utgiftstak

PROP. 2011/12:100

11 Uppföljning av de budgetpolitiska målen samt bedömning av reformutrymme och utgiftstak

Sammanfattning görs en uppföljning av utgiftstaket och en bedömning av utgiftstakets nivå 2016. Avsnittet avslutas med en uppföljning av den ekonomiska • Utgiftstaket har klarats samtliga år sedan utvecklingen i kommuner och landsting och det infördes 1997. kravet på god ekonomisk hushållning i kommunsektorn. • Det genomsnittliga finansiella sparandet i den offentliga sektorn 2000–2011 var förenligt med överskottsmålet.

• Det finansiella sparandet 2012 bedöms vara 11.1 Kriterier för en väl avvägd

i linje med överskottsmålet när hänsyn tas

finanspolitik

till det aktuella konjunkturläget och behovet av säkerhetsmarginaler i de Målet för den ekonomiska politiken är att skapa offentliga finanserna. en så hög varaktig välfärd som möjligt genom • Regeringen bedömer att det finns ett hög uthållig tillväxt, varaktigt hög sysselsättning, begränsat utrymme för nya reformer 2013. och en välfärd som kommer alla till del. En förutsättning för detta är makroekonomisk • Regeringen bedömer att utgiftstaket för stabilitet. För att bidra till en sådan utveckling 2016 bör bestämmas till 1 153 miljarder ska finanspolitiken vara i linje med de kriterier kronor. Utgiftstaket ökar då med 30 för en väl avvägd finanspolitik som anges i miljarder kronor 2016 jämfört med 2015. regeringens skrivelse Ramverk för finans- • Kommuner och landsting beräknas 2012 politiken (skr. 2010/11:79). sammantaget redovisa ett resultat före Finanspolitiken bidrar till stabilitet på flera extraordinära poster som uppgår till sätt, bl.a. genom att vara samhällsekonomiskt 8 miljarder kronor, vilket är något högre än effektiv och långsiktigt hållbar. Offentliga 2011. Resultatet i kommunsektorn åtaganden måste kunna finansieras utan att den förväntas successivt förstärkas 2013–2016, offentliga skulden ökar på ett ohållbart sätt eller och bedöms mot slutet av perioden vara i att behov av kraftiga höjningar av skatteuttaget nivå med god ekonomisk hushållning. uppstår. Detta gäller trots att den demografiska utvecklingen, trender på arbetsmarknaden, globaliseringen m.m. ibland kan försvåra denna I detta avsnitt görs en uppföljning av finans- uppgift. Om finanspolitikens hållbarhet ifrågapolitikens inriktning och en analys av utrymmet sätts leder detta till betydande samhällsför reformer eller behovet av besparingar. Vidare ekonomiska kostnader, särskilt för en liten och

PROP. 2011/12:100

öppen ekonomi som Sverige. En finanspolitik 11.1.1 Det finanspolitiska ramverket är som inte är långsiktigt hållbar leder till att den grunden för en ansvarsfull offentliga skulden växer snabbare än BNP, vilket finanspolitik ökar risken för att fokus måste flyttas från åtgärder som främjar tillväxt, välfärd och Erfarenheten visar att ett trovärdigt finanssysselsättning till skuldsanering. Detta var vad politiskt ramverk med tydliga mål och restriksom hände i Sverige i början av 1990-talet, och tioner i hög grad bidrar till att finanspolitiken som nu sker i ett antal EU-länder, t.ex. utformas på ett långsiktigt hållbart sätt. Det Grekland, Portugal och Irland. En ogynnsam svenska budgetpolitiska ramverket, med en välutveckling till följd av en oansvarig finanspolitik ordnad och stram budgetprocess, ett överskottsriskerar att främst drabba svaga grupper i mål för den offentliga sektorn, ett utgiftstak för samhället, vilket strider mot regeringens staten och ett kommunalt balanskrav, har ökat fördelningspolitiska ambitioner. förtroendet för den ekonomiska politiken. 117 Finanspolitiken bidrar också till stabilitet när Det finanspolitiska ramverket syftar både till den utformas på ett sådant sätt att den dämpar långsiktig hållbarhet och till att finanspolitiken eller åtminstone inte förstärker konjunktur- inte utformas på ett sätt som gör att den riskerar svängningarna. Stora konjunktursvängningar kan att bli kortsiktigt destabiliserande. Ramverket genom s.k. persistenseffekter påverka arbets- hjälper också Sverige att som EU-medlem efterkraftsutbudet och kapitalstocken (de byggnader, leva stabilitets- och tillväxtpaktens regler. maskiner, m.m. som behövs i produktionen) Det budgetpolitiska ramverket spelar en negativt under lång tid, vilket är mycket kost- central roll när storleken på ett reformutrymme samt för samhällsekonomin. Erfarenheten eller besparingsbehov fastställs. Med utgångs- 116 visar dock att finanspolitiken i regel inte bör punkt i ramverkets mål och restriktioner stäms användas för att finjustera efterfrågan i reformutrymmet eller besparingsbehovet av mot ekonomin vid normala konjunkturvariationer. I ett antal hållpunkter. En sådan hållpunkt är att sådana lägen bidrar Riksbanken till att stabilisera en väl avvägd finanspolitik ska säkerställa att ekonomin med hjälp av penningpolitiken. överskottsmålet klaras och utgiftstaket inte Finanspolitiken medverkar till stabilitet genom överskrids. När reformutrymmet eller att tillåta att skatteinkomster och utgifter besparingsbehovet bedöms ska också det varierar över konjunkturcykeln, dvs. de s.k. ekonomiska läget beaktas. Finanspolitiken ska automatiska stabilisatorerna tillåts verka fritt. vara väl anpassad till konjunkturläget och i Vidare bidrar de s.k. semiautomatiska möjligaste mån underlätta Riksbankens arbete stabilisatorerna, främst olika arbetsmarknads- med att värna prisstabilitet. Det innebär att det politiska åtgärder, till stabiliteten. Därutöver offentliga sparandet temporärt kan avvika från finns det beredskap att stödja penningpolitiken överskottsmålet vid kraftiga konjunkturgenom finanspolitiska åtgärder vid mer allvarliga svängningar utan att detta kommer i konflikt konjunkturstörningar. För att det ska finnas med ramverkets intentioner. utrymme för de automatiska och semi- Utrymmet för finanspolitiska åtgärder beror automatiska stabilisatorerna att verka, och för att dessutom på hur åtgärderna utformas. Strukupprätthålla beredskap för en aktiv turella reformer som förbättrar ekonomins stabiliseringspolitik, bör det finansiella sparandet funktionssätt och ökar produktionskapaciteten i den offentliga sektorn ligga i linje med kan bidra till att öka det totala utrymmet för överskottsmålet vid ett genomsnittligt permanenta reformer. Slutligen ska en ansvarsresursutnyttjande. full bedömning av besparingsbehovets eller reformutrymmets storlek ta hänsyn till riskbilden i den ekonomiska och offentligfinansiella utvecklingen, samt till osäkerheten i såväl

116 Persistens innebär att en konjunkturell effekt på arbetslösheten eller 117 Det budgetpolitiska ramverket är en del av det finanspolitiska ramkapitalstocken tenderar att dröja sig kvar för att endast långsamt klinga verket, se regeringens skrivelse Ramverk för finanspolitiken (skr. av. 2010/11:79 ) .

PROP. 2011/12:100

prognoser som i bedömningen av finans- framåtblickande perspektiv, som ett underlag för politikens långsiktiga hållbarhet. en bedömning av det framtida reformutrymmet eller behovet av besparingar. För den bakåt- 118 blickande analysen används ett tioårigt medel- 11.1.2 Principer för avstämning av värde för det finansiella sparandet. För den finanspolitiken mot överskottsmålet framåtblickande analysen används det strukturella sparandet och ett sjuårigt glidande Överskottsmålet innebär att den offentliga medelvärde för det finansiella sparandet. Vid sektorns finansiella sparande ska motsvara bedömningen av sjuårsindikatorn tas även 1 procent av BNP i genomsnitt över en hänsyn till det genomsnittliga konjunkturläget konjunkturcykel. Att målet är formulerat som under den period för vilken indikatorn beräknas. ett genomsnitt och inte som ett årligt krav på I grund och botten bestäms utrymmet för 1 procent av BNP är motiverat av stabiliserings- reformer av den långsiktiga utvecklingen av politiska skäl. Om målet hade varit att sparandet produktionsförmågan i Sverige, som i sin tur skulle motsvara 1 procent av BNP varje enskilt bestäms av framför allt antalet arbetade timmar i år skulle finanspolitiken behöva stramas åt när ekonomin och kapitalstockens utveckling. Samkonjunkturen försvagas för att säkerställa att tidigt som den långsiktiga produktionsförmågan målet nåddes. Politiken skulle därmed bli är avgörande för reformutrymmet och möjligprocyklisk. Den skulle förstärka konjunktur- heten att vidta nya politikåtgärder, kan politiken svängningarna och de automatiska stabili- i sig också påverka produktionsnivån och satorerna skulle motverkas. Det finns således därmed reformutrymmet. Exempelvis har de goda skäl att formulera ett mål för det finansiella åtgärder som regeringen har vidtagit inom ramen sparandet som ett genomsnitt över en för sjukförsäkringssystemet och ändringarna av konjunkturcykel. reglerna för arbetslöshetsersättningen bidragit Den valda formuleringen gör det dock svårare till att varaktigt öka antalet arbetade timmar och att löpande följa upp om finanspolitiken ligger i därmed utrymmet för reformer. linje med målet. Då överskottsmålet är Bedömningen av reformutrymmet görs alltid formulerat i termer av finansiellt sparande är en utifrån en prognos av det finansiella sparandet naturlig utgångspunkt att finanspolitiken stäms där det antas att det inte tillkommer några nya av mot det faktiska finansiella sparandet. En diskretionära åtgärder utöver de som redan nackdel med detta tillvägagångssätt är att kon- tidigare har beslutats och aviserats, samt de som junkturläget inte beaktas. Om exempelvis föreslås och aviseras i den aktuella proporesursutnyttjandet är högt kommer det faktiska sitionen. Vid en normal ekonomisk tillväxt, utan finansiella sparandet att överskatta reform- stora strukturella förändringar i ekonomin, utrymmet eftersom det finansiella sparandet innebär detta förfarande normalt att skatteskulle vara lägre vid ett normalt resurs- intäkterna ökar i takt med BNP, samtidigt som utnyttjande. Det går med andra ord inte att utgifterna minskar något som andel av BNP. Det använda temporärt höga överskott under beror bl.a. på att en del av utgifterna inte är ekonomiskt goda år för att finansiera permanent indexerade till tillväxten fullt ut, och vissa år på högre utgifter eller sänkta skatter. På samma sätt att tillfälliga åtgärder, t.ex. temporära arbetsskulle det genomsnittliga sparandet bli för högt marknadspolitiska åtgärder, faller bort. om sparandet motsvarade 1 procent av BNP även under utpräglade lågkonjunkturår. Det betyder att konjunkturläget måste beaktas när överskottsmålet utvärderas och storleken på ett reformutrymme eller besparingsbehov fastställs. Överskottsmålet utvärderas i ett bakåtblickande perspektiv, för att se om målet nåtts under den tid som det har varit styrande för finanspolitiken. Det analyseras också i ett 118 Bland annat till följd av rekommendationer från Finanspolitiska rådet och Riksrevisionen görs fr.o.m. 2010 års ekonomiska vårproposition en tydligare åtskillnad mellan de bakåt- och framåtblickande bedömningarna av överskottsmålet.

PROP. 2011/12:100

Det tioåriga bakåtblickande medelvärdet för det resursutnyttjande i högkonjunkturer. De senaste finansiella sparandet årens globala konjunkturavmattning leder exempelvis till en relativt lång period av negativa Syftet med den bakåtblickande analysen är att BNP-gap som är stora i ett historiskt perspektiv. bedöma om överskottsmålet uppnåtts eller om Det är osannolikt att dessa stora negativa gap det finns tendenser till systematiska felaktigheter kommer att motsvaras av lika stora positiva gap i finanspolitikens förhållande till överskottsmålet när konjunkturen åter vänder uppåt. Om BNPsom minskar sannolikheten för att målet ska nås gapen inte är noll i genomsnitt över en i framtiden. För den bakåtblickande upp- konjunkturcykel kan inte sjuårsindikatorn följningen används ett tioårigt medelvärde som justeras fullt ut för konjunkturen om den ska beräknas för de tio senaste åren för vilka det vara en god indikator för överskottsmålet. Vid finns ett utfall för det offentliga finansiella bedömningen av det potentiella reformsparandet, för närvarande 2002–2011. Vid utrymmets eller besparingsbehovets storlek bör bedömningen av detta genomsnitt beaktas även därför vikt även läggas vid de ojusterade det genomsnittliga konjunkturläget, uttryckt indikatorvärdena. som ett BNP-gap, under den aktuella perioden. Erfarenheten från de senaste åren visar att de offentliga finanserna kan försämras snabbt när tillväxten försvagas. Från 2007 till 2009 Sjuårsindikatorn minskade det finansiella sparandet från 3,6 till -0,9 procent av BNP. Samtidigt visar en Sjuårsindikatorn är ett sjuårigt centrerat medel- utvärdering av regeringens prognoser för det värde för det finansiella sparandet i den finansiella sparandet det kommande budgetåret offentliga sektorn. Indikatorn för ett visst att det genomsnittliga absoluta felet uppgick till angivet år omfattar det finansiella sparandet, nästan 2 procent av BNP 2000–2010. 119 justerat för större engångseffekter, det angivna Eftersom beräkningen av sjuårsindikatorn för året samt de tre åren före och efter detta år. Det 2013 omfattar fem prognosår är storleken på sjuåriga medelvärdet för 2012 omfattar reformutrymmet eller besparingsbehovet följaktligen sparandet 2009–2015, indikatorn för baserad på denna indikator osäker. 2013 omfattar sparandet 2010–2016, osv. En fördel med sjuårsindikatorn är att den är enkel att beräkna. Den beaktar även i viss Det strukturella sparandet utsträckning konjunkturläget eftersom den är beräknad utifrån sparandet under flera år. Det Det strukturella sparandet visar hur stort det finns trots det en risk att beräkningen kommer finansiella sparandet skulle vara vid ett normalt att omfatta flera hög- än lågkonjunkturår, eller konjunkturläge. I regeringens beräkning av det tvärtom, vilket i så fall innebär att indikatorn ger strukturella sparandet justeras det finansiella en felaktig bild av reformutrymmet eller sparandet för konjunkturläget, men även för besparingsbehovet. För att värdera sjuårs- större engångseffekter och extraordinära nivåer indikatorn på ett korrekt sätt måste därför på hushållens kapitalvinster. Exempelvis visar ett hänsyn tas till konjunkturläget. Om det sjuåriga positivt strukturellt sparande att det finns ett medelvärdet för det finansiella sparandet ligger underliggande överskott i de offentliga finannära ett, samtidigt som medelvärdet för BNP- serna, även om ett underskott tillfälligt uppstått gapet under samma period ligger nära noll, är till följd av ett svagt konjunkturläge. En nackdel finanspolitiken normalt i linje med överskotts- med det strukturella sparandet är att det inte ens målet, under förutsättning att risken för ett i efterhand fastställs ett exakt utfall. En annan högre sparande bedöms vara lika stor som risken nackdel med det strukturella sparandet som för ett lägre sparande jämfört med prognosen. indikator för överskottsmålet är att BNP-gapen Ett problem vid bedömningen av hur inte behöver vara noll i genomsnitt över en konjunkturen påverkar sparandet i den offentliga konjunkturcykel. sektorn är möjligheten att konjunkturcyklerna inte är symmetriska, dvs. att perioder med ett lågt resursutnyttjande blir längre och djupare i en lågkonjunktur än perioderna med högt 119 Se Finanspolitiska rådets rapport 2011 s. 42 f.

PROP. 2011/12:100

Det finns flera metoder för att beräkna det Viktigt med samlad bedömning strukturella sparandet. Regeringens metod bygger på att det finansiella sparandet justeras Det finns således en betydande osäkerhet kring utifrån en uppskattning av resursutnyttjandet, de indikatorer som används för att följa upp uttryckt som ett BNP-gap, och en bedömning av överskottsmålet. Eftersom målet är formulerat hur känsliga de offentliga finanserna är för som ett genomsnitt över en konjunkturcykel förändringar i resursutnyttjandet. I beräkningen måste analysen med nödvändighet ändå ta används för närvarande en budgetelasticitet på hänsyn till konjunkturläget, trots de svårigheter 0,55, vilket innebär att om ett negativt BNP-gap detta innebär. Av detta skäl används inte en ökar med 1 procentenhet försämras det finan- enskild indikator för att fastställa storleken på siella sparandet med 0,55 procent av BNP. reformutrymmet eller besparingsbehovet. I Storleken på denna budgetelasticitet ligger i linje stället görs en samlad bedömning av de två med OECD:s senaste beräkningar för Sverige. indikatorerna (sjuårsindikatorn och det struk- Det innebär exempelvis att om det faktiska turella sparandet) med hänsyn tagen till det finansiella sparandet är -2 procent av BNP, och aktuella konjunkturläget och risken för att BNP-gapet bedöms vara -5 procent av potentiell utvecklingen blir en annan än vad som BNP, uppgår det strukturella sparandet till förutsetts. 120 0,75 procent av BNP (-2 + 0,55 * 5 = 0,75). Även om man bortser från prognososäkerheten för det finansiella sparandet är 11.1.3 Principer för avstämning av finansberäkningen av det strukturella sparandet politiken mot utgiftstaket förknippad med stor osäkerhet. För det första är bedömningen av resursutnyttjandet osäker. För Utgiftstaket är den tidiga, övergripande restrikpotentiell BNP redovisas aldrig något utfall, utan tionen som i termer av totala utgifter begränsar varje bedömare gör sin egen uppskattning av budgetprocessen från det att taket fastställs flera dess historiska och framtida värden. Ofta år innan budgetåret till dess att budgetåret är revideras synen på BNP-gapen såväl bakåt som slut. Det är obligatoriskt för regeringen att framåt i tiden, vilket inte bara beror på en föreslå utgiftstak för det kommande tredje året, förändrad syn på konjunkturläget utan också på förutsatt att det inte redan har fattats ett beslut revideringar av utfallsstatistik för faktisk BNP. för detta år. Vilken nivå på utgiftstaket som För det andra är även bedömningen av det regeringen ska föreslå är däremot inte reglerat. offentliga sparandets konjunkturkänslighet Utgiftstakets nivå är ett uttryck för regerosäker. Bedömningen bygger på en empirisk ingens syn på hur det offentliga åtagandet mätt i skattning av ett genomsnittligt förhållande under utgiftstermer ska utvecklas. Samtidigt är den en längre tidsperiod. Varje enskild konjunktur- grundläggande idén bakom utgiftstaket att i hög förändring har dock egenheter som gör att den grad frigöra diskussionen om det totala utrymavviker från den genomsnittliga historiska met för statliga utgifter från diskussionen om utvecklingen. En exportledd efterfrågeökning i vilka enskilda utgiftsförändringar som är nödekonomin ger exempelvis en mindre ökning av vändiga eller angelägna. En meningsfull utgiftsskatteintäkterna än en lika stor efterfrågeökning begränsning måste på ett eller annat sätt utgå som beror på ökad inhemsk privat konsumtion. från en övergripande tanke om hur den offent- De offentliga finansernas konjunkturkänslighet liga sektorn ska förhålla sig till den totala kan även påverkas av strukturella reformer, produktionen i landet. Nivån på utgiftstaket är vilket inte återspeglas i historiska tidsserier. på sikt avgörande för det totala skatteuttaget och Sammantaget innebär detta att bedömningar av det strukturella sparandet är osäkra och att olika bedömningar gjorda vid en och samma tidpunkt kan variera relativt mycket såväl för historiska 120 Finanspolitiska rådet och Riksrevisionen menar att användningen av som för framtida år. flera indikatorer gör uppföljningen av överskottsmålet och bedömningen av reformutrymmet otydlig. Regeringen anser dock att det inte finns någon enskild indikator som på ett perfekt sätt mäter måluppfyllelsen, och att det dessutom är viktigt att väga in flera olika faktorer vid uppföljningen och göra en samlad bedömning. En mer mekanisk uppföljning riskerar enligt regeringen att leda politiken fel.

PROP. 2011/12:100

nivån på ett nytt tak bör därmed överensstämma sparandet inte är mekaniskt är det faktum att med synen på hur stort ett rimligt skatteuttag förändrade priser och löner tenderar att påverka kan vara utan att de samhällsekonomiska kost- de takbegränsade utgifterna mer än det naderna blir för höga. finansiella sparandet. För det andra skulle det Att bestämma utgiftstakets nivå är ett vara nödvändigt att ta hänsyn till framtida politiskt beslut. Olika politiska majoriteter skatteförändringar vid fastställandet av utgiftskommer att ha olika bevekelsegrunder till nivån taket. En grundläggande tanke bakom utgiftspå de offentliga utgifterna. Det går därför inte taket är att skattehöjningar inte motiverar en att reducera ett beslut om nivå på utgiftstaket till höjning av redan fastslagna tak. I annat fall skulle en i förväg bestämd formel. Det är emellertid utgiftstaket inte ha någon begränsande effekt på viktigt att regeringen, i samband med att det offentliga åtagandet och skatteuttagets utgiftstakets nivå för ett nytt år föreslås, storlek. För att förändringar i skattesystemet ska beskriver hur taket förhåller sig till andra få fullt genomslag på utgiftstakets nivå måste de makroekonomiska storheter och tydligt vara kända i detalj när utgiftstaket fastställs. motiverar vilka avväganden som lett fram till den Normalt sett bör utgiftstakets nivå bestämföreslagna nivån. Lämpliga bestämningsfaktorer mas så att det ger stöd åt överskottsmålet. vid fastställandet av utgiftstakets nivå för ett nytt Sambandet mellan utgiftstaket och det finansiella år är takets relation till överskottsmålet, sparandet i den offentliga sektorn bör emellertid utvecklingen av de totala offentliga utgifterna i mer betraktas som en bestämningsfaktor bland förhållande till BNP, budgeteringsmarginalens andra än som ett sätt att mekaniskt beräkna en storlek och utvecklingen av utgiftstaket i fasta nivå på utgiftstaket. priser.

Utvecklingen av utgiftstaket och de totala Utgiftstakets relation till överskottsmålet offentliga utgifterna i förhållande till BNP

Utgiftstaket är ett viktigt verktyg för att uppnå Utgiftstaket omfattar större delen av utgifterna i överskottsmålet och det bör fastställas så att det staten och ålderspensionssystemet. Tillsammans stödjer detta mål. Med utgångspunkt i progno- med utgifterna i kommunerna och landstingen serna för den offentliga sektorns inkomster och utgör de nästan samtliga utgifter i den offentliga de utgifter som inte ingår under utgiftstaket (i sektorn. Det är denna utgiftsnivå, tillsammans första hand utgifter i kommuner och landsting), med överskottsmålet, som i slutändan är går det att beräkna en nivå på utgiftstaket som är avgörande för hur stora de samlade skattekonsistent med ett offentligt sparande i linje intäkterna behöver vara. De flesta skatter ger med överskottsmålet. Beräknat på detta sätt visar upphov till välfärdsförluster som måste vägas utgiftstaket hur höga de beräknade takbegrän- mot nyttan av de utgifter som skatterna sade utgifterna kan bli utan att det finansiella finansierar. Utgiftstaket bör därför över tiden sparandet sjunker under den målsatta nivån. Om sättas i samklang med regeringens ambitioner för beräkningen i stället resulterar i ett utgiftstak skattepolitiken. som är lägre än de beräknade takbegränsade utgifterna visar denna skillnad hur mycket lägre de takbegränsade utgifterna måste bli för att Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och sparandet ska uppnå målsatt nivå. budgeteringsmarginalens minsta storlek I praktiken är det emellertid knappast meningsfullt att mekaniskt härleda en exakt nivå Grunden i budgetarbetet är en bedömning av på utgiftstaket. För det första revideras i normal- den förväntade utvecklingen av de statliga utgiffallet prognoserna för de offentliga finanserna terna vid en oförändrad politik. Även om nivån efter tidpunkten för utgiftstakets fastställande. på utgiftstaket i första hand bestäms i samklang Sådana revideringar kan innebära förändringar av med de beräknade inkomsterna och överden utgiftsbegränsning som ett redan fastställt skottsmålet, bör det finnas en kontinuitet i utgiftstak utgör i förhållande till överskotts- utgiftsutvecklingen för att minska risken för målet. En orsak till att sambandet mellan de ryckighet och svåra planeringsförhållanden i den takbegränsade utgifterna och det finansiella offentliga verksamheten. Bra prognoser över den

PROP. 2011/12:100

kommande utgiftsutvecklingen ger dessutom i visar om staten växer eller krymper t.ex. i termer god tid en indikation på om de faktiska av årsarbetskrafter, kontorsyta eller antal årsutgifterna riskerar att öka mer än vad som kan personer som erhåller transfereringar. Denna anses överensstämma med de finanspolitiska bestämningsfaktor visar således hur det samlade målen. En grundlig genomgång av den utrymmet för den statliga verksamheten förväntade utgiftsutvecklingen och de aviserade utvecklas över tiden. Att beräkna utgiftstaket i reformerna på utgiftssidan är således nödvändig fasta priser är ett komplement till att relatera för att få en uppfattning om vilka utgifter som utgiftstaket till BNP, som visar hur utgiftstaket ryms inom den tänkta ramen. utvecklas i förhållande till ekonomin i stort. Utgiftstaket fastställs i nominella termer och ändras normalt inte. Av denna anledning bör det finnas en budgeteringsmarginal under utgifts-

taket. Marginalen ska i första hand fungera som 11.2 Uppföljning av överskottsmålet

en buffert om utgifterna på grund av bland annat konjunkturutvecklingen skulle utvecklas på ett I tabell 11.1 redovisas det genomsnittliga annat sätt än beräknat. Budgeteringsmarginalen finansiella sparandet under den senaste tioårsger på så sätt utrymme för de automatiska perioden med utfallsdata, samt de indikatorer stabilisatorerna att verka på budgetens utgifts- som används för att stämma av reformutrymmet sida. Riktlinjen för budgeteringsmarginalens eller besparingsbehovet mot överskottsmålet i storlek är regeringens bedömning av hur stor ett framåtblickande perspektiv. marginalen minst behöver vara för att enbart hantera osäkerheter till följd av främst konjunkturutvecklingen. Enligt riktlinjen bör 11.2.1 Bakåtblickande analys av budgeteringsmarginalen uppgå till minst 1 pro- måluppfyllelsen cent av de takbegränsade utgifterna innevarande år (2012), minst 1,5 procent år t+1 (2013) och Det bakåtblickande tioårssnittet minst 2 procent år t+2 (2014). Den nödvändiga bufferten för t+3 (2015) och för t+4 (2016) Under 2002–2011 motsvarade det finansiella bedöms till minst 3 procent av de takbegränsade sparandet i den offentliga sektorn i genomsnitt utgifterna. 0,7 procent av BNP. Sparandet låg med andra 121 Utöver utgiftsförändringar till följd av för- ord något under målsatt nivå. Under samma ändrade makroekonomiska förutsättningar bör period var det genomsnittliga BNP-gapet dock budgeteringsmarginalen även kunna tas i anspråk -0,9 procent av potentiell BNP. Justeras det för utgiftsreformer och andra utgifter som inte tioåriga genomsnittet med den av regeringen är en följd av den makroekonomiska utveck- använda elasticiteten för det offentliga sparandet lingen, om dessa utgiftsförändringar är förenliga med avseende på BNP-gapet (0,55), och det med överskottsmålet och med behovet av en genomsnittliga BNP-gapet under perioden, säkerhetsmarginal under utgiftstaket. hamnar det bakåtblickande tioårssnittet på 1,2 procent av BNP. Detta utfall indikerar att det finansiella Utvecklingen av utgiftstaket i fasta priser sparandet i genomsnitt varit i linje med överskottsmålet under den ovannämnda perioden när De statliga utgifterna redovisas i normala fall i hänsyn tas till konjunkturläget. Härav följer att nominella termer. Det betyder att en förändring den bakåtblickande analysen inte pekar på några av utgiftsnivån mellan två år består av dels en systematiska fel i bedömningen av finansvolymkomponent (förändringen i fasta priser), politikens inriktning som kan påverka måldels en priskomponent. Volymkomponenten uppfyllelsen framöver.

121 2011 års ekonomiska vårproposition innehåller en utvärdering av regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens storlek (prop. 2010/11:100 bilaga 4).

PROP. 2011/12:100

11.2.2 Framåtblickande analys av

Tabell 11.1 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet

måluppfyllelsen

Procent av BNP respektive potentiell BNP

2011 2012 2013 2014 2015 2016

Sjuårsindikatorn

Finansiellt sparande 0,1 -0,3 0,3 1,6 3,0 3,7

Sjuårsindikatorn är 0,5 procent av BNP 2012 och Bakåtblickande tioårssnitt 0,7 ökar sedan till 1,2 procent av BNP 2013. År 2013 1 Konjunkturjusterat 1,2 beräknas indikatorn på sparandet 2010–2016,

dvs. för sju år av vilka det endast finns utfallsdata Sjuårsindikatorn 0,4 0,5 1,2 för två. Om resursutnyttjandet under respektive 1 Konjunkturjusterat 1,6 1,8 2,0 sjuårsperiod beaktas pekar indikatorn på ett Strukturellt sparande 0,7 1,2 1,6 2,1 3,2 3,7

sparande som ligger ca en procentenhet över BNP-gap -1,0 -2,7 -2,1 -0,9 -0,4 0,0

målet. Under dessa perioder är nämligen det Sjuårssnitt -2,2 -2,3 -1,4

sjuåriga medelvärdet för BNP-gapet negativt. Bakåtblickande

Vid bedömningen av det konjunkturjusterade tioårssnitt -0,9 -1,1 -1,1 -1,2 -1,1 -1,3

indikatorvärdet måste dock hänsyn tas till att de 1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet minskas med BNP-gapet stora negativa BNP-gapen under innevarande under motsvarande period multiplicerat med elasticiteten 0,55. Den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn är inte identiskt lika med ett sjuårssnitt för det lågkonjunktur med stor sannolikhet inte strukturella sparandet eftersom det strukturella sparandet även justeras för extraordinära kapitalvinster. kommer att motsvaras av lika stora positiva gap Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

under åren efter prognosperioden. Av detta skäl

bör inte värdet på den konjunkturjusterade

sjuårsindikatorn beaktas fullt ut. En samman- 11.2.3 Bedömning av reformutrymmet

tagen bedömning av den ojusterade och

konjunkturjusterade sjuårsindikatorn pekar på Bedömning av reformutrymmet utifrån

ett sparande som 2012 är i linje med och 2013 indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet,

något över överskottsmålet. riskbilden och konjunkturläget

Samtliga indikatorer som används för att följa

Det strukturella sparandet upp överskottsmålet indikerar att det

finansiella sparandet för närvarande ligger i Det strukturella sparandet är 1,2 procent av linje med eller något högre än överskottsmålet,

BNP 2012 och ökar sedan 2013–2016 (se tabell det sist nämnda gäller särskilt för den senare

11.1). Denna indikator visar på ett sparande som delen av prognosperioden. Bedömningen är ligger något över 1 procent av BNP 2012, och dock osäker och kan komma att ändras till som fortsätter att öka åren därefter. Det budgetpropositionen för 2013. strukturella sparandet uppgår till 1,6 procent av Som noterats ovan visar en utvärdering av BNP 2013 och till 2,1 respektive 3,2 procent av prognoserna för finansiellt sparande under inne- BNP 2014 och 2015. År 2016 förväntas det varande år för perioden 1998–2010 som gjorts av strukturella sparandet motsvara 3,7 procent av Finanspolitiska rådet att prognososäkerheten är BNP. Jämfört med bedömningen i budgetså stor som +/-2 procent av BNP. Erfarenheten propositionen för 2012 har potentiell BNP och är också att bedömningen av det strukturella därmed det strukturella sparandet reviderats ned sparandet är mycket osäker. Det är inte ovanligt relativt mycket samtliga år efter 2010. Ett skäl till att bedömningen av det strukturella sparandet att det strukturella sparandet gradvis stärks efter för ett utfallsår i efterhand ändras med mer än 1 2012 är att inga nya finanspolitiska beslut procent av BNP. Den genomsnittliga skillnaden förutsätts i beräkningen av det strukturella mellan den lägsta respektive högsta sparandet under denna period. Osäkerheten är bedömningen av strukturellt sparande för ett dock betydande vid en bedömning som sträcker utfallsår (dvs. i frånvaro av ny politik) uppgick sig över en sådan lång tidshorisont.

PROP. 2011/12:100

2000–2010 till hela 2 procent av BNP. Om mindre behov av säkerhetsmarginaler. Det 122 bedömningen av det strukturella sparandet strukturella sparandet bedöms dock vara mindre skulle komma att revideras ned i den storleks- än enligt bedömning som gjordes i budgetordningen skulle det i praktiken inte finnas propositionen för 2012. något reformutrymme alls 2013, utan i stället uppstå ett sparbehov. I budgetpropositionen för 2012 bedömdes att Bedömning av reformutrymmet med hänsyn riskerna för en betydligt mer negativ ekonomisk tagen till finanspolitikens långsiktiga hållbarhet utveckling i Sverige än den som prognostiserades var betydande. Risken för en kombinerad global När reformutrymmet läggs fast är det viktigt att finans- och skuldkris gjorde det extra angeläget ta hänsyn till om finanspolitiken är hållbar i ett att då upprätthålla relativt stora säkerhets- längre tidsperspektiv. Bedömningar av finansmarginaler i de offentliga finanserna. politikens långsiktiga hållbarhet görs fortlöpande Bedömningen är nu att riskerna för en sämre i Regeringskansliet och publiceras normalt i den utveckling fortfarande dominerar, men att risk- ekonomiska vårpropositionen. Långsiktiga frambilden är mindre negativ än den som redovisades skrivningar av de offentliga finanserna är dock i budgetpropositionen för 2012. Behovet av förknippade med betydande osäkerhet. Det är säkerhetsmarginaler finns således fortfarande, därför viktigt att bedömningen av finansmen har minskat något. politikens långsiktiga hållbarhet utgår från flera I budgetpropositionen för 2012 bedömdes att möjliga utvecklingsförlopp och att en samlad prognosen för BNP och sysselsättningen å ena bedömning görs utifrån dessa. Den samlade sidan talade för att det skulle kunna vara bedömningen utifrån de långsiktiga hållbarhetsmotiverat att låta finanspolitiken vara något mer bedömningar som presenteras i avsnitt 13 är att expansiv (eller mindre kontraktiv). Å andra finanspolitiken är hållbar på lång sikt. sidan talade de tydliga nedåtriskerna kopplade till skuldproblemen i euroområdet för att det var extra angeläget att upprätthålla goda säkerhets- Samlad bedömning av reformutrymmet 2013 marginaler i de offentliga finanserna. Det var då en svår avvägningsfråga vilken vikt som i det Indikatorerna för uppföljning av överskottsläget skulle läggas vid behovet av att upprätthålla målet pekar sammantaget på att utrymmet för goda säkerhetsmarginaler i de offentliga permanenta reformer är relativt begränsat i finanserna, och vilken vikt som skulle läggas vid närtid, men att det ökar successivt under att finanspolitiken inte skulle vara för prognosperioden. Även om situationen i Sydåtstramande, då resursutnyttjandet på arbets- europa nu ser ut att ha stabiliserats finns det ett marknaden fortfarande var svagt. Med hän- fortsatt behov av goda säkerhetsmarginaler i de visning till den mycket osäkra situationen i offentliga finanserna, även om behovet minskat omvärlden gjordes då bedömningen att det i det något sedan budgetpropositionen för 2012 läget var välavvägt att upprätthålla goda säker- beslutades. Vid en kraftigt sämre konjunkturhetsmarginaler i de offentliga finanserna. En utveckling än den som ligger i huvudscenariot, markant försämring i förtroendet för de där sysselsättningen riskerar att försvagas offentliga finanserna bedömdes ha större allvarligt, måste det finnas utrymme att vidta negativa återverkningar på arbetsmarknaden än ytterligare åtgärder för att stötta sysselsättningen att finanspolitiken var något återhållsam till följd och den ekonomiska utvecklingen, även om av behovet av extra säkerhetsmarginaler. Riksbanken kan förväntas sänka reporäntan i en Riskbilden är nu, som ovan anförts, något sådan situation. Det måste också finnas mindre negativ jämfört med bedömningen i utrymme att kunna hantera en betydligt mer budgetpropositionen för 2012. Det talar för ett besvärlig situation på de finansiella marknaderna. Denna strategi säkerställer att de offentliga finanserna inte blir en källa till osäkerhet. Resursutnyttjandet är samtidigt lågt och arbetslösheten hög. Det finns därmed ett behov av att vidta vissa åtgärder som motverkar att 122 Detta illustrerades i fördjupningsrutan Bedömningen av det strukturella sparandet är osäker i budgetpropositionen för 2012 (prop. arbetslösheten biter sig fast. Det ekonomiska 2011/12:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m.).

PROP. 2011/12:100

läget bedöms dock inte vara sådant att det nu grund av en ändrad kommunal utdebitering, och

finns behov av breda krisåtgärder. effekter av strukturella förändringar i ekonomin.

Mot denna bakgrund görs sammantaget Om förändringen i det strukturella sparandet

bedömningen att det kommer att finnas ett är noll indikerar detta att finanspolitiken,

begränsat reformutrymme i budgeten för 2013. bortsett från effekten av de automatiska

stabilisatorerna, har en neutral effekt på resurs-

utnyttjandet i ekonomin. Om det strukturella

sparandet i stället ökar eller minskar indikerar

11.3 Finanspolitikens effekter på det att finanspolitiken har en åtstramande efterfrågan respektive expansiv effekt på resursutnyttjandet.

Förändringen i det faktiska finansiella sparandet

Tabell 11.2 Indikatorer för impuls till efterfrågan

är ett grovt mått på den offentliga sektorns Årlig förändring, procent av BNP

effekter på efterfrågan. Förändringen kan delas 2012 2013 2014 2015 2016

in i tre bakomliggande faktorer: automatiska Finansiellt sparande -0,4 0,6 1,2 1,4 0,7

stabilisatorer, diskretionär finanspolitik och varav

övriga saldopåverkande faktorer. Automatiska stabilisatorer -1,0 0,3 0,7 0,3 0,2

Vid en konjunkturnedgång sjunker skatte- Engångseffekter 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

inkomsterna, medan utgifterna för exempelvis Extraordinära

arbetslöshetsersättning ökar. Detta innebär att kapitalvinster 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

de offentliga finanserna försvagas, samtidigt som Strukturellt sparande 0,5 0,3 0,5 1,1 0,5

efterfrågan i ekonomin hålls uppe. Det omvända varav

gäller vid en konjunkturförstärkning. På detta 1 Diskretionär finanspolitik -0,1 0,1 0,1 0,2 0,0 sätt bidrar finanspolitiken genom de automatiska Kapitalkostnader, netto 0,0 -0,1 0,0 0,3 0,1 stabilisatorerna till att dämpa konjunktur- Kommunsektorns finanser 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 svängningarna, utan att några särskilda beslut

Övrigt 0,6 0,3 0,4 0,7 0,4 behöver fattas.

BNP-gap, Med diskretionär finanspolitik avses den förändring i procentenheter -1,7 0,5 1,2 0,5 0,4 direkta effekt nya finanspolitiska åtgärder har på 1 Avser utgifts- och inkomstförändringar 2012–2016 i förhållande till tidigare år det finansiella sparandet. Sänkningen av mer- av beslutade, föreslagna och aviserade reformer (se tabell 10.2)

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. värdesskatten på restaurang- och cateringtjänster

är ett exempel på en åtgärd som direkt påverkar Det bör understrykas att förändringen av det det finansiella sparandet. strukturella sparandet inte ger någon exakt bild De offentliga finanserna påverkas också av en av vilken effekt som finanspolitiken har på den rad andra faktorer än de automatiska stabilisasamlade efterfrågan. Effekten beror inte bara på torerna och den diskretionära finanspolitiken i storleken på det strukturella sparandets förstatens budget. Exempel på sådana faktorer är ändring, utan också på exempelvis konsumtionsvariationer i de offentliga kapitalinkomsterna benägenheten hos de hushåll eller kommuner och ränteutgifterna till följd av förändringar av vars inkomster stärks av den expansiva finansden offentliga sektorns tillgångar och skulder politiska åtgärden och på importinnehållet i den och ett ändrat ränteläge, kommunala beslut som ökade konsumtionen. För att närmare studera de påverkar denna sektors finanser, samt övriga finanspolitiska åtgärdernas effekter på BNP och faktorer som BNP-tillväxtens sammansättning, arbetsmarknaden krävs ekonomiska modeller. förändringar i transfereringsutgifterna på grund Förändringen i det strukturella sparandet ska av ändringar av demografin och beteenden, m.m. därför endast ses som en indikator på finans- Förändringen i det strukturella sparandet politikens effekter på efterfrågan. brukar användas som en indikator på finans- År 2012 förväntas resursutnyttjandet minska politikens inriktning. Denna indikator omfattar, och det negativa BNP-gapet öka med motsom framgår av tabell 11.2, inte bara diskretionär svarande 1,7 procent av potentiell BNP (se den finanspolitik i statens budget utan även andra sista raden i tabell 11.2). En sådan avmattning saldopåverkande faktorer. Det kan gälla förförsvagar normalt de offentliga finanserna med ändringar i kommunsektorns sparande, t.ex. på motsvarande ca 1,0 procent av BNP (se rad två i

tabellen). Detta är effekten av de automatiska

PROP. 2011/12:100

stabilisatorerna. Skillnaden mellan det finansiella utgiftsutvecklingen (se avsnitt 11.1.3 för en sparandets förändring och nettoeffekten av beskrivning av behovet av en budgeteringsautomatiska stabilisatorer, engångseffekter och marginal). För 2012 beräknas budgeteringsextraordinära kapitalvinster är förändringen av marginalen bli 55 miljarder kronor. Marginalen det strukturella sparandet. Förändringen av det blir något lägre 2013 och 2014 för att öka till 59 strukturella sparandet har en något åtstramande miljarder kronor 2015. effekt på ekonomin eftersom det stärks med 0,5 Utgifterna under utgiftstaket ökade förhållanprocent av BNP 2012 och med 0,3 procent av devis långsamt 2011. En förklaring till detta är BNP 2013. Den diskretionära finanspolitiken i att utgifterna i ålderspensionssystemet minskade statens budget (rad 6 i tabell 11.2) lämnar endast jämfört med 2010, till följd av en måttlig ett mindre bidrag till det strukturella sparandets ökningstakt av inkomstindex och balanseringen i förändring 2012–2016, medan posten övrigt är ålderspensionssystemet. Budgeteringsmarginalen svagt åtstramande. Den sist nämnda postens växte därför till en jämförelsevis hög nivå 2011. bidrag beror delvis på att de offentliga Delvis till följd av den växande budgeteringsinkomsterna har en starkare koppling till marginalen har regeringen tidigare föreslagit tillväxten än de offentliga utgifterna. Utgifterna nivåer på utgiftstaket för 2013 och 2014 vars faller som andel av BNP under prognosperioden, årliga ökningstakt är lägre än den genomsnittliga delvis till följd av att de arbetslöshetsrelaterade årliga ökningen sedan 1997 då utgiftstaket utgifterna minskar när tillväxten åter tar fart, infördes. Även för 2015 föreslog regeringen en men också på grund av strukturella faktorer nivå på utgiftstaket som innebär en mindre årlig under prognosperioden, bl.a. fortsatt minskade ökning än tidigare år. volymer i sjukförsäkringen, och att en del av Jämfört med bedömningen i budgetutgifterna inte är indexerade. propositionen för 2012 bedöms budgeteringsmarginalen nu bli något större för samtliga år. Det är i första hand utgifter för arbetsmarknaden, försvaret och studiestödet som nu

11.4 Uppföljning av utgiftstaket samt bedöms bli lägre. bedömning av utgiftstak för Budgeteringsmarginalen är större samtliga år

2016 fram t.o.m. 2015 än vad som följer av

regeringens riktlinje för budgeterings- 11.4.1 Uppföljning av utgiftstaket marginalens minsta storlek. Det betyder emellertid inte i sig att det med nödvändighet Utgifterna på statens budget redovisas på 27 finns ett betydande utrymme för framtida utgiftsområden. De utgifter som omfattas av reformer på budgetens utgiftssida. Utgiftstaket utgiftstaket är utgifterna under utgiftsområde ska inte ses som ett utgiftsmål. Utrymmet för 1–25 och utgiftsområde 27, samt utgifterna för reformer på utgiftssidan bestäms av regeringens ålderspensionssystemet vid sidan av statens bedömning av reformutrymmet i förhållande till budget. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor överskottsmålet samt avvägningen mellan m.m. ingår inte i de takbegränsade utgifterna inkomst- och utgiftsreformer, givet eftersom riksdagen och regeringen endast i begränsningen på utgiftssidan. De offentliga begränsad omfattning kan påverka dessa utgifter finanserna bedöms förstärkas de kommande på kort sikt. De takbegränsade utgifterna utgörs åren, vilket medför att budgeteringsmarginalen av faktiskt förbrukade anslagsmedel. Detta inne- successivt minskar i förhållande till överskottet i bär att även myndigheternas utnyttjande av de offentliga finanserna. Samtidigt finns det ändå anslagssparande och anslagskredit ingår. skäl för att budgeteringsmarginalen inte ska vara Utrymmet mellan de takbegränsade utgifterna större än att den har en rimligt styrande effekt på och utgiftstaket benämns budgeterings- utgiftsutvecklingen. marginalen. Om budgeteringsmarginalen tas i anspråk försämras i regel de offentliga finanserna. Regeringen bedömer att budgeteringsmarginalen under utgiftstaket för 2012–2015 är tillräcklig för att hantera den osäkerhet som finns i

PROP. 2011/12:100

Tabell 11.3 Ursprungligt och faktiskt utgiftstak 2002 – 2015

Miljarder kronor om inget annat anges. Utfall 2002–2011, prognos 2012–2015. 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Ursprunglig årlig nominell förändring av

1

utgiftstaket 30 33 38 37 42 33 32 30 30 20 10 10 20

Ursprungligt beslutade utgiftstak 847 877 894 931 949 971 989 1 018 1 050 1 074 1 093 1 103 1 123

2

Teknisk justering -25 -19 -24 -24 0 -14 0 6 13 10 0 0 0

3

Reell justering -11

Slutligt fastställda utgiftstak 822 858 870 907 938 957 989 1 024 1 063 1 084 1 093 1 103 1 123

Takbegränsade utgifter 819 856 864 895 910 943 965 986 989 1 029 1 043 1 052 1 064

Budgeteringsmarginal 3 2 6 12 28 14 24 38 74 55 50 51 59

Budgeteringsmarginal, procent av takbegränsade utgifter 0,4 0,3 0,7 1,3 3,1 1,4 2,5 3,9 7,5 5,4 4,8 4,9 5,5

Anm.: För år 1997–2002, se 2009 års ekonomiska vårproposition (prop. 2008/09:100 s. 164). 1 Ursprunglig nominell förändring av utgiftstaket jämfört med föregående år vid det tillfälle utgiftstaket för det aktuella året fastställdes för första gången. Beloppen i första raden i tabellen avviker från förändringen mellan åren för de ursprungligt beslutade nivåerna på utgiftstaket (rad 2) eftersom fastställda nivåer regelbundet justeras av tekniska skäl. Exempelvis uppgick utgiftstaket för 2006 till 931 miljarder kronor när det ursprungligen fastställdes. Efter fastställandet justerades nivån av tekniska skäl till 907 miljarder kronor, vilket var den nivå som gällde när utgiftstaket för 2007 först fastställdes till 949 miljarder kronor, dvs. en ursprunglig ökning av utgiftstaket 2007 med 42 miljarder kronor. 2 Ett ursprungligt beslutat utgiftstak justeras ofta flera gånger till av tekniska orsaker. De tekniska justeringarna som redovisas här är de ackumulerade tekniska justeringarna för varje år. 3 Utgiftstaket för 2007 sänktes med 11 miljarder kronor i budgetpropositionen för 2007. Den förändringen av utgiftstakets nivå är inte en teknisk justering, utan en finanspolitiskt motiverad sänkning av utgiftstaket. Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

som andel av BNP. Under krisåret 2009 föll

Diagram 11.1 Utgiftstak och takbegränsade utgifter

Procent av BNP

BNP kraftigt och både utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna steg som andel av BNP.

36

Från och med 2010 väntas utgiftstaket och de

35 Utgiftstak Takbegränsade utgifter

takbegränsade utgifterna falla som andel av

34

33 BNP, med undantag för 2012. Att de takbegrän-

32 sade utgifterna som andel av BNP varierar från

31 år till år är bl.a. ett uttryck för hur de auto-

30 matiska stabilisatorerna bidrar till att dämpa

29 konjunktursvängningar.

28 27 26 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har utgiftstak och takbegränsade utgifter korrigerats för skillnader i tekniska justeringar. Källa: Statsistiska centralbyrån och egna beräkningar

tiden. För att uppnå jämförbarhet har utgiftstaket och de takbegränsade

Det över tiden jämförbara utgiftstaket låg 2000– utgifterna i diagram 11.1 korrigerats för skillnader över tiden i dessa

2005 på en relativt stabil nivå på drygt 30 procent tekniska förändringar. Utgångspunkten är den aktuella utgiftsstrukturen av BNP. År 2006–2008 minskade det något

123 och de tekniska justeringar som gäller för 2015. Utgiftstakets nivå för åren före 2015 är justerat genom att den för samtliga år getts samma årliga ökning som det ursprungligen hade när det först fastställdes, med hänsyn tagen till eventuella reella förändringar som därefter har gjorts av den ursprungligt fastställda nivån. Över tiden jämförbara takbegränsade 123 På grund av regelbundet förekommande tekniska justeringar av utgifter beräknas genom att man från den på detta sätt beräknade nivån utgiftstakets nivå försvåras jämförelser av utgiftstakets utveckling över på utgiftstaket drar bort den faktiska budgeteringsmarginalen.

PROP. 2011/12:100

11.4.2 Bedömning av utgiftstaket för 2016 andra makroekonomiska storheter. Nedan följer en motivering till utgiftstakets nivå för 2016 med I budgetpropositionen för 2012 föreslog reger- utgångspunkt i bl.a. de bestämningsfaktorer som ingen utgiftstak för 2015. Riksdagen beslutade i redovisats i avsnitt 11.1.3. enlighet med regeringens förslag (prop. 2011/12:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m., bet. 2011/12:FiU1, rskr. 2010/11:32). Relationen till överskottsmålet Enligt budgetlagen är det obligatoriskt för regeringen att föreslå en nivå på utgiftstaket för Utgiftstaket bör fastställas så att det ger stöd åt det tredje tillkommande året. Regeringen lämnar överskottsmålet. Det innebär att utgiftstaket bör i denna proposition en bedömning av utgifts- begränsa den möjliga utgiftsnivån så att taket för 2016 som ett instrument för att överskottsmålet uppnås utan att skatterna understödja en utveckling av de offentliga behöver förändras mer än vad som bedöms finanserna i linje med överskottsmålet. lämpligt. Regeringens ambition är att den bedömda I tabell 11.4 redovisas den bedömda nivån på utgiftstaket ska ligga till grund för det utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och förslag till utgiftstak för 2016 som kommer att det offentliga sparandet. De offentliga finanserna lämnas i budgetpropositionen för 2013. förstärks successivt fram t.o.m. 2016, då både det finansiella och det strukturella sparandet uppgår till 3,7 procent av BNP. Regeringens bedömning: För 2016 bör utgifts- Regeringen anser att utgiftstaket för 2016 bör taket för staten, inklusive ålderspensions- uppgå till 1 153 miljarder kronor. Det är en nivå systemet vid sidan av statens budget, uppgå till som bedöms ge ett stabilt stöd åt över- 1 153 miljarder kronor. skottsmålet. Budgeteringsmarginalen, dvs. det maximala utrymmet för tillkommande takbegränsade utgifter, uppgår då till 1,6 procent av Skälen för regeringens bedömning: De tak- BNP, vilket motsvarar knappt hälften av det begränsade utgifterna omfattar utgiftsområde beräknade sparandet i den offentliga sektorn. 124 1–25 och 27 samt ålderspensionssystemet vid Om budgeteringsmarginalen delvis tas i sidan av statens budget. anspråk för utgiftsökningar till följd av makro- Så långt fram i tiden som 2016 är ekonomiska förändringar är detta ofta inte ett bedömningen av den ekonomiska utvecklingen problem i förhållande till överskottsmålet. Det mycket osäker. Det är därför viktigt att ett sätt på vilket överskottsmålet är formulerat osäkert framtida reformutrymme inte intecknas innebär att utgiftsökningar som följer av de på förhand utan att det kontinuerligt stäms av automatiska stabilisatorerna, främst arbetsinför varje nytt budgetår. När det gäller lösheten, vid en försvagning av konjunkturen utgiftstaket anger regeringen emellertid redan nu normalt bör tillåtas försvaga den offentliga en fast övre gräns för utgiftsnivån 2016. De sektorns finansiella sparande. De takbegränsade makroekonomiska förutsättningarna och utgifterna är också i hög grad beroende av prisbedömningen av de offentliga finanserna och löneutvecklingen i ekonomin som helhet. kommer att förändras fram till 2016. Eftersom Förändringar av de takbegränsade utgifterna till utgiftstaket fastställs i nominella termer följd av oväntat höga priser och löner kan förändras dess relation till andra makro- normalt tillåtas absorberas av budgeteringsekonomiska storheter när bedömningen av den ekonomiska utvecklingen förändras jämfört med det tillfälle när nivån på utgiftstaket bedömdes. Risken för en väsentligt annorlunda utveckling 124 Hela budgeteringsmarginalen bör emellertid inte utnyttjas. Enligt av de offentliga finanserna bör därför vägas in i regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens storlek bör en marginal bedömningen. motsvarande minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna finnas kvar Regeringens överväganden som ligger till under budgetåret för att hantera osäkerhet i utgiftsbedömningarna. År grund för den föreslagna nivån på utgiftstaket 2016 motsvarar det 11 miljarder kronor eller knappt 0,3 procent av BNP. för ett nytt år tydliggörs genom att de motiveras Budgeteringsmarginalen exklusive denna säkerhetsmarginal uppgår 2016 med utgångspunkt i hur taket förhåller sig till till 1,3 procent av BNP, vilket kan jämföras med den totala budgeteringsmarginalen som uppgår till 1,6 procent av BNP (se tabell 11.4).

PROP. 2011/12:100

marginalen, utan att detta leder till en konflikt Utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i med överskottsmålet. Det beror på att generella förhållande till BNP förändringar av pris- och lönenivån normalt har små effekter på det finansiella sparandet, Den svaga konjunkturutvecklingen 2009, med eftersom den offentliga sektorns inkomster och fallande nominell BNP, innebar att utgiftstaket utgifter, sett över ett par år, tenderar att påverkas ökade som andel av BNP. Från och med 2010 i ungefär samma utsträckning av sådana minskar utgiftstaket åter som andel av BNP, förändringar. Strukturella förändringar av de även om kvoten tillfälligt ökar något 2012. I takbegränsade utgifternas reala nivå påverkar förhållande till potentiell BNP utvecklades dock indikatorerna för överskottsmålet. utgiftstakets nivå naturligt nog jämnare under krisåret 2009, medan utgiftstaket efter 2012 minskar på ungefär samma sätt som i förhållande

Tabell 11.4 Utgiftstak för staten 2012–2016

Miljarder kronor om inget annat anges till faktisk BNP. Även de totala offentliga utgifterna i procent av BNP bedöms bli lägre 2012 2013 2014 2015 2016 Av riksdagen beslutade 2016 än 2010. utgiftstak 1 084 1 093 1 103 1 123 Vid sidan av utgifterna i kommuner och lands- Regeringens bedömning ting begränsar utgiftstaket i det närmaste de av utgiftstak 1 153 totala utgifterna för den offentliga sektorn. Årlig förändring av Utgiftskvoten i Sverige är hög i ett interutgiftstaket vid nationellt perspektiv. Därmed blir också det ursprungligt förslag 20 10 10 20 30 skatteuttag som krävs för att finansiera Utgiftstak, procent av BNP 30,6 29,5 28,4 27,5 26,9 utgifterna relativt högt. Ett högt skatteuttag kan verka snedvridande och hämma ekonomisk Utgiftstak, procent av potentiell BNP 29,8 28,9 28,0 27,3 27,0 aktivitet, sysselsättning och välfärd. Detta måste Utgiftstak, fasta priser 1 1 054 1 046 1 039 1 038 1 044 vägas mot den välfärd som utgifterna är tänkta att generera. Takbegränsade utgifter 1 029 1 043 1 052 1 064 1 086

Takbegränsade utgifter, Diagram 11.2 Utgiftstak 1997–2006 procent av BNP 29,1 28,2 27,0 26,0 25,3 36 Takbegränsade utgifter, 1 35 procent av potentiell BNP fasta priser 1 000 998 991 984 984 procent av BNP 34 Budgeteringsmarginal 55 50 51 59 67 33 Budgeteringsmarginal, procent av 32 takbegränsade utgifter 5,4 4,8 4,9 5,5 6,2 31 Budgeteringsmarginal, 30 procent av BNP 1,6 1,4 1,3 1,4 1,6 29 Finansiellt sparande 28 offentlig sektor, procent av BNP -0,3 0,3 1,6 3,0 3,7 27

Strukturellt sparande 26 offentlig sektor, procent 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 av BNP 1,2 1,6 2,1 3,2 3,7 Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har utgiftstak och takbegränsade utgifter korrigerats för skillnader i tekniska justeringar. Offentliga sektorns Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. utgifter, procent av BNP 50,4 49,3 47,8 46,5 45,7 1 Beräkningen av fasta priser är utförd med en schabloniserad metod. När det gäller de takbegränsade utgifterna är utgifter motsvarande andelen trans-

Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och

fereringsanslag (känsliga för förändringar i volymer och makroekonomiska förutsättningar) deflaterade med implicitprisindex för hushållens konsumtionsutgifter, budgeteringsmarginalens storlek utgifter motsvarande andelen förvaltningsanslag (pris- och löneomräknade anslag) är deflaterade med implicitprisindex för statliga konsumtionsutgifter och Regeringens bedömning av nivån på utgiftstaket utgifter motsvarande andelen anslag som inte är indexerade är deflaterade med deflatorn för BNP. Samma metod har använts för beräkningen av utgiftstaket i fasta priser (med undantag för att 1 procent av de takbegränsade utgifterna, för 2016 innebär att taket ökar med 30 miljarder motsvarande riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek för innevarande år, har behandlats som transfereringsanslag). kronor jämfört med 2015. Det är ungefär lika Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. mycket som den genomsnittliga årliga ökningen vid fastställandet av nivån på utgiftstaket sedan

PROP. 2011/12:100

taket infördes 1997. Den genomsnittliga årliga finanserna växer fram till 2016. Om bedömökningen i löpande priser 1998–2015 uppgår till ningen under de kommande åren blir att det 2,8 procent, medan motsvarande ökning mellan successivt uppstår ett reformutrymme är det 2015 och 2016 uppgår till 2,7 procent. rimligt att en del av detta utrymme kan utnyttjas Den bedömda nivån på utgiftstaket medför att för reformer på utgiftssidan. Hur stort det budgeteringsmarginalen för 2016 uppgår till potentiella utrymmet för reformer på utgifts- 67 miljarder kronor. I budgeten för 2016 bör sidan slutligen blir begränsas bl.a. av hur stor del budgeteringsmarginalen för 2016 av osäkerhets- av budgeteringsmarginalen som fram till budgetskäl uppgå till minst 1,5 procent av de propositionen för 2016 tas i anspråk av andra takbegränsade utgifterna eller ca 16 miljarder typer av utgiftsökningar, t.ex. till följd av den kronor, i enlighet med regeringens riktlinje. makroekonomiska utvecklingen. Oavsett vilken Även om utgiftstaket inte är ett utgiftsmål typ av utgiftsförändring som hypotetiskt tar kan utrymmet under utgiftstaket successivt budgeteringsmarginalen för 2016 i anspråk till komma att tas i anspråk. Utgiftsnivån för 2016 dess att det året har passerat, kan inte de kan bli högre än i den aktuella bedömningen av takbegränsade utgifterna förändras mer än vad olika anledningar, så som makroekonomiska som följer av kravet på budgeteringsmarginalens förändringar (t.ex. högre inflation), större storlek. I förhållande till bedömningen av volymer i transfereringssystemen eller beslut om överskottet i de offentliga finanserna 2016 är reformer. budgeteringsmarginalen för 2016 inte större än Budgeteringsmarginalen kan rymma framtida att utgiftstaket bedöms ge ett stabilt stöd åt utgiftsreformer under förutsättning att utgifts- överskottsmålet. förändringarna är förenliga med överskottsmålet och bedömningen av reformutrymmet, samt att det kvarstår en tillräckligt stor marginal som en Utvecklingen av utgiftstaket och de takbuffert om utgifterna på grund av konjunktur- begränsade utgifterna i fasta priser utvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat. Till exempel skulle utgifterna i De takbegränsade utgifterna omräknade till fasta pensionssystemet kunna bli väsentligt priser är, i frånvaro av nya beslut om reformer, ca annorlunda till följd av konjunkturutvecklingen. 15 miljarder kronor lägre 2016 än 2012 (se tabell Finanskrisen som inleddes 2008 medförde att 11.4). Det betyder att statens och pensionsden s.k. balanseringen i pensionssystemet systemets samlade storlek volymmässigt minskar aktiverades 2010. Så länge som balanseringen i något från 2012. Utgiftsnivån är dock relativt pensionssystemet är aktiverad bestäms hög 2012. Jämfört med 2010 och 2011 är nivån utvecklingen av de utbetalda pensionerna inte 2016 ungefär lika hög eller något högre. bara av den allmänna inkomstutvecklingen i Förändringen i fasta priser är liten i förhållande samhället, utan även av balanstalet för pensions- till de takbegränsade utgifternas utveckling som systemets tillgångar och skulder. Det gör att andel av BNP. Det är statens utgifter i fasta bedömningen av pensionssystemets utgiftsnivå priser som faller under perioden, vilket främst kan revideras relativt mycket om de makro- beror på fallande volymer i transfereringsekonomiska förutsättningarna eller tillgångs- systemen för sjuk- och aktivitetsersättning och priserna ändras. Sedan budgetpropositionen för inom arbetsmarknadsområdet. Pensions- 2012 beslutades har pensionssystemets utgifter systemets utgifter i fasta priser ökar fr.o.m. 2012 2015 exempelvis reviderats upp med närmare 6 t.o.m. 2016, eftersom antalet pensionärer stiger. miljarder kronor till följd av förändrade förut- Även utgiftstaket omräknat till fasta priser är sättningar. marginellt lägre 2016 än 2012. Det beror på den Om storleken på budgeteringsmarginalen vid låga årliga ökningstakten 2013 och 2014. fastställandet av utgiftstaket motsvarar den Beräknat i fasta priser är nivån på det föreslagna minsta storlek som bör upprätthållas av osäker- utgiftstaket för 2016 något högre än utgiftstaket hetsskäl kan det begränsa möjligheterna att för 2015. genomföra ny politik på utgiftssidan i större utsträckning än vad som är motiverat av att utgiftstaket ska stödja överskottsmålet. Regeringen bedömer att överskotten i de offentliga

PROP. 2011/12:100

11.5 Uppföljning av god ekonomisk Enligt kommunallagen ska kommuner och hushållning och det kommunala landsting långsiktigt ha en god ekonomisk balanskravet hushållning i sin verksamhet. Från och med 2005

ska kommuner och landsting fastställa de Överskottsmålet för de offentliga finanserna finansiella mål som är av betydelse för en god inkluderar även det finansiella sparandet i ekonomisk hushållning. Ett vanligt förekommunsektorn, dvs. i kommuner och lands- kommande mål är ett resultat som motsvarar ting. Det finns dock inget uttalat specifikt mål 2 procent av intäkterna från skatter och generella för kommunsektorns finansiella sparande. statsbidrag. Kommunernas och landstingens Den offentliga sektorns överskottsmål är årsredovisning ska innehålla en bedömning av uttryckt i termer av finansiellt sparande som det om balanskravet har uppfyllts. Den ska även definieras i nationalräkenskaperna. För innehålla en utvärdering av om kravet på god kommuner och landsting är det ekonomiska ekonomisk hushållning har uppnåtts. resultatet, och inte det finansiella sparandet, avgörande för huruvida de uppfyller kommunallagens (1991:900) krav på en balanserad budget. Resultatutvecklingen i kommunsektorn Enligt detta krav ska samtliga kommuner och landsting upprätta en budget så att intäkterna Kommunsektorn redovisade ett resultat före överstiger kostnaderna. I undantagsfall, om extraordinära poster 2011 som preliminärt synnerliga skäl föreligger, får avvikelser göras uppgick till 6 miljarder kronor (se diagram 11.3). från balanskravet. Ett negativt resultat i bok- Resultatet är betydligt svagare än 2010, vilket slutet ska dock regleras inom tre år, om inte till stor del förklaras av den engångsvisa effekten synnerliga skäl föreligger. Detta krav anger den av att diskonteringsräntan för pensionskostnader lägsta godtagbara resultatnivån på kort sikt. justerats ned. Den redovisade kostnadsökningen Mellan den kommunala redovisningen och till följd av detta uppgår till ca 2 miljarder kronor nationalräkenskaperna förekommer redo- för kommunerna och ca 6 miljarder kronor för visningsmässiga skillnader som kan uppgå till landstingen. Justerat för denna effekt torde flera miljarder kronor enskilda år (se diagram resultatet för kommunsektorn i sin helhet 11.3). Skillnaderna beror på att den kommunala motsvara god ekonomisk hushållning. Av tabell redovisningen bygger på samma utgångspunkter 11.5 framgår att finansnettot kraftigt försom redovisningen inom näringslivet. Om t.ex. sämrades 2011 jämfört med 2009 och 2010, till investeringsutgifterna ökar kraftigt mellan två år följd av den redovisade effekten av en lägre får detta omedelbart genomslag på det finansiella diskonteringsränta för pensionskostnader. sparandet, medan resultatet endast påverkas av avskrivningarna.

Tabell 11.5 Resultaträkning för kommuner och landsting

Miljarder kronor Diagram 11.3 Kommunsektorns resultat och finansiella Kommuner Landsting sparande 2009 2010 2011 2009 2010 2011 Miljarder kronor. Utfall för 2000–2011, prognos för 2012–2016. Nettokostnader -392 -409 -422 -214 -221 -228 20 Skatteintäkter 336 343 355 176 179 186 Utjämn. system 15 o. generella statsbidrag 62 76 76 41 47 47 10 Finansnetto 5 4 1 0 0 -7 5

Resultat före e.o. poster 11 15 9 3 4 -2

0 Extra ord. poster 0 0 0,6 0 0 – -5

Årets resultat 11 14 9 3 4 -2

-10 Finansiellt sparande Anm. På grund av avrundningar överensstämmer summan av de enskilda posterna inte alltid med totalsumman. Utfallet för kommunerna 2011 är Resultat före e.o. poster fortfarande preliminärt. -15 Källa: Statistiska centralbyrån. 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2011/12:100

Närmare 250 eller 85 procent av kommunerna understiga vad som motsvarar god ekonomisk redovisade 2011 antingen ett nollresultat eller ett hushållning. överskott (se diagram 11.4).

Diagram 11.5 Resultat före extraordinära poster i Diagram 11.4 Andel kommuner och landsting som redovisat kommuner och landsting

nollresultat eller överskott 2000–2011 Miljarder kronor. Utfall för 2000–2010, prognos för 2011–2016. Procent 20 20 100 Landsting 15 15 Kommuner 80

40

-5 -5 20 Landsting Kommuner Totalt

-10 -10 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 0 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Källa: Statistiska centralbyrån. Anm. Med resultat avses resultat före extraordinära poster. Den successiva återhämtningen på arbets-

marknaden medför att de ekonomiska förutsätt- Landstingen påverkades däremot i större ningarna för kommuner och landsting gradvis utsträckning av den redovisade effekten av förbättras 2013–2016. Resultatet i kommundiskonteringsräntan, vilket medförde att endast sektorn förstärks därmed under denna period. 3 av landstingen eller 15 procent, redovisade ett Prognosprincipen om att kommunerna och positivt resultat före extraordinära poster. landstingen sammantaget bedöms anpassa Sedan kravet på att fastställa de finansiella mål konsumtionsutgifterna så att en resultatnivå som är av betydelse för god ekonomisk motsvarande god ekonomisk hushållning ska hushållning infördes i kommunallagen 2005, har uppnås på sikt, innebär att de gradvis bättre andelen kommuner som redovisat ett nollförutsättningarna i ekonomin slår igenom på resultat eller överskott varierat mellan 75–95 kommunsektorns resultat (se diagram 11.5). procent per år. För landstingen har motsvarande Resultatet för 2016 beräknas uppgå till andel, frånsett 2011, varierat mellan 50–90 13 miljarder kronor, vilket bedöms vara i nivå procent. med god ekonomisk hushållning.

Fortsatt stabila resultat

Inbromsningen i ekonomin som inleddes under

slutet av 2011 och väntas fortsätta under första

halvåret 2012 medför att det kommunala skatte-

underlaget växer något svagare 2012 än 2011.

Inkomstutvecklingen för kommuner och

landsting dämpas också något av den slutliga

utfasningen av de tillfälliga statsbidragen 2009–

2011. Konsumtionsutgifterna, som växte starkt

med över 2 procent i fasta priser 2011, väntas

samtidigt öka svagare 2012.

Det ekonomiska resultatet för 2012 bedöms

öka något i förhållande till 2011, vilket främst

följer av att resultatet det senare året belastades

av den redovisade effekten av en lägre

diskonteringsränta. Resultatet bedöms dock

12 Uppföljning av statens inkomster, utgifter och den offentliga sektorns finansiella sparande

PROP. 2011/12:100

12 Uppföljning av statens inkomster, utgifter och den offentliga sektorns finansiella sparande

Sammanfattning

• Den reviderade bedömningen av den

ekonomiska utvecklingen medför att den

offentliga sektorns finanser försvagas något • Jämfört med bedömningen i budgetpro- 2012–2015 i förhållande till den bedömning positionen för 2012 har statens skattesom redovisades i budgetpropositionen för intäkter reviderats ned med 5 miljarder 2012. kronor 2012. För 2013–2015 har skatte-

intäkterna reviderats ned med mellan 6 och

11 miljarder kronor per år. I detta avsnitt görs en uppföljning av den av

• De takbegränsade utgifterna har reviderats riksdagen beslutade budgeten för staten 2012

ned med knappt 2 miljarder kronor för samt de prognoser för inkomster, utgifter och

2012 jämfört med beräkningen i budget- statens budgetsaldo avseende 2012–2015 som

propositionen för 2012. År 2013 bedöms de gjordes i budgetpropositionen för 2012. Vidare

takbegränsade utgifterna bli oförändrade redogörs för prognosförändringar för den

och för 2014 och 2015 beräknas de bli ca offentliga sektorns finansiella sparande.

2 miljarder kronor lägre än bedömningen i Enligt 9 kap. 1 § andra stycket och 3 §

budgetpropositionen. budgetlagen (2011:203) ska regeringen under

löpande budgetår vid minst två tillfällen redovisa • År 2012 har statens budgetsaldo reviderats en prognos över utfallet av statens inkomster ned med 7 miljarder kronor jämfört med och utgifter samt lånebehov. Väsentliga beräkningen i budgetpropositionen. För skillnader mellan anvisade medel på statens 2013–2015 är prognosen för budgetsaldot budget och beräknat utfall ska förklaras. nedreviderad med mellan 4 och 6 miljarder För inkomsterna görs dessutom en uppföljkronor per år. ning av prognoserna för skatteintäkterna 2010 • Jämfört med prognosen i budgetpro- och 2011.

positionen för 2012 blev utfallet 2011 för En fullständig uppföljning av statens budget den offentliga sektorns finansiella sparande för budgetåret 2011 sker i regeringens skrivelse som väntat, medan den finansiella ställ- Årsredovisning för staten 2011 (skr. ningen blev svagare än beräknat. 2011/12:101).

PROP. 2011/12:100

12.1 Inkomster i statens budget

Tabell 12.1 Antaganden och förändringar jämfört med budgetpropositionen för 2012

Årlig procentuell förändring om inget annat anges

12.1.1 Jämförelse med prognosen i

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

budgetpropositionen för 2012

1 BNP, marknadspris 7,2 4,9 1,3 4,5 5,2 5,2 4,8 Diff. BP12 0,2 0,4 -0,4 -0,1 -0,2 -0,1

I detta avsnitt jämförs prognosen för skattein-

2 Arbetade timmar 2,7 3,0 -0,3 0,5 1,6 1,5 0,9

täkterna i denna proposition med prognosen i

Diff. BP12 0,7 1,3 -0,5 -0,4 -0,4 -0,4

budgetpropositionen för 2012. Vidare görs en uppföljning av inkomsterna i statens budget för

3 Timlön 0,3 2,6 3,3 3,1 3,3 3,7 3,7

2010 och 2011. Prognosskillnaderna finns redo- Diff. BP12 -0,6 -0,5 0,4 0,0 0,0 0,4 visade i tabell 12.2. I tabell 12.1 finns de viktig- Utbetald lönesumma,

skatteunderlag 3,1 5,6 2,9 3,6 5,0 5,2 4,7

aste ekonomiska antaganden för skatteprogno-

Diff. BP12 0,1 0,7 -0,1 -0,5 -0,4 0,0

serna och en jämförelse med budgetpropositionen för 2012.

4 Arbetslöshet 8,4 7,5 7,8 7,7 6,9 5,7 5,2 Diff. BP12 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,2 Arbetsmarknads- 5 politiska program 3,7 3,5 3,8 3,8 3,5 3,0 2,8 Diff. BP12 0,0 0,0 0,2 0,3 0,4 0,5 Hushållens 1 konsumtionsutgifter 5,1 3,4 2,7 5,2 5,2 5,2 5,2 Diff. BP12 0,3 0,2 0,3 0,2 -0,8 -0,6 Kommunal 6 medelutdebitering 31,56 31,55 31,61 31,61 31,61 31,61 31,61 Diff. BP12 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 6

7

Inkomstbasbelopp 51,1 52,1 54,6 56,2 57,7 59,7 62,1

Diff. BP12 0,0 0,0 0,0 0,5 0,2 0,0

7

8

Skiktgräns 372,1 383,0 401,1 414,1 427,8 442,8 462,7

Diff. BP12 0,0 0,0 0,0 0,3 -1,6 -6,5

8

Övre skiktgräns 532,7 548,3 574,3 592,9 612,5 634,1 662,6

Diff. BP12 0,0 0,0 3,0 -1,7 -10,5 -18,6

1

Löpande priser, procentuell förändring.

2

Kalenderkorrigerat, anställda.

3

Enligt nationalräkenskapernas definition.

4

Arbetslöshet 15–74 år.

5

Procent av arbetskraften.

6

Procent.

7

Tusentals kronor.

8

Avser skiktgräns för statlig inkomstskatt. Tusentals kronor. Källor: Statistiska centralbyrån, Skatteverket och egna beräkningar.

PROP. 2011/12:100

Tabell 12.2 Aktuell prognos jämfört med budgetpropositionen för 2012 samt statens budget för 2010 och 2011

Miljarder kronor Jämförelse med budgetpropositionen för 2012 Aktuell

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

PROP. 2011/12:100

Skatt på arbete 2015 jämfört med prognosen i budgetpropositionen för 2012. Det är huvudsakligen en effekt Jämfört med prognosen i budgetpropositionen av att statslåneräntan har reviderats ned, framför för 2012 har prognosen för intäkterna från skatt allt för 2012–2014. Nedrevideringen till följd av på arbete reviderats upp med mellan 3 och den lägre räntan motverkas dock av att livbo- 12 miljarder kronor 2011–2015. Den främsta lagens tillgångar 2011 blev större än förväntat. anledningen till upprevideringen är att utvecklingen av både pensionerna och lönesumman Övriga skatter på kapital 2011 blev betydligt större än prognosen i Taxeringsutfallet för intäkterna från fastighetsbudgetpropositionen. Eftersom den reviderade skatt och kommunal fastighetsavgift 2010 blev lönesummeutvecklingen framför allt beror på att 0,3 miljarder kronor högre än prognosen i budantalet arbetade timmar blev fler än förväntat, getpropositionen. Det var framför allt intäkterna snarare än att timlönen blev högre, innebär det från den kommunala fastighetsavgiften på hyatt den kommunala inkomstskatten påverkas i reshus som blev högre än förväntat. Det högre större utsträckning än den statliga in- utfallet föranledde även en översyn av prognosen komstskatten. Samtidigt beräknas HUS-avdra- för 2012–2015, vilket medfört att intäkterna reget (skattereduktionen för ROT och RUT- viderats upp även dessa år. arbete) 2012–2015 bli högre än vad som redovi- Utfallet för intäkterna från stämpelskatt 2011 sades i budgetpropositionen för 2012, vilket blev 0,6 miljarder kronor lägre än prognosen i minskar intäkterna från skatt på arbete med ca budgetpropositionen. Intäkterna har därutöver 3 miljarder kronor per år 2012–2015. reviderats ned ytterligare för 2012 och framåt eftersom utvecklingen på fastighetsmarknaden nu bedöms bli något sämre än vad som bedöm- Skatt på kapital des tidigare. Intäkterna från kupongskatten 2011 blev Skatt på kapital, hushåll 0,7 miljarder kronor högre än prognosen i bud- Intäkterna från hushållens kapitalinkomster getpropositionen. För år 2012 har utdelnings- 2011 har reviderats ned med drygt 6 miljarder inkomsterna reviderats ned, vilket medför att kronor jämfört med prognosen i budgetpropo- intäkterna från kupongskatten har reviderats ned sitionen för 2012. Det beror till största delen på med ca 1 miljard kronor. att hushållens utgiftsräntor bedöms bli högre än tidigare. År 2012 har intäkterna reviderats ned med drygt 2 miljarder kronor, vilket huvudsakli- Skatt på konsumtion gen beror på att inkomsterna från räntor och utdelningar bedöms bli lägre än enligt prognosen i Intäkterna från mervärdesskatten har reviderats budgetpropositionen för 2012. upp med 0,6 miljarder kronor för 2011, till följd av att hushållens konsumtion utvecklades något Skatt på företagsvinster starkare än vad som bedömdes i budgetpropo- Det slutliga taxeringsutfallet för skatt på före- sitionen för 2012. tagsvinster 2010 uppgick till knappt För 2012–2015 har prognosen för mervär- 107 miljarder kronor, vilket var 2,6 miljarder desskatteintäkterna reviderats ned med mellan 1 kronor högre än prognosen i budgetpropo- och 8 miljarder kronor. Det beror till viss del på sitionen för 2012. År 2011 och 2012 är revide- att investeringarna bedöms utvecklas svagare än ringarna av prognosen för bolagsskatteintäkterna enligt prognosen i budgetpropositionen, men mycket små i förhållande till prognosen i bud- även på att de olika delarna av hushållens getpropositionen. Från och med 2013 har in- konsumtion bedöms vara sammansatta så att täkterna reviderats upp med ca 1–3 miljarder mervärdesskatteintäkterna ökar mindre än vad kronor per år till följd av att driftsöverskottet i hushållens konsumtion som helhet gör. företagssektorn beräknas öka något starkare än Intäkterna från punktskatterna 2011 har revienligt tidigare bedömningar. derats ned med knappt 1 miljard kronor jämfört med prognosen i budgetpropositionen, trots att Avkastningsskatt intäkterna från tobaksskatten blev högre än Intäkterna från avkastningsskatten har reviderats väntat. Det beror på att det milda vädret i slutet ned med mellan 2 och 3 miljarder kronor 2013–

PROP. 2011/12:100

av 2011 medförde en lägre konsumtion av el väntades under hösten 2009, då prognosen som samt på att inbromsningen i konjunkturen i låg till grund för statens budget 2010 gjordes. slutet av samma år medförde en lägre Detta har också slagit igenom i företagens vinstanvändning av bensin och oljeprodukter än vad utveckling. Även intäkterna från hushållens skatt som förutsågs i budgetpropositionen. på kapitalinkomster blev högre än i statens bud- Prognosen för punktskatteintäkterna för get för 2010. Det beror dels på att hushållens 2012–2015 har reviderats ned med mellan 1 och taxerade kapitalvinster blev högre än väntat, dels 3 miljarder kronor. Nedrevideringen är för- på att ränteinkomsterna blev högre. anledd av minskade intäkter från energi- och Jämfört med beräkningarna i statens budget koldioxidskatt till följd av att användningen av för 2011 har intäkterna från skatt på företagsbensin och oljeprodukter bedöms bli lägre. vinster 2011 reviderats upp med knappt 7 miljarder kronor. Även här bidrar den snabbare konjunkturåterhämtningen till att vinsterna 12.1.2 Uppföljning av statens budget för ökade mer än förväntat. Intäkterna från hushål- 2010 och 2011 lens skatt på kapitalinkomster beräknas bli 9 miljarder kronor lägre än budgeten för 2011. Skatt på arbete Till viss del beror det på att hushållens taxerade kapitalvinster har reviderats ned, men till övervä- Jämfört med beräkningarna i statens budget för gande del beror det på att hushållens utgiftsrän- 2010 har intäkterna från skatt på arbete revide- tor bedöms bli högre än beräknat. rats upp med ca 9 miljarder kronor. Upprevideringen beror på att de utbetalda lönerna ökade betydligt starkare än väntat. Trots Skatt på konsumtion detta har de direkta skatterna reviderats ned med drygt 2 miljarder kronor, vilket beror på att Intäkterna från mervärdesskatten 2010 blev kostnaderna för HUS-avdraget drygt 29 miljarder kronor högre än beräkning- (skattereduktionen för ROT och RUT-tjänster) arna i statens budget för 2010. Det beror på att blev högre än beräknat. återhämtningen i ekonomin efter finanskrisen Intäkterna från skatt på arbete bedöms uppgå blev starkare än väntat och hushållens kontill 909 miljarder kronor 2011, vilket är drygt sumtion ökade i snabbare takt än vad som förut- 16 miljarder kronor högre än vad som sågs i den prognos som låg till grund för budgeberäknades i statens budget för 2011. De direkta ten. och indirekta skatterna har reviderats upp med För 2011 blev intäkterna från mervärdesskatca 9 respektive 7 miljarder kronor. I huvudsak ten ca 4 miljarder kronor högre än beräknat, vilförklaras upprevideringen av att lönesummetill- ket beror på högre privat konsumtion är beräkväxten blev starkare än förväntat, vilket i sin tur nat. beror på att antalet arbetade timmar har ökat. Intäkterna från punktskatterna 2010 blev Även pensionerna blev högre än vad som nästan 3 miljarder kronor högre än beräkningberäknades i statens budget. Samtidigt beräknas arna i statens budget för 2010. Det förklaras av kostnaderna för HUS-avdraget bli högre än att det kalla vädret under 2010 ledde till högre beräknat, vilket drar ned intäkterna med ca konsumtion av el och eldningsolja samtidigt som 5 miljarder kronor. den starka konjunkturåterhämtningen ledde till högre användning av bensin och oljeprodukter. Det omvända gäller för intäkterna från punkt- Skatt på kapital skatterna 2011, som blev drygt 3 miljarder kronor lägre än beräkningarna i statens budget för Jämfört med beräkningarna i statens budget för 2011. Det förklaras av det milda vädret i slutet av 2010 blev intäkterna från skatt på kapital drygt året och konjunkturinbromsningen. 34 miljarder kronor högre. Det är i huvudsak intäkterna från skatt på företagsvinster som blev högre än beräknat. Konjunkturåterhämtningen efter finansoron och lågkonjunkturen 2008 och 2009 gick betydligt snabbare än vad som för-

PROP. 2011/12:100

12.2 Utgifter i statens budget och I tabell 12.5 redovisas av riksdagen beslutade takbegränsade utgifter ramar för utgiftsområden, föreslagna medel på

ändringsbudget summerat per utgiftsområde, de 12.2.1 Utgiftsprognos 2012 prognostiserade utgifterna för respektive utgiftsområde och ålderspensionssystemet vid sidan av I statens budget för 2012 uppgick de samlade statens budget. utgifterna under samtliga utgiftsområden till För vissa utgiftsområden skiljer sig de aktuella 813,8 miljarder kronor. I den aktuella prognosen utgiftsprognoserna väsentligt från de medel som beräknas utgifterna till 809,5 miljarder kronor, riksdagen anvisat. Nedan redogörs för de dvs. 4,3 miljarder kronor lägre. De tak- viktigaste orsakerna till dessa avvikelser. begränsade utgifterna beräknades i budgetpropositionen för 2012 till 1 030,6 miljarder Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets kronor. I den nu aktuella prognosen beräknas de krisberedskap takbegränsade utgifterna till 1 028,8 miljarder Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli kronor för samma år, dvs. 1,8 miljarder kronor 1,1 miljarder kronor lägre än ursprungligt lägre (se tabell 12.3). anvisade medel i statens budget, vilket bl.a. Att utgifterna bedöms bli lägre än i statens förklaras av nedreviderade utgifter för budget för 2012 beror huvudsakligen på lägre fredsfrämjande förbandsinsatser. Vidare bidrar utgifter under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad leveransförseningar av materiel till Kustoch arbetsliv, främst i form av lägre utgifter för bevakningen till att minska utgifterna under arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd. Även innevarande år. Dessa utgifter kommer istället för utgiftsområde 6 Försvar och samhällets att belasta anslaget under kommande år. krisberedskap bedöms utgifterna bli lägre än vad som beräknades i statens budget, bl.a. till följd av Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd lägre utgifter för fredsfrämjande förbands- Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli insatser. Slutligen har utgifterna för utgifts- 0,8 miljarder kronor högre än ursprungligt område 26 Statsskuldsräntor m.m. reviderats anvisade medel i statens budget. Detta beror ned, bl.a. till följd av lägre marknadsräntor. huvudsakligen på att anslagssparande från 2011 I prognoserna har hänsyn tagits till reger- förväntas användas under innevarande år. ingens förslag i propositionen Vårändrings- Utgiftsområde 8 Migration budget för 2012 (prop. 2011/12:99). Vidare har Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli hänsyn tagits till bedömda volymer i de rättig- 0,6 miljarder kronor lägre än ursprungligt hetsstyrda transfereringssystemen och förändrade makroekonomiska förutsättningar m.m. anvisade medel i statens budget. Framför allt beror detta på att medel avsatta för den ram- Tabell 12.3 Takbegränsade utgifter 2012 överenskommelse som slutits mellan regerings- Miljarder kronor partierna och Miljöpartiet de gröna på Differens migrationsområdet inte förväntas utnyttjas fullt ut under 2012. Statens prognos– 1 budget Prognos budget

2

Summa utgiftsområden 813,8 809,5 -4,3

Utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom Utgifter exkl. och handikapp utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 792,0 790,2 -1,9 1,4 miljarder kronor lägre än totalt anvisade Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. 21,9 19,3 -2,5 medel i statens budget. Detta beror huvud- Ålderspensionssystemet sakligen på att medel om 2,1 miljarder kronor vid sidan av statens föreslås tillföras anslaget för sjukpenning och budget 238,6 238,6 0,1 rehabilitering m.m. i propositionen Vårändringsbudget för 2012. Detta är en följd av att utfallet

3

Takbegränsade utgifter 1 030,6 1 028,8 -1,8

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med för anslaget 2011 blev högre än vad som summan. 1 Enligt riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen för 2012 (bet. budgeterats och att anslagskrediten till följd av detta utnyttjades. Det högre utfallet i slutet av 2011/12:FiU1, rskr. 2011/12:32). 2 Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar. 2011 förklaras i huvudsak av ett högre återflöde 3 I de takbegränsade utgifterna ingår inte utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. till sjukförsäkringen och att sjukfallen blev något

PROP. 2011/12:100

längre än vad som beräknades i budget- vad som bedömdes i budgetpropositionen för propositionen för 2012. Anslagsökningen 2012. reglerar detta ingående underskott från 2011 och har ingen utgiftseffekt för 2012. Utgiftsområde 16 Utbildning och Jämfört med ursprungligt anvisade medel i universitetsforskning statens budget har prognosen för samma anslag Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli reviderats upp med ca 0,7 miljarder kronor sedan 0,4 miljarder kronor lägre än ursprungligt budgetpropositionen beslutades till följd av att anvisade medel i statens budget. Detta beror på återinflödet till sjukpenningen blivit större än att utgifterna sammantaget beräknas bli något beräknat och att medelersättningen har lägre än vad som bedömdes i budgetreviderats upp till följd av högre timlöne- propositionen för 2012 för ett flertal anslag. ersättning. Exempelvis bedöms utgifterna för anslaget Fortbildning av lärare och förskolepersonal bli ca Utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer 0,1 miljarder kronor lägre. Även för ett antal och barn universitet och högskolor bedöms utgifterna bli Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli något lägre än vad som anvisats i statens budget. 0,6 miljarder kronor lägre än ursprungligt anvisade medel i statens budget. Det är framför Utgiftsområde 21 Energi allt utgifterna på anslagen Allmänna barnbidrag Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli ca och Föräldrarförsäkring som nedreviderats till 0,5 miljarder kronor högre än ursprungligt följd av att färre barn fötts under 2011 jämfört anvisade medel i statens budget. Det är främst med vad som antogs i budgetpropositionen för utgifterna för anslaget Energiforskning som 2012. bedöms bli högre. Det beror huvudsakligen på att Statens energimyndighet bedömer att Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv myndigheten nu kan betala ut projektmedel mer Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli effektivt, vilket leder till en högre 1,9 miljarder kronor lägre än ursprungligt utbetalningstakt. anvisade medel i statens budget. Förklaringen till den lägre prognosen är Utgiftsområde 22 Kommunikationer framför allt att utgifterna för arbetslöshets- Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli försäkringen reviderats ner till följd av färre 0,5 miljarder kronor högre än ursprungligt ersättningstagare och att aktivitetsstödet anvisade medel i statens budget. Det är främst reviderats ned på grund av lägre styckkostnader. utgifterna för anslagen Väghållning och Även lägre volymer och styckkostnader för det Banhållning som bedöms bli högre. Det beror särskilda anställningsstödet bidrar till lägre främst på senareläggningar av infrastrukturutgifter. De sänkta utgifterna motverkas delvis investeringar som ursprungligen var avsedda att av högre utgifter på anslaget Bidrag till belasta anslagen 2011 och på högre prioriteringar lönegarantiersättning till följd av ökade utgifter i av insatser för drift och underhåll av järnväg samband med att Saab Automobile AB försattes 2012. i konkurs i december 2011. Cirka 1,1 miljarder kronor föreslås därför tillföras anslaget i Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. propositionen Vårändringsbudget för 2012. Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 2,5 miljarder kronor lägre än ursprungligt Utgiftsområde 15 Studiestöd anvisade medel i statens budget. De lägre Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli utgifterna beror delvis på att marknadsräntorna 1,0 miljarder kronor lägre än ursprungligt beräknas bli lägre än enligt den bedömning som anvisade medel i statens budget. Detta förklaras gjordes i budgetpropositionen. Vidare innebär en huvudsakligen av att utgifterna under anslaget ny låneplan att utgifterna beräknas minska. Studiemedel m.m. för studiemedel med den högre studienivån förväntas bli ca 1,0 miljarder Förändring av anslagsbehållningar kronor lägre än anvisade medel i statens budget. I statens budget för 2012 var den beräknade för- Detta är en följd av att prognosen för antalet brukningen av anslagsbehållningar inte fördelad studerande med högre studiebidrag är lägre än per utgiftsområde, utan redovisades under posten Minskning av anslagsbehållningar. De totala

PROP. 2011/12:100

utgifterna redovisades i statens budget som Anslagsbehållningarna vid årsskiftet 2012/13 summan av utgiftsramarna och beräknings- beräknas uppgå till 8,0 miljarder kronor posten Minskning av anslagsbehållningar. Denna (exklusive statsskuldsräntor). Därmed beräknas post uppgick i statens budget till -2,8 miljarder anslagsbehållningarna minska med 19,6 miljarder kronor, dvs. anslagsbehållningarna förväntades kronor mellan årsskiftet 2011/12 och årsskiftet öka. I denna post ingår endast förändringar av 2012/13. anslagsbehållningar med effekt på den faktiska anslagsavräkningen. Kommande indrag av anslagsbehållningar som inte förväntas förbrukas ingår således inte. I den aktuella prognosen för 2012 ingår emellertid förändringen av anslagsbehållningar under respektive utgiftsområde. Förändringen av anslagsbehållningarna under 2012 kan därför beräknas som skillnaden mellan prognostiserat utfall och anvisade medel, med hänsyn tagen till förslag till ändringsbudget, indragningar av anslagsmedel och medgivna överskridanden (se tabell 12.4).

Tabell 12.4 Beräknad förändring av anslagsbehållningar 2012

Miljarder kronor Ramanslag (från samtliga belopp har utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. exkluderats)

1

Ingående ramöverföringsbelopp 27,5

2 + Anvisat på ursprunglig budget 792,0 3

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. 1 Enligt Årsredovisning för staten 2011 (skr. 2011/12:101). 2 Enligt Riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen för 2012 (bet 2011/12 FiU10, rskr 2010/11:113). 3 Enligt förslag i propositionen Vårändringsbudget för 2012 (prop. 2011/12:99).

Utfallet för statens budget 2011 visar att anslagsbehållningarna uppgick till 27,5 miljarder kronor vid årsskiftet 2011/12. År 2012 kommer anslagssparandet att öka jämfört med 2011 i den mån utgifterna är lägre än anvisade medel i statens budget för 2012, eller minska i den mån utgifterna överstiger anvisade medel eller till följd av beslut om indragningar. I propositionen Vårändringsbudget för 2012 föreslås anslagsökningar om sammanlagt 3,4 miljarder kronor. De hittills beräknade indragningarna av anslagsmedel bedöms uppgå till 24,8 miljarder kronor, varav merparten berör de rättighetsstyrda transfereringsanslagen som t.ex. anslaget Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv.

PROP. 2011/12:100

Tabell 12.5 Utgifter 2011 och 2012

Miljarder kronor

2011 2012 Differens Differens prognos– prognos– Urspr. Ändrings- Totalt urspr. totalt 1 2 3 4 Utgiftsområde Utfall budget budget anvisat Prognos budget anvisat

18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande

Summa utgiftsområden exkl. statsskuldsräntor 767,0 792,0 795,4 790,2 -1,9 -5,2 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. 1 I utfallet för 2011 har anslag fördelats till de utgiftsområden de tillhör i statens budget för 2012. 2 Statens budget för 2012 enligt riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen för 2012 (bet. 2011/12:FiU1, rskr. 2011/12:113). 3 Enligt förslag i proposition Vårändringsbudget för 2012 (prop. 2011/12:99) Där 0,0 anges har förslag till ändringsbudget lämnats, men beloppet för utgiftsområdet totalt uppgår till mindre än 50 miljoner kronor. 4 Anvisat på statens budget enligt riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen för 2012 (bet. 2011/12:FiU1, rskr. 2011/12:113) samt förslag i propositionen Vårändringsbudget för 2012 (prop. 2011/12:99).

PROP. 2011/12:100

12.2.2 Utgiftsprognos 2013–2015 jämfört utgifterna 2014 och 2015 med 3,1 respektive

med budgetpropositionen för 2012 4,9 miljarder kronor jämfört med beräkningen i

budgetpropositionen för 2012. I budgetpropositionen för 2012 presenterade regeringen en beräkning av de takbegränsade Övriga makroekonomiska förändringar utgifterna 2013–2015. I tabell 12.6 redovisas den I jämförelse med budgetpropositionen för 2012

totala utgiftsförändringen för 2013–2015 vid en har anslag som styrs av den makroekonomiska

jämförelse mellan en uppdaterad beräkning och utvecklingen justerats med hänsyn tagen till nya beräkningen i budgetpropositionen, fördelad på antaganden. De nya makroantagandena innebär

olika förklaringskomponenter. Sammantaget sammantaget att de beräknade utgifterna blir bedöms de takbegränsade utgifterna bli 2,9 miljarder kronor högre 2013, 0,1 miljarder 0,1 miljarder kronor lägre 2013 samt kronor högre 2014 och 1,5 miljarder kronor

1,5 respektive 1,8 miljarder kronor lägre 2014 högre 2015 jämfört med beräkningarna i budget-

och 2015 jämfört med beräkningarna i budget- propositionen för 2012. En viktig förklaring till propositionen. detta är att utgifterna inom ålderspensions-

systemet vid sidan av statens budget bedöms bli Tabell 12.6 Förändring av takbegränsade utgifter jämfört högre bl.a. till följd av att den genomsnittliga

med budgetpropositionen för 2012

pensionsgrundande inkomsten nu beräknas vara Miljarder kronor högre 2013–2015 jämfört med bedömningen i 2013 2014 2015 budgetpropositionen för 2012.

Takbegränsade utgifter

1 042,9 1 053,4 1 065,8 En motverkande faktor är att de arbets-

budgetpropositionen för 2012

marknadsrelaterade utgifterna beräknas vara Beslut/reformer 0,0 0,0 0,0 lägre än bedömningen i budgetpropositionen för Reviderad pris- och löneomräkning -2,8 -3,1 -4,9 2012 under 2013–2015, vilket huvudsakligen

Övriga makroekonomiska förklaras av färre ersättningstagare i arbetslös-

förändringar 2,9 0,1 1,5 hetsförsäkringen. En ytterligare motverkande Volymförändringar 0,1 0,4 0,6 faktor är lägre utgifter för studiemedelsräntor till

följd av lägre marknadsräntor jämfört med 1 Tekniska förändringar 0,0 0,0 0,0 Minskning av beräkningen i budgetpropositionen. anslagsbehållningar -0,4 0,5 -0,3 Volymer Övrigt 0,2 0,7 1,4 Total utgiftsförändring -0,1 -1,5 -1,8 Utgifterna har också förändrats till följd av nya

Takbegränsade utgifter i 2012 prognoser för volymerna inom de regelstyrda års ekonomiska vårproposition 1 042,9 1 051,9 1 064,1 transfereringssystemen. Sammantaget innebär

volymförändringarna att utgifterna jämfört med Källa: Egna beräkningar. budgetpropositionen för 2012 beräknas bli Reformer 0,1 miljarder kronor högre 2012 samt 0,4 Regeringen har inte föreslagit eller aviserat några respektive 0,6 miljarder kronor högre 2014 och reformer som påverkar de takbegränsade 2015. Ett beräknat högre antal uttagna dagar utgifterna 2013–2015 jämfört med beräkningen i med sjukpenning samtliga år 2013–2015 bidrar budgetpropositionen för 2012. till högre utgifter jämfört med beräkningen i budgetpropositionen. Även ett högre beräknat Reviderad pris- och löneomräkning antal personer med studiemedel samtliga år Den slutgiltiga pris- och löneomräkningen för 2013–2015 jämfört med beräkningen i 2013 minskar utgifterna med 2,8 miljarder budgetpropositionen bidrar till högre utgifter. kronor jämfört med beräkningen i budget- En motverkande faktor är att det beräknade propositionen för 2012. Detta beror bl.a. på att antalet uttagna föräldrapenningdagar är färre omräkningstalet för löneindex, mätt som samtliga år 2013–2015 jämfört med beräkningen utvecklingen av lönekostnaden för tjänstemän i i budgetpropositionen. I tabell 11.7 redovisas ett den konkurrensutsatta sektorn, med avdrag för urval av volymprognoserna för 2013–2015 och ett genomsnitt av produktivitetsutvecklingen förändringarna av dessa prognoser jämfört med inom den privata tjänstesektorn, blev lägre än budgetpropositionen för 2012. vad som antogs i budgetpropositionen. En ny

preliminär pris- och löneomräkning minskar

PROP. 2011/12:100

Tabell 12.7 Volymprognoser 2013–2015

Myndigheternas förbrukning av anslagsbehåll-

ningar och utnyttjande av anslagskrediter utgör Förändring mot budgetpropositionen för 2012 inom parentes

en betydande osäkerhet i beräkningen av de 2013 2014 2015

Antal sjukpenningdagar 36,6 36,2 35,9 takbegränsade utgifterna. I förhållande till

(netto), miljoner (1,3) (1,7) (1,9) budgetpropositionen för 2012 har utgifts-

Antal personer med 328 916 305 622 285 328 prognoserna justerats ner mer än beräknade

sjukersättning (2 730) (2 718) (2 369) anslagna medel 2013 och 2015, vilket innebär att

Antal personer med 27 359 27 646 27 889 posten Minskning av anslagsbehållningar

aktivitetsersättning (351) (333) (314) bedöms bli 0,4 respektive 0,3 miljarder kronor

lägre dessa år. För 2014 är förhållandet det Antal personer med 786 300 780 800 782 700 motsatta, dvs. att utgiftsprognoserna justerats garantipension (-10 100) (-16 300) (-35 900) upp mer än beräknade anslagna medel, vilket Antal pensionärer som 246 200 241 800 235 000 innebär att posten Minskning av anslagserhåller bostadsbidrag (10 000) (11 700) (10 500) behållningar bedöms bli 0,5 miljarder kronor

50,8 51,1 51,4 högre 2014 än enligt beräkningen i budget- Antal uttagna

föräldrapenningdagar (-0,8) (-0,8) (-0,8) propositionen för 2012.

Antal personer med 1 916 900 1 964 900 2 005 400

tilläggspension (-2 700) (-4 500) (-7 300)

Antal personer med 1 171 100 1 277 700 1 379 300

inkomstpension (-400) (-1 000) (-2 200) 12.3 Statens budgetsaldo

Antal personer med 492 300 486 300 477 800

studiemedel (4 200) (4 800) (4 300) Statens budgetsaldo 2011

Anm.: Volymuppgifter om antal personer avser årsgenomsnitt. Källa: Egna beräkningar. En fullständig uppföljning av statens budget för

budgetåret 2011 sker i regeringens skrivelse Års- Övrigt redovisning för staten 2011 (skr. 2011/12:101). Revideringar av utgiftsberäkningarna kan för- Sammanfattningsvis framgår av skrivelsen att anledas av nya prognosmetoder, justeringar till statens budgetsaldo 2011 visade ett överskott på följd av ny information, korrigeringar av tidigare 68 miljarder kronor. gjorda fel i prognoserna samt regeländringar Utfallet för statens budgetsaldo för 2011 blev utanför regeringens kontroll, t.ex. ändringar i 27 miljarder kronor högre än den prognos som EU:s regelverk. gjordes i budgetpropositionen för 2012 (se tabell Sammantaget innebär denna typ av föränd- 12.8). ringar att de takbegränsade utgifterna beräknas Skillnaden mellan prognosen i budgetbli 0,2 miljarder kronor högre 2013 samt 0,7 propositionen för 2012 och utfallet för respektive 1,4 miljarder kronor högre 2014 och utgifterna förklaras till ungefär lika stora delar av 2015 jämfört med beräkningarna i budgetde takbegränsade utgifterna och Riksgäldspropositionen för 2012. kontorets nettoutlåning. Bland de takbegränsade

utgifterna var det främst utgifterna för Minskning av anslagsbehållningar arbetsmarknad, kommunikationer och försvar Statliga myndigheter har vissa möjligheter att som blev lägre än beräknat. Att Riksgäldsfördela sina utgifter över tiden. Medel på ramankontorets nettoutlåning blev lägre än förväntat slag som inte utnyttjas under ett budgetår kan beror främst på en tillfällig insättning från inom vissa gränser sparas till nästa år. Det Kärnavfallsfonden (se avsnitt 10.2.1), och att innebär att en myndighet utöver anvisade Lettland aldrig utnyttjade den kreditmöjlighet anslagsmedel även kan använda tidigare sparade landet hade fram t.o.m. den 31 december 2011. medel, vilket ger viss flexibilitet i planeringen. Inkomsterna blev drygt 872 miljarder kronor Myndigheter har också möjlighet att inom vissa 2011, vilket är 9 miljarder kronor högre än vad gränser låna av efterföljande års anslag. Försom beräknades i budgetpropositionen för 2012. skjutningar av detta slag redovisas som en för Statens skatteinkomster uppgick 2011 till 840 alla ramanslag gemensam beräkningspost bemiljarder kronor och övriga inkomster till drygt nämnd Minskning av anslagsbehållningar, som 32 miljarder kronor. Det är främst högre intäkter ingår i de takbegränsade utgifterna.

PROP. 2011/12:100

från skatt på arbete som förklarar avvikelserna

Tabell 12.9 Förändring av statens budgetsaldo 2012–2015 jämfört med budgetpropositionen för 2012

gentemot budgetpropositionen för 2012.

Miljarder kronor

2012 2013 2014 2015

Tabell 12.8 Utfall för statens budget 2011

Miljarder kronor Statens budgetsaldo i

budgetpropositionen för 2012 18,7 39,5 95,8 127,9

Differens Prognos i utfall –

Inkomster 2,9 -8,0 -8,3 -9,2

BP12 Utfall prognos Statens skatteinkomster 6,1 -2,6 -2,4 -3,6 Inkomster 863,4 872,4 9,0 Övriga inkomster -3,2 -5,4 -5,9 -5,6 Statens skatteinkomster 1 825,9 840,0 14,1

Utgifter m.m. 9,9 -3,5 -2,2 -4,7

Övriga inkomster 1 37,5 32,4 -5,1 Utgifter exkl. Utgifter m.m. 822,3 804,6 -17,7 Statsskuldsräntor -1,9 -4,5 -3,5 -7,3 Utgifter exkl. statsskuldsräntor 2 775,2 767,0 -8,2 Statsskuldsräntor -2,5 -0,4 -2,7 -1,4

man. 1 2012 års ekonomiska För jämförbarhet med statens budget redovisas utfallen enligt de gällande principerna för statens budget. vårproposition 11,7 35,0 89,6 123,4 2 Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar. Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar. summan. Källa: Egna beräkningar.

Statens budgetsaldo 2012–2015

Budgetsaldot för 2012 beräknas bli 7 miljarder 12.4 Den offentliga sektorns finanser

lägre än det saldo som presenterades i budgetpropositionen för 2012 (se tabell 12.9). Utfallet för den offentliga sektorns finansiella År 2013 beräknas budgetsaldot bli 4 miljarder sparande 2011 blev 4 miljarder kronor, vilket kronor lägre, 2014 beräknas det bli 6 miljarder också är vad som beräknades i budgetkronor lägre och 2015 nära 5 miljarder kronor propositionen för 2012. Inkomsterna och lägre än vad som beräknades i budget- utgifterna blev 14 miljarder kronor högre än propositionen för 2012. beräknat. Den konsoliderade bruttoskulden blev Sedan budgetpropositionen för 2012 större och den finansiella förmögenheten mindre beslutades har konjunkturläget försämrats, vilket än beräknat. framför allt har inneburit att statens inkomster För prognosperioden 2012–2015 har det nu beräknas bli något lägre 2012–2015. Det är finansiella sparandet reviderats ned och den främst intäkterna från mervärdesskatten som finansiella ställningen beräknas bli svagare än vad beräknas bli lägre än vad som förutspåddes i som beräknades i budgetpropositionen. För budgetpropositionen för 2012. Även bidragen 2012–2015 har sparandet reviderats ned med från EU har sänkts jämfört med vad som mellan 0,2–0,5 procent som andel av BNP per år beräknades i budgetpropositionen för 2012, bl.a. (se tabell 12.10). för att några utbetalningar för landsbygdsstödet Inkomsterna och den offentliga sektorns blivit senarelagda och för att felaktigt utbetalt skatteintäkter har reviderats upp för 2012 och jordbruksstöd har krävts åter. 2013, trots att BNP-tillväxten reviderats ned. Riksgäldskontorets nettoutlåning beräknas bli Upprevideringar av lönesumman och 14 miljarder kronor högre i år än bedömningen i pensionerna medför att de kommunala skattebudgetpropositionen för 2012. Revideringen intäkterna beräknas bli högre för hela prognosberor huvudsakligen på att Kärnavfallsfonden perioden. De kommunala konsumtionsuttillfälligt placerade pengar på ett räntekonto i gifterna har höjts i motsvarande grad, vilket Riksgäldskontoret och på att vidareutlåningen innebär att revideringen av den kommunala till Riksbanken har ökat (se avsnitt 10.2.1). sektorns finansiella sparande är liten. Intäkterna från skatt på kapital och konsumtion har reviderats ned, vilket påverkar statens

PROP. 2011/12:100

skatteintäkter och finansiella sparande. Ålders- sparandet till i stort sett motsvarande revidering pensionerna har reviderats upp, vilket bidrar till av den finansiella nettoställningen från den lägre en nedrevidering av det finansiella sparandet i nivån 2011. ålderspensionssystemet. Den konsoliderade bruttoskulden blev 66 miljarder kronor högre 2011 än prognosen i budgetpropositionen. Den främsta orsaken till

Tabell 12.10 Offentliga sektorns inkomster och utgifter. Aktuell prognos och förändringar jämfört med

att skulden blev högre än beräknat är att den

budgetpropositionen för 2012

Miljarder kronor, procent av BNP. kommunala sektorn ökade sina finansiella tillgångar genom utlåning till kommunala bolag. 2011 2012 2013 2014 2015 För prognosperioden 2012–2015 har skulden

Finansiellt sparande i

justerats upp från den högre nivån 2011 jämfört

budgetpropositionen för

2012 4 -2 27 80 134 med beräkningen i budgetpropositionen (se procent av BNP 0,1 0,0 0,7 2,1 3,3 tabell 12.11).

Förändringar

Tabell 12.11 Offentliga sektorns finansiella ställning Inkomster 14 10 7 -5 -3 Aktuell prognos och förändringar jämfört med

Skatter 3 3 3 -4 -2 budgetpropositionen för 2012 Miljarder kronor, procent av BNP. Staten -2 -5 -6 -10 -11 2011 2012 2013 2014 2015 Ålderspensionssystemet 0 1 0 0 -1 Budgetpropositionen

Konsoliderad skuld 1275 1271 1249 1171 1060 Kommunal

Övriga primära Konsoliderad skuld 66 64 61 65 67 utgifter 10 7 6 6 1

2012 års

Ränteutgifter 1 6 5 3 -1

ekonomiska

Konsoliderad skuld 1341 1335 1309 1236 1126 Ålderspensionsprocent av BNP 38,4 37,7 35,4 31,8 27,5 systemet 2 1 -6 -6 -10 Anm.: För 2011 jämförs prognosen i budgetpropositionen för 2011 med utfall. Kommunsektorn -2 -1 0 -1 4 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Finansiellt sparande i 2012 års ekonomiska vårproposition 4 -10 13 60 122

procent av BNP 0,1 -0,3 0,3 1,6 3,0 Anm.: För 2011 jämförs prognosen i budgetpropositionen för 2012 med utfall. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Den offentliga sektorns finansiella nettoställning 2011 blev 118 miljarder kronor lägre än vad som beräknades i budgetpropositionen för 2012, vilket motsvarar 3,6 procent av BNP. Det beror dels på historiska revideringar av statistiken, dels på de värdeförändringar på aktier m.m. som uppstod 2011 och som vanligtvis inte beaktas i prognoserna. I prognosen skrivs nettoställningen i huvudsak fram med det finansiella sparandet, då de framtida värdeförändringarna är synnerligen osäkra. För prognosperioden medför således revideringen av det finansiella

13 Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet

PROP. 2011/12:100

13 Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet

Sammanfattning

• De offentliga finanserna står inför ett antal utmaningar som tillsammans utgör påtagliga risker för finansernas långsiktiga • Hållbarhetsberäkningarna för Sveriges hållbarhet. Utgifterna ökar bl.a. på grund av offentliga finanser visar att den långsiktiga en åldrande befolkning och ökade behov. finansiella hållbarheten är god och i allt Vidare minskar andelen förvärvsaktiva som väsentligt oförändrad sedan föregående års ska finansiera utgifterna. beräkningar. • Välståndet växer och resurserna ökar med • Hållbarheten skapar en marginal för tiden. Den stora politiska utmaningen är finanspolitiken att möta både den rådande därför inte att det finns en brist på resurser lågkonjunkturen och de ökade utgifter som i framtiden. Frågan är i stället hur dessa följer av de demografiska förändringarna på resurser kan användas så att finansieringen lång sikt. av välfärden sker på ett finansiellt hållbart • År 2020–2040 karaktäriseras av ett sätt, samtidigt som den är samhällsbetydande demografiskt utgiftstryck. Det ekonomiskt effektiv och fördelningsprimära finansiella sparandet beräknas t.ex. politiskt acceptabel. gradvis falla med knappt 1 procentenhet av • För att möta utmaningarna på lång sikt är BNP mellan 2020 och 2030. Ett försämrat det viktigt att fortsätta förstärka drivfinansiellt utgångsläge när det demografiska krafterna till arbete. En högre sysselsättning utgiftstrycket börjar öka kan medföra att som förbättrar hållbarheten kan uppnås finanspolitiken drabbas av påtagliga håll- bl.a. genom att öka integrationen, tidigarebarhetsproblem. Mot denna bakgrund är lägga inträdet på arbetsmarknaden och det finanspolitiska manöverutrymme som senarelägga utträdet. den goda finansiella hållbarheten skapar mycket viktigt. • Det nya pensionssystemet skapar starka Den internationella finansiella oron ställer incitament att arbeta längre upp i åldrarna finanspolitikens hållbarhet i fokus. Krisen är bl.a. när medellivslängden ökar. Stiger inte föranledd av ett minskat förtroende för högt pensionsåldern så minskar pensionärernas skuldsatta länders förmåga att hantera sina inkomster i förhållande till de förvärvs- statsskulder och underskott. Förutom att aktivas. Följden kan bli att inkomst- ländernas möjlighet att återbetala sina skulder är spridningen både allmänt och inom ifrågasatt finns det även en osäkerhet kring hur generationer ökar och att pensionerna balansen i de offentliga finanserna ska säkras. upplevs som otillräckliga.

PROP. 2011/12:100

Den statsfinansiella krisen i Europa illustrerar 13.1 Vad menas med att tydligt att en ohållbar finanspolitik förr eller finanspolitiken är hållbar på lång senare måste läggas om. I flera länder sker nu sikt?

denna omläggning genom akuta ingrepp i de offentliga verksamheterna och risken är stor att Olika alternativ till utformning av finansde åtgärder som krävs för att upprätthålla politiken kan alla vara finansiellt hållbara, men hållbarheten får negativa konsekvenser som kan detta betyder inte att de är genomförbara eller ta lång tid att återställa. För det första innebär samhällsekonomiskt önskvärda. Om finansåtgärder som akuta skattehöjningar eller politisk hållbarhet enbart behandlas utifrån ett neddragningar i välfärden att den rådande finansiellt perspektiv bortses därför från lågkonjunkturen förstärks och troligtvis även väsentliga delar av den problematik som förlängs. För det andra ger åtgärderna även politiken står inför på lång sikt. Mot denna struktur- och fördelningspolitiska effekter som bakgrund används i detta avsnitt finanspolitisk kan inverka negativt på tillväxt, sysselsättning hållbarhet i en vidare mening där även politikens och fördelningen av välfärden. För det tredje genomförbarhet och samhällsekonomiska medför ett minskat förtroende för finans- konsekvenser tas med i bedömningen. politiken och den offentliga sektorns förmåga att finansiera sina åtaganden att riskpremier och räntor höjs. För det fjärde försvagar försämrade 13.1.1 De offentliga inkomsterna och upplåningsvillkor det finansiella sparandet som utgifterna måste balansera över tillsammans med en stigande skuld minskar tiden utrymmet till stabiliseringspolitiska åtgärder. För att kunna bedriva en aktiv och De offentliga inkomsterna och utgifterna måste framåtblickande finanspolitik är det mot denna balansera över tiden, men inte varje enskilt år. bakgrund viktigt att hållbarheten och för- Det finns tvärtom starka skäl för att tillåta troendet för politiken upprätthålls. Detta gäller i variationer i det finansiella sparandet. Till synnerhet för strukturpolitiken där finansiellt exempel bör inte skattesatserna ändras som svar utrymme kan krävas för åtgärder som inte alltid på temporära över- eller underskott i den förbättrar hållbarheten, men som är önskvärda offentliga budgeten. Orsaken till detta är att ur ett effektivitets- eller välfärdsperspektiv. En stabila skattesatser är att föredra framför hållbar finanspolitik kan dessutom skapa en varierande eller trendmässigt höjda skatter då positiv spiral som underlättar och möjliggör en effektivitets- och välfärdsförlusterna blir mindre aktiv strukturpolitik som i sin tur utgör en under mer stabila förhållanden. Samtidigt bör grund för att kunna upprätthålla hållbarheten i temporära neddragningar i de offentliga längden. välfärdssystemen undvikas, då dessa kan leda till Huvudsyftet med detta avsnitt och med omotiverade omfördelningar av välfärden. Vidare hållbarhetsbedömningar i allmänhet är att i god riskerar en finanspolitik inriktad på att balansera tid fånga upp tecken på om finanspolitiken är budgeten varje enskilt år att förstärka ohållbar så att åtgärder för att säkerställa konjunktursvängningarna och störa planeringshållbarheten och upprätthålla förtroendet för de förutsättningarna för t.ex. hushållen. offentliga finanserna kan vidtas. Nödvändiga Den offentliga sektorns finanser bör i stället förändringar som skjuts på framtiden försvårar balansera över en längre tidsperiod. En förändringsarbetet och förvärrar problemen bedömning om budgetbalansen är uppfylld kan samtidigt som kraftigare och mer omfattande göras med den offentliga sektorns s.k. åtgärder måste vidtas i ett senare skede. En intertemporala budgetvillkor, som innebär att ohållbar finanspolitik som uppmärksammas i ett den initiala nettoförmögenheten tillsammans tidigt skede ger mer tid åt väl genomtänkta med nuvarande och framtida offentliga reformer samtidigt som hushåll och företag får inkomster ska vara tillräckligt stora för att möjlighet att ställa om till de nya förut- finansiera de offentliga utgifterna över tiden. Är sättningarna under en längre period. det intertemporala budgetvillkoret uppfyllt så är finanspolitiken finansiellt hållbar.

PROP. 2011/12:100

13.1.2 Den offentliga skulden och 13.1.3 Fördelningen av välfärden måste sparandet måste utvecklas på ett vara rimlig hållbart sätt

En finansiellt hållbar finanspolitik kan nås på Även om regeringen bedömer att finanspolitiken olika sätt. Alla sätt är dock inte samhällsär finansiellt hållbar kan finansiella marknader, ekonomiskt önskvärda eller genomförbara i hushåll och företag, som agerar utifrån kortare längden. Uppnås den finansiella hållbarheten på tidshorisonter, göra en annan bedömning. Till bekostnad av t.ex. stora sänkningar av exempel kan ett tillfälligt försämrat finansiellt ersättningsnivåerna i trygghetssystemen, kraftiga sparande, med en temporär uppgång i stats- omfördelningar mellan generationer eller stora skulden, skapa en osäkerhet kring den offentliga skattehöjningar kan detta skapa problem för den sektorns förmåga att fullgöra sina åtaganden. förda politiken. Finanspolitikens genom- Detta kan minska förtroendet för finans- förbarhet kan komma att ifrågasättas eftersom politiken och leda till höjda riskpremier och sättet som hållbarheten uppnås på kan vara räntor, vilket i sin tur kan medföra att det fördelningspolitiskt orimligt, och inte nödintertemporala budgetvillkoret inte längre är vändigtvis accepteras av alla samhällsgrupper. uppfyllt. För att finanspolitiken ska betraktas För att finanspolitiken ska betraktas som hållbar som hållbar måste därför utvecklingen av måste den finansiella hållbarheten uppnås på ett statsskulden och det finansiella sparandet även sätt som inte omfördelar välfärden och de ligga inom ramarna för vad kreditgivare och ekonomiska resurserna på ett oacceptabelt sätt. övriga aktörer bedömer som trovärdigt. Hur skatter och offentliga utgifter påverkar Ett antal studier visar att en försämring av de fördelningen mellan generationer kan bedömas offentliga finanserna leder till högre räntor, men genom s.k. generationsräkenskaper. Metoden att sambandet mellan det finansiella läget och innebär i stora drag att nu levande generationers riskpremiernas storlek är otydligt. Det är även nettobidrag till den offentliga sektorn jämförs 125 oklart vilka nivåer på statsskulden och med framtida generationers bidrag. Överstiger budgetunderskottet som resulterar i högre nettobidraget från framtida generationer riskpremier. Det är därför svårt att bedöma hur bidraget från nu levande individer är detta en de finansiella marknaderna reagerar på indikation på att nuvarande generationer tar en variationer i statsskulden och det finansiella del av framtida generationers konsumtionssparandet och under vilka förutsättningar de utrymme i anspråk, och att finanspolitiken har uppfattar de offentliga finanserna som hållbara. effekter som kan uppfattas som fördelnings- För en övergripande bedömning kan ändå de mässigt orimliga. 127 uppsatta reglerna inom stabilitets- och Det är även viktigt att försöka analysera och tillväxtpakten samt det svenska överskottsmålet bedöma hur den förda politiken påverkar inanvändas. Reglerna kan inte direkt kopplas till de komstfördelningen vid en given tidpunkt. Till finansiella marknadernas reaktioner, men utgör exempel kan reglerna i pensionssystemet i etablerade politiska normer med tydliga gränser kombination med en stigande livslängd bland de som både skulden och det finansiella sparandet äldre medföra att pensionärernas relativa inkan jämföras med. Misslyckas finanspolitiken komst faller över tiden jämfört med de förvärvs- 126 med att nå sina egna uppsatta eller internationellt aktivas. Följden kan bli att 128 pålagda normer skadas politikens trovärdighet. inkomstspridningen både allmänt och inom generationer ökar och att pensionerna upplevs som otillräckliga.

127 För att kunna bedöma fördelningen mellan generationer utvecklar 125 Haugh, D., P. Ollivaud och D. Turner (2009), What drives sovereign Finansdepartementet för närvarande en ny dynamisk allmän risk premiums? An analysis of recent evidence from the Euro area, jämviktsmodell med överlappande generationer. Economics Department Working Papers, nr. 718, OECD. 128 Med en ökad medellivslängd blir ingångspensionen lägre givet att den 126 Enligt stabilitets- och tillväxtpakten får Maastrichskulden inte genomsnittliga pensionsåldern är oförändrad. Ingångspensionen beräknas överstiga 60 procent av BNP och budgetunderskottet inte överstiga 3 genom att dividera pensionsbehållningen med ett delningstal. Delningsprocent av BNP. talet är högre ju högre medellivslängden är vid pensioneringstillfället.

PROP. 2011/12:100

Överskottsmålet och långsiktig finansiell pension. Detta sätter press på de offentliga hållbarhet finanserna och kring 2030 försvagas därför det offentliga sparandet av rent demografiska skäl. Riksdagen har fastställt att det finansiella Ur både fördelnings- och effektivitetssynpunkt sparandet i den offentliga sektorn ska motsvara 1 bör, som tidigare nämnts, sådana variationer inte procent av BNP i genomsnitt över en justeras då detta kan ge både effektivitetskonjunkturcykel. Om överskottsmålet upprätt- förluster och oönskade omfördelningar. hålls på lång sikt blir de offentliga finanserna per Samtidigt innebär det försämrade sparandet att definition finansiellt hållbara. Hållbarheten fallhöjden i de offentliga finanserna blir lägre och uppnås då genom att finanspolitiken anpassas så att stabiliseringspolitikens marginaler för att att överskottsmålet nås. Anpassningen sker möta försvagningar i konjunkturen eller akuta genom förändringar i skatterna eller i de kriser under denna period är begränsade. offentliga utgifterna. Med ett permanent över- Långa perioder av svagt finansiellt sparande skottsmål är sparandet konstant medan politiken kan medföra att finanspolitiken tvingas in i en varieras. Detta står i kontrast till hur analysen av målkonflikt, där stabiliseringspolitiska överden långsiktiga hållbarheten görs i detta avsnitt, väganden står mot struktur- och fördelningsdär avsikten är att bedöma om dagens politiska mål. För att finanspolitiken ska kunna utformning av finanspolitiken är långsiktigt bedömas som hållbar bör målkonflikten vara hållbar. För att uppnå syftet med hållbarhets- begränsad. Hur stark målkonflikten är kan kalkylerna måste således politiken hållas värderas i termer av hur det finansiella sparandet konstant, medan sparandet tillåts variera. Nivån utvecklas framöver och om sparandet kan anses på överskottsmålet utgör därför inte en vara svagt. Ett sätt att bedöma detta är om det restriktion för finanspolitiken i de långsiktiga finansiella sparandet faller under gränsen för den beräkningarna. nuvarande nivån på överskottsmålet under längre Regeringen har bestämt att en översyn av perioder. överskottsmålets nivå ska göras regelbundet. De sparandeförlopp som blir resultatet i en långsiktsberäkning med en långsiktigt hållbar 13.1.5 En sammantagen bedömning ger en finanspolitik kan ligga till grund för en om- bättre bild av hållbarheten prövning av överskottsmålets nivå. Regeringen anser att den nuvarande nivån på överskotts- Finanspolitisk hållbarhet används här i en vidare målet ska upprätthållas under innevarande mening än enbart finansiell hållbarhet. För att mandatperiod och så länge det är nödvändigt för finanspolitiken ska kunna bedömas vara hållbar att de offentliga finanserna ska utvecklas på ett måste det intertemporala budgetvillkoret vara långsiktigt hållbart sätt. En översyn av över- uppfyllt, samtidigt som de finansiella skottsmålet är därför inte aktuell för när- marknaderna och andra aktörer uppfattar varande. politiken som trovärdig. Vidare bör finans- 129 politiken inte medföra orimliga omfördelningar av välfärden och de ekonomiska resurserna, varken mellan eller inom generationer. Genom- 13.1.4 Målkonflikten mellan fördelnings-, förandet av en önskvärd stabiliseringspolitik bör stabiliserings- och strukturpolitik inte heller påtagligt försvåra möjligheterna att nå bör vara begränsad fördelnings- och strukturpolitiska mål. Genom att göra en sammantagen bedömning av Under de kommande 20 åren närmar sig den finanspolitiken utifrån de ovanstående fyra generation som föddes på 1940-talet de bedömningsgrunderna möjliggörs en närmare vårdkrävande åldrarna över 80 år, samtidigt som undersökning av finanspolitikens långsiktiga den generation som föddes på 1960-talet går i hållbarhet. På detta sätt kan hänsyn tas till andra delar av den problematik som finanspolitiken står inför, som långsiktig genomförbarhet och samhällsekonomisk önskvärdhet.

129 Se departementspromemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4).

PROP. 2011/12:100

13.2 Finanspolitiska utmaningar på de offentliga finanserna kan förväntas återställas. lång sikt Vid större kriser och längre perioder med svag

konjunktur, kan effekterna bli varaktiga och Finanspolitiken och de offentliga finanserna står försämrar då den finansiella hållbarheten. Ett 131 inför ett antal utmaningar på längre sikt som exempel på detta är att jämviktsarbetslösheten endast till en mindre grad ligger inom politikens bedöms ha ökat med 3 procentenheter i Sverige räckvidd att påverka. På global nivå visar t.ex. till följd av den ekonomiska krisen på 1990- Förenta nationerna på ett antal långsiktiga talet. En annan risk är att temporära 132 utmaningar där den internationella ekonomin stimulansåtgärder kan bli bestående. Detta kan och de finansiella marknaderna kommer att t.ex. gälla tillfälliga skattesänkningar eller prövas av en fortsatt växande och åldrande temporära subventioner, som i efterhand är svåra befolkning, globaliseringen och klimathotet. att dra tillbaka. Ett exempel är den s.k. 130 Utvecklingen av dessa globala utmaningar efterlönen i Danmark, som innebär att personer påverkar även den svenska ekonomin och de som arbetat tillräckligt många år kan gå i förtida offentliga finanserna. Det är däremot oklart hur pension. Reformen infördes vid konjunkturmycket det ökade globala trycket på nedgången 1979, men när konjunkturen stärktes arbetskrafts- och flyktingmigration påverkar och politikerna ville dra tillbaka reformen möttes invandringen till Sverige. På samma sätt är det detta av starkt motstånd från allmänheten. osäkert hur Sverige påverkas av globaliseringen. Som ett litet, öppet och exportberoende land

Diagram 13.1 Statsskuld 2007 och 2011

drar Sverige stor nytta av globaliseringens Procent av BNP. fördelar, men är samtidigt känsligt för t.ex. 180 internationell finansiell oro. Klimathotet är 160

2007 2011

140 dessutom en viktig nationell fråga där 120 ambitionen är att minska utsläppen framöver. 100 Osäkerheten och svårigheterna att modellera de 80 globala utmaningarna gör att inga beräkningar 60 redovisas för hur de påverkar den finansiella 40 hållbarheten. 20 0 7 e d n d -2 rig lie an ien and EU eklan Ita skl Irl Sve Ty itann Gr

13.2.1 Hållbarhet i kristider

br or St Källa: Europeiska kommissionen 2011. I kölvattnet av den finansiella krisen 2008–2009 har den genomsnittliga statsskulden som andel Som tidigare nämnts kan ett försämrat finansiellt av BNP i EU-länderna ökat med närmare 23 sparande, med en temporär uppgång i statsprocentenheter, från 59 procent till 82 procent, skulden, skapa en osäkerhet kring den offentliga mellan 2007 och 2011. Det som startade som en sektorns förmåga att fullgöra sina åtaganden finansiell kris har nu även övergått till en trots att finanspolitiken bedöms vara finansiellt statsfinansiell kris. Variationerna mellan länderna hållbar. Ett svagt förtroende för finanspolitiken är dock stora. Medan statsskulden exempelvis kan innebära att de finansiella marknaderna har ökat med närmare 90 procentenheter i Irland har den minskat i Sverige, se diagram 13.1. Hur mycket den finansiella hållbarheten påverkas av kriser beror på i vilken utsträckning de negativa effekterna blir bestående. En normal 131 Det kan ta lång tid för ett land att ta sig ur en finansiell kris. I ett konjunkturnedgång är övergående och påverkar antal länder som efter andra världskriget genomgått nationella finansiella endast hållbarheten marginellt då ekonomin och kriser dröjde det i genomsnitt 4,5 år innan BNP återgått till samma nivå som före krisen. Efter krisen på 1990-talet tog det knappt fem år för svensk BNP att återhämta sig till nivån före krisen, medan det i vissa andra internationella krisepisoder tog upp till åtta år, såsom för Finland 1991. Se vidare Reinhart, C.M. och Rogoff, K.S., This Time is Different, 130 World Economic and Social Survey 2010, Retooling Global Eight Centuries of Financial Folly, Princeton University Press, 2009. Development, FN, 2011. 132 Se rapport 2011:1 från Finansdepartementets ekonomiska avdelning.

PROP. 2011/12:100

reagerar negativt med högre räntor och stigande ålder ökar med 320 000. Förutom minskande skuld som följd. dödsrisker bidrar de stora generationerna födda på 1940-, 1960- och 1990-talen till de stora förändringarna över tiden.

13.2.2 Demografin och de offentliga finanserna

Diagram 13.3 Förändring i folkmängd efter ålder mellan 2010–2050

Antal personer Den ökande livslängden med en åldrande befolkning och en ökad andel äldre som följd, 50 000

Yrkesverksam ålder

har stor betydelse för de offentliga finanserna. 133 40 000 I diagram 13.2 visas utvecklingen av

Icke-yrkesverksam ålder

30 000 försörjningskvoten. År 2011 är kvoten 0,71, 134 20 000 dvs. varje person i yrkesverksam ålder behöver 10 000 försörja 0,71 personer i icke-yrkesverksam ålder. År 2050 ökar försörjningskvoten till 0,84 och 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 2100 ytterligare till 0,90. -10 000 -20 000

Diagram 13.2 Försörjningskvoter 1875–2099

-30 000 Procentuell andel. 1,2 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Försörjningskvot 1,0 Yngrekvot Hur de offentliga finanserna påverkas av Äldrekvot 0,8 förändringar i folkmängdens ålders-sammansättning kan illustreras genom fördelningen av de offentliga nettobidragen efter ålder. Av 0,6 135 0,4 diagram 13.4 framgår att nettobidraget för de yngre, upp till ca 20 år, domineras av offentliga utgifter, framför allt i form av barnomsorg och 0,2 utbildning. För åldersgruppen 25–65 år är 0,0 1875 1900 1925 1950 1975 2000 2025 2050 2075 nettobidragen positiva, då individerna i Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. genomsnitt bidrar mer i form av skatter och avgifter än vad de får tillbaka i form av transfereringar och välfärdstjänster. Vid 65-års Försörjningskvoten stiger till följd av att antalet äldre ökar både i absoluta tal, men även i ålder blir nettobidragen återigen negativa då många väljer att gå i pension. Utgifterna ökar förhållande till antalet personer i yrkesverksam ålder. Detta framgår av diagram 13.3, som visar med ålder på grund av stigande utgifter för hur folkmängden i olika åldrar förändras mellan äldreomsorg och sjukvård. Mot slutet av livet 2011 och 2050. Gruppen 65 år eller äldre ökar ökar utgifterna fort och för en 95-åring är t.ex. nettobidraget -427 000 kronor per person och år. med 775 000 personer medan de i yrkesverksam Det offentligfinansiella problem som den framtida demografiska utvecklingen kan ge upphov till blir tydligt om förändringen i folkmängd, se diagram 13.3, kombineras med de offentliga nettobidragen, se diagram 13.4. Den 133 Utvecklingen av den framtida befolkningen beskrivs närmare i rapporten Sveriges framtida befolkning 2011–2060 från Statistiska stora ökningen i folkmängden bland de äldre centralbyrån. 134 Försörjningskvoten beräknas som antalet personer i ickeyrkesverksam ålder dividerat med antalet i yrkesverksam ålder. En försörjningskvot på 1 betyder att varje person i yrkesverksam ålder måste försörja en person i icke-yrkesverksam. Här definieras yrkesverksam ålder som 20–64 år. Försörjningskvoten kan delas upp i två komponenter; 135 Nettobidraget för en viss ålder utgörs av skillnaden mellan de yngre- och äldrekvoten. Yngrekvoten beräknas som antalet personer i offentliga inkomster, dvs. skatter och avgifter som betalas in av personer i åldern 0–19 år i förhållande till antalet i yrkesverksamma, medan åldern och vad samma åldersgrupp erhåller i form av offentliga äldrekvoten på samma sätt anger förhållandet mellan antalet 65 år eller transfereringar och offentlig konsumtion. Nettobidraget räknas som ett äldre och antalet yrkesverksamma. genomsnitt för alla individer i en viss ålder och per år.

PROP. 2011/12:100

sammanfaller till stor del med de grupper där att bedöma invandringens storlek. Utan nettobidragen är som mest negativa. invandring minskar antalet personer i yrkes- För att illustrera problemet kan man göra ett verksam ålder. Det finns ur ett samhällsförenklat antagande att nettobidragen per ålder ekonomiskt perspektiv ytterligare skäl att bejaka förblir desamma framöver. Utgifterna ökar då invandringen. Bland annat kan problem med betydligt enbart på grund av att antalet äldre blir flaskhalsar på arbetsmarknaden som medför fler. Som exempel ökar antalet 95-åringar mellan löneinflation mildras om arbetskraften breddas 2011 och 2050 med knappt 8 000 personer. Med via invandring. Vidare kan handelsförbindelser ett genomsnittligt nettobidrag på -427 000 med immigranters hemländer förstärkas. kronor blir den totala ökningen i nettoutgifter Invandringens betydelse för den svenska enbart för denna åldersgrupp över 3 miljarder ekonomin och de offentliga finanserna är dock kronor. Utgiftsökningen täcks till viss del av att inte helt klarlagda. antalet personer i yrkesverksam ålder ökar, vilket medför att även inkomsterna ökar. Antalet yrkesverksamma, i denna statiska beräkning, 13.2.3 Efterfrågeeffekter av stigande ökar dock inte tillräckligt mycket för att välstånd kompensera för utgiftsökningarna. För att motverka det demografiska utgiftstrycket och Det ekonomiska välståndet och BNP per capita förbättra nettobidragen kan arbetslivet förlängas. har ökat över en längre period och förväntas Detta kan t.ex. innebära att nettobidragen inte fortsätta att öka. Trots att ett stigande välstånd faller i samma takt efter 60-års ålder, utan ligger möjliggör en förbättrad välfärd kan det även på en högre positiv nivå, samtidigt som de är medföra ändrade prioriteringar, och en ökad positiva längre upp i åldrarna. efterfrågan på välfärdstjänster som kan försämra den finansiella hållbarheten.

Diagram 13.4 Offentligt nettobidrag per person efter ålder

För det första kan ett förbättrat ekonomiskt

2008

välstånd leda till att efterfrågan på fritid ökar. Kr När inkomsterna stiger kan behovet av materiell 200 000 välfärd mättas, samtidigt som fritid värderas allt 100 000 högre. Fritid kan tas ut i flera olika former under 0 -100 000 livet t.ex. genom minskad veckoarbetstid, fler -200 000 semesterdagar, tidigarelagt utträde från arbets- -300 000 marknaden eller genom mer deltidsarbete. Mer -400 000 fritid som medför färre arbetade timmar minskar -500 000 den offentliga sektorns skatteinkomster utan att -600 000 utgifterna nödvändigtvis minskar i samma ut- 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 sträckning. Samtidigt kan framtida generationer Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Anm. Negativt nettobidrag betyder att kostnaden för konsumerade tjänster och erhållna arbeta lika många timmar som i dag och ändå öka sin fritid sett över livet. En ökad livslängd transfereringar överstiger skatteinbetalningarna för en genomsnittlig individ, och tvärtom vid positiva värden. bland de äldre, som inte för med sig en lika stor ökning i pensionsåldern, medför att fritiden som Hur de offentliga finanserna utvecklas framöver pensionär ökar. Antalet arbetade timmar kan då är naturligtvis även starkt beroende av hur vara oförändrat eller t.o.m. högre än i dag trots nettobidragen förändras. Med en stigande mer fritid. medellivslängd kan även behovet av vård och Högre realinkomster behöver inte leda till ett omsorg tänkas minska till följd av förbättrad lägre utbud av arbetskraft, utan kan tvärtom öka hälsa bland de äldre. Kostnaderna för äldrevård utbudet. Högre inkomster innebär att den ökar snarare i livets slutskede än med stigande konsumtion som uppoffras på grund av ökad ålder, vilket innebär att utgifterna för de äldre fritid blir större. Detta gäller i synnerhet om förskjuts uppåt i åldrarna i takt med att arbetsfria inkomster, som transfereringar, inte medellivslängden ökar. Detta lättar visserligen på ökar i samma takt som arbetsinkomsterna. det demografiska utgiftstrycket, men det För det andra kan ökat ekonomiskt välstånd försvinner inte. innebära att även det offentliga välfärdsåtagandet Den framtida demografiska utvecklingen är ökar. Fenomenet kallas Wagners lag och innebär naturligtvis osäker och det är framför allt svårt

PROP. 2011/12:100

att den offentliga sektorn växer som andel av Baumols lag eller kostnadssjukan för arbets- BNP i takt med tillväxten. Ett skäl till detta kan intensiva tjänster. Konsekvensen för den vara att samhället med ett ökat välstånd offentliga sektorn är att kostnaderna för att samtidigt blir mer komplext och att behovet av tillhandahålla en given omfattning av t.ex. barnen sammanhållande offentlig verksamhet och och äldreomsorg kan tendera att öka över tiden. rättsstat därför blir större. En annan förklaring är Det råder en viss oenighet om i vilken att efterfrågan på offentligt finansierade välfärds- utsträckning Baumols lag gäller för hela den tjänster som utbildning, kultur och vård, kan offentliga sektorn. I nationalräkenskaperna har stiga snabbare än inkomsterna. För de offentliga produktivitetstillväxten tills nyligen antagits vara finanserna innebär Wagners lag ett hållbarhets- noll inom den offentliga sektorn. Många anser 138 problem, då de offentliga utgifterna att produktiviteten faktiskt har ökat inom vissa kontinuerligt ökar som andel av BNP när BNP delar av den offentliga sektorn, exempelvis ökar. För Sveriges del ökade de offentliga sjukvården. Det är dock i allmänhet svårt att 136 139 utgifterna kontinuerligt som andel av BNP från belägga produktivitetsförändringar inom den 24 procent 1950 till 65 procent 1982. Utgifts- offentliga sektorn eftersom merparten av den kvoten minskade något under 1980-talet, men offentliga produktionen utförs på en marknad ökade sedan kraftigt till följd av 1990-talskrisen utan fri prissättning. och låg 1993 på 69 procent av BNP. Sedan dess Det är inte självklart att högre relativa har utgiftskvoten sjunkit till närmare 51 procent enhetskostnader i den offentliga produktionen av BNP 2010. Det verkar därför som att även leder till att utgifterna ökar. De offentliga sambandet mellan utgiftskvot och tillväxt är kostnaderna är resultatet dels av efterfrågan och svagt i Sverige. Det finns ett antal studier som utbudet på offentligt finansierade tjänster, dels försöker skatta sambandet mellan ökat en politisk process, som båda kan dämpa ekonomiskt välstånd och utvecklingen av den kostnadstrycket. Det går därför inte att på offentliga sektorns storlek, samt pröva om det förhand avgöra i vilken utsträckning kostnadsfinns något empiriskt stöd för Wagners lag, men trycket leder till ökade utgifter eller minskad resultaten är tvetydiga och varierar både mellan produktion. Vissa bedömare menar dock att länder och undersökta tidsperioder. kostnadstrycket är så pass allvarligt att åtgärder 137 snarast måste vidtas för att hitta alternativa finansieringsmöjligheter. 140

13.2.4 Kostnadstrycket i den offentliga sektorn

13.2.5 Hur ska välfärden finansieras?

Ytterligare en problematisk omständighet för de offentliga finanserna är att produktivitets- Utmaningarna som behandlas ovan tyder på att tillväxten för arbetsintensiva tjänster tenderar att de offentliga finanserna med tiden kan komma vara lägre än för mindre arbetsintensiv att utsättas för press. På utgiftssidan kan produktion. Det kan vara svårt att effektivisera kostnaderna som andel av BNP komma att öka tjänster som utbildning, barn- och äldreomsorg på grund av åldrandet, kostnadssjukan och ökade genom t.ex. förbättrad teknologi. Samtidigt följer lönerna för dessa tjänster i stort utvecklingen i de sektorer som har en högre produktivitetstillväxt, vilket leder till att den 138 relativa enhetskostnaden för arbetsintensiva Tidigare mättes offentlig produktion i nationalräkenskaperna som produktionskostnaden, t.ex. lönekostnaden. Detta innebar att tjänster successivt stiger. Detta benämns produktivitetsutvecklingen i princip blev noll. Sedan några år tillbaka har Statistiska centralbyrån dock börjat uppskatta produktivitetsutvecklingen inom vissa delar av den offentliga sektorn. 139 Se rapporterna Hälso- och sjukvården till 2030 samt Produktivitet 136 Wagners lag kan även uttryckas som att inkomstelasticiteten för och effektivitet i hälso- och sjukvården från Sveriges Kommuner och offentlig sektor som helhet är större än ett. Landsting, 2005 respektive 2006. 137 I artikeln Projecting OECD Health and Long-Term Care 140 Se Lindbeck, A., Sustainable Social Spending, Seminar Paper No. 739, Expenditures: What are the Main Drivers?, Economic Department Institute for International Economic Studies, 2005. En sammanfattning Working Papers N0. 477, OECD, 2006, finns en bra redogörelse och av kritiken finns i Hindricks, J., & Myles, D., G., Intermediate Public översikt över litteraturen på området. Economics, MIT 2006.

PROP. 2011/12:100

behov när välståndet stiger. Dessa utgifter ska hållbarheten, då en ökad effektivitet i denna finansieras av en minskande andel förvärvsaktiva sektor innebär högre produktion till givna som med stigande inkomster möjligtvis önskar resurser eller samma produktion till en lägre arbeta i allt mindre utsträckning. kostnad. Det finns t.ex. stora skillnader mellan Det är möjligt att utmaningarna var för sig är olika sjukhus och olika landsting i hur mycket överkomliga ur ett hållbarhetsperspektiv. Till- vård som produceras i förhållande till sammans utgör de dock ett potentiellt hot mot kostnaderna, även när skillnader i vårdbehoven framtidens finanspolitik. Samtidigt växer väl- beaktas. Öppna jämförelser mellan kliniker, 141 ståndet, och resurserna för att möta det sjukhus och landsting bidrar till att visa på finansiella dilemmat ökar. Den stora politiska skillnader och möjligheter till förbättringar. Det utmaningen är därför inte att det kommer saknas går därför att göra samhällsekonomiska vinster resurser i framtiden utan hur dessa resurser ska om kunskaper och idéer bland de mer kunna tas i anspråk för att finansiera de ökande produktiva aktörerna kan spridas så att de behoven. Det är inte uppenbart att alla behov i vårdgivare som är mindre effektiva kan bli bättre. framtiden kan finansieras genom skatter. Frågorna kring den framtida finansieringen av välfärden inbegriper överväganden kring 13.3.2 Vägar till ett längre arbetsliv pensionsåldern, avgiftsfinansiering och hur stort det framtida offentliga åtagandet ska vara. Mellan mitten av 1970–talet och mitten av 1990– Uppgiften att lösa finansieringsfrågan är dock talet sköts det genomsnittliga inträdet på större än så. Frågan måste sättas in i ett större arbetsmarknaden upp, samtidigt som utträdet sammanhang där framtidens finansiering av skedde allt tidigare. Under senare år har dessa välfärden både är ett stöd för att upprätthålla den trender brutits. Ett sätt att förbättra finansfinansiella hållbarheten, men även är önskvärd ur politikens långsiktiga hållbarhet är att förlänga ett samhällsekonomiskt effektivitets- och arbetslivet genom att inträdesåldern sänks och välfärdsperspektiv. utträdesåldern höjs.

Tidigarelagt inträde på arbetsmarknaden

13.3 Hur kan förutsättningarna för långsiktig hållbarhet förbättras? Inträdesåldern på arbetsmarknaden har ökat med

drygt tre år till 21,3 sedan mitten av 1970–talet, 13.3.1 Produktivitetens betydelse men har under de senaste fem åren varit i det närmaste oförändrad. Den främsta orsaken till 142 Högre produktivitet i näringslivet medför att de ökningen i inträdesåldern är att fler studerar samlade lönerna i samhället ökar och därmed längre. I Sverige är den genomsnittliga examensäven skatteinkomsterna, vilket stärker de åldern från universitet och högskola 29,5 år, offentliga finanserna. Det finns dock även vilket är en av de högsta inom OECD. effekter i motsatt riktning. Löneutvecklingen i Genomsnittet är 26,6 år i OECD-länderna, 23,8 den offentliga sektorn följer i allmänhet år i Storbritannien och 27,1 år i Tyskland. Den 143 utvecklingen i den privata, vilket innebär att viktigaste orsaken till den höga examensåldern är produktivitetsökningar i den privata sektorn spiller över på löneutvecklingen i den offentliga verksamheten. Därmed ökar de offentliga utgifterna. Till detta kommer att offentliga 141 Se rapporten Hälso- och sjukvård ur olika perspektiv – Jämförelse transfereringar på lång sikt i hög grad kan antas mellan landsting 2009 från Sveriges Kommuner och Landsting. följa löneutvecklingen, vilket ökar utgifterna än 142 Inträdesåldern beräknas som den åldern då en 31-åring (som redan mer. Effekten av ekonomisk tillväxt som uppdeltar i arbetskraften) i genomsnitt skulle haft sitt första inträde på kommer genom produktivitetsökningar i arbetsmarknaden, om det givna årets förvärvsmönster i olika åldrar varit näringslivet förbättrar därför inte nödvändigtvis konstant. Med inträde på arbetsmarknaden avses här deltagande i de offentliga finanserna. arbetskraften enligt Statistiska centralbyråns arbetskraftsundersökningar Produktivitetsökningar i den offentliga oavsett arbetstid. sektorn kan däremot få en stor betydelse för 143 Se Långtidsutredningen 2011 (SOU 2010:88 bilaga 3). Examensåldrarna avser 2007.

PROP. 2011/12:100

att svenskar påbörjar sina studier sent. I som 58–59 år, medan den i Förenta staterna och

genomsnitt är en svensk studerande 22,4 år när Japan är 64–65 år.

denne påbörjar en högre utbildning, medan

snittet i OECD-länderna är 20,3 år.

Tabell 13.1 Utträdesålder och återstående medellivslängd.

Kvinnor Män Tidigareläggs studierna ökar individens livs-

inkomst eftersom perioden med högre inkomst, 1970 2010 1970 2010

som högre utbildning resulterar i, blir längre. Utträdesålder 61 63 66 64

Med lägre examensåldrar kan antalet arbetade Återstående medel- 17,5 21,1 14,1 18,2

livslängd vid 65 timmar förväntas bli fler och skatteinkomsterna

Källor: Statistiska centralbyrån och Pensionsmyndigheten. därmed högre. En annan effekt är att de

utbildningsrelaterade kostnaderna minskar, Studier pekar på att äldre personer som lämnar framför allt på grund av att transfereringarna blir arbetslivet får en sämre hälsa och sämre kognitiv lägre både under studietiden och efter examen. förmåga än de som fortsätter att arbeta. Ett 147 Beräkningar visar att det offentliga nettobidraget senarelagt utträde kan möjligtvis ge lägre hälsoav ett års tidigarelagd examen i genomsnitt är ca och sjukvårdsutgifter även högre upp i åldrarna. 70 000 kronor per student. Detta innebär att 144 Ett antal faktorer pekar på att utträdesåldern om en årskull av studerande tar examen ett år kan förväntas stiga framöver. Ett bättre hälsotidigare blir det totala nettobidraget för de tillstånd samtidigt som allt färre har fysiskt offentliga finanserna drygt 4 miljarder kronor. 145 krävande arbeten har förbättrat förutsätt- Genom att höja genomströmningstakten i ningarna för att fortsätta arbeta längre upp i utbildningssystemet och sänka examensåldern åldrarna. Vidare är utbildningsnivån högre idag kan förutsättningarna förbättras för att sänka än tidigare och personer med högre utbildning inträdesåldern på arbetsmarknaden. 146 lämnar arbetskraften senare än de utan högre

utbildning. Det finns även ekonomiska driv- 148

krafter i pensionssystemet som verkar för att

Senarelagt utträde från arbetsmarknaden

senarelägga utträdet från arbetsmarknaden.

Ålderspensionen är numera baserad på medel- Dagens äldre kan se fram emot betydligt längre livslängden vid pensioneringen och beräkningar perioder som pensionärer jämfört med tidigare visar att utträdesåldern på grund av detta kan bli generationer. Utträdesåldern från arbets- 1,5 år högre 2024. 149 marknaden har över en 40-årsperiod i genom- Det finns dock en socialt etablerad norm att snitt sjunkit, samtidigt som medellivslängden har pensionera sig vid 65 års ålder. Om utträdet från ökat, se tabell 13.1. Utträdesåldern ligger idag på arbetsmarknaden inte senareläggs medför detta runt 63 år i genomsnitt, medan den förväntade att pensionärernas inkomster blir lägre i återstående medellivslängden vid 65 år är förhållande till de förvärvsaktivas. Den främsta närmare 20 år. orsaken är att pensionssystemet då ger en lägre I ett internationellt perspektiv är utträdesingångspension när medellivslängden ökar och åldern i Sverige jämförelsevis hög. Bland den intjänade pensionen måste fördelas på fler europeiska länder med jämförbar data är Sverige pensionsår. En sådan utveckling kan skapa det land som har den högsta utträdesåldern. I finansiella hållbarhetsproblem eftersom allt fler Frankrike och Italien är utträdesåldern så låg pensionärer kan kvalificera sig för andra

ersättningar, som bostadstillägg för pensionärer.

Pensionerna kan även upplevas som otillräckliga,

vilket kan medföra krav på kompensation, t.ex.

höjd pension eller sänkt skatt för pensionärer,

144 Nuvärdesberäkningen är baserad på Långtidsutredningen 2011 (SOU

2010:88 bilaga 3). Nettobidraget är beroende av vilken åldersgrupp man

tar utgångspunkt i och varierar mellan 30 000–110 000 kronor. 145 Detta är en grov uppskattning som utgår ifrån att det årligen

utexamineras ca 60 000 personer från svenska universitet och högskolor. 147 Se Rohwedder, S. och Willis, R.J., Mental retirement, Journal of

146 Långtidsutredningen 2011 rekommenderar bl.a. att andelen som antas Economic Perspectives, 2011.

via högskoleprovet bör minska till förmån för ett ökat betygsintag, att 148 Se rapporten Arbetslivets längd – om studier, debutålder och

återbetalningen av studielånen kopplas till examensåldern och att utträdesålder, Pensionsmyndigheten, 2011. studiemedlen även kopplas till studieresultaten. 149 Finanspolitiska rådets rapport 2009.

PROP. 2011/12:100

för att utjämna den relativa skillnaden mellan marknaden skiljer sig även åt mellan olika pensionärer och förvärvsaktiva. Under sådana grupper av utrikes födda. t.ex. är flyktingar födda omständigheter finns det en risk att utanför Europa i högre grad är arbetslösa än finanspolitiken på sikt kan behöva läggas om i övriga. syfte att tillgodose pensionärernas behov och Det finns flera skäl till att integrationen bland krav. Det är därför angeläget att det skapas goda invandrare fungerar mindre bra. Efterfrågan på 151 förutsättningar för en senareläggning av de kvalifikationer invandrare bär med sig kan pensionsåldern. Regeringen har därför tillsatt en vara låg bland arbetsgivarna. Kunskaperna kan utredning för att ta fram förslag för att hantera t.ex. vara land- eller språkspecifika och därför bl.a. de pensionsrelaterade åldersgränserna, samt vara mindre användbara för svenska arbetsgivare. analysera de hinder och möjligheter som finns Osäkerhet kring kvalifikationerna, t.ex. på grund att arbeta längre upp i åldrarna. av olika utbildningssystem, kan även göra att Utöver åldersgränserna i de allmänna vissa personer väljs bort. Utöver detta kan systemen kan det finnas andra hinder som trösklar på arbetsmarknaden försvåra för begränsar möjligheterna till ett längre arbetsliv. invandrare att etablera sig. Exempel på sådana Efterfrågan på äldre arbetskraft kan hämmas av trösklar kan vara olika former av diskriminering, att de äldres kompetens inte i tillräckligt hög anställningsskyddets utformning och att lönerna grad motsvarar arbetsgivarnas krav, högre är jämförelsevis höga även för enklare arbeten. anställningskostnader som dyra tjänstepensions- Vidare förmedlas information om lediga arbeten avtal eller högre risk för sjukskrivning, och av och rekommendationer ofta genom personliga åldersdiskriminering. Vidare kan utbudet av kontakter. Nyanlända invandrare har oftast äldre arbetskraft dämpas om de äldre väljer andra begränsade nätverk och för personer som är vägar ut från arbetsmarknaden, t.ex. genom bosatta i områden med en hög andel arbetslösa förtidspension, arbetslöshetsersättning eller kan det vara svårt att bygga upp ett nätverk som tjänstepension, alternativt om arbetsgivarna inte är effektivt ur arbetsmarknadssynpunkt. möjliggör deltidsarbete. Med en förbättrad integration kan finans- 150 Regeringen har även genomfört ett antal politikens långsiktiga hållbarhet förbättras åtgärder i syfte att stimulera ett senarelagt genom ökade skatteinkomster och sänkta utträde som ett förhöjt grundavdrag, en utgifter för bl.a. ekonomiskt bistånd, bostadsavskaffad löneskatt samt ett förenklat och högre bidrag och arbetsmarknadsstöd. En höjd sysseljobbskatteavdrag för personer över 65. Dessa sättningsgrad bland invandrare med 10 procent åtgärder ökar drivkrafterna att stanna kvar på har bedömts förstärka de offentliga finanserna arbetsmarknaden genom att göra det mer med 1,3 procent av den offentliga sektorns förmånligt för de äldre att fortsätta arbeta och omfattning, vilket motsvarar 18,9 miljarder för arbetsgivare att anställa äldre arbetskraft. kronor. 152 Regeringen har genomfört en rad reformer för att få fler utrikes födda i arbete. Förutom 13.3.3 Förbättrad integration etableringsreformen har generellt utformade reformer som syftat till att göra det mer lönsamt Arbetsmarknadsanknytningen bland utrikes att arbeta och enklare att anställa stärkt födda är sämre än hos inrikes födda, vilket 2011 förutsättningarna för invandrares integration på visar sig bl.a. i form av en lägre syssel- arbetsmarknaden. Därtill har riktade åtgärder sättningsgrad, 57 procent i åldern 15–74 år vidtagits. Bland annat har instegsjobb och jämfört med cirka 69 procent för inrikes födda, nystartsjobb införts för att öka incitamenten att och en högre arbetslöshet, cirka 15 procent av anställa invandrare, och olika reformer har arbetskraften jämfört med 5 procent bland inrikes födda. Anknytningen till arbets-

151 Se rapport 2011:5 från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. 150 Möjligheten till deltidsarbete innebär att de äldre kan stanna i 152 I beräkningen minskar de offentliga utgifterna med 7,5 miljarder, arbetskraften längre än vad de annars skulle gjort. Se Arbetsmarknaden medan de offentliga inkomsterna ökar med 11,4 miljarder i 2006 års för de äldre, Studier i Finanspolitik 2009/7, underlagsrapport till priser, se rapport 2009:3 från Expertgruppen för studier i offentlig Finanspolitiska rådet. ekonomi.

PROP. 2011/12:100

genomförts för att stärka och synliggöra de

Diagram 13.5 Offentliga preliminära inkomster och utgifter 2000–2099

utrikes föddas humankapital. Procent av BNP

54

52 Primära inkomster

13.4 Beräkningar av finanspolitikens 50 Primära utgifter hållbarhet

48

Hur beräkningarna av finanspolitikens hållbarhet 46 görs och vilka antaganden som ligger till grund 44 för dessa beskrivs mer ingående i promemorian 42 Utvecklad bedömning av finanspolitikens lång-

siktiga hållbarhet, som publiceras på regeringens 40 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 hemsida. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Scenariot är även baserat på att finanspolitiken är

13.4.1 Grundscenario

oförändrad. Med detta avses att skatterna hålls

på samma nivå så att deras andel av skattebaserna Utgångspunkten för den långsiktiga framär konstanta. För den offentliga konsumtionen skrivningen av den svenska ekonomin och de antas att standarden per brukare förblir denoffentliga finanserna är den prognos för tiden samma över tid. Till exempel antas en 90-åring i fram t.o.m. 2016 som presenterats i tidigare framtiden få lika många hembesök som en 90avsnitt i denna proposition. År 2011 är det åring idag. Ersättningsgraderna i transfereringsprimära finansiella sparandet i den offentliga systemen hålls även oförändrade så att sektorn -0,8 procent av BNP. År 2012–2016 153 transfereringarna är konstanta i förhållande till sker en gradvis anpassning till ett normalt de förvärvsaktivas löneinkomster. Detta betyder resursutnyttjande i ekonomin med en högre att transfereringar som enligt regelverket följer sysselsättning och en lägre arbetslöshet, vilket prisutvecklingen eller är nominellt fastställda förbättrar den offentligfinansiella ställningen. År antas öka i takt med genomsnittslönen. 2016 beräknas det primära sparandet i den År 2020–2040 karaktäriseras av ett stigande offentliga sektorn uppgå till 2,5 procent av BNP, utgiftstryck på grund av demografiska förvilket skapar ett gynnsamt offentligfinansiellt ändringar, vilket skapar tydliga variationer i de utgångsläge för den långsiktiga framskrivningen. primära utgifterna över tiden. År 2020 påbörjas Utgångsläget har av flera skäl avgörande en uppgång som når sin kulmen kring 2030 för betydelse för bedömningen av finanspolitikens att därefter falla tillbaka. Ökningen är närmare 1 hållbarhet, se vidare avsnitt 13.4.5. procent av BNP och orsakas av att den stora I grundscenariot antas befolkningens arbetsgenerationen som är född på 1940-talet uppnår marknadsbeteende vara oförändrat fr.o.m. 2017 de kostnadskrävande åldrarna över 80 år, så att arbetsutbudet efter ålder och kön förblir samtidigt som generationen som är född på konstant. Detta innebär t.ex. att en 50-årig 1960-talet påbörjar sitt utträde från arbetskvinna arbetar lika mycket i framtiden som en marknaden. Demografin varierar allt mindre 50-årig kvinna idag. med tiden och utgifterna stabiliseras på drygt 41 procent av BNP. Den långsiktiga trenden med fallande utgifter orsakas främst av att den

offentliga konsumtionen faller som andel av BNP. De offentliga transfereringarna och

investeringarna faller också över tiden som andel

av BNP, om än inte lika mycket.

153 Det primära finansiella sparandet är den offentliga sektorns

inkomster minus utgifter exklusive räntebetalningar och kapitalinkomster. Det finansiella sparandet avser sparandet när räntebetalningar och kapitalinkomster inkluderas.

PROP. 2011/12:100

Diagram 13.6 Finansiellt sparande i grundscenariot 2000–

kommissionen tagit fram två indikatorer som

2099

kallas för S1 och S2. S1 visar hur mycket Procent av BNP budgeten kan förstärkas eller försvagas för att 30 Maastrichtskulden ska vara 60 procent av BNP 2060, medan S2 visar hur mycket budgeten kan 25 Primärt finansiellt sparande 20 förstärkas eller försvagas för att den Finansiellt sparande intertemporala budgetrestriktionen ska vara 15 uppfylld. Förstärkningen eller försvagningen 154 kan ske genom förändringar både i de offentliga 10 5 inkomsterna och i utgifterna. Medan S2 mäter den finansiella hållbarheten i ett oändligt 0 perspektiv är syftet med S1 att skapa ett konkret mål för finanspolitiken vid en viss tidpunkt. I -5 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 beräkningarna av S1 är Maastrichtskulden satt till Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 60 procent av BNP 2060, vilket även är den övre gräns för skulden som Europeiska kom- Skattebaserna för de offentliga inkomsterna är missionen använder. S1 ska därför inte tolkas mindre känsliga för demografiska variationer. som ett reformutrymme utan som hur mycket Från en nivå på drygt 47 procent av BNP 2016 budgeten måste justeras för att ligga precis på stabiliseras de primära inkomsterna med tiden på gränsvärdet för skulden i stabilitets- och drygt 46 procent av BNP. tillväxtpakten 2060. På liknande sätt kan inte heller S2 betraktas som ett mått på dagens

Diagram 13.7 Nettoskuld och Maastrichtskuld 2000–2099

reformutrymme. S2 visar bara hur mycket Procent av BNP budgeten kan justeras så att den finansiella 100 hållbarheten kan upprätthållas i oändlig tid under 0 de givna beräkningsförutsättningarna. I grundscenariot beräknas S1 till -1,6 procent -100 av BNP, vilket innebär att den offentliga -200 budgeten kan försvagas med 1,6 procent av BNP, omgående och permanent, för att -300 Nettoskuld Maastrichtskulden ska vara 60 procent av BNP -400 Maastrichtskuld år 2060. S2 är -3,9 procent av BNP, vilket betyder att den offentliga budgeten kan försvagas, omgående och permanent, med 3,9 -500 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 procent för att de offentliga finanserna ska Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. balansera på lång sikt. Båda indikatorerna visar således på att de offentliga finanserna är Till följd av de ökade offentliga utgifterna faller finansiellt hållbara. det primära finansiella sparandet från 2,5 procent av BNP 2016 till 1,1 procent 2030. Därefter sker en förstärkning efter hand och det primära sparandet uppgår till 5 procent av BNP 2099. Den höga nivån på det primära sparandet bidrar 154 S2-måttet ger en fullständig bild av den finansiella hållbarheten ur ett till en stark utveckling av den offentliga oändligt tidsperspektiv. S2 kan även tolkas som en indikation på hur nettoförmögenheten och till att kapital- mycket budgeten måste ändras för att nettoskulden som andel av BNP inkomsterna ökar på sikt. Detta innebär att det inte ska växa okontrollerat över tiden. Ur ett politiskt perspektiv kan S2 finansiella sparandet, inklusive kapitalinkomster, brista i aktualitet och vara för abstrakt för att användas till att formulera blir omfattande med tiden och når knappt 26 dagens finanspolitik. S1 är en ändlig version av S2 där syftet är att nå en procent av BNP 2099. viss skuld vid en viss tidpunkt. Avsikten med S1 är att skapa ett tydligt finansiellt mål för finanspolitiken som kan utvärderas utifrån om och hur Det starka primära finansiella sparandet visar det kan nås. Genom att välja olika tidpunkter då målet måste uppnås ställs att den finansiella hållbarheten är god, men för olika krav på finanspolitiken. En mer ingående beskrivning av hur S1 och att ge en fullständig bild måste det inter- S2 tolkas och hur de beräknas finns i promemorian Utvecklad bedömning temporala budgetvillkoret utvärderas. För att av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet, som publiceras på regeringens göra en sådan bedömning har den Europeiska hemsida.

PROP. 2011/12:100

Den starka utvecklingen av det primära försämrar de offentliga inkomsterna. De finansiella sparandet i grundscenariot skapar en offentliga utgifterna antas dessutom vara högre.

förhållandevis bred marginal för t.ex. I scenariot med temporära utgiftsökningar stabiliseringspolitiska åtgärder för att möta återgår antalet arbetade timmar, den offentliga eventuella akuta kriser eller försvagningar i konsumtionen och transfereringarna till samma

konjunkturen. Målkonflikten mellan nivå som i grundscenariot. Det primära

stabiliseringspolitiska krav och fördelnings- och sparandet anpassar sig således med tiden till strukturpolitiska mål kan därför bedömas vara samma nivå som i grundscenariot.

förhållandevis begränsad, även under perioden omkring 2030 då det primära sparandet är som

Diagram 13.8 Primärt finansiellt sparande vid försvårad kris 2000–2099

svagast. Utvecklingen av sparandet och Procent av BNP Maastrichtskulden ligger även inom ramarna för 6 stabilitets- och tillväxtpaktens krav. Två viktiga 5 krav för att politiken ska betraktas som trovärdig 4 av de finansiella marknaderna är därmed 3 uppfyllda. 2

1 0 13.4.2 Om den finansiella krisen försvåras -1 Grundscenario

-2 Försvårad kris, med temporära utgiftsökningar I grundscenariot bedöms de offentliga -3 Försvårad kris, med permanenta utgiftsökningar finanserna vara finansiellt hållbara trots den -4 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 pågående internationella statsfinansiella krisen Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. och oron på de finansiella marknaderna. Det

finns dock betydande osäkerheter kring krisens I scenariot med permanenta utgiftsökningar varaktighet och djup. Avsikten i detta avsnitt är förblir utgifterna däremot knappt en procent att närmare illustrera effekterna av en försvårad högre jämfört med grundscenariot. Det primära kris på de offentliga finanserna på lång sikt. sparandet blir därmed genomgående lägre, ca en I ett första scenario, Försvårad kris med procent av BNP, under hela framskrivningstemporära utgiftsökningar, antas att krisen perioden. förlängs och fördjupas. Antalet arbetade timmar Med temporära utgiftsökningar påverkas den antas därför vara lägre 2012–2025. För att finansiella hållbarheten relativt lite. S1 försämras överbrygga det försämrade konjunkturläget med 0,3, medan S2 endast försämras med antas att stimulansåtgärder i form av höjda 0,1 procent av BNP. Med permanenta utgiftstransfereringar och ökad offentlig konsumtion ökningar försvagas den finansiella hållbarheten behöver vidtas. Efter en initial ökning närmar sig och både S1 och S2 försämras med 1,0 procent både transfereringarna och konsumtionen av BNP. I båda fallen är finanspolitiken således gradvis nivåerna i grundscenariot under perioden finansiellt hållbar. Vid en utökad bedömning av fram till 2025. hållbarheten bör även sparandet och skulden I ett andra scenario, Försvårad kris med under kortare tidshorisonter beaktas. Utpermanenta utgiftsökningar, är antagandebilden vecklingen, där budgetunderskottet överstiger densamma som i det första med den centrala 3 procent av BNP, kan ge återverkningar i form skillnaden att utgifterna antas permanentas på av ett minskat förtroende för finanspolitiken, den högre nivån fr.o.m. 2014 till följd av att som innefattar höjda räntor och riskpremier, stimulansgärderna inte kan dras tillbaka. Den vilket försämrar hållbarheten betydligt mer än väsentliga skillnaden är således att krisens vad de finansiella hållbarhetsindikatorerna tyder effekter på de offentliga utgifterna blir på. permanenta och att utgifterna därför inte återgår De två krisscenarierna visar att den offentligtill de nivåer som gäller i grundscenariot. finansiella hållbarheten påverkas relativt lite av I båda krisscenarierna är det primära en försvårad kris, så länge de ekonomiska finansiella sparandet fram till 2026 svagare än i stimulanserna inte blir permanenta. Ur ett grundscenariot. Orsaken till detta är att antalet hållbarhetsperspektiv är det därför viktigt att arbetade timmar fram till 2026 är lägre, vilket eventuella finanspolitiska stimulansåtgärder är

PROP. 2011/12:100

temporära och återtas när de inte längre är detta scenario. Försämringen beror till en stabiliseringspolitiskt motiverade. tredjedel på att efterfrågan på fritid ökar och till två tredjedelar på att efterfrågan på offentligt finansierad välfärd ökar. 13.4.3 Högre efterfrågan på fritid och Kommande generationer som väljer att arbeta välfärdstjänster i mindre utsträckning än i dag ställs också inför minskande möjligheter att finansiera den I samtliga scenarier förutses en fortsatt offentligt finansierade välfärden eftersom även långsiktig tillväxt och ökat välstånd, vilket kan skatteinkomsterna minskar. De finansiella ändra befolkningens prioriteringar och resultera i hållbarhetsproblem som uppkommer är dock i en högre efterfrågan på både fritid och offentligt första hand ett problem för de generationer som finansierade välfärdstjänster. I detta scenario, väljer att arbeta mindre. Slutsatsen blir därför Högre efterfrågan på fritid och välfärdstjänster, inte att dagens finanspolitik måste läggas om. är avsikten att visa på följderna av sådana Däremot är hållbarhetsproblemen ett tecken på efterfrågeförändringar. Medelarbetstiden antas att politiken kan komma att utsättas för ett stort minska med 0,1 procent per år jämfört med förändringstryck. I takt med att uttaget av fritid 155 grundscenariot, samtidigt som den offentliga ökar och antalet arbetade timmar faller utsätts de konsumtionen antas växa volymmässigt med 0,2 offentliga finanserna för ett allt större procent mer per år än vad som är demografiskt förändringstryck för att upprätthålla hållbarmotiverat. heten. 156 En ökad efterfrågan på välfärdstjänster innebär inte nödvändigtvis att tjänsterna måste

Diagram 13.9 Primärt finansiellt sparande med högre efterfrågan 2000–2099

finansieras av den offentliga sektorn. En allt Procent av BNP större privat välfärdssektor har vuxit fram under 6 de senaste åren och möjligheterna för 5 Grundscenario individerna att själva finansiera sina behov har 4 Högre efterfrågan därför ökat. 3 För att volymen offentligt finansierade välfärdstjänster i scenariot ska kunna öka antas 2 underförstått att finanspolitiken successivt 1 ändras med tiden. Eventuella hållbarhetsproblem 0 på grund av en framtida omlagd politik ska inte -1 belasta dagens generationer, utan bör hanteras av -2 dem som beslutar om förändringar i framtiden. -3 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 Slutsatsen blir därför inte att dagens finans- Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. politik bör ändras. Förändringar i efterfrågan på välfärdstjänster sker gradvis och över lång tid där Det primära finansiella sparandet urholkas den samlade effekten kan bli mycket stor. För dramatiskt jämfört med grundscenariot, vilket att motverka de finansiella svårigheter som kan försämrar hållbarheten betydligt. S1 är -0,3, uppkomma bör det därför finnas en beredskap vilket är en försvagning med 1,4 procent av BNP för alternativa sätt att finansiera välfärdsjämfört med grundscenariot. S2 är 0,6, vilket tjänsterna. motsvarar en försvagning med 4,5 procent av BNP. Enligt S2-indikatorn är de offentliga finanserna därför långsiktigt svagt ohållbara i

13.4.4 Ett längre arbetsliv

Föregående scenario visade bl.a. på vikten av att försöka motverka en utveckling där det totala 155 Detta överensstämmer ungefär med minskningen i medelarbetstiden antalet arbetade timmar minskar. I detta scenario 1980–2009. analyseras effekterna av ett längre arbetsliv. Fram 156 Den historiska utvecklingen under de senaste decennierna visar att till 2016 antas den genomsnittliga inträdesåldern utgifterna i reala termer har ökat med 0,7 procentenheter mer än vad som på arbetsmarknaden sjunka med ett år. Utträdesvarit demografiskt betingat. Denna ökning är dock beräknad för en åldern antas stiga fortlöpande med hälften av period då välfärdstjänsterna fortfarande byggdes ut.

PROP. 2011/12:100

ökningen i den återstående medellivslängden vid kommer genomföras fram till 2016 och att 65 års ålder. För 2050 innebär detta en ökning utgångsläget därmed försämras. Detta medför med knappt ett år och för 2099 en ökning med att det primära finansiella sparandet under knappt två år. beräkningsperioden försvagas i motsvarande Jämfört med grundscenariot förstärks mån, vilket även försämrar den finansiella hållbarheten påtagligt. S1 förbättras med 0,4 hållbarheten. För att beskriva betydelsen av ett 158 procent av BNP till -2,4 och S2 förbättras med sämre utgångsläge kan man anta att det 1,3 procent av BNP till -5,1. Scenariot visar att finansiella sparandet är 1 procent av BNP 2016, 157 ett förlängt arbetsliv kan skapa ett betydande vilket är den nuvarande nivån på överskottsutrymme för att underlätta finansieringen av målet. Detta är 2,7 procentenheter lägre än i välfärden på lång sikt. Detta förutsätter bl.a. att grundscenariot. Det primära finansiella reglerna inom pensionssystemet medför att sparandet i de långsiktiga beräkningarna förpensioneringen skjuts upp och att genom- skjuts i så fall nedåt för hela framskrivningsströmningen i utbildningssystemet förbättras så perioden med 2,7 procentenheter, vilket att inträdesåldern på arbetsmarknaden blir lägre. illustreras i diagram 13.11.

Diagram 13.10 Primärt finansiellt sparande med ett längre Diagram 13.11 Primärt finansiellt sparande vid försämrat arbetsliv 2000–2099 utgångsläge 2000–2099

5 4 Justerat utgångsläge 4 3 3

2 2 1 Grundscenario 1 0 Längre arbetsliv 0 -1

-2 -1

-3 -2 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090

-3 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

13.4.5 Känsligheten i beräkningarna

Med detta antagande försämras S1 och S2

kraftigt. Indikatorn S2 blir -1,3 och visar att Hållbarhetsindikatorerna S1 och S2 visar att de finanspolitiken är finansiellt hållbar, trots en så offentliga finanserna är långsiktigt finansiellt stark förändring. S1 blir däremot 0,2 och visar att hållbara i grundscenariot. Resultaten måste dock politiken är svagt ohållbar. Skillnaden mellan S1 tolkas med stor försiktighet av flera skäl. och S2 visar bl.a. betydelsen av den oändliga I prognosen fram till 2016 antas att horisonten för beräkningen av S2. Trots stora finanspolitiken är oförändrad och att inga initiala underskott förbättras det primära reformer genomförs utom de som redan är finansiella sparandet betydligt, vilket får ett så beslutade. Det offentligfinansiella utgångsläget starkt genomslag att den finansiella hållbarheten för den långsiktiga framskrivningen blir därför ändå kan upprätthållas. mycket gott, vilket även påverkar beräkningarna År 2020–2040 karaktäriseras dock av ett av nivån på det primära finansiella sparandet stigande utgiftstryck på grund av de framöver. Det är troligt att ett flertal reformer

157 För S1 har sänkningen i inträdesåldern lika stor betydelse som 158 Utgiftsnivåerna 2016 för offentlig konsumtion, offentliga

ökningen i utträdesåldern. Mätt i S2 förbättras hållbarheten med 0,5 transfereringar och investeringar används som startvärden för den

procent av BNP på grund av den lägre inträdesåldern och med 0,9 procent långsiktiga framskrivningen. Högre utgiftsnivåer 2016 får därför direkt

av BNP på grund av höjningen av utträdesåldern. genomslag i beräkningarna av utvecklingen på lång sikt.

PROP. 2011/12:100

demografiska förändringarna. En försvagning av känslighetsanalyser med olika förändringar i utgångsnivån förändrar därför bilden av den antagandena och hur detta påverkar S1 och S2. 159 finanspolitiska hållbarheten betydligt, trots att de offentliga finanserna bedöms vara finansiellt

Tabell 13.2 Förändring i S1 och S2 jämfört med grundscenariot.

hållbara enligt S2. Det primära sparandet är Procent av BNP svagare och det uppstår ett budgetunderskott på

påverkas och resultera i skärpta upplånings- Ökad efterfråga på fritid och välfärdstjänster 1,4 4,5

Förändringar i finanspolitiken under de Anm.: S1 är -1,6 och S2 är -3,9 procent av BNP i grundscenariot. Positiva värden anger en försämring av hållbarheten medan negativa värden anger en närmsta åren som varaktigt höjer t.ex. nivåerna förbättring.

Källa: Egna beräkningar. på transfereringarna till hushållen medför att

utgångsläget, det primära finansiella sparandet på I scenariot Förbättrad integration antas att lång sikt och den finansiella hållbarheten blir sysselsättningsnivåerna bland utrikes födda svagare i långsiktskalkylerna. Den rådande närmar sig de inrikes födda med en tredjedel internationella oron och lågkonjunkturen skapar fram till 2026. Effekten blir att S2 förstärks med även en betydande osäkerhet kring vilken nivå 0,4 procent av BNP. I scenariot Högre det primära sparandet ligger på 2016. För varje jämviktsarbetslöshet antas att jämviktsarbetssteg som utgångsläget försämras närmar sig det lösheten är en procentenhet högre på grund av primära sparandet i grundscenariot den att sysselsättningen är en procentenhet lägre, utveckling som beskrivs av det försvagade vilket försämrar S2 med 0,4 procent av BNP. I utgångsläget i diagram 13.11. Stora förändringar i scenariot Högre sysselsättningsgrad antas att utgångsläget kan därför medföra att sysselsättningsgraden och arbetskraftsdelfinanspolitiken ställs inför andra hållbarhetstagandet är en procentenhet högre. S2 förbättras problem än rent finansiella. Mot denna bakgrund då med 0,3 procent av BNP. I scenariot Högre är det utrymme som den goda finansiella produktivitet antas att arbetsproduktiviteten i hållbarheten skapar mycket viktigt. offentlig sektor ökar med 0,1 procent per år, De finanspolitiska utmaningar som behandlas vilket förbättrar S2 med 1,0 procent av BNP. I verkar på mycket lång sikt och beräkningarna scenariot Förbättrad hälsa antas att de ålderssträcker sig därför långt in i framtiden. Den specifika kostnaderna för sjukvård och äldrelånga beräkningshorisonten medför ett omsorg successivt skjuts upp i åldrarna i samma betydande inslag av osäkerhet som även berör takt som medellivslängden vid 65-års ålder ökar. hållbarhetsbedömningen. Till detta ska läggas att Detta förbättrar S2 med 0,4 procent av BNP. kalkylerna är starkt beroende av de antaganden

som görs. För att kvantifiera och illustrera

osäkerheten redovisas i tabell 13.2 ett antal

159 I känslighetsanalyserna Mer fritid och Ökad standard är antagandena

desamma som i scenariot Ökad efterfråga på fritid och välfärdstjänster. I

analyserna Lägre inträdesålder och Högre utträdesålder är antagandena

desamma som i scenariot Ett längre arbetsliv.

PROP. 2011/12:100

13.4.6 Europeiska kommissionens Det finansiella sparandeförloppet och skuldbedömning av den finansiella utvecklingen ligger även inom ramarna för de hållbarheten uppsatta gränserna i stabilitets- och tillväxtpakten. Därmed är två viktiga krav som ligger till Under hösten 2011 publicerade Europeiska grund för marknadernas bedömning av hållbarkommissionen nya beräkningar för EU-länderna heten uppfyllda och risken för högre riskpremier 160 där S2 för Sverige är 0,1 procent av BNP. och räntor kan därför bedömas vara begränsad. Skillnaden är stor jämfört med S2 i Den goda utvecklingen av det primära grundscenariot. De huvudsakliga skälen till att finansiella sparandet i grundscenariot visar även beräkningarna skiljer sig åt är att Europeiska att målkonflikten mellan stabiliseringspolitiska kommissionen använder den offentliga sektorns överväganden och fördelnings- och strukturbruttoskuld i stället för nettoskulden som politiska mål är begränsad och därför inte bör används i denna proposition samt att hota den finanspolitiska hållbarheten på lång kommissionen gör en annan bedömning av sikt. standardutvecklingen av välfärdstjänster och i Det nya pensionssystemet skapar starka stället antar att standarden ökar med tiden. incitament att arbeta längre upp i åldrarna när Kommissionen bedömer att risken för medellivslängden ökar, men om utträdesåldern offentligfinansiella obalanser på lång sikt är låg inte senareläggs minskar pensionärernas för Sveriges del, och att inga särskilda åtgärder inkomster i förhållande till de förvärvsaktivas. behöver vidtas. Kommissionen delar även in Ur ett fördelningspolitiskt perspektiv skulle det länderna i tre olika grupper, där länder med ett med en sådan utveckling vara möjligt att S2 under 2 procent av BNP klassas som låg- finanspolitiken på längre sikt behöver läggas om riskländer. I denna grupp ingår Sverige, Estland med ökande utgifter för att tillgodose framtida och Danmark. Det genomsnittliga S2-värdet för pensionärers behov och krav. EU-länderna är 7,3 procent av BNP, vilket visar År 2020–2040 karaktäriseras av ett på kraftiga långsiktiga obalanser och stats- demografiskt utgiftstryck. Det primära finansiella problem. Samtidigt är variationerna finansiella sparandet beräknas t.ex. falla med mellan länderna stora där S2 för t.ex. Irland 1 procent av BNP mellan 2020 och 2030. Ett beräknas till drygt 15 procent av BNP och för försämrat offentligfinansiellt utgångsläge när det Grekland till över 17. demografiska utgiftstrycket börjar öka 2020 kan medföra en lång period med försvagat offentligt sparande, med en lägre fallhöjd för stabiliseringspolitiska åtgärder och minskat utrymme för

13.5 Sammantagen bedömning av strukturpolitiska reformer. Kombineras detta finanspolitikens långsiktiga med eventuella fördelningspolitiska behov och hållbarhet krav, t.ex. på grund av att pensionerna upplevs

som otillräckliga, kan finanspolitiken hamna i Grundscenariot i denna proposition utgår från allt skarpare målkonflikter. att finanspolitiken är oförändrad och att inga Ett starkt försämrat offentligfinansiellt reformer genomförs förutom de som redan är utgångsläge kan därför ställa finanspolitiken beslutade. Under dessa förutsättningar kan inför hållbarhetsproblem, trots att politiken är finanspolitiken bedömas vara långsiktigt finansiellt hållbar. Mot denna bakgrund är det finansiellt hållbar där S1 är -1,6 och S2 är -3,9 långsiktiga finanspolitiska utrymme som den procent av BNP. I 2011 års ekonomiska goda finansiella hållbarheten skapar mycket vårproposition beräknades S1 till -1,7 och S2 till viktigt. -3,4 procent av BNP. Skillnaderna mellan åren Den ovan nämnda problematiken visar även kan huvudsakligen förklaras av att ålders- på vikten av en fortsatt långsiktig politik inriktad pensionerna beräknas bli lägre än tidigare år. på att förstärka incitamenten för arbete och ett förlängt arbetsliv. Med en ökad medellivslängd finns möjligheten att både öka fritiden och tiden i arbete.

160 Public finances in the EMU 2011, European Economy 3, EUkommissionen, 2011.

14 Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden

PROP. 2011/12:100

14 Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden

14.1 Ändrad fördelning av ändamål fondens kansli bör flyttas från Regeringskansliet och verksamheter på till Kammarkollegiet. utgiftsområden Mot denna bakgrund föreslår regeringen att

de ändamål och verksamheter som avser Enligt tilläggsbestämmelse 5.12.1 till riksdags- Kungafondens kansli och som finansieras från ordningen ska beslut om vilka ändamål och anslaget 4:1 Regeringskansliet m.m. under verksamheter som ska innefattas i ett utgifts- utgiftsområde 1 Rikets styrelse flyttas till område fattas i samband med beslut om den utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansekonomiska vårpropositionen. I detta avsnitt förvaltning. lämnar regeringen förslag till sådana ändringar. För de beräknade utgiftsramarna för 2013 Ändringarna bör tillämpas fr.o.m. 2013. De innebär förslaget att utgiftsområde 2 Samhällsföreslagna ändringarna beaktas dock inte i de ekonomi och finansförvaltning ökar med beräkningar för utgiftsområdena som görs i 300 000 kronor och att utgiftsområde 1 Rikets denna proposition. styrelse minskar med motsvarande belopp.

14.1.1 Kungafondens kansli 14.1.2 Ansvaret för vissa associationsrättsliga ärenden

Regeringens förslag: De ändamål och verksamheter som avser Kungafondens kansli och som Regeringens förslag: De ändamål och verksamfinansieras från anslaget 4:1 Regeringskansliet heter som avser vissa associationsrättsliga m.m. under utgiftsområde 1 Rikets styrelse ärenden och som finansieras från anslaget 5:1 flyttas till utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och Länsstyrelserna m.m. under utgiftsområde 1 finansförvaltning. Rikets styrelse flyttas till utgiftsområde 24 Näringsliv.

Skälen för regeringens förslag: Under de senaste åren har ett antal funktioner av Skälen för regeringens förslag: Länsstyreladministrativ karaktär överförts från Regerings- serna handlägger vissa ärenden om sammankansliet till olika stabsmyndigheter, i första hand kallande av bolagsstämma och föreningsstämma, Kammarkollegiet. Syftet har varit att renodla förordnande av revisorer samt utseende av en Regeringskansliets verksamhet till att biträda eller flera särskilda granskare i aktiebolag, regeringen med underlag i dess roll att styra ekonomiska föreningar, europabolag och riket. För att ytterligare renodla verksamheten europakooperativ. Förutsättningarna för att bedömer regeringen att ansvaret för Kunga- flytta över handläggningen av ärendena till

PROP. 2011/12:100

Bolagsverket har utretts (SOU 2009:34 och 14.1.4 Statligt stöd till idrottsutbildning SOU 2009:37). Utredningarna föreslår att handläggningen av ärendena tas över av Bolagsverket som ett led i förenklingsarbetet för Regeringens förslag: De ändamål och verksamföretag. heter som avser särskilt verksamhetsstöd för I syfte att samordna och ytterligare idrottens studie-, bildnings- och utbildningsverksamhet och som finansieras från anslaget effektivisera handläggningen av de ovan nämnda 1:15 Statligt stöd till vuxenutbildning under associationsrättsliga ärendena föreslår regeringen utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsatt de ändamål och verksamheter som avser dessa ärenden och som finansieras från anslaget forskning flyttas till utgiftsområde 17 Kultur, 5:1 Länsstyrelserna m.m. under utgiftsområde 1 medier, trossamfund och fritid. Rikets styrelse flyttas till utgiftsområde 24 Näringsliv. Regeringen avser att återkomma till riksdagen Skälen för regeringens förslag: Statens i budgetpropositionen för 2013 med förslag till skolverk betalar månadsvis ut särskilt verksamändringar av utgiftsramar och anslag. hetsstöd till Studieförbundet Idrottsutbildarna för studie-, bildnings- och utbildningsverksamhet (SISU). SISU är idrottens studieförbund 14.1.3 Statens nämnd för arbetstagares och stödet till dess verksamhet bör i likhet med uppfinningar stödet till övriga studieförbund behandlas inom ramen för folkbildningen under utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. Regeringens förslag: De ändamål och verksam- Mot denna bakgrund föreslår regeringen att heter som avser Statens nämnd för arbetstagares de ändamål och verksamheter som avser särskilt uppfinningar och som finansieras från anslaget verksamhetsstöd för idrottens studie-, bildnings- 2:3 Statens nämnd för arbetstagares uppfinningar och utbildningsverksamhet och som finansieras under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och från anslaget 1:15 Statligt stöd till vuxenutbildning arbetsliv flyttas till utgiftsområde 2 Samhälls- under utgiftsområde 16 Utbildning och ekonomi och finansförvaltning. universitetsforskning flyttas till utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. För de beräknade utgiftsramarna för 2013 Skälen för regeringens förslag: Som ett led i innebär förslaget att utgiftsområde 17 Kultur, utformningen av en mer samordnad och effektiv medier, trossamfund och fritid ökar med hantering av små myndigheter bör Statens 160 555 000 kronor och att utgiftsområde 16 nämnd för arbetstagares uppfinningar och dess Utbildning och universitetsforskning minskar verksamhet föras över till Kammarkollegiet. med motsvarande belopp. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att de ändamål och den verksamhet som avser Statens nämnd för arbetstagares uppfinningar 14.1.5 Lexikaliskt arbete inom tolkområdet och som finansieras från anslaget 2:3 Statens nämnd för arbetstagares uppfinningar under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv Regeringens förslag: De ändamål och verksamflyttas till utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och heter som avser lexikaliskt arbete inom tolkområdet vid Tolk- och översättarinstitutet finansförvaltning. vid Stockholms universitet och som finansieras För de beräknade utgiftsramarna för 2013 från anslaget 2:71 Särskilda åtaganden för innebär förslaget att utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning ökar universitet och högskolor under utgiftsområde 16 med 93 000 kronor och att utgiftsområde 14 Utbildning och universitetsforskning flyttas till Arbetsmarknad och arbetsliv minskar med utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. motsvarande belopp.

PROP. 2011/12:100

Skälen för regeringens förslag: Som en följd Regeringen anser dock att verksamheten fr.o.m. av riksdagens beslut med anledning av 2013 bör flyttas till utgiftsområde 1 Rikets propositionen En akademi i tiden – ökad frihet styrelse. för universitet och högskolor (prop. Havs- och vattenmyndigheten ansvarar 2009/10:149, bet. 2009/10:UbU23, rskr. fr.o.m. den 1 juli 2011 för dispenser från det 2009/10:337), som bl.a. innebär omfattande generella förbudet mot dumpning av avfall enligt avregleringar av universitets och högskolors 15 kap. 33 § miljöbalken. I syfte att få en interna organisation, anser regeringen att tydligare ansvarsfördelning avser regeringen att Institutet för språk och folkminnen bör ta över fr.o.m. den 1 januari 2013 flytta denna det ansvar för lexikaliskt arbete inom verksamhet till länsstyrelserna. tolkområdet som i dag bedrivs av Tolk- och Mot denna bakgrund föreslår regeringen att översättarinstitutet vid Stockholms universitet. de ändamål och verksamheter som avser Havs- Mot denna bakgrund föreslår regeringen att och vattenmyndighetens utredningskontor samt de ändamål och verksamheter som avser verksamheten som avser beviljande av dispenser lexikaliskt arbete vid Tolk- och översättar- från förbudet mot dumpning av avfall och som institutet och som finansieras från anslaget 2:71 finansieras från anslaget 1:17 Havs- och Särskilda åtaganden för universitet och högskolor vattenmyndigheten under utgiftsområde 20 under utgiftsområde 16 Utbildning och Allmän miljö- och naturvård flyttas till universitetsforskning flyttas till utgiftsområde utgiftsområde 1 Rikets styrelse. 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. För de beräknade utgiftsramarna för 2013 För de beräknade utgiftsramarna för 2013 innebär förslaget att utgiftsområde 1 Rikets innebär förslaget att utgiftsområde 17 Kultur, styrelse ökar med 7 600 000 kronor och att medier, trossamfund och fritid ökar med utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård 1 000 000 kronor och att utgiftsområde 16 minskar med motsvarande belopp. Utbildning och universitetsforskning minskar med motsvarande belopp.

14.2 Ändrade namn på

14.1.6 Viss verksamhet vid Havs- och utgiftsområden

vattenmyndigheten

Regeringens förslag: De ändamål och verksam- Regeringens förslag : Utgiftsområde 10 ändrar heter som avser huvudparten av verksamheten namn till Ekonomisk trygghet vid sjukdom och vid Havs- och vattenmyndighetens utrednings- funktionsnedsättning. kontor samt verksamheten som avser beviljande Utgiftsområde 18 ändrar namn till av dispenser från förbudet mot dumpning av Samhällsplanering, bostadsförsörjning och avfall och som finansieras från anslaget 1:17 byggande samt konsumentpolitik. Havs- och vattenmyndigheten under utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård flyttas till utgiftsområde 1 Rikets styrelse. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i propositionen Mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning (prop. Skälen för regeringens förslag: Efter beslut 2008/09:28 s. 8) uttalat att de termer på det av regeringen har huvudparten av verksamheten handikappolitiska området som publiceras i vid Havs- och vattenmyndighetens utrednings- Socialstyrelsens termbank bör få genomslag i kontor överförts till länsstyrelserna i Norr- den svenska lagstiftningen efter hand. bottens, Västernorrlands och Västra Götalands Regeringen föreslår därför att utgiftsområde 10 län (dnr M2011/3026/S). Verksamheten ändrar namn till Ekonomisk trygghet vid inrättades vid berörda länsstyrelser den 1 januari sjukdom och funktionsnedsättning och att ordet 2012. Under 2012 finansieras verksamheten från handikapp i listan över de ärenden som anslaget 1:17 Havs- och vattenmyndigheten under socialutskottet har att bereda ändras till utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. uttrycket personer med funktionsnedsättning.

PROP. 2011/12:100

För att tydliggöra att Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande utgör ett sammanhållet område, som är åtskilt från konsumentpolitiken, bör en mindre ändring av namnet på utgiftsområde 18 göras. Regeringen föreslår därför att utgiftsområde 18 ändrar namn till Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik. Förslagen medför ändringar i riksdagsordningen.