Prop. 2008/09:100

Regeringens proposition 2008/09:100

2009 års ekonomiska vårproposition Förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken

Regeringens proposition 2008/09:100

2009 års ekonomiska vårproposition

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 8 april 2009

Fredrik Reinfeldt

Anders Borg (Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Propositionen innehåller regeringens förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Riktlinjernas syfte är att ange politikens inriktning inför budgetpropositionen för 2010. Riktlinjerna för den ekonomiska politiken baseras på propositionens övriga innehåll, dvs. en beskrivning av den ekonomiska politikens huvuduppgifter och en beskrivning av sysselsättningspolitikens inriktning, en bedömning av den makroekonomiska utvecklingen och den offentliga sektorns finanser, en uppföljning och bedömning av de budgetpolitiska målen och reformutrymmet, en uppföljning av statsbudgeten samt en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. I propositionen lämnas även förslag till vissa ändringar av utgiftsområdenas indelning.

PROP. 2008/09:100

Bilagor Bilaga 1 Tabellsamling makroekonomisk utveckling och offentliga finanser Bilaga 2 Utvärdering av makroekonomiska prognoser Bilaga 3 Analys av utgiftsutveckling 2000–2012 Bilaga 4 Utvidgad redovisning av bedömningen av finanspolitikens hållbarhet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 april 2009

1 Sammanfattning

PROP. 2008/09:100

1 Sammanfattning

1.1 Politiska utgångspunkter finns inga mirakelkurer för att undvika lågkon-

junkturen. Men genom att driva en politik som En ansvarslös hantering av riskfyllda affärer på säkrar arbetslinjen och värnar välfärdens grund – finansmarknaderna har bidragit till en ekono- sunda offentliga finanser – kan vi möta krisen misk kris som saknar motstycke i modern tid. I och stå starka när en internationell konjunkturspåren av den globala finanskrisen följer försäm- vändning efter hand kommer. rad framtidstro och massarbetslöshet. Världens Vi tar ansvar för Sverige. Genom att förhindra ekonomier ställs nu inför historiskt stora ut- varaktiga underskott i de offentliga finanserna maningar och viljan och förmågan bland reger- tryggar vi möjligheterna att hantera nya utmaingar och myndigheter att ta ansvar prövas nu på ningar som följer i krisens spår. Genom att värna allvar. Alliansregeringen har valt en tydlig väg huvuduppdraget för det offentliga och genom som präglas av ansvar för de offentliga finans- ordning och reda i ekonomin tryggar vi barnerna, ansvar för jobben och ansvar för välfärdens och äldreomsorgen, vården och skolan samt kärnverksamheter. rättstryggheten. Och genom en aktiv arbets- Sverige är som ett litet och handelsberoende marknadspolitik i stället för en passiv bidragsland mycket sårbart när krisens svallvågor slår politik eller förtida pensioneringar värnar vi emot oss. Hela den svenska ekonomin har arbetslinjen och ser till att människor inte fastnar dragits med i nedgången och särskilt hårt drab- i utanförskap utan i stället ges möjligheter till bas arbetsmarknaden. Varsel och arbetslöshet utbildning och arbete. väntar många människor och oron på arbetsplatser och runt köksborden ökar. Många kommer att tvingas till uppoffringar

under de år som ligger framför oss. För att få 1.2 Sammanfattning av politiken

stöd för en ansvarsfull politik måste krisens bördor fördelas rättvist. Det är särskilt viktigt att Kraftig global nedgång personer i ledande ställning inom såväl offentlig verksamhet som i näringslivet visar gott om- Världens ledande ekonomier befinner sig i en döme och tar ansvar för sammanhållningen i djup kris. För att motverka den har regeringar, samhället. centralbanker och andra myndigheter världen Alliansregeringen vann i valet 2006 svenska över vidtagit kraftfulla åtgärder för att få kreditfolkets förtroende med en politik för fler i arbete marknader att fungera mer normalt. Samtidigt och färre som står utanför. Utmaningarna för en har efterfrågan stimulerats genom kraftiga räntepolitik som sätter jobben främst har växt sig och skattesänkningar samt utgiftsökningar. mycket stora. Inriktningen är tydlig. Krisen ska Det internationella samfundet har att i nära mötas och varje åtgärd prövas utifrån dess samarbete pröva inriktningen av den ekonoeffekter på antalet jobb och på offentliga finan- miska politiken och samordna åtgärder för att ser. Det är en prövning som måste ske utan värna goda förutsättningar för en gradvis stabilinågra förutfattade meningar eller låsningar. Det sering och återhämtning.

PROP. 2008/09:100

Svensk ekonomi drabbas hårt arbetslöshetsersättning i konjunkturförsvag-

ningen, dämpar nedgången. Den djupa lågkon-

Som liten exportberoende ekonomi med en stor junkturen och den fallande sysselsättningen

andel export av investeringsvaror drabbas Sverige medför tillsammans med aktiva finanspolitiska

relativt hårt av den fallande världshandeln och åtgärder för att möta nedgången att överskottet i

den svaga internationella investeringskonjunktu- det offentliga sparandet vänds till underskott

ren. De sämre konjunkturutsikterna gör att prognosperioden. Regeringen räknar med ett

regeringen skriver ned tillväxtprognoserna för underskott på 2,7 procent av BNP för 2009 som

svensk ekonomi samtidigt som bedömningen av ökar till 3,8 procent 2010. Underskottet väntas

arbetslösheten justeras upp kraftigt. Enligt sedan minska successivt 2011 och 2012.

regeringens prognos kommer arbetslösheten att Om politiken inte är långsiktigt hållbar riske-

fortsätta att öka till lika höga nivåer som under rar den att bli verkningslös när hushåll och före-

1990-talets lågkonjunktur. Samtidigt kommer tag inser att den med nödvändighet kommer att

sysselsättningen att falla. behöva följas av kraftfulla besparingsåtgärder i

Det ekonomiska läget är sammantaget osed- form av höjda skatter och neddragningar i väl-

vanligt svårbedömt och osäkerheten i bedöm- färdssystemen. Därtill kommer att ett misstro-

ningarna av den framtida konjunkturutveck- ende mot politiken skulle kunna leda till högre

lingen är ovanligt stor. På kort sikt bedöms räntor.

riskerna för en ännu svagare utveckling domi- Medborgarnas förtroende för att det offent-

nera. liga klarar sitt huvuduppdrag måste upprätt-

hållas. Människor i Sverige ska vara säkra på att

det offentliga tar sitt ansvar och erbjuder en bra

Tabell 1.1 Nyckeltal

Procentuell förändring, om annat ej anges vård när man drabbas av sjukdom, att barnen får

en god utbildning i skolan, att omsorgen om de 2008 2009 2010 2011 2012 BNP -0,2 -4,2 0,2 2,4 4,0 yngsta och äldsta i samhället fortsatt håller en

hög kvalitet och att det finns ett fungerande 1 Arbetslöshet, 15–74 år 6,2 8,9 11,1 11,7 11,3 Arbetskraft, 15–74 år 1,2 0,1 -0,9 -0,3 0,2 rättsväsende om man blir utsatt för brott.

Genom att värna välfärdens kärnverksamheter Sysselsatta, 15–74 år 1,2 -2,8 -3,3 -1,0 0,6 förhindrar vi att de som behöver dem mest inte Sysselsättningsgrad, 15–74 år 2 66,8 64,4 61,8 60,9 61,0 drabbas av ytterligare bördor.

3 KPI 3,4 -0,4 0,3 0,8 1,5

4 Statsskuld 33,6 38,7 41,4 41,3 40,8

Åtgärder för att möta krisen

Offentliga sektorns 4 finansiella sparande 2,5 -2,7 -3,8 -3,1 -2,0 1 Den djupa lågkonjunkturen har sin upprinnelse i I procent av arbetskraften. krisen på de internationella finansiella markna- 2 Antal sysselsatta i den aktuella åldersgruppen i procent av befolkningen i denna åldersgrupp. 3 Årsgenomsnitt. derna, som även drabbat det svenska finansiella

systemet. Regeringen har därför vidtagit en 4 I procent av BNP. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. mängd olika åtgärder för att säkerställa att

kreditgivningen i samhället börjar fungera mer

normalt. Detta har varit prioriterat. Fungerar

Utgångspunkter för politiken

inte kreditgivningen lamslås samhällsekonomin.

En viktig utgångspunkt har varit att säkra Sverige har en mer gynnsam utgångsposition än skattebetalarnas intressen genom att säkerställa många andra länder. En politik som inriktas mot att statens långsiktiga kostnader för åtgärderna att öka sysselsättningen i kombination med mot finanssektorn hålls låga och att statens starka offentliga finanser gör att Sverige går in i insatser under den akuta krisen så långt det är krisen från en mer gynnsam position jämfört möjligt återfås. Det är också viktigt att det står med en rad andra länder. Stora överskott under klart att statens ingripande motiveras av riskerna goda år har gjort att statsskulden har amorterats för det finansiella systemet och ekonomin i stort ned. Det gör att det finns visst utrymme att av en fortsatt kris. Åtgärderna är inte till för att hantera direkta konjunktureffekter. De automaskydda de som investerat sina medel i alltför tiska stabilisatorerna, som innebär lägre skatteriskfyllda verksamheter. För att undvika att de intäkter och högre offentliga utgifter för bl.a.

PROP. 2008/09:100

statliga åtgärderna ses som garanti mot förluster Av diagrammet framgår att effekten av enbart för dessa investerare, vilket skulle kunna leda till aktiva finanspolitiska åtgärder (dvs. åtgärder som ett ökat risktagande i framtiden, är det en central kräver beslut) i Sverige är något mindre än det princip att det främst är ägarna och andra som vägda genomsnittet för samtliga OECD-länder. har skjutit till riskkapital i de finansiella institu- När man jämför olika länders finanspolitik är det ten som ska bära eventuella förluster. Strikta dock viktigt att inte bara se till effekten av aktiva regler för bonusar och andra ersättningar till finanspolitiska åtgärder. En stor del av den ledningar och andra topptjänstemän ska gälla för konjunkturstabiliserande finanspolitiken som i de aktörer som vill ta del av regeringens åtgärder. andra länder kräver aktiva beslut, sker i Sverige Det är inte rimligt att någon ska kunna berika sig med automatik. Med hänsyn tagen till de autopå stödåtgärder från det allmänna. matiska stabilisatorerna är den finanspolitiska Regeringen presenterade redan i samband med stimulansen störst i Sverige. den gångna höstens budgetproposition flera offensiva åtgärder i form av såväl skattelättnader

Diagram 1.1 Storlek på finanspolitiska åtgärdspaket och automatiska stabilisatorer 2008–2010

som utbildnings-, infrastruktur- och välfärds- Procent av BNP satsningar för att motverka krisen. Under hösten 18 och vintern har ytterligare åtgärder föreslagits 16 för att motverka nedgången. Arbetsmarknads- Automatiska stabilisatorer 14 Diskretionär finanspolitik politiken har byggts ut med inriktningen att 12 framför allt förhindra att korttidsarbetslösa blir 10 långtidsarbetslösa. Fokus har också varit att fortsätta arbetet med att underlätta för grupper som 8 ofta har svårare att etablera sig på arbetsmark- 6 naden. 4 Tillsammans med de åtgärder som redovisas i 2 denna proposition (se avsnitt 4.1) kommer 0 SE DK FI USA OECD DE NO JPN UK FR regeringen, för att möta krisen, sammanlagt att för 2009 satsa totalt ca 45 miljarder kronor, varav Anm.: Se appendix 4.1 för förklaring av länderförkortningar. De automatiska stabilisatorerna är beräknade som BNP-gapet under de tre åren gånger den ca 1 miljard kronor avser ökat stöd till elasticitet som beskriver hur känsligt det offentliga sparandet är för konjunkturlångtidsarbetslösa inom jobb- och utvecklingsvariationer. Källa: OECD. garantin och jobbgarantin för ungdomar. Den totala satsningen motsvarar 1,5 procent av BNP. För 2010 beräknar regeringen att satsa Regeringens satsningar i vårpropositionen 60 miljarder kronor jämfört med beräkningen i 2008 års ekonomiska vårproposition, varav ca Utgångspunkterna för de åtgärder som reger- 9 miljarder kronor avser kostnader till följd av ingen aviserar i denna proposition är att upprättfler långtidsarbetslösa inom garantierna. Detta hålla medborgarnas förtroende för att det motsvarar 2 procent av BNP. offentliga klarar sitt huvuduppdrag, att värna de Regeringens stimulansåtgärder 2009 på offentliga finanserna och att upprätthålla välfär- 1,5 procent av BNP överstiger klart EU:s dens kärnverksamheter samt hålla fast vid rekommendation på 1,2 procent av BNP. arbetslinjen och motverka sysselsättningsned- En sammanställning som OECD nyligen gången. gjort av olika länders stimulanspaket och storle- Regeringen föreslår i samband med 2009 års ken på de så kallade automatiska stabilisatorerna, ekonomiska vårproposition följande: visar att Sverige i denna konjunkturnedgång sammantaget har de största finanspolitiska Ökade statsbidrag till kommunsektorn stimulanserna av alla OECD-länder sett över För att mildra effekterna av den ekonomiska perioden 2008–2010 (se diagram 1.1). Med krisen, värna välfärdens kärna och dämpa effekautomatisk stabilisator avses att efterfrågan i ten på sysselsättningen föreslår regeringen ökat ekonomin automatisk hålls uppe under en stöd till kommunsektorn i form av ett tillfälligt konjunkturnedgång genom att bl.a. arbetslöskonjunkturstöd på 7 miljarder kronor för 2010, hetsunderstöd betalas ut till personer som blir som utbetalas i december 2009. Vidare aviseras arbetslösa och att skatteinbetalningarna minskar. en höjning av statsbidraget till kommuner och

PROP. 2008/09:100

landsting med 5 miljarder kronor från och med kurrenskraft genom att kompensationsgraden i 2011. Att det tillfälliga konjunkturstödet ut- nystartsjobben fördubblades. Nu ökas antalet betalas 2009 motiveras av att statens utgifts- platser i jobb- och utvecklingsgarantin och jobbutrymme 2009 är större än 2010. Utbetalningen i garantin för ungdomar med ca 26 000 personer i december 2009 innebär en positiv ränteeffekt för årsgenomsnitt under 2009 i jämförelse med kommuner och landsting. bedömningen i budgetpropositionen för 2009. I Regeringen är medveten om hur dagens krav garantierna erbjuds de arbetslösa, förutom intenpå balans i budgeten påverkar kommunsektorn sifierade jobbsökaraktiviteter och praktik, även och avser inom kort se över om förändringar i bl.a. möjlighet till särskilt anställningsstöd och balanskravet och andra aktuella redovisnings- förstärkt arbetsträning. För 2010 bedöms antalet frågor bör göras. deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgarantin för ungdomar öka med 100 000 Arbetsmarknadspolitiska insatser personer jämfört med beräkningen i budget- En varaktigt hög sysselsättning är en förutsätt- propositionen för 2009. ning för välfärden både för individen och för samhället som helhet. För att förhindra att arbetslösheten fastnar på en hög nivå förstärker Reformutrymmet och politikens inriktning regeringen kraftigt resurserna till arbetsmark- framöver nadspolitiken. De ska användas till att förhindra att fler människor blir långtidsarbetslösa och till Regeringens samlade bedömning utifrån det att förbättra konkurrenskraften hos de långtids- finanspolitiska ramverket och med beaktande av arbetslösa. osäkerheten i bedömningen och riskbilden, är att Regeringen förstärker stödet till korttids- utrymmet för permanenta ofinansierade reforarbetslösa genom mer resurser för att stödja de mer är starkt begränsat. Samtidigt finns det i arbetslösa i deras jobbsökande, fler praktik- dagsläget inte heller ett särskilt behov av platser som möjliggör att de arbetslösa kan bibe- budgetförstärkning. Det går inte att utesluta att hålla eller upprätta en kontakt med arbetsmark- ytterligare stabiliseringspolitiska åtgärder kan bli naden samt fler utbildningsplatser. Tillsammans nödvändiga. Risken för att upplåningsbehovet med de tidigare insatserna i propositionen ökar ytterligare är markant framöver, bl.a. på Åtgärder för jobb och omställning (prop. grund av eventuella infrianden av stora garantier 2008/09:97, bet. 2008/09:FiU18, rskr. riktade mot den finansiella sektorn. Detta inne- 2008/09:183) omfattar insatserna i årsgenom- bär att utrymmet för ytterligare stabiliseringssnitt för 2009 31 500 platser för intensifierad politiska åtgärder är mycket begränsat. Regerförmedling (bl.a. i form av s.k. coachning), ingen följer utvecklingen noga och kommer 21 600 praktikplatser samt 3 600 platser i yrkes- kontinuerligt att ompröva behovet av eventuella vux. ytterligare temporära åtgärder med anledning av I propositionen Åtgärder för jobb och om- konjunkturnedgången. ställning förbättrades de långtidsarbetslösas kon-

2 Förslag till riksdagsbeslut

PROP. 2008/09:100

2 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

misk trygghet vid ålderdom (avsnitt 1. godkänner regeringens förslag till riktlinjer 13.1.5), för den ekonomiska politiken och budget-

politiken (kapitel 4), 8. godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska inne- 2. antar regeringens förslag till lag om ändring fattas i utgiftsområde 4 Rättsväsendet i riksdagsordningen (avsnitt 3.1 och 13.2), respektive utgiftsområde 1 Rikets styrelse 3. godkänner den föreslagna ändringen av (avsnitt 13.1.6), ändamål och verksamheter som ska inne- 9. godkänner den föreslagna ändringen av fattas i utgiftsområde 1 Rikets styrelse ändamål och verksamheter som ska innerespektive utgiftsområde 2 Samhällsekofattas i utgiftsområde 7 Internationellt nomi och finansförvaltning (avsnitt 13.1.1), bistånd respektive utgiftsområde 22 Kom- 4. godkänner den föreslagna ändringen av munikationer (avsnitt 13.1.7), ändamål och verksamheter som ska inne- 10. godkänner den föreslagna ändringen av fattas i utgiftsområde 1 Rikets styrelse ändamål och verksamheter som ska innerespektive utgiftsområde 22 Kommunikafattas i utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård tioner (avsnitt 13.1.2), och social omsorg respektive utgiftsområde 5. godkänner den föreslagna ändringen av 16 Utbildning och universitetsforskning ändamål och verksamheter som ska inne- (avsnitt 13.1.8), fattas i utgiftsområde 1 Rikets styrelse, 11. godkänner den föreslagna ändringen av utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till komändamål och verksamheter som ska innemuner samt utgiftsområde 9 Hälsovård, fattas i utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård sjukvård och social omsorg (avsnitt 13.1.3), och social omsorg respektive utgiftsområde 6. godkänner den föreslagna ändringen av 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid ändamål och verksamheter som ska inne- (avsnitt 13.1.9), fattas i utgiftsområde 2 Samhällsekonomi 12. godkänner den föreslagna ändringen av och finansförvaltning, utgiftsområde 1 ändamål och verksamheter som ska inne- Rikets styrelse samt utgiftsområde 4 Rättsfattas i utgiftsområde 16 Utbildning och väsendet (avsnitt 13.1.4), universitetsforskning, utgiftsområde 9 7. godkänner den föreslagna ändringen av Hälsovård, sjukvård och social omsorg ändamål och verksamheter som ska innesamt utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och fattas i utgiftsområde 2 Samhällsekonomi finansförvaltning (avsnitt 13.1.10), och finansförvaltning, utgiftsområde 10 13. godkänner den föreslagna ändringen av Ekonomisk trygghet vid sjukdom och ändamål och verksamheter som ska innehandikapp samt utgiftsområde 11 Ekonofattas i utgiftsområde 16 Utbildning och

PROP. 2008/09:100

universitetsforskning respektive utgiftsområde 15 Studiestöd (avsnitt 13.1.11), 14. godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning respektive utgiftsområde 24 Näringsliv (avsnitt 13.1.12).

3 Lagförslag

PROP. 2008/09:100

3 Lagförslag

Regeringen har följande förslag till lagtext.

3.1 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom förskrivs att tilläggsbestämmelserna 4.6.13 och 5.12.1 till riksdagsordningen ska ha följande lydelse. 1

1 Riksdagsordningen omtryckt 2007:726.

PROP. 2008/09:100

5.12.1 Statsutgifterna ska hänföras till Statsutgifterna ska hänföras till följande utgiftsområden: 1 Rikets följande utgiftsområden: 1 Rikets styrelse, 2 Samhällsekonomi och styrelse, 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, 3 Skatt, tull och finansförvaltning, 3 Skatt, tull och exekution, 4 Rättsväsendet, 5 exekution, 4 Rättsväsendet, 5 Internationell samverkan, 6 Försvar Internationell samverkan, 6 Försvar och samhällets krisberedskap, 7 och samhällets krisberedskap, 7 Internationellt bistånd, 8 Migration, Internationellt bistånd, 8 Migration, 9 Hälsovård, sjukvård och social 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, 10 Ekonomisk trygghet vid omsorg, 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp, 11 sjukdom och handikapp, 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom, Ekonomisk trygghet vid ålderdom, 12 Ekonomisk trygghet för familjer 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn, 13 Integration och och barn, 13 Integration och jämställdhet, 14 Arbetsmarknad och jämställdhet, 14 Arbetsmarknad och arbetsliv, 15 Studiestöd, 16 Utbild- arbetsliv, 15 Studiestöd, 16 Utbildning och universitetsforskning, 17 ning och universitetsforskning, 17 Kultur, medier, trossamfund och Kultur, medier, trossamfund och fritid, 18 Samhällsplanering, bostads- fritid, 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande samt konsu- försörjning, byggande samt konsumentpolitik, 19 Regional utveckling, mentpolitik, 19 Regional utveckling, 20 Allmän miljö- och naturvård, 21 20 Allmän miljö- och naturvård, 21 Energi, 22 Kommunikationer, 23 Energi, 22 Kommunikationer, 23 Jord- och skogsbruk, fiske med an- Areella näringar, landsbygd och livsslutande näringar, 24 Näringsliv, 25 medel, 24 Näringsliv, 25 Allmänna Allmänna bidrag till kommuner, 26 bidrag till kommuner, 26 Stats- Statsskuldsräntor m.m. och 27 skuldsräntor m.m. och 27 Avgiften Avgiften till Europeiska gemen- till Europeiska gemenskapen. skapen. Beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen.

Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2009 och tillämpas första gången i fråga om statsbudgeten för 2010.

4 Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken

PROP. 2008/09:100

4 Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken

4.1 En ansvarsfull politik i kristider jobb. Risken för att arbetslösheten biter sig fast

på en hög nivå motverkas. Mot denna bakgrund föreslår regeringen Regeringens förslag: Den djupa lågkonjunkturen följande: globalt och därmed i Sverige leder till fallande • Statsbidragen till kommunsektorn ökas för sysselsättning och ökad arbetslöshet. De offentatt värna den grundläggande välfärden och liga finanserna försvagas när minskad sysselsättmotverka uppsägningar till följd av den ning ger krympande skatteintäkter samtidigt djupa lågkonjunkturen. Ett tillfälligt konsom utgifterna stiger i spåren av ökad arbetsjunkturstöd införs på 7 miljarder kronor för löshet. 2010 som betalas ut i december 2009. Därtill En utgångspunkt för den ekonomiska politiaviserar regeringen ett permanent tillskott på ken är därför att värna ordning och reda i de 5 miljarder kronor från och med 2011. offentliga finanserna för att säkerställa att underskotten blir tillfälliga och hanterbara. Under- • Arbetslinjen värnas bäst i en lågkonjunktur skotten får således inte bli vare sig alltför stora genom aktiv arbetsmarknadspolitik i stället eller varaktiga. På så sätt upprätthålls förtroendet för passiv bidragspolitik eller förtida penbland hushåll och företag för den ekonomiska sionering. Därför ökas resurserna för arbetspolitiken och den grund som välfärden vilar på. marknadspolitiken kraftigt. Insatserna syftar Det ger trygghet och förhindrar att offentliga dels till att upprätthålla sökaktiviteten hos de finanser blir en källa till osäkerhet kring svensk som nyligen blivit arbetslösa genom fler ekonomi som riskerar att fördjupa krisen. arbetsförmedlare och coacher, dels till att En viktig utgångspunkt är att medborgarnas bibehålla och utveckla de arbetslösas kompeförtroende för att det offentliga klarar sitt tens genom fler praktikplatser och utbildhuvuduppdrag upprätthålls. Även i ekonomiskt ning. Antalet långtidsarbetslösa som får stöd svåra tider måste funktionen hos och för- inom ramen för jobb- och utvecklingstroendet för centrala välfärdstjänster som utbild- garantin och jobbgarantin för ungdomar ning, vård, omsorg och rättsväsende säkerställas. ökar också kraftigt. Därtill ska arbetslinjen upprätthållas även i dåliga tider. Detta sker genom en fokusering på aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder för att ge människor trygghet under omställning, upprätthålla människors motivation att söka arbete och öka arbetskraftens yrkesmässiga och geografiska rörlighet. På så sätt förbättras möjligheterna för den enskilde att komma tillbaka i

PROP. 2008/09:100

4.2 Djup lågkonjunktur tillgångspriserna åter stiger och den expansiva

ekonomiska politiken får full effekt.

Den värsta globala konjunkturnedgången sedan 30-talskrisen Svensk ekonomi drabbas hårt när världshandeln

Världsekonomin är inne i den djupaste låg- faller konjunkturen under efterkrigstiden. Fallande bostadspriser och aktiekurser har i kombination Sveriges ekonomi påverkas i hög grad av finansmed en akut finansiell kris lett till en mycket krisen och den internationella lågkonjunkturen. svag efterfrågeutveckling i omvärlden. Den svaga I år bedöms BNP falla med 4,2 procent, vilket är förmögenhetsutvecklingen har minskat konsum- det enskilt svagaste året sedan andra världskriget. tionsviljan och inneburit ökad osäkerhet bland Lågkonjunkturen väntas sammantaget bli lika såväl företag som hushåll. De dåligt fungerande djup som under 90-talskrisen. finansmarknaderna har gjort det svårare och dyrare för företag och hushåll att låna pengar.

Diagram 4.2 BNP 1988–2012

Sammantaget har detta inneburit att det privata Årlig procentuell förändring sparandet har ökat kraftigt och därmed har den 6 5 globala efterfrågan utvecklats mycket svagt och 4 väntas fortsätta göra så 2009–2010. Konjunktur- 3 nedgången har slagit särskilt hårt mot industrin 2 1 och världshandeln (se diagram 4.1). 0 -1 Diagram 4.1 Export från OECD-området -2 -3 Procentuell förändring jämfört med föregående kvartal, uppräknad till -4 årstakt -5 30 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 20 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

10 Även i Sverige dämpas hushållens konsumtion av 0 fallande börskurser och lägre bostadspriser. Den allt svagare arbetsmarknaden bidrar till högre -10 sparande och lägre konsumtion hos hushållen. Som en liten exportberoende ekonomi med en -20 -30 stor andel export av investeringsvaror drabbas 70 75 80 85 90 95 00 05 Sverige extra hårt av den fallande världshandeln Källa: OECD. och den låga efterfrågan på investeringsvaror. I gengäld har Sverige jämförelsevis stora auto- Många företag producerar nu långt under full matiska stabilisatorer, vilket i viss mån dämpar kapacitet och utsikterna för såväl investeringar efterfrågenedgången. som sysselsättning och inkomster är dystra långt Konjunkturnedgången har medfört ett krafin i 2010. För att dämpa effekterna av finans- tigt fall i kapacitetsutnyttjandet. Det låga kapakrisen och den långa och djupa lågkonjunkturen citetsutnyttjandet leder till att investeringarna har centralbanker och regeringar världen över väntas falla framöver. Till följd av osäkerheten på genomfört stabilitetsåtgärder och omfattande bostadsmarknaden utvecklas bostadsinvesteringpenning- och finanspolitiska stimulanser. Stabili- arna särskilt svagt. Sammantaget är utsikterna för tetsåtgärderna har medfört en väsentlig förbätt- svensk ekonomi mycket dystra de närmaste ring på de finansiella marknaderna jämfört med åren. situationen under hösten 2008. Den finansiella oron bedöms dock bestå under hela 2009. Den globala tillväxten väntas successivt förbättras något under 2010. Finans- och penningpolitiska stimulanser bidrar till återhämtningen. Först under 2011 stiger resursutnyttjandet i takt med att företag och hushåll blir mer optimistiska,

PROP. 2008/09:100

Tabell 4.1 Nyckeltal Tabell 4.2 Nyckeltal för arbetsmarknaden

Procentuell förändring om annat ej anges Procentuell förändring om annat ej anges 2008 2009 2010 2011 2012 2008 2009 2010 2011 2012 1 BNP -0,2 -4,2 0,2 2,4 4,0 Sysselsättningsgrad 75,7 73,1 70,6 69,7 70,2 2 BNP, kalenderkorrigerad -0,6 -4,0 -0,1 2,5 4,4 Arbetslöshet 6,2 8,9 11,1 11,7 11,3 3 Export 1,7 -8,4 2,7 6,1 8,5 Sysselsatta 1,2 -2,8 -3,3 -1,0 0,6 Import 3,0 -8,3 1,8 5,8 8,3 Arbetade timmar 1,6 -4,4 -2,3 -0,6 -0,2 Hushållens konsumtion -0,2 -2,6 0,6 2,3 3,5 Produktivitet -1,8 0,3 2,5 3,1 4,2 4 Investeringar 3,5 -10,1 -4,7 3,2 9 Löner 4,3 3,3 2,2 2,2 2,5 1 KPI, årsgenomsnitt 3,4 -0,4 0,3 0,8 1,5 16-64 år. 2 Som andel av arbetskraften, 15–74 år. Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar. 3 15-74 år. 4 Mätt enligt konjunkturlönestatistiken. Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

Läget på arbetsmarknaden försämras markant

Svårt bedöma den ekonomiska utvecklingen

Sysselsättningsnivån 2008 var den högsta sedan 1990. Den djupa lågkonjunkturen innebär dock Det ekonomiska läget är osedvanligt osäkert att läget på arbetsmarknaden försämras betyd- och svårbedömt. Därmed blir bedömningen av ligt. Hösten 2008 började arbetslösheten stiga. den framtida konjunkturutvecklingen ovanligt Under 2009 har arbetslösheten stigit i allt snabosäker. Osäkerheten beror till stor del på att bare takt samtidigt som sysselsättningen har konjunkturläget är exceptionellt och därmed minskat. I februari var 94 000 fler arbetslösa än finns det få historiska paralleller. Det är inte samma månad 2008. Enligt regeringens prognos uppenbart att de ekonomiska samband som kommer arbetslösheten att stiga till lika höga gäller i mer normala lägen kan tillämpas i nivåer som under 1990-talets lågkonjunktur (se dagens situation. Förståelsen för samspelet diagram 4.3). Samtidigt kommer sysselsättmellan den finansiella sektorn och den övriga ningen att falla kraftigt. ekonomin är också förhållandevis liten, vilket Diagram 4.3 Arbetslöshet, 15–74 år försvårar bedömningen av finanskrisens totala Procent av arbetskraften effekter på ekonomin. Det är dessutom svårt 14 att bedöma omfattningen och effekterna av 12 alla de globala stödåtgärder som vidtas för 10 tillfället. På kort sikt tillkommer ett antal mer konkreta 8 osäkerhetsfaktorer. Det finns en risk att situa- 6 tionen i Östeuropa och Baltikum förvärras. En sådan utveckling skulle kunna ge betydande 4 2 negativa återverkningar på svensk ekonomi. 0 Bedömningen av BNP-utvecklingen kompliceras av ett svårtolkat nationalräkenskapsutfall för 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 Anm.: Åren fram till 2005 används OECD:s tillbakaskrivna dataserier, då SCB 2008. Den kraftiga försämringen på arbetsmarkännu inte publicerat länkad statistik. Källor: OECD, Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna naden som förutses är också omgärdad av risker. beräkningar. Det finns risk för en kraftigare nedgång i arbetskraftsutbudet som skulle kunna leda till en Först under slutet av 2011 ökar sysselsättningen varaktigt lägre sysselsättning. Det är också återigen och arbetslösheten börjar minska. Den möjligt att produktiviteten återhämtar sig höga arbetslösheten riskerar att leda till varaktigt snabbare, vilket på kort sikt skulle leda till högre lägre sysselsättning till följd av utslagning. arbetslöshet. Regeringens satsningar på arbetsmarknadspolitiken syftar till att motverka detta. Givet den svaga ekonomiska utvecklingen, bedöms såväl löner som priser stiga långsamt de närmaste åren.

PROP. 2008/09:100

4.2.1 De offentliga finanserna i ett

Diagram 4.4 Den offentliga sektorns skulder 2008 och 2010

internationellt perspektiv

Procent av BNP 140

Finansiellt sparande

2010 120 Ordning och reda i de offentliga finanserna är en 2008 100 hörnsten i regeringens ekonomiska politik. Det gäller såväl i goda som i dåliga tider. Sunda 80 offentliga finanser är en grundförutsättning för 60 en långsiktigt hållbar ekonomisk politik för hög 40 välfärd. Den kraftiga nedgången i världskonjunkturen 20 innebär en dramatisk försämring av de offentliga 0 finanserna. 2007 var det endast två av EU:s 27 LU ES CZ FI SE DE BE AT UK PT PL DK SK FR NL IT IE HU EL medlemsländer som redovisade ett finansiellt Anm.: Se appendix 4.1 för förklaring av länderförkortningar. sparande som inte uppfyllde kriterierna i stabili- Källa: OECD. tets- och tillväxtpakten, dvs. att det finansiella sparandet inte får understiga -3,0 procent av BNP. Enligt EU-kommissionens prognos Effekter av stimulanser beräknas drygt hälften av medlemsländerna ha ett finansiellt sparande som understiger För att mildra effekterna av konjunkturned- -3,0 procent av BNP 2009. Under 2010 växer gången har EU-kommissionen rekommenderat 2 antalet till 17 länder. ekonomiska stimulanser som bör uppgå till OECD redovisar i sin senaste prognos en än 1,5 procent av BNP, varav medlemsländerna mer negativ bild över utvecklingen. Bland annat själva bör stå för 1,2 procent. Tillsammans med 3 4 spår OECD att underskottet för 2010 blir de åtgärder som redovisas i denna proposition 6,8 procent av BNP för Tyskland och (se avsnitt 4.6) kommer regeringen att ha satsat 10,5 procent för Storbritannien. USA beräknas totalt 45 miljarder kronor för 2009 för att möta få ett underskott på närmare 12 procent av BNP. krisen, varav ca 1 miljard kronor avser ökat stöd För Euroområdet beräknas underskottet uppgå till långtidsarbetslösa inom jobb- och utvecktill 7,0 procent av BNP och för OECD totalt till lingsgarantin och jobbgarantin för ungdomar. 8,7 procent 2010. Den totala satsningen motsvarar 1,5 procent av BNP 2009. För 2010 beräknar regeringen att satsa 60 miljarder kronor, jämfört med beräk- Skuldutvecklingen ningen i 2008 års ekonomiska vårproposition, varav ca 9 miljarder kronor avser kostnader till Den kraftiga försämringen syns även i prognos- följd av fler långtidsarbetslösa inom garantierna. erna över ländernas offentliga skulder. 2007 Detta motsvarar 2 procent av BNP. redovisade åtta länder en skuld för den offentliga OECD har även gjort en sammanställning av sektorn som inte uppfyllde kriterierna för de olika ländernas stimulanspaket och storleken stabilitets- och tillväxtpakten, dvs. att skulden på de så kallade automatiska stabilisatorerna. inte får överstiga 60 procent av BNP. Både EU- Sammanställningen visar att Sverige i denna kommissionens och OECD:s prognoser visar på konjunkturnedgång sammantaget genomför de en snabb ökning av den offentliga skulden. Bland största finanspolitiska stimulanserna av alla de 19 EU-länder som OECD redovisar beräknas OECD-länder sett över perioden 2008–2010 (se 13 länder ha en skuldkvot som överstiger 60 procent av BNP 2010.

4 I november 2008 presenterade EU-kommissionen en s.k. återhämtningsplan (Recovery Plan) för att dämpa krisens negativa effekter på sysselsättning och tillväxt. Planen omfattar totalt ca 200 miljarder euro, eller 1,5 procent av EU:s bruttonationalprodukt (BNP). 2 Interim Forecast January 2009. European Commission. EU rekommenderar i sin plan att länderna satsar 1,2 procent av BNP på 3 Economic Outlook. March 2009. OECD. stimulansåtgärder.

PROP. 2008/09:100

diagram 4.5). Med automatisk stabilisator avses Sparkrav för långsiktig hållbarhet att efterfrågan i ekonomin automatiskt hålls uppe då bl.a. arbetslöshetsunderstöd betalas ut OECD redovisar i sin rapport även det undertill personer som blir arbetslösa och att skatte- liggande primära sparandet, dvs. ett sparande inbetalningarna minskar under en konjunktur- som är konjunkturjusterat och som exkluderar nedgång. räntor på den offentliga sektorns skulder. Detta sparande är främst intressant när man ser till de offentliga finansernas hållbarhet på längre sikt,

Diagram 4.5 Storlek på finanspolitiska åtgärdspaket och automatiska stabilisatorer 2008–2010

bl.a. för att klara de kostnadsökningar som följer Procent av BNP av en åldrande befolkning. Enligt OECD är det 18 endast nio EU-länder som beräknas redovisa ett 16 Automatiska stabilisatorer underliggande primärt sparande som inte är 14 Diskretionär finanspolitik negativt. Både Storbritannien och Irland redo- 12 visar underskott som är större än 5,0 procent av 10 BNP medan Polen har ett underskott på 3,0 procent. USA antas få ett underliggande 8 primärt sparande på -6,7 procent och Japan på 6 -3,4 procent. 4 För att klara de offentliga finanserna på längre 2 sikt krävdes redan innan krisen ett högt finans- 0 SE DK FI USA OECD DE NO JPN UK FR iellt sparande i många länder. Detta sparkrav kan Anm.: Se appendix 4.1 för förklaring av länderförkortningar. De automatiska uttryckas som ett skattegap, dvs. hur stora stabilisatorerna är beräknade som BNP-gapet under de tre åren gånger den elasticitet som beskriver hur känsligt det offentliga sparandet är för inkomstförstärkningar som krävs för att de offentliga finanserna ska vara hållbara på sikt. konjunkturvariationer. Källa: OECD.

Diagram 4.6 Skattegap i olika EU-länder 2010 enligt OECD

Av diagram 4.5 framgår att storleken på enbart Procent av BNP aktiva finanspolitiska åtgärder, s.k. diskretionär 16 finanspolitik (dvs. åtgärder som kräver beslut), i Sverige är något mindre än det vägda genom- 14 snittet för samtliga OECD-länder. När man 12 jämför olika länders finanspolitik är det dock 10 viktigt att inte bara se till aktiva finanspolitiska 8 åtgärder. En stor del av den konjunktur- 6 stabiliserande finanspolitiken som i andra länder 4 kräver (aktiva) beslut, sker i Sverige med 2 automatik. Med hänsyn tagen till de automatiska 0 stabilisatorerna är den totala finanspolitiska LU ES CZ FI SE DE BE AT UK PT PL DK SK FR NL IT IR HU stimulansen störst i Sverige. -2 Regeringens åtgärder omfattar bl.a. sänkta Anm.: Se appendix 4.1 för förklaring av länderförkortningar. inkomstskatter för låg- och medelinkomsttagare, Källa: OECD. sänkt skatt för pensionärer, sänkta socialavgifter, satsningar på infrastruktur, forskning och Sparkravet är störst för de länder som planerar utbildning, medel för att korta vårdköerna och de största stimulanspaketen och/eller som har satsningar på den psykiatriska vården, ROT- snabbt fallande inkomster eller stora kostnader avdrag och ökade statsbidrag till kommunerna, kopplade till de finansiella systemen. Till dessa samt en kraftfull satsning på arbetsmarknads- länder hör USA, Storbritannien, Tyskland och politiska åtgärder. Sammantaget bedöms åtgärd- Kanada. Med reservation för de osäkerheter som erna leda till att BNP-nivån 2010 blir ca de långsiktiga beräkningarna är behäftade med, 1,2 procent högre än vad som annars varit fallet räknar OECD med att exempelvis både och att sysselsättningen blir omkring 0,6 procent Storbritannien och USA har ett skattegap, dvs. högre, vilket motsvarar ungefär 26 000 personer. Osäkerheten i bedömningen av effekterna på den reala ekonomin är dock stor.

PROP. 2008/09:100

krav på skattehöjningar och besparingar, i

Diagram 4.7 Räntedifferenser mot Tyskland för 10-åriga statsobligationer

storleksordningen 10 procent av BNP. Enligt 5 Procentenheter OECD:s analys har Sverige en jämförelsevis 3,0 mycket god position vad det gäller långsiktig hållbarhet. 2,5 EL IR I regeringens egen analys visar huvud- 2,0 PT scenariot, med befintliga skatte- och välfärds- 1,5 system, att Sveriges offentliga finanser är näst IT intill långsiktigt hållbara. Det finns dock en 1,0 NL betydande osäkerhet i bedömningen av finans- FI 0,5 FR politikens långsiktiga hållbarhet, bl.a. med UK 0,0 avseende på vilka antaganden som görs (se 2007 mar maj jul sep nov 2008 mar maj jul sep nov 2009 mar -0,5 jan jan jan kapitel 12). SE -1,0

Anm.: Se appendix 4.1 för förklaring av länderförkortningar. Lånebehovet Källa: Reuters.

De snabbt ökade underskotten kommer att öka lånebehovet i flertalet länder. Stora upplånings- Behov av budgetkonsolidering behov finns inte bara i Europa utan även i USA och Japan. Vid sidan om behoven av nyupp- De nu kraftigt försämrade offentliga finanserna låning till följd av underskotten tillkommer även ställer krav på ett snabbt återställande. Det finns lånebehov för att återfinansiera gamla lån. Låne- annars en stor risk att länderna inte klarar behoven kommer att få stor betydelse för låne- framtida åtaganden och att de dessutom går in i möjligheter och lånevillkor för utvecklingsländer nästa lågkonjunktur med betydligt sämre offentmen också för företag och hushåll. liga finanser än vad som var fallet när dagens Det finns därför en risk att de stora låne- nedgång inleddes. behoven driver upp de långa räntorna och för Regeringens åtgärder – såväl de redan genomländer med sämre kreditvärdighet kommer förda som de som föreslås i samband med denna räntedifferensen mot Tyskland att öka (se även proposition – tar sin utgångspunkt i att det fördjupningsruta ”Offentliga finanser och räntor underskott som uppstår till följd av den djupa på statsobligationer” i avsnitt 6.4.3). Högre lågkonjunkturen måste vara tillfälligt och hanterlångräntor påverkar både företag och hushåll och bart för att förtroendet för den svenska ekonoförsvårar en återhämning av ekonomin. Ränte- min ska kunna upprätthållas. Detta är viktigt för differenserna för 10-åriga statsobligationer att upprätthålla långsiktigt hållbara offentliga gentemot Tyskland har redan i dag ökat för finanser. Grekland, Irland, Italien, Frankrike, m.fl. länder. Sverige har under senare år haft en negativ räntedifferens mot Tyskland, men differensen

har de senaste månaderna gått mot noll. 4.3 Regeringens långsiktiga politik för jobb och tillväxt ligger fast

Politikens långsiktiga inriktning är att skapa varaktigt bättre förutsättningar för tillväxt, sysselsättning och välfärd inom ramen för långsiktigt hållbara offentliga finanser. Den ekonomiska krisen ändrar inte på detta. Inriktningen i regeringens politik – att återskapa arbetslinjen för att få fler i arbete och minska utanförskapet – ligger fast samtidigt som den ställs inför nya utmaningar. En varaktigt hög sysselsättning är en förutsättning för att över tiden finansiera ett offent- 5 Det ska dock tas i beaktande att de båda ländernas skattekvoter är väsentligt lägre än exempelvis Sveriges.

PROP. 2008/09:100

ligt välfärdssystem som är rättvist och av hög der spelar därför en viktig roll för sysselsättkvalitet. Det ska bli mer lönsamt att arbeta, ningen även på lite längre sikt. enklare och mindre kostsamt att anställa och mer attraktivt att driva företag. Därmed läggs en grund för att fler människor ska ges möjlighet Långsiktigt hållbara offentliga finanser till eget arbete och egen lön, samtidigt som det skapas förutsättningar för att förbättra välfärden. Finanspolitiken bidrar till stabilitet genom att De offentliga välfärdstjänsterna såsom vård, skapa trovärdighet för att de offentliga finansomsorg, utbildning och rättsväsende, ska vara av erna är långsiktigt hållbara. Offentliga åtaganden högsta möjliga kvalitet och komma alla till del. måste i framtiden kunna finansieras med För att välfärden ska kunna säkras på lång sikt utgångspunkt från den offentliga skuldsättmåste vi ta tillvara landets resurser. Arbets- ningen i utgångsläget och med hänsyn tagen till kraften är kanske en av de viktigaste. den demografiska utvecklingen, trender på För individen innebär ett arbete en möjlighet arbetsmarknaden, globalisering, m.m. Ett ifrågaatt kunna försörja sig själv och utforma sitt liv. sättande av de offentliga finansernas hållbarhet Att fler kommer i arbete innebär dessutom att är, för en liten öppen ekonomi som Sverige, klyftorna minskar i samhället. förknippat med allvarliga risker och betydande De viktigaste åtgärderna regeringen vidtagit kostnader. En finanspolitik som inte är långför att öka arbetsutbudet är jobbskatteavdraget siktigt hållbar leder till offentlig skulduppoch förändringarna i arbetslöshets- och sjuk- byggnad som på sikt riskerar att flytta fokus i försäkringarna. Satsningar för att öka arbets- finanspolitiken från åtgärder som bidrar till givarnas benägenhet att rekrytera bland grupper högre tillväxt, välfärd och sysselsättning till som står långt från arbetsmarknaden har också skuldsanering. En ogynnsam ekonomisk utveckgenomförts. De arbetsmarknadspolitiska ling till följd av en oansvarig finanspolitik programmen har vidare fått en tydligare drabbar främst utsatta grupper i samhället vilka inriktning för att förbättra förutsättningarna för bäst behöver väl fungerande trygghetssystem fler i arbete. och välfärdstjänster. Det är centralt att tillväxten stimuleras även Det är mot denna bakgrund det budgetgenom bättre villkor för investeringar och politiska ramverket med överskottsmål för produktion i Sverige. Regeringen har vidtagit ett offentlig sektor, utgiftstak för staten och balansantal åtgärder för att förbättra näringsklimatet krav för kommunerna har införts. Det är centralt och göra det billigare och enklare att anställa att dessa mål och regler värnas för att de samtidigt som näringslivets konkurrenskraft offentliga finanserna ska förbli långsiktigt stärks ytterligare. Exempel på dessa åtgärder är hållbara. slopad förmögenhetsskatt, sänkt bolagsskatt, sänkta socialavgifter, jobbskatteavdrag, minskad regelbörda samt ökade satsningar på utbildning,

forskning och strategiska infrastruktursats- 4.4 Viktiga utgångspunkter för ningar. Detta arbete fortsätter. politiken

De kraftiga konjunktursvängningar som vi ser i dag kan leda till betydande välfärdsförluster. I I en tid då många krav reses på omfattande en lågkonjunktur sjunker produktionen under åtgärder för att stimulera ekonomin är det den potentiellt möjliga nivån. Både kapital och viktigt att värna förutsättningar för en arbetskraft underutnyttjas. De som blir långsiktigt hållbar politik för full sysselsättning. arbetslösa eller lämnar arbetskraften i brist på Medborgarnas förtroende för att det offentarbetstillfällen får bära en stor börda av det dåliga liga klarar sitt huvuduppdrag måste upprättkonjunkturläget. En väl utformad stabiliserings- hållas. Det innebär att de åtgärder som vidtas politik inklusive kraftiga satsningar på arbets- inte får äventyra de offentliga finansernas långmarknadspolitiken bidrar till att arbetslösheten siktiga hållbarhet. Samtidigt måste välfärdens inte varaktigt fastnar på en hög nivå och att kärna värnas trots den djupa lågkonjunkturen. anpassningen tillbaka mot ett mer normalt läge Finanspolitikens inriktning och omfattning med lägre arbetslöshet och högre sysselsättning ska vara välbalanserad. Regeringen har vidtagit inte tar för lång tid. Stabiliseringspolitiska åtgär- stimulansåtgärder som under 2009 uppgår till ca

PROP. 2008/09:100

1,5 procent av BNP jämfört med beräkningen i ningen av politiken jämfört med en konjunktur- 2008 års ekonomiska vårproposition. Därtill försvagning som är driven av framför allt utgör omfattningen av de automatiska stabilisa- inhemska faktorer. torerna en betydande stimulans. Som en följd av Det finansiella systemet har en central roll i den djupa lågkonjunkturen och den kraftiga ekonomin och ett minskat förtroende för finanspolitiska stimulansen beräknas under- systemet ger återverkningar i stora delar av skotten i de offentliga finanserna uppgå till ekonomin. Sverige kan här dra nytta av närmare 4 procent av BNP 2010. Regeringen har erfarenheterna från 1990-talets svenska bankkris. dessutom vidtagit ett antal åtgärder för att stärka Trots skillnaderna mellan nuvarande kris och kreditgivningen till företag. De statliga garanti- den svenska bankkrisen på 1990-talet är uppåtagandena bedöms ha ökat med ca 350 miljarder gifterna för staten likartade. Det samhällskronor 2008 jämfört med 2007 och bedöms vid ekonomiska problemet är att företag och hushåll utgången av 2008 uppgå till ca 1 150 miljarder inte har tillgång till krediter i adekvat utsträckkronor. ning. Det staten kan göra är att vidta åtgärder I en situation där stora delar av garanti- riktade mot det finansiella systemet, eller direkt utfästelserna infrias riskerar underskotten att bli mot företagen. När det gäller åtgärder riktade väsentligt större. Detta påkallar en hög grad av mot det finansiella systemet handlar det om att försiktighet vad avser möjligheterna till ytter- upprätthålla likviditeten och stabiliteten samt ligare stimulanser. Därtill bör betonas att återskapa förtroendet på finansmarknaden. De ytterligare stora stimulanser skulle kunna riskera åtgärder som regeringen vidtagit på finansmarkatt bli kontraproduktiva när hushåll och företag nadsområdet är utformade med dessa syften. inser att åtgärderna kan behöva följas av höjda Åtgärderna har också utformats i syfte att skatter och försämrad välfärd för att upprätthålla värna skattebetalarnas medel genom att säkerlångsiktig hållbarhet i de offentliga finanserna. ställa att statens långsiktiga kostnader hålls låga Ett misstroende mot politiken skulle dessutom och att statens insatser under den akuta krisen så kunna resultera i stigande räntor som i sig skulle långt möjligt återfås. Det är också viktigt att det verka åtstramande på ekonomin. står klart att statens ingripande motiveras av Det är således centralt att politiken utformas i riskerna för det finansiella systemet och överensstämmelse med de budgetpolitiska mål ekonomin i stort av en fortsatt kris. Åtgärderna och regler som införts för att säkerställa lång- är inte till för att skydda de som investerat sina siktigt hållbara offentliga finanser. Långsiktigt medel i alltför riskfyllda verksamheter. För att hållbara offentliga finanser bidrar i sig till makro- undvika att de statliga åtgärderna ses som garanti ekonomisk stabilitet. mot förluster för dessa investerare, vilket skulle Samtidigt som en återhållsamhet är påkallad kunna leda till ett ökat risktagande i framtiden, vad gäller ytterligare finanspolitiska stimulanser är det viktigt att åtgärderna utformas så att det ska människor i Sverige vara säkra på att det främst är ägarna och andra som har skjutit till offentliga tar sitt ansvar och erbjuder en bra vård riskkapital i de finansiella instituten som ska bära vid sjukdom, en god utbildning i skolan och att eventuella förluster. Strikta regler för bonusar omsorgen om de yngsta och äldsta i samhället och andra ersättningar till ledningen ska gälla för fortsatt håller en hög kvalitet. Det innebär också de aktörer som vill ta del av regeringens åtgärder. att det finns ett väl fungerande rättsväsende när Det är inte rimligt att man ska kunna berika sig någon utsätts för brott. Genom att värna väl- tack vare stödåtgärder från det allmänna. färdens kärnverksamheter förhindrar vi att de En annan viktig utgångspunkt för regeringen som behöver dem mest inte drabbas av ytter- är att de inhemska åtgärderna som riktas mot ligare bördor. finanssektorn också koordineras internationellt. Detta för att undvika att ett lands lösning blir ett annat lands problem.

4.4.1 En fungerande finansmarknad är avgörande för ekonomin

Den nuvarande kraftiga konjunkturnedgången har sin upprinnelse i den globala finanskrisen. Det ställer delvis annorlunda krav på utform-

PROP. 2008/09:100

4.4.2 Utgångspunkter för sysselsättningspolitiken kompletteras med tillstabiliseringspolitiska åtgärder fälliga åtgärder som motverkar att arbetslösheten fastnar på en hög nivå och att människor I Sverige har Riksbanken det huvudsakliga varaktigt slås ut från arbetsmarknaden. Risken är ansvaret för stabiliseringspolitiken vid normala annars stor att sysselsättningen blir lägre under konjunkturvariationer. Finanspolitiken bidrar lång tid och inte bara under lågkonjunkturens indirekt till att stabilisera efterfrågan via de så akuta skede. kallade automatiska stabilisatorerna. Det finns I rådande konjunkturläge behövs därför dock situationer där finanspolitiken kan behöva åtgärder som bidrar till att färre personer drabbas stötta penningpolitiken mer aktivt. Det gäller av arbetslöshet och som förhindrar att bl.a. vid mycket stora efterfrågestörningar, som människor står utan arbete under lång tid. Det är den rådande, och där reporäntan närmar sig noll också mycket angeläget att stärka konkurrensprocent. Det är dock viktigt att ha rimliga kraften bland dem som står allra längst från förväntningar på vad som kan åstadkommas med arbetsmarknaden. finanspolitiska åtgärder i stabiliseringspolitiskt För att öka kostnadseffektiviteten bör syfte. Erfarenheten visar att det med aktiva åtgärder för omställning huvudsakligen riktas till finanspolitiska åtgärder inte helt går att personer som blir eller har varit arbetslösa en motverka en kraftig konjunkturnedgång. Det längre tid, snarare än inriktas på att bevara handlar snarare om att dämpa nedgången med sysselsättningen i sektorer där antalet varsel om välavvägda åtgärder. Regeringens bedömning är uppsägning har stigit kraftigt. Omkring två att direkt jobbskapande åtgärder i detta avseende miljoner arbetstagare omfattas också av omställär mer effektiva än breda efterfrågestimulanser. ningsavtal som träder in vid varsel och upp- 6 Åtgärder bör begränsas till sektorer där sägning. Avtalen innehåller en rad åtgärder sannolikheten är hög de varor och tjänster som såsom ekonomiskt stöd, coachning, utbildning produceras bidrar till en långsiktigt hög tillväxt. och stöd för att starta eget företag. Risken är annars stor att problemet med fallande Sedan regeringsskiftet har arbetsmarknadssysselsättning och ökande arbetslöshet endast politiken lagts om i flera avseenden. Arbetsskjuts framåt i tiden. förmedlingen har givits ett tydligare uppdrag att Det är också viktigt att poängtera att om de förmedla jobb. Antalet programtyper har offentliga finanserna inte ska urholkas av stabili- minskat i syfte att förenkla politiken och antalet seringspolitiska åtgärder måste det säkerställas programplatser har dragits ned. Programmen har att dessa åtgärder inte riskerar att bli perma- också fått en tydligare inriktning mot att öka nenta. Regeringens utgångspunkt är därför att sökaktiviteten bland deltagarna. I stor utsträcktemporära åtgärder som av politiska skäl kan bli ning riktas programmen till personer som står svåra att ta tillbaka bör undvikas. En annan viktig långt från arbetsmarknaden, dvs. de som varit utgångspunkt är att om permanenta efterfråge- arbetslösa under lång tid. De flesta som deltar i stimulerande åtgärder vidtas för att möta krisen, arbetsmarknadspolitiska program deltar i jobbbör de samtidigt bidra till en bättre fungerande och utvecklingsgarantin eller i jobbgarantin för ekonomi med varaktigt högre sysselsättning och ungdomar. Dessutom har personer som av olika BNP. skäl varit utan arbete under minst ett år möjlighet att få nystartsjobb, dvs. en anställning där arbetsgivaren får en kompensation mot- 4.4.3 Utgångspunkter för åtgärder riktade svarande dubbla arbetsgivaravgiften. Unga har mot arbetsmarknaden möjlighet att få nystartsjobb efter sex månader med en kompensation motsvarande arbetsgivar- När arbetslösheten ökar kraftigt till följd av ett avgiften. dramatiskt fall i efterfrågan måste den långsiktiga Det finns många skäl till varför denna inriktning på politiken är långsiktigt riktig. Forskning visar t.ex. att förmedlingsinsatser tycks vara den åtgärd som ger bäst effekt och att subventionerade anställningar, som riktas till långtidsarbetslösa, ökar individens chans att få ett nytt 6 Se fördjupningsrutan Stabiliseringspolitik – finanspolitikens möjligheter och begränsningar, (prop. 2008/09:97, bet. 2008/09FiU18, rskr. jobb. 2008/09:183).

PROP. 2008/09:100

Förstärkta insatser för arbetslösa till såväl korttidsarbetslösa som dem som varit arbetslösa under lång tid. Med tanke på den Den grundläggande strukturen i arbetsmark- snabba omvandling som nu äger rum är det nadspolitiken bör således ligga fast. Det finns viktigt att arbetsmarknadspolitiken utformas så dock goda skäl att se över politikens omfattning att människor som drabbas av arbetslöshet får och inriktning i en situation där arbetslösheten tillräckligt stöd. närmar sig 90-talsnivåer. Forskning tyder på att aktiv arbetsmarknadspolitik bidrar till att upprätthålla arbetskrafts-

deltagandet. Det betyder att arbetsutbudet kan 4.5 Vidtagna stabilitetsskapande upprätthållas under lågkonjunkturen, vilket kan åtgärder

göra det lättare att matcha ihop nya jobb med arbetssökande när konjunkturen vänder. Att I jämförelse med många andra länder har Sverige arbetskraftsdeltagandet upprätthålls är en förut- ett gott utgångsläge för att bland annat hantera sättning för att klara de kommande decenniernas de problem som uppstått till följd av den demografiska utveckling utan negativa effekter i internationella ekonomiska krisen. Överskotten termer av minskad välfärd. i de offentliga finanserna har värnats under Arbetslösa personer kan behöva extra stöd i ekonomiskt goda tider vilket gör att de kraftiga arbetssökandet när konkurrensen om jobben automatiska stabilisatorerna kan få verka utan att hårdnar. Det gäller sannolikt redan tidigt i underskottet blir allt för stort och okontrollerarbetslöshetsperioden. I en lågkonjunktur finns bart. Regeringen har därför kunnat vidta risk att arbetssökande är alltför pessimistiska i kraftfulla åtgärder för att möta krisen. sin uppfattning om möjligheterna att få ett arbetserbjudande och därför minskar arbetssökandet. För att undvika passivitet och förlust 4.5.1 Åtgärder riktade mot den finansiella av kompetens är därför förstärkta förmedlings- sektorn insatser motiverade. I viss mån går det också att motivera insatser av detta slag genom att ökad Den djupa lågkonjunkturen har sin upprinnelse i sökaktivitet i sig leder till att det blir mer krisen på de internationella finansiella marklönsamt även för företag att utlysa vakanser. naderna, som smittat av sig på den svenska Orsaken är bl.a. att kostnaderna för rekryter- finansmarknaden. För att komma till rätta med ingen minskar när företagen har många kom- den finansiella krisens akuta effekter prioriterade petenta sökanden. Detta argument är sannolikt regeringen under hösten att snabbt vidta starkare när konjunkturen åter börjar vända åtgärder för att få finansmarknaderna att fungera uppåt. bättre genom att värna den finansiella stabiliteten Ett ökat inflöde till arbetslöshet innebär att och säkerställa att kreditmarknaden åter igen positionen för personer med svag förankring på börjar fungera. Utan en fungerande finansarbetsmarknaden försämras. Konjunkturen slår marknad, blir också ekonomisk-politiska åthårdast mot denna grupp eftersom antalet gärder mindre verkningsfulla. arbetslösa personer med kortare arbetslöshets- I syfte att stärka förtroendet hos insättarna tider, eller som står närmare arbetsmarknaden av och värna stabiliteten höjdes som en första andra skäl, ökar kraftigt och konkurrerar om de åtgärd insättningsgarantin från 250 000 kronor jobb som finns. Det är därför särskilt viktigt att till 500 000 kronor (prop. 2008/09:49, bet. säkerställa kvaliteten i de insatser som riktas mot 2008/09:FiU14, rskr. 2008/09:16). Statens dem som varit utan arbete under lång tid. Det garantiåtagande ökar därmed med uppskatthandlar om att upprätthålla arbetsutbudet – t.ex. ningsvis 100 miljarder kronor till ca genom en god kvalitet i jobb- och utvecklings- 750 miljarder kronor för insättningsgarantin. garantin – samtidigt som efterfrågan på personer Därutöver såg regeringen tidigt ett behov att som står långt från arbetsmarknaden måste skapa en förutsägbar och robust process för stärkas. hantering av de olika situationer som kan upp- Regeringens bedömning är således att de komma, med utgångspunkt från det regelverk arbetsmarknadspolitiska resurserna behöver öka som fanns under bankkrisen på 1990-talet. En ny i detta konjunkturläge samt att de ska användas lag (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut

PROP. 2008/09:100

(stödlagen) infördes som ger regeringen möjlig- situation för företag och hushåll. För att det ska het att vidta kraftfulla åtgärder för att skapa vara intressant för instituten att delta samtidigt stabilitet på och återställa förtroendet för de som skattebetalarna får en rimlig riskersättning, svenska finansmarknaderna (prop. 2008/09:61, har villkoren för dessa program utformats för att bet. 2008/09:FiU16, rskr. 2008/09:17). efterlikna vad som skulle gälla i en normal mark- Med utgångspunkt från stödlagen har nadssituation. regeringen skapat ett antal verktyg för att Stödlagen ger emellertid även en möjlighet att hantera olika typer av problem hos finansiella ingripa om ett finansiellt institut hamnar i svåra institut och på finansmarknaden. I egenskap av ekonomiska problem och t.ex. inte klarar att stödmyndighet enligt stödlagen har Riksgälds- möta de lagstadgade kapitalkraven och hotar kontoret fått det huvudsakliga ansvaret för systemstabiliteten. Om ett institut i en sådan hanteringen av stödåtgärderna. situation behöver garantier eller kapitaltillskott För att värna stabiliteten på de finansiella bör villkoren utformas så att det i första hand är marknaderna och underlätta finansieringen för ägarna och de som bidragit med riskkapital som solventa institut som drabbats av den inter- står för eventuella förluster och att potentiella nationella finansoron har ett statligt garanti- kostnader för skattebetalarna minimeras. Staten program införts. Det gäller för upplåningen hos kommer därför framför allt att lämna kapitalvissa kategorier av kreditinstitut som bedöms tillskott till institut med svåra ekonomiska vara systemviktiga. Till dem räknas banker och problem genom röststarka preferensaktier som kreditmarknadsbolag som har betydande ut- tillförsäkrar staten inflytande och betydande låning på den svenska bostadsmarknaden eller avkastning om institutet återhämtar sig. som har en betydande andel av utlåningen som Riksgäldskontoret har som stödmyndighet riktar sig till kommuner. Garantiprogrammet får gett stöd till en bank, Carnegie Investment Bank vid varje tidpunkt sammanlagt uppgå till högst AB. Riksgäldskontoret övertog ägandet i 1 500 miljarder kronor. I november 2008 Carnegie och Max Matthiessen Holding AB tecknade Swedbank AB, Swedbank Hypotek AB 2008 som pant för ett lån på ca 2,4 miljarder samt Volvofinans Bank AB garantiavtal med kronor. I år såldes Carnegie och Max Riksgäldskontoret. I februari gick även SBAB Matthiessen för ca 2,3 miljarder kronor. Dessmed i programmet. Ett villkor för att delta har utom har staten rätt att ta del av eventuella varit att aktörerna accepterar hårda regler kring framtida återbetalningar på vissa av Carnegie begränsningar av bonusar och andra ersättningar lämnade krediter. i bolagen. De deltagande aktörerna har meddelat Som en sista utväg ger stödlagen i en krisatt man ställer sig bakom reglerna. I dagsläget situation staten möjlighet att genom tvångsgaranterar staten 236 miljarder kronor inom inlösen av aktier ta över ägandet av ett kreditdetta program. institut vars kapitalbas underskrider en fjärdedel Under våren har regeringen också infört ett av det lagstadgade kapitalbaskravet om det krävs kapitaltillskottsprogram som ger solventa banker för att värna det finansiella systemet. och vissa andra kreditinstitut, som bedöms som För att kunna finansiera de stödåtgärder som väsentliga för kreditgivningen, möjlighet att få vidtas har regeringen inrättat en särskild stabilikapitaltillskott från staten för att motverka tetsfond. Stabilitetsfonden tillfördes 15 miljarder risken för en kreditåtstramning i svensk kronor 2008. I dagsläget uppgår behållningen på ekonomi. Hittills har en bank – Nordea – ansökt stabilitetsfondens konto hos Riksgäldskontoret om kapitaltillskott inom ramen för det nya till ca 7,2 miljarder kronor efter kapitaltillskott programmet. Även här gäller tydliga begräns- till Nordea samt statens övertagande av Carnegie ningar för bonusar och andra ersättningar. och Max Matthiessen. Försäljningsintäkterna Kapitaltillskottsprogrammet omfattar högst kommer att tillföras fonden för försäljningen av 50 miljarder kronor och bedöms utnyttjas till de övertagna bolagen. hälften 2009. Att det bedöms utnyttjas till Eftersom alla banker och andra kreditinstitut hälften är ett rent beräkningstekniskt antagande. drar nytta av stödåtgärderna genom effekten på Garanti- och kapitalskottsprogrammen är stabiliteten på finansmarknaden, ser regeringen frivilliga och vänder sig till solventa institut och för närvarande över införandet av en används som redskap för att åtgärda ett mark- stabilitetsavgift som ska betalas av alla nadsproblem som skapar en besvärlig likviditets- kreditinstitut och som ska tillföras stabili-

PROP. 2008/09:100

tetsfonden. Instituten bör solidariskt bidra med Arbetsgivare kan få anstånd med inbetalmedel som behövs i samband med uppkomna ningen av de anställdas preliminära skatt och systemkriser för att säkerställa att sektorn får arbetsgivaravgifter (prop. 2008/09:113, bet. bära kostnaden för överdrivet risktagande. Ett 2008/09:SkU27, rskr. 2008/09:175). Anstånd utkast till lagrådsremiss med förslag till infö- med skatteinbetalning försämrar budgetsaldot rande av avgiften har under mars månad remitte- 2009 med uppskattningsvis 5 miljarder kronor rats och bereds nu inom Regeringskansliet. men förbättrar budgetsaldot 2010 och i viss Samtidigt med dessa insatser från regeringen utsträckning 2011 när anståndsbeloppet betalas har Riksbanken sänkt styrräntan, tillhandahållit in. Det finansiella sparandet påverkas inte av lån med längre löptider än normalt och lättat på själva anståndet. Däremot försämras både det kravet på säkerhet för utlåningen, vilket har finansiella sparandet och budgetsaldot sammanbidragit till att förbättra situationen på finans- taget över perioden 2009–2011 med marknaden. Riksgäldskontoret har också genom ca 0,5 miljarder kronor då uppbördsförlusten extra emissioner av statskuldsväxlar och lån mot bedöms överstiga ränteintäkterna. säkerhet i bostadsobligationer bidragit till bättre SBAB föreslås få utvidgat uppdrag att bedriva likviditet och gett stöd åt bostadsobligations- bankrörelse (prop. 2008/09:104). marknaden.

Insatser för fordonsindustrin Direkta insatser för att säkra kreditgivningen till

företag Regeringen beslutade hösten 2008 om ett kapitaltillskott på 3 miljarder kronor till ett stat- Oron på världens finansmarknader har lett till en ligt bolag, Fouriertransform AB, som ska brist på långfristig finansiering för företagen. För bedriva forsknings- och utvecklingsverksamhet att avhjälpa bristen på exportfinansiering har AB samt annan verksamhet inom fordonsindustrin Svensk Exportkredit (SEK) tillförts 3 miljarder (prop. 2008/09:95, bet. 2008/09:FiU19, rskr. kronor. Dessutom överläts statens aktier i 2008/09:144). Venantius AB till SEK till ett värde av ca Inom en total ram på 5 miljarder kronor får 2,8 miljarder kronor (prop. 2008/09:73, bet. Riksgäldskontoret mot fullgoda säkerheter låna 2008/09:FiU17, rskr 2008/09:47). Därutöver har ut medel till större företag inom fordonsregeringen av riksdagen bemyndigats att ge SEK industrin. EU-regler som styr regelverket för en låneram på högst 100 miljarder kronor samt denna typ av lån har nyligen ändrats. Regeringen en garantiram på högst 450 miljarder kronor. I ser därför över det svenska regelverket. den prognos för statens lånebehov som reger- Riksgäldskontoret får ställa ut statliga kreditingen presenterar i denna proposition antas garantier till företag i fordonsklustret för upptaberäkningstekniskt att utnyttjandet av SEK:s gande av lån i Europeiska investeringsbanken på låneram uppgår till 50 miljarder kronor 2009 högst 20 miljarder kronor. Volvo Personvagnar (prop. 2008/09:86, bet. 2008/09:NU12, rskr. AB har beviljats ett statsgaranterat lån på mot- 2008/09:125). svarande ca 2,2 miljarder kronor 2009 i Ramen för Exportkreditnämndens (EKN) Europeiska investeringsbanken. För att de exportkreditgarantier har höjts från beviljade lånen ska utbetalas krävs att regeringen 200 miljarder kronor till 350 miljarder kronor beslutar om statliga garantier för lånet. För att (prop. 2008/09:86, bet. 2008/09:NU12, rskr. sätta ett korrekt pris på garantierna fordras ett 2008/09:125). EKN bedöms använda 200- godkännande av statsstödsreglerna från EU- 330 miljarder kronor av garantin 2009. Infriade kommissionen. Därutöver krävs avtal om garangarantier beräknas dock i år uppgå till endast tiernas villkor mellan företaget och Riksgälds- 0,5 miljarder kronor. kontoret. Almi Företagspartner AB har dessutom tillförts 2 miljarder kronor för att öka utlåningen till nya, små- och medelstora företag (prop. Lån till andra länder 2008/09:73, bet. 2008/09:FiU17, rskr. 2008/09:47). Efter förslag i propositionen Kredit till Island har riksdagen bemyndigat regeringen att stödja

PROP. 2008/09:100

Island i den akuta finansiella kris som landet nu Statens totala garantiåtaganden befinner sig i med en kredit om högst 6,5 miljarder kronor 2009 (prop. 2008/09:106, De statliga garantiåtagandena ökade i fjol med bet. 2008/09:FiU34, rskr. 2008/09:177). Enligt ca 350 miljarder kronor jämfört med 2007 och regeringens prognos för valutakurser beräknas beräknas vid utgången av 2008 uppgå till krediten till Island på 0,7 miljarder US dollar 1 150 miljarder kronor. Störst är insättningsuppgå till ca 5,9 miljarder kronor. I proposi- garantin med ca 750 miljarder kronor, kredittionen Kredit till Island anger regeringen även garantier inklusive exportgarantier med att flera länder, däribland Sverige, har utfäst att 295 miljarder kronor och garantier om tillförsel gemensamt bidra med krediter till Lettland. För av kapital med 96 miljarder kronor. En fullstän- Sveriges del bedöms lånet uppgå till dig redovisning sker i regeringens skrivelse Årsca 0,7 miljarder euro och betalas ut 2010. Enligt redovisning för staten 2008 (skr. 2008/09:101). regeringens prognos för valutakurser bedöms I tabell 4.3 redovisas de stats- och offentligkrediten uppgå till ca 7,7 miljarder kronor. finansiella effekterna av de samlade åtgärderna. Utställande av garantier påverkar inte det finansiella sparandet eller budgetsaldot. Vid ett infri- Övriga åtgärder ande av garantier försämras dock både det finansiella sparandet och budgetsaldot. Däremot I stabilitetsfrämjande syfte får Riksgälds- förstärks det finansiella sparandet och budgetkontoret, i samråd med Riksbanken, ta upp lån saldot till följd av de avgifter som garantierna till staten för att tillgodose behovet av statslån genererar. med olika löptider. I slutet av mars fanns inga Lån försämrar budgetsaldot, men påverkar statslån utestående för detta ändamål. inte det finansiella sparandet. När lån återbetalas Staten kommer att delta i SAS nyemission förbättras budgetsaldot. Finansiellt sparande och med sin ägarandel, vilket motsvarar ett belopp budgetsaldo påverkas av räntenettot, dvs. skillsom bedöms uppgå till 1,3 miljarder kronor 2009 naden mellan statens upplånings- och utlånings- (prop. 2008/09:124, bet. 2008/09:FiU40, rskr. ränta. 2008/09:192). Kapitaltillskott försämrar budgetsaldot, men För att öka sin utlåningskapacitet har påverkar inte det finansiella sparandet. Om t.ex. Europeiska investeringsbankens styrelse beslutat aktier, som erhållits vid ett kapitaltillskott, avyttatt höja sitt grundkapital. Kapitalhöjningen ras förbättras budgetsaldot samtidigt som det medför inga direkta betalningsförpliktelser för inte har någon effekt på det finansiella sparandet. Sverige gentemot EIB. Däremot ökar statens De administrativa kostnader som uppstår till garantiåtagande med upp till ca 1,9 miljarder följd av åtgärderna försämrar generellt det euro (prop. 2008/09:116, bet. 2008/09:FiU36, finansiella sparandet och budgetsaldot. Adminrskr. 2008/09:200). istrativa kostnader ska normalt täckas av garanti- Regeringen föreslog i budgetpropositionen avgifter m.m. för 2007 ett aktieägartillskott om 1 miljard Sammantaget uppgår de vidtagna åtgärderna kronor till det statligt ägda bolaget Swedfund till betydande belopp. Även om de flesta åtgär- International AB under perioden 2007–2009. derna inte medför någon direkt kostnad för Under 2007 och 2008 beslutade regeringen om staten finns en risk att de på sikt kan komma att kapitalskott på 400 miljoner kronor respektive försämra det finansiella sparandet och budget- 300 miljoner kronor. Regeringen föreslås nu saldot. Det är emellertid inte möjligt att i dagsbemyndigas att besluta om den sista delen av läget uppskatta hur mycket de vidtagna åtdetta tillskott omfattande 300 miljoner kronor. gärderna i slutändan kommer att påverka statens Därutöver föreslår regeringen i 2009 års propo- finanser. Dessa risker och kostnader måste dock sition om vårtilläggsbudget att regeringen jämföras med de statsfinansiella och samhällsbemyndigas att besluta om ett kapitaltillskott ekonomiska kostnader som skulle kunna uppstå om sammanlagt 300 miljoner kronor till om åtgärder inte vidtogs. Swedfund för att bidra till att mildra den finansiella krisens effekter i utvecklingsländerna (prop. 2008/09:99).

PROP. 2008/09:100

Tabell 4.3 Stödåtgärder

Miljarder kronor (om inget annat anges) Stödåtgärder Belopp Prognos Utfall Finansiellt Statsbudgetens sparande saldo

Stabila banker och andra kreditinstitut

1 2 2 Utökad insättningsgaranti ca 100 - - Ingen effekt Ingen effekt 5 3 3 Garantiprogram 1 500 - 236 Ingen effekt Ingen effekt - infriande av garanti - - Försämras Försämras 4 4 Stabilitetsfond 15 Ingen effekt Ingen effekt Övertagande av Carnegie - 2,4 Ingen effekt Försämras Försäljning av Carnegie -2,3 - Ingen effekt Förbättras Kapitaltillskottsprogrammet 50 25 - Ingen effekt Försämras

Öka företagens kredittillgång

Svensk Exportkredit (SEK) - kapitaltillskott 3 - 3 Ingen effekt Försämras 6 - låneram 100 50 - Ingen effekt Försämras 3 Ingen effekt 3

7

- infriande av exportkreditgaranti 0,5 - Försämras Försämras

Anstånd med skatteinbetalning 0,5 - Försämras Försämras

Utvidgad bolagsordning för SBAB - - Ingen effekt Ingen effekt

Insatser för fordonsindustrin

Statligt FoU-bolag 3 - 3 Ingen effekt Försämras

6

Undsättningslån 5 - Ingen effekt Försämras

10 3 3

Kreditgaranti 20 - 2,2 Ingen effekt Ingen effekt

- infriande av kreditgaranti - - Försämras Försämras

Lån till andra länder

6

Lån till Island 0,7 (USD) 5,9 - Ingen effekt Försämras

6

Lån till Lettland 0,72 (EUR) 7,7 - Ingen effekt Försämras

Övriga åtgärder

12 11

Extraemissioner hos Riksgäldskontoret 200 - 0 Ingen effekt Ingen effekt

Ägartillskott till SAS 1,3 1,3 - Ingen effekt Försämras

Utökad garantikapital i Europeiska investeringsbanken 1,9 (EUR) - - Ingen effekt Ingen effekt

13

Kapitaltillskott till Swedfund 0,6 0,6 - Ingen effekt Ingen effekt

1

Enligt proposition (2008/09:49) Utvidgning av insättningsgarantin bedöms statens garantiåtagande öka med 100 miljarder kronor till ca 750 miljarder kronor.

2

Ett infriande av garantin påverkar det finansiella sparandet och budgetsaldot negativt. Avgifter som garantin genererar påverkar det finansiella sparandet och budgetsaldot positivt.

3

De avgifter som genereras påverkar det finansiella sparandet och budgetsaldot positivt.

4

Medel som betalas ut från stabilitetsfondens konto påverkar budgetsaldot negativt. Det finansiella sparande påverkas negativt av infriande av garantier men inte av finansiella transaktioner som t.ex. kapitaltillskott. Avgifter som fonden genererar påverkar det finansiella sparandet och budgetsaldot positivt.

5

T.o.m. den 6 mars 2009 enligt uppgift från Riksgäldskontoret.

6

När lån utbetalas försämras budgetsaldot och statsskulden ökar. När lån återbetalas förbättras budgetsaldot och statsskulden minskar

7

Om EKN utnyttjar sin reserv i utländsk valuta som är placerad i affärsbanker påverkas inte budgetsaldot eller statsskulden. Om EKN utnyttjar reserv i svensk valuta, som är placerad i RGK, försämras budgetsaldot och statsskulden ökar. 0,5 miljarder kronor av garantin antas infrias 2009 och hälften bedöms tas från EKN:s reserv i svensk valuta.

8

I enlighet med riksdagens beslut (bet. 2008/09:NU12, rskr. 2008/09:125) höjdes ramen för Exportkreditnämndens exportkreditgaranti med 150 miljarder kronor till

350 miljarder kronor.

9

T.o.m. den 16 februari 2009 enligt uppgift från Exportkreditnämnden. Utställda garantier är 105 miljarder kronor och utställda offerter är 99,4 miljarder kronor. Uppskattningsvis leder 50 procent av offerterna till utställda garantier.

10

Beloppet avser ett beviljat lån för Volvo Personvagnar AB i EIB. Statens kreditgaranti för lånet var inte beslutat den 8 april 2009.

11

Extraemissionerna har ingen effekt på statsbudgetens saldo, men ökar statsskulden fram till dess de förfaller.

12

T.o.m. den 31 mars 2009 enligt uppgift från Riksgäldskontoret.

13

Statsbudgetens saldo försämras inte då kapitaltillskottet finansieras från anslaget 1:1 Biståndsverksamhet under utgiftsområde 7 Internationellt bistånd och kapitaltillskottet i prognosen beräknas leda till att andra utgifter under anslaget minskar i motsvarande grad.

PROP. 2008/09:100

Omfattande EU-initiativ i finanskrisens spår regeringen åtgärder för 32 miljarder kronor för 2009 jämfört med beräkningen i 2008 års Den finansiella krisen har medfört ett omfat- ekonomiska vårproposition. Åtgärderna omfattande arbete för att stärka övervakningen av och tade sänkta inkomstskatter för låg- och medelregelverken för den finansiella sektorn både inkomsttagare, sänkt skatt för pensionärer, inom Sverige och på internationell nivå. Reger- sänkta socialavgifter, stora satsningar på infraingen prioriterar detta arbete eftersom de finan- struktur, forskning och utbildning, satsningar på siella företagens verksamheter kan innebära stora den psykiatriska vården, medel för att korta risker och kostnader för samhällsekonomin och vårdköerna baserat på prestation samt åtgärder för staten. Arbetet är också viktigt ur ett framåt- för miljö och klimat. Sammantaget innebar blickande perspektiv. Krisen har gjort det åtgärderna en kraftfull finanspolitisk stimulans uppenbart att övervakning och regelverk behö- samtidigt som de utformats så att de ska leda till ver förstärkas och förtydligas för att på så sätt varaktigt högre sysselsättning, ge bättre förutminska risken för liknande situationer i fram- sättningar för god produktivitetsutveckling och tiden. Krisen har också gjort det uppenbart att därmed en hög tillväxt och välfärd på lång sikt. detta arbete måste bedrivas gemensamt på inter- Åtgärderna i budgetpropositionen för 2009 nationell nivå. gjorde att Sverige tidigt tillhörde de EU-länder Inom EU pågår för närvarande ett stort antal som vidtog de mest kraftfulla stimulanspaketen initiativ med detta syfte. Det handlar om att mot krisen. reglera finansiella företag, som exempelvis Med anledning av den försämrade konjunkhedgefonder, som inte tidigare har varit tillräck- turen under senhösten presenterade regeringen i ligt reglerade. Även kreditvärderingsinstituten propositionen Åtgärder för jobb och omställkommer att omfattas av någon form av reglering. ning (prop. 2008/09:97, bet. 2008/09:FiU18, Avseende banker som är reglerade i dagsläget rskr. 2008/09:183), efter budgetpropositionen pågår arbete för att stärka kraven på bankernas för 2009 ytterligare åtgärder på sammanlagt kapitaltäckning så att de har bättre förmåga att 8,4 miljarder kronor för 2009. stå emot förluster i dåliga tider. Dessutom ska bankernas riskhantering förbättras så att risker, även de som ligger utanför balansräkningen, Särskilda åtgärder riktade mot arbetsmarknaden hanteras på ett korrekt sätt. I syfte att minska de finansiella aktörernas För att värna sysselsättningen och stödja dem incitament till överdrivet risktagande och ett som drabbas av arbetslöshet presenterades i kortsiktigt agerande pågår arbete för att se över propositionen Åtgärder för jobb och omställden roll som ersättnings- och bonussystem har ning både direkt jobbskapande åtgärder samt spelat i den finansiella krisen. EU-kommissionen åtgärder för omställning. kommer att lägga fram rekommendationer på De direkt jobbskapande åtgärderna rörde detta område under våren 2009. EU-kommis- ytterligare infrastruktursatsningar och en skattesionen har även tagit initiativ till en översyn av reduktion vid reparation, om- och tillbyggnad, hur tillsynen av de finansiella företagen är s.k. ROT-arbete. Infrastruktursatsningen inneorganiserad som syftar till ett bättre helhets- bar en förstärkning på en miljard kronor för grepp över riskerna i gränsöverskridande finans- drift- och underhåll under 2009–2011. ROTiella företag. satsningen innebär att regeringen föreslår en skattereduktion för reparation, underhåll samt om- och tillbyggnad av vissa bostäder. Förutom 7 4.5.2 Satsningar för att stimulera att stimulera efterfrågan på ROT-arbete, och ekonomin därmed sysselsättningen i sektorn, syftar

Utöver åtgärder riktade mot den finansiella sektorn har regeringen genomfört kraftfulla åtgärder för att stimulera ekonomin. Redan i 7 Se proposition 2008/09:178 Skattereduktion för reparation, underhåll budgetpropositionen för 2009 presenterade samt om- och tillbyggnad av vissa bostäder, i vilken det framgår att regeringen flera offensiva, till övervägande del samma villkor och förutsättningar som gäller för skattereduktion för permanenta, åtgärder. Totalt presenterade hushållsarbete också kommer att gälla för ROT-arbete inom ramen för det s.k. hushållsskatteavdraget.

PROP. 2008/09:100

åtgärden till att minska svartarbetet och öka konsumtion, som till största delen består av utbudet av arbetskraft. utgifter för personal. Den kommunala sektorn Åtgärderna för omställning utgick från prin- utgör således en betydande del av ekonomin. cipen att arbetslinjen i dåliga tider upprätthålls Den samhällsekonomiska utvecklingen styr i effektivast genom satsningar på aktiv arbets- hög grad förutsättningarna för kommuner och marknadspolitik i form av olika typer av stöd till landsting, då verksamheten till största delen de arbetslösa att snabbt hitta ett arbete. Proposi- finansieras med intäkter från kommunalskatten tionen innehöll förstärkta resurser till såväl (70 procent av kommunsektorns intäkter 2007). korttids- som långtidsarbetslösa. Utöver detta utgör statsbidragen en viktig Satsningarna på de korttidsarbetslösa syftar inkomstkälla (17 procent av kommunsektorns till att öka deras chanser att få ett nytt jobb intäkter 2007). En mindre del utgörs av avgifter genom intensifierad förmedling (s.k. coachning), på vissa kommunala tjänster. Kommunsektorns praktik och utbildning och att undvika att inkomster är således starkt beroende av arbetslösheten fastnar på en hög nivå. Arbetslösa konjunkturen. över 25 år kan också under 2009 och 2010 få Kommuner och landsting är enligt lag skylförhöjt studiebidrag för studier på yrkesvux. diga att tillhandahålla grundläggande välfärds- Satsningarna på de långtidsarbetslösa syftar tjänster, såsom utbildning (28 procent av komtill att öka deras konkurrenskraft genom att munsektorns kostnader 2007) och vård och kompensationen till arbetsgivare för personer omsorg (54 procent av kommunsektorns kostsom anställs med ett nystartsjobb fördubblas. nader 2007). Omfattningen av välfärdstjänsterna bestäms av bl.a. befolkningens ålderssammansättning. Kommunsektorns expansion för att möta

4.6 Åtgärder för sysselsättning och effekterna av de demografiska förändringarna välfärd beräknas under perioden 1999 till 2007 ha upp-

gått till i genomsnitt 0,4 procent per år (se Utgångspunkterna för de åtgärder som reger- diagram 4.8). Den kommunala konsumtionen ingen redovisar i denna proposition är att värna har under samma period ökat med omkring välfärdens kärna, dämpa sysselsättningsfallet och 1,5 procent per år. Detta indikerar att 8 att ge stöd åt dem som drabbas av arbetslöshet kommuner och landsting har höjt samtidigt som de offentliga finanserna inte får ambitionsnivån i de kommunala verksamheterna. äventyras.

Diagram 4.8 Kommunal konsumtion 2000–2008

Årlig procentuell förändring, fasta priser

4.6.1 Ökade statsbidrag till

3,0

kommunsektorn

Demografiskt betingad konsumtion 2,5 Konsumtionsutgifter Den kommunala verksamheten är viktig för väl- 2,0 färden och sysselsättningen. Staten ökar därför 1,5 bidragen till kommunsektorn. Samtidigt måste kommuner och landsting för att klara sina 1,0 åtaganden, stärka utgiftskontrollen och tillvarata alla möjligheter att effektivisera verksamheten. 0,5

0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Den kommunala sektorns betydelse

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Kommuner och landsting står för ca 25 procent av den totala sysselsättningen i Sverige och utgör tillsammans den enskilt största arbetsgivaren. Kommunsektorns utgifter uppgick 2008 till ca 8 Utvecklingen av den kommunala konsumtionen är rensad för 23 procent av BNP, dvs. 732 miljarder kronor. priseffekter. Beräkningarna är dock inte baserade på SCB:s officiella Omkring 85 procent av utgifterna utgörs av fastprisserie, eftersom den enligt SCB:s gällande beräkningsmetod inte enbart speglar resursinsatserna.

PROP. 2008/09:100

Tabell 4.4 Tidigare tillskott till kommunerna 2007–2010

Förutsättningar för att klara verksamheten

Miljarder kronor Den ekonomiska situationen för kommun- 2007 2008 2009 2010 sektorn som helhet har varit god under hela Sänkt arbetsgivaravgift 2,9 0,1 2000-talet. Diagram 4.9 visar att det under- Nedsättning arbetsgivaravg. för unga 0,8 0,8 1,5 Fastighetsavgift 1,7 0,3 liggande skatteunderlaget, dvs. exklusive regel- Generella bidrag 1,3 4,8 0,3 0,3 ändringar, ökade under perioden 2000–2008 med Riktade bidrag 1,1 1,3 1,5 2,0 i genomsnitt 4,4 procent per år. De senaste tre Nivåhöjning jmf 2006 (avrundat) 3,1 10 18 21 åren var ökningen i skatteunderlaget i genomsnitt 4,8 procent per år. Även utvecklingen av skatteunderlag och statsbidrag har sammantaget

Ökade statsbidrag till kommunsektorn

varit god.

Diagram 4.9 Skatteunderlag och konsumtionsutgifter För att mildra effekterna av den ekonomiska 2000–2008 krisen föreslår regeringen i anslutning till denna Årlig procentuell förändring proposition ett ökat stöd till kommunsektorn i 8 form av ett tillfälligt konjunkturstöd på Skatteunderlag 7 7 miljarder kronor för 2010, som utbetalas i Konsumtionsutgifter, löpande 6 pris december 2009 (prop. 2008/09:99). Därtill aviseras att statsbidraget till kommunerna höjs 5 permanent med 5 miljarder kronor från och med 2011. Att det tillfälliga konjunkturstödet 4 utbetalas 2009 beror på att statens utgifts- 3 2 utrymme är större 2009 än 2010. Utbetalningen i 1 december 2009 innebär också en positiv ränteeffekt för kommuner och landsting. 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Höjda statsbidrag bidrar till att upprätthålla de grundläggande välfärdstjänster som kommunsektorn tillhandahåller och till att dämpa ned- Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. gången i sysselsättningen i kommunsektorn. Den kraftiga lågkonjunkturen ställer ökade krav Regeringen är medveten om hur dagens krav på kommuner och landsting. En svagare utveckpå balans i budgeten påverkar kommunsektorn ling i det kommunala skatteunderlaget kräver att och avser inom kort att se över om förändringar kommuner och landsting tydligare prioriterar i balanskravet och andra aktuella redoviskärnverksamheten. Därutöver måste möjligningsfrågor bör göras. Regeringen vill bland heterna att utnyttja resurserna effektivare tas till annat pröva om det går att ge drivkrafter för vara så långt som möjligt. Även en måttlig ekonomiskt sunda och välskötta kommuner eller produktivitetsökning har stor betydelse för landsting att spara pengar i goda år för att i viss kommunernas och landstingens möjligheter att utsträckning kunna användas under dåliga år. hantera såväl utvecklingen på kort sikt som Detta ska dock göras utan att ge avkall på utmaningar på längre sikt. Det är av stor vikt att kommunallagens krav om god ekonomisk kommuner och landsting i rådande konjunkturhushållning. läge fortsätter att aktivt arbeta med att effektivisera resursutnyttjandet i verksamheterna. Genom bl.a. statsbidragen och arbetsgivar-

4.6.2 Aktiv arbetsmarknadspolitik i

avgifterna påverkar staten kommunernas eko-

lågkonjunktur

nomi. Regeringens politik har hittills medfört betydande tillskott till sektorn (se tabell 4.4). I en lågkonjunktur värnas arbetslinjen bäst Under mandatperioden har kommunerna samgenom aktiv arbetsmarknadspolitik. Regeringen mantaget tillförts 21 miljarder kronor i form av utökar därför resurserna till arbetsmarknadsökade bidrag, sänkta arbetsgivaravgifter och den politiken kraftigt. Jämfört med i budgetkommunala fastighetsavgiften. Detta motsvarar propositionen för 2009 utökas antalet deltagare i en ökning med ca 18 procent. arbetsmarknadspolitiska program med 46 000 respektive 126 000 deltagare i årsgenomsnitt för

PROP. 2008/09:100

2009 och 2010. Under 2008 deltog 85 000

Diagram 4.10 Antal varsel samt andelen arbetslösa av arbetskraften 1976–2009

personer i årsgenomsnitt i arbetsmarknads- Tusental Procent politiska program. Volymerna i programmen beräknas 2009 uppgå till 137 000 personer och 24 12 2010 till 217 000 personer. 2011 väntas antalet Varsel (vänster skala) Arbetslöshet (höger skala) programdeltagare vara nästan tre gånger högre 20 10 än 2008. Utgifterna för den aktiva arbets- 16 8 marknadspolitiken, inklusive Arbetsförmedlingens förvaltningskostnader, ökar från 12 6 16 miljarder kronor 2008 till 25 miljarder kronor 2009 och till 37 respektive 42 miljarder kronor 8 4 under 2010 och 2011. 4 2 En varaktigt hög sysselsättning är en förutsättning för välfärden både för individen och för 0 0 samhället som helhet. För att förhindra att 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 arbetslösheten fastnar på en hög nivå förstärker Anm.: Arbetslöshet (enl. tidigare svensk def. 16–64 år) som andel av arbetsregeringen resurserna till arbetsmarknadskraften. Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde. Brott i jämförbarheten januari 1993 vad gäller arbetslöshet. politiken. De ska användas till att förhindra att Källor: Arbetsförmedlingen och Statistiska centralbyrån. fler människor blir långtidsarbetslösa och till att förbättra konkurrenskraften hos de långtids- Erfarenheterna från 1990-talskrisen visar att det arbetslösa. är särskilt viktigt att utforma politiken så att den Under hösten 2008 medförde den finansiella höga arbetslösheten inte biter sig fast på en hög krisen att antalet varsel steg dramatiskt och nivå. Det beror bl.a. på att arbetslöshetstiderna nådde nivåer jämförbara med 1990-talskrisen. De tenderar att förlängas i en lågkonjunktur. Under höga varslen började få effekter på arbets- 1990-talet blev inskrivningstiderna vid Arbetsmarknaden under slutet av 2008. Inledningsvis förmedlingen kontinuerligt allt längre och runt låg sysselsättningen i stort sett still medan år 2000 uppgick den genomsnittliga inskrivarbetslösheten började att stiga. I februari var ningstiden till två år. Konsekvensen blev att 94 000 fler arbetslösa än samma månad 2008. många tappade kontakten med arbetsmark- Enligt regeringens prognos kommer arbetslös- naden. I dag är det ungefär 40 000 personer som heten att fortsätta stiga till lika höga nivåer som har varit arbetslösa eller i program i mer än två under 1990-talets lågkonjunktur, samtidigt som år. sysselsättningen faller. Regeringens bedömning är att arbetslösheten stiger från 6,2 procent 2008

Diagram 4.11 Antal personer 16–64 år med en sammanhängande tid i arbetslöshet eller program.

till 8,9 procent 2009 och till 11,1 procent 2010. Tusental Arbetslösheten väntas kulminera under 2011 med 11,7 procent men bedöms ligga kvar på en 180 0-12 veckor 13-59 veckor nästan lika hög nivå under 2012. 160 60-103 veckor 104- veckor 140 120 100 80 60 40 20 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Anm. Säsongrensade data. Källa: Arbetsförmedlingen.

Det är främst unga och personer med relativt låg utbildning som hittills har drabbats av lågkonjunkturen. Det är vanligt att unga drabbas

PROP. 2008/09:100

tidigare än andra grupper. En orsak är att de i Förstärkta insatser för korttidsarbetslösa större utsträckning än befolkningen som helhet har tidsbegränsade anställningar. Unga drabbas Regeringen förstärker stödet till korttidsarbetsdock inte av långtidsarbetslöshet i samma ut- lösa genom mer resurser till att stödja de sträckning som andra. Även personer med för- arbetslösa i deras jobbsökande samt till fler gymnasial utbildning (grundskola eller mot- praktikplatser som möjliggör att de arbetslösa svarande utbildning) har drabbats relativt hårt. I kan bibehålla eller upprätta en kontakt med gruppen finns många unga som lämnat arbetsmarknaden. Dessutom utökas möjligheten gymnasieskolan utan fullständiga betyg. Enligt till utbildning. Tillsammans med de tidigare prognosen kommer inflödet till arbetslöshet att insatserna i propositionen Åtgärder för jobb och öka de närmaste åren. Ökningen bedöms bli den omställning omfattar insatserna för korttidsstörsta sedan 1990-talet. Det finns ännu få arbetslösa i årsgenomsnitt för 2009 ca 53 100 indikationer på att utrikes födda eller äldre platser. Ungefär 31 500 av dessa utgörs av drabbats särskilt svårt av krisen. Regeringen intensifierad förmedling (bl.a. i form av s.k. följer utvecklingen noga. coachning) och 21 600 är praktikplatser. Därtill tillkommer 3 600 platser i yrkesvux.

Tabell 4.5. Förändringar på arbetsmarknaden från 4:e kvartalet 2007 till 4:e kvartalet 2008

Procentenheter, där inget annat anges

Förstärkta insatser för långtidsarbetslösa

Unga Äldre Förgymn. Befolkn. (15-24 (55-74 Utrikes utbild- (15-74 år) år) födda ning år) Genom propositionen Åtgärder för jobb och omställning förbättrades de långtidsarbetslösas Befolkningsökning 2,5 1,5 4,4 -1,2 1,2 konkurrenskraft genom att kompensationen i Arbetskraftsdeltagande -1,1 -0,1 0,5 -0,8 -0,2 nystartsjobben fördubblades. Nu ökas antalet platser i jobb- och utvecklingsgarantin och Sysselsättningsgrad -1,6 -0,4 0,1 -1,2 -0,7 jobbgarantin för ungdomar med ca 26 000 Andel i arbete av personer i årsgenomsnitt under 2009 jämfört befolkningen -1,3 0,2 0,4 -0,8 -0,2 med bedömningen i budgetpropositionen för Andel frånvarande 2009. I garantierna erbjuds de arbetslösa förutom intensifierade jobbsökaraktiviteter och av sysselsatta -0,4 -1,2 -0,6 -0,6 -0,6 1 Relativ praktik även möjlighet till bl.a. särskilt arbetslöshet 1,5 0,7 0,5 1,0 0,7 anställningsstöd och förstärkt arbetsträning. För Andel ej i 2010 bedöms antalet deltagare i jobb- och arbetskraften av befolkningen 1,1 0,1 -0,5 0,8 0,2 utvecklingsgarantin och jobbgarantin för 1 Avser frånvarande hela veckan i huvud- och bisyssla ungdomar öka med 100 000 personer jämfört med bedömningen i budgetpropositionen för Källa: Arbetsförmedlingen. 2009. Inflödet till arbetslöshet ökar nu snabbt och Regeringen satsar därmed omfattande resurser arbetslöshetstiderna tenderar överlag att stiga. och anpassar programmen till den ökande För att undvika att fler personer blir långtidsarbetslösheten i syfte att stärka de långtidsarbetslösa behövs åtgärder som bidrar till att arbetslösas konkurrenskraft och öka deras färre personer drabbas av arbetslöshet och som möjligheter att få ett nytt jobb. Genom de ökade förhindrar att människor är arbetslösa lång tid. resurserna till jobb- och utvecklingsgarantin och Det är också mycket angeläget att stärka jobbgarantin för ungdomar riktas därmed konkurrenskraften hos dem med långa arbetslösbetydande insatser mot de individer som drabbas hetstider. hårdast av lågkonjunkturen. I denna proposition förstärker och kompletterar därför regeringen de arbetsmarknadspolitiska insatser som presenterades i Åtgärder för jobb och omställning, se avsnitt 4.5.2 .

PROP. 2008/09:100

Tabell 4.6 Antal deltagare i arbetsmarknadspolitiska

Den djupa lågkonjunkturen och den fallande

program 2009–2011

sysselsättningen medför att överskottet i det Tusentals personer finansiella sparandet vänds till underskott under 2009 2010 2011 prognosperioden. Med hänsyn tagen till de Vårpropositionen för 2009 åtgärder som nu föreslås räknar regeringen med

ett underskott på 2,7 procent av BNP för 2009 Jobbgarantin för ungdomar och jobb- 1 och utvecklingsgarantin 103 175 222 som ökar till 3,8 procent av BNP 2010. Den Utanför garantierna (framför allt till 2 väntade återhämtningen i ekonomin leder till att korttidsarbetslösa) 35 42 24 underskottet minskar successivt under 2011 och Summa 137 217 246 2012, se diagram 4.12.

Budgetpropositionen för 2009 Diagram 4.12 Finansiellt sparande i offentlig sektor

Jobbgarantin för ungdomar och jobb- Procent av BNP 1 och utvecklingsgarantin 77 75 75 5 Utanför garantierna (framför allt till 4 2 korttidsarbetslösa) 15 16 16 3 Summa 91 91 91 2 1 Inkluderar deltagare med särskilt anställningsstöd. 2 1 Inkluderar deltagare i program med rehabiliteringspenning samt instegsjobb. 0 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 -1 Arbetslöshetsutvecklingen följs noga -2

-3 Regeringen kommer att följa utvecklingen på -4

arbetsmarknaden noga och ha beredskap för att i -5 budgetpropositionen för 2010 se över insatserna

för såväl korttids- som långtidsarbetslösa för Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. åren 2010–2012. Den exakta utformningen av Försämringen av de offentliga finanserna beror åtgärderna är beroende av hur arbetsmarknaden till stor del på att skatteinkomsterna minskar när utvecklas. Ambitionen är att individer som sysselsättningen sjunker. Även inkomster av drabbas av arbetslöshet ska få ändamålsenligt räntor och utdelningar minskar i år. Utgifterna stöd, att arbetslösa känner trygghet om vilket ökar relativt måttligt, trots den ökade arbetsstöd de kan få och att arbetsmarknadens lösheten. I relation till BNP ökar emellertid funktionssätt ska upprätthållas. Målet är att utgifterna kraftigt, då BNP minskar kraftigt korta tiden i arbetslöshet så mycket som möjligt. 2009 (se tabell 4.7). Indikationer finns på att t.ex. ungas arbets-

marknadssituation har försämrats mer än för

Tabell 4.7 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser

andra grupper även i denna lågkonjunktur och Miljarder kronor, om annat ej anges det kan därmed finnas skäl att se över hur 2008 2009 2010 2011 2012 insatser för ungdomar kan göras mer effektiva. Inkomster 1 669 1 578 1 592 1 640 1 705 Procent av BNP 52,9 52,1 52,3 51,7 51,2 Skatter och avgifter 1 483 1 401 1 410 1 453 1 508 Procent av BNP

4.7 Ekonomiska förutsättningar för 47,0 46,3 46,3 45,8 45,3 politiken framöver

Övriga inkomster 186 176 182 187 197

Utgifter 1 589 1 659 1 708 1 738 1 772 4.7.1 De offentliga finanserna försvagas Procent av BNP 50,3 54,8 56,1 54,8 53,2

Finansiellt sparande 80 -81 -116 -98 -67 Den offentliga sektorns finansiella sparande Procent av BNP 2,5 -2,7 -3,8 -3,1 -2,0 uppgick till 2,5 procent av BNP 2008. Det är en Staten 46 -90 -100 -76 -34 minskning jämfört med 2007, då överskottet ÅP-systemet 31 5 -4 -14 -23 uppgick till 3,8 procent. Minskningen beror på Kommunsektorn 3 4 -12 -9 -10 den kraftiga konjunkturnedgång som inleddes Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. under 2008.

PROP. 2008/09:100

Statens finanser avgifter och ökade inkomster från fastighetsavgiften. Regeringen föreslår i 2009 års proposi- Lågkonjunkturen slår särskilt hårt mot statens tion om vårtilläggsbudget (prop. 2008/09:99) att finanser. De mycket konjunkturkänsliga kapital- statsbidragen höjs med 7 miljarder kronor för skatterna, dvs. skatt på bolagsvinster och hus- 2010 att utbetalas i slutet av 2009. Från och med hållens kapitalvinster, minskar kraftigt samtidigt 2011 aviserar regeringen att statsbidragen höjs som utgifterna för arbetslösheten ökar. Det med 5 miljarder kronor. Kommunernas finansfinansiella sparandet i staten uppgick 2008 till iella sparande blir positivt även 2009 men från 46 miljarder kronor. För 2009 och 2010 räknar och med 2010 beräknas sparandet bli negativt. regeringen med underskott i statens finansiella Trots betydande resurstillskott kommer det sparande på 90 respektive 100 miljarder kronor. att krävas ett mer effektivt resursutnyttjande och Diagram 4.13 visar den årliga underliggande prioriteringar i de kommunala verksamheterna utvecklingen, dvs. rensat för regeländringar och för att uppnå god ekonomisk hushållning med skattesatsförändringar, för statens och kommun- ett bibehållet skatteuttag. ernas skatteintäkter. Statens skatteintäkter är mer volatila än kommunernas skatteintäkter. Förändringen i kommunernas skatteintäkter Ålderspensionssystemets finanser beror framför allt på hur antalet arbetade timmar och timlönen utvecklas, dvs. hushållens löne- Ålderspensionssystemets utgifter ökar snabbare inkomster men även på hushållens transfer- än inkomsterna, vilket innebär att det finansiella eringsinkomster (pensioner, arbetslöshetsersätt- sparandet minskar över tid. De ökande utgiftningar, sjuk- och föräldrapenning m.fl.). Den erna beror i huvudsak på att antalet åldersmindre volatiliteten i kommunernas skatte- pensionärer ökar, men även på att den genomintäkter förklaras bl.a. av att ersättningar från snittligt utbetalda pensionen stiger. På grund av arbetslöshetsförsäkringen dämpar det fall som den svaga utvecklingen av inkomsterna i lågföljer av en stigande arbetslöshet med färre antal konjunkturen kommer sektorn att redovisa ett arbetade timmar. negativt finansiellt sparande redan 2010. Regeringen avser att återkomma med eventuella åtgärder för att dämpa de ekonomiska

Diagram 4.13 Skatteintäkter - årlig förändring 2000–2012

effekterna av finanskrisen på pensionerna. Procent 10 Regeringen avser också att återkomma om mer långsiktiga insatser för att förstärka ålders- 8 pensionssystemet i framtiden, exempelvis genom 6 åtgärder för att minska administrationskost- 4 naderna för AP-fonderna. 2 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 -2 Den offentliga sektorns bruttoskuld

-4 Staten Underskotten i det offentliga finansiella spar- -6 Kommuner andet medför en försämring av den offentliga -8 sektorns finansiella ställning. Den konsoliderade bruttoskulden (Maastrichtskulden) ökar och beräknas i slutet av prognosperioden motsvara ca 46 procent av BNP, vilket alltjämnt är under

Kommunernas finanser

referensvärdet inom EU på 60 procent av BNP. Kommunsektorns finanser har stärkts avsevärt under de senaste åren och 2008 uppgick det finansiella sparandet till 3 miljarder kronor, samtidigt som kommunalskatterna sänktes med nära 2 miljarder kronor. För 2009 har den kommunala sektorn redan tillförts 8 miljarder kronor i form av bidrag, sänkta arbetsgivar-

PROP. 2008/09:100

Diagram 4.14 Offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld

7-årsindikatorn minskar därefter snabbt sam-

tidigt som resursutnyttjandet, mätt med de s.k. Procent av BNP

BNP-gapen, faller snabbt. I slutet av 80

70 prognosperioden ligger båda dessa indikatorer

60 klart under målets nivå. Samtidigt ligger det

strukturella sparandet, som explicit tar hänsyn

till konjunkturläget, i paritet med eller marginellt

över målet. Om hänsyn tas till de stora BNP- 40

30 gapen i bedömningen av de båda genomsnitts-

20 indikatorerna visar de på ett sparande som ligger

något över målet. 10 Indikatorerna skulle således kunna tolkas som

0 att sparandet de närmaste åren ligger i linje med 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 eller något över överskottsmålet om hänsyn tas

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. till konjunkturläget. Samtidigt är resurs-

utnyttjandet exceptionellt lågt under prognos-

åren, vilket inte har motsvarats av ett lika högt

Lånebehovet

resursutnyttjande under tidigare år. Om inte den

nuvarande lågkonjunkturen följs av år med ett Statens lånebehov uppgår till 186 miljarder mycket högt resursutnyttjande, dvs. en påtaglig kronor 2009 och minskar sedan successivt till överhettning, kommer resursutnyttjandet i 51 miljarder kronor 2012. Sedan budgetgenomsnitt vara väsentligt negativt i den propositionen för 2009 presenterades har progkonjunkturcykel vi nu befinner oss. Det finns nosen för lånebehovet uppreviderats med därför en fara i att fullt ut beakta konjunktursammanlagt cirka 600 miljarder kronor för åren läget i tolkningen av indikatorerna, och förvänta 2009–2011. Den kraftiga revideringen förklaras sig att sparandet med automatik kommer att främst av minskade skatteinkomster och av att återgå till målsatt nivå när konjunkturläget antagandet om försäljning av statligt aktieförbättras. innehav på 50 miljarder kronor per år inte längre Slutsatsen blir att det finns en risk att inkluderas i prognosen. Utgifterna har ökat, överskottsmålet kommer att underskridas med särskilt 2009, vilket beror på att Riksgäldsen mindre marginal under prognosåren. Mot kontorets nettoutlåning ökar till följd av att vissa bakgrund av den djupa lågkonjunkturen är det stödåtgärder, t.ex. kapitaltillskottsprogrammet, dock viktigt att undvika att finanspolitiken blir bedöms utnyttjas. procyklisk. Det är därför befogat att temporärt

tillåta mindre underskridanden av överskotts-

målet så att budgetens automatiska stabilisatorer

4.7.2 Reformutrymmet och inriktningen

kan verka fullt ut.

på budgetpolitiken

Det finns stora osäkerheter i dessa bedöm-

ningar. Det finansiella sparandet sjunker ofta

Bedömning av varaktigt reformutrymme med

mer än väntat i lågkonjunkturer och bedöm-

beaktande av osäkerhet

ningen av hur mycket av nedgången som beror

på konjunkturen och således kan förväntas Sveriges starkt exportberoende ekonomi har, till återtas vid en oförändrad politik är osäker. följd av oron på de internationella finansiella Erfarenheten visar också att det strukturella marknaderna och den markanta globala konsparandet kan komma att revideras markant i junkturnedgången, drabbats hårt. Trots en efterhand. Detta talar för att extra försiktighet ansvarsfullt utformad finanspolitik har detta fått bör iakttas i bedömningen av det varaktiga till följd att de offentliga finanserna nu försvagas reformutrymmet vid kraftiga konjunkturpå ett påtagligt sätt. En sammantagen tolkning svängningar. av de tre indikatorer som används för att

utvärdera överskottsmålet (se vidare tabell 4.8

och kapitel 10) visar att det finansiella sparandet

låg något över målet under perioden 2000–2008.

Det genomsnittliga sparandet från 2000 och

PROP. 2008/09:100

Tabell 4.8 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet

Procent av BNP respektive potentiell BNP 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Finansiellt sparande 3,7 1,7 -1,4 -1,2 0,6 2,0 2,4 3,8 2,5 -2,7 -3,8 -3,1 -2,0

Genomsnitt från 2000 3,7 2,7 1,3 0,7 0,7 0,9 1,1 1,5 1,6 1,1 0,7 0,4 0,2 1 konjunkturjusterat 3,4 2,9 1,6 1,1 1,0 1,1 1,1 1,3 1,6 1,5 1,5 1,5 1,5 7-årsindikatorn 0,9 1,0 1,1 0,9 0,5 0,1 -0,5 1 konjunkturjusterat 0,9 0,9 1,0 1,3 1,5 1,7 1,7 Strukturellt sparande 2,0 2,3 -0,6 -0,4 0,4 1,0 0,7 2,0 3,3 1,2 1,0 1,2 1,4

BNP-gap 0,6 -1,3 -1,0 -1,0 -0,1 0,7 2,3 1,9 -1,8 -7,2 -8,7 -7,9 -6,2

Genomsnitt från 2000 0,6 -0,3 -0,5 -0,7 -0,5 -0,3 0,0 0,3 0,0 -0,7 -1,4 -2,0 -2,3 7-årssnitt 0,0 0,2 0,1 -0,8 -1,9 -3,0 -3,9 1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet adderas med BNP-gapet under motsvarande period multiplicerat med elasticiteten -0,55. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Regeringens samlade bedömning av de tre trovärdig, kan permanenta satsningar som höjer indikatorerna, med beaktande av denna osäker- ekonomins produktionsförmåga genomföras het och riskbilden i övrigt, är att utrymmet för och samtidigt finansieras fullt ut med viss tidspermanenta ofinansierade reformer är starkt fördröjning när konjunkturen vänder upp. begränsat, samtidigt som det i dagsläget inte Sådana satsningar bör, i likhet med andra åtgärheller finns ett särskilt behov av budgetförstärk- der, utformas i överensstämmelse med det ning. Budgeteringsmarginalen under utgiftstaket budgetpolitiska ramverket. visar samtidigt att utrymmet för nya utgifts- Vid en bedömning av utrymmet för ytterlireformer också är starkt begränsat under gare stabiliseringsåtgärder bör beaktas de prognosåren och betydligt mindre än den garantiutfästelser regeringen utfärdat för att bl.a. bedömning som gjordes i propositionen stabilisera förhållandena i den finansiella sektorn. Åtgärder för jobb och omställning (prop. I fall garantierna skulle realiseras kommer statens 2008/2009:97, bet. 2008/09 FiU18. rskr finanser och lånebehov att försämras markant. 2008/09:183) ,se vidare kapitel 10. Alltför stora stabiliseringspolitiska åtaganden i kombination med en sådan utveckling skulle i förlängningen kunna leda till att hushållen, Avvägningar kring stabiliseringspolitiken företagen och de finansiella marknaderna ifrågasätter de offentliga finansernas långsiktiga håll- Överskottsmålet är formulerat som ett genom- barhet. Detta skulle kunna leda till betydande snitt över en konjunkturcykel. Sparandet kan höjningar av riskpremier och räntespreadar och därför temporärt bli lägre än målsatt som ett till ett ökat försiktighetssparande hos hushåll resultat av expansiv finanspolitik och av att de och företag. En sådan utveckling skulle göra de automatiska stabilisatorerna tillåts verka fullt ut. stabiliseringspolitiska åtgärderna mindre verk- Utrymmet för ytterligare stabiliseringspolitiska ningsfulla och bidra till makroekonomisk instaåtgärder måste vägas mot dels de realekonomiska bilitet. kostnader som finns om inga ytterligare åtgärder Det är således centralt med stor försiktighet vidtas, dels risken för en alltför snabb försämring även vid bedömningen av hur stort utrymme av det finansiella sparandet om sådana åtgärder som finns för stabiliseringspolitiska åtgärder. vidtas. Vid en sådan bedömning bör också Noggranna prioriteringar är nödvändiga. beaktas att tidigare erfarenheter visar att det Regeringen utesluter inte att vissa ytterligare finns en risk för att stabiliseringspolitiska åtgär- stabiliseringspolitiska åtgärder kan komma att bli der, där avsikten varit att de ska vara temporära, nödvändiga att vidta framöver. Det kommer i så blir permanenta. Alla stabiliseringspolitiska fall leda till en ytterligare försvagning av det åtgärder måste dock inte vara temporära. Under finansiella och strukturella sparandet. förutsättning att den ekonomiska politiken Det finns därtill en risk för att den nedgång bedöms och upplevs vara uthålligt stabil och som nu sker i det finansiella sparandet inte upp-

PROP. 2008/09:100

vägs av motsvarande överskott när konjunkturen av utgiftstaket med 30 miljarder kronor jämfört vänder uppåt. Det gäller även om finanspolitiken med 2011. bedrivs på ett ansvarsfullt sätt. Om en sådan Regeringens bedömning av utgiftstaket för utveckling skulle bli realitet, kommer det att bli 2012 tar sin utgångspunkt i en samlad bedömnödvändigt att föra en stram finanspolitik när ning av det finanspolitiska regelverket och konjunkturen vänder uppåt. prognosen för de offentliga finanserna. Utgiftstaket ska fastställas på en nivå som är förenlig med överskottsmålet och en långsiktigt hållbar Sammanfattande bedömning finanspolitik. Regeringen anser även att utgiftstaket trendmässigt ska falla svagt som andel av Regeringens samlade bedömning utifrån de indi- BNP samt att budgeteringsmarginalerna ska vara kator som används för att utvärdera överskotts- tillräckligt stora för att kunna täcka osäkerhet i målet, med beaktande av osäkerhet i bedöm- utgiftsutvecklingen på tre års sikt. ningen och riskbilden, är att utrymmet för Ett utgiftstak på 1 080 miljarder kronor 2012 permanenta ofinansierade reformer är starkt ger enligt utgiftsprognosen i denna proposition begränsat, samtidigt som det i dagsläget inte en budgeteringsmarginal 2012 på 48 miljarder heller finns ett särskilt behov av budgetförstärk- kronor. Det faktiska utrymmet för utgifter och ning. Det går inte att utesluta att ytterligare skattereformer bestäms dock av prognosen för stabiliseringspolitiska åtgärder kan bli nöd- den offentliga sektorns finansiella sparande och vändiga. Risken för att upplåningsbehovet ökar överskottsmålet. Finanspolitiken ska ligga i linje markant framöver, p.g.a. stora garantiåtgärder med det finanspolitiska ramverkets mål och riktade mot bl.a. den finansiella sektorn, innebär regler. Som tidigare beskrivits bedöms utrymsamtidigt att utrymmet för ytterligare stabilise- met, enligt nuvarande prognos, vara utomringspolitiska åtgärder är mycket begränsat. ordentligt begränsat för ofinansierade reformer. Regeringen följer utvecklingen noga och Även om indikatorerna för överskottsmålet inte kommer kontinuerligt att ompröva behovet av medger ofinansierade reformer, är det viktigt att och utrymmet för såväl permanenta åtgärder ha en tillräcklig budgeteringsmarginal för att som eventuella ytterligare temporära åtgärder kunna låta de automatiska stabilisatorerna verka med anledning av konjunkturnedgången. på utgiftssidan om konjunkturen ytterligare för- Med tanke på den osäkerhet som råder är det värras eller om återhämtningen fördröjs. väsentligt att upprätthålla en budgeterings- En fördjupad analys och uppföljning av de marginal under utgiftstaket. Den beräknade budgetpolitiska målen och en bedömning av budgeteringsmarginalen visar att utrymmet för reformutrymmet samt utgiftstaket för staten nya utgiftsreformer är mycket begränsat under redovisas i kapitel 10. prognosåren.

Utgiftstaket för staten 2012 4.8 Fortsatt arbete för att klara långsiktiga utmaningar

Utgiftstaken för staten fastställs tre år i förväg. Regeringen lämnar en bedömning av lämplig I den akuta kris som Sverige nu befinner sig är nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande det viktigt att inte glömma bort de långsiktiga året, i detta fall 2012, i vårpropositionerna och utmaningar vi står inför. De åtgärder som förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande regeringen har genomfört och nu föreslår för att året i budgetpropositionerna. Regeringens få fler i sysselsättning och öka produktiviteten är ambition är att den bedömda nivån på utgifts- samtidigt åtgärder som bidrar till goda tillväxttaket i vårpropositionen ska ligga till grund för möjligheter också på lång sikt, och ger därmed det förslag till utgiftstak för 2012 som kommer bättre möjligheter att hantera framtida utatt presenteras i budgetpropositionen för 2010. I maningar. denna proposition gör regeringen bedömningen En utmaning som regeringen har valt att lyfta att utgiftstaket 2012 bör uppgå till fram är den fortsatta globaliseringen. Sverige 1 080 miljarder kronor, vilket innebär en ökning måste ha goda förutsättningar att hävda sig på en global marknad med de möjligheter denna

PROP. 2008/09:100

utveckling innebär. Samtidigt ställer det krav på överutnyttjande av trygghetssystemen. Detta är Sverige att uppvisa goda villkor för företagande, centralt inte minst mot bakgrund av att de säkerställa en välutbildad arbetskraft och en offentliga finanserna, när den akuta ekonomiska anpassningsförmåga i ekonomin. krisen klingar av, snabbt behöver förstärkas för Den senaste tidens finansiella kris och den att underskotten ska bli tillfälliga. kraftiga konjunkturnedgången visar samtidigt på Klimatförändringarna är en av vår tids största sårbarheten för en till stora delar mycket utmaningar, som kräver ett globalt svar. Sverige exportinriktad ekonomi som den svenska. ska visa ledarskap för att möta utmaningen både Regeringen tillsatte 2006 ett globaliseringsråd internationellt och genom de åtgärder vi gör i (dnr. U2006/9119/IS) som ska komma med Sverige. Vi ska driva en framsynt och kostnadsidéer och förslag på hur Sverige kan stå starkare i effektiv klimatpolitik som syftar till att minska globaliseringens tid. Ett 30-tal underlags- utsläppen både nationellt och internationellt. rapporter har publicerats sedan globaliserings- Genom den klimat- och energiöverenskommelse rådet påbörjade sitt arbete. Resultatet av arbetet som regeringen presenterat under våren flyttar sammanfattas i en slutrapport under året . regeringen fram positionerna och höjer ambi- Den globala finanskrisen och lågkonjunkturen tionen i klimatpolitiken. Som första industriland slår hårt också mot fattiga delar av världen. Det kan Sverige formulera mål och en konkret är viktigt att det internationella samfundet tar strategi för att bryta beroendet av fossil energi. ansvar för att de framsteg som gjorts när det Genom att driva en framsynt och kostnadsgäller utmaningen att bekämpa fattigdomen, i effektiv klimatpolitik bidrar Sverige med sin del enlighet med bland annat FN:s millenniemål, för att undvika farlig mänsklig inverkan på inte drabbas av allvarliga bakslag. klimatsystemet. Klimat- och energiöverens- En annan utmaning är den demografiska kommelsen ger också industrin långsiktiga utvecklingen där allt färre i arbetsför ålder ska villkor för hur elförsörjningen kan tryggas. Med försörja allt fler. Den ökade livslängden i kombi- satsningar på förnybar energi och effektivare nation med stora födelsekullar under 1940-talet energianvändning läggs grunden för en elförsörjleder till att Sverige, i likhet med många andra ning som vilar på tre ben, vilket stärker svensk länder, får en allt större andel äldre i befolk- försörjningstrygghet och konkurrenskraft. Samningen framöver. Den i grunden positiva trenden tidigt förlängs kärnkraftsparentesen genom att med en ökad medellivslängd leder samtidigt till avvecklingslagen avskaffas och förbudet mot en ökad försörjningsbörda för den arbetande nybyggnad i kärntekniklagen tas bort. delen av befolkningen. Även om de äldre succes- För att klara klimatutmaningen och främja en sivt får en bättre hälsa kan den ökade andelen hållbar och resurseffektiv energiförsörjning äldre förväntas leda till att behoven av vård och krävs en bred samverkan mellan länderna globalt. omsorg ökar. I takt med att välståndet ökar kan Genom Kyotoprotokollet skapades ett interefterfrågan på välfärdstjänster såsom vård och nationellt ramverk för hur klimatproblemet ska omsorg också förväntas stiga. Detta sätter press hanteras. Inriktningen för FN:s klimatmöte i på de offentliga finanserna. Köpenhamn i december i år är att ett nytt Åtgärder som ökar den varaktiga sysselsätt- internationellt klimatavtal ska kunna slutas som ningen, liksom starka offentliga finanser, ger tar vid där Kyotoprotokollets första åtagandemöjlighet att bättre hantera den långsiktiga period slutar, dvs. efter 2012. 9 utmaning som kommer av en ökad efterfrågan För att begränsa de globala utsläppen av på välfärdens tjänster, såsom vård och omsorg. växthusgaser så att farlig klimatpåverkan undviks I ljuset av den ekonomiska situationen är det krävs att de globala utsläppen börjar minska fortsatt viktigt att hushålla med de offentliga senast 2020. Ett klimatavtal i Köpenhamn bör resurserna, inte minst mot bakgrund av att därför bl.a. innehålla bindande utsläppsbegränsbelastningen på välfärdssystemen ökar. Ett fler- ningar för alla industrialiserade länder och betydtal reformer har genomförts på sjukförsäkringsområdet för att värna hållbarheten i trygghetssystemen och stärka de offentliga finanserna. Detta har lett till ett minskat utanförskap och 9 Genom Kyotoprotokollet skapades ett internationellt ramverk för hur stärkta offentliga finanser. Det är viktigt att klimatproblemet ska hanteras. Där preciserades också hur stora fortsätta arbetet med att motverka fusk och minskningar av växthusgaser som ett antal industriländer ska genomföra under perioden 2008–2012.

PROP. 2008/09:100

ande insatser från snabbt växande utvecklingsländer. Samtidigt öppnar klimatutmaningen nya affärsmöjligheter tack vare stora behov av teknisk utveckling och kommersialisering av energisnåla och klimatsmarta produkter. Sverige har en viktig roll att spela i att visa ledarskap internationellt och peka på möjligheterna att förena högt ställda klimatambitioner med god ekonomisk utveckling. Det gäller inte minst under Sveriges ordförandeskap i EU, när världens länder ska samla sig till ett nytt internationellt klimatavtal. Ansträngningarna för att lösa klimatkrisen kan därmed också bidra till jobb och tillväxt och till att ta Sverige och Europa ur den pågående lågkonjunkturen.

PROP. 2008/09:100

Appendix 4.1

Länderförkortningar

EU medlemsländer EU kandidat- och ansökarländer samt EFTA-länder

BE Belgien PL Polen LI Liechtenstein LT Litauen MK Makedonien DK Danmark IS Island SK Slovakien NO Norge LV Lettland HR Kroatien EE Estland CH Schweiz FI Finland TR Turkiet HU Ungern ES Spanien UK Storbritannien Övriga länder NL Nederländerna AT Österrike USA Förenta staterna RO Rumänien JPN Japan IT Italien CZ Tjeckien PT Portugal LU Luxemburg DE Tyskland SI Slovenien CY Cypern EL Grekland SE Sverige MT Malta FR Frankrike IE Irland BG Bulgarien

5 Den ekonomiska politikens huvuduppgifter

PROP. 2008/09:100

5 Den ekonomiska politikens huvuduppgifter

Sammanfattning politiken också aktivt behöva stötta penningpolitiken. • Det budgetpolitiska ramverket med över- • Den ekonomiska politikens uppgift är att skottsmål för offentlig sektor, utgiftstak för bidra till hög uthållig tillväxt och syssel- staten och ett kommunalt balanskrav bidrar sättning, generell välfärd och makro- till långsiktigt hållbara finanser och till att ekonomisk stabilitet. finanspolitiken inte blir destabiliserande. • Med uthållig tillväxt avses att tillväxten inte får ökas kortsiktigt på bekostnad av makroekonomisk stabilitet, långsiktigt håll- I detta kapitel beskrivs den ekonomiska bara offentliga finanser eller miljö- och politikens huvudsakliga mål och uppgifter. Syftet hälsomässiga hänsyn. är att koppla den mer dagsaktuella politiken som beskrivs i riktlinjekapitlet (kapitel 4) och i • Hög uthållig tillväxt åstadkoms genom goda budgetpropositionernas finansplan till en mer institutioner som bidrar till en väl fungerallmän diskussion om vad politiken kan och bör ande marknadsekonomi. Med goda instituåstadkomma. I 2008 års ekonomiska vårprotioner avses bl.a. regler, skatter och bidrag position gavs i ett fördjupningsavsnitt en utförlig som utformas så att de skapar drivkrafter till redogörelse för skattepolitikens inriktning med arbete och företagande, men också så att förslag på riktlinjer för skattepolitiken. 10 viktiga miljömål uppnås. Fördjupningsavsnittet i denna proposition ger i • Den generella välfärdspolitiken bidrar till att stället en beskrivning av sysselsättningstillväxten kommer alla medborgare till del. politikens inriktning och det ramverk regeringen • En väl fungerande arbetsmarknad och en utvecklat för att bättre kunna identifiera varaktigt hög sysselsättning är sammantaget problem på arbetsmarknaden och följa upp om en av de viktigaste förutsättningarna för politiken har avsedd effekt. välfärden, både för individen och för samhället som helhet. • Stabiliseringspolitiken sköts i huvudsak av Riksbanken via prisstabilitetsmålet. • Finanspolitiken bidrar till makroekonomisk stabilitet genom de automatiska stabilisatorerna och genom att skapa trovärdighet för att de offentliga finanserna är långsiktigt 10 Riktlinjerna godkändes av riksdagen (bet. 2007/08:Fi420, rskr. hållbara. I vissa situationer kan finans- 2007/08:259) och en första avstämning gjordes i budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1, vol.1, avsnitt 6.1).

PROP. 2008/09:100

5.1 Den ekonomiska politikens En politik för fler arbetade timmar huvuduppgifter och medel

Eftersom antalet arbetade timmar är centralt för Den ekonomiska politikens viktigaste uppgift är BNP-nivån är ett av regeringens viktigaste mål att skapa så hög välfärd som möjligt för landets att se till att arbete lönar sig. Med en väl medborgare. Den ekonomiska politiken har två utformad sysselsättningspolitik är det möjligt att huvudsakliga medel: finans- och penningpolitik. höja den sysselsättningsnivå som är förenlig med Finanspolitiken ska bidra till: 1. en hög uthållig stabil inflation och ekonomisk balans. En hög tillväxt och sysselsättning, 2. en generell välfärd, sysselsättning bidrar, förutom till hög BNP, till dvs. en välfärd som kommer alla till del, och 3. att individens och samhällets kostnader för en stabil makroekonomisk utveckling. Penning- utanförskap och utslagning minskas. Ett högt politiken har, till skillnad från finanspolitiken, antal arbetade timmar är också en förutsättning enbart stabiliseringspolitiska uppgifter: att för att den offentliga sektorns åtaganden ska upprätthålla ett stabilt penningvärde och värna kunna finansieras utan att skattebelastningen på finansiell stabilitet. Dessa uppgifter sköts i den arbetande befolkningen blir för hög. Detta Sverige av en självständig Riksbank. kommer att vara särskilt viktigt då en åldrande Nedan beskrivs finanspolitikens övergripande befolkning inom en snar framtid kommer att mål. Även penningpolitikens mål beskrivs för att utsätta de offentliga finanserna för påfrestningar klargöra rollfördelningen i stabiliseringspo- (se vidare kapitel 12). Det är bl.a. mot denna litiken. Budgetpolitiska mål och sysselsättnings- bakgrund regeringens starka fokusering på ökad politiken beskrivs i särskild ordning (se avsnitt sysselsättning och minskat utanförskap ska ses. 5.2 respektive 5.3). En viktig uppgift för politiken är därför att försöka identifiera de kostnader, i form av minskad produktion och sysselsättning, som 5.1.1 Politiken ska skapa förutsättningar olika regler kan ge upphov till och föreslå för en hög uthållig tillväxt och alternativa lösningar. Ett konkret exempel på sysselsättning detta är att motverka det hinder som höga marginal- och tröskeleffekter i skatte- och En viktig uppgift för finanspolitiken är att skapa bidragssystemen utgör för sysselsättningen. goda institutionella förutsättningar för en väl Politiken kan också bidra till hög sysselfungerande marknadsekonomi. Med goda sättning och lägre arbetslöshet genom att skapa institutioner menas att regelverk, skatter, bidrag, en bättre fungerande arbetsmarknad. Åtgärder transfereringar, offentliga investeringar och den inom detta område är t.ex. sådana som förbättrar offentliga konsumtionens sammansättning ska matchningen mellan personer som söker arbete utformas så att de skapar drivkrafter för en hög och arbetsgivare som söker efter arbetskraft eller tillväxt, samtidigt som andra ekonomisk- som förbättrar lönebildningen. politiska mål vägs in. Med andra ekonomiskpolitiska mål avses bl.a. att välfärden ska komma alla till del och att en hög ekonomisk tillväxt ska En politik för tillväxt i kapitalstocken vara förenlig med god miljö och hälsa. Politiken kan bidra till tillväxten i kapitalstocken på flera olika sätt. Samhällsekonomiskt Tillväxten bestäms av antalet arbetade timmar, lönsamma infrastruktursatsningar bidrar direkt kapitalstocken och produktiviteten till en högre kapitalstock men är också en nödvändig förutsättning för ett gott När det gäller möjligheterna att med politik näringsklimat och för att företagen genom skapa bättre drivkrafter för en hög tillväxt är det nyinvesteringar ska vilja bidra till kapitalstockens viktigt att först identifiera vilka enskilda faktorer uppbyggnad. En god tillväxt i kapitalstocken som politiken kan påverka. Tillväxten i förutsätter också att Sverige har ett bra produktionskapaciteten bestäms av tillväxten i näringsklimat i ett vidare perspektiv som främjar antalet arbetade timmar, kapitalstocken och nya investeringar. Skatter och regelsystem ska (totalfaktor)produktiviteten. därför utformas så att de stöder ett dynamiskt och konkurrenskraftigt näringsliv.

PROP. 2008/09:100

En politik för ökad produktivitet 5.1.2 Politiken ska bidra till generell välfärd

Politiken kan bidra till hög produktivitet, bl.a. genom att se till att utbildningssystem och forskning är av mycket hög klass. Det bidrar Drivkrafter att arbeta också till att Sverige som kunskapssamhälle kan konkurrera på den internationella marknaden. Skatter och transfereringar medför att de disponibla inkomsterna är mer jämnt fördelade än inkomsterna före skatt. Inkomstskatt betalas i Goda villkor för företagande och entreprenörskap högre grad av höginkomsttagare än av låginkomsttagare. Transfereringar som bostadsbidrag Goda villkor för företagande och entrepre- och ekonomiskt bistånd riktar sig direkt till nörskap är en viktig tillväxtförutsättning. hushåll med låg inkomst. Det är samtidigt ett Potentialen till ett förbättrat företagande i dilemma hur ambitionen att garantera alla Sverige ska tas tillvara. Politiken kan indirekt människor en rimlig levnadsstandard ska bidra till ökad BNP genom att utformas på balanseras mot behovet av att skapa drivkrafter sådant sätt att fler väljer att starta och driva för arbete som uppmuntrar människor att företag och att fler företag väljer att växa och försörja sig själva. Det finns flera skäl till att anställa personal. människor vill arbeta. Ett av dem är en önskan att förbättra sin ekonomiska situation. Om en individ inte kortsiktigt kan förbättra sin Vikten av god konkurrens ekonomiska situation genom att arbeta mer, byta arbete eller gå från bidrag till arbete finns en risk Det är också viktigt att politiken bidrar till god att individen fastnar i en situation med konkurrens på varu- och tjänstemarknaderna. permanent låg levnadsstandard. Att motverka Ofullständig konkurrens innebär att marknaden det hinder som höga marginal och tröskelinte fungerar effektivt. På många marknader effekter utgör är därför inte bara en samhällsfinns det stordriftsfördelar som driver fram ekonomisk effektivitetsfråga, utan också en monopol (ett företag kontrollerar marknaden) viktig fördelningspolitisk fråga. och oligopol (ett litet antal företag kontrollerar marknaden). Företag på en marknad kan också gå ihop och bilda karteller, det vill säga mer eller Välfärd via subventionerad utbildning, vård och mindre hemliga överenskommelser om att dela omsorg upp marknaden mellan sig eller komma överens om priser och på så vis hålla prisnivån uppe. Ett annat viktigt välfärdspolitiskt medel är Även detta bidrar till minskad samhälls- subventionering av offentligt tillhandahållna ekonomisk välfärd. Ett centralt mål för tjänster som konsumeras av enskilda individer, regeringens handels- och konkurrenspolitik är oavsett inkomst och bakgrund. Genom därför att förbättra konkurrensen. offentligt finansierad utbildning, vård och omsorg utjämnar politiken livsvillkoren mellan människor. Den offentligt subventionerade En hög tillväxt får inte gå ut över miljö och hälsa utbildningen syftar bl.a. till att ge alla unga chansen till en likvärdig utbildning oberoende av En viktig politisk uppgift är att säkerställa att en bakgrund, att bidra till lika möjligheter till goda hög ekonomisk tillväxt inte åstadkoms med livsinkomster och till en jämn fördelning av oacceptabla effekter på miljön, klimat eller sysselsättning och löner. människors hälsa, vilket fångas av målet hög uthållig tillväxt. Den oenighet om hotet mot klimatet som tidigare har funnits bland experter, Försäkringssystem med fördelningspolitiska har bytts mot ett samförstånd om att hotet är inslag reellt och att samlade internationella åtgärder måste vidtas snabbt. Sjukförsäkringen är ett exempel på försäkring mot bortfall av inkomst och syftar inte i första

PROP. 2008/09:100

hand till att omfördela inkomster. Syftet är gångar som leder till hög arbetslöshet drabbar snarare att fördela risken för ett inkomstbortfall den enskilde och riskerar att leda till social över alla försäkrade individer så att effekten för utslagning. Stora konjunktursvängningar kan den enskilda individen, vid t.ex. en period av också leda till att BNP-nivån varaktigt blir lägre sjukskrivning, blir mindre kännbar. Det finns än vad som annars hade varit fallet. Det finns dock två huvudsakliga inkomstfördelande inslag flera orsaker till detta: i socialförsäkringssystemet. Det första beror på att höginkomsttagare i genomsnitt nyttjar - Kraftiga konjunktursvängningar har en systemen i mindre utsträckning än låginkomstnegativ effekt på investeringar, produktitagare. Det andra hänger ihop med att förvitet och sysselsättning. Investeringarna säkringarna enbart täcker inkomster upp till en tenderar att minska när osäkerheten om viss högsta nivå medan socialavgifter tas ut även den ekonomiska utvecklingen ökar. på inkomster över denna nivå (i vilket fall de i - En kraftig lågkonjunktur slår ut produktivt praktiken utgör en skatt på överskjutande del). 11 kapital (maskiner och byggnader) när I och med detta sker en omfördelning från högföretag går i konkurs (utöver det som är till låginkomsttagare. motiverat av en pågående strukturomvandling).

Utjämning över livet - Perioder med hög arbetslöshet riskerar att leda till lägre kompetens och därmed Fördelningspolitiken utjämnar inte enbart sjunkande produktivitet hos dem som blir inkomstskillnader mellan individer. Flera system arbetslösa. Detta kan på sikt leda till en har som huvudsakligt syfte att omfördela varaktigt högre arbetslöshet (se vidare inkomster över livscykeln. Under perioder med fördjupningsrutan ”Arbetslöshetens varlåg inkomst får individen olika typer av trans- aktighet” i kapitel 6). fereringar och subventioner och under perioder - Kraftiga konjunktursvängningar leder normed hög inkomst betalas i stället mer i skatt och malt sett även till stora förändringar i avgifter. Barnbidrag, subventionerad barnominflationstakten. Det försämrar förutsättsorg och grundskola överför t.ex. resurser till ningarna för både företagare och hushåll att familjer med stor försörjningsbörda. Tydligast fatta rationella ekonomiska beslut. periodiserande effekt har emellertid ålderspensionssystemet, som omfördelar inkomst från yrkesaktiv ålder till senare i livet. Riksbanken har huvudansvaret för stabiliserings-

politiken

5.1.3 Politiken ska bidra till

I Sverige har Riksbanken det huvudsakliga

makroekonomisk stabilitet

ansvaret för stabiliseringspolitiken. Målet för Riksbanken är att upprätthålla prisstabilitet. Riksbanken har själv preciserat det målet som att

Varför behövs stabiliseringspolitik?

inflationen (KPI) ska vara 2 procent. Riksbanken använder reporäntan för att styra Stora konjunktursvängningar kan leda till inflationen mot målet. Räntan sätts lägre när betydande välfärdsförluster. Konjunkturnedbedömningen är att inflationen på medellång sikt ligger under målet och högre när inflationen bedöms stiga över målet. Indirekt kommer därmed ekonomin i normalfallet att stimuleras i 11 Till skillnad från privata försäkringar är avgiftsinbetalningarna till lågkonjunkturer och dämpas i högkonjunkturer. socialförsäkringarna inte frivilliga. Det finns heller, till stor del, ingen Vid störningar som påverkar efterfrågeläget i direkt koppling mellan inbetalda avgifter och utgifter i systemen. Sett ur ekonomin råder inget motsatsförhållande mellan det perspektivet skulle avgifterna i sin helhet å ena sidan kunna betraktas att stabilisera sysselsättningen och inflationen. Vid sådana tillfällen finns det normalt ingen som skatt. Å andra sidan berättigar inbetalningarna till systemen (under taken) till förmåner i likhet med en privat försäkring (det finns dock anledning att försöka påverka efterfrågan med personer som är berättigade till förmåner utan att någon socialavgift har aktiva (diskretionära) finanspolitiska åtgärder betalats).

PROP. 2008/09:100

eftersom penningpolitiken då påverkar efter- Stabiliseringspolitikens trovärdighet har stärkts frågan och inflationen i samma riktning. Finanspolitiken bidrar ändå indirekt till att Delegeringen av penningpolitiken till en självdämpa konjunktursvängningarna via de så ständig riksbank tillsammans med införandet av kallade automatiska stabilisatorerna. Med det budgetpolitiska ramverket som bidrar till automatiska stabilisatorer avses att efterfrågan sunda offentliga finanser (se avsnitt 5.2 nedan) automatiskt hålls uppe vid en konjunktur- har tillsammans skapat trovärdighet för långnedgång då skatteintäkterna sjunker och bidrags- siktig stabilitet i den ekonomiska politiken. och transfereringsutbetalningarna ökar. Det omvända gäller i en konjunkturuppgång. Tidigare erfarenheter visar att det finns vissa

problem förknippade med att försöka styra 5.2 Budgetpolitiskt ramverk

efterfrågan med aktiva finanspolitiska åtgärder. Ett problem är att stabiliseringspolitiska beslut, Sverige efterlever reglerna i Stabilitets- och på grund av den politiska beslutsprocessen, ofta tillväxtpakten tar tid, vilket innebär att åtgärder riskerar att få effekt i fel konjunkturläge. Ett annat problem är Som EU-medlem förbinder sig Sverige att följa att det ofta är politiskt svårt att ta tillbaka Stabilitets- och tillväxtpaktens regler för de tillfälliga åtgärder, som därmed tenderar att bli offentliga finanserna. De mest centrala reglerna permanenta. är att den s.k. Maastrichtskulden inte får Det finns, trots detta, särskilda situationer då överstiga 60 procent av BNP (eller att skulden, finanspolitiken kan behöva komplettera om den initialt överskrider denna nivå, i penningpolitiken. Det gäller framför allt vid tillfredsställande takt ska närma sig denna nivå) kraftiga utbudsstörningar, då det finns en tydlig och att eventuella underskott i de offentliga målkonflikt mellan att stabilisera inflationen och finanserna inte får överstiga 3 procent av BNP. 12 sysselsättningen (vid negativa utbudsstörningar Sveriges egna nationellt självpåtagna budgetökar priserna samtidigt som den samlade efter- politiska regler, som beskrivs nedan, ligger helt i frågan sjunker). Det kan också gälla vid mycket linje med detta regelverk, och är i flera avseenden stora efterfrågestörningar då penningpolitiken mer ambitiösa. inte ensam förmår dämpa efterfrågebortfallet i tillräckligt hög utsträckning; i synnerhet i situationer där reporäntan närmar sig noll procent. Överskottsmål för en jämnare försörjningsbörda Till skillnad från penningpolitiken har finans- mellan generationer politiken också en roll att spela när det gäller att hantera specifika problem som kan uppstå i År 2000 infördes, efter en infasningsperiod på ekonomin i samband med en konjunkturned- tre år, ett mål för den offentliga sektorns gång. Det kan exempelvis handla om att sparande. Målet innebär att den offentliga förstärka arbetsmarknadspolitiska åtgärder av sektorns finansiella sparande ska uppgå till olika slag. 1 procent i genomsnitt över en konjunktur- För ansvarsfördelningen mellan finans- och cykel. Överskottsmålet motiveras i huvudsak 13 penningpolitiken, är det också viktigt att slå fast av den demografiska utvecklingen. I Sverige att långsiktigt hållbara offentliga finanser är en liksom i många andra länder kommer andelen viktig förutsättning för prisstabilitet. Erfaren- äldre i befolkningen att öka påtagligt de heten, både nationellt och internationellt, är att perioder av hög inflation ofta föregås av en finanspolitik som inte är långsiktigt hållbar. Regeringen kan således underlätta för penning- 12 Det finns särskilda undantagsklausuler som kan användas i vissa politiken genom att säkerställa sunda offentliga speciella situationer, bl.a. i den rådande situationen med negativ BNPfinanser. tillväxt i många medlemsländer. 13 Se finansutskottets betänkande 2006/07:FiU20. Ursprungligen uppgick målet till 2 procent av BNP. Efter ett beslut av Eurostat att sparandet i premiepensionssystemet från och med 2007 inte längre får räknas med i det finansiella sparandet, gjordes en teknisk nedjustering av överskottsmålet från 2 till 1 procent av BNP.

PROP. 2008/09:100

närmaste decennierna. Denna utveckling kom- det totala skatteuttagets nivå. Utgiftstaket bidrar mer att skapa stora påfrestningar på de offentliga därför till att förhindra en utveckling där finanserna, dels genom högre åldersrelaterade skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av kostnader, dels genom en ökad försörjnings- bristfällig utgiftskontroll. Utgiftstaket ger börda för den arbetande delen av befolkningen dessutom en fast utgångspunkt i den statliga (se vidare kapitel 12). Ett relativt högt budgetprocessen genom att fokus från början medelfristigt offentligt sparande under demo- sätts på helheten, dvs. de totala takbegränsade grafiskt gynnsamma år, som markant reducerar utgifterna. Nivån på utgiftstaket bör även främja statsskulden, innebär att de stora generationer en önskvärd långsiktig utveckling av de statliga som i framtiden kommer att efterfråga vård och utgifterna. omsorg själva bidrar till tjänsternas finansiering. Utgångspunkten är att fastlagda tak inte ska Det bidrar på så vis till rättvisa mellan ändras eftersom det kan påverka trovärdigheten generationerna. Det främjar också ekonomisk för utgiftstaket. Det finns dock omständigheter effektivitet genom att det skapar bättre som kan föranleda tekniska justeringar av förutsättningar för att skattekvoten inte ska utgiftstaket, t.ex. ett ändrat ansvarsförhållande behöva höjas till följd av den demografiska för vissa utgifter mellan stat och kommun, som utvecklingen. inte påverkar de totala utgifterna för den Ett överskottsmål bidrar också till att det offentliga sektorn som helhet. Enligt lagen finns en viss buffert för att kunna möta (1996:1059) om statsbudgeten är regeringen kraftigare nedgångar i konjunkturen. I samband skyldig att vidta åtgärder om de takbegränsade med större globala konjunkturnedgångar och vid utgifterna hotar att överskrida de fastlagda taken. oro på de internationella finansmarknaderna (en Som ett led i arbetet med att stärka det sådan situation som råder för närvarande) är ofta budgetpolitiska ramverket har Finansdepartesmå länder med egen valuta särskilt utsatta. Att i mentet remitterat promemorian, Stärkt finanssådana lägen ha ett finanspolitiskt manöver- politiskt ramverk – översyn av budgetlagens utrymme är en styrka för politiken. bestämmelser om utgiftstak (Ds 2009:10). Där lämnas förslag som innebär att utgiftstaket görs obligatoriskt och att det alltid ska beslutas för en Utgiftstak för staten som ett instrument för treårsperiod (se särskild fördjupningsruta i detta prioriteringar kapitel).

År 1997 infördes fleråriga utgiftstak för staten. Utgiftstaket omfattar statens utgifter med Kommunalt balanskrav stöder överskottsmålet undantag för statsskuldräntorna men med tillägg för utgifterna i ålderspensionssystemet. Taket Större delen av välfärdstjänsterna i Sverige, för ett visst budgetår beslutas tre år i förväg av såsom skola, vård och omsorg, tillhandahålls av riksdagen efter förslag i budgetpropositionen. kommunsektorn. Goda finanser i denna sektor En viktig uppgift för utgiftstaket är att ge är väsentligt för att överskottsmålet för hela den förutsättningar för att uppnå överskottsmålet, offentliga sektorn ska kunna uppnås och för att dvs. att skapa förutsättningar för långsiktigt kommunernas och landstingens ekonomi ska hållbara finanser. Utgiftstaket för staten är ett vara långsiktigt hållbar. För att stärka budgetviktigt budgetpolitiskt åtagande som främjar processen på lokal nivå infördes 2000 i budgetdisciplinen och stärker trovärdigheten i kommunallagen (1991:900) ett särskilt balansden ekonomiska politiken genom att förhindra krav för kommunsektorn. Balanskravet anger att att tillfälligt höga inkomster (t.ex. på grund av en varje kommun och landsting ska budgetera för god konjunktur) används för att finansiera en ett resultat i balans. Om en kommun eller ett ökning av de varaktiga utgifterna. Därmed landsting i efterhand uppvisar ett underskott har begränsas också möjligheterna att bedriva en de tre år på sig att korrigera avvikelsen. Det destabiliserande (procyklisk) finanspolitik på kommunala balanskravet är ett minimikrav. statsbudgetens utgiftssida. Genom utgiftstaket Kommunerna och landstingen ska även enligt understryks även behovet av prioriteringar kommunallagen följa principerna om god mellan olika utgifter. Utgiftstaket är därutöver, ekonomisk hushållning, med vilket menas att de tillsammans med överskottsmålet, styrande för i sina budgetar också ska beakta ökade framtida

PROP. 2008/09:100

kostnader i form av exempelvis stora pensionsåtaganden. Regeringen är medveten om hur dagens krav på balans i budgeten påverkar kommunsektorn och avser inom kort att se över om förändringar i balanskravet och andra aktuella redovisningsfrågor bör göras. Regeringen vill bland annat pröva om det går att ge drivkrafter för ekonomiskt sunda och välskötta kommuner eller landsting att spara pengar i goda år för att i viss utsträckning kunna användas under dåliga år. Detta ska dock göras utan att ge avkall på kommunallagens krav om god ekonomisk hushållning.

PROP. 2008/09:100

Faktaruta om förslaget till obligatoriskt tak vanligt förekommande. Som anges i lagutgiftstak och utgiftstak för löpande texten, 40 §, ankommer det på regeringen att treårsperiod (Ds 2009:10) avgöra om den ska använda ett tak för statens

utgifter. Bakgrund När systemet med ett utgiftstak för staten I 2007 års ekonomiska vårproposition redo- infördes rådde det fortfarande en viss oklarhet gjorde regeringen för sin avsikt att göra en om hur utgiftstaket för staten skulle konstrueras översyn av lagen (1996:1059) om statsbudgeten och tillämpas. Konstitutionsutskottet ansåg att (budgetlagen) för att pröva om det finns behov ordningen med utgiftstak och ramar borde ha av ändringar med anledning av de erfarenheter använts några gånger innan riksdagen tog som vunnits under de dryga tio år som gått ställning till om det ska vara obligatoriskt för sedan lagen infördes. Regeringen konstaterade regeringen att föreslå tak för statsbudgeten och att det i en sådan samlad översyn bl.a. bör ingå utgiftsramar (bet. 1996/97:KU3). att pröva om utgiftstaket bör göras obligatoriskt Regeringen och riksdagen har nu i mer än i tio och om tidsperspektivet bör bestämmas till tre år valt att använda ett system med tak för statens år. utgifter. De budgetmässiga resultaten är gynn- Inom Finansdepartementet pågår ett arbete samma och goda praktiska erfarenheter finns nu med att förstärka det finanspolitiska ramverket. av hur systemet tekniskt ska hanteras. Systemet Resultatet ska presenteras under mandat- har vidare vunnit en bred politisk förankring och perioden. Av betydelse för ramverket är även utgör numera ett viktigt element i den budgetden ovan nämnda översynen av budgetlagen. politiska diskussionen. Dessutom konstateras att Som ett led i detta har en översyn genomförts av systemet utgör en symbol för att regeringen och de delar av budgetlagen som avser taket för riksdagen avser att använda en budgetprocess statens utgifter. Överväganden och förslag har som utgår från budgetpolitikens mål och restrikpresenterats i departementspromemorian Stärkt tioner. Dessa omständigheter talar starkt för att finanspolitiskt ramverk – översyn av budget- nu göra användningen av systemet med ett lagens bestämmelser om utgiftstak (Ds 2009:10). utgiftstak för staten obligatoriskt. Promemorian har remitterats och remissbehand- I promemorian konstateras att utgiftstakets lingen avslutas i slutet av maj. Nedan beskrivs avgränsning och utformning inte heller i fortkortfattat promemorians överväganden och sättningen bör regleras i lag. Vidare framhålls att förslag. när användningen av utgiftstaket görs obligatoriskt är det motiverat att ge viss ökad stadga åt Obligatoriskt utgiftstak taket. I promemorian görs därför bedömningar Ordningen med ett av riksdagen beslutat tak för av hur frågor om budgeteringsmarginal och statens utgifter som används när regeringen tekniska justeringar av utgiftstaket kan hanteras bereder förslaget till statsbudget och när den för att stärka tilltron till utgiftstaket. genomför den av riksdagen beslutade verksamheten har nu tillämpats sedan 1997, dvs. i mer än Utgiftstak för löpande treårsperiod tio år. När den reformerade budgetprocessen togs i Under perioden 2000–2008, då statsfinanserna bruk 1996 var det regeringens och riksdagens och de offentliga finanserna under åtskilliga år avsikt att det fleråriga utgiftstaket skulle föreslås uppvisade betydande överskott och uppnådde de och beslutas för en treårsperiod. Denna ordning beslutade budgetpolitiska målen, har använd- tillämpades i flera år och varje år sattes således ett ningen av utgiftstaket visat sig motverka att till- tak för ett nytt tredje år. I promemorian fälliga förstärkningar av statsinkomsterna och konstateras att regeringen vid flera tillfällen i budgetsaldot använts för bestående utgifts- början och mitten av 2000-talet dock avstod från ökningar. att föreslå ett utgiftstak för det tredje året. Detta Trots att det tydligt framgår av budgetlagen innebar en principiell försvagning av den att det är frivilligt för regeringen att använda ett reformerade budgetprocessen eftersom det tak för statens utgifter i beredningen av förslaget riskerade att minska fastheten och långsiktigtill statsbudget och i genomförandet av den heten i budgetprocessen. Under senare år har budgeterade verksamheten, är uppfattningen att regeringen återgått till att i enlighet med de det för närvarande är obligatoriskt med utgifts-

PROP. 2008/09:100

ursprungliga intentionerna föreslå ett tak för ett tiv för utgiftstaket tillämpas är det rimligt att nytt tredje år i budgetpropositionen. motsvarande även gäller för ramar för utgifts- Det treåriga perspektivet är ett viktigt element områden. I enlighet med detta föreslås i i den reformerade budgetprocessen eftersom det promemorian att regeringen i budgetproposistärker det finanspolitiska ramverket och säker- tionen redovisar en beräkning av hur utgifterna ställer budgetprocessens långsiktiga karaktär. I fördelas på utgiftsområden för det andra och syfte att förhindra att regeringen avstår från att tredje året efter det innevarande budgetåret. För lämna förslag om utgiftstak för ett nytt tredje år, det närmast kommande budgetåret gäller att föreslås i promemorian att det i budgetlagen tas regeringen i budgetpropositionen föreslår hur in en bestämmelse om att regeringen i budget- utgifterna ska fördelas på utgiftsområden, propositionen varje år ska lämna ett förslag till eftersom riksdagen beslutat att enligt 3 kap. 2 § utgiftstak för det tredje året efter det inne- andra stycket riksdagsordningen hänföra statsvarande budgetåret. När ett treårigt tidsperspek- utgifterna till utgiftsområden.

5.3 Regeringens ramverk för nivå och att människor varaktigt slås ut från sysselsättningspolitiken arbetsmarknaden. Risken är annars stor att

sysselsättningen blir lägre under lång tid och inte En väl fungerande arbetsmarknad och en bara under lågkonjunkturen. Detta är en viktig varaktigt hög sysselsättning är en av de viktigaste lärdom från 1990-talskrisen. I rådande förutsättningarna för välfärden, både för den konjunkturläge behövs därför åtgärder som enskilde och för samhället som helhet. För bidrar till att färre personer drabbas av arbetsindividen innebär ett arbete en möjlighet att löshet och som förhindrar att människor står kunna försörja sig själv och utforma sitt liv. utan arbete under lång tid. Det är också mycket Arbete bidrar också till ökad självkänsla och angeläget att stärka konkurrenskraften bland delaktighet i samhället. dem som står allra längst från ett arbete. En generös och offentligt finansierad välfärd Regeringen har utvecklat ett ramverk för förutsätter att en hög andel av befolkningen sysselsättningspolitiken som syftar till att arbetar. När fler människor arbetar ökar skatte- politiken på ett så effektivt sätt som möjligt ska inkomsterna samtidigt som utgifterna minskar. bidra till en varaktigt hög sysselsättning. Därmed frigörs resurser som t.ex. kan användas Centrala delar i arbetet med ramverket är att för att förbättra kvaliteten i äldreomsorgen eller precisera målen för sysselsättningspolitiken och inom skolan. En hög andel sysselsatta bidrar att skapa indikatorer som tidigt identifierar också till att inkomstfördelningen blir jämnare, väsentliga problem på arbetsmarknaden och som eftersom arbete utgör den viktigaste inkomst- kan användas för att följa upp om politiken har källan för en majoritet av befolkningen. avsedd effekt (se fördjupningsruta ”Har I budgetpropositionen för 2008 slog reger- regeringens reformer haft avsedd effekt?” efter ingen fast att sysselsättningspolitikens viktigaste avsnitt 5.3.4). I appendix 5.1 i slutet av detta 14 uppgift är att öka den sysselsättningsnivå som är avsnitt redovisas de slutsatser som regeringen förenlig med stabil inflation och ekonomisk hittills dragit kring målen för balans i övrigt. En politik för en varaktigt hög sysselsättningspolitiken samt de satsningar på sysselsättning ställer krav på reformer som lång- arbetsmarknadsstatistiken som regeringen siktigt höjer arbetsutbudet, ökar anställningsbar- genomfört eller föreslår genomföras i 2009 års heten hos personer som stått utanför arbets- proposition om vårtilläggsbudget (prop. marknaden under lång tid och som förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt mer generellt. I tider när arbetslösheten ökar dramatiskt till följd av en fallande efterfrågan bör politiken kompletteras med tillfälliga åtgärder som 14 Detta arbete beskrevs ingående i budgetspropositionen för 2009 motverkar att arbetslösheten fastnar på en hög (Finansplanen, avsnitt 1.4) samt i 2008 års ekonomiska vårproposition (avsnitt 4.1.1).

PROP. 2008/09:100

2008/09:99). I följande avsnitt tillämpas ramverket på den nuvarande arbetsmarknads-

Diagram 5.2 Varsel och arbetslöshet 1976–2009 (januari)

situationen. Tusental Procent

24 12

Varsel (vänster skala) Arbetslöshet (höger skala)

5.3.1 Utvecklingen på arbetsmarknaden

20 10

16 8 Mellan 2006 och fram till och med andra kvartalet 2008 utvecklades arbetsmarknaden mycket 12 6 bra, se diagram 5.1. Arbetskraftsdeltagandet 15 8 4 och sysselsättningen ökade samtidigt som arbetslösheten och sjukfrånvaron minskade 4 2 kraftigt. Därmed ökade även antalet personer i 0 0 arbete. Den gynnsamma utvecklingen berodde 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 till stor del på det goda konjunkturläget, men Anm: Arbetslöshet (enl. tidigare svensk def. 16-64 år) som andel av också på regeringens politik. arbetskraften. Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde. Brott i jämförbarheten mars 1993 vad gäller arbetslöshet. Källor: Arbetsförmedlingen och Statistiska centralbyrån.

Diagram 5.1 Antal personer i arbetskraften, i sysselsättning samt i arbete som andel av befolkningen, 16–64 år

Procent Diagram 5.2 visar att ett kraftigt stigande antal varsel alltid förebådar en högre arbetslöshet. Under 1990-talskrisen ökade antalet varsel och 85 80 uppsägningar dramatiskt. Inom loppet av något år kom sedan arbetslösheten att öka mycket 75 kraftigt. 70 Andel i arbetskraften Utvecklingen under hösten och vintern

Sysselsättningsgrad

Andel i arbete bekräftar samvariationen mellan varsel och 65 arbetslöshet. Under de två första månaderna i år började arbetslösheten stiga i allt snabbare takt 60 55 samtidigt som sysselsättningen minskade. I 1993 1996 1999 2002 2005 2008 februari var 94 000 fler arbetslösa jämfört med Anm: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde. samma månad förra året och 76 000 färre Källa: Statistiska centralbyrån. personer var sysselsatta. Enligt regeringens bedömning kommer arbetslösheten att fortsätta Under hösten 2008 medförde den finansiella stiga till nivåer som är nära de som rådde under krisen att arbetsmarknadsläget ändrades dras- krisen på 1990-talet. Samtidigt kommer tiskt. Antalet varsel om uppsägning ökade sysselsättningen att fortsätta falla. snabbt, främst under det fjärde kvartalet då drygt 57 000 personer varslades. Det är den högsta

Diagram 5.3 Andel arbetslösa av arbetskraften

varselnivån ett enskilt kvartal sedan 1992, då Procent 61 000 personer varslades under det fjärde 14 kvartalet. I likhet med tidigare lågkonjunkturer 12 har nuvarande nedgång inletts med höga varseltal 10 inom industrin. 8 6 4 2 0 1989 1993 1997 2001 2005 2009 15 Om inget annat anges avses åldersgruppen 15-74 år enligt Anm.: Säsongrensade data 15-74 år. Fram till 2005 används OECD:s tillbakaskrivna dataserier då SCB inte publicerade länkad statistik. internationell definition. Anledningen till att åldersgruppen 16-64 år Källor: OECD, Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. används i vissa diagram är att det för vissa variabler saknas längre tidsserier för åldersgruppen 15-74 år. För att säsongrensa data är längre tidserier en förutsättning.

PROP. 2008/09:100

Av speciellt intresse är att arbetslösheten aldrig lingen som arbetslösa eller i program med har kommit ner på de nivåer som gällde före aktivitetsstöd, uppdelat efter inskrivningstidens 1990-talskrisen, vilket framgår av diagram 5.3. längd. I dag är det knappt 75 000 personer som Hög arbetslöshet riskerar således att bita sig fast har en inskrivningstid på över 60 veckor, varav på höga nivåer. ungefär 45 000 personer som har en inskriv- Även om arbetslösheten i slutet av 1990-talet ningstid på över två år. Konjunkturnedgången inte sjönk tillbaka till de nivåer den tidigare låg riskerar att slå allra hårdast mot dessa grupper. på, så började arbetsmarknaden att återhämta sig När antalet personer med kortare arbetslösi slutet av 1990-talet. En bidragande orsak till att hetstider ökar kraftigt minskar dessa gruppers arbetslösheten sjönk var att många personer konkurrenskraft om jobben. deltog i arbetsmarknadspolitiska program eller En viktig uppgift för politiken de närmaste utbildningssatsningar och därmed inte alltid åren är därför att motverka att arbetslösheten räknades som arbetslösa. Under hela 1990-talet fastnar på en hög nivå och att människor 16 blev också inskrivningstiderna, dvs. den varaktigt slås ut från arbetsmarknaden till följd sammanhängande tiden som arbetslös eller i av krisen. program vid Arbetsförmedlingen, kontinuerligt allt längre. Runt 2000 var den genomsnittliga Diagram 5.5 Antalet personer med en sammanhängande tid

i arbetslöshet och program

tiden drygt två år, se diagram 5.4. 17 Tusental Diagram 5.4 Genomsnittlig inskrivningstid som arbetslös 180

eller i program 1991–2004 0-12 veckor 13-59 veckor

160 Varaktighet i dagar 60-103 veckor 104- veckor 140

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 Källor: Forslund, A och Krueger , "Hjälpte arbetsmarknadspolitiken Sverige ur 90-talskrisen?" i Freeman, R, B Swedenborg och R Topel (red), NBER-rapporten II: Att reformera välfärdsstaten, Varifrån kommer de som blir arbetslösa? Trots att antalet varsel om uppsägning Stockholm, SNS, 2006. förutsäger arbetslöshetens utveckling relativt väl Den höga arbetslösheten under 1990-talskrisen är det inte alla varsel som leder till arbetslöshet. fick således som konsekvens att många männi- Det beror delvis på att en del varsel dras tillbaka. skor mer eller mindre helt tappade kontakten Det beror också på att många personer som blir med arbetsmarknaden. Detta illustreras även i uppsagda finner ett nytt arbete innan uppdiagram 5.5 som beskriver utvecklingen av sägningstiden löpt ut. Under perioden 2005 fram antalet inskrivna personer vid Arbetsförmed- till hösten 2008 ledde runt 60 procent av alla varsel till uppsägning och ca 20 procent av de varslade var inskrivna vid Arbetsförmedlingen som arbetslösa inom 6 månader. Nio månader 16 Huruvida deltagare i arbetsmarknadspolitiska program eller efter varslet var ytterligare några procent av de heltidsstuderande räknas som arbetslösa beror på om de sökt arbete eller varslade arbetslösa. Många av de varsel som lagts ej. Eftersom sökaktiviteten ofta minskar under den tid personerna deltar i under hösten 2008 har ännu inte resulterat i program eller i en utbildning är risken stor att de inte räknas som uppsägningar eller arbetslöshet och det är arbetslösa i Arbetskraftsundersökningarna (AKU). Forskningen visar på möjligt att den djupa konjunkturnedgången innebär att en större andel av de varslade blir relativt stora inlåsningseffekter i program under 1990-talet. 17 En del av uppgången under de första åren är en effekt av att uppsagda respektive arbetslösa än under de Arbetsförmedlingens register lades upp augusti 1991 och vid det tillfället senaste åren. är alla personer nyinskrivna. Inskrivningstiderna ser därför kortare ut än vad de egentligen är.

PROP. 2008/09:100

Antalet individer som blir arbetslösa till följd de fast anställda mellan fjärde kvartalet 2007 och av varsel är relativt litet i jämförelse med det motsvarande kvartal 2008. Arbetslöshetsrisken totala antalet individer som blir arbetslösa. bland personer utanför arbetskraften minskade Konjunkturinstitutets rapport visar att i däremot mellan fjärde kvartalet 2007 och fjärde 18 genomsnitt omfattades 36 000 personer per år av kvartalet 2008. Det kan bl.a. bero på att färre 20 varsel under de senaste sex åren, vilket kan personer söker sig till arbetsmarknaden när jämföras med att totalt 250 000 personer per år efterfrågan på arbetskraft minskar, eftersom gick från sysselsättning till arbetslöshet. sannolikheten att få ett arbete minskar. För att undersöka vilka personer som blir Arbetslöshetsrisken bland de sysselsatta var arbetslösa kan flödesstatistiken i arbetskrafts- högre för män än för kvinnor (2,1 procent undersökningarna (AKU) utnyttjas. Tabell 5.1 respektive 1,9 procent) fjärde kvartalet 2008. visar antalet personer som blev arbetslösa fjärde Risken att bli arbetslös är vanligtvis högre för kvartalet 2007 och fjärde kvartalet 2008 fördelat ungdomar (15-24 år) än för övriga ålderspå flöden från sysselsatta, därav fast respektive grupper. Andelen sysselsatta ungdomar som blev tidsbegränsat anställda, samt från personer arbetslösa ökade till 7,1 procent fjärde kvartalet utanför arbetskraften. Det är de flöden till 2008 från 5,1 procent fjärde kvartalet 2007. arbetslöshet som i dag redovisas i statistiken. I 19 tabellen redovisas även arbetslöshetsrisken, dvs. Hur ser utvecklingen ut för grupper med relativt hur stor andel av samtliga i respektive tillstånd svag förankring på arbetsmarknaden? som blev arbetslösa det aktuella kvartalet. Erfarenheten visar att vissa grupper, såsom unga, äldre, utrikes födda, personer med funktions- Tabell 5.1 Antal personer (1000-tal) som blir arbetslösa nedsättning samt de med en utbildning på högst

samt arbetslöshetsrisker (procent)

grundskolenivå, har en relativt sett svagare Kvartal Kvartal Förändr. 4 4 mellan förankring på arbetsmarknaden och drabbas 2007 2008 kvartalen hårdare än andra grupper när förutsättningarna Sysselsatt Antal 70,1 94,1 24,0 på arbetsmarknaden försämras. Det är därför → Arbetslös Arbetslöshetsrisk 1,5 2,0 0,5 särskilt angeläget att följa utvecklingen för dessa därav: Antal 15,9 24,9 9,0 grupper. Fast anställd En förklaring till att både unga och utrikes → Arbetslös Arbetslöshetsrisk 0,5 0,7 0,2 födda som varit kort tid i Sverige har problem, är därav: Antal 51,7 66,7 15,0 att de befinner sig i en fas i livet då de håller på Tidsbegr. anst. att etablera sig på arbetsmarknaden. Under → Arbetslös Arbetslöshetsrisk 6,7 9,2 2,6 denna fas kan det vara svårt för arbetsgivare att Ej i arbets- Antal 62,5 58,0 -4,5 bedöma deras kompetens, eftersom de har kraften relativt lite arbetslivserfarenhet och få referenser Arbetslös från tidigare arbetsgivare. Detta kombinerat med → Arbetslöshetsrisk 3,2 2,9 -0,3 Anm.: Notera att i gruppen sysselsatta ingår även företagare och medhjälpande hushållsmedlemmar. relativt höga ingångslöner och därmed höga kostnader för att anställa, leder till att Källa: Statistiska centralbyrån. arbetsgivare är tveksamma till att anställa dessa Av tabellen framgår att arbetslöshetsrisken är personer. En kompletterande förklaring är att relativt låg bland de sysselsatta, men att den arbetsrättsreglerna om sist in och först ut ökade mellan fjärde kvartalet 2007 och fjärde omfördelar arbetslösheten mellan olika grupper kvartalet 2008. Arbetslöshetsrisken är betydligt och att särskilt unga, men sannolikt även utrikes högre för de tillfälligt anställda än för fast födda som varit kort tid i Sverige, kan drabbas i anställda. Ökningen mätt i antal personer var denna omfördelning. också större bland de tillfälligt anställda än bland Det finns flera andra förklaringar till dessa gruppers svaga förankring på arbetsmarknaden. För utrikes födda bidrar diskriminering,

18 Konjunkturläget december 2008. 19 Sysselsatta delas i flödesstatistiken upp i tre grupper, dvs. personer med fast respektive tidsbegränsad anställning samt företagare och 20 Flödesstatistiken går för närvarande inte att bryta ner på huvudsaklig medhjälpande hushållsmedlemmar. Flöden aktuellt kvartal avser flöden verksamhet utanför arbetskraften. Den framtida urvalsökningen i AKU från föregående kvartal. kommer att möjliggöra att sådana flöden studeras (se bilaga 1).

PROP. 2008/09:100

bristande språkkunskaper samt sämre tillgång till

Tabell 5.2. Grupper med relativt svag förankring på arbetsmarknaden fördelat på arbetskraftstillhörighet,

de informella nätverk via vilka många jobb

förändring mellan 4:e kvartalet 2007 och 4:e kvartalet

tillsätts. Flera av dessa problem gäller även de 2008 grupper av personer med funktionsnedsättning Procentenheter, där inget annat anges som står långt från arbetsmarknaden. Den höga Unga Äldre Utrikes Förgymn. Befolkn. (15-24 (55-74 födda utbild- (15-74 år) ungdomsarbetslösheten kan bl.a. förklaras av år) år) ning brister i utbildningssystemet som medför att Befolkning (%) 2,5 1,5 4,4 -1,2 1,2 unga lämnar gymnasieskolan utan slutbetyg. Orsakerna till äldres relativt svaga ställning på Arbetskraftsdeltagande -1,1 -0,1 0,5 -0,8 -0,2 arbetsmarknaden går bl.a. att finna i arbets- Sysselsättningsgivarnas attityder mot äldre arbetskraft, anställgrad -1,6 -0,4 0,1 -1,2 -0,7 ningskostnaderna för äldre, avtalspensionssyste- Andel i arbete mets utformning samt normerna för utträde från av befolkningen -1,3 0,2 0,4 -0,8 -0,2 arbetslivet. Andel För samtliga ovan nämnda grupper gäller att frånvarande av de har en betydligt sämre arbetsmarknads- sysselsatta -0,4 -1,2 -0,6 -0,6 -0,6 1 situation än befolkningen i arbetsför ålder som Arbetslöshet 1,5 0,7 0,5 1,0 0,7 helhet. Det är dock viktigt att komma ihåg att Andel ej i det kan finnas stora skillnader i arbetsmarknadsarbetskraften av befolkningen 1,1 0,1 -0,5 0,8 0,2 situation inom respektive grupp. Detta gäller 1 Avser frånvarande hela veckan i huvud- och bisyssla. inte minst för utrikes födda, där situationen kan Källa: Statistiska centralbyrån. se mycket olika ut bl.a. beroende på födelseland, hur länge man har varit i Sverige, språkkunskaper Tabellen visar att arbetsmarknadssituationen för och vilken utbildningsbakgrund man har. ungdomar har försämrats mer än för övriga Situationen förändras också mycket över tid för grupper. Erfarenheten är att unga är de som denna grupp beroende på hur invandringen ser drabbas först när konjunkturen viker, vilket bl.a. ut, både beträffande vilka som kommit och kan förklaras av att en stor andel unga har tidsorsakerna till varför de kommit till Sverige. begränsade anställningar. Arbetslösheten bland Tabell 5.2 beskriver hur arbetsmarknads- ungdomar uppgick till 18,8 procent fjärde situationen för unga, äldre, utrikes födda samt kvartalet 2008. Motsvarande siffra för befolkpersoner med högst förgymnasial utbildning ningen som helhet var 6,1 procent. Långtidsförändrats mellan fjärde kvartalet 2007 och fjärde arbetslösheten är dock lägre bland unga än i kvartalet 2008. Dessa gruppers arbetsmarknads- befolkningen som helhet. Å andra sidan är situation jämförs sedan med hur situationen upprepade arbetslöshetsperioder vanligare bland förändrats för befolkningen i arbetsför ålder som ungdomar. helhet. Även personer med förgymnasial utbildning har haft en sämre utveckling än andra grupper. I gruppen finns många unga som lämnat gymnasieskolan utan slutbetyg. Denna grupp har under lång tid haft det särskilt svårt på arbetsmarknaden. När tillgången på arbetskraft ökar, t.ex. genom ökad arbetslöshet, tenderar kraven på utbildning vid rekryteringar att öka. Arbetssökande med låg utbildning får därmed svårare att konkurrera om jobben. Enligt Arbetsförmedlingens rapport Arbetsmarknadsutsikterna för år 2009 och 2010 finns det nu en rad faktorer som pekar på att inflödet till arbetslöshet bland personer med kortare utbildning kommer att öka de närmaste åren. Det beror på att många med kortare utbildning sägs upp eller får avsluta en tidsbegränsad anställning, en rekordstor invandring åren 2006-

PROP. 2008/09:100

2008 samt en fortsatt ökning av antalet ung-

domar som inte har en avslutad gymnasie-

Diagram 5.6 Antalet lediga jobb fördelat på sektor

utbildning. Uppgången tros bli den största sedan Tusental

1990-talet. 90

Utrikes födda har däremot klarat sig bättre än 80 Privat

genomsnittet för befolkningen i arbetsför ålder

Offentlig

70

Total

under perioden. Som nämndes tidigare är dock 60

utrikes födda en mycket heterogen grupp. 50

Även äldre hade under perioden en bättre 40

utveckling än befolkningen i arbetsför ålder som 30

helhet. Arbetslösheten bland äldre, som var 4,0 20 procent fjärde kvartalet 2008, är förhållandevis 10 låg men de som drabbas riskerar att hamna i 0 långtidsarbetslöshet. Det är speciellt allvarligt 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

eftersom långa tider utan arbete har negativa Källa: Statistiska centralbyrån.

konsekvenser för såväl den enskilde som för

samhället i stort. Äldre som riskerar arbetslöshet Även Arbetsförmedlingens statistik över lediga tenderar att lämna arbetsmarknaden med platser bekräftar att antalet jobb minskar. Under avtalspension. En ökad arbetslöshet bland äldre februari månad 2009 var antalet nyanmälda riskerar således att medföra ett permanent lediga platser vid Arbetsförmedlingen 52 000. minskat arbetsutbud. Jämfört med samma månad 2008 har antalet Av tabell 5.2 framgår att konjunkturnednyanmälda platser minskat med knappt 40 gången fram till fjärde kvartalet 2008, ännu inte procent. fått något större genomslag på arbetsmarknads- Trots höga varseltal och en stigande arbetssituationen för de olika grupperna. Skillnaderna löshet visar statistiken från SCB och Arbetsmellan grupperna kan dock komma att bli större förmedlingen att det finns jobb att söka. Det under de kommande åren. visar även erfarenheterna från 1990-talet. Mellan

1990 och 1993 minskade den svenska industri- Finns det jobb att söka? sysselsättningen med knappt 190 000 personer. De höga varseltalen indikerar ett kraftigt fall i Samtidigt skapades emellertid en mängd arbetsarbetskraftsefterfrågan. Diagram 5.6 visar hur tillfällen i industrin – ungefär fem procent av arbetskraftsefterfrågan i offentlig och privat industrijobben var nya under vart och ett av sektor förändrats sedan 2001, mätt som antalet krisåren. För hela ekonomin var motsvarande lediga jobb enligt Statistiska centralbyrån (SCB). siffra ungefär tio procent under krisåren. Med ett ledigt jobb avses ett jobb där En fallande sysselsättning är därför resultatet arbetsgivaren påbörjat en rekrytering utanför av mycket större bruttoförändringar där vissa företaget. Antalet lediga jobb kulminerade andra jobb försvinner samtidigt som nya jobb tillkvartalet 2007 med drygt 60 000 lediga platser. kommer. Denna process, som förekommer även Mellan fjärde kvartalet 2007 och fjärde kvartalet inom snävt avgränsade regioner och branscher, 2008 minskade antalet lediga jobb med drygt 30 finns dokumenterad för flera länder. Att nya procent till knappt 36 000. Minskningen skedde jobb tillkommer och gamla försvinner är en del huvudsakligen i privat sektor. Antalet lediga jobb av den ständigt pågående strukturomvandlingen har minskat mest inom tillverkningsindustrin. som på sikt leder till högre produktivitet och

därmed till högre välfärd. De individer som

drabbas av arbetslöshet får dock bära en stor

andel av kostnaderna för såväl strukturom-

vandling som av variationer i konjunkturläget.

Att arbeten skapas även under djupa

lågkonjunkturer motiverar att det är viktigt att

upprätthålla sökaktiviteten hos de arbets-

sökande. Erfarenheterna från 1990-talskrisen

visar bl.a. att relativt lite resurser inriktades på att

hjälpa de arbetssökande att söka arbete, vilket

PROP. 2008/09:100

sannolikt ledde till att arbetslöshetstiderna 1990-talets arbetsmarknadspolitik förlängdes. Det blir också mer lönsamt för Arbetsmarknadspolitikens utformning under arbetsgivare att utlysa lediga jobb ju fler 1990-talet bidrog till att arbetslösheten fastnade kompetenta arbetssökande det finns. Det beror på en hög nivå under lång tid. Det var för det bl.a. på att rekryteringen är kostsam för första möjligt att via deltagande i arbetsföretagen och ju fortare en rekrytering kan ske marknadspolitiska program upparbeta rätt till en desto lägre blir rekryteringskostnaderna. ny period med arbetslöshetsersättning. Det bidrog både till att förlänga arbetslöshetstiderna och att minska effektiviteten i de konjunktur- 5.3.2 Erfarenheter från 1990-talskrisen beroende programmen. För det andra bidrog höga programvolymer Varför tenderar arbetslösheten att fastna på högre till att relativt lite resurser inriktades på att hjälpa nivåer? de arbetssökande att söka arbete, vilket sannolikt Det finns flera förklaringar till att arbetslösheten också bidrog till att förlänga arbetslöshetstenderar att fastna på höga nivåer. För det första tiderna. Forskning visar också att programmen i minskar sannolikheten att hitta ett arbete med sig bidrog till längre arbetslöshetstider genom att tiden som arbetslös. Det kan bero på att de som deltog i programmen minskade sitt personens kompetens eller motivation att hitta jobbsökande under programtiden. ett arbete minskar med tiden eller att arbets- I viss mån kan dock arbetsmarknadspolitiken givare tror att långtidsarbetslösa är mindre under 1990-talet ha bidragit till att upprätthålla produktiva än andra arbetssökande med i övrigt arbetskraftdeltagandet och att motverka att likvärdiga meriter. För det andra är utform- arbetssökande passiviserades. När politiken ningen av skatter och arbetslöshets- och utformas är det viktigt att beakta både de sjukförsäkringar betydelsefulla. Kombinationen negativa och positiva erfarenheterna av 1990av höga skatter och höga ersättningsnivåer gör talets arbetsmarknadspolitik. det mindre lönsamt att arbeta. För det tredje hänger en varaktigt hög arbetslöshet samman med hur flexibel lönestrukturen är. Om 5.3.3 Regeringens reformer förbättrar lönestrukturen är stel innebär det t.ex. att arbetsmarknadens lönerna inte anpassas till nya situationer på anpassningsförmåga arbetsmarknaden, vilket i förlängningen kan leda till lägre arbetskraftsefterfrågan, högre arbets- Flera av regeringens reformer är betydelsefulla löshet och minskat arbetskraftsdeltagande. En även när arbetskraftsefterfrågan viker kraftigt till alltför sammanpressad lönestruktur innebär följd av lågkonjunkturen, eftersom de bidrar till också att personer med relativt låga att förbättra arbetsmarknadens anpassningskvalifikationer, eller personer som varit utan förmåga. Det innebär bl.a. att reformerna bidrar arbete under lång tid, har svårare att hitta ett till att motverka att arbetslösheten biter sig fast arbete. Alltför stora löneskillnader skulle, å på höga nivåer. andra sidan, medföra att vissa jobb ger löner som Jobbskatteavdraget och reformerna inom är fördelningspolitiskt oacceptabla. I likhet med arbetslöshets- och sjukförsäkringen bidrar till att arbetslöshet kan alltför låga löner leda till motverka långa tider i arbetslöshet och sjukdom. ekonomiska och sociala problem både för Förändringar i arbetslöshetsförsäkringen har individen och samhället i stort. också bidragit till att förbättra lönebildningens En bidragande orsak till att lönestrukturen funktionssätt. inte anpassas i tillräcklig omfattning för att hålla Omläggningen av arbetsmarknadspolitiken tillbaka arbetslösheten kan vara att arbetslösa har har inneburit att Arbetsförmedlingen fått ett mindre inflytande över lönebildningen än tydligare uppdrag att förmedla arbete. De anställda. Om anställda i mindre omfattning tar konjunkturberoende programmen har också fått hänsyn till de arbetslösas intressen när lönerna en tydligare inriktning mot att upprätthålla avtalas kan arbetslösheten tendera att fastna på sökaktiviteten. Möjligheterna att erhålla en ny en hög nivå efter en djup lågkonjunktur. ersättningsperiod i arbetslöshetsförsäkringen utan att upparbeta ett nytt arbetsvillkor har tagits bort. I stor utsträckning riktas numera

PROP. 2008/09:100

programmen till personer som står långt från ning är mer effektiva än breda efterfrågearbetsmarknaden. stimulerande åtgärder. För att stärka konkurrenskraften på arbets- Direkt jobbskapande åtgärder bör begränsas marknaden för personer som varit utan arbete i till sektorer där sannolikheten är hög att de varor minst ett år finns nystartsjobb. Unga kan få eller tjänster som produceras bidrar till en nystartsjobb efter sex månader. De åtgärder som långsiktigt hög tillväxt. Risken är annars stor att vidtagits för att stärka grupper med relativt svag problemet med fallande sysselsättning och förankring på arbetsmarknaden har till stor del ökande arbetslöshet endast skjuts på framtiden. handlat om att öka arbetsgivarnas benägenhet att För att öka effektiviteten bör åtgärder för rekrytera ur gruppen. För unga och äldre utgör omställning huvudsakligen riktas till personer de viktigaste åtgärderna nedsättningen i som blir eller har varit arbetslösa en tid. Avsnitt arbetsgivaravgifterna. För utrikes födda finns 5.3.1 visade att även om varsel indikerar hög dessutom instegsjobb. arbetslöshet så ökar arbetslösheten främst för att Det finns flera skäl till varför denna inriktning många tidsbegränsat anställda inte får sina på arbetsmarknadspolitiken är långsiktigt anställningskontrakt förlängda och till följd av gynnsam. För det första visar erfarenheten att att arbetslöshetstiderna överlag stiger. Omkring jobbsökaraktiviteter relativt effektivt kortar ned två miljoner arbetstagare omfattas av omställarbetslöshetstiderna jämfört med andra program. ningsavtal som träder in vid varsel och upp- För det andra visar erfarenheten att subven- sägning. Avtalen innehåller en rad åtgärder tionerade anställningar är det alternativ som ökar såsom ekonomiskt stöd, coachning, utbildning sannolikheten att senare få ett arbete till rådande eller stöd vid start av egen näringsverksamhet. marknadslön mest. Genom att rikta nystarts- Inflödet till arbetslöshet ökar nu snabbt. Det jobben till personer som står långt från leder till längre arbetslöshetstider, eftersom arbetsmarknaden ökar konkurrensen om de jobb konkurrensen om jobben hårdnar. Därmed ökar som finns, eftersom nystartsjobben i förläng- även risken för att fler människor slås ut från ningen leder till fler kompetenta arbetssökande. arbetsmarknaden. I en lågkonjunktur värnas arbetslinjen bäst genom aktiv arbetsmarknadspolitik. Det är därför nödvändigt att bl.a. rikta 5.3.4 Åtgärder för högre sysselsättning mer resurser till personer med korta arbetslöshetstider för att motverka långa tider utan Målet att varaktigt öka sysselsättningen ligger arbete. Det handlar framför allt om åtgärder som fast. Därmed ligger även politikens långsiktiga stödjer och uppmuntrar dem som förlorar inriktning för tillväxt och sysselsättning fast. I jobbet att fortsätta söka efter arbete, eftersom tider när arbetslösheten ökar kraftigt till följd av sådana åtgärder har visat sig vara effektiva. Det ett dramatiskt fall i efterfrågan måste politiken handlar också om att erbjuda praktikplatser till kompletteras med tillfälliga åtgärder som personer som är i behov av att förstärka motverkar att arbetslösheten fastnar på en hög kompetensen eller upprätthålla kontakten med nivå och att människor varaktigt slås ut från arbetslivet. Det är också viktigt att personer som arbetsmarknaden. är i behov av utbildning söker sig till det I rådande konjunkturläge behövs därför reguljära utbildningssystemet, t.ex. en yrkesåtgärder som bidrar till att färre personer drabbas utbildning i den kommunala vuxenutbildningen. av arbetslöshet och som förhindrar att männi- För att stärka konkurrenskraften hos personer skor står utan arbete under lång tid. Det är också med långa arbetslöshetstider är det viktigt att mycket angeläget att stärka konkurrenskraften t.ex. värna kvaliteten i jobb- och utvecklingsbland dem som står allra längst från ett arbete. garantin och jobbgarantin för ungdomar. En viktig restriktion för politiken är de Ovanstående principer för sysselsättningsoffentliga finanserna. Det gäller därför att finna politiken i detta konjunkturläge har genomsyrat välavvägda åtgärder som är kostnadseffektiva för de åtgärder regeringen redovisade i de offentliga finanserna och som samtidigt leder propositionen Åtgärder för jobb och till att den varaktiga sysselsättningen upprätt- omställning (prop. 2008/09:97) och de åtgärder hålls. Regeringens bedömning är att direkt regeringen föreslår i denna proposition. jobbskapande åtgärder och åtgärder för omställ- I propositionen Åtgärder för jobb och omställning presenterade regeringen direkt jobb-

PROP. 2008/09:100

skapande åtgärder samt åtgärder för omställning. deltagare i garantierna öka med 100 000 personer De direkt jobbskapande åtgärderna rörde en jämfört med beräkningen i budgetpropositionen permanent skattereduktion vid reparation, om- för 2009. och tillbyggnad, det s.k. ROT-avdraget, och en resursförstärkning till infrastrukturinvesteringar. Satsningen på ROT-avdraget motsvarar ett skattebortfall på cirka 3,5 miljarder kronor per år. Ytterligare 1 miljard kronor under 2009–2011 satsades på drift och underhåll av vägar och järnvägar utöver den tidigare satsningen som aviserades i budgetpropositionen för 2009. Syftet med åtgärderna är bl.a. att stimulera arbetskraftsefterfrågan och därmed upprätthålla sysselsättningen och tillvarata lediga resurser. I samband med denna proposition föreslår regeringen att statsbidraget till kommunerna ökar tillfälligt med 7 miljarder kronor för 2010. Därtill höjs statsbidraget till kommunerna permanent med 5 miljarder kronor från och med 2011. Höjda statsbidrag bidrar till att upprätthålla de grundläggande välfärdtjänsterna som kommunsektorn tillhandahåller och till att dämpa nedgången i sysselsättning i kommunsektorn. Propositionen Åtgärder för jobb och omställning innehöll också förstärka resurser till såväl personer med korta arbetslöshetstider som till dem som varit utan arbete under lång tid. Satsningarna på korttidsarbetslösa syftar till att öka deras chanser att få ett nytt arbete genom intensifierad förmedling (coachning), praktik och utbildning. Arbetslösa över 25 år kan under 2009 och 2010 få förhöjt studiebidrag för studier på yrkesvux. I samband med denna proposition förstärker regeringen åtgärderna för omställning riktade till korttidsarbetslösa. Tillsammans med de tidigare insatserna i propositionen Åtgärder för jobb och omställning omfattar insatserna i årsgenomsnitt för 2009 31 500 platser för intensifierad arbetsförmedling, 21 600 praktikplatser samt 3 600 platser i yrkesvux. I propositionen Åtgärder för jobb och omställning förstärktes konkurrenskraften hos personer med långa arbetslöshetstider genom att kompensationen i nystartsjobb fördubblades. Nu ökas antalet platser i jobb- och utvecklingsgarantin samt jobbgarantin för unga med omkring 26 000 platser i årsgenomsnitt för 2009. I garantierna erbjuds de arbetslösa förutom jobbsökaraktiviteter och praktik bl.a. även möjlighet till särskilt anställningsstöd och förstärkt arbetsträning. För 2010 bedöms antalet

PROP. 2008/09:100

Har regeringens reformer haft avsedd effekt? metoder som bör tillämpas. Metoderna kan ibland också leda till olika resultat. Regeringens mål är att varaktigt öka syssel- I Regeringskansliet pågår ett arbete med att sättningen. En rad reformer har genomförts som utveckla metoderna för att separera effekterna av syftar till att långsiktigt öka arbetsutbudet och konjunkturella och strukturella faktorer. En att stärka konkurrenskraften bland dem som står första redovisning av detta arbete ges nedan. längst från arbetsmarknaden. Detta är en välavvägd inriktning på politiken, eftersom Strukturella och konjunkturella variationer i arbetsutbudet bestämmer sysselsättningen på transfereringsmottagandet lång sikt. De viktigaste åtgärderna regeringen har I detta avsnitt beskrivs hur antalet personer som genomfört är jobbskatteavdraget, förändringarna får ersättning från vissa ersättningssystem, mätt i arbetslöshets- och sjukförsäkringarna, infö- som helårsekvivalenter, utvecklas i frånvaro av randet av nystartsjobben samt omläggningen av konjunktursvängningar. Regeringens mål är att 21 arbetsmarknadspolitiken. varaktigt öka sysselsättningen. Utvecklingen av Regeringen bedömde i budgetpropositionen antalet helårsekvivalenter kan därmed indirekt för 2009 att sysselsättningen på lång sikt ökar indikera måluppfyllelse, eftersom antalet med 120 000 personer till följd av de reformer personer som mottar ersättningar för arbetsregeringen genomfört eller föreslog i budget- löshet och sjukdom samvarierar med arbetspropositionen. Regeringen står fast vid denna marknadens funktionssätt. bedömning men den kraftiga nedgången i I diagram 5.7 redovisas den faktiska utveckarbetskraftsefterfrågan till följd av konjunkturen lingen av antalet personer som får ersättningar kan leda till att det tar längre tid för politiken att från trygghetssystemen mätt som antalet få fullt genomslag på sysselsättningen. Som helårsekvivalenter (heldragen linje) samt ett påpekades i budgetpropositionen är kunskapen konjunkturrensat mått, eller den strukturella om effekterna långt från fullständig och det nivån, på antalet helårsekvivalenter (streckad gäller i synnerhet bedömningen av hur snabbt linje). Skillnaden mellan den heldragna linjen 22 effekterna uppstår. och den streckade linjen mäter konjunkturens Ovan angivna skäl gör det viktigt att använda betydelse för antalet helårsekvivalenter. indikatorer på hur arbetsmarknaden utvecklas Resultaten indikerar att minskningen av för att följa upp om politiken leder utvecklingen antalet helårsekvivalenter mellan 2006 och 2008 i rätt riktning eller om det finns skäl att ändra huvudsakligen (ca 80 procent) beror på eller komplettera vidtagna åtgärder (se fördjupad strukturella faktorer. Det kan finnas flera olika 23 diskussion i budgetpropositionen för 2009). Det strukturella förklaringsfaktorer, t.ex. demoär också viktigt att beakta att läget på grafiska förändringar och regeringens politik. arbetsmarknaden påverkas av andra faktorer än Minskningen av antalet helårsekvivalenter regeringens politik, t.ex. konjunkturläget och mellan 2006 och 2008 beror främst på att antalet demografiska förändringar. Den kraftiga om- personer som får sjukpenning samt sjuk- och svängningen av arbetsmarknadsläget under aktivitetsersättning har minskat. Under tidigare hösten gör det särskilt svårt att bedöma de högkonjunkturer har ökad sysselsättning åtföljts långsiktiga effekterna av regeringens politik. av ökad ohälsa. De senaste åren har dock Mellan 2008 och 2012 bedöms sysselsättningen sysselsättningen ökat samtidigt som sjukpenning minska med 290 000 personer. samt sjuk- och aktivitetsersättning minskat. För att bedöma effekterna av regeringens Detta tyder på att strukturella faktorer har politik är det önskvärt att kunna separera effekterna av strukturella och konjunkturella faktorer, dvs. att försöka uppskatta hur arbetsmarknaden utvecklas i frånvaro av konjunktur- 21 De ersättningar som avses är sjuk- och rehabiliteringspenning, sjuksvängningar. Av särskilt intresse är att följa och aktivitetsersättning, arbetslöshetsersättning, ersättning vid utvecklingen av antalet personer i arbete samt deltagande i arbetsmarknadspolitiska program samt ekonomiskt bistånd. det totala antalet arbetade timmar. Det är 22 För att få fram ett konjunkturrensat mått på antalet helårsekvivalenter emellertid en komplicerad uppgift och det råder beräknas hur de olika trygghetssystemen skulle utvecklas givet ett ingen enighet i forskningen kring vilka statistiska normalt resursutnyttjande på arbetsmarknaden. 23 Liknande resultat erhålls om konjunkturens effekter rensas bort med ett s.k. HP-filter som är en mycket vanlig metod för konjunkturrensning.

PROP. 2008/09:100

minskat antalet helårsekvivalenter i ohälsa. effekterna av konjunkturnedgången bli ännu Orsaker till detta kan bl.a. vara s törre. attitydförändringar och en effektivare sjukskriv- Däremot fortsätter antalet helårsekvivalenter i ningsprocess. ohälsa (sjukpenning samt sjuk- och aktivitets- Minskningen av antalet personer som fick ersättning) att minska. Regeringens reformer, någon ersättning från de arbetslöshetsrelaterade attitydförändringar och demografiska förändsystemen mellan 2006 och 2008 beror dock ringar är alla viktiga orsaker till den minskade främst på den goda konjunkturutvecklingen. sjukfrånvaron. Även det mycket svaga konjunkturläget kan eventuellt bidra till minskad sjukfrånvaro.

Diagram 5.7 Antal personer (mätt som helårsekvivalenter) som uppbär ersättning från vissa ersättningssystem

Tusental Transfereringsmottagandets sammansättning 1 400 Ett visst antal helårsekvivalenter kan uppkomma på många olika sätt. Exempelvis kan 100 1 200 helårsekvivalenter bestå av att 100 personer är 1 000 arbetslösa på heltid under ett helt år eller att 800 1 200 personer är heltidsarbetslösa i en månad 600 var. Eftersom långa tider utan arbete har Antal helårsekvivalenter betydligt större negativa konsekvenser både för 400 Konjunturrensat mått på antalet individen och samhället är det viktig att följa sammansättningens utveckling. Antalet helårs- 200 helårsekvivalenter 0 ekvivalenter i respektive ersättningssystem måste 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012 därför kompletteras med ytterligare information Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. om hur många personer som uppbär ersättning för sjukdom och arbetslöshet, under hur lång tid de får ersättningen samt hur flödena in i och ut Mellan åren 2008 och 2012 förväntas en ökning ur trygghetssystemet utvecklas. Den nya av det totala antalet personer, mätt som transfereringsstatistiken kommer att ge svar på helårsekvivalenter, som får någon form av dessa frågor men har ännu inte kunnat analyseras ersättning från ohälso- och arbetslöshetsfullt ut i alla dimensioner. Regeringen avser relaterade system. Det är till stor del ett resultat således att återkomma med djupare analyser av att konjunkturberoende program beräknas angående detta i höstens budgetproposition. öka med ca 120 000 helårsekvivalenter samt att Diagram 5.8 visar antalet personer som får personer som får arbetslöshetsersättning ersättning för arbetslöshet och sjukdom. I beräknas öka med ca 90 000 helårsekvivalenter diagrammet är gruppen övriga de personer som till 2012. Ökningen av antalet helårsekvivalenter uppbär en kombination av olika ersättningsslag. är således i hög utsträckning kopplade till den Notera dock att sjuklön, ekonomiskt bistånd kraftiga inbromsningen på arbetsmarknaden. samt ersättning till unga som deltar i Den kraftiga inbromsningen leder även till arbetsmarknadspolitiska program inte räknats negativa strukturella effekter, vilket medför att med i statistiken som rör antal personer. Totalt 24 även det konjunkturrensade måttet på antalet sett uppgick antalet personer som under en dag helårsekvivalenter ökar något de närmaste åren erhöll ersättning från något transfereringssystem (se diagram 5.7). Det beror framför allt på att den höga arbetslösheten under de närmaste åren bidrar till att människor riskerar att varaktigt slås ut från arbetsmarknaden och en högre jämviktsarbetslöshet. I bedömningen av utvecklingen av helårsekvivalenterna har hänsyn tagits 24 Ekonomiskt bistånd räknas inte med p.g.a. att bidraget betalas ut till till tidigare reformer, det stimulanspaket som hushållet och inte till en individ. Idag finns inte heller några uppgifter om lades fram i propositionen Åtgärder för jobb och varför hushållet får ekonomiskt bistånd. Det pågår ett utvecklingsarbete omställning (prop 2008/09:97) samt de förslag på Socialstyrelsen som innebär att bl.a. orsaker till behov av ekonomiskt regeringen lägger i denna proposition. Utan bistånd kommer att samlas in med början hösten 2009. Ersättningen till dessa reformer skulle de negativa strukturella unga som deltar i arbetsmarknadspolitiska program ska på sikt ingå. Ersättningen är ny och Försäkringskassan kan ännu inte leverera uppgifter om denna ersättning till SCB.

PROP. 2008/09:100

under 2008 till drygt 820 000. Det är en gynnsam demografisk utveckling och attityd- 25 minskning med närmare 210 000 personer sedan förändringar har påverkat utvecklingen. motsvarande tidpunkt 2006. Minskningen av antalet personer med ersättning från de sociala

Diagram 5.9 Antal sjukfall fördelat efter sjukskrivningstidens längd

trygghetssystemen kan liksom minskningen av v Tusental antalet helårsekvivalenter i huvudsak förklaras av antalet helårsekvivalenter i huvudsak förklaras av ett minskat antal arbetslösa och sjukskrivna. ett minskat antal arbetslösa och sjukskrivna. 140

0-12 veckor

120 13-26 veckor

Diagram 5.8 Antalet personer som uppbär ersättning från

27-51 veckor

vissa trygghetssystem 100 52- veckor Tusental 80 1 800 60

Övriga

1 600 Aktivitetsstöd 40 1 400 Arbetslöshetsersättning Sjuk- och aktivitetsersättning 20 1 200

Sjukpenning

1 000 0 2000 2002 2004 2006 2008 800 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 600 400 200 Sjuk- och aktivitetsersättning 0 2000 2002 2004 2006 2008 Antalet sjuk- och aktivitetsersatta har ökat sett Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. över hela 2000-talet. Den kraftigaste ökningen har procentuellt sett skett bland de unga, diagram 5.10. För åldersgruppen 20–24 år har Sjukpenning antalet mer än fördubblats, även om för- Den kraftiga minskningen av antalet personer ändringen skett från en låg nivå. som uppbär sjukpenning inleddes 2003, se Under 2007 minskade de sjuk- och diagram 5.9. Den kan till stor del förklaras av ett aktivitetsersatta för första gången sedan mitten förändrat sjukskrivningsmönster, men även av av 1990-talet. Den huvudsakliga förklaringen till att antalet personer som beviljades sjukersätt- detta är att utflödet från systemet har ökat. Det ning ökade, vilket innebar att de inte längre fick är i stor utsträckning en följd av den demosjukpenning. Antalet nya sjukfall blev färre grafiska utvecklingen med stora pensionsavsamtidigt som sjukfallens längd minskade. gångar i 40-talistgenerationen. Utflödet har Sjukfall som pågått under längre tid än ett år således framför allt skett till ålderspensionssvarade för ca 40 procent av alla sjukfall under systemet och få personer har gått från sjuk- och 2008. Det är en något lägre andel än under aktivitetsersättning tillbaka till arbetslivet. mitten av 2000-talet. Den största minskningen Ett minskat inflöde till sjuk- och aktivitetsav antalet sjukfall har i procentuella termer skett ersättning har sedan mitten av 2000-talet också bland de äldre. bidragit till att minska antalet ersatta. Med de Den 1 juli 2008 infördes nya regler i nya reglerna i sjukförsäkringen kan inflödet sjukförsäkringen. Det innebar bland annat en förväntas minska i tilltagande takt. Det innebär fast tidsgräns för rätten till sjukpenning och att att antalet sjuk- och aktivitetsersatta på sikt kan arbetsförmågan prövas vid ett antal fasta förväntas minska ytterligare. tidpunkter. Det är ännu för tidigt att dra några säkra slutsatser av de nya reglernas effekt. En rimlig bedömning är dock att regeringens politik haft en positiv effekt på sjukfrånvarons utveckling men även andra faktorer som en

25 Uppgift för tredje kvartalet 2008.

PROP. 2008/09:100

Diagram 5.10 Relativ utveckling av antal sjuk- och

kan vara problematiska och leda politiken fel (se

aktivitetsersatta, index=100 år 2000

mer detaljerad redogörelse i budgetproposi- Procent tionen för 2008). 300 Regeringens bedömning är också att utvecklingen på arbetsmarknaden måste bevakas

20-24

250 25-34 35-44 med en bred uppsättning indikatorer som beskriver arbetsmarknadssituationen för hela

45-54

200

55-64

befolkningen i arbetsför ålder. Det innebär bl.a. indikatorer som följer utvecklingen av såväl 150 100 sysselsättning, arbetslöshet som sjukfrånvaro, samt indikatorer som beskriver vad personer utanför arbetskraften har för huvudsaklig 50 verksamhet. 0 2000 2002 2004 2006 2008 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Arbetsmarknadsstatistiken

Sedan drygt ett år tillbaka pågår ett samarbete Appendix 5.1 mellan Regeringskansliet och SCB som syftar till att vidareutveckla statistiken avseende SCB:s Målen för sysselsättningspolitiken arbetskraftsundersökningar (AKU) och statistiken som avser ersättningar vid sjukdom och Det övergripande målet för politiken arbetslöshet. Samarbetet har bl.a. resulterat i att SCB sedan november 2008 publicerar nya in- I budgetpropositionen för 2008 slog regeringen fast att sysselsättningspolitikens viktigaste dikatorer på arbetsmarknadssituationen baserade på nuvarande frågor och urvalsstorlek i AKU 26 uppgift är att öka den sysselsättningsnivå som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk (se SCB:s hemsida). Utöver dessa indikatorer anser regeringen det balans i övrigt. Målsättningen innebär att det är angeläget att tillföra SCB resurser för att utöka sysselsättningsnivån i genomsnitt över en urvalet i AKU och för att ställa fler frågor runt konjunkturcykel som ska öka. Den finansiella krisen slår hårt mot intervjupersonernas arbetsmarknadssituation. Mot bakgrund av detta tillförs AKU under 2009 arbetsmarknaden. Sysselsättningspolitikens mest angelägna uppgift under krisåren är därför att ytterligare 2,9 miljoner kronor för tilläggsfrågor genom beslut av regeringen (dnr motverka att den leder till att människor A2008/3326/AE). Vidare föreslår regeringen i varaktigt slås ut från arbetsmarknaden och att 2009 års proposition om vårtilläggsbudget (prop. arbetslösheten fastnar på en hög nivå. Risken är annars stor att sysselsättningen blir lägre under 2008/09:99) att AKU tillförs ytterligare medel, totalt 15,5 miljoner kronor 2009, för en ökning lång tid framöver. av urvalet i AKU. Kvantitativa mål för sysselsättningspolitiken? Under hösten 2008 fick SCB i uppdrag att En fördel med kvantitativa mål är att de kan vidareutveckla statistiken över transfereringsbidra till ökad tydlighet och därigenom till bättre mottagandet (dnr Fi2008/7777). Sedan början av fokus i politiken. För att målen ska fungera 2009 levererar SCB kvartalsvis denna statistik till ändamålsenligt krävs att de är preciserade utifrån Regeringskansliet. Statistiken kommer att sysselsättningspolitikens prioriterade områden publiceras två gånger per år dels i den ekonooch att måluppfyllelse inte kan nås genom att miska vårpropositionen, dels i budgetproposiutnyttja egenheter i statistiken. Regeringen tionen. I följande avsnitt redovisas de satsningar bedömer att det övergripande målet för politiken inte bör kompletteras med explicita siffersatta mål för enskilda indikatorer, t.ex. för sysselsättningsgrad eller arbetslöshet. Tidigare erfarenheter av kvantitativa mål inom 26 AKU är en intervjuundersökning som baserar sig på ett kvartalsvist sysselsättningspolitiken har visat att sådana mål urval om ca 64 000 personer. Intervjufrågorna avser individernas arbetsmarknadssituation.

PROP. 2008/09:100

regeringen gjort på AKU och på transfereringsstatistiken och motiven till dessa.

Figur 1 Några centrala begrepp i AKU.

Arbetskraftsundersökningarna Befolkningen Befolkningen Det är framför allt tre frågor som statistiken ska ge information om för att utgöra ett bra I arbetskraften I arbetskraften Ej i arbetskraften Ej i arbetskraften beslutsunderlag för sysselsättningspolitiken: 27 (1) Hur många människor i befolkningen i Huvudsaklig Huvudsaklig arbetsför ålder arbetar och vad gör de som inte verksamhet: verksamhet: Sysselsatta Sysselsatta Arbetslösa Arbetslösa •Heltidsstudier •Heltidsstudier arbetar? Kunskap om detta är viktigt, eftersom •Sjuka •Sjuka det bl.a. ökar chanserna att upptäcka en •Pension •Pension utveckling som innebär att sjukfrånvarande och •Övriga •Övriga arbetslösa lämnar arbetskraften och därmed I arbete I arbete Tillf. från- Tillf. frånkommer allt längre från arbetsmarknaden. varande varande (2) Bland personer som inte arbetar är frågan: hela hela Hur länge sedan var det som de arbetade? Svaret veckan veckan på frågan är viktig, eftersom forskning bl.a. visar att en persons chanser att få ett arbete minskar Frånvaro- Frånvaroorsak: orsak: med tiden som arbetslös. •Sjuk •Sjuk (3) Hur ser pågående förändringar på •Semester •Semester arbetsmarknaden ut? Denna frågeställning kan •Föräldra- •Föräldrabesvaras genom att följa hur personer byter ledig ledig arbetsmarknadstillstånd, t.ex. från arbetslöshet •Övriga •Övriga till arbete. Sådan s.k. flödesstatistik är särskilt värdefull, eftersom den snabbt fångar upp pågående (positiva eller negativa) förändringar Regeringens ambition är således att AKU ska på arbetsmarknaden. kunna beskriva hur många människor som Dessa tre frågeställningar kan åskådliggöras befinner sig i olika tillstånd. Statistiken bör också med det s.k. AKU-trädet, som delar in kunna beskriva hur länge personerna varit i ett befolkningen i arbetsför ålder i de olika till- visst tillstånd samt visa hur människor byter stånden (se figur 1) enligt AKU:s definitioner. 28 mellan tillstånd. Regeringen bedömer att en sådan heltäckande och systematisk redovisning av arbetsmarknadssituationen väsentligen förbättrar möjligheterna att identifiera allvarliga problem på arbetsmarknaden. Erfarenheten visar att vissa grupper drabbas hårdare än andra när konjunkturen eller arbetsmarknadens funktionssätt försämras. Det är därför även viktigt att följa utvecklingen för grupper med relativt svag förankring på arbetsmarknaden, t.ex. unga, utrikes födda personer med funktionshinder, eller äldre. Statistiken ska därför så långt som möjligt beskriva arbetsmarknadssituationen även för dessa grupper. AKU är den viktigaste statistikkällan för att beskriva arbetsmarknadssituationen. En av AKU:s främsta fördelar är att statistiken beskriver arbetsmarknadssituationen för hela befolkningen (i arbetsför ålder) varje månad. Redan tre veckor efter månadsskiftet publiceras statistik för föregående månad. Till AKU:s 27 Se Budgetpropositonen för 2009 (Finansplanen, appendix 1) för en mer utförlig beskrivning av frågeställningarna. fördelar hör också att den möjliggör jämförelser 28 både mellan länder och över tid. Ytterligare en För mer precisa definitioner hänvisas till SCB:s hemsida eller budgetpropositonen för 2009 (Finansplanen, appendix 1).

PROP. 2008/09:100

fördel med AKU är att det går att uppskatta hur antalet personer som får ersättning från många arbetstimmar som utförs i ekonomin trygghetssystemen vid arbetslöshet och sjuksamt hur många människor som bidragit till dom. Denna statistik ger information om 29 dessa timmar. Detta är värdefullt, särskilt arbetsmarknadssituationen, eftersom antalet eftersom syftet med regeringens politik är att ersättningsmottagare varierar med arbetsvaraktigt öka antalet personer som arbetar men marknadsläget. Transfereringssstatistiken kan även att varaktigt öka antalet arbetade timmar användas för att identifiera såväl konjunkturella bland dem som arbetar. variationer som strukturella förändringar i En nackdel med AKU är att det är en transfereringsmottagandet. En fördel med urvalsundersökning och den statistiska osäker- transfereringsstatistiken är att den är totalräknad heten snabbt blir stor när statistiken bryts ned på för hela befolkningen och det är därför möjligt t.ex. olika demografiska grupper och utbild- att bryta ned statistiken på betydligt fler ningskategorier. Det gäller särskilt när statistiken demografiska grupper och utbildningskategorier ska beskriva hur människor byter arbets- än AKU. Transfereringsstatistiken har dock 30 marknadstillstånd (flödesstatistiken). betydligt längre eftersläpning än AKU (två Regeringen föreslår därför i 2009 års vår- kvartal). tilläggsbudget (prop. 2008/09:99) en resursför- SCB fick 2008 i uppdrag att vidareutveckla stärkning till SCB för att öka urvalet i AKU med statistiken (dnr Fi2008/7777). Den nya stati- 24 000 individer per kvartal från och med andra stiken redovisar antalet personer och hur länge kvartalet 2009. I dag intervjuas 64 000 personer de mottar ersättning av olika slag, samt flöden in per kvartal. Med hjälp av urvalsökningen blir det i och ut ur trygghetssystemen respektive flöden bl.a. möjligt att betydligt mer detaljerat än mellan de olika ersättningsslagen. Den nya tidigare följa hur personer byter mellan olika statistiken kommer att levereras till Regeringsarbetsmarknadstillstånd. Publiceringen av stati- kansliet varje kvartal för uppföljning och analys stiken där hela det större urvalet används av situationen på arbetsmarknaden. Statistiken planeras ske från och med november 2009. kommer att publiceras löpande i den eko- För att mer detaljerat kunna följa hur många nomiska vårpropositionen samt i budgetproposisom deltidsarbetar och hur länge de gör det har tionen. regeringen uppdragit åt SCB att från och med januari 2009 utöka AKU med ett antal frågor som rör deltidsarbete (dnr A2008/3326/AE). I AKU ska enligt uppdraget ställas frågor som mäter under hur lång tid personer är undersysselsatta fördelat på huruvida de är helrespektive deltidsanställda. En undersysselsatt person uppger att han eller hon arbetar mindre än personen skulle vilja göra. Tidigare har enbart beskrivits hur många personer som är undersysselsatta. Vidare ska frågor ställas som mäter hur många och under hur lång tid personer är frånvarande p.g.a. sjukdom på deltid samt hur många personer som uppbär sjuk- och aktivitetsersättning på deltid. En sammanställning av svaren på dessa frågor planeras ske i AKU:s kvartalssammanställning första kvartalet 29 De ersättningar som är av speciellt intresse för att beskriva arbetsmarknads- 2009 som publiceras i april. situationen är arbetslöshetsersättning, ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program, sjuk- och rehabiliteringspenning samt sjuk- och Transfereringsstatistiken aktivitetsersättning. Det är också önskvärt att inkludera ekonomiskt Det andra utvecklingsarbetet tillsammans med bistånd. Men eftersom bidraget ges till hushållet och det inte finns SCB syftar till att förbättra statistiken över statistik kring varför hushållet behöver bidraget (t.ex. arbetslöshet) är det i nuläget inte möjligt att redovisa sådan statistik. 30 Det är dock viktigt att komma ihåg att t.ex. ungdomar och utrikes födda som nyligen kommit till Sverige i mindre utsträckning än andra kvalificerar sig för ersättning.

6 Den makroekonomiska utvecklingen

PROP. 2008/09:100

6 Den makroekonomiska utvecklingen

Sammanfattning

• Det ekonomiska läget är osedvanligt svårbedömt. Därmed blir bedömningen av den framtida konjunkturutvecklingen ovanligt • Den globala konjunkturen har försämrats osäker. snabbt. En kombination av fallande bostadspriser och en omfattande finansiell kris har bidragit till ett kraftigt fall i efterfrågan värl- I detta kapitel redovisas regeringens prognos för den över. den ekonomiska utvecklingen i omvärlden och i • Den internationella lågkonjunkturen be- Sverige till och med 2012. Dessutom analyseras 31 döms bli djup och utdragen. Först vid års- två alternativa scenarier för den ekonomiska skiftet 2009/2010 väntas situationen i den utvecklingen framöver. finansiella sektorn normaliseras. I kombination med en expansiv penningpolitik och

Tabell 6.1 Nyckeltal

finanspolitiska stimulanser bidrar detta till Procentuell förändring om annat ej anges att tillväxten i världsekonomin successivt 2008 2009 2010 2011 2012 tilltar. Resursutnyttjandet i världsekonomin BNP -0,2 -4,2 0,2 2,4 4,0 är lågt under hela perioden 2009–2012. BNP, kalenderkorr. -0,6 -4,0 -0,1 2,5 4,4 1 • Svensk BNP faller i linje med konjunk- Sysselsatta 1,2 -2,8 -3,3 -1,0 0,6 turnedgången i omvärlden, och tillväxten blir Arbetade timmar 1,6 -4,4 -2,3 -0,6 -0,2 kraftigt negativ 2009. En stabilisering av om- Produktivitet -1,8 0,3 2,5 3,1 4,2 världsefterfrågan, en expansiv penningpolitik 1,2 Arbetslöshet 6,2 8,9 11,1 11,7 11,3 och en normalisering på finansmarknaderna 3 Löner 4,3 3,3 2,2 2,2 2,5 bidrar till en svag ökning av BNP 2010. KPI 4 3,4 -0,4 0,3 0,8 1,5 Först 2011 väntas tillväxten ta fart på allvar. 1 15–74 år. 2 I procent av arbetskraften. • Läget på arbetsmarknaden försämras snabbt. 3 Mätt enligt konjunkturlönestatistiken. 4 Årsgenomsnitt. Sysselsättningen faller kraftigt under 2009, Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar. 2010 och 2011, för att börja öka först 2012. Arbetslösheten bedöms öka till upp mot 12 procent 2011 för att därefter minska. • Resursutnyttjandet faller kraftigt de närmaste åren och är mycket lågt under hela perioden 2009–2012. • Det låga resursutnyttjandet medför att såväl 31 I arbetet med denna prognos har information som fanns tillgänglig till löneökningarna som inflationen väntas bli och med den 20 mars beaktats. Prognosen är därtill baserad på nu mycket låga de kommande åren. gällande regler och på av regeringen aviserade förslag till riksdagen, inkluderande förslagen i denna proposition. I bilaga 1 redovisas prognosens siffermässiga innehåll i detalj.

PROP. 2008/09:100

6.1 Internationell och finansiell Stabilitetsåtgärder och penningpolitik bidrar till ekonomi normalisering på kreditmarknaderna

Djup global lågkonjunktur Centralbanker och regeringar världen över har genomfört omfattande åtgärder riktade mot de

Den globala finansiella krisen i kombination med finansiella marknaderna. Detta har medfört en

fallande bostadspriser i stora delar av OECD- förbättring av bankernas upplåningsmöjligheter området har drivit in den globala ekonomin i en jämfört med hösten 2008 (se diagram 6.2).

djup lågkonjunktur. Dåligt fungerande kreditmarknader innebär att det är dyrare och svårare

Diagram 6.2 TED-spreadar

för företag och hushåll att låna pengar. Fallande Procentenheter bostadspriser och aktiekurser innebär betydande 5,0

förmögenhetsförluster samtidigt som det leder 4,5 till ökad osäkerhet bland såväl företag som 4,0

hushåll. Detta har bidragit till ökat privat 3,5 Tyskland 3,0 sparande och en mycket svag utveckling av 2,5 Förenta staterna global efterfrågan. 2,0 Fallet i den globala efterfrågan sammanfaller

Sverige

1,5 med ett mycket stort fall i de internationella 1,0 handelsvolymerna. Detta har bidragit till att 0,5 exportberoende ekonomier, såsom Tyskland och 0,0 2008 2009 Japan, har drabbats extra hårt av lågkon- Anm.: TED-spreaden visar skillnaden mellan den ränta som banker betalar när de

junkturen under slutet av 2008 och inledningen lånar av varandra och räntan på statspapper. Källa: Reuters. av 2009. Internationellt har inflationen fallit tillbaka och Till följd av det kraftiga fallet i efterfrågan centralbankerna har sänkt styrräntorna. I producerar många företag långt under full Förenta staterna har räntan sänkts till nära noll kapacitet. Detta innebär att företagen investerar procent och andra centralbanker, däribland den mindre. Dessutom behöver företagen genomföra Europeiska centralbanken (ECB), väntas följa ytterligare personalnedskärningar, vilket påverefter (se diagram 6.3). Det finns en oro för att kar hushållens inkomster och konsumtion negahushåll och företag förväntar sig en längre period tivt. Detta avspeglas i att företag och hushåll med fallande priser, s.k. deflation. En sådan världen över har en mycket pessimistisk syn på utveckling skulle fördjupa lågkonjunkturen det ekonomiska läget, även jämfört med tidigare ytterligare (se Alternativscenario med deflation, lågkonjunkturer (se diagram 6.1). avsnitt 6.4.3). För att undvika detta bedöms

Diagram 6.1 Förtroendet inom tillverkningsindustrin centralbankerna i en rad länder dels hålla kvar Index Nettotal styrräntorna nära noll under en längre tid

65 10 framöver, dels vidta extraordinära stimulans- 5 åtgärder. Centralbankerna i en del länder, såsom 60 0 Storbritannien och Förenta staterna, har redan köpt statsobligationer, vilket är ett exempel på 55 -5 åtgärder som centralbanker kan vidta när -10 50 styrräntan är nära noll (se fördjupningsruta -15 45 ”Penningpolitik vid nollränta”). Däremot har -20 ECB, till följd av gällande ramverk, begränsade 40 -25

Förenta staterna (vänster skala)

möjligheter att vidta sådana åtgärder. -30 35 Euroområdet (höger skala) -35 30 -40 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 Källor: DG ECFIN och Institute for Supply Management.

PROP. 2008/09:100

Diagram 6.3 Styrräntor

med stor osäkerhet. Den svenska kronan väntas

därmed åter stärkas i takt med att den finansiella Procent

5,0 osäkerheten avtar.

4,5 4,0 Sverige

Ytterligare åtgärder är nödvändiga

3,5

Euroområdet

3,0 2,5 Förenta staterna 2,0 Den finansiella krisen är inte över. Fler åtgärder

1,5 kommer att behövas för att lösa de problem som

1,0 återstår. Dessa åtgärder kan bl.a. bestå i att den

amerikanska banksektorn rekapitaliseras med 0,5 0,0 2008 2009 statliga medel och att dåliga tillgångar hanteras,

dvs. den typ av åtgärder som genomfördes i

Sverige under bankkrisen på 1990-talet. Detta Källor: The Federal Open Market Committee, ECB och Reuters. bedöms kräva stora och genomgripande föränd-

ringar som tar tid att genomföra. Situationen på

de finansiella marknaderna väntas stabiliseras

Problemen på kreditmarknaderna kvarstår

tidigast kring årsskiftet 2009/2010.

Framöver väntas kreditförlusterna i bankerna

öka eftersom en svagare utveckling av hushållens

Negativ global tillväxt 2009

inkomster och företagens vinster innebär att

hushåll och företag får svårare att betala räntor En successiv stabilisering på de internationella och amorteringar på sina lån. finansmarknaderna under 2009 bedöms bidra till I Förenta staterna fortsätter den negativa att hushåll och företag inte ökar sitt sparande utvecklingen på bostadsmarknaden. Antalet hus och skär ner på i sina utgifter i samma takt till salu är fortfarande mycket stort och det framöver som under slutet av 2008 och inledmesta tyder på en utdragen process med fallande ningen av 2009. Sammantaget väntas dock efterbostadspriser under hela 2009. En stabilisering av frågan fortsätta minska framöver, om än inte lika prisutvecklingen på amerikanska bostäder bedramatiskt som de senaste två kvartalen. Detta döms vara en central faktor för en normalisering innebär negativ global tillväxt under 2009. på kreditmarknaderna. I euroområdet och Förenta staterna väntas I euroområdet har bankerna också betydande BNP fortsätta att falla under hela 2009. Tillproblem till följd av en negativ ekonomisk växten blir dock successivt mindre negativ under utveckling i östra Europa och Baltikum. Flera 2009 och BNP väntas åter börja växa under länder i regionen har stora underskott i bytesinledningen av 2010. Den inhemska efterfrågan balansen och är därmed beroende av stora utvecklas betydligt svagare i Förenta staterna än i kapitalinflöden. Dessutom har hushåll och föreeuroområdet under 2009. Detta speglar bland tag i stor utsträckning lånat i utländsk valuta. En annat att de amerikanska hushållen behöver öka försvagning av växelkursen skulle därmed innesitt sparande efter flera år med mycket låg sparkbära att skulder och räntebetalningar blir högre. vot (dvs. hushållens sparandet som andel av Detta kan, i sin tur, leda till betydande kreditinkomsten). I euroområdet, där sparkvoten är förluster för de banker som lånat ut stora belopp jämförelsevis hög, bedöms inte hushållen ha ett i de berörda länderna. Bankerna i Österrike, sådant behov. BNP-fallet i euroområdet för- Belgien och Sverige samt några andra länder i stärks däremot av ett negativt bidrag från västra Europa har relativt stor exponering mot utrikeshandeln. I Förenta staterna väntas östra Europa och Baltikum. En försämrad ekoutrikeshandelns istället bidra svagt positivt under nomisk utveckling i Baltikum och östra Europa 2009. Sammantaget väntas BNP falla med 3,7 kan därmed i förlängningen påverka svensk procent i euroområdet 2009 och i Förenta ekonomi negativt. Oron för en sådan utveckling staterna med 3,3 procent (se diagram 6.4). bedöms ha bidragit till försvagningen av den

svenska kronan sedan hösten 2008. Generellt

sett tenderar den svenska kronan, i likhet med

andra mindre valutor, att utvecklas svagare i tider

PROP. 2008/09:100

Svagt positiv global tillväxt 2010 Förenta staterna än i euroområdet då behovet av finanspolitisk åtstramning är större. En normaliseringen på de internationella kreditmarknaderna i kombination med stabiliseringen av bostadspriserna i OECD-området innebär Tillväxten tar fart 2011–2012 dels lägre räntor för företag och hushåll, dels att hushållens tillgångar inte längre faller i värde. Under 2011 och 2012 antas priserna på bostäder Tillsammans med avtagande försiktighet bidrar och finansiella tillgångar åter stiga i både eurodetta till att hushållens konsumtion och före- området och Förenta staterna. Det råder åter tagens investeringar åter börjar öka under 2010. normala villkor för företag och hushåll som be- Dessutom bidrar den expansiva ekonomiska höver låna till investeringar och konsumtion. politiken till att vända den negativa globala Samtidigt ökar optimismen bland företag och utvecklingen. Regeringar världen över har pre- hushåll, vilket också bidrar till ökad efterfrågan. I senterat omfattande finanspolitiska stimulans- kombination med att den expansiva penningpaket (se avsnitt 4.2.1) och penningpolitiken är politik som bedrivits under de senaste åren får mycket expansiv efter en längre period med fullt genomslag i efterfrågan bidrar detta till att globalt låga styrräntor. Dessutom bedöms ett den globala ekonomin återhämtar sig. I eurofortsatt förhållandevis lågt oljepris bidra till ökad området och Förenta staterna väntas BNP växa i konsumtion och högre investeringar. Tillväxten i linje med trend under 2011 och än snabbare den globala ekonomin blir dock fortsatt mycket under 2012, vilket innebär att mängden lediga svag 2010. resurser i ekonomin successivt börjar minska. Resursutnyttjandet bedöms dock vara mycket

Diagram 6.4 BNP-tillväxt i euroområdet, Förenta staterna

lågt under prognosperioden, vilket innebär ett

och världen

lågt inflationstryck under såväl 2011 som 2012. Procentuell förändring 4 7

Förenta staterna (vänster skala)

3 Euroområdet (vänster skala) 6

Världen (höger skala)

6.2 Svensk efterfrågan och

2 5

produktion

1 4 0 3 -1 2 6.2.1 Efterfrågeutvecklingen -2 1 -3 0 Kraftigt fallande efterfrågan

-4 -1 08 09 10 11 12 Aktiviteten i den svenska ekonomin avtog under Källor: Consensus Economics, Eurostat, OECD, U.S. Department of Commerce och egna beräkningar. 2008 och BNP föll kraftigt i slutet av året i samband med att finanskrisen blev allt värre och I euroområdet och Förenta staterna väntas tillden internationella efterfrågan minskade. växten vara lägre än den potentiella tillväxten BNP fortsätter att falla under 2009. Den under större delen av 2010. Företagen kan inledmycket svaga omvärldsefterfrågan dämpar exningsvis möta den ökade efterfrågan utan stora porten. Företagens försämrade lönsamhet i investeringar och nyanställningar. Följaktligen kombination med ett betydligt lägre kapacitetsväntas en fortsatt mycket svag utveckling på utnyttjande leder till fallande investeringar. Den arbetsmarknaden, och därmed även av hus- privata konsumtionen hämmas av att hushållens hållens inkomster, under hela 2010. I Förenta förmögenheter har minskat när börskurserna staterna antas dessutom hushållen fortsätta spara och bostadspriserna fallit. Hushållens konsumoch betala av på sina skulder i relativt stor tion dämpas dessutom av en allt svagare arbetsutsträckning, vilket dämpar återhämtningen av marknad, vilket ökar sparandet. privat konsumtion. Samtidigt bedöms det positiva bidraget från den ekonomiska politiken vara större i Förenta staterna än i euroområdet under 2009 och 2010. Efter 2011 bedöms dock finanspolitiken dämpa återhämtningen mer i

PROP. 2008/09:100

Diagram 6.5 Svensk BNP

att BNP växer snabbare än potentiell tillväxt (se diagram 6.5). Procentuell förändring 6 5 4 3 Fortsatt nedgång i varuexporten 2 1 0 Det globala fallet i efterfrågan syns tydligt i att -1 varuexporten rasade under slutet av 2008 och -2 -3 början av 2009 (se diagram 6.6). Det är framför -4 allt exporten av investeringsvaror och motorfordon som har minskat kraftigt medan -5 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 exporten av konsumtionsvaror har fortsatt att öka. Tjänsteexporten fortsatte också att öka Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. under slutet av förra året. Till tjänsteexporten Det största fallet i BNP bedöms ha ägt rum räknas utlänningars konsumtion i Sverige, vilken under fjärde kvartalet 2008, men utvecklingen har ökat markant, bl.a. som en följd av den kraftväntas bli fortsatt mycket svag framöver. Rege- iga kronförsvagningen. ringens politik i termer av aktiva åtgärder och automatiska stabilisatorer motverkar i viss mån

Diagram 6.6 Varuexport enligt utrikeshandelsstatistiken

nedgången. Trots den expansiva finans- och Årlig procentuell förändring, 3 månaders glidande medelvärde penningpolitiken faller dock BNP kraftigt i år 35 och tillväxten väntas vara fortsatt svag under 25 2010. Sammantaget bedöms BNP minska med 15 4,2 procent 2009 och öka med 0,2 procent 2010 5 (se tabell 6.2). Rådande lågkonjunktur är därmed att likna vid lågkonjunkturen i början av 90-talet, -5 och 2009 är det enskilt svagaste året sedan 1940 -15 när det gäller BNP-tillväxten. -25

-35 Tabell 6.2 Försörjningsbalans 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Anm.: Siffrorna är deflaterade med producentprisindex. Mdkr Procentuell volymförändring Källa: Statistiska centralbyrån. 2008 2008 2009 2010 2011 2012 Exportutvecklingen väntas vara fortsatt mycket Hushållens konsumtion 1 467 -0,2 -2,6 0,6 2,3 3,5 svag framöver. Omvärldsefterfrågan fortsätter Offentlig att falla 2009 och ökar endast svagt 2010. Konkonsumtion 835 1,3 0,8 0,4 -0,1 -0,4 junkturbarometern från Konjunkturinstitutet Statlig 220 -0,4 1,8 0,7 -0,3 -1,0 (KI) indikerar fortsatt kraftiga fall i exportorder- Kommunal 615 2,0 0,5 0,3 -0,1 -0,2 ingången under det första kvartalet i år. Fasta brutto- Sverige missgynnas i dagsläget av att en stor investeringar 620 3,5 -10,1 -4,7 3,2 9,0 andel av den svenska exporten består av insats- Lager- och investeringsvaror. Efterfrågan på dessa varor 1 väntas fortsätta att falla i samband med att den investeringar 4 -0,7 -0,5 0,0 0,2 0,0 Export 1 710 1,7 -8,4 2,7 6,1 8,5 internationella investeringskonjunkturen dämpas Import 1 477 3,0 -8,3 1,8 5,8 8,3 ytterligare. Den mycket svaga omvärldsefter- BNP 3 158 -0,2 -4,2 0,2 2,4 4,0 frågan gör att kronförsvagningen endast bidrar BNP, kalender- måttligt till att dämpa fallet i exporten. Den korrigerad – -0,6 -4,0 -0,1 2,5 4,4 totala exporten förväntas därför minska betydligt i år för att sedan öka svagt under 2010. 1 Bidrag till BNP-tillväxten, procentenheter. Exporttillväxten tilltar under 2011 och 2012 i Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. takt med att den internationella efterfrågan ökar Under 2011 väntas ekonomin växa snabbare igen och företagen åter börjar investera. Sverige i takt med att den internationella efterfrågan gynnas då av att exporten innehåller en stor ökar och finansmarknaderna normaliseras. Först andel investeringsvaror. 2012 bedöms återhämtningen ta fart i och med

PROP. 2008/09:100

Diagram 6.8 Hushållens sparkvot

Konsumtionen utvecklas svagt

Andel av hushållens disponibla inkomster Hushållens konsumtion dämpades under loppet 10 av 2008 och föll betydligt i slutet av året. Den 8 svaga utvecklingen står i kontrast till att de dis- 6 ponibla inkomsterna steg relativt kraftigt under 4 2008. Den dämpade konsumtionen bedöms i 2 stället till stor del bero på en betydande minsk- 0 ning av hushållens nettoförmögenhet. Detta är en följd av att hushållens skulder har ökat -2 samtidigt som bostadspriser och börskurser har -4 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 fallit. Hushållens oro över framtiden till följd av osäkerheten på arbetsmarknaden, finanskrisen Anm.: Exklusive avtalspensioner och PPM-medel. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. och förväntat ännu lägre bostadspriser har ytterligare dämpat konsumtionen. Hushållens konsumtion väntas minska betydligt i år för att sedan öka svagt 2010 när osäkerheten på de finansiella marknaderna klingar av och

Diagram 6.7 Hushållens konsumtion och konsumentförtroendet CCI

bostadsmarknaden stabiliseras. Konsumtionen Årlig procentuell förändring Nettotal bedöms växa snabbare, ungefär i linje med det 10 50 Hushållens konsumtion (vänster skala) historiska genomsnittet, under 2011 då hus- 8 40 hållens framtidsutsikter ljusnar och de känner

Konsumentförtroendet (CCI) (höger skala)

6 30 mindre behov av försiktighetssparande. Först 4 20 under 2012 väntas en mer markant ökning av hushållens konsumtion.

80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 ålderssammansättning, vilken väntas minska Källor: Konjunkturinstitutet och Statistiska centralbyrån. efterfrågan inom flera viktiga kommunala om- Det ser fortsatt dystert ut för hushållens råden, såsom grundskola, gymnasieskola och konsumtion. Enligt KI:s konfidensindikator för äldreomsorg. Dessutom bedöms kommunhushållen, som har ett starkt samband med sektorns finanser, till följd av en svagare konsumtionsutvecklingen, är hushållen fortsatt inkomstutveckling, bli mer ansträngda, vilket mycket pessimistiska (se diagram 6.7). Snabbytterligare bidrar till den dämpade utvecklingen. statistiken för detaljhandelns omsättning visar också en mycket svag utveckling. Konsumtionen väntas förbli svag så länge den finansiella osäker- Dystra investeringsutsikter heten är hög och småhuspriserna faller. Huspriserna antas i prognosen falla med ca 10 procent i Efter en lång period med stigande investeringar år och med ca 5 procent 2010. Även om inkomsföll de fasta bruttoinvesteringarna det sista terna för dem som arbetar väntas öka i år förkvartalet förra året. Bostadsinvesteringar var det svagas arbetsmarknaden snabbt. Hushållen oroas som föll kraftigast i slutet av 2008 och dessa av konjunkturutvecklingen och väljer därför att väntas fortsätta att minska (se diagram 6.9). KI:s öka sitt sparande (se diagram 6.8). barometer indikerar att byggandet kommer att ligga kvar på en mycket låg nivå även på ett års sikt. Hushållens pessimistiska syn på ekonomin och arbetsmarknaden dämpar också efterfrågan på bostäder. Byggbranschen har dessutom den största andelen företag med finansieringsproblem enligt KI:s barometer.

PROP. 2008/09:100

Diagram 6.9 Bostadsinvesteringar

kraftig lageravveckling i slutet av året. Då efterfrågan väntas vara fortsatt svag ett bra tag fram- Årlig procentuell förändring över har företagens önskade lagernivå minskat. 30 20 KI:s barometer indikerar att företagen fortfarande anser att de har för stora lager. En betyd- 10 ande lageravveckling väntas därmed även under 0 2009 och 2010. Därefter väntas lageravveckling- -10 en avta i samband med att konjunkturen för- -20 bättras.

-30 -40 Fallande import 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Den svenska importen föll kraftigt det fjärde Konjunkturnedgången har också resulterat i ett kvartalet 2008, och en fortsatt svag utveckling lågt kapacitetsutnyttjande, vilket tillsammans väntas den närmaste tiden. SCB:s snabbstatistik med den svagare internationella och inhemska från utrikeshandeln visar att importen har efterfrågan dämpar företagens investe- fortsatt att falla markant i början av 2009. En ringsbehov (se diagram 6.10). Den finansiella dämpad konsumtions-, investerings-, och oron har också gjort det svårare för företagen att exportutveckling leder till en svag importutfå lån till att finansiera investeringar. veckling under 2009–2010. Den pågående lageravvecklingen verkar också dämpande på import-

Diagram 6.10 Kapacitetsutnyttjandet i industrin och totala

en liksom den svaga svenska kronan. Import-

investeringar

tillväxten väntas ta fart under 2011–2012 i sam- Årlig procentuell förändring Procent band med att exporttillväxten tilltar och den in- 15 93 hemska efterfrågan stärks. 10 91 5 89 0 87 Ändrad säsongrensningsmetod ger ny -5 85 konjunkturbild för 2008

-10 Totala investeringar (vänster skala) 83 I samband med publiceringen av nationalräken- -15 Kapacitetsutnyttjandet i industrin (höger skala) 81 skaperna för det fjärde kvartalet 2008 ändrade Statistiska centralbyrån (SCB) metod för -20 79 93 95 97 99 01 03 05 07 09 säsongrensningen av BNP. Den osäkerhet som det nya metodvalet innebär försvårar analysen av Anm.: Kapacitetsutnyttjandet är framskjutet två kvartal. Källa: Statistiska centralbyrån. den framtida konjunkturutvecklingen. I syfte att Sammantaget väntas investeringarna minska med bättre förstå valet av säsongrensningsmetod gav över 10 procent 2009. Investeringarna ligger sent regeringen SCB och KI i uppdrag att till den 1 i konjunkturcykeln och ökar därför först efter april gemensamt redovisa utgångspunkterna för att export och konsumtion tagit fart. Invester- tillämpningen av metoder för säsongrensning i ingarna bedöms minska även 2010. Med stigande nationalräkenskaperna. efterfrågan, låga räntor och en viss återhämtning En slutsats i rapporten är att det nya metodpå bostadsmarknaden väntas investeringarna öka valet resulterade i att det kraftiga BNP-fallet i god takt igen 2011–2012. under fjärde kvartalet delvis tolkades som en säsongeffekt. Säsongrensad BNP föll därmed betydligt mindre under det fjärde kvartalet än Kraftig lageravveckling vad den hade gjort med den gamla metoden. Samtidigt reviderades säsongrensad BNP bakåt i Lagerinvesteringarna överraskade det fjärde tiden med följden att BNP i säsongrensade kvartalet 2008. Trots att efterfrågan föll snabbt termer föll samtliga kvartal 2008 och inte enbart hann företagen delvis anpassa sin produktion till i slutet av året. den nya efterfrågesituationen. Följden blev en

PROP. 2008/09:100

I rapporten gör KI bedömningen att BNP år. Produktionen i parti- och detaljhandeln faller utvecklades starkare under första halvåret 2008 till följd av den svaga efterfrågeutvecklingen och än vad nuvarande säsongrensad BNP visar, för företagstjänsterna antas också minska i år i att sedan utvecklas svagare under andra halvåret spåren av en svagare tjänsteexport och industri- 2008. Regeringen delar denna bedömning. Det konjunktur. Sammantaget bedöms näringslivets finns därmed skäl att tro att den säsongrensade produktion falla i år och öka endast svagt 2010. BNP-nivån för fjärde kvartalet kan komma att Därefter väntas produktionen öka i god takt revideras ner. En sådan revidering skulle dra ner under 2011 och 2012 (se tabell 6.3). BNP-tillväxten även 2009. I ett läge som detta, när konjunkturen snabbt

Tabell 6.3 Näringslivets produktion

försvagas, utgör BNP-utvecklingen kvartal för Mdkr Procentuell volymförändring kvartal ett centralt underlag för ekonomiska 2008 2008 2009 2010 2011 2012 bedömningar. Det är därför med tillfredsställelse Varuproducenter 818 -1,3 -8,7 0,7 4,5 7,0 regeringen konstaterar att SCB och KI avser att varav: Industri 546 -3,0 -11,1 1,0 5,8 8,5 arbeta vidare med säsongrensningsmetoderna Bygg 141 2,9 -4,2 -1,1 1,8 5,1 under 2009. Tjänsteproducenter 1350 0,2 -3,3 -0,2 2,4 4,0

Näringslivet totalt 2 168 -0,4 -5,3 0,1 3,1 5,1

Anm.: Med produktion avses förädlingsvärde, dvs. bruttoproduktion minus 6.2.2 Produktion insatsförbrukning. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Industriproduktionen fortsätter att minska

Näringslivets produktion föll kraftigt under det

6.3 Arbetsmarknad,

fjärde kvartalet förra året. Det var framför allt

resursutnyttjande, löner och

industriproduktionen och förädlingsvärdet i

inflation

handeln som föll. Framåtblickande indikatorer, såsom SCB:s industriproduktionsindex för

6.3.1 Arbetsmarknad

januari, tyder på fortsatt minskande produktion (se diagram 6.11). Den största nedgången i

Sysselsättningen faller snabbt och djupt

industriproduktionsindex noterades i tillverkningen av motorfordon, vilken ingår i gruppen Antalet sysselsatta minskar sedan tredje kvartalet investeringsvaror. Totalt minskade produkförra året. De allra flesta indikatorerna på arbetstionen i investeringsvaruindustrin med 32,5 promarknadsläget tyder på en fortsatt kraftig förcent i årstakt i januari. sämring under resten av 2009, med ett stort fall i Diagram 6.11 Industriproduktionsindex för antalet sysselsatta som följd (se tabell 6.4). Till investeringsvaruindustrin exempel har Konjunkturinstitutets (KI:s) baro- Årlig procentuell förändring, kalenderkorrigerad meter den senaste tiden visat att en allt större 40 andel av näringslivets företag planerar att minska 30 antalet anställda. Det senaste halvårets höga antal 20 varsel om uppsägning har börjat verkställas, 10 vilket bidrar till sysselsättningsminskningen 0 under året. -10 Sysselsättningen väntas falla allra snabbast under senare delen av 2009. Generellt tenderar -20 sysselsättningen att släpa efter BNP i konjunk- -30 turcykeln, eftersom företagen initialt är ovilliga -40 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 att parera svängningar i efterfrågan med förändringar i antalet anställda. I stället medför detta Källa: Statistiska centralbyrån. svängningar i produktiviteten och antalet arbe- Industriproduktionen samvarierar i stor ut- tade timmar per sysselsatt (se diagram 6.12). sträckning med varuexporten och bedöms därför Eftersläpningen har varit tydlig under 2008 när minska i linje med denna 2009. Även bygg- en oväntat svag efterfrågan i ekonomin drabbade produktionen bedöms minska både i år och nästa företagen. De fortsatte till en början att öka sin

PROP. 2008/09:100

personalstyrka och därmed minskade produk- Att sysselsättningsfallet nu blir relativt begränsat

tiviteten. Detta tyder på att företagen då hade en beror på att svensk ekonomi inte bedöms ha haft

relativt positiv framtidsbild, men när ekonomin lika stora rationaliseringsbehov när den nuvar-

drastiskt försämrades under hösten 2008 på- ande konjunkturnedgången började.

börjades en betydande omställning till en mindre Sammantaget faller sysselsättningen kraftigt

personalstyrka. 2009 och 2010 och stabiliseras under 2011. Då

väntas 4 277 000 personer i åldern 15–74 år vara

sysselsatta, vilket innebär en minskning mot-

Tabell 6.4 Nyckeltal

Procentuell förändring om annat ej anges svarande nästan 320 000 sysselsatta jämfört med

2008. Inte förrän under 2012 bedöms företagen 2008 2009 2010 2011 2012 ha behov av att öka antalet anställda i någon 1 BNP -0,2 -4,2 0,2 2,4 4,0 större utsträckning. En sysselsättningsökning 2 Produktivitet -1,8 0,3 2,5 3,1 4,2 Arbetade timmar 1,6 -4,4 -2,3 -0,6 -0,2 krävs då för att företagen ska ha möjlighet att

Medelarbetstid 0,7 -1,4 1,0 0,6 -0,7 fortsätta expandera produktionen.

Sysselsatta 15–74 år 1,2 -2,8 -3,3 -1,0 0,6

Arbetskraft 15–74 år 1,2 0,1 -0,9 -0,3 0,2 3 Arbetskraften minskar framöver Arbetslöshet 15–74 år 6,2 8,9 11,1 11,7 11,3

3, 4 Programdeltagare 1,8 2,9 4,6 5,2 4,6 5 När efterfrågan på arbetskraft faller de närmaste Timlön 4,3 3,3 2,2 2,2 2,5 åren minskar sannolikheten att få arbete. Detta

6 KPI 3,4 -0,4 0,3 0,8 1,5 medför att antalet personer i arbetskraften

6, 7 KPIF 2,7 1,6 0,9 0,6 0,7 minskar 2009–2011 eftersom fler lämnar arbets-

kraften, samtidigt som färre söker sig till den. 6, 7 KPIX 2,5 1,2 0,7 0,4 0,4

Under de senaste åren resulterade god kon- Anm.: Siffrorna i tabellen avser icke kalenderkorrigerade data. En utförligare tabell återfinns i tabellsamlingen i bilaga 1. junktur, gynnsam demografisk utveckling och 1 BNP till marknadspris, fasta priser. 2 Arbetsproduktivitet mäts som BNP till baspris per arbetad timme. 3 I procent av arbetskraften. utbudsstimulerande reformer i stället i att arbets-

kraften ökade. 4 Personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program, 16-64 år 5 Enligt konjunkturlönestatistiken. 6 Årsgenomsnitt. 7 Ett av Riksbankens mått på underliggande inflation. Diagram 6.13 Arbetskraftsdeltagande och sysselsättning Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen, Medlingsinstitutet och egna beräkningar. Tusental personer

5 000

Sysselsättning

Diagram 6.12 BNP, arbetade timmar och sysselsättning 4 900 4 800 Arbetskraften Årlig procentuell förändring 4 700 7 4 600 5 4 500 4 400 3 4 300

4 200 1 4 100 -1 4 000 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 -3 Anm.: Data avser åldersgruppen 15—74 år. Åren fram till 2005 används OECD:s tillbakaskrivna dataserier, då SCB ännu inte publicerat länkad statistik.

BNP

-5 Källor: OECD, Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Antal sysselsatta, 15 ― 74 år Arbetade timmar

Efterfrågebortfallet i ekonomin väntas dock -7 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 Anm.: Kalenderkorrigerade data för BNP och timmar. För sysselsättning används OECD:s påverka arbetskraften i mindre omfattning under

tillbakaskrivna dataserie fram till 2005. denna lågkonjunktur än under de senaste kon-

Källor: OECD, Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. junkturcyklerna (se diagram 6.13). Detta beror Kombinationen av ett uppdämt rationaliseringsfrämst på att strukturella reformer bedöms ha behov till följd av de senaste två årens produkökat incitamenten att delta i arbetskraften (se tivitetsfall och en fortsatt svag tillväxt framöver, fördjupningsrutan Arbetskraftsdeltagandet innebär att efterfrågan på arbetskraft utvecklas under lågkonjunkturen). Ett relativt högt arbetsmycket svagt de närmaste åren. Sysselsättningen kraftsdeltagande resulterar i hög arbetslöshet väntas dock inte falla i samma omfattning som under de närmaste åren, men innebär samtidigt under 90-talskrisen, trots att BNP minskar

ungefär lika mycket under denna lågkonjunktur.

PROP. 2008/09:100

att fler människor står närmare arbetsmarknaden

Diagram 6.15 Deltagare i arbetsmarknadspolitiska program och antal arbetslösa

efter denna lågkonjunktur. Tusental personer 600

Antal personer i program, exkl.

Arbetslösheten lika hög som under 90-talskrisen

500 program med anställningsstöd

Antal arbetslösa, 15 ― 74 år

400 Arbetslösheten ökar kraftigt de närmaste åren 300 när sysselsättningen faller snabbt samtidigt som arbetskraften hålls uppe relativt väl. År 2011 200 väntas arbetslösheten vara som högst och uppgå 100 till nästan 12 procent. Detta motsvarar 565 000 arbetslösa personer i åldern 15–74 år. När syssel- 0 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 sättningen stiger i slutet av 2011 och under 2012, Anm.: Deltagare i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program med börjar arbetslösheten falla (se diagram 6.14). anställningsstöd räknas som sysselsatta i Arbetskraftsundersökningarna (AKU). För arbetslösa används OECD:s tillbakaskrivna dataserie fram till 2005. Källor: OECD, Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Diagram 6.14 Arbetslöshet

Procent av arbetskraften

Antalet arbetade timmar faller kraftigt de

14

närmaste åren och produktiviteten vänder upp

12 10 Eftersom produktionen fortsätter att minska 8 snabbt 2009 och endast växer långsamt de 6 påföljande åren, väntas företagen dra ner arbetskraftsinsatsen drastiskt de närmaste åren. 4 Neddragningarna i produktionen 2008 ledde 2 redan i slutet av året till färre antal arbetade timmar. Detta märktes bland annat genom färre 0 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 Anm.: Data avser åldersgruppen 15 ― 74 år. Åren fram till 2005 används OECD:s skift, tillfälliga produktionsstopp och personaltillbakaskrivna dataserier, då SCB ännu inte publicerat länkad statistik. nedskärningar. Medelarbetstiden per sysselsatt Källor: OECD, Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. ökade dock för helåret 2008, främst beroende på att sjukfrånvaron fortsatte falla kraftigt. Åren En stor del av de arbetslösa väntas delta i arbets- 2009 och 2010 är den minskande sysselmarknadspolitiska program (se diagram 6.15). sättningen den främsta anledningen till att Ett kraftigt försämrat läge på arbetsmarknaden antalet arbetade timmar väntas falla kraftigt. 2009–2011 väntas leda till allt fler långtidsarbets- Under 2009 faller dessutom medelarbetstiden, lösa och därmed kraftigt stigande volymer i både till följd av mindre övertidsarbete per jobb- och utvecklingsgarantin. Ungdomsarbets- sysselsatt och lägre överenskommen arbetstid. lösheten väntas också öka, vilket resulterar i att Till detta bidrar avtal som följer av uppgörelsen fler deltar i jobbgarantin för ungdomar. om permittering mellan IF Metall och några Insatserna på arbetsmarknadsområdet i denna arbetsgivarorganisationer. Åren 2010–2011 stiger proposition och i propositionen Åtgärder för i stället medelarbetstiden successivt, i takt med jobb och omställning (prop. 2008/09:97) leder att övertidsarbete och överenskommen arbetstid till minskad utslagning på arbetsmarknaden och börjar normaliseras, samtidigt som sjukfrånvaron bidrar till att upprätthålla sysselsättningen på fortsätter minska. lång sikt. På kort sikt bedöms dock de arbetsmarknadspolitiska programmen leda till ett lägre antal sysselsatta, till följd av viss undanträngning av reguljär sysselsättning.

PROP. 2008/09:100

Arbetskraftsdeltagandet under lågkonjunkturen sion erbjudanden om avtalspension. Andra drabbas i likhet med arbetskraften i övrigt av Under den nuvarande lågkonjunkturen väntas uppsägningar och konkurser. En del av dessa ett antal faktorer bidra till att arbetskraften väntas då välja ålderspension. krymper förhållandevis lite. En faktor är de Övriga grupper av personer utanför arbetssenare årens strukturella reformer, såsom kraften väntas sammantaget också öka 2009 och förändringar i sjukförsäkringen. Reformerna 2010. Detta beror främst på en ökning av arbetsmedför att de ekonomiska incitamenten att delta sökande som inte uppfyller alla krav för att i i arbetskraften har ökat. Antalet långtidssjuka statistiken klassas som arbetslösa. Dessutom förväntas därmed falla under hela prognosperio- väntas antalet hemarbetande och deltidsstudeden, vilket i viss utsträckning motverkar minsk- rande utan extra- och feriejobb öka. ningarna i arbetskraften. Förändringar i de arbetsmarknadspolitiska programmens utformning bidrar också till att upprätthålla arbetskraftsdeltagandet. Till exempel väntas möjligheten för ungdomar att få plats i jobbgarantin för ungdomar och för långtidsarbetslösa att få plats i jobb- och utvecklingsgarantin resultera i bibehållen sökaktivitet hos en större andel av de arbetslösa. Detta kan i sin tur ge en rent statistisk effekt som håller uppe arbetskraftssiffran i Arbetskraftsundersökningarna (AKU). Detta beror på att ett av villkoren för att klassas som arbetslös, och därmed i arbetskraften, är att man har sökt arbete under den senaste fyra-veckorsperioden. Dessutom 32 kan ökat fokus på sökaktivitet i programmen också medföra större omsättning i stocken av arbetslösa under lågkonjunkturen, vilket bland annat ökar incitamenten för arbetslösa att fortsätta söka jobb. Därmed dämpas utslagningen från arbetsmarknaden under lågkonjunkturen. Trots dessa dämpande faktorer väntas många lämna arbetskraften 2009–2011 till följd av den svaga efterfrågan på arbetskraft. Under framför allt 2009 och 2010 väljer allt fler utbildning i stället för att delta i arbetskraften. Detta är både en effekt av att den genomsnittliga perioden i utbildning blir längre och av att fler personer påbörjar utbildning. De stora grupper som går ut gymnasiet 2009 och 2010 väntas i hög grad fortsätta studera. Samtidigt väntas en lägre andel av alla studenter ha extra- och feriejobb, vilket ytterligare drar ned arbetskraften. De närmaste åren väntas ett stort antal människor gå i pension innan de fyllt 67 år. I lågkonjunkturen får många som närmar sig ålderspen-

32 En deltagare i ett arbetsmarknadspolitiskt program som inte söker arbete klassas i AKU som studerande utanför arbetskraften och inte som arbetslös. Deltagare i vissa program klassas dock som sysselsatta i AKU, se även tabellsamlingen i bilaga 1.

PROP. 2008/09:100

När antalet arbetade timmar faller kraftigt väntas

Diagram 6.16 Brist på arbetskraft i näringslivet och resursutnyttjande på arbetsmarknaden

arbetsproduktiviteten stiga 2009 och 2010, efter Andel företag med brist Procent det osedvanligt utdragna produktivitetsfallet 50 1,5 2007 och 2008. Dessa svaga år innebär att det i 45 Bristtal (vänster) 1,0 utgångsläget finns ett betydande utrymme för 40 Sysselsättningsgap (höger) 0,5 effektivare användning av maskiner och arbets- 35 0,0 kraft. Ett utrymme för ytterligare produktivi- 30 25 -0,5 tetsökningar bedöms återstå 2011 och 2012, 20 -1,0 vilket företagen tar i anspråk när efterfrågan i 15 -1,5 ekonomin då ökar allt snabbare. Detta väntas 10 -2,0 medföra att antalet arbetade timmar ökar svagt 5 0 -2,5 först i slutet av 2011 och under 2012. Samman- 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 taget fortsätter därmed produktiviteten att stiga Anm.: Sysselsättningsgapet motsvarar differensen mellan faktisk och potentiell 2011 och 2012. sysselsättning, i procent av potentiell sysselsättning. Källor: Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. Produktivitetsgapet, som mäter skillnaden mellan faktisk och potentiell produktivitet, var

Resursutnyttjandet mycket lågt de kommande

åren negativt redan 2007–2008 och vidgas ytterligare något under 2009. Detta är ett resultat av att den faktiska produktivitetsutvecklingen är mycket Resursutnyttjandet på arbetsmarknaden minskar svag 2007–2009. Samtidigt bedöms dock potensnabbt, vilket bland annat illustreras av fallande tiell produktivitet vara lägre än tidigare bedömt, arbetskraftsbrist enligt KI:s barometer (se diadelvis till följd av att det faktiska produktivitetsgram 6.16) och ett lägre antal vakanser enligt fallet i större utsträckning antas vara en perma- Statistiska centralbyråns vakansstatistik. nent störning. I takt med att arbetskraft och 34 Resursutnyttjandet på arbetsmarknaden kan maskiner används allt mer effektivt krymper uttryckas med hjälp av det så kallade sysselsättgapet successivt 2010–2011. Den faktiska proningsgapet. Detta visar skillnaden mellan faktisk duktiviteten väntas växa mycket starkt i det goda sysselsättning och den nivå på sysselsättningen konjunkturläget 2012 och därmed sluts produksom är förenlig med stabil inflation – potentiell tivitetsgapet. sysselsättning. 33 Den potentiella sysselsättningen bedöms

Diagram 6.17 Sysselsättnings-, produktivitets-, och BNP-

minska under de närmaste åren. Sammantaget gap väntas dock sysselsättningsgapet bli allt mer Procent negativt 2009–2011, till följd av den snabbt 4 fallande sysselsättningen. Det innebär att det finns allt mer lediga resurser på arbetsmarkna- 2 den. Först år 2012 upphör gapet att vidgas då 0 efterfrågan på arbetskraft börjar öka. -2

-4 BNP-gap

Sysselsättningsgap

-6

Produktivitetsgap

-8

-10 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12

33 Regeringen beräknar potentiell sysselsättning utifrån två faktorer: hur högt arbetskraftsdeltagandet är i ett normalt konjunkturläge samt den nivå arbetslösheten kan nå utan att det uppstår löneökningar som driver 34 I budgetpropositionen för 2009 analyseras om produktivitetsupp inflationen över Riksbankens inflationsmål. Potentiell sysselsättning inbromsningen orsakats av permanenta eller temporära störningar, se (och potentiella nivåer för andra variabler) kan bedömas och beräknas på fördjupningsrutan Förklaringar till produktivitetsinbromsningen, s. 114– flera sätt och osäkerheten är stor. 117.

PROP. 2008/09:100

Under hela prognosperioden väntas BNP-gapet, 6.3.2 Löner som mäter skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP, vara kraftigt negativt. En stark Lönerna ökar långsammare framöver återhämtning sker dock 2012, då sysselsättningsgapet upphör att vidgas och produk- Det kraftigt försämrade arbetsmarknadsläget tivitetsgapet krymper (se diagram 6.17). väntas hålla tillbaka löneökningarna de kom- Den djupa lågkonjunkturen bedöms påverka mande åren. Lönerna väntas öka med 3,3 procent 2009, vilket är klart lägre än förra året då lönerna ekonomins produktionskapacitet negativt på längre sikt. Detta innebär att såväl potentiell beräknas ha ökat med 4,3 procent. Till denna skillnad bidrar framför allt att resursutnyttjandet sysselsättning som potentiell BNP utvecklas faller snabbt under året, men även att de centrala svagare än vad de annars skulle ha gjort 2008– avtalen är lägre än för 2008 (se diagram 6.18). 2012. Den viktigaste förklaringen till den svaga utvecklingen är att den mycket höga arbetslös- Sammantaget väntas skillnaden mellan faktiska och avtalade löneökningar bli liten 2009. heten under perioden bidrar till att människor slås ut från arbetsmarknaden, vilket medför en

Diagram 6.18 Brist på arbetskraft i näringslivet och

varaktig höjning av jämviktsarbetslösheten. 35

löneökningstakt

I denna proposition föreslås förstärkning och Andel företag med brist Årlig procentuell förändring komplettering av åtgärder för att motverka 60 5,0 utslagning från arbetsmarknaden. Tillsammans Bristtal (vänster) med tidigare genomförda åtgärder på området 50 Löner (höger) 4,5 och fokus på upprätthållen sökaktivitet i de 40 4,0 arbetsmarknadspolitiska programmen, bidrar detta till att dämpa minskningen av potentiell 30 3,5 sysselsättning under lågkonjunkturen. Detta 36 20 3,0 betyder även att den varaktiga höjningen av jäm- 10 2,5 viktsarbetslösheten bedöms bli mindre omfattande än vad den annars skulle varit. När efter- 0 2,0 frågan på arbetskraft ökar från slutet av 2011, 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 väntas sysselsättningen därmed kunna öka utan Anm.: Bristtalen framskjutna fem kvartal. Källor: Konjunkturinstitutet, Medlingsinstitutet och egna beräkningar. att resursutnyttjandet blir lika högt som vore

Avtalsrörelsen 2010 väntas medföra än lägre

fallet utan åtgärderna.

löneökningar

De fulla effekterna av tidigare genomförda strukturreformer bedöms fördröjas ytterligare De flesta centrala löneavtalen löper ut efter något jämfört med bedömningen i propositionen första kvartalet 2010 och nya överenskommelser Åtgärder för jobb och omställning. Bedömska nås. Förhandlingarna kommer att ske i ett ningen av de totala långsiktiga effekterna på läge med betydligt svagare arbetsmarknad än vad BNP har dock inte reviderats. som var fallet 2007. Företagen har också pressats av svag produktivitet sedan 2007. Sammantaget väntas detta leda till låga löneökningstakter under resten av prognosperioden. Statistik från Prospera visar också att löneförväntningarna på ett och två års sikt är låga.

35 Den varaktiga effekten kan förklaras på flera sätt, se fördjupningsrutan Arbetslöshetens varaktighet. 36 Både tidigare strukturreformer och insatserna i propositionen Åtgärder för jobb och omställning är betydelsefulla i detta hänseende, se avsnitt 5.3.3 Regeringens reformer förbättrar arbetsmarknadens anpassningsförmåga.

PROP. 2008/09:100

Arbetslöshetens varaktighet arbetslösheten eftersom lönerna i mindre utsträckning anpassas till humankapitalet. Jämfört med för 35 år sedan är arbetslösheten i Även andra mekanismer, såsom stigmatisering dag mycket högre i många europeiska länder. av långtidsarbetslösa respektive lägre sökinten- Från att i början av 1970-talet ha legat på nivåer talet ha legat på nivåer sitet bland arbetslösa under de perioder då runt 2 procent steg arbetslösheten i Europa till runt 2 procent steg arbetslösheten i Europa till arbetslösheten är hög, har framförts som förnivåer runt 10 procent i mitten av 1990-talet (se nivåer runt 10 procent i mitten av 1990-talet (se klaringar till varaktigheten. diagram 6.19). Även om en gradvis nedgång i diagram 6.19). Även om en gradvis nedgång i Oavsett orsak medför en varaktigt högre arbetslöshet att de långsiktiga offentligfinansiella arbetslösheten skett sedan dess så är arbets- arbetslösheten skett sedan dess så är arbetskostnaderna för en konjunkturell uppgång i löshetsnivåerna fortfarande avsevärt högre än löshetsnivåerna fortfarande avsevärt högre än arbetslösheten kan bli betydande. Till detta vad som var fallet i början av 1970-talet. vad som var fallet i början av 1970-talet. kommer de kostnader som arbetslösheten med- Diagram 6.19 Arbetslösheten i Europa och i Sverige för för individen och för övriga samhället. Procent Under 1970- och 1980-talet, då arbetslösheten 14 i Europa steg kraftigt, förblev den svenska 12 OECD, Europa arbetslösheten relativt sett låg. En kraftig ökning Sverige av arbetslösheten i Sverige observerades emeller- 10 tid under 1990-talet. Uppgången i arbetslöshet 8 blev, precis som i många av de europeiska länderna, delvis varaktig. Det innebär att trots att 6 4 efterfrågan på arbetskraft ökade i slutet av 1990- 2 talet och i början av 2000-talet har den svenska 0 arbetslösheten aldrig återvänt till de nivåer som 70 74 78 82 86 90 94 98 02 06 förekom innan 90-talskrisen. Anm.: Siffrorna i diagrammet avser arbetslösheten i de europeiska OECD-länderna samt i Sverige. Flera forskningsstudier har analyserat hur stor Källa: OECD. del av en initial arbetslöshetsökning som försvinner på kortare sikt och hur stor del som blir Olika förklaringar till den varaktigt högre varaktig. Resultaten varierar mellan olika länder 38 arbetslösheten har undersökts i forskningsoch mellan olika tidsperioder. Förklaringen till litteraturen. 37 variationerna är sannolikt att de mekanismer En ansats, den så kallade insider-outsidersom ger upphov till varaktigheten i arbetslöshet i teorin, utgår från att anställdas inflytande över olika utsträckning gör sig gällande i olika länder lönebildningen är större än de arbetslösas. vid olika tidpunkter. Genom att anställda i mindre omfattning tar Uppdaterade skattningar för Sverige, baserade hänsyn till de arbetslösas intressen då löner sätts, på arbetslöshetens utveckling under perioden kan arbetslösheten bita sig fast på en hög nivå 1980–2008, tyder på att cirka 30 procent av en efter en djup lågkonjunktur då många personer initial konjunkturell arbetslöshetsuppgång blir mist jobbet. Om de arbetslösa i stället i högre varaktig, dvs. övergår i strukturell arbetslöshet. utsträckning haft inflytande över lönebildningen Även om de specifika omständigheter som skulle lönekraven varit lägre och den varaktiga omgärdar en arbetslöshetsuppgång till stor del arbetslösheten blivit lägre. kan påverka hur mycket av uppgången som blir En annan förklaring till varaktighet i arbetsvaraktig så är erfarenheterna från tidigare lösheten är att det humankapital som individer besitter kan minska vid en lång tid i arbetslöshet. Det minskade humankapitalet, tillsammans med det faktum att löner ofta är trögrörliga eller begränsade nedåt, medför en hög varaktighet i 38 Se till exempel Jaeger och Parkinson (1994) ”Some Evidence on

Hysteresis in Unemployment Rates”, European Economic Review, 38, 329-342, för skattningsresultat för Tyskland, Storbritannien och USA. Assarsson och Jansson (1998) ”Unemployment Persistence: The Case of Sweden”, Applied Economics Letters, 3, 25-29, samt Lindblad (1997) ”Persistence in Swedish Unemployment Rates”, Working Paper 1997:3, 37 Se till exempel Røed (1997) ”Hysteresis in Unemployment”, Journal Nationalekonomiska institutionen, Stockholms universitet, presenterar of Economic Surveys, 11:4, 389-418, för möjliga förklaringar till skattningar baserade på svensk data. arbetslöshetens varaktighet.

PROP. 2008/09:100

uppgångar i arbetslösheten en viktig anledning oljepriset lågt och väntas dra ned inflationen till de satsningar på arbetsmarknadspolitiska under merparten av 2009. Åren 2010–2012 åtgärder som presenteras i denna proposition väntas kronan stärkas samtidigt som oljepriset och i propositionen Åtgärder för jobb och stiger långsamt, vilket bidrar till en låg inflation. omställning. Sammanfattningsvis medför det svaga globala och inhemska resursutnyttjandet att inflationstrycket förväntas bli lågt under hela prognos- 6.3.3 Inflation perioden.

39

Inflationen har fallit Riksbanken väntas sänka styrräntan till nära noll

Inflationen, mätt som den årliga procentuella förändringen i konsumentprisindex (KPI), är låg Under 2009 väntas Riksbanken sänka styrräntan och väntas falla ytterligare under året. Efter flera till närmare noll. I ljuset av det låga resursår av stigande prisökningstakt dämpades infla- utnyttjandet under åren fram till 2012 antas tionen snabbt under hösten 2008, huvudsakligen Riksbanken dessutom vidta vissa extraordinära till följd av fallande räntekostnader och sjunk- åtgärder för att stimulera ekonomin. Då en ande energipriser (se diagram 6.20). centralbank inte kan sätta negativa styrräntor, måste den ta till andra åtgärder om den önskar stimulera ekonomin ytterligare i ett läge då

Diagram 6.20 Inflation mätt med KPI, KPIF och KPIX

Procent styrräntan redan är nära noll. Exempel på sådana åtgärder är att förbättra kreditmarknadens 5

KPI

funktionssätt och att köpa obligationer (se 4 fördjupningsrutan Penningpolitik vid nollränta). 3 KPIF Riksbanken har redan verkat i denna riktning 2 KPIX 1 och bedöms fortsätta med ytterligare åtgärder 0 framöver. -1 Fallande räntekostnader för egna hem fort- -2 sätter att dra ned KPI-inflationen under 2009. Det bidrar till att inflationen väntas bli negativ -3 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 under en period från senvåren fram till årsskiftet. Sammantaget väntas KPI-inflationen ligga under Anm.: KPIF och KPIX är två av Riksbankens mått på underliggande inflation. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Riksbankens mål under större delen av prognos- Det inhemska inflationstrycket väntas vara perioden. År 2012 väntas dock stigande räntemycket lågt under prognosperioden. Arbets- kostnader bidra till att KPI-inflationen återigen kostnaden per producerad enhet, den så kallade ligger inom Riksbankens toleransintervall. Den enhetsarbetskostnaden, faller under åren 2010– underliggande inflationen, mätt med såväl KPIF 2012. Detta beror på den svaga löneutvecklingen som KPIX, påverkas inte av de förändrade ränteoch återhämtningen i produktiviteten. De kostnaderna, utan väntas vara fortsatt låg. senaste åren har dock enhetsarbetskostnaden ökat kraftigt och även 2009 väntas en ökning, vilket bidrar till att hålla uppe den underliggande inflationen i år. Den svaga växelkursen innebär samtidigt högre pris på många importerade varor, till exempel vissa livsmedel. Även detta håller uppe den underliggande inflationen i år. Däremot är

39 I inflationsprognosen har inte förslagen i regeringens propositioner om en sammanhållen klimat- och energipolitik (2008/09:162 och 2008/09:163) beaktats. Prognosen bygger på utfall till och med januari månad.

PROP. 2008/09:100

Penningpolitik vid nollränta därigenom pressa ner de långa räntorna och öka penningmängden. De åtgärder som underlättar Den djupa och utdragna globala lågkon- kreditförsörjningen och den allmänna situationjunkturen innebär att resursutnyttjandet faller en på de finansiella marknaderna bidrar till att snabbt och djupt. Därmed minskar inflations- ations- dämpa marknadsräntorna, genom att få ned trycket i världsekonomin också betydligt. Detta trycket i världsekonomin också betydligt. Detta marginalen mellan styrräntan och den ränta hushar medfört att centralbanker världen över sänkt har medfört att centralbanker världen över sänkt håll och företag möter. Centralbanker kan även styrräntorna kraftfullt för att stimulera ekono- styrräntorna kraftfullt för att stimulera ekono- påverka marknadsräntorna genom att signalera min. I många länder ligger nu styrräntorna nära min. I många länder ligger nu styrräntorna nära att styrräntan kommer vara låg under lång tid. noll, eller bedöms vara på väg mot noll. Riks- noll, eller bedöms vara på väg mot noll. Riks- Därmed kan inflationsförväntningarna förändras banken väntas sänka styrräntan till närmare noll banken väntas sänka styrräntan till närmare noll och hushållen och företagens beteende påverkas. under 2009. under 2009. Det finns ytterligare förslag på alternativa sätt att Trots stora styrräntesänkningar pekar mycket Trots stora styrräntesänkningar pekar mycket påverka inflationsförväntningarna. Till exempel på att styrräntorna i många länder ändå är högre på att styrräntorna i många länder ändå är högre diskuteras möjligheterna att införa ett prisnivåän vad som skulle behövas givet det svaga kon- än vad som skulle behövas givet det svaga kon- mål som innebär ett långsiktigt inflationsmål där junkturläget och inflationsmålen. Det kan junkturläget och inflationsmålen. Det kan en period av låg inflation kan följas av en period illustreras med en s.k. Taylorregel som visar illustreras med en s.k. Taylorregel som visar av högre inflation utan att räntan bör höjas. Ett vilken styrränta som kan förväntas givet infla- vilken styrränta som kan förväntas givet infla- annat alternativ är att binda växelkursen på en tionstrycket och resursutnyttjandet i ekonomin. tionstrycket och resursutnyttjandet i ekonomin. svagare nivå än det för stunden marknadsmässiga Till följd av det svaga resursutnyttjandet och det Till följd av det svaga resursutnyttjandet och det priset. På det viset ger ökade importpriser mycket låga inflationstrycket under de närmaste mycket låga inflationstrycket under de närmaste impulser till prisökningar. åren indikerar Taylorregeln för Sverige att åren indikerar Taylorregeln för Sverige att styrräntan skulle vara ca -3 procent under 2010 styrräntan skulle vara ca -3 procent under 2010 (se diagram 6.21). (se diagram 6.21). Vidtagna åtgärder och framtida utveckling

Sedan i höstas har centralbanker världen över

Diagram 6.21 Styrränta enligt Taylorregel

Procent genomfört en rad åtgärder för att underlätta kreditförsörjningen och den allmänna situation- 6 en på de finansiella marknaderna. Andra åtgärder 5 4 som har vidtagits i Storbritannien och Förenta 3 staterna är att köpa statsobligationer med lång 2 1 löptid. Åtgärderna har, åtminstone initialt, fått 0 effekt på de långa marknadsräntorna (se diagram -1 6.21). I Storbritannien köper centralbanken

Styrränta

-2 Bank of England i ett första steg statsobligationer för motsvarande 75 miljarder pund. -3 Taylorregel Ytterligare ett exempel är den schweiziska -4 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 centralbanken som intervenerar på valutamarkanden och köper utländsk valuta dvs. säljer Centralbanker världen över står därför inför schweizerfranc. Transaktionen görs i syfte att betydande problem, då räntorna inte kan sänkas försvaga den schweiziska francen och därmed mer, samtidigt som nuvarande styrräntenivåer höja priset på importerade varor i syfte att öka inte kan stimulera ekonomin tillräckligt för att den inhemska inflationen. öka resursutnyttjandet och därigenom inflationen.

Extraordinära penningpolitiska åtgärder

Styrräntan är dock inte det enda verktyg en centralbank har att tillgå. Centralbanker kan t.ex. påverka långa räntor genom att köpa statspapper eller andra värdepapper med längre löptid och

PROP. 2008/09:100

Diagram 6.22 Köp av statspapper pressar ned långa räntor

den reala ekonomin. En mer negativ utveckling i omvärlden skulle ge negativa återverkningar på Procent utvecklingen i Sverige. Lågkonjunkturen skulle 4,0 3,8 också kunna förlängas som en följd av att den 3,6 globalt omfattande expansiva finanspolitiken 3,4 3,2 driver upp långa räntor i ekonomin mer än vad 3,0 som antas i huvudscenariot och därmed hämmar 2,8 privat konsumtion och investeringar ytterligare 2,6 (se fördjupningsruta Offentliga finanser och

Storbritannien

räntor på statsobligationer). För Sverige utgör 2,4 även utvecklingen i Baltikum en specifik risk. 2,2 Förenta staterna 2,0 januari februari mars Samtidigt är det möjligt att stabiliseringen på Källa: Reuters. de finansiella marknaderna och återhämtningen i omvärldsefterfrågan går snabbare än vad som Det finns dock flera svårigheter förknippade antagits i huvudscenariot. Som illustreras i altermed att bedriva penningpolitik med extra- nativscenario 1 nedan skulle det leda till en ordinära åtgärder. Dels råder det en betydande starkare konjunkturutveckling under framför allt osäkerhet kring hur ekonomin påverkas, dels 2010. kan det finnas legala begränsningar för åtgärd- Vidare finns en betydande osäkerhet kring erna. Inom EU finns det t.ex. begränsningar i arbetsmarknadsutvecklingen. Vissa faktorer talar centralbankernas möjlighet att förvärva stats- för en snabbare konjunkturell återhämtning i papper. Förvärv direkt från staten är otillåtna. produktiviteten. Givet efterfrågan i ekonomin Riksbanken kan alltså endast köpa svenska stats- skulle detta möjliggöra en snabbare neddragning papper på andrahandsmarknaden och inte för- av personal på företagen och därmed, åtminstone värva dem direkt från Riksgälden. Även förvärv på kort sikt, en högre arbetslöshet. Därtill finns på andrahandsmarknaden är föremål för be- en risk för en större nedgång i arbetskraftsgränsningar. I den prognos som redovisas i utbudet till följd av den djupa lågkonjunkturen, denna proposition antas såväl Riksbanken som vilket i sin tur åtminstone på kort sikt skulle leda andra centralbanker vidta extraordinära åtgärder till lägre arbetslöshet. En lägre arbetslöshet som för att stimulera ekonomin. Riksbankens åtgärd- en följd av ett lägre arbetskraftsutbud är dock er antas som mest få en effekt motsvarande inte något önskvärt. Vid ett givet antal sysselstimulansen av ca en halv procentenhet lägre satta är det bättre att individer utan jobb stannar styrränta. kvar på arbetsmarknaden och söker arbete och därmed befinner sig närmare arbetsmarknaden. Dämpade löneökningar i kombination med stark produktivitetsutveckling medför att kost-

6.4 Risker och alternativscenarier nadstrycket i ekonomin är mycket lågt under en

lång tid i huvudscenariot. Räntan bedöms inte 6.4.1 Riskbilden vara låg nog i förhållande till inflationen för att stimulera ekonomin i tillräcklig omfattning (se Osäkerheten avseende den framtida konjunktur- fördjupningsruta Penningpolitik vid nollränta). utvecklingen är ovanligt stor. Riskerna för en Det finns därför en risk att detta skulle kunna svagare utveckling än i huvudscenariot bedöms leda till deflation, med vilket avses ett utdraget dominera. fall i den allmänna prisnivån. Som illustreras i Det finns bl.a. en uppenbar risk att den inter- alternativscenario 2 nedan skulle det kunna leda nationella konjunkturnedgången blir djupare och till en än svagare konjunkturutveckling under de än mer utdragen än vad som förutses i huvud- närmaste åren än vad som förutses i huvudscenariot. I huvudscenariot antas att turbulensen scenariot (se diagram 6.23). på de finansiella marknaderna klingar av under 2009. Det finns en risk att krisen på de finansiella marknaderna i stället blir djupare och/eller mer utdragen, t.ex. som en följd av ytterligare kreditförluster i spåren av den djupa nedgången i

PROP. 2008/09:100

Diagram 6.23 BNP-tillväxt

sparandet inte stiger lika mycket. Sammantaget leder detta till att hushållen ökar sin konsum- Årlig procentuell förändring tion. 5 4 Huvudscenario När den finansiella turbulensen klingar av 3 ökar även efterfrågan i omvärlden, vilket på-

Deflation

2 Snabbare återhämtning verkar den svenska exporten positivt. Lägre upp- 1 0 låningskostnader och starkare exportutveckling -1 leder till att även investeringarna utvecklas -2 starkare. -3 Den något snabbare konjunkturella åter- -4 hämtningen innebär att resursutnyttjandet är -5 högre än i huvudscenariot. Den högre efter- 2007 2008 2009 2010 2011 2012 frågan bidrar till att sysselsättningen utvecklas Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. starkare och att arbetslösheten blir lägre än i Bedömningen av BNP-utvecklingen kompliceras huvudscenariot (se diagram 6.24). Det dröjer av ett svårtolkat nationalräkenskapsutfall för något innan företagen anpassar personalstyrkan 2008 (se fördjupningsruta Ändrad säsongrens- till den starkare efterfrågan. Sysselsättningen ningsmetod ger ny konjunkturbild för 2008). I minskar därmed lika mycket som i huvudden mån nationalräkenskapsutfallet för 2008 scenariot 2009. Under 2010 minskar sysselrevideras kan historieskrivningen förändras sättningen mindre än i huvudscenariot, för att väsentligt. därefter öka snabbare (se tabell 6.5). Att företagen inte anpassar personalstyrkan omedelbart till den ökade efterfrågan medför att produktivitetstillväxten utvecklas starkare under

6.4.2 Alternativscenario med snabbare

2009 och 2010 än i huvudscenariot.

återhämtning

40

Diagram 6.24 Arbetslöshet

Huvudscenariot, som presenteras i avsnitt 6.1– I procent av arbetskraften 6.3, bygger på att den finansiella turbulensen 14 klingar av vid årsskiftet 2009/2010. I detta alternativscenario antas en snabbare 12 stabilisering av de finansiella marknaderna, vilket 10 leder till en snabbare global återhämtning. Detta 8 skulle kunna inträffa exempelvis om de bety-

Huvudscenario

dande ekonomisk-politiska åtgärderna i världs- 6 ekonomin som presenterats och planeras visar

Deflation

4 sig ha större genomslag än vad som antagits i Snabbare återhämtning huvudscenariot. 2 Svensk ekonomi påverkas på flera sätt av att 0 den finansiella krisen klingar av tidigare. När den 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. finansiella turbulensen avtar minskar hushållens osäkerhet. Hushållens och företagens upp- Högre resursutnyttjande, både i Sverige och låningskostnader blir lägre och fallet i husprisinternationellt, medför att inflationstrycket ökar erna dämpas. Detta innebär att hushållens reala marginellt (se tabell 6.5). Till följd av detta drar förmögenhet inte faller lika mycket som i Riksbanken tillbaka de extraordinära åtgärder huvudscenariot samtidigt som försiktighetssom vidtagits under 2009. Dessutom höjs reporäntan något redan under slutet av 2009 och ytterligare något 2010. Den snabbare konjunkturella återhämtningen i kombination med ett något högre löne- och 40 I scenarioarbetet har makromodellen KIMOD använts. För en inflationstryck leder till att det finansiella beskrivning av modellen se Bergvall, A. m.fl. ”KIMOD 2.0: sparandet förbättras något jämfört med huvud- Documentation of NIER’s Dynamic Macroeconomic General Equilibrium Model of the Swedish Economy” Working paper 100, scenariot.

Konjunkturinstitutet, 2007.

PROP. 2008/09:100

Tabell 6.5 Nyckeltal, alternativscenario med snabbare

vilket leder till deflation 2010–2012. Svensk

återhämtning

ekonomi påverkas på flera sätt av detta. Prognos enligt huvudscenariot inom parentes, procentuell förändring om annat ej anges Den negativa inflationen leder till lägre inflationsförväntningar, vilket i sin tur leder till 2009 2010 2011 2012 lägre löneökningar än vad som annars vore fallet. BNP -3,6 1,3 2,3 2,9 Lägre löneökningar leder till ytterligare lägre (-4,2) (0,2) (2,4) (4,0) inflation, dvs. en negativ spiral. Lägre löne-

också direkt av de fallande priserna; när priserna (-8,4) (2,7) (6,1) (8,5) förväntas falla skjuter hushållen upp en del av sin 1 Investeringar -12,5 -3,7 5,0 7,4 konsumtion. Företagen skjuter också upp en del (-12,5) (-4,7) (4,6) (9,3) av sina investeringar. Fallande priser innebär också att hushållens skulder i reala termer ökar, Produktivitet 0,7 3,1 2,6 3,3 vilket i sin tur också verkar hämmande på (0,3) (2,5) (3,1) (4,2) konsumtionen. Stigande reala skulder innebär 2 Sysselsättning -2,8 -2,9 -0,5 0,7 (-2,8) (-3,3) (-1,0) (0,6) även att kreditförlusterna ökar. Detta bidrar till att hålla interbankräntorna på nivåer över de 2,3 Arbetslöshet 8,9 10,7 10,9 10,3 (8,9) (11,1) (11,7) (11,3) normala, vilket i sin tur kan påverka både konsumtion och investeringar negativt. 4 BNP-gap -6,6 -7,0 -6,3 -5,7 (-7,2) (-8,7) (-7,9) (-6,2) Lägre löneökningar leder dock till att exportföretagens konkurrenssituation förbättras. 5 Reporänta 0,50 0,75 1,25 2,25 (0,25) (0,25) (0,75) (1,75) Exporten utvecklas därför något starkare än i Timlön 3,3 2,3 2,3 2,6 huvudscenariot, vilket medför att effekten på (3,3) (2,2) (2,2) (2,5) BNP blir mindre än försvagningen av den KPIX 6 1,4 0,8 0,5 0,6 inhemska efterfrågan. (1,2) (0,7) (0,4) (0,4) Normalt skulle fallande inflation innebära en sänkt reporänta, vilket skulle gynna både Finansiellt -2,4 -3,1 -2,1 -1,3 konsumtion och investeringar. Givet att repo- 7 sparande (-2,7) (-3,8) (-3,1) (-2,0) 1 räntan redan ligger på lägsta möjliga nivå, inne- Här ingår både fasta bruttoinvesteringar och lagerinvesteringar. bär dock fallande, eller t.o.m. negativ inflation, 2 15-74 år. 3 I procent av arbetskraften. 4 Skillnad i procent mellan faktisk och potentiell produktion. att realräntan stiger. Effekten av penningpolitiken blir därmed mindre och inte tillräckligt 5 Slutkurs. 6 Årsgenomsnitt. expansiv för att uppnå den önskvärda positiva 7 Procent av BNP. effekten på konsumtion och investeringar. På lite längre sikt kommer BNP att växa lite Den mycket svaga konsumtionen i kombinalångsammare än i huvudscenariot. De höga till- tion med uppskjutna investeringar leder till att växttakterna 2012 i huvudscenariot beror på att resursutnyttjandet blir lägre än i huvudscenariot. efterfrågan då vänder samtidigt som resurs- Den lägre efterfrågan innebär att sysselutnyttjandet är mycket lågt. Detta innebär att sättningen faller något snabbare och arbetslös- BNP-tillväxten är högre än tillväxten av heten blir högre. Företagen anpassar dock inte potentiell BNP. I detta scenario sker åter- antalet anställda omedelbart till den svagare hämtningen tidigare och fram mot 2012 återgår efterfrågeutvecklingen, vilket medför att tillväxttakten till mer normala nivåer. Syssel- produktivitetstillväxten utvecklas något svagare sättningstillväxten är dock högre samtliga år och under 2011 än i huvudscenariot. arbetslösheten lägre än i huvudscenariot. Till följd av den negativa spiralen mellan löneutveckling, inflation och även det allt lägre resursutnyttjandet förblir inflationen negativ 6.4.3 Alternativscenario med deflation under flera år (se tabell 6.6). Till följd av detta behåller Riksbanken reporäntan på en mycket I detta alternativscenario antas lågkonjunkturen låg nivå under hela perioden 2009–2012. I ljuset få större effekt på pris- och lönebildningen, av det mycket låga resursutnyttjandet bedöms det finnas ett behov av att Riksbanken vidtar

PROP. 2008/09:100

ytterligare åtgärder för att stimulera ekonomin utöver den stimulans som förutspås i huvudscenariot (se fördjupningsruta Penningpolitik vid nollränta). Utöver de åtgärder som antas i huvudscenariot bedöms Riksbanken vidta ytterligare åtgärder med en effekt motsvarande en halv procentenhet lägre reporänta 2011. Det betydligt lägre löne- och inflationstrycket i kombination med en svagare inhemsk efterfrågan leder till att det finansiella sparandet försämras jämfört med huvudscenariot.

Tabell 6.6 Nyckeltal, alternativscenario med deflation

Prognos enligt huvudscenariot inom parentes, procentuell förändring om annat ej anges 2009 2010 2011 2012

(-8,4) (2,7) (6,1) (8,5) 1 Investeringar -12,5 -3,6 0,4 5,4 (-12,5) (-4,7) (4,6) (9,3) Produktivitet 0,3 2,5 2,5 4,2 (0,3) (2,5) (3,1) (4,2) 2 Sysselsättning -2,8 -3,4 -1,0 0,3 (-2,8) (-3,3) (-1,0) (0,6) 2,3 Arbetslöshet 8,9 11,2 11,8 11,7 (8,9) (11,1) (11,7) (11,3) 4 BNP-gap -7,2 -8,9 -8,9 -7,5 (-7,2) (-8,7) (-7,9) (-6,2) 5 Reporänta 0,25 0,25 0,25 0,25 (0,25) (0,25) (0,75) (1,75) Timlön 3,3 1,2 0,8 1,5 (3,3) (2,2) (2,2) (2,5) 6 KPIX 1,2 -0,7 -0,7 -0,6 (1,2) (0,7) (0,4) (0,4) Finansiellt -2,7 -4,1 -3,7 -3,1 7 sparande (-2,7) (-3,8) (-3,1) (-2,0) 1 Här ingår både fasta bruttoinvesteringar och lagerinvesteringar. 2 15-74 år. 3 I procent av arbetskraften. 4 Skillnad i procent mellan faktisk och potentiell produktion. 5 Slutkurs. 6 Årsgenomsnitt. 7 Procent av BNP.

På längre sikt kommer efterfrågan att stärkas när realräntan stabiliseras. En långvarigt expansiv penningpolitik gynnar såväl export, investeringar och hushållens konsumtion. Det dröjer dock innan effekterna av deflationen klingar av helt. Effekterna av deflationsprocessen har inte klingat av helt förrän 2015.

PROP. 2008/09:100

Offentliga finanser och räntor på statsobligationer vad som skulle vara fallet om kreditrisken bedömts vara mindre. Runt om i världen lanseras finanspolitiska åt- Diagram 6.25 och diagram 6.26 återger den gärdspaket för att lindra den finansiella krisen offentligfinansiella utvecklingen i Frankrike, och för att motverka den kraftiga konjunktur- Grekland, Sverige och Tyskland under 1995– nedgången. De åtgärder som genomförts, och 2007. Diagram 6.27 återger hur räntan på 10som planeras, är i många fall omfattande vilket åriga statsobligationer utvecklats från januari medför en kraftig minskning i det offentlig- 2004 till februari 2009. En jämförelse av diafinansiella sparandet och en kraftig ökning av grammen tyder på att de offentliga finansernas den statliga upplåningen. I och med att den utveckling kan vara en förklaring till hur räntan 41 globala efterfrågan på lån är stor samtidigt som på statsobligationer utvecklas. utbudet av lån är osäkert, finns det en oro för att räntan på statsobligationer ska stiga kraftigt. En

Diagram 6.25 Offentligfinansiellt sparande

sådan ränteuppgång skulle innebära en påfrest- Procent av BNP ning för respektive stats offentliga finanser p.g.a. 6 högre ränteutgifter. Men en sådan ränteuppgång 4 skulle också kunna påverka den ekonomiska 2 utvecklingen t.ex. genom att högre räntor på 0 statsobligationer påverkar andra räntor i ekonomin. Detta kan i sin tur medföra att hushåll- -2 ens konsumtion och privata investeringar blir -4 lägre än vad som hade varit fallet om räntan för- -6 Tyskland

Frankrike

blivit oförändrad. För att de offentliga finanserna -8 Grekland inte ska försvagas i rask takt på grund av ränte-

Sverige

-10 uppgångar, och för att försäkra sig om att effek- 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 ten av en finanspolitisk stimulans inte blir förs- Källa: Eurostat. vinnande liten, är det således av vikt att analysera hur utvecklingen av de offentliga finanserna Diagram 6.26 Statlig bruttoskuld påverkar de långa räntorna i ekonomin. Procent av BNP Det finns flera kanaler genom vilka statens 120 finanser kan påverka de långa obligationsräntorna. Som nämnts ovan medför ett ökat 100 utbud av statsobligationer att priset på obliga- 80 tioner faller, vilket innebär en ränteuppgång. En annan kanal verkar genom inflationen. Om 60 statens finanser försvagas p.g.a. ökad ekonomisk 40 stimulans innebär detta ökad ekonomisk akti-

Tyskland Frankrike

vitet och ökat inflationstryck. En högre inflation 20 Grekland

Sverige

medför att långivare kräver högre ränta, vilket direkt påverkar de statliga utgifterna. Risk- 0 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 premien utgör en tredje kanal genom vilken Källa: Eurostat. räntorna kan påverkas av de offentliga finanserna. Vid en kraftig försvagning av de offentliga finanserna, eller vid ett utgångsläge där de offentliga finanserna redan är ansträngda, kan långivare uppleva en förhöjd kreditrisk. Detta medför att långivarna kräver en högre riskpremie, och därmed en högre ränta, jämfört med

41 Se fördjupningsrutan ”Kraftig försämring av de offentliga finanserna i EU”.

PROP. 2008/09:100

Diagram 6.27 Ränta på 10-åriga statsobligationer

finns det en rad omständigheter som talar för att effekterna i dag kanske inte är desamma som Procent under den historiska period som de empiriska 6 5,5 undersökningarna baseras på. En sådan om- 5 ständlighet är det faktum att det i dagsläget råder 4,5 en global lågkonjunktur. Det ökade sparandet under lågkonjunkturen medför en större efter- 4 frågan på obligationer, vilket skulle kunna absorbera det ökade utbudet utan någon större ränte- 3,5 Tyskland påverkan. En annan omständighet som gör att 3 Frankrike

Grekland

2,5 effekterna på räntorna kan bli mindre än vad

Sverige

2 som historiskt sett observerats är osäkerheten på 04 05 06 07 08 09 de finansiella marknaderna. Osäkerheten gör att statsobligationer i dagsläget ses som en attraktiv Källa: Nationella källor. placering på grund av den relativt sett låga risk Forskningen ger visst stöd åt att svagare offent- som en sådan placering innebär. Detta bidrar till liga finanser ger högre statsobligationsräntor. en högre efterfrågan och därmed mindre ränte- 42 De uppmätta effekterna varierar dock mellan påverkan. En omständighet som bidrar till att studier och effekterna är inte alltid stora. Dock ränteeffekterna skulle kunna vara större i finns det resultat som indikerar att såväl rådande konjunkturläge är det faktum att det nationella som globala offentligfinansiella fak- stora utbudet av obligationer gör att obligationer torer påverkar räntenivån. En stor del av de som anses mer riskfyllda kan väljas bort till för- 43 effekter som hittats återfinns på det globala mån för obligationer som anses mindre riskplanet. Mer specifikt verkar räntan på stat- fyllda. Slutligen skulle de offentliga åtagandena obligationer med lång löptid i stor utsträckning inom den finansiella sektorn kunna medföra att påverkas av den finanspolitik som bedrivs glo- statens kreditrisk ökar, vilket medför en högre balt. I ett läge där den globala finanspolitiken blir riskpremie och därmed en högre ränta. mer expansiv stiger räntorna medan räntorna sjunker då den globala finanspolitiken blir mer åtstramande. En annan faktor som verkar spela roll för ränteskillnaderna mellan länder är den relativa offentligfinansiella utvecklingen. De stater som försvagar det offentligfinansiella läget i störst utsträckning kommer också att få möta de största ränteuppgångarna. Ränteeffekten av 44 den nationellt bedrivna finanspolitiken verkar dock vara mindre än de effekter som den globala finanspolitiska inriktningen har på de långa räntorna. Även om befintliga empiriska resultat indikerar att den nationella finanspolitiken endast i mindre utsträckning påverkar de långa räntorna

42 Se tex. Gale och Orszag (2002) ”The Economic Effects of Long-Term Fiscal Discipline”, Urban-Brookings Tax Policy Center Discussion Paper, 17 December 2002, och Ardagna, Caselli och Lane (2004) ”Fiscal Discipline and the Cost of Public Debt Service”, ECB Working Paper No. 411. 43 Se Ardagna, Caselli och Lane (2004) ”Fiscal Discipline and the Cost of Public Debt Service”, ECB Working Paper No. 411. 44 Resultaten indikerar att det framför allt är förändringar i det offentligfinansiella sparandet som påverkar räntorna.

7 Inkomster

PROP. 2008/09:100

7 Inkomster

Sammanfattning 7.1 Offentliga sektorns skatteintäkter

Lågkonjunkturen får stora konsekvenser för • Den djupa lågkonjunkturen resulterar i skatteintäkterna de kommande åren. Den krafdramatiskt lägre intäkter från skatt på arbete tiga försvagningen av arbetsmarknaden medför till följd av att antalet arbetade timmar att skatteintäkterna från skatt på arbete kommer minskar tre år i rad. att utvecklas mycket svagt. Ett kraftigt fall i antalet arbetade timmar medför att utbetalda • Lågkonjunkturen och den intensifierade löner, som är den viktigaste skattebasen för skatt finansiella krisen leder till fallande intäkter på arbete, faller både i år och nästa år. Ett fall i från skatt på företagsvinster under 2008– utbetalda löner inträffade senast 1993. Osäker- 2009. heten på arbetsmarknaden påverkar även hus- • Den kraftiga nedgången av hushållens kon- hållen. Trots att hushållens disponibelinkomster sumtion och bostadsinvesteringar medför att ökar under 2009 antas konsumtionen minska intäkterna från mervärdesskatten bedöms bli och sparandet öka. Detta, i kombination med att lägre 2009 jämfört med 2008. hushållens bostadsinvesteringar antas minska, medför fallande mervärdesskatteintäkter under året. Lågkonjunkturen, i kombination med den I detta kapitel redovisas utfall och prognoser för finansiella krisen, leder dessutom till ett betyden offentliga sektorns skatteintäkter och stats- dande fall i intäkterna från skatt på kapital. budgetens inkomster. Kapitlet inleds med en beskrivning av utvecklingen av de totala skatte-

Tabell 7.1 Totala skatteintäkter

intäkterna och en genomgång av skatteintäk- Miljarder kronor om inget annat anges terna från skatt på arbete, skatt på kapital och Utfall Prognos 2007 2008 2009 2010 2011 2012 skatt på konsumtion. Därefter redovisas utveck- Skatt på arbete 874 906 863 864 880 908 lingen av skattekvoten, dvs. totala skatteintäkter Skatt på kapital 209 166 143 147 165 180 som andel av bruttonationalprodukten, BNP. Skatt på konsumtion 400 419 409 411 420 432 Kapitlet avslutas med ett avsnitt om statsbudge- Övriga skatter 0 -4 -6 -5 -4 -3 tens inkomster. Totala skatteintäkter 1 481 1 486 1 408 1 417 1 460 1 516

BNP 3 064 3 158 3 026 3 043 3 172 3 329 Skattekvot (%) 48,3 47,1 46,6 46,6 46,0 45,6

I tabell 1 redovisas de totala skatteintäkterna, BNP i löpande priser och skattekvoten, dvs. totala skatteintäkter som andel av BNP. Skatt på arbete utgör drygt 60 procent av de totala skatteintäkterna och kan delas in i direkta och indirekta skatter. Direkta skatter på arbete

PROP. 2008/09:100

består till största delen av kommunal och statlig Osäkerhet och bedömning i skatteprognoserna inkomstskatt. Bland de direkta skatterna redovisas också skattereduktionerna, t.ex. jobbskatte- Drygt hälften av skatterna, t.ex. arbetsgivaravavdraget. Indirekta skatter på arbete utgörs gifter och mervärdesskatt, har månatlig uppbörd, huvudsakligen av arbetsgivaravgifter. Skatt på vilket innebär att skatten fastställs varje månad. kapital består främst av skatt på hushållens Resterande skatter, bl.a. inkomstskatter för huskapitalinkomster och skatt på företagsvinster, håll och företag och fastighetsskatt, fastställs i men också av fastighetsskatten och den kom- den årliga inkomsttaxeringen. Taxeringen är klar munala fastighetsavgiften. Totalt utgör skatt på i november året efter inkomståret, vilket innebär kapital 10 procent av de totala skatteintäkterna, att det finns en stor eftersläpning i utfallen för varav skatt på företagsvinster uppgår till drygt dessa skatter. I den aktuella prognosen är drygt hälften. Den tredje undergruppen, skatt på kon- 40 procent av de totala skatteintäkterna för 2008 sumtion, utgörs till cirka 70 procent av intäkter fortfarande en prognos. från mervärdesskatt. Resterande del är huvud- På kort sikt ligger osäkerheten i prognosen sakligen punktskatter i form av skatt på alkohol främst i bedömningen av företagens vinster och och tobak, skatt på energi och miljö samt skatt hushållens kapitalvinster. På längre sikt är det på vägtrafik. Övriga skatter består av om- framför allt utvecklingen på arbetsmarknaden prövningar av skattebeslut, vissa avgifter, t.ex. som är avgörande för hur skatteintäkterna avgifter till Insättningsgarantifonden samt rest- utvecklas, detta eftersom drygt 65 procent av förda skatter, dvs. skatter som inte betalats och skatteintäkterna är hänförliga till arbetsinöverförts till Kronofogdemyndigheten för komster. indrivning. För att illustrera hur osäkerheten i progno- De totala skatteintäkterna fördelas till fyra serna kan slå på skatteintäkterna kan nämnas att sektorer: EU, kommunsektorn, ålderspensions- en ökning av antal arbetade timmar med systemet och staten. Den sektorsvisa fördel- 1 procent ökar skatteunderlaget med ca 12 miljningen av skatteintäkterna redovisas i tabell 7.2. I arder kronor och därigenom skatteintäkterna tabellen redovisas även skatteintäkterna som de från skatt på arbete med 7–8 miljarder kronor. redovisas av nationalräkenskaperna (NR). Efter- För konsumtionsbaserade skatter gäller att en som 2007 och 2008 ännu är prognoser skiljer sig förändring med 1 procent av hushållens kon- NR-utfallet jämfört med regeringens prognos. sumtion leder till förändrade mervärdesskatteintäkter med drygt 1,5 miljarder kronor.

Tabell 7.2 Sektorsvis fördelning av totala skatteintäkter

Miljarder kronor Utfall Prognos 7.1.1 Skatt på arbete 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Den globala konjunkturnedgången har medfört EU-skatter 7 7 7 7 7 8 Kommunalskatter 479 515 521 525 535 551 påtagliga konsekvenser för svensk arbetsmark- Avgifter till ÅP-systemet 169 178 177 176 179 185 Statens skatteintäkter 826 786 703 709 738 772 nad. Detta märks framför allt i det minskade Totala skatteintäkter 1 481 1 486 1 408 1 417 1 460 1 516 antalet arbetade timmar och det ökade antalet Totala skatteintäkter varsel om uppsägningar. Dessa faktorer medför i sin tur en mycket svag utveckling av skattein-

enl. NR 1 479 1 490

täkterna från skatt på arbete. EU-skatterna består främst av tullmedel och den År 2008 beräknas utfallet för skatt på arbete mervärdesskattebaserade EU-avgiften. Kom- bli 906 miljarder kronor. Detta är en ökning med munalskatterna är huvudsakligen inkomstskatter 32 miljarder kronor, eller 3,7 procent i jämfört på arbete, men från och med 2008 inkluderas med 2007. Lönesumman har under 2008, trots även den kommunala fastighetsavgiften. en mycket svag utveckling i slutet av året, I tabell 7.3 redovisas den offentliga sektorns utvecklats relativt starkt och ökat med skatteintäkter mellan 2003 och 2012. I tabell 7.9, 5,9 procent. sist i kapitel 7, finns en sammanställning av de Den djupa och utdragna lågkonjunkturen regeländringar som påverkat skatteintäkterna medför en betydligt sämre utveckling av skatt på mellan 2003–2012. arbete under 2009–2010 jämfört med tidigare år. Under dessa år beräknas lönesumman falla med 1,1 respektive 0,9 procent, vilket framför allt

PROP. 2008/09:100

beror på att antalet arbetade timmar minskar Prognosen för direkta skatter på arbete för 2009 kraftigt. År 2011–2012 beräknas lönesumme- är 480 miljarder kronor. Den största delposten är utvecklingen bli 1,6 respektive 3,3 procent. den kommunala inkomstskatten som beräknas Under dessa år drivs lönesummeutvecklingen av öka med knappt 1 procent jämfört med 2008 och en ökad timlön. Utvecklingen av arbetade tim- uppgå till 507 miljarder kronor. Skattereduktiomar och timlön mellan 2000 och 2012 framgår i nerna, som minskar intäkterna från direkta diagram 7.1. skatter på arbete, bedöms uppgå till 154 miljarder kronor. Huvuddelen av skattere-

Diagram 7.1 Utveckling av arbetade timmar, timlön och

lönesumma duktionerna utgörs av skattereduktionen för Procentuell utveckling allmän pensionsavgift samt jobbskatteavdraget. Lågkonjunkturen och den försvagade arbetsmarknaden påverkar även den statliga inkomst- 7 5 skatten. Lågkonjunkturen tillsammans med den beslutade skiktgränsjusteringen 2009 medför att 3 inkomstskatten beräknas minska med 1 7 miljarder kronor, eller cirka 15 procent, mellan 2008 och 2009. Nedgången blir än mer tydlig när -1 Arbetade timmar man ser till antalet personer som betalar statlig inkomstskatt (se diagram 7.3). Mellan 2008 och -3 Timlön 2009 beräknas antalet personer som betalar Lönesumma -5 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 statlig inkomstskatt minska med knappt 200 000 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Not: Den redovisade timlönen är beräknad enligt nationalräkenskapernas principer. personer. Intäkterna från statlig inkomstskatt väntas bli 41 miljarder kronor 2009.

Diagram 7.3 Antal personer som betalar statlig skatt

Direkta skatter på arbete

Tusental personer 1 600 Intäkterna från skatt på arbete förklaras huvud- Antal som betalar 25% 1 400 sakligen av lönesumman, men också av utveck- Antal som betalar 20% lingen av skattepliktiga transfereringar, t.ex. pen- 1 200 sioner, sjuk- och föräldrapenning och ersätt- 1 000 ningar vid arbetslöshet eller deltagande i arbets- 800 marknadspolitiska program. Diagram 7.2 visar 600 utvecklingen av transfereringsinkomsterna som 400 andel av totala utbetalda löner och ersättningar mellan 2000 och 2012. Pensionernas andel ökade 200 2003 till följd av att nivån på garantipensionerna 0 höjdes i samband med att de blev skattepliktiga. 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Diagram 7.2 Transfereringsinkomster som andel av beskattningsbar inkomst

Procent Procent 8 24 Sjuk- och föräldrapenning m.m. (vänster axel) 7 Arbetslöshetsersättningar (vänster axel) 23 Pensioner (höger axel) 6 22 5 21 4 20 3 19 2 1 18

0 17 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 Källa: Skatteverket och egna beräkningar.

PROP. 2008/09:100

Tabell 7.3 Offentliga sektorns skatteintäkter och statsbudgetens inkomster

Miljarder kronor Utfall Prognos

Avgifter till premiepensionssystemet -17,5 -17,8 -20,3 -22,3 -23,9 -25,1 -25,0 -24,8 -25,1 -25,9

Avgår, avgifter till ålderspensionssystemet -142,9 -147,2 -151,0 -159,6 -168,9 -178,0 -177,3 -176,2 -179,2 -185,1

Statens skatteintäkter 660,9 704,5 759,1 799,7 826,1 786,3 703,0 708,9 738,4 772,4

PROP. 2008/09:100

Tabell 7.3 Offentliga sektorns skatteintäkter och statsbudgetens inkomster forts.

Miljarder kronor Utfall Prognos Inkomstår 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Statens skatteintäkter 660,9 704,5 759,1 799,7 826,1 786,3 703,0 708,9 738,4 772,4

Periodiseringar -23,0 -32,2 -16,0 6,6 -10,6 22,6 -10,8 -1,1 11,6 -9,7

7000 Avräkningar m.m. i anslutning till skattesystemet -17,3 -21,8 -41,5 -48,2 -51,9 -56,3 -67,7 -62,2 -62,1 -61,4 8000 Utgifter som ges som krediteringar på skattekontot -7,0 -7,7 -13,6 -13,7 -7,7 -2,4 -0,1 -0,2 -0,2 -0,2

Statsbudgetens inkomster 661,7 694,4 745,8 810,3 863,7 901,3 693,5 711,0 754,5 771,2

Tabell 7.4 visar utvecklingen av kommunernas 2009. Indirekta skatter på arbete väntas totalt skatteunderlag. Den kraftigt försämrade arbets- uppgå till 383 miljarder kronor 2009, vilket är marknaden medför ett dramatiskt fall i utveck- 6 procent lägre än 2008. lingen av kommunernas skatteunderlag. Men även om lönesumman faller både 2009 och 2010 får inte detta fullt genomslag eftersom en del av 7.1.2 Skatt på kapital fallet i skattebasen kompenseras av ökade transfereringar. Skatt på hushållens kapitalinkomster

Den största delen av hushållens skatt på kapital

Tabell 7.4 Utvecklingen av kommunernas skatteunderlag

kommer från realiserade kapitalvinster. Kapital- Procentuell utveckling vinsterna kan variera kraftigt mellan åren, vilket Utfall Prognos 2007 2008 2009 2010 2011 2012 leder till att även hushållens kapitalskatt varierar.

Aktuell beräkning 5,6 5,2 0,6 0,6 2,0 3,1

1 Kapitalvinsternas storlek beror på utvecklingen Prop. 2008/09:97 5,6 5,9 3,4 2,4 3,9 BP09 5,6 6,0 4,0 3,7 4,6 av marknadsvärdet av olika tillgångar samt när de 1 Avser prognosen i prop. 2008/09:97 Åtgärder för jobb och omställning. ackumulerade vinsterna realiseras. Diagram 7.4 visar aktieprisindex och fastighetsprisindex mellan 1988 och 2008 tillsammans med utfall och Indirekta skatter på arbete prognos för kapitalvinsterna (prognosen illustreras med en streckad linje). Upp- och nedgångar i Den kraftiga försämringen på arbetsmarknaden realiserade kapitalvinster följder i stor utsträckpåverkar prognosen för de indirekta skatterna på ning variationerna i aktieprisindex, dock med arbete. Även underlaget för socialavgifterna viss tidsförskjutning. minskar för första gången sedan 1993 och intäkterna faller mellan 2008 och 2009. De lägre intäkterna förklaras också av att socialavgifterna sänktes med 1 procentenhet samt att nedsättningen av avgifterna för unga utvidgades från

PROP. 2008/09:100

Diagram 7.4 Kapitalvinster, aktieprisindex och fastighets-

tillfälliga skatteintäkterna från återbetalningen

prisindex

från Alecta, uppgick till 2,8 procent av BNP. Miljarder kronor Index 2000=100 Som en följd av den snabba inbromsningen av 200 200 Kapitalvinster (vänster axel) den ekonomiska konjunkturen och den finansi- 180 180 ella oron under 2008 föll vinsterna i företagen Aktieprisindex (höger axel) 160 Fastighetsprisindex (höger axel) 160 140 140 dramatiskt under fjärde kvartalet 2008. Orderin- 120 120 gången sjönk kraftigt för många företag, t.ex. inom verkstadssektorn, och bankernas kredit- 100 100 förluster började stiga. Mot bakgrund av detta 80 80 60 60 bedöms skatteintäkterna från företagsvinster 40 40 20 20 falla 2008 jämfört med 2007 och uppgå till 0 0 91 miljarder kronor, vilket som andel av BNP är 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 i nivå med intäkterna 2000. Källor: Statistiska Centralbyrån, Affärsvärlden, Finansdepartementet. Lågkonjunkturen får stort genomslag i prognosen även för 2009. Den svenska företags- Flera års stigande priser på de finansiella marksektorns starka exportberoende gör att den naderna och fastighetsmarknaden har inneburit dämpade internationella investeringskonjunkhöga taxerade kapitalvinster de senaste åren. turen får särskilt stor effekt. Samtidigt bedöms Under 2007 uppgick kapitalvinsterna till banksektorn drabbas av stora kreditförluster, 172 miljarder kronor. Det motsvarar 5,6 procent även i de svenska verksamheterna. Till följd av av BNP vilket nästan är i nivå med kapitalvinskreditförlusterna faller skatteintäkterna från ternas andel 2000. Ungefär halva beloppet avsåg banksektorn under 2009. Sammantaget bedöms vinster på finansiella tillgångar medan cirka skatteintäkterna från skatt på företagsvinster 40 procent avsåg vinster från försäljning av småminska med cirka 17 miljarder kronor till hus och bostadsrätter. 74 miljarder kronor 2009. Den kraftiga nedgången på börsen under Efter två år med minskande skatteintäkter 2008, i kombination med den finansiella oron bedöms intäkterna öka igen 2010. Detta beror under året, medför att kapitalvinsterna bedöms framför allt på att företagens kostnader är bättre falla till 91 miljarder kronor 2008. Börsnedanpassade till den efterfrågan som råder. År 2009 gången innebär också att kapitalförlusterna ökar. belastas företagens resultat av kostnader för var- Sammantaget bedöms hushållens skatt på kapisel och uppsägningar, något som inte bedöms talinkomster uppgå till 21 miljarder kronor 2008. tynga resultaten i lika stor utsträckning under Kapitalvinsterna bedöms vara fortsatt låga 2010. Ökningen av skatteintäkterna är relativt under 2009 och uppgå till 85 miljarder kronor. liten, men i takt med att ekonomin återhämtar Den kraftiga börsnedgången under 2008 innebär sig ökar skatteintäkterna kraftigare 2011–2012. att börsen måste gå upp relativt kraftigt innan hushållen åter har finansiella vinster att realisera. Diagram 7.5 Skatt på företagsvinster som andel av BNP På grund av svårigheterna med att göra pro-

1991–2012

gnoser för kapitalvinster antas att kapitalvins- Procent av BNP terna på längre sikt återgår till en historisk nivå 4 på 3 procent av BNP.

3

Skatt på företagsvinster

2

De senaste åren har intäkterna från skatt på Skatt på företagsvinster som andel av företagsvinster ökat till följd av en stark vinstut- 1 BNP veckling i företagen. Under 2007 dämpades utvecklingen av företagens resultat något jämfört 0 med tidigare år och skatteintäkterna uppgick till 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 105 miljarder kronor. År 2007 uppgick skattein- Källor: Skatteverket och egna beräkningar. täkterna till 3,4 procent av BNP, vilket kan jämföras med år 2000 då intäkterna, exklusive de

PROP. 2008/09:100

Diagram 7.5 visar skatteintäkterna från skatt på framför allt påverkar intäkterna från mervärdesföretagsvinster i procent av BNP mellan 1991 skatten. och 2012. Mellan 2007 och 2008 bedöms Sammanlagt väntas intäkterna från skatt på skattens andel falla från 3,4 till 2,9 procent av konsumtion falla under 2009 och uppgå till BNP. Under 2009 faller andelen ytterligare. 409 miljarder kronor. Utvecklingstakten för intäkterna från skatt på konsumtion ökar 2010– 2012 till följd av en viss återhämtning i eko- Avkastningsskatt nomin. Prognosen för skatt på konsumtion och insatsvaror redovisas i tabell 7.5. Prognosen för intäkterna från avkastningsskatten för 2008 är 16 miljarder kronor. Den

Tabell 7.5 Skatt på konsumtion och insatsvaror

svaga börsutvecklingen under 2008 medför att Miljarder kronor och procentuell förändring det kapitalunderlag som ligger till grund för 2008 2009 2010 2011 2012 skatten 2009 minskar och skatteintäkterna Aktuell prognos (mdkr) 419 409 411 420 432 bedöms falla till 14 miljarder kronor 2009. Utveckling i procent 4,8 -2,4 0,6 2,1 2,9 Mervärdesskatt 5,4 -3,7 0,8 2,7 3,6 Avkastningsskatten påverkas i stor utsträckning Punktskatter 3,2 1,1 0,0 0,7 1,2 av utvecklingen av statslåneräntan. Om statslåneräntan faller med 1 procentenheter faller skatteintäkterna med drygt 3 miljarder kronor det kommande året. Till följd av den låga ränte- Mervärdesskatt nivån under 2009 faller intäkterna tämligen kraftigt 2010 och förväntas uppgå till 11 miljarder Den kraftigt dämpade utvecklingen av hushålkronor. lens konsumtion och bostadsinvesteringar innebär att intäkterna från mervärdesskatten bedöms falla 2009. I takt med att hushållens konsumtion Fastighetsskatt och kommunal fastighetsavgift ökar stiger intäkterna från mervärdesskatt åter 2010–2012. Intäkterna från den kommunala fastighetsavgif- Den underliggande utvecklingen för mervärten beräknas uppgå till 11,2 miljarder kronor för desskatteintäkterna, dvs. utvecklingen där småhus och 2,8 miljarder kronor för bostadslä- effekten av skatte- och redovisningsändringar är genheter 2009. Intäkterna stiger jämfört med exkluderad, är -1,9 procent 2009 och 1,5 procent 2008 dels till följd av indexeringen av den maxi- 2010. En nedgång i de underliggande mervärdesmala avgiften, dels till följd av fastighetstaxe- skatteintäkterna mellan två år är väldigt sällsynt. ringen för småhus under 2009. Fastighetstaxe- Nedgången i skatteintäkterna bedöms bli större ringen medför att intäkterna ökar med cirka än nedgången av hushållens konsumtion i 1 miljard kronor. löpande priser. Detta beror främst på en ändrad sammansättning i konsumtionen. Efterfrågan på varor som beskattas med den högsta mervärdes- 7.1.3 Skatt på konsumtion skattesatsen, bilar och andra sällanköpsvaror, faller relativt mycket jämfört med andra varor. Cirka 70 procent av intäkterna från skatt på kon- En lägre efterfrågan på sällanköpsvaror märktes sumtion och insatsvaror utgörs av mervärdes- redan i slutet av 2008 i samband med inbromsskatt medan resterande del utgörs av punktskat- ningen av konjunkturen. Även bostadsinveter. Trots ökade disponibla inkomster och fort- steringarna förväntas falla under 2009 jämfört satt låga räntor under 2009, något som bör med 2008, vilket ytterligare befäster nedgången gynna hushållens konsumtion, gör osäkerheten av mervärdesskatteintäkterna 2009. på arbetsmarknaden, de finansiella marknaderna och fastighetsmarknaden hushållen försiktiga. Detta märks även på den kraftiga ökningen av hushållens sparkvot. Den sämre konjunkturen medför att hushållens konsumtion antas minska 2009 både i fasta och löpande priser, vilket

PROP. 2008/09:100

7.1.4 Skattekvot

Diagram 7.6 Hushållens konsumtion i löpande priser och underliggande intäkter från mervärdesskatt 1996–2012

Procentuell förändring Skattekvoten visar förhållandet mellan de totala 9 skatteintäkterna och BNP. I tabell 7.6 redovisas skattekvoten mellan 2007 och 2012. 6

Tabell 7.6 Skattekvot

3 Procent av BNP Utfall Prognos 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Hushållens konsumtion Skattekvot 48,3 47,1 46,6 46,6 46,0 45,6 -3 Konsumtion av sällanköpsvaror och bilar varav Skatt på arbete 28,5 28,7 28,5 28,4 27,7 27,3 Underliggande mervärdesskatt -6 Skatt på kapital 6,8 5,2 4,7 4,8 5,2 5,4 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 Skatt på konsumtion 13,0 13,3 13,5 13,5 13,2 13,0 Källor: Skatteverket, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Övriga skatter 0,0 -0,1 -0,2 -0,2 -0,1 -0,1

Exkl. skatt på

Diagram 7.6 visar utvecklingen av de underlig- transfereringar 44,9 43,7 42,7 42,6 42,2 41,8 gande mervärdesskatteintäkterna, hushållens totala konsumtion i löpande priser och hushål- Tabellen visar även skattekvoten exklusive skatt lens konsumtion av bilar och sällanköpsvaror på offentliga transfereringar. En övergång från 1996–2012. Sett till perioden 1996–2012 är 2009 brutto- till nettoredovisning, där bl.a. pensioner, det enda år där de underliggande mervärdes- sjuk- och föräldrapenning och ersättningar vid skatteintäkterna minskar. I diagrammet framgår arbetslöshet är skattefria, skulle minska skatteäven det dramatiska fallet i hushållens konsum- kvoten med cirka 4 procentenheter. De offenttion av bilar och andra sällanköpsvaror som liga finanserna skulle dock inte påverkas. påbörjades hösten 2008 och som förväntas nå sin Skattekvoten faller med 1,2 procentenheter botten 2009. mellan 2007 och 2008. Det beror i huvudsak på att intäkterna från skatt på kapital väntas falla kraftigt. År 2009 faller skattekvoten med ytterli- Punktskatter gare 0,5 procentenheter. Diagram 7.7 visar utvecklingen av skatte- Intäkterna från skatt på energi utgör mer än kvoten mellan 1980 och 2012. hälften av de totala punktskatteintäkterna och beräknas öka med 1,7 procent 2009, detta trots Diagram 7.7 Skattekvot 1980–2012 nedgången i hushållens konsumtion och den Procent av BNP fallande industriproduktionen. Ökningen för- 54 klaras i stället av att KPI mellan juni 2007 och 52 juni 2008 har stigit förhållandevis mycket. Det är 50 det inflationsmåttet som ligger till grund för uppräkningen av flertalet skattesatser inom 48 energiskatteområdet 2009. Inflationen progno- 46 seras dock bli betydligt lägre framöver, vilket Skattekvot 44 bidrar till att intäkterna från skatt på energi för- Skattekvot exkl. skatt på transfereringar väntas falla något 2010 och utvecklas svagt 2011– 42 2012. 40 Intäkterna från övriga punktskatter bedöms 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 öka mycket svagt 2009–2012 till följd av en svag Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. utveckling av hushållens konsumtion. En lägre Internationella jämförelser av skattekvoter är varuimport till följd av en svagare kronkurs för- svåra att göra eftersom olika länders skattelagväntas leda till lägre intäkter från skatt på import stiftningar behandlar inkomster och avdrag på 2009–2012. skilda sätt. Ett land som t.ex. ger stöd till barnfamiljer via en transferering får en högre skattekvot jämfört med ett land som i stället ger stödet via ett inkomstavdrag eller en skattereduktion.

PROP. 2008/09:100

Dessutom behandlas transfereringar till hushåll 7.2 Statsbudgetens inkomster

skattemässigt olika i olika länder. Sverige har jämfört med andra länder en hög andel skatte- 7.2.1 Skatteinkomster pliktiga transfereringar. Vid internationella jämförelser är ett alternativ att använda skattekvoten I statsbudgeten tillämpas periodiserad redovisexklusive skatt på transfereringar. ning av skatterna. Det innebär att skatterna Även om det går att beakta några av olikhe- redovisas under det inkomstår då den skatteterna i skatte- och transfereringssystemen riske- pliktiga händelsen ägde rum. Statens skatteinrar jämförelser mellan länder att bli haltande täkter, som t.ex. kan avläsas i tabell 7.8, är således eftersom skattekvoten inte tar hänsyn till hur de periodiserade. Statsbudgetens totala inkomster olika ländernas trygghetssystem finansieras. ska enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten Vissa länder har t.ex. stora inslag av obligatoriska redovisas kassamässigt. Därför finns även en kasavtalsförsäkringar, som för den enskilde indivi- samässig redovisning av statens skatter. Skatteden har en skatteliknande karaktär, medan andra inkomsterna utgörs av betalningsflöden som kan länder finansierar samma försäkringstyper med avse skatter för flera olika inkomstår. Skillnaden skatter. Jämförelser av skattekvoter bör så långt mellan statens skatteintäkter och statens skattesom möjligt även beakta dessa olikheter för att inkomster utgörs av periodiseringar. Periodisege en rättvisande ekonomisk innebörd. ringarna består i sin tur av uppbörds- och betal- I tabell 7.7 redovisas skattekvoten i OECD- ningsförskjutningar samt anstånd. länderna för år 2006. Dessutom visas förändringen av skattekvoten mellan 2000 och 2006.

Tabell 7.8 Statsbudgetens inkomster 2007–2012

Miljarder kronor Tabell 7.7 Skattekvoten i OECD-länderna Utfall Prognos Procent av BNP 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Redovisad Förändring av Statens skatteintäkter 826,1 786,3 703,0 708,9 738,4 772,4 skattekvot skattekvot Periodiseringar -10,6 22,6 -10,8 -1,1 11,6 -9,7 2006 2000–2006

Statens skatteinkomster 815,5 808,9 692,2 707,8 750,0 762,7

Danmark 49,1 -0,3

Övriga inkomster 48,2 92,4 1,3 3,2 4,5 8,5

Sverige 49,1 -2,7 Belgien 44,5 -0,4 2000 Inkomster av 66,5 53,0 46,7 43,1 43,8 47,1 statens verksamhet Frankrike 44,2 -0,2 3000 Inkomster av Norge 43,9 1,3 försåld egendom 18,0 76,5 0,1 0,0 0,0 0,0 Finland 43,5 -3,7 4000 Återbetalning av lån 2,0 1,9 1,7 1,7 1,6 1,4 Italien 42,1 -0,2 5000 Kalkylmässiga Österrike 41,7 -0,9 inkomster 8,2 8,7 8,9 9,0 9,4 9,6 Island 41,5 4,3 6000 Bidrag från EU 13,0 11,0 11,9 11,8 12,1 11,9 Nederländerna 39,3 -0,4 7000 Avräkningar m.m. i Ungern 37,1 -0,9 anslutning till Storbritannien 37,1 0,0 skattesystemet -51,9 -56,3 -67,7 -62,2 -62,1 -61,4 Tjeckien 36,9 1,6 8000 Utgifter som ges som krediteringar på Nya Zeeland 36,7 3,1 skattekonto -7,7 -2,4 -0,1 -0,2 -0,2 -0,2 Spanien 36,6 2,4 Luxemburg 35,9 -3,2 Statsbudgetens inkomster 863,7 901,3 693,5 711,0 754,5 771,2 Portugal 35,7 1,6 Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. För 2009–2012 har försäljningsinkomsterna av statligt aktieinnehav Tyskland 35,6 -1,6 beräkningstekniskt antagits uppgå till 0 miljarder kronor per år Polen 33,5 -1,1 Kanada 33,3 -2,3

Irland 31,9 0,2 För 2009 beräknas statens skatteintäkter uppgå Grekland 31,3 -2,8 till 703 miljarder kronor. Intäkterna minskar

Australien 30,6 -0,5

med 83 miljarder kronor jämfört med 2008,

Slovakien 29,8 -4,0

varav drygt hälften beror på minskade intäkter

Schweiz 29,6 -0,4

Förenta staterna 28,0 -1,9 från skatt på arbete. Skatt på arbete minskar både Japan 27,9 0,9 till följd av det ekonomiska läget och till följd av

Korea 26,8 3,2

skattesänkningar på närmare 40 miljarder

Turkiet 24,5 0,3

kronor.

Mexiko 20,6 2,1

OECD-länderna 35,9 -0,2 För 2009 beräknas periodiseringarna uppgå till EU-15 39,8 -0,8 -10,6 miljarder kronor, vilket innebär att de

Källa: OECD

PROP. 2008/09:100

kassamässiga skatteinkomsterna är lägre än revidering med 50,0 miljarder kronor per år intäkterna. jämfört med budgetpropositionen för 2009. Bidrag m.m. från EU innefattar bidrag från olika EU-fonder. De största enskilda bidragen 7.2.2 Övriga inkomster avser jordbruksstöd, bidrag från Europeiska regionala utvecklingsfonden samt bidrag från I tabell 7.8 redovisas utfall och prognoser för Europeiska socialfonden. Inkomsterna under statens övriga inkomster för åren 2007–2012 2008 uppgick sammantaget till 11,0 miljarder uppdelade per inkomsttyp. kronor. Inkomsterna bedöms öka något för åren År 2008 uppgick statens övriga inkomster till framöver och beräknas uppgå till 11,9 miljarder sammanlagt 92,4 miljarder kronor. Det är kronor 2012. 44,5 miljarder kronor högre än 2007. Denna Avräkningar m.m. i anslutning till skattesysteökning förklaras främst av högre inkomster från met utgörs av avräkningar och tillkommande försåld egendom än 2007. Dessutom minskade inkomster. Avräkningar är intäkter som förs till utgifterna som ges som krediteringar på skatte- fonder utanför statsbudgeten, avräknad mervärkonto. År 2009 beräknas statens övriga inkoms- desskatt för statliga myndigheter och kompenter minska till 1,3 miljarder kronor för att under sation för mervärdesskatt till kommunsektorn. perioden 2010–2012 successivt öka, se tabell 7.8 De tillkommande inkomsterna består av EU- Inkomster av statens verksamhet består bland skatter och kommunala utjämningsavgifter som annat av utdelningar från statligt aktieinnehav, rör kostnadsutjämningssystemet för verksamhet affärsverkens inlevererade överskott, Riks- enligt lagen (1993:387) om stöd och service till bankens inlevererade överskott, ränteinkomster vissa funktionshindrade. Huvuddelen av de tilloch offentligrättsliga avgifter. Förändringarna av kommande inkomsterna utgörs av EU-skatdessa inkomster under perioden 2009–2012 terna. De omfattar tullmedel och den momsbaberor till stor del på aktieutdelningar från statens serade EU-avgiften. År 2009 beräknas de tillbolag. Utdelningarna, exklusive AB Svenska kommande inkomsterna minska beroende på att Spel, uppgick till ca 25,0 miljarder kronor 2008. det egnamedelsystem som ingick i uppgörelsen Cirka 4,6 miljarder kronor utgjordes av utdel- om EU:s fleråriga budgetram 2007–2013 beräkningar av engångskaraktär utöver de ordinarie nas träda i kraft under året. Uppgörelsen innebär utdelningarna avseende 2007 års resultat. Aktie- att Sveriges mervärdesskattebaserade EU-avgift utdelningarna under 2009, avseende 2008 års sänks. resultat, beräknas uppgå till ca 19,0 miljarder Vissa krediteringar som ges på skattekonton kronor varav ca 2,9 miljarder kronor härrör från är stöd som enligt nationalräkenskaperna är att försäljning av statens aktieinnehav i bolaget likställa med utgifter. För ökad transparens Beam, vilket avyttrades separat i anslutning till redovisas dessa utgifter under en egen inkomstförsäljningen av bolaget Vin & Sprit AB. typ: 8000 Utgifter som ges som krediteringar på Ägarandelen i Beam placerades i bolaget Preaktio skattekonto . Krediteringarna minskar från AB som avyttrade den statliga ägarandelen och -7,7 miljarder kronor 2007 till -0,2 miljarder sedan genomförde en extraordinär utdelning av kronor 2012. Det beror på att flera av stöden försäljningssumman. Prognosen för som tidigare betalades ut via krediteringar på utdelningarna för perioden 2010–2012 är skattekonto antingen har upphört eller flyttats behäftade med betydande osäkerhet. De bedöms till statsbudgetens utgiftssida i form av anslag. dock bli något lägre än utdelningarna under År 2009-2012 inkluderas endast en kreditering 2009. Intäkterna från arbetslöshetsavgiften för jämställdhetsbonus. förväntas öka mellan 2008 och 2011 med ca 1,0 miljarder. Utfallet för Inkomster av försåld egendom blev 76,5 miljarder kronor 2008 genom försäljning av statens ägandeskap i Vin & Sprit, OMX samt Vasakronan. För 2009–2012 har inkomsterna från försäljning av statligt aktieinnehav beräkningstekniskt antagits till noll, vilket är en ned-

PROP. 2008/09:100

Tabell 7.9 Regeländringar, bruttoeffekter i förhållande till föregående år

Miljarder kronor 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Anm.: Beloppen är periodiserade bruttoförändringar.

8 Utgifter

PROP. 2008/09:100

8 Utgifter

Sammanfattning 1 773 miljarder kronor eller 56,1 procent av BNP 2008. Konsoliderat för transfereringar mellan sektorerna, som huvudsakligen består av • Den offentliga sektorns utgifter som andel statsbidrag till kommunsektorn och statliga av BNP ökar kraftigt till följd av låg- ålderspensionsavgifter, uppgick den offentliga konjunkturen. sektorns utgifter inklusive räntor till 1 589 miljarder kronor eller 50,3 procent av BNP 2008. • Utgifterna i ålderspensionssystemet ökar I tabell 8.1 nedan redovisas de offentliga med ca 9 procent 2009, bl.a. till följd av en sektorernas utgifter före och efter konsolidering relativt kraftig ökning av antalet pensionärer. för interna transaktioner. • Kommunsektorns utgifter som andel av BNP ökar 2009. Det finansiella sparandet Tabell 8.1 Den offentliga sektorns utgifter försämras under de kommande åren. För att Procent av BNP nå målet om god ekonomisk hushållning 2008 2009 2010 2011 2012 måste möjligheterna att effektivare utnyttja Offentliga sektorernas resurserna tas till vara.

utgifter före konsolidering 56,1 61,3 62,4 60,9 59,1

Primära utgifter 54,4 59,9 61.0 59,5 57,5 • De utgifter som omfattas av utgiftstaket ökar med 88 miljarder kronor mellan 2008 Staten 25,1 28,2 28,6 27,7 26,2 och 2012. Det innebär att de ökar från 30 till

na i två strukturer, dels enligt nationalräkenska- sektor

uppdelat på de olika sektorerna och fördelat på ÅP-systemet 6,4 7,3 7,5 7,6 7,7 olika utgiftsslag. I avsnitt 8.2 redovisas och ana- Räntor 1,7 1,3 1,4 1,5 1,6 lyseras statsbudgetens utgifter och de takbegrän- Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. sade utgifternas utveckling.

Konsolideringen består i huvudsak av statens

bidrag till kommunsektorn, som i nationalräken-

8.1 Den konsoliderade offentliga

skapernas redovisning även inkluderar åter-

sektorns utgifter

betalning av den mervärdesskatt som belastar

kommunernas utgifter. En annan större post är Den offentliga sektorn består förutom av staten statliga ålderspensionsavgifter till ålderspenäven av ålderspensionssystemet (inkomstpensionssystemet. Konsolideringen innebär att sionen) och den kommunala sektorn. Summan statens primära utgifter är 5–6 procent av BNP av de offentliga sektorernas utgifter uppgick till

PROP. 2008/09:100

lägre än de utgifter som redovisas i den statliga

Tabell 8.2 Den konsoliderade offentliga sektorns utgifter

Procent av BNP, om annat ej anges sektorn. Före konsolidering ligger den största delen av 2008 2009 2010 2011 2012 utgifterna i staten. Konsoliderat är den kom- Konsumtion 26,4 28,4 28,8 28,1 27,3 Investeringar munala sektorns utgifter större än statens. 3,1 3,4 3,5 3,3 3,2 Utvecklingen under perioden är likartad för Transfereringar till hushåll 15,8 17,8 18,4 18,1 17,5 sektorerna såväl före som efter konsolidering. Övriga transfereringar 3,2 3,8 3,9 3,7 3,6 De primära utgifterna ökar kraftigt som andel av Ränteutgifter 1,7 1,3 1,4 1,5 1,6 BNP för alla sektorerna 2009. Detta är en följd Summa utgifter 50,3 54,8 56,1 54,8 53,2 av att utgifterna stiger samtidigt som BNP Exklusive räntor 48,6 53,5 54,7 53,3 51,6 minskar i löpande priser. År 2011 börjar Totala utgifter, mdkr 1 589 1 659 1 708 1 738 1 772 utgiftskvoten minska men nivån 2012 på 53,2 Exklusive räntor, mdkr 1 535 1 618 1 665 1 692 1 718 procent av BNP är den högsta sedan 2003, se Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. diagram 8.1.

Diagram 8.1 Den konsoliderade offentliga sektorns utgifter

8.1.1 Ålderspensionssystemet

2000–2012

Procent av BNP 57 Ålderspensionssystemets utgifter uppgick 2008 56 till 6,4 procent av BNP. Pensionsutbetalningarna 55 ökar med 9 procent 2009. Den kraftiga ökningen 54 beror dels på att pensionerna skrivs upp med 4,5 procent genom följsamhetsindexeringen, dels på 53 52 att antalet pensionärer ökar med 4 procent. Med 51 ett antagande om ett balanstal på 1,0 för 2010 till 50 49 2012 ökar utgifterna till 7,7 procent av BNP 48 2012 (se avsnitt 8.2.1 nedan om balanstalet och 47 ålderspensionssystemets utgifter).

46 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12

8.1.2 Kommunsektorn

Källa: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

I nationalräkenskaperna klassificeras utgifterna Kommunsektorns utgifter uppgick 2008 till som konsumtion, investeringar och transfere- 731 miljarder kronor, vilket motsvarar 23,2 proringar inklusive subventioner. Konsumtion och cent av BNP. Sektorns utgifter som andel av investeringar utgör en direkt resursförbrukning BNP blev därmed 0,8 procentenheter högre än och ingår i BNP från användningssidan 2007. En bidragande orsak till denna utveckling (försörjningsbalansen). Transfereringarna kan var att den kommunala timlönen ökade med tillfalla hushålls- eller företagssektorn eller över 5 procent 2008. utlandet. Konsumtionen utgör drygt hälften av Av kommunsektorns utgifter går ca utgifterna medan transfereringar till hushåll 85 procent till konsumtion, som i sin tur uppgår till drygt 30 procent. huvudsakligen utgörs av tjänster. Löner och Den offentliga konsumtionen uppgick 2008 arbetsgivaravgifter uppgår till ca 58 procent av till 26,4 procent av BNP och svarar för drygt konsumtionsutgifterna medan ca 33 procent går hälften av utgifterna. Transfereringarna till till förbrukning av varor och tjänster, varav hushållen motsvarade 15,8 procent av BNP sociala naturaförmåner svarar för ca 14 procent- 2008. Under 2009 och 2010 ökar alla typer av enheter. Konsumtion av skattefinansierade utgifter i relation till BNP med undantag av tjänster som produceras i näringslivet redovisas ränteutgifterna. I löpande priser ökar utgifterna som sociala naturaförmåner. med 4,5 procent 2009 och 3 procent 2010. Tabell 8.3 visar hur de olika utgiftsslagen väntas utvecklas under 2009–2012. Den snabba försämringen på arbetsmarknaden påverkar kommunernas inkomster och utrymmet för den kommunala konsumtionen. Konsumtionsutgift-

PROP. 2008/09:100

erna beräknas därför utvecklas svagare mellan

Diagram 8.2 Antal sysselsatta i kommunal sektor och i näringslivets branscher hälso- och sjukvård samt utbildning

2009 och 2012, än under de senaste åren. Det Sysselsatta, tusental aviserade tillfälliga konjunkturstödet på 7 miljarder kronor för 2010 bedöms dock förhindra att 1350 1350 ca 9 300 anställda sägs upp i sektorn 2010. Inom kommunsektorn och privata sektorn 1300 Inom kommunsektorn 1300 Trots den aviserade höjningen av stats- 1250 1250 bidragen 2011 och 2012 med 5 miljarder kronor väntas konsumtionsutgifterna fortsätta att ut-

Tabell 8.3 Kommunsektorns utgifter

Löpande priser, procentuell utveckling om annat ej anges 1050 1050 Mdkr 1000 1000 2008 2009 2010 2011 2012 93 95 97 99 01 03 05 07 Konsumtion 615 2,1 1,6 1,6 2,2 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Investeringar 54 0,5 2,0 2,6 3,8 Transfereringar 53 5,9 6,6 3,8 1,0 Ränteutgifter 10 -18,2 -21,2 -12,4 29,7

8.1.3 Staten

Summa utgifter 732 2,0 1,7 1,8 2,4 Statens utgifter, inklusive ränteutgifter, uppgick Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. till 839 miljarder kronor eller 26,6 procent av Av övriga utgifter svarar investeringar för den BNP 2008. Regeringen räknar med att utgifterna största enskilda posten, ca 8 procent av de totala ökar med 5,8 procent 2009. Till ökningen bidrar utgifterna 2008. Investeringsutgifterna har under satsningar på forskning och utbildning samt de senaste fyra åren ökat kraftigt med sammaninfrastrukturinvesteringar, reparationer och lagt ca 33 procent i fasta priser. Under 2009– underhåll av vägar och järnvägar. Bidragen till 2012 väntas dessa utgifter utvecklas betydligt kommunsektorn har höjts och regeringen föresvagare. slår nu ytterligare ökningar med 7 miljarder Transfereringar till hushåll består främst av kronor för 2010 att utbetalas i slutet av 2009. I utbetalningar avseende ekonomiskt bistånd och nationalräkenskaperna redovisas bidragen när de avtalspensioner. Övriga transfereringar går i utbetalas, vilket leder till att en minskning av huvudsak till näringslivet. Under perioden 2009– bidragen redovisas för 2010. För 2011 och 2012 2012 bedöms utgifterna för ekonomiskt bistånd föreslår regeringen att statsbidragen höjs med 5 öka beroende på det försämrade läget på arbets- miljarder kronor i nivå. Den stigande arbetsmarknaden. lösheten leder till en ökning av transfereringarna Till följd av främst det låga ränteläget kommer till hushållen 2009. Lägre räntor leder till ränteutgifterna att minska kraftigt under kraftigt sänkta ränteutgifter 2009, trots att perioden 2009–2011, men ökar sedan 2012. statsskulden ökar, se tabell 8.4.

Sociala naturaförmåner

Tabell 8.4 Statens utgifter

I den kommunala konsumtionen ingår skatte- Löpande priser, procentuell utveckling finansierade tjänster, huvudsakligen inom om- Mdkr rådena vård, skola och omsorg, som produceras 2008 2009 2010 2011 2012 i näringslivet. Andelen sysselsatta i näringslivet Konsumtion och investeringar 262 6,9 2,5 0,9 0,7 inom dessa områden har ökat successivt, se Inomoffentliga diagram 8.2. Denna utveckling beräknas fortsätta transfereringar 176 6,4 -1,9 2,2 -0,3 under 2009–2012. Övriga 356 8,6 3,6 -0,1 -1,9 transfereringar Ränteutgifter 45 -25,3 10,5 10,0 16,5

Totala utgifter 839 5,8 2,3 1,1 0,1

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Nedgången i inflationen och låga löneökningar bidrar till en lägre utveckling av utgifterna under

PROP. 2008/09:100

perioden 2010–2012. Ränteutgifterna ökar då Statens utgifter i nationalräkenskaperna och i kraftigt till följd av att statskulden stiger. statsbudgeten Enligt nationalräkenskapernas (NR) redovisning var statens utgifter exkl. ränteutgifter 794 Nationalräkenskaper och statsbudgeten miljarder kronor 2008 medan statsbudgetens takbegränsade utgifter uppgick till 742 miljarder Den offentliga sektorns finanser presenteras kronor, se tabell. enligt två redovisningsprinciper, i nationalräken- Skillnaden beror till största delen på skillnader skapstermer (NR) och enligt statsbudgetdefinition . i redovisningsprinciper, som motsvaras av lika Nationalräkenskaperna är ett internationellt stora skillnader på inkomstsidan. Den största jämförbart räkenskapssystem för hela ekonomin. skillnaden beror på att mervärdesskatt på Syftet med nationalräkenskaperna är att skapa offentliga sektorns förbrukning ingår i utgifterna ett internationellt jämförbart system med samma för den statliga konsumtionen och investeringdefinitioner och avgränsningar. Vid internatio- arna samt statsbidragen till kommunerna i NR. nella jämförelser är nationalräkenskaperna en av På statsbudgeten redovisas dessa utgifter exkl. de dominerande datakällorna och används t.ex. mervärdesskatt, medan mervärdesskatten för inom Stabilitets- och tillväxtpakten för övervak- staten och kommunsektorn redovisas som en ning av EU-ländernas offentliga finanser. negativ post på statsbudgetens inkomstsida. Till skillnad från nationalräkenskaperna definieras Statsbudgeten olika i olika länder. I Sverige

Tabell 8.5 Statens utgifter i nationalräkenskaperna och i statsbudgeten

redovisas utgifterna i stort sett kassamässigt, dvs. Miljarder kronor, om annat ej anges när betalningen sker, medan skatterna redovisas 2008 2009 2010 2011 2012 intäktsmässigt, dvs. intäkten redovisas det år den

Staten i NR exkl. räntor 794 854 871 877 871

är hänförlig till och inte det år när betalningen Procent av BNP 25,1 28,2 28,6 27,7 26,2 sker. Däremot redovisas statsbudgetens saldo alltid kassamässigt, vilket innebär att nettot på Till budgetredovisningen statsbudgeten i princip motsvarar statens lånebe-

I enlighet med regeringens förslag i budget- Lånefinansierade

Övergången är av teknisk natur. En

Staten, UO exkl.

utgångspunkt för förändringen är att den inte statsskuldsräntor 742 756 775 781 775 ska påverka beräkningen av statens kassamässiga Procent av BNP 23,5 25,0 25,5 24,6 23,3 budgetsaldo. Inte heller budgeteringsmarginalen Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. påverkas av förändringen. Redovisningen av det finansiella sparandet beräknas enligt national- I statsbudgeten redovisas EU-finansierade räkenskaperna, som grundas på EU:s förordning bidrag, medan de i NR redovisas som bidrag om det Europeiska national- och regional- direkt från EU till mottagaren. Därtill finns räkenskapssystemet (ENS 95), och påverkas skillnader i redovisningen och periodiseringen av därmed inte heller av förändringen. Eftersom EU-avgiften. Bland skillnaderna ingår också redovisningen enligt nationalräkenskaperna är redovisningen av vissa bidrag till kommunerna periodiserad (kostnadsmässigt) innebär oc h kalkylmässiga kostnader för pensionsförändringen en framtida mer likartad avgifter och kapitalförslitning. Krediteringar på redovisning av statens utgifter i national- skattekonto, som kan likställas med utgifter, räkenskaperna och myndigheternas förvaltnings- redovisas på utgiftssidan i NR. Krediteringar utgifter i statsbudgeten. som däremot har en koppling till skattelagstiftningen, exempelvis sjöfartsstödet, redovisas även av NR på inkomstsidan. Krediteringar som

PROP. 2008/09:100

likställs med utgifter har tidigare uppgått till

Tabell 8.6 Utgifter på statsbudgetens utgiftsområden och takbegränsade utgifter

ganska stora belopp, men flertalet av dem redo- Miljarder kronor om inget annat anges visas numera på budgetens utgiftssida medan Utfall Prognos Beräknat andra fasats ut. 2008 2009 2010 2011 2012 Infrastrukturinvesteringar som lånefinan- Utgifter på utgiftssieras redovisas inte på statsbudgetens utgifts- områden exkl. statssida, men däremot ingår amorteringar på lånen. I 1 skuldsräntor 742,1 755,7 775,3 781,5 775,4 NR redovisas däremot även dessa investeringar, Procent av BNP 23,5 25,0 25,5 24,6 23,3 men inte amorteringar, som utgifter. För 2008 är Statsskuldsräntor m.m. 48,2 31,9 28,0 36,6 42,8 de extra amorteringarna som ingår i stats- Procent av BNP 1,5 1,1 0,9 1,2 1,3 budgeten större än nyupplåningen.

Summa utgiftsområden 790,3 787,5 803,2 818,0 818,1

Vissa kapitaltillskott till statliga bolag ingår i Procent av BNP 25,0 26,0 26,4 25,8 24,6 statsbudgeten men belastar inte utgifterna i NR. Ålderspensionssystemet vid sidan av 2 statsbudgeten 201,4 220,7 229,6 242,0 256,6 Procent av BNP 6,4 7,3 7,5 7,6 7,7

Takbegränsade

3

utgifter 943,4 976,4 1 004,9 1 023,5 1 032,0

8.2 Statsbudgetens utgifter och

Procent av BNP 29,9 32,3 33,0 32,3 31,0

takbegränsade utgifter

4

Utgiftstak 957 991 1 020 1 050 1 080

I detta avsnitt redovisas statsbudgetens utgifter Budgeteringsmarginal 13,6 14,6 15,1 26,5 48,0 för åren 2008–2012. Statsbudgetens utgiftssida 1 Inklusive förbrukning av anslagsbehållningar och utnyttjande av anslagskredit. 2 Observera att beräkningen baseras på ett balanstal på 1,0000 för åren 2010delas in i 27 utgiftsområden och minskning av 2012 (se avsnitt 8.2.1). 3 Utgiftsområden på statsbudgeten (exklusive statsskuldsräntor) och anslagsbehållningar. Även myndigheters m.fl. in- ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. och utlåning i Riksgäldskontoret och kassa- 4 Regeringens bedömning av utgiftstak för 2012 (se avsnitt 10.2.2). mässig korrigering ingår i statsbudgetens utgifter Utgifterna i ålderspensionssystemet ökar med 55 (se även kapitel 9). Dessutom redovisas utveckmiljarder kronor mellan 2008 och 2012, vilket lingen av de utgifter som omfattas av utgiftstaket innebär att ålderspensionssystemets utgifter som för staten, de så kallade takbegränsade utgifterna, andel av BNP ökar med 1,3 procent under som omfattar utgiftsområde 1–25, 27 och åldersperioden. Det bör noteras att beräkningen av pensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. utgifterna i ålderspensionssystemet baseras på Utgifterna på statsbudgetens utgiftsområden ett balanstal på 1,0000 för åren 2010-2012 i ökar mellan 2008 och 2012 med drygt 28 avvaktan på pensionsgruppens behandling av miljarder kronor, vilket framgår av tabell 8.6. balanstalets konstruktion (se vidare avsnitt Ökningen är som störst 2010 och 2011. År 2009 8.2.1). faller utgifterna, vilket förklaras av att stats- De takbegränsade utgifterna ökar med drygt skuldräntorna blir väsentligt lägre än 2008. I 88 miljarder kronor mellan 2008 och 2012, vilket förhållande till BNP är utgifterna på statsbudäven innebär att de ökar med drygt en procent getens utgiftsområden ungefär lika stora 2012 som andel av BNP. som de var 2008. Under 2009 och 2010 ökar Budgeteringsmarginalen uppgår till 15 milemellertid utgifterna i procent av BNP, vilket jarder kronor 2009 och 2010. År 2011 och 2012 delvis beror på den svaga utvecklingen av BNP uppgår marginalen till 26 respektive 48 miljarder dessa år. kronor. Budgeteringsmarginalen ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna utvecklas annorlunda än beräknat. Den riktlinje som regeringen använder är att budgeteringsmarginalen bör vara minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna för innevarande år (2009), minst 1,5 procent för år t+1 (2010), minst 2 procent för år t+2 (2011) och minst 3 procent för år t+3 (2012). Det motsvarar en budgeteringsmarginal på minst 10, 15, 20 och 30 miljarder kronor för 2009, 2010, 2011 och 2012.

PROP. 2008/09:100

8.2.1 Utgifter 2008–2012 ekonomiskt bistånd med ca 80 000 under 2008. 47 Minskningen skedde i ohälsorelaterade system I tabell 8.9 redovisas för varje utgiftsområde: ut- samt för arbetslösa med ersättning från arbetsfall för 2008, anvisade medel per utgiftsområde löshetsförsäkringen, medan antalet personer i för 2009 inklusive förslag på tilläggsbudget , arbetsmarknadspolitiska program och personer 45 utgiftsprognos för 2009 samt beräknade utgifts- med ekonomiskt bistånd ökade något. Mellan ramar för 2010–2012. 2008 och 2011 ökar antalet ersatta, beräknat som I prognosen för utgifterna per utgiftsområde helårsekvivalenter, främst till följd av en kraftig för 2009 och i beräkningen av utgiftsramarna för ökning av de arbetsmarknadspolitiska program- 2010–2012 har hänsyn tagits till tidigare beslu- men. Först 2012 minskar det totala antalet tade och aviserade utgiftsreformer och bespa- helårsekvivalenter i dessa system. Antalet helårsringar (se bilaga 3, tabell 3). I de beräknade ekvivalenter med sjukpenning och aktivitetsutgiftsramarna för 2010–2012 har hänsyn även och sjukersättning förväntas dock att minska tagits till de aviseringar om utgiftsförändringar under hela perioden, med undantag för en liten för åren 2010–2012 som redovisas i avsnitt 9.5. ökning av helårsekvivalenter med sjukpenning Vidare har de makroekonomiska förutsätt- 2012. ningarna, volymantaganden inom vissa transfereringssystem samt den pris- och löne-

Tabell 8.7 Helårsekvivalenter, 20–64 år, i vissa ersättningssystem

omräkning som ligger till grund för beräkningar- Tusental na uppdaterats jämfört med de beräkningar som 2007 2008 2009 2010 2011 2012 presenterades i budgetpropositionen för 2009. 1 Förbrukning av anslagsbehållningar på raman- Sjukpenning 196 170 153 138 138 143 slag för förvaltnings- och investeringsändamål Aktivitets- och sjukersättning 471 459 438 420 388 359 för 2010–2012 redovisas under posten Minskning av anslagsbehållningar (se tabell 8.9). 46 Arbetslöshetsersättning 132 95 163 196 198 181 De takbegränsade utgifterna som andel av Arbetsmarknads- BNP ökar under 2009 och 2010 bl.a. till följd av politiska program 83 74 127 210 239 211 stigande volymer i öppen arbetslöshet och i Ekonomiskt bistånd 77 80 90 105 116 121 arbetsmarknadspolitiska program samt till följd av BNP:s utveckling. Under 2011 och 2012 faller

Summa 959 878 972 1 068 1 079 1 015

de takbegränsade utgifterna i procent av BNP 1 Inklusive sjuklön som betalas av arbetsgivaren. när den totala arbetslösheten når sin högsta nivå Till följd av det försämrade läget på arbetsoch faller tillbaka. Mellan åren 2008 och 2011 motverkar en svag pris- och löneutveckling de marknaden görs en omfattande satsning inom ökande utgifterna för arbetslöshet och 2012 är arbetsmarknadspolitiken. Detta medför att de takbegränsade utgifterna lika stora som andel utgifterna under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv ökar kraftigt 2009, 2010 och av BNP som de var 2008. Utvecklingen av antalet personer som försörjs 2011, vilket framgår av tabell 8.9. År 2011 är utgifterna dubbelt så stora som 2008. År 2012 i olika ersättningssystem är centralt för utgiftsutvecklingen. Som framgår av tabell 8.7 sjunker dessa utgifter jämfört med 2011. minskade antalet personer, mätt som helårs- Den kraftigaste utgiftsökningen på arbetsekvivalenter, som uppbär ersättning inom marknadsområdet sker i de arbetsmarknadspolitiska programmen. De av regeringen reforsystem som rör ohälsa, arbetslöshet och merade reglerna för arbetsmarknadsprogram, i första hand införandet av jobb- och utvecklingsgarantin samt jobbgarantin för ungdomar, medför att de arbetslösa deltar i insatser som syftar 45 Avser förslag i 2009 års proposition om vårtilläggsbudget (prop. 2008/09:99) samt i propositionerna Åtgärder för jobb och omställning (prop. 2008/09:97, bet 2008/09:FiU18) och Nyemission i SAS AB (prop. 2008/09:124, bet 2008/09:FiU40). 46 Förändring av anslagsbehållningar är skillnaden mellan anvisade medel 47 Med helårsekvivalenter avses det antal personer som skulle kunna och beräknade faktiska utgifter, d.v.s. nettot mellan förbrukning av försörjas under ett helt år med full ersättning. Exempelvis summerar två kvarstående medel från föregående budgetår och sparade medel från personer som varit heltidssjukskrivna ett halvår var till en innevarande budgetår samt utnyttjande av anslagskredit. helårsekvivalent.

PROP. 2008/09:100

till att stärka deras position på arbetsmarknaden. 2006 föll sjukpenningdagarna, medan antalet Deltagandet i arbetsmarknadspolitiska program personer med sjuk- och aktivitetsersättning beräknas öka med 136 000 helårsekvivalenter fortsatte att öka. Sedan 2007 faller volymerna i mellan 2008 och 2012. båda systemen. Även antalet personer med arbetslöshets- Både antalet nya sjukpenningfall och längden ersättning ökar kraftigt mellan 2008 och 2012. på sjukfallen har minskat. Under de kommande Detta beror främst på att antalet öppet arbets- åren fortsätter antalet sjukpenningdagar att lösa ökar, men även på att andelen ersättnings- minska. Nedgången inom sjuk- och aktivitetsberättigade beräknas stiga. Även medlemstalet i ersättningen förklaras i första hand av att arbetslöshetsförsäkringen beräknas öka, vilket inflödet från sjukpenningen minskar. Vidare bland annat beror på att regeringen har sänkt förstärks minskningen 2010 och 2011 av att den avgifterna till arbetslöshetsförsäkringen och tidsbegränsade sjukersättningen upphör. Även lättar medlemsvillkoren under 2009. den demografiska utvecklingen medför att Vid en försämring på arbetsmarknaden är antalet personer i sjukförsäkringen minskar ungdomar normalt en hårt drabbad grupp. under prognosperioden. Andelen ungdomar 20–24 år av det totala antalet Regeringens nyligen genomförda reformer, helårsekvivalenter i vissa transfereringssystem attitydförändringar och den demografiska (ohälsa, arbetslöshet och ekonomiskt bistånd) utvecklingen är alla viktiga orsaker till den beräknas vara dubbelt så stor 2011 som 2009 (se minskande sjukfrånvaron. tabell 8.8). Det är i första hand i arbets- Det har alltsedan 1970-talet fram till omkring marknadsprogram som ökningen sker. Den av 2004 funnits ett tydligt samband mellan sjukregeringen införda jobbgarantin för ungdomar frånvaron och läget på arbetsmarknaden. Sjukinnebär att ungdomar på ett tidigt stadium frånvaron var hög när arbetsmarknadsläget var involveras i insatser, i stället för att vara öppet bra och tvärtom (se diagram 8.3). Sambandet arbetslösa. Det medför att de negativa kan förklaras dels med att anställda i goda tider strukturella effekterna av konjunkturnedgången, kunde ha en högre sjukfrånvaro eftersom risken som varaktigt högre arbetslöshet, blir mindre än var liten att deras ställning i arbetslivet de annars skulle ha varit. försvagades, dels med att personer med relativt hög sjukskrivningsrisk anställs i högre utsträckning när sysselsättningen är som högst

Tabell 8.8 Ungdomar 20–24 år i vissa ersättningssystem, helårsekvivalenter

under en konjunkturcykel. Tusental 2008 2009 2010 2011 2012 Diagram 8.3 Arbetslöshet och sjukpenningdagar (inkl. Antal 49 72 113 129 99 sjuklön) Miljoner sjukpenningdagar Tusental arbetslösa varav arbetslöshetsersättning 5 8 10 10 8 140 700 arbetsmarknadsprogram 9 26 62 75 46 120 600 Ungdomar, procent av

De arbetsmarknadsrelaterade utgifterna ökar

85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 markant. De ohälsorelaterade utgifterna under

utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

sjukdom och handikapp beräknas sjunka under Sedan 2004 har sjukfrånvaron och arbetslösheten perioden (se tabell 8.9). År 2012 beräknas minskat parallellt. Det är dock osäkert om den utgifterna vara drygt 19 miljarder kronor lägre än kommande högre arbetslösheten kommer att 2008. Den samlade volymen i sjukförsäkringen minska sjukfrånvaron konjunkturellt i samma (sjukpenning samt sjuk- och aktivitetsgrad som enligt tidigare noterade samband. De ersättning) har fallit sedan 2004. Åren 2004–

PROP. 2008/09:100

genomförda reformerna på området, bland annat rehabiliteringskedjan, bör medföra att ohälsotalet stabiliserar sig på en historiskt relativt låg nivå och att fluktuationerna över tiden blir mindre. För att mildra effekterna av den ekonomiska krisen föreslår regeringen i samband med denna proposition ett tillfälligt konjunkturstöd på 7 miljarder kronor för 2010. Därtill höjs statsbidraget till kommunerna permanent med 5 miljarder kronor från och med 2011.

Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten Utgifterna för ålderspensionssystemet, vilka ingår under utgiftstaket för staten, redovisas för prognosperioden med ett antagande om ett balanstal på 1,0000 för 2010–2012. Detta sker i avvaktan på Försäkringskassans analys på regeringens uppdrag av balanstalets konstruktion och funktion och pensionsgruppens behandling av Försäkringskassans analys. Ett 48 balanstal under 1,0000 innebär lägre utgifter för ålderpensionssystemet för 2010–2012, i förhållande till den nuvarande prognosen. Regeringen avser att återkomma med eventuella åtgärder för att ekonomiskt dämpa effekterna av finanskrisen på pensionerna. Regeringen avser också att återkomma med mer långsiktiga insatser för att förstärka ålderspensionssystemet i framtiden, exempelvis genom åtgärder för att minska administrationskostnaderna för APfonderna. Utgifterna för ålderspensionssystemet ökar snabbt under prognosperioden: från cirka 220 miljarder kronor 2009 till drygt 255 miljarder kronor 2012. Detta är en effekt av att antalet pensionärer under dessa år ökar förhållandevis snabbt och att nytillkommande ålderspensionärer får en i genomsnitt högre inkomstrelaterad ålderspension än nuvarande ålderspensionärer.

48 Försäkringskassan har fastställt balanstalet för 2010 till 0,9672, men Försäkringskassans analys av balanstalets konstruktion och funktion kan eventuellt leda till att pensionsgruppen justerar beräkningsmetoden för balanstalet, i syfte att ge en mer rättvisande bild av pensionssystemets långsiktiga finansiella ställning.

PROP. 2008/09:100

Tabell 8.9 Utgifter per utgiftsområde

Miljoner kronor 2008 2009 2009 2010 2011 2012 1 2 Utgiftsområde Utfall Anslag Prognos Beräknat Beräknat Beräknat 1 Rikets styrelse 10 966 12 510 12 430 11 821 11 788 11 813 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 11 378 11 940 11 981 11 917 12 137 12 319 3 Skatt, tull och exekution 9 446 9 496 9 346 9 726 9 817 9 870 4 Rättsväsendet 32 693 32 774 34 206 33 462 33 725 33 868 5 Internationell samverkan 1 750 1 858 1 818 1 649 1 652 1 653 6 Försvar och samhällets krisberedskap 43 030 44 724 43 042 46 473 47 245 47 874 7 Internationellt bistånd 27 453 30 105 30 392 26 838 28 168 29 724 8 Migration 6 134 5 899 6 269 5 672 5 186 4 995 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 49 131 55 616 54 351 58 033 59 224 60 677 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp 115 862 114 527 112 159 105 592 99 648 96 407 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 42 591 42 456 42 395 40 886 39 178 37 600 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 66 393 68 466 68 213 69 730 71 386 72 698 13 Integration och jämställdhet 5 045 5 473 5 566 5 643 4 961 4 535 14 Arbetsmarknad och arbetsliv 47 767 67 118 70 051 87 908 93 647 89 579 15 Studiestöd 19 110 21 781 20 649 20 974 19 983 18 805 16 Utbildning och universitetsforskning 44 524 50 388 49 010 52 897 53 146 52 455 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 10 117 10 291 10 090 10 537 10 692 10 814 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning,

23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar 16 508 17 622 16 980 17 301 17 322 17 289 24 Näringsliv 12 761 6 486 6 413 5 138 4 826 4 942 25 Allmänna bidrag till kommuner 64 770 74 039 74 041 67 306 72 526 72 526 26 Statsskuldsräntor m.m. 48 206 33 871 31 850 27 970 36 570 42 770 27 Avgiften till Europeiska gemenskapen 31 526 23 811 22 408 33 297 33 071 32 219 Minskning av anslagsbehållningar 787 949 2 949

3

Summa utgiftsområden 790 263 795 350 787 506 803 213 818 000 818 065

Summa utgiftsområden exkl.

4

statsskuldsräntor 742 057 761 479 755 656 775 306 781 497 775 362

Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten 201 386 220 749 220 713 229 555 242 011 256 604

Takbegränsade utgifter 943 443 982 228 976 369 1 004 861 1 023 508 1 031 966

Budgeteringsmarginal 13 557 14 631 15 139 26 492 48 034

5

Utgiftstak för staten 957 000 991 000 991 000 1 020 000 1 050 000 1 080 000

1 Anslagen är fördelade till de utgiftsområden de tillhör i statsbudgeten för 2009. 2 Inklusive förslag enligt 2009 års proposition om vårtilläggsbudget (prop. 2008/09:99), proposition Åtgärder för jobb och omställning (prop. 2008/09:97) samt proposition Nyemission i SAS AB (prop. 2008/09:124). 3 Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar. 4 Summa utgiftsområden exklusive UO26 Statsskuldsräntor m.m. och exklusive minskning av anslagsbehållningar för statsskuldsräntor. 5 Regeringens bedömning av utgiftstak för 2012 (se avsnitt 10.2.2).

PROP. 2008/09:100

8.2.2 Förändring av takbegränsade satta sektorn med avdrag för ett genomsnitt av utgifter 2008–2012 produktivitetsutvecklingen inom den privata tjänstesektorn. För omräkningen av löner till De takbegränsade utgifterna ökar med ca 30 2010 är omräkningstalet 4,43 procent. 49 miljarder kronor per år 2009 och 2010. Under Lokalhyror som inte omförhandlas under det 2011 och framförallt 2012 beräknas utgifterna kommande budgetåret räknas i pris- och löneöka i en långsammare takt. I detta avsnitt omräkningen om med ett index som motsvarar redovisas de huvudsakliga faktorerna bakom 70 procent av den årliga förändringen av förändringen av de takbegränsade utgifterna. konsumentprisindex i oktober två år före det Av tabell 8.10 framgår att utgiftsökningarna aktuella budgetåret. För omräkningen av hyror under prognosperioden till stor del förklaras av till 2010 för hyresavtal som inte kan omfördet försämrade makroekonomiska läget. En mer handlas är omräkningstalet 2,79 procent. Omutförlig beskrivning följer nedan. räkningen för hyresavtal som kan omförhandlas bygger på prisutvecklingen under perioden från

Tabell 8.10 Förändring av takbegränsade utgifter jämfört

det att avtalet tecknades eller senast kunnat

med föregående år

omtecknats till det att avtalet kan omförhandlas. Miljarder kronor Detta omräkningstal är individuellt för varje 2009 2010 2011 2012 berört anslag. Takbegränsade utgifter 33 28 19 8 För omräkningen av övriga förvaltningskost- Förklaras av: nader används samma index för alla anslag som Pris- och löneomräkning 4 7 3 2 pris- och löneomräknas. Detta index fastställs Övriga makroekonomiska genom en sammanvägning av flera index från 1 förändringar 38 16 11 3 varav Statistiska centralbyrån avseende utgifter som Bidrag till arbetslöshetsersättning 6 2 2 1 förekommer vid myndighetsutövning. För om- Aktivitetsstöd 6 10 4 -3 EU-avgift 4 1 -2 -3 räkningen av övriga förvaltningskostnader 2010 Ålderspensionssystemet 12 1 5 7 är omräkningstalet 1,55 procent. Pris- och löneomräkningen av anslag för för- 2 3 Beslut/reformer -14 -11 0 -1 valtnings- och investeringsändamål ökar Övrigt (volymer, tekniska förändringar m.m.) 5 16 5 4 1 utgifterna med mellan 2 och 7 miljarder kronor Beräkningarna baseras på känslighetsberäkningar för hur utgifterna påverkas av ändrade makroekonomiska förutsättningar. per år. De årliga ökningarna är större 2009 och 2010 än 2011 och 2012. Detta beror på att antag- 2 Minskningen 2009 jämfört med 2008 beror bl.a. på tidigare beslut om stora tillfälliga utgiftsökningar 2008; - Extra amortering av lån under UO22 på 25 mdkr (bet. 2008/09:FiU11, rskr. anden om lägre löneutveckling och inflation 2008/09:48–58) - Kapitaltillskott under UO24 på sammantaget 8 mdkr (bet. 2008/09:FiU17, under 2009 och 2010 slår igenom i omräkningsrskr. 2008/09:47 samt bet. 2008/09:FiU19, rskr. 2008/09:144) talen för 2011 och 2012. 3 Minskningen 2010 jämfört med 2009 förklaras till stor del av att 7 miljarder kronor tillförs kommunerna som ett tillfälligt konjunkturstöd 2009.

Övriga makroekonomiska förändringar Pris- och löneomräkning av anslag för

förvaltnings- och investeringsändamål De statliga utgifterna påverkas i hög grad av den svaga ekonomiska utvecklingen i Sverige och I den inledande fasen av budgetprocessen han- omvärlden. Sammantaget beräknas de takbeteras anslag för förvaltningsändamål i fasta pri- gränsade utgifterna öka med i genomsnitt 17 ser. Dessa anslag räknas om till löpande priser miljarder kronor per år 2009–2012 till följd av makroekonomiska förändringar vid sidan av de genom att pris- och löneindex knyts till som följer av pris- och löneomräkningen. anslagen. Omräkningen för ett visst år baseras En stor del av denna utgiftsökning förklaras på pris- och löneutvecklingen två år tidigare. av stigande arbetslöshet. Antalet öppet arbets- De kostnader som räknas om är löner, hyror lösa väntas öka med drygt 80 000 personer under och övriga förvaltningskostnader. Vid omräk- 2009, vilket leder till ca 6 miljarder kronor i ningen används separata index för prisutvecklingen inom de tre nämnda utgiftsgrupperna. Vid omräkningen av löner används ett arbetskostnadsindex (AKI) som baseras på löneutvecklingen för tjänstemän i den konkurrensut- 49 AKI: 5,90 procent minus produktivitetsavdrag: 1,47 procent.

PROP. 2008/09:100

ökade utgifter för arbetslöshetsersättningen. leder till att EU-avgiften för 2010 ökar med ca Arbetslösheten ökar i långsammare takt under 700 miljoner kronor i förhållande till 2009. På 2010 och 2011, vilket begränsar utgiftsökning- motsvarande sätt kommer en starkare krona, i arna till ca 2 miljarder kronor per år. Under 2012 enlighet med antagandena, att leda till en lägre beräknas arbetslösheten och därmed utgifterna EU-avgift under perioden 2011–2012. för arbetslöshetsersättningen öka marginellt. Därutöver väntas de stora volymökningarna i jobb- och utvecklingsgarantin samt jobbgarantin Beslut/reformer för ungdomar påtagligt öka utgifterna för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Under 2009 och Redan beslutade och aviserade reformer beräk- 2010 beräknas antalet deltagare i arbets- nas minska utgifterna under utgiftstaket för marknadspolitiska program öka med 52 000 staten med sammantaget ca 26 miljarder kronor respektive 80 000, vilket ökar utgifterna till mellan 2008 och 2012. För en redovisning av aktivitetsstöd med 6 respektive 10 miljarder förändringarna per utgiftsområde till följd av kronor. Därutöver beräknas utgifterna för reformer, se tabell 3 i bilaga 3. tillhörande verksamhetskostnader öka med ca 3 Till stor del kan de minskade utgifterna miljarder kronor 2009 och ca 4 miljarder kronor förklaras av att åtgärder av engångskaraktär har 2010. Antalet deltagare i arbetsmarknads- genomförts under 2008, som medför att politiska program ökar i långsammare takt under utgifterna på vissa utgiftsområden beräknas vara 2011 och minskar under 2012. betydligt lägre 2009–2012 än 2008. Det gäller Flera transfereringar till hushåll följer den bland annat kapitaltillskott 2008 under utgiftsallmänna pris- och löneutvecklingen med viss område 24 Näringsliv på sammantaget 5 eftersläpning. Till följd av förhållandevis höga miljarder kronor till AB Svensk exportkredit och pris- och löneökningar under 2008 ökar därför Almi Företagspartner AB (bet. 2008/09:FiU17, transfereringsutgifterna 2009. Exempelvis ökar rskr. 2008/09:47) och 3 miljarder kronor till ett utgifterna i ålderspensionssystemet. De in- aktiebolag som ska bedriva forsknings- och komstgrundande pensionerna följer inkomst- utvecklingsverksamhet inom fordonssektorn index, som i sin tur i huvudsak följer den (bet. 2008/09:FiU19, rskr. 2008/09:144). genomsnittliga löneutvecklingen. Garantipensio- Under utgiftsområde 22 Kommunikationer nerna följer konsumentprisindex genom prisbas- gjordes en engångsamortering av infrastrukturbeloppet. Även aktivitets- och sjukersättningar lån på 25 miljarder kronor 2008 (bet. följer prisbasbeloppet. Ytterligare exempel på 2008/09:FiU11, rskr. 2008/09:48–58). Ingen pris- och lönekänsliga transfereringar är föräldra- extra amortering planeras för 2009 och dessutom försäkringen och den statliga assistansersätt- sänks anslagsnivåerna fr.o.m. 2009 med ett ningen, som båda följer den allmänna löneut- belopp motsvarande den framtida utgiftsminskvecklingen i ekonomin. ning som amorteringen under 2008 medför. I Det svaga konjunkturläget innebär samtidigt budgetpropositionen för 2009 genomfördes en mer dämpad pris- och löneutveckling resurstillskott till infrastrukturområdet på framöver, vilket i sin tur verkar återhållande på motsvarande 3,8 miljarder kronor fr.o.m. 2009, de takbegränsade utgifterna. bland annat för att finansiera en närtidssatsning Sammantaget uppskattas att om pris- och av en rad viktiga infrastrukturobjekt. Fr.o.m. lönenivån sjunker med 1 procent leder det till att 2011 uppgår tillskottet till 3,85 miljarder kronor. utgifterna under utgiftstaket minskar med drygt Med början 2009 sker således en omfattande 4 miljarder kronor (exklusive den effekt som förstärkning av resurserna på utgiftsområdet. uppkommer via pris- och löneomräkningen). Utgifterna under utgiftsområde 25 Allmänna Utgiftseffekten slår igenom först med ett års bidrag till kommuner påverkas av de höjda fördröjning och består till mer än hälften av lägre statsbidragen till kommunsektorn som aviseras i utgifter till inkomstgrundande pensioner i denna proposition. Regeringen föreslår ett ålderpensionssystemet. tillfälligt konjunkturstöd på 7 miljarder kronor Förändringar i växelkursen (SEK/EUR) på- för 2010, som utbetalas i december 2009, samt verkar i hög grad EU-avgiften. En krondepre- aviserar ökade statsbidrag med 5 miljarder ciering på ca 25 öre under loppet av 2009, i kronor från och med 2011. enlighet med antagandena rörande växelkursen,

PROP. 2008/09:100

Under utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård Sjukpenningdagarna har minskat kontinuoch social omsorg tillförs 0,8 miljarder kronor erligt sedan dess högsta notering 2002. Under 2009 och 1,4 miljarder kronor 2010 för utgifter 2008 sjönk antalet sjukpenningdagar med hela 16 för läkemedelsförmåner utöver 2008 års nivå. procent jämfört med året innan. Under 2009 och För att möta konjunkturnedgången och mot- 2010 förväntas antalet sjukpenningdagar verka stigande arbetslöshet tillförs utgiftsområde sammantaget minska med ytterligare 26 procent, 14 Arbetsmarknad och arbetsliv ytterligare för att stabiliseras eller öka något påföljande år. medel under 2009. I propositionen Åtgärder för Antalet personer med inkomstpension jobb och omställning (prop. 2008/09:97), som beräknas öka markant framöver. Ökningen regeringen presenterade i januari 2009, redo- uppgick till 25 procent under 2008 och väntas visades ökade insatser för bl.a. coachning och uppgå till i genomsnitt 18 procent per år under fler praktikplatser. I 2009 års proposition om prognosperioden. Även antalet personer med vårtilläggsbudget (prop. 2008/09:99) föreslås tilläggspension ökar under prognosperioden, ytterligare ökningar av förmedlingsinsatser, men i långsammare takt. praktikplatser och platser inom yrkesvux. De Antalet uttagna dagar för föräldrapenning har satsningar som regeringen gjort sedan budget- ökat kontinuerligt under 2000-talet och beräknas propositionen för 2009 uppgår till ca 3 miljarder fortsätta att öka framöver. Ökningen beror kronor. Jämfört med 2008 bedöms utgifterna framförallt på att fler barn föds. under utgiftsområdet öka med drygt 1 miljard kronor 2009 till följd av beslut. I budgetpropositionen för 2009 lade regeringen grunden för en stor forskningssatsning. Den innebär en nivåhöjning på drygt 2 miljarder kronor 2009, vilken ökas till 3 miljarder kronor 2010. År 2011 stiger resurstilldelningen ytterligare för att uppgå till 3,5 miljarder kronor. Forskningssatsningen innebär en kraftig ökning av anslagen på flera utgiftsområden, i huvudsak utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning.

Övrigt

På grund av det nya beslutet om EU-budgetens finansiering, som träder i kraft 2009 men tillämpas retroaktivt för 2007 och 2008, beräknas EU-avgiften bli ca 10 miljarder lägre 2009 än 2008. Detta förklaras av att beslutet innehåller reduktioner av den svenska EU-avgiften, som kassamässigt dock inte kommer Sverige till del förrän 2009. Av samma skäl bedöms EUavgiften öka med ca 7 miljarder kronor mellan 2009 och 2010. Anledningen till att ökningen 2010 inte fullt ut motsvaras av minskningen 2009 är att EU-avgiften även 2010 blir lägre till följd av beslutet. I tabell 8.11 redovisas utfall och prognoser för volymer inom olika transfereringssystem. Redovisningen har begränsats till anslag där förändrade volymer medför betydande utgiftsförändringar.

PROP. 2008/09:100

Tabell 8.11 Volymer inom olika transfereringssystem

Utgifts- Köns- Köns- Utfall Utfall Prognos område fördelning fördelning Utfall Utfall 2007 2008 2007 2008 2009 2010 2011 2012 8 Asylsökande, genomsnittligt antal 31,0%kv 35,0%kv registrerade per dygn 69,0%m 65,0%m 33 022 38 407 37 000 33 900 29 900 27 400 9 Antal personer med 47%kv 47%kv assistansersättning 53%m 53%m 14 945 15 293 15 514 15 868 16 132 16 343 10 Antal sjukpenningdagar 61,0%kv 60,7%kv (netto), miljoner 39,0% 39,3%m 53,5 44,8 38,6 33,3 33,4 35,2 10 Antal rehabiliteringspenning- 67,0%kv 67,1%kv dagar (netto), miljoner 33,0%m 32,9%m 3,1 2,4 2,2 1,9 1,9 2,0 10 Antal personer med 60,2%kv 60,4%kv sjukersättning 39,8% 39,6%m 533 163 518 447 492 503 470 324 431 756 397 938 10 Antal personer med 50,1%kv 49,4%kv aktivitetsersättning 49,9% 50,6%m 20 719 22 745 24 290 24 948 25 547 25 979 11 Antal personer med 79,8%kv 80,1%kv garantipension 20,2%m 19,9%m 808 300 783 000 763 600 759 000 771 700 758 000 ÅP Antal personer med 52,4%kv 52,3%kv tilläggspension 47,6%m 47,7%m 1 570 200 1 625 200 1 689 400 1 761 100 1 831 500 1 899 500 ÅP Antal personer med 48,6%kv 49,0%kv inkomstpension 51,4%m 51,0%m 458 700 575 500 702 100 835 700 967 500 1 096 400 10 och Antal pensionärer samt 11 personer med aktivitetsoch sjukersättning som 73%kv 72,7%kv erhåller bostadstillägg 27%m 27,3%m 414 231 408 566 402 700 409 500 407 800 393 900 12 Antal barnbidrag 95,4%kv 94,6%kv 4,6%m 5,4%m 1 673 300 1 670 700 1 663 600 1 662 400 1 667 200 1 683 700 12 Antal uttagna föräldrapenningdagar, 79,2%kv 78,5%kv miljoner 20,8%m 21,5%m 45,3 47,3 48,5 49,8 51,0 51,5 12 Antal uttagna tillfälliga föräldrapenningdagar, 55,0%kv 55,1%kv miljoner 45,0%m 44,9%m 5,4 5,5 4,9 5,0 5,0 5,0 15 Antal personer med 48,8%kv 48,7%kv studiehjälp 51,2%m 51,3%m 476 500 487 100 490 800 480 900 462 800 439 200 15 Antal personer med 61,7%kv 61,4%kv 1 studiemedel 38,3%m 38,6%m 446 700 440 300 456 500 463 000 459 300 445 900 Anm.: Antaganden om arbetslöshetstal och deltagare i arbetsmarknadspolitiska program ingår i de makroekonomiska förutsättningarna, vilka redovisas i kapitel 6. Anm.: Volymuppgifter om antal personer avser årsgenomsnitt. 1 Bruttoräknat antal. När stödtagare under året har studerat på flera utbildningsnivåer eller både i Sverige och utomlands uppstår dubbelräkning. Nettoräknat var antalet studiemedelstagare 412 300 personer år 2007 och 407 800 personer 2008.

9 Finansiellt sparande, statsbudgetens saldo och skuldutvecklingen

PROP. 2008/09:100

9 Finansiellt sparande, statsbudgetens saldo och skuldutvecklingen

Sammanfattning 2,5 procent av BNP. Det är en minskning jämfört med 2007, då överskottet uppgick till 3,8 procent av BNP. Minskningen beror framför allt på lägre skatteintäkter från kapitalinkomster. • Den djupa lågkonjunkturen innebär en dramatisk försämring av de offentliga finan- Den fördjupade lågkonjunkturen påverkar nu serna. Det finansiella sparandet visar under- även arbetsmarknaden med ökad arbetslöshet skott under åren 2009–2012. som följd. Eftersom drygt 60 procent av samtliga skatteintäkter tas ut på arbetsinkomster medför • Den finansiella ställningen försämras och detta att överskottet i det finansiella sparandet statsskulden ökar. vänds till underskott under prognosperioden. • Statsbudgetens saldo uppvisar stora under- Regeringen räknar med ett underskott på skott 2009–2012, vilket medför att statsskul- 2,7 procent av BNP för 2009 som ökar till den ökar från 34 procent av BNP vid 3,8 procent av BNP 2010. Den väntade årsskiftet 2008/2009 till 41 procent av BNP återhämtningen i ekonomin leder till att vid utgången av 2012. underskottet minskar successivt under 2011 och 2012.

I detta kapitel redovisas den offentliga sektorns

Tabell 9.1 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser

finanser. Kapitlet inleds med en redovisning av Miljarder kronor, om annat ej anges den konsoliderade offentliga sektorns finanser. 2008 2009 2010 2011 2012 En uppdelning görs i den offentliga sektorns del- Inkomster 1 669 1 578 1 592 1 640 1 705 sektorer, dvs. ålderspensionssystemet, kommun- Procent av BNP 52,9 52,1 52,3 51,7 51,2 Skatter och avgifter 1 483 1 401 1 410 1 453 1 508 sektorn och staten. Därefter följer ett avsnitt om Procent av BNP 47,0 46,3 46,3 45,8 45,3 statsbudgetens saldo. Vidare redovisas skulderna Övriga inkomster 186 176 182 187 197 och den finansiella ställningen i ett särskilt Utgifter 1 589 1 659 1 708 1 738 1 772 avsnitt. Avslutningsvis görs en jämförelse av Procent av BNP 50,3 54,8 56,1 54,8 53,2 offentligt finansiellt sparande och konsoliderad Finansiellt sparande 80 -81 -116 -98 -67 bruttoskuld med andra EU-länder. Procent av BNP 2,5 -2,7 -3,8 -3,1 -2,0 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar

Försämringen av de offentliga finanserna kom-

9.1 Den konsoliderade offentliga mer främst till uttryck i att skatteinkomsterna sektorns finansiella sparande minskar, vilket sker 2009, eller utvecklas svagt.

Även inkomster av räntor och utdelningar mins- Den offentliga sektorns finansiella sparande kar i år. Utgifterna ökar relativt måttligt, trots uppgick 2008 till 80 miljarder kronor eller den ökade arbetslösheten, med 4,5 procent 2009

PROP. 2008/09:100

och knappt 3 procent 2010. I relation till BNP 9.1.1 Ålderspensionssystemet ökar emellertid utgifterna kraftigt, eftersom BNP minskar även nominellt 2009 (se tabell Det finansiella sparandet i ålderspensionssyste- 9.1). met uppgick 2008 till 31 miljarder kronor eller 1 procent av BNP (se tabell 9.2). Pensionsutbetalningarna överstiger avgiftsin- Konjunkturen och finansiellt sparande komsterna under prognosperioden. Direktavkastningen på AP-fondernas tillgångar täcker De offentliga finanserna påverkas av konjunktu- dock avgiftsunderskottet i år och det finansiella ren genom att skatteinkomsterna och utgifterna sparandet i ålderspensionssystemet är alltjämt för arbetslösheten varierar med läget på arbets- positivt 2009. En svag utveckling av avgiftsinmarknaden. Som framgår av diagram 9.1 mot- komsterna under de närmaste åren medför varierar den offentliga sektorns finansiella underskott i det finansiella sparandet redan 2010. sparande med läget på arbetsmarkanden. När Underskottet finansieras under en övergångsarbetslösheten ökar försämras sparandet och vice period av AP-fondernas tillgångar, som vid versa. utgången av 2008 uppgick till ca 700 miljarder kronor eller 22 procent av BNP.

Diagram 9.1 Offentliga sektorns finansiella sparande och arbetslöshet Tabell 9.2 Ålderspensionssystemet (inkomstpensionen)

15 Miljarder kronor, om annat ej anges 2008 2009 2010 2011 2012 10 Avgifter 202 201 201 203 209 Pensioner 199 217 226 238 253 5

Avgiftsöverskott 3 -16 -25 -35 -44

0 Räntor, utdelningar 31 25 26 26 26 Förvaltningsutgifter m.m. -3 -4 -4 -4 -4 -5

Finansiellt sparande 31 5 -4 -14 -23

Finansiellt sparande, procent av BNP Procent av BNP 1,0 0,2 -0,1 -0,4 -0,7 -10 Arbetslöshet, procent av arbetskraften Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar -15 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar

9.1.2 Kommunsektorn

Under 1990-talskrisen minskade BNP med sammanlagt 4,3 procent under åren 1991–1993. Kommunsektorns finansiella sparande var Arbetslösheten uppgick till 11 procent 1993 och 3 miljarder kronor 2008, och det ekonomiska den offentliga sektorns finansiella sparande resultatet uppgick till 8 miljarder kronor (se tabell 9.3). Skillnaden mellan det finansiella 50 visade ett underskott på 11 procent av BNP. Det ekonomiska läget liknar nu 1990-talskri- sparandet och resultatet beror bl.a. på att sen. BNP minskar och arbetslösheten stiger till utgifterna för investeringar blev relativt höga ungefär samma nivå som då. Men det finns också 2008. I nationalräkenskaperna (NR) påverkar skillnader; inflationen och räntorna är lägre än i hela utgiften för investeringen det finansiella början av 1990-talet och arbetslösheten ökar från sparandet medan resultatet enligt kommunal en i utgångsläget högre nivå, varför ökningen av redovisning endast påverkas av kostnaden för antalet arbetslösa är mindre. Ett par andra avskrivningen. faktorer som förklarar varför underskottet 2010 Inkomster från skatter och statsbidrag ökade kan bli 7 procentenheter av BNP lägre än 1993 är med ca 5 procent 2008. Den genomsnittliga dels att 1993 belastades den offentliga sektorn av kommunalskatten sänktes med 11 öre jämfört utgifter för nu avskaffade räntebidrag till med 2007, vilket motsvarar 1,8 miljarder kronor. bostäder på 2,3 procent av BNP, dels stöd till De totala inkomsterna har ökat kraftigt under de insolventa banker på 3,3 procent av BNP. Dessa faktorer förklarar således hälften av underskottet 1993.

50 Med ekonomiskt resultat avses här resultat före extraordinära poster.

PROP. 2008/09:100

senaste fyra åren och i nominella termer var 2009 jämfört med 2008. De sänkta arbets- 51 ökningen störst 2008. givaravgifterna samt utökningen av nedsätt- Trots det blev såväl det finansiella sparandet som ningen av arbetsgivaravgiften för unga beräknas resultatet sämre 2008 än under perioden 2005– ge en bruttoförstärkning på 2,9 miljarder kronor 2007. Dessa år redovisade sektorn ett resultat respektive 1,5 miljarder kronor 2009. som torde vara i nivå med god ekonomisk hus- Den fortsatta försämringen på arbetsmarknahållning. Samtidigt som inkomsterna från skatter den medför att skatteinkomsterna utvecklas och statsbidrag utvecklats gynnsamt har dock svagt, med 0,6 procent, även 2010. Inkomsterna utgifterna under de tre senaste åren ökat i mot- från fastighetsavgiften beräknas dock öka med svarande grad eller mer (se diagram 9.3). ytterligare 0,3 miljarder kronor. Utbetalda Därmed har överskotten också gradvis minskat. transfereringar från staten minskar som en effekt För innevarande år beräknas det snabbt för- av att bidragen avseende 2010 betalas ut redan sämrade läget på arbetsmarknaden medföra att 2009. Vid sidan av detta konjunkturstöd ökar skatteunderlaget utvecklas betydligt svagare än bidragen bl.a. till följd av satsningen på att förtidigare. Samtidigt har den genomsnittliga kom- korta vårdköerna. Sammantaget minskar dock munala skattesatsen höjts med 8 öre, vilket inkomsterna (se diagram 9.3). Detta följer dock motsvarar 1,1 miljarder kronor i högre skatte- av att det tillfälliga konjunkturstödet betalas ut inkomster. Skatteinkomsterna beräknas öka 2009. svagt med 0,6 procent 2009. Skatteunderlaget väntas öka något starkare Transfereringar, exklusive regleringar, från under 2011. Vidare aviserar regeringen en staten ökar med 8,1 miljarder kronor i år. I nivåhöjning av statsbidragen med 5 miljarder beloppet inkluderas de 7 miljarder kronor, i det kronor fr.o.m. 2011 (se avsnitt 4.6.1). tillfälliga konjunkturstöd, som regeringen i 2009 Det förbättrade läget på arbetsmarknaden års proposition om vårtilläggsbudget föreslår ska medför att antalet arbetade timmar ökar och tillföras kommunerna 2009. Syftet är att dessa skatteinkomsterna väntas öka med 3,1 procent medel ska användas 2010 för att motverka 2012. Statsbidragen ligger i stort sett på en oförnedskärningar i kommunsektorn. I NR bokförs ändrad nivå jämfört med 2011. dessa medel som bidrag 2009 då de betalas ut medan de i den kommunala redovisningen borde

Diagram 9.2 Utvecklingen av det ekonomiska resultatet före extraordinära poster i kommunsektorn

föras till 2010. Miljarder kronor 16 16

Tabell 9.3 Kommunsektorns finanser

1

Efter att i fyra år redovisat relativt starka resultat

Resultat före

väntas nu kommunsektorn få svårt att klara bud-

extraordinära poster 8 -3 -2 -8 -10

1 Övriga inkomster inkluderar kompensation för ingående mervärdesskatt på den getbalans i år. Det ekonomiska resultatet väntas

kommunala sektorns inköp av varor och tjänster, samt inkomster från den kommunala fastighetsavgiften. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Till transfereringarna kommer också andra 51 Enligt NR blev utfallet för den kommunala fastighetsavgiften 13,3 resursförstärkningar på ca 6 miljarder kronor. miljarder kronor 2008. Av dessa inkomster erhåller kommunerna 12,1

Inkomsterna från den kommunala fastighetsmiljarder kronor. Mellanskillnaden på 1,2 miljarder kronor avseende 2008 tillfaller staten. Från och med 2009 erhåller kommunerna hela inkomsten avgiften beräknas öka med 1,7 miljarder kronor från den kommunala fastighetsavgiften.

PROP. 2008/09:100

gradvis försämras fram till 2012 och nominellt

Tabell 9.4 Statens finanser

bli det sämsta på 10 år. Miljarder kronor, om annat ej anges Utbetalningen av statsbidrag 2009 på 2008 2009 2010 2011 2012 7 miljarder kronor, som är avsedda att användas Inkomster 885 797 808 842 885 för verksamheten 2010, redovisas i NR som Procent av BNP 28,0 26,3 26,6 26,6 26,6 Skatter och avgifter 788 703 709 738 772 inkomster för 2009 medan man i den kommu- Övriga inkomster 97 94 99 104 112 nala redovisningen torde periodisera inkoms-

Utgifter 839 887 908 918 918

terna till 2010. Därav bedöms sparandet öka med Procent av BNP 26,6 29,3 29,8 28,9 27,6 7 miljarder kronor i år jämfört med resultatet, Utgifter exkl. räntor 794 854 871 877 871 men minska i jämförelse 2010. De höjda Procent av BNP 25,1 28,2 28,6 27,7 26,2 statsbidragen medför att inkomsterna kassamäs- Ränteutgifter 45 33 37 41 47 sigt ökar ytterligare 2011, och därmed även det Finansiellt sparande 46 -90 -100 -76 -34 Procent av BNP 1,5 -3,0 -3,3 -2,4 -1,0 finansiella sparandet. För 2012 väntas återigen en Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. försämring av det finansiella sparandet.

Diagram 9.3 Utvecklingen av kommunsektorns finanser Det finansiella sparandet påverkas inte av att Procentuell förändring Miljarder kronor staten säljer eller köper finansiella tillgångar, 10 20 exempelvis aktier, eller ökar utlåningen, ex- 8 16 empelvis studiemedel, eftersom sådana trans- 6 12 aktioner inte förändrar förmögenheten. Där- 4 8 emot påverkas budgetsaldot och statsskulden. 2 4 Förutom denna principiella skillnad avviker 0 0 redovisningen i statsbudgeten i flera avseenden -2 -4 från redovisningen i nationalräkenskaperna. -4 -8 Budgetsaldot redovisas kassamässigt, dvs. när Inkomster (vänster axel) -6 Utgifter (vänster axel) -12 betalningen sker, medan nationalräkenskaperna tillämpar periodiserad redovisning, dvs. när den Finansiellt sparande (höger axel) -8 -16 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 underliggande aktiviteten sker. Denna skillnad Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. påverkar framför allt redovisningen av skatter och ränteutgifter.

Tabell 9.5 Statens finansiella sparande och budgetsaldo

9.1.2 Staten

Miljarder kronor Statens finansiella sparande visade 2008 ett över- 2008 2009 2010 2011 2012 skott på 46 miljarder kronor eller 1,5 procent av

Finansiellt sparande 46 -90 -100 -76 -34

Räntor, periodisering, BNP. Lågkonjunkturen slår hårt på statens kursvinster/förluster 6 -5 1 -4 -4 finanser. Inkomsterna minskar och når åter 2008 Periodisering av skatter 22 -11 -1 12 -10 års nivå 2012. Utgifterna ökar bl.a. till följd av Köp och försäljning av aktier, extra utdeldet försämrade läget på arbetsmarknaden. Reger- ningar m.m. 74 -21 1 0 0 ingen föreslår nu att statsbidragen till den kom- Övriga finansiella transaktioner m.m. -13 -60 -11 -4 -4 munala sektorn höjs. Det finansiella sparandet

Budgetsaldo 135 -186 -110 -71 -51

beräknas visa underskott på ca 3 procent av BNP i år och nästa år, se tabell 9.4. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

År 2008 uppgick det finansiella sparandet till 46 miljarder kronor, medan budgetöverskottet

Statens finansiella sparande och budgetsaldo

uppgick till 135 miljarder kronor. Större delen av skillnaden mellan statens finansiella sparande Statens finansiella sparande visar förändringen av och budgetsaldo 2008 beror på försäljningar av den finansiella förmögenheten, exklusive värdeaktier och att de kassamässigt inbetalda skatterna förändringar. Budgetsaldot visar statens lånebevar större än de för året debiterade skatterna. hov och avspeglar därmed förändringen av stats- Det är en följd av eftersläpning av skattebetalskulden. ningarna från högkonjunkturåret 2007 (se tabell 9.5).

PROP. 2008/09:100

År 2009 försämras budgetsaldot i förhållande till

Tabell 9.6 Statsbudgetens saldo 2008–2012

det finansiella sparandet till följd av att reger- Miljarder kronor, utfall för 2008, prognos för 2009–2012 ingen räknar med att kapitaltillskott till kreditin- 2008 2009 2010 2011 2012 stitut och statliga utlåning kommer att belasta Inkomster 901 694 711 755 771 budgetsaldot. Detta påverkar inte det finansiella Utgifter exkl. statsskulds-

sparandet då statens tillgångar ökar i motsva- räntor 742 756 775 781 775 1 rande mån. Den nedsatta EU-avgiften periodise- Statsskuldsräntor m.m. 48 32 28 37 43 2 ras i NR medan den kassamässiga effekten Riksgäldskontorets netto-

kommer först 2009. utlåning -28 91 17 -11 4 varav In-/utlåning från myndigheter (räntekonto) -1 3 Inbetalning av premiepen-

9.2 Statsbudgetens saldo sionsmedel inkl. ränta -29 -30 -32 -32 -32

Utbetalning av premiepensionsmedel 29 29 30 32 32 Enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska CSN, studielån 5 6 6 5 5 statsbudgeten omfatta alla inkomster och utgif- Insättningsgarantin -19 -1 ter samt andra betalningar som påverkar statens Stabilitetsfond -13 24 -2 -2 -3 lånebehov. Ett budgetöverskott (ett positivt Svensk exportkredit 50 saldo) innebär ett motsvarande negativt låne- Lån till andra länder 6 8 behov för staten och att statsskulden därigenom Nettoutlåning - Infrastrukturinvesteringar 4 -19 7 6 4 2 normalt minskar. Det motsatta förhållandet 5 Övrigt, netto 1 0 1 1 1 gäller vid ett budgetunderskott. För att stats-

Kassamässig korrigering

6

4 1 1 19 0

budgetens saldo ska överensstämma med statens

Statsbudgetens saldo 135 -186 -110 -71 -51

lånebehov redovisas Riksgäldskontorets (RGK) 1 Inklusive minskning av anslagsbehållningar. nettoupplåning samt en kassamässig korriger- 2 Avser utgifterna under utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. ingspost på statsbudgetens utgiftssida. 3 Normalt görs inga prognoser på in-/utlåning från myndigheter (räntekonto) utan här redovisas endast utfallet. 4 Avser infrastrukturlån (netto) för Banverket, Botniabanan AB och Vägverket. 5 Avser bl.a. övertagna lån från Stockholmsleder AB och Göteborgs Trafikleder AB, investeringslån till myndigheter och Statens jordbruksverks EU-konto.

Statsbudgetens saldo

6 För 2011 uppstår en korrigeringspost för att Riksgäldskontoret antas sälja insättningsgarantifondens innehav av statspapper för att kunna införlivas i stabilitetsfonden 2011. Därutöver avser den kassamässiga korrigeringen 2008– Budgetsaldot för 2008 blev 135 miljarder kronor. 2012 främst förfall av lån som staten övertog från Venantius AB 2007. I tabell 9.6 redovisas utvecklingen av statsbud-

Diagram 9.4 Statsbudgetens saldo 2000–2012

getens saldo för perioden 2008–2012. Miljarder kronor För 2009 beräknas ett budgetunderskott på 186 miljarder kronor. Prognosen för 2010–2012

indikerar också stora underskott även om under- 200 skotten minskar successivt från 110 miljarder 150 kronor 2010 till 51 miljarder kronor 2012. 100 50 Som framgår av diagram 9.4 har budgetsaldot 0 varierat kraftigt under 2000-talet, vilket visar att -50 statens inkomster och utgifter är konjunktur- -100

känsliga. I en konjunkturuppgång förbättras -150 normalt budgetsaldot av högre inkomster och -200 dämpade utgifter. Det omvända gäller i en kon- -250 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 junkturnedgång. Budgetsaldots storlek för ett

enskilt år påverkas i hög grad även av engångseffekter, vilket beskrivs nedan. Riksgäldskontorets nettoutlåning och kassamässig

korrigering Som framgår av tabell 9.6 varierar RGK:s netto-

utlåning kraftigt mellan åren, vilket främst förklaras av de åtgärder som regeringen har beslutat

och aviserat för att motverka effekterna av den finansiella oron och den vikande konjunkturen. I

detta avsnitt redovisas de åtgärder som påverkar

PROP. 2008/09:100

Riksgäldskontorets (RGK) nettoutlåning och svarande belopp. Då denna transaktion inte ska den kassamässiga korrigeringen. påverka statens lånebehov uppstår en kassamäs- Under hösten 2008 inrättades stabilitetsfon- sig korrigeringspost 2011 med motsvarande den och insättningsgarantin utökades. I enlighet belopp. Därmed redovisas avyttringen av statsmed riksdagens beslut (bet. 2008/09:FiU16, papperna på motsvarande sätt som när det först rskr. 2008/09:17) fördes 15 miljarder kronor från tilläts för dåvarande Insättningsgarantinämnden utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. till sta- att omvandla kontotillgångar hos RGK till bilitetsfondens konto i RGK, vilket minskade statspapper 2002. För 2011 och 2012 minskar RGK:s nettoutlåning 2008. Från stabilitetsfon- RGK:s nettoutlåning ytterligare eftersom avgifden har RGK betalat ut 2,4 miljarder kronor till ten till insättningsgarantin beräknas till Riksbanken i samband med att RGK tog över 0,7 miljarder kronor per år. Riksbankens stödlån till Carnegie. I början av I förordningen (2009:46) om kapitaltillskott 2009 såldes Carnegie för ca 2,3 miljarder kronor, till solventa banker m.fl. anges att de sammaninklusive en amortering av Riksgäldens lån till lagda kapitaltillskotten enligt programmet som Carnegie, med en rätt för staten att ta del av mest får uppgå till 50 miljarder kronor. Regereventuella framtida återbetalningar på vissa av ingen har tidigare i år meddelat att den avser att Carnegie lämnade krediter. Inkomsterna från delta i en nyemission i Nordea. Insatsen beräkförsäljningen bedöms komma in till staten under nas till ca 5,5 miljarder kronor enligt regeringens 2009–2011 och medlen förs till stabilitetsfonden, prognos för valutakurser. Därutöver råder stor vilket minskar RGK:s nettoutlåning. osäkerhet om hur stor del av kapitaltillskotts- Avgifterna till stabilitetsfonden beräknas programmet som kommer att utnyttjas. Därför uppgå till drygt 300 miljoner kronor per år antas beräkningstekniskt att totalt 25 miljarder 2009–2012 till följd av garantiprogrammet. I kronor, hälften av kapitaltillskottsprogrammet, utkastet till lagrådsremissen om införandet av används 2009. Medlen betalas ut från stabilistabilitetsavgift föreslås att en stabilitetsavgift tetsfonden och ökar RGK:s nettoutlåning med införs i år som rabatteras till 50 procent 2009– motsvarande belopp. 2010, men betalas in med ett års fördröjning. I enlighet med riksdagens beslut (bet. Enligt förslaget ska även de institut som deltar i 2008/09:NU12, rskr. 2008/09:125) beviljades garantiprogrammet få avräkna hälften av vad de AB Svensk Exportkredit en låneram i RGK på under året har betalat i garantiavgift mot högst 100 miljarder kronor. Beräkningstekniskt stabilitetsavgiften. Stabilitetsavgiften bör genom antas AB Svensk Exportkredit utnyttja 50 en sådan avräkning som mest kunna sättas ned miljarder kronor av den totala ramen, vilket till noll kronor. Stabilitetsavgiften bedöms där- beror på osäkerheten kring upplåningen. Uppmed uppgå till drygt 1,2 miljarder kronor 2010– låningen ökar därmed RGK:s nettoutlåning 2009 2011 och öka till 2,5 miljarder kronor 2012. De med samma belopp. Enligt förordningen avgifter som betalas in minskar RGK:s nettout- (2009:19) om lån till företag i fordonsindustrin låning. kan RGK ge undsättningslån på upp till I finansutskottets betänkande (bet. 5 miljarder kronor till företag inom fordons- 2008/09:FiU16) förordas att behållningen i sektorn. Det råder stor osäkerhet om låneramen insättningsgarantifonden bör sammanläggas med kommer att utnyttjas och i detta fall antas stabilitetsfonden. I utkastet till lagrådsremissen beräkningstekniskt att så inte sker. om införandet av stabilitetsavgift föreslås att I enlighet med riksdagens beslut (bet. avgiftssystemet kan slås ihop med 2008/09:NU12, rskr. 2008/09:125) höjdes insättningsgarantisystemet och en enda och ramen för Exportkreditnämndens (EKN) riskdifferentierad avgift tas ut. Vid en samman- exportkreditgaranti från 200 till 350 miljarder slagning av insättningsgarantifonden och stabi- kronor. Det bedöms att 0,5 miljarder kronor av litetsfonden minskar statsskulden med ca 18 garantin kommer att infrias under 2009, vilket miljarder kronor, vilket insättningsgarantifon- täcks av EKN:s reserver. Hälften av infriandet dens innehav av statspapper uppgår till. Beräk- beräknas att utnyttjas av EKN:s reserver i RGK, ningstekniskt antas att detta sker 2011. Avytt- vilket ökar RGK:s nettoutlåning. Den andra ringen av statspapper minskar RGK:s hälften av infriandet bedöms komma att utnyttnettoutlåning till följd av att kontotillgångarna jas av EKN:s reserver i utländsk valuta i affärsför insättningsgarantin hos RGK ökar med mot- banker.

PROP. 2008/09:100

Regeringen har bemyndigats av riksdagen (bet. De främsta förklaringarna till dessa engångsef- 2008/09:FiU34, rskr. 2008/09:177) att stödja fekter är det beräkningstekniska antagandet att Island i den akuta finansiella kris som landet nu AB Svensk Exportkredit utnyttjar 50 miljarder befinner sig i med en kredit om högst kronor av sin låneram och att 25 miljarder kro- 6,5 miljarder kronor. Lånet kommer att betalas nor av kapitaltillskottsprogrammet används. ut under 2009. Enligt regeringens prognos för Statsbudgetens saldo försämras med motsvavalutakurser bedöms krediten till Island på rande belopp (se även avsnitt 7.2.2). Även den 0,7 miljarder US dollar uppgå till ca 5,9 miljarder högre EU-avgiften 2007 och 2008 samt den lägre kronor. I propositionen Kredit till Island (prop. EU-avgiften 2009 är engångseffekter. Det beror 2008/09:106) anger regeringen att flera länder, på att det nya beslutet om EU-budgetens finandäribland Sverige, har utfäst att gemensamt bidra siering inte beräknas träda i kraft förrän 2009, med krediter till Lettland. För Sveriges del med retroaktiv tillämpning för 2007 och 2008. bedöms lånet uppgå till ca 0,7 miljarder euro och Beslutet medför reduktioner av den svenska EUbetalas ut 2010. Enligt regeringens prognos för avgiften, som kassamässigt dock inte kommer valutakurser beräknas krediten uppgå till ca Sverige till del förrän 2009. Vidare bedöms 7,7 miljarder kronor. Båda lånen ökar RGK:s Sverige även betala ut lån till Island under 2009 nettoutlåning. motsvarande drygt 6 miljarder kronor. För 2010 beror skillnaden mellan statsbudgetens saldo och saldot justerat för större engångs- Statsbudgetens saldo justerat för större engångs- effekter till största delen på det lån till Lettland effekter som Sverige bedöms betala ut under 2010 på ca 8 miljarder kronor. Av tabell 9.7 framgår att budgetsaldot för 2009, justerat för större extraordinära inkomster och utgifter, uppvisar ett underskott på 117 miljarder

kronor. Det innebär att engångseffekterna 9.3 Skuldutvecklingen och den beräknas bli 69 miljarder kronor 2009. ekonomiska ställningen

9.3.1 Den ekonomiska ställningen

Tabell 9.7 Statsbudgetens saldo samt justering för större engångseffekter 2008–2012

Miljarder kronor Den offentliga sektorns förmögenhet består av 2008 2009 2010 2011 2012 realkapital och finansiella tillgångar med avdrag

Statsbudgetens saldo 135 -186 -110 -71 -51

för skulder. Realkapitalet eller kapitalstocken Större engångseffekter -71 69 8 1 0 innefattar såväl materiella tillgångar, t.ex. byggvarav Försäljning av nader och anläggningar, som immateriella tillgångar, t.ex. dataprogram. Större delen av den statligt aktieinnehav -77 Extra utdelningar -5 -4 offentliga sektorns kapitalstock består av bygg- Förändrad inbetalning av moms inom bygg- nader, vägar och annan infrastruktur som inte och anläggningssektorn -8 -2 ger någon direkt avkastning. En del av kapital- EU-avgift, försenat beslut avseende egna medel 3 -7 stocken används för produktion av offentliga Kapitaltillskott tjänster, t.ex. skolor, sjukhus och kontorsbygg- 1 8 26 nader medan infrastrukturen ger en samhälls- Lån till SEK 50 Lån till länder 6 8 ekonomisk avkastning. De finansiella tillgång- Carnegie 2 -1 -1 Övrigt, netto 2 4 1 1 1 0 arna omfattar förutom olika fordringar på den privata sektorn även aktier. Aktierna kan vara en

Statsbudgetens saldo

justerat för större likvid tillgång där avsikten är att maximera engångseffekter 64 -117 -102 -70 -51 avkastningen, som t.ex. AP-fondernas aktiein- Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med nehav. Men aktier kan också vara en form för summan. 1 Avser kapitaltillskott till AB Svensk Exportkredit (SEK), Almi Företagspartner AB kontroll av realkapital, t.ex. statens ägande av Vattenfall AB. och FoU-bolag inom fordonsklustret 2008. För 2009 bedöms beräkningstekniskt att 25 miljarder kronor används från kapitaltillskottsprogrammet och 1,3 miljarder kronor till SAS nyemission. Skulderna omfattar finansiella skulder, t.ex. 2 Avser omfinansiering av infrastrukturlån samt betalning och förfalloprofil av övertagna lån från Venantius AB. statsskulden, och övriga skulder, som leverantörs- och löneskulder. Därtill har staten och den

PROP. 2008/09:100

kommunala sektorn åtaganden för tjänstepen-

Diagram 9.5 Statsskuld i miljarder kronor och som andel av BNP 2000–2012

sioner. Vid utgången av 2008 beräknas den offentliga Statsskuld sektorns förmögenhet ha uppgått till 2 026 mil- Mdkr Andel av BNP Procent av BNP jarder kronor eller 64,2 procent av BNP. Det är 1 600 60 1 400

20 400 10

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar

Okonsoliderad statsskuld 1 119 1 229 1 318 1 350 1 401

2 Eliminering av myndigheters innehav av statspapper 57 58 59 42 43 9.3.2 Skuldutvecklingen Statsskuld vid årets slut 3 1 062 1 171 1 259 1 308 1 358

Statsskuldsförändring -53 109 88 50 50 4 Statsskuld i procent av BNP 33,6 38,7 41,4 41,3 40,8

Statsskulden

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. Statsskulden uppkommer genom statens upplå- 1 Utgörs bl.a. av orealiserade valutakursdifferenser, kortfristiga placeringar och förfalloprofil av övertagna lån från Stockholmsleder AB och Göteborgs Trafikleder ning för att täcka underskott i den löpande verk- AB samt Venantuis AB. samheten samt för att finansiera investeringar 2 I den okonsoliderade statsskulden ingår statliga myndigheters innehav av statspapper. och kreditgivning. Statsskuldens utveckling 3 Här avses konsoliderad statsskuld vilket innebär att statliga myndigheters innehav av statspapper räknats bort. bestäms framför allt av statsbudgetens saldo. 4 Avser statsskuldsförändring beräknad på den konsoliderade statsskulden. Skulden påverkas emellertid också av valutakurs- Källor: Riksgäldskontoret och egen beräkning. förändringar eftersom ca en femtedel av skulden inklusive skuldskötselåtgärder (derivatinstru- Vid utgången av 2008 uppgick den konsoliderade statsskulden till 1 061 miljarder kronor, vilment och swappar) är upptagen i utländsk valuta. Denna del av skulden värderas till aktuella valu- ket var en minskning med 54 miljarder kronor takurser. jämfört med utgången av 2007. Det förklaras främst av överskottet i statsbudgetens saldo. Den konsoliderade statsskulden påverkas även av förändringar av statliga myndigheters innehav av statspapper. Den stora posten skulddispositioner 2008 förklaras främst av de extraemissioner som Riksgäldskontoret genomförde i stabilitetsfrämjande syfte under hösten 2008. De statslån som inte förföll innan årsskiftet 2008/09 ökade skulddispositionerna. För 2009 minskar däremot skulddispositionerna med motsvarande belopp som lånen förfaller. Statsskulden beräknas öka

PROP. 2008/09:100

fram till utgången av 2012 med ca 300 miljarder skulder . I skulderna ingår inte statens och den kronor, vilket beror på underskott i statsbudge- kommunala sektorns skulder för de förmånsbetens saldo samt förändringar av skulddispositio- stämda tjänstepensionerna. Skulderna för de ner m.m. Skuldkvoten beräknas öka från fonderade avgiftsbestämda tjänstepensionerna 34 procent vid utgången av 2008 till 41 procent ingår, i likhet med premiepensionssystemet, inte vid utgången av 2012. heller i den offentliga sektorn utan redovisas i försäkringssektorn. Värderingen av tillgångar och skulder sker till Konsoliderad bruttoskuld (”Maastrichtskulden”) marknadspris, vilket innebär att förmögenheten, förutom av det finansiella sparandet, även Detta skuldbegrepp definieras av EU-regler och påverkas av värdeförändringar. används inom EU i samband med Stabilitets- Sedan 2005 är förmögenheten positiv, dvs. de och tillväxtpakten, där medlemsländernas finansiella tillgångarna överstiger skulderna. Den offentliga finanser bedöms mot bakgrund av offentliga sektorns kapitalinkomster i form av konvergenskraven. Definitionen innebär att den räntor och utdelningar överstiger också ränteutoffentliga sektorns bruttoskuld konsolideras, gifterna, se diagram 9.6. dvs. minskas med den offentliga sektorns innehav av egna skulder. Värderingen sker till nomi-

Diagram 9.6 Offentliga sektorns finansiella förmögenhet

nellt värde. Procent av BNP För svenska förhållanden innebär definitionen 30 att den konsoliderade bruttoskulden består av 20 summan av den konsoliderade statsskulden och 10 kommunsektorns skulder på kreditmarknaden minus AP-fondernas innehav av statspapper, se 0 tabell 9.10. -10

-20

Tabell 9.10 Bidrag till den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld

-30 Procent av BNP -40 2008 2009 2010 2011 2012 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 Offentlig sektor 38,0 43,4 46,4 46,4 46,0 Källa: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar Staten 33,4 39,1 41,7 41,6 41,1 Kommunsektorn 5,1 5,4 5,7 5,7 5,8 Som framgår av tabell 9.11 så ligger den finan- ÅP-systemet -0,5 -1,0 -1,0 -0,9 -0,9 siella förmögenheten huvudsakligen i ålderspen- Anm.: Statens bidrag till den offentliga sektorns bruttoskuld avviker något från sionssystemets buffertfonder (AP-fonderna) den statskuld som redovisas av Riksgäldskontoret. Skillnaden beror främst på att i den offentliga skulden ingår statens skuld till premiepensionssystemet. medan staten har en nettoskuld. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet minskade under 2008 med 173 miljarder Efter att ha minskat sedan 1995 ökar nu den kronor, trots det positiva finansiella sparandet. konsoliderade bruttoskulden och väntas uppgå Värdeminskningarna beräknas ha uppgått till 252 till ca 46 procent av BNP 2010-2012, vilket miljarder kronor. Därav svarade värdeminskfortfarande understiger referensvärdet inom EU ningarna på AP-fondernas tillgångar för 230 milpå 60 procent av BNP. jarder kronor. I prognosen ingår inga värdeförändringar, vilket innebär att den finansiella förmögenheten Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet utvecklas i linje med det finansiella sparandet. (nettoställning) Aktieförsäljningar påverkar nettoställningen endast i den mån försäljningspriset avviker från Den finansiella förmögenheten definieras, lik- det värde som redovisas i statistiken. som finansiellt sparande, av regelverket för Underskotten i det finansiella sparandet under nationalräkenskaper och värderas till marknads- prognosperioden medför att förmögenheten spris. Förmögenheten publiceras av Statistiska minskar med 362 miljarder kronor till motsvacentralbyråns finansräkenskaper och beräknas rande 2,3 procent av BNP 2012. som skillnaden mellan finansiella tillgångar och

PROP. 2008/09:100

Tabell 9.11 Bidrag till den offentliga sektorns finansiella

offentliga sektorns finansiella sparande av dessa

förmögenhet

åtgärder redovisas i tabell 9.12. Procent av BNP Sedan följer en sammanfattning av de åtgärder 2008 2009 2010 2011 2012 som regeringen föreslagit och i vissa fall riksda- Offentlig sektor 13,8 11,8 7,9 4,5 2,3 gen beslutat om efter propositionen Åtgärder Staten för jobb och omställning. Effekterna av dessa -9,4 -12,8 -16,0 -17,8 -18,0 ÅP-systemet 22,0 23,1 22,9 21,5 19,8 åtgärder redovisas i tabell 9.13. Kommunsektorn 1,3 1,4 1,0 0,7 0,4 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar

9.4.1 Reformer i samband med propositionen Åtgärder för jobb och omställning

9.4 Reformer sedan budgetpropositionen för 2009 De åtgärder som regeringen presenterade i sam-

band med propositionen Åtgärder för jobb och I detta avsnitt sammanfattas utgifts- och omställning var bl.a. riktade mot nya arbetslösa inkomstförändringar samt effekten på den och korttidsarbetslösa. De innebar en intensifieoffentliga sektorns finansiella sparande av de ring av förmedlingsverksamheten i form av satsreformer som riksdagen beslutat om och som ningar på coachning samt ett utökat antal platser regeringen föreslagit och aviserat sedan i arbetspraktik och införande av praktisk kombudgetpropositionen för 2009. petensutveckling. För att säkerställa en snabb De reformer som riksdagen beslutat om är implementering av satsningarna ökades också med anledning av förslag i regeringens proposi- Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag. Vidare tioner Åtgärder för jobb och omställning (prop. innehöll regeringens proposition förslag om bl.a. 2008/09:97, bet. 2008/09:FiU18, rskr. förstärkningar av yrkeshögskolan och yrkesin- 2008/09:183), Nyemission i SAS AB (publ) riktad gymnasial vuxenutbildning inom kom- (prop. 2008/09:124, bet. 2008/09:FiU40, rskr. munal vuxenutbildning samt förslag om omför- 2008/09:192) samt Ökade möjligheter till skat- delning av resurser från de universitet och teanstånd (prop. 2008/09:113, bet. högskolor som inte planerar att fylla sina platser 2008/09:SkU27, rskr. 2008/09:175). inom ramen för tilldelade medel. Genom denna Regeringen har lämnat förslag om skattere- omfördelning får alla universitet och högskolor duktion för reparation, underhåll samt om- och förutsättningar att öka sitt utbud av utbildningar tillbyggnad av vissa bostäder (prop. och därmed bidra till att mildra effekten av lagda 2008/09:178). Dessutom lämnar regeringen i varsel och friställningar. I samband med proposamband med denna proposition förslag till sitionen aviserade regeringen en skattereduktion tilläggsbudget i 2009 års proposition om för reparation, underhåll samt om- och tillbyggvårtilläggsbudget (prop. 2008/09:99) samt för- nad (ROT-arbete). Propositionen överlämnades slag om beskattning av utomlands bosatta artis- till riksdagen den 26 mars 2009 (prop. ter m.fl. (prop. 2008/09:182). 2008/09:178). Regeringen beslutade också Utgifts- och inkomstförändringar samt genom en ändring i förordning (2006:1481) om effekten på den offentliga sektorns finansiella stöd för nystartsjobb att arbetsgivare permanent sparande av samtliga reformer sedan budgetpro- skulle få dubbelt så stor kompensation för positionen för 2009 redovisas i tabell 9.14. I nystartsjobb för anställning av personer äldre än tabellen redovisas också effekterna av regering- 26 år. ens beslut om att arbetsgivare permanent ska få I tabell 9.12 redovisas utgifts- och dubbelt så stor kompensation för nystartsjobb inkomsteffekter samt effekten på den offentliga för anställning av personer äldre än 26 år samt sektorns finansiella sparande till följd av dessa effekterna av de aviseringar som regeringen gör i beslut och förslag. denna proposition. Först följer en sammanfattning av de åtgärder som presenterades i samband med propositionen Åtgärder för jobb och omställning. Utgifts- och inkomstförändringarna samt effekten på den

PROP. 2008/09:100

Tabell 9.12 Beslutade och föreslagna utgifts- och

anslaget för EU-avgiften med nästan 4 miljarder

inkomstförändringar i samband med propositionen Åtgärder

1 kronor.

för jobb och omställning

Miljoner kronor

Tabell 9.13 Nya beslutade, föreslagna och aviserade utgifts-

2009 2010 2011 2012

och inkomstförändringar efter propositionen Åtgärder för

1

Utgiftsökningar 3 587 3 597 877 jobb och omställning Miljoner kronor Inkomstminskningar 4 538 4 912 4 888 5 635 2009 2010 2011 2012 Indirekta effekter på inkomstsidan av Utgiftsökningar 10 617 1 400 6 400 6 400 2 utgiftsreformer 226 399 54 Inkomstminskningar 350 110 0 0 Förändring av den Förändring av den offentliga sektorns offentliga sektorns finansiella sparande - 8 351 - 8 908 - 5 819 - 5 635 finansiella sparande - 2 667 - 7 110 - 5 400 - 5 400 1 De åtgärder som presenterades i propositionen Åtgärder för jobb och 1 Beslut som riksdagen fattat med anledning av propositionen Ökade möjligheter omställning (prop. 2008/09:97, bet. 2008/09:FiU18, rskr. 2008/09:183), till skatteanstånd (prop. 2008/09:113, bet. 2008/09:SkU27, rskr. 2008/09:175), Fördubblad kompensation för nystartsjobb genom ändring i förordning propositionen Nyemission i SAS AB (publ) (prop. 2008/09:124, bet. (2006:1481) om stöd för nystartsjobb och förslaget om skattereduktion för ROT- 2008/09:FiU40, rskr. 2008/09:192). Förslag i 2009 års arbete (prop. 2008/09:178) 2 vårtilläggsbudgetproposition (prop. 2008/09:99) och propositionen om Ett positivt tecken på den indirekta effekten innebär att effekten på det beskattning av utomlands bosatta artister (prop. 2008/09:182) samt aviseringar finansiella sparandet är negativ. i denna proposition. 2 Riksdagens beslut angående nyemissionen i SAS AB påverkar takbegränsade utgifter och statsbudgetens saldo, men statens finansiella sparande påverkas inte av finansiella transaktioner såsom kapitaltillskott.

9.4.2 Reformer efter propositionen Åtgärder för jobb och omställning

9.4.3 Samtliga reformer efter

Sedan propositionen Åtgärder för jobb och budgetpropositionen för 2009 omställning överlämnades till riksdagen, har riksdagen fattat beslut om att bemyndiga reger- Tillsammans med de reformer som regeringen ingen att för statens räkning delta i en nyemis- presenterade i budgetpropositionen för 2009 sion i SAS AB och har för detta ändamål anvisat innebär de beslut, förslag och aviseringar av 1 300 miljoner kronor på tilläggsbudget (prop. utgifts- och inkomstreformer sedan dess att den 2008/09:124, bet. 2008/09:FiU40, rskr. offentliga sektorns finansiella sparande minskar 2008/09:192). Riksdagen har också beslutat om med 43,4 miljarder kronor 2009, 51,1 miljarder ökade möjligheter till skatteanstånd (prop. kronor 2010 och 47,5 miljarder kronor 2011 i 2008/09:113, bet. 2008/09:SkU27, rskr. förhållande till beräkningen i 2008 års 2008/09:175). ekonomiska vårproposition. Tillsammans med I tabell 9.13 redovisas utgifts- och det ökade stödet till långtidsarbetslösa inom inkomstförändringar samt effekten på den jobb- och utvecklingsgarantin för ungdomar offentliga sektorns finansiella sparande av dessa innebär detta en minskning av den offentliga beslut. Dessutom ingår effekter av regeringens sektorns finansiella sparande med ca 45 miljarder förslag i 2009 års proposition om vårtilläggsbud- kronor 2009 och ca 60 miljarder kronor 2010. get (prop. 2008/09:99) och propositionen om För närmare beskrivningar av besluten, förslabeskattning av utomlands bosatta artister (prop. gen och aviseringarna hänvisas till respektive 2008/09:182). Slutligen redovisas i tabellen proposition. effekterna de aviseringar regeringen gör i denna proposition. Vid sidan av reformer till följd av dessa förslag innebär den makroekonomiska utvecklingen att utgifterna inom framför allt utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv ökar. I tilläggsbudgeten, som läggs i samband med denna proposition föreslår regeringen att riksdagen ökar anslagen under utgiftsområde 14 med nästan 11 miljarder kronor för 2009. Den makroekonomiska utvecklingen har också lett till att regeringen föreslår riksdagen att öka

PROP. 2008/09:100

Tabell 9.14 Beslutade, föreslagna samt aviserade utgifts- och inkomstförändringar efter budgetpropositionen för 2009

Endast förändringar som har en utgifts- eller inkomsteffekt över 10 miljoner kronor särredovisas under respektive utgiftsområde. Miljoner kronor 2009 2010 2011 2012 1,2

Utgifter

3

1 411 1 203 -179

3

4 Omfördelning av platser mellan universitet och högskolor 93 93

UO 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 4

UO 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande samt konsumentpolitik 22

2:2 Lantmäteriet 22

PROP. 2008/09:100

Tabell 9.14 Beslutade, föreslagna samt aviserade utgifts- och inkomstförändringar efter budgetpropositionen för 2009

Endast förändringar som har en utgifts- eller inkomsteffekt över 10 miljoner kronor särredovisas under respektive utgiftsområde.

5

Inkomster

Permanent fördubblad nedsättning för nystartsjobb 938 1 412 1 388 2 135

Skattereduktion för ROT-arbete 3 600 3 500 3 500 3 500

6

Ökade möjligheter till skatteanstånd 350 110

Förändringar i skattereglerna för utomlands bosatta artister 0 0 0 0

Summa inkomstminskningar 4 888 5 022 4 888 5 635

7

Indirekta effekter på inkomstsidan av utgiftsreformerna inom UO14 226 399 54

8

Förändring av den offentliga sektorns finansiella sparande -11 0 18 -16 018 -11 219 -11 035

Förändring av den offentliga sektorns finansiella sparande BP 09

9

-32 400 -35 100 -36 300

Förändring av den offentliga sektorns finansiella sparande till följd av budgetpropositionen för 2009 samt reformer efter budgetpropositionen för

2009 jämfört med beräkningen i den ekonomiska vårpropositionen 2008 -43 418 -51 118 -47 519

1 Anslagsförändringar till följd av den makroekonomiska utvecklingen m.m. ingår ej. Under utgiftsområde 14 föreslår regeringen i 2009 års proposition om vårtilläggsbudget (prop. 2008/09:99) att anslaget 1:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd ökas med 9 871 miljoner kronor 2009 till följd av förändringar i den makroekonomiska utvecklingen. Vidare föreslås i vårtilläggsbudgeten att anslaget 1:11 Bidrag till lönegarantiersättning ökas med 782 miljoner kronor 2009 av samma anledning. Under utgiftsområde 18 föreslås i vårtilläggsbudgeten att anslaget 1:4 Räntebidrag ökas med 129 miljoner kronor 2009. Under utgiftsområde 27 Avgiften till Europeiska gemenskapen föreslås i vårtilläggsbudgeten att anslaget 1:1 Avgiften till Europeiska gemenskapen ökas med 3 933 miljoner kronor 2009. 2 Alla åtgärder som regeringen föreslog i propositionen Åtgärder för jobb och omställning är tidsbegränsade till perioden 2009-2011. 3 Regeringen beslutade att anslagssparande från 2008 motsvarande 2 348 miljoner kronor fick disponeras under 2009 för åtgärden arbetspraktik och praktisk kompetensutveckling och 1 100 miljoner kronor för åtgärden förstärkt stöd i form av personliga coacher. Åtgärderna har därmed ingen anslagseffekt 2009. 4 I prop. 2008/09:97 tabell 6.2 redovisas det detaljerade förslaget till omfördelning av platser mellan universitet och högskolor. 5 prop. 2008/09:124, bet. 2008/09:FiU40, rskr. 2008/09:192. Takbegränsade utgifter och statsbudgetens saldo påverkas med motsvarande belopp. Statens finansiella sparande påverkas inte av finansiella transaktioner såsom kapitaltillskott. 6 prop. 2008/09:113, bet. 2008/09:SkU27, rskr. 2008/09:175. Arbetsgivare kan få anstånd med inbetalningen av de anställdas preliminära skatt och arbetsgivaravgifter. Anstånd med skatteinbetalning försämrar budgetsaldot 2009 med uppskattningsvis 5 miljarder kronor, men förbättrar budgetsaldot 2010 och i viss utsträckning 2011 när anståndsbeloppet betalas in. Däremot försämras både det finansiella sparandet i offentlig sektor och budgetsaldot då uppbördsförlusten bedöms överstiga ränteintäkterna. I tabellen anges effekten på den offentliga sektorns finansiella sparande. 7 I denna post ingår den direkta skatteeffekten av reformerna, minskningen av inkomsterna till följd av minskade inkomster på inkomsttitel 2525 Finansieringsavgift från arbetslöshetskassor, inflödet av STÅP samt budgeteffekten av den effekt på antalet arbetslösa som regeringen bedömer att förslagen har. Ett positivt tecken på den indirekta effekten innebär att effekten på det finansiella sparandet är negativ. 8 Tillskottet på 7 000 miljoner kronor får ingen påverkan på den offentliga sektorns finansiella sparande 2009 eftersom kommunerna inte beräknas använda tillskottet förrän 2010. Effekten på den offentliga sektorns finansiella sparande beror på hur kommunerna väljer att använda tillskottet. I beräkningen har antagits att 80 procent av tillskottet går till kommunal konsumtion, medan 20 procent går till konsolidering i kommunsektorn. Detta antagande ligger också i beräkningen av effekten på den offentliga sektorns finansiella sparande av tillskotten 2011 och 2012. 9 I budgetpropositionen för 2009 presenterade regeringen förslag och beräkningar för perioden 2009-2011. Detta betyder att några effekter på finansiellt sparande i offentlig sektor inte angavs och någon sammanlagd summa för 2012 kan därmed inte redovisas. Istället hänvisas till bilaga 3 tabell 3 där förändringen av utgifterna mellan år redovisas.

10 Uppföljningen av de budgetpolitiska målen samt bedömning av reformutrymme och utgiftstak

PROP. 2008/09:100

10 Uppföljningen av de budgetpolitiska målen samt bedömning av reformutrymme och utgiftstak

Sammanfattning finansiella krisen och det försämrade konjunkturläget ändrar inte på detta. Regeringen avser inte att föra en politik som gör att de finanspoli- • Utgiftstaket för staten har klarats samtliga år tiska målen åsidosätts. Mot bakgrund av de sedan det infördes 1997. Det finansiella åtgärder som föreslås i denna proposition görs i sparandet var något högre än överskottsmå- detta kapitel en uppföljning av överskottsmålet let under perioden 2000 till 2008. och utgiftstaket för staten. I slutet av kapitlet görs även en avstämning av det kommunala • Finanspolitiken bedöms vara väl avvägd i balanskravet och kravet på god ekonomisk husförhållande till överskottsmålet. En samlad hållning i kommunsektorn. bedömning av de tre indikatorerna, med beaktande av osäkerhet och riskbilden i övrigt, är att utrymmet för permanenta ofinansierade reformer är starkt begränsat,

10.1 Uppföljning av överskottsmålet

samtidigt som det inte heller finns ett särskilt behov av budgetförstärkningar. I detta avsnitt görs en uppföljning av överskotts- • Det är inte uteslutet att ytterligare tempo- målet. Uppföljningen ger en indikation på hur rära stabiliseringspolitiska åtgärder kan bli stort ett eventuellt reformutrymme eller bespanödvändiga Det måste i sådant fall uppvägas ringsbehov är. När det faktiska reformutrymmet av en stram finanspolitik när konjunkturen eller besparingsbehovet bestäms beaktas även vänder uppåt för att överskottsmålet ska behovet av säkerhetsmarginaler och det aktuella klaras. konjunkturläget. • Utgiftstaket för staten 2012 bör uppgå till 1 080 miljarder kronor.

10.1.1 Det finanspolitiska ramverket är en

• Även om resultatet för kommunsektorn

grund för en ansvarsfull

som helhet var positivt under 2008 så torde

finanspolitik

kravet på god ekonomisk hushållning inte ha uppfyllts. Under prognosåren förväntas Målet för den ekonomiska politiken är att öka kommunernas finanser försvagas påtagligt. den långsiktiga tillväxten, bland annat genom en varaktigt högre sysselsättning. Därigenom ges möjligheter att höja välfärden för alla med- Finanspolitiken ska ligga i linje med det finansborgare. Finanspolitiken ska bidra till stabilitet, politiska ramverkets mål och restriktioner. Den

PROP. 2008/09:100

ett effektivt resursutnyttjande och till en rättvis 10.1.2 En analysram för bedömningen av fördelning av välfärden (se vidare kapitel 5). reformutrymmet Finanspolitiken bidrar till stabilitet genom att vara långsiktigt hållbar. Offentliga åtaganden Ramverket för finanspolitiken är fundamentet måste kunna finansieras på lång sikt utan att den för att fastställa storleken på ett reformutrymme offentliga skulden ökar på ett ohållbart sätt, även eller besparingsbehov. Med utgångspunkt i ramnär hänsyn tas till den demografiska utveck- verket stäms reformutrymmet av mot ett antal lingen, trender på arbetsmarknaden, globalise- hållpunkter. En väl avvägd finanspolitik och ett ring, m.m. Ett ifrågasättande av finanspolitikens väl avvägt reformutrymme ska säkerställa att hållbarhet är förknippat med allvarliga risker och överskottsmålet klaras och att utgiftstaket för betydande kostnader för ett land med en liten staten inte överskrids. Hänsyn ska även tas till öppen ekonomi som Sverige. En finanspolitik behovet av en tillräckligt stor kvarvarande budsom inte är långsiktigt hållbar leder till offentlig geteringsmarginal under utgiftstaket. I bedömskulduppbyggnad och ökar risken för att fokus ningen av reformutrymmet ska vidare det ekomåste flyttas från åtgärder som bidrar till tillväxt, nomiska läget beaktas. Finanspolitiken ska vara välfärd och sysselsättning till skuldsanering. De väl avvägd givet konjunkturläget och inte försvenska erfarenheterna från början av 1990-talet svåra Riksbankens arbete med att värna prisstaär ett tydligt exempel på detta. En ogynnsam bilitet. Reformutrymmets storlek beror därtill på makroekonomisk utveckling till följd av en svag reformernas utformning. Strukturellt riktiga finanspolitik drabbar främst de svaga grupperna i reformer som förbättrar marknaders funktionssamhället, vilket strider mot regeringens fördel- sätt och ökar produktionskapaciteten gör att ningspolitiska ambitioner. reformutrymmet blir större än i annat fall. Slut- Finanspolitiken bidrar även till stabilitet ligen bör en ansvarsfullt utformad finanspolitik genom att den utformas på ett sådant sätt att den och bedömning av reformutrymmet ta hänsyn inte förstärker konjunktursvängningarna. Stora till riskbilden i den ekonomiska utvecklingen konjunktursvängningar kan påverka arbetskraft- och osäkerheten i såväl gällande prognoser som i utbudet på ett negativt sätt under lång tid, vilket bedömningen av de offentliga finansernas långär mycket kostsamt för samhällsekonomin. siktiga hållbarhet. Erfarenheten visar att finanspolitiken däremot normalt inte bör användas för att finjustera efterfrågan i ekonomin. Riksbanken har huvud- Principer för avstämning mot överskottsmålet ansvaret för stabiliseringspolitiken. Finanspolitiken bidrar dock indirekt till stabilitet genom att Det är viktig att det finns klara principer för hur skatteinkomster och utgifter varierar över kon- överskottsmålet följs upp. Överskottsmålet är junkturen, de så kallade automatiska stabilisa- preciserat som att den offentliga sektorns finantorerna. Därutöver bör det finnas ett finanspoli- siella sparande ska motsvara 1 procent av BNP i tiskt handlingsutrymme för att i krislägen stötta genomsnitt över en konjunkturcykel. Att målet penningpolitiken. är formulerat i termer av ett genomsnitt i stället Erfarenheten visar att det behövs ett trovär- för ett årligt krav på 1 procent av BNP är motidigt finanspolitiskt ramverk med tydliga mål och verat av stabiliseringspolitiska skäl. Om målet restriktioner för att finanspolitiken ska kunna om 1 procents sparande skulle gälla för varje uppnå dessa mål. En stramare budgetprocess och enskilt år skulle finanspolitiken behöva stramas införandet av ett överskottsmål för den offent- åt när konjunkturen försvagas, och därmed bli liga sektorn, ett utgiftstak för staten och ett procyklisk, för att säkerställa att det årliga målet kommunalt balanskrav har varit avgörande för uppnås. Det skulle förstärka konjunktursvängatt öka trovärdigheten för den ekonomiska poli- ningarna och de automatiska stabilisatorerna tiken i Sverige. Det finanspolitiska ramverket skulle inte tillåtas verka fritt. Det finns således syftar både till långsiktig hållbarhet och till att goda skäl för att formulera ett överskottsmål för finanspolitiken inte ska utformas så att den ris- det finansiella sparandet som ett genomsnitt kerar att bli kortsiktigt destabiliserande. Ram- över en konjunkturcykel. Genomsnittsformuleverket syftar också till att Sverige som EU-med- ringen gör det samtidigt svårare att löpande följa lem ska efterleva Stabilitets- och tillväxtpaktens upp att finanspolitiken ligger i linje med målet. regler.

PROP. 2008/09:100

Hur bör då överskottsmålet följas upp, så som synnerhet för 7-års indikatorn finns det dock en det är utformat? Eftersom det inte med säkerhet risk att beräkningen kommer att omfatta fler går att fastställa vare sig längden på en konjunk- högkonjunkturår än lågkonjunkturår, eller vice turcykel eller resursutnyttjandet (mätt med versa, vilket innebär att indikatorn överskattar BNP-gapet) följs överskottsmålet upp med tre eller underskattar reformutrymmet. För att olika indikatorer som kompletterar varandra. Då värdera genomsnittsindikatorerna på ett mer målet är formulerat i termer av faktiskt finansi- korrekt sätt bör således hänsyn tas till konjunkellt sparande är en första utgångspunkt att turläget i bedömningen av dessa. Om det 7-åriga finanspolitiken stäms av mot det faktiska finan- glidande medelvärdet för det finansiella sparsiella sparandet. En uppenbar nackdel med detta andet ligger nära 1, samtidigt som det 7-åriga tillvägagångssätt är att det inte beaktar kon- glidande medelvärdet för BNP-gapet ligger nära junkturläget. Om exempelvis resursutnyttjandet noll, ligger finanspolitiken normalt i linje med är högt kommer det faktiska finansiella sparan- överskottsmålet. det att överskatta reformutrymmet eftersom det Ett problem vid bedömningen av hur konfinansiella sparandet skulle vara lägre vid ett junkturen påverkar sparandet i den offentliga normalt resursutnyttjande. Det går med andra sektorn är möjligheten att konjunkturcyklerna ord inte att använda temporärt höga överskott inte är symmetriska. Den kraftiga globala konunder ekonomiskt goda år för att finansiera junkturavmattning vi nu upplever leder exempelpermanent högre utgifter eller sänkta skatter. vis till BNP-gap som är mycket stora i historisk Det betyder att konjunkturläget måste beaktas jämförelse (se tabell 10.1). Sannolikheten att när överskottsmålet utvärderas och storleken på dessa gap i framtiden kommer att motsvaras av ett reformutrymme eller besparingsbehov ett resursutnyttjande som ligger lika mycket bedöms. över potentiell BNP är liten. Om BNP-gapen Regeringen använder tre olika indikatorer för inte är noll i genomsnitt över en konjunkturdetta ändamål: 1) det genomsnittliga finansiella cykel kan indikatorerna inte justeras för BNPsparandet från 2000, det år överskottsmålet gapen fullt ut om de ska visa på det genomsnittinfördes, 2) ett 7-årigt centrerat glidande medel- liga finansiella sparandet på ett korrekt sätt. Vikt värde och 3) strukturellt sparande. Det genom- bör således även läggas vid det ojusterade indisnittliga sparandet från 2000 är det genomsnitt- katorvärdet vid bedömningen av det potentiella liga finansiella sparandet från och med 2000 till reformutrymmets eller besparingsbehovets och med det år indikatorn beräknas för. Det 7- storlek. åriga glidande medelvärdet för ett visst angivet år Erfarenheten från de första åren efter millenomfattar det finansiella sparandet justerat för nieskiftet visar att de offentliga finanserna kan större engångseffekter det angivna året, de tre försämras snabbt när tillväxten försvagas. Från utfallsåren före det angivna året, samt de tre åren 2000 till 2002 minskade det finansiella sparandet efter det angivna året. Det 7-åriga glidande från 3,7 till -1,4 procent av BNP (se tabell 10.1). medelvärdet för 2007 omfattar följaktligen spar- Samtidigt visar en utvärdering av regeringens andet under åren 2004–2010. Indikatorn för prognoser att det genomsnittliga absoluta felet i 2008 omfattar i stället perioden 2005–2011, och prognosen för det finansiella sparandet under så vidare. Att regeringen har valt att använda ett nästkommande år uppgick till nästan 2 procent genomsnitt för just 7 år beror på att indikatorn av BNP under åren 2000 till 2006. En så stor beräknad för innevarande budgetår då omfattar osäkerhet i prognosen gör bedömningen av de tre prognosåren i budgeten och även det sista reformutrymmet osäker. Det bör därför betonas år för vilket ett utgiftstak fastställts. Valet av att det genomsnittliga sparandet för budgetåret antalet år i genomsnittsberäkningen är således mätt med 7-årsindikatorn är osäkert eftersom inte bestämt utifrån längden på en konjunktur- indikatorn innefattar tre prognosår. Detta gäller, cykel, eftersom längden på konjunkturcykeln om än i något mindre utsträckning, även beräkvarierar. ningar av det genomsnittliga sparandet från 2000 En fördel med det genomsnittliga sparandet som innefattar prognosår. från 2000 och 7-årsindikatorn är att de är enkla Regeringen beräknar också det så kallade att beräkna och transparenta. De beaktar även strukturella sparandet vilket direkt justerar det konjunkturläget i viss utsträckning eftersom det finansiella sparandet för konjunkturläget. Det är beräknade utifrån sparandet under flera år. I strukturella sparandet justerar även för större

PROP. 2008/09:100

engångseffekter och extraordinära nivåer på hus- skottsmålet. Eftersom målet är formulerat som hållens kapitalvinster. Det strukturella sparandet ett genomsnitt över en konjunkturcykel måste syftar till att visa hur stort det finansiella spar- en utvärdering med nödvändighet ändå ta hänandet skulle vara vid ett normalt konjunkturläge. syn till konjunkturläget, trots att de indikatorer Exempelvis visar ett positivt strukturellt spar- som används har brister. Av detta skäl används ande att det finns ett underliggande överskott i inte en enskild indikator för att fastställa storde offentliga finanserna, även om underskott till- leken på ett reformutrymme eller besparingsfälligt uppstått till följd av ett svagt konjunktur- behov. I stället görs en samlad bedömning av alla läge. tre indikatorer tillsammans med de övriga fakto- Det finns flera olika metoder för att beräkna rer som beskrivits ovan. det strukturella sparandet. Regeringens metod bygger på att en uppskattning av resursutnyttjandet (BNP-gapet) används för att justera det Principer för avstämning mot utgiftstaket finansiella sparandet utifrån en bedömning av hur känsliga de offentliga finanserna är för Utgiftstaket för staten för ett enskilt budgetår förändringar i resursutnyttjandet. Regeringen fastställs tre år i förväg. Nivån på utgiftstaket använder för närvarande en elasticitet på 0,55, sätter en maximal övre gräns för de takbegränvilket ligger i linje med OECD:s senaste beräk- sade utgifterna och hur stor del av ett reformutningar. Elasticiteten säger att om BNP-gapet rymme som kan användas på budgetens utgiftsökar med en procentenhet ändras det finansiella sida. Skillnaden mellan utgiftstaket och prognossparandet som andel av BNP med 0,55 procent- en för de takbegränsade utgifterna utgörs av enheter. Om exempelvis det faktiska finansiella budgeteringsmarginalen. Budgeteringsmarginalsparandet är –3 procent av BNP och BNP-gapet en är i första hand avsedd att fungera som en bedöms vara 7 procent av potentiell BNP uppgår buffert om utgifterna utvecklas på ett annat sätt det strukturella sparandet till cirka 1 procent av än prognoserats på grund av konjunkturen eller BNP (–3 + 0,55*7 ≈ 1). strukturella förändringar (tex. ett ändrat sjuk- Beräkningen av det strukturella sparandet är skrivningsmönster). Den riktlinje regeringen förknippad med mycket stor osäkerhet vid sidan använder är att budgeteringsmarginalen bör vara av den osäkerhet som berör prognosen för det minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna finansiella sparandet. För potentiell BNP redo- för innevarande år (2009), minst 1,5 procent för visas aldrig något utfall, utan varje bedömare gör år t+1 (2010) och minst 2 procent för år t+2 sin egen uppskattning av dess nuvarande och (2011). Den nödvändiga bufferten för t+3 historiska värden. Ofta revideras synen på BNP- (2012) bedöms till minst 3 procent av de takgapet såväl framåt som bakåt i tiden, vilket inte begränsade utgifterna. Det stegvis ökande 52 bara beror på en förändrad syn på konjunktur- buffertkravet motiveras av att osäkerheten om läget utan också på revideringar av utfallsstati- utgiftsutvecklingen är större på längre sikt. stik. Även bedömningen av det offentliga sparandets konjunkturkänslighet är osäker. Den bygger oftast på en empirisk skattning av ett genom- 10.1.3 Bedömning av reformutrymmet snittligt förhållande under en längre tidsperiod, 2010-2012 medan varje enskild konjunkturförändring har egenheter som gör att den avviker från den Det genomsnittliga sparandet från 2000 genomsnittliga utvecklingen. En exportledd efterfrågeökning i ekonomin ger exempelvis en Det genomsnittliga finansiella sparandet under mindre ökning av skatteintäkterna än en lika stor åren 2000–2008 var 1,6 procent av BNP (se efterfrågeökning som beror på ökad inhemsk tabell 10.1). Under samma period var det privat konsumtion. Sammantaget innebär detta genomsnittliga resursutnyttjandet normalt mätt att olika bedömares bild av det strukturella sparandet vid en och samma tidpunkt kan variera relativt mycket både för historiska år och för prognosår. Det finns således ett antal problem med de 52 Dessa riktlinjer för budgeteringsmarginalens storlek ligger i linje med de bedömningar som gjordes i SOU 2000:61, Utvärdering och indikatorer som används för att följa upp över- vidareutveckling av budgetprocessen och SOU 2002:16, Stabiliseringspolitik i valutaunionen, ”STEMU-utredningen”.

PROP. 2008/09:100

med BNP-gapet. Under dessa år låg det finansi- 7-årsindikatorn ella sparandet därmed i genomsnitt drygt en halv procentenhet över överskottsmålet, utvärderat Tabell 10.1 visar även hur det finansiella sparanpå detta sätt. det och BNP-gapet utvecklas mätta som ett 7- Underskotten i de offentliga finanserna i år årigt centrerat glidande medelvärde. För 2003, och de närmaste åren får till följd att det genom- 2004 och 2005 visar tabellen att det finansiella snittliga sparandet sjunker snabbt. Det genom- sparandet för perioderna 2000–2006, 2001–2007 snittliga finansiella sparandet under åren 2000 till respektive 2002–2008, ligger nära 1 procent av 2011 förväntas uppgå till endast 0,4 procent av BNP i genomsnitt. Eftersom motsvarande 7- BNP. Detta är en relativt kraftig nedrevidering åriga medelvärden för BNP-gapet samtidigt jämfört med budgetpropositionen för 2009. ligger nära noll är slutsatsen att finanspolitiken Revideringen förklaras till en mindre del av låg i linje med överskottsmålet under dessa periexpansiva finanspolitiska åtgärder, men framför oder, värderat med denna indikator. allt av det markant försämrade konjunkturläget 7-årsindikatorn ligger 2006 endast marginellt under prognosåren. Detta blir tydligt om hänsyn under överskottsmålet men minskar sedan tas till bedömningen av det genomsnittliga BNP- snabbt. 2009, då indikatorn beräknas på sparangapen under de jämförda perioderna. I budget- det under 2006–2012, minskar indikatorn till -0,5 propositionen för 2009 uppskattades BNP-gapet procent av BNP. Detta skulle kunna tolkas som i genomsnitt till –0,3 procent av potentiell BNP att finanspolitiken kommer att ge upphov till ett 2000–2011, medan det nu uppskattas till i för lågt sparande i förhållande till målet, men genomsnitt –2,0 procent för samma period. (se tolkningen blir den motsatta om hänsyn tas till tabell 10.1). konjunkturutvecklingen. Under samma perioder 2012 förväntas det genomsnittliga sparandet visar nämligen det 7-åriga glidande medelvärdet från 2000 motsvara 0,2 procent av BNP. Om det för BNP-gapet att resursutnyttjandet i genomfaktum att det genomsnittliga BNP-gapet under snitt är kraftigt negativt. Även vid denna åren 2000–2012 är kraftigt negativt beaktas i bedömning måste dock hänsyn tas till storleken bedömningen av det genomsnittliga sparandet, på BNP-gapen under den senare delen av försvagas det underliggande genomsnittliga spar- perioden och sannolikheten för att de stora andet endast i mindre utsträckning under negativa gapen under prognosåren inte kommer prognosåren. En sådan bedömning kan göras att motsvaras av lika stora positiva gap under genom att multiplicera det genomsnittliga BNP- åren därefter. Om hänsyn tas till detta blir gapet under perioden med den elasticitet som slutsatsen att sparandet inledningsvis förefaller beskriver hur känsliga de offentliga finanserna är ligga i linje med överskottsmålet för att sjunka för konjunkturvariationer. Justerat på detta sätt något under målet mot slutet av prognosperioligger det genomsnittliga sparandet från 2000 den. cirka en halv procentenhet av BNP över målet om 1 procent alla år. Hänsyn måste dock tas till att de stora BNP-gap som uppkommer under Det strukturella sparandet slutet av prognosperioden sannolikt inte kommer att motsvaras av lika stora positiva gap när I genomsnitt uppgick det strukturella sparandet konjunkturen förbättras efter 2012. Detta talar till 1,2 procent av BNP under åren 2000–2008. för att det genomsnittliga sparandet från 2000 De beslutade reformerna i budgetpropositionen inte med automatik kommer att nå över målsatt för 2009 och de åtgärder som föreslagits eller nivå när konjunkturläget normaliseras. Det är aviserats därefter uppgår sammantaget till 43 således inte osannolikt att det kommer att krävas miljarder kronor för 2009. Dessa åtgärder bidrar en stramare finanspolitik när konjunkturen till att det strukturella sparandet försämras med vänder upp för att få det genomsnittliga spar- drygt 2 procent av BNP under 2009. Detta kan andet från 2000 att åter närma sig målsatt nivå. jämföras med försämringen av det faktiska spar

PROP. 2008/09:100

Tabell 10.1 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet

Procent av BNP respektive potentiell BNP 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Finansiellt sparande 3,7 1,7 -1,4 -1,2 0,6 2,0 2,4 3,8 2,5 -2,7 -3,8 -3,1 -2,0

Genomsnitt från 2000 3,7 2,7 1,3 0,7 0,7 0,9 1,1 1,5 1,6 1,1 0,7 0,4 0,2 1 konjunkturjusterat 3,4 2,9 1,6 1,1 1,0 1,1 1,1 1,3 1,6 1,5 1,5 1,5 1,5 7-årsindikatorn 0,9 1,0 1,1 0,9 0,5 0,1 -0,5 1 konjunkturjusterat 0,9 0,9 1,0 1,3 1,5 1,7 1,7 Strukturellt sparande 2,0 2,3 -0,6 -0,4 0,4 1,0 0,7 2,0 3,3 1,2 1,0 1,2 1,4

BNP-gap 0,6 -1,3 -1,0 -1,0 -0,1 0,7 2,3 1,9 -1,8 -7,2 -8,7 -7,9 -6,2

Genomsnitt från 2000 0,6 -0,3 -0,5 -0,7 -0,5 -0,3 0,0 0,3 0,0 -0,7 -1,4 -2,0 -2,3 7-årssnitt 0,0 0,2 0,1 -0,8 -1,9 -3,0 -3,9 1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet adderas med BNP-gapet under motsvarande period multiplicerat med elasticiteten -0,55. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

andet samma år som motsvarar drygt 5 procent och 7-årsindikatorn minskar därefter snabbt av BNP. Under 2009 ökar det negativa BNP- samtidigt som resursutnyttjandet, mätt med de gapet från -1,8 procent till -7,2 procent av s.k. BNP-gapen, faller snabbt. I slutet av potentiell BNP. Större delen av sparandeförsäm- prognosperioden ligger båda dessa indikatorer ringen beror således på konjunkturutvecklingen klart under målets nivå. Samtidigt ligger det och att de automatiska stabilisatorerna tillåts strukturella sparandet, som explicit tar hänsyn verka fritt. Det strukturella sparandet försämras till konjunkturläget, i paritet med eller marginellt sedan ytterligare något 2010. Försämringen av över målet. Om hänsyn tas till de stora BNPdet strukturella sparandet bidrar i kombination gapen i bedömningen av de båda genomsnittsmed de automatiska stabilisatorerna till att efter- indikatorerna visar de på ett sparande som ligger frågan hålls uppe i ett läge med svagt resursut- något över målet. nyttjande. Indikatorerna skulle således kunna tolkas som Trots försvagningarna förväntas det struktu- att sparandet de närmaste åren ligger i linje med rella sparandet ligga något över 1 procent av eller något över överskottsmålet om hänsyn tas BNP under perioden 2009 till 2012 (se tabell till konjunkturläget. Samtidigt är resursutnytt- 10.1), vilket är avsevärt lägre än bedömningen i jandet exceptionellt lågt under prognosåren, budgetpropositionen för 2009. Denna indikator vilket inte har motsvarats av ett lika högt resurspekar således på att den försämring som sker av utnyttjande under tidigare år. Om inte den nudet faktiska sparandet till övervägande del varande lågkonjunkturen följs av år med ett förklaras av konjunkturavmattningen, och att mycket högt resursutnyttjande, dvs. en påtaglig finanspolitiken justerat för denna inte avviker överhettning, kommer resursutnyttjandet i från överskottsmålet. genomsnitt vara väsentligt negativt i den konjunkturcykel vi nu befinner oss i. Det finns därför en fara i att fullt ut beakta konjunktur- Bedömning av varaktigt reformutrymme med läget i tolkningen av indikatorerna, och förvänta beaktande av osäkerhet sig att sparandet med automatik kommer att återgå till målsatt nivå när konjunkturläget för- Sveriges starkt exportberoende ekonomi har, till bättras. följd av oron på de internationella finansiella Slutsatsen blir att det finns en risk att övermarknaderna och den markanta globala kon- skottsmålet kommer att underskridas med en junkturnedgången drabbats hårt. Trots en an- mindre marginal under prognosåren. Mot baksvarfullt utformad finanspolitik har detta fått till grund av den djupa lågkonjunkturen är det dock följd att de offentliga finanserna nu försvagas på viktigt att undvika att finanspolitiken blir ett påtagligt sätt. En sammantagen tolkning av procyklisk. Det är därför befogat att temporärt de tre indikatorer som används för att utvärdera tillåta mindre underskridanden av överskottsöverskottsmålet visar att det finansiella spar- målet så att budgetens automatiska stabilisatorer andet låg något över målet under perioden 2000– kan verka fullt ut. 2008. Det genomsnittliga sparandet från 2000

PROP. 2008/09:100

Det finns stora osäkerheter i dessa bedömningar. dast ett mycket begränsat utrymme på utgifts- Det finansiella sparandet sjunker ofta mer än sidan de kommande åren.

väntat i lågkonjunkturer och bedömningen av Utgiftstaket ska inte ses som ett utgiftsmål. hur mycket av nedgången som beror på Ett eventuellt reformutrymme på utgiftssidan konjunkturen och således kan förväntas återtas sätter en begränsning av storleken på möjliga ut-

vid en oförändrad politik är osäker. Erfarenheten giftsreformer. Samtidigt är det regeringens av-

visar också att det strukturella sparandet kan vägning mellan inkomst- och utgiftsreformer, komma att revideras markant i efterhand. Detta med hänsyn tagen till konjunkturläget och över-

talar för att extra försiktighet bör iakttas i skottsmålet, som bestämmer den faktiska fördelbedömningen av det varaktiga reformutrymmet ningen av reformutrymmet givet begränsningen vid kraftiga konjunktursvängningar. på utgiftssidan. Som tidigare beskrivits i detta

Regeringens samlade bedömning av det tre avsnitt är det regeringens bedömning att indika-

indikatorerna, med beaktande av denna osäker- torerna för avstämning mot överskottsmålet het och riskbilden i övrigt, är att utrymmet för visar att utrymmet för permanenta ofinansierade

permanenta ofinansierade reformer är starkt reformer är starkt begränsat, samtidigt som det begränsat, samtidigt som det i dagsläget inte inte heller finns ett särskilt behov av budgetförheller finns ett särskilt behov av budgetförstärk- stärkningar.

ning. Budgeteringsmarginalen under utgiftstaket

visar samtidigt att utrymmet för nya utgiftsre-

Tabell 10.2 Utgiftstak och budgeteringsmarginal

former också är starkt begränsat under prognos- Miljarder kronor åren och betydligt mindre än den bedömning 2009 2010 2011 som gjordes i propositionen Åtgärder för jobb Utgiftstak 991 1 020 1 050

och omställning. 53 Takbegränsade utgifter 976,4 1 004,9 1 023,5

Budgeteringsmarginal 14,6 15,1 26,5

Önskvärd säkerhetsmarginal 10 15 20

Utrymmet under utgiftstaket

Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

Bedömningen av reformutrymmet enligt indika-

Avvägningar kring stabiliseringspolitiken

torerna för avstämning mot överskottsmålet ger

i sig inte någon information om hur stort ett Överskottsmålet är formulerat som ett genomeventuellt reformutrymme är på statsbudgetens snitt över en konjunkturcykel. Sparandet kan utgiftssida. Budgeteringsmarginalen under utdärför temporärt bli lägre än målsatt som ett regiftstaket visar att utrymmet för nya utgiftssultat av expansiv finanspolitik och av att de aureformer är mycket begränsat under prognostomatiska stabilisatorerna tillåts verka fullt ut. åren och betydligt mindre än den bedömning Utrymmet för ytterligare stabiliseringspolitiska som gjordes i propositionen Åtgärder för jobb 2 åtgärder måste vägas mot dels de realekonomiska och omställning. Utgiftstaken för 2009–2011 kostnader som finns om inga ytterligare åtgärder har beslutats av riksdagen. Tabell 10.2 redovisar vidtas, dels risken för en alltför snabb försämring utgiftstak, budgeteringsmarginal och prognosen av det finansiella sparandet om sådana åtgärder för de konsekvensberäknade takbegränsade vidtas. Vid en sådan bedömning bör också beutgifterna för 2009–2011. För 2011 finns en aktas att tidigare erfarenheter visar att det finns kvarvarande budgeteringsmarginal på 26,5 milen risk för att stabiliseringspolitiska åtgärder, där jarder kronor. För att upprätthålla bufferten för avsikten varit att de ska vara temporära, blir prognososäkerhet enligt riktlinjerna i avsnitt permanenta. Alla stabiliseringspolitiska åtgärder 10.1.2 bör budgeteringsmarginalen uppgå till måste dock inte vara temporära. Under förutminst 10, 15 och 20 miljarder kronor för 2009, sättning att den ekonomiska politiken bedöms 2010 och 2011. Budgeteringsmarginalerna enligt och upplevs vara uthålligt stabil och trovärdig, nuvarande prognos, se tabell 10.2 uppfyller bekan permanenta satsningar som höjer ekonohovet av säkerhetsmarginaler, men det finns enmins produktionsförmåga genomföras och samtidigt finansieras fullt ut med viss tidsfördröjning

när konjunkturen vänder upp. Sådana satsningar bör, i likhet med andra åtgärder, utformas i över-

53 Prop. 2008/09:97.

PROP. 2008/09:100

ensstämmelse med det budgetpolitiska ramver- politiska åtgärder är mycket begränsat. Regerket. ingen följer utvecklingen noga och kommer Vid en bedömning av utrymmet för ytterli- kontinuerligt att ompröva behovet av och utgare stabiliseringsåtgärder bör beaktas de garan- rymmet för såväl permanenta åtgärder som eventiutfästelser regeringen utfärdat för att bl.a. sta- tuella ytterligare temporära åtgärder med anledbilisera förhållandena i den finansiella sektorn. I ning av konjunkturnedgången. fall garantierna skulle realiseras kommer statens Med tanke på den osäkerhet som råder är det finanser och lånebehov att försämras markant. väsentligt att upprätthålla en budgeteringsmargi- Alltför stora stabiliseringspolitiska åtaganden i nal under utgiftstaket. Den beräknade budgetekombination med en sådan utveckling skulle i ringsmarginalen visar att utrymmet för nya utförlängningen kunna leda till att hushållen, före- giftsreformer är mycket begränsat under progtagen och de finansiella marknaderna ifrågasätter nosåren. de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Detta skulle kunna leda till betydande höjningar av riskpremier och räntespreadar och till ett ökat Finanspolitikens inriktning försiktighetssparande hos hushåll och företag. En sådan utveckling skulle göra de stabiliserings- Förändringen i det strukturella sparandet, dvs. politiska åtgärderna mindre verkningsfulla och den förändring av sparandet som inte beror på de bidra till makroekonomisk instabilitet. automatiska stabilisatorerna, brukar användas Det är således centralt med stor försiktighet som en indikator på finanspolitikens inriktning. även vid bedömningen av hur stort utrymme Denna indikator omfattar inte enbart beslut om som finns för stabiliseringspolitiska åtgärder. reformer och besparingar i statsbudgeten utan Noggranna prioriteringar är nödvändiga. Reger- även andra saldopåverkande faktorer. Det kan ingen utesluter inte att vissa ytterligare stabili- gälla förändringar i kommunsektorns sparande, seringspolitiska åtgärder kan komma att bli nöd- till exempel på grund av förändrad kommunal vändiga att vidta framöver. Det kommer i så fall utdebitering, och förändringar i det offentliga leda till en ytterligare försvagning av det finans- sparandet som beror på strukturella förändringar iella och strukturella sparandet. i ekonomin. Den beräknade förändringen av det Det finns därtill en risk för att den nedgång strukturella sparandet är också det mått som som nu sker i det finansiella sparandet inte upp- EU-kommissionen använder för att utvärdera vägs av motsvarande överskott när konjunkturen finanspolitikens inriktning i Sveriges konvervänder uppåt. Det gäller även om finanspolitiken gensprogram. bedrivs på ett ansvarsfullt sätt. Om en sådan utveckling skulle bli realitet, kommer det att bli

Tabell 10.3 Indikatorer för impuls till efterfrågan

nödvändigt att föra en stram finanspolitik när Årlig förändring, procent av BNP konjunkturen vänder uppåt. 2008 2009 2010 2011 2012

Finansiellt sparande -1,3 -5,2 -1,1 0,7 1,1

varav Sammanfattande bedömning Automatiska stabilisatorer -2,0 -2,9 -0,8 0,5 0,9 Engångseffekter 0,3 -0,2 -0,1 0,0 0,0 Regeringens samlade bedömning utifrån de indi- Extraordinära kator som används för att utvärdera överskotts- kapitalvinster -0,8 0,0 0,0 0,0 0,0 målet, med beaktande av osäkerhet i bedöm- Strukturellt sparande 1,3 -2,1 -0,3 0,3 0,2 ningen och riskbilden, är att utrymmet för per- varav manenta ofinansierade reformer är starkt be- Diskretionär finanspolitik 0,0 -1,5 -0,2 0,1 0,0 gränsat, samtidigt som det i dagsläget inte heller Kapitalkostnader, netto 0,2 0,1 -0,1 -0,1 -0,1 finns ett särskilt behov av budgetförstärkning. Kommunsektorns finanser -0,2 0,1 -0,5 0,1 0,0 Det går inte att utesluta att ytterligare stabili- Övrigt 1,3 -0,7 0,6 0,2 0,3 seringspolitiska åtgärder kan bli nödvändiga. BNP-gap, Risken för att upplåningsbehovet ökar markant förändring i procentenheter -3,7 -5,3 -1,5 0,8 1,7 framöver, p.g.a. av stora garantiåtgärder riktade Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. mot bl.a. den finansiella sektorn, innebär samtidigt att utrymmet för ytterligare stabiliserings-

PROP. 2008/09:100

Tabell 10.3 visar förändringen av det finansiella sparandet och finanspolitikens inriktning mätt med förändringen av det strukturella sparandet vid givna regler. Om förändringen av det strukturella sparandet är noll indikerar det en neutral finanspolitik, med reservation för osäkerheten i detta mått. Det strukturella sparandet beräknas försämras med 2,1 procent av av BNP 2009, vilket indikerar att finanspolitiken är expansiv. Till största delen beror denna förändring på aktiva finanspolitiska åtgärder. En annan förklaringsfaktor är att potentiell BNP antas växa i relativt långsam takt under 2009.

PROP. 2008/09:100

Tabell 10.4 Ursprungliga och faktiska utgiftstak 1997–2011

Miljarder kronor 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Ursprungligt beslutade utgiftstak 723 720 735 744 770 810 847 877 894 931 949 971 1003 1033 1050

årlig förändring 1 -3 15 9 26 24 30 33 38 37 42 33 32 30 30 2 Teknisk justering 0 0 18 21 21 2 -25 -19 -24 -24 -11 -14 -12 -13 0

Slutligt fastställda utgiftstak 723 720 753 765 791 812 822 858 870 907 938 957 991 1020 1050

Budgeteringsmarginal 24,1 2,0 1,5 5,0 4,7 0,4 2,9 2,4 5,7 11,8 27,9 13,6 14,6 15,1 26,5 1 Ursprunglig förändring jämfört med föregående år när ett utgiftstak för det aktuella året ursprungligen fastställdes. 2 Sänkning av fastställt utgiftstak, d.v.s. ej teknisk justering. Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

10.2 Uppföljning av utgiftstaket för Till följd av tekniska förändringar skiljer sig de staten samt bedömning av utgiftstak som ursprungligen beslutats från de utgiftstaket 2012 slutligt fastställda utgiftstaken i stort sett

samtliga år sedan utgiftstaket infördes. 10.2.1 Uppföljning av utgiftstaket för Justeringar av teknisk natur görs när reformer staten genomförs som inte har någon direkt permanent nettoeffekt på den konsoliderade offentliga sek- Utgiftstaket har klarats samtliga år sedan det torns utgifter eller det offentliga finansiella sparinfördes 1997. I tabell 10.4 redovisas ursprung- andet, men som ändå påverkar storleken på de ligt fastställda utgiftstak, slutligt fastställda ut- takbegränsade utgifterna. Tekniska justeringar 54 giftstak samt utfall och prognos för bud- syftar till att utgiftstaket ska utgöra en lika stram geteringsmarginalen för 1997–2011. begränsning för de offentliga utgifterna efter Budgeteringsmarginalens storlek, det vill säga justeringen som före de förändringar som förskillnaden mellan utgiftstaket och de takbegräns- anleder justeringen. Ett exempel på teknisk ade utgifterna har varierat mellan åren. justering av utgiftstaket från budgetproposi- Regeringens bedömning är att budgeterings- tionen för 2009 är införandet av ett höjt grundmarginalen under de redan fastlagda utgiftstaken avdrag för pensionärer vilket minskar kommunför perioden 2009–2011 ligger på en nivå som är ernas skatteinkomster. För att kommunernas tillräcklig på grund av osäkerheten i utgifts- totala inkomster inte skulle försämras av denna utvecklingen. Jämfört med budgetpropositionen åtgärd ökades anslaget Kommunalekonomisk för 2009 har budgeteringsmarginalerna minskat i utjämning med ett belopp som motsvarar skattestorlek. Den försämrade makroekonomiska ut- bortfallet. För att reformen på inkomstsidan inte vecklingen har ökat utgifterna inom bland annat skulle påverka budgeteringsmarginalen höjdes arbetsmarknadsområdet. De automatiska stabili- utgiftstaket med motsvarande belopp. Omläggsatorerna tillåts därmed verkar fullt ut på bud- ningen motiverade en teknisk höjning av utgiftsgetens utgiftssida. Vidare har åtgärder vidtagits taket. En väsentlig utgångspunkt är att samma för att mildra effekterna av den svaga ekono- principer ska ligga till grund för såväl tekniska miska utvecklingen. Budgeteringsmarginalerna höjningar som sänkningar av utgiftstaket för ligger dock fortfarande i linje med de säkerhets- staten. De tekniska justeringarna innebär att de marginaler som bör upprätthållas. Regeringen faktiska utgiftstaken måste justeras om de takbekommer att noga följa utgiftsutvecklingen och gränsade utgifternas utveckling ska kunna jämvidta åtgärder om utgifterna stiger ytterligare för föras över tiden. att säkerställa att de takbegränsade utgifterna Som framgår av tabell 10.4 har den ursprunghålls under utgiftstaket. Utgiftsutvecklingen liga nominella ökningen av utgiftstaket varierat jämfört med tidigare propositioner markerar kraftigt. De senaste åren har den årliga ökningen vikten av att upprätthålla en budgeteringsmarginal som vid en ytterligare försämrad ekonomisk utveckling gör det möjligt för utgifterna att öka utan att utgiftstaket hotas. 54 Se till exempel Ekonomistyrningsverkets Budgetprognos 2008:4 för genomförda tekniska justeringar.

PROP. 2008/09:100

av det ursprungligt fastställda utgiftstaket 10.2.2 Bedömning av utgiftstak för staten varierat mellan ca 30 och 40 miljarder kronor. 2012 Diagram 10.1 visar utgiftstaken justerade för tekniska förändringar av den ursprungligt fast- I budgetproposition för 2009 lade regeringen ställda nivån. De tekniskt justerade fram ett förslag till utgiftstak för 2011. 55 utgiftstaken låg mellan 2000 och 2005 på en Riksdagen beslutade enligt regeringens förslag. I relativt stabil nivå strax över 31 procent av BNP. linje med vad regeringen föreslog i 2007 års Därefter föll de tekniskt justerade utgiftstaken ekonomiska vårproposition om att återupprätta under 30 procent av BNP 2006, 2007 och 2008. det medelfristiga perspektivet för utgiftstaket samtidigt som de tekniskt justerade gör regeringen i denna proposition en bedömtakbegränsade utgifterna föll något mer och ning av utgiftstaket för 2012. Regeringens ambiundersteg 30 procent av BNP 2007 och 2008. tion är att den bedömda nivån på utgiftstaket ska Under 2009 och 2010 väntas både de tekniskt ligga till grund för det förslag till utgiftstak för justerade utgiftstaken och de takbegränsade 2012 som kommer att presenteras i budgetutgifterna stiga som andel av BNP. Utvecklingen propositionen för 2010. beror främst på att nominell BNP minskar 2009 I tabell 10.5 redovisas fastställda utgiftstak för och utvecklas svagt 2010 samt till mindre del på 2009–2011 samt regeringens bedömning av nivån grund av stigande utgifter inom framför allt på utgiftstaket för 2012. Dessutom redovisas arbetsmarknadsområdet. Mot slutet av prognos- budgeteringsmarginalen som är skillnaden perioden väntas de tekniskt justerade utgifts- mellan utgiftstaket och de takbegränsade taken och de takbegränsade utgifterna falla när utgifterna. konjunkturen vänder och BNP stiger relativt snabbt samtidigt som utgifterna utvecklas långsammare. Regeringens bedömning: För 2012 bör utgiftstaket för staten inklusive ålderspensionssystemet Diagram 10.1 Tekniskt justerade takbegränsade utgifter vid sidan av statsbudgeten uppgå till 1 080 miljarder kronor. Procent av BNP 36 35 Tekniskt justerade utgiftstak 34 Tekniskt justerade takbegränsade utgifter Skälen för regeringens bedömning: Regeringens bedömning av utgiftstaket för 2012 tar 33 sin utgångspunkt i en samlad bedömning av det finanspolitiska regelverket och prognosen för de 32 31 offentliga finanserna. Utgiftstaket ska fastställas på en nivå som är förenlig med överskottsmålet 30 och en långsiktigt hållbar finanspolitik. Reger- 29 ingen anser även att utgiftstaket trendmässigt ska sjunka svagt som andel av BNP samt att 28 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 budgeteringsmarginalerna ska vara stora nog att täcka osäkerhet i utgiftsutvecklingen på tre års sikt. Det finansiella sparandet för den offentliga sektorn bedöms i denna proposition uppgå till -2,3 procent av BNP 2012. BNP-gapet bedöms 2012 vara kraftigt negativt, 6,2 procent, se tabell 55 10.1. Som beskrivits i avsnitt 10.1 pekar en Den tekniska justeringen i diagram 10.1 är gjord i den aktuella samlad bedömning av indikatorerna för avutgiftsstrukturen. Utgångspunkten är utgiftstaket för 2011. De tekniskt stämning mot överskottsmålet på att utrymmet justerade utgiftstaken för åren innan 2011 räknas ut genom att ge utgiftstaken för samtliga år samma årliga ökning som utgiftstaken för permanenta ofinansierade reformer är ursprungligen hade när de först fastställdes, givet att någon reell mycket begränsat, samtidigt som det inte heller förändring inte har gjorts av den ursprungligt fastställda nivån. Tekniskt finns ett särskilt behov av budgetförstärkningar. justerade takbegränsade utgifter beräknas genom att från de uträknade Regeringens bedömning är att utgiftstaket tekniskt justerade utgiftstaken dra bort den faktiska budgeterings- 2012 bör uppgå till 1 080 miljarder kronor, vilket marginalen.

PROP. 2008/09:100

innebär att utgiftstaket ökar med 30 miljarder Den bedömda nivån på utgiftstaket för 2012 kronor eller knapp 3 procent jämfört med 2011. innebär att det finns ett utrymme för ökade Även när utgiftstaken för 2009 och 2010 utgifter under utgiftstaket 2012. Det faktiska ursprungligen fastställdes ökade de med 30 mil- utrymmet för höjda utgifter och sänkta skatter jarder kronor per år. Den årliga ökningen av bestäms dock av prognosen för den offentliga utgiftstaket mellan 2000 och 2011 uppgick sektorns finansiella sparande och överskottsigenomsnitt till ca 32 miljarder kronor eller ca målet. Finanspolitiken ska ligga i linje med det 3,6 procent. finanspolitiska ramverkets mål och regler och som tidigare beskrivits finns det enligt nuvarande prognos ett starkt begränsat utrymme

Tabell 10.5 Utgiftstak för staten 2009–2012

Miljarder kronor om inget annat anges för permanenta ofinansierade reformer. Sammantaget bedömer regeringen att ett 2009 2010 2011 2012 Av riksdagen beslutade utgiftstak på 1 080 miljarder kronor för 2012 är

utgiftstak 991 1020 1050

lämpligt med hänsyn tagen till konjunkturutvecklingen, överskottsmålet och regeringens mål

Regeringens bedömning av utgiftstak 1080

om att utgiftstaket ska minska något som andel Årlig förändring 34 29 30 30 av BNP. Vidare ger det bedömda utgiftstaket en Utgiftstak, procent av BNP 32,8 33,5 33,1 32,4 tillräcklig budgeteringsmarginal för den osäker- Takbegränsade utgifter 976,4 1004,9 1023,5 1032,0 het om utgiftsutvecklingen som finns på tre års Takbegränsade utgifter, sikt. Även om indikatorerna för överskottsmålet procent av BNP 32,3 33,0 32,3 31,0 inte medger ofinansierade reformer är det viktigt Budgeteringsmarginal 14,6 15,1 26,5 48,0 att ha tillräckliga marginaler för att kunna låta de automatiska stabilisatorerna verka på utgifts- Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar. sidan om konjunkturen ytterligare förvärras eller I budgetpropositionen för 2009 prognoserades om återhämtningen fördröjs. utgiftstaket vara oförändrat som andel av BNP 2008 och 2009 och därefter falla med ca 0,5 procent av BNP 2010 och 2011. Utvecklingen enligt nuvarande prognos har förändrats kraftigt

10.3 God ekonomisk hushållning och

på grund av att nominell BNP har reviderats ner.

det kommunala balanskravet

När ett utgiftstak för ett tillkommande år bedöms och fastställs bör utgiftstaket vara på en När den nuvarande kommunallagen (1991:900) nivå som innebär att utgiftstaket faller som andel trädde i kraft den 1 januari 1992 togs de tidigare av BNP:s trendmässiga nivå. Det nu bedömda bestämmelserna om förmögenhetsskydd bort utgiftstaket för 2012 innebär att utgiftstaket, vid och ersattes med en mer allmänt hållen bestämnuvarande prognoserade ökning av BNP, faller melse om god ekonomisk hushållning. Bestämmed drygt 0,5 procent av BNP. melsen är avsedd att ge kommunerna och lands- Enligt nuvarande utgiftsprognos innebär ett tingen en möjlighet att använda sina ekonomiska utgiftstak för 2012 på 1 080 miljarder kronor en resurser på ett friare sätt än vad som följde av det budgeteringsmarginal på 48 miljarder kronor. tidigare förmögenhetsskyddet. Från och med Budgeteringsmarginalen för 2012 förväntas, 2005 ska dock kommuner och landsting ange givet bedömningen av utgiftstaket för detta år, bl.a. de finansiella mål som är av betydelse för en vara tillräcklig för att vid givna regler täcka god ekonomisk hushållning. Ett vanligt föreprognososäkerhet och tillfälliga variationer i kommande mål är att resultatet bör motsvara en utgiftsutvecklingen på tre års sikt (se avsnitt viss andel av summan av skatteintäkter och gene- 10.1.2 för en mer utförlig beskrivning av behov rella statsbidrag. av en buffert för osäkerhet i utgiftsutveck- Mot bakgrund av hur ekonomin i den komlingen). Statens utgifter är konjunkturkänsliga munala sektorn hade utvecklats vid mitten av och kan snabbt förändras om till exempel priser, 1990-talet bedömde regeringen det som angelälöner eller volymer inom olika ersättningssystem get att införa ett lagstadgat krav att den kommuutvecklas på annat sätt än prognoserat. Tidigare nala budgeten skulle vara i balans (prop. erfarenheter, och den nuvarande konjunkturut- 1996/97:52). I kommunallagen infördes därför vecklingen, visar att förändringar i ekonomin en bestämmelse att senast från och med 2000 kan komma plötsligt.

PROP. 2008/09:100

skulle kommuner och landsting varje år upprätta tidigt som det har funnits utrymme att öka den sina budgetar så att intäkterna överstiger kostna- kommunala konsumtionsvolymen. derna. Undantag får dock göras om det finns synnerliga skäl (prop. 2003/04:105). Ett negativt

Diagram 10.2 Kommunsektorns resultat och finansiella sparande 2000–2008

resultat skulle regleras senast andra året efter det Miljarder kronor år underskottet uppkom. Denna tidsfrist har 20 från och med 2005 utsträckts till tre år (prop. Finansiellt sparande 2003/04:105). Om det finns synnerliga skäl kan 15 Resultat före e.o. poster fullmäktige besluta att en reglering av underskott 10 inte ska göras. 5 Vad som därutöver är av betydelse i detta sammanhang är att den kommunala redovis- 0 ningen bygger på samma teoretiska utgångs- -5 punkter som redovisning inom näringslivet, med -10 smärre anpassningar mot bakgrund av den kommunala särarten. För att ge en rättvisande -15 00 01 02 03 04 05 06 07 08 resultatredovisning är det angeläget att intäkter Källa: Statistiska centralbyrån. och kostnader som hör till redovisningsåret tas Av diagram 10.2 framgår att det finansiella spamed oavsett tidpunkten för betalning (periodisering). Det är således resultatet, inte det finansi- randet och resultatet före extraordinära poster har utvecklats i samma riktning under 2000– ella sparandet, som kraven på god ekonomisk hushållning och balanserad budget är kopplade 2008, även om det kan finnas skillnader som till. Dessutom kan tilläggas att kommuner och uppgår till flera miljarder kronor enskilda år till landsting ska ha en plan för ekonomin för en följd av olika redovisningsprinciper. Om till exempel investeringsutgifterna ökar kraftigt period av tre år. mellan två år får detta omedelbart genomslag på det finansiella sparandet, medan resultatet påver- Resultatutvecklingen i kommunsektorn 2000– kas i mindre utsträckning eftersom de ökade 2008 investeringsutgifterna i den kommunala redovisningen fördelas på flera år eller årtionden. Uppdelat på delsektorer redovisade kommu- Resultatet före extraordinära poster uppgick 2008 preliminärt till ca 8 miljarder kronor för nerna ett resultat före extraordinära poster på ca 7 miljarder kronor och landstingen ca 1 miljard kommunsektorn, se diagram 10.2. Jämfört med 2007 har resultatet försämrats med ca 6 miljarder kronor. kronor för sektorn som helhet. Årets resultat Kommunerna redovisade extraordinära inefter extraordinära poster uppgick 2008 till ca täkter (på ca 1 miljard kronor) och kostnader (på ca 2 miljarder kronor). 7 miljarder kronor för kommunsektorn som helhet, en försämring med ca 19 miljarder kro-

Tabell 10.6 Resultaträkning kommuner respektive landsting

nor jämfört med 2007. Miljarder kronor År 2008 uppgick resultatet för sektorn som Kommuner Landsting helhet till 1,3 procent av skatteintäkter och gene- 2006 2007 2008 2006 2007 2008 rella statsbidrag. Ett vanligt förekommande mål Nettokostnader -343 -365 -384 -190 -197 -207 är att nivån på resultatet bör motsvara 2 procent Skatteintäkter 302 315 331 156 164 172 av inkomsterna från generella statsbidrag och Generella skatter. Det faktiska utfallet har varierat mellan statsbidrag 50 56 58 36 38 39 0,5 procent och 2,8 procent under perioden Finansnetto 4 4 2 0 0 -2 2004–2008.

Resultat före

Den resultatförbättring som skett till och med

e.o. poster 13 10 7 2 4 1

2007 beror bl.a. på att antalet arbetade timmar E.o. poster 6 12 -1 0 0 0 har ökat i den svenska ekonomin, vilket innebär att det kommunala skatteunderlaget har stärkts.

Årets resultat 20 22 6 2 4 1

Därmed har resultatet kunnat förbättras sam- Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

11 Uppföljning av statens inkomster och utgifter

PROP. 2008/09:100

11 Uppföljning av statens inkomster och utgifter

Sammanfattning minst två tillfällen redovisa en prognos över utfallet av statens inkomster och utgifter samt statens lånebehov. Västenliga skillnader mellan anvisade medel på statsbudgeten och beräknat • Jämfört med prognosen i budgetpropositionen för 2009 har statens skatteintäkter utfall ska förklaras. reviderats ned med 94 miljarder kronor För inkomsterna görs dessutom en uppfölj- 2009, vilket motsvarar drygt 3 procent av ning av prognoserna för skatteintäkterna 2007 BNP 2009. För 2010–2011 har skatte- och 2008. intäkterna reviderats ned med 125 respektive En fullständig uppföljning av statsbudgeten 133 miljarder kronor, vilket är mer än för budgetåret 2008 sker i regeringens skrivelse 4 procent av BNP för respektive år. Årsredovisning för staten 2008 (skr. 2008/2009:101). • Jämfört med beräkningen i budgetpropositionen för 2009 har de takbegränsade utgifterna ökat med 23 miljarder kronor 2009. För 2010–2011 bedöms utgifterna bli cirka

11.1 Statsbudgetens inkomster

20 respektive 22 miljarder kronor högre. • Jämfört med beräkningen i budgetproposi- Den kraftiga nedrevideringen av tillväxten och tionen för 2009 har statsbudgetens saldo sysselsättningen som skett sedan prognosen i reviderats ned med sammantaget över budgetpropositionen för 2009 har medfört stora 600 miljarder kronor för perioden 2009– prognosrevideringar för skatteintäkterna. Sedan 2011. budgetpropositionen för 2009 har de totala skatteintäkterna reviderats ned med sammanlagt 120 miljarder kronor 2009. Sedan prognosen i I detta kapitel görs en uppföljning av den av propositionen Åtgärder för jobb och omställriksdagen beslutade statsbudgeten för 2009 samt ning har skatteintäkterna reviderats ned med de prognoser avseende 2009–2011 för inkoms- 57 miljarder kronor 2009. ter, utgifter och statsbudgetens saldo som gjor- I tabell 11.1 redovisas flera av de bakomligdes i budgetpropositionen för 2009 och i propo- gande antagandena i den aktuella prognosen för sitionen Åtgärder för jobb och omställning. skatteintäkterna samt förändringarna av anta- Vidare redogörs för de bemyndiganden reger- gandena jämfört med budgetpropositionen för ingen fått att ställa ut garantier, låneramar och 2009 och propositionen Åtgärder för jobb och kapitaltillskott efter det att budgetpropositionen omställning. för 2009 lämnades till riksdagen. Enligt 26 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska regeringen under löpande budgetår vid

PROP. 2008/09:100

Tabell 11.1 Antaganden och förändringar jämfört med 11.1.1 Prognosen i budgetpropositionen för

budgetpropositionen för 2009 och propositionen Åtgärder

2009

för jobb och omställning

Procentuell förändring om inget annat anges Tabell 11.2 visar den aktuella prognosen för 2007 2008 2009 2010 2011 skatteintäkterna jämfört med prognosen i bud- 1 BNP, marknadspris 5,6 3,1 -4,2 0,6 4,2 2 getpropositionen för 2009. Diff. prop. 2008/09:97 0,1 -0,5 -5,5 -2,2 -1,4 Diff. BP2009 -0,3 -0,8 -7,8 -4,0 -1,0

Arbetade timmar 3,5 1,0 -4,1 -2,9 -0,6 Diff. prop. 2008/09:97 0,0 -0,6 -2,3 -1,7 -1,1 Skatt på arbete

Diff. BP2009 0,0 -0,7 -3,6 -2,8 -1,5 Jämfört med prognosen i budgetpropositionen 3 Timlön 3,1 4,4 3,1 2,1 2,2 Diff. prop. 2008/09:97 -0,2 -0,1 -0,9 -1,1 -1,3 för 2009 har intäkterna från skatt på arbete revi- Diff. BP2009 -0,2 -0,3 -1,3 -1,6 -1,8 derats ned med 45 miljarder kronor 2009. I Utbetald lönesumma, huvudsak förklaras nedrevideringen av den skatteunderlag 6,7 5,9 -1,1 -0,9 1,6 snabba försämringen på arbetsmarknaden med Diff. prop. 2008/09:97 -0,2 -0,3 -3,3 -2,8 -2,4 Diff. BP2009 -0,2 -0,6 -5,0 -4,5 -3,3 en lägre lönesummeutveckling som följd. År 4 2010 och 2011 är nedjusteringen ännu större och Arbetslöshet 4,6 4,6 6,4 7,1 7,6 Diff. prop. 2008/09:97 0,0 0,1 0,8 0,8 1,1 uppgår till 76 respektive 106 miljarder kronor.

Diff. BP2009 0,0 0,2 1,7 2,1 3,1

Arbetsmarknads- 5 politiska program 1,9 1,8 2,9 4,8 5,5 Skatt på kapital Diff. prop. 2008/09:97 0,0 0,0 0,5 2,3 3,4 Diff. BP2009 0,0 0,1 1,0 2,9 3,6 Skatt på kapital, hushåll Hushållens 1 Den kraftiga nedgången på börsen under 2008 konsumtionsutgifter 4,2 2,6 -0,9 1,5 2,7 Diff. prop. 2008/09:97 -0,2 -1,1 -2,7 -1,7 -3,6 har medfört att skatt på kapitalvinster för 2008 Diff. BP2009 -0,2 -2,0 -5,4 -3,3 -2,6 har reviderats ned jämfört med prognosen i

Kommunal budgetpropositionen för 2009. Dessutom medför börsnedgången att kapitalförlusterna 6 medelutdebitering 31,55 31,44 31,52 31,52 31,52 Diff. prop. 2008/09:97 0,00 0,00 0,01 0,01 0,01 antas öka. Intäkterna från skatt på kapitalvinster Diff. BP2009 0,00 0,00 0,08 0,08 0,08 har även reviderats ned för 2009–2011. 6 Statslåneränta 4,14 3,87 2,81 3,05 3,45 Börsnedgången under 2008 innebär att börsen Diff. prop. 2008/09:97 0,00 0,01 0,66 0,78 -0,20 måste stiga relativt kraftigt innan hushållen har Diff. BP2009 0,00 -0,37 -1,54 -1,43 -1,10 finansiella vinster att realisera igen. KPI juni–juni 1,9 4,3 -0,8 0,3 0,8 Diff. prop. 2008/09:97 0,0 0,0 -0,1 -0,5 -1,2 Diff. BP2009 0,0 0,0 -3,4 -0,8 -2,0 Skatt på företagsvinster

Inkomstbasbelopp 7 45 900 48 000 50 900 51 300 52 500 Den snabbt försvagade konjunkturen får stort Diff. prop. 2008/09:97 0 0 0 -200 -900 genomslag i prognosen för intäkterna från skatt

Diff. BP2009 0 0 100 -1 200 -1 4 00 på företagsvinster och prognosen har reviderats ned kraftigt jämfört med budgetpropositionen 7 Prisbasbelopp 40 300 41 000 42 800 42 400 42 600 för 2009. För 2008 har skatteintäkterna revide- Diff. prop. 2008/09:97 0 0 0 -100 -200 Diff. BP2009 0 0 0 -1 400 -1 600 rats ned med drygt 4 miljarder kronor. För 2009 Inkomstindex 125,6 131,2 139,3 140,2 143,5 och framåt är revideringen betydligt större och Diff. prop. 2008/09:97 0,0 0,0 0,0 -0,7 -2,4 uppgår till drygt 30 miljarder kronor per år. Diff. BP2009 0,0 0,0 0,5 -3,3 -3,8 7 Orderingången hos företagen sjönk dramatiskt Skiktgräns 316 700 328 800 367 600 372 100 380 600 under sista kvartalet 2008 och företagen bedöms Diff. prop. 2008/09:97 0 0 0 -200 -2 000 Diff. BP2009 0 0 0 -11 600 -14 500 möta en mycket svag efterfrågan under 2009. Till Övre skiktgräns 7 476 700 495 000 526 200 532 600 544 800 detta kommer att banksektorn bedöms drabbas

Diff. prop. 2008/09:97 0 0 0 -300 -2 900 av betydande kreditförluster.

Diff. BP2009 0 0 0 -16 600 -20 700 1 Löpande priser, procentuell förändring. 2 Avser prognosen i prop. 2008/09:97 Åtgärder för jobb och omställning. 3 Enligt nationalräkenskapernas definition. 4 Arbetslöshet 16–64 år enligt tidigare definition, s.k. öppen arbetslöshet. 5 Procent av arbetskraften. 6 Procent. 7 Kronor.

PROP. 2008/09:100

Tabell 11.2 Aktuell prognos jämfört med budgetpropositionen för 2009 samt statsbudget för 2007 och 2008

Miljarder kronor Jmf. Aktuell Jmf. Jämförelse med budgetpropositionen för 2009

Avgår, avgifter till ålderspensionssystemet -168,9 4,3 -178,0 -0,2 0,1 -0,2 -7,9 -15,5 -21,2

Statens skatteintäkter 826,1 47,8 786,3 -37,1 8,5 -23,0 -93,7 -124,6 -133,3

PROP. 2008/09:100

Avkastningsskatt nen för 2009, vilket leder till lägre intäkter från i Även ränteprognosen har reviderats ned sedan synnerhet mervärdesskatten och skatt på energi. budgetpropositionen. Prognosen för statslåneräntan är cirka 1,5 procentenheter lägre per år 2009 och 2010 jämfört med prognosen i budget- 11.1.2 Prognosen i propositionen Åtgärder propositionen, vilket medför att skatteintäkterna för jobb och omställning reviderats ned med drygt 5 miljarder kronor per år 2010 och 2011. I tabell 11.3 jämförs den aktuella prognosen av skatteintäkterna med prognosen i propositionen Övriga skatter på kapital Åtgärder för jobb och omställning. Stämpelskatten har reviderats ned 2–3 miljarder kronor per år 2009–2011 jämfört med budget- Tabell 11.3 Skatteintäkter jämfört med prognosen i

propositionen Åtgärder för jobb och omställning

propositionen för 2009 till följd av en svagare Miljarder kronor utveckling på fastighetsmarknaden. Lägre förväntade utdelningar från företagen Utfall Prognos 2007 2008 2009 2010 2011 medför att prognosen för intäkterna från Skatt på arbete 0 -7 -33 -54 -76 kupongskatten har reviderats ned med cirka Skatt på kapital 0 1 -6 -7 -10

Skatt på konsumtion och insatsvaror

Skatt på arbete

Hushållens konsumtion och bostadsinvesteringar utvecklades väsentligt svagare under andra halvåret 2008 än vad som förutsågs i budgetpro- Jämfört med prognosen i propositionen Åtgärder för jobb och omställning är intäkterna från positionen för 2009. Det är den huvudsakliga anledningen till att intäkterna från skatt på kon- skatt på arbete nedreviderade med 33 miljarder kronor 2009, fördelat lika mellan direkta och sumtion och insatsvaror revideras ned med 13 miljarder kronor 2008, jämfört med pro- indirekta skatter. I huvudsak beror nedrevidegnosen i budgetpropositionen. De ändrade redo- ringen på den svagare arbetsmarknaden, vilket visningsreglerna inom byggsektorn uppskattades direkt påverkar utvecklingen av intäkterna från skatt på arbete och indirekt intäkterna från skatt tidigare leda till en positiv engångseffekt på 10 miljarder kronor i högre mervärdesskatte- på konsumtion genom att hushållen antas minska sin konsumtion. År 2010 och 2011 uppintäkter 2008. Osäkerheten kring engångseffekten har varit stor. Nedgången i byggverksam- går nedjusteringen till 54 respektive 76 miljarder heten under andra halvåret 2008 medför att kronor. 2 miljarder kronor av engångseffekten nu i stället bedöms påverka inkomståret 2009.

Skatt på kapital

Jämfört med prognosen i budgetpropositionen för 2009 har intäkterna från skatt på konsumtion och insatsvaror reviderats ned med Jämfört med prognosen i propositionen Åt- 30 miljarder kronor 2009, 44 miljarder kronor gärder för jobb och omställning har skatte- 2010 och 52 miljarder kronor 2011. Förklaringen intäkterna reviderats ned med 6 miljarder kronor för 2009. Det beror på att prognosen för skatt på till de kraftiga revideringarna är att hushållens konsumtion samt investeringarna väntas utveck- företagsvinster har reviderats ned. För 2010 och 2011 har även prognosen för kapitalvinsterna las avsevärt svagare jämfört med prognosen i budgetpropositionen för 2009. Den svaga reviderats ned, vilket medför att de sammanlagda nedrevideringarna uppgår till 7 respektive 10 milutvecklingen av hushållens konsumtion förväntas minska intäkterna främst från mervärdes- jarder kronor. skatten men även från koldioxid- och energiskatt på bensin. Även inflationen väntas blir betydligt lägre än vad som förutsågs i budgetpropositio-

PROP. 2008/09:100

Skatt på konsumtion och insatsvaror reviderats ned med 18 miljarder kronor till följd av ett allt sämre konjunkturläge. Intäkterna från Nedgången i hushållens konsumtion, i synnerhet skatt på hushållens kapitalvinster har också revinedgången av konsumtionen av bilar och sällan- derats ned. köpsvaror, bedöms bli väsentligt kraftigare än vad som förutsågs i propositionen Åtgärder för jobb och omställning. Detta är den främsta Skatt på konsumtion och insatsvaror anledningen till att intäkterna från skatt på konsumtion och insatsvaror revideras ned med 16– Utfallet för skatt på konsumtion och insatsvaror 33 miljarder kronor för 2009–2011. 2007 blev 1,8 miljarder kronor högre jämfört med prognosen till statsbudgeten för 2007. Förändringen beror på en högre konsumtion av 11.1.3 Uppföljning av statsbudgeten för bilar och sällanköpsvaror än i prognosen till 2007 och 2008 statsbudgeten, vilket ökade mervärdesskatteintäkterna mer än vad som beräknades till stats- Den aktuella prognosen jämfört med beräkning- budgeten. arna till statsbudgeten 2007 respektive 2008 visas Den aktuella prognosen av skatteintäkterna i tabell 11.2. från skatt på konsumtion och insatsvaror för 2008 är 12 miljarder kronor lägre jämfört med beräkningen till statsbudgeten för 2008. Intäk- Skatt på arbete terna från mervärdesskatten är ca 7 miljarder kronor lägre jämfört med beräkningen till stats- Utfallet för skatt på arbete 2007 blev budgeten för 2008. Revideringen av mervärdes- 11 miljarder kronor högre jämfört med beräk- skatten förklaras av att hushållens konsumtion ningen i statsbudgeten för 2007. Lönesumman av i synnerhet bilar och sällanköpsvaror blev blev 1,4 procentenheter högre jämfört med den lägre än i prognosen till statsbudgeten. Intäkprognos som låg till grund för beräkningarna. terna från skatt på energi har justerats ned med Jämfört med beräkningen i statsbudgeten för 2,5 miljarder kronor jämfört med beräkningen 2008 har intäkterna reviderats ner med till statsbudgeten, främst till följd av en lägre 5 miljarder kronor 2008. De direkta skatterna bensinförbrukning. Intäkterna från skatt på har reviderats ned med 7 miljarder kronor, vilket tobak blev 1,4 miljarder kronor lägre än i statstill stor del är en följd av att lönesumman för budgeten. 2008 blev lägre jämfört med den prognos som låg till grund för beräkningen till statsbudgeten. De indirekta skatterna har däremot reviderats

upp med 2 miljarder kronor, vilket förklaras 11.2 Statsbudgetens utgifter och framför allt av att förslaget om nedsatta arbetsgi- takbegränsade utgifter

varavgifter i tjänstesektorn inte kunnat genomföras till följd av EU:s begränsningsregler. Utgiftsprognos 2009

I statsbudgeten för 2009 uppgick utgifterna på Skatt på kapital utgiftsområdena till 766,4 miljarder kronor. I den aktuella prognosen beräknas utgifterna till Jämfört med beräkningen till statsbudgeten för 787,5 miljarder kronor, dvs. 21,1 miljarder 2007 blev utfallet för skatt på kapital 38 miljarder kronor högre. kronor högre. Det beror främst på att intäkterna De takbegränsade utgifterna beräknades i från skatt på kapitalvinster blev betydligt högre budgetpropositionen för 2009 till 953,3 miljarder än beräknat. Även skatt på företagsvinster blev kronor. I den nu aktuella prognosen beräknas de högre än förväntat. takbegränsade utgifterna till 976,4 miljarder Jämfört med beräkningen till statsbudgeten kronor för samma år (se tabell 11.4). Att för 2008 har skatt på kapital reviderats ned med utgifterna bedöms bli högre beror främst på 25 miljarder kronor. Huvuddelen av revide- högre utgiftsprognoser för utgiftsområde 14 ringen ligger på skatt på företagsvinster som har Arbetsmarknad och arbetsliv och utgiftsområde

PROP. 2008/09:100

25 Allmänna bidrag till kommuner än vad som regeringen dels beslutat om att anslagssparande

beräknades i budgetpropositionen från 2008 får användas, dels om höjd anslags-

I prognoserna har hänsyn tagits till reger- kredit. Dessutom föreslår regeringen i 2009 års

ingens förslag i 2009 års proposition om vår- proposition om vårtilläggsbudget att anslaget 1:1

tilläggsbudget (2008/09:99), riksdagens beslut Polisorganisationen ökas.

om tidigare tilläggsbudgetar (bet. 2008/09:FiU Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets 18, rskr. 2008/09:183 och bet 2008/09:FiU 40, krisberedskap rskr. 2008/09:192), prognoserade volymer i Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli ca rättighetsstyrda transfereringssystem och 1,7 miljarder kronor lägre än anvisade medel i förändrade makroekonomiska förutsättningar statsbudgeten. Prognosen för flera anslag under m.m. utgiftsområdet har reviderats ner i förhållande

Tabell 11.4 Takbegränsade utgifter 2009 till anvisade medel i statsbudgeten. Prognosen

Miljarder kronor för anslag 1:2 Fredsfrämjande förbandsinsatser har

reviderats ned till följd av att kostnaderna för Differens 1 prognos – pågående och planerade insatser bedöms bli lägre

Statsbudget Prognos statsbudget jämfört med vad som förutsågs i statsbudgeten.

Summa utgiftsområden

Vidare har prognosen för anslaget 1:4

766,4 787,5 21,1

Utgiftsområde 26 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel

Statsskuldsräntor m.m. 33,9 31,9 -2,0 och anläggningar reviderats ner med 530 miljoner

Utgifter exkl. kronor 2009 . Orsaken är bl.a. att en särskild utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. 2 inbetalning av Sveriges tullavgift till EU ska 732,5 755,7 23,1 finansieras genom en neddragning av anslaget. Ålderspensionssystemet vid sidan av Inbetalningen av tullavgiften sker via utgifts-

statsbudgeten 220,7 220,7 0,0 område 27 Avgiften till Europeiska gemen-

Takbegränsade utgifter skapen. Slutligen har prognosen för anslaget 1:1

3

953,3 976,4 23,1

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför ej alltid med summan. Förbandsverksamhet och beredskap minskat med

1 Enligt riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen för 2009 (bet. 2008/09:FiU10, rskr. 2008/09:154). ca 80 miljoner kronor, vilket förklaras av att

Försvarsmakten bibehåller verksamheten på en 2 Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar. 3 I de takbegränsade utgifterna ingår ej utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. lägre nivå än vad som antogs i prognosen i

statsbudgeten. I tabell 11.6 redovisas av riksdagen beslutade

ramar för utgiftsområden, anvisade och före- Utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom slagna medel på tilläggsbudget summerat per och handikapp utgiftsområde och de prognoserade utgifterna Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli ca för respektive utgiftsområde samt för ålderspen- 1,8 miljarder kronor lägre än anvisade medel i sionssystemet vid sidan av statsbudgeten. För statsbudgeten. Detta förklaras av att anslaget 1:1 vissa utgiftsområden skiljer sig aktuella utgifts- Sjukpenning och rehabilitering bedöms bli ca 1,6 prognoser väsentligt från de medel som riksmiljarder kronor lägre än anvisade medel i dagen anvisat. Nedan redogörs för de viktigaste statsbudgeten, främst till följd av att prognosen orsakerna till dessa avvikelser. Viktigare för antalet sjukdagar är lägre än vad som antogs i förändringar i volymprognoserna inom vissa beräkningen av statsbudgeten. transfereringssystem jämfört med budget-

propositionen för 2009 redovisas i tabell 11.8. Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli ca Utgiftsområde 4 Rättsväsendet 14,1 miljarder kronor högre än anvisade medel Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli ca i statsbudgeten. Prognosen för flera anslag 1,6 miljarder kronor högre än anvisade medel i under utgiftsområdet har reviderats upp i statsbudgeten. För anslaget 1:1 Polisorganisationen är prognosen ca 1,0 miljard kronor högre förhållande till anvisade medel i statsbudgeten.

än anvisade medel i statsbudgeten. Detta Anslaget 1:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning

förklaras av att Polisen har högre kostnader för och aktivitetsstöd har reviderats upp med ca 12,4

framför allt personal än de medel som har miljarder kronor. Förklaringen är främst att

anvisats. För att möta kostnaderna har antalet arbetslösa och antalet deltagare i

PROP. 2008/09:100

arbetsmarknadspolitiska program beräknas öka enligt regeringens förslag i 2009 års proposition kraftigt jämfört med bedömningen i stats- om vårtilläggsbudget. budgeten. Framför allt är det antalet inskrivna i jobb- och utvecklingsgarantin samt i jobb- Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. garantin för ungdomar som justerats upp. Jämfört med statsbudgeten har prognosen för Den ökade arbetslösheten medför också utgiftsområdet reviderats ned med 2,0 att verksamhetskostnaderna för arbetsmark- miljarder kronor. Revideringen förklaras av nadspolitiska program väntas bli högre. förändringar av statsskuldsräntorna och beror Anslaget 1:3 Kostnader för arbetsmarknads- främst på betydligt lägre räntenivåer i förpolitiska program och insatser har därför revide- hållande till statsbudgeten. De lägre räntorna rats upp med ca 0,7 miljarder kronor. Vidare minskar räntebetalningarna i kronor och ger har anslaget 1:11 Bidrag till lönegarantier- högre inkomster vid överkurser jämfört med sättningen reviderats upp med ca 0,8 miljarder statsbudgeten. kronor. Anledningen till upprevideringen är det försämrade ekonomiska läget som leder till Utgiftsområde 27 Avgiften till Europeiska fler konkurser och företagsrekonstruktioner. gemenskapen Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli För att möta de ökade kostnaderna föreslår cirka 2,5 miljarder kronor högre än anvisade regeringen i 2009 års proposition om vårtilläggsbudget att anslaget 1:2 Bidrag till medel i statsbudgeten. Detta förklaras främst av den kraftiga försvagningen av kronan gentearbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd och mot euron. Därtill kommer en högre prognos anslaget 1:11 Bidrag till lönegarantiersättning ökas. för omstruktureringsfonden på sockerområdet samt en reviderad BNI-prognos för samtliga Utgiftsområde 15 Studiestöd EU-länder, vilket bidrar till en högre beräknad Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli ca svensk EU-avgift. Höjningarna motvägs dock 0,8 miljarder kronor lägre än anvisade medel i av en återbetalning från EU p.g.a. lägre utfall statsbudgeten. Detta förklaras av att utgifterna på EU-budgeten 2008. Regeringen föreslår i under anslaget 1:2 Studiemedel m.m. för det s.k. 2009 års proposition om vårtilläggsbudget att prioriterade studiebidraget förväntas bli ca 1,0 anslaget 1:1 Avgiften till Europeiska miljard kronor lägre än anvisade medel i gemenskapen ökas för att möta den höjda statsbudgeten. Detta beror på att prognosen för kostnaden. antalet studerande med detta bidrag nu är lägre än i statsbudgeten för 2009. Utgifterna för det Förändring av anslagsbehållningar generella studiebidraget under anslaget 1:2 I statsbudgeten var den beräknade för- Studiemedel m.m . överskrider dock anvisade brukningen av anslagsbehållningar inte fördelad medel med ca 150 miljoner kronor på grund av per utgiftsområde, utan redovisades under posett reviderat antal studerande. ten Minskning av anslagsbehållningar. De totala utgifterna redovisades i statsbudgeten som sum- Utgiftsområde 16 Utbildning och man av utgiftsramarna och beräkningsposten universitetsforskning Minskning av anslagsbehållningar. Denna be- Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli ca räkningspost uppgick i statsbudgeten till -2,4 1,2 miljarder kronor lägre än anvisade medel i miljarder kronor. statsbudgeten för 2009. I förhållande till den I den aktuella prognosen för innevarande beräkning som låg till grund för statsbudgeten budgetår ingår emellertid förändringen av för 2009 har bl.a. prognosen för det s.k. anslagsbehållningar under respektive utgifts- Lärarlyftet reviderats ned för 2009. område. Förändringen av anslagsbehållningarna under 2009 kan nu därför beräknas som Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner skillnaden mellan prognoserat utfall och anvisade Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli ca medel, med hänsyn tagen till förslag till tilläggs- 7,0 miljarder kronor högre än anvisade medel i budget, indragningar av anslagsmedel och statsbudgeten, till följd av ett tillfälligt medgivna överskridanden (se tabell 11.5). konjunkturstöd till kommuner och landsting

PROP. 2008/09:100

Tabell 11.5 Beräknad förändring av anslagsbehållningar 2009

Miljarder kronor Ramanslag (Från samtliga belopp har utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. exkluderats)

1

Ingående ramöverföringsbelopp 37,0 + Anvisat på ursprunglig statsbudget 732,6

2

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför ej alltid med summan. 1 Enligt Årsredovisning för staten 2008 (skr. 2008/09:101). 2 Enligt förslag i 2009 års proposition om vårtilläggsbudget (prop. 2008/09:99) och av riksdagen tidigare beslutade tilläggsbudgetar (bet. 2008/09:FiU 18, rskr. 2008/09:183 och bet 2008/09:FiU 40, rskr. 2008/09:192).

Statsbudgetens utfall 2008 visar att anslagsbehållningarna på ramanslag uppgick till 37,0 miljarder kronor vid årsskiftet 2008/09. Under 2009 kommer anslagssparandet att öka jämfört med 2008 i den mån utgifterna är lägre än anvisade medel på statsbudgeten för 2009, eller minska i den mån utgifterna överstiger anvisade medel eller till följd av beslut om indragningar. Anvisade medel föreslås i 2009 års proposition om vårtilläggsbudget öka med 24,0 miljarder kronor. De hittills beräknade indragningarna av anslagsmedel bedöms uppgå till 18,8 miljarder kronor varav merparten berör rättighetsstyrda transfereringsanslag. Skillnaden mellan totalt anvisade medel på ramanslag inklusive förslag till tilläggsbudget och prognoserade utgifter för ramanslag beräknas nu till 21,7 miljarder kronor (exklusive statsskuldsräntor). Därmed beräknas anslagsbehållningarna minska med 15,3 miljarder kronor mellan årsskiftet 2008/09 och årsskiftet 2009/10.

PROP. 2008/09:100

Tabell 11.6 Utgifter 2008 och 2009

Miljarder kronor

2008 2009 Differens prognos– Differens Urspr. urspr. prognos– stats- Tilläggs- Totalt stats- totalt 1 2 3 4 Utgiftsområde Utfall budget budget anvisat Prognos budget anvisat

10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp 115,9 113,9 0,6 114,5 112,2 -1,8 -2,4

18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande

23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar 16,5 17,6 0,0 17,6 17,0 -0,6 -0,6

Summa utgiftsområden exkl. statsskuldsräntor 742,1 732,6 26,5 761,5 755,7 23,1 -5,8

Ålderspensionssystemet vid sidan av

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. 1 I utfallet för 2008 har anslag fördelats till de utgiftsområden de tillhör i statsbudgeten för 2009. 2 Statsbudgeten för 2009 enligt riksdagens beslut i december 2008 (bet. 2008/09:FiU10, rskr. 2008/09:154). 3 Inklusive förslag i 2009 års proposition om vårtilläggsbudget (prop. 2008/09:99) samt av riksdagen tidigare beslutade tilläggsbudgetar (bet. 2008/09:FiU 18, rskr. 2008/09:183 och bet 2008/09:FiU 40, rskr. 2008/09:192). Där 0,0 anges har förslag till tilläggsbudget lämnats, men beloppet för utgiftsområdet totalt uppgår till mindre än 50 miljoner kronor. 4 Anvisat på statsbudgeten enligt riksdagens beslut i december 2008 samt förslag i 2009 års proposition om vårtilläggsbudget (prop. 2008/09:99) samt av riksdagen tidigare beslutade tilläggsbudgetar (bet. 2008/09:FiU 18, rskr. 2008/09:183 och bet 2008/09:FiU 40, rskr. 2008/09:192).

PROP. 2008/09:100

Utgiftsprognos 2010–2011 jämfört med 14 Arbetsmarknad och arbetsliv, utgiftsområde

budgetpropositionen 15 Studiestöd, utgiftsområde 16 Utbildning och

universitetsforskning samt utgiftsområde 22

Regeringen presenterade i budgetpropositionen Kommunikationer.

för 2009 en beräkning av de takbegränsade

utgifterna för åren 2009–2011. I tabell 11.7 redo- Reviderad pris- och löneomräkning

visas den totala utgiftsförändringen för åren Till följd av den slutgiltiga pris- och löneomräk-

2010–2011 jämfört med beräkningen i budget- ningen så ökar utgifterna för 2010 med cirka 0,3

propositionen fördelad på olika förklaringskom- miljarder kronor jämfört med beräkningen i

ponenter. Tabellen visar att de takbegränsade budgetpropositionen. Detta beror främst på att

utgifterna 2010 och 2011 ökar med 19,6 arbetskraftskostnaderna, mätt med arbetskost-

respektive 22,2 miljarder kronor i jämförelse nadsindex, blivit högre än vad som antogs i bud-

med beräkningen i budgetpropositionen. getpropositionen för 2009. En ny preliminär

I beräkningen har hänsyn tagits till riksdagens pris- och löneomräkning minskar utgifterna för

beslut i enlighet med propositionen Åtgärder för 2011 med 1,9 miljarder kronor jämfört med

jobb och omställning (prop. 2008/09:97) samt beräkningen i budgetpropositionen.

aviseringar i denna proposition.

Övriga makroekonomiska förändringar

Tabell 11.7 Förändring av takbegränsade utgifter 2010– I jämförelse med budgetpropositionen för 2009

2011 jämfört med budgetpropositionen för 2009

har anslag som styrs av den makroekonomiska

Miljarder kronor utvecklingen justerats med hänsyn tagen till nya

antaganden. De nya makroantagandena innebär 2010 2011

Takbegränsade utgifter i sammantaget att de beräknade utgifterna blir ca

budgetpropositionen för 2009 985,3 1 001,3

21 miljarder kronor högre 2010 och ca 25 miljar-

Reformer 5,0 7,3 der kronor högre 2011 jämfört med beräkningen

i budgetpropositionen. Reviderad pris- och löneomräkning 0,3 -1,9

Övriga makroekonomiska förändringar 21,2 24,6 Den främsta orsaken till att utgifterna nu

Volymförändringar -3,6 -4,7 beräknas bli högre är det försämrade arbets-

Övrigt -4,1 -3,7 marknadsläget. Fler öppet arbetslösa och antalet

Minskning av anslagsbehållningar 0,8 0,6 deltagare i arbetsmarknadspolitisk program leder

Total utgiftsförändring 19,6 22,2 till högre utgifter för arbetslöshetsersättning

respektive aktivitetsstöd. Jämfört med beräk-

Takbegränsade utgifter i 2009 års

vårproposition 1 004,9 1 023,5 ningen i budgetpropositionen revideras antalet

öppet arbetslösa upp med 90 000 personer 2010

och 129 000 personer 2011, vilket bidrar till att

utgiftsprognosen för arbetslöshetsersättningen Reformer revideras upp drygt 9 miljarder kronor för 2010 Utgifterna för allmänna bidrag till kommuner och drygt 11 miljarder kronor för 2011. Antalet beräknas öka med 5 miljarder kronor 2011 jämdeltagare i arbetsmarknadspolitiska program fört med beräkningen i budgetpropositionen för revideras upp med ca 127 000 personer för 2010 2009 till följd av den avisering om ökade statsbioch ca 155 000 personer för 2011, vilket bidrar drag till kommunsektorn som regeringen gör i till att utgiftsprognosen för aktivitetsstöd denna proposition. revideras upp ca 12 miljarder kronor 2010 och ca Vidare innebär regeringens avsikt att teckna 15 miljarder kronor 2011. Framför allt som en en ny överenskommelse med Sveriges Kommuföljd av de uppjusterade programvolymerna ner och Landsting att utgifterna för bidrag till beräknas nu också Arbetsförmedlingens läkemedelsförmånerna ökar med 1,4 miljarder verksamhetskostnader bli betydligt högre. kronor 2010 och 2011 jämfört med beräkningen En svagare kronkurs gentemot euron jämfört i budgetpropositionen för 2009. med bedömningen i budgetpropositionen inne- Slutligen beräknas utgifterna öka med 3,6 bär att utgifterna beräknas öka med 6 respektive miljarder kronor 2010 och 900 miljoner kronor 4 miljarder kronor 2010 och 2011 till följd av att 2011 till följd av de i januari 2009 av riksdagen EU-avgiften blir högre räknat i svenska kronor. beslutade åtgärderna för jobb och omställning. En betydligt svagare pris- och löneutveckling i Utgiftsökningarna fördelas mellan utgiftsområde förhållande till beräkningen i budgetproposi-

PROP. 2008/09:100

tionen bidrar samtidigt till att dämpa utgiftsutvecklingen. Nedrevideringar av prognoserna

Tabell 11.8 Volymprognoser 2009–2011

för timlöneökningar och inkomstindex innebär Förändring mot budgetpropositionen för 2009 inom parentes att de takbegränsade utgifterna revideras ner 2009 2010 2011 med cirka 7 respektive 9 miljarder kronor 2010 Asylsökande, och 2011 jämfört med beräkningen i budgetprogenomsnittligt antal 37 000 33 900 29 900 inskrivna per dygn (4 200) (6 100) (5 900) positionen. Framför allt är det utgifterna för Antal sjukpenningdagar 38,6 33,3 33,4 ålderspensionssystemet som revideras ner, men (netto), miljoner (-6,6) (-5,0) (-5,4) även utgifterna för föräldraförsäkringen och Antal personer med 492 503 470 324 431 756 sjukpenningen blir lägre. sjukersättning (-6 083) (-5 305) (10 225) Vidare har prognosen för prisbasbeloppet för Antal personer med 24 290 24 948 25 547

utgifter för aktivitets- och sjukersättningen samt inkomstpension (-4 500) (-5 100) (-6 000) garantipensionen. Totalt antal kommunmottagna 20 700 16 400 14 400 Slutligen innebär en lägre prognos för bruttopersoner under året ( 400) (2 400) ( -500) nationalinkomstens nivå jämfört med budget- Anm.: Volymuppgifter om antal personer avser årsgenomsnitt. propositionen att utgifterna för biståndet beräknas minska med 5 miljarder kronor per år 2010 Övrigt och 2011 jämfört med beräkningen i budgetpro- Revideringar av utgifterna kan föranledas av nya positionen. prognosmetoder, justeringar till följd av ny information, korrigeringar av tidigare gjorda fel i Volymer prognoserna samt regeländringar utanför reger- Utgifterna har också förändrats till följd av nya ingens kontroll, t.ex. ändringar i EU:s regelverk. prognoser för volymer inom regelstyrda trans- Sammantaget innebär denna typ av förändfereringssystem. Sammantaget innebär volymringar att de takbegränsade utgifterna beräknas förändringarna att utgifterna beräknas bli 3,6 bli 4,1 respektive 3,7 miljarder kronor lägre än miljarder respektive 4,7 miljarder kronor lägre beräkningen i budgetpropositionen. 2010 och 2011 jämfört med beräkningen i budgetpropositionen. I tabell 11.8 redovisas ett Minskning av anslagsbehållningar urval av volymprognoserna för åren 2009–2011 Statliga myndigheter har vissa möjligheter att samt förändringar av dessa prognoser jämfört fördela sina utgifter över tiden. Medel på ramanmed budgetpropositionen. slag som inte utnyttjas under ett budgetår kan inom vissa gränser sparas till nästa år. Myndigheter har också möjlighet att inom vissa gränser låna av efterföljande års anslag. Förskjutningar av detta slag redovisas som en för alla ramanslag gemensam beräkningspost benämnd Minskning av anslagsbehållningar, som ingår i de takbegränsade utgifterna. I förhållande till bedömningen i budgetpropositionen för 2009 beräknas anslagsbehållningarna minska med 0,8 respektive 0,6 miljarder kronor för 2010 och 2011, vilket ökar utgiftsprognoserna för dessa år jämfört med beräkningen i budgetpropositionen.

PROP. 2008/09:100

Utgiftsprognos 2010–2011 jämfört med av förvaltningsanslagen jämfört med den propositionen Åtgärder för jobb och omställning beräkning som låg till grund för budgetpropositionen för 2009. Den reviderade pris- och Regeringen presenterade i propositionen löneomräkningen blir därför densamma som Åtgärder för jobb och omställning (prop. revideringen jämfört med budgetpropositionen 2008/09:97) en beräkning av de takbegränsade för 2009 (se tidigare avsnitt). utgifterna för åren 2009–2011. I tabell 11.9 redovisas den totala utgiftsförändringen för åren Övriga makroekonomiska förändringar 2010–2011 jämfört med beräkningen i denna De nya makroantagandena innebär sammantaget proposition fördelad på olika förklaringskom- att de beräknade utgifterna blir ca 24 miljarder ponenter. Tabellen visar att de takbegränsade kronor högre 2010 och ca 26 miljarder kronor utgifterna 2010 och 2011 ökar med 13,9 högre 2011 jämfört med beräkningen i proposirespektive 19,3 miljarder kronor i jämförelse tionen Åtgärder för jobb och omställning. Den med beräkningen i propositionen Åtgärder för främsta orsaken till att utgifterna nu beräknas bli jobb och omställning. högre är det försämrade arbetsmarknadsläget, med fler öppet arbetslösa och fler deltagare i Reformer arbetsmarknadspolitiska program. Till följd av den avisering om ökade statsbidrag till kommunsektorn som regeringen gör i denna Volymer proposition, beräknas utgifterna för allmänna Utgifterna har också förändrats till följd av nya bidrag till kommuner öka med 5 miljarder prognoser för volymer inom regelstyrda transkronor 2011 jämfört med beräkningen i fereringssystem. Sammantaget innebär volympropositionen Åtgärder för jobb och omställ- förändringarna att utgifterna beräknas bli 5,3 ning. miljarder respektive 6,7 miljarder kronor lägre Vidare innebär regeringens avsikt att teckna 2010 och 2011 jämfört med beräkningen i en ny överenskommelse med Sveriges Kom- propositionen Åtgärder för jobb och omställmuner och Landsting att utgifterna för bidrag till ning. läkemedelsförmånerna ökar med 1,4 miljarder kronor 2010 och 2011 jämfört med beräkningen i propositionen Åtgärder för jobb och

omställning. 11.3 Vissa stödåtgärder – garantier, låneramar och kapitaltillskott

Tabell 11.9 Förändring av takbegränsade utgifter 2010–

2011 jämfört med propositionen Åtgärder för jobb och

I detta avsnitt redogörs för de bemyndiganden

omställning

regeringen fått att ställa ut garantier, låneramar Miljarder kronor och kapitaltillskott efter det att budgetproposi- 2010 2011 tionen för 2009 lämnades till riksdagen (se även

Takbegränsade utgifter i prop.

tabell 4.3).

Åtgärder för jobb och omställning 991,0 1004,2

Reformer 1,4 6,4 Utökad insättningsgaranti Reviderad pris- och löneomräkning 0,3 -1,9 Förändringar i lagen (1995:1571) om insätt- Övriga makroekonomiska förändringar 23,9 26,2 ningsgaranti utvidgade omfattningen av den Volymförändringar -5,3 -6,7 statliga insättningsgarantin. Dels utökades det garanterade beloppet med 250 000 kronor till Övrigt -5,8 -4,3 Minskning av anslagsbehållningar -0,6 -0,4 500 000 kronor per insättare och institut, dels Total utgiftsförändring 13,9 19,3 utvidgades omfattningen av vilka tillgodoha- Takbegränsade utgifter i 2009 års vanden som garanterades. Sedan lagändringen vårproposition 1004,9 1023,5 har inga infrianden uppstått av åtaganden inom ramen för insättningsgarantin.

Reviderad pris- och löneomräkning Statliga garantier till insättare i utländska instituts I propositionen Åtgärder för jobb och omställ- filialer i Sverige ning reviderades inte pris- och löneomräkningen I lagen (2008:812) om statliga garantier till insättare i utländska instituts filialer i Sverige

PROP. 2008/09:100

bemyndigas regeringen att ställa ut garantier för garantier var 200 miljarder kronor. I dagsläget att insättare i ett utländskt instituts filial i Sverige har inga garantiutfästelser gjorts inom ramen för får ersättning motsvarande vad som skulle ha det utökade bemyndigandet. Prognosen för betalats ut enligt systemet för garantier av EKN:s utfästelser 2009 uppgår till 200–330 insättningar i institutets hemland. Hittills har miljarder kronor och infriandet av exportkreditregeringen inte utfärdat någon garanti inom garantier under samma period bedöms till 0,5 ramen för detta bemyndigande. miljarder kronor. I enlighet med riksdagens beslut (bet. Stabilitetsstärkande åtgärder 2008/09:NU12, rskr. 2008/09:125) har reger- I lagen (2008:814) om statligt stöd till kredit- ingen beviljat SEK en låneram om högst institut ges regeringen möjlighet att besluta om 100 miljarder kronor. I dagsläget har inte lånestödåtgärder för att motverka en risk för allvarlig ramen utnyttjats av SEK, men eftersom osästörning av det finansiella systemet i Sverige. kerheten är stor antas beräkningstekniskt att Regeringen ges ett brett mandat att vidta en rad hälften av ramen utnyttjas 2009. olika åtgärder där statliga garantiåtaganden är en möjlig stödåtgärd. Åtgärder inom fordonssektorn Med stöd av lagen om statligt stöd till Efter förslag i propositionen Staten som huvudkreditinstitut har regeringen utfärdat förord- man för bolag med verksamhet avseende forskningen (2008:819) om statliga garantier till ning och utveckling och annan verksamhet inom banker m.fl., det så kallade garantiprogrammet. fordonsklustret m.m. (prop. 2008/09:95) har Denna förordning ger Riksgäldskontoret möjlig- riksdagen bemyndigat regeringen att ställa ut het att, under vissa förutsättningar, lämna statliga kreditgarantier till företag i fordonsgarantier för skuldförbindelser till kreditinstitut. sektorn för upptagande av lån i Europeiska Det statliga stödet enligt garantiprogrammet får investeringsbanken för omställning till grön vid varje given tidpunkt uppgå till högst 1 500 teknologi m.m. på upp till 20 miljarder kronor. I miljarder kronor. Den totala garanterade mars beviljades Volvo Personvagnar AB lån i upplåningen med stöd av detta garantiprogram Europeiska investeringsbanken om ca var cirka 236 miljarder kronor den 6 mars 2009. 2,2 miljarder kronor 2009. För att de beviljade Regeringen har vidare med stöd av lagen om lånen ska utbetalas krävs att regeringen beslutar statligt stöd till kreditinstitut utfärdat för- om statliga garantier för lånet. För att sätta ett ordningen (2008:820) om statligt stöd till korrekt pris på garantierna fordras ett kreditinstitut. Inga stödåtgärder har beslutats godkännande av statsstödsreglerna från EGmed stöd av denna förordning. Slutligen har kommissionen. Därutöver krävs ett avtal om regeringen med stöd av samma lag utfärdat garantiernas villkor mellan Volvo Personvagnar förordning (2009:46) om kapitaltillskott till AB och Riksgäldkontoret. solventa banker m.fl., det s.k. kapitaltillskotts- I enlighet med förslag i samma proposition programmet. Hittills har inte kapitaltillskotts- har riksdagen bemyndigat regeringen att i programmet utnyttjats. Regeringen har dock enlighet med EG-kommissionens riktlinjer om meddelat att staten avser att delta i en statligt stöd ge undsättningslån på upp till nyemission i Nordea, vilket beräknas föranleda 5 miljarder kronor mot fullgoda säkerheter till en stödinsats om ca 5,5 miljarder kronor enligt företag inom fordonsklustret som befinner sig i regeringens prognos för valutakurser. ekonomiska svårigheter (bet. 2008/09:FiU19, rskr. 2008/09:144). Hittills har inga lån beviljats. Förstärkt exportfinansiering I enlighet med riksdagens beslut (bet. Lån till Island 2008/09:NU12, rskr. 2008/09:125) har reger- Efter förslag i propositionen Kredit till Island ingen bemyndigats att bevilja AB Svensk (2008/09:106) har riksdagen bemyndigat reger- Exportkredit kreditgarantier för upplåning om ingen att besluta om kredit till Island om högst högst 450 miljarder kronor. Vidare har reger- 6,5 miljarder kronor som tillägg till Internaingen bemyndigats att ikläda staten betalnings- tionella valutafondens (IMF) samordnade ansvar för exportkreditgarantier genom Export- finansiella insatser (bet. 2008/09:FiU34, rskr. kreditnämnden (EKN) på högst 350 miljarder 2008/09:177). I dagsläget har inget lån betalats ut kronor. Den tidigare ramen för EKN:s kredit-

PROP. 2008/09:100

men det beräknas att utbetalning kommer att ske under 2009.

Tabell 11.10 Statsbudgetens utfall 2008

Miljarder kronor Kapitalhöjning i Europeiska investeringsbanken Differens Prognos i utfall – Efter förslag i propositionen Kapitalhöjning i BP 09 Utfall prognos Europeiska investeringsbanken (prop. Inkomster 905,8 901,3 -4,6 2008/09:116) har riksdagen godkänt att Sverige Skatter m.m. 1 807,6 808,9 1,3 medverkar i en kapitalhöjning i Europeiska Övriga inkomster 1 98,2 92,4 -5,8 investeringsbanken (bet. 2008/09:FiU36, rskr. Utgifter m.m. 767,7 766,1 -1,6 2008/09:200). Kapitalhöjningen medför inga Utgifter exkl. statsskuldsräntor 2 738,2 742,1 3,9 Statsskuldsräntor m.m. 42,8 48,2 5,4 direkta betalningsförpliktelser för Sverige gente- Riksgäldskontorets mot Europeiska investeringsbanken, däremot nettoutlåning -19,1 -27,9 -8,8 ökar statens garantiåtagande med upp till cirka Kassamässig korrigering 5,8 3,7 -2,1 1,9 miljarder euro. Budgetsaldo 138,1 135,2 -2,9

Anm.: Belopp är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. 1 För jämförbarhet med statsbudgeten redovisas utfallen enligt de i statsbudgeten gällande principerna. 2 Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar.

11.4 Statsbudgetens saldo

Statsbudgetens saldo 2008 Statsbudgetens saldo 2009–2011

En fullständig uppföljning av statsbudgeten för Jämfört med prognosen för statsbudgetens saldo budgetåret 2008 sker i regeringens skrivelse Års- som presenterades i budgetpropositionen för redovisning för staten 2008 (skr. 2008/09:101). 2009 har saldot försämrats med drygt 240 miljarder kronor 2009, vilket förklaras av att Sammanfattningsvis framgår av skrivelsen att statsbudgetens saldo 2008 uppgick till inkomsterna har minskat kraftigt samtidigt som utgifter m.m. har ökat. För 2010 och 2011 135 miljarder kronor. Jämfört med prognosen för statsbudgetens försämras prognosen för statsbudgetens saldo saldo för 2008 som presenterades i budgetpropo- med 200 respektive 190 miljarder kronor jämfört sitionen för 2009 blev utfallet 2,9 miljarder kro- med beräkningen i budgetpropositionen, vilket främst beror på lägre förväntade skattenor lägre (se tabell 11.9). Utfallet för inkomsterna blev 4,6 miljarder inkomster. För 2009–2011 har även det beräkningstekniska antagandet om försäljning av kronor lägre än prognosen i budgetpropositionen för 2009. Utfallet för utgifterna blev statligt aktieinnehav med 50 miljarder kronor per 1,6 miljarder kronor lägre än prognosen i år tagits bort. En mer utförlig jämförelse av budgetpropositionen för 2009, vilket delvis för- inkomster och utgifter i förhållande till budgetpropositionen för 2009 redovisas i avsnitten klaras av ett lägre utfall för Riksgäldskontorets nettoutlåning samtidigt som utgifterna för 11.1–11.3.

utgiftsområdet 26 Statsskuldsräntor m.m. blev högre än bedömningen i budgetpropositionen.

PROP. 2008/09:100

Tabell 11.11 Förändring av statsbudgetens saldo 2009–

Jämfört med prognosen för statsbudgetens saldo

2011 jämfört med budgetpropositionen för 2009

som presenterades i propositionen Åtgärder för Miljarder kronor jobb och omställning har saldot försämrats med 2009 2010 2011 drygt 140 miljarder kronor 2009, vilket främst

Statsbudgetens saldo i budgetpropo-

förklaras av att utgifter m.m. har ökat kraftigt.

Statsskuldsräntor -2,0 -6,1 4,5 2011 har saldot reviderats ned med drygt 70 Riksgäldskontorets nettoutlåning m.m. 79,7 5,7 -18,8 respektive 90 miljarder kronor till följd av

Kassamässig korrigering 0,0 0,0 18,0

minskade skatteinkomster och ökade utgifter.

Förändring av statsbudgetens saldo -244,0 -198,1 -192,4

Statsbudgetens saldo i

2009 års vårproposition -186,1 -109,6 -71,5

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan.

Prognosen i propositionen Åtgärder för jobb och omställning

I tabell 11.12 visar den aktuella prognosen av statsbudgetens saldo jämfört med prognosen i propositionen Åtgärder för jobb och omställning.

Tabell 11.12 Förändring av statsbudgetens saldo 2009–

2011 jämfört med propositionen Åtgärder för jobb och omställning

Miljarder kronor 2009 2010 2011

Statsbudgetens saldo i propositionen

Statsskuldsräntor -1,3 -0,7 13,4 Riksgäldskontorets nettoutlåning m.m. 96,4 8,2 -15,7 Kassamässig korrigering -18,0 0,0 18,0

Förändring av statsbudgetens saldo -143,1 -66,5 -86,4

Statsbudgetens saldo i

2009 års vårproposition -186,1 -109,6 -71,5

Anm.: Belopp är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan.

12 Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet

PROP. 2008/09:100

12 Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet

Sammanfattning att analysera och bedöma huruvida finanspoliti-

ken, inklusive de åtgärder som aviseras i denna

proposition, är långsiktigt hållbar. I detta kapitel

analyseras denna fråga. • Under de närmaste 25 åren kommer andelen äldre i befolkningen att öka. I inledningen nedan ges först en översiktlig

genomgång av några av kapitlets centrala slutsat- • Detta kommer att sätta de offentliga finanser. Därefter ges en kort beskrivning av den serna under press, med ökade kostnader för historiska utvecklingen i offentlig sektor samt av sjukvård och äldreomsorg. den demografiska utvecklingen som framöver • Finanspolitiken bedöms vara näst intill lång- kan komma att sätta press på finanspolitiken.

siktigt hållbar. Enligt beräkningar behövs en Sedan beskrivs utvecklingen på arbetsmark-

permanent utgiftsminskning eller skattehöj- naden, som är av stor vikt för finanspolitikens

ning på 0,5 procent av BNP för att finans- långsiktiga hållbarhet. Den framtida utveck-

politiken ska vara strikt långsiktigt hållbar. lingen i de offentliga finanserna beskrivs och

• Osäkerheten i bedömningen är betydande. avslutningsvis analyseras finanspolitikens lång-

Om ett antal sämre, men dock realistiska, siktiga hållbarhet.

omständigheter skulle inträffa behövs dock

större finanspolitiska åtstramningar.

• Det är därför viktigt att underskotten de

12.1 Finanspolitikens långsiktiga

närmaste åren är tillfälliga och hanterbara

hållbarhet

samt att en stram finanspolitik förs när

konjunkturen vänder upp.. Finanspolitiken är inte långsiktigt hållbar om de

skatteintäkter och övriga intäkter som följer av

dagens regler är otillräckliga för att över tiden Sverige är mitt uppe i det som förväntas bli den finansiera de utgifter som följer av dagens välvärsta ekonomiska krisen sedan 1990-talet. Unfärdssystem. Det är framför allt de kommande der 2009 väntas bruttonationalprodukten minska demografiska förändringarna som förväntas sätta med 4,2 procent och arbetslösheten öka till 8,9 de offentliga finanserna under press. De offentprocent. Det är under dessa omständigheter naliga utgifterna som går till personer som är 65 år turligt att regeringen vidtar åtgärder som stimuoch äldre är i genomsnitt 225 000 kronor, medan lerar ekonomin och dämpar nedgången. Ett de offentliga inkomsterna från samma åldersövergripande mål för regeringen är att detta sker

på ett sådant sätt att de offentliga finansernas

långsiktiga hållbarhet inte äventyras. Under

dessa förhållanden är det därför särskilt viktigt

PROP. 2008/09:100

grupp i genomsnitt är 60 000 kronor. Samtidigt empelvis förutsätts det att kostnaderna inom 56 väntas äldrekvoten, dvs. antalet personer 65 år vård och omsorg inte ökar mer än vad som är och äldre i förhållande till antalet personer demografiskt motiverat. Historiskt sett har kostmellan 20 och 64 år, öka från 30 procent 2008 till naderna dock ökat mer än så. Om kostnaderna 46 procent 2060. Frågan är om finanspolitikens antas öka med drygt 0,2 procent mer per år än utformning är hållbar givet dessa förändringar. vad som är demografiskt motiverat försämras Som utgångspunkt för att göra en sådan be- hållbarheten markant, med motsvarande 7,7 prodömning görs konsekvensberäkningar för cent av BNP. Å andra sidan görs i grundkalkylen svensk ekonomi. En central förutsättning i ett pessimistiskt antagande att utträdesåldern beräkningarna är att det befintliga skatte- och från arbetsmarknaden på längre sikt är konvälfärdssystemet bibehålls i framtiden. Detta ger stant. Tillsammans med den ökande medellivs- 57 en god grund för att bedöma huruvida finans- längden innebär det att en allt större andel av lipolitiken kan upprätthållas även med de demo- vet kommer att tillbringas som pensionär. Antas grafiska påfrestningar som svensk ekonomi står det i stället att man i framtiden liksom i dag tillinför. bringar drygt 1/3 av det vuxna livet som En grundkalkyl visar att finanspolitiken är pensionär, skulle hållbarheten förbättras med näst intill långsiktigt hållbar. Hållbarhetsindi- motsvarande 1,3 procent av BNP. katorn (den så kallade S2-indikatorn) är 0,5 Sammantaget visar beräkningarna att finansvilket innebär att en permanent utgiftsminskning politiken är näst intill långsiktigt hållbar, men eller skattehöjning motsvarande 0,5 procent av också att det finns betydande osäkerhet. Håll- BNP bör genomföras för att finanspolitiken ska barheten kan lätt äventyras om en eller flera bli strikt långsiktigt hållbar. Jämfört med redo- sämre omständigheter skulle inträffa. Detta visningen i budgetpropositionen för 2009 är understryker även vikten av att fortlöpande följa detta en marginell försämring av hållbarheten och analysera finanspolitikens långsiktiga hållsom beror på att ökningen av utgifterna för sjuk- barhet. Det ska dock framhållas att svensk vård och äldreomsorg nu förväntas bli högre. En finanspolitik ur ett internationellt perspektiv är slutsats av beräkningarna är att det är viktigt att väl rustad för att möta de demografiska utmaunderskotten de närmaste åren är tillfälliga och ningarna. 58 hanterbara samt att föra en stram finanspolitik när konjunkturen vänder upp. Med dagens välfärdssystem innebär en långsiktigt hållbar finans-

politik att de primära överskotten 2013–2019 12.2 Den offentliga sektorns framväxt

bör ligga på i genomsnitt 0,8 procent av BNP. Lågkonjunkturen bedöms för närvarande inte De offentliga välfärdssystemen har sedan början utgöra någon större risk för hållbarheten. En av 1900-talet successivt byggts ut och kostnafördjupad kris skulle dock kunna leda till struk- derna för både offentliga transfereringar och turella försämringar av svensk ekonomi, vilket i offentlig konsumtion har stigit markant. Särskilt så fall skulle försvaga hållbarheten. Tidigare under 1960- och 1970-talet expanderade den erfarenhet av finanspolitiken under lågkonjunk- offentliga sektorn kraftigt (se diagram 12.1). År tur understryker dessutom att det finns en risk 1950 utgjorde de offentliga utgifterna närmare att åtgärder som endast är tänkta att påverka de 24 procent av BNP, medan utgiftskvoten 1980 offentliga finanserna tillfälligt i slutändan ändå hade ökat till 60 procent av BNP. Utgiftskvoten får permanenta effekter på skatter och utgifter. I minskade något under 1980-talet men ökade ett alternativscenario visar det sig att en per- sedan kraftigt till följd av 90-talskrisen och låg manent och ofinansierad höjning av transfere- 1993 på 69 procent av BNP. Sedan dess har ringarna med en procent leder till en försämring utgiftskvoten successivt sjunkit till närmare 51 av hållbarheten med 0,8 procent av BNP. procent av BNP 2008. Expansionen av den Det finns därutöver en betydande osäkerhet kring de beräkningsantaganden som gjorts. Ex-

57 En viss förskjutning av utträdesåldern antas ske de kommande 20 åren till följd av tidigare genomfört politik. 56 Statistiska centralbyrån, Hushållens Ekonomi (HEK), 2004. 58 Se även avsnitt 12.6.3.

PROP. 2008/09:100

offentliga sektorn har finansierats genom en

Diagram 12.2 Offentliga inkomster och utgifter i genomsnitt per ålder, 2004

motsvarande ökning av de offentliga inkoms- Kronor terna. Inkomsterna ökade till som mest 63 400000 procent av BNP 1990. I spåren av 1990-tals-

Skatter

krisen och 1991 års skattereform minskade 300000

Transfereringar

inkomstkvoten något och låg under senare delen 200000

Konsumtion

av 1990-talet på runt 58 procent av BNP. Sedan 100000 2000 har inkomstkvoten sjunkit ytterligare till 53 procent av BNP 2008. 0

-100000

Diagram 12.1 Offentliga utgifter och inkomster, 1950–

2008 -200000 Procent av BNP -300000 80 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 70 Anm: Inbetalda skatter till den offentliga sektorn anges med negativa värden, 60 medan erhållna transfereringar och offentliga tjänster anges med positiva värden. 50 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 40 Diagram 12.2 visar hur inbetalda skatter (nega- 30 tiva värden), erhållna transfereringar och kon- 20 Offentliga utgifter sumtion av offentliga tjänster (positiva värden) varierar över livscykeln. Om dessa kvittas mot 10 Offentliga inkomster 0 varandra fås netto vad som erhållits från den of- 1950 1960 1970 1980 1990 2000 fentliga sektorn vid olika åldrar (se diagram Källa: Statistiska centralbyrån. 12.3). Under livets första 20 år är en genomsnittlig individ nettoförmånstagare från offentlig Utbyggnaden av den offentliga sektorn och väl- sektor, framför allt till följd av konsumtion av färdssystemen innebär att en stor del av rikets barnomsorg och utbildning. Från ca 20-årsåldern inkomster omfördelas mellan hushållen. Omför- ökar skatteinbetalningarna och en genomsnittlig delningen sker exempelvis mellan grupper med individ blir då nettobetalare till offentlig sektor. olika inkomst, hälsostatus och arbetsförmåga. Skatteinbetalningarna ökar med åldern och når En betydande del – närmare 3/4 – av denna om- sin högsta nivå runt 50-årsåldern. Mellan 55 och fördelning sker över livscykeln , dvs. mellan olika 65 års ålder ökar transfereringarna, bland annat åldersgrupper. Barn, unga och äldre är nettomot- på grund av ökade utbetalningar av sjuk- och tagare av offentliga tjänster och transfereringar, aktivitetsersättning och ålderspension. Från 75medan yrkesverksamma är nettobetalare till den årsåldern ökar även konsumtionen av välfärdsoffentliga sektorn. tjänster kraftigt, framför allt till följd av ökade kostnader för äldreomsorg. Detta innebär att en genomsnittlig individ blir nettoförmånstagare från ca 63 års ålder.

PROP. 2008/09:100

Diagram 12.3 Offentliga nettoutgifter per ålder, 2004

utveckling väntas fortsätta framöver. Utöver ökad medellivslängd har även en minskad Kronor fruktsamhet medfört att andelen yngre i 500 000 400 000 befolkningen har minskat. Den summerade fruktsamheten minskade från i genomsnitt 2 62 300 000 barn per kvinna under perioden 1900–1965 till i genomsnitt 1,78 barn per kvinna under perioden 200 000 100 000 1970–2000. Den har under senare år ökat och väntas framöver ligga på en stabil nivå på 1,87 0 barn per kvinna. -100 000 I början av 2009 var folkmängden i Sverige 9,3 -200 000 miljoner invånare. Fram till 2060 beräknas folk- 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 mängden öka till 10,5 miljoner. I diagram 12.4 visas hur befolkningens åldersammansättning Anm: Offentliga nettoutgifter beräknas som summan av transfereringarna och den offentliga konsumtionen minus skatter. förändras mellan 2008 och 2060. Antalet perso- Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. ner 65 år och äldre väntas öka kraftigt till följd av den ökade medellivslängden. Däremot kommer antalet personer i åldersgrupperna 15–20, 41–44 och 58–64 år att minska.

12.3 Den demografiska utvecklingen

Diagram 12.4 Förändring i folkmängden efter ålder, 2008– 2060

Under detta århundrade väntas Sveriges demografiska struktur förändras kraftigt. Statistiska Antal personer centralbyrån (SCB) publicerar varje vår fram- 50000 skrivningar av den demografiska utvecklingen. 59 40000 På kort sikt är det två omständigheter som do- 30000 minerar. Den första är att den stora grupp av 20000 personer som föddes på 1940-talet inom några år uppnår pensionsålder och väntas lämna arbets- 10000 livet. Detta leder till ett ökat antal pensionärer 0 och färre förvärvsarbetande. Den andra omstän- 1 7 13 19 25 31 37 43 49 55 61 67 73 79 85 91 97 103 -10000 digheten är att den stora grupp av personer som är födda kring 1990 uppnår åldrar då de lämnar -20000 gymnasieskolan och går över till arbetslivet eller -30000 högre studier. Detta medför på kort sikt att Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. efterfrågan på gymnasieutbildning minskar, efterfrågan på högre utbildning ökar och att Förändringen i befolkningens sammansättning arbetskraftsutbudet i yngre åldrar ökar. kan även visas genom försörjningskvoter där På längre sikt är det särskilt en faktor som antalet personer i icke-yrkesverksam ålder (0–19 dominerar den demografiska utvecklingen och år och 65 och äldre) ställs i relation till antalet påverkar den svenska ekonomin. Under många personer i yrkesverksam ålder (20–64 år), se år har dödsriskerna bland de äldre minskat 60 diagram 12.5. kraftigt och medellivslängden ökat. Detta har 61 Yngrekvoten, dvs. antalet personer 0–19 år i medfört att de äldre åldersgrupperna utgör en förhållande till antalet personer 20–64 år, har allt större andel av befolkningen. Denna sedan 1950 minskat på grund av den fallande fruktsamheten. Från omkring 2020 förväntas yngrekvoten dock stabiliseras runt 42 procent.

59 Senaste framskrivning är från maj 2008. 60 Dödsrisken anger sannolikheten att dö vid en given ålder. 61 Som exempel på den snabba ökningen i medellivslängden kan man nämna att medellivslängden för kvinnor vid 65 års ålder, ökade med 7 år 62 Den summerade fruktsamheten är ett mått på det antal barn en kvinna mellan 1950 och 2006 (från 79 till 86 år). (Hans Lundström [2008], skulle få i genomsnitt om fruktsamheten förblev den samma som under Många gamla i framtidens EU-länder, Välfärd 1, Statistiska centralbyrån). det år för vilket man gör beräkningen.

PROP. 2008/09:100

Äldrekvoten, dvs. antalet personer 65 år och äldre i förhållande till antalet personer 20–64 år,

Diagram 12.6 Äldrekvoten vid olika antaganden

har ökat från 17 procent 1950 till 30 procent Procent 2008. Fram till 2060 väntas äldrekvoten öka till 50 46 procent. Man kan även beräkna en ålderskvot för gruppen 80 år och äldre. År 2060 förväntas 63 45 denna ålderskvot vara 16 procent jämfört med 9 40 procent 2008. Intressant i detta sammanhang är att hela denna ökning förväntas ske mellan 2020 35 och 2030. Basscenario Den stigande äldrekvoten kompenserades Ökad invandring 30 under lång tid av att yngrekvoten föll vilket

Konstant dödsrisk

resulterat i att försörjningskvoten (summan av 25 yngrekvoten och äldrekvoten) sedan 1950 vari- 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 erat kring 70 procent. Från och med 2010 ökar försörjningskvoten och 2060 uppgår den till 89 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Anm. Äldrekvot: Befolkningen 65 år och äldre som andel av befolkningen 20– procent. 64 år.

Diagram 12.5 Demografiska försörjningskvoter, 1950–2060 Sett ur ett internationellt perspektiv är den 90 demografiska utvecklingen i Sverige relativt 80 gynnsam. Förenta Nationerna (FN) uppskattar 70 att äldrekvoten i Europa som helhet kommer att öka till 52 procent 2050. Särskilt i Italien, Spa- 60 nien och Tyskland väntas äldrekvoten öka kraf- 50 tigt till mellan 64 och 68 procent 2050. Det är 40 framför allt den låga fruktsamheten i dessa län- 30 der som bidrar till att äldrekvoten blir högre jäm- 20 Äldrekvot fört med Sverige. 10 Yngrekvot

Försörjningskvot

0 Tabell 12.1 Äldrekvoter i olika länder, 2000 och 2050 1950 1970 1990 2010 2030 2050 Procent

2000 2050 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Anm. Yngrekvot: Befolkningen 0–19 år som andel av befolkningen 20–64 år. Sverige 29,3 44,8 Äldrekvot: Befolkningen 65 år och äldre som andel av befolkningen 20–64 år. Försörjningskvot: Summan av yngrekvot och äldrekvot. Storbrittanien 26,9 41,5

Spanien 27,2 65,2 Det är förstås en betydande osäkerhet kring de Italien 29,8 68,2 antaganden som ligger till grund för framskriv- Tyskland 26,2 64,2 ningarna. I diagram 12.6 visas resultatet av två Frankrike 27,6 52,5 förändringar i antaganden. En ökad årlig invand- Nord Amerika 20,9 39,7 ring med 10 procent medför att äldrekvoten Europa 24,3 52,0 2060 blir marginellt lägre, 45 procent i stället för 46 procent. Om dödsriskerna och därmed Världen 12,7 28,2 Källa: Förenta Nationerna, 2008. medellivslängden skulle ligga kvar på dagens nivå blir äldrekvoten i stället 42 procent 2060. I ytterligare ett scenario, som inte redovisats i diagrammet, antas att den summerade fruktsamheten är

12.4 Arbetsmarknaden och personer

5 procent högre för svenskfödda kvinnor, dvs.

med transfereringsinkomster

den ligger på runt 1,95. I detta fall blir äldrekvoten 44 procent 2060. Förändringarna i de offentliga finanserna framöver är starkt beroende av utvecklingen på arbetsmarknaden. Det antas som utgångspunkt att arbetskrafts- 63 deltagandet och sysselsättningsgraden är kon- Antalet personer 80 år och äldre i förhållande till antalet personer 20– 64 år.

PROP. 2008/09:100

stant på 2007 års nivå inom grupper fördelade på samt vilka eventuella problem som kan tänkas ålder, kön och födelseland. Dessutom har det uppstå för finanspolitikens långsiktiga hållbarantagits att regeringens politik på lång sikt med- het. för att sysselsättningen ökar med 2,8 procent (se Kalkylen är förknippad med stor osäkerhet. I budgetpropositionen för 2009). Som en direkt syfte att fördjupa analysen studeras i avsnitt 12.6 följd av den ekonomiska krisen väntas föränd- ett antal alternativa scenarier som belyser känsringarna på arbetsmarknaden dock ske något ligheten i kalkylerna för olika beräkningsantasenare jämfört med tidigare bedömning. Sam- gandena. Därmed kan man skapa sig en viss uppmantaget innebär detta att antalet personer i fattning om hur robust finanspolitiken är i förarbetskraften ökar med närmare 184 000 per- hållande till olika riskfaktorer. soner fram till 2060 och att sysselsättningen ökar med 192 000 personer. Under samma period ökar befolkningen i arbetsför ålder med endast 12.5.1 Den offentliga sektorns inkomster 130 000 personer. Skatte- och avgiftssatserna hålls konstanta efter 2012 och den offentliga sektorns inkomster styrs

Tabell 12.2 Befolkningen, sysselsättningen och arbetskraften, 2008 och 2060

därefter huvudsakligen av demografiska faktorer Tusental personer och procentuell förändring samt av utvecklingen på arbetsmarknaden. 2008 2060 Förändring i procent

Diagram 12.7 Primära och totala offentliga utgifter och in-

Anm: Arbetskraften och sysselsatta anges exklusive heltidsstuderande arbetssökande. 56 Källa: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 54 Antalet personer med transfereringsinkomster 52 ökar också mellan 2008 och 2060. Det är framför 50 allt antalet pensionärer som ökar. Ökningen är 48 en direkt följd av befolkningsutvecklingen, samt

Offentliga inkomster

46 Primära offentliga inkomster att pensionsåldern förutsätts vara densamma Offentliga utgifter 44 som idag. För de flesta innebär detta att ålders-

Primära offentliga utgifter

42 pensionen tas ut vid 65 års ålder. Övriga per- 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 soner med transfereringsinkomster utgör en relativt konstant andel av befolkningen. Källa: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

De primära offentliga inkomsterna, som 2008 utgjorde 50,4 procent av BNP, beräknas minska

12.5 De offentliga finanserna till 48,2 procent av BNP 2015. Därefter ökar

64 de primära offentliga inkomsterna successivt till Detta avsnitt beskriver framskrivningarna av de 49,5 procent av BNP 2030 för att sedan vara offentliga finanserna i grundkalkylen ( basscena- relativt konstanta (se diagram 12.7). Ökningen riot ). I bilaga 4 till denna proposition ges en för- beror på att skatteintäkterna från hushållens djupad redogörelse för framskrivningsprinciper- konsumtion ökar mellan 2012 och 2030 på na och modellerna som används. grund av ökad konsumtion dessa år. Anledning- En naturlig utgångspunkt för beräkningarna en till detta är bland annat att sparandet bland de är en situation där dagens skatte- och välfärds- äldre är lägre än det genomsnittliga sparandet i system är oförändrade. Beräkningarna ska där- befolkningen. När andelen äldre ökar kan därmed inte uppfattas som en prognos, utan snarare som en beskrivning av hur de offentliga utgifterna och intäkterna utvecklas, om de nuvarande skatte- och välfärdssystemen bibehålls. Detta ger en god utgångspunkt för att analysera konsekvenserna av de demografiska förändringarna 64 Med primära inkomster avses alla inkomster utom kapitalavkastning.

PROP. 2008/09:100

med sparandet väntas minska och konsumtionen Utgifterna för sjukvård och äldreomsorg beräköka. nas öka från 10,5 procent av BNP 2008 till drygt 65 12,7 procent av BNP 2060. Anledningen till uppgången är framför allt att utnyttjandemönst- 12.5.2 Den offentliga sektorns utgifter ret av offentliga tjänster antas vara konstant över tiden. Exempelvis antas det att en 75-årig kvinna De primära offentliga utgifterna, som 2008 använder lika mycket sjukvård och äldreomsorg i utgjorde 48,6 procent av BNP, beräknas öka till dag som 2060. När andelen äldre i befolkningen 49,7 procent av BNP 2060, huvudsakligen till ökar kommer därmed även kostnaderna för sjukföljd av förändringarna i befolkningsstruktur- vård och äldreomsorg att öka. en. Ökningen av äldrekvoten påverkar särskilt Eftersom yngrekvoten minskar något kom- 66 utgifterna till sjukvård och äldreomsorg, medan mer även utgifterna för barnomsorg och utbildförändringarna i pensionsutgifterna är relativt ning att minska från 6,8 procent till 6,5 procent små. av BNP. Sammantaget ökar den offentliga kon- Pensionsutgifterna som andel av BNP beräk- sumtionen från 26,4 procent av BNP 2008 till nas öka från 8,1 procent 2008 till som högst 27,4 procent av BNP 2060, en ökning med en 8,4 procent i början av 2030-talet, för att sedan procentenhet. sjunka ner mot 7,6 procent 2060. Det är 90-talets Förändringen i den offentliga konsumtionen pensionsreform som innebär att ökningen i är nu större jämfört med tidigare beräkningar, äldrekvoten får en relativt begränsad effekt på exempelvis i budgetpropositionen för 2009. Å pensionsutgifterna. Som tidigare nämnts antas ena sidan innebär nya uppgifter från SCB för de det att pensionsåldern är konstant, vilket innebär åldersfördelade utgifterna att kostnaderna för att pensionerna minskar när medellivslängden sjukvård och äldreomsorg på längre sikt blir ökar (se diagram 12.8). Dessutom har premie- lägre. Å andra sidan har framskrivningsprincipensionssystemet i nationalräkenskaparna flyt- perna för vissa delar av den offentliga konsumtats till privat sektor vilket innebär att pensions- tionen ändrats. Priserna för bland annat förutbetalningarna genom ålderspensionssystemet brukningen i offentlig sektor ökar på längre sikt i minskar något. linje med löneutvecklingen, vilket innebär en 67 högre offentlig konsumtion på sikt.

Diagram 12.8 Ålderspension per person 65 år och äldre, 2000–2060

Procent av genomsnittlig lön

12.5.3 Finansiellt sparande i den offentliga

60 sektorn

50 Det finansiella sparandet uppgick 2008 till 40 2,5 procent av BNP och väntas minska till -3,8 procent av BNP 2010. Under åren 2011– 30 2015 antas svensk ekonomi gradvis anpassa sig 20 mot ett normalt resursutnyttjande med högre sysselsättning och lägre arbetslöshet. Detta in- 10 nebär att inkomsterna ökar och att utgifterna 0 minskar kraftigt dessa år och 2015 uppgår det 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 finansiella sparande till 0,6 procent av BNP. Bland annat till följd av den demografiska ut- Källa: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. vecklingen kommer det finansiella sparandet att minska till 0,3 procent av BNP 2060.

65 Se SOU 2008:108, bilaga 1, s. 80. 66 Med primära utgifter avses alla utgifter utom skuldräntor. 67 Enligt beslut av EU:s statistikorgan EUROSTAT räknas inte premiepensionssystemet till den offentliga sektorn i nationalräkenskaperna.

PROP. 2008/09:100

Diagram 12.9 Finansiellt sparande, 2000–2060

ken ska vara strikt långsiktigt hållbar. En S2- 69 indikator på en procent av BNP innebär alltså att Procent av BNP

en permanent höjning av skatterna eller minsk- 5,0 ning av utgifterna motsvarande en procent av 4,0 BNP måste genomföras för att finanspolitiken 3,0 2,0 ska vara strikt långsiktigt hållbar. 1,0 Ett nära besläktat mått är nödvändigt primärt 0,0 sparande (NPS). Detta mått anger det genom- 70 -1,0 snittliga primära sparandet som borde före- -2,0 komma under en viss period om finanspolitiken -3,0 Finansiellt sparande ska vara långsiktigt hållbar. I denna proposition -4,0 -5,0 används perioden 2013–2019, dvs. de första sju

2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 åren av långsiktskalkylerna. En NPS på en pro-

cent av BNP innebär alltså att ett primärt spara-

Källa: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. nde på en procent av BNP i genomsnitt under

åren 2013–2019 är konsistent med en långsiktigt

hållbar finanspolitik.

De ovannämnda måtten beskrivs mer utförligt

12.6 Hållbarhetsanalys

i bilaga 4.

De demografiska förändringarna kan tillsam-

mans med den tydliga åldersprofilen för de

12.6.2 Några hållbarhetsberäkningar

offentliga nettoutgifterna komma att sätta

finanspolitiken under ett visst tryck. Frågan I basscenariot är finanspolitiken näst intill långuppstår därmed om dagens finanspolitik kan siktigt hållbar med en S2-indikator på 0,5 (se upprätthållas även med de demografiska förändtabell 12.3). Detta innebär att en strikt långringar som vi står inför eller om finanspolitiken siktigt hållbar finanspolitik uppnås genom en och välfärdssystemen måste anpassas efter de permanent skattehöjning eller utgiftsminskning nya demografiska förhållandena. motsvarande 0,5 procent av BNP. Åtstramning-

en motsvarar drygt 16 miljarder kronor i dags-

läget. Beräkningarna visar även att man under

12.6.1 Hur mäts hållbarheten?

7-årsperioden 2013–2019 borde ha ett genom-

snittligt primärt sparande på 0,8 procent för att Finanspolitiken är inte långsiktigt hållbar om de finanspolitiken ska vara strikt hållbar (S2=0). skatteintäkter och övriga intäkter som följer av S2-indikatorn har försämrats med 0,6 prodagens skatte- och avgiftsregler är otillräckliga centenheter jämfört med bedömningen i budgetför att över tiden finansiera de utgifter som följer propositionen för 2009. Det är framför allt förav dagens välfärdssystem. 68 ändringen av framskrivningsprincipen för den Det finns ett antal olika mått på finanspolitioffentliga konsumtionen som medför att hållkens långsiktiga hållbarhet. Ett vanligt använt barheten har försämrats. 71 mått är den så kallade S2-indikatorn som anger Som tidigare nämnts är hållbarhetskalkyler den permanenta budgetförstärkning (positivt förknippade med stora osäkerheter. Nedan tecken) eller budgetförsvagning (negativt teck-

en) som måste genomföras för att finanspoliti-

69 S2-indikatorn beskrivs i EU-kommissionen, The long-term

sustainability of public finances, European Economy , 4/2006. Indikatorn beskrivs även kort i bilaga 4. 70 Från engelskans required primary balance . 71 Den så kallade beräkningstekniska justeringen som i budgetproposi- 68 Den teoretiska definitionen av en långsiktig hållbar finanspolitik är att tionen 2009 bidrog till högre transfereringsutgifter motsvarande

nuvärdet av de framtida primära budgetsaldon som kan antas uppkomma 3,3 procent av BNP från 2015 och framåt är borttagen. Den beräkningsvid oförändrade skattesatser och regler för de offentliga utgifterna ska tekniska justeringen innebar att S2 i budgetpropositionen för 2009 förvara lika stort som dagens utestående nettoskuld. sämrades med runt 2,6 procentenheter.

PROP. 2008/09:100

beskrivs ett antal alternativa scenarier som bely- Osäkerhet kring kostnader för sjukvård och ser känsligheten i kalkylerna för olika föränd- äldreomsorg ringar av beräkningsantagandena. I bilaga 4 ges en mer detaljerad beskrivning av scenarierna. I basscenariot antas den offentliga konsumtionen öka i takt med demografin. Historiskt sett har den offentliga konsumtionen dock ökat Risker i samband med den ekonomiska krisen mer än vad som är demografiskt motiverat, motsvarande runt 0,7 procentenheter per år. En Sverige är mitt uppe i den värsta ekonomiska kri- anledning till detta är förmodligen att efterfrågan sen sedan 1990-talet. Det har i basscenariot anta- på tjänster ökar när inkomsterna stiger. Dessgits att ekonomin återhämtar sig så att den 2015 utom skapar den teknologiska utvecklingen, inte har anpassat sig mot ett normalt konjunkturläge. minst inom det medicinska området, ständigt Skulle den ekonomiska krisen bli djupare eller nya möjligheter och behov, vilket kan leda till ett mer långvarig än väntat kommer hållbarheten högre kostnadstryck. I ett alternativscenario endast att försämras marginellt, så länge krisen ( högre vårdkostnader ) har det antagits att kostinte innebär strukturella förändringar för svensk naderna för sjukvård och äldreomsorg ökar med ekonomi eller en kraftig ökning av skulden. Det 0,2 procentenheter mer än vad som är demokan finnas en viss risk att krisen leder till perma- grafiskt motiverat. Detta leder till en kraftig nenta försämringar på arbetsmarknaden, vilket i försämring av hållbarheten enligt S2-indikatorn så fall skulle försämra hållbarheten (se scenari- med motsvarande 7,7 procent av BNP. erna nedan kring arbetsmarknadsrisker). Tidi- Det antas i basscenariot att utnyttjandemönstgare erfarenhet av finanspolitiken under lågkon- ret av offentliga tjänster är oförändrat över tiden. junktur understryker dessutom att det finns en Utnyttjandet av sjukvård hålls därmed konstant risk att åtgärder som endast är tänkta att påverka inom grupper definierade på ålder och kön. En de offentliga finanserna tillfälligt i slutändan vanlig invändning mot att en åldrande befolkändå får permanenta effekter på skatter och ning medför ökade utgifter för vård och omsorg, utgifter. I ett scenario ( ofinansierad transferering ) är att de äldre blir friskare och att kostnaderna har det antagits att en ofinansierad reform för vård snarare ökar mot slutet av livet än med genomförs som permanent ökar transferering- ökande ålder. En rent demografisk framskrivarna till hushållen med motsvarande en procent ning kan enligt detta synsätt överdriva kostav BNP. Detta försämrar hållbarheten enligt S2- nadstrycket. I ett alternativscenario ( förbättrad indikatorn med motsvarande 0,8 procent av hälsa ) förskjuts de åldersspecifika kostnaderna BNP för vård och omsorg uppåt i åldrarna i takt med att medellivslängden ökar. Den återstående

Tabell 12.3 Hållbarhetsindikatorer i de olika scenarierna

medellivslängden för en 65 årig man ökar exempelvis med 2 år fram till 2030. Det antas där- Procent av BNP 72 med att vård- och omsorgsbehovet för en 70-årig S2 NPS Nettoskuld 2060 man 2030 är detsamma som för en 68-årig man Basscenario 0,5 0,8 -17,7 2008. Detta förbättrar hållbarheten enligt S2-in-

72 I dag förväntas en 65-årig man bli 82,8 år, att jämföra med 84,8 år 2030.

PROP. 2008/09:100

Senarelagt utträde från arbetsmarknaden Osäkerhet kring arbetsmarknadens utveckling

I basscenariot antas utträdesåldern från arbets- I basscenariot antas på längre sikt arbetslösheten marknaden på längre sikt vara konstant. Detta ligga på 4,3 procent och arbetskraftsdeltagandet 73 innebär tillsammans med den ökade medellivs- på runt 80,5 procent. Det finns dock en viss 74 längden att en allt större andel av livet tillbringas osäkerhet kring den framtida utvecklingen på utanför arbetsmarknaden. Pensionsreformen ger arbetsmarknaden. Osäkerheten kring effekterna dock incitament till att senarelägga utträdet från av regeringens politik samt eventuella struktuarbetsmarknaden. Om även hälsan förbättras rella återverkningar av den ekonomiska krisen kommer detta att underlätta en sådan förändring kan exempelvis innebära en sämre utveckling på i beteende. I ett alternativscenario ( högre arbetsmarknaden. I ett alternativscenario ( högre utträdesålder ) antas det att andelen av det vuxna arbetslöshet ) antas arbetslösheten vara en prolivet som tillbringas på arbetsmarknaden även centenhet högre på längre sikt. Detta innebär att framöver ligger konstant runt 2/3. Detta sker hållbarheten enligt S2-indikatorn försämras med genom en senareläggning av utträdesåldern. Ex- motsvarande 0,6 procent av BNP. Om både arempelvis antas det att utträdesåldern för män betskraftsdeltagandet och sysselsättningsgraden ökar med 1,3 år fram till 2030 och med 2,4 år skulle vara en procentenhet lägre på sikt kommer fram till 2060. Därmed ökar den effektiva äldre- hållbarheten att försämras med motsvarande 0,4 kvoten inte lika kraftigt och ligger på 40 procent procent av BNP ( lägre arbetskraftsdeltagande ). 2060, jämfört med 46 procent i basscenariot (se I scenariot bättre integration av utrikes födda diagram 12.10). Detta medför att hållbarheten på arbetsmarknaden antas att arbetskraftsdeltaenligt S2-indikatorn förbättras med 1,3 procent gandet bland utrikes födda närmar sig nivåerna av BNP. för svenskfödda med en tredjedel. Detta ger ett högre arbetskraftsdeltagande, ökade offentliga

Diagram 12.10 Effektiv äldrekvot vid senare utträde från

inkomster och lägre utgifter. Effekten är att

arbetsmarknaden

hållbarheten mätt med S2-indikatorn förbättras Procent med 0,5 procent av BNP. 50 45 40

Osäkerhet kring produktivitetsutvecklingen

35 30 25 Näringslivets produktivitetstillväxt antas på 20 längre sikt vara 2,2 procent per år. I scenariot 15 högre produktivitetstillväxt antas produktiviteten i 10 Basscenario Senare utträde stället öka med runt 2,5 procent per år. Eftersom 5 en ökad produktivitetstillväxt även medför att 0 lönerna inom den offentliga sektorn ökar, försämras hållbarheten enligt S2-indikatorn med 0,3 1950 1970 1990 2010 2030 2050 procent av BNP. Källa: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

12.6.3 Internationella bedömningar

Även OECD och EU-kommissionen gör bedömningar av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. 75

73 Det är viktigt att skilja på utträdesålder och pensionsålder . Pensionsåldern är den ålder från vilken individen tar ut sin allmänna ålderspension och utträdesåldern är den ålder då individen lämnar 74 Arbetslösheten och arbetskraftsdeltagandet avser tidigare svensk arbetskraften. Dessa två händelser sker inte nödvändigtvis samtidigt. I definition, dvs. åldersgruppen 16–64 år exklusive heltidsstuderande samtliga beräkningar antas pensionsåldern vara konstant. Utträdesåldern arbetssökande. antas däremot öka något de kommande 20 åren till följd av tidigare 75 OECD (2009), Economic Outlook Interim Report, Paris och EUgenomfört politik. kommissionen (2008), Public Finances in the EMU – 2008, Bryssel.

PROP. 2008/09:100

EU-kommissionen beräknar att S2-indikatorn primära överskotten under perioden 2013–2019 för Sverige är -0,5 procent av BNP, vilket inne- borde ligga på i genomsnitt 0,8 procent av BNP. bär att en utgiftsökning eller skatteminskning på Det finns dock betydande osäkerhet kring be- 0,5 procent av BNP kan genomföras utan att räkningarna. Hållbarheten kan lätt äventyras om finanspolitikens långsiktiga hållbarhet äventyras. en eller flera sämre omständigheter skulle in- Detta kan jämföras med en S2-indikator för träffa. Om exempelvis vårdkostnaderna ökar Euroområdet och EU på 2,3 respektive 2,5 mer än vad som är demografiskt motiverat eller procent av BNP. Det bör poängteras att S2- arbetslösheten blir högre än vad som antas i indikatorn som beräknats av EU-kommissionen grundkalkylen kommer större finanspolitiska inte är direkt jämförbar med S2-indikatorn som åtgärder att behöva genomföras. Om dagens välberäknats i denna proposition. För det första färdssystem ska bibehållas även i framtiden är utgår EU-kommissionens mått från den offent- det därför nödvändigt att underskotten de närliga sektorns bruttoskuld, medan beräkningarna i maste åren är tillfälliga och hanterbara samt att denna proposition utgår från nettoskulden. en stram finanspolitik förs när konjunkturen 76 För det andra görs andra antaganden kring vänder upp. Det är även viktigt att kontinuerlig utvecklingen framöver för den offentliga sektorn följa och analysera finanspolitikens långsiktiga och svensk ekonomi. Exempelvis antar EU- hållbarhet. kommissionen att den ökade medellivslängden även medför bättre hälsa och därmed lägre vårdkostnader vid give n ålder. OECD och EU-kommissionen tar även fram hållbarhetsmått som baserar sig på att skulden ska stabilisera sig på en viss nivå i ett givet framtida år. EU-kommissionen beräknar exempelvis att med en permanent utgiftsökning eller skattesänkning på runt 3 procent av BNP skulle Sveriges Maastrichtskuld stabilisera sig på 60 procent av BNP till 2050. OECD har på ett liknande 77 sätt beräknat att om den offentliga skulden i Sverige ska hållas konstant på 2010 års nivå från 2050 bör en permanent utgiftsökning eller skattesänkning på 0,6 procent av BNP genomföras. I alla de ovannämnde jämförelser ligger Sverige bland de länder som är bäst rustade för att möta de demografiska utmaningarna. 78

12.6.4 Är finanspolitiken långsiktigt hållbar?

Enligt basscenariot är finanspolitiken näst intill långsiktigt hållbar. För att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar i strikt mening skulle skatterna behöva höjas eller utgifterna minskas med motsvarande 0,5 procent av BNP och de

76 Det är teoretiskt sett mer korrekt att utgå från nettoskulden. 77 Detta är den så kallade S1-indikatorn. 78 Se även avsnitt 4.2.1.

13 Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden

PROP. 2008/09:100

13 Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden

13.1 Ändrad fördelning av ändamål Regeringskansliets verksamhet med innebörden och verksamheter på att Kammarkollegiet ska svara för exempelvis utgiftsområden utbetalningar och kontrollmoment gällande vissa

bidrag och anslag, hanteringen av den ekono- Enligt tilläggsbestämmelserna 5.12.1 till riks- miska redovisningen av statliga bolag samt dagsordningen ska beslut om vilka ändamål och kreditförsörjningen vid inrättandet av nya verksamheter som ska innefattas i ett utgifts- myndigheter. område fattas i samband med beslut om den I syfte att renodla Regeringskansliets verkekonomiska vårpropositionen. samhet föreslår regeringen att de ändamål och De nedan föreslagna ändringarna av vilka verksamheter som avser viss anslags- och ändamål och verksamheter som bör innefattas i bolagsredovisning samt kreditförsörjning från olika utgiftsområden bör tillämpas från och med och med 2010 överförs från det under utgifts- 2010. De föreslagna ändringarna beaktas inte i de område 1 Rikets styrelse uppförda anslaget 4:1 beräkningar för utgiftsområden som ingår i Regeringskansliet m.m. till utgiftsområde 2 denna proposition. Inför 2010 har regeringen Samhällsekonomi och finansförvaltning. följande förslag till sådana ändringar. För de beräknade utgiftsområdesramarna för 2010 innebär förslaget att utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning ökar 13.1.1 Ansvar för bidragshantering, med 4 000 000 kronor samtidigt som utgiftsbolagsredovisning m.m. område 1 Rikets styrelse minskar med motsvarande belopp.

Regeringens förslag: De ändamål och verksam- 13.1.2 Länsstyrelsernas uppgifter inom heter som avser vissa administrativa uppgifter körkorts- och yrkestrafikområdet avseende viss anslags- och bolagsredovisning samt kreditförsörjning som finansieras från det under utgiftsområde 1 Rikets styrelse uppförda anslaget 4:1 Regeringskansliet m.m. flyttas till Regeringens förslag: De ändamål och verksamutgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finans- heter som avser Länsstyrelsernas uppgifter inom förvaltning. körkorts- och yrkestrafikområdet som finansieras från det under utgiftsområde 1 Rikets styrelse uppförda anslaget 5:1 Länsstyrelserna Skälen för regeringens förslag: I budgetpro- m.m. flyttas till utgiftsområde 22 Kommunikapositionen för 2009 (prop. 2008/09:1, utg.omr. tioner. 1, s. 37) redovisades förslag om en renodling av

PROP. 2008/09:100

Skälen för regeringens förslag: Transport- Mot denna bakgrund föreslås att de ändamål styrelsen bildades den 1 januari 2009. I syfte att och verksamheter som avser tillsyns- och åstadkomma en högre effektivitet och säkerställa tillståndsverksamhet enligt socialtjänstlagen och en väl fungerande rättssäkerhet har regeringen LSS som finansieras från det under utgiftstidigare meddelat sin avsikt att från och med den område 1 Rikets styrelse uppförda anslaget 5:1 1 januari 2010 föra över de uppgifter som Länsstyrelserna m.m. och det under utgiftslänsstyrelserna i dag har inom körkorts- och område 25 Allmänna bidrag till kommuner yrkestrafikområdet till Transportstyrelsen. uppförda anslaget 1:1 Kommunalekonomisk Mot denna bakgrund föreslår regeringen att utjämning flyttas till utgiftsområde 9 Hälsovård, de ändamål och verksamheter avseende kör- sjukvård och social omsorg. För de beräknade korts- och yrkestrafikområdet som bedrivs av utgiftsområdesramarna för 2010 innebär förlänsstyrelserna överförs från det under utgifts- slaget att utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård område 1 Rikets styrelse uppförda anslaget 5:1 och social omsorg ökar med 227 000 000 kronor, Länsstyrelserna m.m. till utgiftsområde 22 Kom- att utgiftsområde 1 Rikets styrelse minskar med munikationer. 195 000 000 kronor och att utgiftsområde 25 För de beräknade utgiftsområdesramarna för Allmänna bidrag till kommuner minskar med 2010 innebär förslaget att utgiftsområde 22 32 000 000 kronor. Kommunikationer ökar med 129 000 000 kronor och att utgiftsområde 1 Rikets styrelse minskar med motsvarande belopp. 13.1.4 Ansvar för e-förvaltning,

rättsinformation m.m.

13.1.3 Tillsyns- och tillståndsverksamhet enligt socialtjänstlagen m.m.

Regeringens förslag: De ändamål och verksamheter som avser elektronisk förvaltning (e- Regeringens förslag: De ändamål och verksam- normering och E-delegationen) samt rättsinheter som avser tillsyns- och tillståndsverksam- formationssystemet och som finansieras från de het enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen under utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och (1993:387) om stöd och service till vissa finansförvaltning uppförda anslagen 1:1 Statsfunktionshindrade och som finansieras från det kontoret respektive 1:3 Avveckling av Verket för under utgiftsområde 1 Rikets styrelse uppförda förvaltningsutveckling m.m. flyttas till utgiftsanslaget 5:1 Länsstyrelserna m.m. och det under område 1 Rikets styrelse respektive utgiftsutgiftsområde 25 Allmänna bidrag till område 4 Rättsväsendet. kommuner uppförda anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning flyttas till utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg. Skälen för regeringens förslag: I och med avvecklingen av Verket för förvaltningsutveckling (Verva) överfördes ansvaret för rätts- Skälen för regeringens förslag: I propositionen informationssystemet och verksamheten kring Samordnad och tydlig tillsyn av socialtjänsten webbplatsen lagrummet.se från Verva till (prop. 2008/09:160) gör regeringen bedöm- Sveriges Domstolar. Vidare överfördes ansvaret ningen att Socialstyrelsen har bäst förutsätt- för arbetet med normering inom elektronisk ningar att skapa en samlad och effektiv tillsyn av förvaltning till Regeringskansliet. Föreskriftsverksamhet som bedrivs enligt socialtjänstlagen rätten inom informationssäkerhetsområdet (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och övergick till myndigheten för samhällsskydd och service till vissa funktionshindrade (LSS) samt beredskap i samband med bildandet av verksamheter inom hälso- och sjukvården. I myndigheten den 1 januari 2009. Under våren propositionen föreslår därför regeringen att 2009 har dessutom en särskild e-delegation Socialstyrelsen ensam ska ha ansvaret för all inrättats. tillsyn av tillståndspliktig enskilt driven I syfte att utveckla, effektivisera och tydligverksamhet enligt socialtjänstlagen och LSS – göra de förändringar av verksamhetsansvar m.m. såväl den löpande som den övergripande. som skett i samband med avvecklingen av Verva,

PROP. 2008/09:100

föreslår regeringen att de ändamål och verk- att ansvara för i princip alla pensionsfrågor som samheter som avser elektronisk förvaltning samt staten ansvarar för. Det innebär att myndigheten rättsinformationssystemet, och som finansieras utöver ålderspension i form av inkomstpension, från de under utgiftsområde 2 Samhällsekonomi tilläggspension, premiepension och garantioch finansförvaltning uppförda anslagen 1:1 pension, även ska hantera frågor om efter- Statskontoret respektive 1:3 Avveckling av Verket levandepension och äldreförsörjningsstöd samt för förvaltningsutveckling m.m. , flyttas till utgifts- bostadstillägg till pensionärer kopplade till dessa område 1 Rikets styrelse respektive utgifts- förmåner. område 4 Rättsväsendet. Av detta skäl föreslår regeringen att de För de beräknade utgiftsområdesramarna för ändamål och verksamheter som avser premie- 2010 innebär förslaget att utgiftsområde 1 Rikets pensionsadministration flyttas från utgiftsomstyrelse ökar med 18 900 000 kronor, att utgifts- råde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning område 4 Rättsväsendet ökar med 3 400 000 till utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet för kronor och att utgiftsområde 2 Samhällseko- ålderdom. Dessutom föreslår regeringen att de nomi och finansförvaltning minskar med ändamål och verksamheter som rör Försäkrings- 22 300 000 kronor. kassans administration av verksamheter gällande ålderspension, efterlevandepension och äldreförsörjningsstöd samt bostadstillägg kopplade till 13.1.5 Pensionsadministrationen och dessa förmåner som finansieras från det under bildandet av den särskilda utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid pensionsmyndigheten sjukdom och handikapp uppförda anslaget 2:1 Försäkringskassan flyttas till utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom. För de beräknade utgiftsområdesramarna för Regeringens förslag: De ändamål och verksam- 2010 innebär förslaget att utgiftsområde 11 heter som avser premiepensionsadministration Ekonomisk trygghet vid ålderdom ökar med flyttas från utgiftsområde 2 Samhällsekonomi 154 000 000 kronor och att utgiftsområde 10 och finansförvaltning till utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handi- Ekonomisk trygghet vid ålderdom. kapp minskar med motsvarande belopp. De ändamål och verksamheter som rör Försäkringskassans administration av ålderspension, efterlevandepension och äldreförsörjningsstöd 13.1.6 Viss verksamhet inom samt bostadstillägg till pensionärer kopplade till polisorganisationen dessa förmåner som finansieras från det under utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp uppförda anslaget 2:1 Försäkringskassan flyttas till utgiftsområde 11 Regeringens förslag: De ändamål och verksam- Ekonomisk trygghet vid ålderdom. heter vid sekretariatet för Rådet för rättsväsendets informationsförsörjning (RIF-rådet) som finansieras från det under utgiftsområde 4 Skälen för regeringens förslag: En ny pensions- Rättsväsendet uppförda anslaget 1:1 Polismyndighet ska inrättas den 1 januari 2010. organisationen flyttas till utgiftsområde 1 Rikets Riksdagen har godkänt att Premiepensions- styrelse. myndigheten (PPM) avvecklas i samband med utgången av 2009 (prop. 2008/09:1, utg.omr. 2, bet. 2008/09:FiU2, rskr. 2008/09:147). PPM:s Skälen för regeringens förslag: I enlighet med verksamhet och de delar av Försäkringskassan regeringsbeslut den 5 mars 2009 har Regeringssom avser pensionshantering ska föras över till kansliet övertagit ordförandeskapet i Rådet för den nya pensionsmyndigheten. rättsväsendets informationsförsörjning (RIF- Den nya myndigheten skapas i syfte att på ett rådet). Genom beslutet upphör rådets sekretariat bättre sätt svara upp mot medborgarnas behov (RIF-kansliet) vid Rikspolisstyrelsen samtidigt av kunskap och information i frågor rörande som ansvaret för sekretariatets uppgifter övergår ålderspensioner. Den nya myndigheten kommer till Regeringskansliet.

PROP. 2008/09:100

Av detta skäl föreslås att de ändamål och 13.1.8 Strategisk satsning på verksamheter avseende sekretariatet för Rådet vårdvetenskap för rättsväsendets informationsförsörjning som finansieras från det under utgiftsområde 4 Rättsväsendet uppförda anslaget 1:1 Polisorganisationen flyttas till utgiftsområde 1 Rikets styrelse. Regeringens förslag: Delar av de ändamål och den För de beräknade utgiftsområdesramarna för verksamhet avseende regeringens strategiska 2010 innebär förslaget att utgiftsområde 1 Rikets satsning på vårdvetenskap som finansieras från styrelse ökar med 6 000 000 kronor och att det under utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård utgiftsområde 4 Rättsväsendet minskar med och social omsorg uppförda anslaget 8:2 motsvarande belopp. Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap: Forskning flyttas till utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning.

13.1.7 Sveriges ansvar som värdland för Världssjöuniversitetet

Skälen för regeringens förslag: I propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) redogörs för särskilda satsningar på Regeringens förslag: De ändamål och de strategiska forskningsområden och hur dessa ska verksamheter som avser Sveriges förpliktelser finansieras. I propositionen bedöms att genomsom värdland i förhållande till Världssjö- förandet av den strategiska satsningen för universitetet och som finansieras från det under vårdvetenskap överförs från Forskningsrådet för utgiftsområde 7 Internationellt bistånd uppförda arbetsliv och socialvetenskap till Vetenskapsanslaget 1:1 Biståndsverksamhet flyttas till rådet. utgiftsområde 22 Kommunikationer. Av detta skäl föreslås att delar av de ändamål och verksamheter avseende regeringens strategiska satsning på vårdvetenskap som finansieras Skälen för regeringens förslag: Sverige är från det under utgiftsområde 9 Hälsovård, genom avtal med den Internationella sjöfarts- sjukvård och social omsorg uppförda anslaget organisationen (International Maritime Orga- 8:2 Forskningsrådet för arbetsliv och socialnisation, IMO) värdland för Världssjö- vetenskap: Forskning flyttas till utgiftsområde 16 universitetet (World Maritime University, Utbildning och universitetsforskning. WMU) sedan 1983. För att samla ansvaret för För de beräknade utgiftsområdesramarna för Sveriges förpliktelser avseende den Interna- 2010 innebär förslaget att utgiftsområde 16 tionella sjöfartsorganisationen föreslår reger- Utbildning och universitetsforskning ökar med ingen att de ändamål och de verksamheter som 20 000 000 kronor och att utgiftsområde 9 avser Sveriges förpliktelser som värdland för Hälsovård, sjukvård och social omsorg minskar WMU som finansieras från det under med motsvarande belopp. utgiftsområde 7 Internationellt bistånd uppförda anslaget 1:1 Biståndsverksamhet flyttas till utgiftsområde 22 Kommunikationer. 13.1.9 Vissa verksamheter inom För de beräknade utgiftsområdesramarna för kulturområdet för personer med 2010 innebär förslaget att utgiftsområde 22 funktionsnedsättning m.m. Kommunikationer ökar med 25 000 000 kronor och att utgiftsområde 7 Internationellt bistånd minskar med motsvarande belopp. Regeringens förslag: Delar av de ändamål och verksamheter inom kulturområdet som är av betydelse för personer med funktionsnedsättning och som finansieras från det under utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg uppförda anslaget 4:2 Bidrag till viss verksamhet för personer med funktionshinder

PROP. 2008/09:100

flyttas till utgiftsområde 17 Kultur, medier, genom att ansvaret för vissa sektorsspecifika trossamfund och fritid. ekonomiska uppgifter förs över från Statens skolverk och Socialstyrelsen till SCB (SOU 2009:25). Regeringen ser flera fördelar med att Skälen för regeringens förslag: Regeringen ge SCB ett samlat statistikansvar för alla de bedömer att stöd för att främja möjligheterna för uppgifter som samlas in genom Räkenskapspersoner med funktionsnedsättning att ta del av sammandraget, dvs. den detaljerade redogörelsen samhällslivet bör hanteras inom respektive för kommunernas och landstingens kostnader. utgiftsområde. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att Mot den bakgrunden föreslår regeringen att de ändamål och verksamheter som avser sektorsdelar av de ändamål och verksamheter inom specifika ekonomiska uppgifter om primärkomkulturområdet som är av betydelse för personer munerna och som finansieras från det under med funktionsnedsättning som finansieras från utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsdet under utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård forskning uppförda anslaget 1:1 Statens skolverk och social omsorg uppförda anslaget 4:2 Bidrag respektive det under utgiftsområde 9 Hälsovård, till viss verksamhet för personer med funktions- sjukvård och social omsorg uppförda anslaget hinder flyttas till utgiftsområde 17 Kultur, 9:1 Socialstyrelsen flyttas till utgiftsområde 2 medier, trossamfund och fritid. Den verksamhet Samhällsekonomi och finansförvaltning. som berörs är bl.a. åtgärder för att stärka För de beräknade utgiftsområdesramarna för teckenspråkets ställning samt viss produktion av 2010 innebär förslaget att utgiftsområde 2 punktskrift. Samhällsekonomi och finansförvaltning ökar För de beräknade utgiftsområdesramarna för med 2 000 000 kronor, att utgiftsområde 16 2010 innebär förslaget att utgiftsområde 17 Utbildning och universitetsforskning minskar Kultur, medier, trossamfund och fritid ökar med med 1 000 000 kronor och att utgiftsområde 9 4 296 000 kronor och att utgiftsområde 9 Hälso- Hälsovård, sjukvård och social omsorg minskar vård, sjukvård och social omsorg minskar med med 1 000 000 kronor. motsvarande belopp.

13.1.11 Överföring av viss verksamhet som

13.1.10 Sektorsspecifika ekonomiska avser studiestöd uppgifter om primärkommunerna

Regeringens förslag: De ändamål och verksamheter som finansieras från de under utgifts- Regeringens förslag: De ändamål och verksam- område 16 Utbildning och universitetsforskning heter som avser sektorsspecifika ekonomiska uppförda anslagen 4:1 Centrala studiestödsnämnden m.m. och 4:2 Överklagandenämnden uppgifter om primärkommunerna och som för studiestöd flyttas till utgiftsområde 15 Studiefinansieras från det under utgiftsområde 16 stöd. Utbildning och universitetsforskning uppförda anslaget 1:1 Statens skolverk respektive det under utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg uppförda anslaget 9:1 Socialstyrelsen Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande flyttas till utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och indelningen för utgiftsområde 15 Studiestöd och finansförvaltning. 16 Utbildning och universitetsforskning är inte ändamålsenlig. Verksamheterna hos Centrala studiestödsnämnden och Överklagandenämnden för studiestöd hänger intimt ihop med den Skälen för regeringens förslag: En särskild verksamhet som bedrivs under utgiftsområde 15 utredare har fått i uppdrag att göra en översyn av Studiestöd. För att få en sammanhållen statistikinsamlingen avseende kommunal ekonomi och verksamhet (dir. 2007:146). Utredaren verksamhets- och resultatredovisning bör alla har till regeringen lämnat ett förslag om att ge anslag som hör till studiestödsverksamheten Statistiska centralbyrån (SCB) ett samlat ansvar redovisas under utgiftsområde 15 Studiestöd. Av detta skäl föreslår regeringen att de ändamål och för ekonomisk statistik om primärkommunerna

PROP. 2008/09:100

verksamheter som finansieras från de under regeringen att de ändamål och verksamheter utgiftsområde 16 Utbildning och universitets- avseende Innovationsbron som finansieras från forskning uppförda anslagen 4:1 Centrala det under utgiftsområde 16 Utbildning och studiestödsnämnden m.m. och 4:2 Överklagande- universitetens forskning uppförda anslaget nämnden för studiestöd flyttas till utgiftsområde 2:56 Särskilda utgifter inom universitet och 15 Studiestöd. högskolor m.m. flyttas till utgiftsområde 24 För de beräknade utgiftsområdesramarna för Näringsliv. 2010 innebär förslaget att utgiftsområde 15 För de beräknade utgiftsramarna för 2010 Studiestöd ökar med 434 337 000 kronor och innebär förslaget att utgiftsområde 24 Näringsliv utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsökar med 50 000 000 kronor och att utgiftsforskning minskar med motsvarande belopp. område 16 Utbildning och universitetsforskning minskar med motsvarande belopp.

13.1.12 Innovationsbron

13.2 Ändrat namn på utgiftsområde

Regeringens förslag: De ändamål och verksamheter avseende Innovationsbron AB som Regeringens förslag: Utgiftsområde 23 ändrar finansieras från det under utgiftsområde 16 namn till Areella näringar, landsbygd och Utbildning och universitetsforskning uppförda livsmedel. anslaget 2:56 Särskilda utgifter inom universitet och högskolor m.m. flyttas till utgiftsområde 24 Näringsliv. Skälen för regeringens förslag: För att tydliggöra vilken verksamhet som bedrivs inom utgiftsområde 23 Jord- och skogsbruk, fiske Skälen för regeringens förslag: I proposi- med anslutande näringar bör utgiftsområdet byta tionen Ett lyft för forskning och innovation namn till Areella näringar, landsbygd och ( prop. 2008/09:50 ) bedömdes att det borde livsmedel. ske en ökad satsning på Innovationsbron AB Till de areella näringarna räknas näringar som för tidig marknadskompletterande sådd- använder biologiska och naturgeografiska finansiering och affärsutveckling med syfte att resurser på land och i vatten. Hit räknas således öka skapandet av forsknings- och kunskaps- jordbruk, skogsbruk, fiskerinäringen, jakten och relaterade affärsidéer med stor marknads- rennäringen. potential. Medlen används för bolagets verk- Förslaget medför ändringar i riksdagsordsamhet inom kommersialisering av forskning ningen. Ett lagförslag i ärendet finns i avsnitt 3.1. och innovation. Mot denna bakgrund föreslår

Bilaga 1 Tabellsamling makroekonomisk utveckling och offentliga finanser

PROP. 2008/09:100 BILAGA 1 Bilaga 1

Tabellsamling makroekonomisk utveckling och offentliga finanser

Innehållsförteckning

Tabeller till avsnitt 6.3 Arbetsmarknad, resursutnyttjande, löner och Tabeller till avsnitt 9 Finansiellt sparande, statsbudgetens saldo och

PROP. 2008/09:100 BILAGA 1

Tabeller till avsnitt 6.1 Internationell och finansiell ekonomi

Tabell 1 BNP-tillväxt

Procentuell förändring 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Källor: Consensus Economics, Eurostat, OECD, U.S. Department of Commerce och egna beräkningar.

Tabell 2 Ränte- och valutakursprognos, slutkurs

Värde vid respektive års slut 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Källor: Riksbanken, Reuters och egna beräkningar.

Tabell 3 Ränte- och valutakursprognos, årsgenomsnitt

Årsgenomsnitt 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Källor: Riksbanken, Reuters och egna beräkningar.

PROP. 2008/09:100 BILAGA 1

Tabeller till avsnitt 6.2 Svensk efterfrågan och produktion

Tabell 4 Försörjningsbalans

Mdkr Procentuell volymförändring 1 2008 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hushållens konsumtionsutgifter 1 467 2,0 2,6 2,7 2,3 3,0 -0,2 -2,6 0,6 2,3 3,5

2 Lagerinvesteringar 4 0,2 -0,3 0,0 0,2 0,8 -0,7 -0,5 0,0 0,2 0,0 Export 1 710 4,0 11,0 6,6 8,9 5,8 1,7 -8,4 2,7 6,1 8,5 Import 1 477 3,8 6,8 7,0 8,7 9,4 3,0 -8,3 1,8 5,8 8,3

BNP 3 158 1,9 4,1 3,3 4,2 2,6 -0,2 -4,2 0,2 2,4 4,0

BNP, kalenderkorrigerad – 2,1 3,5 3,3 4,6 2,7 -0,6 -4,0 -0,1 2,5 4,4

1 I löpande priser. 2 Bidrag till BNP-tillväxt. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Tabell 5 Bidrag till tillväxt

Procentenheter 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Lagerinvesteringar 0,2 -0,3 0,0 0,2 0,8 -0,7 -0,5 0,0 0,2 0,0

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Tabell 6 Export och import av varor och tjänster samt prisutveckling

Mdkr Procentuell volymförändring 1 2008 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Export Varuexport 1 207 4,9 10,1 5,0 7,6 3,1 1,0 -11,3 2,6 5,9 8,6 2 Bearbetade varor 964 4,9 10,2 4,6 8,0 3,9 -0,3 -12,5 2,7 6,4 9,8 Tjänsteexport 503 1,3 13,4 11,7 12,5 13,3 3,5 -1,3 3,0 6,5 8,4 Total export 1 710 4,0 11,0 6,6 8,9 5,8 1,7 -8,4 2,7 6,1 8,5 Exportpris -1,9 -0,5 2,8 2,9 2,0 4,2 1,5 -1,4 0,3 0,7 Import Varuimport 1 082 5,7 7,9 7,4 9,0 9,2 2,3 -10,0 1,8 5,8 8,1 Bearbetade varor 2 762 4,5 9,9 8,9 10,9 11,9 0,6 -14,0 1,5 6,1 8,9 Tjänsteimport 396 -1,2 4,0 5,6 7,8 10,1 4,9 -3,6 1,5 5,8 8,7 Total import 1 477 3,8 6,8 7,0 8,7 9,4 3,0 -8,3 1,8 5,8 8,3 Importpris -2,0 0,9 4,6 3,2 -0,1 4,3 1,6 0,0 0,5 1,5 1 I löpande priser. 2 Varugrupper enligt SNI. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2008/09:100 BILAGA 1

Tabell 7 Fasta bruttoinvesteringar

Mdkr Procentuell volymförändring 2008 1 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2

2

1 I löpande priser. 2 Exklusive bostäder. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2008/09:100 BILAGA 1

Tabell 8 Hushållens ekonomi

Hushållens inkomster

Mdkr Procentuell förändring, löpande priser 1 2008 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2 Real disponibel inkomst 1 516 1,4 1,3 1,2 3,3 3,6 3,3 1,2 -0,5 1,1 1,8 3 Prisindex 1,7 0,9 1,2 1,0 1,1 2,8 1,7 0,9 0,3 0,4 Nominell disponibel inkomst 1 558 3,2 2,1 2,4 4,3 4,8 6,2 2,9 0,4 1,4 2,2 varav 4 Lönesumma 1 309 2,4 2,6 3,6 5,4 7,0 5,8 -1,1 -0,9 1,6 3,3 Övriga faktorinkomster 261 4,2 -0,9 4,6 8,8 2,2 2,8 0,5 0,6 1,4 2,8 5 Räntor och utdelningar, netto -4 -0,0 0,6 -0,2 -0,2 -0,5 -0,5 -0,4 0,1 -0,1 -0,3 Offentliga transfereringar 499 7,8 3,5 1,6 1,9 -1,2 1,2 8,0 3,8 2,7 1,3 varav

Hushållens sparande

Mdkr Andel av disponibel inkomst

1 2008 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Eget sparande 91 3,7 2,4 1,0 1,9 2,5 5,9 9,4 8,3 7,2 5,6

Nettosparande i avtalspensioner (inklusive pps) 106 5,9 5,7 6,2 6,4 7,2 6,8 6,7 6,9 6,4 6,1

6

Total sparkvot 198 9,0 7,7 6,8 7,8 9,1 11,9 15,1 14,2 12,8 11,0

Finansiellt sparande 150 7,7 5,8 4,7 5,2 6,3 9,6 13,6 12,8 11,2 9,2

1 I löpande priser. 2 Hushållens reala disponibla inkomst beräknas genom att den nominella inkomsten deflateras med implicitprisindex för hushållens konsumtionsutgifter. 3 Implicitprisindex för hushållens konsumtionsutgifter. 4 Lönesumman motsvarar antalet arbetade timmar multiplicerat med timlön. 5 Vid räntor och utdelningar anges nettobidraget i procentuell volymförändring. 6 Total sparkvot = nettosparande inklusive sparande i avtalspensioner (inklusive premiepensionssparande)/ (disponibel inkomst + nettosparande i avtalspensioner (inkl. PPS)). Anm.: Skillnaden mellan begreppen nettosparande och finansiellt sparande är framför allt att kapitalförslitning på hushållens kapitalstock utgör en avdragspost vid beräkning av nettosparandet, medan investeringsutgifter är en avdragspost vid beräkning av det finansiella sparandet. Om nettoinvesteringarna överstiger kapitalförslitningen blir det finansiella sparandet lägre än nettosparandet. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Tabell 9 Näringslivets produktion

Mdkr Procentuell volymförändring 1 2008 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Tjänsteproducenter 1 350 2,3 3,4 4,3 5,7 3,7 0,2 -3,3 -0,2 2,4 4,0

1 I löpande priser. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2008/09:100 BILAGA 1

Tabell 10 Offentlig produktion

Mdkr Procentuell volymförändring 1 2008 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Kommunal produktion 415 -0,3 1,2 0,6 0,1 0,4 0,7 -0,2 0,3 -0,1 0,0

Statlig produktion 145 1,6 1,5 -1,0 0,1 -0,6 -0,4 1,0 0,8 0,0 -0,4

Total offentlig produktion 560 0,2 1,3 0,2 0,1 0,1 0,4 0,1 0,4 -0,1 -0,1

1 I löpande priser. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Tabell 11 Bytesbalans

Miljarder kronor, löpande priser, om annat ej anges 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Löpande transfereringar -18 -35 -34 -36 -34 -43 -40 -45 -41 -43

Bytesförhållande procentuell utveckling 0,2 -1,3 -1,7 -0,3 2,1 -0,1 -0,2 -1,4 -0,1 -0,8 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Tabell 12 Bruttosparande

Mdkr Procent av BNP 1 2008 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

1 I löpande priser. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Tabell 13 Bruttonationalinkomst (BNI)

Miljarder kronor, löpande priser 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

BNP 2 515 2 625 2 735 2 901 3 064 3 158 3 026 3 043 3 172 3 329

Primära inkomster netto 23 -6 -4 49 73 70 67 73 79 84

BNI 2 538 2 619 2 731 2 949 3 137 3 228 3 093 3 116 3 251 3 413

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2008/09:100 BILAGA 1

Tabeller till avsnitt 6.3 Arbetsmarknad, resursutnyttjande, löner och inflation

Tabell 14 Arbetsmarknad och resursutnyttjande

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Nyckeltal inom arbetsmarknadsområdet

Procentuell förändring om annat ej anges 1

BNP 1,9 4,1 3,3 4,2 2,6 -0,2 -4,2 0,2 2,4 4,0

2

Kalenderkorrigerat 1, 3 BNP 2,1 3,5 3,3 4,6 2,7 -0,6 -4,0 -0,1 2,5 4,4 2, 3 Produktivitet 3,2 4,1 3,0 2,8 -0,7 -1,6 0,2 2,8 3,1 3,8 3 Arbetade timmar -1,1 -0,3 0,2 1,9 3,5 1,0 -4,1 -2,9 -0,6 0,6 3 Medelarbetstid -0,7 0,2 -0,3 0,0 1,1 0,1 -1,1 0,4 0,6 0,2 Sysselsatta, 16–64 år -0,4 -0,5 0,5 1,8 2,4 0,9 -3,0 -3,3 -1,2 0,5 4 Sysselsatta, 15–74 år -0,4 -0,5 0,8 2,0 2,5 1,2 -2,8 -3,3 -1,0 0,6 5 Sysselsättningsgrad, 16–64 år 74,8 74,0 73,9 74,5 75,6 75,7 73,1 70,6 69,7 70,2 6

8 Arbetslöshet, 16–64 år, enl. tid. def. 5,5 6,3 6,0 5,4 4,6 4,6 6,4 7,1 7,6 7,8 9 Programdeltagare 2,0 2,3 2,7 3,0 1,9 1,8 2,9 4,6 5,2 4,6

Deltagare i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program

Tusental personer, årsgenomsnitt

Resursutnyttjandet

9 Procent av potentiell nivå

1 BNP till marknadspris, fasta priser. 2 Arbetsproduktivitet mäts som BNP till baspris per arbetad timme. 3 Konjunkturinstitutets kalenderkorrigering. 4 Officiell arbetsmarknadsstatistik avser åldersgruppen 15–74 år. Åren fram till och med 2004 används OECD:s tillbakaskrivna dataserier, då SCB ännu inte publicerat länkad statistik. 5 Antalet sysselsatta i den aktuella åldersgruppen i procent av befolkningen i denna åldersgrupp. 6 Inkluderar heltidsstuderande arbetssökande (enligt ILO-defintionen). 7 I procent av arbetskraften. 8 Arbetslösa exklusive heltidsstuderande arbetssökande i procent av arbetskraften (exkl. heltidsstuderande arbetssökande). S. k. öppen arbetslöshet. 9 Personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program i procent av arbetskraften 16–64 år. 10 Delarna summerar inte alltid till totalen på grund av avrundning och på grund av att BNP-gapet beräknas utifrån BNP till marknadspris medan delgapen beräknas utifrån BNP till baspris. Källor: OECD, Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

PROP. 2008/09:100 BILAGA 1

Tabell 15 Löneutveckling och inflation

Procentuell förändring om annat ej anges 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Nominell löneutveckling

Konsumentprisernas utveckling

KPI, dec–dec 1,3 0,3 0,9 1,6 3,5 0,9 0,0 0,7 0,9 2,0 KPI, årsgenomsnitt 1,9 0,4 0,5 1,4 2,2 3,4 -0,4 0,3 0,8 1,5 1 KPIX, dec–dec 1,6 0,7 1,2 1,2 2,0 1,4 1,2 0,6 0,3 0,5 KPIX, årsgenomsnitt 2,2 0,8 0,8 1,2 1,2 2,5 1,2 0,7 0,4 0,4 2

3

NPI, dec–dec 0,8 0,1 0,2 1,9 3,8 -0,2 1,5 0,6 0,3 0,5

3

NPI, årsgenomsnitt 1,5 0,1 0,1 1,1 2,7 2,7 0,5 0,7 0,4 0,4

Prisbasbelopp, tusen kronor 38,6 39,3 39,4 39,7 40,3 41,0 42,8 42,4 42,6 42,9

1 Mått på underliggande inflation. I KPIX exkluderas både räntekostnader för egnahem och direkta effekter på konsumentpriserna av förändrade indirekta skatter och subventioner. 2 Mått på underliggande inflation. I KPIF (KPI med fast ränta) hålls den del av förändringen i räntekostnader för egnahem som beror på förändrade räntesatser konstant. Hela förändringen av delindex för räntekostnader för egnahem kommer således från förändringen av kapitalstocken. 3 Statistiska centralbyrån reviderade den 8 april NPI för januari och februari 2009. Detta har inte beaktats i prognosen. Källor: Medlingsinstitutet, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2008/09:100 BILAGA 1

Tabeller till avsnitt 9 Finansiellt sparande, statsbudgetens saldo och skuldutvecklingen

Tabell 16 Offentliga sektorns finanser

Miljarder kronor om annat ej anges 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Inkomster 1 334 1 399 1 491 1 561 1 642 1 669 1 578 1 592 1 640 1 705

Utgifter 1 363 1 384 1 435 1 491 1 526 1 589 1 659 1 708 1 738 1 772

Procent av BNP 54,2 52,7 52,5 51,4 49,8 50,3 54,8 56,1 54,8 53,2 Transfereringar och subventioner 544 561 586 595 589 602 654 680 694 701

Finansiell ställning

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2008/09:100 BILAGA 1

Tabell 17 Statens finanser

Miljarder kronor om annat ej anges 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Bidrag till kommunsektorn 122 122 142 150 159 152 164 159 164 163

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Tabell 18 Ålderspensionssystemet

Miljarder kronor om annat ej anges 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Inkomster 182 191 200 210 223 233 226 226 229 235

Socialförsäkringsavgifter 143 147 151 160 169 178 177 176 179 185 Statliga ålderspensionsavgifter 23 26 27 27 24 24 24 25 24 24

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2008/09:100 BILAGA 1

Tabell 19 Kommunsektorns finanser

Miljarder kronor om annat ej anges 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Inkomster 575 593 630 658 694 734 750 749 764 781

Skatter 403 420 436 454 479 504 507 510 521 537 1 Statsbidrag 90 90 108 114 120 112 122 117 121 121 1 Skatter och statsbidrag , procent av BNP 19,6 19,4 19,9 19,6 19,6 19,5 20,8 20,6 20,2 19,8 Kapitalinkomster 12 12 10 11 12 12 13 11 10 12 2 Övriga inkomster 70 71 76 80 83 107 108 110 111 111

Utgifter 581 588 614 650 685 732 745 761 773 791

Transfereringar till hushåll 25 26 27 28 28 29 31 33 34 35

1 Statsbidrag exklusive mervärdesskatt. 2 Övriga inkomster inkluderar de ersättningar som avser kompensation för ingående mervärdesskatt samt inkomster från den kommunala fastighetsavgiften. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Tabell 20 Finansiellt sparande i offentlig sektor

Procent av BNP, om annat ej anges 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Finansiellt sparande, miljarder kronor -29 15 55 70 116 80 -81 -116 -98 -67 Finansiellt sparande -1,2 0,6 2,0 2,4 3,8 2,5 -2,7 -3,8 -3,1 -2,0 Justering för konjunkturläge 0,6 0,1 -0,4 -1,2 -1,0 1,0 3,9 4,8 4,3 3,4 1 Justering för engångseffekter 0,0 -0,4 -0,5 0,0 0,0 -0,3 -0,1 0,0 0,0 0,0 Justering, extraordinära kapitalvinster 0,2 0,1 -0,2 -0,5 -0,8 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 Strukturellt sparande -0,4 0,4 1,0 0,7 2,0 3,3 1,2 1,0 1,2 1,4 Finansiellt sparande, genomsnitt från 2000 0,7 0,7 0,9 1,1 1,5 1,6 1,1 0,7 0,4 0,2 Produktionsgap, procent -1,0 -0,1 0,7 2,3 1,9 -1,8 -7,2 -8,7 -7,9 -6,2 1 Engångseffekterna 2004 och 2005 förklaras av ökade skatteintäkter p.g.a. att vissa bolag återfört hela eller delar av sina avsättningar till periodiseringsfonder till beskattning. Engångseffekten 2008 och 2009 beror på nya regler avseende byggmoms som tillfälligt ökar momsinbetalningarna med 8 miljarder kronor 2008 och 2 miljarder kronor 2009. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Bilaga 2 Utvärdering av makroekonomiska prognoser

PROP. 2008/09:100 BILAGA 2

Tabellförteckning

3 Regeringens prognoser för 2009 i budgetpropositionen för 2009, propositionen Åtgärder för jobb och omställning och 2009 års

PROP. 2008/09:100 BILAGA 2

Diagramförteckning

PROP. 2008/09:100 BILAGA 2

Regeringens makroekonomiska prognoser utgör i konsumentprisindex, KPI – underskattade underlag för statsbudgeten och för regeringens utfallet, medan de sista två överskattade det. utformning av den ekonomiska politiken. Den ekonomiska politiken är i hög grad målstyrd.

Tabell 1 Regeringens prognoser och utfallet för 2008

Flera av regeringens uttalade mål – t.ex. målet Procentuell förändring där annat ej anges om överskott i den offentliga sektorns finansiella Vår Höst Vår Höst Jan Utfall 2007 2007 2008 2008 2009 2008 sparande – är relaterade till den makroekonomiska utvecklingen. Hög precision i progno- BNP 3,3 3,2 2,1 1,5 1,0 -0,2 serna är således av stor betydelse. Ett viktigt led i Hushållens kons. 3,8 3,8 2,8 1,8 1,1 -0,2 att förbättra prognosernas precision är att utvär- 1 Offentlig kons. 1,4 1,0 0,6 0,4 1,1 1,3 dera tidigare prognoser. Bruttoinvesteringar 3,4 4,6 4,1 3,0 3,7 3,5 I denna bilaga redogörs för hur väl de fem Lagerinvesteringar 2 0,1 0,0 -0,3 -0,5 -0,3 -0,7 prognoserna för 2008 som regeringen redovisade Export 6,3 6,0 5,5 4,6 2,8 1,7 under 2007, 2008 och 2009 förhöll sig till Import 6,7 6,5 6,1 4,3 3,8 3,0 utfallet . I likhet med tidigare prognosutvärde- 1 ringar jämförs dessutom regeringens prognoser Industriproduktion 4,8 4,0 2,6 1,1 -0,2 -3,0 med prognoser gjorda av andra konjunkturbe- Antal sysselsatta 0,9 1,2 0,9 1,2 1,0 0,9 dömare. Utvärderingen innehåller även en analys Produktivitet 2,1 1,8 0,5 -0,7 -1,2 -1,8 av förändringar i prognosen jämfört med föregå- Medelarbetstid 0,2 0,2 0,7 1,0 1,1 0,7 ende prognos. Syftet med denna jämförelse är att Öppen arbetslöshet, belysa motiven till förändringarna i prognosen. 16–64 år 3 4,1 4,0 4,3 4,4 4,5 4,6 4 Arbetslöshet, 16–64 år – 5,5 5,9 6,0 6,1 6,1 5 KPI 2,3 2,8 3,2 3,8 3,5 3,4 Reporänta 6 4,50 4,50 4,25 4,75 2,00 2,00 1 Statistiska centralbyråns nya metod för att beräkna offentlig konsumtion

1 Regeringens prognoser för 2008 innebär att det kan bli stora skillnader mellan preliminärt årsutfall och de

slutgiltiga årsberäkningarna. För 2008 finns än så länge bara preliminärt utfall. Regeringens prognoser tar sikte på det preliminära utfallet. BNP minskade med 0,2 procent 2008 enligt det 2 Förändring uttryckt i procent av BNP föregående år. 3 Arbetslösa exklusive heltidsstuderande arbetssökande i procent av arbets– preliminära utfallet från nationalräkenskaperna kraften exklusive heltidsstuderande arbetssökande. 4 (se tabell 1). Tillväxten överskattades rejält i Procent av arbetskraften. 5 Årsgenomsnitt. samtliga prognoser som gjordes i de ekonomiska 6 Reporänta vid årets slut. Källor: Statistiska centralbyrån, Riksbanken och egna beräkningar. vårpropositionerna och budgetpropositionerna under 2007 och 2008 samt i propositionen Åtgärder för jobb och omställning (prop. 2008/09:97) som publicerades i januari 2009.

1.1 BNP-prognoser under 2007, 2008

Arbetslösheten enligt den tidigare definitio-

och i propositionen Åtgärder för jobb

nen, den så kallade öppna arbetslösheten, under-

och omställning

skattades i prognoserna för 2008, särskilt i de prognoser som gjordes under 2007. De senaste Prognoserna under 2007 förutsåg, men underåren har fokus successivt flyttats till arbetslös- skattade grovt, dämpningen i BNP-tillväxten heten enligt ILO-definitionen. Till en början 2008. Särskilt tydligt är detta när det gäller publicerades dock endast prognoser för ålders- exportprognoserna, som vilade på bedömningen gruppen 16–64 år. Dessa prognoser har genom- att en mild global konjunkturavmattning var gående fallit något bättre ut än prognoserna för nära förestående. Höga disponibelinkomstököppen arbetslöshet (se tabell 1). ningar, hög sysselsättning och god förmögen- De första tre prognoserna för inflationen – hetsställning bedömdes leda till stark konsummätt som den genomsnittliga årliga förändringen tion hos hushållen, vilket kontrasterar mot det fall i konsumtionen som sedan inträffade. Liksom de flesta övriga efterfrågekomponenter överskattades importprognosen och den kraftiga lageravvecklingen förutsågs inte alls. Däremot 1 Prognoserna utvärderades mot följande utfall: SCB publicerade låg prognoserna för tillväxttakten i den offentliga preliminärt BNP-utfall den 27 februari 2009, inflationsutfall den 13 konsumtionen och även investeringsprognojanuari 2009 och AKU-utfall den 29 januari 2009. serna nära det preliminära utfallet.

PROP. 2008/09:100 BILAGA 2

Under 2008 blev det allt tydligare att den fi- sitionen Åtgärder för jobb och omställning

nansiella oron skulle komma att påverka den justerades prognosen för arbetslöshet upp ytter-

reala ekonomin väsentligt. Samtliga försörj- ligare något.

ningsbalanskomponenter reviderades ned allt-

eftersom året fortskred. Trots detta kan man i

efterhand konstatera att tillväxtprognoserna för

1.3 Inflationsprognoser under 2007,

hushållens konsumtion, lagerinvesteringarna,

2008 och i propositionen Åtgärder

exporten och importen var alltför optimistiska.

för jobb och omställning

Offentlig konsumtion kom däremot att utveck-

las starkare än prognoserna under 2008. Brutto- Av de fem inflationsprognoser för 2008 som investeringarna hamnade någonstans mittemelredovisades 2007, 2008 och 2009 underskattade lan de två prognoser som gjordes under året. de tre första den genomsnittliga KPI-inflationen I propositionen Åtgärder för jobb och omför året medan de två sista överskattade den. ställning reviderades BNP-tillväxten för 2008 Underskattningen var som störst i den första ner. Det skulle senare visa sig att nedrevideinflationsprognosen men minskade successivt i ringen var långt ifrån tillräcklig och att tillväxtde två därpå följande prognoserna. Att inflatiotakterna i nästan alla försörjningsbalanskomponen överskattades hösten 2008 beror i viss mån nenter överskattades. på att SCB i september, i samband med att de

publicerade utfall för augusti, reviderade ned

inflationsutfallet för januari–juli 2008. Progno-

1.2 Arbetsmarknadsprognoser under sen byggde alltså på ett för högt utfall. Men

2007, 2008 och i propositionen överskattningen beror i huvudsak på att den

Åtgärder för jobb och omställning internationella finanskris som slog till med kraft

under senare delen av september 2008 inte förut-

I de prognoser som regeringen gjorde 2007 sågs i prognosen. I propositionen Åtgärder för

förutsågs den öppna arbetslösheten sjunka jobb och omställning hann inte Riksbankens

ytterligare 2008, till följd av fortsatt hög efter- kraftiga räntesänkning i december, med syfte att

frågan på arbetskraft i det konjunkturläge som dämpa effekterna av finanskrisen, räknas in i

väntades. Utbudsstimulerande reformer bedöm- KPI-inflationen. Detta gjorde att utfallet för

des mildra risken för överhettning på arbets- december överskattades så kraftigt att det till

marknaden och därmed skapa förutsättningar och med slog något på årsgenomsnittet.

för ökad sysselsättning. Dessutom väntades

jobb- och utvecklingsgarantin medföra att fler

långtidsarbetslösa skulle komma att delta i

arbetsmarknadspolitiska program och därmed

2 Jämförelse med andra

inte räknas till de öppet arbetslösa. I budgetpro-

prognosmakare

positionen för 2008 publicerades även en

prognos för arbetslöshet enligt ILO-definitio- Ett sätt att utvärdera regeringens prognoser är nen. För 2008 väntades fallande arbetslöshet att jämföra prognosfelen för några centrala variäven enligt detta sätt att räkna. abler mellan olika prognosmakare. En sådan En upprevidering av arbetslösheten gjordes i prognosjämförelse är emellertid förknippad med 2008 års ekonomiska vårproposition för 2008. flera begränsningar och blir lätt missvisande. Till Detta berodde främst på ett statistikfel som exempel publiceras prognoserna vid olika fanns i Arbetskraftsundersökningarna då tidpunkter, vilket gör att prognosmakarna inte budgetpropositionen för 2008 publicerades, men alltid har tillgång till samma informationsmängd. även på att BNP-tillväxten förutsågs bli lägre än Detta blir särskilt tydligt när högfrekventa varitidigare väntat. abler från finansiella marknader eller månadsfre- I budgetpropositionen för 2009 höjdes kvent data som inflation och arbetslöshet analyarbetslöshetsprognosen ytterligare något, då seras, eller när en bedömare har tillgång till indikatorer visade på svagare efterfrågan på arsärskilt viktig information såsom ett nytt utfall betskraft. Sysselsättningen fortsatte att utvecklas från nationalräkenskaperna. Detta är särskilt svagare än tidigare förutsett, samtidigt som arviktigt när snabba vändningar i ekonomin betskraften kom in i linje med prognos. I propo-

PROP. 2008/09:100 BILAGA 2

inträffar. I denna jämförelse görs ett försök att Samtliga prognosmakare överskattade BNPreducera detta problem genom att jämföra tillväxten 2008 betydligt i sina prognoser som prognoser publicerade vid i stort sett samma tid- gjordes 2007 och 2008. Prognosfelen för 2008 punkt. var större i prognoserna som gjordes under 2007 Prognosantagandena skiljer sig dessutom i än i de som gjordes under 2008. Ju fler signaler flera fall mellan olika prognosmakare. Reger- man fick om den svaga ekonomiska utveckingen utgår exempelvis från redan beslutade, lingen, desto mer reviderades BNP ned. I eller i propositionen föreslagna, ekonomisk- efterhand skulle det visa sig att ingen reviderade politiska åtgärder. Andra prognosmakare gör ned tillräckligt och att BNP-utvecklingen explicita antagande om den framtida ekonomiska överraskade negativt. Det genomsnittliga absopolitiken. I det korta prognosperspektivet kan luta prognosfelet avseende BNP-tillväxten för detta innebära en informationsfördel för reger- 2008 var ungefär 2,7 procentenheter. Detta var ingen. Längre fram i prognosperioden finns det mycket större än det genomsnittliga absoluta dock en risk att regeringens prognoser, allt annat prognosfelet 1990–2007, som var 0,8 procentlika, är behäftade med större prognosfel då enheter. Jämfört med prognosåret 2007, för regeringen inte kan ta hänsyn till förväntad, men vilket det absoluta prognosfelet var 0,7 procentännu ej beslutad ekonomisk politik. Dessa enheter, var prognosprecisionen för 2008 också skillnader beaktas inte då prognoserna jämförs. mycket sämre. Detta visar hur svårt det är att Trots dessa svårigheter kan en jämförande analys prognostisera kraftiga svängningar i ekonomin. ge en uppfattning om tillförlitligheten hos olika konjunkturbedömare, och kanske också hur

Diagram 2 Genomsnittliga absoluta prognosfel för 2008 för inflation

stora prognosfel som kan betraktas som Procentenheter normala. Syftet är dock inte att rangordna olika 1,2 prognosmakare.

1,0

Diagram 1 Genomsnittliga absoluta prognosfel för 2008 för

BNP 0,8 Procentenheter 4,0 0,6

3,5 0,4 3,0 0,2 2,5 2,0 0,0 SWB KI SN SHB REG NB SEB RB OECD 1,5 (-7) (-2) (-2) (-1) (0) (1) (1) (4) (8) 1,0 Anm.: Genomsnitten avser de fel, i absoluta tal, som gjordes i fyra prognoser avseende 2008, dvs. på våren och hösten 2007, samt på våren och hösten 2008. 0,5 Siffrorna inom parentes visar när respektive prognosinstituts prognos genomsnittligt publiceras i förhållande till regeringens prognos mätt i veckor. Prognos- 0,0 urvalet har gjorts så att tidpunkten för prognosen i så stor utsträckning som SWB KI SN SHB REG NB SEB RB OECD möjligt sammanfaller med regeringens tidpunkt för publicering. Instituten är: (-7) (-2) (-2) (-1) (0) (1) (1) (4) (8) Swedbank (SWB), Konjunkturinstitutet (KI), Svenskt Näringsliv (SN), Handelsbanken (SHB), regeringen (REG), Nordea (NB), SEB, Riksbanken (RB) och Anm.: Genomsnitten avser de fel, i absoluta tal, som gjordes i fyra prognoser Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD). avseende 2008, dvs. på våren och hösten 2007, samt på våren och hösten 2008. Källor: Statistiska centralbyrån, respektive konjunkturbedömare och egna Siffrorna inom parentes visar när respektive prognosinstituts prognos genom- beräkningar. snittligt publiceras i förhållande till regeringens prognos mätt i veckor. Prognosurvalet har gjorts så att tidpunkten för prognosen i så stor utsträckning som Alla inflationsprognoser som gjordes 2007 möjligt sammanfaller med regeringens tidpunkt för publicering. Instituten är: Swedbank (SWB), Konjunkturinstitutet (KI), Svenskt Näringsliv (SN), Handelsbanken (SHB), regeringen (REG), Nordea (NB), SEB, Riksbanken (RB) och underskattade utvecklingen för 2008. Bilden av Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD). Källor: Statistiska centralbyrån, respektive konjunkturbedömare och egna prognoserna gjorda under 2008 är mer splittrad, såväl under- som överskattningar förekommer. beräkningar. Det absoluta prognosfelet för 2008 var igenom- Ett antal prognosmakares absoluta prognosfel snitt 0,7 procentenheter, att jämföra med för BNP-tillväxten och inflationen för 2008 0,6 procentenheter som är det genomsnittliga redovisas i diagram 1 och 2. Prognoserna gjordes absoluta prognosfelet 1990–2007 eller med på våren och hösten 2007 och på våren och 0,3 procentenheter, som var det genomsnittliga hösten 2008. absoluta prognosfelet för 2007.

PROP. 2008/09:100 BILAGA 2

Tabell 2 Genomsnittligt absolut prognosfel för BNPtillväxten Diagram 3 Genomsnittliga absoluta prognosfel för 2008 för

arbetslöshet Procentenheter, fem års glidande medelvärden Procentenheter 2003 2004 2005 2006 2007 2008 0,30

0,20

Nordea 0,85 0,82 0,79 0,66 0,65 0,99

0,15

0,05 SN 0,97 0,95 0,88 0,86 0,86 1,16 0,00 KI REG RB Medelfel 0,85 0,83 0,78 0,69 0,72 1,14 Anm.: KI och regeringen gör prognoser för åldersgruppen 16-64 år medan Riksbanken gör prognoser för åldersgruppen 15-74. Naiv 0,94 1,18 1,21 1,04 1,23 1,81 Källor: Konjunkturinstitutet, Riksbanken och egna beräkningar. Anm.: Genomsnitten avser de absoluta fel som gjordes för respektive år, dvs. på hösten och våren föregående år, samt på hösten och våren innevarande år. Felen för respektive år är dessutom beräknade som fem års glidande medelvärden. På grund av ändrade definitioner för arbetslöshet Detta innebär att för exempelvis år 2008 ingår de fel som gjordes för åren 2004– 2008. Genomsnitten avser därför totalt 20 prognoser per kolumn. Medelfelet visar är jämförelsen mellan olika prognosmakare svå- för respektive år medelvärdena av samtliga prognosmakares absoluta prognosfel. rare att göra i år. Istället begränsas prognosut- Den naiva prognosen innebär att den prognos som görs år t sätts lika med utfallet för år t–1. värderingen till tre prognosmakare, Konjunk- Källor: Statistiska centralbyrån, respektive konjunkturbedömare och egna turinstitutet, Riksbanken och regeringen samt beräkningar prognosår 2008. Beräkningen av de genomsnitt- Generellt sett gör samtliga prognosmakare liga absoluta prognosfelen bygger på tre prognobättre bedömningar än en så kallad naiv prognos, ser sedan augusti 2007 för varje prognosmakare. vilken definieras som en prognos för år t som är Alla prognoser, förutom Riksbankens septemidentisk med utfallet för närmast föregående år, berprognos 2008, underskattade arbetslösheten t-1 . 2008. Regeringen hade det största absoluta prognosfelet, men skillnaden mellan de tre pro-

Diagram 4 Absoluta medelfel avseende BNP under 1990-

gnosmakarna är väldigt små. och 2000-talet Att jämföra prognosmakare utifrån endast ett Procentenheter utfallsår är självklart osäkert. I tabell 2 visas 1,4 därför utvecklingen av prognosfelen för BNP- 1990-1999 1,2 tillväxten de senaste åren där felen för respektive 2000-2008 år är medelvärdet för de fel som gjorts de senaste 1,0 fem åren, dvs. för år 2008 ingår de fel som 0,8 gjordes för åren 2004–2008. Under den senaste femårsperioden missbedömdes BNP-tillväxten 0,6 med i genomsnitt 1,1 procentenheter i absoluta 0,4 tal. De stora prognosfelen för 2008, då BNP föll 0,2 med 0,2 procentenheter jämfört med 2007, lyfter genomsnitten för år 2008 betydligt. På motsva- 0,0 REG KI SN NB SEB SHB SWB OECD rande sätt håller de stora prognosfelen för 2001, då BNP-tillväxten oväntat dämpades med drygt Anm.: Genomsnitten avser de fel, i absoluta tal, som gjordes för respektive år, 3 procentenheter jämfört med året innan, uppe dvs. på hösten och våren föregående år, samt på hösten och våren innevarande år. Prognosurvalet har gjorts så att tidpunkten för prognosen i så stor utsträckgenomsnitten för perioden 2002–2005 avsevärt. ning som möjligt sammanfaller med regeringens tidpunkt för publicering. Källor: Statistiska centralbyrån, respektive konjunkturbedömare och egna Detta speglar att en prognosmakares svåraste beräkningar uppgift är att bedöma ekonomiska vändpunkter. Om man jämför de absoluta medelfelen för BNP-tillväxten under 1990- och 2000-talet framkommer ett tydligt mönster (se diagram 4) med mycket större absoluta medelfel för 2000talet. Det är främst den överraskande negativa utvecklingen för BNP 2008 som drar upp

PROP. 2008/09:100 BILAGA 2

genomsnittet för 2000-talet väsentligt för alla och inledningen av 2009. Även prognosen för

prognosmakare, men överskattningen av BNP- den svenska importen har reviderats ned som ett

tillväxten under 2001 och underskattningen av resultat av sämre importutfall än väntat samt

BNP-tillväxten under 2006 bidrar också till det nedrevideringar av export, investeringar och

stora prognosfelet. hushållens konsumtion. Importen har reviderats

ned från -0,7 till -8,3 procent för 2009.

Sysselsättningsutvecklingen har reviderats ned

med 1,3 procentenheter i gruppen 16–64 år och

nästan lika kraftigt i gruppen 15–74 år. Den lägre

3 Jämförelse mellan nuvarande

arbetskraftsefterfrågan beror framförallt på det

prognos och föregående prognos

snabbare konjunkturfallet i Sverige 2009, men

också på en överraskande svag avslutning på Sedan propositionen Åtgärder för jobb och 2008. Indikatorerna för utvecklingen på kort sikt omställning har prognosen för svensk BNPär ännu svagare än för några månader sedan. tillväxt reviderats ned drygt 3 procentenheter till Prognosen för arbetslösheten har reviderats upp -4,2 procent. Nedrevideringen är bred och har med 1,1 procentenheter. Detta förklaras främst gjorts för alla efterfrågekomponenter förutom av det än mer dramatiska och utdragna sysseloffentlig konsumtion. sättningsfall som förväntas under året. Prognosen för hushållens konsumtion för Löneprognosen för 2009 har reviderats ned. 2009 har reviderats ner med 3,0 procentenheter Det svagare resursläget bedöms medföra att sedan propositionen Åtgärder för jobb och lönerna ökar i långsammare takt än tidigare omställning. Denna mycket kraftiga nedrevideväntat. ring har flera förklaringar. Hushållens konsum- Inflationsprognosen för 2009 har reviderats tion bromsade in kraftigt redan i slutet av 2008 ned något. Den underliggande inflationen har vilket också påverkar utvecklingen under 2009. reviderats upp till följd av den svaga kronan som Tillgängliga indikatorer tyder på en fortsatt medför att priserna på importerade varor stiger försvagning av konsumtionen. Exempelvis är mer än tidigare väntat. Samtidigt bedöms räntehushållens förtroende fortfarande betydligt mer kostnaderna för egna hem bli lägre än i föregånegativt än ett historiskt genomsnitt och oron på ende prognos. de finansiella marknaderna och bostadsmarkna- Prognosen för reporäntan vid utgången av den kvarstår. Hushållens förutsättningar för att 2009 är nu 0,25 procent, vilket är 0,75 procentkonsumera har också försämrats i och med att enheter lägre än föregående prognos. Det är en hushållens förmögenhetsställning urholkats av följd av att utsikterna i svensk ekonomi försämbörsfallet. Detta, i kombination med förväntade rats, att inflationen fallit och att resursutnyttjanlägre ökningar av hushållens disponibla inkomsdet blir mycket svagt. ter och en svagare sysselsättning, leder till att Valutakursprognosen för december 2009 mätt konsumtionen väntas minska kraftigt i år. med TCW-index har reviderats från 131 till 147 Upprevideringen av offentlig konsumtion jämfört med föregående prognos. Kronan förberor uteslutande på en upprevidering av den svagas ofta när osäkerheten på de finansiella statliga konsumtionen, vilket i sin tur beror på marknaderna är stor, en osäkerhet som nu att pris- och löneprognosen har reviderats ned. bedöms kvarstå en stor del av 2009. En negativ De lägre priserna och lönerna innebär att utveckling i Östeuropa, och dess förväntade budgeterade medel ger en högre konsumtion i negativa effekt på de svenska bankerna, är en volymtermer. faktor som också bidrar till att kronan bedöms Den förväntat svagare totala efterfrågan, ett bli svagare. betydligt lägre kapacitetsutnyttjande och nedre- Den kraftiga nedrevideringen av tillväxten viderade investeringsplaner från företagens sida och sysselsättningen som skett sedan prognohar lett till att investeringsprognosen reviderats serna i propositionen Åtgärder för jobb och ned från -4,7 procent till - 10,1 procent. omställning medför också en försämring av de Exportprognosen har reviderats ned betydligt offentliga finanserna. Jämfört med prognosen i för 2009 från -0,7 till -8,4 procent till följd av en propositionen Åtgärder för jobb och omställmarkant sämre utveckling av exporten under ning har den offentliga sektorns finansiella slutet av 2008 och av utvecklingen av den intersparande reviderats ned med 46 miljarder kronor nationella konjunkturen under slutet av 2008

PROP. 2008/09:100 BILAGA 2

eller 1,6 procent av BNP 2009. Inkomsterna har

Tabell 3 Regeringens prognoser för 2009 i budgetpropositionen för 2009, propositionen Åtgärder för jobb och

reviderats ned med 63 miljarder kronor medan

omställning och 2009 års ekonomiska vårproposition

de offentliga utgifterna nu beräknas bli 18 Procentuell förändring om ej annat anges miljarder kronor lägre jämfört med prognosen i BP09 Jan 2009 VÅP09 propositionen Åtgärder för jobb och omställ-

Sverige

ning. Att utgifterna reviderats ned trots högre BNP 1,3 -0,8 -4,2 arbetslöshet beror till stor del på lägre ränte- Hushållens konsumtion 2,3 0,4 -2,6 kostnader men är även en följd av att löner och Offentlig konsumtion 0,9 0,6 0,8 priser reviderats ned. Prognosen för BNP-tillväxten i Förenta Bruttoinvesteringar -0,8 -4,7 -10,1

internationella handeln och investeringar, har KPI, årsgenomsnitt 2,4 -0,2 -0,4

med större försiktighet än väntat, med stigande Offentliga sektorns sparkvoter och lägre konsumtion som resultat. 4,5 finansiella sparande 1,1 -1,1 -2,7 Kollapsen i den internationella handeln och BNP Förenta staterna 1,2 -1,0 -3,3 nyinvesteringarna har också inneburit en bety- BNP Euroområdet 1,1 -0,7 -3,7 dande nedrevidering för euroområdet från 1 I procent av arbetskraften. Inkluderar heltidsstuderande arbetssökande (enligt - 0,7 procent till -3,7 procent. Euroområdet för- ILO-definitionen). Officiell arbetsmarknadsstatistik avser åldersgruppen 15–74 år. väntas nu dessutom hämmas av de plötsligt upp- 2 Enligt konjunkturlönestatistiken. blossande problemen i banksektorn i Östeuropa. 3 Vid årets slut. 4 Procent av BNP. 5 Justerad för ändrad redovisning av premiepensionssystemet.

4 Jämförelse mellan nuvarande prognos och prognosen i budgetpropositionen för 2009

Prognosen för BNP-tillväxten 2009 har reviderats ner kraftigt sedan budgetpropositionen för 2009. Inflationsprognosen för 2009 har också reviderats ned betydligt. Revideringarna beror i huvudsak på att den internationella finanskris som slog till kraftigt under senare delen av september 2008 inte förutsågs i prognosen hösten 2008. Prognosen för arbetslösheten har reviderats upp kraftigt i första hand beroende på de försämrade konjunkturutsikterna. Dessutom slog krisen igenom i stigande arbetslöshet redan under slutet av förra året.

Bilaga 3 Analys av utgiftsutvecklingen 2000–2012

PROP. 2008/09:100 BILAGA 3 Bilaga 3

Analys av utgiftsutvecklingen 2000–2012

Innehållsförteckning

2 Utgiftsförändringar till följd av reformer 2009–2012,

PROP. 2008/09:100 BILAGA 3

Tabellförteckning

3 Utgiftsförändringar 2009–2012 i förhållande till föregående år av beslutade

PROP. 2008/09:100 BILAGA 3

1 Takbegränsade utgifter 2000–2012 Justeringen har gjorts med en lika stor relativ andel av de takbegränsade utgifterna som den För att underlätta jämförelser av de tak- som gällde då ändringen trädde i kraft. begränsade utgifterna över tiden redovisas i Fördelningen av de takbegränsade utgifterna denna bilaga de takbegränsade utgifterna per mellan olika utgiftsområden i tabell 2 kan ses utgiftsområde i miljarder kronor och som andel som ett uttryck för de politiska prioriteringar av de totala takbegränsade utgifterna för som gjorts under perioden 2000–2012. Drygt perioden 2000–2012. Tidsserierna är baserade på hälften av utgiftsområdena uppvisar inte någon utfall för perioden 2000–2008, prognos för 2009 eller endast en ringa förändring över tiden, såvitt och beräknat för perioden 2010–2012. För att avser utgiftsområdenas andel av de takbegränsunderlätta jämförelser över tiden är tidsserierna ade utgifterna. Några av de större förändringarna angivna i 2009 års anslagsstruktur. Genom att berör transfereringsintensiva utgiftsområden. utgiftsområdena redovisas i en och samma Under perioden minskar utgiftsandelen kraftigt struktur för åren 2000–2012 elimineras de för utgiftsområdena 6 Försvar och samhällets skillnader som beror på att anslag före 2008 kan krisberedskap, 10 Ekonomisk trygghet vid ha tillhört ett annat utgiftsområde än under sjukdom och handikapp och 11 Ekonomisk perioden 2009–2012. trygghet vid ålderdom. Samtidigt ökar utgifts- Av tabell 1 och 2 framgår hur utgifterna andelen för utgiftsområdena 7 Internationellt fördelas mellan utgiftsområdena för varje år bistånd, 9 Hälsovård, sjukvård och social omunder perioden 2000–2012. Skillnader i för- sorg, 16 Utbildning och universitetsforskning delningen mellan åren kan bero på utgifts- samt 25 Allmänna bidrag till kommuner. reformer och besparingar, förändrad makro- Under denna period påverkas utgifterna i ekonomisk utveckling, förändrade volymer inom varierande grad av den makroekonomiska regelstyrda transfereringssystem, engångs- utvecklingen. Detta gäller exempelvis den öppna händelser och s.k. tekniska förändringar. arbetslösheten, som under perioden har minskat Ett exempel på en teknisk justering är för- med flera procentenheter fram till 2008. Under ändringen i systemet för ersättning av ingående perioden 2009–2012 beräknas arbetslösheten mervärdesskatt till kommuner och landsting stiga kraftigt. Förändringar av öppen arbetssom genomfördes den 1 januari 2003. För- löshet och av antalet deltagare i arbetsmarknadsändringen innebar att de avgifter till systemet politiska program påverkar utgifterna inom som kommuner och landsting tidigare betalat in utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv. till statsbudgeten upphörde, samtidigt som Utgifterna kan även förändras mellan åren till statsbidragen till kommunerna minskade med följd av förändrade volymer inom vissa regelmotsvarande belopp. Effekten av förändringen är styrda transfereringssystem. Exempel på stora därför neutral för statsbudgetens saldo på kort volymförändringar under perioden 2000–2012 sikt. Förändringen innebär dock att stats- återfinns inom utgiftsområde 10 Ekonomisk budgetens utgifter minskade med cirka 31 trygghet vid sjukdom och handikapp. Särskilt miljarder kronor 2003 i förhållande till 2002. gäller detta antalet personer med aktivitets- och Sådana förändringar ger upphov till brott i sjukersättning (tidigare förtidspension), som tidsserien. För att underlätta jämförelser över tid ökade från ca 430 000 år 2000 till 555 000 år 2006 redovisas därför i tabell 2 även utgifter som och bedöms minska till 424 000 år 2012. rensats för större tekniska förändringar Exempel på engångshändelser som påverkar de (kursiverade i tabell 2). Förklaringar till större takbegränsade utgifterna återfinns under utgiftstekniska förändringar finns redovisade i fotnoter område 22 Kommunikationer där en extra till tabell 1. amortering på infrastrukturlån gjordes under Då en teknisk förändring skett har tidsserien 2008 med 25 miljarder kronor. justerats för åren före ändringens ikraftträdande.

PROP. 2008/09:100 BILAGA 3

Tabell 1 Utgifter, 2000–2012

Miljarder kronor Utfall 2000–2008, prognos 2009 och beräknat 2010–2012. Anslagen har fördelats till de utgiftsområden de tillhör i statsbudgeten för 2009. Utgiftsområde 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 1 Rikets styrelse 8,5 9,2 9,3 9,6 9,8 9,9 10,6 10,6 11,0 12,4 11,8 11,8 11,8 2 Samhällsekonomi och

6 Försvar och samhällets

9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 28,6 29,5 31,0 34,1 36,8 38,5 42,2 46,7 49,1 54,4 58,0 59,2 60,7 10 Ekonomisk trygghet 1 vid sjukdom och handikapp 97,9 107,3 112,9 121,5 122,9 127,0 125,7 119,5 115,9 112,2 105,6 99,6 96,4 2 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 33,5 33,8 33,8 52,0 51,2 46,1 45,0 43,7 42,6 42,4 40,9 39,2 37,6 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 49,0 52,3 53,9 55,8 57,5 59,1 63,7 64,9 66,4 68,2 69,7 71,4 72,7 13 Integration och jämställdhet 8,2 7,4 7,2 7,0 6,5 6,4 3,4 4,3 5,0 5,6 5,6 5,0 4,5 3 14 Arbetsmarknad och arbetsliv 60,9 54,9 57,7 61,2 64,3 66,4 69,5 54,9 47,8 70,1 87,9 93,6 89,6 15 Studiestöd 19,7 19,1 20,7 19,9 20,8 19,8 20,1 19,3 19,1 20,6 21,0 20,0 18,8 16 Utbildning och 4 universitetsforskning 31,4 33,3 40,9 42,0 44,0 43,7 46,5 42,2 44,5 49,0 52,9 53,1 52,5 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 7,6 7,8 8,1 8,4 8,7 9,0 9,6 10,1 10,1 10,1 10,5 10,7 10,8 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande samt

8 21 Energi 1,7 2,0 2,3 1,9 2,1 1,4 1,6 2,2 2,1 3,1 2,6 2,2 1,5 22 Kommunikationer 24,9 24,2 24,4 25,1 29,0 31,7 31,0 44,3 61,5 39,9 38,9 39,3 39,1 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar 9,7 16,6 13,9 9,6 12,2 17,4 21,0 15,5 16,5 17,0 17,3 17,3 17,3 24 Näringsliv 3,8 3,2 3,2 3,1 3,5 3,6 3,9 4,3 12,8 6,4 5,1 4,8 4,9 5 25 Allmänna bidrag till kommuner 97,5 100,6 102,3 72,4 69,8 57,3 60,2 73,0 64,8 74,0 67,3 72,5 72,5 6 26 Statsskuldsräntor m.m. 90,2 81,3 67,3 42,2 52,7 32,7 49,5 47,3 48,2 31,9 28,0 36,6 42,8 27 Avgiften till Europeiska gemenskapen 22,3 23,3 20,6 18,3 25,6 25,6 25,9 26,6 31,5 22,4 33,3 33,1 32,2 Minskning av anslagsbehållningar 0,0 0,8 0,9 2,9

Summa utgiftsområden 709,6 722,0 725,3 703,5 740,7 725,0 765,5 769,2 790,3 787,5 803,2 818,0 818,1

Summa utgiftsområden exkl. statsskuldsräntor 619,4 640,8 658,0 661,3 688,0 692,3 716,1 721,9 742,1 755,7 775,3 781,5 775,4

Ålderspensionssystemet 7

9

Utgiftstak för staten 765 791 812 822 858 870 907 938 957 991 1020 1050 1080

1 År 2003 ökade utgifterna när det särskilda grundavdraget för förtidspensionärer slopades och ersattes av högre förtidspensioner, vilket beräknades till cirka 2,9 mdkr. År 2005 ökade utgifterna med 3,8 mdkr då bostadstillägg för personer med aktivitets- och sjukersättning fördes från UO 11 till UO 10. I och med att de allmänna försäkringskassorna förstatligades 2005, kom de att omfattas av de statliga tjänstepensionssystemet, vilket ökade utgifterna under UO 10 med 0,4 mdkr 2005.

2 År 2003 ökade utgifterna med 16,5 mdkr när den bosättningsbaserade delen av utgifterna för folkpensionerna fördes över till statsbudgeten från ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten (7,0 mdkr) och folkpension och pensionstillskott ersattes med en beskattad garantipension (vilket beräknades till 9,5 mdkr). År 2005 minskade utgifterna med 3,8 mdkr då bostadstillägg för personer med aktivitets- och sjukersättning fördes från UO 11 till UO 10.

3 Den 1 juli 2003 överfördes bidraget till skyddad anställning hos en offentlig arbetsgivare (OSA) från statsbudgetens utgiftssida till inkomstsidan. Årseffekten av detta beräknades till cirka 0,8 mdkr, varav hälften i tabell 6.12 har lagts in som en teknisk nedjustering 2003 och hälften som en teknisk nedjustering 2004. För 2008 överfördes OSA och särskilt anställningsstöd om cirka 2,3 mdkr från statsbudgetens inkomstsida till utgiftssidan.

PROP. 2008/09:100 BILAGA 3

4 Under 2005-2006 överfördes 0,125 mdkr per år från UO 25 till UO 16, till följd av avvecklingen av den interkommunala ersättningen för riksrekryterande påbyggnadsutbildningar. År 2005 överfördes 3 mdkr från UO 16 till UO 25, och ytterligare 1 mdkr per år 2006– 2007, avseende medel för personalförstärkning i skolan. Under 2007 tillfördes UO 25 1,22 mdkr avseende medel för statligt stöd för utbildning av vuxna, medan UO 16 minskade med 1,82 mdkr. År 2007 överfördes 2,0 mdkr från UO 16 till UO 25 avseende medel för personalförstärkning i förskolan. År 2009 beräknas ca 0,1 mdkr överföras från UO 16 till UO 25 avseende nya obligatoriska nationella prov och modersmålsundervisning i finska och jiddisch.

5 Sammantaget skedde tekniska förändringar inom UO 25 med -4,8 mdkr 2000, -3,0 mdkr 2001, -3,5 mdkr 2002, -36,7 mdkr 2003, +0,1 mdkr 2004, -17,6 mdkr 2005, +0,9 mdkr 2006, +11,2 mdkr 2007och -12,7 mdkr 2008. För 2009 beräknas det sammantaget till +1,8 mdkr. Inkomstskattereformerna 2000-2002 innebar att statsbidragen till kommunerna sänktes med 4,8 mdkr 2000, 5 mdkr 2001 och 5,2 mdkr 2002. År 2001 höjdes statsbidragen med 2 mdkr p.g.a. ett höjt särskilt grundavdrag till pensionärer. År 2002 höjdes statsbidragen med 1,8 mdkr p.g.a. ett höjt grundavdrag för låg- och medelinkomsttagare. Samtidigt sänktes statsbidragen 2002 med 0,1 mdkr för att avdragsrätten för fackföreningsavgifter ersattes med en skattereduktion. År 2003 sänktes statsbidragen p.g.a. att kommunernas skatteinkomster ökade då den beskattade garantipensionen infördes, vilket beräknades till 9,5 mdkr. Sänkningen 2003 förklaras även av att kommunernas inkomster ökade genom att det särskilda grundavdraget för förtidspensionärer slopades, vilket beräknades till cirka 2,9 mdkr (se UO 10). Vidare höjdes statsbidragen 2003 med 4,3 mdkr p.g.a. att en skattereduktion för låginkomsttagare ersattes med avdrag. Under 2003 överfördes kommunmomssystemet till statsbudgetens inkomstsida, varvid statsbidragen reducerades med samma belopp (31,4 mdkr), vilket förklarar minskningen i statsbidragen 2003 i förhållande till tidigare år. Statsbidragen justerades även upp med 2,5 mdkr till följd av en grundavdragshöjning som ingick i den skatteväxlingen som förslogs i budgetpropositionen för 2003. Justeringen är också gjord med anledning av den utökade skatteväxlingen (+0,5 mdkr) som riksdagen beslutat om (bet. 2002/03:FiU3). Statsbidraget minskades 2004 med 0,22 mdkr p.g.a. justering av beräkningen för kommunkontosystemet. Nedjusteringen 2004 till följd av den justerade beräkningen är 1,367 mdkr. Av detta belopp avser 0,22 mdkr en permanent neddragning medan 1,147 mdkr är en engångsvis neddragning, vilket i tabell 2 inte har räknats som en teknisk förändring, men som däremot kan förklara en del av utgiftsutvecklingen. Ett kostnadsutjämningssystem för LSS infördes 2004 på statsbudgetens utgiftssida vilket ökade utgifterna med ca 1 miljard kronor. En lika stor förändring gjordes på statsbudgetens inkomstsida, varför förändringen är neutral för statsbudgetens saldo. För 2005 beräknas utgifterna för LSS-utjämning till nära 1,8 mdkr. På grund av en slutreglering av ålderspensionsreformen m.m. beräknas statsbidragen minska med 1,3 mdkr 2004. Nivåjustering gällde fr.o.m. 2003 men justerades först 2004, varför nedjusteringen avseende 2003 inträffade 2004. Detta resulterade i att neddragningen 2004 blev 2,6 mdkr i stället för 1,3 mdkr. En teknisk justering har gjorts med endast 1,3 mdkr motsvarande den permanenta neddragningen. En förändrad redovisning av det kommunala utjämningssystemet år 2005, som innebär en övergång till nettoredovisning, innebär tekniskt sett en minskning av utgifterna för det kommunala utjämningssystemet vilket också motiverat en minskning av utgiftstaket för staten om 26 mdkr. År 2005 överfördes 3 mdkr från UO 16 till UO 25, och ytterligare 1 mdkr per år 2006– 2007, avseende medel för personalförstärkning i skolan. År 2005 tillfördes statsbidragen 4,7 mdkr, då tillfälliga stöd som tidigare fanns på statsbudgetens inkomstsida flyttades till statsbudgetens utgiftssida. Under 2005-2006 överfördes 0,125 mdkr per år från UO 25 till UO 16, till följd av avvecklingen av den interkommunala ersättningen för riksrekryterande påbyggnadsutbildningar. Under 2005–2006 ändrades avdragsrätten för den allmänna pensionsavgiften, vilket beräknades öka de kommunala skatteintäkterna med 2,94 mdkr 2005 och 3,06 mdkr 2006. Därför minskades statsbidragen i motsvarande mån. Samtidigt höjdes grundavdraget, vilket beräknades minska de kommunala skatteintäkterna med 3,72 mdkr 2005 och 2,5 mdkr 2006, varför statsbidraget höjdes i motsvarande mån. Under 2007 tillfördes UO 25 1,22 mdkr avseende medel för statligt stöd för utbildning av vuxna, medan UO 16 minskade med 1,82 mdkr. År 2007 överfördes 2,0 mdkr från UO 16 till UO 25 avseende medel för personalförstärkning i förskolan. För 2007 flyttades sysselsättningsstöd från statsbudgetens inkomstsida till utgiftssidan med 7,0 mdkr. För 2008 minskade UO 25 med 12,1 mdkr till följd av den statliga fastighetsskatten på bostäder slopades och ersattes av en fastighetsavgift som övergick till kommunerna. UO 25 minskade med ytterligare 0,9 mdkr under 2008 på grund av minskad avdragsrätt för pensionssparande. För 2009 beräknas UO 25 tillföras ca 2,0 mdkr på grund av höjt grundavdrag till pensionärer. UO 25 beräknas även öka 2009 med 0,1 mdkr på grund av att riksdagen godkänt ett avtal mellan Sverige och Danmark i vissa skattefrågor. Under samma år beräknas UO 25 minska med 0,3 mdkr till följd av höjd gräns för reseavdrag. År 2009 beräknas ca 0,1 mdkr överföras från UO 16 till UO 25 avseende nya obligatoriska nationella prov och modersmålsundervisning i finska och jiddisch.

6 Ingår ej i de takbegränsade utgifterna.

7 År 2003 minskade utgifterna med 7,0 mdkr när utgifterna för den bosättningsbaserade delen av folkpensionen fördes över till statsbudgetens UO 11.

8 År 2007 fördes olika energistöd från statsbudgetens inkomstsida till utgiftssidan med cirka 1,1 mdkr, vilket inte har föranlett till en teknisk justering i tabell 2 men däremot kan förklara en del av utgiftsutvecklingen.

9 Regeringens bedömning av utgiftstak för 2012 i 2009 års ekonomiska vårproposition.

PROP. 2008/09:100 BILAGA 3

Tabell 2 Utgifternas procentuella andel av takbegränsade utgifter, 2000–2012

Utfall 2000–2008, prognos 2009 och beräknat 2010–2012. Procent av takbegränsade utgifter. Anslagen har fördelats enligt de utgiftsområden de tillhör i statsbudgeten för 2009. Utgifter justerade för tekniska förändringar anges i kursiv stil. Utgiftsområde 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

1 Rikets styrelse 1,1 1,2 1,1 1,2 1,1 1,1 1,2 1,2 1,2 1,3 1,2 1,2 1,1

2 Samhällsekonomi och

6 Försvar och samhällets 1 krisberedskap 6,1 5,8 5,5 5,6 5,1 5,1 4,9 5,1 4,6 4,4 4,6 4,6 4,6 7 Internationellt bistånd 2,0 2,2 1,9 1,9 2,3 2,6 2,9 2,8 2,9 3,1 2,7 2,8 2,9 8 Migration 0,3 0,3 0,5 0,6 0,6 0,6 0,5 0,6 0,7 0,6 0,6 0,5 0,5 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 3,8 3,7 3,8 4,2 4,3 4,4 4,7 5,1 5,2 5,6 5,8 5,8 5,9 10 Ekonomisk trygghet vid 2 sjukdom och handikapp 12,9 13,6 13,9 14,8 14,4 14,7 14,0 13,1 12,3 11,5 10,5 9,7 9,3 2 10 Justerat för teknisk förändring 13,7 14,5 14,8 15,3 14,9 14,7 14,0 13,1 12,3 11,5 10,5 9,7 9,3 3 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 4,4 4,3 4,2 6,3 6,0 5,3 5,0 4,8 4,5 4,3 4,1 3,8 3,6 11 Justerat för teknisk förändring 3 6,0 5,9 5,7 5,9 5,5 5,3 5,0 4,8 4,5 4,3 4,1 3,8 3,6 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 6,4 6,6 6,6 6,8 6,7 6,8 7,1 7,1 7,0 7,0 6,9 7,0 7,0 13 Integration och jämställdhet 1,1 0,9 0,9 0,9 0,8 0,7 0,4 0,5 0,5 0,6 0,6 0,5 0,4 14 Arbetsmarknad och arbetsliv 4 8,0 7,0 7,1 7,5 7,5 7,7 7,8 6,0 5,1 7,2 8,7 9,1 8,7 4 14 Justerat för teknisk förändring 8,2 7,1 7,3 7,7 7,8 7,9 8,0 6,3 5,1 7,2 8,7 9,1 8,7 15 Studiestöd 2,6 2,4 2,5 2,4 2,4 2,3 2,2 2,1 2,0 2,1 2,1 2,0 1,8 16 Utbildning och 1 universitetsforskning 4,1 4,2 5,0 5,1 5,1 5,1 5,2 4,6 4,7 5,0 5,3 5,2 5,1 1 16 Justerat för teknisk förändring 3,2 3,3 4,1 4,2 4,2 4,4 4,7 4,6 4,7 5,0 5,3 5,2 5,1 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,1 1,1 1,1 1,0 1,0 1,0 1,0 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande samt konsumentpolitik 0,7 0,6 0,4 0,4 0,4 0,4 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1 19 Regional utveckling 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 20 Allmän miljö- och naturvård 0,2 0,3 0,3 0,3 0,4 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6 0,5 0,5 0,4 8 21 Energi 0,2 0,2 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,2 0,1 22 Kommunikationer 3,3 3,1 3,0 3,1 3,4 3,7 3,5 4,9 6,5 4,1 3,9 3,8 3,8 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar 1,3 2,1 1,7 1,2 1,4 2,0 2,3 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 24 Näringsliv 0,5 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5 1,4 0,7 0,5 0,5 0,5 5 25 Allmänna bidrag till kommuner 12,8 12,8 12,6 8,8 8,2 6,6 6,7 8,0 6,9 7,6 6,7 7,1 7,0 5 25 Justerat för teknisk förändring 5,7 6,0 6,3 7,0 6,3 6,8 6,8 6,8 7,0 7,6 6,7 7,1 7,0 26 Statsskuldsräntor m.m. 6 11,9 10,3 8,3 5,1 6,2 3,8 5,5 5,2 5,1 3,3 2,8 3,6 4,1 27 Avgiften till Europeiska gemenskapen 2,9 3,0 2,5 2,2 3,0 3,0 2,9 2,9 3,3 2,3 3,3 3,2 3,1 Minskning av anslagsbehållningar 0,1 0,1 0,3 Ålderspensionssystemet vid sidan 7 av statsbudgeten 18,5 18,5 18,9 19,3 19,6 19,9 20,0 20,7 21,3 22,6 22,8 23,6 24,9 7 Justerat för tekniska förändringar 17,7 17,7 18,1 19,3 19,6 19,9 20,0 20,7 21,3 22,6 22,8 23,6 24,9 Takbegränsade utgifter 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Budgeteringsmarginal 0,7 0,6 0,0 0,4 0,3 0,7 1,3 3,1 1,4 1,5 1,5 2,6 4,7 För fotnoter se tabell 1

PROP. 2008/09:100 BILAGA 3

Nedan kommenteras de områden som förtidspension) ökade från ca 430 000 uppvisar betydande förändringarna som andel personer 2000 till ca 540 000 personer 2008. av de takbegränsade utgifterna mellan 2000 Fram till 2012 bedöms detta antal minska, dels och 2012. av demografiska skäl, dels som en effekt av regeringens reformer. Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap Utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid Under perioden 2000–2012 minskar utgifterna ålderdom för utgiftsområdet som andel av de takbe- Utgiftsområdet som andel av de takbegränsade gränsade utgifterna med 1,5 procentenheter, utgifterna bedöms minska med 2,4 procentvilket främst beror på försvarsomställningen. enheter under perioden 2000–2012 med hänsyn tagen till tekniska justeringar. Antalet Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd personer utan inkomstrelaterad ålderspension Utgifterna för utgiftsområdet beräknas öka minskar gradvis, samtidigt som den från 15,3 miljarder kronor 2000 till 29,7 genomsnittliga nivån på inkomstrelaterad miljarder kronor 2012. Som andel av de ålderspension höjs. Vidare bidrar takbegränsade utgifterna ökar utgifterna med följsamhetsindexeringen under perioden till att 0,9 procentenheter under samma period. de reala pensionerna beräknas stiga. Utgiftsökningen beror främst på ökade Sammantaget ger detta högre utgifter för utgifter under anslaget 1:1 Biståndsverksamhet . ålderspensionssystemet vid sidan av stats- Biståndsramen ökar från 0,8 procent av budgeten, vilket i förlängningen minskar bruttonationalinkomsten (BNI) 2000 till 1 behovet av garantipension och bostadstillägg procent av BNI från och med 2006. som ingår i statsbudgeten.

Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv omsorg Utgiftsområdet som andel av de takbegränsade Utgifterna för utgiftsområdet beräknas öka utgifterna beräknas öka med 0,5 procentmed drygt 32 miljarder kronor mellan 2000 enheter under perioden 2000–2012 med och 2012. Som andel av de takbegränsade hänsyn tagen till tekniska justeringar. utgifterna ökar utgifterna med 2,1 Utgifterna under anslaget 1:2 Bidrag till procentenheter under perioden. Detta arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd samt förklaras främst av ökade utgifter för statlig 1:3 Kostnader för arbetsmarknadspolitiska assistansersättning, tandvårdsförmåner samt program och insatser minskade sammantaget bidrag till läkemedelsförmånerna. med ca 22 miljarder kronor under perioden 2000–2008. Antalet öppet arbetslösa ökade Utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid från 204 000 personer 2000 till ca 260 000 sjukdom och handikapp personer 2005 och minskade därefter till Utgiftsområdet som andel av de takbegränsade 217 000 personer 2008. Antalet öppet utgifterna beräknas minska med 4,4 procent- arbetslösa beräknas att öka under enheter under perioden 2000–2012 med prognosperioden till 352 000 personer 2012. hänsyn tagen till tekniska justeringar. Det genomsnittliga antalet deltagare per Utgifterna under anslaget 1:1 Sjukpenning och månad i konjunkturberoende arbetsrehabilitering m.m. minskade med ca 10 marknadspolitiska program som redovisas på miljarder kronor 2000–2008, främst till följd av statsbudgetens utgiftssida inom utgiftsområde en minskad sjukfrånvaro. Antalet 14 Arbetsmarknad och arbetsliv minskade från sjukpenningdagar var som högst 2002 med ca 113 000 personer 2000 till ca 85 000 94,5 miljoner. Sedan dess har de kontinuerligt personer 2008, och beräknas öka kraftigt till minskat till 44,6 miljoner dagar 2008 och 218 000 personer 2012. Antalet platser i proförväntas att fortsätta sjunka till 35,2 miljoner gram som redovisas på statsbudgetens dagar 2012. inkomstsida (anställningsstöd) ökade från i Utgifterna under anslaget 1:2 Aktivitets- och genomsnitt cirka 15 000 personer 2000 till nära sjukersättningar m.m. ökade kraftigt mellan 38 000 personer 2006. I och med att flera 2000 och 2008. Antalet personer med anställningsstöd avvecklats och det särskilda aktivitets- och sjukersättning (tidigare anställningsstödet flyttas från inkomst- till

PROP. 2008/09:100 BILAGA 3

utgiftssidan från och med den 1 januari 2008 procentenheter under perioden 2000–2012 redovisas inga arbetsmarknadspolitiska med hänsyn tagen till tekniska justeringar. program på statsbudgetens inkomstsida från Utgiftsökningen beror dels på att antalet och med 2009. pensionärer ökar, dels på att den genomsnittliga pensionen ökar. Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning Utgiftsområdet som andel av de takbegränsade utgifterna beräknas öka med 1,9 2 Utgiftsförändringar till följd av procentenheter under perioden 2000–2012 reformer 2009–2012, med hänsyn tagen till tekniska justeringar. statsbudgetens utgiftsområden Flera stora reformer har genomförts under perioden. Bland annat infördes maxtaxa inom I tabell 3 redovisas de samlade budgeteffekterna i förhållande till föregående år av barnomsorgen 2002 och en satsning på fler lärare och andra specialister i skolan genom ett beslutade, föreslagna och aviserade eller tidigare aviserade reformer samt finansieringen riktat bidrag till personalförstärkning i skolan under perioden 2001–2007. Under 2005–2007 av dessa. På så vis framgår på en övergripande genomfördes även en riktad satsning på nivå regeringens diskretionära prioriteringar på personalförstärkning i förskolan. Ökningen statsbudgeten utgiftssida. förklaras vidare av en permanent utökning av antalet högskoleplatser samt ökade satsningar på forskning.

Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner Utgiftsområdet som andel av de takbegränsade utgifterna beräknas öka med 1,3 procentenheter under perioden 2000–2012 med hänsyn tagen till tekniska justeringar. De högre utgifterna beror främst på de förstärkningar av statsbidragen som syftar till att värna kvaliteten i skolan, vården och omsorgen.

Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Utgifterna under anslaget 1:1 Räntor på statsskulden har sjunkit från drygt 90 miljarder kronor 2000 till 33,1 miljarder kronor 2008. Den kraftiga utgiftsminskningen beror i huvudsak på lägre räntenivåer och minskad statsskuld. Utgifterna under utgiftsområdet beräknas öka till drygt 43 miljarder kronor 2012, vilket främst beror på att statsskulden ökar.

Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten Utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten som andel av de takbegränsade utgifterna beräknas öka med 7,2

PROP. 2008/09:100 BILAGA 3

Tabell 3 Utgiftsförändringar 2009–2012 i förhållande till föregående år av beslutade och aviserade reformer och finansieringar

Budgeteffekt i förhållande till föregående år. Minustecken innebär utgiftsbesparingar eller att temporära program upphör eller minskar i omfattning i jämförelse med föregående år.

1

Anslagsförändringar uppdelat per utgiftsområde, netto

UO 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp 2 0,08 -1,77 -0,78 0,00

UO 22 Kommunikationer 3 -21,85 -1,68 -0,48 -0,20 UO 23 Jord- och skogsbruk 0,01 -0,42 -0,06 0,00 4

5

Lånefinansierade infrastrukturinvesteringar 22,40 -0,60 -2,20 -2,40

Summa Anslagsförändringar inkl. lånefinansierade infrastrukturinvesteringar 8,84 -12,10 -1,88 -3,28

1 Anslagsförändringar till följd av den makroekonomiska utvecklingen och volymförändringar i transfereringssystemen m.m. ingår ej (se avsnitt 8.2.2). 2 Hänsyn tagen till återställ antagandeinkomst för ålderpensionsavgifterna för personer med sjuk- och aktivitetsersättning från 2008. Vilket ger en nivåhöjning av anslagen med 1,8 miljarder kronor från 2009. Beloppet för 2008 regleras 2011 då anslagen ökas engångsvis med ytterligare 1,8 miljarder kronor. De offentliga finansiella sparandet påverkas dock mindre eftersom ålderspensionssystemets inkomster ökar nästan lika mycket. 3 2009 minskar anslagen under utgiftsområde 22 med 25 miljarder kronor i jämförelse med 2008 t.f.a. att 25 miljarder kronor anvisas på tilläggsbudget i budgetpropositionen för 2009 i syfte att genomföra extra amorteringar av infrastrukturlån engångsvis 2008. 4 2009 minskar anslagen under utgiftsområde 24 Näringsliv med 8 miljarder kronor i jämförelse med 2008 t.f.a. att 8 miljarder kronor anvisas på tilläggsbudget med anledning av kapitaltillskott till AB Svensk Exportkredit, Almi Företagspartner AB och FoU-bolag inom fordonsindustrin. 5 Posten visar förändringen av nettoupplåningen för väg- och järnvägsobjekt. Nettoupplåning utgör skillnaden mellan nyupplåning och amortering. För 2008 genomfördes en extra amortering om 25 mdkr vilket förklarar den stora skillnaden mellan 2008 och 2009.

Bilaga 4 Utvidgad redovisning av bedömningen av finanspolitikens hållbarhet

PROP. 2008/09:100 BILAGA 4

Inledning 1.2 Ekonomiska förutsättningar och

antaganden

I kapitel 12 bedöms finanspolitikens långsiktiga

hållbarhet. För att inte tynga kapitlet med Den totala sysselsättningen och antalet arbetade

detaljer redovisas dessa istället i denna bilaga. timmar styrs direkt av befolkningsutvecklingen

I första avsnittet, redogörs för de för- på längre sikt. Framskrivning sker i grupper efter

utsättningar, antaganden och framskrivnings- ålder, kön och födelseland. Graden av deltagande

metoder som används under perioden 2013 till på arbetsmarknaden antas då vara konstant i

2099 i det s.k. basscenariot. I avsnitt 2 beskrivs respektive befolkningsgrupp. Det kan tolkas

de beräkningsmodeller som används. Avsnitt 3 som ett ”oförändrat arbetsmarknadsbeteende”,

innehåller en beskrivning av olika hållbarhets- dvs medelarbetstid, sysselsättningsgrader och

indikatorer. I avsnitt 4 presenteras ett antal arbetslöshet är oförändrade i varje befolk-

alternativscenarier. Avslutningsvis, i avsnitt 5, ningsgrupp. De första åren i långsiktskalkylen

redovisas en jämförelse mellan basscenariot i påverkas dock arbetsmarknadsutvecklingen, för-

budgetpropositionen för 2009 och basscenariot i utom av demografin, även av att ekonomin

denna proposition. anpassas mot jämvikt och effekter av tidigare

genomförd utbudsstimulerande politik. (Se

avsnitt 1.3 i denna bilaga.)

Sysselsättningen i offentlig sektor utvecklas i

linje med den demografiskt betingade kon-

1 Förutsättningar, antaganden och

sumtionen. I privat sektor bestäms syssel-

framskrivningsmetoder efter 2012

sättningen som skillnaden mellan total

sysselsättning och sysselsättning i offentlig Den viktigaste förutsättningen i de långsiktiga sektor. kalkylerna är befolkningsprognosen (se avsnitt Produktivitetsantagandet i näringslivet har sin 12.3). Den har stor betydelse för såväl tillväxt utgångspunkt i en analys av den historiska som behovet av offentliga tjänster och utvecklingen. Den trendmässiga produktivitetstransfereringar. utvecklingen i näringslivet antas vara 2,4 procent Utöver befolkningsprognosen behöver ett från år 2013 till 2020. Därefter minskar den antal makroekonomiska antaganden göras. successivt till 2,2 procent år 2030 och ligger Dessutom måste också metoden som används sedan kvar på den nivån. I ett internationellt vid övergången från prognosår till långsiktsår perspektiv är den svenska produktivitetspreciseras. utvecklingen stark och det är rimligt att anta att Val av antaganden och framskrivningsmetoder den på sikt anpassas ner mot internationella är beroende av vilken frågeställning som ska tillväxttakter. Produktivitetsutvecklingen i offbelysas och besvaras. Ett vanligt antagande som entlig sektor antas vara noll från 2013 . 1 används på flera områden, trots att det inte Utvecklingen av arbetade timmar och produknödvändigtvis är det mest sannolika, är ”oförtivitetsutvecklingen ger BNP-tillväxten. ändrat beteende”. Det används för att skapa Riksbanken antas driva en penningpolitik så tydlighet och göra jämförelser med dagsläget att en inflation på två procent nås. möjliga. I samtliga kalkyler antas att lönekostnads- och

därmed bruttovinstandelen i näringslivet på sikt

är konstant. Detta uppnås genom att timlönerna

anpassas. En högre produktivitet skapar ut-

1.1 Demografiska förutsättningar

rymme för högre löner.

Kalkylerna bygger på Statistiska centralbyråns

befolkningsprognos från maj 2008. (Se tabell 1.)

1 Tidigare var produktivitetsutvecklingen i offentlig sektor per definition

noll i nationalräkenskaperna. Dessa principer har nu reviderats så att produktivitetsnivån i vissa delar av offentlig sektor kan variera över tiden. De resultat som hittills redovisats ger dock lite vägledning och antagandet om konstant produktivitet behålls därför i de långsiktiga projektionerna som presenteras här.

PROP. 2008/09:100 BILAGA 4

Tabell 1 Demografiska antaganden

2000 2008 2010 2020 2030 2040 2050 2060 Födelsetal 1,55 1,90 1,91 1,88 1,86 1,87 1,87 1,87 Medellivslängd, kvinnor 82,0 83,1 83,3 84,4 85,2 85,8 86,3 86,8 Medellivslängd, män 77,4 79,0 79,4 80,9 82,1 83,1 83,8 84,4 Nettomigration 24 600 43 400 32 500 17 500 17 400 16 100 14 900 14 400 Källa: Statistiska centralbyrån.

Tabell 2 Makroekonomiska förutsättningar i basscenariot

2000 2008 2010 2015 2020 2030 2040 2050 2060

Procentuell förändring

1

Befolkning, 16-64 år 0,5 0,5 0,1 -0,3 0,0 -0,1 0,2 0,1 0,2 Arbetskraftsdeltagande, 16-64 år 5 0,6 0,3 -2,6 1,1 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 Sysselsatta, 16-64 år 2,2 0,9 -3,3 1,6 0,1 -0,2 0,2 0,1 0,2 Arbetade timmar 1,1 1,6 -2,3 1,8 0,0 -0,1 0,2 0,1 0,2

2

Procent

4 Realränta 4,5 0,5 2,7 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 Sysselsättningsgrad, 16-64 år 74,1 75,2 70,4 76,1 76,7 76,4 76,3 76,8 76,9 5 Öppen arbetslöshet, 16-64 år 5,3 4,6 7,1 4,8 4,6 4,4 4,4 4,3 4,3 ILO-arbetslöshet, 16-64 år 6,8 6,1 11,0 6,9 6,3 5,9 5,9 5,8 5,8 1 Befolkningen per den 31 december. 2 Näringslivet inklusive hushållens ideella organisationer. 3 Utbetald timlön bland anställda. 4 Femårig statsobligation. 5 Gammal definition, dvs. de heltidsstuderande som sökt arbete ingår inte. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Lönerna i offentlig sektor växer i takt med värdeförändring. Utdelningarna antas på sikt lönerna i privat sektor. De ekonomiska uppgå till 3 procent och värdeökningen till beräkningsförutsättningarna framgår av tabell 2. 2 procent. Därmed uppgår den totala avkastningen till 5 procent, vilket är densamma Antaganden för avkastning på kapital som för räntebärande tillgångar. På lång sikt antas de genomsnittliga inkomst- Det är troligt att det även på lång sikt kommer och utgiftsräntorna vara desamma i samtliga att förekomma skillnader mellan inlånings- och sektorer i ekonomin. Den antagna nominella utlåningsräntor och att skillnader kommer att räntesatsen är 5 procent. Med en inflation på finnas mellan sektorer. Det är även troligt att 2 procent är realräntan därmed 3 procent. Under avkastningen på icke räntebärande tillgångar är de första sex åren av långsiktskalkylen sker en högre än för räntebärande på lång sikt. gradvis anpassning till det långsiktiga ränte- Antagandet för avkastningen på finansiellt antagandet. kapital är dock till för att förenkla och för att Förutom räntebärande tillgångar finns även undvika att fokus i analysen flyttas från centrala icke räntebärande tillgångar. Avkastningen på frågor till frågor runt skulddynamiken. dessa tillgångar består av aktieutdelningar och

PROP. 2008/09:100 BILAGA 4

1.3 Metod vid övergången från prognos 1.4 Framskrivning av offentlig till långsiktig kalkyl konsumtion

Nedan redogörs för hur frågor som lågt resurs- Beräkningen av den offentliga konsumtionen utnyttjande i utgångsläget, effekter av regering- bygger på ålders- och könsfördelade kostnader ens arbetsmarknadspolitik och persistenseffekt- för olika ändamål (t.ex. skola, vård och omsorg). er hanteras i kalkylerna. Samtliga utgiftsområden skrivs fram i volym 2 På lång sikt är det omöjligt att förutse med den demografiska utvecklingen. (Se bekonjunkturcykler. Ekonomin antas därför på skrivning av CMOD i avsnitt 2.2 i denna bilaga.) medellång sikt anpassas mot ett läge med Det innebär att realt sett tilldelas, t.ex. en 70-årig normalt resursutnyttjande. Den ordinarie prog- kvinna, lika mycket offentliga tjänster år 2050 nosen har slutår 2012 och framskrivningen som 2012. Det skulle kunna tolkas som ett börjar 2013. För de närmaste två åren (2009 och uttryck för ”oförändrad standard” i offentlig 2010) görs en konjunkturprognos som inklu- service. I en personalintensiv verksamhet som derar en bedömning av resursutnyttjandet. barnomsorg, skulle det kunna tolkas som Därefter antas att ekonomin anpassas mot ett ”oförändrad personaltäthet”. normalt konjunkturläge. I denna proposition är Priset på offentlig konsumtion har en resursutnyttjandet exceptionellt lågt 2010 och utveckling som är något svagare än lönerna, men ekonomin bedöms inte anpassas till ett fullt starkare än priset på BNP och KPI. Det beror på resursutnyttjande förrän 2015. att konsumtionen till viss del består av varor. De reformer som regeringen har beslutat om i EU:s Ageing Working Group skriver fram priset denna och tidigare propositioner antas ha fått med enbart löneutvecklingen. I beräkningarna fullt genomslag till 2015. antas att produktivitetsutvecklingen i all Det faktum att resursutnyttjandet normal- offentlig verksamhet är noll. I tabell 3 iseras 2013–2015, innebär att sysselsättning och presenteras den offentliga konsumtionen upp- BNP växer betydligt snabbare än en långsiktig delad på verksamheter. trend dessa år. Även återstående effekter av tidigare genomförd arbetsmarknadspolitik bidrar till att förbättra utvecklingen. BNP växer

1.5 Framskrivning av offentliga inkomster

därmed i genomsnitt med hela 5,0 procent dessa år. Vid beräkning av de offentliga inkomsterna är de Det extremt svaga konjunkturläget kommimplicita skattekvoterna konstanta framöver, ande år bedöms få persistenseffekter på med undantag för de kvoter som har konarbetsmarknaden. Men på riktigt lång sikt har junkturvariationer. Där sker en anpassning till extrema konjunktursvackor ingen bestående normalnivåer till 2015. Metoden har valts för att effekt. I takt med att åren går, äldre generationer avspegla ”oförändrade skatteregler”. Den aggrepensioneras och yngre träder in i arbetslivet gerade skattekvoten kommer att variera om kommer sysselsättningsgraderna successivt att skattebaserna utvecklas på annat sätt än BNP. I återställas. Denna anpassning antas pågå till och tabell 4 redovisas den offentliga sektorns skatter med 2027. och avgifter som andel av BNP och som andel av Under perioden 2015–2027 skrivs utveckrespektive skattebas (implicit skattesats) samt lingen således fram med demografin och effektskattebasens andel av BNP. I tabell 5 anges en av ”utfasningen” av tidigare persistenseffektskatternas och avgifternas respektive bas. er. Det förekommer inga konjunkturcykler utan En mindre del av kostnaderna för välekonomin befinner sig då i fullt resursfärdstjänsterna finansieras genom brukaravgifter utnyttjande, dvs. BNP-gapet är noll. som exempelvis barnomsorgsavgifter. I beräkningarna har antagits att dessa avgifter ökar i takt med en kombination av KPI och löner. Det innebär att inkomsterna från avgifter ökar i en snabbare takt än om dagens maxtaxor blir 2 bestående. Persistenseffekter innebär att en del av dem som förlorar sina arbeten inte kommer tillbaka till yrkeslivet, även när konjunkturläget har vänt. Denna situation är vanligare bland äldre.

PROP. 2008/09:100 BILAGA 4

Tabell 3 Offentlig konsumtion i basscenariot

Procent av BNP 2008 2010 2015 2020 2030 2040 2050 2060

Anm. Siffrorna för de olika användningsområdena är en demografisk framskrivning. Övrig verksamhet är beräknad som en residual av total och de olika användningsområdena. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Tabell 4 Skatter och avgifter i basscenariot

Procent av BNP 2000 2008 2010 2015 2020 2030 2040 2050 2060 Skatter och avgifter 51,3 47,0 46,3 44,8 45,4 46,3 46,6 46,5 46,7

Hushållens direkta skatter och avgifter

Andel av BNP 21,1 16,9 17,0 16,0 16,0 16,2 16,2 16,2 16,3 Implicit skattesats för direkta skatter 29,3 23,2 22,0 22,0 21,8 21,8 21,8 21,8 21,8 Skattebasen för direkta skatter som andel av BNP 62,4 61,3 64,4 60,4 60,9 61,6 61,8 61,3 61,7 Implicit skattesats för avgifter 5,9 5,9 5,9 6,0 6,0 6,0 6,0 6,0 6,0 Skattebasen för avgifter som andel av BNP 47,3 45,8 47,5 44,8 45,2 45,8 46,1 46,5 46,6

Företagens direkta skatter

1

Indirekta skatter

Arbetsgivaravgifter och egenföretagaravgifter

2

1 Exklusive löneberoende indirekta skatter. 2 Inklusive löneberoende indirekta skatter. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2008/09:100 BILAGA 4

Tabell 5 Skatte- och avgiftsbaser

Även transfereringar som saknar en auto-

matisk standardsäkring, antas i långsiktskalkylen

öka i takt med lönerna. En sådan standard- Skatter och avgifter Skatte- och avgiftsbas

Hushållens direkta skatter Beskattningsbar inkomst säkring motverkar den urholkning av trans-

Hushållens avgifter Lönesumman och fereringarna som skulle ske om kalkylen enbart

beskattningsbara transfereringar byggde på strikt oförändrade regler. Standard-

Företagens direkta skatter Näringslivets vinst säkringen förutsätter därmed att vissa reformer

Indirekta skatter 1 Privat konsumtion genomförs i takt med att ekonomin växer.

Arbetsgivaravgifter och Även vissa transfereringar har konjunktur-

variationer och dessa anpassas till normalnivåer. 2 egenföretagaravgifter Lönesumma Den offentliga sektorns transfereringsutgifter 1 Exklusive löneberoende indirekta skatter. 2 Inklusive löneberoende indirekta skatter. som andel av BNP framgår av tabell 6.

1.6 Framskrivning av offentliga

1.7 Framskrivning av ålderspensionerna transfereringar

Beräkningen av pensionsutgifterna bygger på Transfereringarna skrivs fram med relevanta den demografiska utvecklingen, de ekonomiska makrovariabler och befolkningsutvecklingen. förutsättningarna samt gällande regelverk. För en stor del av de offentliga transfereringarna Genomsnittlig pensionsålder antas vara oförfinns ett regelverk som automatiskt höjer ändrad på sikt. I tabell 7 redovisas åldersutgifterna i takt med löneutvecklingen. Det pensionssystemets inkomster och utgifter samt gäller för pensioner som räknas upp med dess finansiella ställning. inkomstindex, och delvis även för transfereringar

som ersätter inkomstbortfall, t.ex. sjuk- och

föräldraförsäkringen.

Tabell 6 Offentliga transfereringar i basscenariot

Procent av BNP

2000 2008 2010 2015 2020 2030 2040 2050 2060

Summa transfereringar 21,0 19,1 22,4 19,6 20,0 20,2 20,1 19,4 19,5

Transfereringar till hushåll 18,0 15,8 18,4 16,1 16,5 16,7 16,5 15,8 16,0

Anm,: Ålderdom = ålderspension, efterlevandepension, statliga och kommunala avtalspensioner samt bostadstillägg till pensionärer, Ohälsa = sjuk- och arbetsskadeförsäkring, sjuk- och aktivitetsersättning samt assistansersättning, Barn/studier = barnbidrag, föräldraförsäkring, underhållsstöd och studiebidrag, Arbetsmarknad = ersättning vid arbetslöshet och arbetsmarknadsutbildning samt lönegaranti. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2008/09:100 BILAGA 4

Tabell 7 Ålderspensionssystemet i basscenariot

Procent av BNP 2000 2008 2010 2015 2020 2030 2040 2050 2060

Finansiella tillgångar, netto 32,4 22,0 22,9 17,3 14,3 9,0 3,4 2,2 3,0 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

2 Beräkningsmodeller 2.2 CMOD en konsumtionsmodell

Till de långsiktiga projektionerna används fyra I den andra förmodellen (CMOD) beräknas olika modeller. I tre förmodeller görs be- utvecklingen av offentlig konsumtion uppdelat räkningar på mycket detaljerad nivå. Den på staten, primärkommunerna och landstingen. demografiska utvecklingen har stor betydelse i Ålders- och könsfördelade kostnader och dessa. Resultaten från dessa används sedan i en nyttjandegrader hämtas från Inkomstförhuvudmodell (FIMO). delningsundersökningen (HEK) från 2004/2006 för ett antal olika ändamål som barnomsorg, utbildning (grundskola, gymnasium, högskola, övrig utbildning), vård (öppen och sluten vård, 2.1 AMOD en arbetsmarknadsmodell och tandvård), äldreomsorg/handikapp (hemtjänst, särskilt boende, färdtjänst, dagaktiviteter I den första förmodellen (AMOD) beräknas m.m.). I modellen skrivs den offentliga konsumutvecklingen på arbetsmarknaden med hjälp av tionen fram med den demografiska utvecklingen data från Arbetskraftsundersökningen (AKU). och kostnaden och nyttjandegrader per ålders- Deltagandet på arbetsmarknaden varierar över grupp och kön inom de olika verksamhetslivscykeln, mellan kön och mellan personer med områdena. Konsumtionen av tjänster som inte olika födelseland. Modellen bygger på arbets- har åldersspecifik fördelning skrivs fram med marknadsstatistik för personer i åldrarna 15–74 totala befolkningen. år uppdelad på män och kvinnor med olika födelseland i ettårsklasser. Det finns fyra olika födelseområden, Sverige, Norden utom Sverige, Europa utom Norden och utanför Europa. Det 2.3 SESIM en pensionsmodell gör att det finns totalt 480 (=60*2*4) olika grupper. Den sista förmodellen (SESIM) används för att För respektive grupp beräknas olika kvoter beräkna pensionsutgifterna. Som input till denna som t.ex. sysselsättningsgrad, arbetskraftsdeltag- modell behövs ett antal ekonomiska förutande och medelarbetstid. I basscenariot antas sättningar som t.ex. BNP, sysselsättning och dessa kvoter vara konstanta från ett visst år. Det KPI. I praktiken genereras dessa förutsättningar kan tolkas som att ”arbetsmarknadsbeteendet” delvis i huvudmodellen (FIMO), vilket innebär är oförändrat. Dessa kvoter och befolknings- att modellerna måste köras parallellt. (Se prognosen används sedan för att skriva fram www.sesim.org för en detaljerad beskrivning.) olika arbetsmarknadsvariabler. I alternativscenarier kan de olika kvoterna ändras för att beskriva en förändring i beteendet.

PROP. 2008/09:100 BILAGA 4

2.4 FIMO en huvudmodell för 3.1 S2-indikatorn långsiktsberäkningarna

S2-indikatorn är härledd från den offentliga I huvudmodellen (FIMO) görs den slutliga sektorns intertemporala budgetrestriktion. Den 3 beräkningen. Det är en beräkningsmodell som har villkoret att totala offentliga utfästelser som bygger på nationalräkenskapsdata och består av offentlig nettoskuld i utgångsläget och dis- 4 sju sektorer: stat, primärkommun, landsting, konterade framtida utgifter ska täckas av dispensionssystem, hushåll, företag och utlands- konterade framtida inkomster. Om så är fallet är sektorn. I modellen finns offentliga utgifter och de offentliga finanserna långsiktigt hållbara. Att inkomster relativt detaljerat fördelat på staten, den intertemporala budgetrestriktion ska vara primärkommuner, landsting och ålderspensions- uppfylld innebär inte att skulden når någon systemet. Modellen innehåller även ekonomiska specifik nivå i framtiden. Det innebär endast att variabler såsom BNP uppdelat på olika kom- skuldnivån som andel av BNP stabiliseras. ponenter, sysselsättning, arbetslöshet, arbetade Indikatorn mäter storleken på den pertimmar, löner, priser, räntor osv. manenta budgetförstärkning, som andel av BNP, Modellen är ett slutet system i den meningen som krävs i utgångsläget för att uppfylla att en inkomst i en sektor alltid motsvaras av en restriktionen. Hållbarhetsindikatorn S2 definiutgift i en annan. Därigenom garanteras exem- eras på följande sätt: pelvis att sparandet i staten, kommunsektorn

[ ] ( )

⎡ t − 1 ⎤

och pensionssystemet summerar till den offent- r ∑ +

b t − t

1 r S Δ

=

rD

−

PB

+ −

PB

⎢ + 0 2 t t t ⎥ ⎢ ⎥ liga sektorns sparande, eller att sparandet i de 0 0 ⎣ t = t 0 + 1 ⎦

( )

⎡ − ⎤

inhemska sektorerna summerar till sparandet +

t t

1 r − Δ PB

b 0 ⎢⎣ ⎥⎦ t b gentemot utlandet, dvs. bytesbalansen. Ekvationerna i FIMO utgörs av förenklade beskrivningar av regler för skatter och trans- S2 permanent budgetförstärkning som andel av fereringar. Varje inkomst eller utgift sätts i BNP relation till en ekonomisk bas såsom t.ex. KPI, t index för året BNP, lönesumma, arbetslöshet eller ränta. Det t0 startår 2008 vanligaste är att den relation som råder det sista tb slutår för underliggande offentligfinansiell året ligger fast framöver, vilket kan tolkas som projektion 2099 oförändrade regler. Om reglerna ska ändras Dt nettoskuld som andel av BNP framöver, måste dessa relationer eller kvoter PBt justerat primärt finansiellt sparande som andel förändras. Vissa av dessa relationer är inte i av BNP jämvikt 2012 och anpassas därför successivt till ∆ PBt förändring av justerat primärt finansiellt normalnivåer. Därefter är de oförändrade. sparande relativt startåret, dvs. ∆ PBt=PBt–PBt0 r diskonteringsfaktorn, dvs. skillnaden mellan nominell ränta och nominell BNP-tillväxt

3 Hållbarhetsindikatorer

Den första komponenten beskriver ”belast- Vid bedömningen av den finanspolitiska ningen”, skuldsituationen och den budgethållbarheten kan flera olika hållbarhetsmått mässiga situationen, i utgångsläget. användas. De olika indikatorerna har olika fördelar och kompletterar varandra. I avsnittet nedan beskrivs S2-indikatorn, NPS-indikatorn (nödvändigt primärt sparande) och skuldkvoten. S2 och NPS är indikatorer som anger vad som 3 En intertemporal budgetrestriktion är en budgetrestriktion som inte är krävs för att skulden ska stabiliseras på sikt. knuten till enbart en period utan är en restriktion som ska uppfyllas över Måtten har samma utgångspunkt och är två olika flera perioder. I definitionen av S2-indikatorn sträcker sig denna period in i oändligheten. sätt att presentera samma sak. 4 Av praktiska skäl använder AWG (Ageing Working Group) Maastrichtskulden i sina beräkningar. Det innebär att S2 i deras beräkningar är svåra att jämförbara med beräkningarna i denna proposition där nettoskulden används.

PROP. 2008/09:100 BILAGA 4

De sista två komponenterna relaterar till den långsiktig hållbarhet. S2 å andra sidan uttrycker

framtida utvecklingen av kostnader och intäkter, en avvikelse från det justerade primära sparandet

som tar sig uttryck i ett förändrat justerat som krävs i utgångsläget för att uppnå håll-

primärt finansiellt sparande. barhet.

I kapitel 12 redovisas perioden fram till och

med 2060. För att öka precisionen vid

beräkningarna av S2, har perioden förlängts till

3.3 Skuldkvoten

2099.

Ett negativt värde på hållbarhetsindikatorn Statsskulden är en viktig del i hållbarhetsanger att de offentliga finanserna är långsiktigt bedömningen. Det räcker inte att skulden hållbara enligt S2 och att det dessutom finns stabiliseras för att finanspolitiken ska vara utrymme för budgetförsvagningar. Ett positivt hållbar. Nivån måste vara rimlig också. Olika värde på S2 innebär det omvända, dvs. en skuldkvoter är enkla mått att analysera. permanent budgetförstärkning måste genom-

föras motsvarande indikatorns värde, för att de

offentliga finanserna ska bli hållbara.

Det är viktigt att komma ihåg att det är en

mycket stor osäkerhet i dessa beräkningar. De

4 Beskrivning av scenarier

ska användas för att visa om det finns potentiella

framtida problem. De långsiktiga kalkylerna bygger på ett stort

antal antaganden. En del antaganden har gjorts

för att skapa transparens och jämförbarhet

3.1.1 Den beräkningstekniska överföringens

snarare än för att på bästa sätt prognostisera en

inverkan på S2

framtida utveckling. Som exempel kan antag-

andet om ”oförändrad standard” i offentlig En beräkningsteknisk överföring har i tidigare konsumtion nämnas. Historiskt har offentlig propositioner använts för att uppnå ett överskott konsumtion ökat snabbare än vad demografin på en procent 2015. Efter 2015 har överföringen implicerar. Antagandet om oförändrad standard, legat kvar som en konstant andel av BNP. I eller konstant personaltäthet görs för att bedöma denna proposition används ingen överföring. Vid om dagens nivå på den offentliga servicen i jämförelsen av S2 mellan olika propositioner är kombination med en åldrande befolkning är det viktigt att vara medveten om hur överförenlig med finanspolitisk hållbarhet. För att föringen påverkar S2. belysa känsligheten för olika antaganden och för En överföring som är permanent och ligger att ge en mer nyanserad bild presenteras som konstant andel av BNP från utgångsåret alternativa kalkyler där ett antal olika antaganden 2008 påverkar S2 fullt ut. Det innebär att om förändras var för sig. Scenarierna används överföringen motsvarar en procent av BNP så gemensamt för att analysera finanspolitikens kommer S2 att öka med 1,0. Om överföringen hållbarhet. Effekten på den finanspolitiska istället läggs in något senare t.ex. 2015 kommer hållbarheten av de modifierade antagandena effekten på S2 bli marginellt mindre. S2 ökar då bedöms genom att jämföra olika hållbarhetsmed knappt 1,0. indikatorer.

3.2 NPS-indikatorn

NPS-indikatorn (nödvändigt primärt sparande)

är endast en alternativ presentation av impli-

kationen av hållbarhetsindikatorn S2. Indikatorn

säger vilket primärt justerat sparande som krävs i

genomsnitt under en viss period, för att de

offentliga finanserna ska vara långsiktigt hållbara.

NPS-indikatorn uttrycker ett genomsnittligt mål

för det justerade primära sparandet för att uppnå

PROP. 2008/09:100 BILAGA 4

4.3 Högre vårdkostnader

Tabell 8 Hållbarhetsindikatorer i de olika scenarierna

Procent av BNP S2 NPS Netto- I detta scenario antas den offentliga kon- 2013–19 skuldkvot sumtionen öka med 0,2 procent mer än vad som Basscenario 0,5 0,8 -17,7 är befogat av den demografiska utvecklingen. I Ofinansierad transferering 1,3 0,8 29,4 ett historiskt perspektiv (1980–2007) har denna Högre vårdkostnader 8,2 8,3 53,5 sk ”övertillväxt” i genomsnitt varit ca 0,7 pro-

att när vi har en ekonomisk tillväxt i samhället, Lägre arbetskraftsdeltagande 0,9 1,1 1,2 kommer befolkningen att vilja ta ut en del av Högre utträdesålder -0,8 -0,5 -42,3 denna förbättring i form av en ökad konsumtion av tjänster av den typ som offentlig sektor tillhandahåller. I scenariot är finanspolitiken inte hållbar och S2 försämras till 8,2. Kalkylen visar

4.1 Basscenario

att utrymmet för en offentligfinansierad offentlig konsumtion som är högre än vad som är I basscenariot är antagandena förenklade för att demografiskt betingat är mycket begränsat. skapa tydlighet. Arbetsmarknaden utvecklas på sikt i linje med den demografiska utvecklingen. Det innebär att utträdesåldern är konstant trots att medellivslängden ökar. Standarden i offentlig

4.4 Förbättrad hälsa bland de äldre

sektor antas vara oförändrad efter 2012 trots att det är tveksamt om befolkningen kommer att En vanlig invändning mot att en åldrande vara nöjd med en oförändrad standard i befolkning medför ökade utgifter för vård och offentliga tjänster. Historiskt har det skett en omsorg, är att de äldre blir friskare och att standardförbättring. Politiken antas vara oför- kostnaderna för vård snarare ökar mot slutet av ändrad framöver. Hållbarhetsindikatorn S2 är i livet än med ökande ålder. 5 En ren demografisk denna kalkyl 0,5, vilket visar på att det inte finns framskrivning av kostnaderna sägs därför utrymme för skattesänkningar eller utgifts- överdriva det framtida kostnadstrycket. I ökningar. Kalkylen ger under givna förut- långtidsprojektioner kan denna effekt hanteras sättningar svar på frågan om finanspolitiken genom att flytta de åldersspecifika kostnaderna 2012 är långsiktigt hållbar. Betydelsen av dessa för vård och omsorg uppåt i åldrarna i takt med förutsättningar och rimligheten analyseras i ett att livslängden ökar. I detta scenario har kostantal alternativscenarier. I tabell 9 redovisas en naderna flyttats fram successivt. År 2099 har sammanfattning av resultatet i detta scenario. kostnadsprofilen för de över 60 år flyttats fram med den ökade medellivslängden, dvs. ca 4,5 år. Scenariot kan tillsammans med basscenariot ses som två ytterligheter. Jämfört med basscenariot

4.2 Ofinansierad transferering

förbättras S2 med 0,5. Hypotesen om att hälsoförbättringar medför Det finns alltid en risk att utgiftsökningar som minskade vårdbehov per ålder om livslängden till en början var avsedda att vara temporära i ökar är dock inte oomtvistad. Medicinska praktiken blir permanenta. I scenariot med landvinningar medför att fler kan uppnå hög ökade transfereringar höjs utgifterna permanent ålder trots dålig hälsa, vilket kan leda till att det motsvarande en procent av BNP från år 2013. Transfereringarna antas delvis vara beskattade, vilket innebär att inkomsterna ökar något. I scenariot försämras hållbarheten med knappt en procentenhet. 5 Gerdtham & Jönsson (1990) Sjukvårdskostnader i framtiden – vad betyder åldersfaktorn? Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, ESO. Ds 1990:39.

PROP. 2008/09:100 BILAGA 4

genomsnittliga vårdbehovet per ålder snarast som finns mellan svenskfödda och utrikes födda kommer att öka. i arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad På senare tid har även utvecklingen mot en minskar med en tredjedel. Det leder till att successivt förbättrad hälsa bland äldre ifrågasatts. antalet arbetade timmar och BNP 2060 blir 1,4 I en nyligen publicerad forskningsantologi görs respektive 1,5 procentenheter högre i nivå. S2långsiktiga framskrivningar av sjukvårds- indikatorn förbättras jämför med basscenariot konsumtionen i Sverige. Författarna låter med 0,5 procentenheter. 6 antalet vårddagar styras av den demografiska utvecklingen samt av ett antagande om successivt försämrad hälsa. Den försämrade hälsan baseras på observationen att den 4.7 Högre arbetslöshet åldersspecifika hälsan bland dagens aktiva är Regeringen har genomfört omfattande reformer sämre än vad den tidigare varit i motsvarande i syfte att öka arbetsutbudet. Det råder dock en åldrar. Detta kan medföra att hälsan bland osäkerhet om storleken på effekterna. Även i framtidens äldre kommer att vara sämre än bland avsaknad av reformer är det osäkert vad den dagens äldre. Om kostnaden per vårddag ökar i framtida sjukfrånvaron, medelarbetstiden, takt med historiska mönster får detta till följd att sysselsättningsgraden och jämviktsarbetslösvårdkostnaderna ökar dramatiskt. heten blir framöver. I scenariot med högre arbetslöshet antas att jämviktsarbetslösheten är en procentenhet högre 4.5 Högre produktivitetstillväxt än i basscenariot. Sysselsättningsgraden och antalet arbetade timmar är en procent lägre. I produktivitetsscenariot antas att produktivi- Detta scenario har en S2-indikator som är 0,6 tetsutvecklingen i näringslivet är 0,2 procent- procentenheter sämre än i basscenariot. enheter högre än i basscenariot. På lång sikt antas lönekostnadsandelen vara konstant. Därmed kommer lönerna att öka snabbare i

4.8 Lägre arbetskraftsdeltagande

näringslivet när produktiviteten blir högre. Lönerna i offentlig sektor antas följa lönerna i I detta scenario är sysselsättningsgraden, antalet privat sektor och därmed stiger även arbetade timmar och arbetskraftsdeltagandet en kostnaderna i offentlig sektor. I scenariot är S2 procent lägre jämfört med basscenariot. 0,3 högre än i basscenariot, dvs. scenariot visar Jämviktsarbetslösheten är därmed oförändrad. på att en högre produktivitet leder till något Jämfört med basscenariot försämras S2 med 0,4. sämre hållbarhet. Skillnaden mellan antagandet i detta scenario och antagandet i basscenariot kan tyckas vara liten när det sätts i relation till att effekten av 4.6 Bättre integration på regeringens politik bedöms vara att timmarna arbetsmarknaden långsiktigt ökar med ca 4 procent och att osäkerheten är stor. Personer som är födda utomlands har som grupp ett lägre arbetskraftsdeltagande än svenskfödda. En ökad integration skulle kunna leda till ett högre arbetskraftsdeltagande i denna grupp. Därmed skulle tillväxten bli högre och de offentliga inkomsterna stiga och vissa utgifter minska. I detta scenario antas att de skillnader

6 Klevmark & Lindgren red. (2008) Simulating an Ageing Population – A microsimulation approach applied to Sweden . Contribution To Economic Analysis 285. Emerald Publishing.

PROP. 2008/09:100 BILAGA 4

4.9 Senarelagd utträdesålder från svagare. Förändringen av den offentliga kon-

7

arbetsmarknaden sumtionen har försämrat hållbarheten och därmed S2-indikatorn. Denna revidering får med Med tanke på att medellivslängden stiger med tiden allt större effekt på det primära sparandet, knappt fyra respektive drygt fem år för kvinnor vilket har stor betydelse vid beräkningen av S2. och män fram till nästa decennieskifte kan det Kapitalförslitningen i offentlig sektor har vara rimligt att anta att befolkningen i framtiden reviderats upp något framöver. Förändringen kommer att vara aktiva längre på arbets- påverkar inkomst- och utgiftssidan i samma marknaden. I annat fall innebär en politik som omfattning och riktning. Därmed är det ingen medför långsiktig hållbarhet att dagens effekten på det offentligfinansiella saldot och S2. generationer kommer att finansiera framtida Den ekonomiska utvecklingen och offentliga generationers ökade andel av år som består av sektorns sparande väntas bli betydligt sämre de enbart fritid. I scenariot har utträdesåldern närmsta åren än vad som förutsågs i budgetanpassats så att kommande generationer har proposition för 2009. Finanskrisen har också lett samma andel år av fritid som dagens generation. till att värdet på tillgångarna i utgångsläget Det innebär att utträdesåldern stiger med tre år skrivits ned. Effekten är dock begränsad på S2. mellan 2012 och 2099. En höjning av utträdes- På lång sikt kommer antalet arbetade timmar att åldern där andelen år med enbart fritid är återhämta sig och jämviktsarbetslösheten sjunka oförändrad jämfört med basscenariot, innebär att till samma nivå som i budgetpropositionen för S2 förbättras med 1,3 jämfört med basscenariot. 2009, vilket har en positiv effekt på det primära I detta scenario där fritiden är ”rättvisare” saldot. fördelad mellan olika generationer finns det I nuvarande basscenario finns inga stora inget problem med hållbarheten. S2 är -0,8. överskott 2015 och därmed finns ingen beräkningsteknisk överföring som i budgetpropositionen för 2009. Där var överföringen 3,3 % av BNP. Att överföringen har tagits bort har bidragit till att förbättra S2 med 3,3. Det har

5 Jämförelse med

haft en konstant positiv effekt på det primära

budgetpropositionen för 2009

sparandet. S2-indikatorn är ca 0,5 i basscenariot, vilket I avsnittet nedan redogörs för skillnader mellan kan jämföras med -0,1 i budgetpropositionen för basscenariot i denna proposition och bas- 2009. En jämförelse av S2-indikatorn indikerar scenariot i budgetpropositionen för 2009. en viss försämring. Vid jämförelse bör dock även Offentlig konsumtion i löpande priser den beräkningstekniska överföringen beaktas utvecklas starkare nu på grund av att deflatorn och då blir slutsatsen att försämringen är stor. till större del skrivs fram med timlöne- Vid en jämförelse av det primära sparandet utvecklingen och mindre med KPI än tidigare. fram till 2060 i denna proposition, kan Priset på offentlig konsumtion är därmed högre försämringen i S2 vara intuitivt svår att förstå. framöver jämfört med tidigare. I reala termer Det beror dock på kombinationen av två viktiga utvecklas dock konsumtionen svagare, vilket förändringar. Nämligen borttagandet av den delvis motverkar prisökningen. Förändringen i beräkningstekniska överföringen och successivt den reala utvecklingen beror på att modellen höjd offentlig konsumtion i nominella termer. som skriver fram konsumtionen har uppdaterats Den sista får allt större konsekvenser på det och vidareutvecklats, bl.a. utvecklas äldreprimära sparandet. År 2099 som används som omsorg/handikapp och sjukvård i reala termer slutår i beräkningen av S2 är det primära sparandet negativt.

7 Utträdesåldern beräknas som summan av arbetskraftsdelatagndet i de olika ettårsklasserna från 48 år till 74 år dividerat med arbetskraftsdeltagandet bland 47-åringar. Till detta adderas 47,5. (Se även Genomsnittlig pensionsålder i de nordiska länderna – med internationell inblick, Försäkringskassan.)

PROP. 2008/09:100 BILAGA 4

Tabell 9 Offentliga finanser i basscenariet

Procent av BNP 2000 2008 2010 2015 2020 2030 2040 2050 2060

Primärt finansiellt sparande 4,8 1,8 -4,6 0,6 0,6 -0,2 -0,2 0,2 -0,2 Kapitalinkomster, netto -1,1 0,7 0,8 0,0 0,1 0,4 0,5 0,7 0,8 Finansiellt sparande 3,7 2,5 -3,8 0,6 0,7 0,2 0,3 0,9 0,6

Finansiell ställning

Statsskuld 56,8 33,6 41,4 33,4 24,5 12,6 5,6 -1,3 -3,7 1 Mastrichtskuld 53,6 38,0 46,4 39,4 32,2 21,4 14,6 7,5 4,9 Nettoskuld 5,7 -13,8 -7,9 -4,1 -8,4 -12,6 -12,0 -16,0 -17,8 1 Offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld minus pensionssystemets tillgångar av statspapper (se kapitel 12). Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Tabell 10 Offentliga finanser, skillnader (basscenario) mellan denna proposition och budgetproposition för 2009

Procent av BNe 2008 2010 2015 2020 2030 2040 2050 2060

1

Finansiell ställning

Statsskuld 2,5 17,6 22,3 19,5 7,3 -8,5 -22,4 -33,9 Maastrichtskuld 2 2,5 18,1 23,1 21,1 8,7 -7,5 -21,6 -33,0 Nettoskuld 10,4 17,0 25,4 22,9 10,7 -5,5 -19,4 -30,5 1 Transferering från staten till hushållen som medförde att det finansiella sparandet i offentlig sektor blev precis en procent av BNP 2015 i budgetproposition för 2009. 2 Konsoliderad bruttoskuld minus pensionssystemets tillgångar av statspapper. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.