Prop. 2009/10:100

Regeringens proposition 2009/10:100

2010 års ekonomiska vårproposition Förslag till riktlinjer

Regeringens proposition 2009/10:100

2010 års ekonomiska vårproposition

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 8 april 2010

Mats Odell

Anders Borg (Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Propositionen innehåller regeringens förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Riktlinjernas syfte är att ange politikens inriktning inför budgetpropositionen för 2011. Riktlinjerna för den ekonomiska politiken baseras på propositionens övriga innehåll, dvs. en beskrivning av den ekonomiska politikens huvuduppgifter och en uppföljning av sysselsättningspolitiken, en bedömning av den makroekonomiska utvecklingen och den offentliga sektorns finanser, en uppföljning och bedömning av de budgetpolitiska målen och reformutrymmet, en uppföljning av statsbudgeten samt en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. I propositionen lämnas även förslag till vissa ändringar av utgiftsområdenas indelning.

PROP. 2009/10:100 Bilagor Bilaga 1Tabellsamling makroekonomisk utveckling och offentliga finanser Bilaga 2 Utvärdering av makroekonomiska prognoser Bilaga 3 Analys av utgiftsutvecklingen 2000–2014 Bilaga 4 Fördelningspolitisk redogörelse Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 april 2010

1 Förslag till riksdagsbeslut

PROP. 2009/10:100

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

1. godkänner regeringens förslag till riktlinjer 8. godkänner den föreslagna ändringen av

för den ekonomiska politiken och budget- ändamål och verksamheter som ska inne-

politiken (avsnitt 3), fattas i utgiftsområde 4 Rättsväsendet,

utgiftsområde 1 Rikets styrelse, utgifts- 2. antar regeringens förslag till lag om ändring område 3 Skatt, tull och exekution, utgiftsi lagen (1996:1059) om statsbudgeten område 18 Samhällsplanering, bostads- (avsnitt 2.1), försörjning, byggande samt konsument- 3. godkänner den föreslagna ändringen av politik, utgiftsområde 22 Kommunikaändamål och verksamheter som ska innetioner samt utgiftsområde 24 Näringsliv fattas i utgiftsområde 1 Rikets styrelse (avsnitt 13.1.6), respektive utgiftsområde 4 Rättsväsendet 9. godkänner de föreslagna ändringarna av (avsnitt 13.1.1), ändamål och verksamheter som ska inne- 4. godkänner den föreslagna ändringen av fattas i utgiftsområde 2 Samhällsekonomi ändamål och verksamheter som ska inneoch finansförvaltning respektive utgiftsfattas i utgiftsområde 1 Rikets styrelse område 3 Skatt, tull och exekution (avsnitt respektive utgiftsområde 8 Migration 13.1.7), (avsnitt 13.1.2), 10. godkänner de föreslagna ändringarna av 5. godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska inneändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 6 Försvar och samfattas i utgiftsområde 1 Rikets styrelse hällets krisberedskap respektive utgiftsrespektive utgiftsområde 17 Kultur, medier, område 17 Kultur, medier, trossamfund trossamfund och fritid (avsnitt 13.1.3), och fritid (avsnitt 13.1.8),

6. godkänner den föreslagna ändringen av 11. godkänner de föreslagna ändringarna av ändamål och verksamheter som ska inneändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 1 Rikets styrelse fattas i utgiftsområde 7 Internationellt respektive utgiftsområde 17 Kultur, medier, bistånd respektive utgiftsområde 24 trossamfund och fritid (avsnitt 13.1.4), Näringsliv (avsnitt 13.1.9),

7. godkänner den föreslagna ändringen av 12. godkänner de föreslagna ändringarna av ändamål och verksamheter som ska inneändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 1 Rikets styrelse fattas i utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård respektive utgiftsområde 23 Areella och social omsorg respektive utgiftsområde näringar, landsbygd och livsmedel (avsnitt 16 Utbildning och universitetsutbildning 13.1.5), (avsnitt 13.1.10),

PROP. 2009/10:100

13. godkänner de föreslagna ändringarna av 16. godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska inne- ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård fattas i utgiftsområde 20 Allmän miljö- och och social omsorg respektive utgifts- naturvård, utgiftsområde 1 Rikets styrelse, område 17 Kultur, medier, trossamfund utgiftsområde 4 Rättsväsendet samt utgiftsoch fritid (avsnitt 13.1.11), område 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel (avsnitt 13.1.14), 14. godkänner de föreslagna ändringarna av ändamål och verksamheter som ska inne- 17. godkänner de föreslagna ändringarna av fattas i utgiftsområde 17 Kultur, medier, ändamål och verksamheter som ska innetrossamfund och fritid respektive utgifts- fattas i utgiftsområde 22 Kommunikationer område 16 Utbildning och universitets- respektive utgiftsområde 6 Försvar och utbildning (avsnitt 13.1.12), samhällets krisberedskap (avsnitt 13.1.15), 15. godkänner de föreslagna ändringarna av 18. godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska inne- ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 17 Kultur, medier, fattas i utgiftsområde 23 Areella näringar, trossamfund och fritid respektive utgifts- landsbygd och livsmedel, utgiftsområde 20 område 16 Utbildning och universitets- Allmän miljö- och naturvård samt utgiftsutbildning (avsnitt 13.1.13), område 1 Rikets styrelse (avsnitt 13.1.16).

2 Lagförslag

PROP. 2009/10:100

2 Lagförslag

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:1059) om statsbudgeten dels att rubriken närmast för 39 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 36 a § och 39 §, av följande lydelse.

36 a §

39 §

Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2010. 1 Tidigare 39 § upphävd genom 2001:580.

3 Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken

PROP. 2009/10:100

3 Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken

3.1 Sammanfattning av förslag och Regeringen föreslår mot denna bakgrund att inriktning för den ekonomiska inkomstskatten sänks ytterligare för pensionärer. politiken Därmed ökar de disponibla inkomsterna för de

flesta pensionärshushållen trots att låg- Sverige är på väg ur den värsta internationella konjunkturen medför sänkta pensioner genom ekonomiska krisen sedan depressionen på 1930- den s.k. balanseringen av ålderspensionstalet. Ansvarslös hantering av riskfyllda systemet. finansiella affärer och brister i regelverk och Familjer med flera barn har ofta en låg tillsyn utlöste en djup global lågkonjunktur med ekonomisk standard med små marginaler. De fallande produktion, minskad internationell riskerar att halka efter i krisens spår. Regeringen handel och hög arbetslöshet. De flesta av föreslår därför att barnbidragets flerbarnstillägg världens länder påverkades samtidigt och höjs. kraftigt. Sverige, som är ett litet och handels- Det avgörande är nu att säkra att jobben beroende land, drabbades av ett BNP-fall på nära kommer tidigt i återhämtningen och att 5 procent under 2009. flaskhalsar inte hindrar en stark och snabb Regeringen har satt arbetslinjen och jobben sysselsättningstillväxt. Arbetslösheten har stigit i främst även under krisen. Genom en ansvarsfull krisens spår och det är centralt att hindra att den finanspolitik och starka offentliga finanser har biter sig fast på en hög nivå. krisen kunnat mötas med en bred och kraftfull De redan omfattande arbetsmarknadspolitiska politik för att stabilisera finansmarknaderna, insatserna föreslås förstärkas ytterligare. Äldre dämpa fallet i produktionen och sysselsättningen som drabbats av arbetslöshet under krisen kan få samt värna välfärdens kärna. Tack vare Sveriges det särskilt svårt att ta sig tillbaka till starka position före krisen har regeringen kunnat arbetsmarknaden. Kvalificeringstiden för föra den kanske mest expansiva politiken i nystartsjobb för äldre förslås därför att kortas OECD-området utan att äventyra de offentliga ned från 12 till 6 månader. Därutöver föreslås finanserna. riktade insatser för skolungdomar. För att Återhämtningen i ekonomin ser nu ut att ytterligare stärka sysselsättningen tidigareläggs komma tidigare och bli starkare än vad vissa infrastrukturåtgärder. Riktade insatser regeringen bedömde i budgetpropositionen för föreslås också till Västra Götalandsregionen som 2010. Åtskilligt pekar på att Sverige kan komma särskilt påverkats av krisen. att klara krisen bättre än många andra länder. Satsningar görs också på fler och växande Regeringen prioriterar nu att minska krisens företag och ökad produktivitet. Regeringen ofärdseffekter. Krisen har drabbat hushåll och förslår att revisionsplikten för mindre företag företag hårt. Människor har förlorat jobbet och slopas i syfte att minska företagens administblivit arbetslösa, andra har fått sänkta inkomster. rativa börda. Därtill förenklas momsredo- Pensionärer och barnfamiljer är särskilt utsatta. visningen.

PROP. 2009/10:100

Stora transportinfrastrukturprojekt genom-

Tabell 3.1 Nyckeltal och offentliga finanser

förs i bl.a. Stockholm, Göteborg, Sundsvall och Procentuell förändring om annat ej anges

Motala under den närmaste tioårsperioden. 2009 2010 2011 2012 2013 2014

För att stärka läraryrkets kvalitet och status BNP -4,9 2,5 3,9 3,5 3,2 2,9

införs ett legitimationssystem för lärare och 1 BNP-gap -5,3 -4,4 -2,9 -1,9 -1,1 -0,3 förskollärare. 2 Sysselsatta -2,1 -0,4 0,7 1,3 1,2 1,1 Sveriges väg ur krisen handlar om att vårda Arbetade

återhämtningen, förstärka jobbpolitiken och timmar -2,6 -0,1 1,3 1,5 1,4 1,3

värna de offentliga finanserna. Genom att 3 Arbetslöshet 8,3 9,2 8,8 8,0 7,3 6,7 återvända till överskott i de offentliga finanserna Löner 4 3,4 2,3 2,5 2,9 3,3 3,4 kan Sverige möta nya kriser från en stark 5 KPI -0,3 1,3 1,6 2,2 2,7 2,7 position. Genom att fortsätta stärka arbetslinjen, Finansiellt förbättra villkoren för att anställa, starta och sparande 6 -0,8 -2,1 -1,0 0,4 1,3 2,2

driva företag samt att fortsatt värna välfärden Statsskuld förs Sverige ur krisen samtidigt som villkoren för procent av BNP 37,6 36,6 34,8 32,8 29,4 25,3

varaktigt högre tillväxt och sysselsättning 1 Skillnad mellan faktisk och potentiell BNP, i procent av potentiell BNP. 2 15–74 år. förbättras. Genom att stödja dem som särskilt 3 I procent av arbetskraften, 15–74 år.

träffats av krisen håller vi ihop Sverige. 4 Mätt enligt konjunkturlönestatistiken. 5 Årsgenomsnitt. 6 Den offentliga sektorns finansiella sparande i procent av BNP. Anm.: År 2009 är utfall. Källa: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

Gradvis återhämtning väntas föra Sverige ur krisen Effekter av regeringens politik

De globala finansmarknaderna fungerar mer Tidigare beslutade krisåtgärder tillsammans med normalt och världsekonomin visar tydliga tecken de åtgärder som föreslås och aviseras i denna på en återhämtning. proposition bedöms sammantaget leda till att Tillväxtutsikterna för Sverige har ljusnat och nivån på BNP blir 1,8 procent högre 2010 arbetsmarknaden har utvecklats bättre än vad jämfört med om dessa åtgärder inte hade som förutsågs i budgetpropositionen för 2010. vidtagits. Antalet sysselsatta blir ca 60 000 Den gradvisa återhämtningen väntas i jämpersoner fler 2010 än vad som annars hade varit förelsevis hög grad drivas av stigande inhemsk fallet. efterfrågan. Hushållens konsumtion väntas öka i De reformer som regeringen genomfört under god takt de kommande åren på grund av en hela mandatperioden för att få fler i arbete och gynnsam utveckling av den disponibla infärre i utanförskap, inklusive de reformer som komsten, minskad osäkerhet, fortsatt låga räntor aviseras i denna proposition, bedöms öka antalet och starka offentliga finanser. arbetade timmar med motsvarande ca 225 000 En bred politik för att dämpa sysselsättningsårsarbetskrafter på sikt, varav 200 000 utgör en fallet har mildrat krisens effekter på jobben. effekt av genomförda strukturreformer. Jobb- Arbetslösheten har dock stigit. Arbetsskatteavdraget bedöms stå för ca hälften av marknaden väntas nå botten och efterhand vända denna ökning. uppåt under 2010. Sysselsättningsutvecklingen

bedöms bli förhållandevis stark de närmaste

åren.

De offentliga finanserna ska tillbaka till överskott

Samtidigt som återhämtningen gradvis blir allt

tydligare finns det risker för en sämre utveckling. Finanspolitiken utformas för att bidra till så hög Många länder med växande underskott och varaktig välfärd som möjligt genom uthållig och skulder måste genomföra omfattande saneringar stark tillväxt, hög sysselsättning, välfärd som av de offentliga finanserna samtidigt som kommer alla till del och makroekonomisk räntorna väntas stiga. Stora stimulans- och stabilitet. Sunda offentliga finanser skapar stödåtgärder måste fasas ut i en välavvägd takt. förutsättningar för att nå dessa mål och möta Regeringen följer utvecklingen noga och är framtidens utmaningar. En finanspolitik som beredd att vidta ytterligare åtgärder om det inte är långsiktigt hållbar leder till en offentlig behövs. skulduppbyggnad som på sikt riskerar att flytta

PROP. 2009/10:100

fokus i finanspolitiken från åtgärder som bidrar konjunkturnedgång har vägts in − är att det till högre tillväxt, välfärd och sysselsättning till finns ett begränsat utrymme för permanenta skuldsanering. En ohållbar politik riskerar främst reformer för 2011. På sikt förbättras dock såväl att drabba utsatta grupper i samhället som är det faktiska som strukturella sparandet och når särskilt beroende av att välfärden fungerar. En nivåer som ligger i linje med eller över utgångspunkt för politiken under nästa överskottsmålet mot slutet av prognosperioden. mandatperiod är att de offentliga finanserna ska Det talar för att det kan uppstå ett visst uppvisa balans och därefter överskott på ytterligare permanent reformutrymme mot 1 procent av BNP, i linje med överskottsmålet, slutet av prognosperioden. Bedömningen av som innebär att den offentliga sektorns utvecklingen på längre sikt är dock mycket finansiella sparande ska uppgå till i genomsnitt osäker. Risken för en mer oförmånlig utveckling 1 procent av BNP över konjunkturcykeln. talar för att reformutrymmet mot slutet av Sverige ska stå väl rustat inför nästa prognosperioden kan bli mindre än vad en konjunkturnedgång. mekanisk bedömning av de indikatorer som De förbättrade ekonomiska utsikterna medför används för att följa upp överskottsmålet ger vid att de offentliga finanserna bedöms komma att handen. Ett osäkert framtida reformutrymme utvecklas starkare jämfört med prognosen i bör därför inte intecknas alltför snabbt utan i budgetpropositionen för 2010. De offentliga stället följas upp löpande över tiden. När en finanserna väntas nå balans och överskott 2012. bedömning görs av vad som är en väl avvägd finanspolitisk inriktning den närmaste tiden ska inte bara stabiliseringspolitiska hänsyn tas. Sammantagen bedömning av reformutrymmet Tillväxt- och sysselsättningspolitiska mål, välfärdsbehov och fördelningsaspekter ska också Tillväxtutsikterna har ljusnat och behovet av vägas in i den samlade bedömningen. temporära stabiliseringspolitiska åtgärder avtar efter hand. Krisens eftervård är dock viktig och dess ofärdseffekter måste mildras ytterligare. De Den ekonomiska politikens inriktning framöver offentliga finanserna kommer att stärkas igen när ekonomin återhämtar sig, vilket skapar ett visst Arbetslinjen står fortsatt i fokus för regeringens utrymme för nya satsningar. Det är dock bara en pågående arbete med att utforma politiken för varaktig förbättring av det finansiella sparandet den kommande mandatperioden. Inriktningen är som kan användas till reformer. En stor del av full sysselsättning och fortsatt minskat ökningen av det finansiella sparandet framöver utanförskap. Alla som kan ska ges chansen att kommer att bero på en väsentligt förbättrad delta i arbetslivet. Så kan klyftorna minskas och konjunktur. En viktig utgångspunkt vid välfärden finansieras. bedömningen av reformutrymmet är att det Förutsättningarna för produktion och jobb offentliga sparandet ska uppvisa ett överskott på ska förbättras i hela Sverige. Det är också viktigt 1 procent av BNP i linje med överskottsmålet då att fortsätta att lindra krisens ofärdseffekter och ekonomin och resursutnyttjandet normaliserats. förhindra att krisen efterlämnar ärr i samhället Det gäller samtidigt att finna en balans för för lång tid framöver. finanspolitiken mellan behovet att stödja den Den avgörande frågan för svensk ekonomi är kommande återhämtningen och kravet att nå när i återhämtningen jobben kommer och hur tillbaka till överskott i de offentliga finanserna länge arbetslösheten kan minska under de som säkerställer att Sverige går in i nästa kommande åren utan att flaskhalsar uppstår som lågkonjunktur utifrån en stark offentlig- dämpar sysselsättningsökningen. Det är för de finansiell position. Nuvarande kris har med all närmaste åren avgörande att återhämtningen av tydlighet visat vilken styrka det varit för Sverige efterfrågan får genomslag på sysselsättningen i att gå in i en kris med överskott i de offentliga näringslivet. Ur det perspektivet är företagsfinanserna. klimatet och företagens vilja att anställa centrala En sammantagen bedömning − där behovet för regeringens politik. av att stödja den kommande återhämtningen och Det behövs ytterligare satsningar på grupper behovet av att relativt snabbt förbättra de som har svårt att etablera sig på arbetsoffentliga finanserna inför en potentiellt ny marknaden. Ungdomsarbetslösheten ska mötas,

PROP. 2009/10:100

integrationen förbättras och förutsättningarna Sverige står dessutom inför en rad långsiktiga öka för kvinnor liksom äldre att i större utmaningar. En i grunden positiv demografisk utsträckning än i dag delta på arbetsmarknaden. utveckling med en ökad medellivslängd leder När sysselsättningen tar fart och arbets- samtidigt till en ökad försörjningsbörda för den lösheten minskar är det centralt att säkra att arbetande delen av befolkningen. Globalisearbetsmarknaden fungerar väl så att inte ringen ställer krav på Sveriges konkurrenskraft. uppgången bryts i förtid. Att stimulera Dessa två utmaningar understryker vikten av att arbetsutbudet blir avgörande de kommande åren fortsätta stärka Sveriges förutsättningar för fler i för att arbetslösheten ska kunna fortsätta att arbete, ökad konkurrenskraft, god tillväxt och minska utan att risken för obalanser ökar. Det överskott i de offentliga finanserna. Klimathandlar både om bättre förutsättningar för att förändringarna är en av vår tids största anställa och bättre drivkrafter för att arbeta. I utmaningar, som kräver ett globalt svar. Vi ska arbetsmarknadspolitiken behövs hög beredskap driva en framsynt och kostnadseffektiv för att upptäcka och motverka att brist- klimatpolitik som syftar till att minska utsläppen situationer uppkommer i vissa regioner eller både nationellt och internationellt. yrken. När arbetsmarknadsläget förbättras är det rimligt att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna minskar i omfattning. Sverige behöver fler nya och fler växande företag som vill anställa. Ett attraktivt företagsklimat är viktigt för produktiviteten och tillväxten i ekonomin. Sverige ska ha en väl fungerande infrastruktur som stärker näringslivet, ökar rörligheten på arbetsmarknaden och höjer välfärden. Bättre utbildning och en framgångsrik forskning är viktigt för den ekonomiska tillväxten, för jobben och för att förebygga utanförskap. Andelen unga som inte fullföljer sin utbildning måste minska. Kunskapsresultaten måste höjas överlag och inträdesåldern på arbetsmarknaden sänkas. Politiken bör inriktas på att fortsatt stärka lärarnas kompetens och ställning, stimulera uppföljning och utvärdering och förbättra genomströmningen i utbildningssystemet. Grunden för en rättvis fördelning av ekonomiska resurser är högre sysselsättning och minskat utanförskap. Genom en effektiv fördelningspolitik med väl utformade skatter och transfereringar och offentligt finansierade tjänster med god tillgänglighet och hög kvalitet ska välfärden komma alla till del.

PROP. 2009/10:100

3.2 Sveriges väg ur krisen Normalt ska den ekonomiska vårproposi-

tionen inriktas på riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken på medellång och Regeringens förslag: Sammantaget har kon- lång sikt, medan förslag till konkreta åtgärder i junkturutsikterna förbättrats för Sverige sedan huvudsak lämnas i budgetpropositionen. Med budgetpropositionen för 2010 presenterades. En anledning av krisen och krisens efterverkningar högre tillväxt väntas föra Sverige gradvis ur aviseras dock ett antal åtgärder i denna krisen. Risken för en mer dämpad utveckling vårproposition och förslag lämnas i anslutande kvarstår dock. vårtilläggsbudget. En viktig uppgift för politiken blir därför att Mot den bakgrunden föreslår och aviserar vårda återhämtningen, förstärka jobbpolitiken regeringen bl.a. följande satsningar: och säkra att flaskhalsar inte hindrar en stark och snabb sysselsättningstillväxt. Arbetslösheten har • Temporärt kortare kvalificeringstid för ökat i krisens spår och det är centralt i nystartsjobb för äldre. regeringens politik att hindra att den biter sig fast på en hög nivå. Det handlar särskilt om att • Tillfällig sommarsatsning för skolungdomar. fånga upp personer som står långt från • Tidigareläggning av vissa arbetsmarknaden. infrastrukturåtgärder. Krisen har slagit hårt, framför allt mot vissa • Förstärkta insatser till stöd för jobb, tillväxt grupper. Det handlar om pensionärer men också och omställning riktade till Västra barnfamiljer. Det är viktigt att dessa grupper inte Götalandsregionen. halkar efter. Det är även viktigt att villkoren för • Sänkt skatt för personer som är 65 år eller företagande förbättras och att konkurrens- äldre. kraften och produktiviteten i näringslivet stärks. • Höjt flerbarnstillägg. Regeringen kommer att fortsätta detta arbete. • Slopad revisionsplikt. En viktig utgångspunkt för politiken är att det offentliga sparandet ska uppvisa ett överskott på • Förenklad momsredovisning.

1 procent av BNP i linje med överskottsmålet då • Ny nationell planeringsram för ekonomin och resursutnyttjandet normaliserats. transportsystemet. Om ekonomin utvecklas svagare än enligt • Införande av en yrkeslegitimation för lärare regeringens bedömning är beredskapen hög att och förskollärare. vidta nya kraftfulla åtgärder för att ytterligare stödja återhämtningen.

PROP. 2009/10:100

3.3 Övergripande mål för den företagandet. Några särskilt viktiga åtgärder är ekonomiska politiken slopad förmögenhetsskatt, sänkt bolagsskatt,

förbättrade 3:12-regler samt sänkta social- och Den ekonomiska politikens huvuduppgift är att egenavgifter. Regeringen föreslår nu att skapa så hög varaktig välfärd som möjligt genom revisionsplikten slopas för mindre företag och hög uthållig tillväxt, hög sysselsättning, välfärd att momsredovisningen förenklas. som kommer alla till del och makroekonomisk Ett utbildningssystem med hög kvalitet i stabilitet. kombination med innovationer och forskning av världsklass skapar förutsättningar för att svenska företag ska vara konkurrenskraftiga med 3.3.1 Politik för tillväxt och sysselsättning kunskapsintensiva varor och tjänster på de internationella marknaderna. Under mandat- För att förbättra förutsättningarna för tillväxt perioden har regeringen därför bl.a. presenterat fokuserar regeringens politik på åtgärder som en ny skollag, förbättrat kvaliteten i lärarbidrar till att öka sysselsättningen, invester- utbildningen, reformerat gymnasieskolan samt ingarna och produktiviteten. Den ekonomiska ökat resurserna till forskning för att understödja tillväxten måste dessutom vara förenlig med en utveckling och innovationer. För att stärka god miljö och hälsa, dvs. den ska vara uthållig. kvaliteten i utbildningssystemet har tidigare För att uppnå hög sysselsättningsnivå krävs kunskapskontroller och uppföljning av att det ska löna sig att arbeta. För dem som i dag studieresultatet införts. står utanför arbetsmarknaden ska det löna sig att ta ett jobb och för dem som har ett jobb ska det löna sig att öka arbetsinsatsen. En viktig uppgift 3.3.2 Politiken ska bidra till att välfärden för politiken är därför att förändra regler så att kommer alla till del det blir mer lönsamt att ta ett jobb eller att jobba mer. Regeringen har genom införande av En god ekonomisk utveckling möjliggör högre jobbskatteavdrag, sänkt statlig inkomstskatt välfärd och mer självbestämmande för medsamt reformerad arbetslöshets- och sjuk- borgarna. En förutsättning för ökad välfärd är att försäkring gjort det mer lönsamt att arbeta, en varaktigt högre sysselsättning nås genom arbeta mer samt att utbilda sig. Politiken kan minskat utanförskap. också bidra till hög sysselsättning och lägre Genom en högre grad av egenförsörjning arbetslöshet genom åtgärder som gör att minskar även trycket på de offentliga finanserna. arbetsmarknaden fungerar bättre, t.ex. via en mer Utöver en varaktigt hög sysselsättningsnivå är effektiv arbetsförmedling. olika typer av omfördelning via skatter, trans- Investeringar bidrar till högre produktivitet. fereringar och offentligt finansierade tjänster För att uppnå en hög nivå på de privata viktiga för att välfärden ska komma hela investeringarna krävs att Sverige har ett bra befolkningen till del. företagsklimat så att företag och individer vågar satsa. Skatter och regelsystem ska därför utformas så att de stödjer ett dynamiskt och Omfördelning via offentliga tjänster och konkurrenskraftigt näringsliv. transfereringar Politiken ska också bidra till hög produktivitetstillväxt genom att skapa goda förutsätt- Ett viktigt medel för att välfärden ska komma ningar för företagande, konkurrens, forskning alla till del är offentlig finansiering av tjänster och lärande. Goda villkor för företagande är en som riktar sig till enskilda individer efter behov, avgörande tillväxtförutsättning. Genom att nya oavsett inkomst och bakgrund. En politik för att företag med nya idéer utmanar existerande värna välfärdens kärna är därför central. Genom företag och tankesätt kan produktiviteten öka. offentligt finansierad utbildning, vård och Nya företag är viktiga för att introducera nya omsorg utjämnar politiken livsvillkoren mellan produkter och produktionsprocesser samt för människor. De offentligt finansierade välfärdsatt hitta nya marknader. tjänsterna ska vara av högsta möjliga kvalitet och Regeringen har därför genomfört kraftfulla komma alla till del. satsningar för att förbättra förutsättningarna för

PROP. 2009/10:100

För att alla ska få del av välfärden omfördelas nedgång (de s.k. automatiska stabilisatorerna). även ekonomiska resurser mellan hushåll och Det motsatta gäller vid en konjunkturuppgång. individer genom offentliga transfereringar. En Det finns därtill särskilda situationer då särskilt viktig funktion är att ge stöd till personer finanspolitiken kan behöva komplettera som under kortare eller längre tidsperioder inte penningpolitiken genom direkta åtgärder. Detta har möjlighet att uppbära arbetsinkomst, t.ex. gäller framför allt om det finns en tydlig vid arbetslöshet eller sjukdom. Dessa stöd bidrar penningpolitisk målkonflikt mellan att stabilisera till en jämnare inkomstfördelning. Vissa av inflationen och att stabilisera sysselsättningen. transfereringarna riktas direkt till hushåll med Det gäller också vid mycket stora efterfrågelåga inkomster i syfte att ge de mest utsatta en störningar då penningpolitiska åtgärder inte i rimlig levnadsstandard. Det är viktigt att starka tillräckligt stor utsträckning räcker till för att drivkrafter till att arbeta upprätthålls i det dämpa efterfrågebortfallet. Under finanskrisen sammantagna systemet med skatter och sänktes räntan mot nära noll i många länder, transfereringar. När regeringen tillträdde hösten däribland Sverige, samtidigt som det fanns ett 2006 var dessa drivkrafter för svaga. Under behov av ytterligare stabiliseringspolitiska denna mandatperiod har regeringen därför insatser. Regeringen har av den anledningen genomfört en rad reformer som har förstärkt tidigarelagt strukturellt riktiga åtgärder med drivkrafterna till deltagande på arbetsmarknaden, tydligt positiva konjunkturella inslag, främst däribland införandet av jobbskatteavdraget (se genom ett ytterligare jobbskatteavdrag och avsnitt 3.7). genom tidigareläggning av infrastrukturåtgärder. De flesta offentliga transfereringar syftar Regeringen har också dämpat fallet i sysselemellertid inte till att omfördela mellan individer sättningen i kommunsektorn genom statsbidrag utan till omfördelning av ekonomiska resurser till kommunerna. Därtill har finanspolitiken till över livscykeln. Under perioder i livet med låg skillnad från penningpolitiken en roll att spela inkomst får individen olika typer av trans- när det gäller att hantera specifika problem som fereringar och subventioner och under perioder i kan uppstå i ekonomin i samband med en livet med hög inkomst betalas i stället mer i konjunkturnedgång. Det kan exempelvis handla skatt. Det gäller t.ex. pensioner, studiemedel och om att förstärka utbudet av utbildningsplatser barnbidrag. och de arbetsmarknadspolitiska programmen.

3.3.3 Politiken ska bidra till 3.4 Återhämtningen blir allt tydligare

makroekonomisk stabilitet

Jämfört med prognoserna i budgetpropositionen Konjunkturnedgångar som leder till hög för 2010 har det ekonomiska läget i Sverige och arbetslöshet drabbar den enskilde och riskerar omvärlden stabiliserats och tecknen på en återatt leda till social utslagning. Stora konjunktur- hämtning har blivit tydligare, inte minst på svängningar kan också leda till en långsiktigt grund av en expansiv finans- och penningpolitik. lägre BNP. Politiken bör därför bidra till I Sverige väntas en gradvis återhämtning inledas stabilitet. En väl utformad stabiliseringspolitik under 2010. Framför allt bedöms hushållens med kraftfulla arbetsmarknadspolitiska åtgärder konsumtion öka i god takt de kommande åren bidrar till att arbetslösheten inte varaktigt fastnar mot bakgrund av en gynnsam utveckling av den på en hög nivå och att anpassningen tillbaka mot disponibla inkomsten, minskad osäkerhet och en mer normal situation med lägre arbetslöshet fortsatt låga räntor. Exporten kommer också att och högre sysselsättning går så snabbt som vara viktig för den svenska återhämtningen, men möjligt. inte lika dominerade som i tidigare uppgångar. I Sverige har Riksbanken det huvudsakliga Även arbetsmarknaden har utvecklats bättre än ansvaret för stabiliseringspolitiken. Även om väntat, framför allt beroende på en relativt sett Riksbanken har huvudansvaret för stabiliserings- god utveckling i många tjänsteintensiva politiken så bidrar finanspolitiken indirekt till att branscher. dämpa konjunktursvängningarna genom att skatteintäkter minskar och att utgifterna för t.ex. arbetslöshetsförsäkringen ökar i en konjunktur-

PROP. 2009/10:100

3.4.1 Omvärlden är på väg upp ur den

Diagram 3.1 BNP-tillväxt i euroområdet och USA

djupa svackan

Årlig procentuell förändring, kvartalsvärden 6 5 Efter den djupaste globala konjunkturnedgången 4 sedan 1930-talet syns nu allt tydligare tecken på 3 en återhämtning i såväl Asien och USA som i 2 1 Europa. En bidragande orsak till återhämtningen 0 är de ekonomisk-politiska åtgärder som vidtagits -1 av regeringar och centralbanker runt om i -2 världen. Trots åtgärderna bedöms krisen ha -3 -4 Euroområdet USA minskat den potentiella tillväxten i Europa och -5 USA, bl.a. till följd av att det blivit svårare och -6 dyrare att låna samt att en viss permanent 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Källor: Eurostat, Bureau of Economic Analysis. utslagning från arbetsmarknaden har ägt rum. Återhämtningen i världshandeln blev allt mer tydlig under senare delen av 2009. Jämfört med konjunkturåterhämtningen efter krisen i början 3.4.2 Mer stabila finansmarknader av 2000-talet har nu flera asiatiska ekonomier bidragit positivt, medan USA inte har varit De omfattande extraordinära åtgärder som samma tillväxtmotor som tidigare. regeringar och centralbanker vidtog hösten 2008 Sammantaget väntas tillväxten i OECD- medförde att en finansiell härdsmälta kunde området bli relativt svag jämfört med tidigare undvikas. Därefter har marknaderna steg för 2 konjunkturuppgångar. På kort sikt beror det steg återhämtat sig, men det finns fortfarande bl.a. på att hushållen i flera länder har behov att delar av finansmarknaderna som är bräckliga och betala av sina skulder samtidigt som det är betydande risker kvarstår. svårare än normalt att låna pengar. På längre sikt Likviditeten på finansmarknaderna är nu god, bedöms den globala tillväxten dämpas på grund inte minst som en följd av centralbankernas av krisens effekter på ekonomiernas långsiktiga extraordinära åtgärder. Omfördelningen av funktionssätt. Därtill kommer att ett tillbaka- likviditeten på interbankmarknaden fungerar dragande av de ekonomisk-politiska åtgärderna dock ännu inte fullt ut. Bankerna kan i större och en återgång till en mer långsiktigt hållbar utsträckning låna pengar på marknaden utan finanspolitik i många länder leder till en åt- stöd av statliga garantier, men till en högre stramning. Åtstramningen uppkommer till följd kostnad än innan krisen. Samtidigt kan inte läget av behovet att sanera statsfinanserna i många som rådde precis innan den finansiella krisen länder. Åtstramningen är också en del av det mer bröt ut betraktas som normalt, då det präglades generella tillbakadragandet av de ekonomisk- av exceptionella förhållanden och ett ohållbart politiska stimulansåtgärderna, ett tillbaka- risktagande. dragande som i prognosen väntas ske i en väl Sammantaget är situationen på finansavvägd takt. marknaderna mer stabil, men det finns skäl att vara fortsatt uppmärksam. Regeringen följer därför utvecklingen på de finansiella marknaderna noga.

2 Se 2009 års ekonomiska vårproposition (prop. 2008/09:10 avsnitt 4.5.1) och budgetpropositionen för 2010 (prop. 2009/10:1 Förslag till statsbudget, finansplan, m.m. Ramverk för hantering av hot mot den finansiella stabiliteten).

PROP. 2009/10:100

3.4.3 Konsumerande hushåll viktiga för åter ligger ungefär i linje med Riksbankens återhämtningen inflationsmål på 2 procent.

Tecknen på en återhämtning i Sverige har blivit

Diagram 3.2 Svensk BNP

allt tydligare. Framåtblickande indikatorer tyder Procentuell förändring Miljarder kronor på att tillväxten blir relativt god 2010. Enligt 10 1 000

Procentuell förändring (vänster skala)

prognosen är det i högre grad än under tidigare

3.4.4 Arbetsmarknadssituationen inte så

1 Produktivitet -2,2 2,0 2,6 2,7 1,8 1,9 Arbetade timmar -2,6 -0,1 1,3 1,5 1,4 1,3 allvarlig som tidigare befarats

2 Sysselsatta -2,1 -0,4 0,7 1,3 1,2 1,1 3 Läget på den svenska arbetsmarknaden kommer Arbetslöshet 8,3 9,2 8,8 8,0 7,3 6,7 4 enligt prognosen att bli betydligt ljusare än vad Arbetslöshet, äldre def. 6,5 6,6 6,0 5,5 5,0 4,5 5 som bedömdes i budgetpropositionen för 2010, BNP-gap -5,3 -4,4 -2,9 -1,9 -1,1 -0,3 även om situationen fortfarande är allvarlig.

Löner 3,4 2,3 2,5 2,9 3,3 3,4 Bedömningen är att sysselsättningen vänder

6 KPI -0,3 1,3 1,6 2,2 2,7 2,7 1 uppåt och att arbetslösheten vänder nedåt under

I hela ekonomin. 2 15-74 år. 2010 (se tabell 3.2). I budgetpropositionen

bedömdes vändningen komma ungefär ett år 3 Som andel av arbetskraften 15-74 år. 4 Arbetslösa exklusive heltidsstuderande arbetssökande i procent av arbetskraften s.k. öppen arbetslöshet, 16-64 år. senare.

5 Skillnad mellan faktisk och potentiell BNP, i procent av potentiell BNP. 6 Eftersom konjunkturuppgången i hög grad Årsgenomsnitt. Anm.: År 2009 är utfall. drivs av den inhemska efterfrågan blir syssel-

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar. sättningsuppgången förhållandevis stark de

närmaste åren. Företagen väntas nämligen inte Den gradvisa ekonomiska återhämtningen i under någon längre tid kunna möta ökad efteromvärlden innebär att även exporten kommer frågan med endast högre produktivitet, därav att vara viktig för den svenska återhämtningen, behovet av att anställa. Finanskrisen har men inte lika dominerande som i tidigare tillsammans med den globala lågkonjunkturen uppgångar. Det beror på att återhämtningen i medfört en viss permanent utslagning av omvärlden är relativt sett svagare än den företagens kapitalstock, vilket dämpar den inhemska uppgången. trendmässiga produktivitetstillväxten. Därutöver Sammantaget bedöms BNP öka med har produktionen skiftat över mot tjänste- 2,5 procent 2010 och med nästan 4 procent 2011. sektorn som är mer personalintensiv och har en Även under åren 2012–2014 ökar BNP relativt lägre produktivitet än industrin. starkt till följd av en god tillväxttakt för både I takt med att sysselsättningen ökar under konsumtion och investeringar samt en fortsatt perioden 2011–2014 minskar arbetslösheten ökning av exporten. successivt. Krisen på arbetsmarknaden förväntas Resursutnyttjandet i den svenska ekonomin inte bli lika djup och inte heller lika långvarig väntas vara tillbaka på en normal nivå först 2015. som förutsågs i budgetpropositionen. Löner och priser väntas samtidigt växa allt Det finns en rad faktorer som sannolikt snabbare under prognosperioden, men det dröjer bidragit till att arbetsmarknaden inte har påtill 2013 innan den underliggande inflationen verkats i den omfattning som historiska mönster

PROP. 2009/10:100

ger vid handen, trots att konjunkturnedgången är lika djup som under 1990-talskrisen. Sunda offentliga finanser som möjliggjort en expansiv finanspolitik och reformer som bidragit till en bättre fungerande arbetsmarknad är viktiga faktorer. Fördjupningsrutan Varför utvecklas arbetsmarknaden bättre än väntat? ger en närmare redogörelse för vilka faktorer som bidragit till detta.

PROP. 2009/10:100

Varför utvecklas arbetsmarknaden bättre vägledning om utvecklingen de närmaste än väntat? kvartalen.

Prognoser och framåtblickande indikatorer för

Diagram 3.4 Indikatorprognos för antalet sysselsatta 2010

2010 Tusentals personer Under det senaste året har prognosmakare 4600 4600 reviderat sin syn på arbetsmarknadsutvecklingen 4500 4500 för 2010. De har justerat ned sina prognoser för 4400 4400 arbetslösheten, medan prognoserna för antalet sysselsatta har reviderats upp.

2009. Elva prognosmakare ingår i båda fallen. 3 Prognos med indikatorer Diagrammet visar att prognoserna har reviderats 3900 3900 ned (kurvan har förskjutits till vänster) och att 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. spridningen har minskat. Medelvärdet av prognoserna har sjunkit från 10,7 till 9,4 procent. Prognosen tyder på att antalet sysselsatta börjar Diagram 3.3 Arbetslöshetsprognoser för 2010 öka igen under loppet av 2010, men den

prognosen pekar mot att sysselsättningen har g in 1,0 1,0 rdeln Fö bottnat och börjar öka igen under 2010. 0,8 0,8 0,6 0,6 0,4 0,4 Utvecklingen i olika sektorer under nuvarande

0,2 0,2 lågkonjunktur och under 1990-talskrisen

0,0 0,0 För att illustrera hur antalet sysselsatta skulle ha

utvecklats i olika sektorer givet den historiska 7,5 8,2 8,9 9,6 10,3 11,0 11,7 12,4 Källa: Egna beräkningar. samvariationen med BNP skattas ett antal

sektorsvisa samband. Baserat på den faktiska

utvecklingen av BNP skrivs därefter antalet Prognosrevideringarna kan förklaras av att både sysselsatta i olika sektorer fram under nuvarande utfall och framåtblickande indikatorer visat på en lågkonjunktur. 4 bättre utveckling än vad som tidigare förutsågs. Under den nuvarande lågkonjunkturen har Antalet varsel har sjunkit tillbaka snabbt och antalet sysselsatta i kommunsektorn utvecklats antalet nyanmälda lediga platser ökar igen. ungefär i linje med historiska mönster. Företagens anställningsplaner enligt Konjunk- Detsamma gäller för antalet sysselsatta i turinstitutets barometer har tydligt förbättrats. varubranscherna. Inom industrin har antalet Den framåtblickande information som sysselsatta minskat kraftigt. Krisavtalen med indikatorer innehåller kan användas i modeller sänkt arbetstid har dock dämpat sysselför att få en uppfattning om utvecklingen sättningsfallet. Sysselsättningen i tjänsteframöver. Nedan visas en prognos för antalet branscherna har däremot utvecklats betydligt sysselsatta 2010. Prognosen baseras på ett vägt bättre än väntat. Framskrivningen pekar på att genomsnitt av tidsserier som ger en viss antalet sysselsatta skulle minska med 42 000

mellan 2008 och 2009. Enligt utfall från

nationalräkenskaperna ökade i stället antalet

3 Prognoserna är hämtade från Arbetsförmedlingen, Almega, Finansdepartementet, LO, Nordea, Konjunkturinstitutet, Riksbanken, 4 Sambanden skattas för perioden kvartal 1 år 1995 till kvartal 2 år 2008.

SEB, SHB, Svenskt näringsliv och Swedbank. Framskrivningen avser perioden kvartal 3 år 2008 till kvartal 4 år 2009.

PROP. 2009/10:100

sysselsatta i tjänstebranscherna med närmare statsbidrag till kommunsektorn. Till skillnad 11 000 personer under perioden. Sedan 1993 har från det traditionella mönstret med en relativt 5 det skett en kraftig ökning av antalet sysselsatta i mer exportdriven BNP-tillväxt bedöms nu den tjänstesektorn. Den underliggande trendför- inhemska efterfrågan bidra till återhämtningen i skjutningen med en ökad roll för tjänstesektorn större utsträckning. Detta innebär att tillväxten i påverkar även effekterna på arbetsmarknaden av ökad omfattning sker i den personalintensiva nuvarande lågkonjunktur. En förklaring till den tjänstesektorn, vilket i sin tur leder till att mer positiva utvecklingen inom tjänstesektorn återhämtningen sannolikt blir mer sysselde senaste åren är att den expansiva finans- och sättningsintensiv. penningpolitiken har upprätthållit efterfrågan hos konsumenterna, vilket har gynnat flera Stabiliseringspolitiken motverkar nedgången i branscher. En del av produktionen av kom- sysselsättningen munala välfärdstjänster har också överförts till En stram finanspolitik i samband med näringslivet, vilket har påverkat antalet syssel- saneringen av de offentliga finanserna under satta i tjänstesektorn positivt. Det s.k. RUT- 1990-talet bidrog till att återhämtningen på avdraget för hushållstjänster samt ökade resurser arbetsmarknaden tog lång tid. Då var också till infrastrukturinvesteringar bedöms även ha penningpolitiken stram, eftersom Riksbanken bidragit till utvecklingen, liksom jobbskatte- eftersträvade trovärdighet för prisstabilitet. I dag avdraget. Även ROT-avdraget har bidragit är de offentliga finanserna i avsevärt bättre skick positivt till sysselsättningen. än under 1990-talskrisen. Sverige gick in i nuvarande lågkonjunktur med betydande över- Diagram 3.5 Faktisk och förväntad sysselsättningsutveckling skott i de offentliga finanserna. En förklaring till

i tjänstesektorn

det är att regeringen förde en återhållsam Tusentals personer finanspolitik 2007–2008. Därför har regeringen 2 100 2 100 nu kunnat bedriva en expansiv finanspolitik 2 050 2 050 under lågkonjunkturen och vidtagit direkt jobbskapande åtgärder och åtgärder för att motverka

Utfall

har bidragit till att arbetsmarknaden är mer 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. flexibel i dag än under 1990-talet. Arbetsmarknadspolitiken innehåller nu större inslag av Sammanfattningsvis visar resultaten på tydliga incitament för att söka jobb aktivt, vilket bl.a. sammansättningseffekter, där vissa sektorer bidrar till en effektivare matchningsprocess på klarat sig bättre än man skulle ha förväntat sig arbetsmarknaden. Även jobbskatteavdraget och givet tidigare historiska mönster. reformerna inom arbetslöshetsförsäkringen och Under den nuvarande lågkonjunkturen är det sjukförsäkringen har positiva effekter på speciellt exportindustrin som har drabbats hårt arbetsmarknadens funktionssätt. Sammantaget av den globala lågkonjunkturen, medan den bedöms reformerna öka sysselsättningen på sikt, offentliga sektorn och speciellt tjänstesektorn men en bättre fungerande arbetsmarknad kan har klarat sig bättre. Det kan sannolikt förklaras även ha bidragit till att dämpa sysselsättav en relativt sett stark inhemsk efterfrågan och ningsfallet under lågkonjunkturen. Reformerna bedöms också ha minskat persistensproblemen, vilket bidrar till att återhämtningsfasen efter ett kraftigt fall i arbetskraftsefterfrågan har kortats 5 I mars 2009 bedömde Konjunkturinstitutet att antalet sysselsatta i ned. tjänstebranscherna skulle minska med 47 000 mellan åren. Detta är ytterligare en indikation på att sysselsättningsutvecklingen i tjänstesektorn varit oväntat stark.

PROP. 2009/10:100

3.4.5 Risker i prognosen 3.5 Starkare offentliga finanser

Osäkerheten är stor om den framtida 3.5.1 Läget i de offentliga finanserna konjunkturutvecklingen samt den långsiktigt hållbara tillväxttakten i ekonomin. Riskerna för Utgångspunkten för att kunna genomföra en svagare utveckling än i huvudscenariot reformer för ökad tillväxt, höjd sysselsättning dominerar. och förbättrad välfärd är en ansvarsfull hantering Stödåtgärderna riktade mot den finansiella av de offentliga finanserna. Genom sunda sektorn har börjat fasas ut i flera EU-länder. offentliga finanser skapas förutsättningar för att Bankerna har utöver detta behov av att ersätta hantera framtida utmaningar. Det har lån som förfaller. Dessutom har många länder, tydliggjorts i samband med finanskrisen och den dock inte Sverige, svaga offentliga finanser med följande konjunkturnedgången då de offentliga ökande skulder som måste finansieras. Dessa finanserna försvagades kraftigt. Tack vare flera år faktorer verkar i samma riktning, infaller ungefär med starka offentliga finanser var Sveriges samtidigt och medför en risk för stigande räntor. utgångsläge gynnsamt och de svenska offentliga På ett internationellt plan utgör en ökad oro finanserna är därför, trots kraftiga finanspolitiska för svaga offentliga finanser i flera OECD- stimulanser, relativt starka i ett EU-perspektiv. länder en risk för lägre tillväxt, liksom i ett medelfristigt perspektiv en skärpning av regleringarna på finansmarknadsområdet. Inkomster, utgifter och finansiellt sparande I prognosen antas att det blir en väl avvägd avveckling av finans- och penningpolitiska Det ljusare makroekonomiska läget medför att stimulanser i omvärlden. Om det inte sker finns utvecklingen av de offentliga finanserna blir risk för en sämre utveckling. bättre jämfört med prognosen i budget- Samtidigt är det möjligt att återhämtningen propositionen för 2010. Ett skäl är att hushållens går snabbare än vad som förutses i prognosen. konsumtion nu bedöms utvecklas starkare och Bland annat har svenska hushåll ett stort att utsikterna på arbetsmarknaden har förutrymme att öka sin konsumtion de närmaste bättrats. åren till följd av en stark förmögenhets- Den gynnsammare arbetsmarknaden med en utveckling, hög sparkvot, relativt stark högre lönesumma medför att både direkta och utveckling av den disponibla inkomsten, ljusare indirekta skatter på arbete har reviderats upp arbetsmarknadsutsikter och fortsatt låga räntor. jämfört med prognosen i budgetpropositionen. Arbetsmarknaden har utvecklats oväntat När arbetsmarknaden utvecklas starkare starkt den senaste tiden till följd av relativt god 2011-2014 ökar hushållens disponibla inkomster. utveckling i många tjänsteintensiva branscher. Samtidigt bedöms hushållen minska sitt Det indikerar att företagen i högre grad kan sparande, vilket ger förutsättningar för en ökad behöva öka sysselsättningen för att möta konsumtionstillväxt. Till följd av uppefterfrågan än vad som förutses i prognosen. Det revideringen av konsumtionen har prognosen finns således en möjlighet för en starkare för mervärdesskatten också skrivits upp sedan utveckling på arbetsmarknaden och att budgetpropositionen. vändningen kan komma snabbare. Samtidigt Den ljusare arbetsmarknaden påverkar även finns det en risk att resursutnyttjandet inom offentliga sektorns utgifter, där framför allt företagen är lägre än i prognosen, vilket talar för utgifterna inom arbetsmarknadsområdet har en risk i motsatt riktning för arbetsmarknaden. reviderats ned.

PROP. 2009/10:100

Tabell 3.3 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser

finanser än vad som nu förutses. Till riskbilden hör också den prognostiserade trendmässiga Miljarder kronor och procent av BNP minskningen av antalet personer som mottar 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Inkomster 1 612 1 622 1 691 1 768 1 847 1 929 ersättning från offentliga transfereringssystem. Procent av BNP 52,7 51,1 50,8 50,8 50,6 50,5 Skatter och avgifter 1 438 1 461 1 519 1 588 1 661 1 735 Procent av BNP 47,0 46,0 45,6 45,6 45,5 45,4 3.5.2 Tillbaka till överskott

Övriga inkomster 175 161 172 180 186 193

Betydelsen av att snabbt komma tillbaka till

Utgifter 1 637 1 689 1 724 1 754 1 798 1 844

överskott

Procent av BNP 53,5 53,2 51,8 50,3 49,3 48,3

Finansiellt sparande -25 -67 -32 14 49 84

De offentliga finanserna väntas utvecklas Procent av BNP -0,8 -2,1 -1,0 0,4 1,3 2,2 starkare jämfört med bedömningen i Staten budgetpropositionen. Sveriges väg tillbaka till -27 -72 -33 12 50 88 Ålderspensionssystemet 5 1 9 7 1 -5 överskott i de offentliga finanserna ser ut att bli Kommunsektorn -2 4 -8 -4 -2 1 relativt odramatisk, speciellt i jämförelse med Anm.: År 2009 är utfall. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. många andra länder. Att komma tillbaka till överskott i de Den offentliga sektorns finansiella sparande offentliga finanserna är viktigt av flera skäl. Som bedöms bli -2,1 procent av BNP 2010. Enligt krisen illustrerat är ordning och reda i de prognosen kommer det finansiella sparandet offentliga finanserna en avgörande förutsättning uppvisa ett överskott på 0,4 procent av BNP för att hantera de utmaningar som finans- 2012. År 2014 har överskottet ökat till politiken ställs inför. Det är viktigt att även 2,2 procent av BNP. Jämfört med budget- kommande lågkonjunkturer kan mötas från en propositionen för 2010 har prognosen reviderats stark offentligfinansiell position. Att komma upp med 40 miljarder kronor 2010, 34 miljarder tillbaka till överskott inom en rimlig tidshorisont kronor 2011 och 50 miljarder kronor 2012. är också nödvändigt för att upprätthålla de Förstärkningen av det finansiella sparandet budgetpolitiska målen och förtroendet för sker i den statliga sektorn. Ålderspensions- finanspolitiken, vilket i förlängningen krävs för systemets sparande går mot ett underskott 2014 att säkra långsiktigt hållbara offentliga finanser. när pensionsutbetalningarna stiger. Kommunsektorns sparande försämras 2011, men Det finansiella sparandet i offentlig sektor bör öka förbättras successivt i takt med att konjunkturen till 1 procent av BNP i linje med överskottsmålet återhämtar sig. senast 2014 Riskbilden för de offentliga finanserna är till Till följd av den djupa konjunkturnedgången har stor del kopplad till den makroekonomiska de offentliga finanserna försvagats påtagligt, även utvecklingen. Den sammantagna bedömningen om underskotten i ett internationellt perspektiv av den makroekonomiska utvecklingen är att har varit begränsade. De svenska underskotten är riskerna för en sämre utveckling överväger. framför allt ett resultat av att de automatiska Skatteintäkterna från företags- och kapitalvinster stabilisatorerna verkat fullt ut, vilket har varit är de intäkter som uppvisar störst variation avgörande för att hålla uppe efterfrågan i mellan åren och för dessa inkomster är ekonomin. Utöver det har regeringen via osäkerheten i prognoserna ofta stor. På några års stimulansåtgärder aktivt bidragit till att dämpa sikt är det dock framför allt utvecklingen på fallet i sysselsättningen och till att förhindra att arbetsmarknaden som är avgörande för hur arbetslösheten biter sig fast. skatteintäkterna utvecklas, eftersom ca De offentliga finanserna kommer att stärkas 60 procent av skatteintäkterna beror på igen när ekonomin återhämtar sig. Det gäller att arbetsmarknadens utveckling. Till det kommer finna en balans för finanspolitiken mellan svårigheten att göra prognoser för den offentliga behovet att stödja den kommande återhämtsektorns finanser vid stora upp- och nedgångar i ningen och kravet att nå tillbaka till överskott i ekonomin. Ofta underskattas styrkan i för- de offentliga finanserna. Det offentliga sparandet bättringen eller försämringen, vilket skulle ska uppvisa ett överskott på 1 procent av BNP, i innebära en möjlighet till starkare offentliga linje med överskottsmålet, när ekonomin och

PROP. 2009/10:100

resursutnyttjandet normaliseras. Regeringens förbättring av det offentliga sparandet – utöver bedömning är att ekonomin närmar sig ett målet – som är varaktig, dvs. om förbättringen

balanserat resursutnyttjande 2014. Enligt beror på strukturella faktorer. En stor del av den prognosen når det finansiella sparandet 1 förbättring av det finansiella sparandet i den procent av BNP redan under 2013, trots att offentliga sektorn som sker framöver kommer

resursutnyttjandet är fortsatt svagt det året (se att bero på konjunkturutvecklingen. Ett

diagram 3.6). Under 2014 ligger sparandet över 1 sparande utöver det målsatta som beror på procent av BNP. konjunkturen kan inte utnyttjas till reformer.

För att förstärka kontrollen av de offentliga Eftersom en sådan förbättring endast är finanserna i ett medelfristigt perspektiv förlängs temporär kan den inte användas till att finansiera prognoshorisonten och bedömningen av permanent högre utgifter eller sänkta skatter.

utgiftstaket i denna proposition till 2014, vilket är en förlängning av tidshorisonten med ett år. Begränsat reformutrymme på kort sikt

Enligt överskottsmålet ska den offentliga Diagram 3.6 Finansiellt sparande och BNP-gap sektorns finansiella sparande motsvara 1 procent

av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Procent av BNP En viktig avstämningspunkt är därför att det 4 3 Finansiellt sparande finansiella sparandet ska ligga på ungefär 1 procent av BNP när resursutnyttjandet är BNP-gap 2 1 normalt. Enligt nuvarande prognos når det 0 finansiella sparandet ca 1 procent av BNP 2013

trots att resursutnyttjandet då är fortsatt svagt. -1 -2 För att följa upp överskottsmålet och bedöma -3 reformutrymmet på ett mer systematiskt sätt, -4 använder regeringen två indikatorer: strukturellt -5 sparande och den s.k. sjuårsindikatorn. 6 -6 Strukturellt sparande justerar det finansiella 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 sparandet direkt för konjunkturläget mätt med BNP-gapet. Strukturellt sparande ska alltså Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. illustrera hur stort det finansiella sparandet

skulle vara om konjunkturläget vore normalt.

Utrymme för nya åtgärder

Sjuårsindikatorn är ett glidande medelvärde av det finansiella sparandet det angivna året samt de Den starkare utvecklingen av de offentliga tre åren före och efter det angivna året. finanserna kan ge ett visst utrymme för reformer, Indikatorn beaktar på så vis konjunkturläget till men bara om förbättringen är strukturell viss del eftersom det är ett genomsnitt över flera Den nuvarande bedömningen pekar på att det år. Eftersom dessa år inte nödvändigtvis består offentliga sparandet når balans betydligt tidigare av lika många hög- och lågkonjunkturår bör än vad som förväntades i budgetpropositionen dock indikatorn justeras för detta, vilket görs via för 2010. Mot slutet av den kommande mandatmedelvärdet för BNP-gapet under de aktuella perioden är det offentliga sparandet väl över åren. 7 överskottsmålet. Det är således möjligt att det Givet prognoserna för den offentliga sektorns kan finnas ett visst utrymme för ofinansierade finansiella sparande och för BNP-gapet kommer permanenta reformer framöver. det strukturella sparandet att ligga marginellt Det är dock viktigt att en bedömning av under 1 procent av BNP 2011 (se tabell 3.4). reformutrymmet utgår från den analysram som Sjuårsindikatorn ligger 0,7 procentenheter under presenterades i 2008 års ekonomiska vårproposition. Enligt den ska en avstämning göras

både mot målen i det budgetpolitiska ramverket och mot konjunkturläget. Dessutom ska osäker- 6 Uppföljningen av överskottsmålet i denna proposition skiljer sig något heten i bedömningen beaktas och hänsyn tas till från tidigare redovisningar, i enlighet med förslagen i departementsden aktuella riskbilden (se vidare avsnitt 10). promemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4). Se vidare Ett utrymme för permanenta, ofinansierade avsnitt 5 och 10 för en utförligare redovisning av dessa förändringar. reformer kan bara uppstå om det sker en 7 Se vidare avsnitt 10 för en utförligare beskrivning av dessa indikatorer.

PROP. 2009/10:100

målet. Den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn Därigenom säkerställs att Sverige kan möta nästa

ligger dock betydligt högre än målet 2011. På lågkonjunktur med ett överskott i de offentliga

grund av osäkerheten i måtten bör viss vikt även finanserna.

läggas vid den ojusterade genomsnittsindikatorn.

Utifrån indikatorerna för 2011 är det inte Inget behov av ytterligare budgetförstärkningar på

uppenbart att det finns något utrymme för kort sikt…

ytterligare ofinansierade reformer 2011. I budgetpropositionen för 2010 var bedöm-

ningen att det skulle kunna behövas budget-

Tabell 3.4 Finansiellt sparande samt indikatorer för förstärkningar när konjunkturläget förbättrades

avstämning mot överskottsmålet

för att återgå till överskott i de offentliga

Procent av BNP respektive potentiell BNP finanserna inom en rimlig tidsperiod. Den

2009 2010 2011 2012 2013 2014 nuvarande bedömningen, givet de förbättrade

ekonomiska utsikterna, är att sådana för-

Finansiellt sparande -0,8 -2,1 -1,0 0,4 1,3 2,2

Sjuårsindikatorn 0,7 0,5 0,3 stärkningar inte behövs. De offentliga finanserna

kommer att stärkas tillräckligt under återhämt- 1 konjunkturjusterad 1,4 1,6 1,6

Strukturellt sparande 2,2 0,4 0,7 1,5 2,0 2,4 ningen utan ytterligare budgetförstärkningar.

BNP-gap -5,3 -4,4 -2,9 -1,9 -1,1 -0,3 Den bedömningen förutsätter dock att de

Sjuårsgenomsnitt -1,3 -1,9 -2,3 temporära åtgärder som satts in för att motverka

krisens effekter avvecklas då konjunkturen 1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet minskas med BNP-gapet under motsvarande period multiplicerat med elasticiteten 0,55. Anm.: År 2009 är utfall. förbättras.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. …men beredskap för budgetförstärkningar finns Det strukturella sparandet stärks dock över tiden vid en svagare strukturell utveckling av de och bedöms uppgå till 2,4 procent av BNP 2014. offentliga finanserna än väntat Det strukturella sparandet stärks dessutom Prognosen för de offentliga finanserna, liksom något 2011 i ett läge med fortsatt svagt makroprognosen i stort, omgärdas av en beresursutnyttjande. Utmaningen blir att undvika tydande riskbild. Om ekonomin av strukturella att finanspolitiken blir omotiverat åtstramande skäl utvecklas svagare än enligt nuvarande den närmaste tiden utan att i för stor bedömningar är regeringens beredskap hög för utsträckning inteckna ett osäkert utrymme för att vidta de åtgärder som krävs för att finanspermanenta reformer som bedöms uppstå först politiken ska vara förenlig med de budgetmot slutet av kommande mandatperiod. politiska målen. Det säkerställer att de offentliga Regeringens samlade bedömning är mot denna finanserna är långsiktigt hållbara. bakgrund att det, med hänsyn tagen till

konjunkturläget, finns ett begränsat utrymme …budgetförstärkningar kan dock behövas för att för ytterligare ofinansierade reformer 2011. öka utrymmet för större angelägna

strukturreformer Reformutrymmet sett över hela nästa Budgetförstärkande åtgärder kan också behövas mandatperiod på inkomst- och/eller utgiftssidan för att skapa En strikt mekanisk beräkning utifrån de utrymme för större angelägna strukturella indikatorer som används för att följa upp reformer under nästa mandatperiod. En utgångsöverskottsmålet indikerar att det finns ett visst punkt i detta fall bör vara att samhällsekonoreformutrymme sett över hela mandatperioden. miskt riktiga skattehöjningar kan användas för Denna bedömning baseras dock på en strukturell att finansiera en sänkning av samhällsekonoförbättring av det finansiella sparandet som miskt skadliga skatter, men att skattehöjningar uppstår först i slutet av prognosperioden. inte ska användas för att finansiera ökade Bedömningen är av denna anledning förknippad utgifter. med stor osäkerhet. Riskbilden talar för att

reformutrymmet mot slutet av prognosperioden Sverige blir sannolikt inte föremål för ett kan bli mindre än vad en mekanisk beräkning av underskottsförfarande de indikatorer som används för att följa upp I budgetpropositionen för 2010 gjordes överskottsmålet visar. Detta osäkra framtida bedömningen att Sverige skulle kunna bli reformutrymme bör inte intecknas på förhand föremål för ett så kallat underskottsförfarande utan i stället stämmas av löpande över tiden. inom ramen för EU:s stabilitets- och tillväxt-

PROP. 2009/10:100

pakt. Eftersom prognosen nu pekar på att det lärdomar som är viktiga att ta med sig i finansiella sparandet i den offentliga sektorn i reformarbetet för att bättre hantera och om Sverige ligger väl över underskottsgränsen på 3 möjligt minska risken för ett liknande händelseprocent av BNP 2010, förefaller detta inte längre förlopp i framtiden. vara sannolikt.

En väl avvägd ökning av utgiftstaket 2013 och Finansmarknaderna 2014 är 10 miljarder kronor per år Utgiftstaket sätter en övre gräns för hur höga Den finansiella krisen har pekat på svagheter i utgifterna får bli ett enskilt år. Genom utgifts- regelverken för de finansiella marknaderna och taket ges riksdagen och regeringen förbättrade företagen samt i tillsynen av dessa. Ett ommöjligheter till kontroll och styrning över fattande arbete pågår i krisens spår för att rätta anvisade medel och utgiftsutvecklingen. Utgifts- till dessa brister. Arbetet bedrivs på internataket leder även till att behovet av prioriteringar tionell nivå, såväl inom EU, Baselkommittén för mellan utgiftsområden tydliggörs och att en banktillsyn som inom G20-samarbetet. Syftet är utveckling där skatteuttaget måste höjas till följd att minska uppbyggnad av risker som kan leda av bristfällig utgiftskontroll förebyggs. till nya djupa finansiella kriser. Utgiftstaket bör fastställas på en nivå som är Det har redan tagits viktiga steg för att skärpa förenlig med en långsiktigt hållbar finanspolitik. regelverken. Regeringen har, inte minst under Regeringens bedömning av utgiftstaket 2013 och det svenska ordförandeskapet i EU, varit mycket 2014 tar därför sin utgångspunkt i en samlad aktiv för att få dessa förändringar på plats. bedömning av det budgetpolitiska ramverket Bankernas motståndskraft mot finansiella kriser och prognosen för de offentliga finanserna. måste stärkas. Inom EU har Ekofinrådet under Utgifterna under utgiftstaket utvecklas för- hösten 2009 enats om att skärpa kraven på hållandevis svagt under de närmast kommande bankernas kapital. EU-kommissionen väntas åren. Det beror på konjunkturåterhämtningen lägga fram förslag om ytterligare skärpningar och de strukturella reformer som regeringen har under våren 2010. Det pågår även ett omfattande genomfört. Budgeteringsmarginalerna under arbete på internationell nivå dels för att höja utgiftstaket växer därför till jämförelsevis höga kraven på bankernas kapital för att de bättre ska nivåer fram till 2012. En väl avvägd bedömning kunna bära förluster, dels för att skärpa är att utgiftstaket bör öka med 10 miljarder regleringen av bankernas likviditetshantering. kronor per år 2013 och 2014. Det är en Utöver detta behöver fler delar av det nedväxling av den årliga ökningen jämfört med finansiella systemet regleras än vad som gällde tidigare år. Det leder samtidigt till nivåer på före den finansiella krisen. Det gäller exempelvis budgeteringsmarginalerna för 2013 och 2014 kreditvärderingsinstituten där EU har antagit en som är något lägre än den förhållandevis höga reglering. Även förvaltare av hedgefonder och budgeteringsmarginalen 2012, vilket innebär att riskkapitalfonder kommer att regleras med ett utgiftstaket får en rimligt styrande effekt på nytt direktiv som förväntas antas under 2010. utgiftsutvecklingen. Omfattande krav har införts för hur de finansiella företagen ska utforma ersättningsoch bonussystem i syfte att minska kortsiktiga och alltför riskfyllda beteenden. Baserat på

3.6 Regeringens politik för tillväxt överenskommelserna på internationell nivå och och full sysselsättning EU-nivå har Finansinspektionen infört ett nytt

regelverk för ersättningar och bonus i den 3.6.1 Krisens lärdomar finansiella sektorn. Tillsynen av de finansiella marknaderna och Under den senaste tiden har situationen på de företagen behöver stärkas. Under det svenska finansiella marknaderna stadigt förbättrats och ordförandeskapet enades Ekofinrådet om att det ekonomiska läget har stabiliserats. Det är inrätta ett europeiskt råd för systemrisker som visserligen för tidigt att lägga krisen till hand- ska analysera risker för det finansiella systemet. lingarna, men det finns redan nu lärdomar att dra Man enades även om att inrätta tre nya av orsakerna till och hanteringen av krisen – tillsynsmyndigheter på EU-nivå som ska se till

PROP. 2009/10:100

att tillsynen samordnas och att regelverken finansmarknaderna för att minska risken för tillämpas på ett likartat sätt i medlemsstaterna. framtida kriser finns i fördjupningsrutan Förhandlingar pågår nu i Europaparlamentet och Internationella reformer ska minska risken för ambitionen är att dessa nya EU-myndigheter ska framtida kriser. kunna börja sin verksamhet senast 2011. Krisen har även visat att det behövs bättre verktyg för att hantera finansiella kriser, framför allt i gränsöverskridande finansiella företag. EUkommissionen väntas lägga förslag på detta område under 2010. Bankernas centrala roll i ekonomin medför att staten måste ha starka möjligheter att vidta åtgärder för att säkra finansiell stabilitet och upprätthålla kreditgivningen. Det var syftet med de åtgärder som regeringen vidtog under hösten 2008. Kärnan i åtgärderna var att återställa likviditeten på finansmarknaderna genom att staten beslöt om ett program för att garantera bankernas upplåning. Dessutom inrättades ett program för kapitaltillskott för de kreditinstitut som behövde förstärka sin kapitalbas. Ett system för att hantera banker i kris upprättades också. Det innebar bl.a. en möjlighet att som en sista åtgärd i ett krisläge ta över kontroll och ägande av en bank. En stabilitetsfond inrättades för att täcka finanskrisens kostnader genom avgifter på banker och finansinstitut. Genom dessa åtgärder värnades den finansiella stabiliteten och de kostnader som drabbar skattebetalarna kunde minimeras. Att värna skattebetalarnas pengar är helt centralt för att få acceptans för de åtgärder regeringen vidtar. Genom att ta över ägandet säkras att staten får del av framtida värdestegringar och därmed värnas skattebetalarnas pengar. Dessutom är det viktigt ur ett tids- och effektivitetsperspektiv eftersom institutet snabbt kan börja fungera igen. När bankernas aktieägare vet att staten har verktyg att ta över ägandet om banken får problem och att aktieägarna själva får bära förlusterna minskar deras vilja att ta för stor risk (s.k. moral hazard). Den stabilitetsavgift som regeringen har infört leder också till att bankerna i större utsträckning beaktar de risker de tar. Sammantaget har därmed det regelverk regeringen infört en disciplinerande effekt på beteendet hos finansmarknadens aktörer. Regeringen avser att göra en bred översyn av det svenska regelverket för att hantera finansiella kriser och kommer därför att tillsätta en utredning på detta område under våren 2010. En närmare beskrivning av arbetet med att stärka regelverket och förbättra tillsynen av

PROP. 2009/10:100

Internationella reformer ska minska att låna upp pengar snabbt. Men krisen visade att risken för framtida kriser inte ens banker med mycket kapital alltid kunde

få låna på finansmarknaderna. Centralbanker fick Finanskrisen orsakades av ansvarslös hantering därför låna ut omfattande summor. av finansiella affärer men också av brister i Globalt och inom EU pågår nu därför ett regelverk och tillsyn av finansmarknaderna. arbete med att skärpa regleringen av hur Regeringar har därför arbetat för att stärka bankerna hanterar likviditet. regelverket, inrätta nya institutioner för att övervaka finansmarknaderna samt skapa bättre förutsättningar att hantera kommande kriser. Krav på bättre ersättningssystem Den svenska regeringen har, inte minst under det svenska ordförandeskapet i EU, varit mycket En av orsakerna till krisen var en bonuskultur aktiv för att få dessa förändringar på plats. I som ledde till kortsiktighet och riskfyllt denna ruta redogörs för de reformer som redan beteende. För att förändra incitament och beslutats och de som är under diskussion. drivkrafter har nya strängare regelverk antagits 8 för ersättningssystem under det senaste året, både globalt och inom EU. Ersättningarna ska i 1. Stärkt regelverk för att förhindra kriser högre grad få formen av aktier, betalas ut dels baserat på flera års resultat, dels baserat på Bankernas särskilda roll i ekonomin gör att de gruppens och institutets samlade prestation. måste regleras och övervakas. Reglerna måste I Sverige har Finansinspektionen antagit ett utformas så att nya allvarliga risker inte byggs regelverk för den svenska finansiella sektorn. upp, utan att de hämmar kreditgivningen och Det bygger på EU-kommissionens rekommenbromsar återhämtningen av ekonomin. dationer och de principer som har antagits av G20.

Krav på mer och bättre kapital Krav på reglering av fler delar av det finansiella

När bankerna inte hade tillräckligt med kapital systemet som buffert mot sina förluster ökade osäkerheten på de finansiella marknaderna. Bankerna Medan banker är hårt reglerade är vissa andra fick då svårare att låna upp pengar, vilket finansmarknadsföretag och marknader oregleriskerade att hämma deras utlåning. Flera rade. Krisen visade att det finns ett behov av att regeringar fick då gå in med statliga stödpaket. reglera flera delar av det finansiella systemet. Det För att öka bankernas motståndskraft ut- har redan beslutats att kreditvärderingsinstitut arbetas nu nya internationella regler för högre ska bli föremål för tillsyn, och att de måste bli kapitalkrav, inte minst för komplicerade om- öppnare med hur de gör sina värderingar. paketerade produkter, och bättre kvalitet på Inom EU finns även ett förslag om att införa kapitalet. Under det svenska ordförandeskapet en harmoniserad reglering av förvaltare av enades EU om skärpta krav som ska genomföras hedgefonder och riskkapitalfonder, det s.k. 2011 när Europaparlamentet antagit lagen. AIFM-direktivet. Enligt förslaget ska dessa fonder bli föremål för kapitalkrav och krav på ökad transparens.

Krav på tillräcklig likviditet

Bankernas speciella funktion med kort inlåning 2. Bättre tillsynsstruktur för att förhindra och lång utlåning gör att de måste ha möjlighet kriser

Krisen visade också att tillsyn och övervakning brast såväl vad gäller risker i enskilda finansiella företag och marknader som risker för hela det finansiella systemet sammantaget. Ett skäl är att 8 Se även fördjupningsrutan Ramverk för hantering av hot mot den finansiella stabiliteten i budgetpropositionen för 2010, s. 32 (prop. banker och andra finansiella företag har blivit 2009/10:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m.).

PROP. 2009/10:100

alltmer gränsöverskridande, medan tillsyn och Tillsyn av systemet i sin helhet övervakning ofta är nationell. Problemen som blev tydliga under krisen var dels att ingen hade För tillsynen av det finansiella systemet i sin helhetsbilden av vilka risker som byggts upp helhet inrättas också ett ny institution, det inom EU, dels att nationella tillsynsmyndigheter europeiska rådet för systemrisker (European hade för olika regelverk och inte samarbetade Systemic Risk Board, ESRB), se figur 3.1. tillräckligt med varandra. EU har därför arbetat intensivt med att se Figur 3.1 Europeiska rådet för systemrisker över tillsynen. Under det svenska ordförandeskapet beslutade Ekofinrådet att inrätta en Europeiska rådet för systemrisker struktur med bättre förutsättningar för att Centralbanks- Företrädare för Företrädare för tillsynen ska fungera inom EU. Den nya tillsynsmyndigheterna chefer kommissionen strukturen ska träda i kraft senast 2011, efter att Europaparlamentet antagit den.

Tillsyn av de enskilda företagen och marknaderna EBA EIOPA ESMA

Med alltmer gränsöverskridande banker inom Nationella Nationella Nationella EU måste regelverken anpassas. Tre nya tillsyns- tillsyns- tillsynsmyndigheter skapas därför på EU-nivå: myndigheter myndigheter myndigheter - Europeiska bankmyndigheten (European Banking Authority, EBA) Detta råd får i uppdrag att identifiera och - Europeiska försäkrings- och tjänste- analysera risker för det finansiella systemet inom pensionsmyndigheten (European Insurance hela EU. ESRB ska varna för tendenser som kan and Occupational Pension Authority, hota den finansiella stabiliteten och utfärda EIOPA) rekommendationer. Dessa kan riktas till - Europeiska värdepappers- och marknads- regeringar och nationella myndigheter eller till myndigheten (European Securities and EU-kommissionen eller andra EU-organ. Rådets Markets Authority, ESMA) rekommendationer ska följas eller så måste avvikelse förklaras, men kommer inte att vara I dessa myndigheter ska de nationella rättsligt bindande. tillsynsmyndigheterna samarbeta om tillsynen. De nya myndigheterna ska också ta fram nya 3. Bättre möjligheter att hantera kriser regler och riktlinjer, verka för att de tillämpas på samma sätt inom hela EU och övervaka att de Kriser kan inte helt undvikas och därför behövs följs. Men de nationella myndigheterna ansvarar lösningar för hur de ska hanteras, inte minst vad fortfarande för den dagliga tillsynen. gäller gränsöverskridande banker. EU-kommis- Tillsynen av banker som har sin verksamhet i sionen väntas lägga fram förslag under 2010 om flera länder ska ske i s.k. tillsynskollegier med ett europeiskt ramverk för krishantering av berörda nationella tillsynsmyndigheter. De leds banker. av hemlandsmyndigheten, dvs. den myndighet Ett sätt att förbättra förmågan är att bygga som ansvarar för moderbolaget i bankkon- upp en stabilitetsfond som den svenska cernen. För att förhindra att de nationella regeringen gjort. Då är bankerna med och betalar myndigheterna ska bromsa processer genom att för de kostnader de kan komma att orsaka lägga sitt veto kan de nya myndigheterna avgöra skattebetalare och samhället vid en kris. Det ger tvister med bindande verkan. dem incitament att själva beakta de risker de tar. Det finns ett stort internationellt intresse för den svenska modellen. Exempelvis har USA och Tyskland aviserat att de tänker införa en liknande avgift.

PROP. 2009/10:100

Stabiliseringspolitiken obligatoriskt. I denna proposition föreslås att det blir obligatoriskt med ett överskottsmål. Erfarenheten visar att det inte helt går att Erfarenheterna från finanskrisen har yttermotverka en kraftig konjunkturnedgång med ligare förstärkt regeringens syn på vikten av ett aktiva finanspolitiska åtgärder utan att de väl fungerande budgetpolitiskt ramverk. Krisen offentliga finanserna äventyras. En viktig har också tydliggjort att vissa delar behöver utgångspunkt för de stabiliseringspolitiska åt- utvecklas för att bättre möta finanspolitikens gärder som regeringen vidtagit för att dämpa stabiliserade uppgift. För att säkra en stabil fallet i sysselsättningen har därför varit att de återgång till överskott och för att kunna möta inte får riskera den långsiktiga uthålligheten i de också nästa kris eller lågkonjunktur utan att offentliga finanserna. Bland annat av det skälet riskera välfärden är det angeläget att ytterligare har regeringen fokuserat på åtgärder som är stärka överskottsmålets funktion och ställning. kostnadseffektiva och som samtidigt leder till att Regeringen genomför därför en rad åtgärder i den varaktiga sysselsättningen upprätthålls i så enlighet med förslagen i en nyligen genomförd stor utsträckning som möjligt. Det ligger också översyn av överskottsmålet. Exempelvis lämnas 9 helt i linje med intentionerna i regeringens i denna proposition ett förslag om att lagreglera sysselsättningspolitiska ramverk (se avsnitt 5). en skyldighet för regeringen att föreslå ett Åtgärderna har på så sätt bidragit till att lindra överskottsmål. För att stärka det budgetpolitiska krisens verkningar och kommer att underlätta en ramverkets trovärdighet ökar regeringen uppgång av sysselsättningen under åter- transparensen i redovisningen av de offentliga hämtningen. Bedömningen har varit att direkt finanserna (se avsnitt 4.3). jobbskapande åtgärder varit mer effektiva för att Erfarenheterna från finanskrisen har även visat uppnå detta än vad breda efterfrågestimulerande på problemet med att kommunsektorns finanser åtgärder skulle ha varit. är konjunkturkänsliga. Detta medför att det För att de offentliga finanserna inte ska finns en risk att kommuner och landsting genom urholkas av de temporära åtgärder som genom- förändringar av skatter och utgifter bidrar till att förts är det viktigt att åtgärderna inte blir förstärka konjunktursvängningarna, vilket är ett permanenta, vilket regeringen även tidigare har problem ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. betonat. Det kommunala balanskravet kan förstärka detta beteende eftersom kommunerna ska nå minst balans varje enskilt år. Regeringen har mot denna Ramverket för de offentliga finanserna bakgrund beslutat om direktiv (dir. 2010:29) för en utredning med uppdrag att överväga åtgärder Genom sunda offentliga finanser skapas förut- som kan motverka att verksamheterna i komsättningar för att hantera framtida utmaningar. munsektorn förstärker konjunkturvariationerna. Det har tydligt illustrerats i samband med den nuvarande lågkonjunkturen då de offentliga finanserna kraftigt försvagades. Tack vare starka 3.6.2 Behov av en välavvägd utfasning av finanser hade Sverige ett gynnsamt utgångsläge. stöd och stimulanser De svenska offentliga finanserna är därför, trots försvagningen, starka i ett internationellt Det ekonomiska läget i omvärlden har perspektiv. stabiliserats den senaste tiden och situationen på En avgörande förklaring till Sveriges gynn- finansmarknaderna har förbättrats. Utvecklingen samma läge är att det, till skillnad från i många måste ses mot bakgrund av de omfattande stödandra länder, har funnits ett trovärdigt budget- och stimulansåtgärder som regeringar och politiskt ramverk på plats – ett ramverk i form av centralbanker vidtagit. Fortfarande finns risker ett överskottsmål för den offentliga sektorns för bakslag och generellt sett behövs ännu stödsparande, ett tak för statens utgifter och ett och stimulansåtgärder för att understödja kommunalt balanskrav. Regeringen har under återhämtningen. Däremot är det nödvändigt att mandatperioden stärkt det budgetpolitiska ramverket, bl.a. via inrättandet av det Finanspolitiska rådet och genom att utgiftstaket gjorts

9 Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4).

PROP. 2009/10:100

redan nu planera hur dessa åtgärder ska fasas ut och centralbanker. Det svenska garantipå ett välavvägt sätt framöver och hur den programmet löper ut i april och Riksbankens ekonomiska politiken ska normaliseras. längre lån till fast ränta fasas ut under tredje kvartalet 2010. Bankerna har utöver detta Att fasa ut stöd- och stimulansåtgärder på ett refinansieringsbehov för att ersätta lån som välavvägt sätt kommer att bli en utmaning för förfaller. Dessutom har många länder, dock inte regeringar och centralbanker världen över Sverige, svaga offentliga finanser som måste Förutom att centralbanker har sänkt sina finansieras. Dessa faktorer verkar i samma styrräntor till mycket låga nivåer har de under riktning och infaller ungefär samtidigt, och krisen tillfört finansmarknaderna extra likviditet medför risker för stigande räntor. Det finns även via extraordinära åtgärder. Utmaningen för en risk att stora emissioner av statspapper penningpolitiken är därför att bedöma när och tränger ut företagens emissioner av obligationer. hur dessa åtgärder ska fasas ut samt i vilken takt Mot den bakgrunden måste utfasningen av de styrräntorna bör höjas. extraordinära åtgärderna ske successivt för att Även regeringar har agerat för att återställa säkerställa finansiell stabilitet och upprätthålla funktionen på finansmarknaderna och upprätt- kreditgivningen till hushåll och företag. Av hålla företagens och hushållens tillgång till denna anledning förlängs det svenska krediter. Det är viktigt att dessa åtgärder endast garantiprogrammet till den sista juni i år. förlängs så länge de är nödvändiga för att Inom EU pågår ett arbete med att ta fram en säkerställa finansiell stabilitet, annars riskerar de samlad strategi och ett regelverk för hur bl.a. att orsaka eller förvärra konkurrensproblem. åtgärderna ska fasas ut. Regeringen deltar Utöver stödåtgärderna riktade mot finans- mycket aktivt i arbetet. Baserat på detta kommer marknaderna har regeringar världen över genom regeringen att utvärdera om stödåtgärderna ska temporära stimulansåtgärder bidragit till att hålla förlängas ytterligare och om det finns skäl att uppe efterfrågan i ekonomin. Utmaningen är att ändra villkoren. finna den rätta tidpunkten då återhämtningen blivit så robust och självgående att dessa åtgärder Successiv utfasning av stabiliseringspolitiska kan fasas ut och arbetet med att konsolidera de åtgärder bidrar till att underbygga återhämtningen försvagade offentliga finanserna kan inledas. i Sverige Internationell koordinering och samordning Riksbanken har till följd av krisen lagt om av olika stöd- och stimulansåtgärder är en viktig penningpolitiken i en mycket expansiv riktning. del i hanteringen av krisen. Detta kommer även Detta har bidragit till att hålla uppe efterfrågan att vara viktigt då åtgärderna fasas ut, bl.a. för att och sysselsättningen. Utöver detta har regerminska riskerna för bakslag. Under Sveriges ingen vidtagit ett antal kraftfulla stabiliseringsordförandeskap i EU var strategier för avveck- politiska åtgärder samtidigt som de automatiska lingen av stödåtgärder en prioriterad fråga, stabilisatorerna fått verka fullt ut. Detta har liksom hur återgången till hållbara offentliga också väsentligt bidragit till att dämpa fallet i finanser ska ske. Det resulterade också i efterfrågan och sysselsättningen. Sveriges gynngemensamma principer på dessa områden. samma utgångsläge har, jämfört med situationen i många andra länder, bidragit till att endast Successiv utfasning av åtgärderna riktade mot begränsade underskott i de offentliga finanserna finansmarknaderna värnar den finansiella har uppstått och till att trovärdigheten för de stabiliteten i Sverige offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet har I Sverige har regeringen genomfört ett antal kunnat upprätthållas. Ett högt förtroende för de åtgärder riktade mot de finansiella marknaderna, offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet har t.ex. via kapitaltillskott och garantiprogram bidragit till att riskpremierna i Sverige inte stigit riktade till bankerna och direkta åtgärder för att till skillnad från i många andra länder. underlätta företagens tillgång till krediter. Det Räntedifferensen till Tyskland har t.o.m. varit övergripande kriteriet för en avveckling av dessa negativ. stödåtgärder är att den finansiella stabiliteten kan Allt eftersom ekonomin återhämtar sig är det upprätthållas. viktigt att den ekonomiska politiken anpassar sig Stödåtgärderna riktade mot den finansiella till mer normala förhållanden. Samtidigt är sektorn har börjat fasas ut i flera EU-länder både återhämtningen inte ett fullbordat faktum och vad gäller åtgärder som vidtagits av regeringar

PROP. 2009/10:100

det är därför viktigt att den expansiva politiken fr.o.m. 2011 tillförs kommunerna en permanent fasas ut successivt i takt med återhämtningen i höjning på 5 miljarder kronor. Sedan budgetsvensk ekonomi. För att upprätthålla trovärdig- propositionen för 2010 har kommunsektorns heten för stabiliseringspolitiken och de offent- skatteinkomster reviderats upp i betydande grad, liga finansernas långsiktiga hållbarhet, är det framför allt till följd av att läget på arbetssamtidigt viktigt att säkerställa att de temporära marknaden nu ser ljusare ut. Kommunsektorns stabiliseringspolitiska åtgärder som vidtagits inte resultat är för närvarande jämförelsevis högt. blir permanenta. Av tabell 3.5 nedan framgår att Den totala kommunfinansierade sysselsättutfasningen av de temporära stabiliserings- ningen väntas nästa år ligga kvar på samma nivå politiska åtgärderna sker successivt. som i år. Från och med 2012 förväntas den kommunfinansierade sysselsättningen öka. Tabell 3.5 Tidigare beslutade temporära stimulansåtgärder Bedömningen är att inga ytterligare resurser för Miljarder kronor närvarande behöver tillföras kommunsektorn av 2009 2010 2011 konjunkturstabiliserande skäl. Regeringen följer 1 noggrant den ekonomiska utvecklingen i Statsbidrag till kommunsektorn 0,0 12,0 0,0 kommunsektorn. Utvecklingen är dock osäker. Infrastruktur 0,9 1,4 0,3 Regeringen återkommer därför med en förnyad Utbildning 0,6 2,7 2,0 bedömning av kommunsektorns ekonomi i Arbetsmarknad 2,8 3,6 0,5 budgetpropositionen för 2011. Summa 4,3 19,7 2,8 Utöver dessa stabiliseringspolitiska punkt- 1 insatser finns det, menar regeringen, också Kommunsektorn har tillförts 17 miljarder kronor i tillfälligt höjda statsbidrag för 2010 (13 miljarder kronor som ett tillfälligt konjunkturstöd och 4 miljarder kronor som en tillfällig höjning av det generella statsbidraget). I VÅP09 aviserades en fördelningspolitiska skäl att kompensera de permanent höjning av det generella statsbidraget med 5 miljarder kronor fr.o.m. 2011. Den temporära effekten 2010 blir 12 miljarder kronor. grupper som drabbats hårt av den ekonomiska krisen. Mot denna bakgrund föreslår regeringen Anm.: Siffrorna gäller storleken på temporära satsningar för ett visst år och är en sammanställning av de åtgärder som föreslagits i propositionerna Åtgärder för jobb och omställning (prop. 2008/09:97), 2009 års proposition om att skatten sänks för pensionärer och att vårtilläggsbudget (prop. 2008/09:99, prop. 2008/09:100) och budgetpropositionen för 2010 (prop. 2009/10:1). barnbidragets flerbarnstillägg höjs. Källa: Egna beräkningar. Utöver dessa åtgärder som föreslås i kölvattnet av krisen, aviserar regeringen ett antal förslag på strukturellt angelägna reformer som 3.6.3 Utgångspunkter för satsningarna i framför allt syftar till att stärka företagsklimatet denna proposition och produktiviteten. Regeringen föreslår bl.a. slopad revisionsplikt för små företag i syfte att Mot bakgrund av den nu betydligt ljusare förenkla företagandet. Denna åtgärd bör även ha utsikten för den makroekonomiska utveck- viss betydelse för återhämtningen av syssellingen, gör regeringen bedömningen att det inte sättningen. föreligger något behov av ytterligare stora De föreslagna och aviserade åtgärderna stabiliseringspolitiska åtgärder. En fortsatt minskar det finansiella sparandet med ca 4,9 expansiv penningpolitik och fullt ut verkande miljarder kronor 2010 (se tabell 3.6). Nedan automatiska stabilisatorer bidrar i detta läge till beskrivs regeringens åtgärder, samt motiven till att hålla uppe efterfrågan och sysselsättningen. dem, mer utförligt. Utrymmet för ytterligare stora stabiliseringspolitiska åtgärder är därtill begränsat. Resursutnyttjandet är dock fortsatt svagt, vilket talar för att det kan vara motiverat med vissa stabiliseringspolitiska insatser i syfte att i viss mån underbygga återhämtningen och fånga upp dem som står längst från arbetsmarknaden. Mot denna bakgrund föreslår regeringen en tidigareläggning av vissa infrastruktursatsningar, en satsning på sommarskola och sommarjobb för unga samt kortare kvalificeringstid för nystartsjobb för äldre. För 2010 har kommunsektorn temporärt tillförts 17 miljarder kronor i statsbidrag och

PROP. 2009/10:100

Tabell 3.6 Regeringens åtgärder

Temporärt kortare kvalificeringstid för nystartsjobb för äldre Miljoner kronor 2010 2011 2012 2013 2014 Erfarenheten från 1990-talskrisen visar att äldre som drabbades av arbetslöshet under den krisen

Stabiliseringspolitiska insatser

hade betydligt svårare än andra grupper att ta sig Tidigareläggning tillbaka till arbetsmarknaden. I viss mån kan en infrastrukturåtgärder 500 0 0 0 -500 sådan utveckling skönjas även under denna kris. Insatser i Västra Arbetslösheten har visserligen ökat relativt Götalandsregionen 160 179 15 0 0 måttligt bland äldre, men samtidigt är det en stor Nystartsjobb för andel av de äldre som är långtidsarbetslösa. Bland äldre 60 186 188 66 0 de äldre arbetslösa utgör de med långa Sommarskola för inskrivningstider, dvs. längre än 420 dagar, 54 procent. Motsvarande andel bland unga är ca 20 unga 20 0 0 0 0 Sommarjobb för procent. unga 100 0 0 0 0 För att motverka långtidsarbetslöshet bland Lindra krisens effekter äldre är det angeläget med ytterligare åtgärder

6 månader för personer som fyllt 55 år. Den

Stärkt företagande

kortare kvalificeringstiden av nystartsjobben för äldre gäller fr.o.m. den 1 juli 2010 t.o.m. den 30

och högre produktivitet

Den ekonomiska krisen har försvårat situationen för ungdomar på arbetsmarknaden. Möjligheten Infrastruktur 624 1 316 1 773 1 048 2 293 Lärarlegitimation 0 0 100 200 200 för många skolungdomar att finna en sysselsättning under sommaren kommer att vara

1

begränsad. Av denna anledning föreslås på Övrigt 3 086 -1 475 -1 435 -1 272 -1 133 Förändring av tilläggsbudget i anslutning till denna proposition

finansiellt sparande

en tillfällig sommarsatsning för skolungdomar i i offentlig sektor -4 904 -6 786 -7 531 -7 052 -7 910 form av sommarjobb under sommaren 2010. Anm.: Tabellen visar regeringens åtgärder, såväl beslutade, föreslagna samt aviserade efter budgetpropositionen 2010, och åtgärdernas effekt på finansiellt Dessutom utökas satsningen på sommarskolor sparande i offentlig sektor. 1 För detaljer se avsnitt 9.2. tillfälligt. Sommarjobben ska erbjuda ungdomar träning inför det kommande arbetslivet samt ge möjlighet till referenser och nya kontakter. En 3.6.4 Satsningar i denna proposition utvidgad satsning på sommarskolor ger fler ungdomar möjlighet att komplettera sina betyg Stabiliseringspolitiska insatser och därmed förbättra förutsättningarna att få slutbetyg, något som förbättrar utsikterna på Regeringen har vid flera tillfällen vidtagit arbetsmarknaden. Satsningen på sommarjobben avser sommartemporära åtgärder riktade till dem som blivit arbetslösa under krisen och som syftat till att jobb i kommuner, landsting och ideella föreningar. Kostnaden beräknas uppgå till 100 förhindra att fler blir långtidsarbetslösa. Exempel är coachningsinsatser, arbetspraktik, Lyft samt miljoner kronor 2010. Målgruppen är de ungdomar som avslutar årskurs nio samt de som temporära ökningar av utbildningsplatser på komvux, yrkeshögskola och högskola. Samtidigt går ut gymnasiets första och andra årskurs. Vad gäller sommarskolor är avsikten att öka 2009 års har åtgärder vidtagits för att stärka långtidsarbetslösas chanser att få jobb. Kompensationen satsning till 60 miljoner kronor. Sommarskolor är en frivillig undervisning som främst söks av till arbetsgivare i nystartsjobben har fördubblats och Lyft kommer även långtidsarbetslösa till del. elever i årskurs 9 som inte nått behörighet till nationella program på gymnasiet (11 procent i

PROP. 2009/10:100

dag). Av de niondeklassare som gick i Förstärkta insatser till stöd för jobb, tillväxt och sommarskola 2008 och saknade betyg i något av omställning riktade till Västra Götalandsregionen kärnämnena svenska, engelska och matematik, Insatser till stöd för jobb, tillväxt och omlyckades nära hälften bli godkända i dessa. ställning riktade till Västra Götalandsregionen Sommarskolor kan arrangeras för årskurserna genomförs, till följd av de utmaningar som 7-9 respektive gymnasiet. regionen kan komma att stå inför. Den ekonomiska krisen drabbade Västra Tidigareläggning av vissa infrastrukturåtgärder Götalandsregionen särskilt hårt. Inledningsvis Det finns ett ständigt behov av att förbättra och ledde krisen till tusentals varsel om uppsägning effektivisera det befintliga transportsystemet. (framför allt inom tillverkningsindustrin) och en Insatser för underhåll samt mindre investeringar markant ökning av arbetslösheten. Utvecklingen bidrar till att förstärka punktligheten och drift- på arbetsmarknaden under det senaste året, t.ex. i säkerheten i järnvägssystemet. Även på vägsidan form av antalet nyanmälda platser, tycks desskan små investeringsåtgärder ge hög målupp- utom ha varit sämre i Västra Götaland jämfört fyllelse till en relativt låg kostnad. med övriga landet. Förstärkta satsningar på infrastruktur är också Regeringen föreslår att 104 miljoner kronor verktyg för att skapa jobb på relativt kort sikt för 2010 anvisas på tilläggsbudgeten i anslutning och således stärka sysselsättningen. Givet den till denna proposition för fler utbildningsplatser rådande situationen på arbetsmarknaden är det (inklusive studiemedel) inom yrkesvux, yrkesdärför motiverat att tidigarelägga vissa under- högskolan och högskolan. Utbildningssatshållsåtgärder och mindre investeringar. Mot ningen fortsätter även 2011 och beräknas då till denna bakgrund tillförs i år 500 miljoner kronor 144 miljoner kronor. Därtill föreslås att 55 utan att detta påverkar kostnadsutvecklingen i miljoner kronor tillförs i år för att stärka konbranschen negativt. Av medlen fördelas 300 kurrenskraft och innovation, som bl.a. möjliggör miljoner kronor till vägar och 200 miljoner Innovatums projekt för elbilsutveckling. kronor till järnvägar. De åtgärder som föreslås fördelas jämnt över Medel till Finansinspektionen landet. Åtgärderna är sådana som ligger inom Den finansiella krisen har påvisat svagheter i den s.k. Nationella planen för utveckling av regelverket för de finansiella företagen och transportsystemet 2010–2021 men som skulle ha marknaderna samt tillsynen av dessa. Ett genomförts senare. Anslagstillskottet 2010 omfattande arbete pågår i krisens spår både i kompenseras därför av sänkningar av anslagen Sverige och internationellt för att stärka senare under perioden, då behovet av regelverket och tillsynen. Syftet är att minska stimulansåtgärder av detta slag förväntas vara risken för att allvarliga finansiella kriser ska mindre. uppstå igen. Detta arbete medför stora krav på På tilläggsbudget i anslutning till denna Finansinspektionen att aktivt delta i arbetet såväl proposition föreslås därutöver att 490 miljoner inom globala standardsättande organ som inom kronor från EU tillförs till infrastruktur- EU, både vad gäller framtagande av skärpta investeringar i Sverige som ingår i s.k. regelverk och därefter genomförandet av dessa transnationella europeiska transportnätverk. på nationell nivå. Regeringen fastställde också i mars 2010 den Mot den bakgrunden föreslås på tilläggsnationella planen för utveckling av transport- budget att Finansinspektionen tillförs 20 systemet för 2010–2021 (skr. 2009/2010:197). miljoner kronor. Samma belopp beräknas För att möjliggöra viktiga investeringar i planen tillföras 2011 som en temporär förstärkning. som medfinansieras av kommuner och med brukaravgifter har vissa omfördelningar av de statliga anslagen gjorts mellan åren. Sammantaget möjliggör detta ökade infrastrukturinvesteringar som 2010 uppgår till ca 2 miljarder kronor. Se vidare under rubriken Ny nationell plan för transportsystemet i detta avsnitt.

PROP. 2009/10:100

Diagram 3.7 Långtidsinskrivna ungdomar (15–24 år) vid

Ungdomsarbetslösheten – problemen, Arbetsförmedlingen reformer, effekter Tusental Procent

70 35

Arbetslösheten bland svenska ungdomar (15–24

60 30

år) är hög, såväl vid en jämförelse med äldre Antal (vänster skala) Andel (höger skala)

50 25

svenskar som med ungdomar i andra länder, och den har ökat under lågkonjunkturen. Det bör

faktorer. Det kan också noteras att heltids- 10 0 0 studerande som söker arbete ingår i definitionen 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10

av arbetslösa i statistiken. Statistiska central- Anm.: En individ med inskrivningstid på 420 dagar eller mer räknas som långtidsinskriven. Andel motsvarar långtidsinskrivna ungdomar (15–24 år) som andel byrån visar att nästan varannan ungdom som var av alla inskrivna ungdomar. Säsongrensade data.

arbetslös första kvartalet 2009 bedrev studier och Källa: Arbetsförmedlingen. att fyra av tio arbetslösa ungdomar främst Erfarenheten visar att utbildningsnivån utgör en betraktade sig som studerande. 11 tydlig skillnad mellan de grupper av ungdomar Arbetslösheten är kostsam för de ungdomar som lyckas och inte lyckas med att snabbt som drabbas, men även för samhället. Forskning etablera sig på arbetsmarknaden. Ungdomar med visar att tidigt upplevd arbetslöshet tycks öka ofullständiga betyg från grund- eller gymnasierisken för en svag förankring på arbetsskolan löper en betydande risk att få bestående marknaden under lång tid, vilket är särskilt arbetsmarknadsrelaterade problem. allvarligt då unga har ett långt arbetsliv framför

sig. Vad förklarar den höga ungdomsarbetslösheten?

I diskussionerna kring ungdomsarbetslösheten Antalet långtidsinskrivna ungdomar vid har olika institutionella förklaringsfaktorer lyfts Arbetsförmedlingen ökar fram. En sådan förklaring är att det finns brister i Kortare perioder av arbetslöshet i övergången utbildningssystemet som medför att unga från skola till arbete är till viss del en naturlig del lämnar gymnasieskolan utan betyg. En annan av ungdomars etableringsprocess på arbetsförklaring är den sammanpressade lönemarknaden. Erfarenheten visar också att strukturen och de förhållandevis höga minimiungdomar har ett snabbare inflöde till och lönerna i Sverige. Ungdomar får problem på utflöde från arbetslöshet än äldre under en arbetsmarknaden om deras produktivitet av konjunkturcykel. Ungdomars arbetslöshetstider arbetsgivare bedöms vara lägre än vad som är därför väsentligen kortare än äldres. motsvaras av rådande lön. En tredje förklaring Den grupp av ungdomar som löper störst risk som förts fram är att arbetsrättslagstiftningen att få bestående arbetsmarknadsrelaterade omfördelar arbetslösheten mellan olika grupper. problem är de med långa arbetslöshetstider. Särskilt unga kan drabbas i denna omfördelning. Möjligheterna att finna jobb avtar nämligen med

tiden som arbetslös. Diagram 3.7 visar att antalet Vilka åtgärder har regeringen vidtagit? ungdomar som är långtidsinskrivna vid Arbets- På sikt bedömer regeringen att en väl fungerande förmedlingen har ökat både i antal och som grund- och gymnasieskola är en av de viktigaste andel av antalet inskrivna ungdomar under den åtgärderna för att förbättra arbetsmarknadsnuvarande lågkonjunkturen. 12 situationen för unga. Utbildningssystemet har

därför reformerats i flera avseenden och hösten

2011 startar den nya gymnasieskolan som bl.a.

innebär en tydligare uppdelning mellan studie-

10 Se Statistiska centralbyrån (2009), AKU 2:a kvartalet och förberedande och yrkesförberedande program.

Statskontoret (2010), Jämförbarhet i arbetsmarknadsstatistik för unga. 11 Se SCB (2009), AKU 1:a kvartalet. 12 Även om antalet långtidsinskrivna ungdomar har ökat är det från en Sverige en arbetslöshetsperiod på längre än 1 år, medan genomsnittet för

förhållandevis låg nivå. Data från OECD (arbetskraftsundersökningar) OECD var 15,6 procent. Denna statistik skiljer sig från uppgifterna i visar att under 2008 hade 3,5 procent av de arbetslösa ungdomarna i diagram 3.7 eftersom det är en annan datakälla.

PROP. 2009/10:100

I syfte att öka arbetskraftsefterfrågan och Förväntade effekter av regeringens politik kompensera för de relativt höga minimilönerna Gymnasieskolan ska reformeras i syfte att göra har riksdagen sänkt arbetsgivaravgifterna för yrkesprogrammen mer yrkesförberedande och unga. Regeringen har också lagt om arbets- med ett mindre teoretiskt innehåll. Forskning marknadspolitiken för ungdomar och introdu- visar att när yrkesprogrammen gjordes treåriga cerat den s.k. jobbgarantin för unga. Syftet med och mer teoretiska (för att ge behörighet till jobbgarantin är att unga ska få jobb eller söka sig högskolan) ökade antalet avhopp från gymnasietill det reguljära utbildningssystemet. Dessutom skolan men det innebar inte att fler sökte sig till kan unga få s.k. nystartsjobb efter sex månader högskolan. Mindre teoretiskt innehåll och mer utan arbete. yrkesorientering kan därmed förväntas minska Regeringen har också under de senaste åren antalet avhopp från gymnasieskolan. Samtidigt genomfört krisåtgärder som kommer ungdomar stängs ingen elev ute från fortsatta studier då alla till del. Dessa tillfälliga insatser omfattar bl.a. elever även fortsatt har rätt att på frivillig väg ökade utbildningsvolymer inom det reguljära inom gymnasieskolan få läsa in en grundutbildningssystemet och folkhögskolan, fler läggande behörighet till högskolan. praktikplatser och förstärkta förmedlings- Generellt sett har de nationella och interinsatser. På tilläggsbudget i anslutning till denna nationella studier som utvärderat arbetsproposition föreslås dessutom en tillfällig sats- marknadspolitiska ungdomsåtgärder visat på ning på sommarjobb och sommarskola för att ganska nedslående resultat för ungdomspromöjliggöra meningsfull sysselsättning under gram. Ungdomsprogram riskerar att leda till sommaren för de yngre ungdomarna. inlåsning och minskad sökaktivitet, när intensifierad sökaktivitet i själva verket är det mest effektiva sättet att få ungdomar tillbaka till arbete. Införandet av jobbgarantin för unga har därför haft den relativt framgångsrika danska ungdomssatsningen som förebild, med fokus på aktiva förmedlingsinsatser, tydliga krav, aktiveringsåtgärder och incitament till utbildning. Utformningen av jobbgarantin för unga har stöd i forskningen och kan förväntas bidra till att fler arbetslösa ungdomar börjar arbeta eller studera.

PROP. 2009/10:100

Lindra krisens effekter Åtgärden föranleder även en teknisk justering av utgiftstaket. Förslaget har positiva effekter på Regeringens höga fördelningspolitiska ambi- sysselsättning och BNP på kort sikt. Förslaget tioner ligger fast. Ännu finns inget definitivt ökar ålderspensionärernas inkomster, vilket leder statistiskt utfall som visar hur finanskrisen till att pensionärernas efterfrågan på varor och påverkat inkomstfördelningen, bortsett från tjänster ökar. Under rådande konjunkturläge uppgifter för 2008 som indikerar en minskad bedöms ca 60 procent av den permanenta inkomstspridning. Framför allt verkar hög- inkomstökningen användas till konsumtion på inkomsttagarnas kapitalinkomster minskat kort sikt. kraftigt, till följd av börsnedgången 2008. Den mer långsiktiga trenden visar att den arbetande Höjt flerbarnstillägg befolkningens disponibla inkomster ökar Barnfamiljerna utgör en förhållandevis stor del snabbare jämfört med dem som inte arbetar. av hushållen med låg ekonomisk standard och Unga barnfamiljer tillhör dock dem med de kan komma att halka efter i krisens spår. En lägsta disponibla inkomsterna tillsammans med specifik grupp bland barnfamiljerna som är de som är äldre. vanligt förekommande bland de med låg ekonomisk standard är de med många barn. Ett Minska krisens efterverkningar för pensionärerna – ändamålsenligt sätt att förbättra dessa hushålls sänkt skatt för personer som är 65 år eller äldre ekonomiska standard är att höja barnbidragets Regeringens politik syftar till att människor ska flerbarnstillägg. Det ger en relativt stor inkomstkänna att Sverige är ett bra och tryggt land att förbättring för berörda familjer. Kostnaden för åldras i. Som ett led i denna politik har förslaget uppgår till ca 700 miljoner kronor per regeringen två år i rad sänkt skatten för personer år och föreslås träda i kraft den 1 juli 2010. som vid beskattningsårets ingång har fyllt 65 år. Förslaget har positiva effekter för sysselsättning En av de grupper som påverkats mest av och BNP på kort sikt. Förslaget ökar finanskrisen och den efterföljande lågkonjunk- barnfamiljernas disponibla inkomster, vilket turen är pensionärerna. Balanseringen av ålders- leder till att barnfamiljernas efterfrågan på varor pensionssystemet tillsammans med den svaga och tjänster ökar. Ungefär 80 procent av den utvecklingen av inkomstindex leder till sänkta permanenta inkomstökningen antas användas till pensioner under 2010. Under 2011 förväntas konsumtion på kort sikt. inkomstpensionerna sjunka ytterligare. Det kommer att dröja åtminstone till 2013 innan inkomstpensionerna överstiger 2009 års Satsningar för stärkt företagande och högre nominella nivå. Det finns därför goda skäl att produktivitet förstärka pensionärernas ekonomi. Mot den bakgrunden föreslås sänkt inkomstskatt för Omvandlingsförmågan i näringslivet är central personer som är 65 år eller äldre. Att sänka för konkurrenskraft och ekonomisk tillväxt. skatten på pensionsinkomster kan emellertid Regeringen har därför målmedvetet arbetat med motverka arbetslinjen då en sammantryckt att skapa bättre förutsättningar för fler och fördelning av nettopensionen minskar incita- växande företag. Förmögenhetsskatten har menten att arbeta ytterligare för att tjäna in mer avskaffats, regler i företagsbeskattningen har pension. Skattesänkningen utformas så att den förenklats, bolagsskatten har sänkts, arbetsinte motverkar arbetslinjen. Av det skälet är det givaravgifterna och egenavgifterna har sänkts, förhöjda grundavdraget utformat så att det marknader har öppnats för privata entretrappas upp i ett visst inkomstintervall. Detta prenörer, möjligheterna till visstidsanställningar bedöms kosta 5 miljarder kronor 2011. har vidgats och en rad olika åtgärder har Skatteintäkterna för kommuner och landsting genomförts för att minska den administrativa beräknas minska till följd av förslaget. För att bördan för företagen. förslaget ska vara neutralt för kommuner och Finanskrisen och den djupa lågkonjunkturen landsting kommer utgiftsområde 25 Allmänna under 2009 har medfört att mindre och bidrag till kommuner, anslaget 1:1 Kommunal- medelstora företag ibland har haft svårt att få ekonomisk utjämning , att ökas med 5 miljarder tillgång till bankkrediter. Genom de omfattande kronor i budgetpropositionen för 2011. statliga insatserna som genomförts med i första

PROP. 2009/10:100

hand garantiprogram till bankerna, utökade sådan utvärdering kommer regeringen att

exportkreditgarantier och kapitaltillskott till analysera om fördelarna med att slopa

ALMI har en långtgående kreditåtstramning revisionsplikten för ännu fler företag är större än

kunnat undvikas. Indikatorer från bl.a. nackdelarna och därvid också överväga att ta

Konjunkturinstitutet visar sedan våren 2009 att ytterligare steg.

andelen företag som upplever finansierings- Därutöver avser regeringen att genomföra en

situationen som svår sjunker. Den pågående regelförenkling av momsredovisningen. Detta

återhämtningen i ekonomin bidrar också till att medför en räntekostnad för staten.

kreditutbudet från banker och andra Regeringen avser att finansiera de lägre

finansieringsinstitut kan öka. intäkterna som uppstår till följd av förslaget om

Ju lägre hindren är för att starta och utveckla slopad revisionsplikt genom en höjning av

företag desto bättre blir förutsättningarna för fastighetsskatten för vattenkraftverk samt en

konkurrens och förnyelse i näringslivet. Jämfört höjning av stämpelskatten vid juridiska

med andra OECD-länder ligger Sverige väl till personers förvärv av fastigheter och tomträtter.

(se diagram 3.8). Under femårsperioden 2003– Höjd skatt på vattenkraft är en åtgärd som i

2008 har hindren minskat i Sverige och i de flesta första hand bärs av vinsterna hos kraft-

andra OECD-länder. producenterna och inte av konsumenter genom

höjda elpriser.

Diagram 3.8 Hinder för företagande 2003-2008

Regeringen avser att noga följa utvecklingen

och att även fortsättningsvis säkra förutsätt- 3,5 3,5 3,0 2008 2003 3,0 ningen för småskalig vattenkraftproduktion.

2,5 2,5 Ny nationell plan för transportsystemet

Regeringen fastställde i mars 2010 den nationella 2,0 2,0 1,5 1,5 planen för utveckling av transportsystemet för

2010–2021. Den statliga infrastrukturramen 1,0 1,0 uppgår till 417 miljarder kronor.

Regeringen lyfter i sitt beslut om den 0,5 0,5 0,0 0,0 nationella planen fram transportsystemets

funktion i samhället. Utmaningen har varit att UK NL SE IT CAN DK AUS KOR PT CH AT NO ES USA FR DE JPN FI BE CZ NZL LU HU IS MEX PL TR Anm.: Måttet är ett vägt index för olika faktorer som inverkar på möjligheterna till att starta och driva företag. Tre områden med olika variabler innefattas; finna tekniskt och ekonomiskt hållbara lösningar

för behov som förändras när befolkning, regleringar och administrativa hinder, administrativ börda för nystartade företag och hinder för konkurrens. Skala från 0 till 6. Värdet 6 innebär den högsta graden av sammantagna hinder för företagande. bebyggelse och näringsliv utvecklas. Närings-

Källa: OECD, Indicators of Product Market Regulation, 2008. livets behov av konkurrenskraftiga transporter

ökar. Resor och transporter kan bidra till en Regeringens satsningar på forskning, utbildning, önskad samhällsutveckling som bl.a. innebär innovation, teknikutveckling, infrastruktur och större arbetsmarknadsregioner. förbättringar av arbetsmarknadens funktionssätt Det har också varit angeläget att möjliggöra innebär att villkoren för företagande förbättras medfinansiering av statlig transportinfrastruktur. och att konkurrenskraften och produktiviteten i Ökat samarbete kan ge bättre utformning av näringslivet stärkts. Regeringen kommer att åtgärderna och skapa utrymme för fler fortsätta detta arbete. förbättringar av den statliga infrastrukturen.

Bland de beslutade väg- och järnvägs- Slopad revisionsplikt m.m. investeringarna finns objekt som delvis kommer Genom en minskad administrativ börda i att finansieras med trängselskatt, vägavgifter och företagen frigörs resurser till att utveckla kommunala bidrag. Regeringen har i proposition kärnverksamheten och hindren för företagande 2009/10:189 föreslagit att trängselskatt införs i minskas därigenom. Regeringen avser därför att Göteborg fr.o.m. den 1 januari 2013. Intäkterna föreslå att revisionsplikten för mindre företag beräknas uppgå till ca 1 miljard kronor per år. slopas i syfte att ytterligare reducera företagens Överskottet bör få användas till räntor och administrativa börda. Förslaget innebär en stor amorteringar på lån till infrastruktur samt till förenkling för företagen. Regeringen kommer infrastrukturåtgärder. även att följa genomförandet av reformen noga

och utvärdera dess effekter. Som en del av en

PROP. 2009/10:100

Bland de objekt som helt eller delvis Regeringen avser att ge Trafikverket i uppdrag finansieras med trängselskatt och avgifter finns att i samarbete med regionala företrädare utreda de statliga infrastrukturinvesteringar som ingår i förutsättningarna för medfinansiering av tågför- Stockholmsöverenskommelsen, inklusive Förbi- bindelse mellan Skellefteå och Piteå. Regeringen fart Stockholm, och de statliga infrastruktur- avser att ytterligare utreda förutsättningar och investeringar som ingår i det Västsvenska kostnader för höghastighetsbanor i Sverige. En infrastrukturpaketet, inklusive Marieholms- utgångspunkt är härvid utredningen Högtunneln och Västlänken. Förbifart Stockholm hastighetsbanor – ett samhällsbygge för stärkt innebär att bättre vägförbindelser mellan utveckling och konkurrenskraft (SOU 2009:74) regionens norra och södra delar säkerställs och som presenterades i september 2009. knyter därmed ihop Stockholmsregionen, vilket Sammanfattningsvis innebär regeringens har stor betydelse för både tillväxt och jobb i en beslut om åtgärdsplanering en betydande ökning växande Stockholmsregion. Därtill avlastar av infrastrukturåtgärderna under planperioden. Förbifart Stockholm Sveriges hårdast belastade För att möjliggöra de medfinansieringslösningar vägsträcka, Essingeleden. Trafik- och infra- som överenskommits med kommuner och struktursatsningarna inom ramen för Stock- regioner har vissa omfördelningar av anslagsholmsförhandlingen innebär också att kapaci- medel över tid gjorts, inom den ram som tidigare teten för spårbunden trafik ökar, vilket leder till fastställts. minskad trängsel. Med det Västsvenska infrastrukturpaketet minskar trängseln och den Införande av yrkeslegitimation för lärare därtill hörande miljöbelastningen i de centrala Lärar- och förskolläraryrkets status och utbilddelarna av Göteborg. Det skapas också bättre ningens kvalitet behöver stärkas. Alla elever och förutsättningar för kollektivtrafik och region- barn ska ha rätt till kompetenta lärare respektive förstoring samt effektiviserar näringslivets förskollärare. Regeringen avser därför att införa nationella och internationella godsflöden. ett legitimationssystem för dessa yrkes- Därtill har regeringen möjliggjort projekten kategorier. För detta ändamål beräknar regerriksväg 50 i Motala och E4 Sundsvall, som båda ingen att 60 miljoner kronor avsätts 2011, 160 är utpekade i den närtidssatsning som regeringen miljoner kronor 2012 och 260 miljoner kronor presenterade i budgetpropositionen för 2009. per år från 2013, varav 60 miljoner kronor per år Samtliga objekt är av stor betydelse för från 2011 finns avsatta sedan tidigare för detta utvecklingen regionalt men även nationellt då ändamål. förutsättningarna för effektiva gods- och persontransporter nu påtagligt förbättras. För att möjliggöra denna satsning föreslår Övriga satsningar regeringen på tilläggsbudget i samband med denna proposition att riksdagen godkänner Överföring av mark från Sveaskog m.m. planeringsramar för investeringar i de med- I propositionen Förändrat uppdrag för Sveaskog finansierade objekten. Lån får tas upp för den del AB (prop. 2009/10:169) föreslås att högst av objekten som kommer att finansieras med 100 000 hektar produktiv skogsmark förs från vägavgifter eller trängselskatter, vilket är i Sveaskog AB till staten, för att sedan bytas mot enlighet med de principer som uttrycks i skyddsvärd mark som ägs av de stora privata propositionen Framtidens resor och transporter skogsägarna. Den marken kan sedan skyddas, – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. vilket innebär att delmålet Långsiktigt skydd av 2008/2009:35). skogsmark (2010) inom ramen för miljömålet Sett över hela planperioden 2010–2021 är Levande skogar kan nås. inslagen av medfinansiering och lån störst de Förslaget medför permanent minskade utdelförsta åren, medan anslagsfinansieringen relativt ningar till staten, vilket kompenseras genom att sett ökar mot slutet av perioden. Den statliga det under utgiftsområde 20 Allmän miljö och finansieringsramen på 417 miljarder kronor för naturvård uppförda anslaget 1:3 Åtgärder för infrastrukturåtgärder som riksdagen beslutat har biologisk mångfald minskas med 210 miljoner därmed kunnat kompletteras så att åtgärder på kronor per år. Förslaget innebär ett mindre sammanlagt 482 miljarder kronor möjliggörs. behov av att köpa skyddsvärd mark då det nuvarande målet nås på annat sätt.

PROP. 2009/10:100

Regeringen har den 18 februari 2010 beslutat ingen att behovet av medeltunga helikoptrar är om en lagrådsremiss om bättre skattemässiga större än den hittills planerade nivån, på kort förutsättningar för biogas och landbaserad el till såväl som på lång sikt. Mot denna bakgrund fartyg i hamn. Syftet med att ändra reglerna för föreslår regeringen i propositionen Vårtilläggsbeskattning av biogas och andra gasformiga budget för 2010 (prop. 2009/10:99) att riksdagen bränslen som levereras i rörledning är att bemyndigar regeringen att anskaffa ett nytt underlätta en önskvärd övergång till högre andel medeltungt helikoptersystem. Riksdagens bebiogas i energisystemet. myndigande är en förutsättning för att reger- För att förbättra de skattemässiga förut- ingen, efter det att Militärhelikopterutredningen sättningarna för landbaserad el till fartyg i hamn (Fö 2008:07) har lämnat sitt slutbetänkande i föreslås att energiskatten på el som förbrukas av juni i år, ska kunna fatta beslut om anskaffning fartyg när dessa ligger i hamn sänks. Syftet med under innevarande år. att sänka skatten är att stimulera användningen För att finansiera ett framtida beslut om av koldioxidneutral el från det fasta elnätet i anskaffning av ett nytt helikoptersystem samt stället för att använda oljeproducerad el. Därmed drift, utbildning m.m., med en rimlig säkerhetsförbättras miljön i hamnarna. Båda dessa marginal, bedömer regeringen att ett utrymme åtgärder medför ett visst skattebortfall men de uppgående till ca 4,7 miljarder kronor skulle ger betydande positiva miljöeffekter. behöva frigöras inom Försvarsmaktens nuvarande investeringsplan. Regeringen bedömer i Förnyelse av ubåtsflottan nuläget att dessa medel kan frigöras bl.a. genom Regeringen anförde i propositionen Ett avveckling av äldre helikoptersystem, avbrytande användbart försvar (2008/09:140) att den avsåg av vissa modifieringar av helikopter 15, sänkta att pröva om ubåtsförmågan skulle vidmakthållas ambitioner för ännu inte beställda stridsgenom livstidsförlängning eller genom nyan- stödfartyg, reducerad ambition i utveckling och skaffning. Regeringen föreslår nu i proposi- anskaffning av nya ledningssystem och vissa tionen Vårtilläggsbudget för 2010 (prop. skyddssystem samt genom att inte vidare- 2009/10:99) att riksdagen bemyndigar reger- utveckla robotsystem 55C. ingen att anskaffa två nya ubåtar. Anskaffningen Till detta kommer ett behov av att delvis syftar, tillsammans med ett förslag att senarelägga vissa materielprojekt. Bland annat halvtidsmodifiera två ubåtar av Gotlandsklass, kan ett mindre antal av de splitterskyddade till att långsiktigt säkra ubåtsförmågan samt hjulfordon och bandvagnar som enligt tidigare möjliggöra ett framtida beslut om vidmakt- planering beräknades tas i operativt bruk senast hållande genom livstidsförlängning till 2035 eller 2014, senareläggas. Vidare bedömer regeringen längre. En förnyad prövning av och beslut om att det är möjligt att senarelägga den planerade hur ubåtsförmågan ska vidmakthållas – genom modifieringen av två korvetter av Göteborgslivstidsförlängning av ubåtar av Gotlandsklass klass. Regeringen avser att begära in ytterligare eller genom nyanskaffning – förutses ske underlag från Försvarsmakten avseende omkring 2020. Anskaffningen ingår sedan avvecklingar, reduceringar och senareläggningar tidigare i Försvarsmaktens långsiktiga invester- av materielprojekt. ingsplan och ryms inom beräknade anslag. Konsekvenserna av de ovan redovisade senareläggningarna för omställningen till ett tillgängligt Förstärkt helikopterkapacitet och användbart insatsförsvar bedöms uppvägas För att åtgärda bristen på helikoptrar inom den väl av den ökade förmåga och användbarhet som internationella fredsbevarande insatsen i ett nytt medeltungt helikoptersystem skulle Afghanistan, har ett bilateralt avtal med Norge medföra. Senareläggningarna bedöms inte heller slutits om att förlänga det norska helikopter- leda till några försämringar i materielförsörjförbandets insats i området till och med 2011. ningen av de svenska förband som deltar i Från och med andra kvartalet 2011 kommer insatser internationellt. svenska helikoptrar med avancerad sjukvårdskapacitet att sättas in i Afghanistan. Ersättning till föräldrar som mister ett barn Från och med tredje kvartalet 2013 uppstår en Regeringen avser att föreslå att det fr.o.m. den 1 brist i Försvarsmaktens tillgång till medeltunga januari 2011 införs en ersättning inom helikoptrar till följd av förseningar i leveransen föräldraförsäkringen som underlättar för de av helikoptersystem 14. Därtill bedömer reger-

PROP. 2009/10:100

föräldrar som mister ett barn. Ersättningen ska sättningstillväxt som följd. En sådan utveckling kunna betalas ut under 10 dagar när ett barn måste undvikas. För att klara jobbutmaningen de under 18 år avlider och båda föräldrarna ska kommande åren måste politiken fortsatt inriktas kunna få ersättning samtidigt. Utgiftsökningen på att minska utanförskapet, öka arbetsutbudet till följd av förslaget är begränsad och ingår i den och främja en väl fungerande arbetsmarknad. beräkning som redovisas för utgiftsområde 12 Arbetsmarknadspolitiken måste stödja åter- Ekonomisk trygghet för familjer och barn. hämtningen på arbetsmarknaden och det måste finnas en beredskap för att snabbt upptäcka och motverka att bristsituationer uppstår i vissa 3.6.5 Utmaningar för politiken i ett längre regioner eller yrken. tidsperspektiv Att det ska löna sig att arbeta och att det ska bli enklare och billigare att anställa är centrala Även i ett besvärligt konjunkturläge som det inslag i regeringens politik för full sysselsättning. rådande är det viktigt att beakta de utmaningar Samtidigt måste situationen för de grupper som i som svensk ekonomi står inför på längre sikt. En dag står långt från arbetsmarknaden förbättras så första utmaning är att under återhämtningen i att de i ökad omfattning får jobb. Ungdomsekonomin de närmaste åren få till stånd en stark arbetslösheten måste minska, integrationen sysselsättningsökning samtidigt som det inte förbättras och arbetsutbudet bland kvinnor och uppstår flaskhalsar och brist på arbetskraft i äldre öka. Ökad sysselsättning är också nödenskilda sektorer. En andra utmaning är att klara vändigt för att minska risken för ett långvarigt välfärden när anspråken på välfärdstjänsterna utanförskap. kommer att öka i takt med att befolkningen En effektiv arbetsmarknadspolitik är nödåldras och inkomsterna stiger. Samtidigt måste vändigt för att stärka dessa gruppers ställning på ett sammanhållet Sverige värnas där färre ställs arbetsmarknaden. Ett väl fungerande utbildutanför och fler kommer i arbete. En tredje ningssystem som gör att alla unga får den utmaning är att klara konkurrenskraften när kompetens som behövs för dagens arbetsglobaliseringen kommer att ställa höga krav på marknad måste säkerställas. Andelen unga som den svenska ekonomins anpassningsförmåga och inte fullföljer sin utbildning måste minska. flexibilitet. En fjärde utmaning är att klara miljöproblemen, inte minst klimatförändringarna som är globala och kräver gemensamma Politik för att klara välfärdsutmaningarna ansträngningar för att hanteras. Den mycket positiva utvecklingen med en ökande medellivslängd innebär att andelen äldre i Politik för att klara jobbutmaningen befolkningen kommer att öka i framtiden. Detta kommer att öka den offentliga sektorns utgifter Regeringen har satt arbetslinjen och jobben först för sjukvård, äldreomsorg och pensioner. även under krisen. Inriktningen på politiken Anspråken på välfärdstjänsterna, i form av framöver är i likhet med tidigare full syssel- kvalitet, kvantitet och valfrihet, kommer också sättning och minskat utanförskap och att att öka i takt med att hushållens inkomster förhindra att arbetslösheten biter sig fast. stiger. Att möta framtidens ökning av efter- En avgörande utmaning under de närmaste frågan på välfärdstjänster kommer att utgöra en åren är att klara en stark återhämtning av stor utmaning för de offentligt finansierade sysselsättningen samtidigt som brist på arbets- välfärdssystemen. kraft på delar av arbetsmarknaden måste Ett annat inslag i den kommande befolkundvikas. Det är för de närmaste åren avgörande ningsutvecklingen är att andelen unga och att återhämtningen av efterfrågan får genomslag andelen invandrare på arbetsmarknaden kommer på sysselsättningen i näringslivet. Ur det att öka betydligt framöver. De stora ungdomsperspektivet är företagsklimatet och företagens grupperna födda runt 1990 lämnar gymnasievilja att anställa centralt. När sysselsättningen tar skolan och söker sig ut på arbetsmarknaden eller fart och arbetslösheten minskar finns en risk att till högre studier. Utan en nettoinvandring skulle brist på arbetskraft uppkommer med kostnads- antalet personer i åldrarna 20 till 64 år minska de drivande flaskhalsar och begränsad syssel- kommande åren. Genom invandringen ökar

PROP. 2009/10:100

befolkningen i åldersgruppen. Såväl ungdomar en globaliserad värld är också en väl fungerande som invandrare har i dag en svagare ställning på finansiell sektor viktig och politiken måste arbetsmarknaden än andra grupper. En viktig inriktas på att skapa väl fungerande regler på de utmaning för framtiden blir därför att stärka internationella finansiella marknaderna. Ytterderas ställning på arbetsmarknaden. ligare ett viktigt inslag i en politik för För att klara välfärdsutmaningarna och möta konkurrenskraft och anpassningsförmåga är väl ökande anspråk på omfattningen, kvaliteten och utformade trygghetssystem som, tillsammans valfriheten inom vården, omsorgen och utbild- med utbildningsväsendet, bidrar till att underningen, ställs stora krav på politikens utform- lätta individernas anpassning till nya jobb och ning. Hållbara offentliga finanser tillsammans nya arbetsgivare. med en politik inriktad mot full sysselsättning skapar den nödvändiga grunden för att värna och utveckla välfärdens kärna, den offentligt Politik för att klara klimatmålen finansierade vården, omsorgen och utbildningen. Ett viktigt inslag för att nå full sysselsättning är Klimatfrågan är den största miljöutmaningen att stärka ungdomars och invandrares ställning som världen står inför under överskådlig tid. på arbetsmarknaden. Detta är nödvändigt också Utmärkande är dess globala omfattning. Sverige för att minska risken för långvarigt utanförskap ska visa ledarskap för att möta utmaningen både och värna ett sammanhållet Sverige. Utbildning internationellt och genom de åtgärder vi gör i är helt centralt och då inte minst att utbildnings- Sverige. De internationella klimatförhandsystemet klarar av att öka andelen unga som lingarna fortsätter och regeringen intar fortsatt fullföljer sina studier. en pådrivande roll för att uppnå en global och En politik inriktad på att trygghetssystemen heltäckande klimatregim som innebär höjda är långsiktigt stabila och att legitimiteten och ambitioner jämfört med idag och konkreta förtroendet för transfereringssystemen upprätt- åtaganden för alla stora utsläppsländer samt hålls förutsätter också att utbetalningar sker i tid åtgärder för att skydda de fattigaste från och enbart till personer som är berättigade till klimatförändringarnas negativa effekter. För att stöd. Det förutsätter att överutnyttjandet klara den utmaning som en höjd ambition i minskar men också att missbruk och fusk klimatpolitiken ställer, krävs en politik inriktad bekämpas. på ökad användning av ekonomiska styrmedel och omställning till mer klimatvänlig produktion och konsumtion, där utgångspunkten är att den Politik för att klara konkurrenskraften som förorenar också ska betala. I en kostnadseffektiv miljöstyrning bör skatterna utformas på Den fortsatta globaliseringen kommer att ett sätt som ger en hög välfärd samtidigt som innebära stora möjligheter för svenska företag miljön förbättras. att finna nya marknader samtidigt som svenska konsumenter kan dra nytta av den ökade konkurrensen genom sänkta priser och ett större Flera utmaningar – en sammanhållen politik utbud av varor och tjänster. Samtidigt ställer globalisering krav på ekonomins förmåga att Även om de framtida utmaningarna finns på anpassa sig till ständigt ändrade förutsättningar skilda områden, hänger den politik som krävs för så att konkurrenskraften kan upprätthållas. att möta utmaningarna nära samman. För att klara konkurrenskraften och den En politik inriktad på ökat arbetsutbud, göra anpassning som är nödvändig, krävs en politik det lättare att anställa och förbättrad integration inriktad på att skapa goda förutsättningar för bidrar till att minska utanförskapet, stärker företagande och entreprenörskap. Forskning, sysselsättningsuppgången, stärker de offentliga innovation och kompetens är centrala inslag där finanserna och underlättar utvecklingen av ett väl fungerande utbildningssystem på alla välfärden samtidigt som den underlättar anpassnivåer är en grundförutsättning. Arbetet med att ningen till de förändringar som följer av göra det enklare och mer lönsamt att starta och globaliseringen. driva företag måste gå vidare, liksom arbetet med En politik inriktad på ett väl fungerande att öka konkurrensen i alla delar av ekonomin. I utbildningssystem på alla nivåer bidrar till såväl

PROP. 2009/10:100

en konkurrenskraftig ekonomi där näringsliv och individer snabbt förmår ställa om till ständigt ändrade förutsättningar, som till ökat arbetsutbud, minskat utanförskap och ett sammanhållet samhälle. En sådan utveckling bygger också på en fungerande bostadsmarknad. En politik inriktad på att skapa utrymme för sänkta skatter på arbete samtidigt som mindre skadliga skatter höjs, bidrar till såväl ett ökat arbetsutbud som sunda offentliga finanser och den långsiktiga finansieringen av en väl utbyggd offentligt finansierad välfärd samt förbättrad miljö.

PROP. 2009/10:100

Utanförskapet minskar ökade också sjukfrånvaron till historiskt höga

nivåer. Antalet sjukskrivna blev fler och sjuk- En av regeringens viktigaste målsättningar är att skrivningstiderna allt längre. Samtidigt fortsatte varaktigt öka sysselsättningen genom minskat antalet personer med sjuk- och aktivitetsutanförskap. ersättning att öka successivt. Denna utveckling En väl fungerande arbetsmarknad och en fortsatte trots att det allmänna hälsotillståndet varaktigt hög sysselsättning är en av de viktigaste hade förbättrats. Sjukfrånvaron varierade dessförutsättningarna för välfärden, både för den utom väsentligt mellan olika delar av landet på enskilde och för samhället som helhet. För ett sätt som ofta sammanföll med arbetsindividen innebär ett arbete bl.a. en möjlighet att marknadsläget. kunna försörja sig själv och utforma sitt liv. En Denna utveckling visade att betydligt fler än generös och offentligt finansierad välfärd de som räknas som arbetslösa i statistiken hade förutsätter att en hög andel av befolkningen arbetsmarknadsrelaterade problem. Detta illuarbetar. När fler människor arbetar ökar skatte- streras också av att antalet personer (mätt som inkomsterna samtidigt som utgifterna minskar. helårsekvivalenter) som mottar ersättning för Därmed frigörs resurser som t.ex. kan användas arbetslöshet och sjukdom hade vuxit under en för att förbättra kvaliteten i äldreomsorgen eller rad av år (se diagram 3.9). inom skolan. En hög andel sysselsatta bidrar Måttet helårsekvivalenter har primärt tagits också till att inkomstfördelningen blir jämnare, fram för att bedöma utvecklingen av utgifterna i eftersom arbete utgör den viktigaste inkomst- transfereringssystemen och för att följa flöden källan för en majoritet av befolkningen. mellan olika transfereringssystem. Helårsekvivalenter som mått på utanförskap har Problemen på arbetsmarknaden - utanförskapet fördelen att det ger en sammanhållen indikation Vid regeringsskiftet 2006 var det stora på hur många som inte arbetar till följd av problemet på arbetsmarknaden att alltför få arbetslöshet och sjukdom. Måttet har dock vissa arbetade och att möjligheterna till arbete var brister, såsom att det inte beaktar hur länge ojämnt fördelade mellan olika grupper. En människor är arbetslösa 14 eller sjuka samt att det indikation på detta var att antalet personer som bara är personer som är berättigade till ersättning fick ersättning vid arbetslöshet och sjukdom som bidrar till helårsekvivalenterna. Kompletsamt ekonomiskt bistånd mätt som helårs- terande statistik från Arbetsförmedlingen, ekvivalenter hade ökat trendmässigt sedan 1970- Försäkringskassan samt från Statistiska centraltalet. Särskilt bekymmersamt var att andelen av byråns Arbetskraftsundersökningar visade att 13 befolkningen som hade sjuk- och aktivitets- det fanns många människor som av olika skäl ersättning (tidigare förtidspension) hade ökat saknat arbete under mycket lång tid. under lång tid eftersom få i gruppen återvänder För att komma tillrätta med bristen på till arbetsmarknaden. ändamålsenlig statistik kring arbetsmarknaden Den ekonomiska krisen i början av 1990-talet har regeringen tillsammans med Statistiska hade förvärrat situationen ytterligare genom att centralbyrån (SCB) bedrivit ett omfattande många människor då slogs ut från arbets- arbete med att förbättra statistiken och statistikmarknaden. Vid regeringsskiftet 2006, nästan 15 redovisningen (se redogörelse i kapitel 5). år efter 1990-talskrisen, hade arbetsmarknaden ännu inte återhämtat sig. I slutet av 1990-talet

13 På uppdrag av regeringen har Statistiska centralbyrån sedan 2001 redovisat statistik över antalet personer i åldrarna 20-64 som försörjs genom sociala ersättningar och bidrag, såsom sjukpenning, förtidspension, ersättning vid arbetslöshet och socialbidrag. En helårsekvivalent motsvarar en person som försörjs med full ersättning ett helt år, från sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning (f.d. förtidspension), ersättning vid arbetslöshet eller ekonomiskt bistånd. Exempelvis blir två personer som varit heltidsarbetslösa ett halvår var tillsammans en helårsekvivalent. 14 Denna brist har även arbetslöshetsmåttet.

PROP. 2009/10:100

Diagram 3.9 Antal personer i åldrarna 20-64 år som försörjs

Åtgärder för högre sysselsättning genom ett minskat

med sociala ersättningar och bidrag

utanförskap

Helårsekvivalenter, tusental Mot bakgrund av de bakomliggande orsakerna

1 800 till utanförskapet syftar regeringens politik till

Ekonomiskt bistånd

1 600 att minska detta genom en kombination av

Aktivitetsstöd

utbuds- och efterfrågestimulerande åtgärder. 1 400

Arbetslöshetsersättning

1 200 Politikens inriktning har varit på åtgärder som

Sjukpenning och sjuklön

1 000 ökar arbetsutbudet eftersom erfarenheterna visar

Sjuk- och aktivitetsersättning

800 att det är arbetsutbudet som på sikt avgör

sysselsättningen. Den viktigaste åtgärden reger- 600 ingen vidtagit har varit jobbskatteavdraget, som

400 särskilt syftar till att öka låg- och medel-

inkomsttagares arbetsutbud. Andra viktiga 200

reformer har varit förändringar i arbetslöshets- 0 1970 1980 1990 2000 2010 och sjukförsäkringen. Regeringen har också lagt Anm.: Utfall 1970-2009, prognos 2010-2014. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. om arbetsmarknadspolitiken. De konjunktur-

beroende programmen har fått en tydligare

inriktning mot att arbetslösa ska söka arbete och Vad förklarar den trendmässiga ökningen av de arbetsmarknadspolitiska resurserna riktas i utanförskapet till 2006? större utsträckning till dem som har störst Det finns åtminstone tre viktiga förklaringar till behov, dvs. till dem i utanförskap. den trendmässiga ökningen av utanförskapet och För att dessa utbudsstimulerande åtgärder att effekterna av 1990-talskrisen dröjde sig kvar. snabbt ska leda till ökad sysselsättning är det För det första minskar sannolikheten att hitta nödvändigt med åtgärder som samtidigt ett arbete med tiden som arbetslös. Det kan bero stimulerar efterfrågan på personer som står långt på att personens kompetens eller motivation att från arbetsmarknaden. För att stärka konkurhitta ett arbete minskar med tiden eller att renskraften på arbetsmarknaden för personer arbetsgivare tror att långtidsarbetslösa har lägre som varit utan arbete i minst ett år (6 månader kompetens än andra arbetssökande med i övrigt för unga) finns därför nystartsjobb. likvärdiga meriter. Under många år ökade antalet De åtgärder som vidtagits för att stärka människor som får sjuk- och aktivitetsgrupper med relativt svag förankring på ersättning. Då få av dessa lyckades återgå till arbetsmarknaden har till stor del handlat om att arbete medförde detta att allt fler människor öka arbetsgivarnas benägenhet att rekrytera ur fastnade i utanförskap. En förändrad normdessa grupper. Detta har gjorts genom att sänka bildning kring sjukfrånvaro kan vara en arbetsgivaravgifterna för unga och äldre. För bidragande faktor till detta. utrikes födda finns instegsjobb. För det andra har skatternas och arbets- Även åtgärder som förbättrar matchningen löshets- och sjukförsäkringarnas utformning mellan arbetssökande och lediga platser ökar betydelse. Kombinationen av höga skatter på sysselsättningen. Arbetsförmedlingen har därför arbete och höga ersättningsnivåer gjorde det fått ett tydligare uppdrag att förmedla jobb och mindre lönsamt att arbeta. de arbetsmarknadspolitiska programmen har fått För det tredje hänger utanförskapet samman en tydligare inriktning mot ökad sökaktivitet. med hur flexibel lönestrukturen är. Om

lönestrukturen är stel innebär det t.ex. att Krisen motverkar nedgången i utanförskapet lönerna inte anpassas till nya situationer på Den ekonomiska krisen som inleddes hösten arbetsmarknaden, vilket i förlängningen kan leda 2008 har slagit hårt mot arbetsmarknaden, och till högre arbetslöshet och minskat arbetskraftssysselsättningen föll i säsongrensade termer med deltagande. En alltför sammanpressad löne- 130 000 personer från andra kvartalet 2008 till struktur innebär också att personer med relativt fjärde kvartalet 2009 (15-74 år). Regeringen har låga kvalifikationer eller som varit utan arbete vidtagit kraftfulla åtgärder för att dämpa under lång tid har svårare att hitta ett arbete. sysselsättningsfallet och motverka att den

kraftigt ökade arbetslösheten biter sig fast på

höga nivåer under lång tid (se vidare avsnitt 5).

PROP. 2009/10:100

Samtidigt bör det påpekas att sysselsättningen i

Diagram 3.10 Konjunkturrensat mått över antalet personer som försörjs med sociala ersättningar och bidrag

februari 2010 var 135 000 högre än motsvarande Helårsekvivalenter, tusental månad 2006. 1 400 Har politiken avsedd effekt? 1 200 Regeringen bedömer att politiken på sikt leder 1 000 till att fler arbetar. Effekten av politiken bedöms 800 på sikt vara 150 000 fler sysselsatta (se också fördjupad redogörelse i avsnitt 5). Politiken 600 bidrar även till att sjukfrånvaron minskar och att 400 Antal helårsekvivalenter de som redan har ett arbetet jobbar fler timmar. 200 Konjunturrensat mått på antalet Det innebär att effekten på antalet timmar är helårsekvivalenter 0 betydligt större än effekten på sysselsättningen. 1980 1990 2000 2010 Mätt i årsarbetskrafter motsvarar ökningen Anm.: Utfall 1980-2009, prognos 2010-2014. ungefär 225 000 personer. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. I diagram 3.10 redovisas antalet helårsekvivalenter (heldragen linje) samt ett konjunk- Det totala antalet personer som försörjs med turrensat mått på antalet helårsekvivalenter. sociala ersättningar och bidrag, mätt som Skillnaden mellan den heldragna linjen och den helårsekvivalenter, ökade 2009 och förväntas streckade linjen mäter således konjunkturens fortsätta öka under 2010. Ökningen är kopplad betydelse för antalet helårsekvivalenter. Minsk- till det försämrade arbetsmarknadsläget. Det ningen av antalet helårsekvivalenter mellan 2006 totala antalet helårsekvivalenter är emellertid och 2008 förklaras huvudsakligen av strukturella lägre jämfört med 2006. Uppgången under 2009 faktorer såsom demografiska faktorer och/eller och 2010 är temporär och antalet personer med regeringens reformer. Strukturella faktorer tycks ersättning förväntas minska i takt med att vara särskilt betydelsefulla för att förklara konjunkturen förbättras. minskningen i ohälsa.

PROP. 2009/10:100

3.7 Ekonomiska effekter av marknaden har regeringen förstärkt och regeringens politik temporärt kompletterat de åtgärder som tidigare

har vidtagits. Det handlar bl.a. om åtgärder som Regeringens ekonomiska politik bidrar till att upprätthåller sökaktiviteten samt en utvidgning varaktigt höja sysselsättningsnivån och till ökad av de arbetsmarknadspolitiska programmen och ekonomisk tillväxt. I detta avsnitt redovisas utbildningssatsningar. Krisens varaktiga effekt bedömningar av de ekonomiska effekterna av de på sysselsättningen bedöms därför bli mindre arbetsmarknadsrelaterade reformerna. omfattande än vad som annars skulle ha blivit fallet. Dessa åtgärder bedöms höja sysselsättningen på sikt med motsvarande ca 25 000 Effekter av regeringens politik på sikt personer i heltidsarbete. Regeringens bedömning baseras på den Regeringens politik för en varaktigt högre forskning som finns kring effekterna av olika sysselsättning och ett minskat utanförskap har åtgärder, t.ex. hur förändringar av skatteen bred ansats. Den är inriktad på åtgärder som systemet, socialförsäkringen och arbetsmarkstimulerar såväl utbud av som efterfrågan på nadspolitiken påverkar arbetsutbudet och sysselarbetskraft. En rad åtgärder har genomförts som sättningen. Kunskapen om effekternas storlek gör det mer lönsamt att arbeta, enklare och och i vilken takt de slår igenom är dock inte billigare att anställa och som förbättrar fullständig. De resultat som redovisas i tabell 3.7 matchningen på arbetsmarknaden. Införandet av är därmed behäftade med osäkerhet. I förjobbskatteavdraget, förändringar i arbetslöshets- djupningsrutan Effekter av regeringens politik och sjukförsäkringen, sänkning av arbetsgivar- och i avsnitt 5 redovisas en mer utförlig och egenavgifterna samt skattereduktion för beskrivning av de beräknade effekterna. hushållsarbete inklusive ROT är några exempel. I fördjupningsrutan Regeringens åtgärder under

Tabell 3.7 Effekter av regeringens politik på sikt

mandatperioden finns en sammanställning av Förändring i procent om annat ej anges reformer som genomförts under mandat- 1 Årsarbetskraft Sysselsatta BNP perioden, bl.a. de reformer som syftar till att Jobbskatteavdrag samt förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. höjd nedre skiktgräns för statlig inkomstskatt 100 000 75 000 2,2 Regeringens bedömning är att de hittills Arbetslöshetsförsäkring 15 000 15 000 0,2 vidtagna åtgärderna på sikt ökar antalet sysselsatta med cirka 150 000 personer varav Arbetsmarknadspolitik 25 000 20 000 0,5 125 000 utgör en effekt av genomförda Sjukförsäkring 50 000 5 000 1,0 strukturreformer. 2 Övrigt 10 000 10 000 0,2 Regeringens reformer påverkar inte enbart Summa strukturreformer 200 000 125 000 4,1 sysselsättningen, utan ökar även antalet personer Krisåtgärder 25 000 25 000 0,5 i arbete genom att färre personer är Summa 225 000 150 000 4,6 sjukfrånvarande. Vidare bidrar bl.a. jobb- 1 Antal årsarbetskrafter är mätt i antalet helårsekvivalenter, dvs. hur många skatteavdragen till att de som redan är sysselsatta heltidsanställda förändringen i antalet arbetade timmar motsvarar. arbetar mer, t.ex. genom att incitamenten att gå 2 Inkluderar effekter av vårdnadsbidraget, skattereduktion för hushållsarbete, sänkning av socialavgifter för unga samt generell sänkning av socialavgifter. från deltids- till heltidsarbete ökar. Källa: Egna beräkningar. Sammantaget bedöms att de hittills vidtagna åtgärderna samt de reformer som aviseras i denna proposition ökar antalet arbetade timmar Effekter av regeringens politik på kort sikt med motsvarande ca 225 000 årsarbetskrafter på sikt varav 200 000 utgör en effekt av genomförda Sedan budgetpropositionen för 2009 beslutades strukturreformer. Jobbskatteavdraget bedöms har regeringen vidtagit ett stort antal åtgärder i bidra med ca hälften av denna ökning (se tabell syfte att mildra krisens effekter på efterfrågan, 3.7). dämpa fallet i sysselsättningen och motverka att Det stora fallet i sysselsättningen som en följd arbetslösheten biter sig fast på en hög nivå. De av den djupa lågkonjunkturen riskerar att leda till åtgärder som regeringen vidtagit för att möta en varaktigt lägre sysselsättning. För att krisen sedan sommaren 2008 uppgår till motverka en permanent utslagning på arbets- sammanlagt ca 80 miljarder kronor, motsvarande

PROP. 2009/10:100

2,7 procent av BNP. Sänkt skatt med tyngd-

Diagram 3.11 Effekter av regeringens politik 2006–2011 på justerad disponibel inkomst för olika inkomstgrupper

punkt på låg- och medelinkomsttagare samt för Procent pensionärer, sänkta socialavgifter, skattereduk- 17 tion vid reparationer, om- och tillbyggnad, ökade statsbidrag till kommunsektorn, satsningar på förbättrad infrastruktur samt olika 13 Direkt effekt Långsiktig effekt arbetsmarknadspolitiska- och utbildningssatsningar är några exempel. 9 Sammantaget bedöms dessa åtgärder leda till att nivån på BNP blir 1,8 procent högre 2010 5 jämfört med om de inte hade vidtagits, och att antalet sysselsatta blir ca 60 000 personer fler 2010 än vad som annars hade blivit fallet. Vidare 1 har Sverige jämförelsevis stora s.k. automatiska 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 stabilisatorer som ytterligare har dämpat fallet i -3 68 128 167 202 231 261 284 321 368 620 efterfrågan och sysselsättningen. Inkomstgrupp (justerad disponibel inkomst, rad 1) Individuell bruttoinkomst vuxna (1000-tal kronor per år, rad 2) Effekter på inkomstfördelningen av regeringens Anm.: Justerad disponibel inkomst är hushållets sammanlagda inkomst justerad för försörjningsbörda. Bruttoinkomsten är beräknad som medelvärde per decil. Medianpolitik bruttoinkomsten för en heltidsarbetande 2010 beräknas uppgå till ca 300 000 kr per år. De reformer som genomförts under mandatperioden syftar i stor utsträckning till att göra Fördelningseffekterna av den samlade politiken det mer lönsamt att arbeta. Den viktigaste under perioden 2006–2011, av såväl fattade reformen för att öka sysselsättningen och beslut som förslagen och aviseringarna i denna minska utanförskapet är jobbskatteavdraget. proposition, redovisas i diagram 3.11. Effekterna Detta är utformat för att minska trösklarna in på redovisas både i ett kortsiktigt statiskt och i ett arbetsmarknaden och stimulera människor att långsiktigt dynamiskt perspektiv. De kortsiktiga öka sin arbetstid genom lägre marginaleffekter effekterna är de direkta effekter som uppför främst låg- och medelinkomsttagare. Det är kommer när skatte- och bidragsregler ändras. De denna reform som i störst utsträckning påverkar långsiktiga effekterna avser inkomstförändringar såväl individerna som hushållens ekonomi under som beräknas följa av att individerna ändrar sitt mandatperioden. arbetsutbud till följd av de ändrade reglerna. De långsiktiga effekterna på den justerade disponibla inkomsten förväntas bli störst bland dem med lägst inkomster, tack vare att fler kommer i arbete, även om den mer direkta 15 effekten är större i de övre inkomstgrupperna. Detta sammanhänger med att det är främst i denna del av inkomstfördelningen som heltidsarbetande normalinkomsttagare återfinns.

15 För en teknisk beskrivning av beräkningarna och specifikation av de reformer och förslag som beaktats, se bilaga 4 till denna proposition.

PROP. 2009/10:100

Effekter på arbetsmarknaden av 2. Reformer inom arbetslöshetsförsäkringen regeringens politik

Arbetsmarknadens funktionssätt beror i stor Den mest centrala uppgiften för regeringen är att utsträckning på utformningen av arbetslöshetsfå fler i arbete och att minska utanförskapet. försäkringen. Regeringen har under mandat- Eftersom erfarenheten visar att det är perioden genomfört flera förändringar av arbetsutbudet som på sikt är avgörande för arbetslöshetsförsäkringen i syftet att öka den sysselsättningens storlek har regeringens politik långsiktiga sysselsättningen. De reformer som fokuserat på åtgärder som ökar arbetsutbudet. har genomförts är bl.a. förändringar av arbets- Utbudsreformerna har även kombinerats med löshetsförsäkringen och dess finansiering, efterfrågestimulerade åtgärder för att öka begränsning i antalet ersättningsdagar vid efterfrågan på arbetskraft samt kompletterats deltidsarbetslöshet, införande av fler karensdagar med tillfälliga åtgärder för att hantera krisen. och ökad kontroll inom arbetslöshetsförsäkringen. Förändringarna i arbetslöshetsförsäkringen bedöms öka de arbetslösas 1. Jobbskatteavdraget drivkrafter till att söka nytt arbete och förbättra lönebildningen. I syfte att göra det mer lönsamt att arbeta har Sammantaget bedöms reformerna inom regeringen infört ett s.k. jobbskatteavdrag i fyra arbetslöshetsförsäkringen på sikt leda till att steg. Avdraget gör det mer lönsamt att arbeta för antalet arbetade timmar ökar med motsvarande dem som i dag står utanför arbetsmarknaden och 15 000 årsarbetskrafter och BNP med 0,2 bidrar genom sänkt marginalskatt till ökat procent. arbetsutbud för dem som redan arbetar. För att stimulera äldre personer att arbeta längre ges även ett utökat jobbskatteavdrag för personer 3. Reformer inom sjukförsäkringen över 65 år. Om det lönar sig mer att arbeta ökar För att minska sjukfrånvaron och öka benägenheten att delta i arbetskraften och sysselsättningen har regeringen även genomfört därmed stiger arbetsutbudet. På sikt kan därmed omfattande reformer inom sjukförsäkringen. En sysselsättningen bli högre utan att resurs- av de centrala reformerna är införandet av utnyttjandet på arbetsmarknaden blir ansträngt. rehabiliteringskedjan med fasta tidsgränser för Vidare bidrar jobbskatteavdraget till att öka prövning av arbetsförmågan samt begränsningen incitamenten för arbetslösa att söka arbete, vilket av det maximala antalet ersättningsdagar med förbättrar matchningen på arbetsmarknaden. sjukpenning. De fasta tidsgränserna bedöms leda Det medför på sikt att jämviktsarbetslösheten till kortare sjukfall genom tidigare insatser i blir lägre. sjukskrivningsprocessen. Reformen innehåller Sammantaget bedöms de fyra stegen i även andra förändringar, t.ex. en vidareutvecklad jobbskatteavdragen på sikt leda till att antalet företagshälsovård och en rehabiliteringsgaranti, arbetade timmar ökar med motsvarande 100 000 ändrade regler för rätten till sjukersättning samt årsarbetskrafter och BNP med 2,2 procent. åtgärder för att stimulera personer med sjuk- Reformen bidrar till att personer med något och aktivitetsersättning att återgå till arbetet. I lägre produktivitet ställer sig till arbetsmark- avsnitt 5 redovisas en mer utförlig beskrivning av nadens förfogande. Det medför att BNP ökar problemen, reformerna och effekterna av något mindre än antalet arbetade timmar. sjukförsäkringsreformen. En ytterliggare positiv effekt av jobbskatte- Den kraftiga minskningen av sjukfrånvaron de avdraget är att det dämpade efterfrågebortfallet senaste åren indikerar att förändringsarbetet och ökade sysselsättningen på kort sikt genom redan har fått påtagliga effekter trots att flera att reformen stärkte hushållens köpkraft. reformer nyligen har trätt i kraft. Samtidigt är 16 Sammantaget bedöms det tredje och fjärde omställningen stor när en strukturreform av steget i jobbskatteavdraget leda till att antalet sysselsatta blir ca 9 000 personer fler 2010 än vad som annars varit fallet. 16 Denna typ av reformer medför ofta beteendeförändringar redan när reformen aviseras vilket kan vara betydligt tidigare än ikraftträdandet.

PROP. 2009/10:100

denna omfattning genomförs. Regeringen följer Sist men inte minst har jobbskatteavdraget, därför reformens implementering och effekter sänkt skatt för pensionärer, ökat flerbarnstillägg nära. kraftiga infrastrukturinvesteringar m.m. bidragit Sammantaget bedöms sjukförsäkringsrefor- till högre efterfrågan. merna på sikt leda till att antalet arbetade timmar ökar med motsvarande 50 000 årsarbetskrafter och BNP med 1,0 procent. 5. Åtgärder för att dämpa krisen långsiktiga effekter

För att motverka permanent utslagning från 4. Åtgärder för att öka efterfrågan på arbetskraft arbetsmarknaden till följd av den djupa lågkonjunkturen har regeringen förstärkt och För att stimulanser av arbetsutbudet snabbt ska kompletterat de åtgärder som regeringen tidigare medföra ökad sysselsättning krävs också genomfört. Det handlar bl.a. om åtgärder som åtgärder som stärker efterfrågan på arbetskraft. upprätthåller sökaktiviteten på en hög nivå och Regeringen har därför vidtagit åtgärder som en utvidgning av de arbetsmarknadspolitiska stimulerar efterfrågan, bland annat riktade till programmen och fler utbildningsplatser. Den personer som har särskilda svårigheter att varaktiga effekten av krisen på sysselsättningen etablera sig på arbetsmarknaden. Åtgärderna bedöms därför bli mindre omfattande än vad innebär sänkta kostnader för att anställa och som annars skulle ha varit fallet. Dessa åtgärder utgörs bl.a. av nystartsjobb och sänkta bedöms höja sysselsättningen på sikt med ca socialavgifter för unga. Vidare har de 25 000 personer i heltidsarbete. arbetsmarknadspolitiska programmen reformerats så att programresurserna i större utsträckning riktas till dem som står längst från arbetsmarknaden. Jobb- och utvecklingsgarantin samt jobbgarantin för ungdomar har därför införts. Arbetsförmedlingens uppdrag att prioritera matchningen har även förtydligats. Reformer som syftar till bättre matchning på arbetsmarknaden och som stimulerar efterfrågan på personer långt ifrån arbetsmarknaden bedöms sammantaget öka antalet arbetade timmar med motsvarande 35 000 årsarbetskrafter på sikt, och BNP med 0,7 procent. För att minska svartarbetet och öka efterfrågan inom reparationer, om- och tillbyggnad och sektorn för hushållstjänster har regeringen infört en skattereduktion för dessa tjänster. Fler ska kunna köpa tjänster i stället för att utföra dem själva, genom att avdraget gör det ekonomiskt mer förmånligt. Människor kan därmed frigöra tid från hushållsarbete, vilket gynnar samhällsekonomin, och ger människor mer tid för arbete och fritid. En ökad efterfrågan på t.ex. hushållstjänster bidrar till högre sysselsättning i en bransch som för många kan utgöra ett första viktigt steg in på arbetsmarknaden. Sammantaget leder dessa effekter till högre sysselsättning och ökade skatteintäkter. Skattereduktionen för hushållstjänster samt reparation, underhåll och om- och tillbyggnad bedöms på sikt leda till ca 19 000 fler sysselsatta i den vita sektorn.

PROP. 2009/10:100

Regeringens åtgärder under mandat- Mer lönsamt att arbeta perioden

Hög ekonomisk tillväxt och hög sysselsättning Eget arbete och egen lön innebär ökad möjliggör en förbättrad välfärd. Tillväxt och självkänsla och möjlighet att försörja sig på egen sysselsättning gör det också möjligt att möta de hand. Att fler arbetar bidrar positivt till långsiktiga utmaningar som följer av en åldrande finansieringen av välfärden, genom att statens befolkning, klimatförändringarna och en fortsatt utgifter för transfereringar till hushållen minskar globalisering. I följande avsnitt redovisas en och skatteintäkterna ökar. sammanställning av de åtgärder som regeringen har vidtagit under den gångna mandatperioden. Skattesänkningar för att göra det mer lönsamt att När regeringen tillträdde var utanförskapet arbeta och öka utbudet av arbetskraft stort. Många människor med arbetsförmåga Jobbskatteavdraget gör det mer lönsamt att deltog inte aktivt på arbetsmarknaden. Alltför arbeta och ökar därmed utbudet av arbetskraft. många hade sin försörjning genom ersättningar Avdraget infördes 2007 och har därefter utökats och bidrag samtidigt som skatterna på arbete var i ytterligare tre steg under vart och ett av åren höga. För dem med låga löner var lönsamheten 2008–2010. Därtill har den nedre skiktgränsen av att arbeta låg, eftersom den disponibla för uttag av statlig inkomstskatt höjts, vilket inkomsten ofta inte ökade märkbart vid arbete. innebär att färre personer betalar statlig skatt. Finansieringen och kvaliteten i välfärden hotades när för få deltog på arbetsmarknaden. Snabbare övergång från arbetslöshet till nytt arbete Situationen vid mandatperiodens början Förändrade regler för arbetslöshetsförsäkringen krävde förändring. Regeringens ekonomiska ökar den arbetslöses drivkrafter att söka arbete. politik för att åstadkomma hög välfärd för alla Villkoren för och nivån på arbetslöshetsmedborgare har inriktats på att: ersättningen har förändrats, liksom hur länge man kan få ersättning. Graden av egenfinansiering i arbetslöshetsförsäkringen har höjts • varaktigt höja sysselsättningsnivån genom att göra det mer lönsamt att arbeta, och medlemsavgifterna till arbetslöshetskassorna har differentierats. • göra det enklare och billigare att anställa, stimulera företagande, konkurrens och innovationer,

Enklare och billigare för företag att anställa

• öka sysselsättningen genom aktiv arbetsmarknadspolitik, Regeringen har förenklat regler och sänkt • skapa ordning och reda i de offentliga kostnaderna för att anställa personal, vilket gör finanserna, det lättare för företag att anställa. Fler anställda i • höja kvaliteten inom utbildning och företagen är en förutsättning för en varaktig forskning, ökning av sysselsättningen och hög ekonomisk • utveckla en modern infrastruktur, tillväxt. • erbjuda vård och omsorg av högsta kvalitet, Förenklade regler underlättar anställningar • bekämpa brottsligheten, Genom Allmän visstidsanställning (ALVA) är uppnå en mer rättvis inkomstfördelning i det nu enklare att tillfälligt anställa personal upp • till 24 månader. Möjligheten till säsongssamhället, anställning har dessutom återinförts, vilket • öka valfriheten och tryggheten för underlättar bemanningen i branscher med stor medborgarna samt säsongsvariation. • minska miljöbelastningen och säkra en långsiktigt hållbar energiförsörjning. Billigare att anställa innebär fler arbetstillfällen För att stimulera företag att anställa fler sänktes socialavgifterna med en procentenhet fr.o.m. den 1 januari 2009. En skattereduktion för hushållstjänster (RUT) infördes 2007 för att öka antalet anställda inom denna sektor och minska omfattningen av

PROP. 2009/10:100

svartarbete. Under 2008 infördes ytterligare en jobbsökaraktiviteter med coachning, därefter ges skattereduktion för reparation, underhåll samt tillgång till ett bredare utbud av arbetsom- och tillbyggnad (ROT). Dessa två marknadspolitiska program som inkluderar skattereduktioner samordnades 2009 (HUS- arbetsträning, arbetspraktik, subventionerade avdraget). Genom skattereduktionen blir anställningar och kompetenshöjande insatser. I tjänsterna billigare att köpa, vilket bedöms leda den sista fasen erbjuds de deltagare som efter till minskat svartarbete, ökad efterfrågan och 450 ersättningsdagar i jobb- och utvecklingsdärmed nya arbetstillfällen. Åtgärden bedöms garantin inte har fått något arbete en varaktig också hjälpa arbetslösa att komma in på samhällsnyttig sysselsättning motsvarande den arbetsmarknaden och bidrar till att öka arbetslöses arbetsutbud. arbetsutbudet. Då svarta jobb har blivit vita, har Ökade resurser till lönebidrag och till Samhall de som arbetar i branschen fått en ny trygghet AB förbättrar möjligheterna att få arbete för genom bl.a. rätt till sociala förmåner. personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.

Aktiv arbetsmarknadspolitik ökar sysselsättningen Viktigt att motverka långvariga sjukskrivningar Den omfattande sjukförsäkringsreformen var Arbetsmarknadspolitiken har lagts om med nödvändig att genomföra då alltför många fokus på vikten av att söka jobb. personer under lång tid hade varit sjukskrivna Arbetsförmedlingens roll har utvecklats och utan att få stöd för att komma tillbaka i arbete. stärkts under mandatperioden. För att minska Den enskildes förmåga att arbeta måste tas arbetslösheten och öka sysselsättningen har tillvara, genom deltidsarbete eller nya arbetsregeringen arbetat för att förbättra matchningen uppgifter. Tidigare system innebar en stor mellan arbetssökande och lediga jobb. rättsosäkerhet för individen, då tillämpningen av Nystartsjobb infördes 2007 och har sedan regelverket skilde sig åt mellan olika delar av successivt utvecklats för att underlätta för dem landet. som har stått utanför arbetsmarknaden en längre Sjukförsäkringsreformen innebar bl.a. att en tid på grund av t.ex. arbetslöshet eller sjuk- rehabiliteringskedja infördes med fasta tidsskrivning att få arbete. Arbetsgivare som gränser för prövning av arbetsförmågan samt en anställer de som har varit arbetslösa eller sjuka i begränsning av det maximala antalet dagar med mer än ett år får ekonomisk kompensation sjukpenning. Vidare infördes bl.a. en vidareunder en period som är kopplad till arbets- utvecklad företagshälsovård och rehabiliteringslöshetstidens och sjukperiodens längd. garanti. Därutöver ändrades reglerna för För att öka sysselsättningen bland ungdomar sjukersättning så att en varaktigt nedsatt arbetshar arbetsgivaravgifterna för personer under 26 förmåga krävs för att beviljas sjukersättning. år sänkts. Därmed togs även den tidsbegränsade sjukersättningen bort. Reformen innebär också att Aktivitet och individanpassade insatser ger jobb individer som lämnar sjukförsäkringen från och Arbetsförmedlingen är sedan den 1 januari 2008 med 2010 till följd av att deras dagar med en sammanhållen myndighet, vilket bidrar till sjukpenning eller tidsbegränsad sjukersättning ökad effektivitet och mer likartad service för tar slut, får ta del av arbetsmarknadspolitiska individen oavsett var i landet man bor. åtgärder för att underlätta återgången till arbete. Arbetsmarknadspolitiken har inriktats på ökad aktivering, genom fler praktikplatser och Särskilda insatser krävs vid lågkonjunktur att sökaktiviteten upprätthålls. Arbets- För att motverka konsekvenserna av lågkonförmedlingen har i enlighet med regeringens junkturen har regeringen ökat resurserna till uppdrag också använt sig av privata aktörer i aktiva åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken syfte att förbättra matchningen och ge bättre under åren 2009–2011. Resurserna har bl.a. service till arbetslösa. använts till förstärkt förmedlingsverksamhet i Jobb- och utvecklingsgarantin, som omfattar form av coachning, arbetspraktik, praktisk individuellt utformade åtgärder, infördes 2007. kompetensutveckling och utbildning. Garantin är indelad i tre faser: inledningsvis Erfarenheter från 1990-tals krisen visar att fokuseras på kartläggning och intensifierade äldre personer som drabbas av arbetslöshet har svårare än andra grupper att ta sig tillbaka till

PROP. 2009/10:100

arbetsmarknaden. Även i denna lågkonjunktur sämrats. Regeringen satsar därför i denna kan detta mönster skönjas. Regeringen bedömer proposition 100 miljoner kronor på sommarjobb att insatserna behöver förstärkas och föreslår under 2010 i kommuner, landsting och ideella därför i denna proposition att kvalificeringstiden föreningar. Vidare föreslår regeringen att för nystartjobb för personer som fyllt 55 år sammanlagt 60 miljoner kronor avsätts för s.k. temporärt kortas ned till 6 månader under sommarskolor som främst är inriktade på de tidsperioden juli 2010–juni 2012. niondeklassare som inte uppnått behörighet till gymnasiet. Förstärkta insatser till stöd för jobb, tillväxt och omställning riktade till Västra Götalandsregionen Äldres arbetsutbud behövs och ska tillvaratas Regeringen föreslår på tilläggsbudget i anslut- Äldre arbetskraft behövs för att arbetsutbudet ning till denna proposition förstärkta insatser till ska kunna vara fortsatt högt även när stöd för jobb, tillväxt och omställning riktade till befolkningen blir äldre. Många äldre vill och kan Västra Götalandsregionen, för att möta de arbeta längre än till 65 års ålder. Regeringen har utmaningar som regionen kan komma att stå därför höjt jobbskatteavdraget för personer som inför. Regeringen föreslår att medel tillförs 2010 är 65 år och äldre, så att det blir mer lönsamt för för fler platser inom yrkesvux, yrkeshögskolan dem att fortsätta arbeta. och högskolan. Utbildningssatsningen fortsätter Därutöver har den särskilda löneskatten för även 2011. Därtill tillförs medel 2010–2012 för personer som har fyllt 65 år avskaffats, för att att stärka entreprenörskap och innovationer, göra det mer attraktivt för företagen att som bl.a. möjliggör Innovatums projekt för nyanställa och behålla äldre medarbetare. elbilsutveckling. Invandrare har svårare att etablera sig på Unga kan ha svårt att komma in på arbetsmarknaden arbetsmarknaden En förbättrad integration av dem som har För att förenkla för unga personer som saknar invandrat till Sverige är viktigt såväl för de arbetslivserfarenhet att komma in på arbets- enskilda individerna som för samhället som marknaden har regeringen vidtagit en rad helhet. Att underlätta inträdet på arbetsåtgärder. Socialavgifterna för personer som vid marknaden är en viktig del för en framgångsrik årets ingång inte har fyllt 26 år har sänkts. integration i samhället. Därmed minskar arbetsgivarnas kostnader för Nyanlända invandrares etablering underlättas att anställa unga, vilket till viss del kan kompen- och påskyndas genom en ny lagstiftning som sera för avsaknaden av arbetslivserfarenhet. tydliggör ansvarförhållandena mellan olika Nystartsjobb för unga har införts för att aktörer. Arbetsförmedlingen tar över samunderlätta för unga att skaffa sig arbets- ordningsansvaret för etableringsinsatser för livserfarenhet och därigenom få in en fot på nyanlända vuxna från kommunerna. Den arbetsmarknaden. nyanländes kompetens kommer att tas tillvara på En särskild jobbgaranti för unga har införts ett bättre sätt. En individualiserad etableringsför att ge ökat stöd och uppmuntra unga ersättning införs. Ersättningen är utformad så att arbetslösa att söka arbete eller utbilda sig inom den stimulerar nyanlända såväl att jobba som att det reguljära utbildningssystemet. Med anled- delta i etableringsinsatser. Krav ställs på den ning av lågkonjunkturen förstärktes för- nyanlände att, i likhet med andra som står medlingsinsatserna och fler insatser inom utanför arbetsmarknaden, aktivt delta i insatser jobbgarantin infördes. Dessutom har en satsning som förbättrar förutsättningarna för självgjorts inom folkhögskolorna riktad till arbets- försörjning. Förordningarna gäller fr.o.m. den 1 lösa ungdomar som inte avslutat sin gymnasie- december 2010. utbildning. Regeringens integrationsstrategi syftar till att Försöksverksamhet med lärlingsutbildning förbättra förutsättningarna för och påskynda har genomförts och utökats. En utredning om inträdet på arbetsmarknaden. Strategin omfattar hur lärlingsanställningar bör regleras i framtiden bl.a. följande åtgärder: validering av utländsk presenterades i april 2010. yrkeskompetens, förstärkning av möjligheten Den ekonomiska krisen har försvårat för för personer med utländska examina att ungdomar att komma in på arbetsmarknaden komplettera sina högskoleutbildningar, medel och möjligheterna till sommarjobb har för- för nationell koordinering av länsstyrelsernas

PROP. 2009/10:100

arbete med flyktingmottagning, att underlätta och effektivitet. Forskning och utbildning är vidareflyttning för nyanlända invandrare samt därför en förutsättning för att upprätthålla och försöksverksamhet vid Arbetsförmedlingen med öka de svenska företagens konkurrenskraft. I s.k. etableringssamtal för nyanlända invandrare förlängningen innebär det att sysselsättningen under 2009 och 2010. En viktig del i och välfärden kan öka. etableringssamtalen är att ge information om arbetsmarknadssituationen och var i landet det Skol- och utbildningspolitiken har utvecklats för att finns efterfrågan på den kompetens som den uppnå högre kvalitet nyanlände har eller vill skaffa sig. Med hjälp av Regeringen har under mandatperioden utvecklat information om förutsättningarna, kan beslutet skol- och utbildningspolitiken med olika om bosättningsort tas på en bättre grund. åtgärder för att stärka kvaliteten i utbildnings- När uppehållstillstånd har beviljats kan systemet. En ny skollag, nya nationella prov, en invandrare få nystartsjobb under tre år. reformerad gymnasieskola och en ny lärar- Instegsjobb är en annan möjlighet till utbildning är exempel på strukturellt viktiga subventionerad anställning, som dessutom är reformer. Ett nytt resursfördelningssystem till kopplad till undervisning i svenska för högre utbildning och forskning baserat på invandrare och har handledande inslag. kvalitet, har presenterats. Kommunernas arbete med mottagande av För att förbättra studenternas ekonomiska flyktingar och etablering på arbetsmarknaden situation höjdes studiemedlen fr.o.m. den har underlättats genom en extra statlig ersätt- 1 januari 2010. Det s.k. fribeloppet höjs fr.o.m. ning, som till viss del har varit prestations- den 1 januari 2011. baserad. Genom en ny diskrimineringslag och den nya Utbildning stärker arbetskraften inför myndigheten Diskrimineringsombudsmannen, konjunkturuppgången har regeringen skapat bättre förutsättningar för För att stärka kompetensen hos de arbetslösa att diskriminering i samhället ska kunna inför konjunkturuppgången och motverka bekämpas mer effektivt. De nya lagarna trädde i varaktig arbetslöshet, har regeringen tillfälligt kraft den 1 januari 2009. ökat antalet utbildningsplatser inom Genomströmningen och resultaten i svenska yrkesvux/komvux, yrkeshögskolan samt för invandrare (sfi) har under många år varit på universitet och högskolor under 2009-2011. en mycket låg nivå. Regeringen har överlämnat Under 2010 och 2011 kommer antalet utbilden proposition om nationell sfi-bonus till ningsplatser att öka med ca 34 000 respektive riksdagen. Sfi-bonusen syftar till att få fler 35 000 platser. nyanlända invandrare att snabbare lära sig svenska och därmed förbättra sina möjligheter Forskning och innovationer för framtiden att få ett arbete. Sfi-bonus har sedan 2009 Konkurrenskraftig forskning och miljöer som prövats i ett antal kommuner. främjar innovationer är viktiga förutsättningar I syfte att erbjuda individuellt anpassad för en god produktivitetsutveckling, stigande vägledning och stöd för dem som vill starta och reallöner och varaktig ekonomisk tillväxt. driva företag har en försöksverksamhet med Regeringens forsknings- och innovationsnystartkontor införts. proposition omfattar perioden 2009–2012 och innebär ett resurstillskott på närmare 15 miljarder kronor fördelat på fyra år. Fokus ligger Utbildning, forskning och innovationer är viktigt på strategiska satsningar inom medicin, teknik för tillväxt, välfärd och konkurrenskraft och klimat samt ökningar av forskningsanslagen till universitet och högskolor. Även anslagen till Utbildning av god kvalitet innebär utveckling för forskningsråden och Vinnova ökas. Genom individen och förbättrade förutsättningar för att resurstillskottet kommer den offentliga sektorns lyckas på arbetsmarknaden. Välutbildad arbets- finansiering av forskningen att uppgå till drygt 1 kraft bidrar till att höja produktiviteten och procent av BNP. därmed den ekonomiska tillväxten. Forskningen bidrar till utveckling av nya produkter, tjänster och arbetsmetoder som bidrar till högre kvalitet

PROP. 2009/10:100

Företagande, konkurrens och modern Regeringen har i mars 2010 föreslagit en rad infrastruktur viktigt för ekonomisk tillväxt åtgärder som förbättrar trygghetssystemen för företagare. Syftena med förslagen är att skapa Regeringen har vidtagit en rad åtgärder för att större tydlighet och förutsägbarhet i regelverken, förbättra förutsättningarna för företagande, kon- i större utsträckning likabehandla företagare och kurrens och innovationer. Konkurrens på öppna anställda samt öka valfriheten för företagare. marknader leder till att produkter, tjänster och Förslagen bidrar till att övergången från anställarbetsmetoder utvecklas vilket skapar förutsätt- ning till företagande underlättas. Förbättringar ningar för ökad produktivitet och innovationer. genomförs inom sjukförsäkringen, föräldraför- Samma typer av effekter uppstår genom kon- säkringen och arbetslöshetsförsäkringen. kurrens mellan privata och offentliga aktörer. Sammantaget har dessa åtgärder skapat ett Infrastrukturen har stor betydelse för mer gynnsamt investeringsklimat för företagen i produktivitet, sysselsättning och ekonomisk Sverige. tillväxt. Regeringens omfattande satsningar på infrastruktur skapar bättre förutsättningar för Konkurrens ökar mångfalden och sänker priser företagen och dess konkurrenskraft. Regeringen har genomfört en rad åtgärder för att stärka konkurrensen. Sänkta kostnader och enklare regler underlättar för En ny konkurrenslag har införts som bl.a. företagen innebär att offentlig näringsverksamhet regleras i Egenavgifterna har sänkts för att förbättra konkurrenslagen. förutsättningarna för de små företagens tillväxt Konkurrensverket har tillförts ökade resurser och utveckling. bl.a. för att kunna förbättra möjligheterna för Förmögenhetsskatten avskaffades 2007. Detta små företag att delta i offentliga upphandlingar. medför att kapitalförsörjningen för i första hand Reglerna för offentlig upphandling har förde mindre och medelstora företagen kan bättrats och åtgärder för att förbättra förbättras. genomförandet av upphandlingar har införts. För att underlätta tillgången på riskkapital, Plan- och bygglagen har förändrats för att särskilt för små företag, har regeringen tillfört förbättra konkurrensen inom byggsektorn. Almi Företagspartner AB och Innovationsbron Inom vård- och omsorgssektorerna har AB mer kapital. Dessutom har reglerna för insatser vidtagits för att öka mångfalden. En lag företagshypotek och förmånsrätt ändrats. om valfrihet inom primärvården har införts. Regeringen har reducerat företagens admi- Därutöver främjas entreprenörskap inom nistrativa börda på flera sätt, bl.a. genom att vården. uppgiftslämningen om periodiseringsfonder har Apoteksbolagets monopol har avskaffats och minskat, kravet på bankgaranti vid företags- det är numera möjligt för flera aktörer att driva försäljningar har avskaffats, den s.k. avräknings- apotek. Därutöver kan receptfria läkemedel lagen har förändrats och krav på återkommande säljas av t.ex. livsmedelsaffärer och bensinteknisk kontroll av kassaregister har avskaffats. stationer. Dessutom har de s.k. 3:12-reglerna reformerats. Järnvägstrafiken har omreglerats så att privata I syfte att förenkla reglerna och sänka de aktörer numera tillåts bedriva verksamhet inom administrativa kostnaderna i företagen aviserar den kommersiellt lönsamma persontrafiken. regeringen i denna proposition att revisionsplikten slopas för mindre företag fr.o.m. den 1 Minskat statligt ägande november 2010. Därutöver föreslår regeringen Regeringen har efter bemyndigande från att momsredovisningen ska förenklas. Före- riksdagen beslutat om försäljningar av vissa tagens kostnader har reducerats genom sänkta statliga tillgångar. Regeringen har genomfört socialavgifter, sänkt bolagsskatt och sänkt försäljning av samtliga aktier i OMX, Vin & sprit expansionsfondskatt för enskilda näringsidkare. samt Vasakronan. Genom försäljning av aktier i Ett flertal olika åtgärder har införts för att TeliaSonera har statens ägande minskat från 45,3 stimulera företagande inom olika grupper, till 37,3 procent i bolaget. Transaktionsvärdet av däribland kvinnor, invandrare och unga. ovannämnda försäljningar uppgick sammanlagt Företagarens lönsamhet har också ökat genom till 116,1 miljarder kronor. jobbskatteavdraget.

PROP. 2009/10:100

Väl fungerande infrastruktur är en viktig stomme i Ansvarsfull politik för ordning och reda i de ett modernt samhälle offentliga finanserna Regeringen fastställde i mars 2010 den nationella planen för utveckling av transportsystemet för Att det budgetpolitiska ramverket har 2010—2021. Den statliga infrastrukturramen ska respekterats och stärkts under mandatperioden uppgå till 417 miljarder kronor. Regeringen har varit avgörande för ordning och reda i de satsar dessutom extra resurser på den statliga offentliga finanserna. Erfarenheterna från infrastrukturen under perioden 2009–2011. finanskrisen har med all tydlighet visat på den Utmaningen har varit att finna tekniskt och stora betydelsen av väl fungerande budgetekonomiskt hållbara lösningar för behov som politiska ramverk. Under mandatperioden har förändras när befolkning, bebyggelse och regeringen bl.a. infört obligatoriska utgiftstak näringsliv utvecklas. Det har också varit och i denna proposition föreslås även att angeläget att möjliggöra medfinansiering av överskottsmålet blir obligatoriskt. statlig transportinfrastruktur. Ökat samarbete kan ge bättre utformning av åtgärderna och skapar utrymme för fler för- Åtgärder för att förhindra och hantera framtida bättringar av den statliga infrastrukturen. Bland kriser de beslutade väg- och järnvägsinvesteringarna finns objekt som helt eller delvis kommer att Den allvarliga finanskrisen berodde på en rad finansieras med trängselskatt, vägavgifter samt olika faktorer. Obalans i världsekonomin, alltför kommunala bidrag. Bland dessa objekt finns de höga skulder i förhållande till betalningsförmåga, statliga infrastrukturinvesteringar som ingår i nya komplexa ompaketerade värdepappers- Stockholmsöverenskommelsen, inklusive Förbi- produkter med otillräcklig genomlysning, otillfart Stockholm och de statliga infrastruktur- räckliga regleringar, bristande tillsyn och investeringar som ingår i det Västsvenska infra- felaktiga drivkrafter gjorde att risker byggdes strukturpaketet inklusive Marieholmstunneln. upp i det finansiella systemet. Både regeringar Samtliga dessa objekt är av stor betydelse för och centralbanker i olika länder har genomfört utvecklingen regionalt men även nationellt då åtgärder för att återställa balansen i det förutsättningarna för effektiva gods- och finansiella systemet. Sveriges regering vidtog en persontransporter nu påtagligt förbättras. rad olika åtgärder för att förhindra en kraftig För att stärka konkurrensen och uppnå ökad kreditåtstramning. effektivitet på infrastrukturområdet har I Sverige har staten infört ett garantiprogram regeringen förändrat myndighetsstrukturen och riktat mot banksystemet med en ram om renodlat beställar- och producentrollerna. 1 500 miljarder kronor och ett kapital- Upphandlingsformerna har setts över. Detta tillskottsprogram med en ram om 50 miljarder bidrar till att skapa bättre konkurrens- kronor. En ny stabilitetsfond inrättades 2008 för förutsättningar på anläggningsmarknaden och att finansiera statens åtaganden i banker och till ett effektivare resursutnyttjande. Ett nytt andra kreditinstitut. Utöver statens engagemang Trafikverk och myndigheten Trafikanalys har i banksystemet har insatser gjorts för att öka bildats samtidigt som Vägverket, Banverket och tillgången på krediter i företagen. Här kan SIKA har avvecklats. nämnas att Exportkreditnämndens ram för Konkurrensutsatt verksamhet bör i normal- garantiutfästelser höjts från 175 till 500 miljarder fallet inte bedrivas i myndighetsform. Reger- kronor. AB Svensk exportkredit (SEK) har ingen har också inom området inlett en process beviljats en låneram om 100 miljarder kronor som innebär att marknaden för persontrafik på samt tillförts kapital om ca 5,5 miljarder kronor. järnväg öppnas för konkurrens och föreslagit en Regeringen har även bemyndigats att ställa ut modernisering av lagstiftningen på kollektiv- statliga garantier till SEK om högst 250 miljarder trafikområdet. kronor för upplåning. ALMI företagspartner har beviljats ett kapitaltillskott om 2 miljarder kronor.

PROP. 2009/10:100

Ökad valfrihet och trygghet för medborgarna program för en god äldreomsorg. Därutöver har ett investeringsstöd införts för att stödja Välfärdens kärna består av utbildning, vård, tillskapandet av fler platser i särskilt boende och omsorg och rättsväsende. Ökad valfrihet och byggandet av trygghetsbostäder för äldre. högre kvalitet är viktiga ledstjärnor för regeringens arbete med välfärden. Fler aktörer som Hälso- och sjukvård med förbättrad tillgänglighet, bidrar med utveckling av nya tjänster och ökad effektivitet och kvalitet effektivitet främjar utvecklingen. Uppföljning God hälsa och vård på lika villkor för hela och kvalitetsgranskning av verksamheter är en befolkningen är regeringens mål för hälso- och annan viktig del. Regeringen prioriterar väl- sjukvårdspolitiken. Genom att sätta medborgare färdens kärnverksamheter inom den offentliga och patienter i fokus, ska alla erbjudas sektorn och att skapa en mer rättvis fördelning behovsanpassad och effektiv vård av god kvalitet. av den offentliga sektorns resurser. Regeringen har avsatt ytterligare resurser under perioden 2010–2012 för att öka Kommuner och landsting bär upp välfärden tillgänglighet, effektivitet och kvalitet inom Kommuner och landsting är ansvariga för att hälso- och sjukvården. Resurserna ska bl.a. tillhandahålla grundläggande välfärdtjänster användas till att inrätta en nationell och såsom utbildning, vård och omsorg. oberoende granskningsfunktion samt till att Regeringen är mån om att kvaliteten och införa ett system med en fast vårdkontakt. Ökad tillgängligheten i välfärdstjänsterna är hög även patientsäkerhet, säker läkemedelsanvändning under lågkonjunktur. För att säkerställa att och metoder för att gallra bort ineffektiva medborgarnas tillgång till de grundläggande behandlingsmetoder är andra viktiga delar för välfärdstjänsterna är god även i en låg- ökad effektivitet och kvalitet. En nationell konjunktur, har statsbidragen till kommuner och cancerstrategi ska bidra till att landsting och landsting höjts tillfälligt för 2010. Från och med regioner på ett resurseffektivt sätt ska kunna 2011 tillförs 5 miljarder kronor permanent. möta de många utmaningar som cancervården står inför, bl.a. genom att förbättra kvaliteten i Bättre äldreomsorg med ökad valfrihet omhändertagandet av patienter med en Målet för regeringens äldrepolitik är att äldre ska cancersjukdom. kunna leva ett aktivt liv, ha inflytande i samhället Införandet av den s.k. Kömiljarden, som och över sin vardag, kunna åldras i trygghet och tillfaller de landsting som klarar uppsatta med bibehållet oberoende, bemötas med respekt tillgänglighetsmål, har på kort tid kraftigt samt ha tillgång till god vård och omsorg. För att minskat vårdköerna. En tandvårdsreform, som säkerställa detta har en nationell värdegrund ger alla en tandvårdscheck och ett skydd mot inom äldreomsorgen införts. Därtill har höga kostnader för omfattande tandvård, har regeringen satsat omfattande medel för att öka också införts. Därtill har en omfattande satsning välbefinnandet genom exempelvis läkemedels- för att förbättra psykiatrin genomförts. genomgångar, förbättrad demensvård och ökat socialt innehåll i äldreomsorgen. Familjepolitik Regeringen har vidtagit flera åtgärder under Regeringen har genomfört en familjepolitisk mandatperioden för att stödja kommuner och reform som ökar mångfald och valfrihet i landsting i deras arbete med att utveckla en väl barnomsorgen, ger möjlighet till mer tid med fungerande äldreomsorg. barnen och stödjer jämställdheten mellan För att stödja utvecklingen med fria val inom kvinnor och män. Reformen inkluderar inäldreomsorgen har lagen om valfrihet (LOV) förandet av en barnomsorgspeng, en jämställdinförts och regeringen har avsatt medel till hetsbonus och ett ökat pedagogiskt inslag i kommunerna för att stimulera till att förbereda förskolan. Reformen har också möjliggjort och utveckla valfrihetssystem. kommunala vårdnadsbidrag. Kommunernas ansvar att erbjuda stöd till de personer som vårdar närstående som är långvarigt sjuka, äldre eller har en funktionsnedsättning har förtydligats i socialtjänstlagen. Regeringen har även ingått en överenskommelse med Sveriges Kommuner och Landsting om ett

PROP. 2009/10:100

Bostadspolitik stöld, skadegörelse och misshandel, påverkar Under mandatperioden har regeringen arbetat människors vardag. Alltför få brott klaras upp. för en tryggare och bättre fungerande bostads- För att öka medborgarnas förtroende behöver marknad. Regeringen har möjliggjort för fler, rättsväsendet komma närmare medborgarna i exempelvis i miljonprogramsområden, att deras vardag och en viktig del i detta är fler ombilda sina lägenheter till bostadsrätter genom poliser. avskaffandet av den s k stopplagen. Regeringen För att motverka allvarliga våldsbrott och för har även infört ägarlägenheter i nyproduktion, att straffen i högre grad ska stå i proportion till vilket syftar till att öka mångfalden och begångna gärningar behöver straffen skärpas. valfriheten i boendet och till att stärka den Tidiga och tydliga insatser är särskilt viktigt enskildes valfrihet och inflytande över sitt gentemot unga lagöverträdare och unga brottsboende. Tillsammans med bostadsmarknadens offer. parter har nya spelregler för de kommunala bostadsbolagen och hyressättningen arbetats Effektivare rättsväsende för tryggare samhälle och fram. Genom förändringarna skapas förutsätt- ökat förtroende ningar för en bättre fungerande hyresmarknad, Regeringen ställer höga krav på effektivitet i vilket långsiktigt stärker hyresrättens ställning rättsväsendet och ett omfattande arbete pågår som upplåtelseform. Avskaffandet av den för att se över effektiviteten. Myndigheternas statliga fastighetsskatten har skapat trygghet i kostnadseffektivitet, verksamhetsresultat samt boendet för hundratusentals svenskar. kriminalpolitiska och strukturella åtgärder är viktiga delar för ökad effektivitet. Rättssäkerhet Viktigt att minska antalet felaktiga utbetalningar och brottsofferperspektiv är centrala utgångs- Trygghetssystemen finansieras solidariskt med punkter i effektiviseringsarbetet. skattemedel. För att upprätthålla legitimiteten Under mandatperioden har rättsväsendet fått hos och förtroendet för trygghetssystemen är utökade resurser. Regeringens satsningar har det viktigt att utbetalningarna sker i tid och inneburit att målet om 20 000 poliser uppnås enbart till personer som är berättigade till 2010, att fler brott upptäcks, utreds och lagförs ekonomiskt stöd. Regeringen har under och att domstolarnas handläggningstider har mandatperioden vidtagit flera åtgärder för att blivit kortare, trots en fortsatt ökad måltillminska de felaktiga utbetalningarna från trygg- strömning. Påföljdssystemet är föremål för hetssystemen. Bland annat har en särskild omfattande översyner och straffskärpningar har bidragsbrottslag införts och flera författningar föreslagits. ändrats i syfte att underlätta informationsutbyte Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten och mellan myndigheter. Regeringen arbetar aktivt Domstolsverket har fått i uppdrag att vidare med att stärka trygghetssystemens håll- gemensamt vidta åtgärder för att säkerställa en barhet och bevara dess legitimitet. effektiv samverkan och gemensam handläggning Myndigheternas arbete med att minska antalet av mängdbrott. Åtgärder vidtas också för att felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen är förebygga återfall i brott. En ny reglering om därvidlag högt prioriterat. Bekämpning av förverkande förbättrar förutsättningarna för att svartarbete och skattefusk är andra viktiga bedriva en framgångsrik brottsbekämpning. utmaningar. Ett exempel på en åtgärd som är avsedd att möta dessa utmaningar är införandet av det s.k. HUS-avdraget. Rättvis inkomstfördelning

Mellan 1991 och 2008 ökade hushållens reala Kamp mot brottsligheten för ökad trygghet disponibla inkomster med i genomsnitt 1,8 procent per år. Enbart mellan 2006 och 2008 Ökad trygghet och färre brott är av högsta förbättrades den ekonomiska standarden med prioritet för regeringen. över 8 procent. Samtidigt hade inkomst- Våldsbrotten har under en längre tidsperiod skillnaderna ökat under en längre tid, vilket ökat i omfattning. Grov organiserad brottslighet framför allt berodde på kapitalvinsterna och är ett allvarligt hot mot vårt öppna samhälle och aktiemarknadens uppgång fram till sommaren mot enskilda individer. Mängdbrotten, t.ex. 2007. När stora värdeökningar realiseras ökar

PROP. 2009/10:100

kapitalvinsternas betydelse för hushållens En sammanhållen klimat- och energipolitik inkomster. Den svaga börsutvecklingen fr.o.m. det andra halvåret 2007 fram till våren 2009 Klimatförändringarna är en av vår tids största medförde sänkta tillgångsvärden och lägre utmaningar. Sverige visar ledarskap för att möta kapitalvinster, vilket kan förväntas bidra till dessa utmaningar både internationellt och minskade inkomstskillnader under 2008 och genom de åtgärder vi genomför i Sverige. 2009. Regeringen har presenterat en samlad och långsiktig klimat- och energipolitik för miljö, Fler i arbete minskar inkomstskillnaderna i konkurrenskraft och trygghet. Denna har samhället förankrats brett i det svenska samhället. Svenska När fler kommer in på arbetsmarknaden och företag och konsumenter måste kunna lita på att färre försörjs med bidrag minskar inkomst- det finns en trygg energiförsörjning. Det skillnaderna mellan hushållen. Den utjämnande förutsätter långsiktiga spelregler och stabila effekten av att fler arbetar blir över tiden större, villkor. eftersom produktiviteten hos dem som börjar Regeringens klimat- och energipolitik innebär arbeta successivt stärks och deras inkomst- en snabb väg ut ur fossilsamhället och kraftfulla möjligheter förbättras. minskningar av utsläppen av växthusgaser. Åtgärder som gör det mer lönsamt att arbeta Satsningen på förnybar energi och effektivare kan initialt leda till ökade inkomstskillnader. De energianvändning stärker svensk försörjningsomedelbara effekterna på inkomstfördelningen trygghet och konkurrenskraft och bidrar är dock ganska små jämfört med normala samtidigt till en hållbar utveckling och ger förändringar i marknadsinkomster. svensk forskning och företagande en ledande roll i den globala omställningen till ett samhälle som Höjt flerbarnstillägg är oberoende av fossil energi. Kärnkrafts- Familjer med flera barn utgör en relativt sett stor parentesen förlängs genom att avvecklingslagen del av hushållen med låg ekonomisk standard avskaffas och förbudet mot nybyggnad i och kan komma att halka efter i krisens spår. För kärntekniklagen tas bort. att förbättra dessa hushålls ekonomiska situation Regeringen har vidtagit andra viktiga åtgärder föreslår regeringen en höjning av barnbidragets på miljöpolitikens område i syfte att uppnå flerbarnstillägg. Höjningen av flerbarnstillägget större miljönytta och samtidigt använda föreslås träda i kraft den 1 juli 2010. samhällets resurser effektivare än tidigare. Det gäller bland annat stora satsningar på havsmiljön, Sänkt inkomstskatt för pensionärer miljösatsningar på trafikområdet och åtgärder En av de grupper som påverkats mest av den för att uppnå miljömålet för levande skogar. ekonomiska krisen är pensionärerna. Balanseringen av ålderspensionssystemet leder till sänkta pensioner 2010. År 2011 väntas inkomstpensionerna sjunka ytterligare. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att inkomstskatten sänks 2011 genom höjt grundavdrag för personer som fyllt 65 år. Inkomstskatten sänktes även för denna åldergrupp 2009 och 2010 genom höjningar av grundavdraget.

4 Den ekonomiska politikens huvuduppgifter

PROP. 2009/10:100

4 Den ekonomiska politikens huvuduppgifter

Sammanfattning krav och en stram budgetprocess bidrar till långsiktigt hållbara finanser och till att finanspolitiken inte blir destabiliserande. • Den ekonomiska politikens huvuduppgift är • För att säkerställa en långsiktigt hållbar att skapa så hög varaktig välfärd som möjligt finanspolitik har regeringen under mandatgenom hög uthållig tillväxt samt syssel- perioden aktivt arbetat med att förbättra det sättning, välfärd som kommer alla till del och budgetpolitiska ramverket på en rad makroekonomisk stabilitet. områden. Exempelvis har det blivit obliga- Hög uthållig tillväxt åstadkoms genom goda toriskt att använda utgiftstak. Regeringen • institutioner som bidrar till en väl föreslår i denna proposition att även fungerande marknadsekonomi. Med goda överskottsmålet blir obligatoriskt. institutioner avses bl.a. att regler, skatter och bidrag utformas så att de skapar drivkrafter till arbete och företagande, men också så att I detta avsnitt beskrivs den ekonomiska viktiga miljömål uppnås. politikens huvudsakliga mål och uppgifter. Syftet är att övergripande redogöra för regeringens syn • Välfärdspolitiken bidrar till att tillväxten på vad den ekonomiska politiken kan och bör kommer alla medborgare till del. åstadkomma. • En väl fungerande arbetsmarknad och en I detta avsnitt presenteras vidare i ett varaktigt hög sysselsättning är sammantaget fördjupningsavsnitt, i likhet med motsvarande några av de viktigaste förutsättningarna för avsnitt i de två föregående ekonomiska vårvälfärden, både för individen och för propositionerna, vissa delar av det finanspolitiska samhället som helhet. ramverket, dvs. de regler, rekommendationer • Stabiliseringspolitiken sköts i huvudsak av och procedurer som regeringen använder som Riksbanken via penningpolitiken. Finans- stöd inom finanspolitiken för att nå den politiken bidrar till makroekonomisk ekonomiska politikens mål. I fördjupningsstabilitet främst genom de automatiska avsnittet redogörs för regeringens översyn av det stabilisatorerna och genom att skapa budgetpolitiska ramverket, dvs. de regler och trovärdighet för att de offentliga finanserna procedurer som styr hur budgeten i den är långsiktigt hållbara. I vissa situationer kan offentliga sektorns olika delar tas fram. I 2008 finanspolitiken också aktivt behöva stötta års fördjupningsavsnitt beskrevs skattepolitikens penningpolitiken. inriktning och förslag lämnades på riktlinjer för skattepolitiken. I 2009 års fördjupningsavsnitt • Det budgetpolitiska ramverket med bl.a. beskrevs sysselsättningspolitikens inriktning och överskottsmål för den offentliga sektorn, det ramverk regeringen utvecklat för att bättre utgiftstak för staten, ett kommunalt balans-

PROP. 2009/10:100

kunna identifiera problem på arbetsmarknaden Tillväxten i produktionskapaciteten bestäms och följa upp om politiken har avsedd effekt. av utvecklingen av arbetade timmar, kapitalstock 17 och totalfaktorproduktivitet. 18

4.1 Den ekonomiska politikens En politik för fler arbetade timmar huvuduppgifter och medel

Ett av regeringens centrala mål är att öka antalet Den ekonomiska politikens huvuduppgift är att arbetade timmar, både genom att fler arbetar och skapa så hög varaktig välfärd som möjligt genom genom fler arbetade timmar per arbetande. Med de tre målen: en väl utformad sysselsättningspolitik är det möjligt att höja den sysselsättningsnivå som är 1. en hög uthållig tillväxt och sysselsättning, förenlig med stabil inflation och ekonomisk 2. en generell välfärd, dvs. en välfärd som balans. kommer alla till del, och Det finns flera skäl till att regeringen lägger 3. en stabil makroekonomisk utveckling. stort fokus på ökad sysselsättning och minskat utanförskap. En hög sysselsättning bidrar, förutom till hög BNP, till att individens och Grundförutsättningarna för att dessa mål ska samhällets kostnader för utanförskap och kunna nås är långsiktigt hållbara offentliga utslagning minskas. Ett högt antal arbetade finanser och en god internationell konkurrenstimmar är också en förutsättning för att den kraft. offentliga sektorns åtaganden ska kunna Den ekonomiska politiken har två huvudfinansieras utan att skattebelastningen blir för sakliga medel: finans- och penningpolitik. hög. Detta är särskilt viktigt för hållbara Finanspolitiken används för att nå samtliga mål offentliga finanser på lång sikt (se avsnitt 12). medan penningpolitiken enbart har stabilise- Grunden i en politik för ett högt antal ringspolitiska uppgifter. Nedan beskrivs finansarbetade timmar är att det ska löna sig att arbeta. politikens roll för att nå de övergripande målen. En viktig uppgift för politiken är därför att Även penningpolitiken beskrivs för att klargöra identifiera och förändra regler som motverkar rollfördelningen i stabiliseringspolitiken. detta. Ett exempel är att reducera det hinder som höga marginal- och tröskeleffekter i skatte- och bidragssystemen utgör för sysselsättningen.

4.1.1 Politiken ska skapa förutsättningar

Politiken kan också bidra till hög sysselsättning

för en hög uthållig tillväxt och

och lägre arbetslöshet genom åtgärder för en

sysselsättning

bättre fungerande arbetsmarknad, t.ex. genom åtgärder inriktade på förbättrad lönebildning och En central uppgift för finanspolitiken är att förbättrad matchning mellan personer som söker skapa institutionella förutsättningar för en väl arbete och arbetsgivare som söker efter fungerande marknadsekonomi. Med goda instiarbetskraft. tutioner menas att regelverk, skatter, transfereringar, offentliga investeringar och offentlig konsumtion utformas på ett sådant sätt att de

En politik för tillväxt i kapitalstocken

skapar förutsättningar för en hög tillväxt. En hög ekonomisk tillväxt ska dock inte åstadkommas Genom ökade investeringar kan mer produceras. med oacceptabla fördelningspolitiska effekter Politiken kan bidra till tillväxten i det samlade eller oacceptabla effekter på miljön, klimatet produktionskapitalet (kapitalstocken) på flera eller människors hälsa. Detta är en del av målet olika sätt. En hög nivå på de privata investerhög uthållig tillväxt.

18 Totalfaktorproduktivitet är den del av produktionsökningen som inte 17 I denna proposition behandlas det sysselsättningspolitiska ramverket i kan hänföras till ökat användande av arbetskraft eller kapital. I denna avsnitt 5. innefattas effekten av t.ex. teknisk utveckling och förbättrad utbildning.

PROP. 2009/10:100

ingarna förutsätter att Sverige har ett gynnsamt tjänster viktiga för att välfärden ska komma hela näringsklimat för företag och privatpersoner. befolkningen till del. Skatter och regelsystem ska därför utformas så att de stödjer ett dynamiskt och konkurrenskraftigt näringsliv. Effektiva offentliga inve- Välfärd via subventionerad utbildning, vård och steringar i t.ex. infrastruktur är bl.a. viktiga för omsorg att uppmuntra till privata investeringar. Ett viktigt välfärdspolitiskt medel är att det offentliga finansierar tjänster som konsumeras av En politik för ökad produktivitet enskilda individer efter behov, oavsett inkomst och bakgrund. De offentligt finansierade Politiken kan bidra till hög produktivitet genom välfärdstjänsterna såsom vård, omsorg, utatt skapa goda förutsättningar för entreprenör- bildning samt rättsväsende ska vara av högsta skap, forskning och lärande. möjliga kvalitet och komma alla till del. Genom Goda villkor för företagande och entrepre- offentligt finansierad utbildning, vård och nörskap är en avgörande tillväxtförutsättning. omsorg utjämnar politiken livsvillkoren mellan Genom att nya företag med nya idéer utmanar människor. existerande företag och tankesätt kan produktiviteten öka. Nyetableringar är viktiga för att introducera nya produkter och produktions- Utjämning över livscykeln processer samt för att hitta nya marknader. Samtidigt bidrar nedläggning av lågproduktiva Fördelningspolitiken utjämnar inte enbart företag till att resurser frigörs som i stället kan inkomstskillnader mellan individer. Flera offentanvändas i företag med högre produktivitet. Det liga system har till huvudsakligt syfte att är därför avgörande för tillväxten att potentialen omfördela inkomster över livscykeln. Under till ökat entreprenörskap i Sverige tas tillvara. perioder i livet med relativt låg inkomst får Det är särskilt viktigt att förändra regler som individen olika typer av transfereringar och förhindrar entreprenörskap på marknader där subventioner och under perioder i livet med konkurrensen i dag är svag eller obefintlig. relativt hög inkomst betalas i stället mer i skatt Ett utbildningssystem av hög kvalitet och en och avgifter. Exempelvis innebär barnbidrag, forskning av världsklass skapar förutsättningar subventionerad barnomsorg och avgiftsfri skola för Sverige att kunna konkurrera på den en överföring av resurser till familjer med barn, internationella marknaden. medan ålderspensionssystemet omfördelar inkomster från yrkesaktiv ålder till senare i livet.

4.1.2 Politiken ska bidra till ökad välfärd för hela befolkningen Omfördelning efter behov men med bibehållna

drivkrafter att arbeta

En hög BNP har inget egenvärde i sig utan det viktiga är den högre välfärd för medborgarna Även om de flesta transfereringar framför allt som detta möjliggör. Den viktigaste åtgärden för omfördelar inkomster över livet finns det vissa ökad välfärd är att nå en varaktigt högre transfereringar som riktar sig direkt till hushåll sysselsättning genom ett minskat utanförskap. med relativt låga inkomster. Samtidigt som dessa De individer som drabbas av utanförskap har transfereringar behövs för att förbättra villkoren lägre inkomster och ofta sämre livsvillkor i för de mest utsatta, riskerar de att ge allt för övrigt. Genom högre sysselsättning och minskat svaga drivkrafter för arbete. Det är därför viktigt utanförskap ökar både välfärden för med- att upprätthålla starka drivkrafter för arbete i det borgarna och BNP. sammantagna systemet med skatter och trans- En högre BNP möjliggör även ökad fereringar. Om en individ inte kortsiktigt kan omfördelning. Utöver en hög andel i arbete är förbättra sin ekonomiska situation genom att olika typer av omfördelning via skatter, arbeta mer, byta arbete eller gå från bidrag till transfereringssystem och offentligt finansierade arbete riskerar individen att fastna i en situation med permanent låg levnadsstandard och bidrags-

PROP. 2009/10:100

beroende. Att motverka höga marginal- och - Den osäkerhet som kraftiga kontröskeleffekter är därför inte bara en samhälls- junktursvängningar medför har en negativ ekonomisk effektivitetsfråga, utan också en effekt på investeringarna i produktionscentral fördelningspolitisk fråga. kapital. Minskade investeringar leder därför på sikt till minskad produktivitet och sysselsättning.

Försäkringssystem med fördelningspolitiska

- Kraftiga konjunktursvängningar leder

inslag

normalt sett till stor variation i inflationstakten. Det försämrar förutsättningarna för Syftet med vissa transfereringar är främst att både företagare och hushåll att fatta fördela risken för ett inkomstbortfall över alla långsiktigt rationella ekonomiska beslut. försäkrade individer så att effekten för den - En kraftig lågkonjunktur slår ut produktivt enskilda individen, t.ex. av en period av sjukkapital (maskiner och byggnader) när skrivning, blir mindre kännbar. Sjukförsäkringen företag går i konkurs (utöver det som är syftar till att försäkra mot bortfall av inkomst motiverat av en normal strukturomoch inte i första hand till att omfördela invandling). komster. Det finns dock två inkomstfördelande inslag i socialförsäkringssystemet. Höginkomst- - För de individer som drabbas av arbetstagare nyttjar i genomsnitt systemen i mindre löshet finns en risk att detta på sikt leder till utsträckning än låginkomsttagare. Försäk- förlorad kompetens och därmed sjunkande ringarna täcker därtill enbart inkomster upp till produktivitet. Det kan i sin tur leda till en en viss högsta nivå, medan socialavgifter tas ut varaktigt högre arbetslöshet. även på inkomster över denna nivå. Stora konjunktursvängningar kan således leda till betydande välfärdsförluster. Politiken bör därför Skattesystem som ger bra utbyte av arbete motverka stora konjunktursvängningar. En trovärdig stabiliseringspolitik verkar Skattesystemet medför en omfördelning genom främst genom att stabilisera medborgarnas och att höginkomsttagare betalar mer skatt än dem företagens förväntningar om den framtida med lägre inkomster. Skattesatserna är högre för ekonomiska utvecklingen. Om förväntningarna dem med högre inkomster och även uttaget av är stabila minskar riskerna för stora svängningar i t.ex. kommunalskatt omfördelar eftersom ekonomin. För att stabilisera förväntningarna är skatteuttaget i kronor är högre från dem med det viktigt att politiken är förutsägbar. En viktig högre inkomster. del i en förutsägbar politik är tydliga mål och Samtidigt som det finns ett behov av att ta in regler. Delegeringen av penningpolitiken till en skatt för att finansiera offentligt tillhandahållna självständig centralbank och införandet av det välfärdstjänster finns det en risk för att budgetpolitiska ramverket (se avsnitt 4.2) har skatteuttaget minskar viljan att arbeta. Skatte- tillsammans skapat förutsägbarhet i stabilisystemet måste därför konstrueras så att det ger seringspolitiken. ett bra utbyte av arbete.

Riksbanken har huvudansvaret för

4.1.3 Politiken ska bidra till stabiliseringspolitiken makroekonomisk stabilitet

I Sverige har Riksbanken det huvudsakliga Konjunkturnedgångar som leder till hög ansvaret för stabiliseringspolitiken. Målet för arbetslöshet drabbar den enskilde och riskerar Riksbanken är att upprätthålla prisstabilitet. att leda till utanförskap. Stora konjunktur- Riksbanken har preciserat målet till att svängningar kan också leda till att BNP-nivån inflationen (Konsumentprisindex) ska vara och sysselsättningen varaktigt blir lägre än vad 2 procent. Riksbanken använder främst reposom annars hade varit fallet. Det finns flera räntan för att styra inflationen mot målet. Något orsaker till detta: förenklat sker detta genom att räntan sätts lägre när bedömningen är att inflationen på medellång

PROP. 2009/10:100

sikt ligger under målet och högre när inflationen som det fanns ett behov av ytterligare bedöms ligga över målet. Vid störningar som stabiliseringspolitiska insatser. Regeringen påverkar efterfrågeläget i ekonomin råder genomförde därför ett antal finanspolitiska normalt sett inget motsatsförhållande mellan att åtgärder. stabilisera sysselsättningen och inflationen. Det Finanspolitiken har därtill, till skillnad från innebär att ekonomin i normalfallet kommer att penningpolitiken, en roll att spela när det gäller stimuleras i lågkonjunkturer och stramas åt i att hantera de specifika problem som kan uppstå högkonjunkturer via penningpolitiken. i ekonomin i samband med en konjunkturnedgång. Det kan exempelvis handla om att förstärka arbetsmarknadspolitiska åtgärder av Finanspolitiken kan i vissa lägen behöva olika slag och hantering av olika fördelningskomplettera penningpolitiken politiska konsekvenser. En förutsättning för en effektiv penning- Även om Riksbanken har huvudansvaret för politik är långsiktigt hållbara offentliga finanser. stabiliseringspolitiken bidrar finanspolitiken till Erfarenheten, både nationellt och internationellt, att dämpa konjunktursvängningarna genom att är att perioder av hög inflation ofta föregås av en skatteintäkterna minskar (ökar) och utgifterna finanspolitik som inte är långsiktigt hållbar. för arbetslöshetsförsäkringen och vissa försörj- Regeringen kan således underlätta för penningningsstöd ökar (minskar) vid en konjunktur- politiken genom att säkerställa sunda offentliga nedgång (uppgång). Dessa brukar benämnas finanser. som de automatiska stabilisatorerna. Finanspolitiken bidrar också till makro- Vid efterfrågestörningar finns det som regel ekonomisk stabilitet om den utformas på ett ingen anledning att genom finanspolitiken sådant sätt att den inte spär på konjunkturförsöka påverka efterfrågan med aktiva svängningarna i ekonomin. Finanspolitiken ska (diskretionära) åtgärder, eftersom penning- med andra ord inte vara procyklisk. politiken då påverkar efterfrågan och inflationen i samma riktning. Tidigare erfarenheter visar att det finns problem förknippade med att försöka

styra efterfrågan med aktiva finanspolitiska 4.2 Det budgetpolitiska ramverket

åtgärder. Ett problem är att finanspolitiska beslut, på grund av den politiska besluts- En viktig del av finanspolitiken är det processen, ofta tar tid, vilket innebär att åtgärder budgetpolitiska ramverket, dvs. de regler och riskerar att få effekt i fel konjunkturläge. Ett procedurer som styr hur budgeten i den annat problem är att det ofta är politiskt svårt att offentliga sektorns olika delar tas fram. Ett väl återta tillfälliga åtgärder, som därmed tenderar konstruerat budgetpolitiskt ramverk skapar att bli permanenta. bättre förutsättningar för att de övergripande Det finns, trots detta, situationer då finans- målen för den ekonomiska politiken ska kunna politiken kan behöva komplettera penning- nås. Eftersom finanspolitiska beslut i många fall politiken. Det gäller framför allt vid kraftiga är förknippade med en rad svåra avvägningsutbudsstörningar, då det finns en tydlig problem, kan budgetpolitiska ramverk bidra till målkonflikt mellan att stabilisera inflationen och att minska kortsiktigheten i de finanspolitiska sysselsättningen (vid negativa utbudsstörningar besluten och skapa förutsättningar för långsiktig ökar priserna samtidigt som den samlade hållbarhet i de offentliga finanserna. efterfrågan sjunker). Finanspolitiken bör i ett Det svenska budgetpolitiska ramverket utgörs sådant läge främst användas för utbuds- bl.a. av överskottsmålet, utgiftstaket, det påverkande åtgärder. Finanspolitiken kan också kommunala balanskravet, en stram statlig behöva komplettera penningpolitiken vid stora budgetprocess och de lagar som reglerar dessa efterfrågestörningar i de fall penningpolitiken delar. Därtill är en effektiv uppföljning viktig för inte ensamt förmår dämpa efterfrågebortfallet i ett väl fungerande budgetpolitiskt ramverk. tillräckligt hög utsträckning; i synnerhet i situationer där reporäntan närmar sig noll procent. Under finanskrisen gick räntan mot noll i många länder, däribland Sverige, samtidigt

PROP. 2009/10:100

Överskottsmål ger en buffert mot stora underskott Kommunalt balanskrav stöder överskottsmålet

År 2000 infördes, efter en infasningsperiod på För att stärka budgetprocessen på lokal nivå tre år, ett mål för den offentliga sektorns infördes 2000 i kommunallagen (1991:900) ett finansiella sparande. Riksdagen har fastställt särskilt balanskrav för kommunsektorn. målet till att det finansiella sparandet (för den Balanskravet anger att varje kommun och offentliga sektorn som helhet) ska uppgå till i landsting ska budgetera för ett resultat i balans. genomsnitt 1 procent av BNP över en Om en kommun eller ett landsting i efterhand konjunkturcykel (prop. 2006/07:100, bet. uppvisar ett underskott ska avvikelsen, om inte 2006/07:FiU20, rskr. 2006/07:220). synnerliga skäl föreligger, återställas inom tre år. 19 Motiven bakom överskottsmålet är att det ska Det kommunala balanskravet är ett minimikrav. bidra till: Kommunerna och landstingen ska även, enligt kommunallagen, följa principen om god 1. Långsiktigt hållbara offentliga finanser så ekonomisk hushållning, med vilket menas att de att medborgarna, företagen och finansi sina budgetar också ska beakta ökade framtida marknaden kan ha förtroende för finanskostnader i form av exempelvis stora pensionspolitiken. åtaganden. 2. Tillräckliga marginaler så att stora under- Balanskravet bidrar till att överskottsmålet för skott kan undvikas i lågkonjunkturer även den offentliga sektorns finansiella sparande kan vid en politik som aktivt motverkar upprätthållas och har därmed betydelse för de lågkonjunkturer. Överskottsmålet bidrar offentliga finansernas hållbarhet. till att det finns en buffert för att kunna möta kraftiga nedgångar i konjunkturen utan att ökningen i skuldsättning riskerar

Utgiftstak för staten som ett instrument för

att bli ohållbar.

prioriteringar

3. En jämn fördelning av resurser mellan generationerna. I Sverige liksom i många Ett flerårigt utgiftstak för staten infördes 1997. andra länder kommer andelen äldre i Utgiftstaket omfattar statens utgifter, med befolkningen att öka påtagligt de närmaste undantag för statsskuldräntorna, och utgifterna i decennierna. Ett relativt högt medelfristigt ålderspensionssystemet. Taket för ett visst offentligt sparande under demografiskt budgetår beslutas tre år i förväg av riksdagen gynnsamma år innebär att de stora efter förslag från regeringen i budgetgenerationer som i framtiden kommer att propositionen. efterfråga vård och omsorg själva bidrar till Den reformerade statliga budgetprocessen tjänsternas finansiering. kännetecknas av ett tydligt medelfristigt uppifrån och ned-perspektiv. Utgiftstaket är den 4. Ekonomisk effektivitet. Överskottsmålet övergripande restriktionen som begränsar främjar ekonomisk effektivitet genom att budgetprocessen i termer av totala utgifter. det skapar bättre förutsättningar för att Under hela processen, från det att taket fastställs skatteuttaget inte ska behöva höjas eller till budgetårets utgång, understryks därmed variera över tiden till följd av den framtida behovet av prioriteringar mellan olika utgifter. demografiska utvecklingen. Det medelfristiga perspektivet skapar dessutom förutsättningar för att undvika att tillfälligt höga inkomster (t.ex. på grund av en god konjunktur) används för att finansiera permanent högre utgifter. I och med detta begränsas också risken för en destabiliserande (procyklisk) finanspolitik på statsbudgetens utgiftssida. Utgiftstaket för staten är därmed ett viktigt budgetpolitiskt åtagande som främjar budget- 19 Ursprungligen uppgick målet till 2 procent av BNP. Efter ett beslut av disciplinen och stärker trovärdigheten i den Eurostat att sparandet i premiepensionssystemet från och med 2007 inte ekonomiska politiken. En viktig uppgift för längre får räknas med i det finansiella sparandet, gjordes en teknisk utgiftstaket är att ge förutsättningar för att nedjustering av överskottsmålet från 2 till 1 procent av BNP.

PROP. 2009/10:100

uppnå överskottsmålet. Nivån på utgiftstaket förslag om minskning av ett annat anslag inom bör även främja en önskvärd långsiktig samma utgiftsområde. utveckling av de statliga utgifterna. Tillsammans Ett viktigt inslag i den reformerade med överskottsmålet är utgiftstaket styrande för budgetprocessen är också att den gjorts mer det totala skatteuttagets nivå och bidrar till att transparent. I den gamla budgetordningen förhindra en utveckling där skatteuttaget stegvis saknades tydliga regler för vad som skulle måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. redovisas inom respektive utanför statsbudgeten och om posterna skulle redovisas brutto eller netto. Enligt den nya budgetordningen är Den statliga budgetprocessen huvudregeln att alla poster bruttoredovisas. Dessutom tillämpas den s.k. fullständighets- Budgetprocessen reformerades i slutet av 1990- principen som innebär att alla de poster som talet till att utgå från ett uppifrån och ned- påverkar det statliga lånebehovet ska tas upp på perspektiv, där olika utgifter ställs mot varandra statsbudgeten. Detta ger sammantaget en och utgiftsökningar prövas utifrån ett på förhand tydligare redovisning av statens åtaganden och fastställt totalt ekonomiskt utrymme som ges av en bättre förståelse av statsbudgeten. utgiftstaket. Bestämmelser om statsbudgetens full- Utgiftstaket har en viktig funktion i den ständighet och bruttoredovisning finns i lagen interna budgetberedningen i regeringen eftersom (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) det sätter en övre gräns för den totala som antogs av riksdagen 1996. Lagen reglerar i utgiftsnivån i förslaget till statsbudget för det första hand regeringens skyldigheter och kommande budgetåret, vilket därmed tvingar befogenheter på finansmaktens område. fram prioriteringar inom och mellan olika Huvudsyftet med budgetlagen var att ge en utgiftsområden. Den interna budgetberedningen sammanhållen och klar reglering på finansi Regeringskansliet är inte formellt reglerad, men maktens område och att stärka budgetutgiftstak och ramar för utgiftsområden spelar disciplinen. Införandet av budgetlagen innebar en mycket viktig roll för att säkerställa ett att ett tydligt regelverk skapades som på flera uppifrån och ned-perspektiv i beredningen. sätt har gett goda förutsättningar för ett mera Även överskottsmålet och de utgiftsramar för effektivt beslutsfattande avseende resursutgiftsområden som riksdagen fastställer i sina fördelning och styrning av den statliga riktlinjer för budgetpolitiken är av stor betydelse verksamheten. Samarbetet mellan riksdagen och för regeringens budgetberedning. Finans- regeringen har förenklats på så sätt att departementet har rollen att tillse att den interna kompetenskonflikter har kunnat undvikas. budgetprocessen i Regeringskansliet följer en Lagen har vidare bidragit till en fasthet i uppifrån och ned-process förenlig med de budgetprocessen, samtidigt som den utformats budgetpolitiska målen. så att riksdagen har haft möjlighet att fatta Även riksdagen tillämpar en modell för särskilda beslut som avvikit från huvudberedning och beslut om statens budget med ett principerna. tydligt uppifrån och ned-perspektiv. Statsbudgetens utgifter redovisas på 27 olika utgiftsområden. Den s.k. rambeslutsmodellen Uppföljningen av ramverket innebär att riksdagen i ett första steg tar ställning till utgiftsramar för de av riksdagen beslutade För ett väl fungerande budgetpolitiskt ramverk 27 utgiftsområdena och en beräkning av är det av stor betydelse att de offentliga inkomsterna på statsbudgeten. I ett andra steg finansernas utveckling och tillämpningen av behandlas anslagsfrågorna för de olika utgifts- finanspolitiken följs upp av externa bedömare. I områdena i fackutskotten. Eftersom utgifts- Sverige görs detta av exempelvis Finanspolitiska ramarna redan är beslutade i det första steget, rådet, Ekonomistyrningsverket, Konjunkturutgör dessa en bindande restriktion i det andra institutet och Riksrevisionen. steget. Det betyder att det i detta skede bara är möjligt att föreslå ett ökat anslag inom ett utgiftsområde om detta samtidigt åtföljs av ett

PROP. 2009/10:100

Sverige efterlever reglerna i Stabilitets- och I 2007 års ekonomiska vårproposition pekade tillväxtpakten regeringen på att ramverket i vissa delar har

fungerat mindre bra och att dessa delar därför Som EU-medlem har Sverige förbundit sig att behövde ses över. Regeringen ansåg att: följa Stabilitets- och tillväxtpaktens regler för de - Motiven till överskottsmålet borde föroffentliga finanserna. De mest centrala reglerna tydligas för att minska osäkerheten rörande är att bruttoskulden definierad enligt de s.k. både motivet för överskottsmålet och hur Maastrichtkriterierna inte får överstiga 60 prolänge nivån på överskottsmålet skulle cent av BNP (eller att skulden, om den initialt behållas. överskrider denna nivå, i tillfredsställande takt - Det fanns skäl att klargöra vilka indikatorer ska närma sig denna nivå) och att eventuella som ska användas för att följa upp och underskott i de offentliga finanserna inte får utvärdera överskottsmålet. överstiga 3 procent av BNP. Sveriges egna 20 självpåtagna budgetpolitiska regler, som be- - Det var viktigt att ett utgiftstak alltid fast-

skrivits ovan, är i flera avseenden mer ambitiösa ställdes för det tredje tillkommande än reglerna i Stabilitets- och tillväxtpakten. budgetåret.

- De grundläggande principerna för bud-

getering och redovisning borde upprätthållas på ett striktare och öppnare sätt.

4.3 Regeringens översyn av det

Tillämpningen av principer och regler för

budgetpolitiska ramverket

budgetering och redovisning på stats-

budgeten ansågs ha skett på ett sätt som För att säkerställa en långsiktigt hållbar inneburit att utgiftstaket inte tillåtits att finanspolitik har regeringen under hela mandatverka fullt ut. Därtill ansågs att utrymmet perioden aktivt arbetat med att förbättra det under utgiftstaket utökats genom att avsteg budgetpolitiska ramverket. gjorts från de grundläggande principerna När regeringen tillträdde aviserade den i om fullständighet och bruttobudgetering. budgetpropositionen för 2007 att en översyn skulle göras av det budgetpolitiska ramverket. I I 2007 års ekonomiska vårproposition redo- 2007 års ekonomiska vårproposition gjordes visade regeringen de principiella överväganden bedömningen att det budgetpolitiska ramverket som skulle ligga till grund för översynen av det har tjänat Sveriges ekonomi väl, men att det budgetpolitiska ramverket. Ledstjärnor skulle fanns skäl som talade för att ramverket borde vara ökad transparens (öppenhet och tydlighet) förstärkas i olika avseenden för att säkerställa samt förbättrad möjlighet till extern uppföljning långsiktigt hållbara offentliga finanser. Erfarenoch utvärdering. heterna från finanskrisen har ytterligare stärkt Nedan redovisas det arbete regeringen bedriregeringen i synen på vikten av väl fungerande vit för att stärka det budgetpolitiska ramverket budgetpolitiska ramverk. Exempelvis är Sverige när det gäller överskottsmålet, utgiftstaket, det ett av de få EU-länder som inte förväntas bryta kommunala balanskravet och uppföljningen av mot underskottsgränsen om 3 procent av BNP i finanspolitiken. En redovisning lämnas också av Stabilitets- och tillväxtpakten under 2010 och de förslag som lämnats av utredningen om en 2011. Krisen har tydliggjort att vissa delar av översyn av budgetlagen och som utgör ramverket behöver utvecklas för att säkra en ytterligare ett led i att stärka det budgetpolitiska stabil återgång till överskott, i syfte att kunna ramverket. möta också nästa kris eller lågkonjunktur utan att riskera välfärden.

20 Det finns särskilda undantagsklausuler som kan användas i vissa

speciella situationer, bl.a. i rådande situation med negativ BNP-tillväxt i många medlemsländer.

PROP. 2009/10:100

4.3.1 Överskottsmålets funktion och tillgängliga i Finansdepartementet (dnr ställning stärks Fi2010/1192).

Ärendet och dess beredning Motiven för överskottsmålet

Riksdagen har i enlighet med vad som föreslogs i 2007 års ekonomiska vårproposition beslutat att Regeringens bedömning: Av de fyra motiv som överskottsmålet fortsättningsvis ska vara 1 har angetts till överskottsmålet – (1) långsiktigt procent av BNP (prop. 2006/07:100, bet. 2006/07:FiU20, rskr. 2006/07:220). hållbara offentliga finanser, (2) tillräckliga Som ett led i arbetet med att stärka det marginaler så att stora underskott kan undvikas i budgetpolitiska ramverket har en arbetsgrupp i lågkonjunkturer även vid en politik som aktivt motverkar lågkonjunkturer, (3) en jämn för- Finansdepartementet i departementspromemodelning av resurser mellan generationerna, och rian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4) (4) ekonomisk effektivitet – utgör det först utvärderat och förtydligat såväl motiven till överskottsmålet som utformningen och nämnda motivet en nödvändig förutsättning för uppföljningen av målet. En sammanfattning av att nå övriga motiv till överskottsmålet. Det promemorian redovisas i en fördjupningsruta stabiliseringspolitiska motivet bör vidare tillmätas stor vikt vid valet av nivå på övernedan. Promemorian har remitterats till Riksbanken, skottsmålet. Riksrevisionen, Pensionsmyndigheten, Ekonomistyrningsverket (ESV), Konjunkturinstitutet, Finanspolitiska rådet, Institutet för inter- Arbetsgruppens bedömning: Analysen visar nationell ekonomi vid Stockholms universitet, att samtliga av regeringen angivna motiv för Nationalekonomiska institutionen vid Uppsala överskottsmålet är välgrundade. Ingen ranguniversitet, Nationalekonomiska institutionen ordning görs dock av motiven med hänsyn till vid Handelshögskolan i Stockholm, Institutet att detta är en politisk bedömningsfråga. för framtidsstudier, Sveriges Kommuner och Remissinstanserna: Svenskt Näringsliv anser Landsting (SKL), Svenskt Näringsliv, Skatte- att målet att åstadkomma en jämn fördelning betalarnas förening, Sveriges akademikers mellan generationerna (generationell rättvisa) centralorganisation (SACO), Tjänstemännens inte är relevant för överskottsmålet. ESV är centralorganisation (TCO) och Landsorganisa- tveksamt till att basera ett överskottsmål på mål tionen i Sverige (LO). Remissyttrandena finns om generationell rättvisa och effektivitet. Övriga tillgängliga i Finansdepartementet (dnr remissinstanser invänder inte mot de angivna Fi2010/606). motiven till överskottsmålet. Flera remiss- I departementspromemorian föreslås bl.a. att instanser, däribland Riksbanken , anser att det görs obligatoriskt för regeringen att använda analysen av motiven är väl genomförd. sig av ett överskottsmål. Som en följd av detta Finanspolitiska rådet anser emellertid att ett har regeringen i tilläggsdirektiv till utredningen grundläggande problem med rapporten är att om en översyn av budgetlagen (dir. 2010:16) gett den inte tar ställning till den relativa betydelsen utredningen i uppdrag att lämna förslag till av olika motiv för överskottsmålet. LO , reglering av överskottsmålet. Utredningen har i Riksrevisionen och TCO anser att motiven rapporten Obligatoriskt överskottsmål lämnat bakom överskottsmålet inte tydliggjorts i förslag till en sådan reglering (dnr Fi2010/1192). önskvärd utsträckning. Riksrevisionen pekar på En sammanfattning av utredningens slut- att väsentliga frågor kring sambanden mellan betänkande, inklusive förslaget till reglering av överskottsmålet, utgiftstaket för staten och överskottsmålet, redovisas i en fördjupningsruta balanskravet för kommuner och landsting, inte nedan. har blivit belysta. Utredningens rapport har remitterats till Skälen för regeringens bedömning: Den samma instanser som erhållit promemorian ekonomiska politiken har som påpekats i avsnitt Utvärdering av överskottsmålet samt därutöver 4.1 flera mål och det är därför naturligt att till Svea hovrätt. Remissyttrandena finns överskottsmålet bestäms utifrån dessa mål. Överskottsmålet ska bidra till de fyra motiv som

PROP. 2009/10:100

nämnts i bedömningsrutan ovan. För närvarande Överskottsmålets nivå bedöms det inte finnas någon betydande konflikt mellan de angivna motiven. Regeringen ser mot bakgrund av remissinstansernas syn- Regeringens bedömning: Nuvarande nivå på punkter dock behov av att förtydliga synen på överskottsmålet om 1 procent av BNP bör dessa. behållas tills vidare. Regeringen anser att motivet att upprätthålla långsiktigt hållbara offentliga finanser är en nödvändig förutsättning för att nå övriga mål för Arbetsgruppens bedömning: Överensöverskottsmålet. Om de offentliga finanserna stämmer med regeringens. inte är långsiktigt hållbara tappar den finansiella Remissinstanserna: Alla remissinstanser, marknaden, hushåll och företag förtroendet för förutom Svenskt Näringsliv , stödjer den den offentliga sektorns förmåga att fullgöra sina föreslagna nivån på överskottsmålet, däribland åtaganden. Inriktningen av politiken måste då Finanspolitiska rådet och Riksbanken . Svenskt flyttas från åtgärder som bidrar till högre tillväxt, Näringsliv anser att hänsyn måste tas till de sysselsättning och välfärd till skuldsanering. Det kostnader som en ökad beskattning innebär för visar inte minst utvecklingen i Sverige under den föreslagna nivån på överskottsmålet. Därtill 1990-talskrisen. menar organisationen att hänsyn bör tas till den Mot bakgrund av erfarenheterna från finans- önskvärda fördelningen av sparande och krisen finns därutöver goda skäl för att tillse att förmögenhetsbildning mellan privat och överskottsmålet bidrar till att det finns en offentlig sektor. Svenskt Näringsliv anser att ett buffert för att kunna möta kraftiga nedgångar i saldomål på mellan -1 och 0 procent av BNP konjunkturen utan att ökningen i skuldsättning skulle ge tillräcklig makroekonomisk stabilitet riskerar att bli ohållbar. I samband med större till en väsentligt lägre samhällsekonomisk globala konjunkturnedgångar och vid oro på de kostnad än det mål som föreslagits i internationella finansmarknaderna är ofta små promemorian. Organisationen pekar även på att länder med egen valuta särskilt utsatta. Att i en ensidig inriktning på stora överskott i sådana lägen ha ett finanspolitiskt manöver- statsfinanserna kan leda till en stabiliseringsutrymme ger politiken ökad styrka. Regeringen politik som inte är optimal. Enligt TCO finns anser att detta talar för att det stabiliserings- inga starka skäl att behålla dagens nivå på politiska motivet bör ges en stor vikt, givet att överskottsmålet för evigt. SKL anser att målet kravet om långsiktigt hållbara offentliga finanser för sparandet gradvis bör reduceras i takt med att är uppfyllt. Sverige ska stå väl rustat inför nästa det demografiska trycket på de offentliga finanskonjunkturnedgång. erna ökar. Många remissinstanser, däribland Fin- När det gäller överskottsmålets bidrag till en anspolitiska rådet, ser positivt på att överskottsjämn fördelning av resurser mellan generationer målets nivå ses över med jämna mellanrum. och ekonomisk effektivitet vill regeringen Skälen för regeringens bedömning: Arbetstydliggöra att överskottsmålet endast bör gruppens analys visar att givet de angivna användas för att hantera den del av ökningen av motiven är ett överskottsmål på 1 procent en andelen äldre som beror på temporära välavvägd nivå. Att bibehålla dagens nivå har som förändringar, dvs. det bör inte användas för att Finanspolitiska rådet pekat på stora fördelar hantera den kontinuerligt ökande medel- genom att målet är väletablerat. Finanskrisen, livslängden. Överskottsmålet bör inte heller med stora budgetunderskott och med ifrågasatt användas för att förfinansiera eventuella framtida trovärdighet för finanspolitikens långsiktiga krav på ökad kvalitet i välfärden. hållbarhet i många länder, ger ytterligare stöd för denna bedömning. Sverige vinner troligen en betydande trovärdighet genom att hålla fast vid nuvarande överskottsmål. Detta kan ge vinster i form av lägre riskpremier i framtiden. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att nuvarande nivå på överskottsmålet om 1 procent av BNP bör behållas tills vidare.

PROP. 2009/10:100

Osäkerheten i bedömningarna av målets nivå Överskottsmålets formulering är dock stor, vilket också framgår tydligt i rapporten. Det behövs därför en återkommande analys av överskottsmålets nivå för att tillse att Regeringens bedömning: Överskottsmålet bör den valda nivån stödjer de angivna motiven för omfatta den offentliga sektorns finansiella överskottsmålet. Arbetsgruppen föreslår att en sparande som ett genomsnitt över en konjunkturcykel. mer omfattande analys av målets nivå bör göras ungefär vart tionde år. Regeringen delar arbetsgruppens syn att en genomgripande översyn inte bör göras för ofta. Arbetsgruppens bedömning: Överens- Överskottsmålet ska fungera som ett medel- stämmer med regeringens. fristigt ankare för finanspolitiken. Det är därför Remissinstanserna: Huvuddelen av remissregeringens avsikt att nuvarande nivå på instanserna stödjer den föreslagna målöverskottsmålet ska gälla under åtminstone den formuleringen. Riksgäldskontoret anser dock att kommande mandatperioden och så länge som överskottsmålet bör omfatta endast staten och det är nödvändigt för att de offentliga finanserna inte hela den offentliga sektorn. Pensionsska utvecklas på ett långsiktigt hållbart sätt. myndigheten anser att sparandet i pensions- Regeringen anser det viktigt att påpeka att ett systemet inte bör ingå i överskottsmålet. SKL överskottsmål om 1 procent, även om det antas menar att det bör övervägas om ett långsiktigt gälla för evigt, inte innebär att de offentliga mål för de offentliga finanserna ska inkludera tillgångarna som andel av BNP kontinuerligt även sparande i reala tillgångar. När det gäller ökar. Vid en nominell BNP-tillväxt på 5 procent målhorisonten anser Riksrevisionen att det hade kommer de offentliga finansiella netto- varit värdefullt om arbetsgruppen även diskutillgångarna att på lång sikt närma sig 20 procent terat en formulering av målet som ett rullande av BNP. 21 Detta är ungefär den nivå som den sjuårigt medelvärde för det finansiella sparandet. offentliga finansiella nettotillgången låg på före Finanspolitiska rådet anser att rapporten inte är finanskrisen. Det finns givetvis skäl att tillse att tillräckligt tydlig med vad som avses med en den offentliga förmögenheten inte utvecklas allt ”icke tidsmässigt specificerad konjunkturcykel”. för starkt på den privata sektorns bekostnad. Svenskt Näringsliv stödjer att målet formuleras i Regeringens bedömning är dock att det termer av sparande och inte i termer av skuld nuvarande överskottsmålet inte innebär en men anser att målet för sparandet bör sättas med orimlig fördelning av förmögenheten mellan den skuldandelen i åtanke, eftersom skuldsättningen privata och offentliga sektorn. Detta är dock en är viktig för riskpremien på offentlig upplåning. fråga som bör följas noga även vid framtida TCO menar att det vore önskvärt om översyner av överskottsmålet. överskottsmålets nivå härleddes från ett I den föreslagna lagregleringen av överskotts- underliggande mål för den offentliga bruttomålet (se nedan) definieras inte nivån på skulden. överskottsmålet i lagtexten. Det föreslås där- Skälen för regeringens bedömning: För att emot bli obligatoriskt för regeringen att föreslå överskottsmålet ska fungera som ett ankare för vilket siffermässigt mål för det finansiella den samlade finanspolitiken bör det omfatta alla sparandet som bör gälla. Regeringen förutsätts sektorer som kan tänkas påverka den offentliga motivera sitt förslag. Därefter bör riksdagen sektorns långsiktiga hållbarhet. Det är därför besluta om den specifika nivån på målet. ändamålsenligt att överskottsmålet omfattar hela Som tidigare nämnts har riksdagen beslutat att den offentliga sektorn. Regeringen vill också överskottsmålet fortsättningsvis ska vara 1 peka på att denna formulering är konform med procent av BNP. Regeringen lämnar därför inget reglerna i Stabilitets- och tillväxtpakten. förslag på ny nivå för överskottsmålet. Då regeringen lägger stor vikt vid det stabiliseringspolitiska motivet bör överskottsmålet definieras på ett sätt som medger att stor hänsyn tas till denna aspekt. Regeringen anser att det av stabiliseringspolitiska skäl är viktigt att 21 De offentliga finansiella nettotillgångarna är summan av utestående inte överskottsmålet definieras mot en fast finansiella tillgångar minus summan av utestående skulder. I detta tidsperiod. Om avvikelser under en tidigare del exempel har det antagits att det inte sker några värdeförändringar.

PROP. 2009/10:100

av den fasta tidsperioden ska kompenseras under För att stärka den externa uppföljningen av slutet av perioden finns en risk att överskotts- överskottsmålet avser regeringen att se över målet verkar destabiliserande. Om målet anges instruktionerna för Ekonomistyrningsverket, som ett genomsnitt över en konjunkturcykel Konjunkturinstitutet och Finanspolitiska rådet i möjliggör detta en diskretionär finanspolitik i de syfte att se till att alla relevanta aspekter av lägen då det finns ett behov av en sådan (se finanspolitiken får en tydlig belysning. avsnitt 4.1.3). Regeringen inleder även ett arbete med att ta Eftersom målet främst är framåtblickande fram en uppförandekod för finanspolitiken. finns det inget behov av att i efterhand försöka datera konjunkturcykler. I praktiken vore det därtill en mer eller mindre omöjlig uppgift att på Arbetsgruppens bedömning: Överensett objektivt vis bestämma när en konjunktur- stämmer med regeringens. cykel börjar respektive slutar. Remissinstanserna: Flertalet av remiss- Givet att stor vikt läggs vid det stabiliserings- instanserna, däribland LO och TCO , anser med politiska motivet anser regeringen att över- hänvisning till Riksrevisionens tidigare kritik av skottsmålet bör vara framåtblickande för att regeringens uppföljning, att förslagen i tillgodose att det finns en buffert i sparandet för rapporten inte är tillräckliga. Riksrevisionen anser att kunna möta kraftiga konjunkturnedgångar att förslagen i rapporten inte utgör något utan risk för snabb skuldökning. Givetvis har klargörande av redovisningen av målavvikelser. även graden av skuldsättning betydelse för Den menar att ett mål som är utformat så att förmågan att bedriva stabiliseringspolitik. avvikelser från målet endast kan bedömas Stabiliseringspolitiken är som regel mindre kvalitativt och i allmänna termer riskerar att bli effektiv vid höga skuldnivåer. En ensidig mindre styrande för politiken. Riksrevisionen fokusering på skulden är dock, enligt regeringen, efterlyser därför att överskottsmålet utformas så riskfylld. Erfarenheterna från flera länder under att avvikelserna från målet kan beräknas på ett finanskrisen, t.ex. Storbritannien och Irland, entydigt sätt. Riksrevisionen anser vidare att visar att stora fall i sparandet på kort tid kan leda resonemangen i rapporten om att ”göra en till förväntningar om kraftigt ökad skuldsättning tydligare åtskillnad mellan en bakåtblickande och därmed stigande riskpremier. Detta talar för respektive framåtblickande bedömning av att det är viktigt att överskottsmålet är måluppfyllelsen” är svåra att förstå. Myndigframåtblickande för att säkerställa att det finns hetens tolkning är att det förordas ett förfarande marginaler att möta framtida kriser. I Sveriges där måluppfyllelsen bedöms på olika sätt ex-ante nuvarande offentlig-finansiella läge, med en och ex-post. Riksrevisionen ställer sig frågande relativt god skuldposition, är det centrala att inte till ett sådan förfarande eftersom risken är att hamna i ett läge med stora underskott med den detta ytterligare minskar tydligheten i upprisk för snabbt växande skuldutveckling som det följningen av överskottsmålet. Finanspolitiska innebär. rådet anser att ett grundläggande problem med Skuldens nivå måste dock givetvis beaktas när förslaget till utvärdering är att arbetsgruppen bedömningar görs av den lämpliga nivån på inte tar ställning till den relativa betydelsen av överskottsmålet. olika motiv för överskottsmålet. Rådet menar därför att rekommendationerna om hur överskottsmålet ska följas upp inte framstår som väl Uppföljning av överskottsmålet underbyggda. Det framåtblickande perspektiv som arbetsgruppen förespråkar kan enligt Finanspolitiska rådet innebära en risk för att Regeringens bedömning: Överskottsmålet bör för målet inte blir tillräckligt bindande. Stor vikt bör att vara styrande för finanspolitiken främst av detta skäl läggas vid en tillbakablickande bedömas i ett framåtblickande perspektiv. utvärdering. Myndigheten avråder också från att På grund av bl.a. den betydande prognosanvända flera mått på det strukturella sparandet osäkerheten bör en allt för mekanisk utvärdering vid uppföljningen av överskottsmålet. ESV ser av överskottsmålet undvikas. Regeringen avser en risk för att tolkningsutrymmet av huruvida att fortsätta att använda flera indikatorer men målet uppnås eller inte ökar med förslaget och gör vissa förändringar för att förtydliga det anser att regeringen i stället bör arbeta vidare framåtblickande perspektivet.

PROP. 2009/10:100

med att utveckla de kvantitativa uppföljnings- anges i miljarder kronor. Det finns flera skäl till

metoderna. ESV ställer sig vidare tveksamt till varför ett sådant förfarande inte är önskvärt:

förslaget att konjunkturjustera genomsnitts- - Reformutrymmet eller besparingsbehovet indikatorerna. Om detta görs erhålls enligt för det kommande året är inte nödmyndigheten i praktiken tre indikatorer som vändigtvis detsamma som behovet av samtliga utgörs av det strukturella finansiella korrigering av det finansiella sparandet för sparandet. Konjunkturinstitutet anser att överatt överkottsmålet ska nås. Hänsyn måste skottsmålet bör vara framåtsyftande och att också tas till konjunkturläget i beslutet om historiska avvikelser från överskottsmålet hur och när eventuella avvikelser ska normalt inte ska kompenseras. Konjunkturåtertas. institutet och TCO menar att endast det - Det finns en betydande prognososäkerhet i strukturella sparandet bör användas som det offentliga sparandet. Med tanke på indikator på måluppfyllelsen. Om regeringen osäkerheten i bedömningen av sparandet är avser att även fortsättningsvis basera bedet inte alltid önskvärt att korrigera hela dömningen av måluppfyllelsen på flera olika den för tillfället bedömda avvikelsen från indikatorer anser Konjunkturinstitutet att det överskottsmålet, även om det vore möjligt bör finnas principer för hur de olika med hänsyn tagen till konjunkturläget. indikatorerna ska vägas ihop. Myndigheten ser Följande exempel illustrerar detta tydligt: vidare positivt på att regeringen presenterar en Under 2007 och 2008 indikerade samtliga tankeram för hur överskottsmålet bör hanteras indikatorer regeringen använder för att följa med avseende på konjunkturen. ESV, Finansupp överskottsomålet att sparandet låg över politiska rådet och Konjunkturinstitutet ser den målsatta nivån. Flera aktörer ansåg då problem med förslaget att tydliggöra myndigatt regeringen sparade mer än vad överheternas rollfördelning när det gäller uppskottsmålet krävde. Regeringen ansåg dock följningen av finanspolitiken och de budgetatt reformutrymmet var mindre än den politiska reglerna. De tolkar det som att utifrån indikatorerna mekaniskt beräknade förslaget innebär att myndigheters uppdrag avvikelsen från överskottsmålet. Denna snävas in på ett olyckligt sätt. Konjunkturbedömning grundades på att hänsyn också institutet pekar även på att det är förknippat med skulle tas till osäkerheten i bedömningen, principiella problem att ge en myndighet under riskbilden och behovet av att ha goda regeringen i uppgift att bedöma om regeringens marginaler i de offentliga finanserna. De politik är väl avvägd. LO anser inte att en offentliga finanserna försämrades snabbt uppförandekod skulle tillföra något till den under 2009 på grund av den globala finanspolitiska beslutsprocessen. konjunkturnedgången varpå både det Skälen för regeringens bedömning: Som faktiska och strukturella offentliga framhållits tidigare i detta avsnitt anser sparandet reviderades ner kraftigt. Detta regeringen att överskottsmålet främst bör vara exempel visar att det är angeläget att, precis framåtblickande eftersom det ger överskottssom regeringen gjorde, väga in osäkerheten målet en styrande roll för finanspolitiken. Mot i bedömningen och riskbilden vid denna bakgrund bör även bedömningen av utvärderingen av överskottsmålet. måluppfyllelsen främst vara framåtblickande. Även om överskottsmålet främst är - Om en mer preciserad bedömning hade

framåtblickande bör en bakåtblickande analys gjorts av reformutrymmet under 2007 och

användas för att indikera om det finns 2008 finns en risk för att det finansiella

systematiska avvikelser från överskottsmålet sparandet hade varit betydligt lägre än vad

som riskerar att minska sannolikheten för att det är i dag.

målet ska nås i framtiden (se vidare avsnitt 10). Om systematiska avvikelser leder till en kraftigt En viktig slutsats av detta är att en för mekanisk

förändrad skuldnivå kan detta innebära att det analys av målavvikelser riskerar att leda politiken

finns skäl att ompröva överskottsmålets nivå. fel. Det är däremot viktigt att regeringen tydligt

Regeringen anser inte att en fungerande redogör för alla de faktorer som den tar hänsyn

uppföljning kräver att eventuella målavvikelser till när den gör den samlade bedömningen av

måluppfyllelsen. Då kan externa bedömare

PROP. 2009/10:100

enklare utvärdera regeringens samlade bedöm- anger och motiverar bl.a. målen för finans- och ning. budgetpolitiken. Regeringen har påbörjat ett

Regeringen har tidigare genomfört åtgärder arbete med att ta fram en uppförandekod som för att ytterligare förbättra transparensen och avses presenteras i 2011 års ekonomiska möjligheten till uppföljning och utvärdering. I vårproposition.

2008 års ekonomiska vårproposition redogjorde För att ytterligare stärka den externa

regeringen för hur reformutrymmet eller uppföljningen av de offentliga finanserna besparingsbehovet fastställs med utgångspunkt kommer regeringen att se över instruktionerna

från det finans- och budgetpolitiska ramverket för ESV, Konjunkturinstitutet och Finans- (prop. 2007/08:100 s. 142). I samma proposition politiska rådet i syfte att tillse att alla relevanta förtydligade också regeringen sin syn på aspekter av finanspolitiken får en tydlig

stabiliseringspolitikens rollfördelning (prop. belysning. Flera remissinstanser har uttryckt oro

2007/08:100 s. 72). Regeringen har också stegvis över att detta skulle innebära en begränsning av förbättrat redovisningen av effektberäkningarna den analys myndigheterna gör i dag. Regeringen

av nya reformer och också redovisningen av hur vill därför tydliggöra att syftet inte är att bedömningen av finanspolitikens långsiktiga begränsa myndigheternas ansvarsområde och hållbarhet görs. deras möjligheter att analysera olika delar av de

I denna proposition genomför regeringen offentliga finanserna och finanspolitiken. Målet

ytterligare åtgärder för att öka transparensen i är i stället att tillse att det finns en huvudansvarig redovisningen av de offentliga finanserna: myndighet för den externa granskningen av alla

relevanta delar av finanspolitiken. Syftet är att - Det har gjorts en tydligare åtskillnad mellan stärka den externa uppföljningen. en bakåt- respektive framåtblickande

bedömning av måluppfyllelsen för överskottsmålet (se avsnitt 10).

Obligatoriskt överskottsmål

- Den bakåtblickande 2000-indikatorn har

ersatts med en bakåtblickande rullande 10årsindikator (se avsnitt 10). Regeringens förslag: I lagen (1996:1059) om

- För att minska risken för att stabiliserings- statsbudgeten införs en skyldighet för

politiska motiv åberopas för att kringgå regeringen att dels till riksdagen lämna förslag till överskottsmålet har regeringen presenterat mål för den offentliga sektorns finansiella en tydlig s.k. tankeram för hur avvikelser sparande (överskottsmål), dels vid minst två

från överskottsmålet bör hanteras med tillfällen under budgetåret redovisa för riksdagen

hänsyn tagen till konjunkturen (se avsnitt hur målet uppnås.

10).

- I framskrivningarna av de offentliga Utredningens förslag: Överensstämmer i finanserna på lång sikt har det tydliggjorts huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår hur utvecklingen av sparande och skuld ser dock att det i lagen ska anges att målet ska ut i pensionssystemet jämfört med i staten bestämmas på medellång sikt. tillsammans med kommunsektorn (se Remissinstanserna: Riksbanken, Riksavsnitt 12). revisionen, Svea hovrätt, ESV, Konjunktur-

institutet, Finanspolitiska rådet, Svenskt Regeringen inleder dessutom ett arbete med att Näringsliv, SACO och SKL tillstyrker att det utveckla metoderna för att beräkna det görs obligatoriskt för regeringen att lämna strukturella sparandet samt redovisningen av den förslag till riksdagen om ett mål för den offentliga sektorns reala tillgångar och investeroffentliga sektorns finansiella sparande. Svea ingar, särskilt vad gäller utvecklingen av dessa hovrätt anser dock att det kan ifrågasättas om över tid. Detta arbete avses redovisas i 2011 års termen ”medellång sikt” är lämplig att använda i ekonomiska vårproposition. lagtext. I stället kan beskrivningen av på hur lång Genom en s.k. uppförandekod för finanssikt mål ska bestämmas ske i lagens förarbeten. politiken kan transparensen i finanspolitiken Riksgäldskontoret tillstyrker ett obligatoriskt mål ökas. Uppförandekoden kan ses som ett för det finansiella sparandet men anser att målet samlingsdokument där regeringen övergripande

PROP. 2009/10:100

bör begränsas till att avse det finansiella 1 januari 2010, skyldig att föreslå ett sådant tak. sparandet i staten. Alternativt bör ett Förslaget ska avse det tredje tillkommande självständigt överskottsmål för staten läggas fast budgetåret. vid sidan av det övergripande överskottsmålet. Regeringen har i det föregående redogjort för Samtliga av de ovan nämnda remissinstanserna utvärderingen av överskottsmålet och regeranser att målets nivå inte bör regleras i lag. LO, ingens ställningstaganden med anledning av som avstyrker en lagreglering, anser att översynen. Regeringen gör bl.a. bedömningen överskottsmålet sedan länge har en mycket stark att överskottsmålet bör omfatta hela den ställning och tror inte att en lagreglering skulle offentliga sektorns finansiella sparande för att tillföra något. ESV, Finanspolitiska rådet och målet ska fungera som ett ankare för den Svenskt Näringsliv anser att målet hellre bör samlade finanspolitiken. Av utvärderingen frambenämnas saldomål än överskottsmål, eftersom går att utvecklingen av det finansiella sparandet det inte är givet att ett överskott bör eftersträvas är en viktig sammanfattande indikator på de i alla lägen. Det kan inte uteslutas, menar de, att effekter som utgår från den ekonomiska politik målet periodvis kommer att vara offentliga och budgetpolitik som riksdagen och regeringen finanser i balans eller med visst underskott. Ett för. Det är därför angeläget att regeringen sådant mål skulle vara svårt att kombinera med föreslår riksdagen, vilket mål som ska gälla för benämningen överskottsmål. Riksbanken och utvecklingen av den offentliga sektorns Konjunkturinstitutet tillstyrker utredningens finansiella sparande. förslag om att regeringen ska redovisa hur I syfte att stärka det finanspolitiska ramverket överskottsmålet uppnås i budgetpropositionen anser regeringen att det i budgetlagen bör föras och den ekonomiska vårpropositionen. in en skyldighet för regeringen att föreslå Riksbanken anför att utvärderingen av målet riksdagen vilket mål som ska gälla för den underlättas om det i författningskommentaren offentliga sektorns finansiella sparande. Nivån på anges att regeringen även bör illustrera den målet bör dock inte regleras i budgetlagen. osäkerhet som råder när det gäller Överskottsmålet bör avse det finansiella framåtblickande indikatorer genom att publicera sparandet på medellång sikt. Med medellång sikt alternativa scenarier. Det skulle klargöra hur avses ungefär en genomsnittlig konjunkturcykel. politiken kan komma att behöva läggas om när Eftersom det inte bör anges i lagtexten under något oväntat inträffar. Svea hovrätt anser att det hur lång tid målet bör avse anser regeringen, i inte framstår som självklart om begreppet likhet med Svea hovrätt, att begreppet ”uppnås”, som används i lagtexten, är ”medellång sikt” inte tillför något i lagtexten. framåtblickande eller avser förfluten tid. Det Målet för den offentliga sektorns finansiella framgår inte heller av lagtexten om uttrycket sparande bör även i fortsättningen benämnas ”minst två tillfällen under året” avser kalenderår, överskottsmålet. Målet om ett överskott i det budgetår eller riksdagsår. Riksrevisionen anser finansiella sparandet har gällt sedan 1997 och att regeringen bör redovisa måluppfyllelsen även slutsatsen av den utvärdering som gjorts är att i skrivelsen årsredovisningen för staten. det saknas starka skäl att frångå nuvarande Skälen för regeringens förslag: Delar av det överskottsmål på 1 procent av BNP. Erfarenbudgetpolitiska ramverket är reglerat i lag. Detta heterna sedan 1997 visar på vikten av att gäller t.ex. reglerna i riksdagsordningen om hur budgetpolitiken är inriktad på ett överskott i de riksdagen bereder och beslutar om stats- offentliga finanserna över en konjunkturcykel. budgeten, kravet i kommunallagen på balans i de Begreppet överskottsmål är väletablerat och bör kommunala budgetarna samt regeringens behållas. Ett byte av begrepp skulle försvaga befogenheter och skyldigheter på finansmaktens trovärdigheten kring målet i ett läge då det är område som de framgår av regeringsformen, särskilt viktigt att vända det nuvarande riksdagsordningen och budgetlagen. underskottet till ett överskott. Tills helt nyligen var det frivilligt för Det bör i lagen föreskrivas att regeringen ska regeringen att i beredningen av förslaget till redovisa hur målet uppnås. Redovisningen bör statsbudget och i genomförandet av den främst vara framåtblickande eftersom det ger budgeterade verksamheten använda ett tak för överskottsmålet en styrande roll för finansstatens utgifter. Regeringen är numera enligt politiken. Regeringen anser att det skulle föra för 40 § budgetlagen, som trädde i kraft den

PROP. 2009/10:100

långt att i författningskommentaren ange att med hjälp av olika utvärderingsmetoder och bör alternativa scenarier ska redovisas. dels ske genom att utfallet av den offentliga I dag lämnas en redovisning av den offentliga sektorns finansiella sparande redovisas, dels sektorns finansiella sparande i den ekonomiska genom att prognoser lämnas över utvecklingen vårpropositionen, i budgetpropositionen och i av sparandet. I lagen anges inte vilken tidsperiod regeringens skrivelse årsredovisningen för staten. redovisningen ska avse. Vilken tidsperiod som är I 36 § budgetlagen föreskrivs att regeringen vid lämplig för redovisningen får bedömas från fall minst två tillfällen under löpande budgetår ska till fall. redovisa prognoser över statens inkomster och Det är naturligt att måluppfyllnaden redovisas utgifter samt statens lånebehov. Av författnings- i budgetpropositionen och den ekonomiska kommentaren till 36 § framgår att redovisningen vårpropositionen. bör ske i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen. Regeringens förslag till 39 § reglering av uppföljningen av överskottsmålet I paragrafen finns en bestämmelse om att regeranknyter till denna bestämmelse. I budgetlagen ingen till riksdagen ska lämna förslag till mål för bör således föreskrivas att redovisningen av hur den offentliga sektorns finansiella sparande. överskottsmålet nås ska ske vid minst två Innebörden av bestämmelsen är att det är tillfällen under budgetåret. Utredningen har i sitt obligatoriskt för regeringen att föreslå ett mål slutbetänkande En reformerad budgetlag (SOU för den offentliga sektorns finansiella sparande 2010:18) föreslagit att det i budgetlagen ska (överskottsmål). I lagen anges inte när föreskrivas att även årsredovisningen för staten regeringen ska lämna ett sådant förslag. Som ska innehålla en uppföljning av överskottsmålet. framgår tidigare i avsnittet har riksdagen senast Förslaget remitteras för närvarande. Den 2007 beslutat om ett mål för den offentliga synpunkt som Riksrevisionen framfört om att sektorns finansiella sparande. I praktiken blir det regeringen bör åläggas en sådan skyldighet aktuellt att tillämpa förevarande bestämmelse när kommer därför att behandlas i samband med regeringen anser att det finns skäl att ändra målberedningen av betänkandet. formuleringen. En följd av införandet av Det bör således vara obligatoriskt för förevarande bestämmelse blir dock att regeringen att föreslå vilket siffermässigt mål för regeringen inte kan föreslå att det beslutade det finansiella sparandet som bör gälla. Ett målet tas bort, utan att det ersätts med ett nytt. sådant mål ingår naturligt i de förslag till Det är naturligt att ett förslag till mål lämnas i riktlinjer för den ekonomiska politiken och den ekonomiska vårpropositionen eller i budgetpolitiken som regeringen behandlar i den budgetpropositionen. ekonomiska vårpropositionen och budget- Uttrycket överskottsmål är en benämning och propositionen. saknar normativ innebörd. Benämningen över- Lagändringen bör träda i kraft den 1 augusti skottsmål utesluter således inte att målet på sikt 2010. sätts på en nivå som innebär att de offentliga När lagändringen träder i kraft kommer det finanserna ska vara t.ex. i balans eller rent av visa redan att finnas ett mål som har beslutats av ett mindre underskott. Vilken nivå målet ska ha riksdagen. Regeringen har i enlighet med vad regleras inte i budgetlagen. som ovan anförts gjort bedömningen att detta Målet ska avse den offentliga sektorn och mål bör behållas. inkludera staten, den kommunala sektorn och det offentliga ålderspensionssystemet. Med Författningskommentar – Förslaget till lag om finansiellt sparande avses skillnaden mellan den ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten offentliga sektorns inkomster och utgifter enligt de definitioner som används i nationalräken-

36 a § skaperna. Det nu gällande överskottsmålet avser Av 39 § framgår att regeringen har en skyldighet det genomsnittliga finansiella sparandet över en att lämna förslag till mål för den offentliga konjunkturcykel. Regeringen har tidigare i detta sektorns finansiella sparande (överskottsmål). I avsnitt gjort bedömningen att målet även förevarande bestämmelse anges att regeringen fortsättningsvis bör formuleras på detta sätt. ska redovisa hur målet uppnås. Redovisningen ska avse såväl hur målet har uppnåtts som hur det beräknas uppnås. Redovisningen kan ske

PROP. 2009/10:100

Sammanfattning av kan undvikas. Det bidrar därmed till att departementspromemorian Utvärdering finanspolitiken blir långsiktigt hållbar. av överskottsmålet ( Ds 2010:4) Slutsatsen i departementspromemorian är att

det finns starka skäl som talar för att ett Som ett led i strävan med att förstärka det överskottsmål bör vara ett stående inslag i det budgetpolitiska ramverket har det på Finans- budgetpolitiska ramverket även framöver. departementet bedrivits ett arbete med att förtydliga motiven till överskottsmålet samt utformningen och uppföljningen av målet. Arbetet Motiven till ett överskottsmål har resulterat i departementspromemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4). I En förutsättning för att målen för den denna fördjupningsruta redovisas de viktigaste ekonomiska politiken ska kunna nås är att de slutsatserna i översynen. Rapporten fokuserar på offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. Det fyra huvudfrågor: finns dock skäl att skilja på offentligfinansiell hållbarhet och en långsiktigt hållbar finans- 1. Varför behövs ett överskottsmål? politik. För att de offentliga finanserna ska vara 2. Hur bör överskottsmålet utformas? hållbara räcker det att den initiala offentliga 3. Hur bör överskottsmålet följas upp? nettoskulden täcks av (nuvärdet) av alla framtida genomsnittliga primära överskott i de offentliga 4. Bör överskottsmålets ställning stärkas och i finanserna. Det finns som regel flera olika 22 så fall hur? utformningar av finanspolitiken som kan bidra till långsiktigt hållbara offentliga finanser. Vissa är dock inte att föredra ur ett samhälls-

Varför behövs ett överskottsmål?

ekonomiskt perspektiv. En hållbar finanspolitik är även inriktad på att I den finanspolitiska beslutsprocessen görs målen för den ekonomiska politiken ska nås. avvägningar och prioriteringar när det före- Offentligfinansiell hållbarhet bör därför nås på kommer målkonflikter mellan finanspolitikens ett sådant sätt att det bidrar till rättvisa mellan olika mål. Ett väl fungerande budgetpolitiskt generationer och till ekonomisk effektivitet. ramverk, där överskottsmålet utgör en viktig Exempelvis skulle den nuvarande generationen del, är ett stöd för politiken när det gäller att kunna öka upplåningen och i stället tvinga göra dessa avvägningar. Därigenom är det framtida generationer att betala av skulden. Det budgetpolitiska ramverket centralt för att de skulle dock inte bidra till rättvisa mellan övergripande målen för den ekonomiska generationerna. Att överskottsmålet inte bara politiken ska kunna nås på ett sätt som ska bidra till långsiktigt hållbara offentliga säkerställer långsiktigt hållbara offentliga finanser utan också till rättvisa mellan generafinanser. Innan den ekonomiska krisen i tioner och ekonomisk effektivitet, är således början av 1990-talet fanns det inte något välgrundande motiv till överskottsmålet. motsvarande budgetpolitiskt ramverk, vilket I bedömningen av offentligfinansiell hållbarbidrog till bristande utgiftskontroll och till att het tas inte hänsyn till de samhällsekonomiska det ofta uppstod underskott i de offentliga kostnader som ett kraftigt varierande sparande finanserna. kan ha. En välavvägd finanspolitik måste därför även ta hänsyn till behovet av tillräckliga marginaler så att stora underskott kan undvikas i Överskottsmålet är ett ankare för politiken en lågkonjunktur, även vid en politik som aktivt motverkar lågkonjunkturer. I ett väl utformat budgetpolitiskt ramverk behövs ett övergripande ”ankare” för finanspolitiken i form av ett målsatt medelfristigt offentligt sparande. Ett sådant mål bidrar till att den kortsiktighet som präglade finanspolitiken under 1970- och 1980-talen, och som bidrog till 22 Detta innebär att den offentliga sektorns s.k. intertemporala en trendmässigt ökande offentlig skuldsättning, budgetrestriktion är uppfylld. Med primärt överskott avses överskott i

det offentliga sparandet, exklusive inkomst- och utgiftsräntor.

PROP. 2009/10:100

Mål om rättvisa och effektivitet talar för ett Risken för målkonflikter tidsvarierande mål för sparandet Det finns en risk för målkonflikter mellan de Motivet om att skapa rättvisa mellan genera- olika angivna motiven till överskottsmålet. Om tioner utgår från att det finansiella sparandet stor vikt läggs vid motiven rättvisa mellan tillåts variera över tiden i takt med demografin, generationerna och ekonomisk effektivitet bör detta för att upprätthålla en konstant standard i målet för den offentliga sektorns sparande skola, vård och omsorg vid givna skattesatser. tillåtas variera över tiden vid temporära demo- Att standarden i det offentliga åtagandet kan grafiska förändringar. Det kan uppstå situationer upprätthållas bidrar till rättvisa mellan då de ovan nämnda målen talar för ett negativt generationerna. Att skattesatserna inte behöver mål för det offentliga sparandet under en viss höjas bidrar samtidigt till effektivitet. Motiven period. Det är förenligt med långsiktigt hållbara till det nuvarande överskottsmålet vad avser finanser om en sådan period föregås eller efterintergenerationell rättvisa och effektivitet är med följs av en period med överskott i de offentliga andra ord konsistenta. Sett utifrån dessa motiv finanserna. Stabiliseringspolitiska motiv talar kan målet för det offentliga sparandet periodvis däremot mot ett negativt mål för sparandet. Ett tillåtas bli negativt, så länge det är säkerställt att relativt lågt mål för sparandet kan leda till de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. markanta försvagningar av de offentliga Ett överskottsmål bör endast användas för att finanserna i lågkonjunkturer, vilket kan bidra till hantera temporära demografiska problem, dvs. höjda riskpremier och mer bestående makrofrämst förändringar i födelsetalen. Den kon- ekonomiska problem. tinuerliga ökningen av medellivslängden som Det är viktigt att den valda nivån på överförväntas även i framtiden ger däremot upphov skottsmålet motiveras tydligt för att legititill en permanent förändring i demografin och miteten för målet inte ska urholkas över tiden. bör hanteras på annat sätt än genom över- Det går dock inte att lägga fast en entydig och skottsmålet. Därtill bör inte eventuella framtida invändningsfri nivå och olika motiv till ett önskemål om ökad kvalitet i välfärden hanteras överskottsmål är inte alltid förenliga med genom överskottsmålet. varandra. Det är därför viktigt att det finns en politisk förankring av den valda nivån på målet. Stabiliseringspolitiska motiv talar för ett beständigt överskottsmål Ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv kan ett Överskottsmålet bör även i fortsättningen vara 1 mer beständigt mål för det offentliga sparandet procent av BNP som inte sätts för lågt minska risken för allt för stora underskott och stigande kreditkostnader I rapporten görs bedömningen att det, under vid konjunkturnedgångar. Ett sådant mål kan ses överskådlig framtid, inte finns några starka skäl som ett offentligt ”försiktighetssparande”. Såväl att ändra nuvarande nivå på överskottsmålet. Ett svenska som internationella erfarenheter visar på upprätthållande av nuvarande mål på 1 procent betydelsen av att upprätthålla marginaler i de av BNP under de närmaste 10 åren bedöms inte offentliga finanserna för att kunna hantera sämre leda till någon större målkonflikt mellan de olika tider. Erfarenheter visar vidare att stora under- angivna motiven till överskottsmålet. Sett till skott som uppstår i samband med kraftiga målen om offentlig-finansiell hållbarhet, att konjunkturavmattningar kan leda till ett radikalt skapa rättvisa mellan generationerna och minskat förtroende för finanspolitiken, vilket i effektivitet bedöms ett överskottsmål på mellan sin tur kan bidra till försämrad kreditvärdighet, 0 och 1 procent av BNP vara rimligt under den ökande riskpremier och därmed höjda upp- närmaste tio-årsperioden. Arbetsgruppens belåningskostnader för den offentliga sektorn. En dömning är att stabiliseringspolitiska motiv talar försämrad trovärdighet för finanspolitiken i en för ett överskottsmål på 1–2 procent av BNP. lågkonjunktur, som bidrar till att hushållen ökar Nuvarande överskottsmål på 1 procent av BNP sitt sparande, kan också leda till att stabili- ligger inom ramen för dessa bedömningar och seringspolitiska åtgärder blir mindre verknings- bör därför behållas. fulla. Bedömningen är således att det för närvarande inte förefaller föreligga någon större konflikt mellan de av regeringen angivna motiven till

PROP. 2009/10:100

överskottsmålet. Det kan dock uppstå situa- med ett skuldmål eftersom offentligfinansiell tioner där de olika angivna motiven till hållbarhet ytterst tar sikte på skuldutvecklingen. överskottsmålet kan komma i konflikt med Ett skuld- eller förmögenhetsmål för finansvarandra. Vid sådana situationer är det viktigt att politiken, där tidigare avvikelser från målet alltid regeringen är tydlig med vilken vikt den tillmäter kompenseras, riskerar dock, precis på samma de olika motiven till överskottsmålet. sätt som ett överskottsmål specificerat över en viss tidsperiod, leda till stabiliseringspolitiska problem. Ytterligare ett problem med ett skuld- Hur bör överskottsmålet utformas? eller förmögenhetsmål är att skulden och förmögenheten påverkas av värdeförändringar Hur överskottsmålet ska formuleras har disku- som ligger utanför politikens kontroll. terats utifrån ett antal olika perspektiv. I rapporten dras dock slutsatsen att nuvarande formulering, dvs. att överskottsmålet ska Mål för hela den offentliga sektorn omfatta det finansiella sparandet i den offentliga sektorn som genomsnitt över en konjunktur- Att överskottsmålet omfattar hela den offentliga cykel, bör behållas. sektorn kan diskuteras utifrån att pensionssystemet styrs av fastslagna regler och att kommunerna har en betydande grad av Genomsnitt över en konjunkturcykel självstyre. Ett mål för hela den offentliga sektorn kan innebära att staten i oönskad utsträckning Att överskottsmålet gäller över en konjunktur- under lång tid måste kompensera för exempelvis cykel har kritiserats av flera bedömare som underskott i pensionssystemet. framhållit risken för att detta kan leda till I rapporten görs bedömningen att överbristande måluppfyllelse eftersom det inte finns skottsmålet även framgent bör omfatta det någon given metod att definiera en konjunk- finansiella sparandet i samtliga delar av den turcykel och att regeringen därför kan välja mot offentliga sektorn, främst på grund av den vilken period överskottsmålet ska utvärderas. osäkerhet som finns om kommunsektorns och Även om ett överskottsmål som är formulerat pensionssystemets oberoende från staten. som ett genomsnitt över en väl specificerad Bedömningen ligger också i linje med EUtidsperiod skulle vara enklare att följa upp än kommissionens och OECD:s slutsats att finansnuvarande målformulering, finns dock be- politiska regler som omfattar samtliga sektorer i tydande nackdelar i form av riskerna för en den offentliga sektorn ger bättre offentligdestabiliserande politik. Om det genomsnittliga finansiella utfall. Det är också konformt med finansiella sparandet i slutet av en fastslagen reglerna i Stabilitets- och tillväxtpakten som tar tidsperiod inte skulle nå upp till målet, skulle sikte på sparandet i hela den offentliga sektorn. finanspolitiken behöva läggas om för att nå målet. En sådan omläggning av finanspolitiken skulle kunna leda till stabiliseringspolitiska Mål för det finansiella sparandet problem om den måste göras i en lågkonjunktur. I rapporten görs därför bedömningen att Ett alternativ till nuvarande målformulering vore nuvarande formulering av överskottsmålet som att målsätta det totala sparandet (finansiellt ett genomsnitt över en konjunkturcykel bör sparande plus nettoinvesteringar i reala behållas. tillgångar). Det skulle innebära att investeringar fritt fick lånefinansieras (en sådan ordning brukar kallas för en gyllene regel). I debatten har Mål för sparandet det förts fram att ett mål för det finansiella sparandet riskerar att leda till allt för låga En förutsättning för en långsiktigt hållbar investeringar, vilket skulle tala för att målet finanspolitik är att den offentliga skulden (eller formuleras i termer av totalt sparande. förmögenheten) inte ökar trendmässigt över Det finns så här långt inte några starka tiden som andel av BNP. Det har diskuterats om empiriska belägg för att överskottsmålet har överskottsmålet bör ersättas eller kompletteras bidragit till för låga investeringar i Sverige. Det

PROP. 2009/10:100

finns däremot starka argument som talar emot läget måste beaktas när överskottsmålet att formulera överskottsmålet i termer av totalt utvärderas och storleken på ett reformutrymme sparande. En avgörande fråga är vad som ska eller besparingsbehov bedöms. betraktas som en investering och hur detta ska Den använda indikatoransatsen har kritiserats avgränsas. De svenska erfarenheterna av tidigare av bl.a. Riksrevisionen och Finanspolitiska rådet tillämpningar av ett sådant system är också utifrån den otydlighet som användandet av flera mycket negativa. Överskottsmålet bör, enligt indikatorer riskerar att innebära. De olika arbetsgruppen, därför även fortsättningsvis indikatorerna kan ibland ge olika slutsatser om formuleras i termer av finansiellt sparande. måluppfyllelsen. Riksrevisionen har därför föreslagit att regeringen i förväg ska vikta indikatorerna, alternativt exakt beräkna avvikelsen från Hur bör överskottsmålet följas upp? överskottsmålet i miljarder kronor. I rapporten framhålls att det är nödvändigt att Den bibehållna formuleringen av överskotts- använda flera indikatorer eftersom överskottsmålet är flexibel och adekvat i den mening att målet är formulerat som ett genomsnitt över en den bidrar till att hänsyn kan tas till konjunkturcykel, som inte kan definieras stabiliseringspolitiska mål. Samtidigt bör målen entydigt. Det är därför motiverat att använda även vara väldefinierade och enkla, vilket innebär flera olika indikatorer och göra en samlad att målformuleringen ska vara tydlig och bedömning av måluppfyllelsen utifrån dessa. uppföljningen enkel. Denna konflikt mellan Samtidigt kan användningen av flera indikatorer flexibilitet och trovärdighet kan hanteras genom skapa uppföljningsproblem. Att regeringen en hög grad av transparens. Det finns därför ett skulle vikta de olika indikatorerna är dock inte behov av en tydligare redovisning av de ändamålsenligt, eftersom det skulle ge sken av en offentliga finanserna, regeringens bedömning av exakthet vid utvärderingen som av flera skäl inte eventuella avvikelser från överskottsmålet och av existerar i praktiken. hur regeringen avser hantera eventuella avvikelser. Därtill krävs en förstärkt extern uppföljning av överskottsmålet. Redovisning av målavvikelser

Användningen av flera indikatorer gör det Det behövs flera indikatorer för sparandet angeläget att regeringen tydligt redovisar när den anser att målavvikelser föreligger och hur dessa För att överskottsmålet ska uppfylla sin styrande ska hanteras. En allt för mekanisk analys av funktion är det centralt att målet följs upp på ett eventuella målavvikelser riskerar emellertid att ändåmålsenligt sätt. Regeringen har använt tre leda politiken fel. Det är däremot viktigt att indikatorer för att följa upp överskottsmålet: regeringen tydligt redogör för alla de faktorer genomsnittligt finansiellt sparande från år 2000 som den tar hänsyn till när den gör den samlade (det år överskottsmålet infördes), ett sjuårigt bedömningen av måluppfyllelsen. Då kan centrerat glidande medelvärde för det finansiella externa bedömare enklare utvärdera regeringens sparandet (den s.k. sjuårsindikatorn) och politik. strukturellt sparande. En bedömd avvikelse från överskottsmålet 23 Vid tolkningen av indikatorerna är det viktigt bör inte nödvändigtvis tolkas som ett reformatt ta hänsyn till konjunkturläget. Om utrymme eller ett besparingsbehov för det exempelvis resursutnyttjandet är högt kommer kommande budgetåret. Vid en bedömning av det faktiska finansiella sparandet att överskatta hur en avvikelse från överskottsmålet ska reformutrymmet eftersom det finansiella hanteras måste regeringen också ta hänsyn till sparandet skulle vara lägre vid ett normalt konjunkturläget. Finanspolitiken ska normalt resursutnyttjande. Det betyder att konjunktur- sett inte bidra till en procyklisk politik som förstärker konjunktursvängningarna. Regeringen bör därför presentera en tydlig tankeram för hur den tar hänsyn till konjunkturläget i bedömningen av hur en avvikelse från överskottsmålet ska hanteras. En sådan tankeram bör dock inte 23 Det strukturella sparandet indikerar hur högt det offentliga sparandet skulle vara vid ett normalt resursutnyttjande.

PROP. 2009/10:100

formuleras i termer av en så kallad reaktions- sparandet. Ett problem med denna metod är 24 funktion som ger en allt för mekanisk bild av hur att den inte tar hänsyn till att olika typer av finanspolitiken bör utformas. konjunkturstörningar kan påverka t.ex. hushållens konsumtion på olika sätt. Detta problem kan till viss del hanteras om det En ny bakåtblickande indikator strukturella sparandet i stället uppskattas med en så kallad disaggregerad metod. Regeringen bör 25 Eftersom överskottsmålet inte ska tolkas som därför överväga om en disaggregerad metod för ett skuldmål bör det i första hand utvärderas att beräkna det strukturella sparandet bör med ett framåtblickande perspektiv som syftar användas som komplement till nuvarande till att bedöma reformutrymmet eller be- aggregerade metod. sparingsbehovet. Indikatorn som beskriver det genomsnittliga finansiella sparandet från 2000 och framåt bör därför inte längre användas vid Effektivare extern uppföljning utvärderingen av överskottsmålet. Användningen av denna indikator öppnar upp för att För ett väl fungerande finanspolitiskt ramverk är överskottsmålet tolkas som ett skuldmål. Om det avgörande att det finns en effektiv extern nuvarande överskottsmål ska upprätthållas minst utvärdering. Finanspolitiska rådet, Konjunkturtio år framåt i tiden förefaller det inte heller institutet, Ekonomistyrningsverket, Riksändamålsenligt att blicka tillbaka till 2000 vid revisionen och andra aktörer spelar en viktig roll utvärderingen av målet. i utvärderingen av finanspolitiken. Det kan Även om överskottsmålet i första hand ska övervägas om uppdraget för de olika myndigutvärderas framåtblickande finns det emellertid heter som i dag granskar och följer upp ett behov av en bakåtblickande analys för att finanspolitiken ska tydliggöras för att undvika kunna upptäcka eventuella systematiska fel- att viktiga aspekter av finanspolitiken förbises i aktigheter i finanspolitiken som minskar sanno- granskningen och uppföljningen. likheten för att överskottsmålet uppnås i Riksrevisionen är en myndighet under riksframtiden. dagen. När det gäller de myndigheter som lyder Mot denna bakgrund föreslås att den under regeringen skulle Ekonomistyrningsnuvarande ”2000-indikatorn” ersätts med ett 10- verket kunna ges ett tydligt mandat att följa upp årigt bakåtblickande glidande medelvärde som den statliga budgeten och utgiftstaket. således bara baseras på utfallsår. För exempelvis Konjunkturinstitutet skulle kunna ges ett tydligt 2009 skulle denna indikator visa det genom- mandat att bedöma om finanspolitiken är snittliga sparandet under 2000–2009. välavvägd givet konjunkturläget och överskottsmålet. Finanspolitiska rådet skulle kunna ges ett tydligare mandat att följa upp om Indikatorer för framåtblickande analys finanspolitiken är långsiktigt hållbar och om de medelfristiga mål som regeringen sätter upp För den framåtblickande utvärderingen av (överskottsmålet och utgiftstaket) är förenliga måluppfyllelsen och bedömningen av om det med en långsiktigt hållbar finanspolitik. föreligger ett reformutrymme eller besparingsbehov föreslås att sjuårsindikatorn samt det strukturella sparandet används. Vid tolkningen av sjuårsindikatorn bör, som sker redan i dag, hänsyn tas till det genomsnittliga konjunkturläget under den period som indikatorn avser. 24 Det strukturella sparandet beräknas med denna metod utifrån en Regeringen använder i dag en s.k. aggregerad bedömning av det totala resursutnyttjandet mätt med BNP-gapet och en metod för att beräkna det strukturella skattad budgetelasticitet som visar hur det offentliga sparandet i genomsnitt varierar när resursutnyttjandet ändras. 25 I stället för att utgå från ett aggregerat BNP-gap och en aggregerad budgetelasticitet utgår den disaggregerade metoden från gap för olika skatte- och utgiftsbaser och från en uppskattning av elasticiteter som visar hur enskilda skatter och utgifter varierar med de olika skatte- och utgiftsbaserna.

PROP. 2009/10:100

Bör överskottsmålets ställning stärkas och i i kraft den 1 januari 2010 (prop. 2009/10:5, bet. så fall hur? 2009/10:KU9, rskr. 2009/10:99).

En slutsats i rapporten är att överskottsmålet, i likhet med utgiftstaket, bör göras obligatoriskt 4.3.3 Utredning om att främja en stabil och att detta bör ske genom en ändring i kommunal verksamhet över budgetlagen. Därmed lagfästs regeringens ansvar konjunkturcykeln för att formulera mål för det finansiella sparandet på medellång sikt. Det skulle bidra till att Konjunkturutvecklingen styr i hög grad stärka överskottsmålets styrande funktion. förutsättningarna för kommuner och landsting Målets nivå bör dock inte lagfästas. eftersom verksamheten till största del finansieras När överskottsmålet infördes rådde fort- med kommunal inkomstskatt. Även vissa utfarande en viss oklarhet angående hur målet gifter är konjunkturkänsliga, t.ex. utbetalningar skulle tillämpas och vilken styrande effekt det av ekonomiskt bistånd. Eftersom kommunskulle få. Tillämpningen av målet har över tiden sektorns finanser är beroende av konjunkturen tydliggjorts. Överskottsmålet har varit av stor finns en risk för att kommuner och landsting betydelse för den relativt goda utvecklingen av genom förändringar av utgifter och skatter de offentliga finanserna under 2000-talet. Målet agerar procykliskt. Detta kan bidra till förstärkta har i dag bred politisk förankring. Mot denna konjunktursvängningar, vilket är negativt för bakgrund är det rimligt att lagfästa över- samhällsekonomins stabilitet och därmed ett skottsmålet såsom tidigare gjorts med utgifts- problem ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. taket. Detta ligger också i linje med erfarenheter Det kommunala balanskravet kan förstärka detta som visar att budgetpolitiska mål och regler som beteende eftersom kommunerna ska nå minst är lagfästa är mer verkningsfulla. balans varje enskilt år. I promemorian görs bedömningen att finans- Regeringen aviserade mot denna bakgrund i politiken i flera avseenden har blivit mer 2009 års ekonomiska vårproposition sin avsikt transparent de senaste åren. Det finns dock att se över om förändringar i balanskravet och utrymme att öka transparensen ytterligare. Ett andra aktuella redovisningsfrågor bör göras, utan inrättande av en s.k. uppförandekod för finans- att ge avkall på kommunallagens krav om god politiken skulle kunna bidra till detta. ekonomisk hushållning. Regeringen anförde Regeringen bör därför ta fram en uppförande- dessutom i budgetpropositionen för 2010 att det kod för finanspolitiken där överskottsmålets roll finns ett behov av att skapa stabilare ekonomiska tydligt framgår. Uppförandekoden kan ses som förutsättningar för kommuner och landsting ett samlingsdokument där regeringen över- över konjunkturer. gripande anger och motiverar bl.a. målen för Regeringen har beslutat om direktiv för en finans- och budgetpolitiken, ger sin syn på den utredning med uppdrag att utreda åtgärder som stabiliseringspolitiska rollfördelningen samt kan motverka att verksamheterna i kommunanger hur eventuella målkonflikter och mål- sektorn förstärker konjunkturvariationerna (dir. avvikelser principiellt avses hanteras. I dag finns 2010:29). ingen sådan sammanhållen beskrivning. Utredningen kommer bl.a. att utreda möjligheterna att ändra regelverket för den ekonomiska förvaltningen i kommuner och 4.3.2 Utgiftstaket har gjorts obligatoriskt landsting på ett sätt som förebygger att kommunernas och landstingens agerande för- Riksdagen har beslutat om ändringar i lagen stärker konjunkturvariationerna. Utredningen (1996:1059) om statsbudgeten som innebär att kommer också att utreda möjligheterna att det är obligatoriskt för regeringen att i utjämna kommunsektorns intäkter över tid budgetpropositionen dels lämna förslag till genom en kommunstabiliseringsfond (prop. utgiftstak för det tredje tillkommande budget- 2009/10:1 s. 43). En sådan fond skulle kunna året, dels redovisa sina bedömningar av ramarna utformas på ett sådant sätt att det under en för utgiftsområdena för det andra och tredje lågkonjunktur sker utbetalningar från fonden till tillkommande budgetåret. Lagändringarna trädde kommuner och landsting, oberoende av det generella statsbidraget, och att kommuner och

PROP. 2009/10:100

landsting på motsvarande sätt tillför medel till reformerad regeringsform, de erfarenheter som fonden under en högkonjunktur. En kommun- vunnits och den utveckling som skett sedan stabiliseringsfond skulle på detta sätt kunna budgetlagen trädde i kraft. Utredningen överbidra till att temporärt stödja kommunsektorn lämnade sitt betänkande En reformerad då skatteintäkterna viker till följd av en budgetlag (SOU 2010:18) den 15 mars 2010. lågkonjunktur. Samtidigt skulle den motverka Betänkandet är nu föremål för remiss. En att kommuner och landsting i goda tider ökar sammanfattning av utredningens förslag redosina kostnader över en nivå som är långsiktigt visas i fördjupningsrutan nedan. hållbar. Anpassningarna av budgetlagen till en ändrad regeringsform och de övriga ändringar av bestämmelserna i lagen som det kan finnas skäl att 4.3.4 Ett finanspolitiskt råd har inrättats göra bör träda i kraft samtidigt som ändringarna i regeringsformen, dvs. den 1 januari 2011. Som ett led i arbetet med att öka transparensen i Regeringen avser därför att återkomma till riksfinanspolitiken och förbättra möjligheten till dagen med förslag till ändringar i budgetlagen extern uppföljning och utvärdering inrättade tidigt under hösten 2010. regeringen 2007 ett särskilt finanspolitiskt råd. Rådet ska, med utgångspunkt i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen: Sammanfattning ur betänkandet En

reformerad budgetlag (SOU 2010:18)

- Följa upp om de grundläggande målen för finanspolitiken nås samt hur finans-

Bakgrund

politikens inriktning förhåller sig till dessa mål och till konjunkturutvecklingen, Lagen om statsbudgeten (budgetlagen) antogs av - Bedöma om utvecklingen ligger i linje med riksdagen 1996 och reglerar i första hand god långsiktigt uthållig tillväxt samt leder regeringens skyldigheter och befogenheter på till långsiktigt hållbar hög sysselsättning, finansmaktens område. Huvudsyftet med - Granska tydligheten i den ekonomiska vår- budgetlagen var att ge en sammanhållen och klar propositionen och budgetpropositionen, reglering på finansmaktens område och att särskilt med avseende på angivna grunder stärka budgetdisciplinen. Införandet av budgetför den ekonomiska politiken samt skälen lagen innebar att ett tydligt regelverk skapades för förslag till åtgärder, och på finansmakten område som på flera sätt har gett förutsättningar för ett mera effektivt - Granska och bedöma kvaliteten i lämnade beslutsfattande avseende resursfördelning och prognoser och i de modeller som ligger till styrning av den statliga verksamheten. Samgrund för prognoserna. arbetet mellan riksdagen och regeringen har förenklats på så sätt att kompetenskonflikter har Rådet består av 8 ledamöter och redovisar sin kunnat undvikas. Lagen har vidare bidragit till en utvärdering i en årligt återkommande rapport fasthet i budgetprocessen, samtidigt som den som lämnas till regeringen. Ett par veckor efter utformats så att riksdagen har haft möjlighet att att rådet presenterat sin rapport hålls en hearing i fatta särskilda beslut som avviker från huvudriksdagens finansutskott där rådets ordförande principerna. presenterar rapporten och finansministern kom- Det finns en bred politisk uppslutning kring menterar rådets synpunkter. Finansministern de värderingar i fråga om betydelsen av god och rådets ordförande svarar vid detta tillfälle budgetdisciplin och sunda statsfinanser som också på frågor från finansutskottets ledamöter. budgetlagen ger uttryck för. Lagen är nu väl etablerad i det allmänna och det politiska medvetandet.

4.3.5 Översyn av budgetlagen

Det är drygt tretton år sedan budgetlagen trädde i kraft. Det är naturligt att lagen, som när Regeringen gav i juni 2009 en särskild utredare i den infördes var helt ny, behöver ses över mot uppdrag att göra en översyn av lagen bakgrund av de erfarenheter som gjorts och de (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) förändringar som skett. mot bakgrund av det pågående arbetet med en

PROP. 2009/10:100

Budgetpolitiska mål Finansutskottet har flera gånger betonat vikten av att bruttoprincipen upprätthålls när det En viktigt steg i att strama upp budgetprocessen gäller inkomster från betungande avgifter. 26 var att det i budgetlagen infördes bestämmelser Trots detta har det kommit att bli vanligare att om ett tak för statens utgifter (utgiftstak). Sedan just sådana avgiftsinkomster specialdestineras till den 1 januari 2010 är det dessutom obligatoriskt en viss verksamhet än att de redovisas mot för regeringen att lämna förslag till riksdagen om inkomsttitel. När inkomster specialdestineras till ett utgiftstak. Utredningen har i en rapport i en verksamhet redovisas de antingen vid sidan av februari i år föreslagit att ett mål för den statens budget eller netto under anslag. Enligt offentliga sektorns finansiella sparande på utredningens mening kan det i många fall finnas medellång sikt (överskottsmålet) blir obliga- goda skäl att besluta om specialdestination av toriskt. Sammantaget innebär detta betydelse- avgiftsinkomster. För att uppnå en mera enhetlig fulla förstärkningar av det finanspolitiska ram- tillämpning och för att undvika att sådana beslut verket. fattas i syfte att kringgå utgiftstaket föreslår utredningen riktlinjer för när specialdestination En ändrad regeringsform av betungande avgifter ska kunna komma i fråga. Grundläggande bestämmelser om befogenhets- En förutsättning bör t.ex. vara att utgiftstaket fördelningen mellan riksdagen och regeringen på tekniskt justeras vid omläggningar av finansmaktens område finns i 9 kap. regerings- betungande avgifter så att det behåller den formen (RF). Budgetlagen utgör en komple- avsedda finansiella stramheten. ment till dessa bestämmelser. Regeringen har nu Ett annat avsteg från bruttoredovisning på som ett led i en övergripande översyn av budgeten som uppmärksammats i den politiska grundlagen i en proposition föreslagit vissa debatten är att regeringen och riksdagen i vissa ändringar i 9 kap. RF (prop. 2009/10:80). fall har beslutat att utgifter för vissa åtgärder ska Översynen har lett till att bestämmelserna i krediteras mot en skattskyldigs skattekonto. kapitlet delvis har fått en annan ordningsföljd. Därmed uppkommer nettobudgetering på Vissa uttryckssätt har tagits bort eller ersatts budgetens inkomstsida. Detta har tidigare föremed andra. Bestämmelserna har också delvis fått kommit i stor omfattning för främst sysselett annat innehåll än de som nu gäller. sättningsfrämjande åtgärder samt för energi- och Regeringen har föreslagit att ändringarna i RF miljöinvesteringar. Utredningen förslår därför träder i kraft den 1 januari 2011. Förslaget till att det i budgetlagen införs en ny bestämmelse ändrad RF medför behov av följdändringar i om att utgifter inte får redovisas mot budgetlagen. inkomsttitel. En sådan bestämmelse hindrar dock inte att riksdagen genom särskild lag Bruttoredovisning på budgeten beslutar att krediteringar av skattekonton ska Budgetlagens bestämmelser har utformats för att ske. Utredningen föreslår därför att riktlinjer ska utgöra en rimlig avvägning mellan fasthet i läggas fast för när finansiering av utgifter genom budgetprocessen och behovet av flexibilitet i krediteringar av skattekonto kan komma i fråga. denna. Behovet av flexibilitet tillgodoses bl.a. Regeringen bör också, enligt utredningens genom vissa bestämmelser som ger riksdagen mening, åläggas att för riksdagen varje år lämna rätt att besluta om annat än det som lagens en redovisning av skatteutgifter. huvudregler föreskriver. Erfarenheterna hittills Ytterligare ett avsteg från bruttoprincipen tyder på att den avvägning som gjorts mellan som uppmärksammats i debatten var när det dessa intressen i huvudsak har fungerat väl sedan beslutades att extra utdelningar från statliga lagen infördes. Likväl har det riktats kritik mot företag skulle tillföras ett konto i Riksgäldshur vissa bestämmelser har tillämpats. Kritiken kontoret i syfte att underlätta kapitalgäller bl.a. tillämpningen av principen om att omstruktureringar i den statliga företagssfären. inkomster och utgifter ska redovisas brutto på De medel som tillförts kontot skulle specialstatens budget, den s.k. bruttoprincipen. Avstegen har bl.a. ansetts beskära riksdagens möjlighet att utöva sin finansmakt. I första hand synes dock kritikerna ha gjort gällande att avsteg från bruttoredovisning har skett i syfte att 26 Avgifter som innebär ett ingrepp i den enskildes ekonomiska kringgå den restriktion som utgiftstaket utgör. förhållanden.

PROP. 2009/10:100

destineras för insatser i av staten hel- och regeringen i lagen ges ett bemyndigande att delägda företag. Utredningen anser att när ett av besluta om åtaganden som uppgår till högst tio staten ägt aktiebolag behöver ett kapitaltillskott procent av anvisat anslag, dock högst tio bör medel för ändamålet anvisas på ett anslag miljoner kronor. Utredningen lämnar därför ett och förslår att en ny bestämmelse införs i föreslag med en sådan innebörd. budgetlagen om detta. Riksdagen bör dock ha en Enligt budgetlagen får regeringen besluta att möjlighet att besluta om annan finansiering. sälja fast egendom om värdet av egendomen inte överstiger 50 miljoner kronor och om staten inte Anpassning till utvecklingen alls eller endast i ringa utsträckning behöver I några avseenden återspeglar inte längre egendomen och om det inte finns särskilda skäl bestämmelserna i budgetlagen den utveckling för att egendomen fortfarande ska ägas av staten. som skett i den praktiska tillämpningen. Som en Regeringen får dock besluta om försäljning till anpassning till utvecklingen behöver därför en en kommun för samhällsbyggnadsändamål. del ändringar i lagen göras. Sedan budgetlagens tillkomst har en kraftig Den nuvarande budgetlagen föreskriver t.ex. prisutveckling skett på fastighetsmarknaden. att anslagstyperna obetecknat anslag, reser- Som en anpassning till denna prisutveckling vationsanslag och ramanslag ska användas när föreslår utredningen att beloppsgränsen höjs till anslag anvisas till angivna ändamål. I praktiken är 75 miljoner kronor. Höjningen är enligt det emellertid sedan flera år endast ramanslaget utredningens mening, inte större än att som används. Som en anpassning till den praxis riksdagens intresse av insyn i de viktigare som utvecklats föreslår utredningen att försäljningsärendena ändå kan upprätthållas. Vid reservationsanslaget och det obetecknade tillämpningen av bestämmelsen om försäljning anslaget slopas. Utredningen föreslår vidare att till kommuner har det visat sig vara oklart vad villkoren för ramanslaget stramas upp bl.a. så att begreppet samhällsbyggnadsändamål innebär. möjligheten till anslagssparande begränsas till För att undanröja dessa oklarheter föreslås i högst tio procent av anvisat anslag. stället att försäljning till en kommun ska kunna Varje år inhämtar regeringen från riksdagen ske om egendomen är av väsentlig betydelse för ett bemyndigande som innebär att ett ramanslag, utvecklingen i kommunen på lång sikt. med undantag av anslag anvisade för förvaltningsändamål, får överskridas om ett riks- Bestämmelser på nya områden dagsbeslut om anslag på tilläggsbudget inte Utredningen har vidare identifierat ett antal hinner inväntas och överskridandet ryms inom områden där det nu saknas en reglering, men där utgiftstaket. Utredningen föreslår att detta det finns skäl att införa bestämmelser i bemyndigande nu tas in i lagen. budgetlagen. Vidare föreslår utredningen vissa förändringar Den nuvarande budgetlagen innehåller flera när det gäller grunderna för redovisning av bestämmelser som reglerar regeringens befogeninkomster och utgifter mot inkomsttitel och het att överlåta egendom. Däremot saknas helt anslag. Bestämmelserna ändras så att för- bestämmelser om regeringens befogenhet att valtningsutgifter ska redovisas det år som förvärva egendom. Ett behov av en sådan kostnaderna hänför sig till, och att inkomster av reglering får emellertid anses ha uppkommit när skatter och avgifter ska redovisas intäktsmässigt. det gäller förvärv av aktier och andelar i företag. Detta motsvarar i huvudsak den praxis som Enligt uttalanden från konstitutionsutskottet etablerats med stöd av riksdagens beslut. behövs alltid riksdagens medgivande för att staten ska kunna förvärva aktier eller bilda ett Förenklingar aktiebolag. Detta synsätt har tillämpats även när Även om erfarenheterna har visat att det gäller obetydliga belopp och vederlagsfria budgetlagen har bidragit till en fasthet i förvärv. Utredningen förslår nu att en ny budgetprocessen kan det finnas behov av att bestämmelse införs i lagen om att regeringen göra vissa förenklingar i regelverket. Ut- inte utan riksdagens bemyndigande får förvärva redningen har t.ex. funnit att hanteringen av små aktier eller andelar i ett företag, tillskjuta kapital beställningsbemyndiganden varit alltför admi- eller på annat sätt öka statens röst- eller nistrativt betungande. Enligt utredningens ägarandel i ett företag. Regeringens befogenhet mening skulle antalet bemyndiganden begränsas, att förvärva aktier som ett led i förvaltningen av och därmed den administrativa bördan lättas, om

PROP. 2009/10:100

egendom som tillfallit staten genom testamente Bestämmelsernas utformning eller gåva bör också läggas fast i lagen. Vid behandlingen 1996 av regeringens Staten ställer ut garantier och ger lån till andra proposition om budgetlagen tog konstitutionsrättssubjekt än staten. Garantierna och lånen utskottet upp frågan om huruvida vissa av de avser sammantagna mycket stora belopp. I föreslagna bestämmelserna borde placeras i regeringsformen och i budgetlagen finns budgetlagen eller riksdagsordningen. Konbestämmelser om regeringens befogenheter att stitutionsutskottet ansåg att vissa bestämmelser i ställa ut garantier. Såväl lånen som garantierna är den föreslagna budgetlagen påverkade formerna många gånger förknippade med inte obetydliga för riksdagens handlade och att det var olämpligt risker för förluster. Trots att riskerna för att budgetlagen innehöll bestämmelser som förluster ofta är desamma vid utlåning som då direkt riktade sig till riksdagen. Utredningen har garantier ställs ut saknas det bestämmelser om så långt det varit möjligt beaktat dessa utlåning som motsvarar bestämmelserna om synpunkter och föreslår att aktuella begarantier. Utredningen föreslår att en sådan stämmelser formuleras om så att de riktar sig till reglering införs i budgetlagen och att regeringen, och inte som tidigare till riksdagen. bestämmelserna för garantiverksamheten och för utlåningsverksamheten får ett likartat innehåll. En samlad budgetlag Utredningens förslag syftar till att utlåning och De föreslagna ändringarna är så omfattande att garantier ska få en lika noggrann budgetprövning de motiverar att en ny lag införs. Lagen om som stöd finansierade med anslag. Utredningen statsbudgeten har under lång tid kommit att i föreslår att lån där den förväntade förlusten är dagligt tal benämnas ”budgetlagen”. Utlåg ska få finansieras med lån i Riksgälds- redningen anser att den nya lagen bör införas kontoret. Vidare innebär den föreslagna och att den ges namnet budgetlag. Den nya lagen regleringen att en ränta eller avgift ska tas ut för kommer att innehålla närmare 70 paragrafer och ett lån eller en garanti som motsvarar den utredningen har därför funnit skäl att dela in förväntande kostnaden för lånet eller åtagandet. lagen i kapitel. Utredningen föreslår vidare att Riksdagen kan dock besluta att en ränta eller budgetlagen inte bara ska omfatta tidigare avgift inte ska tas ut eller att räntans storlek ska bestämmelser i lagen om statsbudgeten, utan vara en annan än den som anges i lagen. Den del också bestämmelserna i lagen (1988:1387) om av räntan eller avgiften som avser förväntad statens upplåning och skuldförvaltning. förlust bör föras till konton i Riksgäldskontoret. Den nya lagen bör träda i kraft den 1 januari De medel som tillförts kontona bör användas för 2011. att täcka konstaterade förluster vid statens garanti- och långivning. För närvarande är bestämmelserna i budgetlagen om årsredovisningen för staten kortfattade. Regeringen beslutar själv närmare om årsredovisningens innehåll, vilka verksamheter den ska omfatta och hur resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsanalysen ska ställas upp. Riksrevisionen har flera gånger påtalat att den anser det olämpligt att regeringen på detta sätt själv kan besluta om hur den egna redovisningen till riksdagen ska utformas. Utredningen föreslår därför att vissa grundläggande bestämmelser införs i budgetlagen om innehållet i årsredovisningen för staten.

5 Uppföljning av sysselsättningspolitiken

PROP. 2009/10:100

5 Uppföljning av sysselsättningspolitiken

Sammanfattning 5.1 Högre sysselsättning leder till ökad välfärd

• Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift Den ekonomiska politiken ska bidra till en så är att öka den sysselsättningsnivå som är hög välfärd som möjligt, samtidigt som välfärden förenlig med stabil inflation och ekonomisk ska komma alla till del. Sysselsättningspolitiken balans i övrigt, dvs. det är den varaktiga är en del av den ekonomiska politiken. Den sysselsättningen som ska öka. bidrar till högre välfärd genom åtgärder som leder till att människors kunskaper, kompetens • Läget på arbetsmarknaden är allvarligt, men och vilja att arbeta tas tillvara på bästa sätt. det finns nu tydliga tecken på att krisen Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift är varken blir lika djup eller långvarig som att öka den sysselsättningsnivå som är förenlig bedömdes i budgetpropositionen för 2010. med stabil inflation och ekonomisk balans i Regeringen bedömer att sysselsättningen övrigt, dvs. det är den varaktiga sysselsättningen börjar öka igen under 2010, samtidigt som som ska öka. Något förenklat finns det två överarbetslösheten börjar falla. Vändningen gripande skäl till varför sysselsättningspolitiken kommer således ungefär ett år tidigare än kan bidra till högre välfärd för alla: den undervad som tidigare bedömdes. lättar finansieringen av den offentliga sektorn

• Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift och den minskar utanförskapet.

under lågkonjunkturen är att motverka att krisen får långvariga effekter på arbets- Den offentliga sektorns finansiering kräver en hög marknaden. Den långsiktiga sysselsätt- sysselsättningsnivå ningspolitiken har därför kompletterats med En generös och offentligt finansierad välfärd i huvudsak tillfälliga åtgärder som stimulerar kräver att en stor andel av befolkningen arbetar, efterfrågan, dämpar sysselsättningsfallet och eftersom förvärvsarbete är den viktigaste skattemotverkar en varaktigt hög arbetslöshet. basen i ekonomin. 27 När fler arbetar frigörs • Regeringen bedömer att det inte finns något dessutom resurser i den offentliga sektorn efterbehov av ytterligare stora stabili- som utgifterna för bl.a. arbetslöshetsersättning seringsåtgärder. Det är dock motiverat med och ekonomiskt bistånd (socialbidrag) minskar. vissa insatser för att underbygga åter- Detta skapar i sin tur utrymme för att förbättra hämtningen och fånga upp dem som står kvaliteten i exempelvis skolan eller äldrelängst från arbetsmarknaden. • Regeringen bedömer att den hittills förda sysselsättningspolitiken är ändamålsenlig. Politikens inriktning ligger därmed fast. 27 Det är det totala antalet arbetade timmar som är av betydelse för finansieringen av den offentliga sektorn. Det totala antalet timmar kan öka dels genom att fler personer arbetar, dels genom att de som redan har ett jobb arbetar fler timmar.

PROP. 2009/10:100

omsorgen och bidrar till att skatteuttaget kan varaktigt högre sysselsättning genom ett minskat minskas. utanförskap leder därför till ökad välfärd. Eftersom alla i samhället drar nytta av de tjänster som den offentliga sektorn tillhanda- Ett ramverk för sysselsättningspolitiken håller, så som rättsväsende, infrastruktur, barn- Det finns många vägar att gå för att varaktigt öka omsorg, utbildning och olika försäkringar vid sysselsättningen. För att bedöma vilka åtgärder inkomstbortfall, är det viktigt att så många som som är prioriterade eller rimliga att vidta är det möjligt arbetar och därmed bidrar till finansie- viktigt att ha ett väl underbyggt beslutsunderlag. ringen av dessa tjänster. När fler bidrar till för- Regeringen måste ha kunskap om vilka de sörjningen upprätthålls också viljan hos med- väsentliga problemen på arbetsmarknaden är borgarna att bidra till den gemensamma sektorns som bidrar till att hålla ner den varaktiga finansiering. sysselsättningen. Dessutom behövs information Argumentet att många ska bidra till finansie- om vilka åtgärder som kan antas lösa problemen ringen av den offentliga välfärden ska inte tolkas på bästa sätt. Därtill är det viktigt att veta som att andra aktiviteter än arbete är utan värde huruvida de åtgärder som regeringen har genomför individen eller samhället i stort. Två uppen- fört är framgångsrika eller om politikens bara exempel är utbildning och att ta hand om inriktning behöver läggas om. barn. Även om de allra flesta människor värderar Regeringen anser att prioriteringar inom offentlig välfärd positivt, värderar de också möj- sysselsättningspolitiken ska bygga på en grundlig ligheterna att kunna anpassa hur mycket de vill analys av dessa frågeställningar. Därför har arbeta beroende på vilken fas i livet de befinner regeringen utvecklat ett ramverk för sysselsättsig i. Men ju större omfattning på den offentliga ningspolitiken som syftar till att politiken på ett välfärden som efterfrågas, desto större blir också så effektivt sätt som möjligt ska bidra till varakkraven på att delta i arbetslivet. tigt högre sysselsättning och därmed högre väl- Dessutom kommer den demografiska utveck- färd. Centrala delar i arbetet med ramverket är lingen med en större andel äldre att medföra en att diskutera målen för sysselsättningspolitiken ökad belastning på de offentliga finanserna, bl.a. och att skapa indikatorer som tidigt identifierar genom att kostnaderna för äldreomsorg och väsentliga problem på arbetsmarknaden och som sjukvård ökar. För att nivån på den offentligt kan användas för att följa upp om politiken har finansierade välfärden ska kunna upprätthållas avsedd effekt. utan höjd skatt på arbetsinkomster (eller andra skatter) är det därför nödvändigt att det totala Regeringens prioriteringar antalet arbetade timmar ökar. 28 Regeringen bedömer att en politik för en varaktigt högre sysselsättning kräver ett brett åt- Utanförskapet är det andra viktiga skälet gärdsprogram som minskar såväl arbetslösheten Det omfattande utanförskapet indikerar att som sjukfrånvaron och som ökar arbetskraftsbetydligt fler än de som räknas som arbetslösa deltagandet. Det är också nödvändigt med åtgärkan ha arbetsmarknadsrelaterade problem. der som speciellt ökar sysselsättningen bland Utanförskapet är kostsamt för samhället, efter- unga, äldre, utrikes födda, personer med funksom värdefull produktion och skatteintäkter går tionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförlorade när arbetskraften inte tas i anspråk. För förmåga och personer med kort utbildning. de personer som drabbas tillkommer kostnader i Regeringens långsiktiga sysselsättningspolitik form av risk för ohälsa, brist på gemenskap och fokuserar på åtgärder som stärker utbudet av den stress som kan vara förknippad med att arbetskraft. Erfarenheterna visar att det är sakna ett arbete. Att försörja sig själv skapar utbudet av arbetskraft som på sikt bestämmer också ökade möjligheter för enskilda och famil- sysselsättningen. Men det är också viktigt att jer att bestämma över den egna vardagen. En komplettera åtgärder som stärker utbudet med åtgärder som ökar efterfrågan på personer med en svag förankring på arbetsmarknaden. Regeringens krisstrategi är att värna jobben genom åtgärder som både dämpar fallet i sysselsättning och motverkar att arbetslösheten biter 28 Sambandet mellan utvecklingen på arbetsmarknaden och hållbarheten i sig fast på höga nivåer. de offentliga finanserna diskuteras närmare i avsnitt 12.

PROP. 2009/10:100

En uppföljning av sysselsättningspolitiken Arbetskraftsdeltagandet ökade samtidigt som Sysselsättningsramverket används i detta avsnitt sysselsättningen och andelen personer i arbete för att följa upp regeringens sysselsättnings- steg kraftigt (se diagram 5.1). Ökningen av politik. Utvecklingen på arbetsmarknaden redo- andelen personer i arbete berodde till stor del på visas i avsnitt 5.2. I avsnitt 5.3 beskrivs de att sjukfrånvaron minskade kraftigt, främst strategier regeringen valt för att öka den bland kvinnor (se diagram 5.2). Även 30 varaktiga sysselsättningen och för att motverka arbetslösheten minskade mellan 2006 och 2008, den ekonomiska krisens negativa effekter på den från 7,1 procent till 6,2 procent i årsgenomsnitt. varaktiga sysselsättningen. I avsnittet beskrivs Den gynnsamma utvecklingen berodde till en del även hur arbetsmarknadspolitiska program ska på det goda konjunkturläget och till en del på anpassas när arbetsmarknaden börjar återhämta regeringens politik. sig från krisen. I avsnitt 5.4 presenteras indikatorer som beskriver om de åtgärder

Diagram 5.1 Arbetskraft, sysselsättning och personer i arbete, 16 − 64 år

regeringen hittills vidtagit faktiskt bidrar till Procent av befolkningen varaktigt högre sysselsättning. I avsnitt 5.5 85 redogörs för de åtgärder regeringen aviserar i denna proposition. I avsnitt 5.6 redovisas hur 80 arbetet med att varaktigt öka sysselsättningen 75 kan fortsätta. I ett appendix till detta avsnitt redovisas regeringens slutsatser gällande målen 70 Andel i arbetskraften för sysselsättningspolitiken samt de satsningar Sysselsättningsgrad 65 på arbetsmarknadsstatistiken som regeringen

Andel i arbete

gjort. 60

55 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde.

5.2 Utvecklingen på arbetsmarknaden

Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet.

Diagram 5.2 Sjukfrånvarande, 16–64 år

I detta avsnitt fokuseras på utvecklingen på Procent av sysselsatta arbetsmarknaden sedan den djupa lågkonjunk- 6 turen inleddes i slutet av 2008. Avsnitt 5.2.1 5 inleder med en analys av de konsekvenser som den ekonomiska krisen haft på aggregerad nivå. I 4 avsnittet diskuteras konsekvenserna av långvarigt 3 hög arbetslöshet och hur krisen har drabbat olika yrkesgrupper och regioner. I avsnitt 5.2.2 analy- 2

Kvinnor

seras hur krisen har påverkat grupper med en 1 Total svag förankring på arbetsmarknaden och i avsnitt Män 0 5.2.3 analyseras hur arbetskraftsefterfrågan har 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 förändrats. Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde. Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet.

5.2.1 Allvarligt läge på arbetsmarknaden

Under hösten 2008 ändrades förutsättningarna

men en vändning i sikte

på arbetsmarknaden dramatiskt. Den internationella ekonomiska krisen spred sig snabbt över Från 2006 till och med andra kvartalet 2008 utvärlden och slog hårt mot den svenska ekonovecklades arbetsmarknaden mycket positivt. 29

används i vissa diagram är att det saknas längre tidsserier för åldersgruppen 15–74 år. 30 Kvinnor har under lång tid haft högre sjukfrånvaro än män. Sjukfrånvaron bland kvinnor har dessutom varierat mer än bland män. 29 Om inget annat anges avser statistiken Statistiska centralbyråns Både ökningen av sjukfrånvaron under slutet av 1990-talet och arbetskraftsundersökningar (AKU) för åldersgruppen 15–74 år enligt minskningen av sjukfrånvaron sedan 2003 har varit större bland kvinnor internationell definition. Anledningen till att åldersgruppen 16–64 år än bland män.

PROP. 2009/10:100

min. Detta tog sig uttryck i ett stort fall i efter- Det finns nu tydliga indikationer på att frågan och en kraftigt minskad produktion i arbetsmarknaden är på väg att stabiliseras, om än många branscher, särskilt inom exportindustrin. på en svag nivå. Sysselsättningen har inte fallit Återverkningarna på arbetsmarknaden visade sig under de senaste månaderna och arbetslösheten snabbt. Diagram 5.3 visar att antalet varsel om har ökat i allt långsammare takt. Bedömningen är uppsägning ökade mycket snabbt under hösten att krisen varken blir lika djup eller lika långvarig 2008 och låg kvar på relativt höga nivåer under som bedömdes i budgetpropositionen för 2010 nästan hela 2009. Ökningen av antalet varsel var (se vidare avsnitt 3). Sysselsättningen väntas fullt jämförbar med situationen under 1990-tals- vända uppåt och arbetslösheten nedåt redan krisen. Detta var en av flera indikatorer som under loppet av 2010, ungefär ett år tidigare än tydde på att krisen skulle bli djup och långvarig vad som tidigare beräknats. Situationen på samt att arbetslösheten skulle stiga till nivåer arbetsmarknaden är dock fortsatt allvarlig och liknande de på 1990-talet. bedöms förbli det under flera år framöver.

Diagram 5.3 Varsel och arbetslöshet, 15–74 år

Tusental Procent av arbetskraften

Fortsatt risk för långa arbetslöshetstider

24 14

Varsel (vänster skala)

20 Arbetslöshet (höger skala) 12 En viktig erfarenhet från andra länder och från 16 10 1990-talets djupa ekonomiska kris i Sverige är att 8 det kan ta lång tid för arbetslösheten att sjunka 12 6 tillbaka efter en uppgång. Hög arbetslöshet riskerar således att bita sig fast på höga nivåer 8 4 4 2 under lång tid, s.k. persistens. Diagram 5.3 visar 0 0 att arbetslösheten inte har återgått till de nivåer 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 som gällde före krisen på 1990-talet. Anm.: Säsongrensade data. Brott i jämförbarheten kv2 1993 och kv1 2001 vad gäller arbetslöshet. Det var först i slutet av 1990-talet som arbets- Källor: Arbetsförmedlingen, Konjunkturinstitutet och Statistiska centralbyrån. lösheten på allvar började minska efter krisen i början av decenniet (se diagram 5.3). En Arbetsmarknaden utvecklades dock betydligt bidragande orsak till att arbetslösheten sjönk var bättre under hösten 2009 än vad som befarades i dock att många personer som upplevde sig själva budgetpropositionen för 2010. Antalet varsel som arbetslösa deltog i arbetsmarknadspolitiska sjönk snabbt tillbaka till mer normala nivåer. År program eller utbildningssatsningar och därmed 2009 minskade sysselsättningen med 2,1 procent inte alltid räknades som arbetslösa. Dessutom 32 i årsgenomsnitt i stället för väntade 2,6 procent ökade sjukskrivningarna i slutet av 1990-talet till och arbetslösheten blev 8,3 procent i stället för historiskt höga nivåer samtidigt som antalet perväntade 8,8 procent. En faktor som bidragit till soner med sjuk- och aktivitetsersättning fortdetta är att sysselsättningen i flera tjänste- satte att öka successivt. Detta höll också tillbaka branscher varit oväntat hög och t.o.m. ökat inom arbetslösheten. t.ex. den del av näringslivet som producerar Ytterligare en erfarenhet från 1990-talskrisen hushållstjänster. Krisen tycks således inte ha är att inskrivningstiderna, dvs. den samman- 31 spridit sig till tjänstesektorerna i samma hängande tiden som en person är arbetslös eller utsträckning som ofta varit fallet historiskt och deltar i program vid Arbetsförmedlingen, som befarades i budgetpropositionen för 2010. kontinuerligt blev allt längre. Runt 2000 var den På grund av minskad sjukfrånvaro har dessutom andelen i arbete under lågkonjunkturen inte minskat lika mycket som sysselsättningen.

32 Huruvida deltagare i arbetsmarknadspolitiska program eller heltidsstuderande räknas som arbetslösa beror i SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU) på om de sökt arbete eller inte. Eftersom 31 Hushållstjänster inkluderar utbildning, omsorg, hälso- och sjukvård sökaktiviteten ofta minskar under den tid personerna deltar i program samt samhälleliga och personliga tjänster. Att sysselsättningen har ökat eller i en utbildning finns en risk att de inte räknas som arbetslösa i AKU, inom hushållstjänsterna beror bl.a. på att kommunalt finansierade tjänster trots att dessa personer i många fall upplever sig själva som arbetslösa och blivit privat producerade, men även skattereduktionen för hushålls- gärna skulle vilja ha ett jobb. Forskningen visar på relativt stora s.k. tjänster kan ha påverkat sysselsättningen inom hushållstjänster positivt. inlåsningseffekter av detta slag under 1990-talet.

PROP. 2009/10:100

genomsnittliga tiden drygt två år. Den höga redan börjat minska och kom aldrig upp till arbetslösheten under 1990-talskrisen medförde 1990-talets nivåer. således att många människor förlorade kontakten med arbetsmarknaden.

Diagram 5.5 Nyinskrivna arbetslösa vid Arbetsförmedlingen per månad

Arbetslöshetstiderna förlängs vanligtvis i en Tusental lågkonjunktur och den nuvarande lågkonjunktu- 60 ren är inget undantag. Diagram 5.4 visar antalet Total arbetslösa och deltagare i program med aktivi- 50 Män

Kvinnor

tetsstöd fördelat på inskrivningstid, dvs. den 40 sammanhängande tiden i arbetslöshet och program med aktivitetsstöd, vid Arbetsförmed- 30 lingen. Antalet arbetslösa med relativt korta (1– 20 419 dagar) respektive långa (420–730 dagar) in- 33 skrivningstider minskade förhållandevis kraftigt 10 under den senaste konjunkturuppgången, men 0 har sedan andra halvåret 2008 ökat påtagligt. 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 Antalet arbetslösa med inskrivningstider på mer Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde. Källa: Arbetsförmedlingen. än två år (mer än 730 dagar) började öka redan i slutet av 2007. Diagram 5.6 visar andelen arbetslösa som fått Diagram 5.4 Antalet kvarstående arbetslösa och deltagare i osubventionerat arbete fördelat på inskrivnings-

program med aktivitetsstöd per månad fördelat på inskriv-

tid i arbetslöshet och program med aktivitets-

ningstid

stöd vid Arbetsförmedlingen. Av diagrammet 34 Tusental framgår att skillnaderna avseende sannolikheten 350 att få arbete, de s.k. jobbchanserna, är stora mellan grupper med olika inskrivningstider. 300 250 Fram till den senaste högkonjunkturen var jobb- 200 chanserna för personer med relativt korta in- 1-419 dagar skrivningstider (1–419 dagar) ungefär dubbelt så 150 höga som för dem med långa (420–730 dagar)

420-730 dagar

100 > 730 dagar inskrivningstider och närmare fyra gånger så höga som för personer som varit inskrivna i mer 50 0 än två år (mer än 730 dagar). Jobbchanserna 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 ökade tydligt för samtliga grupper under andra Anm.: Säsongrensade data. Källa: Arbetsförmedlingen. halvan av 2006, men för personer med långa och mycket långa inskrivningstider började jobbchanserna att minska redan runt årsskiftet Att arbetslöshetstiderna förlängs i en lågkon- 2006/07. För gruppen med relativt korta injunktur beror dels på att fler blir arbetslösa, dels skrivningstider fortsatte jobbchanserna emellerpå att färre lämnar arbetslösheten. Diagram 5.5 tid att vara relativt höga under större delen av visar att antalet nyinskrivna arbetslösa vid 2008. Jobbchanserna har minskat för samtliga Arbetsförmedlingen steg kraftigt under slutet av grupper under nuvarande lågkonjunktur, men 2008 och början av 2009. Antalet nyinskrivna minskningen har under de senaste månaderna arbetslösa ökade mer bland män än bland planat ut. Jobbchanserna för personer med långa kvinnor, vilket inte är förvånande eftersom och mycket långa inskrivningstider har minskat exportindustrin drabbats särskilt hårt under procentuellt mer än för personer med relativt krisen. Antalet nyinskrivna arbetslösa har dock

34 Diagram 5.6 beskriver antalet personer som fått ett osubventionerat 33 Avgränsningen 419 dagar är vald då 420 dagar (eller 14 månader) arbete (exkl. nystartsjobb) aktuell månad som andel av antalet kvarmotsvarar en obruten ersättningsperiod från arbetslöshetsersättningen stående arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd närmast som är 300 ersättningsdagar. föregående månad.

PROP. 2009/10:100

korta inskrivningstider, även om skillnaderna i kraftigt. Detta framgår av diagram 5.7, som visar viss mån minskat under det senaste halvåret. den procentuella förändringen av antalet långtidsinskrivna arbetslösa vid Arbetsför- 35 medlingen per tusen invånare i respektive län

Diagram 5.6 Utflöde till osubventionerat arbete per månad, fördelat på inskrivningstid i arbetslöshet och i program med

mellan fjärde kvartalet 2008 och fjärde kvartalet

aktivitetsstöd

Procent 2009. Diagram 5.7 visar att ökningen av andelen 18 långtidsinskrivna arbetslösa varierar kraftigt 16 1-419 dagar mellan olika län. Till exempel ökade antalet

420-730 dagar

14 långtidsinskrivna arbetslösa per tusen invånare

> 730 dagar

12 med drygt 70 procent i Jönköpings län jämfört med ca 30 procent i Gotlands, Östergötlands 10 och Örebro län. 8 6 4

Diagram 5.7 Antalet långtidsinskrivna arbetslösa per 1 000

2 invånare och län, procentuell förändring mellan 4:e kvarta- 0 let 2008 och 4:e kvartalet 2009

50 Skillnaderna i jobbchanser kan bl.a. förklaras av 40 att de som skrivs in vid Arbetsförmedlingen har 30 olika förutsättningar att få ett jobberbjudande, 20 och att det är de med små möjligheter att få ett 10 arbete som kommer att utgöra en allt större 0 andel av de grupper som har långa inskrivningsg g a n ng and and na and and and ten tte bro nd öpi ar sal lland ot tland tla land ekinge al Skåne rrl Öre tider. nk onober anl Dal rml Kalmar Upp Ha erb rrbo m Got Bl manl rm Vä no ockholm Jä rgö Jö Kr Gävlebor er St No te de ra Göt En ytterligare förklaring som ger upphov till Väst Väst Ös Sö Väst Väst samma mönster är att möjligheterna att få ett Källor: Arbetsförmedlingen och Statistiska centralbyrån. arbete minskar med tiden som arbetslös, bl.a. till följd av att individen kan förlora sin motivation Det är även stor skillnad på hur hårt lågatt söka arbete, sin kompetens eller sitt yrkes- konjunkturen har slagit mot olika branscher och kunnande. Det kan också vara så att arbetsgivare yrken. Industrin har drabbats hårdast av den glotror att personer som varit arbetslösa länge är bala lågkonjunkturen. Under 2009 minskade mindre kompetenta än personer med kortare antalet sysselsatta inom industrin med ca arbetslöshetstider, trots i övrigt likvärdig 110 000 personer. Däremot ökade sysselkompetens. sättningen i vissa tjänstebranscher under 2009. Analysen i detta avsnitt visar att personer med En konsekvens av att krisen slagit hårdare i relativt långa arbetslöshetstider har fått särskilt vissa regioner och mot vissa yrken är att svårt att få ett arbete. En fortsatt viktig uppgift obalanser på arbetsmarknaden kan byggas upp för politiken de närmaste åren är således att eller förstärkas. Detta medför att det på vissa motverka att fler korttidsarbetslösa blir långtids- delar av arbetsmarknaden kommer att bli ett arbetslösa och att stärka möjligheten för perso- stort antal arbetssökande per ledigt jobb. ner med långa arbetslöshetstider att få arbete. Ökningen av långtidsarbetslösheten indikerar att den konjunkturellt höga arbetslösheten i vissa regioner eller yrken kan bita sig fast på höga Regionala och yrkesmässiga obalanser riskerar att nivåer, särskilt om den geografiska och yrkeskvarstå mässiga rörligheten är låg. En viktig uppgift för

Tidigt i denna lågkonjunktur drabbades vissa regioner, branscher och yrken hårdare än andra. Vissa regioner fick ett stort inflöde till arbetslös- 35 Avser inskrivna vid Arbetsförmedlingen med en sammanhängande het och nu, i ett senare skede, har långtidsarbetsinskrivningstid i arbetslöshet eller i program med aktivitetsstöd på minst lösheten i många av de drabbade regionerna ökat 420 dagar.

PROP. 2009/10:100

politiken är således att stärka den geografiska Det relativt höga arbetskraftsdeltagandet (se och yrkesmässiga rörligheten i syfte att mot- diagram 5.1) under lågkonjunkturen är således verka en sådan utveckling. en bidragande orsak till varför arbetslösheten stigit kraftigt sedan lågkonjunkturen inleddes i slutet av 2008 (se diagram 5.3). Detta är viktigt Men arbetskraftsdeltagandet är fortfarande högt att beakta vid en analys av arbetslöshetens utveckling eftersom det annars är lätt att dra fel- Att krisen medfört längre arbetslöshetstider är aktiga slutsatser kring utvecklingen på arbetsett stort problem, men ett ännu större problem marknaden och behovet av stabiliseringsär om individer i arbetsför ålder lämnar arbets- åtgärder. En ökande arbetslöshet på grund av ett kraften permanent. Arbetskraftsdeltagandet har ökande arbetskraftsdeltagande är positivt efterfallit under krisen, men fallet har avstannat under som det på sikt leder till högre sysselsättning. de senaste månaderna (se diagram 5.1), till Erfarenheten visar nämligen att arbetslösa hittar skillnad från under 1990-talskrisen då jobb i snabbare takt än personer utanför arbetsarbetskraftsdeltagandet föll under tre år. kraften. Arbetskraftsdeltagandet är fortfarande över 70 En ökad arbetslöshet på grund av minskad procent bland 15–74-åringar och bland 65–74- sysselsättning är däremot bekymmersam efteråringar har arbetskraftsdeltagandet dessutom som det ökar risken för att arbetslösheten fastökat kontinuerligt sedan 2006. nar på höga nivåer. Diagram 5.9 visar att syssel- Andelen av befolkningen utanför arbetskraf- sättningsfallet varit kraftigt sedan krisen inleddes ten som studerar har ökat de senaste två åren (se och att det varit kraftigare bland män än bland diagram 5.8). Delvis beror detta på att färre stu- kvinnor. derande har extrajobb och därmed inte räknas som sysselsatta, delvis beror det på att fler väljer

Diagram 5.9 Antalet sysselsatta, 16–64 år

att studera när sannolikheten att få ett jobb har Tusental minskat. 2 800 4 800

Män

Att fler studerar är positivt, eftersom utbild- Kvinnor 2 600 4 500 ning höjer individens anställningsbarhet och

Total (höger skala)

ökar sannolikheten att få ett jobb. Det är också 2 400 4 200 önskvärt att fler utbildar sig under lågkonjunkturen eftersom alternativet för många är arbets- 2 200 3 900 löshet. Däremot är det viktigt att politiken inte 2 000 3 600 bidrar till att låsa in personer i utbildning när konjunkturen vänder. Av diagram 5.8 framgår 1 800 3 300 också att andelen sjuka utanför arbetskraften har 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 minskat trots krisen. Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde. Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet.

Diagram 5.8 Huvudsaklig verksamhet för personer utanför arbetskraften, 16–64 år

I säsongrensade termer minskade antalet syssel- Procent av befolkningen satta i åldersgruppen 15–74 år med 130 000 per- 12 soner från andra kvartalet 2008 till och med 10 fjärde kvartalet 2009. Sett över en något längre Studerande tid har antalet sysselsatta däremot ökat. I 8 åldersgruppen 15–74 år var nästan 70 000 fler

Sjuka Övriga

6 Pensionärer sysselsatta 2009 än 2006 i årsgenomsnitt. Detta är anmärkningsvärt med tanke på att Sverige och 4 många andra länder haft en av de värsta kriserna 2 sedan 1930-talet. För att nå målet om en varaktigt högre syssel- 0 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 sättning är det viktigt att upprätthålla arbetskraftsdeltagandet. Det är därför en betydelsefull Anm.: Säsongrensade data. Källa: Statistiska centralbyrån. uppgift för politiken att följa utvecklingen av

PROP. 2009/10:100

grupperna utanför arbetskraften och motverka förklaras även av brister i utbildningssystemet att individer lämnar arbetskraften permanent. som medför att alltför många unga lämnar gymnasieskolan utan slutbetyg. Dessutom har de stora ungdomskullarna på senare år ökat 5.2.2 Hur ser utvecklingen ut för grupper konkurrensen om utbildningsplatser och lediga med svag förankring på jobb och försvårat ungdomarnas etablering på arbetsmarknaden? arbetsmarknaden ytterligare. Äldre i Sverige har en internationellt sett hög Erfarenheten visar att vissa grupper, så som sysselsättningsgrad. Det beror främst på den unga, äldre, utrikes födda, personer med relativt höga sysselsättningsgraden bland äldre funktionsnedsättning som medför nedsatt kvinnor. Sysselsättningsgraden bland äldre arbetsförmåga och personer med en utbildning minskar dock snabbt med stigande ålder därför på högst förgymnasial nivå, har en relativt svag att äldre tenderar att lämna arbetskraften med förankring på arbetsmarknaden. De drabbas avtalspension eller sjuk- och aktivitetsersättning. hårdare än andra grupper när förutsättningarna Arbetslösheten bland äldre är låg, men de som på arbetsmarknaden försämras och därför är det drabbas riskerar långa tider i arbetslöshet. särskilt angeläget att följa arbetsmarknads- Erfarenheterna från 1990-talskrisen visar att jämutvecklingen för dessa grupper. Dessutom är det fört med yngre personer fick äldre personer som viktigt att varaktigt öka sysselsättningsgraden i blev arbetslösa en betydligt svagare förankring grupper med svag förankring på arbets- på arbetsmarknaden under en lång tid och många marknaden för att säkerställa hållbarheten i de lämnade till slut arbetsmarknaden. Förklaringar offentliga finanserna (se avsnitt 12). till äldres relativt svaga ställning på arbetsmarknaden går bl.a. att finna i anställningskostnaderna för äldre, arbetsgivarnas attityder Varför har vissa grupper mot äldre arbetskraft, avtalspensionssystemets arbetsmarknadsrelaterade problem? utformning och normerna för utträdet från arbetslivet. Unga och utrikes födda som varit kort tid i Att personer med relativt kort utbildning har Sverige har ofta arbetsmarknadsrelaterade pro- problem på arbetsmarknaden beror bl.a. på att blem därför att de håller på att etablera sig på personer med längre utbildning i viss mån konarbetsmarknaden. Under denna fas kan det vara kurrerar om samma jobb samt att den relativa svårt för arbetsgivare att bedöma deras efterfrågan på personer med kort utbildning kompetens eftersom de har relativt begränsad tenderar att minska över tid. I denna grupp finns arbetslivserfarenhet och få referenser från många unga som har lämnat gymnasieskolan tidigare arbetsgivare. Detta kombinerat med utan slutbetyg. relativt höga ingångslöner, och därmed höga Samtliga ovan nämnda grupper har en bekostnader för att anställa, kan leda till att tydligt sämre arbetsmarknadssituation än befolkarbetsgivare är tveksamma till att rekrytera ningen i arbetsför ålder som helhet. Det finns personer från dessa grupper. En kompletterande dock stora skillnader inom varje grupp. Detta förklaring är att arbetsrättslagstiftningen om- gäller inte minst för utrikes födda, där fördelar arbetslösheten mellan olika grupper och situationen kan vara mycket olika bl.a. beroende att särskilt unga, men sannolikt även utrikes på födelseland, hur länge personen har varit i födda som varit kort tid i Sverige, kan drabbas i Sverige, språkkunskaper och utbildningsbakdenna omfördelning. grund. Situationen förändras också över tid för Det finns flera andra förklaringar till dessa denna grupp beroende på hur invandringen ser gruppers svaga förankring på arbetsmarknaden. ut, både beträffande vilka som kommit och För utrikes födda är diskriminering, bristande orsakerna till varför de kommit till Sverige. Även språkkunskaper samt sämre tillgång till in- inom gruppen unga är skillnaderna stora, bl.a. formella nätverk genom vilka många jobb beträffande uppnådd utbildningsnivå. tillsätts försvårande omständigheter. Flera av dessa problem gäller även personer med funktionsnedsättning som står långt från arbetsmarknaden. Den höga ungdomsarbetslösheten

PROP. 2009/10:100

Fortsatt svår arbetsmarknadssituation för unga till hälften utgörs av personer som studerar på

och personer med förgymnasial utbildning heltid. Ungdomsarbetslösheten karakteriseras

vidare av huvudsakligen korta arbetslöshetstider,

Tabell 5.1 redovisar hur arbetsmarknads- dvs. det är många som blir arbetslösa men de

situationen för unga, äldre, utrikes födda och flesta hittar snabbt ett jobb. Långtidsarbets- 36 personer med högst förgymnasial utbildning lösheten är således betydligt lägre bland unga än i

förändrats mellan fjärde kvartalet 2008 och fjärde befolkningen som helhet. Till viss del är det ett

kvartalet 2009. Dessa gruppers arbetsmarknads- resultat av att unga håller på att etablera sig på

situation jämförs i tabellen med hur situationen arbetsmarknaden.

har förändrats för befolkningen i arbetsför ålder Emellertid är upprepade arbetslöshetsperioder

som helhet. Notera att en person kan ingå i flera vanligare bland ungdomar och forskningen visar

grupper, t.ex. ingår en ung utrikes född person att tidigt upplevd arbetslöshet ökar risken för en

både i gruppen unga och i gruppen utrikes födda. svag förankring på arbetsmarknaden under

många år. En grupp unga med särskilt allvarliga

Tabell 5.1 Grupper med svag förankring på arbetsmarkna-

problem på arbetsmarknaden är de som lämnat

den fördelat på arbetskraftstillhörighet, förändring mellan

utbildningssystemet utan fullständiga gymnasie-

4:e kvartalet 2008 och 4:e kvartalet 2009

Procentenheter om annat ej anges betyg. Denna grupp riskerar långa tider i

arbetslöshet. Det är också bekymmersamt att en Unga Äldre Utrikes Förgymn Befolkn. (15– (55– födda utbild- (15–74 stor grupp unga varken studerar, arbetar eller 24 år) 74 år) ning år) söker jobb.

Befolkning (%) 1,8 1,5 4,5 -3,3 1,1 Tabell 5.1 visar också att personer med högst

Arbetskrafts- -1,6 0,1 0,0 -1,5 -0,7 förgymnasial utbildning har haft en sämre deltagande arbetsmarknadsutveckling än övriga grupper.

Denna grupp har under lång tid haft det särskilt Sysselsättnings- -3,7 -0,4 -2,1 -3,1 -2,1 grad svårt på arbetsmarknaden. När tillgången på Andel i arbete av -4,3 -1,0 -2,7 -3,3 -2,9 ledig arbetskraft ökar, t.ex. genom ökad arbetsbefolkningen löshet, tenderar kraven på utbildning att öka vid Andel frånva- 2,6 1,6 1,5 1,2 1,6 rekryteringar. Arbetssökande med kort utrande av sysselbildning får därmed svårare att konkurrera om 1 satta Arbetslöshet 5,2 0,8 3,2 3,7 2,1 jobben.

Arbetsmarknadssituationen för äldre (55–74 Andel ej i ar- 1,6 -0,1 0,0 1,5 0,7 betskraften av år) har utvecklats mindre negativt än för befolk-

befolkningen ningen som helhet under den aktuella perioden.

Arbetskraftsdeltagandet bland äldre har t.o.m. 1 Avser frånvarande hela veckan i huvud- och bisyssla. Källa: Statistiska centralbyrån. ökat något. Arbetslösheten bland äldre, som var

4,8 procent fjärde kvartalet 2009, är för- Tabellen visar att arbetsmarknadssituationen för hållandevis låg, men de som drabbas riskerar att framför allt ungdomar (15–24 år) och personer fastna i långtidsarbetslöshet. Äldre som riskerar med högst förgymnasial utbildning har förarbetslöshet tenderar också att lämna arbetssämrats mer än för övriga grupper. Fjärde marknaden med avtalspension. En ökad arbetskvartalet 2009 var ungdomsarbetslösheten löshet bland äldre riskerar därmed att medföra nästan tre gånger högre än arbetslösheten i hela ett minskat arbetsutbud under flera år framöver. befolkningen (24,0 procent jämfört med Arbetslösheten har ökat mer bland utrikes 8,3 procent). De senaste månaderna har dock födda än i befolkningen som helhet. Trots att ungdomsarbetslösheten inte längre ökat. det har varit en stor befolkningsökning bland Den höga ungdomsarbetslösheten är mindre utrikes födda, har dock arbetskraftsdeltagandet allvarlig än den förefaller vara vid en första anvarit oförändrat och sysselsättningsgraden har blick eftersom ungdomsarbetslösheten nästan inte minskat mer än för befolkningen som helhet

mellan fjärde kvartalet 2008 och fjärde kvartalet

36 Det är främst personer födda utanför Europa som har stora arbets-

marknadsproblem. Det är dock inte möjligt att kvartalsvis dela upp gruppen utrikes födda efter födelseregion i AKU.

PROP. 2009/10:100

2009. Det finns dock stora skillnader inom Arbetslösa äldre och personer födda utanför gruppen utrikes födda. Europa har svårt att få arbete 37 När det gäller personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga Konjunkturnedgångar medför vanligtvis försaknas motsvarande statistik. I stället genomför längda arbetslöshetstider för grupper med rela- Statistiska centralbyrån vartannat år en tilläggs- tivt svag förankring på arbetsmarknaden och den undersökning till arbetskraftsundersökningarna här konjunkturnedgången utgör inget undantag. som riktas till personer med funktions- Detta bekräftas av diagram 5.10, som visar nedsättning (16–64 år). Den senaste under- antalet arbetslösa och deltagare i program med 38 sökningen, som avser fjärde kvartalet 2008, visar aktivitetsstöd med en inskrivningstid, dvs. den att såväl arbetskraftsdeltagande som sysselsätt- sammanhängande tiden i arbetslöshet och i proningsgrad var betydligt lägre bland personer med gram med aktivitetsstöd, vid Arbetsförfunktionsnedsättning som medför nedsatt medlingen på mer än 730 dagar (mer än två år), arbetsförmåga (55 respektive 50 procent) än som andel av befolkningen i respektive grupp. 40 bland personer utan funktionsnedsättning (81 Ökningen har varit särskilt stor bland personer respektive 77 procent). Skillnaderna har varit födda utanför Europa. Diagrammet visar också 39 relativt konstanta över tid. Även arbetslösheten, att andelen ungdomar med en inskrivningstid på enligt den äldre definitionen, var betydligt högre mer än två år fortfarande är relativt låg även om bland personer med funktionsnedsättning som den har ökat. I denna grupp finns många unga medför nedsatt arbetsförmåga än bland personer som saknar slutbetyg från gymnasiet. utan funktionsnedsättning (9,1 procent jämfört med 4,6 procent). Undersökningen ger inga

Diagram 5.10 Kvarstående arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd med en inskrivningstid på mer

indikationer på att lågkonjunkturen vid under-

än två år, per månad, fördelat på olika grupper

sökningstillfället i slutet av 2008 hade påverkat Procent av befolkningen funktionsnedsatta med nedsatt arbetsförmåga 4 mer än andra grupper. Mer aktuell data saknas 15-24 år

55-64 år

dock för denna grupp. Födda utanför Europa 3

Förgymnasialt utbildade Samtliga inskrivna

2

1

0 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 Anm.: Säsongrensade data. Källa: Arbetsförmedlingen. 37 Det finns flera tänkbara förklaringar till att vissa grupper av utrikes födda har klarat krisen relativt bra. Till exempel arbetar många utrikes De förlängda arbetslöshetstiderna för svaga födda i branscher som inte har drabbats av krisen i särskilt stor grupper är resultatet av att fler blir arbetslösa utsträckning. Sedan den 15 december 2008 finns också en ny lag som samtidigt som färre lämnar arbetslösheten. reglerar arbetskraftsinvandring. Enligt lagen är arbetskraftsinvandringen Diagram 5.11 visar andelen av befolkningen som helt styrd efter vad företagen efterfrågar för arbetskraft och mindre reglerad än tidigare. Detta kan betyda att fler nyanlända utrikes födda har är nyinskrivna och arbetslösa vid Arbetsförarbete när de kommer till Sverige. medlingen uppdelad på olika grupper. Andelen 38 Med funktionsnedsättning avses i undersökningen att personen har nedsatt syn eller hörsel, tal- eller röstproblem, rörelsehinder, allergi eller någon form av psykisk funktionsnedsättning. Personen kan också ha diabetes, hjärt-/lungproblem, mag-/tarmsjukdom, psoriasis, epilepsi, dyslexi eller något liknande. En person kan ha mer än en funktions- 40 Notera att en person kan ingå i flera grupper, t.ex. ingår en ung person nedsättning. De som svarade ja på frågan om de tillhörde gruppen med som är född utanför Europa både i gruppen unga och i gruppen födda funktionsnedsättning enligt ovanstående definition fick också frågan om utanför Europa. I gruppen födda utanför Europa ingår inte personer personen bedömde att funktionsnedsättningen innebar att arbets- födda i utomeuropeiska anglosaxiska länder (Förenta Staterna, Kanada, förmågan var nedsatt. Australien och Nya Zeeland) därför att arbetsmarknadssituationen för 39 SCB, Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet personer födda i dessa länder liknar mer arbetsmarknadssituationen för 2008, Information om utbildning och arbetsmarknad 2009:3. personer födda i Europa än för dem som är födda i övriga värden.

PROP. 2009/10:100

nyinskrivna arbetslösa började stiga för alla

Diagram 5.12 Utflöde till osubventionerat arbete per månad, fördelat på olika grupper, för personer inskrivna i

grupper under andra halvåret 2008, framför allt

arbetslöshet och program med aktivitetsstöd

bland ungdomar och personer födda utanför Procent

Europa. Under 2009 har ökningen av andelen 28

nyinskrivna arbetslösa av befolkningen planat ut

15-24 år

24 55-64 år för samtliga grupper, men nivån är fortfarande Födda utanför Europa

relativt hög. 20 Förgymnasialt utbildade

Samtliga inskrivna

16

Diagram 5.11 Nyinskrivna arbetslösa vid

12

Arbetsförmedlingen per månad fördelat på olika grupper

Procent av befolkningen 8

3,0 4

Samtliga inskrivna

2,5 15-24 år 0 55-64 år 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 2,0 Förgymnasialt utbildade Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde. Födda utanför Europa Källa: Arbetsförmedlingen. 1,5

1,0 Analysen i detta avsnitt indikerar att låg-

konjunkturen drabbat samtliga grupper med 0,5 svag förankring på arbetsmarknaden hårt. Unga

0,0 som saknar slutbetyg från gymnasiet riskerar

långa arbetslöshetstider. För många unga och 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde. Källor: Arbetsförmedlingen och Statistiska centralbyrån. personer med kort utbildning kan därför

utbildning vara värdefullt under lågkonjunkturen

dels för att undvika stigmatiserande arbetslöshet, Även när det gäller jobbchanser, dvs. hur stor dels för att utbildning ökar chanserna att få ett andel av de inskrivna i arbetslöshet och i proarbete. Även för samhället är det mindre gram med aktivitetsstöd som fått arbete, finns kostsamt om individerna utbildar sig under det skillnader mellan olika grupper. Av diagram lågkonjunkturen när arbetskraftsefterfrågan är 5.12 framgår att ungdomar fram till 2006 hade låg. ungefär dubbelt så stor chans att lämna Arbets- Bland äldre som riskerar arbetslöshet finns förmedlingen för ett osubventionerat arbete som stor risk att de hamnar i långtidsarbetslöshet personer med högst förgymnasial utbildning och eller lämnar arbetskraften genom t.ex. avtalspersoner födda utanför Europa. Jobbchanserna 41 pension. Det finns därför särskilda behov av att för äldre var något lägre än för övriga grupper. motverka långtidsarbetslöshet bland de äldre. Jobbchanserna började öka för samtliga grupper Utrikes födda, främst de som är födda utanför under 2006, främst bland ungdomar, för att Europa, riskerar också långa tider i arbetslöshet sedan minska kraftigt under 2008 till följd av och är dessutom överrepresenterade bland konjunkturnedgången. Minskningstakten avtog arbetssökande som är beroende av ekonomiskt dock under 2009. bistånd. Detta beror bl.a. på att utrikes födda

som varit en kort tid i Sverige i mindre utsträck-

ning än andra kvalificerar sig för arbetslöshets-

ersättning.

5.2.3 Arbetskraftsefterfrågan har bottnat

De höga varseltalen under 2009 var ett resultat

av ett kraftigt fall i arbetskraftsefterfrågan. Som

framgår av diagram 5.3 har antalet varsel minskat

från de mycket höga nivåerna i början av 2009 till 41 Diagrammet avser antalet personer som fått ett osubventionerat arbete mer normala nivåer. (exkl. nystartsjobb) aktuell månad som andel av antalet kvarstående Diagram 5.13 visar hur arbetskraftsefterfrågan arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd närmast föregående i offentlig och privat sektor förändrats sedan månad.

PROP. 2009/10:100

2001, mätt som antalet lediga jobb enligt Statis- scher, att arbetskraftsefterfrågan är fortsatt låg tiska centralbyrån. Med ett ledigt jobb avses ett men att den har bottnat. jobb där arbetsgivaren påbörjat en rekrytering utanför företaget. Antalet lediga jobb kulminerade under andra Hög sökaktivitet än viktigare när kvartalet 2007 med drygt 60 000 lediga platser. I arbetskraftsefterfrågan börjar stiga början av 2008 vände antalet lediga platser ned. Framför allt minskade antalet lediga platser i den Trots att arbetskraftsefterfrågan fortfarande är privata sektorn. låg och arbetslösheten har stigit, finns det jobb Under fjärde kvartalet 2009 fanns det i att söka. Det visar analysen ovan och det genomsnitt drygt 32 000 lediga jobb på hela ar- bekräftas också av tabell 5.2, som visar hur betsmarknaden, vilket var en minskning med många arbetslösa eller personer utanför 9 procent jämfört med motsvarande kvartal före- arbetskraften som blev sysselsatta. Av tabellen gående år. Nedgången skedde främst i den framgår att 155 000 personer som var arbetslösa offentliga sektorn. Antalet lediga jobb minskade eller utanför arbetskraften tredje kvartalet 2009 med 21 procent i denna sektor, att jämföra med blev sysselsatta fjärde kvartalet 2009, vilket är privat sektor där andelen lediga jobb minskade 10 000 fler än under motsvarande period 2008. med 6 procent. Antalet lediga jobb i den privata Detta skedde trots att konjunkturen hade sektor, där majoriteten av jobben finns, började försämrats. Jobbchansen, dvs. sannolikheten att dock öka igen under fjärde kvartalet 2009. Även gå till sysselsättning mellan två kvartal, var dock Arbetsförmedlingens statistik över lediga platser lägre fjärde kvartalet 2009 än fjärde kvartalet bekräftar att antalet nyanmälda platser har börjat 2008 eftersom antalet arbetslösa och personer öka igen, även om nivån är mycket lägre än före utanför arbetskraften var högre. 42 krisen. Av dem som blev sysselsatta fjärde kvartalet 2009 var det drygt 17 000 arbetslösa som fick fast anställning och ca 68 000 arbetslösa som fick

Diagram 5.13 Lediga jobb per kvartal fördelat på sektor

Tusental tidsbegränsad anställning. Av de personer som var utanför arbetskraften tredje kvartalet 2009 90

Privat sektor

fick knappt 12 000 fast anställning och ca 50 000 80

Offentlig sektor

tidsbegränsad anställning fjärde kvartalet 2009. 70 Totalt Av tabell 5.2 framgår också att jobbchansen är 60 större för arbetslösa än för personer utanför 50 arbetskraften. Chansen att få en tidsbegränsad 40 30 anställning är mycket större än att få en fast 20 anställning. Arbetslösas chans att få en 10 tidsbegränsad anställning minskade från ca 0 21 procent till ca 17 procent mellan fjärde kvartalet 2008 och fjärde kvartalet 2009. Jobb- 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 Anm.: Säsongrensade data. Källa: Statistiska centralbyrån. chanserna minskade något även för personer utanför arbetskraften. Trots lågkonjunkturen var det relativt många som gick från tidsbegränsad Företagens anställningsplaner, enligt Kon- till fast anställning under fjärde kvartalet 2009. junkturinstitutets barometer, indikerar att sys- Det visar att tidsbegränsade anställningar är en selsättningen kommer att vara ungefärligen viktig väg till en fast förankring på arbetsoförändrad under första kvartalet 2010. marknaden. Anställningsplanerna inom t.ex. handeln och byggindustrin är positiva, men i industrin beräknas antalet anställda fortfarande minska något under 2010. Sammantaget indikerar dessa olika mått på arbetskraftsefterfrågan, dvs. antalet varsel, lediga jobb, nyanmälda lediga platser vid Arbetsförmedlingen samt anställningsplaner i olika bran- 42 Jobbchansen avser andelen av samtliga i ett visst tillstånd föregående kvartal som blev sysselsatta under aktuellt kvartal.

PROP. 2009/10:100

Tabell 5.2 Antal personer (tusental) som blivit sysselsatta

mellan olika grupper. En indikation på detta 43

samt jobbchanser (procent) mellan 3:e och 4:e kvartalet

var att antalet personer som fick ersättning vid

2008 respektive 3:e och 4:e kvartalet 2009

arbetslöshet och sjukdom samt ekonomiskt bistånd mätt som helårsekvivalenter hade ökat Kvartal Kvartal Föränd- 4 2008 4 2009 ring trendmässigt sedan 1970-talet (se diagram Arbetslös el. ej i Antal 144,8 155,0 10,2 5.14). 44 arbetskraften → Jobbchans 6,4 6,3 -0,1 Sysselsatt

Diagram 5.14 Personer (mätt som helårsekvivalenter) som

därav Antal 14,8 17,4 2,6

får ersättning från vissa trygghetssystem

Arbetslös → Jobbchans 5,3 4,3 -1,0 Tusental Fast anställd därav Antal 58,3 68,0 9,7 1 800

Ekonomiskt bistånd

Arbetslös → Jobbchans 21,1 16,8 -4,2 1 600 Aktivitetsstöd Tidsbegr. anst. 1 400 Arbetslöshetsersättning

Sjukpenning och sjuklön

därav Antal 13,9 11,6 -2,3 1 200 Sjuk- och aktivitetsersättning Ej i arbetskraften Jobbchans 0,7 0,6 -0,1 1 000 → Fast anst. 800 därav Antal 51,0 50,1 -0,9 600 400 Ej i arbetskraften Jobbchans 2,6 2,4 -0,1 → Tidsbegr. anst. 200 Tidsbegr. anst. → Antal 77,4 53,2 -24,2 0 70 74 78 82 86 90 94 98 02 06 10 14 Fast anställd Jobbchans 10,7 8,1 -2,6 Anm.: Utfall 1970-2009, prognos 2010-2014. Anm.: Notera att i gruppen sysselsatta ingår även företagare och medhjälpande Källa: Egna beräkningar. hushållsmedlemmar. Flöden aktuellt kvartal avser flöden från föregående kvartal. Förändring i jobbchanser mellan 4:e kvartalet 2008 och 4:e kvartalet 2009 avser procentenheter. Källa: Statistiska centralbyrån. Den ekonomiska krisen i början av 1990-talet förvärrade situationen ytterligare genom att Att det finns lediga jobb även under djupa låg- många människor då slogs ut från arbetsmarkkonjunkturer innebär att det är viktigt att naden. Vid regeringsskiftet 2006, nästan 15 år upprätthålla de arbetssökandes sökaktivitet, inte efter 1990-talskrisen, hade arbetsmarknaden minst för att förebygga långtidsarbetslöshet. ännu inte återhämtat sig. Arbetslösheten hade Forskningen visar också att åtgärder som stödjer inte återgått till de nivåer som gällde före krisen aktivt jobbsökande kortar ned arbetslöshets- (se diagram 5.3). tiderna relativt effektivt jämfört med andra I slutet av 1990-talet ökade sjukfrånvaron till insatser. Under 1990-talskrisen inriktades historiskt höga nivåer. Antalet sjukskrivna blev relativt begränsade resurser på att hjälpa de fler och sjukskrivningstiderna längre, samtidigt arbetssökande att söka arbete. Det ledde sanno- som antalet personer med sjuk- och aktivitetslikt till att arbetslöshetstiderna förlängdes. Det ersättning fortsatte att öka successivt. Denna utblir också mer lönsamt för arbetsgivare att utlysa veckling skedde trots att det allmänna hälsotilllediga jobb om det finns fler kompetenta ståndet hade förbättrats. Sjukfrånvaron varierade arbetssökande. Det beror bl.a. på att dessutom väsentligt mellan olika delar av landet rekryteringen är kostsam för företagen och ju på ett sätt som ofta sammanföll med arbetssnabbare en rekrytering kan ske desto lägre blir marknadsläget. Sjukfrånvaron minskade visserrekryteringskostnaderna. När arbetskrafts- ligen 2003–2006, men till priset av en kraftig efterfrågan börjar stiga är det därför än viktigare ökning av antalet personer med sjukersättning. att arbetslösa söker jobb. Förändringar i lagstiftningen påskyndade över-

5.3 Regeringens strategi för högre 43 I budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1 Förslag till sysselsättning statsbudget, finansplan, m.m., avsnitt 1.4) beskrivs regeringens syn på de

väsentliga problemen på arbetsmarknaden mer ingående. Vid regeringsskiftet 2006 var det stora pro- 44 Med helårsekvivalenter avses det antal personer som under ett år blemet att allt för få personer arbetade och att försörjs av ett ersättningssystem med full ersättning. Exempelvis blir två möjligheterna till arbete var ojämnt fördelade personer som under ett år är sjukskrivna på halvtid tillsammans en helårsekvivalent.

PROP. 2009/10:100

gången från sjukpenning till sjukersättning, tydligare uppdrag att förmedla arbete och de vilket innebar att människor lämnade arbets- konjunkturberoende programmen har fått en marknaden. Vidare var vid regeringsskiftet 2006 tydligare inriktning mot att arbetslösa ska söka möjligheterna till arbete ojämnt fördelade mellan arbete. De arbetsmarknadspolitiska resurserna olika grupper, vilket dessvärre fortfarande är riktas i större utsträckning till dem som har fallet (se avsnitt 5.2.2). störst behov. Möjligheterna att delta i arbetsmarknadspolitiska program utan att det inverkar på antalet ersättningsdagar i arbetslöshetsförsäk- 5.3.1 Regeringens långsiktiga strategi för ringen har avskaffats. Dessutom har möjligökad sysselsättning heterna att få en ny ersättningsperiod i arbetslöshetsförsäkringen utan att uppfylla ett nytt När regeringen tillträdde 2006 var således den i arbetsvillkor tagits bort. Dessa åtgärder försärklass viktigaste uppgiften att varaktigt öka kortar arbetslöshetstiderna och ökar effektivisysselsättningen genom åtgärder som minskar teten i programmen. sjukfrånvaron och arbetslösheten samt ökar arbetskraftsdeltagandet. En viktig uppgift var också att förbättra arbetsmarknadssituationen Kompletterande efterfrågestimulerande åtgärder för grupper med en svag förankring på arbets- nödvändiga marknaden. Politiken har inneburit en kombination av åtgärder som stimulerar arbetsutbudet För att de utbudsstimulerande åtgärderna snabbt och arbetskraftsefterfrågan samt förbättrar ska få avsedd effekt är det också nödvändigt med matchningen mellan arbetssökande och lediga åtgärder som stimulerar efterfrågan på personer platser. Denna kombination av åtgärder är nöd- som står långt från arbetsmarknaden. För att vändig för att politiken så snabbt som möjligt stärka konkurrenskraften på arbetsmarknaden ska få avsedd effekt på sysselsättningen. för personer som varit utan arbete i minst ett år finns nystartsjobb. Erfarenheter visar nämligen att subventionerade anställningar och anställ- Utbudsstimulerande åtgärder i fokus ningar som på annat sätt innebär en sänkt lönekostnad för arbetsgivaren är den insats som har Särskild fokus har lagts på åtgärder som ökar störst effekt på sannolikheten att efter insatsen arbetsutbudet, eftersom erfarenheterna visar att få ett arbete till rådande lönestruktur. En negativ det är utbudet som på lång sikt bestämmer bieffekt av subventionerade anställningar är dock sysselsättningen. Den viktigaste reformen av att de kan ge upphov till s.k. undanträngning, detta slag har varit jobbskatteavdraget som har dvs. andra anställningar minskar när fler får lönestärkt drivkrafterna till arbete genom att göra det subventionerade anställningar. Detta är acceptamer lönsamt att arbeta. Jobbskatteavdragens fyra belt eftersom nystartsjobben riktas till personer steg och sänkt uttag av statlig skatt bedöms öka som står långt från arbetsmarknaden. Nystartsden varaktiga sysselsättningen på sikt med jobben leder till fler kompetenta sökanden på omkring 75 000 personer. Detta motsvarar en sikt och därmed till en varaktigt högre sysselökning på 100 000 årsarbetskrafter eftersom sättning. jobbskatteavdraget ökar antalet arbetade timmar mer än antalet sysselsatta (se avsnitt 3.7). Andra viktiga åtgärder för att öka arbetsutbudet har Regeringens satsning på grupper med relativt varit förändringar i arbetslöshets- och sjukför- svag förankring på arbetsmarknaden säkringen. Sammantaget har jobbskatteavdraget och förändringarna inom arbetslöshets- och De åtgärder som vidtagits för att stärka ställsjukförsäkringen bidragit till att arbetsutbudet ningen för grupper med relativt svag förankring stärkts och att långa tider utan arbete på arbetsmarknaden har till stor del handlat om motverkats. Reformerna inom arbetslöshets- att öka arbetsgivarnas benägenhet att rekrytera försäkringen och jobbskatteavdraget har också ur dessa grupper. Även vissa reformer för att öka syftat till att förbättra lönebildningen. arbetsutbudet i dessa grupper har genomförts. Regeringen har vidare lagt om arbetsmark- För äldre är den viktigaste åtgärden för att öka nadspolitiken. Arbetsförmedlingen har fått ett arbetsutbudet det förstärkta jobbskatteavdraget

PROP. 2009/10:100

för personer som är över 65 år. För att öka ett mindre teoretiskt innehåll, vilket förväntas efterfrågan på äldre arbetskraft har den särskilda förbättra genomströmningen och minska antalet löneskatten på lön och inkomst av aktiv närings- avhopp. verksamhet avskaffats för personer över 65 år. I syfte att öka arbetskraftsefterfrågan har re- Vidare kan personer i åldern 55–64 år få ny- geringen sänkt arbetsgivaravgifterna för unga. startsjobb i maximalt tio år, vilket är dubbelt så Egenavgifterna för unga har sänkts i motlång tid som personer i åldern 26–54 år. svarande grad. Dessutom kan unga få ny- För utrikes födda som fått uppehållstillstånd startsjobb efter sex månader utan arbete. som flyktingar och anhöriginvandrare finns Regeringen har också förenklat för arbetsgivarna under de första åren i Sverige instegsjobb och att anställa någon på tillfälliga kontrakt, vilket nystartsjobb. Regeringen har också vidtagit särskilt gynnar unga på arbetsmarknaden. åtgärder för att stärka valideringen av utländsk För att få fler personer med funktionsutbildning och annan yrkeskompetens. nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga i Dessutom har regeringen infört yrkesinriktat arbete har regeringen ökat resurserna till lönementorskap och ett s.k. lyft för svensk- bidrag och Samhall AB. För att ytterligare öka undervisning för invandrare. En förbättrad efterfrågan på dessa personer har regeringen höjt integration på arbetsmarknaden är central för att det maximala stödet till arbetshjälpmedel samt öka arbetsutbudet bland utrikes födda. stödet för personligt biträde. Regeringen inför därför ett nytt system för att uppnå en snabbare etablering på arbetsmarknaden för nyanlända invandrare den Åtgärder för att förbättra matchningen 1 december 2010. Det reformerade systemet innebär bl.a. att en statlig ersättning införs som Även åtgärder som förbättrar matchningen stärker individens incitament både att delta i mellan arbetssökande och lediga platser ökar aktiviteter och att arbeta vid sidan av etablerings- sysselsättningen. Arbetsförmedlingens tydligare aktiviteter samt att Arbetsförmedlingen får en uppdrag att förmedla jobb och de arbetstydligare roll och ett samordnande ansvar för att marknadspolitiska programmens tydligare inpåskynda den nyanländes etablering. En ny aktör riktning mot ökad sökaktivitet syftar till att införs i form av etableringslots för nyanlända. förbättra matchningen. Regeringen har utarbetat en särskild strategi för att hantera den sedan länge höga ungdomsarbetslösheten. Erfarenheten har visat att det är 5.3.2 Regeringens strategi i kristider mycket svårt att nå framgång med arbetsmarknadspolitiska program riktade till ungdomar, då Den ekonomiska krisen har slagit hårt mot de ofta leder till inlåsning och minskad sök- arbetsmarknaden. Regeringens bedömning är aktivitet. Regeringen har därför, med den i dock att fallet i sysselsättningen i stort sett är sammanhanget relativt framgångsrika danska över och att sysselsättningen börjar öka och ungdomssatsningen som förebild, introducerat arbetslösheten falla under loppet av 2010. jobbgarantin för ungdomar. Syftet med jobbga- Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift rantin är att unga ska få jobb eller söka sig till det under lågkonjunkturen har varit, och är fortreguljära utbildningssystemet. Detta ska uppnås farande, att motverka att krisen får långvariga genom en stram ersättningsnivå, aktiva för- effekter på arbetsmarknaden. Den långsiktiga medlingsinsatser, tydliga krav, aktiverings- sysselsättningspolitiken har därför kompletterats åtgärder och incitament till utbildning. Unga med huvudsakligen tillfälliga åtgärder som stisom saknar slutbetyg från grund- eller gymnasie- mulerar efterfrågan, dämpar sysselsättningsfallet skola har även fått möjligheter att delta i och motverkar en varaktigt högre arbetslöshet. studiemotiverande kurser på folkhögskolorna. Behovet av åtgärder varierar beroende på vilken På sikt bedömer regeringen att en väl fungerande fas i krisen ekonomin befinner sig. Det gäller grund- och gymnasieskola är en av de viktigaste såväl politikens inriktning som omfattning. I åtgärderna för att förbättra arbetsmarknads- detta avsnitt beskrivs hur insatserna bör utsituationen för unga. Gymnasieskolan refor- formas i olika konjunkturlägen. meras därför nu i syfte att göra yrkesprogrammen mer yrkesförberedande och med

PROP. 2009/10:100

Krisåtgärder förstärker och kompletterar den människors anställningsbarhet har regeringen långsiktiga politiken utökat antalet studieplatser inom såväl kommunal vuxenutbildning inklusive yrkesinriktad Flera av regeringens långsiktiga reformer är be- gymnasial vuxenutbildning (yrkesvux) som högtydelsefulla även när arbetskraftsefterfrågan vikit skola och universitet samt stärkt arbetslösas kraftigt till följd av en lågkonjunktur, eftersom incitament att utbilda sig inom yrkesvux. de bidrar till att förbättra arbetsmarknadens an- Jobbskatteavdraget upprätthåller arbetsutpassningsförmåga och på sikt också skapar fler budet både på kort och på lång sikt. Anledjobb. I en kraftig lågkonjunktur är det dock ningen är bl.a. att jobbskatteavdraget gör arbete nödvändigt att vidta kompletterande tillfälliga mer lönsamt och därmed bidrar till att öka sökåtgärder som bidrar till att färre personer drabbas aktiviteten bland personer som står utan arbete. av arbetslöshet och som motverkar persistens. Sammantaget medför därför jobbskatteavdraget En viktig restriktion för politiken är de att sysselsättningen tar fart snabbare. offentliga finanserna. Det gäller därför att finna Regeringen har fördubblat kompensationen välavvägda åtgärder som är kostnadseffektiva till arbetsgivare i nystartsjobben för att öka och som samtidigt leder till att den varaktiga långtidsarbetslösas konkurrenskraft. Dessutom sysselsättningen upprätthålls i så stor ut- kommer även den arbetsmarknadspolitiska insträckning som möjligt. Regeringens bedömning satsen Lyft långtidsarbetslösa till del. En mer är att direkt jobbskapande åtgärder och åtgärder fullständig redogörelse för de åtgärder regerför att motverka persistens är mer effektiva än ingen vidtagit för att motverka krisens effekter breda efterfrågestimulerande åtgärder. på arbetsmarknaden finns i budgetpropositionen för 2010 och i fördjupningsrutan Regeringens Stimulera efterfrågan och dämpa fallet i sysselsätt- åtgärder under mandatperioden i avsnitt 3. ningen Vad gäller åtgärder för att dämpa syssel- Krisåtgärderna bör anpassas efter konjunkturläget sättningsfallet har regeringens bedömning varit För att på ett effektivt sätt motverka krisens att direkt jobbskapande åtgärder bör begränsas effekter på arbetsmarknaden är det nödvändigt till sektorer där sannolikheten är hög att de varor att åtgärdernas omfattning och inriktning anpaseller tjänster som produceras bidrar till en lång- sas efter konjunkturläget. siktigt hög tillväxt. Risken är annars stor att pro- I krisens akuta skede finns ett stort behov av blemet med fallande sysselsättning och ökande åtgärder som dämpar fallet i sysselsättningen arbetslöshet endast skjuts på framtiden. Exempel samt åtgärder som motverkar att arbetslösheten på direkt jobbskapande åtgärder som regeringen biter sig fast på höga nivåer, t.ex. genom åtgärder vidtagit är skattereduktioner för hushållstjänster, som arbetspraktik och utbildningsinsatser. Uppinfrastruktursatsningar och ökade statsbidrag till giften för den aktiva arbetsmarknadspolitiken i kommunerna. detta skede kan något förenklat sägas vara att säkerställa att de som drabbas av arbetslöshet be- Åtgärder för att motverka persistens håller sin motivation och anställningsbarhet un- Åtgärder för att motverka persistens har till stor der krisen. Det är dock viktigt att upprätthålla del handlat om åtgärder som förbättrar arbetslö- sökaktiviteten på rimliga nivåer även under detta sas konkurrenskraft. De arbetsmarknadspoli- skede eftersom det finns jobb att söka och då tiska resurserna har riktats både till personer forskning visar att det kortar arbetslöshetsmed korta arbetslöshetstider, för att förhindra tiderna effektivt jämfört med andra typer av att fler blir långtidsarbetslösa, och till långtids- program. arbetslösa, i syfte att stärka deras konkurrens- När konjunkturläget förbättras är det nödkraft om jobben. Stödet till korttidsarbetslösa vändigt att arbetsmarknadspolitiken i större uthar framför allt bestått av åtgärder som stödjer sträckning inriktas mot att understödja konoch uppmuntrar dem som förlorar jobbet att junkturförbättringen och det är då rimligt att de fortsätta söka arbete, eftersom sådana åtgärder arbetsmarknadspolitiska åtgärderna minskar i visat sig vara effektiva i att korta omfattning. Det kan göras på flera sätt. Ett är att arbetslöshetstiderna. Det har också handlat om minska antalet personer som deltar i t.ex. att erbjuda praktikplatser till personer som är i praktik, eftersom det finns risk för att deltagarna behov av att stärka kompetensen eller upprätt- minskar sin sökaktivitet och därmed chanserna hålla kontakten med arbetslivet. För att öka

PROP. 2009/10:100

att få jobb. Sådana effekter är mer acceptabla när

Diagram 5.15 Varaktig sysselsättning med och utan regeringens politik, 16–64 år

arbetskraftsefterfrågan är låg och konkurrensen Procent av befolkningen om jobben är hög. När arbetskraftsefterfrågan 84 tar fart är det dock särskilt angeläget att 82 arbetslösa söker jobb för att den ökande 80 efterfrågan ska leda till sysselsättning utan att 78 överhettning och flaskhalsproblem uppstår. I 76 denna fas är det också angeläget att bevaka 74 arbetsmarknaden noga så att inte bristsituationer 72 uppstår i vissa yrken och regioner, vilket också 70 bidrar till att hämma sysselsättningstillväxten. 68 Varaktig sysselsättning

Varaktig sysselsättning utan politik

Beredskap måste finnas för att snabbt sätta in 66 64 insatser som motverkar en sådan utveckling. Det 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 kan handla om kortare yrkesutbildningar eller Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. åtgärder som stärker den geografiska rörligheten.

Regeringens strukturella reformer och krisåtgärder påverkar inte enbart sysselsättningen, utan bedöms även öka antalet personer som

5.4 Har regeringens politik avsedd effekt? arbetar, t.ex. genom att färre personer är sjuk-

frånvarande. Regeringens reformer, särskilt 46 Regeringen bedömer att den varaktiga syssel- jobbskatteavdraget, har också syftat till att öka sättningen ökar med 150 000 personer på sikt till antalet arbetade timmar bland de som redan följd av regeringens strukturella, dvs. permanen- arbetar. Det innebär att effekten på antalet arbetade timmar i ekonomin är betydligt större ta, reformer och de temporära krisåtgärderna. På lång sikt är det enbart de strukturella refor- än effekten på den varaktiga sysselsättningen. Regeringens reformer bedöms på sikt öka det merna som har betydelse för den varaktiga sysselsättningen. Bedömningen är att den varaktiga antalet arbetade timmar med motvaraktiga sysselsättningen ökar med 2,7 procent, svarande ca 225 000 årsarbetskrafter (se också på lång skikt. Krisåtgärderna bidrar till att över- redogörelse i avsnitt 3.7). Bedömningen av de långsiktiga effekterna av brygga krisen och därmed till att arbetsmarknaden återhämtar sig snabbare. Effekterna regeringens politik har inte ändrats på grund av krisen. Däremot bedöms krisen ha lett till att åtpå den varaktiga sysselsättningen bedöms vara 25 000 personer på sikt. Effekterna av krisåt- gärderna kommer att få fullt genomslag senare gärderna klingar dock av i takt med att än vad som annars hade varit fallet. Eftersom persistenseffekterna minskar. majoriteten av reformerna är utbudsstimulerande åtgärder bedöms huvuddelen av syssel- Diagram 5.15 visar den varaktiga sysselsättningsgraden och en prognos på hur den sättningsökningen samt ökningen i antalet årsarbetskrafter komma när arbetskraftsefterfrågan varaktiga sysselsättningsgraden skulle utvecklas med och utan de åtgärder som regeringen har tagit fart. Regeringens bedömning baseras på den vidtagit för att öka sysselsättningen. 45 Av forskning som finns kring effekterna av olika diagram 5.15 framgår att utan regeringens åtgärder som t.ex. förändringar i skatter, socialförsäkringar och inom arbetsmarknadspolitiken. åtgärder skulle den varaktiga sysselsättningsgraden minska något de kommande åren. På Eftersom kunskapen om effekterna är långt från fullständig är bedömningarna naturligtvis osäkra. grund av regeringens politik bedöms däremot den varaktiga sysselsättningsgraden öka från ca Det gäller i synnerhet bedömningen av hur 75 procent 2010 till ca 77 procent 2014. snabbt effekterna av politiken realiseras. Det är viktigt att följa upp om de reformer regeringen genomför får avsedd effekt, bl.a. för att upptäcka om politiken behöver kompletteras

45 Varaktig sysselsättning är den nivå på sysselsättningen som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans i övrigt. 46 Sjukfrånvarande räknas i statistiken som sysselsatta.

PROP. 2009/10:100

eller ändra inriktning. Det är emellertid en använda indirekta mått och s.k. kedjor av indikamycket komplicerad uppgift att särskilja effek- tioner. Arbetsmarknadens anpassningsförmåga terna av reformerna från andra faktorer som behandlas i avsnitt 5.4.4 och regeringens bedömockså påverkar sysselsättning, sjukfrånvaro eller ning om sysselsättningspolitikens effekter och arbetslöshet. inriktning behandlas i avsnitt 5.4.5. En detaljerad Ett sätt att bedöma effekterna av politiken på redovisning av regeringens reformer och satst.ex. antal personer i arbete eller arbetslösheten ningar inom sjukförsäkringsområdet och arbetsär att separera effekterna av strukturella och marknadspolitiken återfinns i budgetproposikonjunkturella faktorer, dvs. att försöka upp- tionerna för 2008 och 2010 (prop. 2007/08:1 skatta hur arbetsmarknaden skulle utvecklas i utg.omr. 10 och prop. 2009/10:1 utg.omr. 10 frånvaro av konjunktursvängningar. Strukturella respektive utg.omr. 14). förklaringsfaktorer kan t.ex. vara den demografiska utvecklingen eller regeringens reformer. Ett annat sätt att få indikationer på om 5.4.1 Indikationer på om politiken leder politiken har avsedd effekt är att undersöka om till ett varaktigt minskat utanförskap politiken har genomslag mer indirekt, dvs. genom s.k. kedjor av indikatorer. Till exempel I diagram 5.16 redovisas den faktiska utveckavser reformerna inom arbetslöshetsförsäk- lingen av antalet personer som får ersättningar ringen att bidra till varaktigt högre sysselsättning från trygghetssystemen mätt som antalet helårsgenom att reformerna ökar sökaktiviteten och ekvivalenter (heldragen linje) samt ett konjunksannolikheten att acceptera ett jobberbjudande. turrensat mått, eller den strukturella nivån, på Genom att följa hur sökaktiviteten utvecklats får antalet helårsekvivalenter (streckad linje). Skill- 48 man således en indirekt indikation på hur den naden mellan den heldragna linjen och den varaktiga sysselsättningen påverkats. streckade linjen mäter konjunkturens betydelse I detta avsnitt redovisas analyser som på olika för antalet helårsekvivalenter. sätt indikerar om regeringens politik haft avsedd effekt. I avsnitt 5.4.1 redovisas indikatorer på om

Diagram 5.16 Personer (mätt som helårsekvivalenter) som får ersättningar från vissa trygghetssystem

regeringens politik leder till fler i arbete genom Tusental ett minskat utanförskap. I avsnittet beskrivs ett 1 400 konjunkturrensat mått på antalet personer som får ersättning från vissa ersättningssystem, de s.k. 1 200 helårsekvivalenterna. Utvecklingen av antalet 47 1 000 helårsekvivalenter indikerar indirekt målupp- 800 fyllelse, dvs. varaktig ökning av sysselsättningen och personer i arbete, eftersom antalet personer 600 som mottar ersättningar för arbetslöshet och 400 Antal helårsekvivalenter sjukdom när effekten av konjunkturen rensats 200 Konjunturrensat mått på antalet bort varierar med den varaktiga sysselsättningen. helårsekvivalenter 0 Ytterligare en indikation på ett minskat utanför- 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 skap kan fås genom att studera utvecklingen av Anm.: Utfall 1980-2009, prognos 2010-2014. sammanlagda ersättningstider i olika trygghets- Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. system. De resultat som presenteras i diagram 5.16 tyder En fördjupad uppföljning av effekterna av på att minskningen av antalet helårsekvivalenter regeringens reformer inom sjukförsäkringen mellan 2006 och 2008 huvudsakligen (ca finns i avsnitt 5.4.2 och inom arbetsmark- 80 procent) berodde på strukturella faktorer (det nadspolitiken i avsnitt 5.4.3. Uppföljningen av framgår av diagrammet genom att linjernas politikeffekterna görs huvudsakligen genom att lutning mer eller mindre sammanfaller under

47 De ersättningar som avses är sjuk- och rehabiliteringspenning, sjukoch aktivitetsersättning, arbetslöshetsersättning, ersättning vid 48 För att få fram ett konjunkturrensat mått på antalet helårsekvivalenter deltagande i arbetsmarknadspolitiska program (aktivitetsstöd) samt beräknas hur de olika trygghetssystemen skulle utvecklas givet ett ekonomiskt bistånd. normalt resursutnyttjande på arbetsmarknaden.

PROP. 2009/10:100

denna tidsperiod). Det kan finnas flera olika allvarligt om personer är långvarigt försörjda av strukturella förklaringsfaktorer bakom denna olika trygghetssystem än om ersättningsperioutveckling, t.ex. demografiska förändringar och derna är korta. Ett exempel är att ju längre tid en regeringens reformer. Strukturella faktorer tycks person är borta från arbetsmarknaden, desto mer vara särskilt betydelsefulla för att förklara åldras personens kunskaper. Vidare kan viljan att minskningen i antalet helårsekvivalenter i ohälsa. söka jobb påverkas av en längre period av miss- Sannolikt har t.ex. attitydförändringar och lyckat jobbsökande. Dessutom kan arbetsgivarna regeringens sjukförsäkringsreform bidragit till vara tveksamma till att anställa personer med detta. Däremot tycks minskningen av antalet långa arbetslöshets- eller sjukfrånvaroperioder personer som fick någon ersättning från de (s.k. stigmatisering). Det är därför viktigt att arbetslöshetsrelaterade systemen mellan 2006 analysera hur ersättningsperiodernas längd har och 2008 huvudsakligen bero på den goda utvecklats. I diagram 5.17 visas antalet personer konjunkturutvecklingen. som mottar ersättningar från vissa trygghets- Under en lågkonjunktur ökar antalet individer system fördelat på den totala ersättningsperioi ersättningssystemen och det finns en uppenbar dens längd. Ersättningstider som är längre än 49 risk att den konjunkturellt höga arbetslösheten ett år har minskat sedan 2004, men minskningen får bestående effekter. Diagram 5.16 visar att de har planat ut under 2009. Korta ersättningsstrukturella effekterna av 1990-talskrisen blev perioder minskade från 2004 till början av 2008, allvarliga och det konjunkturrensade måttet på men började sedan öka igen på grund av krisen. helårsekvivalenterna steg därmed kraftigt. I samband med 1990-talskrisen ökade den strukturella

Diagram 5.17 Personer som får ersättning från vissa trygghetssystem fördelat på ersättningsperiodens längd

nivån på antalet helårsekvivalenter med drygt Tusental 200 000 personer. Det totala antalet personer, mätt som helårs- 200 180 ekvivalenter, som får någon form av ersättning 160 från ohälso- och arbetslöshetsrelaterade system 140 ökade 2009 och förväntas fortsätta öka under 120 2010. Ökningen är till stor del ett resultat av att 100 deltagare i arbetsmarknadspolitiska program be- 80 räknas öka med ca 140 000 helårsekvivalenter 60 0-13 veckor samt att personer som får arbetslöshets- 40 14-26 veckor

27-51 veckor

ersättning beräknas öka med ca 50 000 helårs- 20

52- veckor

ekvivalenter mellan 2008 och 2010. Ökningen av 0 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 antalet helårsekvivalenter är således i stor Anm.: Säsongrensade data. utsträckning kopplad till försämringen på arbets- Källa: Statistiska centralbyrån. marknaden. Mellan 2011 och 2014, när konjunkturen förbättras, förväntas antalet personer med ersättning från trygghetssystemen åter minska. 5.4.2 Indikationer på om reformerna inom

sjukförsäkringen har avsedd effekt

Ökningen i antalet helårsekvivalenter under 2009 och 2010 är huvudsakligen en konsekvens Regeringen har genomfört omfattande reformer av det försämrade konjunkturläget. Det syns i diagram 5.16 genom att det konjunkturrensade inom sjukförsäkringen som på ett övergripande plan syftar till att få fler personer i arbete. Mer måttet ökar endast marginellt och räknas börja sjunka igen 2011. De negativa strukturella specifikt betyder det reformer som skapar drivkrafter till arbete, stimulerar tidiga och aktiva ineffekterna på arbetsmarknaden bedöms därmed inte bli alls lika omfattande som efter 1990-tals- satser från berörda aktörer, stärker arbetsförmåkrisen. Detta kan förklaras av att arbetsmarknadens funktionssätt har förbättrats och att krisåtgärder har vidtagits. Utan regeringens reformer bedöms de negativa strukturella effek- 49 Ersättningsperioden avser den totala sammanhängande tiden i tryggterna av konjunkturnedgången bli större. hetssystem oavsett ersättningsslag. De ersättningar som ingår är sjuk- Helårsekvivalenterna mäter både kort- och och rehabiliteringspenning, sjuk- och aktivitetsersättning, arbetslöshetslångvarigt ersättningsmottagande. Det är mer ersättning samt ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program (aktivitetsstöd).

PROP. 2009/10:100

gan hos de sjukskrivna samt underlättar anställ- Avsikten med reformerna inom sjukförsäkning av långtidssjukskrivna och personer med ringen har varit att få tillbaka människor i arbete. sjuk- och aktivitetsersättning. Tack vare det utökade urvalet i arbetskrafts- 50 Reformerna har även genomförts i syfte att undersökningarna (se appendix) går det numera tydliggöra rollfördelningen mellan sjuk- och att mer detaljerat studera hur personer rör sig arbetslöshetsförsäkringen. Sjukförsäkringen ska mellan olika tillstånd på arbetsmarknaden. vara en inkomstförsäkring för den som saknar Tabell 5.3 visar att den övervägande delen av dem arbetsförmåga på grund av sjukdom eller skada. som lämnade sjukfrånvaron mellan tredje och Sjukförsäkringen ska inte vara en yrkesförsäk- fjärde kvartalet 2009 återvände till arbete. Av ring utan ska ge drivkrafter för individen, och 58 600 personer som lämnade sjukfrånvaro gick alla runt omkring individen, för återgång till det 42 800 personer, eller 73 procent, tillbaka till tidigare arbetet eller till ett nytt arbete. Arbets- arbete. Dessa siffror ligger väl i linje med de 51 löshetsförsäkringen ska vara en omställnings- uppföljningar i form av enkätundersökningar försäkring för arbetslösa. som Försäkringskassan gjort under 2009 om vart de som lämnat sjukpenning tagit vägen. 52 Antalet personer med sjukpenning minskar Andelen av dem som lämnade sjukfrånvaron Antalet personer med sjukpenning ökade för arbete mellan tredje och fjärde kvartalet 2009 kraftigt under slutet av 1990-talet och början av är på samma nivå som under 2006. Antalet sjuk- 2000-talet, men har minskat kraftigt sedan 2003 frånvarande har dock minskat under ett antal år. (se diagram 5.18). Minskningen beror dels på att De som först lämnade sjukfrånvaro och återgick färre nya personer får sjukpenning, dels på att till arbete torde ha varit de som stod närmast tiderna med sjukpenning har förkortats kraftigt. arbetsmarknaden och hade minst problematiska Framför allt är det de långa ersättningstiderna sjukdomar. Det finns därför anledning att tro att som minskat. den grupp som var sjukfrånvarande 2009 stod längre från arbetsmarknaden och hade svårare

Diagram 5.18 Personer med sjukpenning fördelat på sjuk-

sjukdomsproblematik än de som var sjukfrån-

domslängd

varande 2006. Tusental 160

0–13 veckor Tabell 5.3 Antal personer som lämnar sjukfrånvaro mellan

140 14–26 veckor 3:e och 4:e kvartalet 2006 respektive 3:e och 4:e kvartalet

27–51 veckor 2009

120 52– veckor Kvartal 3-4 2006 Kvartal 3-4 2009 100 Antal Procent Antal Procent 80 Totalt antal personer som 64 000 58 600 60 lämnar sjukfrånvaro därav till 40 Arbetslöshet 1 600 3 1 500 3 20 I arbete 48 000 75 42 800 73 0 Frånvarande 8 300 13 9 700 17 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 Ej i arbetskraften Källa: Statistiska centralbyrån. sjuk 3 800 6 2 400 4 pensionär, studerande 2 400 4 2 100 4 och övriga Anm.: I gruppen frånvarande ingår semesterlediga, föräldralediga och övriga. Källa: Statistiska centralbyrån.

Det är svårt att veta hur stor del av nedgången i 50 Reformerna omfattar bland annat införandet av en rehabiliteringskedja med fasta tidsgränser för prövning av arbetsförmåga, 12 månaders sjukfrånvaron som beror på reformer och hur tidsgräns för sjukpenning, förlängd sjukpenning med lägre ersättning, krav på stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan för rätt till sjukersättning, sänkt ersättning genom att den sjukpenninggrundande inkomsten multipliceras med faktorn 0,97, generösare regler för återgång till arbete för personer med varaktig sjukersättning (steglös avräkning av 51 Samma flödesstatistik kan också användas för att studera inflödet till sjukersättning mot arbetsinkomst), nystartsjobb, garanti till medicinsk sjukfrånvaron. Av dem som blev sjukskrivna mellan tredje och fjärde rehabilitering, vidareutvecklad företagshälsovård och försök med kvartalet 2009 kom 72 procent från arbete. kompletterande rehabiliteringsaktörer för långtidssjukskrivna. 52 Se t.ex. Försäkringskassans Socialförsäkringsrapport 2009:7.

PROP. 2009/10:100

mycket som beror på andra faktorer som t.ex. ersättning vid arbetslöshet minskade kraftigt un-

arbetsmarknadsläget, hälsa och demografi. En der 1990-talets senare hälft, men har sedan 2000

förändrad normbildning kring sjukfrånvaro är en legat på en nivå motsvarande ca 2 procent av

sannolik förklaring. Den omfattande debatten antalet personer med sjukpenning. Under 2009

kring sjukförsäkringen, som pågått sedan början ökade dock denna andel markant.

av 2000-talet, har rimligen påverkat de sociala

normerna och attityderna till sjukförsäkringen i

Diagram 5.19 Flöden mellan sjukpenning och ersättning vid arbetslöshet

gynnsam riktning. Regeringens samlade sjuk-

Procent försäkringsreform hösten 2007 bör ha bidragit

till att förstärka normbildningen och bör därmed 6

ha bidragit till en fortsatt minskad sjukfrånvaro.

Från ersättning vid arbetslöshet till sjukpenning

Regeringen har även genomfört reformer som

Från sjukpenning till ersättning vid

gör att det har blivit mer lönsamt att arbeta. 4

arbetslöshet

Jobbskatteavdraget är den viktigaste reformen i

detta avseende. Det finns stöd i forskningen för

att detta kan ha bidragit till de minskade sjuk- 2

talen. 53

Det finns så här långt få utvärderingar av

regeringens reformer, men en studie från 0

Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärde- 94 96 98 00 02 04 06 08 10

ring påvisar positiva effekter av rehabiliterings- Anm.: Ersättning vid arbetslöshet omfattar arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd. Från ersättning vid arbetslöshet till sjukpenning anger andelen av totala antalet kedjan. Närmare bestämt visas att införandet 54 personer med ersättning vid arbetslöshet. Från sjukpenning till ersättning vid av tidsgräns för prövning av arbetsförmågan mot arbetslöshet anger andelen av totala antalet personer med sjukpenning. Källa: Statistiska centralbyrån. hela arbetsmarknaden efter sex månaders sjuk-

frånvaro har minskat antalet sjukfall. Huvud- Ersättningarna vid arbetslöshet och sjukdom sakligen har det minskade antalet sjukfall inneharmoniserades 2003, vilket förmodligen har biburit en återgång till arbete. dragit till att minska antalet personer som går

från ersättning vid arbetslöshet till sjukpen- Färre individer går från ersättning vid arbetslöshet ning. Även de reformer som genomförts under 55 till sjukpenning denna mandatperiod har sannolikt bidragit till Sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen att minska flödet då de tydliggjort rollfördelär inte av varandra oberoende system. Reglerna ningen mellan ersättningssystemen och då inom en socialförsäkring påverkar även beteenreglerna inom sjukförsäkringen stramats upp. det inom en annan. Det är därför viktigt att olika Antalet personer som går från sjukpenning till socialförsäkringar inte innehåller motstridiga ersättning vid arbetslöshet har ökat under 2009, drivkrafter, att det inte finns drivkrafter att röra vilket till viss del kan vara en positiv effekt av sig mellan systemen på ett sätt som inte varit regeringens politik. Regeringen har genomfört avsikten och att rätt personer befinner sig i rätt reformer som syftar till att skapa fler vägar tillsystem. baka till arbete genom att stärka arbetsförmågan De flesta nya personer som får sjukpenning och drivkrafterna hos de sjukskrivna. Möjligkommer från sysselsättning. Bara en liten andel heterna att återvända till arbete är för många utgörs av dem som är arbetslösa. Denna andel sjukskrivna större inom ramen för Arbetsförhar också minskat trendmässigt under många år, medlingens verksamhet. Rehabiliteringskedjans särskilt kraftigt sedan 2007 (se diagram 5.19). fasta tidsgränser för prövning av arbetsförmågan Antalet personer som går från sjukpenning till bidrar till att ta tillvara människors arbets-

förmåga.

53 Se t.ex. Johansson och Palme (2005), ”Moral hazard and sickness

insurance”, Journal of Public Economics 89 och Hesselius och Persson

(2007), Incentive and spill-over effects of supplementary sickness compensation, IFAU Working Paper 2007:16. 55 Förändringen innebar mer konkret att sjukpenningtaket för de

54 Hägglund (2010), Rehabiliteringskedjans effekter på sjukskrivnings- arbetslösa som har maximal dagpenning sänktes så att ersättningen vid

tiderna, IFAU Rapport 2010:1. sjukdom inte kan bli högre än individens arbetslöshetsersättning.

PROP. 2009/10:100

Antalet individer med sjukersättning minskar soner med sjukersättning kan därför förväntas Antalet individer med sjuk- och aktivitetsersätt- minska de närmaste åren. Däremot förväntas ning har minskat sedan 2006, framför allt till antalet personer med aktivitetsersättning (19–29 följd av att färre nya personer får sjukersättning år) öka något. (se diagram 5.20).

5.4.3 Indikationer på om regeringens

Diagram 5.20 Inflöde, utflöde och nettoförändring av antalet personer med sjuk- och aktivitetsersättning

arbetsmarknadspolitik har avsedd

Tusental

effekt

35 30 Inflöde Det tar sannolikt längre tid innan de arbets- 25 Utflöde

Nettoförändring

marknadspolitiska reformerna får genomslag på 20 15 10 sysselsättningen jämfört med t.ex. reformerna 5 inom sjukförsäkringen. En orsak är att åtgärderna inom arbetsmarknadspolitiken riktas till 0 -5 -10 grupper som saknar arbete och i stor utsträck- -15 ning till personer som står långt från arbetsmarknaden. Arbetslösa som stått utan arbete -20 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 Anm.: Negativa värden betyder att antalet individer med sjuk- och under lång tid kan behöva stöd i sitt arbetssökande samtidigt som deras kompetens och aktivitetsersättning minskar. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. yrkeskunskaper troligen behöver stärkas. Det finns en rad indirekta indikationer på att Att färre nya personer får sjukersättning kan arbetsmarknadspolitiken verkar i rätt riktning. bero på flera faktorer, t.ex. hälsa, demografi och Statistik från Arbetsförmedlingen visar att sökregeringens politik. En förklaring är att antalet aktiviteten har ökat sedan hösten 2006 och att personer med långa sjukskrivningstider minskat. aktiviteten låg kvar på den högre nivån under Nästan alla nya personer som får sjukersättning hela 2009, trots det bistra läget på arbetshade tidigare sjukpenning. En annan förklaring marknaden (se diagram 5.21). Detta gäller både är de förändrade villkoren för att bli berättigad det genomsnittliga antalet timmar per vecka som till stadigvarande sjukersättning samt att möjlig- de arbetslösa söker arbete och det genomheten till tidsbegränsad sjukersättning tagits snittliga antalet jobb per månad de söker. bort. Dessa förändringar gäller från och med den 1 juli 2008. Diagram 5.21 Genomsnittlig sökaktivitet för arbetslösa och Antalet personer som lämnat sjukersättning

programdeltagare

har ökat något på senare år. Pensionsavgångar Timmar per vecka Antal jobb per månad för den stora 40-talistgenerationen och ut- 10 10 fasningen av tidsbegränsad sjukersättning är huvudförklaringarna. Regeringen har också vid- 8 8 tagit åtgärder för att underlätta återgången till arbete för personer med sjukersättning. Ett exempel är att personer med varaktig sjuker- 6 6 sättning ska kunna arbeta utan att sjukersättningen omprövas. Detta kommer dock inte att 4 4 innebära att färre personer får sjukersättning då dessa personer får behålla delar av ersättningen. Att antalet personer med långa ersättnings- 2 2

Söktid per vecka Sökta jobb per månad

tider med sjukpenning minskat kraftigt kan förmodas bidra till att färre nya personer får sjuk- 0 0 ersättning även framöver. Samtidigt kan antalet 03 04 05 06 07 08 09 10 Källa: Arbetsförmedlingen. personer som lämnar sjukersättning förmodas vara fortsatt högt de närmaste åren på grund av de fortsatt stora pensionsavgångarna i 40-talistgenerationen samt att den tidsbegränsade sjukersättning fasas ut fram till 2012. Antalet per-

PROP. 2009/10:100

Ytterligare en indikation på att politiken bi- långa inskrivningstider började jobbchanserna drar till högre sysselsättning är att allt fler får ny- att minska redan runt årsskiftet 2006/07. För startsjobb. Under andra halvåret 2008 låg anta- gruppen med relativt korta inskrivningstider 56 let nystartsjobb relativt stabilt omkring 17 000. fortsatte jobbchanserna emellertid att vara För att ytterligare stärka möjligheterna för lång- relativt höga under större delen av 2008. Det är i tidsarbetslösa att komma in på arbetsmarknaden dag svårt att bedöma vad denna utveckling beror fördubblades kompensationen i nystartsjobben på. En trolig förklaring är att de mest anställfr.o.m. den 1 januari 2009 vid anställning av per- ningsbara personerna i stor utsträckning lämnar soner som fyllt 26 år. Denna förstärkning verkar arbetslösheten under högkonjunkturen och att ha fått avsedd effekt. Antalet personer med ny- de personer som är kvar vid Arbetsförmedlingen startsjobb har ökat kontinuerligt och i februari redan från början hade mycket små chanser att få 2010 var drygt 24 000 personer anställda med jobb. Vilken effekt utformningen av jobb- och nystartsjobb (se diagram 5.22). utvecklingsgarantin har på chanserna att få jobb är ännu för tidigt att dra några slutsatser om. Vad

Diagram 5.22 Kvarstående personer i nystartsjobb

som talar emot att programmets utformning är en förklaring till den negativa utvecklingen är att Tusental jobb- och utvecklingsgarantin trädde i kraft den 30 2 juli 2007 och att utflödet tydligt vänder ned

2007 2008 2009 2010

25 redan vid årsskiftet 2006/07. Regeringen 20 kommer även fortsättningsvis att följa utvecklingen mycket noga. 15

10

5.4.4 Indikationer på om arbetsmarknadens

5 0 anpassningsförmåga har förbättrats

jan feb mar apr maj jun jul aug sep okt nov dec I avsnitt 5.3 argumenterades för att regeringens Källa: Arbetsförmedlingen. långsiktiga politik inneburit att arbetsmarknaden Statistik från Arbetsförmedlingen visar också att har blivit mer anpassningsbar. Det innebär att många som har nystartsjobb tidigare hade en den tid det tar för arbetsmarknaden att återsvag ställning på arbetsmarknaden. Av dem som hämta sig från en störning i arbetskraftshade ett nystartsjobb i slutet av februari 2010 efterfrågan borde ha kortats ned till följd av reformerna, dvs. att graden av persistens i uppgick den genomsnittliga inskrivningstiden sysselsättning och arbetslöshet har minskat. vid Arbetsförmedlingen till mer än tre år (38 Även de åtgärder regeringen vidtagit med månader). 57 anledning av krisen påskyndar återhämtningen En potentiellt bekymmersam utveckling genom att de bidragit till att dämpa fallet i framgår av diagram 5.6 i avsnitt 5.2, som visar sysselsättning och motverka persistens i arbetsutflödet från Arbetsförmedlingen till osubvenlösheten (se redogörelse i avsnitt 5.3.2). tionerade arbeten, fördelat efter inskrivningstid. Ett sätt att analysera om arbetsmarknaden är Som framgår av diagrammet ökade jobbchansmer anpassningsbar än tidigare är att jämföra arerna tydligt för samtliga grupper under andra betsmarknadsutvecklingen under den nuvarande halvan av 2006. Men för personer med relativt lågkonjunkturen med utvecklingen under 1990talskrisen. Jämfört med samma skede under 1990-talskrisen, sex kvartal efter att krisen inleddes, har BNP-fallet varit betydligt kraftigare i 56 denna kris. Hittills har BNP fallit med 6,7 pro- I avsnitt 5.3.1 redogörs för att subventionerade anställningar och anställningar som på annat sätt innebär en sänkt lönekostnad för cent och bedömningen är nu att BNP har slutat arbetsgivaren är den insats som har störst effekt på sannolikheten att falla. Under 1990-talskrisen föll BNP med efter insatsen få ett arbete till rådande lönestruktur. Någon utvärdering av 2,1 procent under de sex första kvartalen av nystartsjobben har dock ännu inte publicerats. krisen. Sett över hela 1990-talskrisen var dock 57 Inskrivningstiden avser den totala inskrivningstiden hos Arbetsförmedlingen oavsett sökandekategori.

PROP. 2009/10:100

det totala BNP-fallet ungefär lika stort som i den inleddes. Bedömningen är dock att fallet upphör nuvarande lågkonjunkturen. under 2010. 59 Historiska samband visar att samvariationen mellan BNP och sysselsättning är stark. Efter- Diagram 5.24 Arbetskraft under nuvarande lågkonjunktur

och under 1990-talskrisen

som BNP hittills fallit betydligt kraftigare under Index, sista kvartal innan recessionen inleds = 100 denna lågkonjunktur än under motsvarande fas i 104,0 1990-talskrisen borde således sysselsättningsnedgången också vara större nu. Diagram 5.23 visar 102,0 emellertid att så inte är fallet. I själva verket har 100,0 sysselsättningsnedgången hittills i denna lågkonjunktur varit ungefär lika stor som under 98,0 1990-talskrisen. 96,0

Diagram 5.23 Sysselsättning under nuvarande lågkonjunk- 94,0

tur och under 1990-talskrisen

92,0 Index, sista kvartal innan recessionen inleds = 100 1990 kvartal 1 2008 kvartal 1 104 90,0 102 89kv1 90kv1 91kv1 92kv1 93kv1 94kv1 95kv1 96kv1 97kv1 100 07kv1 08kv1 09kv1 10kv1 11kv1 12kv1 13kv1 14kv1 98 Anm.: Indexerade kvartalsförlopp, 15–74 år. Streckad linje avser egen prognos. Data 96 t.o.m. kv4 2000 avser länkad serie från Konjunkturinstitutet, perioden 2001 till kv 1 94 2005 avser Statistiska centralbyråns länkade serie. 92 Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. 90 88 86 Att arbetsmarknaden klarat sig relativt sett 84 82 bättre i nuvarande lågkonjunktur syns även i diagram 5.25 som illustrerar arbetslöshetens ut- 80 1990 kvartal 1 2008 kvartal 1 78 89kv1 90kv1 91kv1 92kv1 93kv1 94kv1 95kv1 96kv1 97kv1 veckling. Diagrammet visar att arbetslösheten var betydligt högre i utgångsläget under den här 07kv1 08kv1 09kv1 10kv1 11kv1 12kv1 13kv1 14kv1 lågkonjunkturen, men att arbetslösheten inte Anm.: Indexerade kvartalsförlopp, 15–74 år. Streckad linje avser egen prognos. Data t.o.m. kv 4 2000 avser länkad serie från Konjunkturinstitutet, perioden 2001 till kv 1 2005 avser Statistiska centralbyråns länkade serie. bedöms nå upp till 1990-talets nivåer. Under Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. 1990-talskrisen sexfaldigades arbetslösheten inom loppet av några år. Nu bedömer regeringen att arbetslösheten ökar från 6,1 procent 2007 till I diagram 5.23 kan man också utläsa att 9,2 procent 2010 i årsgenomsnitt. återhämtningen bedöms bli snabbare. Ett liknande mönster syns i diagram 5.24, som visar hur arbetskraften utvecklats under de två lågkonjunkturerna. En viktig orsak till den mer positiva utvecklingen av arbetskraften i denna lågkonjunktur är den jämförelsevis gynnsamma sysselsättningsutvecklingen. Regeringen bedömer att arbetskraften fortsätter att öka under de närmaste åren. Uttryckt som andel av befolk- 58 ningen har arbetskraften fallit något sedan krisen

58 Utvecklingen är snarlik även om arbetskraften som andel av befolkningen studeras. Konjunkturinstitutet gör en liknande bedömning 59 Förväntade pensionsavgångar i den stora 40-talistgenerationen bidrar avseende arbetskraft och sysselsättning, se Konjunkturläget mars 2010. till ett något lägre arbetskraftsdeltagande de närmaste åren.

PROP. 2009/10:100

Diagram 5.25 Arbetslöshet under nuvarande lågkonjunktur

Skillnaden i utveckling under de två lågkon-

och under 1990-talskrisen

junkturerna indikerar att arbetsmarknaden har Procent av arbetskraften blivit mer anpassningsbar. Fallet är inte lika

djupt och återhämtningen bedöms gå snabbare. 12 Det finns flera tänkbara förklaringar till detta. 10 En bidragande orsak är att sunda statsfinanser

och en trovärdig penningpolitik möjliggjort en 8 6 expansiv finans- och penningpolitik i Sverige i

rådande lågkonjunktur. Detta har framför allt

inneburit att konjunkturen inte bedöms bli lika 4 2 djup, men politiken bidrar också till att motverka

persistens i arbetslöshet (se avsnitt 5.3.2). Sär-

1990 kvartal 1 2008 kvartal 1

skilt sysselsättningsintensiva branscher tycks ha 0 90kv1 92kv1 94kv1 96kv1 98kv1 00kv1 08kv1 10kv1 12kv1 14kv1 gynnats (se fördjupningsrutan Varför utvecklas

Anm.: Kvartalsförlopp, 15–74 år. Förklaringen avser sista kvartal innan BNP började arbetsmarknaden bättre än väntat? i avsnitt 3).

Även regeringens strukturella arbetsmarkfalla vid respektive recession. Streckad linje avser egen prognos. Data t.o.m. kv4 2000 avser länkad serie från Konjunkturinstitutet, perioden 2001 till kv1 2005 avser Statistiska centralbyråns länkade serie. nadsreformer har bidragit till att öka arbets-

marknadens anpassningsförmåga. Skattereduk- Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

tionen för hushållstjänster har bidragit till att

hålla uppe efterfrågan i tjänstesektorn. Jobb- En bidragande orsak till att arbetslösheten inte skatteavdraget har också haft betydelse genom ökat lika mycket är att sysselsättningsfallet inte att det har stimulerat efterfrågan. På sikt leder varit lika stort i denna kris. Det relativt höga jobbskatteavdraget och andra reformer som arbetskraftsdeltagandet bidrar dock till en högre gjort arbete mer lönsamt till att sysselsättningen arbetslöshet. Av diagram 5.25 framgår också att kan ta fart när arbetskraftsefterfrågan vänder regeringen bedömer att arbetslösheten kuluppåt. Reformerna inom arbetslöshetsförsäkminerar tidigare än under 1990-talskrisen. 60 ringen och jobbskatteavdraget har också syftat Arbetslösheten bedöms börja minska under till att förbättra lönebildningen, vilket på sikt loppet av 2010 och den förväntas bli 6,5 procent bidrar till högre sysselsättning. i slutet av 2014. Att återhämtningen under slutet

av 1990-talskrisen, i termer av arbetslöshet, kan

förefalla stark jämfört med den bedömda åter-

5.4.5 Regeringens bedömning är att

hämtningen under nuvarande lågkonjunktur

politiken har avsedd effekt

förklaras delvis av att många lämnade arbets-

kraften under 1990-talet. I avsnitt 5.4 har redogjorts för om regeringens Under 1990-talskrisen började arbetslösheten vidtagna reformer har avsedd effekt, dvs. huruatt återigen öka efter en nedgång mellan 1994 vida de bidrar till en varaktigt högre sysseloch 1996 och den blev t.o.m. ännu högre under sättning. Några säkra slutsatser kan ännu inte 1997 än under 1994. Motsvarande ökning i sysdras. Däremot är det möjligt att med hjälp av selsättning mellan 1994 och 1996 syns även i olika indikatorer bedöma om politiken verkar i diagram 5.23. Att arbetsmarknadsläget återigen rätt riktning. försämrades var en konsekvens av att de offent- Det är inte praktiskt möjligt att redovisa inliga finanserna behövde saneras. I dag har Sverige dikatorer som ger en fullständig bild av i grunden sunda offentliga finanser och risken regeringens politik. I stället har det i avsnittet för en utveckling liknande den under 1990-talsfokuserats på några centrala indikatorer. Sjukskrisen är mycket liten. 61 krivningarna fortsätter att minska liksom

antalet personer med sjuk- och aktivitets-

ersättning. Sökaktiviteten bland arbetslösa har

varit hög och antalet nystartsjobb blir allt fler.

60 Ytterligare indikation på en förbättrad Denna bedömning delas av Konjunkturinstitutet, se Konjunkturläget

mars 2010. anpassningsförmåga är att sysselsättningen 61 Däremot har flera andra länder allvarliga problem med de offentliga fallit betydligt mindre än vad det historiska finanserna vilket innebär en risk för att konjunkturuppgången försenas sambandet mellan sysselsättning och BNP även i Sverige.

PROP. 2009/10:100

implicerar. Arbetskraftsdeltagandet är fortsatt förväntas inkomstpensionerna sjunka ytterligare.

högt trots lågkonjunkturen. Detta indikerar Det kommer att dröja åtminstone till 2013 innan

att den varaktiga sysselsättningen kommer att inkomstpensionerna överstiger 2009 års

öka på sikt. Det låga utflödet till arbete för nominella nivå. Det finns därför goda skäl att

personer med långa inskrivningstider är förstärka pensionärernas ekonomi. Regeringen

bekymmersamt, även om det sannolikt delvis aviserar därför att grundavdraget höjs för

personer som är 65 år eller äldre. förklaras av konjunkturutvecklingen. Reger- Barnfamiljerna utgör en förhållandevis stor ingen avser att följa utvecklingen noga. del av hushållen med låg ekonomisk standard Regeringens bedömning är att den hittills och kan komma att halka efter under förda sysselsättningspolitiken är ändamålsenlig lågkonjunkturen. Familjer med många barn är en och politikens inriktning ligger därmed fast. specifik grupp bland barnfamiljerna som är

vanligt förekommande bland de med låg eko-

nomisk standard. Regeringen föreslår därför i

propositionen Vårtilläggsbudget för 2010 (prop.

5.5 Åtgärder för högre sysselsättning

2009/10:99) en höjning av barnbidragets

som aviseras i denna proposition

flerbarnstillägg.

Höjt grundavdrag för personer som är 65 år Regeringen har som redovisats vid flera tillfällen eller äldre samt höjningen av barnbidragets flervidtagit temporära åtgärder för att mildra krisens barnstillägg förbättrar de äldres och barneffekter. Regeringen bedömer att det inte finns familjernas ekonomiska standard, vilket leder till något behov av ytterligare stora stabiliseökad efterfrågan på varor och tjänster. ringsåtgärder. Det är dock motiverat med vissa

insatser för att underbygga återhämtningen. Tillfällig sommarsatsning för skolungdomar Efterfrågan stimuleras också av de åtgärder Lågkonjunkturen har minskat möjligheterna för regeringen föreslår för att mildra krisens effekter skolungdomar att finna sysselsättning under för pensionärer, barnfamiljer och unga (se sommaren. Därför föreslår regeringen i proposinedan). tionen Vårtilläggsbudget för 2010 (prop. Att arbetslösheten fortsätter att öka beror på 2009/10:99) en tillfällig sommarsatsning för stigande arbetslöshetstider. Det är därför fortskolungdomar i form av sommarjobb under farande angeläget med vissa åtgärder som bidrar sommaren 2010. Sommarjobben ska erbjuda till att motverka långa arbetslöshetstider och att ungdomar träning inför det kommande arbetssäkerställa att arbetslösa står till arbetsmarklivet samt ge möjlighet till referenser och nya nadens förfogande och är anställningsbara när arkontakter. betskraftsefterfrågan vänder uppåt.

Åtgärder som motverkar persistens Åtgärder som stimulerar efterfrågan

Temporärt kortare kvalificeringstid för nystartsjobb Tidigareläggning av vissa infrastrukturprojekt för äldre I propositionen Vårtilläggsbudget för 2010 Äldre som drabbas av arbetslöshet har en hög (prop. 2009/10:99) föreslås att vissa mindre risk att bli långtidsarbetslösa. För att motverka infrastrukturprojekt tidigareläggs under 2010 i långtidsarbetslöshet bland äldre är det angeläget syfte att underbygga återhämtningen. Det gäller med ytterligare åtgärder som ökar äldres möjbåde underhållsåtgärder och vissa mindre ligheter att snabbt åter få ett jobb. Det bör ske investeringar som medför ökad kapacitet och genom att kvalificeringstiden för ett nystartskvalitet. jobb temporärt kortas från tolv till sex månader

för personer som fyllt 55 år. Sänkt skatt för pensionärer och höjt flerbarnstillägg

En grupp som påverkats mest av låg- Förstärkta insatser till stöd för jobb, tillväxt och konjunkturen är pensionärerna, då balanseringen omställning riktade mot Västra Götalandsregionen av ålderspensionssystemet tillsammans med den Regeringen föreslår i propositionen Vårtilläggssvaga utvecklingen av inkomstindex leder till budget för 2010 (prop. 2009/10:99) förstärkta sänkta pensioner under 2010. Under 2011 insatser till stöd för jobb, tillväxt och

PROP. 2009/10:100

omställning riktade mot Västra Götalands- för att dämpa fallet i sysselsättningen. Indikaregionen till följd av de utmaningar regionen står tioner på detta är att antalet varsel har minskat inför. Satsningen innebär fler utbildningsplatser betydligt jämfört med för ett år sedan och att inom yrkesvux, yrkeshögskolan och högskolan antalet nyinskrivna arbetslösa vid Arbetsförsamt mer resurser för att stärka konkurrenskraft medlingen har minskat något under de senaste och innovation. månaderna. Att arbetslösheten fortsätter att öka beror således främst på att arbetslöshetstiderna Sommarskola ökar möjligheterna att få slutbetyg ökar (se avsnitt 5.2). Regeringen föreslår i propositionen Vårtilläggs- Däremot är det fortfarande angeläget med åtbudget för 2010 (prop. 2009/10:99) att sats- gärder som bidrar till att arbetslösheten kan ningen på sommarskolor tillfälligt utökas för att minska när arbetskraftsefterfrågan börjar ta fart. ge fler ungdomar möjlighet att komplettera sina Strategin bör fortfarande vara att motverka långa betyg och därmed förbättra förutsättningarna att arbetslöshetstider samt att säkerställa att de få slutbetyg, något som förbättrar utsikterna på människor som är arbetslösa står till arbetsarbetsmarknaden. Satsningen gör det möjligt för marknadens förfogande och är anställningsbara kommunerna att, om de så önskar, erbjuda när väl arbetskraftsefterfrågan vänder uppåt. sommarskola varvat med sommarjobb, vilket Det ovan anförda innebär att det alltjämt finns skulle kunna öka intresset för elever att gå i behov av omfattande förmedlingsinsatser för sommarskola. korttidsarbetslösa. Beredskap bör finnas för att anpassa volymerna i arbetspraktik och Lyft för att säkerställa att de arbetslösa står till arbetsmarknadens förfogande när arbetskrafts-

5.6 Det fortsatta arbetet efterfrågan vänder uppåt.

När arbetskraftsefterfrågan tar fart är det sär- Regeringens långsiktiga reformarbete har för- skilt angeläget att arbetslösa söker jobb för att bättrat arbetsmarknadens funktionssätt och den ökande efterfrågan ska leda till sysselsättdärmed skapat förutsättningar för en varaktigt ning utan att överhettning och flaskhalsproblem högre sysselsättning. Den ekonomiska krisen har uppstår. I denna fas är det också angeläget att dock föranlett kraftfulla kompletterande åtgär- bevaka arbetsmarknaden noga så att inte bristder i syfte att dämpa krisens effekter på arbets- situationer uppstår i vissa yrken och regioner, marknaden. Trots dessa åtgärder är det ound- vilket också bidrar till att hämma sysselsättvikligt att krisen får allvarliga återverkningar på ningstillväxten. Beredskap måste därför finnas arbetsmarknaden. för att snabbt kunna sätta in insatser som mot- Det finns nu tydliga indikationer på att arbets- verkar en sådan utveckling. Det regionala samarmarknaden är på väg att stabiliseras. Regeringens betet mellan Arbetsförmedlingen och kommubedömning är att arbetsmarknaden börjar nerna angående bl.a. kommunal vuxenutbildning återhämta sig under 2010, om än från en låg nivå. är i sammanhanget viktigt för att den reguljära Läget är dock svårbedömt och det finns utbildningen snabbt ska kunna anpassas till betydande risker för att återhämtningen för- arbetsmarknadens behov. Även arbetsmarknadssenas. Exempelvis är det svårt att bedöma hur utbildning, som också kan komma de minst stor den lediga kapaciteten i dagsläget är i gynnade grupperna till del, och åtgärder som näringslivet. Det innebär att det även är svårt att ökar den geografiska rörligheten bidrar till att bedöma företagens behov av att öka antalet motverka flaskhals- och överhettningsproblem. anställda när produktionen tar fart. Regeringens bedömning är dock att sysselsättningen tar fart Det långsiktiga arbetet att öka den varaktiga sysunder året och att även arbetslösheten börjar selsättningen bör åter ställas i fokus minska. Det är nästan ett år tidigare än vad som Den ekonomiska krisen har inneburit att bedömdes i budgetpropositionen för 2010. regeringens åtgärder till stor del fokuserats på att De ljusare utsikterna innebär att åtgärderna mildra krisens effekter på arbetsmarknaden. När för att mildra krisens konsekvenser på arbets- arbetsmarknadsläget börjar normaliseras bör det marknaden bör anpassas successivt efter det nya långsiktiga arbetet med att öka den varaktiga arbetsmarknadsläget, t.ex. bedöms det inte sysselsättningen genom ett minskat utanförskap finnas något ytterligare behov av större åtgärder åter ställas i fokus.

PROP. 2009/10:100

Antalet personer som mottar sjukpenning har stor utmaning för politiken är att förmå unga minskat under en rad år och verkar nu ha som i dag saknar fullständig gymnasieutbildning stabiliserats på en nivå jämförbar med nivåer i att återuppta studierna. flera länder i Europa och på de nivåer som gällde Äldre personer som förlorar sina arbeten innan den stora ökningen av sjukfrånvaron möter en svår arbetsmarknadssituation och under 1990-talet. Denna utveckling är positiv. riskerar att hamna i långtidsarbetslöshet eller Flera reformer har vidtagits som syftat till att fler lämna arbetskraften. Det är viktigt att motverka sjukskrivna ska återgå till arbete. Dessa bör följas ett tidigt utträde från arbetsmarknaden bland upp och vårdas så att de får avsedd effekt. äldre. Regeringen aviserar därför i denna Även utvecklingen av antalet personer som får proposition att kvalificeringstiden för ett sjuk- och aktivitetsersättning är positiv, men nystartsjobb förkortas temporärt från tolv till minskningen sker från mycket höga nivåer. Spe- sex månader för personer som fyllt 55 år. Det är ciellt bekymmersamt är att så få i gruppen åter- också viktigt att fortsätta det långsiktiga arbetet vänder till arbetsmarknaden och att antalet unga med att öka arbetskraftsdeltagandet och sysselsom får aktivitetsersättning fortsätter att öka. sättningen bland äldre. Gruppen unga är visserligen förhållandevis liten, Den 1 december 2010 införs ett nytt system men i och med risken för att dessa personer inte för att uppnå en snabbare etablering på arbetsskulle nå arbetsmarknaden är utvecklingen be- marknaden för nyanlända invandrare. Det är kymmersam. Det är angeläget att vidta åtgärder centralt att öka arbetsutbudet och förbättra som gör att fler personer i denna grupp börjar integrationen av nyanlända så att de snabbt arbeta. kommer i arbete. Antalet personer som får ekonomiskt bistånd Regeringen anser också att det är angeläget att har ökat till följd av krisen. Sett över en längre förbättra arbetsmarknadssituationen för persotid har dock andelen personer som får ekono- ner med funktionsnedsättning som medför nedmiskt bistånd i befolkningen varit tämligen kon- satt arbetsförmåga och har därför inlett samråd stant. Ungdomar och nyanlända invandrare är med arbetsmarknadens parter. Syftet med samöverrepresenterade bland dem som får ekono- rådet är bl.a. att komma fram till förslag på miskt bistånd, främst på grund av att de i större konkreta insatser som kan leda till ett ökat inutsträckning än andra grupper saknar arbete. En träde för gruppen på arbetsmarknaden. viktig uppgift för politiken är därför att mot- Regeringen kommer att följa utvecklingen för verka att dessa grupper fastnar i arbetslöshet och ungdomar, äldre, nyanlända invandrare och passivt bidragsmottagande. andra grupper med relativt svag förankring på Utbildning är viktigt för att få en fast för- arbetsmarknaden noga och vid behov överväga ankring på arbetsmarknaden, vilket inte minst kompletterande åtgärder. krisen tydliggjort. Personer med relativt kort Det finns fortfarande betydande skillnader utbildning tillhör dem som drabbats hårdast av mellan mäns och kvinnors situation på arbetskrisen och som riskerar att fastna i arbetslöshet. marknaden, bl.a. att andelen deltidsarbetande är Detta är ett viktigt skäl till varför ut- betydligt högre bland kvinnor än bland män. bildningspolitiken är en betydelsefull del av Fler kvinnor rapporterar också att de vill öka sin regeringens sysselsättningspolitik. arbetstid. En förklaring är att arbetsmarknaden Svenska grundskoleelever presterar allt sämre i är könsuppdelad och att kvinnor arbetar i internationella jämförelser, och mer än var sektorer där deltidsarbete är vanligt, som t.ex. tionde elev når inte behörighet till gymnasie- detaljhandel eller vård- och omsorg. En viktig skolan. Dessutom är det många gymnasieelever uppgift för politiken är att öka förutsättningarna som inte fullföljer studierna. På grund av dessa för kvinnor att delta i större utsträckning än i brister finns i dag ca 140 000 personer i åldrarna dag på arbetsmarknaden. Sverige har också fram- 19–24 år som saknar fullständig treårig gymna- gångsrikt drivit frågan om kvinnors deltagande sieutbildning. Gymnasieskolan reformeras nu på arbetsmarknaden inom ramen för EU:s nästa bl.a. i syfte att förbättra genomströmningen och tillväxt- och sysselsättningsstrategi. Regeringen minska antalet avhopp från skolan. Utvecklingen kommer att redogöra för detta arbete i budgetmåste följas noga och beredskap måste finnas för propositionen för 2011. att genomföra kompletterande åtgärder inom grund- och gymnasieskolan om det behövs. En

PROP. 2009/10:100

Appendix det tredje genom att tydliga mål underlättar

uppföljning och utvärdering av politiken. Målen för sysselsättningspolitiken Regeringen bedömer att det övergripande målet för politiken inte bör kompletteras med Det övergripande målet för politiken explicita siffersatta mål för enskilda indikatorer, I budgetpropositionen för 2008 slog regeringen t.ex. för sysselsättningsgrad eller arbetslöshet. fast att sysselsättningspolitikens viktigaste upp- Tidigare erfarenheter av sådana kvantitativa mål gift är att öka den sysselsättningsnivå som är inom sysselsättningspolitiken har visat att de kan förenlig med stabil inflation och ekonomisk vara problematiska och leda politiken fel (se mer balans i övrigt (den s.k. varaktiga syssel- detaljerad redogörelse i budgetpropositionen för sättningen). Målsättningen innebär att det är 2008). sysselsättningsnivån i genomsnitt över en kon- Regeringens bedömning är också att utveckjunkturcykel som ska öka. lingen på arbetsmarknaden måste bevakas med en bred uppsättning indikatorer som beskriver En sysselsättningspolitik för ökad välfärd arbetsmarknadssituationen för hela befolkningen Sysselsättningspolitiken kan bidra till att för- i arbetsför ålder. Det innebär bl.a. indikatorer bättra välfärden och välfärdens fördelning som följer utvecklingen av såväl sysselsättning, genom åtgärder som gör att fler människors arbetslöshet som sjukfrånvaro, och indikatorer kompetens och vilja att arbeta tas tillvara på som beskriver vad personer utanför arbetsbästa sätt. Det handlar bl.a. om åtgärder som kraften har för huvudsaklig verksamhet. Det blir ökar antalet personer som arbetar, men också visserligen mer komplicerat att följa upp om åtgärder som ökar antalet arbetade timmar bland politiken har avsedd effekt, men en bred ansats dem som redan arbetar. har betydligt större potential att identifiera För att bedöma vilka åtgärder som ska väsentliga problem på arbetsmarknaden och att prioriteras är det viktigt med ett beslutsunderlag på ett ändamålsenligt sätt följa upp om politiken som besvarar tre frågeställningar. Regeringen leder till varaktigt högre sysselsättning. måste ha kunskap om vilka de väsentliga Rätt utformade kan en fördel med kvantitativa problemen på arbetsmarknaden är som håller mål vara att de kan bidra till ökad tydlighet och nere den varaktiga sysselsättningen. Det är därigenom till bättre fokus i politiken. För att dessutom viktigt att veta vilka åtgärder som kan sådana kvantitativa mål ska fungera ändamålsantas lösa problemen på bästa sätt. Därtill be- enligt krävs att de är preciserade utifrån sysselhövs information om huruvida de åtgärder som sättningspolitikens prioriterade områden och att genomförts är framgångsrika eller om politikens måluppfyllelse inte kan nås genom att utnyttja inriktning måste förstärkas eller läggas om. egenheter i statistiken. Tidigare erfarenheter vi- Det kan tyckas självklart att prioriteringarna sar att detta har varit svårt att åstadkomma. inom sysselsättningspolitiken måste bygga på en grundlig analys av dessa frågeställningar. Det har dock inte alltid skett och hittills inte heller varit Regeringens satsningar på möjligt eftersom kunskapen kring frågeställ- arbetsmarknadsstatistiken ningarna är ofullständig. En av sysselsättningsramverkets huvuduppgifter är därför att på ett En av de viktigaste statistikkällorna för att följa strukturerat sätt ge svar på dessa frågor. utvecklingen på arbetsmarknaden för hela befolkningen i arbetsför ålder är SCB:s arbets- Kvantitativa mål för sysselsättningspolitiken? kraftsundersökningar (AKU). Sedan ett par år Rätt utformade kan mål, dock inte nödvändigtvis tillbaka pågår ett samarbete mellan Regeringskvantifierade mål, för sysselsättningspolitiken kansliet och SCB som syftar till att vidareutbidra till att människors kompetens och vilja att veckla statistiken. Det är framför allt tre frågor arbeta tas tillvara på bästa sätt och därmed ge en som statistiken ska ge information om för att högre välfärd. För det första genom att målen tydliggör avsikten och inriktningen på politiken. För det andra genom att väl formulerade mål underlättar för politiker och andra beslutsfattare att fokusera och styra åtgärderna mot de mest väsentliga problemen på arbetsmarknaden. För

PROP. 2009/10:100

utgöra ett bra beslutsunderlag för sysselsätt- Figur 5.1 Några centrala begrepp i AKU ningspolitiken : 62 (1) Hur många människor i befolkningen i Befolkningen Befolkningen arbetsför ålder arbetar och vad gör de som inte arbetar? Kunskap om detta är viktigt, eftersom I arbetskraften I arbetskraften Ej i arbetskraften Ej i arbetskraften den bl.a. ökar chanserna att upptäcka en utveckling som innebär att sjukfrånvarande och Huvudsaklig Huvudsaklig verksamhet: verksamhet: arbetslösa lämnar arbetskraften och därmed Sysselsatta Sysselsatta Arbetslösa Arbetslösa •Heltidsstudier •Heltidsstudier kommer allt längre från arbetsmarknaden. •Sjuka •Sjuka (2) Hur länge sedan var det som de som inte •Pension •Pension arbetar arbetade? Svaret på frågan är viktigt, •Övriga •Övriga eftersom en persons chanser att få ett arbete I arbete I arbete Tillf. från- Tillf. frånminskar med tiden som arbetslös. varande varande (3) Hur ser pågående förändringar på arbets- hela hela veckan veckan marknaden ut? Denna frågeställning kan besvaras genom att följa hur personer byter arbets- Frånvaro- Frånvaromarknadstillstånd, t.ex. från arbetslöshet till orsak: orsak: arbete. Sådan s.k. flödesstatistik är särskilt •Sjuk •Sjuk •Semester •Semester värdefull, eftersom den snabbt fångar upp •Föräldra- •Föräldrapågående (positiva eller negativa) förändringar ledig ledig på arbetsmarknaden. •Övriga •Övriga Dessa tre frågeställningar kan åskådliggöras med det s.k. AKU-trädet, som delar in befolkningen i arbetsför ålder i de olika tillstånden (se Samarbetet mellan Regeringskansliet och SCB figur 5.1) enligt AKU:s definitioner. 63 har bl.a. resulterat i att SCB sedan november 2008 publicerar nya indikatorer på arbetsmarknadssituationen baserade på nuvarande urvalsstorlek i AKU. I februari 2010 började SCB 64 dessutom publicera ytterligare indikatorer baserat på nuvarande urval, bl.a. av flöden mellan olika arbetsmarknadstillstånd, samt ett antal nya frågor i AKU. Regeringen har även tillfört SCB resurser för att utöka urvalet i AKU med 24 000 individer per kvartal från och med andra kvartalet 2009. Med hjälp av urvalsökningen blir det bl.a. möjligt att betydligt mer detaljerat än tidigare följa hur personer byter mellan olika arbetsmarknadstillstånd. Publiceringen av statistiken där hela det större urvalet används planeras att ske från och med april 2010. Ytterligare ett utvecklingsarbete har bedrivits tillsammans med SCB i syfte att förbättra statistiken över antalet personer som får ersättning från trygghetssystemen vid arbetslöshet och

62 Se budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m., appendix 1) för en mer utförlig beskrivning av frågeställningarna. 63 För mer precisa definitioner hänvisas till SCB:s hemsida eller 64 AKU är en intervjuundersökning som baserar sig på ett kvartalsvist budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1 Förslag till statsbudget, urval om ca 64 000 personer. Intervjufrågorna avser individernas finansplan m.m., appendix 1). arbetsmarknadssituation.

PROP. 2009/10:100

sjukdom. Denna s.k. transfereringsstatistik ger 65 information om arbetsmarknadssituationen, eftersom antalet ersättningsmottagare varierar med arbetsmarknadsläget. En fördel med transfereringsstatistiken är att den är totalräknad för hela befolkningen och det därför är möjligt att bryta ned statistiken på betydligt fler demografiska grupper och utbildningskategorier än AKU. Transfereringsstatistiken har dock 66 betydligt längre eftersläpning än AKU (två kvartal). Den nya statistiken levereras till Regeringskansliet varje kvartal för uppföljning och analys av situationen på arbetsmarknaden. Statistiken kommer att publiceras löpande i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen. Mer information om arbetsmarknadsstatistiken och motiven till dessa satsningar redovisades i 2009 års ekonomiska vårproposition (prop. 2008/09:100 s. 79).

65 De ersättningar som är av speciellt intresse för att beskriva arbetsmarknadssituationen är arbetslöshetsersättning, ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program, sjuk- och rehabiliteringspenning samt sjuk- och aktivitetsersättning. Det är också önskvärt att inkludera ekonomiskt bistånd. Men eftersom bidraget ges till hushållet och det inte finns statistik kring varför hushållet behöver bidraget (t.ex. arbetslöshet) är det i nuläget inte möjligt att redovisa sådan statistik. 66 Det är dock viktigt att komma ihåg att t.ex. ungdomar och utrikes födda som nyligen kommit till Sverige i mindre utsträckning än andra kvalificerar sig för ersättning.

6 Den makroekonomiska utvecklingen

PROP. 2009/10:100

6 Den makroekonomiska utvecklingen

Sammanfattning I detta avsnitt redovisas prognosen för den ekonomiska utvecklingen i Sverige och omvärlden till och med 2014. Dessutom analy- 67 • Efter det största fallet i svensk BNP sedan seras två alternativa scenarier för den eko- 1940-talet har det ekonomiska läget stabinomiska utvecklingen framöver. liserats och tecknen på en återhämtning har blivit allt tydligare, inte minst på grund av en Tabell 6.1 Nyckeltal expansiv finans- och penningpolitik. Procentuell förändring. Utfall för 2009, prognos för 2010–2014.

• Den gradvisa återhämtningen inleds under 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2010. Inhemsk efterfrågan bedöms utvecklas BNP -4,9 2,5 3,9 3,5 3,2 2,9 starkt bl.a. beroende på en god utveckling av BNP, kalender- -4,7 2,2 4,0 3,9 3,2 3,0 den disponibla inkomsten, låga räntor och korrigerad sunda offentliga finanser. Exporten kommer 1 BNP-gap -5,3 -4,4 -2,9 -1,9 -1,1 -0,3 också att vara viktig för återhämtningen, 2 Sysselsatta -2,1 -0,4 0,7 1,3 1,2 1,1 men inte lika dominerande som i tidigare Arbetade timmar -2,6 -0,1 1,3 1,5 1,4 1,3 uppgångar. Produktivitet 3 -2,2 2,0 2,6 2,7 1,8 1,9

• Arbetslösheten har stigit i krisens spår. På 4 Arbetslöshet 8,3 9,2 8,8 8,0 7,3 6,7 arbetsmarknaden väntas återhämtningen in- Löner 5 3,4 2,3 2,5 2,9 3,3 3,4 ledas under 2010, då sysselsättningen vänder KPI 6 -0,3 1,3 1,6 2,2 2,7 2,7 uppåt och arbetslösheten vänder nedåt. 1 Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. 2 15–74 år. • Det djupa fallet i BNP och den relativt höga 3 Baspris. arbetslösheten innebär att resursutnyttjandet 4 I procent av arbetskraften, 15–74 år. 5 Mätt enligt konjunkturlönestatistiken. är mycket lågt i dagsläget. Trots en god åter- 6 Årsgenomsnitt. hämtning medför detta att resursutnytt- Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar. jandet inte är tillbaka i ett normalt läge förrän 2015.

• Det låga resursutnyttjandet bidrar till att kostnadstrycket är relativt lågt de närmaste åren. Först under 2013 väntas den underliggande inflationen vara ungefär i linje med Riksbankens inflationsmål.

• Jämfört med budgetpropositionen för 2010 bedöms den ekonomiska utvecklingen bli mer positiv med högre tillväxt och lägre 67 I arbetet med denna prognos har information som fanns tillgänglig till arbetslöshet. Samtidigt bedöms riskbilden ha och med den 20 mars beaktats. Prognosen är baserad på nu gällande regler skiftat från att vara balanserad till att de och på av regeringen aviserade förslag till riksdagen, inklusive förslag i negativa riskerna överväger . denna proposition. I bilaga 1 redovisas prognosens siffermässiga innehåll i

detalj och i bilaga 2 redovisas en prognosutvärdering.

PROP. 2009/10:100

6.1 Global och finansiell ekonomi förhållanden som rådde precis innan den

finansiella krisen bröt ut inte kan betraktas som Trevande återhämtning i den internationella normala, då de präglades av en underskattning av konjunkturen risk. Långa obligationsräntor väntas stiga i takt Återhämtningen i den internationella ekonomin med att osäkerheten kring den globala ekonomin har påbörjats. En stigande global efterfrågan skingras och inflationsförväntningarna stiger. under hösten 2009 ledde till att världshandeln Räntorna har dessutom drivits upp ytterligare i vände uppåt. Det finns dock betydande regionala ett antal europeiska länder med svaga statsskillnader både vad gäller djupet i konjunktur- finanser, vars statsobligationer uppfattas som nedgången och styrkan i den påbörjade åter- mer riskfyllda. hämtningen. De låga styrräntorna förväntas bestå under Konjunkturen i tillväxtekonomierna i Asien större delen av 2010 till följd av det svaga restärktes under våren 2009 efter en förhållandevis sursutnyttjandet och en låg förväntad inflation mild nedgång. I Kina har en kombination av de kommande åren. Riksbanken förväntas höja stora stimulanspaket och en stark inhemsk efter- styrräntan under 2010, följd av den amerikanska frågan drivit upp tillväxten med risk för en centralbanken. Den europeiska centralbanken överhettning i ekonomin. väntas höja styrräntan först 2011. Dessa I USA och euroområdet har konjunktur- höjningar följs av ytterligare successiva höjningar svackan varit betydligt djupare och fallet i BNP fram till 2014. hejdades först under hösten 2009. I dessa regioner är det främst en starkt expansiv ekonomisk politik som ligger bakom det förbättrade kon- Ökad konsumtion driver tillväxten i USA junkturläget. Kraften i den globala återhämtningen väntas avta något när effekterna av de Den amerikanska ekonomin har tagit sig ur finanspolitiska stimulanserna klingar av 2010 och recessionen och stämningsläget bland både finanspolitiken i stället verkar åtstramande, sam- företag och konsumenter har förbättrats betydtidigt som penningpolitiken läggs om i mindre ligt. Under det andra halvåret 2009 ökade BNP expansiv riktning. I USA och euroområdet vän- åter efter fyra kvartal med negativ tillväxt. Upptas konsumtionen hållas tillbaka av en konsoli- gången drevs av en markant uppgång i hushållens dering av hushållens balansräkningar, svag konsumtion samt av en minskad lageravveckling. sysselsättningstillväxt och en stramare finans- Den kraftiga lageravveckling som ägde rum politik. Ett i utgångsläget mycket lågt kapacitets- under 2009 bedöms vara avslutad och företagen utnyttjande och en försiktig global efterfråge- väntas under loppet av 2010 åter öka sina lager i ökning bidrar till en återhållen uppgång även i takt med att efterfrågan i ekonomin stiger. investeringarna. Under 2010 väntas tillväxten mattas något i Först 2011 och framöver väntas återhämt- takt med att effekterna av de finanspolitiska ningen i den globala ekonomin drivas av en mer stimulanserna ebbar ut. Hushållens köpkraft robust och självgående tillväxt. dämpas också av det fortsatt dystra läget på arbetsmarknaden med hög arbetslöshet. Konsumtionsuppgången blir relativt måttlig det De finansiella marknaderna har börjat närmsta året. Det beror bl.a. på att arbetslösfungera bättre heten minskar långsamt och att hushållen ökar sitt sparande. Den finansiella krisen och fallet på De finansiella marknaderna har steg för steg bostadsmarknaden har inneburit att hushållens börjat fungera bättre igen, men det finns förmögenhet har minskat och sparandet ökat. fortfarande betydande risker. Centralbankernas Utvecklingen av hushållens sparande är en åtgärder runt om i världen har bland annat betydande osäkerhetsfaktor i prognosen med inneburit att banker har fått möjlighet att låna både uppåt– och nedåtrisker. En svagare pengar lättare. Bankerna kan också för när- utveckling på bostadsmarknaden än väntat skulle varande i större utsträckning än tidigare låna kunna leda till ett högre sparande medan ett pengar på marknaden utan stöd av statliga mindre försiktighetssparande än vad som garantier, men till en högre kostnad än innan krisen. Samtidigt bör det beaktas att de

PROP. 2009/10:100

antagits skulle bidra till att konsumtionen blir serna har försämrats betydligt. I ljuset av att flera starkare än väntat. medlemsländer redan vid ingången av krisen Även uppgången i investeringar väntas bli brottades med stora underskott har behovet av trög. I takt med en ökad efterfrågan i omvärlden en konsolidering av de offentliga finanserna i har kapacitetsutnyttjandet inom industrin visser- flera länder blivit allt mer akut. Flera euroländer ligen stigit men från mycket låga nivåer. Inves- med mycket stora underskott, som Grekland, teringarna bedöms ta fart 2011 i takt med att Irland, Portugal och Spanien, har sannolikt flera omvärldskonjunkturen förbättras och inhemsk år med en kraftig finanspolitisk åtstramning efterfrågan stiger. framför sig, parallellt med att penningpolitiken Sammantaget väntas BNP i USA öka med stramas åt. Sammantaget väntas den åtstramande 2,8 procent i år och med 2,9 procent nästa år. finanspolitiken verka hämmande på framför allt Under de efterkommande åren accelererar först konsumtionsutvecklingen i dessa länder, men får tillväxten, men i takt med att allt fler resurser tas en relativt begränsad effekt på BNP-tillväxten i anspråk växer ekonomin åter något lång- för euroområdet som helhet. sammare. En ökad global efterfrågan har lett till att industriproduktionen vänt uppåt. Uppgången bromsade dock in under slutet av förra året men Exportdriven konjunkturuppgång i orderingången och framåtblickande förtroendeeuroområdet indikatorer tyder på en fortsatt ökning av industriproduktionen under 2010. Likt utvecklingen i Efter fem kvartal med negativ tillväxt ökade USA har kapacitetsutnyttjandet stigit något men BNP i euroområdet under andra halvan av 2009. från mycket tillbakapressade nivåer. Återhämt- Den positiva tillväxten i slutet av förra året kan ningen i investeringskonjunkturen väntas därför förklaras av både tillfälliga och mer uthålliga bli utdragen, men även eftersom bostadsinvesfaktorer. Lager och hushållens konsumtion gav teringarna väntas fortsätta minska under 2010. positiva tillväxtbidrag under hösten 2009 men Trots de senaste årens betydande produkbedöms i mindre omfattning stödja tillväxten tionsbortfall har arbetslösheten ökat förhållanunder 2010. En ofrivillig lageruppbyggnad i devis lite. Detta har mildrat hushållens inkomstslutet av 2008 ledde till betydande neddragningar bortfall och därmed begränsat fallet i konsumav företagens lagerstockar under första delen av tionen. Den måttliga ökningen av arbetslösheten 2009. Lageravvecklingen avtog under andra kan delvis förklaras av att företagen tack vare halvåret av 2009, vilket gav ett starkt positivt statliga subventioner behållit sin personal trots bidrag till tillväxten. betydande produktionsnedskärningar. Detta Under 2009 hejdades fallet i konsumtionen av talar för att företagen i stor utsträckning kan tillfälligt efterfrågestimulerande åtgärder som möta en ökad efterfrågan med befintlig personal t.ex. bilskrotningspremier. Under 2010 väntas och sysselsättningsutvecklingen blir därför dämdessa efterfrågestimulerande åtgärder fasas ut pad de kommande åren, vilket får en återhållande och hushållens konsumtion väntas i mindre effekt på återhämtningen i euroområdet. omfattning stödja tillväxten. Sammantaget väntas BNP i euroområdet öka Det positiva tillväxtbidraget från exporten med 1,3 procent i år och 1,6 procent nästa år. bedöms vara av mer uthållig karaktär. Under Åren därefter ökar BNP något snabbare, men hösten 2009 steg exporten betydligt mer än ekonomin väntas närma sig normalt resursimporten, vilket gav ett starkt positivt tillväxt- utnyttjande först i slutet av prognosperioden. bidrag från utrikeshandeln. Den allt starkare globala efterfrågan väntas fortsätta stödja exporttillväxten i euroområdet under 2010 och Kronan fortsätter att förstärkas utgör en av de viktigaste drivkrafterna i konjunkturuppgången. Den svenska kronan har stärkts relativt euron Under 2010 väntas de finanspolitiska stimu- under inledningen av 2010. Till viss del är det en lansåtgärderna fasas ut och medlemsländerna på- följd av osäkerhet om hur Europeiska börja konsolideringen av de offentliga finan- centralbanken ska hantera avvägningen mellan serna. Den starkt expansiva finanspolitiken un- stora underskott och svag tillväxt i vissa delar av der krisåren har lett till att de offentliga finan- eurozonen samtidigt som andra delar börjar uppvisa god tillväxt. Även de akuta

PROP. 2009/10:100

statsfinansiella problemen i Grekland har Inledningsvis är det framför allt hushållen sannolikt bidragit till att euron försvagats som väntas öka sin konsumtion. Det beror på påtagligt under inledningen av 2010. I jämförelse flera faktorer, däribland att hushållen i med den amerikanska dollarn är dock kronan utgångsläget har ett mycket högt sparande och oförändrad sedan början av 2010. På längre sikt att utsikterna på arbetsmarknaden blir allt bedöms kronan fortsätta att stärkas. Faktorer ljusare. Dessutom har en expansiv penningsom talar för det är bland annat att Sverige har politik och regeringens aktiva åtgärder, såsom starka offentliga finanser och goda tillväxt- jobbskatteavdraget och sänkt skatt för åldersutsikter jämfört med våra största pensionärer, en positiv effekt på hushållens dishandelspartners. ponibla inkomster, vilket också gynnar konsumtionen. Sverige har därutöver starka offentliga finanser. Till skillnad från flera andra länder, och även till skillnad från Sverige under 1990-talet,

6.2 Svensk efterfrågan och finns det därför inte behov av ytterligare produktion budgetförstärkande åtgärder framöver

En stark underliggande efterfrågan på 6.2.1 Efterfrågeutvecklingen bostäder och gynnsammare finansieringsvillkor för bostadsbyggandet bidrar till att bostads- Hushållens konsumtion är en viktig drivkraft investeringarna ökar under 2010. Industrins för BNP-tillväxten framöver investeringar väntas dock fortsätta att utvecklas svagt under året för att ta fart först 2011. Det Den globala lågkonjunkturen har slagit hårt mot beror på att kapacitetsutnyttjandet är mycket den exportberoende svenska ekonomin. BNP lågt, vilket indikerar att industrins behov av att minskade med nästan 5 procent 2009, vilket är investera den närmaste tiden är begränsat. det största fallet ett enskilt år sedan 1940-talet. Sammantaget bedöms BNP öka med 2,5 Fallet i BNP har dock bromsats upp under 2009 procent 2010 och med 3,9 procent 2011 (se och BNP väntas åter börja stiga 2010 (se diagram tabell 6.2). År 2011 väntas BNP nå samma nivå 6.1). som före det kraftiga fallet under det fjärde kvartalet 2008.

Diagram 6.1 Svensk BNP

Procentuell förändring Miljarder kronor Tabell 6.2 Försörjningsbalans

1 -2 400 Lagerinvesteringar -43 -1,5 1,4 0,2 0,0 0,0 0,0 -4 300 Export 1 497 -12,5 5,0 7,3 6,8 6,8 6,3 -6 200 Import 1 279 -13,4 7,1 7,3 6,9 6,6 6,3 70 75 80 85 90 95 00 05 10 BNP 3 001 -4,9 2,5 3,9 3,5 3,2 2,9 Anm.: BNP i fasta priser, referensår 2008. Kvartalsvärdena är säsongrensade. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. BNP, kalenderkorrigerad 3 004 -4,7 2,2 4,0 3,9 3,2 3,0 1 Bidrag till BNP-tillväxten, procentenheter. Anm.: Fasta priser, referensår 2008. Den inhemska efterfrågan är en viktig drivkraft i Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. den gradvisa återhämtningen. En successivt ökad efterfrågan i omvärlden stimulerar svensk export Under 2012 och 2013 fortsätter den gradvisa och bidrar därmed också till återhämtningen. återhämtningen och BNP växer med 3,5 Exportens bidrag till tillväxten bedöms dock vara respektive 3,2 procent per år. Konsumtionsmindre dominant jämfört med tidigare tillväxten är under denna period fortfarande återhämtningar. Det beror på att konjunkturuppgången i omvärlden är relativt trög, samtidigt som förutsättningarna för en stark inhemsk efterfrågan är goda.

PROP. 2009/10:100

förhållandevis god. Exporten fortsätter att öka kommer att öka 2010. I flera för svensk export 68 i takt med den starkare efterfrågan i omvärlden. viktiga länder är dock kapacitetsutnyttjandet Detta leder i sin tur till att kapacitetsutnyttjandet fortfarande lågt och investeringskonjunkturen inom industrin stiger och att företagen därmed väntas därför blir svag i dessa länder 2010. Detta behöver fortsätta att öka sina investeringar. hämmar inledningsvis svensk export som till stor Givet det kraftiga fallet i BNP tar det dock tid del består av investeringsvaror och insatsvaror. 70 innan ekonomin återvänder till normalt resurs- Inte förrän investeringskonjunkturen i omvärlutnyttjande. Detta kan illustreras med det s.k. den vänder under 2011 väntas exporten av dessa BNP-gapet (se diagram 6.2), vilket visar skillna- varor ta fart. den mellan faktisk och potentiell BNP. Fallet i Den starkare kronan under 2010 och 2011 69 BNP har inneburit att resursutnyttjandet i eko- väntas ha en viss dämpande effekt på nomin för närvarande är mycket lågt (BNP-ga- exportutvecklingen, men framför allt slå mot pet är kraftigt negativt) och trots en god tillväxt företagens vinstmarginaler. under perioden 2010-2014 sluts BNP-gapet där- År 2011 bedöms exportvolymerna ha nått upp för inte förrän 2015 (se tabell 6.1). till de nivåer som rådde före krisen. Dock är sammansättningen av exporten en annan än Diagram 6.2 BNP-gap tidigare, vilket beror på att varuexporten har drabbats betydligt hårdare av krisen än tjänste- Procent exporten (se diagram 6.3). Medan tjänste- 6 4 exporten väntas nå de tidigare volymerna redan 2 under 2010, dröjer det till 2012 för varuexporten.

0

Diagram 6.3 Export av varor och tjänster

-2 Miljarder kronor -4 400 -6 350 Varor -8 Tjänster 300 80 83 86 89 92 95 98 01 04 07 10 13 Anm.: BNP-gapet visar skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP, i procent av 250 potentiell BNP. 200 Källa: Egna beräkningar. 150 100 50

Ökad omvärldsefterfrågan drar successivt upp exporten

0 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 Anm.: Fasta priser, referensår 2008. Säsongrensade kvartalsvärden. Svensk export har drabbats hårt av den globala Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. konjunkturnedgången. Framför allt är det export av insatsvaror och investeringsvaror, i synnerhet export av motorfordon, som minskat kraftigt. Goda förutsättningar för hushållens Under mitten av 2009 bromsades dock fallet och konsumtion exporten ökade svagt under hösten 2009. Indikatorer för exportutvecklingen, såsom Hushållens konsumtion minskade snabbt i slutet exportorderingång och företagsförtroendet in- av 2008. Stramare kreditvillkor och en allmän om exportindustrin, tyder på att exporten oro för den ekonomiska utvecklingen, ledde till att hushållen ökade sitt sparande och drog ned på sin konsumtion. Under 2009 började konsumtionen öka svagt 68 igen. I första hand berodde det på att hushållens Konsumtionen har ökat med i genomsnitt 1,7 procent per år sedan 1970. 69 Potentiell BNP definieras som den nivå på produktionen som skulle uppnås vid normalt resursutnyttjande av de tillgängliga produktionsfaktorerna arbete och kapital. Notera att begreppet potentiell inte avser 70 Exempel på investeringsvaror är transportmedel, maskiner och den högsta möjliga nivån utan den högsta nivån som är förenlig med telekommunikationsutrustning. Exempel på insatsvaror är trävaror och stabil inflation och ekonomisk balans. stål.

PROP. 2009/10:100

disponibla inkomster ökade, till följd av såväl expansiv penningpolitik, vilket ytterligare stimuregeringens åtgärder, med bl.a. jobbskatteavdrag lerar konsumtionen. och sänkt skatt för pensionärer, som expansiv penningpolitik. Konsumtionen väntas ta fart 2010. Hushållen Investeringarna tar fart först 2011 har i utgångsläget ett mycket högt sparande (se diagram 6.4) vilket tillsammans med en fortsatt Investeringarna minskade med drygt 15 procent expansiv penningpolitik innebär goda förutsätt- 2009, vilket är den svagaste utvecklingen sedan ningar för en stark konsumtion. åtminstone 1950. Det som ligger bakom 71 investeringsfallet är en kombination av en mycket svag efterfrågan och stramare kredit-

Diagram 6.4 Hushållens egna sparande

villkor för företag i spåren av finanskrisen. Andel av hushållens disponibla inkomster Investeringarna bedöms utvecklas svagt 2010, 10 framför allt till följd av att industrins 8 investeringar utvecklas svagt. Kapacitetsut- 6 4 nyttjandet inom industrin började öka under 2 andra kvartalet 2009, men är fortfarande på en 0 historiskt låg nivå (se diagram 6.6), vilket -2 indikerar att industrins behov av investeringar är -4 mycket begränsat. Detta talar för att investeringstillväxten väntas 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 Anm.: I eget sparandet ingår inte sparande i avtalspensioner eller PPM-medel. ta fart först 2011. Efterfrågan i Sverige och omvärlden har då stigit så pass mycket att företagen Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. har behov av att investera för att öka produk- Konsumentförtroendet ligger på en hög nivå (se tionen. En god vinstutveckling 2010, i komdiagram 6.5) och den upplevda risken att bli ar- bination med att kreditvillkoren för företagen betslös har minskat kraftigt. Hushållen väntas förbättrats, bidrar ytterligare till investeringsdärmed realisera en del inköp som under krisen tillväxten 2011 och 2012. Investeringarna behar skjutits på framtiden. döms 2012 vara ungefär lika stora som de var före krisen.

Diagram 6.5 Hushållens konsumtion och konsumentförtroendet Diagram 6.6 Kapacitetsutnyttjandet i industrin och totala

Procentuell förändring jämfört med

investeringar

motsvarande kvartal föregående år Nettotal Procentuell förändring jämfört med

4 -2 -10 87 0 -4 -20 85 -6 -30 -4 83 -8 -40 -8 81 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 Totala investeringar (vänster skala) -12 79 Anm.: Hushållens konsumtion i fasta priser.

Kapacitetsutnyttjandet i industrin (höger skala)

I data över konsumentförtroendet (CCI) representeras varje kvartal av sista månaden i -16 77 kvartalet. Sista utfall publicerades i februari och avser första kvartalet 2010. -20 75 Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 Anm.: Fasta priser. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Även under 2011–2014 väntas konsumtionen växa i god takt med i genomsnitt drygt 3 procent per år. Detta beror främst på att läget på arbetsmarknaden successivt förbättras, vilket leder till att hushållens inkomster ökar och att försiktighetssparandet fortsätter att minska. Dessutom är räntorna fortsatt låga till följd av en 71

Statistik finns från och med 1950.

PROP. 2009/10:100

Bostadsinvesteringarna bedöms öka redan 2010 Ökad efterfrågan på importerade varor (se diagram 6.7). Det förklaras bl.a. med att det kommande år finns en stark underliggande efterfrågan på bostäder och att det blivit billigare och lättare att Under fjärde kvartalet 2008 och första halvåret finansiera bostadsinvesteringar. Prisökningar på 2009 minskade importinnehållet i ekonomin bostäder under senare tid talar också för att det kraftigt. Detta berodde på att det särskilt var är ett gynnsammare läge för produktion av efterfrågan med stort importinnehåll som minsbostäder. kade, exempelvis maskininvesteringar, varuexport och hushållens konsumtion av sällanköpsvaror. Den kraftiga lageravvecklingen

Diagram 6.7 Bostadsinvesteringar

bidrog dessutom till att importen av lagervaror Procentuell förändring minskade. Under andra halvåret 2009 växte dock 20 10 importen snabbare än den övriga efterfrågan till följd av att den importtunga efterfrågan ökade relativt starkt. 0 -10 Under 2010 väntas efterfrågan på importerade varor fortsätta att öka starkare än efterfrågan på inhemskt producerade varor. Det beror på att -20 -30 exporten tar fart, samtidigt som hushållens köp av bilar och sällanköpsvaror ökar. Dessutom väntas kronan stärkas, vilket också stimulerar -40 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. importtillväxten. Under 2011 bidrar även uppgången i investe- Offentliga myndigheters investeringar, med bl.a. ringarna till importtillväxten och i slutet av året stora satsningar på vägar och järnvägar, har varit bedöms importen vara tillbaka på samma nivå omfattande 2009. Som en del av det reformpaket som innan krisen. som aviseras i denna proposition kommer de offentliga investeringarna att öka även 2010.

6.2.2 Produktionsutvecklingen

Minskad lageravveckling ger stort positivt Näringslivets produktion ökar successivt bidrag till BNP-tillväxten 2010

Den djupa lågkonjunkturen har inneburit kraf- I finanskrisens inledande skede överraskades tigt fallande produktion inom de flesta av näföretagen av den snabbt vikande efterfrågan, ringslivets branscher. Särskilt djupt har fallet vavilket resulterade i en ofrivillig lageruppbyggnad. rit i den konjunkturkänsliga och exportberoende Företagen reagerade därefter snabbt på det nya industrin. Från och med första kvartalet 2008 till efterfrågeläget, dels genom att reducera sina och med fjärde kvartalet 2009 minskade produkinköp, dels genom att minska sin produktion. tionen i industrin med nära en fjärdedel. Detta resulterade i en kraftig lageravveckling Flera tjänstebranscher, däribland parti- och redan under det sista kvartalet 2008. detaljhandeln, drabbades inledningsvis också Under hela 2009 har företagen fortsatt att hårt när krisen bröt ut. Fallet inom tjänsteminska sina lager och flertalet företag uppger nu produktionen har dock varit betydligt mindre att lagren i stort sett är på önskade nivåer. omfattande och inte lika långvarigt som inom Företagen väntas därför slå av på takten i industrin (se diagram 6.8), vilket har lett till att lageravvecklingen och i större utsträckning än tjänstesektorns andel av den totala produktionen under 2009 möta efterfrågan med ökad i näringslivet ökat. produktion. Detta medför att lagerbidraget till BNP-tillväxten blir starkt positivt 2010. Lagrens effekt på BNP-tillväxten är dock av övergående karaktär. Under 2011 ger lager ett litet positivt bidrag och därefter bedöms lagerförändringarna inte påverka BNP-tillväxten.

PROP. 2009/10:100

6.3 Arbetsmarknad, löner och

Diagram 6.8 Näringslivets produktion

inflation

Index, första kvartalet 2008 = 100 120 115

6.3.1 Arbetsmarknad

110 105 100 Sysselsättningen ökar 2011 95 90 Den djupa lågkonjunkturen syns tydligt på 85 arbetsmarknaden, men kraftfulla insatser för att

Tjänsteproducenter

80

Varuproducenter

75 dämpa sysselsättningsfallet har mildrat krisens

Industri

70 effekter. Den expansiva finans- och penning- 07 08 09 10 11 12 13 14 politiken har bidragit till att sysselsättningen i Anm.: Fasta priser, referensår 2008. Säsongrensade kvartalsvärden. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. tjänstebranscherna har ökat med ca 23 000 personer sedan andra kvartalet 2008 (när den Flera indikatorer, bl.a. orderingång och produk- totala sysselsättningen var som högst) till och tionsförväntningar, pekar på en ökad produktion med sista kvartalet 2009. Industrin har dock 72 i näringslivet under 2010. Under prognos- drabbats hårt av den globala lågkonjunkturen. perioden väntas produktionen i både varu- och Av den totala sysselsättningsnedgången på ca tjänstebranscherna successivt stiga igen, till följd 130 000 personer sedan andra kvartalet 2008 stod av ökad efterfrågan i Sverige och i omvärlden (se industrin för ungefär 110 000 personer. tabell 6.3). Det finns nu tecken på att den totala nedgången i sysselsättningen har bromsat in.

Tabell 6.3 Näringslivets produktion

Sysselsättningen har till och med ökat vissa Utfall för 2009, prognos för 2010–2014 månader sedan hösten 2009, samtidigt som BNP har fortsatt att minska (se fördjupningsrutan Mdkr Procentuell volymförändring 2009 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Varför utvecklas arbetsmarknaden bättre än Varuproducenter 716 -12,3 2,8 6,0 4,5 4,1 3,7 väntat? i avsnitt 3). Sammantaget tyder indikavarav: Industri 452 -17,0 3,4 7,9 5,8 4,8 4,5 torerna, såsom varsel om uppsägning, nyanmälda Bygg 136 -3,9 0,6 3,5 2,8 3,2 2,6 lediga platser och företagens anställningsplaner, Tjänsteproducenter 1 304 -3,5 2,9 4,2 4,0 3,8 3,3 på en uppgång i sysselsättningen under loppet av Näringslivet totalt 2 020 -6,8 2,9 4,8 4,2 3,9 3,4 2010. Anm.: Med produktion avses förädlingsvärde, dvs. bruttoproduktion minus Under perioden 2011–2014 väntas produkinsatsförbrukning. Fasta priser, referensår 2008. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. tionen öka starkt, vilket bidrar till att även sysselsättningen ökar starkt. Sysselsättningen Jämfört med återhämtningen under 1990-talet bedöms påverkas av produktionen med en viss väntas tjänsteproduktionen spela en större roll. eftersläpning då det tar tid för arbetsgivarna att Det beror på att tjänstebranscherna är särskilt anpassa personalstyrkan till den snabbt ökande beroende av den inhemska efterfrågan, vilken nu produktionen. Detta bidrar till att syssel- 73 bedöms utvecklas betydligt starkare än under sättningstillväxten blir starkast 2012 och 2013 1990-talet. (se tabell 6.4 och diagram 6.9). Återhämtningen på arbetsmarknaden tar dock tid och först 2013 bedöms sysselsättningen vara högre än innan krisen.

72 Jämförelsen avser säsongrensad sysselsättning. 73 Detta beror på att företagen först ökar arbetsinsatsen genom att öka antalet arbetade timmar per sysselsatt, den s.k. medelarbetstiden.

PROP. 2009/10:100

Tabell 6.4 Arbetsmarknad

sättningen växer snabbare än den potentiella. Sammantaget bedöms det finnas mycket lediga Utfall för 2009, prognos för 2010–2014 Procentuell förändring om annat ej anges resurser på arbetsmarknaden under de närmaste 2009 2010 2011 2012 2013 2014 åren, även om de minskar successivt. Resursut- 1 BNP -4,7 2,2 4,0 3,9 3,2 3,0 nyttjandet på arbetsmarknaden väntas inte ha

2 normaliserats förrän 2016. Produktivitet -2,4 2,2 2,5 2,3 1,7 1,7

Produktivitet i 2 näringslivet -3,4 2,3 2,9 2,5 1,9 1,9 Diagram 6.10 Sysselsättningsgap

Arbetade timmar -2,6 -0,1 1,3 1,5 1,4 1,3 Procent

Medelarbetstid -0,6 0,3 0,6 0,2 0,1 0,2 5 4 Sysselsatta -2,1 -0,4 0,7 1,3 1,2 1,1 3 3 Sysselsätningsgap -2,4 -3,1 -2,9 -2,2 -1,4 -0,6 2

Arbetskraft 0,2 0,5 0,3 0,4 0,5 0,4 1 4 0 Arbetslöshet 8,3 9,2 8,8 8,0 7,3 6,7 -1 4, 5 Programdeltagare 2,6 4,5 4,4 3,5 2,9 2,5 -2

Anm.: BNP, produktivitet, arbetade timmar och medelarbetstid avser -3 kalenderkorrigerade data. Sysselsatta, arbetskraft och arbetslöshet avser -4 åldersgruppen 15–74 år. 1 -5 BNP till marknadspris, kalenderkorrigerad, fasta priser. 2 Produktivitet mäts som förädlingsvärde till baspris per arbetad timme. 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 3 Skillnaden mellan faktisk och potentiell sysselsättning i procent av potentiell Anm.: Sysselsättningsgapet visar skillnaden mellan faktisk och potentiell sysselsättning sysselsättning. i procent av potentiell sysselsättning. 4 I procent av arbetskraften. Källa: Egna beräkningar. 5 Personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program. Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen och egna beräkningar. Regeringens reformer bidrar till att öka både den

Diagram 6.9 BNP, arbetade timmar och sysselsatta

faktiska och den potentiella sysselsättningen (se Procentuell förändring avsnitt 3.7). En rad åtgärder har förbättrat 8 matchningen på arbetsmarknaden och gjort det 6 mer lönsamt att arbeta samt enklare att anställa. 4 Andra exempel på åtgärder som bidrar till att 2 höja sysselsättningen är skattereduktionen för 0 hushållsnära tjänster och skattereduktionen för -2 reparation, underhåll samt om- och tillbyggnad. -4 BNP Arbetade timmar Även ökade infrastruktursatsningar samt det -6 tillfälligt höjda statsbidraget till kommunsektorn

Sysselsatta

2010 bedöms leda till fler sysselsatta. Samman- -8 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 Anm.: Kalenderkorrigerad data för BNP och timmar. Sysselsatta avser åldersgruppen taget bedöms regeringens reformer ha bidragit

15 ─ 74 år. För perioden 1981 ─ 2000 används Konjunkturinstitutets länkade dataserie för till att sysselsättningsfallet har dämpats och att sysselsatta. För perioden 2001 ─ 2009 används data från Statistiska centralbyrån. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. återhämtningen på arbetsmarknaden blir

snabbare och starkare än vad som annars hade varit fallet. 75 Resursutnyttjandet på arbetsmarknaden, ut-

tryckt med det s.k. sysselsättningsgapet, bedöms vara som lägst 2010 och 2011 (se diagram

Produktiviteten i näringslivet ökar 2010

6.10). Därefter stiger resursutnyttjandet på 74 arbetsmarknaden då den faktiska syssel- Trots stora neddragningar av personalstyrkan under 2009 anpassade inte företagen antalet

anställda fullt ut till den mycket låga produktionsnivån. Detta bidrog till att

74 resursutnyttjandet i företagen var mycket lågt Sysselsättningsgapet visar skillnaden mellan faktisk och potentiell sysselsättning i procent av potentiell sysselsättning. Ett negativt (positivt) gap innebär att faktisk sysselsättning är lägre (högre) än potentiell sysselsättning. Den potentiella sysselsättningen avser den nivå på sysselsättningen som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk 75 Även den demografiska utvecklingen under prognosperioden bidrar

balans. Begreppet potentiell sysselsättning avser alltså inte den högsta positivt till den potentiella sysselsättningsutvecklingen, dock i en mindre möjliga sysselsättningsnivån. omfattning än de senaste åren.

PROP. 2009/10:100

2009. De kan därför möta den ökade efterfrågan arbetstid och övertid m.m.). Utöver att antalet 79 2010 utan att behöva utöka arbetsstyrkan i arbetade timmar per sysselsatt ökar konjunktunågon större utsträckning och arbetsproduk- rellt till följd av den högre efterfrågan ökar den tiviteten kommer därmed att stiga (se tabell 6.4). även strukturellt till följd av politiska reformer När produktionen och resursutnyttjandet som exempelvis jobbskatteavdraget. 80 inom företagen fortsätter att stiga de följande åren bedöms företagen dock behöva utöka personalstyrkan betydligt för att kunna möta Lågkonjunkturen slår olika hårt mo t efterfrågan, i synnerhet 2012 och 2013 (se tabell sysselsättningen i olika branscher 6.5). Trots detta bedöms resursutnyttjandet inom företagen bli något ansträngt under Det är stor skillnad på hur hårt lågkonjunkturen perioden 2011–2013, dvs. det s.k. produktivi- hittills har slagit mot olika branscher. Den tetsgapet i näringslivet bedöms bli svagt posi- exportberoende industrin har drabbats hårdast tivt. Detta beror på att företagen mot av den globala lågkonjunkturen. År 2009 min- 76 bakgrund av den djupa lågkonjunkturen antas skade industriproduktionen med 16,8 procent agera med viss försiktighet när de ökar antalet och sysselsättningen sjönk med 9,9 procent, vilan ställda. ket motsvarar drygt 70 000 sysselsatta. Samtidigt Produktivitetstillväxten i näringslivet väntas dämpades nedgången i sysselsättningen till viss under perioden 2010–2014 öka med i genomsnitt del av de tillfälliga avtalen om arbetstids- 2,3 procent per år (se tabell 6.4). Det är en lägre förkortning. Kortsiktsindikatorer, såsom företaökningstakt än genomsnittet för perioden 1990– gens anställningsplaner och nyanmälda lediga 2007. Det finns flera orsaker till att platser, tyder sammantaget på att sysselsätt- 77 produktivitetstillväxten väntas bli lägre än under ningen i industrin kommer att minska även perioden 1990–2007. Bland annat har under 2010, men betydligt mindre än under finanskrisen tillsammans med den djupa globala 2009. År 2011 och 2012 väntas en viss lågkonjunkturen medfört en viss utslagning av återhämtning i industrisysselsättningen när föreföretagens kapitalstock, vilket bidrar till att tagen behöver utöka arbetsstyrkan för att kunna dämpa produktivitetstillväxten, i synnerhet 2010. möta den ökande efterfrågan. Till största delen Även branschsammansättningen, med en större är dock nedgången i sysselsättningen inom andel tjänsteproduktion, bedöms bidra till en industrin bestående då den ökade produktionen i lägre produktivitetstillväxt framöver. Vidare huvudsa k hanteras med högre arbetsprodukbedöms regeringens reformer för att öka den tiv itet. varaktiga sysselsättningen dämpa produktivitets- Även många andra branscher har drabbats tillväxten något. Detta sker genom att personer hårt av krisen. Inom handeln har antalet anställsom har en svag förankring på arbetsmarknaden da sjunkit med nästan 12 000 personer 2009, vilsuccessivt blir sysselsatta i större utsträckning än ket motsvarar en nedgång med 2,0 procent. Det tid igare (se avsnitt 5). finns dock tydliga tecken på att sysselsättningen 78 Ökningen av antalet sysselsatta under perio- i handeln ökar redan första halvåret i år. Bland den 2011–2014 är inte lika stark som ökningen annat ökade antalet arbetade timmar, som av antalet arbetade timmar. Detta beror på att historiskt tenderar att reagera några kvartal före företagen först ökar arbetsinsatsen genom att sysselsättningen, redan under andra halvåret öka antalet arbetade timmar per sysselsatt, i 2009. År 2011 väntas sysselsättningsnivån i synnerhet under 2011 (ökad överenskommen handeln vara lika hög som före krisen, för att därefter fortsätta att ö ka till följd av den starka inh emska efterfrågan. Samtidigt har sysselsättningen i vissa tjänstebranscher ökat under krisen. Bl.a. inom hushålls-

76 Produktivitetsgapet visar skillnaden mellan faktisk och potentiell produktivitet i procent av potentiell produktivitet. 77 Perioden exkluderar krisåren 2008 och 2009 då produktiviteten föll 79 Den ökande efterfrågan på arbetskraft medför att fler undersysselsatta exceptionellt mycket till följd av att produktionen föll kraftigt. går upp i arbetstid, vilket bidrar positivt till medelarbetstiden. 78 Denna grupp bedöms ha en lägre genomsnittlig produktivitet än övriga 80 För mer information om effekterna av regeringens politik se avsnitt sysselsatta. 3.7.

PROP. 2009/10:100

tjänsterna, vilket delvis berodde på att en del av ungefär 44 000 personer. Sysselsättningsned- 83 produktionen av kommunala välfärdstjänster gången i kommunsektorn bedöms till ungefär överförts till denna bransch (se fördjupnings- fyra femtedelar vara en effekt av utfasningen av rutan Kommunfinansierad sysselsättning). två arbetsmarknadspolitiska program (plusjobb 81, 82 Sysselsättningen inom hushållstjänsterna be- och friår) samt att det har blivit allt vanligare att dö ms fortsätta att öka även framöver då företag i näringslivet tillhandahåller delar av efterfrågan på dessa tjänster antas bli stark. kommunsektorns tjänster som bl.a. fristående Eftersom lågkonjunkturen drabbat närings- skolor och äldreomsorg. Finansieringen av dessa livets branscher olika hårt har branschsamman- tjänster ligger dock kvar hos kommuner och sättningen förändrats (se tabell 6.5). Samman- landsting (se fördjupningsrutan Kommuntaget har de sysselsättningsintensiva branscherna finansierad sysselsättning). Minskningen av inte drabbats lika hårt som de mer kapital- ant alet sysselsatta i kommunsektorn beror dessintensiva, vilket har medfört att nedgången i utom på en svag utveckling av skatteintäkterna. sysselsättningen inte har blivit lika stor som Kortsiktsindikatorerna, såsom varsel och annars hade varit fallet, givet motsvarande fall i nyanmälda lediga platser i kommunsektorn, produktionen (se fördjupningsrutan Varför ut- tyder inte på en snar vändning i sysselsättvecklas arbetsmarknaden bättre än väntat? i ningen. De kommunala skatteintäkterna 84 avsnitt 3). Framöver ökar sysselsättningen starkt utvecklas svagt även 2010, till följd av utvecki de sysselsättningsintensiva b ranscherna, vilket lingen på arbetsmarknaden som helhet. Den b idrar till att deras andel av den totala syssel- svaga utvecklingen av skatteintäkterna motsättningen fortsätter att öka. verkas dock av det tillfälliga statsbidraget. Den kommunfinansierade produktionen i näringslivet Tabell 6.5 Sysselsättnin g i olika sektorer väntas fortsätta öka, vilket bidrar till att dämpa sysselsättningsutvecklingen i komm unsektorn. Utfall för 2009, prognos för 20 10–2014 Sam mantaget bedöms sysselsättningen i kom- 1000-tal Procentuell förändring 2009 2009 2010 2011 2012 2013 2014 munsektorn stabiliseras under 2010. Näringslivet 3 055 -2,1 -0,1 1,0 1,6 1,6 1,4 Från och med 2011 och framöver förstärks varav: Varubranscher 1 059 -6,7 -4,3 0,8 0,5 0,3 -0,3 skatteunderlaget gradvis. Inkomstförstärkningen Tjänstebranscher 1 997 0,5 2,2 1,1 2,1 2,3 2,1 blir trots det som svagast 2011, eftersom det Offentlig sektor 1 298 -2,2 -1,3 0,0 0,6 0,4 0,4 tillfälliga statsbidraget upphör. I takt med att 1 varav: Staten 228 -1,6 0,3 0,6 -0,1 -1,6 -1,2 konjunkturläget förbättras och skatteintäkterna Kommunsektorn 1 070 -2,4 -1,7 -0,1 0,8 0,8 0,8 ökar bedöms sysselsättningen i kommunsektorn 1 successivt öka från och med 2012. Till betydande 1 Offentlig sektor och kommunsektorn avser offentliga myndigheter respektive kommunala myndigheter enligt nationalräkenskaperna. Kommunfinansierad sysselsättning i näringslivet inkluderas i tjänstebranscherna. del väntas sysselsättningsökningen omfatta timanställda och andra vikarier. Dessa grupper har Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. en förhållandevis låg medelarbetstid, vilket bid rar ti ll att sysselsättningen ökar snabbare än antalet

Sysselsättningen i kommunsektorn

a rbetade timmar under perioden 2012–2014.

stabiliseras under 2010

Sedan 2007 har sysselsättningen i den offentliga sektorn minskat med drygt 50 000 personer, vilket framför allt är en följd av att sysselsättningen i kommunsektorn har minskat med

83 Offentlig sektor och kommunsektor avser i detta avsnitt offentliga myndigheter respektive kommunala myndigheter, i enlighet med redovisningen i nationalräkenskaperna. 81 Hushållstjänster inkluderar utbildning, omsorg, hälso- och sjukvård 84 Antalet varslade om uppsägning inom kommunsektorn ökade främst samt samhälliga och personliga tjänster. under de första två kvartalen 2009 och har därefter sjunkit tillbaka något, 82 Andra branscher där sysselsättningen ökade 2009 är kreditinstitut och men är fortfarande på en nivå klart över ett månadsgenomsnitt för försäkringsbolag samt uthyrning, data oc h andra företagstjänster. perioden 1995–2008.

PROP. 2009/10:100

Kommunfinansierad sysselsättning Sysselsättningen i kommunal regi har minskat med ungefär 44 000 personer under perioden Kommuner och landsting svarar för merparten 2007 till 2009 (se diagram 6.11). Samtidigt av det skattefinansierade utbudet av välfärds- bedöms antalet sysselsatta i näringslivet som tjänster som t.ex. utbildning, hälso- och sjukvård finansieras av kommunsektorn ha ökat med samt barn- och äldreomsorg. Under de senaste omkring 20 000 personer under motsvarande åren har det blivit allt vanligare att aktörer inom period. näringslivet tillhandahåller delar av kommunsektorns tjänster, bl.a. fristående skolor och

Diagram 6.11 Sysselsättning i kommunalt finansierad verksamhet

äldreomsorg. Finansieringen av dessa 85, 86 Tusental personer tjänster ligger dock kvar hos kommuner och lan dsting. 1 250 Den totala kommunfinansierade sysselsätt-

Total

1 200 ningen består således av sysselsatta i kommunal Kommunsektorn regi och sysselsatta i privat regi, va rs tjänster 1 150 ko mmuner och landsting köper in. I nationalräkenskaperna (NR) redovisas 1 100 endast statistik över antal sysselsatta i kommunal 1 050 regi. Däremot saknas särredovisad statistik över antalet sysselsatta inom de kommunala tjäns- 1 000 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 terna som bedrivs i näringslivet. För att få en Anm.: Total kommunfinansierad sysselsättnin g oc h sysselsättningen i helhetsbild av den kommunfinansierade syssel- kommunsektorn är rensad för plusjobb och fr . iår sättningen har regeringen gjort en uppskattning Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen och egna beräkning r a. av den kommunfinansierade sysselsättningen i näringslivet utifrån statistik över hur mycket näringslivsproducerad verksamhet som kom- Den totala kommunfinansierade sysselsättmuner och landsting köper in. I nationalräken- ningen bedöms således ha minskat med omkring skaperna redovisas denna konsumtion främst 20 000 personer mellan 2007 och 2009, vilket som sociala naturaförmåner. Utvecklingen av de dels beror på det svaga konjunkturläget, dels på sociala naturaförmånerna, samt utvecklingen i de utfasningen av två arbetsmarknadspolitiska branscher i näringslivet där denna verksamhet program, plusjobben och friåret. Av dessa 20 000 huvudsakligen bedrivs, bedöms kunna ge vägled- personer kan omkring 15 000 förklaras av utfasningen av plusjobben och friåret. Den totala 89 ning för hur den kommunfinansierade sysselsättningen i näringslivet utvecklas. Dessutom kommunfinansierade sysselsättningen, rensad beaktas i beräkningarna den del av kom- för plusjobben och friåret har därmed minskat munernas och landstingens förbrukning som med omkring 5 000 personer mellan 2007 och avser köp av tjänster. 87 Den kommunalt finansi- 2009. erade sysselsättningen i näringslivet uppskattas En ytterligare förklaring till fallet i antalet motsvara ungefär 120 000 personer 2009, vilket sysselsatta är att medelarbetstiden har ökat kan jämföras med att ca 1,1 m iljoner var syssel- kraftigt under 2009. Det innebär att sysselsättsatta i kommunal regi 2009. 88 ningen har fallit mer än antal arbetade timmar. Ökningen av medelarbetstiden beror delvis på att en betydande del av sysselsättningsnedgången bestod av timanställda och vikarier, grupper med en förhållandevis låg medelarbetstid. 85 Som framgår av diagram 6.11 bedöms fallet i Kommunsektorn avser i detta avsnitt kommunala myndigheter, i enlighet med redovisningen i nationalräkenskaperna. kommunalt finansierad sysselsättning bli betyd- 86 I denna faktaruta in kluderas hushållens icke-vinstdrivande ligt mindre under denna lågkonjunktur jämfört organisationer i näringslivet. 87 Här åsyftas de tjänster som köps in inom ramen för verksamhet där kommuner och landsting står som huvudmän. året Statistiska centralbyrån gjort en uppskattning av antalet kommunalt 88 Skattningen av antalet kommunalt finansierade sysselsatta i finansierade sysselsatta i näringslivet. Enligt regeringens skattningar näringslivet är förknippad med stor osäkerhet och ska därför tolkas med uppgick denna sysselsättning till 112 000 personer 2007. försiktighet. Enligt preliminära skattningar av Statistiska centralbyrån 89 Vid beräkningen av effekten av utfasningen av plusjobben och friåret uppgick denna sysselsättning till 104 000 personer 2007, som är det sista har hänsyn tagits till undanträngningseffekter.

PROP. 2009/10:100

med 1990-talskrisen. Jämfört med perioden grupp utanför arbetskraften som också ökade 1993–1997 uppgår sysselsättningsfallet under betydligt i omfattning 2009 var personer som ha r denna lågkonjunktur till knappt hälften. En vel at arbeta men som inte aktivt har sökt jobb. 90 viktig orsak till det mindre omfattande syssel- I takt med att arbetsmarknaden förbättras sättningsfallet i denna lågkonjunktur är att de och att efterfrågan på arbetskraft ökar de näroffentliga finanserna är i bättre skick än under maste åren, väntas en suc cessiv uppgång i antalet 1990-talskrisen. Detta har medfört att per soner i arbetskraften. regeringen, bl.a. genom sänkta socialavgifter för Regeringens genomförda reformer bedöms unga och de tillfälligt höjda statsbidragen, har bidra till ett ökat arbetskraftsdeltagande. Bland kunnat dämpa krisens efterverkningar för annat bedöms jobbskatteavdraget bidra till att ko mmunsektorn. fler söker arbete, vilket innebär att fler deltar i Den totala kommunfinansierade sysselsätt- arbetskraften (se avsnitt 5). Detta bidrar till att ningen bedöms stabiliseras under 2010 och från fler människor står till arbetsmarknadens föroch med halvårsskiftet 2010 ligga kvar på en i fogande när efterfrågan på arbetskraft ökar, stort oförändrad nivå till 2011. I takt med att vilket leder till att den varaktiga sysselsättningen konjunkturläget förbättras och skatteintäkterna kan öka snab bare än vad som vore fallet utan ökar väntas sysselsatta i såväl kommunal regi å tgärderna. 93 som i den kommunfinansierade verksam heten i näringslivet öka från 2012 och framöver.

Diagram 6.12 Arbetskraften och sysselsatta

Tusental personer

5 000 Arbetskraften

Sysselsatta

4 800

Arbetskraften ökar successivt framöver

4 600 Antalet personer i arbetskraften ökade svagt 4 400 2009 (se tabell 6.4 och diagram 6.12). Samtidigt 4 200 minskade arbetskraften som andel av befolk- 4 000 ningen i arbetsför ålder då befolkningen ökade i 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 större utsträckning. Att arbetskraften som 91 Anm.: Data avser åldersgruppen 15 ─ 74 år. För perioden 1989 ─ 2000 används andel av befolkningen minskade 2009 kan till Konjunkturinstitutets länkade dataserie. För perioden 2001 ─ 2009 används data från Statistiska centralbyrån. stor del förklaras av den kraftigt försvagade Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. efterfrågan på arbetskraft. Då chansen att få arbete försämrades bidrog det till att fler lämnade och färre sökte sig in på arbetsmarknaden

Arbetslösheten är som högst 2010

jämfört med åren närmast före krisen. Samtidigt

och minskar därefter

har fler påbörjat reguljär utbildning och fler studerande har förlängt sina studier i väntan på Sedan sysselsättningen var som högst, andra en starkare efterfrågan på arbetskraft. En annan 92 kvartalet 2008, har antalet sysselsatta minskat och arbetslösheten har stigit. Det finns dock tecken på att nedgången i sysselsättningen och uppgången i arbetslösheten har bromsat in och under 2010 bedöms arbetslösheten börja minska. 90 Det saknas tillförlitlig och jämförbar statistik från 1990-talets början. Befintlig statistik visar dock att sysselsättningsfallet var betydande mellan I genomsnitt bedöms arbetslösheten bli 9,2 procent 2010, vilket motsvarar drygt 450 000 åren 1991 och 1993. 91 Arbetskraften som andel av befolkningen föll både för åldersgruppen personer. I takt med att sysselsättningen fort- 16–64 år och åldersgruppen 15–74 år. sätter att öka under perioden 2011–2014 minskar 92 Antalet studerande har också ökat till följd av att färre studerande har arbetslösheten successivt (se diagram 6.13). extraarbete. En person som har arbetat minst en timme under mätveckan Arbetslösheten är dock fortfarande hög de närdefinieras som sysselsatt, och ingår därmed även i arbetskraften, enligt AKU oavsett om personen exempelvis huvudsakligen studerar. En heltidsstuderande som söker arbete och kan ta ett arbete ingår också i arbetskraften (som arbetslös) och inte som studerande utanför arbetskraften. Denna grupp ökade starkt 2009, vilket bidrog positivt till 93 En högre varaktig, även kallad potentiell, sysselsättning, innebär att arbetskraftsutvecklingen. fler kan vara sysselsatta vid en stabil inflation och ekonomisk balans.

PROP. 2009/10:100

maste åren och först 2016 bedöms arbetsmark- avtalen ska börja gälla från och med våren 2010.

naden vara i jämvikt. De centrala avtalen för de kommande tre åren

År 2010 väntas drygt 220 000 personer väntas präglas av det svaga arbetsmarknadsläget

delta i arbetsmarknadspolitiska program, varav (se diagram 6.14).

nästan alla, drygt 210 000, deltar i utbildnings- De redan slutna avtalen inom industrin

program som exempelvis jobb- och utveck- innebär i genomsnitt knappt 1 procent i löne-

lingsgarantin. De ökade insatserna inom ökningar under det första avtalsåret. Avtalen har

arbetsmarknadsområdet som regeringen har dock en baktung konstruktion på så sätt att

högre löneökningar kommer senare under genomfört bedöms leda till en minskad utslagavtalsperioden. Under de senaste avtalsrörelserna ning på arbetsmarknaden och därmed bidra till har den svenska exportindustrin slutit de normeen varaktigt högre sysselsättning (se avsnitt 5). rande avtalen. Trots en viss osäkerhet inled-

Diagram 6.13 Arbetslöshet ningsvis under avtalsrörelsen bedöms avtalen

Procent av arbetskraften inom industrin bli normerande för hela eko-

12 nomin även denna gång. De centrala avtalen

väntas bli relativt homogena. 10

8 Diagram 6.14 Sysselsättningsgap och timlön i näringslivet

6 Procent

2 5 4 1 2 4

0 0 3 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 -1 Anm.: Avser åldersgruppen 15 ─ 74 år. För perioden 1989 ─ 2000 används 2 Konjunkturinstitutets länkade dataserie. För perioden 2001 ─ 2009 används data från -2 Statistiska centralbyrån. Sysselsättningsgap (vänster skala) 1 Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. -3

Timlön (höger skala)

-4 0 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 Anm.: Sysselsättningsgapet visar skillnaden mellan faktisk och potentiell sysselsättning 6.3.2 Löner i procent av potentiell sysselsättning. Timlön i näringslivet enligt konjunkturlöne-

statistiken avser årlig procentuell förändring. Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

Svagt arbetsmarknadsläge håller tillbaka löneökningarna

Sammantaget förväntas löneökningarna dämpas

och öka måttligt, framför allt 2010 men även Trots det kraftigt försämrade arbetsmarknads- 2011. I takt med att konjunkturläget stärks ökar läget sedan slutet av 2008 har löneökningarna lönerna något mer från 2012 och framåt. Efter inte anpassats nedåt i någon större grad, vilket 2012 ökar lönerna i en takt som bedöms vara beror på att dessa hålls uppe av de centrala avtal förenlig med Riksbankens inflationsmål (se som slöts under avtalsrörelsen 2007. I vissa tabell 6.6). branscher, såsom handeln, transportbranschen

och delar av industrin, har lönekostnaderna dock

Tabell 6.6 Löner och inflation

anpassats nedåt genom kraftiga minskningar av Procentuell förändring. Utfall för 2009, prognos för 2010-2014

antalet övertidstimmar för arbetare samt 2009 2010 2011 2012 2013 2014 minskningar av vissa rörliga tillägg för tjänste- 1 Timlön, KL 3,4 2,3 2,5 2,9 3,3 3,4 män. Dessutom har många företag inom indust- 2 Timlön, NR 3,2 2,3 2,6 3,1 3,5 3,6 rin skjutit 2009 års lönerevisioner på framtiden, 3 vilket ytterligare dämpat löneökningarna under KPI -0,3 1,3 1,6 2,2 2,7 2,7

2009. Sammantaget var löneökningarna utöver 3, 4 KPIF 1,9 2,2 1,0 1,4 1,9 2,2 de centrala avtalen inom näringslivet ytterst 3, 4 KPIX 1,5 2,0 0,7 1,1 1,6 2,0 marginella under 2009, vilket är ovanligt. Anm.: En utförligare tabell återfinns i tabellsamlingen i bilaga 1. 1 Timlön enligt konjunkturlönestatistiken. De kommande årens löneökningar bestäms i 2 Timlön enligt nationalräkenskaperna. 3 Årsgenomsnitt. hög grad under avtalsrörelsen 2010. Nya 4 Ett av Riksbankens mått på underliggande inflation.

kollektivavtal ska förhandlas fram för ca 3,3 Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

miljoner arbetstagare och en majoritet av de nya

PROP. 2009/10:100

Under 2009 då KPI-inflationen var historiskt låg Måtten på underliggande inflation, KPIF och till följd av framför allt lägre räntekostnader för KPIX, var 2,7 respektive 2,6 procent i februari egna hem steg reallönen temporärt relativt 2010. Inflationen har enligt dessa mått därmed 94 kraftigt (se diagram 6.15). De reala lönerna ännu inte sjunkit tillbaka till följd av det låga väntas fortsätta att öka de kommande åren trots resursutnyttjandet i ekonomin. Den huvudnedväxlingen av de nominella löneökningarna, sakliga anledningen till det är att företagens eftersom inflationen förväntas bli lägre än kostnader har ökat de senaste åren. Detta beror löneökningarna. Reallöneökningarna förväntas dels på inhemska faktorer som ökad arbetsdock bli något lägre än det historiska kostnad per producerad enhet, dels på att prisergenomsnittet. na på importerade varor och tjänster tidigare har stigit kraftigt, framför allt till följd av den svaga kronan. Dessutom har dessa inflationsmått visat

Diagram 6.15 Reallön och nominell lön

Procentuell förändring på ytterligare ökningar den senaste tiden till följd av högre energipriser för hushållen (se diagram 16 14 Nominell 6.17). 12 10 Real 8 Diagram 6.17 Inhemsk och importerad inflation 6 Procentuell förändring 4 10

Importerad inflation

2 Importerad inflation exkl. energi 8 0 Inhemsk inflation 6 Inhemsk inflation exkl. energi -2

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar. -2 -4 -6

6.3.3 Inflation

2008 2009 2010 Anm.: Importerad resp. inhemsk inflation avser prisutvecklingen på de varor och tjänster som huvudsakligen betraktas som importerade resp. inhemska.

Inflationen, räknad som årlig procentuell föränd-

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

ring av konsumentprisindex (KPI), har under de senaste åren svängt dramatiskt till följd av ändrade räntesatser för bolån och till viss del till följd av svängningar i energipriserna. Inflationen Den underliggande inflationen dämpas successivt exklusive dessa effekter har däremot utvecklats under 2010 mer stabilt kring 2 procent under samma period (se diagram 6.16). Både den inhemska och den importerade inflationen väntas successivt dämpas 2010 till följd av

Diagram 6.16 KPI, KPIF och KPIF exklusive energi

att kostnadstrycket avtar. Den mindre starka

Procentuell förändring

efterfrågan 2010 innebär samtidigt att företagen

5

KPI inte har möjlighet att överföra tidigare kostnads-

4

ökningar till konsumentledet i någon större

KPIF

3 KPIF exkl. energi

utsträckning. Sammantaget leder detta till att

2

inflationstrycket dämpas markant.

1

År 2010 ökar även hyrorna betydligt långsammare än 2009 vilket dämpar den inhemska infla-

0 -1 -2 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Anm.: KPIF (KPI med fast ränta) är ett av Riksbanken definierat mått på underliggande inflation. KPIF beräknas genom att den del av förändringen i hushållens räntekostnader

för egnahem som beror av förändrade räntesatser hålls konstant. 94 KPIF beräknas genom att den del av förändringen i hushållens

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

räntekostnader för egnahem som beror på förändrade räntesatser hålls

konstant. KPIX beräknas som KPI exklusive räntekostnader för egnahem

och direkta effekter från indirekta skatter och subventioner.

PROP. 2009/10:100

tionen. Den importerade inflationen väntas falla 6.4 Risker och alternativscenarier

95

tillbaka 2010 på grund av att växelkursen fortsätter att stärkas. Importpriserna i producentled 6.4.1 Riskbilden för flera konsumentvaror har fallit sedan en tid tillbaka, vilket påverkar konsumentpriserna med Osäkerheten är stor avseende den framtida viss fördröjning. De högre energikostnaderna konjunkturutvecklingen samt den långsiktigt påverkar däremot inflationen kraftigt uppåt hållbara tillväxttakten i ekonomin. Riskerna under hela året. för en svagare utveckling än i huvudscenariot Det underliggande inflationstrycket bedöms dominerar. vara fortsatt lågt 2011, samtidigt som lägre Det finns bl.a. en risk att den internationella elpriser dämpar inflationstalen ytterligare. Först konjunkturuppgången blir svagare och mer från och med 2012 och framåt börjar priserna på utdragen än vad som förutses i huvudscenariot. varor och tjänster öka något snabbare igen. Det Många länder har stora skulder och offentliga beror på att efterfrågan ökar i kombination med finanser som måste konsolideras, samtidigt som att enhetsarbetskostnaderna ökar något fortare räntorna är på väg upp. Den globala återhämttill följd av en snabbare löneutveckling. Vidare ningen som förutses i huvudscenariot bygger ökar importpriserna till följd av att världsvidare på att de stora stimulansåtgärder som marknadspriserna stiger snabbare i takt med den vidtagits fasas ut i en välavvägd takt. Som globala konjunkturåterhämtningen. illustreras i alternativscenario 1 skulle en svagare Sammantaget leder detta till att den under- internationell utveckling leda till en lägre tillväxt liggande inflationen 2013 och 2014 är i linje med och en högre arbetslöshet i Sverige under de Riksbankens inflationsmål på 2 procent. närmaste åren, än vad som förutses i huvudscenariot. Samtidigt är det möjligt att återhämtningen

Fortsatt låg reporänta de kommande åren

går snabbare än vad som förutses i huvudscenariot. Bland annat har svenska hushåll ett Sedan slutet av 2008 har Riksbanken fört en stort utrymme att öka sin konsumtion de expansiv penningpolitik för att mildra effeknärmaste åren mot bakgrund av bl.a. en stark terna av finanskrisen samt dämpa fallet i förmögenhetsutveckling, hög sparkvot, god disefterfrågan och sysselsättningen. I augusti ponibla inkomstutveckling, ljusare arbetsmark- 2009 sänktes reporäntan till historiskt låga nadsutsikter och fortsatt låga räntor. I anslut- 0,25 procent. År 2010 förväntas Riksbanken ning till hushållens konsumtion finns dock på börja höja reporäntan i takt med att lite längre sikt en osäkerhet om utvecklingen av resursutnyttjandet ökar, men penningpolitiken bostadspriser och hushållens skuldsättning. är fortfarande expansiv de kommande åren. Det finns även vissa risker kopplade till Under 2014 när ekonomin börjar närma sig svenska bankers finansieringskostnader. Stödåtjämvikt bedöms reporäntan uppgå till 4 gärderna riktade mot den finansiella sektorn har procent. börjat fasas ut i många EU-länder. Bankerna har utöver detta behov av att ersätta lån som förfaller. Dessutom har många länder, dock inte Sverige, svaga statsfinanser och stora budgetunderskott som måste finansieras. Dessa faktorer verkar i samma riktning och infaller ungefär samtidigt i tiden och medför en risk att räntorna stiger mer än vad som förutses i huvudscenariot. Detta skulle i sin tur göra det svårare

95 I scenarioarbetet har makromodellen KIMOD använts. För en beskrivning av modellen se Bergvall, A. m.fl. ”KIMOD 2.0: Equilibrium Model of the Swedish Economy” Working paper 100, Konjunkturinstitutet, 2007.

PROP. 2009/10:100

och dyrare för svenska hushåll och företag att finansiella förhållanden. En svagare efterfrågan låna och därmed dämpa efterfrågan. från omvärlden medför att efterfrågan på svensk En annan risk i prognosen är hur produktivi- export utvecklas svagare än i huvudscenariot. De teten kommer att utvecklas framöver. Produkti- försämrade finansiella förhållandena leder till viteten har utvecklats mycket svagt sedan 2007. I stramare kreditvillkor och högre räntor, vilket i huvudscenariot antas en relativt stor del av sin tur leder till att företagens investeringsvilja produktivitetsfallet vara permanent. Detta inne- dämpas. De negativa signalerna från omvärlden i bär att den ökade efterfrågan 2010 och framåt kombination med de höjda marknadsräntorna relativt snabbt medför en ökad efterfrågan på leder dessutom till att hushållen blir mer arbetskraft. Om produktivitetsfallet i större ut- pessimistiska, vilket bidrar till att hushållens sträckning beror på en temporär störning konsumtion blir lägre än vad som förutses i kommer den ökade efterfrågan i mycket större huvudscenariot. utsträckning kunna mötas med ökad produkti- Sammantaget innebär detta att BNP ökar vitet. Detta skulle medföra en mindre positiv betydligt svagare 2010 och 2011 än i huvudutveckling på den svenska arbetsmarknaden på scenariot (se tabell 6.7 och diagram 6.18). Den kort sikt, med lägre sysselsättning och högre svagare återhämtningen innebär att resursutnyttarbetslöshet som följd. En högre potentiell jandet blir lägre än i huvudscenariot, under hela produktivitet möjliggör dock att BNP kan växa prognosperioden. Den lägre efterfrågan bidrar snabbare när efterfrågan väl tar fart. till att sysselsättningstillväxten blir lägre och att Samtidigt finns en betydande osäkerhet kring arbetslösheten blir betydligt högre 2010-2014 (se arbetsmarknadsutvecklingen. Arbetsmarknaden tabell 6.7). År 2012 är arbetslösheten 1,6 prohar utvecklats oväntat starkt den senaste tiden centenheter högre än i huvudscenariot. till följd av en stark utveckling i många tjänste- Lägre resursutnyttjande, både i Sverige och branscher. Det indikerar att företagen i dessa utomlands, innebär att inflationstrycket dämpas. branscher kan behöva öka sysselsättningen i Som en följd av det lägre inflationstrycket och större utsträckning än vad som förutses i huvud- det lägre resursutnyttjandet höjer Riksbanken scenariot för att möta efterfrågan. Det finns reporäntan i en långsammare takt än i huvudsåledes en möjlighet för en starkare utveckling scenariot. på arbetsmarknaden och att vändningen kan komma något tidigare än vad som förutses i huvudscenariot. Som illustreras i alternativscenario 2 kan en bidragande orsak till en starkare arbetsmarknadsutveckling framöver vara att regeringens åtgärder för att stimulera såväl utbud som efterfrågan på arbetskraft har större effekt än vad som förutses i huvudscenariot.

6.4.2 Alternativscenario 1: Svagare internationell utveckling

I huvudscenariot förutses en gradvis återhämtning i den globala ekonomin de närmaste åren. Det finns dock en risk att den internationella konjunkturuppgången blir svagare och mer utdragen. I detta alternativscenario antas den globala återhämtningen bli svagare än i huvudscenariot, samtidigt som de finansiella förhållandena försämras, bland annat till följd av att flera länder får problem med konsolideringen av de offentliga finanserna. Svensk ekonomi påverkas på flera sätt av en svagare internationell utveckling och försämrade

PROP. 2009/10:100

Tabell 6.7 Nyckeltal, alternativscenario 1 med svagare

arbete och kapital minskar samtidigt som utgif-

internationell utveckling

terna för olika ersättningssystem ökar. Prognos enligt huvudscenariot inom parentes, procentuell förändring om annat ej anges

Diagram 6.18 BNP-tillväxt

2010 2011 2012 2013 2014 Procentuell förändring BNP 1,6 2,2 3,2 3,7 3,7 6

(2,5) (3,9) (3,5) (3,2) (2,9) 4 Arbetade timmar -0,4 -0,3 0,9 1,7 2,0

(-0,1) (1,3) (1,5) (1,4) (1,3) 2

1 Sysselsättning -0,6 -0,7 0,9 1,5 1,9 0 (-0,4) (0,7) (1,3) (1,2) (1,1) 1,2 Huvudscenario Arbetslöshet 9,4 9,9 9,6 8,7 7,6 -2

Alternativscenario 1

(9,2) (8,8) (8,0) (7,3) (6,7) -4 3 Alternativscenario 2 BNP-gap -5,3 -5,3 -4,6 -3,2 -1,6

(-4,4) (-2,9) (-1,9) (-1,1) (-0,3) -6 4 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Reporänta 0,50 1,50 2,25 3,00 3,50 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

(1,00) (2,25) (3,50) (4,00) (4,00)

Timlön 2,2 2,2 2,6 3,0 3,1

(2,3) (2,5) (2,9) (3,3) (3,4) 5 6.4.3 Alternativscenario 2: Större effekt KPI 1,2 1,1 1,3 1,7 2,0

av regeringens politik

(1,3) (1,6) (2,2) (2,7) (2,7)

Finansiellt -2,3 -1,8 -0,5 0,7 1,8 sparande 6 Givet det kraftiga fallet i BNP i finanskrisens (-2,1) (-1,0) (0,4) (1,3) (2,2) 1 spår har arbetsmarknaden utvecklas oväntat 15-74 år. starkt. En orsak till detta kan vara att regeringens 2 I procent av arbetskraften. 3 Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. 4 Slutkurs. åtgärder för att stimulera såväl utbud som efter-

frågan på arbetskraft har bidragit till att arbets- 5 Årsgenomsnitt. 6 Procent av BNP. Källa: Egna beräkningar. marknaden är mer flexibel än väntat.

Bedömningar av de effekter som regeringens På längre sikt kommer en gradvis internationell ekonomiska politik har på arbetsutbud och sysåterhämtning och en fortsatt expansiv selsättning är baserade på vedertagen nationalpenningpolitik leda till att exporten, investeekonomisk forskning (se fördjupningsruta ringarna och hushållens konsumtion ökar snab- Effekter av regeringens politik i avsnitt 3). bare än i huvudscenariot från och med 2013. Forskningsresultaten är dock inte entydigt sam- Den starkare efterfrågan leder till att sysselsättstämmiga och det är oklart med vilken kraft och ningen ökar fortare än i huvudscenariot och att hur snabbt reformerna får effekt på ekonomin. I arbetslösheten minskar (se diagram 6.18). Omdetta alternativscenario illustreras effekterna på kring 2016 har huvuddelen av effekterna av ekonomin framöver om regeringens politik har konjunkturförsvagningen ebbat ut i detta scenastörre effekt än vad som förutses i huvudrio, vilket är ca 2 år senare än i huvudscenariot. scenariot. Arbetskraften antas varaktigt kunna Den långsiktiga BNP-nivån och sysselsättningsligga på en högre nivå och jämviktsarbetsnivån är dock något lägre än i huvudscenariot. lösheten är lägre än i det mest troliga scenariot. Det beror på att den fördjupade krisen leder till Sammantaget leder det till att potentiell sysselen lägre kapitalstock till följd av bl.a. högre kapisättning blir betydligt högre (ca 1,5 procenttalkostnader samt en lägre sysselsättningsnivå till enheter) och att resursutnyttjandet på arbetsföljd av en viss permanent utslagning från arbetsmarknaden för närvarande således är lägre. marknaden.

Svagare efterfrågan i kombination med högre

arbetslöshet leder till att de offentliga finanserna

försämras väsentligt jämfört med huvudscena-

riot. Det finansiella sparandet bedöms uppgå till

-2,3 procent av BNP 2010 och -1,8 procent av

BNP 2011. Skatteintäkterna från både skatt på

PROP. 2009/10:100

Tabell 6.8 Nyckeltal, alternativscenario 2 med större effekt

Den högre potentiella produktionsnivån i

av regeringens politik

kombination med lägre räntor medför att före- Prognos enligt huvudscenariot inom parentes, procentuell förändring om annat ej anges tagen redan under 2010 börjar anpassa produktionskapaciteten mot den nya högre nivån. 2010 2011 2012 2013 2014 Investeringarna ökar därmed snabbare än i BNP 2,7 4,2 4,0 3,4 3,1 huvudscenariot. (2,5) (3,9) (3,5) (3,2) (2,9) En starkare sysselsättningstillväxt och en lägre Arbetade timmar 0,3 1,6 2,1 1,5 1,4 inflation leder till att hushållens reala disponibla (-0,1) (1,3) (1,5) (1,4) (1,3) inkomster utvecklas starkare än i huvudscena- 1 Sysselsättning 0,0 1,0 1,9 1,4 1,4 riot, trots en lägre löneökningstakt. Tillsammans (-0,4) (0,7) (1,3) (1,2) (1,1) med en lägre ränta innebär detta att hushållens 1,2 Arbetslöshet 9,0 8,4 7,3 6,6 5,7 konsumtion ökar snabbare. Vidare förbättras ex- (9,2) (8,8) (8,0) (7,3) (6,7) porten jämfört med i huvudscenariot, till följd av 3 lägre arbetskostnader. BNP-gap -6,1 -3,5 -2,2 -1,1 -0,1 Kombinationen av lägre resursutnyttjande, (-4,4) (-2,9) (-1,9) (-1,1) (-0,3) lägre löneökningstakt och lägre räntor innebär 4 Reporänta 0,75 2,00 3,00 3,75 4,00 (1,00) (2,25) (3,50) (4,00) (4,00) att BNP och sysselsättning ökar betydligt Timlön 2,1 2,2 2,6 3,3 3,4 snabbare än i huvudscenariot 2010–2014. (2,3) (2,5) (2,9) (3,3) (3,4) Arbetslösheten minskar successivt och ligger 2014 på 5,7 procent. 5 KPI 0,9 1,1 1,6 2,8 2,5 (1,3) (1,6) (2,2) (2,7) (2,7) Scenariot innebär att det finansiella sparandet Finansiellt -2,0 -0,8 0,8 1,8 2,7 blir ca 0,4 procentenheter starkare 2012 och beräknas då uppgå till 0,8 procent av BNP 6 sparande (-2,1) (-1,0) (0,4) (1,3) (2,2) jämfört med 0,4 procent av BNP i huvud- 1 15-74 år. 2 I procent av arbetskraften. 3 Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. scenariot. Under 2013–2014 är det i huvudsak ökade skatteintäkter, via flera arbetade timmar, 4 Slutkurs. 5 Årsgenomsnitt 6 Procent av BNP. som förklarar det starkare sparandet. Källa: Egna beräkningar.

Diagram 6.19 Arbetslöshet

Det lägre resursutnyttjandet på arbetsmarknaden Procent av arbetskraften i kombination med en lägre jämviktsarbetslöshet 11 verkar återhållande på löneutvecklingen, vilket i 10 sin tur stimulerar företagens efterfrågan på arbetskraft. 9 Det lägre kostnadstrycket och det mindre ansträngda resursutnyttjandet, medför att 8 Riksbanken inte höjer reporäntan lika mycket 7 som är fallet i huvudscenariot. Den lägre räntan Huvudscenario bidrar till att stimulera efterfrågetillväxten och 6 Alternativscenario 1 påskyndar därmed efterfrågans anpassning mot Alternativscenario 2 5 den nya högre potentiella produktionsnivån. 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

7 Inkomster

PROP. 2009/10:100

7 Inkomster

Sammanfattning 7.1 Offentliga sektorns skatteintäkter

Den kraftiga och snabba försämringen av den • För pensionärer aviseras en ytterligare ekonomiska utvecklingen under 2009 medförde skattesänkning med 5 miljarder kronor från även ett dramatiskt fall i skatteintäkterna. För- 2011. svagningen på arbetsmarknaden ledde till att arbetade timmar minskade mellan 2008 och • För att bidra till finansieringen av slopad revisionsplikt för mindre företag aviseras en 2009, vilket gjorde att utbetalda löner och höjning av fastighetsskatten på vattenkraft därmed intäkterna från skatt på arbete och en höjning av stämpelskatten på utvecklades mycket svagt. juridiska personers förvärv av fastigheter och Osäkerheten på arbetsmarknaden bidrog till tomträtter. att hushållen ökade sitt sparande, vilket medförde att hushållens konsumtion (i löpande • Den djupa lågkonjunkturen 2009 medförde priser) och intäkterna från mervärdesskatten att skatteintäkterna jämfört med 2008 utvecklades svagt. Den globala lågkonjunkturen, minskade med 52 miljarder kronor, eller i kombination med den finansiella krisen, 1,7 procent av BNP. Från och med 2010 innebar dessutom ett betydande fall i intäkterna beräknas skatteintäkterna öka. från skatt på företagsvinster och skatt på • I takt med den gradvisa återhämtningen hushållens kapitalvinster. Den kraftiga nedväntas de totala skatteintäkterna öka med ca gången i företagens vinster började dock redan 4,5 procent per år från 2011 till och med under 2008. 2014. En successiv återhämtning av ekonomin • Jämfört med budgetpropositionen för 2010 inleds under 2010, vilket medför att de totala har prognosen för skatteintäkterna revide- skatteintäkterna ökar igen. Hushållens konsumrats upp med närmare 60 miljarder kronor tion väntas ta fart under året vilket bidrar till en 2012. stabilisering på arbetsmarknaden. En högre lönesumma medför högre intäkter från skatt på arbete. Samtidigt väntas företagens vinster åter- I detta avsnitt redovisas de reformer som igen öka. regeringen aviserar på skatteområdet i denna Den fortsatta konjunkturåterhämtningen proposition. I avsnittet redovisas även utfall och leder till att de totala skatteintäkterna bedöms prognoser för den offentliga sektorns skatte- öka allt snabbare under 2011–2014. I diagram 7.1 intäkter och statsbudgetens inkomster. visas de totala skatteintäkterna från 1999 till och med 2014.

PROP. 2009/10:100

Diagram 7.1 Totala skatteintäkter

mer negativ mellan 2008 och 2009 års ekonomiska vårpropositioner. Under sommaren Årlig förändring Miljarder kronor 2009 kom de första indikationerna på att kon- 8 1800 junkturen var på väg att vända. I och med att 1700 6 1600 tecknen på konjunkturåterhämtning blivit tydli- 4 1500 gare så har prognosen över skatteintäkterna revi- 1400 derats upp. 2 1300

Diagram 7.2 Prognosrevideringar av totala skatteintäkter

0 1200

sedan 2008 års ekonomiska vårproposition

1100 -2 Årlig förändring Miljarder kronor 1000 Miljarder kronor 50 -4 900 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 0 Källa: Egna beräkningar. -50

Det finns tydliga tecken på att återhämtningen i -100 BP09 svensk ekonomi går snabbare än vad som antogs -150 Prop. 2008/09:97 i budgetpropositionen för 2010. Utvecklingen på VÅP09 -200 BP10 arbetsmarknaden bedöms bli betydligt mer VÅP10 positiv och antalet arbetade timmar väntas -250 2007 2008 2009 2010 2011 utvecklas mer gynnsamt än bedömningen i Anm.: Prognosrevideringarna är korrigerade för regeländringar. Prop. 2008/09:97 budgetpropositionen. Detta ger en starkare Åtgärder för jobb och omställning. Källa: Egna beräkningar. utveckling av intäkterna från skatt på arbete (se tabell 7.1). Eftersom ca 60 procent av de totala I tabell 7.3 redovisas den offentliga sektorns skatteintäkterna har en direkt koppling till arbetsmarknaden bidrar de i hög grad till för- skatteintäkter mellan 2005 och 2014. I tabell 7.14, sist i avsnitt 7, finns en sammanställning av bättringen av de offentliga finanserna. Även hushållens konsumtion bedöms utvecklas mer de regeländringar som påverkat skatteintäkterna mellan 2005 och 2014. gynnsamt jämfört med den bedömning som gjordes i budgetpropositionen för 2010. Det medför att intäkterna från konsumtions-

Osäkerhet och bedömning i skatteprognoserna

skatterna, i synnerhet intäkterna från mervärdesskatten, väntas bli högre. Skatteintäkterna från företags- och kapitalvinster Tabell 7.1 Totala skatteintäkter jämfört med prognosen i är de intäkter som uppvisar störst variation mel-

budgetpropositionen för 2010

lan åren och det är också för dessa prognososäkerheten normalt är som störst. På några års Miljarder kronor sikt är det emellertid utvecklingen på arbets- 2008 2009 2010 2011 2012 Skatt på arbete -1 -4 9 17 27 marknaden som är avgörande för hur skatte- Skatt på kapital -10 3 3 6 3 intäkterna totalt sett utvecklas, eftersom ca Skatt på konsumtion -2 9 15 17 20 60 procent av dessa härrör från arbetsmarkna- Restförda skatter 1 5 5 5 6 den. Prognoserna tenderar att underskatta styrkan

Totala skatteintäkter -12 12 33 46 56

i konjunkturförändringarna, vilket innebär att skatteintäkterna brukar överskattas i nedgångar Även om prognosen för skatteintäkterna har och underskattas i uppgångar. I diagram 7.3 visas reviderats upp jämfört med den prognos som prognosfelen mätt som skillnaden mellan utfall gjordes i budgetpropositionen för 2010 är nivån och den prognos som redovisades för det aktulägre än vad som bedömdes före krisen. I diaella året i respektive budgetproposition och gram 7.2 redovisas de fem senaste prognoserna i jämförelse med prognosen i 2008 års ekonomiska vårproposition. Av diagram 7.2 framgår hur skatteintäkterna reviderades ned i takt med att bedömningen av ekonomins utveckling blev

PROP. 2009/10:100

ekonomisk vårproposition. Resultatet är enty- 7.1.1 Skatt på arbete 96 digt och visar att prognoserna underskattat intäkterna i uppgången runt millennieskiftet, En successiv återhämtning av arbetsmarknaden överskattat dem i nedgången 2002 och 2003 och leder till att intäkterna från skatt på arbete ökar underskattat dem i uppgången 2005, 2006 och med nästan 170 miljarder kronor mellan 2009 2007. Dessa tre år underskattades skattein- och 2014. täkterna i prognosen i BP(t) med i genomsnitt 1,9 procent av BNP per år. Mot bakgrund av hur

Tabell 7.2 Skatt på arbete

prognosfelen historiskt sett ut finns således en Miljarder kronor om inte annat anges möjlighet att skatteintäkterna kan komma att Utfall Prognos 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 utvecklas starkare än vad den nu redovisade pro- Aktuell beräkning 909 868 874 902 942 987 1 035 gnosen visar när ekonomin åter tar fart. Som framgår av avsnitt 6 överväger dock samtidigt Utveckling (%) 4,0 -4,5 0,7 3,2 4,4 4,8 4,9 riskerna för en sämre realekonomisk utveckling än i huvudscenariot.

Skatteunderlaget ökar svagt 2010 för att sedan

Diagram 7.3 Prognosfel för totala skatteintäkter

ta fart 2011

1999–2008

Prognosfel (utfall–prognos) i miljarder kronor Underlaget för skatt på arbete består framför allt 80 av utbetalda löner (lönesumman) och skatte- BP(t) pliktiga transfereringar. År 2010 väntas skatte- 60 VP(t) 40 BP(t+1) underlaget endast växa med 2 procent (se 20 VP(t+1) diagram 7.4). Under 2011–2014 förväntas skatte- BP(t+2) underlaget successivt växa från 3 till 4,5 procent 0 per år. Uppgången beror både på en starkare ökning av lönesumman och högre utbetalda -20 -40 transfereringar.

-60 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Diagram 7.4 Lönesumma, transfereringar och skatte- Anm.: Prognosfelen är korrigerade för regeländringar. underlag Källa: Egna beräkningar. Procentuell utveckling 11 Lönesumma För att illustrera hur osäkerheten i prognosen 10 9 Transfereringar kan påverka skatteintäkterna kan nämnas att en Skatteunderlag 8 ökning av antal arbetade timmar med 1 procent 7 ökar skatteintäkterna från skatt på arbete med 6 7–8 miljarder kronor och att en ökning av hus- 5 hållens konsumtion med 1 procent ökar mervär- 4 desskatteintäkterna med drygt 1,5 miljarder 3 2 kronor. 1 0 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Successiv ökning av lönesummans utvecklingstakt Lönesumman står för ca 70 procent av underlaget för skatt på arbete. Detta innebär att förändringen av antalet arbetade timmar och timlönen har störst betydelse för utvecklingen av 96 skatteintäkterna. Utvecklingen av lönesumman För t.ex. år 2003 avser BP(t) budgetpropositionen för 2003, VP(t) och dess komponenter framgår av diagram 7.5. 2003 års ekonomiska vårproposition, BP(t+1) budgetpropositionen för 2004 etc. En positiv avvikelse betyder att utfallet blivit högre än prognosen och att prognosen underskattat intäkterna.

PROP. 2009/10:100

Tabell 7.3 Offentliga sektorns skatteintäkter och statsbudgetens inkomster

Miljarder kronor Utfall Utfall Utfall Utfall Prognos

Avgifter till premiepensionssystemet -20,3 -22,3 -23,9 -25,1 -25,4 -26,6 -27,7 -29,0 -30,5 -32,0

Avgår, avgifter till ålderspensionssystemet -151,0 -159,6 -168,9 -178,1 -178,3 -182,1 -189,5 -197,9 -207,2 -216,9

Statens skatteintäkter 759,1 799,8 825,8 787,3 727,7 743,7 777,0 815,5 854,2 892,4

PROP. 2009/10:100

Tabell 7.3 Offentliga sektorns skatteintäkter och statsbudgetens inkomster forts.

Miljarder kronor Utfall Utfall Utfall Utfall Prognos Inkomstår 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Statens skatteintäkter 759,1 799,8 825,8 787,3 727,7 743,7 777,0 815,5 854,2 892,4

Periodiseringar -16,0 6,6 -10,3 21,4 -22,0 4,2 6,2 -15,5 -4,2 -3,1

2000 Inkomster av statens verksamhet 27,5 43,4 66,5 53,0 48,1 45,9 44,0 45,3 45,9 45,2

7000 Avräkningar m.m. i anslutning till skattesystemet -41,5 -48,2 -51,9 -56,2 -66,8 -66,6 -67,3 -68,8 -69,7 -71,2 8000 Utgifter som ges som krediteringar på skattekontot -13,6 -13,7 -7,7 -2,4 0,0 -0,1 -0,2 -0,2 -0,2 -0,3

Statsbudgetens inkomster 745,8 810,3 863,7 901,3 709,5 751,8 809,3 825,4 874,0 911,3

Diagram 7.5 Arbetade timmar, timlön och lönesumma Arbetslöshetsersättningar utgör allt mindre andel av skatteunderlaget Procentuell utveckling Prognosen för transfereringar baseras till största 7 delen på utvecklingen av antalet pensionärer, 5 sjukskrivna och arbetslösa. Till viss del beror den 3 även på löne- och prisutvecklingen, eftersom vissa ersättningar är kopplade till inkomst- och prisbasbelopp. I diagram 7.6 visas transfererings- 1 -1 inkomsterna som andel av den totala inkomsten av tjänst mellan 2000 och 2014. Arbetade timmar -3 Timlön Under de senaste sju åren har sjukersättning, Lönesumma -5 sjuk- och föräldrapenning samt aktivitetsersätt- 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 ning minskat som andel av den totala inkomsten Not: Den redovisade timlönen är beräknad enligt nationalräkenskapernas principer. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. av tjänst (den tunna svarta linjen i diagram 7.6). Orsaken är dels att utvecklingen av lönesumman Konjunkturåterhämtningen medför att löne- har varit relativt stark från 2002 till och med summan ökar med 2,2 procent 2010, vilket kan 2008, dels att antalet nya sjukpenningfall och jämföras med drygt 0,3 procent under krisåret längden på sjukfallsperioderna har minskat. 2009. Under 2011–2014 ökar lönesumman med mellan 4,0 och 4,9 procent per år.

PROP. 2009/10:100

Diagram 7.6 Transfereringsinkomster som andel av inkomst

För att förstärka pensionärernas disponibla

av tjänst

inkomster aviseras i denna proposition en ytter- Procent ligare höjning av grundavdraget för pensionärer. 7 26 Sjuk- och föräldrapenning m.m. (vänster axel) Den faktiska effekten blir att kommunsektorns 25 skatteintäkter beräknas minska med 5 miljarder Arbetslöshetsersättningar (vänster axel) 6 Pensioner (höger axel) 24 23 kronor 2011. Regeringen bedömer att kom-

5 22 munerna och landstingen bör kompenseras för

4 21 skattebortfallet som förslaget föranleder. I

20 statsbudgeten för 2011 kommer anslaget 1:1

Kommunalekonomisk utjämning under utgifts- 3 19 2 18 område 25 Allmänna bidrag till kommuner att

17 höjas med 5 miljarder kronor per år. Åtgärden

föranleder även en teknisk justering (höjning) av 1 16 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 utgiftstaket. Till följd av att justeringen av Källor: Skatteverket och egna beräkningar. kommunernas statsbidrag kommer att göras i

budgetpropositionen har den aviserade höj- Aktivitets- och sjukersättning bedöms minska ningen av grundavdraget i denna proposition under prognosperioden, vilket i första hand förberäkningstekniskt lagts in som en skatteklaras av att inflödet från sjukpenningen minskar reduktion som inte påverkar kommunernas samt av slopandet av tidsbegränsad sjukerskatteunderlag. sättning 2010. Med hänsyn taget till aviseringen om Den relativt kraftiga ökningen av pensionerytterligare förhöjt grundavdrag för pensionärer nas andel av den totala inkomsten av tjänst under beräknas de direkta skatterna på arbete uppgå 2009 berodde på flera faktorer. Dels ökade pentill 492 miljarder kronor 2011, dvs. 13 miljarder sionerna med hela 4,5 procent genom följsamkronor mer än 2010. Under 2012–2014 beräknas hetsindexeringen, dels ökade antalet pensionärer ökningen uppgå till mellan 21 och 26 miljarder på grund av att de stora årskullarna födda på kronor per år. 1940-talet börjar nå pensionsåldern. Från 2010 Den successiva konjukturåterhämtningen till och med 2014 ökar ålderspensionerna i långmedför att kommunernas skatteunderlag ökar sammare takt jämfört med tidigare. Detta beror starkare från och med 2012 (se tabell 7.4). Under framför allt på att ökningen av nybeviljade 2010 och 2011 beräknas det kommunala skatteålderspensioner mattas av. underlaget öka med 1,9 respektive 3,3 procent, Den kraftiga inbromsningen på arbetsmarkmedan ökningen 2012–2014 väntas uppgå till naden under 2009 ledde till en markant ökning drygt 4 procent per år. Den underliggande av arbetslöshetsersättningen som andel av den utvecklingen 2010, dvs. utvecklingen justerad för totala inkomsten av tjänst (den gråa linjen i regeländringar, bedöms bli 2,6 procent. diagram 7.6). Konjunkturåterhämtningen under

2010–2014 medför en successiv minskning av

Tabell 7.4 Faktisk och underliggande utveckling av

arbetslöshetsförsäkringens andel av den totala kommunernas skatteunderlag

inkomsten av tjänst. Procentuell utveckling

Utfall Prognos 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

grundavdraget, de kommunala och statliga

Underliggande utveckling

skattesatserna samt skattereduktioner. Aktuell beräkning 5,0 1,4 2,6 3,3 4,1 4,4 4,5 Direkt skatt på arbete beräknas vara näst intill BP10 5,1 1,4 1,3 2,2 3,2 oförändrad mellan 2009 och 2010. Även om VÅP09 4,8 1,0 0,6 2,0 3,1 lönesumman utvecklas starkare 2010 motverkas detta av ett utökat jobbskatteavdrag samt ett

utökat grundavdrag för pensionärer.

PROP. 2009/10:100

Intäkterna från statlig inkomstskatt väntas öka och att skatteintäkterna för 2009 fortfarande är med ca 9 miljarder kronor mellan 2010 och 2014. en prognos. Under dessa år beräknas antalet personer som Turbulensen på kapitalmarknaderna de betalar statlig inkomstskatt öka med cirka 90 000 senaste åren har medfört att många hushåll valt personer (se diagram 7.7). att realisera ackumulerade kapitalvinster. I kombination med börsfallet under 2008 innebär detta

Diagram 7.7 Antal personer som betalar statlig inkomstskatt

att det måste ske en kraftig återhämtning på börsen innan hushållen i större utsträckning har Tusental personer finansiella vinster att realisera. Detta gör att 1 600 Antal som betalar 25% 1 400 Antal som betalar 20% kapitalvinsterna bedöms fortsätta att falla under 1 200 2009. Omsättningen på fastighetsmarknaden har 1 000 varit låg under 2009, vilket bidrar till att ytterligare minska kapitalvinsterna. Sammantaget 800 bedöms kapitalvinsterna uppgå till 85 miljarder kronor 2009, vilket motsvarar 2,8 procent av 600 400 BNP. 200 Sammanlagt beräknas hushållens skatt på 0 kapitalinkomster uppgå till ca 23 miljarder 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 kronor 2009, vilket kan jämföras med ca 26 miljarder kronor 2008. Källor: Skatteverket och egna beräkningar. På grund av svårigheterna med att göra prognoser för kapitalvinster beräknas vinsterna från Indirekta skatter på arbete och med 2010 återgå till en genomsnittlig, historisk nivå på drygt 3 procent av BNP. Intäkterna från indirekta skatter på arbete beräknas till 395 miljarder kronor 2010. Under-

Diagram 7.8 Kapitalvinster, aktieprisindex och fastighetsprisindex

laget ökar med 1,9 procent 2010, men nedsätt- Miljarder kronor Index 2000 = 100 ningen av egenavgifterna för enskilda närings- 240 240 idkare som tillämpas från och med den 1 januari 220 Taxerade kapitalvinster (vänster axel) 220 2010 bidrar till att minska intäkterna med ca 200 Aktieprisindex (höger axel) 200 Fastighetsprisindex (höger axel) 1,5 miljarder kronor.

7.1.2 Skatt på kapital

kombination med den finansiella oron gjorde att Källor: Statistiska Centralbyrån, Affärsvärlden och egna beräkningar.

de taxerade kapitalvinsterna föll kraftigt 2008.

Vinsterna uppgick till 102 miljarder kronor,

vilket kan jämföras med 172 miljarder kronor

Bolagsskatten faller 2009 och ökar igen 2010

året innan. Börsnedgången medförde också att

kapitalförlusterna ökade, vilket minskade skatte- Som en följd av konjunkturnedgången och den intäkterna ytterligare. I diagram 7.8 visas aktiefinansiella oron föll intäkterna från skatt på prisindex och fastighetsprisindex mellan 1988 företagsvinster kraftigt 2008. Intäkterna uppgick och 2014 tillsammans med utfall och prognos för till 83 miljarder kronor, vilket är ca 22 miljarder kapitalvinsterna (prognosen illustreras med en lägre jämfört med året innan (se tabell 7.3). streckad linje). Under slutet av 2008 föll företagens vinster, bl.a. Taxeringen av kapitalvinsterna är en del av till följd av att orderingången sjönk kraftigt. taxeringen av hushållens inkomster och är klar i Samtidigt började bankernas kreditförluster november året efter inkomståret. Det innebär att stiga. 2009 års kapitalvinster ännu inte är fastställda

PROP. 2009/10:100

Den globala lågkonjunkturen får stort genom- till 26 miljarder kronor 2014. Om statslåneslag i prognosen för 2009. Eftersom den svenska räntan ökar med 1 procentenhet ökar avkastföretagssektorn är starkt exportberoende får den ningsskatten nästföljande år med ca 4 miljarder svaga internationella investeringskonjunkturen kronor. särskild stor effekt. Vinsterna bedöms fortsätta falla i verkstads- och råvarusektorerna till följd av en svag efterfrågan och lågt kapacitetsut- Fastighetsskatt och kommunal fastighetsavgift nyttjande. Samtidigt bidrar kreditförluster till lägre vinster i banksektorn. Intäkterna från skatt Intäkterna från fastighetsskatt och den på företagsvinster bedöms minska med ytter- kommunala fastighetsavgiften beräknas uppgå ligare ca 8 miljarder kronor och uppgå till drygt till 25,9 miljarder kronor 2009 (se tabell 7.6). 75 miljarder kronor 2009 (se tabell 7.5). Den kommunala fastighetsavgiften bedöms bli Från och med 2010 bedöms skatteintäkterna ca 14 miljarder kronor, varav drygt 11 miljarder öka igen. Ett skäl till att vinsterna i företagen kronor avser småhus och knappt 3 miljarder väntas öka igen är att företagens kostnader kronor avser bostadslägenheter. Intäkterna från bedöms vara bättre anpassade till den lägre efter- den kommunala fastighetsavgiften ökar jämfört frågan i ekonomin. År 2008 och 2009 påverkas med 2008 dels till följd av indexeringen av den företagens resultat av kostnader för varsel och högsta avgiften, dels till följd av fastighetsuppsägningar, något som inte bedöms gälla i lika taxeringen av småhus 2009. Höjda taxeringsstor utsträckning 2010. Ökningen i skattein- värden innebär att intäkterna ökar med ca täkterna bedöms dock bli relativt måttlig. En 1 miljard kronor jämfört med 2008. bidragande orsak till det är att underskottsavdrag Sedan regeringen tillträtt har fastighetsskattefrån 2008 och 2009 minskar bolagens påförda uttaget på småhus och bostadsdelen i hyreshus skatter. Sammantaget beräknas intäkterna uppgå minskat med cirka 10 miljarder kronor. till 82 miljarder kronor 2010. Intäkterna stiger ytterligare 2010 och framåt I takt med att ekonomin återhämtar sig ökar till följd av indexeringen och högre fastighetsskatteintäkterna ytterligare 2011 och framåt. År priser. 2014 bedöms intäkterna uppgå till 103 miljarder Aviseringen om höjd skatt på vattenkraftverk kronor (se tabell 7.5). medför att skatteintäkterna från fastighetsskatten ökar med ca 1,5 miljarder kronor från

Tabell 7.5 Skatt på företagsvinster

och med 2011. Miljarder kronor Utfall Prognos Tabell 7.6 Fastighetsskatt och kommunal fastighetsavgift 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Miljarder kronor Skatt på företagsvinster 83 75 82 89 93 98 103 Utfall Prognos 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Utveckling (%) -20,6 -9,2 8,4 8,7 4,7 5,5 4,6 Småhus 10,5 12,3 12,2 12,4 12,7 13,0 13,3 varav kommunal avgift 9,9 11,5 11,8 12,0 12,4 12,7 13,0 Hyreshus,

Stigande statslåneränta ger stigande intäkter från

bostadslägenheter 2,9 2,9 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0

avkastningsskatt

varav kommunal avgift 2,6 2,8 2,9 2,9 2,9 2,9 2,9 Hyreshus, lokaler 6,0 6,1 6,2 6,3 6,4 6,4 6,5 Avkastningsskatten, som tas ut på sparande i pensions- och kapitalförsäkringar, faller mellan Industrier 1,6 1,6 1,6 1,7 1,7 1,7 1,7 2009 och 2010 till följd av en lägre statslåneränta Vattenkraft 2,9 2,9 2,9 3,7 3,7 3,7 3,7 2010. Avkastningsskatten beräknas uppgå till Summa 24,0 26,0 26,1 27,2 27,6 28,0 28,4 12 miljarder kronor 2010, vilket är 1 miljard Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. kronor lägre än 2009 (se tabell 7.3). Avkastningsskatten styrs i stor utsträckning av statslåneräntans utveckling, även om den också påverkas av hur priset på aktier och andra värdepapper utvecklas. Eftersom statslåneräntan beräknas stiga 2010 och framåt stiger också intäkterna från avkastningsskatten för att uppgå

PROP. 2009/10:100

Stämpelskatt mervärdesskattesatsen, exempelvis bilar och andra sällanköpsvaror, utvecklades svagare än Intäkterna från stämpelskatten uppgick till annan konsumtion. En tredje förklaring till den 8 miljarder kronor 2009. Intäkterna föll med måttliga ökningen av intäkterna under 2009 är 1,4 miljarder kronor jämfört med året innan, att bygg- och maskininvesteringar, vilka ingår i främst till följd av en lägre omsättning på fastig- skattebasen för mervärdesskatt, minskade. hetsmarknaden. Hushållens konsumtion väntas öka under Regeringen aviserar i denna proposition en 2010 och sparandet faller tillbaks, om än från höjd stämpelskatt på juridiska personers förvärv höga nivåer. Investeringarna väntas öka något i av fastigheter och tomträtter. Höjningen avses slutet av året, i synnerhet bostadsinvesteringarna. träda i kraft den 1 januari 2011 och förväntas öka I och med att den inhemska investeringsefterintäkterna med ca 0,7 miljarder kronor från och frågan dröjer utvecklas intäkterna från mervärdemed 2011. sskatt svagt även under 2010. Intäkterna från bygg- och maskininvesteringar tar fart först 2011 (se diagram 7.9).

7.1.3 Skatt på konsumtion

Diagram 7.9 Mervärdesskatteintäkter från bygg– och maskininvesteringar 1996–2014

Efter en svag utveckling av hushållens konsum- Årlig förändring tion under 2009 bedöms konsumtionen ta fart 97 2010. Den starkare utvecklingen av hushållens 25 konsumtion leder till högre intäkter från skatt på 20 konsumtion och insatsvaror. Hushållens kon- 15 sumtion förväntas sedan öka i god takt de kom- 10 mande åren till följd av ett förbättrat konjunk- 5 turläge och ett lägre sparande. Prognosen för 0 skatt på konsumtion och insatsvaror redovisas i -5 tabell 7.7. Bygginvesteringar -10 Maskininvesteringar -15

Tabell 7.7 Skatt på konsumtion och insatsvaror

96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 Miljarder kronor och procentuell förändring Källor: Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. Utfall Prognos Hushållens konsumtion bedöms öka i god takt 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Aktuell prognos 419 424 433 446 464 482 502 åren 2011–2014. Förutsättningarna för en ökad Utveckling (%) 4,8 1,2 2,2 3,0 4,0 4,0 4,0 konsumtion finns då utvecklingen av den dispo- Mervärdesskatt 5,4 0,8 2,4 3,3 4,5 4,5 4,7 nibla inkomsten väntas bli god. Hushållen väntas Punktskatter 3,2 2,2 1,8 2,1 2,7 2,8 2,2 också fortsätta dra ned på sitt höga sparande i takt med att situationen på arbetsmarknaden förbättras. Hushållens konsumtion av bilar och andra sällanköpsvaror väntas öka särskilt starkt

Intäkterna av mervärdesskatten ökar när

de kommande åren efter att ha sjunkit kraftigt

hushållens konsumtion tar fart

2008 och utvecklats svagt under 2009 (se diagram 7.10). Intäkterna från de underliggande Som en följd av konjunkturnedgången ökade mervärdesskatteintäkterna (dvs. intäkterna hushållens konsumtion och intäkterna från merexklusive skatte- och redovisningsändringar) värdesskatt svagt under 2009. En allmän oro över bedöms öka med mellan 3 och 5 procent per år den ekonomiska utvecklingen bidrog till att 2011–2014. hushållen ökade sitt sparande. Intäkterna från mervärdesskatt dämpades också av att varor och tjänster som beskattas med den högsta

97 Hushållens konsumtion avser i detta avsnitt konsumtionen i löpande priser.

PROP. 2009/10:100

Diagram 7.10 Hushållens konsumtion i löpande priser och

kommande åren tilltar också intäkter från

underliggande intäkter från mervärdesskatt 1996–2014

energi- och koldioxidskatt. Årlig förändring

10 Driftstopp i kärnkraftsreaktorer gav lägre intäkter

8 från övriga skatter på energi och miljö 2009

Oplanerat långa driftstopp i vissa kärnkrafts- 6 reaktorer under 2009 medförde att skattein- 4 2 täkterna från skatt på termisk effekt i kärn-

0 kraftsreaktorer minskade jämfört med 2008.

-2 Hushållens konsumtion Detta är den främsta anledningen till att

intäkterna från övriga skatter på energi och Sällanköpsvaror och bilar -4 Underliggande mervärdesskatt -6 miljö minskade med drygt 19 procent 2009.

96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 Källor: Skatteverket, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. När importen ökar 2010 ökar intäkterna av skatt

på import

En kraftig nedgång av varuimporten i löpande

priser medförde att intäkterna från tullmedel

Intäkterna av skatt på energi ökar när

minskade med 8,6 procent 2009. Detta

konjunkturen tar fart medan övriga punktskatter

förklarar i huvudsak varför intäkterna från

är mindre konjunkturkänsliga

skatt på import föll med 12,3 procent 2009

jämfört med 2008. Varuimporten och även Den svaga utvecklingen av hushållens konsumintäkterna från skatt på import förväntas öka tion under 2009 visar sig i utvecklingen av svagt under 2010. intäkterna från punktskatterna, som endast

ökade med 1,1 procent 2009. Den huvud-

sakliga orsaken är att skatteintäkterna från

7.1.4 Skattekvoten

energibeskattningen utvecklades svagt. Intäk-

terna från energibeskattningen, som utgör en Skattekvoten visar förhållandet mellan de totala stor andel av de totala punktskatteintäkterna, skatteintäkterna och BNP. I tabell 7.8 redovisas är kopplade till konjunkturläget. Många av de skattekvoten mellan 2008 och 2014. övriga punktskatterna, såsom skatt på alkohol

och tobak, är inte lika konjunkturberoende. Tabell 7.8 Skattekvot

Procent av BNP Måttlig ökning av intäkter från skatt på alkohol Utfall Prognos

och tobak 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Försäljningsvolymerna av alkohol och tobak Skattekvot 47,2 47,0 46,2 45,8 45,8 45,7 45,6

ökade under 2009 vilket medförde att skattin- varav

täkterna ökade med nästan 7 procent. Bedöm- Skatt på arbete 28,8 28,4 27,5 27,1 27,1 27,1 27,1

ningen är att försäljningsvolymen ökar mått- Skatt på kapital 5,2 4,9 5,1 5,3 5,4 5,4 5,3

ligt under 2010 och att intäkterna från alkohol Skatt på konsumtion 13,3 13,9 13,6 13,4 13,3 13,2 13,1

och tobak ökar med drygt 3 procent. Övriga skatter -0,1 -0,1 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1

Exkl. transfereringar 43,8 43,3 42,7 42,4 42,5 42,5 42,4

Den globala konjunkturnedgången ger låga

intäkter från energi- och koldioxidskatt 2010 Skattekvoten bedöms uppgå till 47,0 procent av Den globala konjunkturnedgången, med en BNP 2009 för att sedan successivt minska till svag industriproduktion och en relativt svag 45,6 procent 2014. I år faller skattekvoten med utveckling av hushållens konsumtion, bedöms 0,8 procentenheter bland annat till följd av att leda till en relativt låg efterfrågan på BNP i löpande priser utvecklas starkare än exempelvis diesel och bensin under 2010. Som skatteintäkterna samt av det fjärde steget i jobbsen följd av detta väntas intäkterna från energikatteavdraget som minskar skattekvoten med och koldioxidskatt öka med endast 1,5 procent 0,3 procentenheter. 2010. När konjunkturen förbättras de

PROP. 2009/10:100

I tabell 7.8 visas även skattekvoten exklusive I tabell 7.9 redovisas skattekvoten i OECDskatt på transfereringar från den offentliga sek- länderna för år 2007. Dessutom visas förändtorn. En övergång från brutto- till nettoredovis- ringen av skattekvoten mellan 2000 och 2007. ning (vilket är vanligt utomlands) där bland annat pensioner, sjuk- och föräldrapenning och Tabell 7.9 Skattekvoten i OECD-länderna ersättningar vid arbetslöshet skulle vara skatte- Procent av BNP fria, skulle minska skattekvoten med mellan 3 Redovisad Förändring av skattekvot skattekvot och 4 procentenheter. De offentliga finanserna 2007 2000–2007 skulle däremot inte påverkas. Danmark 48,7 -0,7 I diagram 7.11 visas utvecklingen av skatte- Sverige 48,3 -3,5 kvoten mellan 1980 och 2014. Belgien 43,9 -1,0 Diagram 7.11 Skattekvot 1980–2014 Norge 43,6 1,0 Procent av BNP Frankrike 43,5 -0,9 54 Italien 43,5 1,2 52 Finland 43,0 -4,2 Österrike 42,3 -0,9 50 Island 40,9 3,7 48 Ungern 39,5 1,5 46 Nederländerna 37,5 -2,2 44 Tjeckien 37,4 2,1 Spanien 37,2 3,0 42 Luxemburg 36,5 -2,6 40 Portugal 36,4 2,3 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Tyskland 36,2 -1,0 Storbritannien 36,1 -0,3 Nya Zeeland 35,7 2,1 Internationella jämförelser av skattekvoter är Polen 34,9 2,1 svåra att göra eftersom skattelagstiftningar i olika länder behandlar inkomster och avdrag Kanada 33,3 -2,3 på skilda sätt. Ett land som t.ex. ger stöd till Grekland 32,0 -2,0 barnfamiljer via en transferering får en högre Irland 30,8 -0,5 skattekvot jämfört med ett land som i stället Australien 30,8 -0,3 ger stödet via ett inkomstavdrag eller en Slovakien 29,4 -4,7 skattereduktion. Dessutom behandlas transfe- Schweiz 28,9 -1,1 reringar till hushåll skattemässigt olika i olika Förenta staterna 28,3 -1,6 länder. Sverige har jämfört med andra länder Japan 28,3 1,3 en hög andel skattepliktiga transfereringar. Vid Korea 26,5 3,9 internationella jämförelser är ett alternativ att Turkiet 23,7 -0,5 använda skattekvoten exklusive skatt på Mexiko 18,0 1,1 transfereringar. OECD-länderna 35,8 -0,2 Även om det går att beakta några av olikhe-

EU-15 39,7 -0,9

terna i skatte- och transfereringssystemen riske- Källa: OECD. rar jämförelser mellan länder att bli haltande eftersom skattekvoten inte tar hänsyn till hur de olika ländernas trygghetssystem finansieras. Vissa länder har t.ex. stora inslag av obligatoriska avtalsförsäkringar, som för den enskilde individen har en skatteliknande karaktär, medan andra länder finansierar samma försäkringstyper med skatter. Jämförelser av skattekvoter bör så långt som möjligt även beakta dessa olikheter för att ge en rättvisande ekonomisk innebörd.

PROP. 2009/10:100

7.2 Statsbudgetens inkomster 7.2.2 Övriga inkomster

7.2.1 Skatteinkomster I tabell 7.10 redovisas utfall och prognoser för statens övriga inkomster för åren 2009–2014 I statsbudgeten tillämpas periodiserad redovis- uppdelade per inkomsttyp. ning av skatterna. Det innebär att skatterna redovisas under det inkomstår då den skatte-

Tabell 7.10 Statsbudgetens inkomster 2008–2014

pliktiga händelsen ägde rum. Statens skattein- Miljarder kronor täkter, som t.ex. kan avläsas i tabell 7.3, är således Utfall Prognos 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 periodiserade. Statsbudgetens totala inkomster

Statens skatteintäkter

ska enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten

787,3 727,7 743,7 777,0 815,5 854,2 892,4

redovisas kassamässigt. Därför finns även en kas- Periodiseringar 21,4 -22,0 4,2 6,2 -15,5 -4,2 -3,1 samässig redovisning av statens skatter. Skatte- Statens skatteinkomster 808,7 705,8 747,9 783,3 800,0 850,0 889,3 inkomsterna utgörs av betalningsflöden som kan Övriga inkomster 92,5 3,8 3,8 26,0 25,3 24,0 22,0 avse skatter för flera olika inkomstår. Skillnaden 2000 Inkomster av statens mellan statens skatteintäkter och statens skatte- verksamhet 53,0 48,1 45,9 44,0 45,3 45,9 45,2 inkomster utgörs av periodiseringar. Periodise- 3000 Inkomster av försåld egendom ringarna består i sin tur av uppbörds- och betal- 76,5 0,1 0,0 25,0 25,0 25,0 25,0 ningsförskjutningar samt anstånd. 4000 Återbetalning av lån 1,9 1,7 1,6 1,5 1,3 1,2 1,0 Enligt Nationalräkenskaperna ska stabilitets- 5000 Kalkylmässiga inkomster 8,7 8,9 9,4 9,7 10,0 10,3 10,8 fondsavgifter redovisas på statsbudgeten. Från 6000 Bidrag från EU och med statsbudgeten för 2010 redovisas de på 11,0 11,7 13,5 13,3 12,7 11,5 11,5 samma inkomsttitel som insättningsgaranti- 7000 Avräkningar m.m. i anslutning till avgifter. Båda avgiftsslagen redovisas kassaskattesystemet -56,2 -66,8 -66,6 -67,3 -68,8 -69,7 -71,2 mässigt. Inkomsttiteln 1641 Insättningsgaranti- 8000 Utgifter som ges som avgifter byter mot denna bakgrund namn och krediteringar på heter fortsättningsvis 1641 Insättningsgaranti- skattekonto -2,4 0,0 -0,1 -0,2 -0,2 -0,2 -0,3 och stabilitetsfondsavgifter . Statsbudgetens inkomster 901,3 709,5 751,8 809,3 825,4 874,0 911,3 För 2010 beräknas statens skatteintäkter Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. uppgå till 744 miljarder kronor. Intäkterna ökar med 16 miljarder kronor jämfört med 2009. Under 2009 uppgick statens övriga inkomster till Skatt på kapital och mervärdesskatt ökar intäk- sammanlagt 3,8 miljarder kronor. Det är ca terna med sammanlagt 21 miljarder kronor. Den 89 miljarder kronor lägre än 2008. Denna svaga utvecklingen av skatteunderlaget samt de minskning förklaras främst av lägre inkomster av beslutade skattesänkningarna för 2010 innebär försåld egendom jämfört med 2008. Dessutom att statens intäkter från skatt på arbete minskar. minskade utgifterna som ges som krediteringar För 2010 beräknas periodiseringarna uppgå till på skattekonto. Även 2010 beräknas statens 4,2 miljarder kronor, vilket innebär att de kassa- övriga inkomster till 3,8 miljarder kronor för att mässiga skatteinkomsterna är högre än under perioden 2011–2014 uppgå till mellan intäkterna. 22 och 26 miljarder kronor per år (se tabell 7.10). Inkomster av statens verksamhet består bl.a. av utdelningar från statligt aktieinnehav, affärsverkens inlevererade överskott, Riksbankens inlevererade överskott, ränteinkomster och offentligrättsliga avgifter. Förändringarna av dessa inkomster under 2010–2014 beror till stor del på aktieutdelningar från statens bolag. Utdelningarna, exklusive AB Svenska Spel, uppgick till 19,1 miljarder kronor 2009. Cirka 3,7 miljarder kronor utgjordes av utdelningar av engångskaraktär utöver de ordinarie utdelningarna avseende 2008 års resultat. Aktieutdelningarna under 2010, avseende 2009 års resultat, beräknas uppgå

PROP. 2009/10:100

till ca 20,5 miljarder kronor. Prognosen för lägre, vilket i huvudsak förklaras av den momsutdelningarna för perioden 2011–2014 är baserade EU-avgiften. Sverige har fr.o.m. 2007 behäftad med betydande osäkerhet. De bedöms rabatt på den momsbaserade EU-avgiften och dock avvika endast marginellt från utdelningarna ska endast betala en tredjedel av ordinarie avgift, under 2010. Intäkterna från arbetslöshets- vilket innebär att avgiften minskar med ca avgiften förväntas minska mellan 2009 och 2014 3 miljarder kronor årligen. Beslutet ratificerades med ca 1,7 miljarder till följd av lägre utgifter för emellertid först 2009. Tillsammans med retroarbetslöshetsförsäkringen. aktiv rabatt för 2007 och 2008 minskar därför Utfallet för Inkomster av försåld egendom blev den momsbaserade EU-avgiften med ca 0,1 miljarder kronor 2009. Åren 2011–2014 har 9 miljarder kronor 2009. inkomsterna från försäljning av statligt aktie- Vissa krediteringar som ges på skattekonton innehav beräkningstekniskt antagits till är stöd som enligt nationalräkenskaperna är att 25 miljarder kronor per år, vilket kan jämföras likställa med utgifter. För ökad transparens med det beräkningstekniska antagande om redovisas dessa krediteringar under en egen 0,0 miljarder kronor i försäljningsinkomster av inkomsttyp: 8000 Utgifter som ges som statligt aktieinnehav som gjordes i budgetpropo- krediteringar på skattekonto . Krediteringarna sitionen för 2010. minskar från -2,4 miljarder kronor 2008 till Bidrag m.m. från EU innefattar bidrag från -0,3 miljarder kronor 2014. Det beror på att flera olika EU-fonder. De största enskilda bidragen av stöden som tidigare betalades ut via avser jordbruksstöd, bidrag från Europeiska krediteringar på skattekonto antingen har regionala utvecklingsfonden samt bidrag från upphört eller flyttats till statsbudgetens utgifts- Europeiska socialfonden. Inkomsterna under sida i form av anslag. Åren 2011–2014 är det 2009 uppgick sammantaget till 11,7 miljarder endast jämställdhetsbonusen som ges som en kronor. Inkomsterna bedöms minska något för skattekontokreditering på budgetens inkomståren framöver och beräknas uppgå till sida. 11,5 miljarder kronor 2014. Avräkningar m.m. i anslutning till skattesyste-

met utgörs av avräkningar och tillkommande 7.3 Vissa skattefrågor

inkomster. Avräkningar är intäkter som förs till fonder utanför statsbudgeten, avräknad mervär- 7.3.1 Ytterligare skattesänkning för desskatt för statliga myndigheter och kompen- pensionärer sation för mervärdesskatt till kommunsektorn. De tillkommande inkomsterna består av EU- Regeringens bedömning: Skattesänkningen för skatter och kommunala utjämningsavgifter som personer som vid årets ingång fyllt 65 år bör rör kostnadsutjämningssystemet för verksamhet förstärkas i ett tredje steg med 5 miljarder enligt lagen (1993:387) om stöd och service till kronor. Skattesänkningen bör träda i kraft den vissa funktionshindrade. Huvuddelen av de till- 1 januari 2011. kommande inkomsterna utgörs av EU-skatterna. De omfattar tullmedel och den momsbaserade EU-avgiften. Avräkningarna uppgick 2009 till -70,7 milj- Skälen för regeringens bedömning: Regearder kronor. Kompensation för mervärdesskatt ringens politik syftar till att människor ska känna uppgick till -68,2 miljarder kronor, varav att Sverige är ett tryggt och bra land att åldras i. avräknad mervärdesskatt hos statliga myn- Som ett led i denna politik har regeringen två år i digheter -24,2 miljarder kronor och kompensa- rad sänkt skatten för personer som vid tion för mervärdesskatt för kommunsektorn beskattningsårets ingång har fyllt 65 år. -44,0 miljarder kronor. Resterande del av avräk- En av de grupper som påverkats mest av ningarna utgörs av intäkter som förs till fonder. finanskrisen och den efterföljande lågkonjunk- Dessa intäkter uppgick till -2,4 miljarder kronor turen är pensionärerna. Balanseringen av ålders- 2009. pensionssystemet tillsammans med utvecklingen De tillkommande inkomsterna uppgick 2009 av inkomstindex leder till sänkta pensioner till 3,8 miljarder kronor. Jämfört med 2008 är de under 2010. Under 2011 förväntas inkomsttillkommande skatterna 8,8 miljarder kronor pensionerna sjunka ytterligare. Sänkningen är betydande och det kommer att dröja åtminstone

PROP. 2009/10:100

till 2013 innan inkomstpensionerna överstiger

Tabell 7.11 Skattesänkning i kronor per år genom aviserat förslag om ytterligare förhöjt grundavdrag för personer som

2009 års nominella nivå.

är 65 år eller äldre vid 2011 års början, vid olika inkomst-

Regeringen har två år i rad – för 2009 och och kommunalskattenivåer 2010 – genom förhöjt grundavdrag sänkt skatten för personer som vid beskattningsårets ingång Kommunalskatt (%) har fyllt 65 år. För att minska krisens efter- Lägsta Medel Högsta verkningar och förbättra välfärden för pensionärerna vill nu regeringen bygga vidare på dessa Inkomstnivå, kronor per år (28,89) (31,56) (34,17) åtgärder genom en ytterligare skattesänkning Låg inkomst, 50 000 231 252 273 med 5 miljarder kronor. Garantipensionär, född En utgångspunkt för den kommande skatte- 1938 eller senare: sänkningen bör också vara att arbetslinjen stöds. -Gift/sammanboende, För 2011 beräknas garantipensionen stiga 81 510 896 978 1 059 medan inkomstpensionen beräknas sjunka. Det -Ensamstående, 91 377 1 127 1 231 1 333 finns därför skäl att utforma skattesänkningen så Garantipensionär, född att den stiger med inkomsten. Vidare leder en 1937 eller tidigare: sådan skattesänkning till att incitamenten för -Gift/sammanboende, arbete under de aktiva åren förstärks. 83 359 953 1 041 1 128 Det kommande förslaget innebär att skatten

inkomsten upp till ca 210 000 kronor. Därefter 400 000 3 871 4 229 4 579 är skattesänkningens storlek i stort sett 500 000 2 151 2 269 2 383 oförändrad. Källa: Egna beräkningar. I diagram 7.12 visas aviserat förslag om ett

ytterligare förhöjt grundavdrag och nuvarande I tabell 7.12 visas, för olika inkomstnivåer och utformning. I tabell 7.11 visas de skattevid genomsnittlig kommunalskatt, total skattesänkningar som det aviserade förslaget ger sänkning till följd av alla tre stegen av det upphov till, vid olika inkomster och olika förhöjda grundavdraget. Sett till andel av kommunala skattesatser. inkomsten har skattesänkningarna en fördel-

Diagram 7.12 Grundavdrag i kronor per år för personer som ningspolitisk profil, som visar att de med lägst

är 65 år eller äldre vid 2011 års början enligt gällande inkomster gynnas.

regler (grå linje) samt enligt aviserat förslag om ytterligare förhöjt grundavdrag (svart linje)

50 000

40 000

g ra

d 30 000

v da

run 20 000

G

10 000

0 0 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000

Taxerad förvärvsinkomst

Källa: Egna beräkningar.

PROP. 2009/10:100

Tabell 7.12 Total skattesänkning i kronor per år till följd av

40 miljoner kronor per år som krävs för att

det förhöjda grundavdraget (steg 1 och 2) och aviserat

begränsa skattebortfallet till beräknade

förslag om ytterligare förhöjt grundavdrag (steg 3) för olika

inkomstnivåer vid genomsnittlig kommunalskatt (31,56 1,30 miljarder kronor. Som ett bidrag till

procent). finansieringen avser regeringen att föreslå en

höjning av fastighetsskatten för vattenkraftverk

samt en höjning av stämpelskatten vid juridiska Inkomstnivå, kronor per år. Total skattepersoners förvärv av fastigheter och tomträtter Total skattesänkning som sänkning, andel (%) av (avsnitt 7.3.5–7.3.6). kronor per år. inkomsten En inskränkt revisionsplikt påverkar Skatte-

Låg inkomst, 50 000 6 659 13,3 verkets kontrollmöjligheter och riskerar att öka

Garantipensionär, född 1938 storleken på det s.k. skattefelet. Det är dock

mycket svårt att beräkna storleken på det eller senare:

därvid också överväga att ta ytterligare steg. Källa: Egna beräkningar.

Finansdepartementet kommer att remittera ett

7.3.3 Bättre skattemässiga förutsättningar

förslag med angivna ändringar. Regeringen avser

för biogas och landansluten el till

att återkomma i samband med budget-

fartyg i hamn

propositionen för 2011. Förslaget bör träda i

kraft den 1 januari 2011. Regeringen har nyligen överlämnat en proposi-

tion till riksdagen där reglerna för beskattning av

biogas ändras så att biogasen får bättre

7.3.2 Slopad revisionsplikt för mindre

skattemässiga förutsättningar än vad som gäller i

företag

dag. Genom ändringar i energibeskattningen ges

förutsättningar för ökad försäljning av biogas. Regeringen har nyligen överlämnat en remiss Ändringarna säkerställer att biogasens skattetill Lagrådet som innehåller ett förslag till frihet följer gasen till slutkonsument vid slopad revisionsplikt för mindre företag. samdistribution med naturgas. Revisionsplikten slopas bl.a. för 72 procent av I syfte att uppnå miljövinster genom att få aktiebolagen och för många av de handelsbolag företag som ligger i hamn att använda el från det som i dag är revisionspliktiga. fasta elnätet i stället för el från en hjälpmotor Denna reform utgör en mycket stor regelsom drivs med olja, föreslås i samma proposition förenkling för mindre företag som så långt som att energiskatten sänks på denna el. Sänkningen

möjligt själva ska få avgöra vilka tjänster de kräver ett godkännande av rådet. behöver för sin organisation och förvaltning. Förslagen bör träda i kraft den 1 januari 2011.

Genom den minskade administrativa bördan

frigörs resurser i företagen som kan användas för

att utveckla kärnverksamheten. Hindren för

företagande minskas därigenom och tillväxt och

sysselsättning gynnas.

Reformen beräknas medföra offentlig-

finansiella kostnader om 1,34 miljarder kronor i

vilket ingår ett ökat anslag till Skatteverket med

PROP. 2009/10:100

7.3.4 Utökad möjlighet till produktionstekniker ofta svarar för marginalkontantredovisning av produktionen av el. Priset på el bestäms av mervärdesskatt kostnaden för denna marginalproduktion. Genom en höjd fastighetsskatt på vattenkraftverk beskattas dessa extravinster. Regeringens bedömning: Möjligheten till kontant- Det är viktigt att de möjligheter som finns att redovisning av mervärdesskatt bör utvidgas. effektivisera befintliga vattenkraftverk och att bygga ut sådan vattenkraft som ingår i elcertifikatsystemet tas tillvara. Förändringar i fastig- Skälen för regeringens bedömning: I be- hetsskatten för vattenkraftverk ska därför beakta tänkandet Enklare redovisning (SOU 2008:67) och balanseras utifrån att den önskade effektiföreslås bl.a. utökad möjlighet till kontantredo- viseringen och utbyggnaden av vattenkraften visning inom bokföringslagstiftningen, vilket inte motverkas. medför följdändringar inom mervärdesskattelag- Den föreslagna sammanlagda höjningen från stiftningen. Regeringen avser att genomföra 1,7 procent till 2,8 procent innebär högre fasta förslaget eftersom det innebär en förbättring av kostnader för producenterna av el från företagens likviditet och likabehandling av olika vattenkraft. I förhållande till nuvarande produkföretagsformer. tionsvolym beräknas kostnaderna motsvara i Regeringen avser att återkomma med förslag genomsnitt 1,6 öre per kWh (där beräkningen till ändrad lagstiftning till riksdagen. Lagförslaget har beaktat att fastighetsskatten är avdragsgill bör träda i kraft den 1 januari 2011. mot bolagsskatten). På en avreglerad elmarknad får dock, på kort sikt, en höjd fast kostnad inte något genomslag på elpriset. Denna höjning av 7.3.5 Höjd fastighetsskatt på fastighetsskatten genererar en nettointäkt till vattenkraftverk statsbudgeten på 600 miljoner kronor per år. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med en proposition med förslag till nu angiven Regeringens bedömning: Fastighetsskatten för ändring. Ändringen bör träda i kraft den vattenkraftverk bör höjas till 2,8 procent. 1 januari 2011. Höjningen bör träda i kraft den 1 januari 2011.

7.3.6 Höjd stämpelskatt på fastigheter för

Skälen för regeringens bedömning: Som ett juridiska personer bidrag till finansieringen av slopad revisionsplikt för mindre företag (se avsnitt 7.3.2) bör fastighetsskatten på vattenkraftverk höjas. Regeringens bedömning: Stämpelskatten på Uttaget av fastighetsskatt regleras i lagen förvärv av fastigheter och tomträtter för (1984:1052) om statlig fastighetsskatt. För juridiska personer bör höjas till fyrtiotvå kronor vattenkraftverk utgör fastighetsskatten för varje och femtio öre för varje fullt tusental av kalenderår 1,7 procent av taxeringsvärdet. För egendomens värde. Höjningen bör träda i kraft taxeringsåren 2007–2011 är skattesatsen tillfälligt den 1 januari 2011. förhöjd till 2,2 procent (se lagen (2006:2) om fastighetsskatt avseende vissa elproduktionsenheter vid 2007–2011 års taxeringar). Skälen för regeringens bedömning: Stämpel- Den tillfälliga förhöjningen av skattesatsen för skatt ska betalas till staten vid vissa typer av fastighetsskatt för vattenkraftverk upphör efter förvärv, bl.a. köp eller byte, av fast egendom och taxeringsåret 2011. Regeringen anser att den tomträtter. Enligt 8 § lagen (1984:404) om tillfälliga förhöjningen bör permanentas. Fastig- stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter är hetsskatten bör därtill höjas ytterligare till 2,8 skatten enligt huvudregeln trettio kronor för procent av taxeringsvärdet. varje fullt tusental kronor av egendomens värde Senare års ökande elpris har inte motsvarats av när egendomen förvärvas av en juridisk person. ökade produktionskostnader inom vatten- Som ett bidrag till finansieringen av slopad kraften. Höga vinster görs i dag på vatten- revisionsplikt för mindre företag (se avsnitt kraftsproducerad el eftersom andra, och dyrare,

PROP. 2009/10:100

7.3.2) bör stämpelskatten för juridiska personers 7.3.8 Offentligfinansiella effekter förvärv höjas från trettio kronor för varje fullt tusental kronor av egendomens värde till I tabell 7.13 redovisas offentligfinansiella fyrtiotvå kronor och femtio öre för varje fullt effekter av de åtgärder som aviseras i avsnitt tusental av egendomens värde. 7.3.1–7.3.7. Regeringen avser att återkomma till riksdagen Skatten för pensionärer har sänkts i två steg, med en proposition med förslag till nu angiven 2008 och 2009, med sammanlagt 5,3 miljarder ändring. Ändringen bör träda i kraft den 1 kronor. I denna proposition aviseras, i ett tredje januari 2011. steg, ytterligare sänkt skatt för pensionärer fr.o.m. 2011 med 5 miljarder kronor. Revisionsplikten slopas för 72 procent av 7.3.7 Skattefrihet för alkolås i aktiebolagen och för flertalet handelsbolag. förmånsbilar Reformen beräknas minska skatteintäkterna varaktigt med 1,29 miljarder kronor. År 2011 uppgår skattebortfallet, netto, till 0,83 miljarder Regeringens bedömning: Alkolås bör inte höja kronor. värdet av förmånsbilar. Beskattning av biogas ändras så att de skattemässiga förutsättningarna förbättras jämfört med vad som gäller i dag. I syfte att öka Skälen för regeringens bedömning: Riks- användningen av el från det fasta elnätet på dagen har tillkännagett som sin mening att fartyg som ligger i hamn sänks energiskatten på alkolås som är monterade i förmånsbilar inte ska s.k. landström. Vidare utvidgas kontantredovispåverka värdet av bilförmånen (bet. ningen av mervärdesskatt. Dessa tre åtgärder 2006/07:SkU10, rskr. 2006/07:114). förväntas varaktigt försvaga de offentliga Bakgrunden till tillkännagivandet är bl.a. att finanserna med netto 60 miljoner kronor. ett stort antal personer varje år dör eller skadas i Som ett bidrag till finansieringen av slopad alkoholrelaterade olyckor och att allt därför revisionsplikt för mindre företag höjs fastighetsmåste göras för att få bort alkoholpåverkade skatten för vattenkraftverk och stämpelskatten förare från våra vägar. vid juridiska personers förvärv av fastigheter och För att minska alkoholens skadeverkningar i tomträtter med sammanlagt 1,10 miljarder trafiken finns bl.a. låga promillegränser och kronor. För den höjda fastighetsskatten på slumpvisa alkoholkontroller. Regeringen arbetar vattenkraftverk förklaras den stora skillnaden även för att få till stånd en ökad användning av mellan brutto- och nettoeffekt av dels att alkolås: Dels genom förbättrade system för fastighetsskatten är avdragsgill mot bolagsalkolås till dömda rattfyllerister och stegvis skatten, dels att en stor del (ca 45 procent) av införande av alkolås i yrkesmässiga person- och vattenkraftverken är statligt ägda. godstransporter (2007 års alkolåsstrategi), dels genom att Sverige inom EU arbetar för alkolås som standard i alla nya privata fordon. Sverige arbetar också för en utveckling av teknik som förhindrar att motorfordon kan köras av förare som är påverkade av alkohol eller droger, eller som riskerar att somna. Målsättningen är att sådan teknik på sikt blir standard i alla bilar. Som riksdagen framhållit måste allt göras för att få bort alkoholpåverkade förare från våra vägar. Finansdepartementet kommer att remittera ett förslag om att skattebefria alkolås i förmånsbilar. Regeringen avser att återkomma till riksdagen i samband med budgetpropositionen för 2011.

PROP. 2009/10:100

Tabell 7.13 Offentligfinansiella effekter av ändrade skatteregler. Bruttoeffekt år 2011, periodiserad nettoeffekt år 2011–

2014 samt varaktig effekt

Miljarder kronor

Brutto Periodiserad Varaktig effekt nettoeffekt effekt Effekt från 2011 2011 2012 2013 2014

Direkt skatt på arbetsinkomster – förvärvsinkomstbeskattning

Sänkt skatt för pensionärer, steg 3 1/1 2011 -5,00 -5,00 -5,00 -5,00 -5,00 -5,00

Skatt på kapitalägande – kapital- och egendomsskatter

Höjd fastighetsskatt för vattenkraftverk 1/1 2011 1,47 0,60 0,60 0,60 0,60 0,60 Höjd stämpelskatt på lagfarter för juridiska personer 1/1 2011 0,68 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50

Skatt på kapitalanvändning - företagsskatter

Slopad revisionsplikt för mindre företag 1/1 2011 -0,83 -0,83 -1,14 -1,26 -1,30 -1,29

Skatt på konsumtion m.m. – energi- och miljöskatter

Bättre skattemässiga förutsättningar för biogas 1/1 2011 -0,017 -0,018 -0,015 -0,015 -0,015 -0,015 Bättre skattemässiga förutsättningar landansluten el 1/1 2011 -0,002 -0,002 -0,002 -0,002 -0,002 -0,002

Skatt på konsumtion m.m. – mervärdesskatt

Förenklade momsregler till följd av ny redovisningslagstiftning 1/1 2011 -0,04 -0,04 -0,04 -0,04 -0,04 -0,04

Summa -3,74 -4,79 -5,10 -5,22 -5,26 -5,25

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan.

PROP. 2009/10:100

Tabell 7.14 Regeländringar, bruttoeffekter i förhållande till föregående år

Miljarder kronor

Skattereduktion låg- och medelinkomsttagare (1 320 kr)

Slopad arvsskatt mellan makar, slopad arvs- och gåvoskatt (2005) -2,6

8 Utgifter

PROP. 2009/10:100

8 Utgifter

Sammanfattning I detta avsnitt redovisas utvecklingen av utgifterna i två strukturer, dels enligt nationalräkenskaperna (NR), dels enligt redovisningen i • Den offentliga sektorns utgifter minskar statsbudgetens struktur. I avsnitt 8.1 redovisas som andel av BNP mellan 2010 och 2014 den offentliga sektorns utgifter enligt NR vilket huvudsakligen kan förklaras av att uppdelat på de olika sektorerna och fördelat på ekonomin gradvis återhämtar sig. olika utgiftsslag. I avsnitt 8.2 redovisas och analyseras statsbudgetens utgifter och de tak- • Utgifterna i ålderspensionssystemet ökar begränsade utgifternas utveckling. med 1,5 respektive 1,3 procent 2010 och 2011. De låga ökningstalen beror framför allt på att inkomst- och tilläggspensionerna minskar under dessa år. Att de totala

8.1 Den offentliga sektorn

utgifterna i ålderspensionssystemet ändå ökar beror på att antalet pensionärer ökar Summan av statens, ålderspensionssystemets och och att nytillkomna pensionärer igenomsnitt kommunsektorns utgifter uppgick 2009 till har högre pension. Perioden 2012–2014 ökar 1 826 miljarder kronor eller 59,7 procent av utgifterna med mellan 5 och 7 procent per år BNP. Konsoliderat för transfereringar mellan vilket både beror på högre inkomst- och sektorerna, som huvudsakligen består av tilläggspensioner och ett stigande antal statsbidrag till kommunsektorn och statliga pensionärer. Som andel av BNP är utgifterna ålderspensionsavgifter, uppgick den offentliga i stort sett oförändrade mellan 2010 och sektorns utgifter till 1 637 miljarder kronor eller 2014. 53,5 procent av BNP (utgiftskvoten). I tabell 8.1 • Kommunsektorns utgifter faller som andel nedan redovisas den offentliga sektorns utgifter av BNP under 2010–2014. Utvecklingen före och efter konsolidering för interna beror till stor del på att den kommunala transaktioner. konsumtionen ökar i förhållandevis liten Exklusive bidrag till kommunsektorn och omfattning samt på att utgifterna för ålderspensionsavgifter till AP-fonderna är ekonomiskt bistånd minskar i takt med att statens primära utgifter (utgifter exklusive konjunkturen förbättras. räntor) som andel av BNP mellan 5 och 6 • De takbegränsade utgifterna ökar med procentenheter lägre än de utgifter som redo- 74 miljarder kronor från 2009 till och med visas i den statliga sektorn före konsolidering. 2014. Som andel av BNP faller de tak- Före konsolidering ligger den största delen av begränsade utgifterna från 31,6 procent 2009 utgifterna i staten. Konsoliderat är den kommutill 27,2 procent 2014. nala sektorns utgifter större än statens.

PROP. 2009/10:100

Tabell 8.1 Den offentliga sektorns utgifter

BNP redovisad efter användning (försörjningsbalansen). Transfereringarna tillfaller hushålls- Procent av BNP. Utfall för 2009, prognos för 2010–2014. eller företagssektorn eller utlandet medan 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Offentliga subventionerna tillfaller näringslivet.

sektorns utgifter före konsolidering 59,7 59,9 57,8 56,1 54,7 53,5 Tabell 8.2 Den konsoliderade offentliga sektorns utgifter

Primära utgifter 58,5 58,9 56,6 54,7 53,4 52,2 Procent av BNP, om annat ej anges. Utfall för 2009, prognos för 2010–2014. Staten 27,0 27,6 26,2 24,8 23,6 22,7 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Kommunsektorn 24,3 24,2 23,7 23,2 22,8 22,4 ÅP-systemet Konsumtion 28,1 28,0 27,2 26,6 26,1 25,7 7,2 7,0 6,8 6,8 7,0 7,1 Investeringar 3,5 3,5 3,2 3,1 2,9 2,8 Räntor 1,2 1,0 1,2 1,3 1,4 1,3 Transfereringar

Inomoffentligt 6,2 6,7 6,0 5,7 5,5 5,3

till hushåll 17,4 17,1 16,3 15,7 15,3 15,0

Konsoliderad

Övriga

offentlig sektor 53,5 53,2 51,8 50,3 49,3 48,3

transfereringar Primära utgifter 52,4 52,2 50,6 49,1 47,9 47,0 och subventioner 3,4 3,7 3,9 3,7 3,6 3,5 Staten 21,0 21,2 20,4 19,3 18,4 17,7 Ränteutgifter 1,2 1,0 1,1 1,3 1,3 1,3 Kommunsektorn 24,1 24,0 23,5 22,9 22,6 22,2

Summa utgifter 53,5 53,2 51,8 50,3 49,3 48,3

ÅP-systemet 7,2 7,0 6,8 6,8 6,9 7,1 Exklusive räntor 52,4 52,2 50,6 49,1 47,9 47,0 Räntor 1,2 1,0 1,1 1,3 1,3 1,3 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Totala utgifter, mdkr 1637 1689 1724 1754 1798 1844 De primära utgifterna ökade kraftigt som andel Exklusive räntor, mdkr 1601 1657 1686 1709 1749 1795 av BNP för samtliga sektorer 2009. Detta är en Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. följd av att utgifterna steg samtidigt som BNP minskade och det även i löpande priser. Den offentliga konsumtionen uppgick 2009 till Utgiftskvoten är emellertid betydligt lägre än 28,1 procent av BNP och svarar för drygt hälften under 1990-talskrisen (se diagram 8.1). av utgifterna. Transfereringarna till hushållen, Återhämtningen i ekonomin medför att som 2009 motsvarade 17,4 procent av BNP, utgiftskvoten börjar minska 2010 för att 2013 svarade för drygt 30 procent av utgifterna. År understiga 2007 års nivå. Utvecklingen under 2010 bedöms utgifterna börja minska i relation perioden är likartad för sektorerna såväl före till BNP. Det som huvudsakligen bidrar till som efter konsolidering. minskningen är konsumtionen och transfereringarna till hushållen (se tabell 8.2).

Diagram 8.1 Den konsoliderade offentliga sektorns utgifter 1990–2014

Procent av BNP. Utfall för 1990–2009, prognos för 2010–2014.

8.1.1 Ålderspensionssystemet

70,0

65,0 Mellan 2009 och 2011 minskar ålderspensionssystemets utgifter som andel av BNP för att 60,0 återigen öka under resten av prognosperioden. År 2010 bedöms pensionsutgifterna öka med 55,0 endast 1,2 procent vilket kan jämföras med 9,1 procent under 2009. Den relativt låga utveck- 50,0 lingstakten beror på att inkomstpensionerna 2010 har sänkts med cirka 3 procent genom följ- 45,0 samhetsindexering. Nedjusteringen av pensionerna beror dels på att balanseringen har 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 Källor: Statiska centralbyrån och egna beräkningar. aktiverats och dels på en relativt låg utvecklingstakt för inkomstindex. Att de totala I NR klassificeras utgifterna som konsumtion, utgifterna i ålderspensionssystemet trots detta investeringar och transfereringar inklusive beräknas öka beror på ett stigande antal subventioner. Konsumtion och investeringar pensionärer och att nytillkommande pensionärer utgör en direkt resursförbrukning och ingår i i genomsnitt får en högre inkomstrelaterad

PROP. 2009/10:100

ålderspension än nuvarande pensionärer.

Diagram 8.2 Ändamålsfördelade konsumtionsutgifter för kommuner och landsting.

Balanstalet (kvoten mellan pensionssystemets Procentuell fördelning. Utfall 2007. tillgångar och skulder) förväntas understiga

Övrigt 13% 1,0000 även under 2011 vilket innebär att Socialt

skydd 25% pensionsutgifternas utvecklingstakt begränsas

till 1,3 procent mellan 2010 och 2011.

För de följande prognosåren ökar utgifterna

snabbt. Åren 2012–2014 ökar de utbetalda

Hälso- och pensionerna med mellan 5 och 7 procent per år. sjukvård Detta beror dels på pensionssystemets förbätt- 33%

rade finansiella ställning (på grund av balan-

seringen under tidigare år), dels på en ökad

utvecklingstakt för inkomstindex. Utbildning

28% Källa: Statistiska centralbyrån. å

8.1.2 Kommuner och landsting

Kommunal konsumtion i nationalräkenskaperna

År 2007 ändrade NR metod för beräkning av Utgifterna för kommuner och landsting svarar kommunal konsumtion i fasta priser. Metodomför ca 45 procent av den konsoliderade offentliga läggningen innebar att man gick från att sektorns utgifter. För 2009 uppgick utgifterna definiera kommunal konsumtion (och produktill 750 miljarder kronor, vilket i sin tur mottion) som summan av kostnaderna (deflaterade), svarar ca 24 procent av BNP. Merparten av nedan kallad kostnadsmetoden, till att istället kommunsektorns utgifter, knappt 85 procent, är definiera offentlig konsumtion utifrån den konsumtion. faktiska prestationen, nedan kallad volymmåtts-

metoden. Något förenklat innebär omlägg-

ningen att man inte längre räknar antal lärare,

Konsumtionsutgifter

antal läkare eller sjuksköterskor utan i stället

räknar antal elever, vårdtillfällen och behand- Den kommunala konsumtionen fördelas i NR lingar. 99 på individuella och kollektiva ändamål. Till de Regeringens prognoser för volymutvecklingen kollektiva ändamålen hör bl.a. styre och av offentlig konsumtion tar sikte på den nya administration, brandförsvar och miljöskydd. NR-definitionen, volymmåttsmetoden, som Till de individuella ändamålen räknas hälsoingår som en del av BNP. Men för att kunna och sjukvård, utbildning samt socialt skydd, beräkna konsumtionen i löpande priser, som där äldreomsorgen utgör den största delen. bl.a. behövs för att beräkna resultat och Dessa ändamål svarade för ca 87 procent av de finansiellt sparande i kommunsektorn, görs även totala konsumtionsutgifterna 2007 (se diagram prognoser över konsumtionen enligt kostnads- 8.2). 98 metoden.

Konsumtionen enligt volymmåttsmetoden

Konsumtionsutvecklingen enligt volymmåtts-

metoden bestäms, som nämnts, av antal elever,

99 Detta är en förenklad beskrivning av den nya metoden. Bland annat

justeras volymutvecklingen för olika kvalitetsförändringar. Inom skolan

beaktas exempelvis betygen. Metodomläggningen avser enbart de indivi-

duella ändamålen. De kollektiva ändamålen beräknas fortfarande enligt

kostnadsmetoden. Med konsumtion enligt volymmåttsmetoden avses

genomgående den sammanlagda konsumtionen, dvs. de kollektiva ända-

98 målen enligt kostnadsmetoden respektive de individuella enligt volym- Utfallet för 2007 är NR:s senaste tillgängliga ändamålsfördelade statistik. måttsmetoden.

PROP. 2009/10:100

vårdtillfällen m.m. Detta innebär att

Diagram 8.3 Utvecklingen av skolan, äldreomsorgen och hälso- och sjukvården 2001–2014

utvecklingen av befolkningens storlek och Index (2001=100). Utfall 2001–2009, prognos 2010–2014. sammansättning bör ha stor betydelse för utvecklingen av konsumtionen enligt volym- 130 måttsmetoden. Men eftersom volymutveck- 120 lingen även påverkas av en förändrad kvalitet – t.ex. högre betyg i skolan eller förbättrade 110 lokaler inom äldreomsorgen – så avviker kon- 100 sumtionen enligt volymmåttsmetoden, histo- 90 riskt sett, från befolkningsutvecklingen.

Grundskola

Produktivitetsutvecklingen kan också bidra till 80

Äldreomsorg

denna avvikelse. 70 Flera av kommunsektorns större verksam-

Hälso- och sjukvård

60 hetsområden har haft en ganska återhållen 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 utveckling under senare år. Exempelvis har Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. elevunderlaget i grundskolan minskat sedan 2003. Även äldreomsorgen visar på en negativ Konsumtionen enligt kostnadsmetoden volymutveckling sedan 2004, trots att de äldre Prognosen för konsumtionen enligt volymblivit fler. Att volymerna trots det minskar inom måttsmetoden bygger i hög grad på demoäldreomsorgen förklaras sannolikt av att de äldre grafiska framskrivningar och kan därigenom är friskare och i mindre utsträckning bor i sägas spegla vilken konsumtionsutveckling som äldreboende. Eftersom hemtjänstvården är krävs för att bibehålla befintlig standard. mindre kostsam än vården i särskilt boende, så Kommuner och landsting har emellertid att innebär en ökad andel hemtjänstvård, allt annat förhålla sig till ett i kommunallagen stadgat lika, att den totala volymutvecklingen blir lägre. balanskrav, som innebär att de måste balansera Däremot har hälso- och sjukvården haft en sina budgetar varje enskilt år. Av detta skäl är det positiv volymutveckling sedan 2004, som inte till inte rimligt att ensidigt beakta den demografiska fullo kan förklaras av förändringar i den utvecklingen när konsumtionen enligt kostnadsdemografiska utvecklingen. På kort sikt är det metoden prognostiseras. I stället är det i hög framförallt andra faktorer som förefaller spela grad utvecklingen av inkomsterna som sätter roll för hur mycket hälso- och sjukvård som ramen för prognosen avseende konsumtionen produceras. enligt kostnadsmetoden. Konsumtionen i kommunsektorn enligt Under de senaste åren fram till 2009 har konvolymmåttsmetoden väntas öka med omkring sumtionen enligt kostnadsmetoden i kommun- 1 procent 2010. Under återstoden av prognos- 100 sektorn ökat relativt starkt (se diagram 8.4). perioden väntas konsumtionen öka med mindre Under 2009 utvecklades kostnaderna svagare. än 1 procent varje år. I landstingen väntas Under 2010–2012 förväntas konsumtionskonsumtionstillväxten bli ganska stark under utvecklingen, enligt kostnadsmetoden försvagas hela prognosperioden, medan en ganska svag ytterligare, men de tillfälligt höjda statsbidragen utveckling väntas i primärkommunerna. Bland 2010 bidrar sannolikt till att hålla uppe nivån. de individuella ändamålen är det enbart hälso- Under 2013 och 2014 väntas konsumtionstilloch sjukvården som väntas utvecklas starkt. växten enligt kostnadsmetoden åter tillta.

100 I prognosen antas kvaliteten vara oförändrad. Under prognosperioden drivs, med andra ord, konsumtionsutvecklingen till stor del av den demografiska utvecklingen.

PROP. 2009/10:100

Diagram 8.4 Kommunal konsumtion, 2002–2014

Övriga utgifter

Index (2002=100). Utfall för 2002–2009, prognos för 2010–2014. 115 Av övriga utgifter utöver konsumtionsutgifter svarar investeringar för den största enskilda

Kostnadsmetod Volymmåttsmetod

110 posten, ca 8 procent av de totala utgifterna 2009. Denna utgift har ökat kraftigt de senaste åren. 105 Utvecklingen väntas dock avta under 2010. Under 2011–2014 beräknas investeringarna öka 100 relativt måttligt, dock snabbare än konsumtions- 95 utgifterna.

90 Tabell 8.3 Utgifter för kommuner och landsting 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 Löpande priser, procentuell utveckling om annat ej anges. Utfall för Anm.: I BNP ingår kommunal konsumtion enligt volymmåttsmetoden. 2008, prognos för 2009–2012. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Mdkr 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Konsumtionens sammansättning Konsumtion 631 3,0 2,3 2,3 3,3 3,3 De stora utgiftsposterna inom den kommunala Investeringar 61 1,8 4,8 2,6 3,9 4,0 konsumtionen utgörs av löner, förbrukning och Transfereringar 51 7,1 3,5 1,8 -0,4 1,7 sociala naturaförmåner. Löner och arbetsgivarav- Ränteutgifter 5 -31,4 2,7 4,3 61,2 47,5 gifter uppgår till ca 57 procent av konsumtions- Summa utgifter 750 2,9 2,6 2,3 3,3 3,6 utgifterna. Förbrukning av varor och tjänster Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. uppgår till ca 34 procent. Sociala naturaförmåner, konsumtion av skattefinansierade tjänster som Transfereringar till hushåll består främst av produceras i näringslivet, har successivt ökat ekonomiskt bistånd och avtalspensioner. som andel av den kommunala konsumtionen Utgiften för ekonomiskt bistånd ökade kraftigt och utgjorde 2009 knappt 13 procent (se 2009 till följd av det försämrade läget på arbetsdiagram 8.5). 101 marknaden. Allteftersom konjunkturen stärks väntas utgifterna för ekonomiskt bistånd

Diagram 8.5 Sociala naturaförmåner, 1993–2014

minska. I transfereringar ingår dessutom subven- Procentuell andel av total konsumtion i kommuner och landsting. tioner till näringslivet samt nettot av mark- och Utfall för 2009, prognos för 2010—2014. fastighetsköp. Detta netto väntas minska i takt med konjunkturåterhämtningen, vilket förklarar 14 12 att transfereringarna minskar 2013. 10 Till följd av det låga ränteläget som följer av 8 den finansiella krisen minskar ränteutgifterna kraftigt. Mellan 2008 och 2009 halverades nästan 6 dessa utgifter. Nedgången planar ut 2012 och 4 ränteutgifterna vänder därefter uppåt. För 2013 och 2014 beräknas utgifterna öka kraftigt i takt 2 0 med att ränteläget normaliseras. 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 Anm.: Sociala naturaförmåner är beräknade exkl. läkemedelsförmånen. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

8.1.3 Staten

Statens utgifter, inklusive ränteutgifter, uppgick 2009 till 856 miljarder kronor, eller 28 procent av BNP. Utgifterna ökade med endast 2,1 procent mellan 2008 och 2009, trots den kraftiga nedgången i ekonomin. Till den relativt svaga ökningen bidrog att ränteutgifterna på statsskulden minskade med 12,5 miljarder kronor till 101 följd av lägre marknadsräntor. För 2010 beräknas Kostnadsposterna summerar inte till hundra procent eftersom vissa utgifterna öka med ca 6 procent. Ökningar av minusposter, som försäljning, inte finns angivna.

PROP. 2009/10:100

anslagen till rättsväsendet, utbildning och infra- I statsbudgeten redovisas EU-finansierade struktur bidrar till att den statliga konsumtionen bidrag, medan de i NR redovisas som bidrag och investeringarna sammantaget ökar relativt direkt från EU till mottagaren. Därtill finns starkt 2010. Bidragen till kommunsektorn höjs avvikelser i redovisningen och periodiseringen av tillfälligt med 12 miljarder kronor. Den stigande medlemsavgiften till EU. Bland skillnaderna arbetslösheten leder i år till en ökning av trans- ingår också redovisningen av vissa bidrag till fereringarna till hushållen. Lägre räntor leder till kommunerna. De statsbidrag som utbetalas i att ränteutgifter fortsätter att minska, trots att slutet av 2009 och avser 2010 periodiseras i NR statsskulden ökar (se tabell 8.4). till 2010. En stabilisering och därefter en förbättring på arbetsmarknaden samt låga pris- och löneök-

Tabell 8.5 Statens utgifter i statsbudgeten och i nationalräkenskaperna

ningar bidrar till i stort sett oförändrade utgifter Löpande priser. Utfall för 2009, prognos för 2010–2014. 2011–2014. Därtill kommer att det tillfälliga 2009 2010 2011 2012 2013 2014 statsbidraget till kommunsektorn faller bort

Staten i NR exkl.

2011. Ränteutgifterna ökar 2011–2013 till följd

räntor 824 877 872 863 863 867

av höjd ränta trots att statsskulden minskar. Procent av BNP 27,0 27,6 26,2 24,8 23,6 22,7 Tabell 8.4 Statens utgifter Till redovisningen Löpande priser, procentuell utveckling. Utfall för 2009, prognos för i statsbudgeten 2010–2014. Offentlig moms -70 -72 -73 -74 -75 -77 2009 2010 2011 2012 2013 2014 EU-relaterade utgifter 12 20 19 18 17 17 Konsumtion och investeringar 5,1 4,2 -0,3 0,9 0,4 1,6 Kommunbidrag 9 -17 -5 -5 -5 -5

Ränteutgifter -29,4 -7,3 18,7 19,2 5,3 -4,6

Totala utgifter 2,1 5,8 0,0 -0,2 0,3 0,2 Lånefinansierade Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. investeringar, netto -7 -9 -8 -6 -3 -3

Kapitaltillskott 1 1 0 0 0 0

Övrigt Statens utgifter i nationalräkenskaperna och i 4 3 3 3 5 7

statsbudgeten Statsbudgeten UO

exkl. räntor 745 772 775 766 766 768

Enligt redovisningen i nationalräkenskaperna Procent av BNP 24,4 24,3 23,3 22,0 21,0 20,1

(NR) var statens utgifter exklusive ränteutgifter Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

824 miljarder kronor 2009 medan statsbudgetens Kalkylmässiga kostnader för pensionsavgifter utgifter exkl. ränteutgifter (Utg. omr. 1–25 och och kapitalförslitning är högre i NR än i utg. omr. 27) uppgick till 745 miljarder kronor statsbudgeten. De skattekontokrediteringar, (se tabell 8.5). som enligt NR är att likställa med utgifter, Skillnaden beror till största delen på avvikelser redovisas i NR på utgiftssidan. Dessa kredii redovisningsprinciper, som motsvaras av lika teringar har tidigare uppgått till ganska stora stora differenser på inkomstsidan. Den största belopp, men flera av dem redovisas numera på skillnaden beror på att mervärdesskatt på den budgetens utgiftssida medan andra fasats ut. offentliga sektorns förbrukning ingår i utgifterna Infrastrukturinvesteringar som lånefinansieras för den statliga konsumtionen och de statliga redovisas inte på statsbudgetens utgiftsområden, investeringarna samt i statsbidragen till men däremot ingår amorteringar på lånen. I NR kommunerna i NR. På statsbudgeten redovisas redovisas däremot även dessa investeringar, men dessa utgifter exklusive mervärdesskatt, medan inte amorteringar, som utgifter. Vissa kapitalmervärdesskatten för staten och kommuntillskott till statliga bolag ingår i statsbudgeten, sektorn redovisas som en negativ post på statsmen belastar inte utgifterna i NR. budgetens inkomstsida. Utgifterna i NR ökar betydligt mer 2010 och

mindre 2011 än utgifterna i statsbudgeten. Olika

PROP. 2009/10:100

periodisering av bidragen till kommunerna riktlinje som regeringen använder är att margibidrar till skillnader i utvecklingen för 2010 och nalen bör vara minst 1 procent av de tak- 2011. begränsade utgifterna för innevarande år (2010), minst 1,5 procent för år t+1 (2011), minst 2 procent för år t+2 (2012) och minst 3 procent för år t+3 (2013).

8.2 Statsbudgetens utgifter och takbegränsade utgifter Tabell 8.6 Utgifter på statsbudgetens utgiftsområden och

takbegränsade utgifter 2009–2014

I detta avsnitt redovisas statsbudgetens utgifter Miljarder kronor om inget annat anges. för 2009–2014. Statsbudgetens utgiftssida delas Utfall Prognos Beräknat in i 27 utgiftsområden och minskning av 2009 2010 2011 2012 2013 2014 anslagsbehållningar. Till statsbudgetens utgifts- Utgifter på sida hör även myndigheters m.fl. in- och utgiftsområden utlåning i Riksgäldskontoret samt den kassa- exkl. stats- 1 skuldsräntor mässiga korrigeringen (se även avsnitt 9). I 744,8 772,3 775,2 766,0 766,2 767,9 Procent av BNP 24,4 24,3 23,3 22,0 21,0 20,1 avsnittet redovisas även utvecklingen av de Statsskuldsutgifter som omfattas av utgiftstaket för staten, räntor m.m. 36,5 22,5 31,1 36,8 36,5 33,7 de s.k. takbegränsade utgifterna, som omfattar Procent av BNP 1,2 0,7 0,9 1,1 1,0 0,9 utgiftsområde 1–25, 27 samt ålderspensions- Summa

utgiftsområden 781,3 794,8 806,3 802,7 802,6 801,6

systemet vid sidan av statsbudgeten. Procent av BNP 25,6 25,0 24,2 23,0 22,0 21,0 De takbegränsade utgifterna beräknas öka Ålderspensionsmed 74 miljarder kronor från 2009 till och med systemet vid sidan av 2014 (se tabell 8.6). Ungefär en tredjedel av den statsbudgeten 219,8 223,1 225,9 237,3 253,9 270,6 ökningen, 23 miljarder kronor, förklaras av Procent av BNP 7,2 7,0 6,8 6,8 7,0 7,1 utgifterna på statsbudgetens utgiftsområden Takbegränsade

2

exklusive statsskuldsräntor. Uttryckt som andel

utgifter 964,6 995,4 1 001,2 1 003,3 1 020,1 1 038,5

Procent av BNP av BNP beräknas dock dessa utgifter vara 31,6 31,4 30,1 28,8 27,9 27,2

Utgiftstak

3 3

989 1 024 1 054 1 074 1 084 1 094

väsentligt lägre 2014 än 2009. Återstoden av Budgeteringsökningen av de takbegränsade utgifterna marginal 24,4 28,6 52,8 70,7 63,9 55,5 förklaras av ålderspensionssystemets utgifter. De 1 Inklusive förbrukning av anslagsbehållningar och utnyttjande av anslagskredit. 2 Utgiftsområden på statsbudgeten (exklusive statsskuldsräntor) och beräknas öka med 51 miljarder kronor från 2009 ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. till och med 2014. Uttryckt som andel av BNP 3 Regeringens bedömning av utgiftstak för 2013 och 2014 (se avsnitt 10.5.2). motsvarar dock detta en minskning med 0,1 procentenheter. År 2010 minskar utgifterna för statsskulds- 8.2.1 Utgifter 2009–2014

räntor kraftigt. Jämfört med 2009 är utgifterna nästan 40 procent lägre. Därefter ökar de igen I tabell 8.8 redovisas för varje utgiftsområde: utfall för 2009, anvisade medel per utgiftsområde och från 2012 till och med 2014 bedöms de ligga för 2010 inklusive förslag på tilläggsbudget, 102 på ungefär samma nivåer som 2009. Uttryckt utgiftsprognos för 2010 samt beräknade utgiftssom andel av BNP är nivån 2012–2014 något lägre än nivån 2009. ramar för 2011–2014. I prognosen för utgifterna per utgiftsområde Budgeteringsmarginalen, dvs. skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade för 2010 och i beräkningen av utgiftsramarna för 2011–2014 har hänsyn tagits till tidigare besluutgifterna, beräknas uppgå till 29 miljarder kronor 2010 och till 53 respektive 71 miljarder tade och aviserade utgiftsreformer och besparingar (se tabell 8.10). I de beräknade utgiftskronor 2011 och 2012. År 2013 och 2014 beräknas budgeteringsmarginalen uppgå till 64 respektive 56 miljarder kronor, under förutsättning att utgiftstaken för 2013 och 2014 fastställs i enlighet med regeringens bedömning i 102 Avser förslag i propositionen Vårtilläggsbudget för 2010 (prop. avsnitt 10.5.2. Budgeteringsmarginalen ska i 2009/10:99) samt av riksdagen tidigare beslutad tilläggsbudget med första hand fungera som en buffert om ut- anledning av propositionen Nyemission i SAS AB (publ) (prop. gifterna utvecklas annorlunda än beräknat. Den 2009/10:121, bet. 2009/10:FiU35, rskr. 2009/10:220).

PROP. 2009/10:100

ramarna för 2011–2014 har hänsyn även tagits till under 2009. Ökningen ägde rum i de 104 de aviseringar om utgiftsförändringar för 2011– arbetsmarknadsrelaterade ersättningssystemen 2014 som redovisas i avsnitt 9.5. samt inom det ekonomiska biståndet, medan Vidare har de makroekonomiska förutsätt- antalet personer med sjukpenning och sjuk- och ningarna, volymantaganden inom vissa trans- aktivitetsersättning minskade. Volymuppgången fereringssystem samt den pris- och löne- i de arbetsmarknadsrelaterade systemen väntas omräkning som ligger till grund för beräkningar- fortsätta även under 2010 till följd av situationen na uppdaterats jämfört med de beräkningar som på arbetsmarknaden. Från och med 2011 faller presenterades i budgetpropositionen för 2010. volymerna tillbaka efterhand som konjunk- Förbrukning av anslagsbehållningar på raman- turläget förbättras. slag för förvaltnings- och investeringsändamål Antalet helårsekvivalenter med sjuk- och för 2011–2014 redovisas under posten Minsk- aktivitetsersättning förväntas minska under hela ning av anslagsbehållningar (se tabell 8.8). perioden. Samtidigt planar volymerna i sjuk- 103 De takbegränsade utgifterna beräknas öka penningen ut och nivån 2014 bedöms endast bli med omkring 31 miljarder kronor mellan 2009 marginellt lägre än nivån 2010. och 2010. Ökningen förklaras främst av de arbetsmarknadsrelaterade utgifterna som stiger

Tabell 8.7 Helårsekvivalenter, 20–64 år, i vissa ersättningssystem

till följd av ökande volymer i öppen arbetslöshet Tusental. Utfall för 2008–2009 samt prognos för 2010–2014. och arbetsmarknadspolitiska program. Utveck- 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 lingen väntas plana ut under 2011 och därefter 1 Sjukpenning antas de arbetsmarknadsrelaterade utgifterna 170 147 132 137 133 128 125 falla i takt med att läget på arbetsmarknaden Sjuk- och aktivitetssuccessivt förbättras. Parallellt med denna ersättning 458 435 397 353 324 304 286 utveckling uppvisar de ohälsorelaterade trans- Arbetslöshetsfereringssystemen en kontinuerligt fallande ersättning 94 131 146 132 122 106 95 utgiftsprofil främst till följd av allt lägre volymer Arbetsmarknadsi sjuk- och aktivitetsersättningen. politiska Sammantaget innebär den förbättrade situa- program 76 117 214 211 168 138 117 tionen på arbetsmarknaden tillsammans med Ekonomiskt fallande utgifter för ohälsan att de takbegränsade bistånd 79 94 104 108 106 102 97 utgifterna som andel av BNP minskar med drygt Summa 878 924 993 941 853 778 721 4 procentenheter mellan 2009 och 2014. Under 1 Inklusive sjuklön som betalas av arbetsgivaren. 2011 ökar de takbegränsade utgifterna med Läget på arbetsmarknaden 2010 och 2011 omkring 6 miljarder kronor och 2012 uppgår medför att de arbetsmarknadsrelaterade utökningen till drygt 2 miljarder kronor. Under gifterna ökar kraftigt jämfört med nivåerna före 2013 och 2014 ökar utgifterna med 17 respektive finanskrisen. Den största utgiftsökningen på 18 miljarder kronor, vilket huvudsakligen arbetsmarknadsområdet sker i de arbetsförklaras av en snabbare utgiftsutveckling i marknadspolitiska programmen. Jobb- och ålderspensionssystemet. utvecklingsgarantin samt jobbgarantin för ung- Transfereringssystemen för arbetslöshet och ohälsa domar ger de arbetslösa möjlighet att delta i insatser som syftar till att stärka deras position Utvecklingen av antalet personer som försörjs i olika ersättningssystem är central för utgifts- på arbetsmarknaden efter viss tid i arbetslöshet. Dessutom är programvolymerna utanför garanutvecklingen. Som framgår av tabell 8.7 ökade tierna tillfälligt höga under 2010. Deltagandet i antalet personer – mätt som helårsekvivalenter – arbetsmarknadspolitiska program beräknas öka som får ersättning inom system som rör ohälsa, arbetslöshet och ekonomiskt bistånd med 46 000 med nästan 140 000 helårsekvivalenter från 2008 till och med 2010. Även under 2011 väntas

103 Förändring av anslagsbehållningar är skillnaden mellan anvisade medel och beräknade faktiska utgifter, dvs. nettot mellan förbrukning av 104 Med helårsekvivalenter avses det antal personer som skulle kunna kvarstående medel från föregående budgetår och sparade medel från försörjas under ett helt år med full ersättning. Exempelvis motsvarar två innevarande budgetår samt utnyttjande av anslagskredit. personer som varit heltidssjukskrivna ett halvår var en helårsekvivalent.

PROP. 2009/10:100

programdeltagandet vara högt framför allt till

Diagram 8.6 Arbetslöshet och sjukpenningdagar (inkl. sjuklön)

följd av att volymerna i garantierna ökar med viss Miljoner sjukpenningdagar Tusental arbetslösa eftersläpning i förhållande till arbetslösheten. 140 700 Även antalet personer med arbetslöshetsersättning har ökat kraftigt från 2008 och fort- 120 600 sätter att öka under 2010. Det beror främst på 100 500 att antalet öppet arbetslösa ökar, men även på att en större andel av de nytillkomna arbetslösa 80 400 väntas uppfylla kraven för ersättning. 60 300 Ökningen av de arbetsmarknadsrelaterade utgifterna sker från en förhållandevis låg nivå. 40 200 Antalet öppet arbetslösa minskade rejält under

Sjukpenningdagar (vänster)

20 100 2007, och under 2008 skedde en markant

Arbetslösa 16-64 år (höger)

minskning av andelen öppet arbetslösa som var 0 0 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 ersättningsberättigade. Anm.: Åren fram till och med 1992 används en länkad serie över arbetslösheten De ohälsorelaterade utgifterna under utgifts- från Konjunkturinstitutet. Perioden 1993 till första kvartalet 2005 avser område 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom Statistiska centralbyråns länkade serie över arbetslösheten. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet, Försäkringskassan och och handikapp beräknas falla betydligt från 2009 egna beräkningar. till och med 2014. År 2014 beräknas utgifterna vara drygt 24 miljarder kronor lägre än 2009. Det har sedan 1970-talet fram till omkring 2004 Den samlade volymen i sjukförsäkringen (sjuk- funnits ett tydligt samband mellan sjukfrånvaron penning samt sjuk- och aktivitetsersättning) har och läget på arbetsmarknaden. Sjukfrånvaron har fallit sedan 2004. Från 2003 till 2006 minskade varit hög när arbetslösheten varit låg och antalet sjukpenningdagar, medan antalet tvärtom (se diagram 8.6). Sambandet kan personer med sjuk- och aktivitetsersättning förklaras dels med att anställda i goda tider fortsatte att öka. Sedan 2007 faller volymerna i kunde ha en högre sjukfrånvaro eftersom risken båda systemen. Både antalet nya sjukpenningfall var liten att deras ställning i arbetslivet och längden på sjukfallen har minskat. Under de försvagades till följd av sjukfrånvaro, dels med kommande åren fortsätter antalet sjukpenning- att personer med relativt hög sjukskrivningsrisk dagar att minska men i långsammare takt. Ned- anställs i större utsträckning när sysselsättningen gången inom sjuk- och aktivitetsersättningen är som högst under en konjunkturcykel. förklaras i första hand av att inflödet från sjuk- Från 2004 till och med 2008 har sjukfrånvaron penningen minskar. Vidare förstärks minsk- och arbetslösheten minskat parallellt. Det är ningen 2010 och 2011 av att den tidsbegränsade dock osäkert om den stigande arbetslösheten sjukersättningen upphör. kommer att minska sjukfrånvaron konjunk- En viktig orsak till att antalet personer i turellt i samma utsträckning som enligt tidigare sjukförsäkringen minskar är de reformer som noterade samband. De genomförda reformerna trädde i kraft den 1 juli 2008. Sjukförsäkringen på området, bland annat rehabiliteringskedjan, har blivit tydligare och uppmuntrar till återgång i bör medföra att sjukfrånvaron stabiliserar sig på arbete, bl.a. genom en rehabiliteringskedja med en historiskt låg nivå och att fluktuationerna tydliga hållpunkter, en fast tidsgräns för rätten över tid blir mindre. till sjukpenning och permanent nedsatt arbets- Statsbidragen till kommunerna förmåga som grundprincip för att bevilja sjukersättning. De tidigare besluten om nationella För att dämpa fallet i den kommunala sysselförsäkringsmedicinska riktlinjer som stöd för sättningen och för att mildra effekterna av den läkaren i dennes sjukskrivningsbedömning och ekonomiska krisen har riksdagen fattat beslut en sammanhållen och statlig socialförsäkrings- om flera åtgärder under 2009. Efter förslag i administration har sannolikt också bidragit till 2009 års proposition om vårtilläggsbudget den minskade sjukfrånvaron. fattade riksdagen beslut om ett tillfälligt konjunkturstöd till kommuner och landsting på 7 miljarder kronor (prop. 2008/09:99, bet. 2008/09:FiU21, rskr. 2008/09:311). Medlen utbetalades i december 2009 och var avsedda att

PROP. 2009/10:100

användas under 2010. Efter förslag i hösttilläggsbudgeten för 2009 fattade riksdagen beslut om att öka det tillfälliga konjunkturstödet med 7 miljarder kronor, varav 1 miljard kronor avsåg att minska effekterna på den ordinarie hälso- och sjukvården i anslutning till influensapandemin under 2009 (prop. 2009/10:2, bet. 2009/10:FiU11, rskr. 2009/10:43). I 2009 års ekonomiska vårproposition aviserade regeringen en permanent ökning av det generella statsbidraget med 5 miljarder kronor från och med 2011. Efter förslag i budgetpropositionen för 2010 fattade riksdagen beslut om att tillfälligt öka det generella statsbidraget med 4 miljarder kronor för 2010 (prop. 2009/10:1, bet. 2009/10:FiU3, rskr. 2009/10:166). Sammantaget har riksdagen tillfälligt ökat statsbidragen till kommunsektorn med 17 miljarder kronor 2010. 105

Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten Utgifterna för ålderspensionssystemet, som ingår under utgiftstaket för staten, ökar under prognosperioden, från ca 223 miljarder kronor 2010 till drygt 270 miljarder kronor 2014. År 2011 beräknas inkomst- och tilläggspensionerna minska, men de totala utgifterna i ålderspensionssystemet beräknas trots detta öka jämfört med 2010 på grund av att antalet pensionärer ökar och att nytillkomna pensionärer får en i genomsnitt högre inkomstrelaterad ålderspension än nuvarande pensionärer. För de följande åren ökar utgifterna snabbt, både till följd av högre tilläggs- och inkomstpensioner och till följd av ett stigande antal pensionärer.

105 Eftersom det generella statsbidraget höjs med 5 miljarder kronor från och med 2011 blir den temporära effekten 2010 12 miljarder kronor.

PROP. 2009/10:100

Tabell 8.8 Utgifter per utgiftsområde

Miljoner kronor 2009 2010 2010 2011 2012 2013 2014 1 2 Utgiftsområde Utfall Anslag Prognos Beräknat Beräknat Beräknat Beräknat 1 Rikets styrelse 12 152 12 229 12 186 11 717 11 824 11 997 12 266 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 12 006 12 221 12 295 12 541 12 651 13 051 13 527 3 Skatt, tull och exekution 9 434 9 760 9 603 9 866 10 003 10 143 10 389 4 Rättsväsendet 33 645 35 840 35 994 36 757 37 468 37 898 38 717 5 Internationell samverkan 1 815 2 058 2 041 1 785 1 787 1 791 1 796 6 Försvar och samhällets krisberedskap 42 106 45 501 43 365 45 270 45 990 46 996 48 597 7 Internationellt bistånd 29 600 26 499 27 095 29 341 30 716 32 276 33 874 8 Migration 6 521 6 925 6 655 6 426 6 234 5 922 5 840 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 53 065 58 701 57 830 59 415 60 992 62 479 63 990 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp 109 969 102 004 101 160 94 673 89 745 87 533 85 507 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 42 304 41 641 41 293 41 005 40 100 38 732 37 497 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 68 080 70 268 69 895 71 967 73 411 75 416 77 334 13 Integration och jämställdhet 5 332 4 893 5 207 7 221 7 556 7 016 6 652 14 Arbetsmarknad och arbetsliv 60 620 88 458 78 240 79 567 72 855 66 779 61 363 15 Studiestöd 21 430 24 153 23 124 22 410 21 219 21 861 23 577 16 Utbildning och universitetsforskning 48 855 53 642 52 614 53 567 51 815 52 547 53 607 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 10 269 11 363 11 269 11 561 11 667 11 812 12 023 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande samt konsumentpolitik 1 906 1 593 1 633 1 268 1 112 1 096 1 113 19 Regional tillväxt 3 204 3 420 3 393 3 395 3 345 3 145 2 945 20 Allmän miljö- och naturvård 5 161 5 248 5 364 4 849 4 837 4 411 4 461 21 Energi 3 045 3 157 2 998 2 770 2 281 1 968 1 997 22 Kommunikationer 40 573 40 579 39 957 38 412 36 717 38 209 38 493 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel 16 369 19 137 18 258 17 827 17 576 18 064 12 416 24 Näringsliv 6 565 6 651 6 446 4 980 4 992 4 965 5 049 3 25 Allmänna bidrag till kommuner 81 589 75 563 75 695 76 778 76 133 75 833 75 833 26 Statsskuldsräntor m.m. 36 463 23 170 22 535 31 070 36 770 36 470 33 670 27 Avgiften till Europeiska unionen 19 192 29 680 28 663 30 804 32 736 35 099 35 801 Minskning av anslagsbehållningar -976 208 -892 3 236

4

Summa utgiftsområden 781 270 814 355 794 807 806 265 802 739 802 619 801 569

Summa utgiftsområden exkl.

5

statsskuldsräntor 744 807 791 185 772 271 775 228 766 029 766 209 767 934

Ålderspensionssystemet vid sidan

1 Anslagen är fördelade till de utgiftsområden de tillhör i statsbudgeten för 2010. 2 Inklusive förslag i propositionen Vårtilläggsbudget för 2010 (prop. 2009/10:99) samt av riksdagen tidigare beslutad tilläggsbudget med anledning av propositionen Nyemission i SAS AB (publ) (prop. 2009/10:121, bet. 2009/10:FiU35, rskr 2009/10:220). 3 Skattesänkningen för pensionärer från och med 2011 som aviseras i denna proposition medför att kommunernas och landstingens skatteunderlag blir mindre. För att förslaget ska vara neutralt för kommuner och landsting kompenseras de med högre statsbidrag. I budgetpropositionen för 2011 kommer anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 att höjas med 5 miljarder. Åtgärden föranleder även en teknisk justering (höjning) av utgiftstaket i budgetpropositionen för 2011. 4 Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar. 5 Summa utgiftsområden exklusive utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. och exklusive minskning av anslagsbehållningar för statsskuldsräntor. 6 Regeringens bedömning av utgiftstak för 2013 och 2014 (se avsnitt 10.5.2).

PROP. 2009/10:100

8.2.2 Förändring av takbegränsade 2011 är omräkningstalet -1,02 procent för utgifter 2009–2014 hyresavtal som inte kan omförhandlas. Omräkningen för hyresavtal som kan omförhandlas De takbegränsade utgifterna ökar med ca 31 bygger på prisutvecklingen under perioden från miljarder kronor mellan 2009 och 2010. Under det att avtalet tecknades eller senast kunnat 2011 och framför allt 2012 beräknas utgifterna tecknas om. Detta omräkningstal är individuellt öka i en betydligt långsammare takt för att för varje berört anslag. därefter mot slutet av prognosperioden börja För omräkningen av övriga förvaltningskostnärma sig mera normala ökningstal. De huvud- nader används samma index för alla anslag som sakliga faktorerna bakom förändringen av de pris- och löneomräknas. Detta index fastställs takbegränsade utgifterna framgår av tabell 8.9. genom en sammanvägning av flera index från Statistiska centralbyrån avseende utgifter som förekommer vid myndighetsutövning. För om-

Tabell 8.9 Förändring av takbegränsade utgifter jämfört med föregående år

räkningen av övriga förvaltningskostnader 2011 Miljarder kronor är omräkningstalet 1,41 procent. 2010 2011 2012 2013 2014 Pris- och löneomräkningen av anslag för för- Takbegränsade utgifter 31 6 2 17 18 valtnings- och investeringsändamål ökar Förklaras av: utgifterna med 7 miljarder kronor 2010 och med Pris- och löneomräkning 7 1 2 3 5 1 miljard kronor 2011. Perioden 2012–2014 Övriga makroekonomiska förväntas omräkningen öka i förhållande till 1 förändringar 10 3 4 13 15 Beslut/reformer -5 -9 -4 0 0 2011. Övrigt (volymer, tekniska förändringar m.m.) 20 11 0 1 -2 1 Beräkningarna baseras huvudsakligen på känslighetsberäkningar för hur utgifterna påverkas av ändrade makroekonomiska förutsättningar. Övriga makroekonomiska förändringar

De statliga utgifterna påverkas av den svaga Pris- och löneomräkning av anslag för ekonomiska utvecklingen i Sverige och omförvaltnings- och investeringsändamål världen. Mellan 2009 och 2010 ökar de takbegränsade utgifterna med 10 miljarder kronor I den inledande fasen av budgetprocessen han- till följd av makroekonomiska förändringar vid teras anslag för förvaltningsändamål i fasta pri- sidan av dem som följer av pris- och löneomräkser. Dessa anslag räknas om till löpande priser ningen. Merparten av denna ökning förklaras av genom att pris- och löneindex knyts till högre utgifter för arbetslöshetsersättning, aktivianslagen. Omräkningen för ett visst år baseras tetsstöd och arbetsmarknadspolitiska program. Under 2011 väntas arbetslösheten falla tillbaka på pris- och löneutvecklingen två år tidigare. något. Samtidigt ligger volymerna i de arbets- De kostnader som räknas om är löner, hyror marknadspolitiska programmen kvar på ungefär och övriga förvaltningskostnader. Vid omräksamma nivåer som 2010. Sammantaget innebär ningen används separata index för prisutveckdetta att de arbetsmarknadsrelaterade utgifterna lingen inom de tre nämnda utgiftsgrupperna. planar ut under 2011 och från 2012 och framöver Vid omräkningen av löner används ett arbetssjunker utgifterna successivt i takt med att situakostnadsindex (AKI) som baseras på utvecktionen på arbetsmarknaden gradvis förbättras. lingen av lönekostnaden för tjänstemän i den Jämfört med de högsta nivåerna under 2010 konkurrensutsatta sektorn med avdrag för ett väntas antalet helårsekvivalenter med a-kassa, genomsnitt av produktivitetsutvecklingen inom aktivitetsstöd och anställningsstöd ha minskat den privata tjänstesektorn. För omräkningen av med omkring 150 000 år 2014. Den förväntade löner 2011 är omräkningstalet 0,49 procent. makroekonomiska förbättringen bidrar därmed Lokalhyror som inte omförhandlas under det till att sänka de arbetsmarknadsrelaterade kommande budgetåret räknas i pris- och löneutgifterna med sammantaget ca 19 miljarder omräkningen om med ett index som motsvarar kronor från 2011 till och med 2014. 70 procent av den årliga förändringen av Flera transfereringar till hushåll följer den konsumentprisindex i oktober två år före det allmänna pris- och löneutvecklingen med viss aktuella budgetåret. För omräkningen av hyror

PROP. 2009/10:100

eftersläpning. Det gäller t.ex. sjukpenning, Utgifterna för reformer minskar även 2011 och föräldrapenning, sjuk- och aktivitetsersättning 2012 eftersom flera av de reformer som föreslogs och garantipension. Det svaga konjunkturläget och aviserades i budgetpropositionen för 2010 under framför allt 2010 och 2011 för med sig en var tillfälliga och därmed upphör påföljande år. något svagare pris- och löneutveckling än Exempelvis har riksdagen fattat beslut om att normalt vilket har en återhållande effekt på bland tidigarelägga infrastrukturinvesteringar till 2010. annat dessa transfereringssystem. Effekten är I propositionen Vårtilläggsbudget för 2010 störst 2010 då prisbasbeloppet faller med föreslås dessutom att medel för vissa underhålls- 400 kronor jämfört med föregående år. Från åtgärder och mindre investeringar tidigareläggs 2012 och framöver bedöms pris- och löneut- från 2014 till 2010. Därmed minskar utgifterna vecklingen åter ta fart och därmed ökar även något 2014 i förhållande till 2013. transfereringsutgifterna i snabbare takt. Regeringen har i propositionen Införande av De inkomstgrundade pensionerna följer trängselskatt i Göteborg (2009/10:189) förenormalt sett inkomstindex som speglar de tre slagit att trängselskatt ska införas i Göteborg senaste årens genomsnittliga inkomstutveckling från och med 1 januari 2013. Inkomsterna från med tillägg för inflationen under det senaste året. trängselskatten används för att finansiera Under åren 2010 och 2011 medför utvecklingen investeringar i infrastruktur och därför ökar av inkomstindex och balanseringen i ålders- utgifterna under utgiftsområde 22 Kommunikapensionssystemet lägre pensioner. Sammantaget tioner 2013 i förhållande till 2012. Denna bidrar detta till att minska pensionsutgifterna utgiftsökning motverkas av utgiftsminskningar med ca 3 miljarder kronor per år under dessa år. på andra utgiftsområden och därmed leder Från och med 2012 väntas pensionsutgifterna beslutade, föreslagna och aviserade reformer öka igen och från och med 2013 förväntas den totalt till att utgifterna 2013 minskar något i s.k. balanseringseffekten vara positiv vilket leder förhållande till 2012. till ännu något högre ökningstakter. År 2012 I tabell 8.10 redovisas förändringarna per bidrar de makroekonomiska förändringarna till utgiftsområde till följd av beslutade, föreslagna att öka pensionsutgifterna med omkring och aviserade reformer i förhållande till 6 miljarder kronor. För 2013 och 2014 uppgår föregående år. Regeringens satsningar på arbetsutgiftsökningarna i ålderspensionssystemet till marknadspolitiken ökar utgifterna under följd av makroekonomiska förändringar till utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv omkring 12 miljarder kronor per år. med nästan 3 miljarder kronor mellan 2009 och 2012. Vidare medför regeringens tillfälliga utbildningssatsningar att utgifterna inom Förändringar till följd av beslutade, föreslagna utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsoch aviserade reformer forskning ökar med drygt 3 miljarder kronor mellan 2009 och 2011. Under de senaste åren har Beslutade, föreslagna och aviserade reformer regeringen genomfört stora satsningar på beräknas minska utgifterna under utgiftstaket rättsväsendet. Dessa satsningar beräknas öka för staten med sammantaget ca 19 miljarder utgifterna under utgiftsområde 4 Rättsväsendet kronor mellan 2009 och 2014. I detta avsnitt med nästan 2 miljarder kronor mellan 2009 och redovisas de viktigaste förklaringsfaktorerna 2012. Inom utgiftsområde 10 Ekonomisk bakom denna utveckling. trygghet vid sjukdom och handikapp har Under 2009 tillfördes kommuner och regeringen föreslagit åtgärder som minskar landsting 13 miljarder kronor som ett tillfälligt utgifterna med drygt 8 miljarder kronor mellan konjunkturstöd som utbetalades i december 2009 och 2012. Den viktigaste åtgärden är den samma år. Därtill avsatte regeringen 1 miljard tidigare beslutade sjukförsäkringsreformen som kronor till landstingen under 2009 för att minska väntas leda till en minskning av antalet personer effekterna av influensapandemin på den med sjukpenning eller sjuk- och aktivitetsordinarie hälso- och sjukvården. De tillfälliga ersättning. stöden höjer därmed de takbegränsade utgifterna 2009, men inte 2010, vilket leder till att reformutgifterna faller mellan dessa år.

PROP. 2009/10:100

Tabell 8.10 Utgiftsförändringar 2010–2014 i förhållande

Övrigt

till föregående år till följd av tidigare beslutade, aviserade och nu föreslagna reformer och finansieringar

Miljarder kronor. Budgeteffekt i förhållande till föregående år. En stor del av förändringen i de takbegränsade

Minustecken innebär anslagsminskningar eller att temporära program utgifterna mellan 2009 och 2010 förklaras av

andra faktorer än makroekonomiska upphör eller minskar i omfattning. 2010 2011 2012 2013 2014 förändringar, beslut och pris- och löneom- UO 1 Rikets styrelse -0,37 -0,64 0,01 0,00 0,00 räkning. Av totalt 20 miljarder kronor förklaras UO 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 0,02 -0,03 -0,12 0,00 0,00 ca 10 miljarder kronor av förändringar i EU-

UO 3 Skatt, tull och exekution avgiften. Det senaste beslutet om EU-budgetens 0,03 0,02 0,00 0,00 0,00 finansiering, som trädde i kraft 2009 men UO 4 Rättsväsendet 0,75 0,66 0,28 -0,09 -0,02 tillämpas retroaktivt för 2007 och 2008, ledde till UO 5 Internationell samverkan 0,19 -0,28 0,00 0,00 0,00 att Sveriges EU-avgift blev närmare 12 miljarder UO 6 Försvar och samhällets krisberedskap -0,38 -0,23 0,02 0,15 0,14 kronor lägre 2009 än 2008. Detta förklaras av att

UO 7 Internationellt bistånd -0,47 0,49 -0,02 0,00 0,00 beslutet innehöll reduktioner av den svenska

UO 8 Migration EU-avgiften, som kassamässigt kom Sverige till 0,90 -1,11 -0,07 -0,28 0,00 UO 9 Hälsovård, sjukvård och del 2009. På grund av att denna engångseffekt

social omsorg 1,79 -0,26 0,07 0,00 0,00 faller bort under 2010 väntas EU-avgiften öka

UO 10 Ekonomisk trygghet vid 1 med ca 10 miljarder kronor mellan 2009 och sjukdom och handikapp -4,08 -3,59 -0,40 0,00 -0,01 2010. Därutöver innehöll budgetpropositionen UO 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom för 2010 förslag som motiverade en teknisk 0,21 -0,17 -0,02 0,00 0,00 UO 12 Ekonomisk trygghet för justering av utgiftstaket som bedömdes medföra

familjer och barn 0,37 0,37 0,00 0,00 0,00 att utgifterna ökar med drygt 5 miljarder kronor

UO 13 Integration och mellan 2009 och 2010. Resterande del av förändjämställdhet -0,64 0,85 -0,02 0,00 0,00 ringen på totalt 20 miljarder kronor förklaras UO 14 Arbetsmarknad och arbetsliv huvudsakligen av volymförändringar inom olika 3,05 -0,48 0,29 0,09 0,05 transfereringssystem. UO 15 Studiestöd 1,02 -0,33 -0,83 -0,09 0,00 I tabell 8.11 redovisas utfall och prognoser för UO 16 Utbildning och universitetsforskning 2,51 0,54 -1,29 0,10 0,00 volymer inom olika transfereringssystem. Redo-

UO 17 Kultur, medier, visningen har begränsats till anslag där för-

trossamfund och fritid ändrade volymer medför betydande utgiftsför- 0,03 0,16 0,00 0,00 0,00

UO 18 Samhällsplanering, ändringar. bostadsförsörjning, byggande samt konsumentpolitik -0,08 -0,07 0,00 0,00 0,00 Sjukpenningdagarna har minskat kontinu-

erligt sedan den högsta noteringen 2002. Under UO 19 Regional tillväxt -0,08 -0,03 -0,16 0,00 0,00 2009 sjönk antalet sjukpenningdagar med nästan UO 20 Allmän miljö- och naturvård -0,11 -0,42 0,39 -0,45 0,02 19 procent jämfört med året innan. Minskningen

UO 21 Energi 0,09 -0,40 0,26 -0,33 0,00 väntas fortsätta under 2010, för att därefter

UO 22 Kommunikationer -1,60 -2,55 -1,21 1,04 -0,42 stabiliseras påföljande år.

UO 23 Areella näringar, Utvecklingen inom sjuk- och aktivitets-

landsbygd och livsmedel 1,36 -1,33 -0,19 -0,16 0,00 ersättningen förklaras i första hand av att

UO 24 Näringsliv 0,11 -1,48 -0,06 -0,11 0,00 inflödet från sjukpenningen minskar. De

UO 25 Allmänna bidrag till reformer som riksdagen fattat beslut om med kommuner 2 -9,66 1,20 -0,65 -0,30 0,00 ikraftträdande den 1 juli 2008 är centrala för UO 27 Avgiften till Europeiska unionen minskningen. Minskningen förstärks 2010 och -0,42 0,00 0,00 0,00 0,00 2011 av att den tidsbegränsade sjukersättningen

Summa utgiftsförändringar -5,45 -9,10 -3,69 -0,43 -0,24

upphör. Antalet personer med sjuk- och Anm.: Utgiftsförändringar som motiverar teknisk justering av utgiftstaket för staten ingår ej. aktivitetsersättning minskar med i genomsnitt

1 Utgiftsminskningarna 2010 och 2011 förklaras framför allt av den tidigare beslutade sjukförsäkringsreformen som bl.a. omfattar en utfasning av 8 procent per år under perioden 2010–2014.

tidsbegränsad sjukersättning och en begränsning av antalet dagar med Antalet uttagna dagar med föräldrapenning sjukpenning. 2 13 miljarder kronor har tillförts kommunerna som ett tillfälligt konjunkturstöd har ökat kontinuerligt under 2000-talet och

beräknas fortsätta att öka framöver. Ökningen för 2010. Stödet utbetalades i december 2009. Detta höjer de takbegränsade utgifterna 2009 men inte påföljande år, medan nationalräkenskaperna periodiserar utgiften till 2010. För effekter på finansiellt sparande, se tabell 9.8. beror framför allt på att fler barn föds.

PROP. 2009/10:100

Tabell 8.11 Volymer inom olika transfereringssystem

Utgifts- Köns- Köns- Utfall Utfall Prognos område fördelning fördelning Utfall Utfall 2008 2009 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 8 Asylsökande, genomsnittligt antal 35,0%kv 34,0%kv inskrivna 65,0%m 66,0%m 38 407 35 616 37 400 35 000 33 000 32 000 30 000 9 Antal personer med 47,0%kv 47,0%kv assistansersättning 53,0%m 53,0%m 15 145 15 541 15 936 16 237 16 488 16 709 16 943 10 Antal sjukpenningdagar 60,7%kv 59,3%kv (netto), miljoner 39,3%m 40,7%m 44,8 36,3 31,3 32,9 31,3 29,7 28,8 10 Antal rehabiliteringspenning- 67,1%kv 66,4%kv dagar (netto), miljoner 32,9%m 33,6%m 2,4 2,5 2,1 2,3 2,5 2,4 2,1 10 Antal personer med 60,4%kv 60,4%kv sjukersättning 39,6%m 39,6%m 518 447 489 020 442 000 389 001 354 111 329 416 307 518 10 Antal personer med 49,4%kv 48,6%kv aktivitetsersättning 50,6%m 51,4%m 22 745 24 667 26 349 27 575 28 685 29 623 30 402 10 Antal personer med sjuk- och aktivitetsersättning som erhåller 55,8%kv 55,7%kv bostadstillägg 44,2%m 44,3%m 135 900 135 296 131 632 127 509 125 413 123 826 122 543 11 Antal personer med 80,1%kv 80,4%kv garantipension 19,9%m 19,6%m 783 000 766 400 758 300 765 000 765 700 750 500 735 200 11 Antal pensionärer som 81,8%kv 81,1%kv erhåller bostadstillägg 18,2%m 18,9%m 268 400 259 616 259 000 258 100 250 700 241 000 232 100 ÅP Antal personer med 52,3%kv 52,3%kv tilläggspension 47,7%m 47,7%m 1 625 200 1 683 600 1 744 900 1 805 400 1 862 700 1 918 800 1 972 200 ÅP Antal personer med 49,0%kv 49,2%kv inkomstpension 51,0%m 50,8%m 575 500 696 000 818 800 940 800 1 058 900 1 175 000 1 287 600 12 Antal barnbidrag 94,6%kv 92,5%kv 5,4%m 7,5%m 1 670 700 1 670 600 1 661 700 1 665 000 1 683 400 1 701 800 1 721 500 12 Antal uttagna föräldrapenningdagar, 78,5%kv 77,7%kv miljoner 21,5%m 22,3%m 47,1 47,8 48,4 48,7 49,1 49,9 50,3 12 Antal uttagna tillfälliga föräldrapenningdagar, 55,1%kv 55,0%kv miljoner 44,9%m 45,0%m 5,5 5,3 5,4 5,4 5,5 5,5 5,5 15 Antal personer med 48,7%kv 48,6%kv studiehjälp 51,3%m 51,4%m 487 100 490 300 482 300 464 400 441 100 417 300 396 900 15 Antal personer med 61,4%kv 60,1%kv 1 studiemedel 38,6%m 39,9%m 440 300 479 200 523 200 532 000 510 000 510 600 510 000 Anm.: Antaganden om arbetslöshetstal och deltagare i arbetsmarknadspolitiska program ingår i de makroekonomiska förutsättningarna, vilka redovisas i avsnitt 6. Anm.: Volymuppgifter om antal personer avser årsgenomsnitt. 1 Bruttoräknat antal. När stödtagare under året har studerat på flera utbildningsnivåer eller både i Sverige och utomlands uppstår dubbelräkning. Nettoräknat var antalet studiemedelstagare 407 800 personer 2008 och 443 900 personer 2009.

9 Finansiellt sparande, statsbudgetens saldo och skuldutvecklingen

PROP. 2009/10:100

9 Finansiellt sparande, statsbudgetens saldo och skuldutvecklingen

Sammanfattning I detta avsnitt redovisas den offentliga sektorns finanser och statsbudgetens saldo. Avsnittet inleds med en redovisning av den offentliga • Den offentliga sektorns finansiella sparande sektorns finanser, tillgångar och skulder. uppvisar underskott i början av Därefter redovisas regeringens beräkning av prognosperioden. Underskottet är som myndigheters m.fl. in- och utlåning i Riksgäldsstörst 2010 då det uppgår till 2,1 procent av kontoret och den kassamässiga korrigeringen BNP. Från och med 2012 vänds under- samt en redovisning av statsbudgetens saldo. skottet till ett överskott som uppgår till 2,2 procent av BNP 2014.

• Ålderspensionssystemets finansiella spar-

9.1 Den offentliga sektorns

ande går mot underskott 2014.

finansiella sparande

• Konjunkturåterhämtningen medför att det kommunala skatteunderlaget gradvis stärks. Den offentliga sektorns finansiella sparande För 2011 innebär detta att skatteintäkterna uppvisade 2009 ett underskott på 25 miljarder för kommuner och landsting ökar i sådan kronor eller 0,8 procent av BNP. Det är en utsträckning att de tillsammans med den kraftig försvagning jämfört med 2008, då det permanenta höjningen på 5 miljarder kronor finansiella sparandet visade ett överskott på 2,5 av det generella statsbidraget väger upp procent av BNP. Försvagningen beror på den bortfallet av de tillfälligt höjda statsbidragen. kraftiga konjunkturnedgång som inleddes under • Den offentliga sektorns finansiella ställning 2008. är stark, trots underskotten i det finansiella Den djupa lågkonjunkturen gör att undersparandet de närmaste åren. Den konsolide- skottet i det finansiella sparandet ökar till 67 rade bruttoskulden (Maastrichtskulden) miljarder kronor eller 2,1 procent av BNP i år. uppgår till 41,3 procent av BNP 2010, vilket Den väntade återhämtningen i ekonomin leder understiger referensvärdet inom EU på 60 därefter till att underskottet minskar successivt procent av BNP. under 2011 för att vändas till ett visst överskott 2012. Regeringen beräknar att överskottet ökar • Statsbudgetens saldo uppvisar underskott till 2,2 procent av BNP 2014 (se tabell 9.1). 2010 och 2011. Från och med 2012 uppvisar Försämringen av de offentliga finanserna 2010 budgetsaldot överskott. Statsskulden faller beror på att inkomsterna minskar mer än som andel av BNP från nära 38 procent vid utgifterna i förhållande till BNP. Skatteinutgången av 2009 till drygt 25 procent vid komsterna utvecklas svagt och övriga inkomster utgången av 2014. minskar.

PROP. 2009/10:100

Tabell 9.1 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser

finanserna kan vändas till överskott redan 2012 utan en ytterligare finanspolitisk åtstramning.

Miljarder kronor, om annat ej anges. Utfall för 2009, prognos för 2010–2014. 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Diagram 9.1 Offentliga sektorns finansiella sparande och Inkomster 1 612 1 622 1 691 1 768 1 847 1 929 arbetslöshet.

Procent av BNP 52,7 51,1 50,8 50,8 50,6 50,5 Procent av BNP. Utfall för 2009, prognos för 2010–2014. Skatter och avgifter 1 438 1 461 1 519 1 588 1 661 1 735 15 Procent av BNP 47,0 46,0 45,6 45,6 45,5 45,4 Kapitalinkomster 61 53 61 65 67 71 10 Övriga inkomster 114 108 111 115 119 123

Utgifter 1 637 1 689 1 724 1 754 1 798 1 844

5 Procent av BNP 53,5 53,2 51,8 50,4 49,3 48,3

Arbetslöshet, procent av arbetskraften Procent av BNP -0,8 -2,1 -1,0 0,4 1,3 2,2 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. -15 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 Källlor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Under perioden 2011–2014 ökar inkomsterna i

stort sett i takt med BNP medan utgifterna Dagens ekonomiska utveckling påminner om minskar i förhållande till BNP. Förbättringen på läget i början av 1990-talet. BNP minskar och arbetsmarknaden bidrar till såväl ökade skattearbetslösheten stiger, men det ekonomiska läget intäkter som minskade utgifter. skiljer sig åt på flera sätt. Inflationen och räntorna är lägre än i början av 1990-talet och arbetslösheten stiger inte lika mycket som då.

De offentliga finanserna är starkare än under

Den offentliga sektorns ränteutgifter uppgick

1990-talskrisen

som andel av BNP till 6,2 procent 1994 mot 1 procent 2010. Det höga ränteläget 1994 bidrog De offentliga finanserna har försämrats mycket också till att nu avskaffade räntebidrag till bomindre av den kraftiga konjunkturnedgång som städer uppgick till 1,9 procent av BNP. inleddes under 2008 än de gjorde under krisen i

början av 1990-talet. Mellan konjunkturtoppen 2007 och 2009 minskade BNP med 5,1 procent

9.1.1 Ålderspensionssystemet

medan arbetslösheten ökade från 6,2 till 8,3 procent. Under 2010 ökar BNP men arbets- Pensionsutbetalningarna översteg avgiftsinlösheten fortsätter att öka till 9,2 procent. Den komsterna med 14 miljarder kronor 2009. offentliga sektorns finansiella sparande minskar Direktavkastningen på AP-fondernas tillgångar från ett överskott på 3,8 procent av BNP 2007 täckte dock avgiftsunderskottet och det finantill ett underskott på 2,1 procent av BNP 2010 siella sparandet i ålderspensionssystemet uppgick (se diagram 9.1). till 5 miljarder kronor eller 0,2 procent av BNP Under åren 1991–1993 minskade BNP tre år i (se tabell 9.2). rad med sammanlagt 4,3 procent för att sedan Balanseringen av ålderspensionsutgifter under öka med 3,9 procent 1994. Den offentliga de närmaste åren medför att sparandet i ålderssektorns finansiella sparande gick från ett pensionssystemet förblir positivt under 2010– överskott 1990 på 3,4 procent av BNP till ett 2013. Balanseringen, vilken väntas vara aktiverad underskott på 9,1 procent av BNP 1994. under hela prognosperioden, är ett sätt att Arbetslösheten ökade från 2,5 procent 1990 till genom en justering av indexeringen säkerställa 10,4 procent fyra år senare. Det tog sedan fyra år att pensionssystemets utgifter inte långsiktigt att vända underskottet till överskott 1998. Det överstiger dess inkomster. Konstruktionen innes.k. konsolideringsprogrammet på 7 procent av bär att om balanstalet (kvoten mellan ålders- BNP bidrog till förstärkningen av de offentliga pensionssystemets tillgångar och skulder) är finanserna mellan 1994 och 1998. Nu bedömer mindre än 1,0000 ökar pensionsskulden regeringen att underskottet i de offentliga (pensionsbehållning och utgående pensioner) med mindre än vad annars hade varit fallet.

PROP. 2009/10:100

Omvänt ökar pensionsskulden snabbare i det fall

Tabell 9.3 Kommunsektorns finanser

balanstalet är större än 1,0000. Detta gäller så Miljarder kronor, om annat ej anges. Utfall för 2009, prognos för 2010–2014. länge balanseringen är aktiverad. 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Det faktum att balanstalet förväntas överstiga

1,0000 i slutet av prognosperioden bidrar till en

Inkomster 748 776 784 807 835 868

starkare ökning av pensionsutbetalningarna 2013 Inkomstskatter 512 521 538 560 584 610

och 2014 och leder till att det finansiella Kommunal

sparandet försvagas. fastighetsavgift 14 15 15 15 16 16

Statsbidrag exkl. 1 Tabell 9.2 Ålderspensionssystemet (inkomstpensionen) mervärdesskatt 115 138 126 123 122 122

Miljarder kronor, om annat ej anges. Utfall för 2009, prognos för Procent av BNP 20,4 20,5 19,7 19,4 19,2 19,0 2010–2014. Övriga 2009 2010 2011 2012 2013 2014 inkomster 2 107 103 105 109 114 119 Avgifter 203 205 211 219 229 238

Utgifter 750 772 792 811 837 867

Pensioner 217 220 223 234 251 267 Konsumtion 631 650 665 680 703 726

Avgiftsöverskott -14 -15 -11 -15 -22 -29

Procentuell Räntor, utdelningar 22 19 24 25 26 28 utveckling 2,8 3,0 2,3 2,3 3,3 3,3 Förvaltningsutgifter m.m. -3 -3 -3 -3 -3 -3 Övriga utgifter 118 122 127 130 135 141

Finansiellt sparande 5 1 9 7 1 -5 Finansiellt

Procent av BNP 0,2 0,0 0,3 0,2 0,0 -0,1 sparande -2 4 -8 -4 -2 1

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Procent av BNP -0,1 0,1 -0,2 -0,1 -0,1 0,0

3

Resultat 14 10 1 5 7 9

1 Skatter och bidrag som andel av BNP inkluderar inkomster från den kommunala 9.1.2 Kommuner och landsting fastighetsavgiften. 2 Övriga inkomster inkluderar kompensation för ingående mervärdesskatt på den kommunala sektorns inköp av varor och tjänster. Den djupa konjunkturnedgången 2009 med- 3 Avser resultat före extraordinära poster. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. förde att de finansiella förutsättningarna för

kommunsektorn snabbt försämrades. Minsk- Resursförstärkningarna i kombination med den ningen av antalet arbetade timmar i hela ekosvaga konsumtionsutvecklingen innebar att det nomin innebar att det kommunala skatteunderfinansiella sparandet kunde hållas uppe och att laget utvecklades svagt. Skatteunderlaget ökade kommuner och landsting endast redovisade ett endast med 1,8 procent (2,1 procent inklusive mindre underskott på 2 miljarder kronor 2009 höjd skattesats) jämfört med en ökning med 4,7 (se tabell 9.3). Det ekonomiska resultatet uppprocent 2008. Senast skatteunderlaget utveckgick till 14 miljarder kronor, vilket bl.a. kan förlades så svagt var 1993 då det ökade med 0,8 klaras av ett starkt finansiellt netto. Resultatet 106 procent. var överraskande starkt med tanke på de ekono- Samtidigt kompenserades kommuner och miska förutsättningar som rådde 2009. landsting 2009 för bortfallet i skatteunderlaget

av högre statsbidrag, ökade inkomster från fas-

tighetsavgiften och lägre arbetsgivaravgifter.

Stabil inkomstutveckling i år till följd av de

Sammantaget motsvarade dessa resursförstärk-

tillfälligt höjda statsbidragen

ningar 9 miljarder kronor. Dessutom sänktes

sjukförsäkringspremierna till AFA Försäkring i Trots att det ekonomiska läget har stabiliserats två steg med totalt över 5 miljarder kronor för och att tillväxten bedöms ta fart under innekommunsektorn. varande år, ökar skatteintäkterna för kommun- Den kommunala konsumtionen utvecklades

förhållandevis svagt 2009 i löpande priser, vilket

tyder på att kommuner och landsting förhöll sig

relativt försiktiga till den osäkerhet om den

ekonomiska utvecklingen som då rådde. 106 Flera av de poster som ingår i det finansiella nettot av intäkter och kostnader redovisas i resultaträkningen men inte i finansiellt sparande. Ytterligare en faktor som förklarar skillnaden är att investeringarna ökade 2009. Dessa belastar det finansiellt sparandet medan man i resultaträkningen endast tar upp värdet på avskrivningarna.

PROP. 2009/10:100

sektorn med endast ca 2,3 procent 2010 (se 5 miljarder kronor av det generella statsbidraget tabell 9.4). I genomsnitt har skattesatsen i väger upp bortfallet av de tillfälligt höjda kommuner och landsting höjts med 4 öre 2010, statsbidragen. vilket motsvarar ökade inkomster på ca 1 miljard Konsumtionen i löpande priser utvecklas kronor. svagt under 2011. Dels bedöms den kommunala sysselsättningen vara i stort sett oförändrad

Tabell 9.4 Utveckling av skatter och statsbidrag

mellan 2010 och 2011, dels beräknas timlönerna i sektorn utvecklas förhållandevis svagt.

Procentuell utveckling om annat ej anges. Utfall för 2009, prognos för 2010–2014.

Sammantaget minskar både det finansiella

2009 2010 2011 2012 2013 2014

sparandet och resultatet 2011 jämfört med 2010.

Skatter o. bidrag exkl.

1 Detta är till stor del en effekt av att de tillfälliga

mervärdesskatt 2,0 4,9 0,8 2,8 3,4 3,7

statsbidragen faller bort nästa år. Den starkare

Skatteintäkter just-

utvecklingen av skatteintäkterna medför att

erade för regleringar 2,1 2,3 3,3 4,1 4,4 4,5

sektorn ändå beräknas uppnå balans 2011.

Statsbidrag justerade

2

för regleringar 1,6 15,4 -7,9 -2,1 -0,7 0,1 Diagram 9.2 Utvecklingen av kommunsektorns finanser Statsbidrag just. för

2 Utfall för 2000–2009, prognos för 2010–2014.

regleringar, mdkr 2 20 -12 -3 -1 0

Procentuell förändring Miljarder kronor Anm.: I tabellen redovisas utvecklingen av statsbidragen exklusive kompensation för mervärdesskatt. 10 20 1 Skatteintäkter och statsbidrag redovisas justerade för regeländringar som på- 8 16 verkar det kommunala skatteunderlaget. I tabellen redovisas skatteintäkterna 2009 enligt NR. NR:s redovisning skiljer sig något från regeringens beräkning 6 12 som redovisas i avsnitt 7. 2 Dessutom tillkommer effekter 2009 av sänkta arbetsgivaravgifter samt att in- 4 8 komsterna från fastighetsavgiften beräknas öka. Dessa effekter motsvarar en för- 2 4 stärkning på ytterligare ca 7 miljarder kronor el. 5 procentenheter.

tillfälliga statsbidragen bidrar till att dämpa fallet Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. i kommunsektorns sysselsättning 2010. Statsbidragen ökar också tillfälligt bl.a. till följd av satsningar på den kommunala vuxenutbild-

Successivt starkare resultat i takt med

ningen. konjunkturåterhämtningen. Den svaga sysselsättningsutvecklingen i kommunsektorn som inleddes under 2009 beräknas De ekonomiska förutsättningarna för komfortsätta i början av 2010. Detta medför tillmuner och landsting bedöms ytterligare försammans med måttliga löneökningar att de bättras 2012–2014 i takt med att den ekonokommunala konsumtionsutgifterna i löpande miska återhämtningen förstärks. Skatteinpriser ökar med endast 3 procent 2010. täkterna bedöms växa med över 4 procent Prognosen för inkomster och utgifter innebär årligen. att det finansiella sparandet ökar 2010 jämfört De riktade statsbidragen minskar 2012 och med 2009. Det ekonomiska resultatet väntas bli 2013. Det är dock primärt en effekt av att ett starkt även i år. nytt system för ersättning till vissa nyanlända invandrare införs, vilket innebär att Försäkringskassan tar över de utbetalningar av individersätt-

Återhämtningen i ekonomin medför att

ningen som kommunerna tidigare stod för.

skatteintäkterna förstärks 2011

Från och med 2012 beräknas sysselsättningen i kommuner och landsting öka. Konsumtions- Nästa år bedöms det förbättrade läget på utgifterna i löpande priser ökar med 2,3 procent arbetsmarknaden medföra att skatteintäkterna 2012 och med 3,3 procent 2013 och 2014. ökar med 3,3 procent jämfört med 2010. Den Den sammantagna effekten av den förbättrade starkare utvecklingen av skatteintäkterna tillkonjunkturen blir att både det finansiella sparsammans med den permanenta höjningen på

PROP. 2009/10:100

andet och resultatet successivt förbättras 2012– Från statens finansiella sparande till 2014. statsbudgetens saldo

Budgetsaldot visar statens lånebehov med

Diagram 9.3 Utvecklingen av det ekonomiska resultatet före extra ordinära poster i kommuner och landsting

omvänt tecken och påverkar därmed för- Miljarder kronor. Utfall för 1990–2009, prognos för 2010–2014. ändringen av statsskulden. Statens finansiella 20 sparande visar förändringen av den finansiella Kommuner förmögenheten, exklusive värdeförändringar. 16 Landsting 12 Det finansiella sparandet påverkas inte av att Kommunsektorn, totalt 8 staten säljer eller köper finansiella tillgångar, t.ex. 4 aktier, eller ökar utlåningen, eftersom sådana transaktioner inte förändrar den finansiella 0 förmögenheten. Däremot påverkas budgetsaldot -4 och statsskulden av dessa transaktioner. Förutom denna principiella skillnad avviker -8 -12 redovisningen i statsbudgeten i flera avseenden från redovisningen i nationalräkenskaperna 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. (NR). Budgetsaldot redovisas kassamässigt, dvs. när betalningen sker, medan NR tillämpar periodiserad redovisning, dvs. när den under-

9.1.3 Statens finansiella sparande

liggande aktiviteten sker. Denna skillnad påverkar framför allt redovisningen av skatter och Statens finansiella sparande uppvisade 2009 ett ränteutgifter. underkott på 27 miljarder kronor eller 0,9 procent av BNP. Det är en försvagning från 2008 Tabell 9.6 Statens finansiella sparande och budgetsaldo med 71 miljarder kronor, motsvarande 2,3 Miljarder kronor. Utfall för 2009, prognos för 2010–2014. procent av BNP. Lågkonjunkturen slår hårt mot 2009 2010 2011 2012 2013 2014 statens finanser. Inkomsterna minskar och Finansiellt överstiger 2008 års nivå först 2012. sparande -27 -72 -33 12 50 88 I år ökar utgifterna till följd av det försämrade Till budgetsaldo läget på arbetsmarknaden. Det finansiella spar- Räntor, andet beräknas visa underskott med mot- periodisering, svarande 2,3 procent av BNP. Återhämtningen i kursvinster/förluster -6 1 -2 -2 0 0 ekonomin bidrar därefter till en successiv för- Periodisering av stärkning av statens finanser och 2014 beräknas skatter -22 4 6 -15 -4 -3 ett överskott på 2,3 procent av BNP, vilket är i Köp och försäljning av aktier, extra nivå med 2007 (se tabell 9.5). utdelningar m.m. -1 6 26 25 25 25 Kommunbidrag -13 13 0 0 0 0

Tabell 9.5 Statens finanser

Miljarder kronor, om annat ej anges. Utfall för 2008, prognos för Övriga finansiella

Procent av BNP 27,1 26,3 26,2 26,3 26,2 26,1 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Skatter och avgifter 732 743 777 815 854 892 Övriga inkomster 96 91 97 101 103 105

Utgifter 856 906 906 904 907 909 År 2009 visade budgetsaldot ett mycket större Procent av BNP 28,0 28,5 27,2 26,0 24,8 23,8 underskott än det finansiella sparandet. Lån till Riksbanken belastade budgetsaldot med 95

Utgifter exkl. räntor 824 877 872 863 863 867 Procent av BNP 27,0 27,6 26,2 24,8 23,6 22,7

miljarder kronor, men inte det finansiella

Ränteutgifter 32 29 35 42 44 42

sparandet då statens tillgångar ökade i mot-

Finansiellt

svarande mån. Det tillfälliga statsbidraget till den

sparande -27 -72 -33 12 50 88

Procent av BNP -0,9 -2,3 -1,0 0,3 1,4 2,3 kommunala sektorn betalades delvis ut och Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. belastar statsbudgeten 2009, men minskar det

PROP. 2009/10:100

finansiellt sparandet 2010. Dessutom var de effekterna av de förslag som lämnats i proposikassamässigt inbetalda skatterna mindre än de tionen Rättvist och effektivt – förändringar i för året debiterade skatterna (se tabell 9.6). studiestödssystemet (prop. 2009/10:141) För 2010 väntas budgetsaldot vara något redovisas i tabell 9.7. starkare än det finansiella sparandet. Under Sammantaget medför föreslagna och aviserade perioden 2011–2014 förstärks budgetsaldot, men reformer en ökning av föreslagna anslagsmedel inte det finansiella sparandet, av antagna försälj- för 2010 med 3,7 miljarder kronor jämfört med ningar av aktier om 25 miljarder kronor per år. budgetpropositionen för 2010. Den offentliga sektorns finansiella sparande beräknas, då även hänsyn tas till aviserade reformer på statsbudgetens inkomstsida samt låneramsför-

9.2 Utgifts- och inkomstförändringar ändringar och kommunal medfinansiering för

infrastrukturinvesteringar, sammantaget minska I detta avsnitt redovisas översiktligt budget- med 4,9 miljarder kronor 2010. Försvagningen effekterna dels av de reformer och den av de offentliga finanserna till följd av nya finansiering som föreslås eller aviseras i denna utgifts- eller inkomstförändringar uppgår till proposition och anslutande Vårtilläggsbudget närmare 8 miljarder kronor 2014. för 2010, dels av de reformer och den finansiering som tidigare beslutats eller aviserats. I 107 redovisningen förutsätts, med några undantag, att de angivna anslagsförändringarna motsvaras av lika stora utgiftsförändringar.

9.2.1 Reformer sedan budgetpropositionen för 2010

I detta avsnitt redovisas översiktligt utgifts- och inkomstförändringar samt effekten på den offentliga sektorns finansiella sparande av de reformer som riksdagen beslutat om eller som regeringen föreslagit och aviserat sedan budgetpropositionen för 2010, inklusive aviseringar i denna proposition samt effekterna av förslagen i propositionen Vårtilläggsbudget för 2010 (prop. 2009/10:99) som lämnas i anslutning till denna proposition. Utgifts- och inkomstförändringar samt effekten på den offentliga sektorns finansiella sparande av dessa förändringar framgår av tabell 9.7. Även effekterna av det beslut riksdagen har fattat efter budgetpropositionen för 2010 med anledning av propositionen Nyemission i SAS AB (publ)(prop. 2009/10:121, bet. 2009/10:FiU35, rskr. 2009/10:220) liksom

107 Statsbudgetens utgifter och inkomster förändras även av andra anledningar än föreslagna eller aviserade utgifts- och inkomstförändringar, till exempel den makroekonomiska utvecklingen (se avsnitt 11.2 för förändring jämfört med 2009 års ekonomiska vårproposition samt avsnitt 8.2.2 för förändring jämfört med föregående år).

PROP. 2009/10:100

Tabell 9.7 Beslutade, föreslagna samt aviserade utgifts- och inkomstförändringar efter budgetpropositionen för 2010

Endast poster med förändringar som har en utgifts- eller inkomsteffekt över 10 miljoner kronor särredovisas under respektive utgiftsområde. Miljoner kronor 2010 2011 2012 2013 2014 1

Utgifter

UO 1 Rikets styrelse 124

4:1 Regeringskansliet m.m. 113 5:1 Länsstyrelserna m.m. 11

UO 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 51 20

1:11 Finansinspektionen 20 20 1:16 Finansmarknadsforskning 30

UO 3 Skatt, tull och exekution 26 40 40 40 40

1:1 Skatteverket 20 40 40 40 40

UO 4 Rättsväsendet

UO 5 Internationell samverkan 100

1:1 Bidrag till vissa internationella organisationer 100

UO 6 Försvar och samhällets krisberedskap -227 -182 -33 106

1:1 Förbandsverksamhet och beredskap 90 100 90 125 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar -451 -167 -132 -73 -69 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av

1:11 Internationella materielsamarbeten, industrifrågor och exportstöd m.m -10 1:13 Försvarsexportmyndigheten 38

UO 7 Internationellt bistånd -520

1:1 Biståndsverksamhet -534 1:2 Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) 14

UO 8 Migration 1 174

1:1 Migrationsverket 50 1:2 Ersättningar och bostadskostnader 940 1:6 Offentligt biträde i utlänningsärenden 184

UO 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg -6

4:2 Vissa statsbidrag inom handikappområdet -55 6:2 Bidrag till utveckling av socialt arbete m.m. 50

UO 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp 285

2:1 Försäkringskassan 285

UO 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 138

2:1 Pensionsmyndigheten 138

UO 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 355 710 710 710 710

1:1 Allmänna barnbidrag 355 710 710 710 710

UO 13 Integration och jämställdhet

PROP. 2009/10:100

Tabell 9.7 forts. Beslutade, föreslagna samt aviserade utgifts- och inkomstförändringar efter budgetpropositionen för 2010

Endast poster med förändringar som har en utgifts- eller inkomsteffekt över 10 miljoner kronor särredovisas under respektive utgiftsområde.

2

81 90 100 200 200

1:5 Utveckling av skolväsende, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg 24 100 200 200 1:15 Statligt stöd till vuxenutbildning 40 55 2:53 Enskilda utbildningsanordnare på högskoleområdet m.m. 14

UO 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 1 1 1

UO 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande samt konsumentpolitik 47

1:2 Omstrukturering av kommunala bostadsföretag -22 1:3 Stöd för att underlätta för enskilda att ordna

1:23 Åtgärder för landsbygdens miljö och struktur -14 3

UO 24 Näringsliv 1 151 35 15

1:5 Näringslivsutveckling m.m. 51 35 15 1:21 Kapitalinsatser i statliga bolag 1 100

UO 25 Allmänna bidrag till kommuner

UO 26 Statsskuldsräntor m.m.

PROP. 2009/10:100

Tabell 9.7 forts. Beslutade, föreslagna samt aviserade utgifts- och inkomstförändringar efter budgetpropositionen för 2010

Endast poster med förändringar som har en utgifts- eller inkomsteffekt över 10 miljoner kronor särredovisas under respektive utgiftsområde. Miljoner kronor 2010 2011 2012 2013 2014

UO 27 Avgiften till Europeiska unionen

4

Summa anslagsförändringar 3 695 -231 -739 774 296

Inkomstminskningar

Bättre skattemässiga förutsättningar för landansluten el 2 2 2 2 Förenklade momsregler till följd av ny redovisningslagstiftning 40 40 40 40 Höjd skatt på vattenkraftverk -600 -600 -600 -600 Höjd stämpelskatt vid juridiska personers

5 sparande för den offentliga sektorn

Låneramsförändring på grund av brukarfinansiering och medfinansiering av infrastruktur inom transportområdet 741 1 302 1 862 1 373 3 382

Kommunal medfinansiering, infrastruktur 370 595 957 575 4

Summa övriga reformer som påverkar (minskar) det finansiella sparandet för den offentliga sektorn 1 111 1 902 2 844 1 988 3 426

Justering Statlig ålderspensionsavgift 10 10 4

Förändring av det finansiella sparande för den

4

offentliga sektorn -4 904 -6 786 -7 531 -7 052 -7 910

1 Anslagsförändringar till följd av den makroekonomiska utvecklingen m.m. ingår ej. 2 Inklusive ökningen av antalet högskoleplatser till Västra Götalandsregionen 2010 och 2011. 3 Anslagsförändringen inkluderar effekterna av regeringens förslag i propositionen Nyemission i SAS AB (publ)(prop. 2009/10:121, bet. 2009/10:FiU35) med 1 100 miljoner kronor. 4 Avrundningar gör att delsummorna inte alltid summerar. 5 Varav utdelningen från Sveaskog AB förväntas minska med högst 100 miljoner kronor årligen från 2011 till följd av förslag i propositionen Förändrat uppdrag för Sveaskog AB (publ) (prop. 2009/10:169).

PROP. 2009/10:100

9.2.2 Förändringar jämfört med De beräknade inkomsterna minskar till följd av föregående år beslut på statsbudgetens inkomstsida med 35,0 miljarder kronor 2009, med 13,6 miljarder I tabell 9.8 redovisas de samlade budget- kronor 2010 och med 4,7 miljarder kronor 2011. effekterna i förhållande till föregående år av År 2012 är inkomsterna i stort sett oförändrade. tidigare beslutade och aviserade reformer, nu År 2013 och 2014 ökar inkomsterna till följd av aviserade reformer och finansieringen av dessa beslut med sammanlagt 0,7 miljarder kronor för samt förslag i propositionen Vårtilläggsbudget de två åren. för 2010 (prop. 2009/10:99). På så vis framgår på År 2009 och 2010 försämras de samlade en övergripande nivå regeringens prioriteringar. offentliga finanserna främst till följd av sänkta De reformer som redovisas avser både skatter samt tillfälligt stöd till kommuner och statsbudgetens utgifts- och inkomstsida. landsting. År 2011 och 2012 förbättras de Indirekta effekter på statsbudgetens inkomstsida offentliga finanserna till följd av att de konjunkav utgiftsreformer ingår inte. turrelaterade satsningarna på utgiftssidan, vilka Av tabell 9.8 framgår att de beräknade sammantaget är som störst 2010, trappas av. utgifterna på statsbudgeten, justerade för att redovisningsmässigt överensstämma med finansiellt sparande, ökar till följd av beslut med 14,0 miljarder kronor 2009 och med 21,6 miljarder kronor 2010 i förhållande till närmast föregående år. År 2011 och 2012 minskar utgifterna till följd av beslut med sammanlagt 24,9 miljarder kronor. Minskningen förklaras till stor del av att flera stora temporära stimulansåtgärder har införts, t.ex. stöd till kommuner och landsting samt satsningar på infrastruktur och utbildning. Dessa är sammantaget som störst 2010 och trappas sedan av i takt med att ekonomin återhämtar sig, vilket medför att utgifterna minskar mellan åren. År 2013 och 2014 minskar utgifterna till följd av beslut med sammanlagt 3,2 miljarder kronor. I avsnitt 8.2.2 (tabell 8.10) redovisas hur förändringen ser ut per utgiftsområde.

PROP. 2009/10:100

Tabell 9.8 Utgifts- och inkomstförändringar 2009–2014 i förhållande till föregående år av tidigare beslutade och aviserade samt nu föreslagna och aviserade reformer inklusive finansieringar, effekt på offentliga sektorns finansiella sparande

Miljarder kronor. Budgeteffekt i förhållande till föregående år. 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1 Utgiftsreformer 2 Utgiftsförändringar, takbegränsade utgifter -1,53 -5,45 -9,10 -3,69 -0,43 -0,24 Justering för olika redovisningsprinciper i statsbudgeten och nationalräkenskaperna 15,52 27,08 -8,34 -3,79 -1,94 -0,62 3 varav stöd till kommuner och landsting -13,00 22,60 -10,60 0,00 1,00 0,00 4 varav lånefinansierade infrastrukturinvesteringar 21,09 3,04 -0,78 -2,39 -2,75 -0,04 5

Summa utgiftsförändringar, enligt nationalräkenskapernas redovisning 13,99 21,63 -17,44 -7,48 -2,37 -0,85

1 Inkomstreformer

Utgifts- och inkomstreformer, försvagning av offentliga sektorns

1,5

finansiella sparande 48,96 35,24 -12,74 -7,27 -3,14 -0,82

PROP. 2009/10:100

1 För utgiftsreformer innebär minustecken anslagsminskningar eller att temporära program upphör eller minskar i omfattning. För inkomstreformer innebär minustecken att skatteinkomsterna minskar. För den sammanlagda budgeteffekten av utgifts- och inkomstreformer innebär minustecken att de offentliga finanserna förbättras jämfört med året innan. Fullständigt periodiserad redovisning för skatter. 2 Se avsnitt 8.2.2 och tabell 8.9. I tabell 8.10 redovisas utgiftsförändringarna per utgiftsområde. Anslagsförändringar till följd av den makroekonomiska utvecklingen och volymförändringar i transfereringssystemen m.m. ingår ej (se avsnitt 8.2.2). Anslagsförändringar som aviseras i denna proposition redovisas i tabell 9.7. 3 Det tillfälliga konjunkturstödet på sammanlagt 13 miljarder kronor (varav 6 miljarder kronor föreslogs i budgetpropositionen för 2010 och 7 miljarder kronor föreslogs i 2009 års ekonomiska vårproposition) utbetalades från statsbudgeten i december 2009 men är avsett att användas under 2010. I nationalräkenskaperna periodiseras stödet därför till 2010, vilket också bättre visar inriktningen på finanspolitiken. Vidare antas att 20 procent av stödet används för att förstärka kommunernas och landstingens resultat. Till denna del påverkas den offentliga sektorns finansiella sparande inte av det förändrade statsbidraget. Det gäller även den tillfälliga höjning av statsbidragen 2010 på 4 miljarder kronor som föreslogs i budgetpropositionen för 2010. Tabellen visar förändringen mellan år och den justering som görs för de olika redovisningsprinciperna på 22,6 miljarder kronor 2010 består av: 13 miljarder lägre utgifter 2009, 13*0,8=10,4 miljarder kronor högre utgifter 2010 samt 4*(1-0,8)=0,8 miljarder kronor i lägre utgifter 2010. 4 Posten visar förändringen av nettoupplåningen för väg- och järnvägsobjekt. Nettoupplåning utgör skillnaden mellan nyupplåning och amortering. 5 Exklusive indirekta effekter av utgiftsreformer på statsbudgetens inkomstsida.

PROP. 2009/10:100

9.3 Statsbudgetens saldo Statsbudgetens saldo visar åter överskott

2012

Enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska statsbudgeten omfatta alla inkomster och utgif- Statsbudgetens saldo uppvisade ett underskott ter samt andra betalningar som påverkar statens på 176 miljarder kronor 2009. I tabell 9.9

lånebehov. Ett budgetöverskott (ett positivt redovisas budgetsaldots utveckling 2009–2014.

saldo) innebär ett motsvarande negativt låne- Drygt hälften av underskottet 2009 beror på att behov för staten och att statsskulden därigenom Riksgäldskontoret lånade upp 95 miljarder

normalt minskar. Det motsatta förhållandet kronor åt Riksbanken för att förstärka gäller vid ett budgetunderskott. För att stats- valutareserven. budgetens saldo ska överensstämma med statens Jämfört med budgetpropositionen för 2010 är

lånebehov redovisas Riksgäldskontorets prognoserna för budgetsaldot uppreviderade

nettoupplåning samt en kassamässig korri- samtliga år. Sedan i höstas har det ekonomiska geringspost på statsbudgetens utgiftssida. läget förbättrats, vilket innebär både högre

inkomster och lägre utgifter för staten. Budgetsaldot bedöms, bl.a. till följd av det

Tabell 9.9 Statsbudgetens saldo 2009–2014

förbättrade konjunkturläget, bli 43 miljarder Miljarder kronor. Utfall för 2009, prognos för 2010–2014. kronor högre 2010, 65 miljarder kronor högre 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Inkomster 710 752 809 825 874 911 2011 och 69 miljarder kronor högre 2012 Utgifter exkl. jämfört med bedömningen i budgetproposi-

tionen för 2010. Utöver det förbättrade

statsskuldsräntor

1

745 772 775 766 766 768

Statsskuldsräntor konjunkturläget bidrar även ett antagande om

m.m.

2

37 23 31 37 36 34

försäljningar av delar av statens innehav av aktier

Riksgäldskontorets

i noterade och onoterade aktiebolag till högre

nettoutlåning 105 18 -11 4 1 1

budgetsaldon 2011–2014. I beräkningarna ligger varav In-/utlåning från ett antagande om försäljningsinkomster om myndigheter 25 miljarder kronor per år 2011–2014, vilket (räntekonto) 3 -10 -2 Inbetalning av stärker saldot med motsvarande belopp.

premiepensionsmedel inkl.

Diagram 9.4 Statsbudgetens saldo 2000–2014

ränta -29 -30 -31 -32 -34 -35 Miljarder kronor. Utfall för 2000–2009, prognos för 2010–2014. Utbetalning av premiepen- 200 sionsmedel 30 31 31 32 33 35 150 CSN, studielån 6 7 6 6 6 6 Insättnings- 100 garantin -1 -21 -1 -1 -1 50 Stabilitetsfond 3 -4 -3 -4 -4 -4 Lån Riksbanken 95 0 Lån till andra -50 länder 1 11 -100 Nettoutlåning – Infrastruktur- -150 investeringar 6 9 8 5 3 3 4 5 -200 Övrigt, netto 1 0 1 1 1 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 Kassamässig Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

6

korrigering 0 1 21 0 1 0

Statsbudgetens saldo -176 -63 -8 18 69 108

1 Inklusive minskning av anslagsbehållningar.

Riksgäldskontorets nettoutlåning tillfälligt

2 Avser utgifterna under utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. 3 Normalt görs inga prognoser på in-/utlåning från myndigheter (räntekonto) utan här redovisas endast utfallet. hög 2009

4 Avser infrastrukturlån (netto) för Botniabanan AB, Banverket och Vägverket (Trafikverket fr.o.m. 1 april 2010). Riksgäldskontorets nettoutlåning blev 105 5 Avser bl.a. övertagna lån från Stockholmsleder AB och Göteborgs Trafikleder AB, investeringslån till myndigheter och Statens jordbruksverks EU-konto. 6 För 2011 uppstår en korrigeringspost för att Riksgäldskontoret antas sälja miljarder kronor 2009, varav upplåningen åt

Riksbanken står för 95 miljarder kronor. I år insättningsgarantifondens innehav av statspapper för att kunna införlivas i stabilitetsfonden 2011. Därutöver avser den kassamässiga korrigeringen 2009– 2013 främst förfall av lån som staten övertog från Venantius AB 2007. beräknas nettoutlåningen bli 18 miljarder kronor

Källor: Riksgäldskontoret, Ekonomistyrningsverket samt egna beräkningar. och 2011 blir den -11 miljarder kronor.

PROP. 2009/10:100

Riksgäldskontorets nettoutlåning utgörs av dess garantin hos RGK ökar med motsvarande in- och utlåning till myndigheter, affärsverk, belopp. Då denna transaktion inte påverkar vissa statliga bolag och fonder. De största statens lånebehov uppstår en kassamässig delposterna utgörs normalt av in- och utbetal- korrigeringspost 2011 med motsvarande belopp. ningar av premiepensionsmedel, Centrala studiestödsnämndens nettoupplåning för finansiering av studielån samt nettoutlåning för infra- Stora engångseffekter påverkade strukturinvesteringar. statsbudgetens saldo 2009 En sammanslagning av insättningsgarantifonden och stabilitetsfonden antas beräknings- År 2009 påverkades statsbudgetens saldo av tekniskt ske 2011, vilket minskar nettout- betydande engångseffekter. Sammantaget belåningen. Motsvarande post ligger med i den räknas engångseffekterna ha påverkat statskassamässiga korrigeringen och statsbudgetens budgetens saldo negativt med 92 miljarder saldo är därmed opåverkat. kronor (se tabell 9.10). Inbetalningar av premiepensionsmedel place- Den främsta förklaringen till dessa engångsras tillfälligt på ett konto i Riksgäldskontoret effekter är de 95 miljarder kronor som Riksfram till dess att de definitiva pensionsrätterna gäldskontoret har lånat upp för Riksbankens fastställts och tillgodoförs på pensionsspararnas räkning. Amorteringarna av detta lån har konton hos Pensionsmyndigheten. De årliga in- beräkningstekniskt satts till 0 under prognosbetalningarna beräknas successivt öka från perioden. I år blir engångseffekterna betydligt 30 miljarder kronor 2010 till 34 miljarder kronor mindre och beräknas sammantaget försämra 2014. Utbetalningarna av premiepensionsmedel statsbudgetens saldo med 5 miljarder kronor. beräknas 2010–2014 vara ungefär lika stora som Till de större effekterna som försämrar saldot inbetalningarna. hör de lån till Island och Lettland om Riksgäldskontorets nettoutlåning beräknas bli sammanlagt drygt 11 miljarder kronor som 3 till 4 miljarder kronor lägre per år 2010–2012 Sverige bedöms betala ut 2010. Budgetsaldot än vad som bedömdes i budgetpropositionen för förbättras i år bl.a. av aktieutdelningar från 2010. Högre inkomster till stabilitetsfonden är Apoteket Omstrukturering AB. en av orsakerna till den lägre nettoutlåningen. I prognoserna för 2011–2014 görs ett antagande om försäljningar av statens innehav i noterade och onoterade aktiebolag om 25 Kassamässig korrigering miljarder kronor per år.

En kassamässig korrigering kan uppstå på statsbudgeten om betalningen respektive anslagsavräkningen sker olika budgetår. Det kan också förekomma transaktioner över statsverkets checkräkning som inte har sin motsvarighet på anslag eller inkomsttitlar eller vice versa. Den kassamässiga korrigeringen beräknas uppgå till 1 miljard kronor 2010, 21 miljarder kronor 2011 och 1 miljard kronor 2013. För 2012 och 2014 beräknas den kassamässiga korrigeringen ligga nära 0 kronor. Den ovanligt stora kassamässiga korrigeringen 2011 beror på en beräkningsteknisk sammanslagning av insättningsgarantifonden och stabilitetsfonden. Vid en sammanslagning minskar statsskulden med cirka 20 miljarder kronor, vilket motsvarar insättningsgarantifondens innehav av statspapper. Avyttringen av statspapper minskar RGK:s nettoutlåning till följd av att kontotillgångarna för insättnings-

PROP. 2009/10:100

Tabell 9.10 Statsbudgetens saldo samt justering för större

nader, som tillsammans med infrastrukturen ger

engångseffekter 2009–2014

en samhällsekonomisk avkastning. De finansiella

Miljarder kronor

tillgångarna omfattar förutom olika fordringar

2009 2010 2011 2012 2013 2014

på den privata sektorn även aktier. Aktierna kan

Statsbudgetens

vara en likvid tillgång med ett tydligt

saldo -176 -63 -8 18 69 108

avkastningskrav, som t.ex. AP-fondernas

Större

engångseffekter 92 5 -24 -25 -25 -25 aktieinnehav. Men aktier kan också vara en form för kontroll av realkapital, t.ex. statens ägande av

varav Försäljning av

statligt Vattenfall AB. aktieinnehav -25 -25 -25 -25 Skulderna omfattar finansiella skulder samt

Extra

utdelningar -4 -6 statens och den kommunala sektorns åtaganden Förändrad för tjänstepensioner. Den s.k. Maastricht-

inbetalning

skulden, av vilken statsskulden utgör en över-

av moms inom

bygg- och vägande del, redovisas till nominellt värde. I

anläggnings-

övriga skulder ingår skillnaden mellan marknads-

sektorn -2

EU-avgift, värden och den nominellt värderade Maastrichtskulden.

försenat beslut avseende egna medel -7 Kapitaltillskott 1 7 Tabell 9.11 Den offentliga sektorns tillgångar och skulder

Lån till Miljarder kronor. Utfall 2007–2009. 2 Riksbanken 95 2007 2008 2009 Lån till andra länder 1 11 Tillgångar 3 660 3 667 3 913 Venantius AB, Finansiella 1 923 1 777 1 998 förfalloprofil varav aktier 1 036 876 1 018 övertagna lån 1 1 1 Kapitalstock 1 736 1 890 1 915 Carnegie -1 -1 Övrigt, netto 3 2 Skulder 1 865 1 886 2 031 Finansiella 1 388 1 397 1 510

Statsbudgetens

Maastrichtskuld 1 253 1 208 1 294

saldo justerat för

Övriga 135 189 216

större engångs-

Pensionsskuld 478 489 521

effekter -84 -58 -33 -7 44 83

Anm.: De tillfälliga stabiliseringspolitiska åtgärder som införts i samband med Förmögenhet 1 794 1 781 1 882 krisen i form av bl.a. tillfälligt högre statsbidrag till kommunsektorn, Procent av BNP 58,6 56,4 61,6 utbildningsåtgärder och tidigareläggning av infrastrukturåtgärder har inte inkluderats i denna tabell. Beloppen är avrundade och överensstämmer därför Staten 57 150 105 inte alltid med summan. Ålderspensionssystemet 907 710 829 1 Avser 5,6 miljarder kronor till Nordea samt 1,3 miljarder kronor till SAS Kommunsektorn 831 921 948 nyemission. 2 Avser Riksbankens lån i Riksgäldkontoret om 95 miljarder kronor. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 3 Avser omfinansiering av infrastrukturlån. Anm.: Finansiella tillgångar och skulder redovisas exklusive periodiseringsposterna i finansräkenskaperna.

Vid utgången av 2009 beräknas den offentliga sektorns förmögenhet ha uppgått till

9.4 Skuldutvecklingen och den 1 882 miljarder kronor eller 61,6 procent av ekonomiska ställningen BNP. Kapitalstocken uppgick till 1 915 miljarder

kronor eller 62,6 procent av BNP. Den finan-

9.4.1 Den ekonomiska ställningen är stark siella förmögenheten, skillnaden mellan finansiella tillgångar och skulder, uppgick till Den offentliga sektorns förmögenhet består 487 miljarder kronor. Pensionsåtagandena på både av realkapital och finansiella tillgångar med 521 miljarder kronor var något större än den avdrag för skulder. Realkapitalet eller kapital- finansiella förmögenheten. stocken innefattar såväl materiella tillgångar, t.ex. Fördelningen av förmögenheten på sektorer byggnader och anläggningar, som immateriella visar att statens andel är lägst då den offentliga tillgångar, t.ex. dataprogram. Större delen av den sektorns skuld huvudsakligen består av statsoffentliga sektorns kapitalstock består av bygg- skulden. Den kommunala sektorns förmögenhet nader, vägar och annan infrastruktur som inte består till övervägande del av reala tillgångar, ger någon direkt avkastning. En del av kapital- medan ålderspensionssystemets förmögenhet stocken används för produktion av offentliga utgörs av finansiella tillgångar (se tabell 9.11). tjänster, t.ex. skolor, sjukhus och kontorsbygg-

PROP. 2009/10:100

Förmögenheten ökade 2009 efter att ha

Diagram 9.6 Den offentliga sektorns kapitalstock

minskat 2008. Bakom ökningen på 101 miljarder Fasta priser 1993–2009 Index 1993=100 kronor låg återhämtningen på aktiemarknaden. 130 Utvecklingen i ett längre perspektiv framgår av diagram 9.5. Sedan 1998 har förmögenheten 125 ökat med motsvarande 42 procent av BNP. Den 120 finansiella ställningen har förstärkts med 37 procent av BNP, och då huvudsakligen 115 genom att Maastrichtskulden har minskat med 110 28 procent av BNP. Kapitalstocken har ökat med 6 procent av BNP, medan pensionsskulden 105 har ökat med drygt 1 procent av BNP mellan 1998 och 2009. 100 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Diagram 9.5 Den offentliga sektorns tillgångar och skulder 1998–2009

Procent av BNP.

Den offentliga sektorns finansiella

100 Kapitalstock Förmögenhet förmögenhet (nettoställning) är positiv 75 Pensionsskuld Finansiellt netto Mastrichtskuld 50 Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet, 25 som enligt nationalräkenskaperna redovisas exklusive statens och den kommunala sektorns 0 åtaganden för de förmånsbestämda tjänstepensionerna, uppgick 2009 till 487 miljarder -25 -50 kronor, motsvarande nära 16 procent av BNP. -75 Skulderna för de fonderade avgiftsbestämda 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 tjänstepensionerna ingår, i likhet med premiepensionssystemet, inte i den offentliga sektorn Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Anm.: Pensionsskulden och Maastrichtskulden är angivna med negativt tecken. utan redovisas i försäkringssektorn. Sedan 2005 är den finansiella förmögenheten positiv, dvs. de finansiella tillgångarna överstiger

Den offentliga sektorns kapitalstock har ökat

skulderna (se diagram 9.7). Den offentliga

i volym

sektorns kapitalinkomster i form av räntor och utdelningar överstiger också ränteutgifterna. Kapitalstocken i löpande priser har mellan 1998 och 2007 legat på ca 55 procent som andel av Diagram 9.7 Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet BNP. Den svaga utvecklingen av BNP under Procent av BNP. Utfall för 1990–2009, prognos för 2010–2014. 2008 och 2009 bidrog, tillsammans med förra 20 årets relativt stark ökning av den offentliga sektorns investeringar med nära 7 procent i 10 volym, till att kapitalstocken i förhållande till BNP ökade till ca 63 procent 2009, vilket är i 0 nivå med 1993. -10 I volym har kapitalstocken ökat med 25 procent sedan 1993 (se diagram 9.6). -20

-30

-40 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Som framgår av tabell 9.12 ligger den offentliga sektorns finansiella förmögenhet huvudsakligen

PROP. 2009/10:100

i ålderspensionssystemets buffertfonder (AP- är upptagen i utländsk valuta. Denna del av fonderna), medan staten har en nettoskuld. skulden värderas till aktuella valutakurser. Den offentliga sektorns finansiella förmögen- Statsskulden värderas till nominellt slutvärde. het ökade under 2009 med 107 miljarder kronor. För att mäta hela den offentliga sektorns Värdeförändringar genom återhämtningen på skuld används normalt den offentliga sektorns aktiemarknaden och på statsskulden i utländsk konsoliderade bruttoskuld, även kallad valuta bidrog till att den finansiella ställningen Maastricht-skulden. Den offentliga sektorns förstärktes förra året trots att det finansiella konsoliderade bruttoskuld definieras av EUsparandet var negativt. regler och tillämpas i samband med att I prognosen ingår inga andra värdeför- medlemsländernas offentliga finanser bedöms ändringar utöver de förutsedda valutakursför- inom ramen för Stabilitets- och tillväxtpakten. ändringarnas effekt på statsskulden. Definitionen innebär att den offentliga sektorns Mellan 2009 och 2014 beräknas den finansiella bruttoskuld konsolideras, dvs. minskas med den förmögenheten öka med 71 miljarder kronor. offentliga sektorns innehav av egna skulder. De ackumulerade överskotten i det finansiella Värderingen sker till nominellt värde, dvs. värdet sparandet uppgår under samma period till 48 vid inlösen. miljarder kronor. Sammantaget beräknas den För svenska förhållanden innebär definitionen finansiella förmögenheten uppgå till 558 att den konsoliderade bruttoskulden består av miljarder kronor 2014, vilket motsvarar 14,6 summan av den konsoliderade statsskulden och procent av BNP. kommunsektorns skulder på kreditmarknaden med avdrag för AP-fondernas innehav av statspapper.

Tabell 9.12 Bidrag till den offentliga sektorns finansiella förmögenhet

Procent av BNP. Utfall för 2009, prognos för 2010–2014. 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Statsskulden börjar minska nästa år

Offentlig

sektor 15,9 13,6 12,4 12,3 13,0 14,6 Efter att ha fallit under hela 2000-talet ökade Staten -13,2 -14,6 -14,5 -13,5 -11,6 -8,8 ÅP-systemet 27,1 26,2 25,2 24,3 23,2 22,0 statsskulden åter 2009 mätt som andel av BNP Kommunsektorn 2,0 2,0 1,7 1,5 1,4 1,3 (se diagram 9.8 och tabell 9.13). Statsskulden Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Anm.: Finansiella förmögenheten redovisas exklusive periodiseringsposterna i ökade även i nivå under 2009; med nära 90 finansräkenskaperna. miljarder kronor jämfört med 2008. Till stor del förklaras ökningen i fjol av det lån om 95 miljarder kronor som Riksgäldskontoret tog

9.4.2 Skuldutvecklingen

upp för Riksbankens räkning för att stärka valutareserven. Den kraftiga konjunkturned-

Statsskulden

gången i slutet av 2008, i kombination med finanspolitiska stimulanser, bidrog också till Statens skulder och finansiella ställning kan lägre inkomster och högre utgifter för staten. mätas på olika sätt. Vissa myndigheter förvaltar statsobligationer och statsskuldväxlar. I den okonsoliderade statsskulden ingår detta innehav av statspapper. Då detta innehav är ett internstatligt ägande ingår det inte i den konsoliderade statsskulden. Statsskulden uppkommer genom statens upplåning för att täcka underskott i den löpande verksamheten samt för att finansiera investeringar och kreditgivning. Statsskuldens utveckling bestäms framför allt av statsbudgetens saldo. Skulden påverkas emellertid också av valutakursförändringar eftersom cirka en femtedel av skulden inklusive skuldskötselåtgärder (derivatinstrument och swappar)

PROP. 2009/10:100

40 Förändring av 800 okonsoliderad 30 statsskuld 70 31 -18 -17 -70 -107 600 20 Okonsoliderad 400

statsskuld 1 189 1 220 1 202 1 185 1 115 1 008

2 200 10 Eliminering av myndigheters innehav 0 0 av statspapper 40 59 42 43 43 43

00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14

Statsskuld vid årets

Statsskuld Andel av BNP

slut

3

1 149 1 161 1 160 1 142 1 072 965

Statsskuldsförändring 87 12 -1 -18 -70 -107 Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar 4 Statsskuld i procent av BNP 37,6 36,6 34,8 32,8 29,4 25,3 Även 2010 leder lånebehovet till att statsskulden Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med sum-

ökar. Däremot minskar statsskulden åter utman. 1 Utgörs bl.a. av orealiserade valutakursdifferenser, kortfristiga placeringar och tryckt som andel av BNP. I likhet med 2009 förfalloprofil av övertagna lån från Stockholmsleder AB och Göteborgs Trafikleder

AB samt Venantius AB. Skulddispositionerna var särskilt stora 2009 då förklaras det ökade lånebehovet av lågkon- statsskuldsväxlar som Riksgäldskontoret emitterade 2008 för att stärka det

junkturen och särskilt den svaga utvecklingen på finansiella systemet förföll under våren 2009. 2 I den okonsoliderade statsskulden ingår statliga myndigheters innehav av arbetsmarknaden, med bl.a. snabbt ökande statspapper.

3 arbetsmarknadsrelaterade utgifter, tillsammans Här avses konsoliderad statsskuld vilket innebär att statliga myndigheters innehav av statspapper räknats bort. med ytterligare finanspolitiska stimulanser. Att 4 Avser statsskuldsförändring beräknad på den konsoliderade statsskulden. Källor: Riksgäldskontoret och egna beräkningar. statsskulden inte ökar i samma utsträckning som

lånebehovet beror bl.a. på valutavinster, eftersom

kronan förstärks, och förhållandevis stora

elimineringar av myndigheternas innehav av

Den konsoliderade bruttoskulden

statspapper.

(Maastrichtskulden) minskar under

Under perioden 2011–2014 faller statsskulden

prognosperioden

både i nivå och som andel av BNP. Det

förbättrade läget i ekonomin med god tillväxt Efter att ha minskat som andel av BNP sedan och minskande arbetslöshet bidrar till det 1995 ökade den konsoliderade bruttoskulden till minskade lånebehovet. Utöver konjunkturåter- 42,3 procent av BNP 2009. hämtningen bidrar även det antagande om I tabell 9.14 redovisas olika faktorers bidrag försäljningar av statens innehav av aktier i till förändringen av bruttoskulden mellan åren. noterade och onoterade bolag som görs i År 2009 ökade skulden med 86 miljarder kronor. prognosen. De antagna försäljningarna minskar Underskottet i det finansiella sparandet bidrog lånebehovet med 25 miljarder kronor per år med 25 miljarder kronor medan andra faktorer 2011–2014 och sänker sammantaget statsskulden (s.k. stock–flödes justeringar) ökade skulden med 100 miljarder kronor till och med 2014. med 62 miljarder kronor. AP-fonderna ökade

sina placeringar i statsobligationer, vilket

reducerar den konsoliderade skulden. Den

statliga nettoutlåningen uppgick till 36 miljarder

kronor. Lån till Riksbanken för att förstärka

valutareserven uppgick till 95 miljarder kronor.

Netto var utlåningen mindre då lån från 2008 för

att stödja det finansiella systemet återbetalades

2009. Kronan stärktes efter den kraftiga

försvagningen 2008, vilket bidrog till en

minskning av skulden. Periodiseringar ökade

skulden med 32 miljarder kronor 2009.

PROP. 2009/10:100

Tabell 9.14 Förändringen av den offentliga sektorns

underskott 2008 är det endast Sverige och

konsoliderade bruttoskild

Bulgarien som klarar underskottsgränsen inom Miljarder kronor, om annat ej anges. Utfall för 2009 och prognos för 2010–2014. EU på 3 procent av BNP 2010. För fem länder

väntas underskott på mer än 10 procent av BNP 2009 2010 2011 2012 2013 2014 (se diagram 9.9).

Konsoliderad bruttoskuld 1 294 1 312 1 325 1 316 1 256 1 157

Procent av BNP 42,3 41,3 39,8 37,8 34,4 30,3 Diagram 9.9 Den offentliga sektorns finansiella sparande

Förändring 86 19 12 -9 -60 -99 Procent av BNP. Bidrag till förändringen 5

Finansiellt sparande

0

underskott 25 67 32 -14 -49 -84 Stock-Flödes

justeringar 62 -48 -20 6 -12 -15 -5 Konsolidering 2 -24 17 -1 0 0 Transaktioner i -10 aktier 1 -6 -26 -25 -25 -25 2008 2010 Statlig utlåning netto 36 18 6 6 6 6 -15 d n d e n 7 d n n n k d g n d e n Värdeändring an an nd en ik gal le -2 en åd en en ie ke ien lie nd an lta ur rita auen Po rlän ki lg per rri ger tlan erig arie Irl ttl ani rtu nl Ma av statsskulden -22 -10 -16 0 0 0 rb Le ekla Sp Lit ankr Po EU oveni roomr mäni de ova Be Cy te eck Tj Ita skla nmar Fi emb Un Es Sv lg Sto Gr Fr Sl Ru Ne Sl Ös Ty Da Bu Periodisering Eu Lux av räntor, Källor: EU-kommissionen och egna beräkningar. skatter och kommunbidrag 32 -18 -4 17 4 3 Övrigt 12 -8 2 9 4 2 Stöd i form av lån och kapitaltillskott främst till

det finansiella systemet medför att skulden ökar Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

mer än vad som följer av underskotten i det Under 2010 och 2011 bidrar underskotten i det finansiella sparandet. För EU-27 beräknas finansiella sparandet till att skulden ökar skulden mellan 2008 och 2010 öka med ca 18

nominellt, men minskar som andel av BNP. År procent av BNP till drygt 79 procent av BNP. 2012 börjar skulden att minska även nominellt. För Euroområdet väntas skulden 2010 uppgå till Sammantaget beräknas skulden minska med 137 84 procent av BNP. Trots detta skulle 14 länder miljarder kronor mellan 2009 och 2014. Av detta inom EU ha en skuld som ligger under

belopp är 48 miljarder kronor en följd av referensvärdet på 60 procent av BNP. Grekland, överskott i det finansiella sparandet. År 2014 Belgien och Italien väntas få en skuld som 2010

beräknas skulden uppgå till motsvarande 30,3 överstiger 100 procent av BNP (se diagram procent av BNP. De antagna försäljningarna av 9.10). statens aktieinnehav reducerar skulden 2014 med

100 miljarder kronor, vilket motsvarar 2,6 Diagram 9.10 Den offentliga sektorns konsoliderade brutto-

procent av BNP.

skuld

Procent av BNP.

130 120 110 2008 2010

9.5 Stora underskott i offentliga

100 90

finanserna i EU

80 70 60 50 Den ekonomiska krisen har medfört en kraftig 40

försämring av de offentliga finanserna inom EU. 30 20 Enligt EU-kommissionens prognos från hösten 10 0 2009 beräknas den offentliga sektorns finansiella n l n e e g ien ga et nd ike ien ta na ern nd ig rk en en and lie åd -27 and rrik nien and land lg Irla Mal der Polen nl tauen äni ari sparande försämras med ca 5 procent av BNP ekl Ita rtu ankr Unger EU skl te Cyp ttla eckien lg Be Fi ovenien Sver Li ovakien Danma Po itann Ty Spa Le Tj m embur Est Gr oomr Fr Ös län Sl Sl Ru Bu br er Lux mellan 2008 och 2010 för såväl EU-27 som Eur or St Ned Euroområdet. Då de flesta länderna hade Källor: EU-kommissionen och egna beräkningar.

10 Uppföljning av de budgetpolitiska målen samt bedömning av reformutrymme och utgiftstak

PROP. 2009/10:100

10 Uppföljning av de budgetpolitiska målen samt bedömning av reformutrymme och utgiftstak

Sammanfattning I detta avsnitt görs en uppföljning av finanspolitikens inriktning och en analys av utrymmet för reformer eller behovet av besparingar. • Utgiftstaket för staten har klarats samtliga år Finanspolitiken ska ligga i linje med de kriterier sedan det infördes 1997. för en väl avvägd finanspolitik som fastställdes i 2008 års ekonomiska vårproposition (prop. • Det finansiella sparandet i den offentliga 2007/08:100). Vidare görs en uppföljning av sektorn var något högre än målsatt under utgiftstaket för staten och en bedömning av åren 2000 till och med 2009. utgiftstakets nivå 2013 och 2014. Avsnittet • Det finansiella sparandet under 2010 och avslutas med en uppföljning av utvecklingen i 2011 ligger på en nivå som med hänsyn kommuner och landsting och kravet på god tagen till konjunkturläget bedöms vara i linje ekonomisk hushållning i kommunsektorn. med överskottsmålet.

• Ett visst reformutrymme bedöms uppkomma mot slutet av prognosperioden.

Osäkerheten i bedömningen är dock 10.1 Kriterier för en väl avvägd betydande. Detta reformutrymme bör finanspolitik

därför inte intecknas för tidigt. Målet för den ekonomiska politiken är att skapa • I denna proposition görs en bedömning av så hög varaktig välfärd som möjligt genom hög utgiftstakets nivå för både 2013 och 2014. uthållig tillväxt, välfärd som kommer alla till del Utgiftstaket för 2013 och 2014 bör uppgå till och makroekonomisk stabilitet. 1 084 respektive 1 094 miljarder kronor. Finanspolitiken bidrar till stabilitet genom att • Resultatet för kommunsektorn som helhet vara långsiktigt hållbar. Offentliga åtaganden 2009 torde vara i linje med vad som anses måste kunna finansieras på lång sikt utan att den vara god ekonomisk hushållning. År 2010 offentliga skulden ökar på ett ohållbart sätt, även förväntas kommunsektorns resultat bli om hänsyn tas till den demografiska utförhållandevis starkt men understiga den vecklingen, trender på arbetsmarknaden, globanivå som motsvarar god ekonomisk liseringen, m.m. Om finanspolitikens hållbarhet hushållning. ifrågasätts är det vanligen förknippat med betydande samhällsekonomiska kostnader för en liten öppen ekonomi som Sverige. En finanspolitik som inte är långsiktigt hållbar leder till att den offentliga skulden växer snabbare än BNP,

PROP. 2009/10:100

vilket ökar risken för att fokus måste flyttas från politiken. Det finanspolitiska ramverket syftar 108 åtgärder som bidrar till tillväxt, välfärd och både till långsiktig hållbarhet och till att finanssysselsättning till skuldsanering. Detta var vad politiken inte ska utformas så att den riskerar att som hände i Sverige i början av 1990-talet, och bli kortsiktigt destabiliserande. Ramverket som nu sker i ett antal EU-länder som Grekland, hjälper också Sverige att som EU-medlem Lettland och Irland. En ogynnsam utveckling till efterleva Stabilitets- och tillväxtpaktens regler. följd av en svag finanspolitik riskerar att drabba Det budgetpolitiska ramverket spelar vidare främst svaga grupper i samhället, vilket strider en central roll när storleken på ett mot regeringens fördelningspolitiska ambitioner. reformutrymme eller besparingsbehov fastställs. Finanspolitiken bidrar även till stabilitet när Med utgångspunkt i ramverkets mål och den utformas på ett sådant sätt att den dämpar restriktioner stäms reformutrymmet eller eller åtminstone inte förstärker konjunktur- besparingsbehovet av mot ett antal hållpunkter. svängningarna. Stora konjunktursvängningar kan En sådan hållpunkt är att en väl avvägd påverka arbetskraftsutbudet och kapitalstocken finanspolitik ska säkerställa att överskottsmålet på ett negativt sätt under lång tid, vilket är klaras och att utgiftstaket för staten inte mycket kostsamt för samhällsekonomin. överskrids. När reformutrymmet eller Erfarenheten visar dock att finanspolitiken inte besparingsbehovet bedöms ska vidare det bör användas för att finjustera efterfrågan i ekonomiska läget beaktas. Finanspolitiken ska ekonomin vid normala konjunkturvariationer. vara väl avvägd givet konjunkturläget och inte Riksbanken har med penningpolitiken i stället försvåra Riksbankens arbete med att värna huvudansvaret för stabiliseringspolitiken. prisstabilitet. Det innebär att det offentliga Finanspolitiken ska däremot tillåta att skatte- sparandet temporärt kan avvika från överinkomster och utgifter varierar över kon- skottsmålet vid så kraftiga konjunkturjunkturen (de s.k. automatiska stabilisatorerna avmattningar som den nuvarande, utan att detta ska tillåtas verka). Därutöver bör det finnas kommer i konflikt med ramverkets intentioner. beredskap att stödja penningpolitiken genom Utrymmet för finanspolitiska åtgärder beror finanspolitiska åtgärder vid mer allvarliga därtill på hur åtgärderna utformas. Strukturellt konjunkturstörningar. För att det ska finnas riktiga reformer som förbättrar ekonomins utrymme för de automatiska stabilisatorerna att funktionssätt och ökar produktionskapaciteten verka, och vid behov även för en aktiv bidrar till att reformutrymmet blir större. stabiliseringspolitik, utan att allt för stora under- Slutligen bör en ansvarsfull bedömning av skott uppkommer, bör sparandet i den offentliga reformutrymmets eller besparingsbehovets sektorn ligga i linje med överskottsmålet vid ett storlek ta hänsyn till riskbilden i den ekogenomsnittligt resursutnyttjande. nomiska utvecklingen och osäkerheten i såväl prognoser som i bedömningen av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet.

Det finanspolitiska ramverket är en grund för en ansvarsfull finanspolitik

Erfarenheten visar att ett trovärdigt finans- 10.2 Principer för avstämning av politiskt ramverk med tydliga mål och finanspolitiken mot restriktioner starkt bidrar till en väl utformad överskottsmålet

finanspolitik. Det svenska budgetpolitiska ramverket med bl.a. en välordnad och stram Det är viktigt att det finns tydliga principer för budgetprocess, ett överskottsmål för den hur överskottsmålet följs upp. Överskottsmålet offentliga sektorn, ett utgiftstak för staten och är preciserat som att den offentliga sektorns ett kommunalt balanskrav, som är en del av det finanspolitiska ramverket, har varit avgörande för att öka trovärdigheten för den ekonomiska 108 Det budgetpolitiska ramverket är en del av det finanspolitiska ramverket, och omfattar överskottsmålet, utgiftstaket, det kommunala balanskravet och en välordnad budgetprocess. Det finanspolitiska ramverket omfattar därutöver andra mål och regler för finanspolitiken, t.ex. att den inte ska vara procyklisk.

PROP. 2009/10:100

finansiella sparande ska motsvara 1 procent av mellan en bakåtblickande respektive framåt- BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Att blickande uppföljning av överskottsmålet. Övermålet är formulerat som ett genomsnitt i stället skottsmålet ska i första hand stämmas av för ett årligt krav på 1 procent av BNP är framåtblickande för att möjliggöra en bedömmotiverat av stabiliseringspolitiska skäl. Om ning av det framtida reformutrymmet. Därför målet om 1 procents sparande skulle gälla för kommer inte det genomsnittliga finansiella varje enskilt år skulle finanspolitiken behöva sparandet från 2000 (den s.k. 2000-indikatorn) stramas åt när konjunkturen försvagas för att användas som indikator för att följa upp säkerställa att det årliga målet uppnås. Politiken överskottsmålet. Att beräkna ett genomsnittligt skulle därmed bli procyklisk. Den skulle sparande från 2000 vid uppföljningen av förstärka konjunktursvängningarna och de överskottsmålet ökar risken för att överautomatiska stabilisatorerna skulle inte tillåtas kottsmålet i praktiken tolkas som ett skuldmål. verka fritt. Det finns således goda skäl att Det förefaller inte heller ändamålsenligt att formulera ett överskottsmål för det finansiella fortsätta att blicka tillbaka till 2000 när sparandet som ett genomsnitt över en överskottsmålet är formulerat över en konkonjunkturcykel. junkturcykel. Det behövs dock även fort- Genomsnittsformuleringen gör det samtidigt sättningsvis en bakåtblickande analys för att svårare att löpande följa upp att finanspolitiken kunna bedöma om det finns systematiska ligger i linje med målet. Då överskottsmålet är felaktigheter i finanspolitiken som kan minska formulerat i termer av faktiskt finansiellt sannolikheten för att överskottsmålet ska kunna sparande är en naturlig utgångspunkt att finans- nås i framtiden. För den bakåtblickande upppolitiken stäms av mot det faktiska finansiella följningen av överskottsmålet används från och sparandet. En nackdel med detta tillväga- med i denna proposition därför ett 10-årigt gångssätt är att konjunkturläget inte beaktas. glidande medelvärde som beräknas för utfallsår. Om exempelvis resursutnyttjandet är högt För den framåtblickande analysen kommer kommer det faktiska finansiella sparandet att precis som tidigare ett sjuårigt glidande överskatta reformutrymmet eftersom det finan- medelvärde för det finansiella sparandet (även siella sparandet skulle vara lägre vid ett normalt konjunkturjusterat) och det strukturella sparresursutnyttjande. Det går med andra ord inte andet, beräknat för samtliga prognosår, användas att använda temporärt höga överskott under för att utvärdera överskottsmålet. ekonomiskt goda år för att finansiera permanent högre utgifter eller sänkta skatter. På samma sätt skulle det genomsnittliga sparandet bli för högt Ett tioårigt bakåtblickande glidande medelvärde om målet för sparandet uppnås även under utpräglade lågkonjunkturår. Det betyder att I den tillbakablickande analysen av hur finanskonjunkturläget måste beaktas när över- politiken förhållit sig till överskottsmålet införs skottsmålet utvärderas och storleken på ett från och med denna proposition ett tioårigt reformutrymme eller besparingsbehov bedöms. glidande medelvärde. Medelvärdet beräknas för de år överskottsmålet har gällt och det finns nationalräkenskapsutfall, för närvarande endast Förändringar i uppföljningen av överskottsmålet tioårsperioden 2000–2009. Syftet med denna 109 beräkning är, som konstaterades ovan, att I departementspromemorian Utvärdering av bedöma om det tidigare funnits systematiska fel överskottsmålet (Ds 2010:4) presenterades ett i den framåtblickande styrningen av finansantal förslag på hur uppföljningen av politiken som minskar sannolikheten för att överskottsmålet kan göras tydligare. Med överskottsmålet ska uppnås. Vid tolkningen av anledning av dessa förslag skiljer sig upp- detta tioårsgenomsnitt bör hänsyn även tas till följningen av överskottsmålet i denna proposition i viss utsträckning från uppföljningen i tidigare vår- och budgetpropositioner. För att tydliggöra att överskottsmålet inte ska tolkas som ett skuldmål gör regeringen från och med denna vårproposition en tydligare åtskillnad 109 Medelvärdet för denna period är det samma som värdet för den tidigare 2000-indikatorn för 2009.

PROP. 2009/10:100

det genomsnittliga konjunkturläget under den gapen inte är noll i genomsnitt över en aktuella perioden. konjunkturcykel kan sjuårsindikatorn inte justeras för BNP-gapen fullt ut. Vid bedömningen av det potentiella reformutrymmets Sjuårsindikatorn eller besparingsbehovets storlek bör således vikt även läggas vid de ojusterade indikatorvärdena. Det sjuåriga glidande medelvärdet ett visst Erfarenheten från de första åren efter angivet år omfattar det finansiella sparandet millennieskiftet visar att de offentliga finanserna (justerat för större engångseffekter) det angivna kan försämras snabbt när tillväxten försvagas. året, de tre utfallsåren före det angivna året, samt Från 2000 till 2002 minskade det finansiella de tre åren efter det angivna året. Det sjuåriga sparandet från 3,7 till -1,4 procent av BNP. glidande medelvärdet för 2009 omfattar följ- Samtidigt visar en utvärdering av regeringens aktligen sparandet under 2006–2012. Indikatorn prognoser att det genomsnittliga absoluta felet i för 2010 omfattar 2007–2013, och så vidare. Att prognosen för det finansiella sparandet under regeringen har valt att använda ett genomsnitt nästkommande år uppgick till nästan 2 procent för just sju år beror på att indikatorn för av BNP under åren 2000 till 2006 . Detta gör 111 budgetåret då omfattar de tre prognosåren i bedömningen av reformutrymmet eller bebudgeten, där det sista av dessa är det år för sparingsbehovet osäker. Det bör därför betonas vilket ett nytt utgiftstak föreslås. Valet av att det genomsnittliga sparandet för budgetåret 110 antalet år i genomsnittsberäkningen är således mätt med sjuårsindikatorn är osäkert eftersom inte bestämt utifrån längden på en kon- indikatorn innefattar tre prognosår. junkturcykel, eftersom längden på dessa varierar. En fördel med sjuårsindikatorn är att den är enkel att beräkna. Den beaktar även i viss Det strukturella sparandet utsträckning konjunkturläget eftersom den är beräknad utifrån sparandet under flera år. Det Det strukturella sparandet syftar till att visa hur finns dock en risk att beräkningen kommer att stort det finansiella sparandet skulle vara vid ett omfatta flera hög- eller lågkonjunkturår vilket normalt konjunkturläge. I beräkningen av det innebär att indikatorn felbedömer reform- strukturella sparandet justeras det finansiella utrymmet eller besparingsbehovet. För att sparandet för konjunkturläget, men även för värdera sjuårsindikatorn på ett korrekt sätt bör större engångseffekter och extraordinära nivåer därför hänsyn tas till konjunkturläget. Om det på hushållens kapitalvinster. Exempelvis visar ett sjuåriga glidande medelvärdet för det finansiella positivt strukturellt sparande att det finns ett sparandet ligger nära ett, samtidigt som underliggande överskott i de offentliga medelvärdet för BNP-gapet under samma period finanserna, även om ett underskott tillfälligt ligger nära noll, är finanspolitiken normalt i linje uppstått till följd av ett svagt konjunkturläge. En med överskottsmålet. nackdel med det strukturella sparandet är att Ett problem vid bedömningen av hur bedömningen kan göras på flera olika sätt, och konjunkturen påverkar sparandet i den offentliga att det inte fastställs ett allmänt accepterat utfall sektorn är möjligheten att konjunkturcyklerna ens för år då det finns ett nationalräkenskapsinte är symmetriska. Den nuvarande globala utfall. konjunkturavmattningen leder exempelvis till Det finns flera olika metoder för att beräkna negativa BNP-gap som är mycket stora i det strukturella sparandet. Regeringens metod historisk jämförelse (se tabell 10.1). Det är bygger på att en uppskattning av resursosannolikt att dessa kraftigt negativa gap utnyttjandet (BNP-gapet) används för att justera kommer att motsvaras av lika stora positiva gap det finansiella sparandet utifrån en bedömning av när konjunkturen åter vänder uppåt. Om BNP- hur känsliga de offentliga finanserna är för

110 För att förstärka kontrollen av de offentliga finanserna i ett medel- 111 Riksrevisionens rapport 2007:5. Se även Konjunkturinstitutets fristigt perspektiv förlängs prognoshorisonten i denna proposition med specialstudie 19, april 2009, som visar på liknande prognosfel för ytterligare ett år till 2014. konjunkturinstitutets prognoser.

PROP. 2009/10:100

förändringar i resursutnyttjandet. Regeringen ett reformutrymme eller besparingsbehov. I använder för närvarande en elasticitet på -0,55, stället görs en samlad bedömning av de två vilket ligger i linje med OECD:s senaste indikatorerna, tillsammans med de övriga beräkningar. Elasticiteten innebär att om faktorer som beskrivits ovan. 112 exempelvis det faktiska finansiella sparandet är -2 procent av BNP, och BNP-gapet bedöms vara -5 procent av potentiell BNP, uppgår det 10.2.1 Principer för avstämning av strukturella sparandet till 0,75 procent av BNP finanspolitiken mot utgiftstaket (-2 + 0,55*5 = 0,75). Beräkningen av det strukturella sparandet är Utgiftstaket för staten för ett enskilt budgetår förknippad med mycket stor osäkerhet vid sidan fastställs i enlighet med budgetlagen. I denna av den osäkerhet som berör prognosen för det proposition väljer regeringen att lämna en finansiella sparandet. Inte heller för potentiell bedömning av utgiftstaket fyra år i förväg. Nivån BNP redovisas något utfall, utan varje bedömare på utgiftstaket sätter en övre gräns för de gör sin egen uppskattning av dess historiska och takbegränsade utgifterna och hur stor del av ett framtida värden. Ofta revideras synen på BNP- eventuellt reformutrymme som kan användas på gapet såväl bakåt som framåt i tiden, vilket inte budgetens utgiftssida. Skillnaden mellan bara beror på en förändrad syn på konjunktur- utgiftstaket och prognosen för de takbegränsade läget utan också på revideringar av utfalls- utgifterna är budgeteringsmarginalen. Denna ska statistik. i första hand fungera som en buffert om Även bedömningen av det offentliga spar- utgifterna skulle utvecklas på ett annat sätt än andets konjunkturkänslighet är osäker. Be- beräknat på grund av konjunkturen. dömningen bygger på en empirisk skattning av Den riktlinje regeringen använder är att ett genomsnittligt förhållande under en längre budgeteringsmarginalen bör vara minst tidsperiod, medan varje enskild konjunktur- 1 procent av de takbegränsade utgifterna för förändring har egenheter som gör att den avviker innevarande år (2010), minst 1,5 procent för år från den genomsnittliga historiska utvecklingen. t+1 (2011) och minst 2 procent för år t+2 En exportledd efterfrågeökning i ekonomin ger (2012). Den nödvändiga bufferten för t+3 och exempelvis en mindre ökning av skatteintäkterna t+4 (2013 och 2014) bedöms till minst än en lika stor efterfrågeökning som beror på 3 procent av de takbegränsade utgifterna. Den 113 ökad inhemsk privat konsumtion. Sammantaget stegvis ökande säkerhetsmarginalen motiveras av innebär detta att olika bedömares bild av det att osäkerheten om utgiftsutvecklingen är större strukturella sparandet vid en och samma på längre sikt. Det talar för att tidpunkt kan variera relativt mycket både för säkerhetsmarginalen år t+4 ska vara större än historiska och framtida år. 3 procent. Det finns emellertid goda grunder för att säkerhetsmarginalen inte ska vara större än 3 procent. I en av de få utredningar som gjorts av Viktigt med samlad bedömning budgeteringsmarginalens storlek dras slutsatsen att 3 procent är tillräckligt för att hantera Det finns således ett antal problem med de effekter av förändringar i den reala indikatorer som används för att följa upp konjunkturen. Däremot är det inte tillräckligt överskottsmålet. Eftersom målet är formulerat för att hantera pris- och löneökningar som under som ett genomsnitt över en konjunkturcykel flera år väsentligt överstiger riksbankens mål. måste en utvärdering med nödvändighet ändå ta Utredningen menar emellertid att all osäkerhet hänsyn till konjunkturläget, trots de svårigheter som beror på pris- och löneökningar inte bör detta innebär. Av detta skäl används inte en rymmas i osäkerhetsmarginalen. Då kan enskild indikator för att fastställa storleken på finanspolitiken komma att behöva stramas åt i

112 I en underlagsrapport till Finanspolitiska rådets rapport 2009 113 Dessa riktlinjer för budgeteringsmarginalens storlek ligger i linje med (Flodén, M. Automatic Fiscal Stabilizers in Sweden 1998-2009) gjordes bedömningar som gjordes i betänkandena Utvärdering och vidareen ny bedömning av denna elasticitet som fann att det inte fanns skäl att utveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61) och Stabiliseringspolitik i frångå det av regeringen använda värdet. valutaunionen, STEMU-utredningen (SOU 2002:16).

PROP. 2009/10:100

ett läge där inflationen under flera år väsentligt

Tabell 10.1 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet

överstiger Riksbankens mål, vilket skulle Procent av BNP respektive potentiell BNP medföra att finanspolitiken skulle understödja 2009 2010 2011 2012 2013 2014 penningpolitiken genom att inte låta de statliga utgifterna öka fullt ut med inflationen. 114 Finansiellt sparande -0,8 -2,1 -1,0 0,4 1,3 2,2 De takbegränsade utgifterna utgör drygt 60 Bakåtblickande tioårssnitt 1,3 procent av den offentliga sektorns sammanlagda 1 Konjunkturjusterat 1,4 utgifter, och påverkar därmed i hög grad det offentliga sparandet. Sjuårsindikatorn 0,7 0,5 0,3 1 Konjunkturjusterat 1,4 1,6 1,6 Strukturellt sparande 2,2 0,4 0,7 1,5 2,0 2,4

BNP-gap -5,3 -4,4 -2,9 -1,9 -1,1 -0,3

10.3 Uppföljning av överskottsmålet Sjuårssnitt -1,3 -1,9 -2,3

Bakåtblickande 10.3.1 Bakåtblickande analys av tioårssnitt -0,2

måluppfyllelsen

1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet adderas med BNP-gapet under motsvarande period multiplicerat med elasticiteten -0,55. Den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn är inte identiskt lika med ett sjuårssnitt för Det bakåtblickande tioårssnittet det strukturella sparandet eftersom det strukturella sparandet även justeras för extraordinära kapitalvinster. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Under 2000–2009 motsvarade det finansiella sparandet i den offentliga sektorn i genomsnitt 1,3 procent av BNP (se tabell 10.1). Sparandet 10.3.2 Framåtblickande analys av låg med andra ord något över målsatt nivå. måluppfyllelsen Eftersom det genomsnittliga BNP-gapet under samma period bedöms ha varit svagt negativt, Sjuårsindikatorn -0,2 procent av potentiell BNP, kan det starka sparandet inte sägas bero på ett högre genom- Sjuårsindikatorn är som högst 2009 och minskar snittligt resursutnyttjande än normalt. Justeras sedan år från år fram till 2011. År 2011, då det tioåriga genomsnittet med den vanliga indikatorn beräknas på sparandet under 2008– elasticiteten för för det offentliga sparandet med 2014, dvs. baserat på endast två utfallsår, avseende på BNP-gapet, 0,55, och det genom- motsvarar indikatorn 0,3 procent av BNP. Detta snittliga BNP-gapet under perioden hamnar det kan tolkas som att finanspolitiken kommer att genomsnittliga sparandet på 1,5 procent av BNP. ge upphov till ett för lågt sparande i förhållande Dessa siffror indikerar å ena sidan att det till målet. Om resursutnyttjandet under samma finansiella sparandet har legat något högre än sjuårsperiod beaktas pekar indikatorn emellertid överskottsmålet under denna period. Med tanke på ett stabilt sparande väl över målet. Under på den stora osäkerheten i prognoserna av det samma period är nämligen det sjuåriga glidande finansiella sparandet är denna avvikelse å andra medelvärdet för BNP-gapet kraftigt negativt. sidan inte anmärkningsvärt stor. Slutsatsen blir Vid bedömningen av den konjunkturjusterade därför att den bakåtblickande analysen inte pekar sjuårsindikatorn måste dock hänsyn tas till att de på några stora systematiska fel i finanspolitiken negativa BNP-gapen 2009 och 2010 med stor som kan påverka måluppfyllelsen framöver. sannolikhet inte kommer att motsvaras av lika stora positiva gap under åren efter prognosperioden. Slutsatsen blir då att sparandet förefaller vara i linje med eller marginellt starkare än överskottsmålet under prognosperioden enligt denna indikator.

114 I betänkandet Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61) föreslås att osäkerhetsmarginalen ska vara 3 procent och ha samma storlek i förhållande till de takbegränsade utgifterna för varje år.

PROP. 2009/10:100

Det strukturella sparandet I tabell 10.1 redovisas de indikatorer som används för att stämma av reformutrymmet eller Tidigare beslutade reformer och de åtgärder som besparingsbehovet mot överskottsmålet. Det föreslås i propositionen Vårtilläggsbudget för strukturella sparandet ligger något under 2010 (prop. 2009/10:99) bidrar till att det överskottsmålets nivå 2011. Även sjuårsstrukturella sparandet försämras med 1,8 pro- indikatorn ligger under målet. Om sjuårscent av BNP mellan 2009 och 2010. Nedgången i indikatorn konjunkturjusteras ligger den dock det strukturella sparandet i kombination med de över målet 2011, vilket skulle kunna tala för ett automatiska stabilisatorerna bidrar till att visst reformutrymme. På grund av risken för att efterfrågan hålls uppe under den mycket djupa den rådande konjunkturcykeln kan vara lågkonjunkturen. asymmetrisk, bör dock viss vikt läggas även vid Det strukturella sparandet sjunker till som den ojusterade sjuårsindikatorn. Bedömningen lägst 0,4 procent av BNP 2010 för att sedan åter är därför att det inte är uppenbart att det finns stärkas (se tabell 10.1). Detta är en något något utrymme för ytterligare ofinansierade starkare utveckling än den som förutsågs i reformer 2011. budgetpropositionen för 2010. Denna indikator Det finansiella sparandet förbättras snabbt visar således på ett sparande som framför allt mot slutet av prognosperioden och överstiger då under 2010 ligger klart under 1 procent av BNP, 1 procent av BNP. Det gäller även det men som ökar under åren därefter. Avvikelsen strukturella sparandet som uppgår till 2,0 från överskottsmålets nivå 2010 och 2011 beror respektive 2,4 procent av BNP 2013 och 2014. på de åtgärder som vidtas för att stabilisera Detta indikerar att ett reformutrymme uppstår resursutnyttjandet och sysselsättningen. Under mot slutet av prognosperioden. Osäkerheten i prognosperiodens senare del, 2012–2014, för- bedömningen är dock betydande. Hänsyn måste bättras det strukturella sparandet gradvis och når också tas till riskbilden. Det finns en betydande mot slutet nivåer som ligger klart över målet. risk för att återhämtningen blir svagare än vad som nu ligger i prognosen. Med hänsyn tagen till denna risk bör inte ett reformutrymme som 10.3.3 Bedömning av reformutrymmet uppkommer först 2013 och 2014 intecknas för tidigt. Risken för en mer negativ utveckling talar Bedömning utifrån de finanspolitiska i stället för att låta de offentliga finanserna indikatorerna förbättras relativt snabbt, för att säkerställa att Sverige går in i nästa lågkonjunktur med Enligt nuvarande bedömning når det offentliga överskott i de offentliga finanserna. Detta behov sparandet balans betydligt tidigare än vad som måste dock vägas mot behovet av att underbygga förväntades i budgetpropositionen för 2010. Mot den kommande återhämtningen (se nästa slutet av prognosperioden är det offentliga avsnitt). sparandet väl över överskottsmålet. Det kan peka på att det uppstår ett utrymme för ofinansierade permanenta reformer framöver. Bedömning med hänsyn tagen till Ett utrymme för permanenta ofinansierade konjunkturläget reformer kan dock bara uppstå om det sker en förbättring av det offentliga sparandet – utöver En avstämning av reformutrymmet för 2011 målet – som är varaktig, dvs. om förbättringen utan hänsyn tagen till konjunkturläget visar att beror på strukturella faktorer. En stor del av den det inte är uppenbart att det finns något förbättring av det finansiella sparandet i offentlig utrymme för ofinansierade reformer 2011, sektor som sker framöver kommer att bero utöver de åtgärder som aviseras i denna konjunkturutvecklingen. Ett sparande utöver det proposition eller som föreslås i propositionen målsatta som beror på konjunkturen kan inte Vårtilläggsbudget för 2010 (prop. 2009/10:99). utnyttjas till strukturella reformer. Eftersom en Samtidigt visar prognosen att det strukturella sådan förbättring endast är temporär kan den sparandet stärks något 2011 och 2012, vilket inte användas till att finansiera permanent högre bidrar till en något åtstramande finanspolitik i ett utgifter eller sänkta skatter. läge med fortsatt svagt resursutnyttjande. BNP-

PROP. 2009/10:100

gapen är -2,9 respektive -1,9 procent av BNP 2011 och 2012. 115 Ett dilemma är hur man ska undvika att finanspolitiken blir alltför åtstramande 2011 utan att i för stor utsträckning inteckna ett osäkert permanent reformutrymme som bedöms uppkomma först mot slutet av nästa mandatperiod. Frågan är dock hur stort problem det är att finanspolitiken blir något åtstramande 2011. Den privata konsumtionen bedöms öka starkt 2011 varför breda temporära stimulanser till hushållssektorn är tveksamma under detta år. Läget på arbetsmarknaden bedöms också vara betydligt ljusare under 2010 jämfört med bedömningen i budgetpropositionen för 2010, trots fortsatt stora negativa BNP-gap. Mot denna bakgrund är regeringens bedömning att finanspolitiken inte behöver vara starkt expansiv 2011, men att den inte heller bör vara för åtstramande.

115 Se fördjupningrutan Hantering av avvikelser från överskottsmålet med hänsyn taget till konjunkturläget för en principiell analys av avvägningen mellan konjunkturella hänsyn och överskottsmålet.

PROP. 2009/10:100

Hantering av avvikelser från överskottsmålet med t med hänsyn till konjunkturläget. Om det offentliga hänsyn till konjunkturläget. Om det offentliga

hänsyn taget till konjunkturläget hänsyn taget till konjunkturläget sparandet varaktigt bedöms överstiga över- sparandet varaktigt bedöms överstiga över-

skottsmålet, samtidigt som resursutnyttjandet är skottsmålet, samtidigt som resursutnyttjandet är

I denna fördjupningsruta analyseras en potentiell I denna fördjupningsruta analyseras en potentiell lågt, kan saldoförsvagande åtgärder vidtas i lågt, kan saldoförsvagande åtgärder vidtas i

finanspolitisk målkonflikt mellan överskotts- finanspolitisk målkonflikt mellan överskotts- relativt snabb takt vilket som regel också leder relativt snabb takt vilket som regel också leder

målet och målet att finanspolitiken inte ska vara målet och målet att finanspolitiken inte ska vara till ett mer balanserat resursutnyttjande till ett mer balanserat resursutnyttjande

pro-cyklisk. Analysen görs i ett förenklat pro-cyklisk. Analysen görs i ett förenklat (understa vänstra kvadranten). När resurs- (understa vänstra kvadranten). När resurs-

sammanhang där det bortses från andra mål för sammanhang där det bortses från andra mål för utnyttjandet däremot bedöms vara normalt, utnyttjandet däremot bedöms vara normalt,

finanspolitiken av t.ex. fördelningspolitisk eller finanspolitiken av t.ex. fördelningspolitisk eller samtidigt som det offentliga sparandet varaktigt samtidigt som det offentliga sparandet varaktigt

strukturpolitisk natur. I verkligheten komp- strukturpolitisk natur. I verkligheten komp- överstiger överskottsmålet, bör saldoförsvagande överstiger överskottsmålet, bör saldoförsvagande

liceras ofta finanspolitikens utformning av att liceras ofta finanspolitikens utformning av att åtgärder vidtas i försiktigare takt. Strukturellt åtgärder vidtas i försiktigare takt. Strukturellt

andra hänsyn måste vägas in än konjunkturell andra hänsyn måste vägas in än konjunkturell riktiga reformer kan motivera en mer expansiv riktiga reformer kan motivera en mer expansiv

stabilitet och ett önskvärt genomsnittligt över- stabilitet och ett önskvärt genomsnittligt över- politik än i annat fall (vänstra kolumnen, politik än i annat fall (vänstra kolumnen,

skott. Mot denna bakgrund ska analysen i första skott. Mot denna bakgrund ska analysen i första mittkvadranten). Om resursutnyttjandet där- mittkvadranten). Om resursutnyttjandet där-

hand ses som en principskiss. hand ses som en principskiss. emot är högt samtidigt som det offentliga emot är högt samtidigt som det offentliga

Om det offentliga sparandet varaktigt bedöms Om det offentliga sparandet varaktigt bedöms sparandet varaktigt överstiger överskottsmålet, sparandet varaktigt överstiger överskottsmålet,

vara högre än överskottsmålet och därför bör vara högre än överskottsmålet och därför bör bör saldoförsvagande reformer vidtas först när bör saldoförsvagande reformer vidtas först när

sänkas genom ofinansierade skattesänkningar sänkas genom ofinansierade skattesänkningar konjunkturen mattas av (översta vänstra konjunkturen mattas av (översta vänstra

eller utgiftsökningar, kan detta vara svårt att eller utgiftsökningar, kan detta vara svårt att kvadranten). kvadranten).

genomföra under konjunkturellt goda år. När genomföra under konjunkturellt goda år. När

överskottsmålet är formulerat som ett genom- överskottsmålet är formulerat som ett genom-

snitt över en konjunkturcykel minskar dock snitt över en konjunkturcykel minskar dock Figur 10.1 Figur 10.1 Hantering av målkonflikter i Hantering av målkonflikter i

denna potentiella målkonflikt eftersom mål- denna potentiella målkonflikt eftersom mål- finanspolitiken finanspolitiken

formuleringen tillåter att det årliga offentliga formuleringen tillåter att det årliga offentliga

sparandet anpassas till det rådande konjunktur- sparandet anpassas till det rådande konjunktur- BEDÖMD MÅLUPPFYLLELSE BEDÖMD MÅLUPPFYLLELSE

läget. läget. Över överskottsmålet Över överskottsmålet Under överskottsmålet Under överskottsmålet DE Saldoförsvagande Saldoförsvagande Saldoförstärkande Saldoförstärkande En strikt tolkning av restriktionen att finans- En strikt tolkning av restriktionen att finans- JAN Högt Högt åtgärder när konjunk- åtgärder när konjunk- åtgärder i snabb takt åtgärder i snabb takt politiken inte ska vara procyklisk innebär att ett politiken inte ska vara procyklisk innebär att ett TT turen försämras turen försämras

offentligt sparande som varaktigt bedöms ligga offentligt sparande som varaktigt bedöms ligga UTNY Saldoförsvagande Saldoförstärkande

över (under) överskottsmålet inte kan åtgärdas över (under) överskottsmålet inte kan åtgärdas Normalt åtgärder i måttlig takt* åtgärder i måttlig URS takt** förrän vid nästa konjunkturnedgång (kon- förrän vid nästa konjunkturnedgång (kon- RES Saldoförsvagande Saldoförstärkande junkturuppgång). Det finns dock anledning att junkturuppgång). Det finns dock anledning att Lågt åtgärder i snabb takt åtgärder när konjunk-

precisera denna restriktion. Antag att det precisera denna restriktion. Antag att det turen förbättras * Större strukturellt riktiga saldoförsvagande reformer kan vara motiverade även offentliga sparandet varaktigt bedöms överstiga offentliga sparandet varaktigt bedöms överstiga i detta konjunkturläge.

överskottsmålet. Om inte en konjunktur- överskottsmålet. Om inte en konjunktur- ** Större strukturellt riktiga saldoförstärkande reformer kan vara motiverade även i detta konjunkturläge. nedgång antas vara nära förestående är det trots nedgång antas vara nära förestående är det trots

detta möjligt att dra ner det finansiella sparandet detta möjligt att dra ner det finansiella sparandet Det omvända gäller då det offentliga sparandet i viss utsträckning. Det måste då säkerställas att i viss utsträckning. Det måste då säkerställas att varaktigt understiger överskottsmålet. Om så är effekterna på efterfrågan inte är större än att effekterna på efterfrågan inte är större än att fallet samtidigt som resursutnyttjandet är högt penningpolitiken kan hantera dem. Hur stora penningpolitiken kan hantera dem. Hur stora kan saldoförbättrande åtgärder vidtas i relativt ofinansierade reformer som kan komma i fråga ofinansierade reformer som kan komma i fråga snabb takt, vilket normalt sett leder till en beror på den aktuella ekonomiska situationen, på beror på den aktuella ekonomiska situationen, på motiverad dämpning av resursutnyttjandet hur mycket det offentliga sparandet bedöms hur mycket det offentliga sparandet bedöms (översta högra kvadranten). När resursutöverstiga överskottsmålet, på hur reformerna överstiga överskottsmålet, på hur reformerna nyttjandet i stället bedöms vara normalt, bedöms påverka efterfrågan och på hur tids- bedöms påverka efterfrågan och på hur tidssamtidigt som det offentliga sparandet varaktigt profilen för effekterna ser ut. En ytterligare profilen för effekterna ser ut. En ytterligare understiger överskottsmålet, bör saldoföraspekt är om den tilltänkta åtgärden är aspekt är om den tilltänkta åtgärden är bättrande åtgärder vidtas i något försiktigare strukturellt riktig, dvs. i vilken utsträckning den strukturellt riktig, dvs. i vilken utsträckning den takt. Strukturellt riktiga reformer kan motivera kan förväntas förbättra ekonomins funktions- kan förväntas förbättra ekonomins funktionsen mer kontraktiv politik än i annat fall (högra sätt, förebygga flaskhalsar, etc. sätt, förebygga flaskhalsar, etc. kolumnen, mittkvadranten). Om resursut- I figur 10.1 sammanfattas de målkonflikter I figur 10.1 sammanfattas de målkonflikter nyttjandet slutligen är lågt samtidigt som det finanspolitiken kan stå inför avseende när en finanspolitiken kan stå inför avseende när en offentliga sparandet varaktigt understiger överavvikelse från överskottsmålet ska hanteras med avvikelse från överskottsmålet ska hanteras med skottsmålet, bör saldoförbättrande reformer

PROP. 2009/10:100

vidtas först när konjunkturen vänder uppåt Figur 10.1 ger en förenklad bild av (nedre högra kvadranten). verkligheten och syftar i första hand till att visa En viktig fråga är om alla avvikelser från de målkonflikter som kan finnas vid initiala överskottsmålet bör föranleda en omläggning av avvikelser från överskottsmålet. Det kan också finanspolitiken, eller om avvikelserna bör vara av uppstå situationer där det finns skäl att en minsta storleksordning för att finanspolitiken temporärt justera sparandet även om det redan ska läggas om. Eftersom prognoserna är ligger i nivå med överskottsmålet. Eftersom behäftade med stor osäkerhet är det inte rimligt finanspolitiken inte bör användas för att att små målavvikelser föranleder en omläggning finjustera efterfrågan bör normala variationer i av politiken. Prognosfelet för det finansiella resursutnyttjandet inte föranleda några särskilda sparandet under åren 2000–2006 uppgick finanspolitiska åtgärder i stabiliseringspolitiskt exempelvis i genomsnitt till nästan 2 procent av syfte. Finanspolitiken bidrar i första hand till BNP. Erfarenheten visar också att revideringen makroekonomisk stabilitet via de automatiska av det strukturella sparandet för utfallsår har stabilisatorerna och genom att vara långsiktigt varit så stora som i genomsnitt 1,2 procent av hållbar (se avsnitt 12). Vid kraftiga konjunktur- BNP under perioden 2000–2006. En relativt stor störningar kan dock finanspolitiken behöva del av dessa beror på en reviderad syn på BNP- användas aktivt för att stödja penningpolitiken. gapet. Beräkningar visar vidare att Då kan det offentliga sparandet temporärt 116 prognosfelet i de takbegränsade utgifterna i tillåtas avvika från överskottsmålet. I akuta kriser budgetpropositionen för det kommande kan även situationer uppstå där den ovan budgetåret under 2000-talet i genomsnitt har diskuterade målkonflikten försvinner helt och uppgått till ca 0,3 procent av BNP. Svårigheten hållet. I en situation med stora underskott och att göra träffsäkra prognoser är ett skäl till att snabbt ökande skuldkvot kan ett konsolideringsfinanspolitiken inte bör användas för att program som ökar förtroendet för finansfinjustera resursutnyttjandet. Det förefaller politikens långsiktiga hållbarhet ha expansiva därför inte heller rimligt att små avvikelser från effekter. överskottsmålet ska föranleda särskilda finanspolitiska åtgärder. Om den prognostiserade avvikelsen ökar markant efter budgetåret kan det dock föranleda åtgärder även om avvikelsen under budgetåret är liten. Eftersom överskottsmålet inte syftar till att nå en viss skuldnivå vid en given tidpunkt är små avvikelser från överskottsmålet i sig inget stort problem, förutsatt att dessa inte alltid tenderar att gå åt samma håll. Osäkerheten får inte utnyttjas på ett systematiskt sätt för att skapa utrymme för ofinansierade reformer.

116 Se bilaga 4 till departementspromemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4).

PROP. 2009/10:100

Bedömning med hänsyn tagen till offentliga finanserna inför en potentiellt ny finanspolitikens långsiktiga hållbarhet konjunkturnedgång har vägts in − är att det finns ett begränsat permanent reformutrymme Vid en bedömning av reformutrymmet för de för 2011. På sikt förbättras dock såväl det kommande åren är det viktigt att även göra en faktiska som strukturella sparandet och når bedömning av om de offentliga finanserna är nivåer som ligger i linje med eller över hållbara i ett längre tidsperspektiv. I avsnitt 12 överskottsmålet mot slutet av prognosperioden. bedöms finanspolitikens långsiktiga hållbarhet Det talar för att det kan uppstå ett visst med hänsyn tagen till de åtgärder som aviseras i ytterligare permanent reformutrymme mot denna proposition och som föreslås i proposi- slutet av prognosperioden. Bedömningen av tionen Vårtilläggsbudget för 2010 (prop. utvecklingen på längre sikt är dock mycket 2009/10:99). Att göra långsiktiga fram- osäker. Risken för en mer oförmånlig utveckling skrivningar av de offentliga finanserna är talar för att reformutrymmet mot slutet av förknippade med betydande osäkerhet. Det är prognosperioden kan bli mindre än vad en därför viktigt att en sådan bedömning utgår från mekanisk bedömning av de indikatorer som flera möjliga utvecklingsförlopp för de offentliga används för att följa upp överskottsmålet ger vid finanserna, och att en samlad bedömning av handen. Ett osäkert framtida reformutrymme hållbarheten görs utifrån dessa. Den samman- bör därför inte intecknas allt för tidigt utan i tagna bedömningen i avsnitt 12 är att finans- stället följas upp löpande över tiden. När en politikens långsiktiga hållbarhet är god. bedömning görs av vad som är en väl avvägd finanspolitisk inriktning den närmaste tiden ska inte bara stabiliseringspolitiska hänsyn tas. Sammantagen bedömning av reformutrymmet Tillväxt- och sysselsättningspolitiska mål, välfärdsbehov och fördelningsaspekter ska också Tillväxtutsikterna har ljusnat och behovet av vägas in i den samlade bedömningen. temporära stabiliseringspolitiska åtgärder avtar efter hand. Krisens eftervård är dock viktig och dess effekter måste mildras ytterligare. De

offentliga finanserna kommer att stärkas igen när 10.4 Finanspolitikens inriktning

ekonomin återhämtar sig, vilket skapar ett visst utrymme för nya satsningar. Det är dock bara en Förändringen i det faktiska finansiella sparandet varaktig förbättring av det finansiella sparandet är ett mått på den offentliga sektorns totala som kan användas för reformer. En stor del av impuls på efterfrågan. Förändringen kan delas in ökningen av det finansiella sparandet framöver i tre bakomliggande faktorer: automatiska kommer att bero på en väsentligt förbättrad stabilisatorer, diskretionär finanspolitik och konjunktur. En viktig utgångspunkt vid övriga saldopåverkande faktorer. bedömningen av reformutrymmet är att det Vid en konjunkturnedgång sjunker skatteoffentliga sparandet ska uppvisa ett överskott på inkomsterna medan utgifterna för exempelvis 1 procent av BNP i linje med överskottsmålet då arbetslöshetsunderstöd ökar. Detta innebär att ekonomin och resursutnyttjandet normaliserats. de offentliga finanserna försvagas, samtidigt som Det gäller samtidigt att finna en balans för efterfrågan i ekonomin hålls uppe. Det omvända finanspolitiken mellan behovet att stödja den gäller vid en konjunkturförstärkning. Ankommande återhämtningen och kravet att nå passningarna sker utan att några särskilda beslut tillbaka till överskott i de offentliga finanserna behöver fattas. Det innebär att finanspolitiken som säkerställer att Sverige går in i nästa via de s.k. automatiska stabilisatorerna bidrar till lågkonjunktur utifrån en stark offentlig- att dämpa konjunktursvängningarna. finansiell position. Nuvarande kris har med all Med diskretionär finanspolitik menas den tydlighet visat vilken styrka det varit för Sverige direkta effekt nya förslag har på det finansiella att gå in i en kris med överskott i de offentliga sparandet. Det fjärde steget i jobbskatteavdraget finanserna. är ett exempel på ett förslag som direkt påverkar En sammantagen bedömning − där behovet det finansiella sparandet. Effekten på det av att stödja den kommande återhämtningen och finansiella sparandet redovisas det år åtgärden behovet av att relativt snabbt förbättra de träder i kraft.

PROP. 2009/10:100

De offentliga finanserna påverkas av en rad ringen av det strukturella sparandet. Genomandra faktorer utöver de automatiska stabili- förda åtgärder om ca 35 miljarder kronor för satorerna och den diskretionära finanspolitiken i 2010 är en bidragande orsak till att det struktustatsbudgeten. Exempel på sådana faktorer är rella sparandet sjunker med 1,8 procent av BNP. BNP-tillväxtens sammansättning, förändringar i Detta motverkar en varaktig nedgång i kapitalinkomster och ränteutgifter till följd av sysselsättningen samtidigt som efterfrågan hålls förändringar av den offentliga sektorns tillgångar uppe i den djupa lågkonjunkturen. De vidtagna och skulder, ränteläget, transfereringsutgifternas åtgärderna är därför förenliga med en ansvarsfull utveckling på grund av den demografiska finanspolitik. utvecklingen och beteendeförändringar. Slutligen påverkas de offentliga finanserna av beslut inom den kommunala sektorn. Sverige blir sannolikt inte föremål för ett Förändringen i det strukturella sparandet bru- underskottsförfarande kar användas som en indikator på finanspolitikens inriktning. Denna indikator omfattar, som I budgetpropositionen för 2010 gjordes beframgår av tabell 10.2, inte bara diskretionär dömningen att Sverige skulle kunna bli föremål finanspolitik i statsbudgeten utan även andra för ett så kallat underskottsförfarande. Eftersom saldopåverkande faktorer. Det kan gälla föränd- prognosen nu pekar på att det finansiella ringar i kommunsektorns sparande, t.ex. på sparandet i den offentliga sektorn i Sverige 2010 grund av förändrad kommunal utdebitering, och ligger väl över underskottsgränsens tre procent förändringar i det offentliga sparandet som beror av BNP förefaller detta inte längre troligt. på strukturella förändringar i ekonomin. Om Enligt de fördragsfästa kriterierna i stabilitetsförändringen i det strukturella sparandet är noll, och tillväxtpakten får underskott i den offentliga indikerar det att finanspolitiken har en neutral sektorns finansiella sparande inte vara större än 3 effekt på resursutnyttjandet i ekonomin. Om det procent av BNP. Ett underskottsförfarande sker strukturella sparandet i stället ökar eller minskar i flera steg för att se till att det berörda medlemsindikerar det att finanspolitiken har en landet vidtar åtgärder för att komma tillrätta åtstramande respektive expansiv effekt på med för stora underskott. Till att börja med resursutnyttjandet. undersöker kommissionen om de undantag som nämns i fördraget kan tillämpas. EU-kommis- Tabell 10.2 Indikatorer för impuls till efterfrågan sionen ska därvid granska om överskridandet av Årlig förändring, procent av BNP referensvärdet är exceptionellt, tillfälligt och om 2010 2011 2012 2013 2014 underskottet ligger nära 3 procent av BNP. Alla Finansiellt sparande -1,3 1,1 1,4 0,9 0,9 tre villkoren måste vara uppfyllda för att ett land varav inte ska bli föremål för ett underskottsför- Automatiska stabilisatorer 0,5 0,8 0,5 0,4 0,5 farande. År 2008 var det endast två av EU:s 27 Engångseffekter -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 medlemsländer som inte uppfyllde kraven i Extraordinära kapitalvinster 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 Stabilitets- och tillväxtpakten. Enligt en prognos från kommissionen kommer nästan samtliga

Strukturellt sparande -1,8 0,3 0,8 0,5 0,4

medlemsländer att ha underskott som är större varav 1 än 3 procent av BNP både 2009 och 2010. De Diskretionär finanspolitik -1,1 0,4 0,2 0,1 0,0 kraftigt försämrade offentliga finanserna i många Kapitalkostnader, netto -0,2 -0,1 -0,1 0,0 -0,1 EU-länder ställer krav på ett trovärdigt åter- Kommunsektorns finanser 0,2 -0,4 0,1 0,1 0,1 ställande. Det finns annars en stor risk att Övrigt -0,7 0,3 0,7 0,4 0,4 länderna inte klarar framtida offentliga åtaganden och att de dessutom går in i nästa låg- BNP-gap, förändring i procentenheter 0,9 1,4 1,0 0,8 0,9 1 konjunktur med betydligt sämre offentliga Avser utgifts- och inkomstförändringar 2010–2014 i förhållande till tidigare år av beslutade, föreslagna och aviserade reformer (se tabell 9.8). finanser än vad som var fallet när dagens nedgång inleddes. De underskott som uppstår till Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. följd av den djupa långkonjunkturen måste vara Tabell 10.2 visar förändringen av det finansiella tillfälliga och hanterbara för att förtroendet för sparandet nedbrutet på olika faktorer, samt de europeiska ekonomierna ska kunna upprättfinanspolitikens inriktning mätt med förändhållas.

PROP. 2009/10:100

Tabell 10.3 Ursprungligt och faktiskt utgiftstak 2000 – 2012

Miljarder kronor 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Ursprunglig årlig nominell förändring 1 av utgiftstaket 9 26 24 30 33 38 37 42 33 32 30 30 20

Ursprungligt

beslutat utgiftstak 744 767 810 847 877 894 931 949 971 989 1 018 1 050 1 074 2,4 Teknisk justering 23 24 2 -25 -19 -24 -24 0 -14 0 6 4 0 3 Reell justering -2 -11

Slutligt fastställt

utgiftstak 765 791 812 822 858 870 907 938 957 989 1024 1054 1074

Takbegränsade

4

utgifter 760,0 786,3 811,6 819,1 855,6 864,3 895,2 910,1 943,4 964,6 995,4 1 001,2 1 003,3

Budgeterings -

marginal 5,0 4,7 0,4 2,9 2,4 5,7 11,8 27,9 13,6 24,4 28,6 52,8 70,7 1 Ursprunglig nominell förändring av utgiftstaket jämfört med föregående år när ett utgiftstak för det aktuella året fastställdes för första gången. Beloppen i första raden i tabellen avviker från förändringen mellan åren för de ursprungligt beslutade utgiftstaket (rad 2) eftersom fastställda utgiftstak regelbundet justeras tekniskt. Exempelvis så var utgiftstaket för 2006 tekniskt justerat till 907 miljarder kronor när utgiftstaket för 2007 först fastställdes till 949 miljarder kronor, dvs. en ursprunglig ökning med 42 miljarder kronor. 2 Ett ursprungligt beslutat utgiftstak justeras ofta flera gånger. De tekniska justeringarna som redovisas här är de ackumulerade tekniska justeringarna för varje år. Anm.: För åren 1997–1999, se 2009 års ekonomiska vårproposition. 3 Utgiftstaket för 2000 sänktes med 2 miljarder kronor på grund av en fastighetsskattereform. Utgiftstaket för 2007 sänktes med 11 miljarder kronor i BP07. Dessa två förändringar av utgiftstakets nivå är inte tekniska justeringar, utan faktiska sänkningar av utgiftstaket. 4 Tekniska justeringar av utgiftstaket görs i budgetpropositionen. Aviseringen i denna proposition om sänkt skatt för personer som är 65 år eller äldre medför att skatteintäkterna för kommuner och landsting beräknas bli mindre. För att förslaget ska vara neutralt för kommuner och landsting kommer det under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner uppförda anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning att ökas med 5 miljarder kronor i budgetpropositionen för 2011. Åtgärden föranleder även en teknisk justering (höjning) av utgiftstaket.

10.5 Uppföljning av utgiftstaket för Om det finns risk för att utgiftstaket kommer staten samt bedömning av att överskridas är regeringen enligt lagen utgiftstak för 2013 och 2014 (1996:1059) om statsbudgeten skyldig att vidta

åtgärder. Regeringens bedömning är att 10.5.1 Uppföljning av utgiftstaket för budgeteringsmarginalen under det redan staten fastlagda utgiftstaket för år 2010–2012 är tillräcklig för att hantera den osäkerhet som Statsbudgetens utgifter redovisas på 27 ut- finns i utgiftsutvecklingen (se avsnitt 10.2.1 för giftsområden. De utgifter som omfattas av ut- en mer utförlig beskrivning av behovet av giftstaket är utgiftsområde 1–25 och utgiftsom- budgeteringsmarginal). råde 27, samt utgifterna för ålderspensions- År 2009 blev budgeteringsmarginalen 24,4 systemet vid sidan av statsbudgeten. Utgifts- miljarder kronor. Innevarande år beräknas den område 26 Statsskuldsräntor m.m. ingår inte i de till 28,6 miljarder kronor eller 2,9 procent av de takbegränsade utgifterna, eftersom riksdagen takbegränsade utgifterna. Budgeteringsoch regeringen endast i begränsad omfattning marginalen växer sedan snabbt åren 2011 och kan påverka dessa utgifter på kort sikt. De tak- 2012 till 52,8 respektive 70,7 miljarder kronor. begränsade utgifterna utgörs av faktiskt förbru- Dessa år utvecklas de takbegränsade utgifterna kade anslagsmedel. Detta innebär att även myn- långsamt, vilket främst beror på att de temporära digheternas utnyttjande av ingående anslags- finanspolitiska åtgärderna och effekten av de sparande och anslagskredit ingår. Skillnaden automatiska stabilisatorerna i samband med mellan det fastställda utgiftstaket och de finanskrisen dras tillbaka i takt med att takbegränsade utgifterna utgörs av den s.k. konjunkturläget stabiliseras. budgeteringsmarginalen. Budgeteringsmarginalen beräknas nu bli Utgiftstaket har klarats samtliga år sedan det större för åren 2010–2012 än vad som bedömdes infördes 1997. I tabell 10.3 redovisas ursprung- i budgetpropositionen för 2010. Den förbättrade ligt fastställda utgiftstak, slutligt fastställda ut- makroekonomiska utvecklingen medför att giftstak samt utfall och prognos för bud- utgifterna beräknas bli lägre främst inom geteringsmarginalen för 2000–2012. arbetsmarknadsområdet.

PROP. 2009/10:100

För att upprätthålla bufferten för prognos- eller det offentliga finansiella sparandet. Ett 117 osäkerhet enligt riktlinjerna i avsnitt 10.2.1 bör exempel på en reform som föreslogs i budgetbudgeteringsmarginalen uppgå till minst 10, 15 propositionen för 2010 och som föranledde en och 20 miljarder kronor för 2010, 2011 teknisk justering av utgiftstaket var införandet av respektive 2012. ett höjt grundavdrag för pensionärer. En bieffekt Budgeteringsmarginalen är väsentligt större av reformen var att kommunernas skattesamtliga år till och med 2012 än vad som följer av inkomster blev lägre. För att kommunernas den säkerhetsmarginal som bör upprätthållas. totala inkomster inte skulle försämras av Det betyder emellertid inte i sig att det finns ett åtgärden höjdes det generella statsbidraget till utrymme på utgiftssidan för reformer som netto kommunsektorn med ett belopp som motökar de takbegränsade utgifterna. Utgiftstaket svarade skattebortfallet. Omläggningen motiveska inte ses som ett utgiftsmål. Utrymmet för rade en teknisk höjning av utgiftstaket för att reformer på utgiftssidan begränsas för när- reformen inte skulle påverka budgeteringsvarande primärt av överskottsmålet. Även marginalen. En väsentlig utgångspunkt är att skattepolitiken påverkar utrymmet för reformer samma principer ska ligga till grund för såväl på utgiftssidan eftersom en skatteförändring tekniska höjningar som sänkningar av påverkar storleken på ett potentiellt reform- utgiftstaket för staten. utrymme i förhållande till överskottsmålet. En teknisk justering påverkar utgiftstaket för Slutligen begränsas utrymmet för reformer på prognosåren. Utgiftstak för utfallsår justeras utgiftssidan av behovet av säkerhetsmarginal inte. För att få ett jämförbart utgiftstak över under utgiftstaket. Givet att dessa villkor är tiden måste taknivån för utfallsår därför justeras uppfyllda kan budgeteringsmarginalen användas med de tekniska justeringar som tillkommit. för reformer. Tekniska justeringar av utgiftstaket görs i Även om det i första hand är överskottsmålet budgetpropositionen. Aviseringen i denna prosom begränsar utrymmet för reformer på position om sänkt skatt för personer som är 65 utgiftssidan finns det skäl för att budge- år eller äldre medför att skatteintäkterna för teringsmarginalen inte ska vara större än att den kommuner och landsting beräknas bli mindre. har en rimligt styrande effekt på utgifts- För att förslaget ska vara neutralt för kommuner utvecklingen. och landsting kommer anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner att ökas med 5 Tekniskt justerat utgiftstak miljarder kronor i budgetpropositionen för 2011. Åtgärden föranleder även en teknisk Nivån på ett utgiftstak vid utgången av det år justering av utgiftstaket. som taket avser skiljer sig oftast från den nivå I diagram 10.1 visas utgiftstaket justerat för taket hade när det ursprungligen beslutades. tekniska förändringar av den ursprungligt fast- Anledningen är att utgiftstaket justeras för ställda nivån, som är jämförbar över tiden. 118 förändringar av teknisk karaktär, så att taket utgör en lika stram begränsning för de offentliga utgifterna efter justeringen som före de förändringar som föranleder justeringen. Därutöver genomförde regeringen hösten 2006 en reell sänkning av tidigare beslutat tak för 117 2007 (samt av tidigare bedömd nivå för taket Se t.ex. Ekonomistyrningsverkets prognos för statsbudgeten och de offentliga finanserna, december 2009, för genomförda tekniska 2008). Behovet av justeringar av teknisk karaktär justeringar. uppstår när reformer genomförs som påverkar 118 Utgångspunkten i diagram 10.1 är den aktuella utgiftsstrukturen och storleken på de takbegränsade utgifterna, men de tekniska justeringar som gäller för 2012. Jämförbara utgiftstak för åren inte har någon direkt permanent nettoeffekt på innan 2012, som alltså innehåller samma tekniska justeringar, räknas ut den konsoliderade offentliga sektorns utgifter genom att ge utgiftstaket för samtliga år samma årliga ökning som det ursprungligen hade när det först fastställdes, givet att någon reell förändring inte har gjorts av den ursprungligt fastställda nivån. Tekniskt justerade takbegränsade utgifter beräknas genom att från det uträknade tekniskt justerade utgiftstaket dra bort den faktiska budgeteringsmarginalen.

PROP. 2009/10:100

Diagram 10.1 Tekniskt justerat utgiftstak och

för det fjärde året är ett viktigt instrument för att

takbegränsade utgifter

tydliggöra strategin för återgång till överskott i Procent av BNP de offentliga finanserna. 36 36 Samtidigt är osäkerheten stor avseende den

Te k ni sk t j ust e r a t ut gi f t st a k

35 35 framtida konjunkturutvecklingen och den långsiktigt hållbara tillväxttakten och det finns 34 Te k ni sk t j ust e r a de t a k be gr ä nsa de 34

ut gi f t e r

övrigt förändras. 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 Det är också viktigt att påpeka att de takbe-

Källa: Egna beräkningar. gränsade utgifterna är känsliga för förändringar i

bedömningen av den makroekonomiska utveck- Det tekniskt justerade utgiftstaket låg från 2000 lingen. Utvecklingen av priser och löner samt av till och med 2005 på en relativt stabil nivå runt antalet personer inom olika transfereringssystem 31 procent av BNP. Åren 2006 till och med 2008 är avgörande för utgiftsutvecklingen. minskade det något som andel av BNP. De Regeringens ambition är att den bedömda justerade takbegränsade utgifterna minskade mer nivån på utgiftstaket ska ligga till grund för det under denna period och understeg 30 procent av förslag till utgiftstak för 2013 och 2014 som BNP 2007. Under 2009 steg både de tekniskt kommer att lämnas i budgetpropositionen för justerade utgiftstaket och de takbegränsade ut- 2011. gifterna som andel av BNP. Detta skedde främst I tabell 10.4 redovisas fastställda utgiftstak för på grund av att nominell BNP minskade. När 2010–2012 samt regeringens bedömning av nivån det gäller de takbegränsade utgifterna beror på utgiftstaket 2013 och 2014. Dessutom redoökningen av utgiftskvoten under 2009 även på visas budgeteringsmarginalen som är skillnaden stigande utgifter, i första hand inom arbetsmellan utgiftstaket och de takbegränsade marknadsområdet. utgifterna. Från och med 2010 väntas de tekniskt

justerade utgiftstaken och de takbegränsade

utgifterna falla som andel av BNP när kon- Regeringens bedömning: För 2013 bör utgiftsjunkturen vänder och BNP stiger i normal takt taket för staten inklusive ålderspensionssystemet samtidigt som utgifterna utvecklas långsammare. vid sidan av statsbudgeten uppgå till Att de takbegränsade utgifterna som andel av 1 084 miljarder kronor. BNP varierar år från år visar att utgifterna bidrar För 2014 bör utgiftstaket för staten inklusive till att stabilisera efterfrågan i ekonomin som en ålderspensionssystemet vid sidan av statsdel av de automatiska stabilisatorerna. budgeten uppgå till 1 094 miljarder kronor.

10.5.2 Bedömning av utgiftstak för staten

Skälen för regeringens bedömning: Genom

2013 och 2014

utgiftstaket ges riksdagen och regeringen

förbättrade möjligheter till kontroll och styrning I budgetpropositionen för 2010 föreslog regeröver anvisade medel och utgiftsutvecklingen. ingen ett utgiftstak för 2012 (prop. 2009/10:1 Utgiftstaket leder även till att behovet av Förslag till statsbudget, finansplan m.m. [avsnitt prioriteringar mellan utgiftsområden tydliggörs 4.6]). Riksdagen beslutade enligt regeringens och att en utveckling där skatteuttaget måste förslag (bet. 2009/10:KU9, rskr. 2009/10:99). I höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll föreliggande proposition förlängs tidsperspekförebyggs. tivet med ytterligare ett år jämfört med Utgiftstaket bör fastställas på en nivå som är nuvarande ordning och regeringen gör en förenlig med en långsiktigt hållbar finanspolitik. bedömning av utgiftstaket även för det fjärde Regeringens bedömning av utgiftstaket 2013 och året, dvs. för 2014. En bedömning av utgiftstaket

PROP. 2009/10:100

2014 tar därför sin utgångspunkt i en samlad avvägningen mellan inkomst- och utgifts-

bedömning av det budgetpolitiska regelverket reformer, givet begränsningen på utgiftssidan.

och prognosen för de offentliga finanserna.

En väl avvägd bedömning är att utgiftstaket

Tabell 10.4 Utgiftstak för staten 2010–2014

bör öka med 10 miljarder kronor per år 2013 och Miljarder kronor om inget annat anges

2014. Det innebär en återgång mot utgiftstak 2010 2011 2012 2013 2014

som i högre grad är förenliga med över- Av riksdagen

1 skottsmålet. Det leder samtidigt till nivåer på beslutade utgiftstak 1 024 1 054 1 074

budgeteringsmarginalen för 2013 och 2014 som Regeringens

bedömning av är något lägre än den förhållandevis höga 1 utgiftstak 1 084 1 094 budgeteringsmarginalen 2012, vilket innebär att

Årlig förändring 35 30 20 10 10 utgiftstaket får en rimligt styrande effekt på

Utgiftstak, procent av utgiftsutvecklingen. BNP 32,3 31,6 30,8 29,7 28,6 Den prognos för det offentliga sparandet som

Utgiftstak, procent sammanfattas i tabell 10.1 bygger på den utveckav potentiell BNP 31,0 30,9 30,3 29,4 28,5 ling av de takbegränsade utgifterna som presen- Takbegränsade teras i tabell 10.4. Den ljusare makrobilden gör utgifter 1 995,4 1 001,2 1 003,3 1 020,1 1 038,5

att det finansiella sparandet förbättras snabbt i Takbegränsade takt med att BNP och resursutnyttjandet stärks. utgifter, procent av

Enligt prognosen når det finansiella sparandet BNP 31,4 30,1 28,8 27,9 27,2

1 procent av BNP under 2013 och under 2014 Budgeteringsmarginal 28,6 52,8 70,7 63,9 55,5

ligger sparandet över 2 procent av BNP. Som 1 Tekniska justeringar av utgiftstaket görs i budgetpropositionen. Aviseringen i denna proposition om sänkt skatt för personer som är 65 år eller äldre medför att beskrivits i avsnitt 10.1 visar en avstämning av skatteintäkterna för kommuner och landsting beräknas bli mindre. För att för-

reformutrymmet för 2011 att det finns ett slaget ska vara neutralt för kommuner och landsting kommer det under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner uppförda anslaget 1:1 Kommunalbegränsat utrymme för permanenta reformer ekonomisk utjämning att ökas med 5 miljarder kronor i budgetpropositionen för

2011. Åtgärden föranleder även en teknisk justering av utgiftstaket. 2011 och ett visst ytterligare reformutrymme

under åren därefter. Osäkerheten är stor i utgiftsprognoserna. Utgifterna under utgiftstaket utvecklas för- Riktlinjerna för budgeteringsmarginalens storlek hållandevis svagt under de närmast kommande avser i första hand osäkerhet om den makroåren. Det beror på konjunkturåterhämtningen ekonomiska utvecklingen och de automatiska och de strukturella reformer som regeringen har stabilisatorernas inverkan på utgiftsutvecklingen. genomfört. Budgeteringsmarginalen under Den kraftiga prognostiserade nedgången av utgiftstaket växer därför till jämförelsevis höga volymerna i transfereringssystemen (främst nivåer fram till 2012. sjukförsäkringen) har avgörande effekt på Regeringens bedömning är att utgiftstaket bör utgiftsutvecklingen fram till 2014. Om volymuppgå till 1 084 miljarder kronor 2013 och minskningen inte skulle bli av, t.ex. på grund av 1 094 miljarder kronor 2014, vilket motsvarar en att återhämtningen på arbetsmarknaden blir mer årlig ökning med 10 miljarder kronor. Det är en utdragen eller att minskningen av ohälsotalen mindre årlig ökning än under tidigare år. När bromsar in, kan utgifterna bli väsentligt högre utgiftstaket för 2011 och 2012 ursprungligen 2014 än i nuvarande bedömning. Om volymerna fastställdes ökade det med 30 respektive 20 mili ersättningssystemen för arbetsmarknad och jarder kronor per år. Den årliga ökningen av ohälsa skulle vara oförändrade 2014 i förhållande utgiftstaket mellan 2000 och 2012 uppgick i till de volymer som gällde 2009, skulle utgifterna genomsnitt till ca 30 miljarder kronor eller ca uppskattningsvis bli ca 40 miljarder kronor 3,5 procent. högre än i nuvarande bedömning. Detta kan tala Den förhållandevis långsamma ökningstakten för en något större osäkerhetsmarginal än vad för det bedömda utgiftstaket 2013 och 2014 som normalt är befogat. medför att budgeteringsmarginalen minskar från Regeringen anser, som tidigare anförts, att 2012 till och med 2014. utgiftstaket trendmässigt ska falla svagt som Utrymmet för reformer på utgiftssidan beandel av BNP. Utgiftskvoten i Sverige är hög i stäms av regeringens bedömning av reformett internationellt perspektiv. Därmed blir också utrymmet i förhållande till överskottsmålet samt skatteuttaget som krävs för att finansiera

utgifterna relativt högt. Det riskerar att verka

PROP. 2009/10:100

snedvridande och hämma den ekonomiska hushållning. Som referens används ofta tumeffektiviteten. En lägre skattekvot till följd av regeln att ett resultat som motsvarar 2 procent lägre skatt på arbete kan bl.a. påverka av inkomsterna från skatter och generella bidrag, arbetsutbudet i positiv riktning. torde motsvara god ekonomisk hushållning. Ett Den svaga konjunkturutvecklingen under negativt resultat ska, om inte synnerliga skäl 2009, med fallande nominell BNP, medförde att föreligger, återställas inom tre år. utgiftstaket som andel av BNP ökade. Från och Kommunernas och landstingens årsredovismed 2010 minskar utgiftstaket åter som andel av ning ska innehålla en redovisning om balans- BNP, till följd av att BNP växer snabbt. kravet har uppfyllts. Dessutom ska den innehålla en utvärdering av om målen för god ekonomisk hushållning har uppnåtts.

10.6 Uppföljning av god ekonomisk hushållning och det kommunala Resultatutvecklingen i kommunsektorn balanskravet 2000–2014

Överskottsmålet för de offentliga finanserna, Sedan balanskravet infördes har det ekonomiska som även inkluderar kommunsektorn, dvs. resultatet förbättrats i kommunsektorn. Av kommuner och landsting, är uttryckt i termer av diagram 10.2 framgår att kommuner och landsfinansiellt sparande såsom det definieras i ting tillsammans redovisat ett starkt resultat före nationalräkenskaperna. Det finns dock inget extraordinära poster under de senaste fem uttalat mål för kommunsektorns finansiella åren. 119 sparande. I stället regleras kommunernas och landstingens finanser utifrån resultatet enligt

Diagram 10.2 Kommunsektorns resultat och finansiella sparande 2000–2014

kommunal redovisning. Den kommunala redo- Miljarder kronor. Utfall för 2000–2009, prognos för 2010–2014. visningen bygger på samma utgångspunkter som 20 redovisningen inom näringslivet. Mellan de båda redovisningsprinciperna före- 15 kommer skillnader som kan uppgå till flera 10 miljarder kronor enskilda år (se diagram 10.2). 5 Om t.ex. investeringsutgifterna ökar kraftigt mellan två år får detta omedelbart genomslag på 0 det finansiella sparandet, medan resultatet endast -5 påverkas med avskrivningskostnaderna. Investe- -10 Finansiellt sparande ringsutgifterna i den kommunala redovisningen Resultat före e.o. poster -15 påverkar således resultatet under flera år. 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 För kommuner och landsting är därför det Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. ekonomiska resultatet och inte det finansiella sparandet avgörande för huruvida de uppfyller Den förbättring av resultatet före extraordinära kommunallagens (1991:900) krav på en balansposter som skedde fram till och med 2008 erad budget. Detta krav är en restriktion som berodde främst på att antalet arbetade timmar anger den lägsta godtagbara resultatnivån på kort ökade i den svenska ekonomin, vilket innebar att sikt. det kommunala skatteunderlaget stärktes. Enligt kommunallagen ska kommuner och Därmed har resultatet kunnat förbättras landsting även eftersträva en god ekonomisk samtidigt som det också har funnits utrymme hushållning i sin verksamhet. Detta är viktigt för för att öka den kommunala konsumtionen. att de ska klara de framtida ökade resursbehov som investeringar, pensionsförpliktelser samt den demografiska utvecklingen beräknas medföra. Från och med 2005 ska kommuner och landsting därför fastställa bl.a. de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk 119 Ett exempel på extraordinära eller s.k. jämförelsestörande poster är försäljning av anläggningstillgångar.

PROP. 2009/10:100

Överraskande starkt resultat i kommunsektorn Lägre men fortsatta överskott i kommunsektorn

2009 2010–2014

Under 2009 försämrades förutsättningarna för För 2010 beräknas återigen ett starkt resultat kommuner och landsting till följd av den som en följd av att skatteunderlaget tillsammans ekonomiska krisen. Det kommunala skatte- med de tillfälligt höjda statsbidragen ger en underlaget utvecklades betydligt svagare än relativ kraftig inkomstutveckling för kommuner tidigare år. Trots detta redovisade sektorn ett och landsting. Resultatet understiger dock tumhistoriskt starkt resultat före extraordinära regeln på 2 procent som torde motsvara god poster. De främsta bakomliggande faktorerna till ekonomisk hushållning. det starka resultatet bedöms vara sänkta sjuk- Skatteunderlaget förväntas utvecklas starkare försäkringspremier, ett förbättrat finansnetto under 2011 vilket till stor del uppväger effekten och att kostnaderna utvecklades relativt svagt i av att de tillfälligt höjda statsbidragen då upphör. kommuner och landsting. Resultatet beräknas försvagas 2011 och sektorn Resultatet före extraordinära poster 2009 bedöms som helhet redovisa ett nollresultat. uppgick preliminärt till ca 14 miljarder kronor Följaktligen får kommunsektorn svårt att leva för kommunsektorn som helhet (se diagram upp till kravet på god ekonomisk hushållning 10.2). Jämfört med 2008 förbättrades resultatet även 2011. därmed med ca 6 miljarder kronor. Efter extra- För 2012–2014 bedöms resultatet successivt ordinära poster uppgick resultatet 2009 prelimi- förbättras i takt med att konjunkturen stärks, närt till ca 13 miljarder kronor för sektorn, vilket men uppgår till en nivå som för samtliga år också är en förbättring med ca 6 miljarder understiger det resultat som kan anses motsvara kronor jämfört med 2008. god ekonomisk hushållning. Resultatet efter extraordinära poster, årets resultat, för kommunsektorn 2009 motsvarar ca 2,2 procent av intäkterna från skatter och generella statsbidrag. Resultatet torde därmed överstiga riktlinjen för god ekonomisk hushållning. Under perioden 2004–2009 har resultatet varierat mellan 1 procent och 4,5 procent av intäkterna från skatter och statsbidrag.

11 Uppföljning av statens inkomster, utgifter och den offentliga sektorns finansiella sparande

PROP. 2009/10:100

11 Uppföljning av statens inkomster, utgifter och den offentliga sektorns finansiella sparande

Sammanfattning I detta avsnitt görs en uppföljning av den av riksdagen beslutade statsbudgeten för 2010 samt de prognoser avseende 2010–2012 för inkoms- • Jämfört med bedömningen i budgetproposi- ter, utgifter och statsbudgetens saldo som gjortionen för 2010 har statens skatteintäkter des i budgetpropositionen för 2010. Vidare reviderats upp med 22 miljarder kronor redogörs för effekterna på finansiellt sparande 2010, vilket motsvarar 0,7 procent av BNP. och statsbudgetens saldo av vidtagna För 2011–2012 har skatteintäkterna revidestödåtgärder till följd av finanskrisen. rats upp med 26 respektive 29 miljarder Enligt 26 § lagen (1996:1059) om statsbudkronor. geten ska regeringen under löpande budgetår vid • De takbegränsade utgifterna har reviderats minst två tillfällen redovisa en prognos över ned med drygt 11 miljarder kronor 2010 utfallet av statens inkomster och utgifter samt jämfört med beräkningen i budgetproposi- statens lånebehov. Väsentliga skillnader mellan tionen för 2010. Åren 2011–2012 bedöms de anvisade medel på statsbudgeten och beräknat takbegränsade utgifterna bli 16 respektive utfall ska förklaras. 22 miljarder kronor lägre. För inkomsterna görs dessutom en uppfölj- • Jämfört med beräkningen i budgetproposi- ning av prognoserna för skatteintäkterna 2008 tionen för 2010 har statsbudgetens saldo och 2009. reviderats upp med 43 miljarder kronor. För En fullständig uppföljning av statsbudgeten 2011 och 2012 är prognosen för budget- för budgetåret 2009 sker i regeringens skrivelse saldot uppreviderad med 65 respektive Årsredovisning för staten 2009 (skr. 69 miljarder kronor. 2009/10:101).

• Utfallet 2009 för den offentliga sektorns finanser var överraskande starkt. Inkomsterna ökade mer än vad som beräknades i

11.1 Statsbudgetens inkomster

budgetpropositionen för 2010, medan utgifterna blev lägre. Den upprevidering av tillväxten och sysselsätt- • Den reviderade bedömningen av den ningen som skett sedan prognosen i budgetproekonomiska utvecklingen medför att den positionen för 2010 har medfört prognosrevideoffentliga sektorns finanser stärks för ringar för skatteintäkterna. Sedan budgetperioden 2010–2012 i förhållande till den propositionen för 2010 har de totala skatteprognos som redovisades i budgetproposiintäkterna avseende 2010 reviderats upp med tionen för 2010.

PROP. 2009/10:100

sammanlagt ca 33 miljarder kronor för offentlig 11.1.1 Prognosen i förhållande till sektor. budgetpropositionen för 2010 och I tabell 11.1 redovisas flera av de bakom- statsbudgeten för 2010 liggande antaganden i den aktuella prognosen för skatteintäkterna samt förändringarna av dessa I tabell 11.2 visas den aktuella prognosen för jämfört med prognosen i budgetpropositionen skatteintäkterna jämfört med prognosen i budför 2010. getpropositionen för 2010 och statsbudgeten för 2010. Statsbudgetens inkomster för 2010 i

Tabell 11.1 Antaganden och förändringar jämfört med

budgetpropositionen för 2010 överensstämmer

budgetpropositionen för 2010

med den av riksdagen fastställda budgeten. Procentuell utveckling om inget annat anges

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 BNP, 1 Skatt på arbete marknadspris 3,0 -3,1 3,8 4,9 4,6 4,8 4,7 Diff. BP10 -0,1 -0,2 2,6 1,3 -0,1 Arbetade Jämfört med prognosen i budgetpropositionen för 2010 har regeringen reviderat ned den timmar 1,4 -2,6 -0,1 1,3 1,5 1,4 1,3 Diff. BP10 offentliga sektorns intäkter från skatt på arbete 0,0 0,7 2,0 0,9 0,5 2 Timlön 4,4 3,2 2,3 2,6 3,1 3,5 3,6 med 4,3 miljarder kronor 2009. I huvudsak beror Diff. BP10 0,0 0,0 0,1 0,5 0,6 detta på högre skattereduktioner för hushålls- Utbetald lönesumma, tjänster samt lägre skatteunderlag i form av skatteunderlag 5,8 0,3 2,2 4,0 4,6 4,9 4,9 arbetsmarknadsersättningar. Åren 2010–2012 Diff. BP10 har intäkterna från skatt på arbete reviderats upp 0,0 0,6 1,9 1,4 1,1 3 Arbetslöshet med mellan ca 9 och 27 miljarder kronor. Upp- 4,6 6,5 6,6 6,0 5,5 5,0 4,5 Diff. BP10 0,0 -0,6 -1,8 -2,5 -2,7 revideringen beror framför allt på att löne- Arbetsmarknadspolitiska summan har ökat mer än tidigare beräknat. 4 program 1,8 2,7 4,8 4,7 3,7 3,1 2,6 Diff. BP10 0,0 -0,1 -0,5 -0,5 -1,4 Hushållens

Skatt på kapital

konsumtions- 1 utgifter 2,6 1,4 3,7 4,3 4,6 4,5 4,7 Diff. BP10 0,0 1,0 1,9 0,8 0,3 Skatt på kapital, hushåll Kommunal Hushållens skatt på kapitalinkomster har, netto, medelutdebitering 5 reviderats upp med 3 miljarder kronor 2009. 31,44 31,52 31,56 31,56 31,56 31,56 31,56 Diff. BP10 0,00 0,00 0,04 0,04 0,04 Prognosen för kapitalvinsterna är oförändrad jämfört med bedömningen i budgetproposi- 5 Statslåneränta 3,9 3,1 3,3 4,1 4,6 5,0 5,2 Diff. BP10 0,0 -0,1 -0,3 0,2 0,6 tionen för 2010. KPI juni-juni 4,3 -0,8 1,0 1,6 2,2 2,7 2,8 Till följd av en starkare återhämtning av kon-

Prisbasbelopp 41,0 42,8 42,4 42,9 43,5 44,5 45,7

Diff. BP10 0,0 0,0 0,0 0,4 0,7 Skatt på företagsvinster Inkomstindex 131,18 139,26 139,74 144,36 149,89 155,23 161,22 Diff. BP10 Prognosen för intäkterna från skatt på företags- 0,00 0,00 0,00 1,82 2,28 Skiktgräns 6 vinster ligger i linje med prognosen i budget- 328,8 367,6 372,1 383,2 396,8 405,5 416,4 Diff. BP10 0,0 0,0 0,0 3,3 6,5 propositionen för 2010.

Övre 6 skiktgräns 495,0 526,2 532,7 548,6 568,1 580,5 596,2 Avkastningsskatt

Diff. BP10 0,0 0,0 0,0 4,7 9,3 1 Prognosen för statslåneräntan är lägre både 2009

Löpande priser, procentuell förändring. 2 Enligt nationalräkenskapernas definition. och 2010 jämfört med prognosen i budgetpro-

positionen för 2010, vilket bidrar till att skatte- 3 Arbetslöshet 16–64 år enligt tidigare definition, s.k. öppen arbetslöshet. 4 Procent av arbetskraften enligt tidigare definition (exkl. heltidsstuderande arbetssökande). intäkterna reviderats ned med ca 2 miljarder

kronor per år 2010 och 2011. Nedrevideringen 5 Procent. 6 Tusentals kronor. påverkas också av att tillgångarna i livbolagen

blev lägre än förväntat 2009.

PROP. 2009/10:100

Tabell 11.2 Aktuell prognos jämfört med budgetpropositionen för 2010 samt statsbudgeten för 2008, 2009 och 2010

Miljarder kronor Jämförelse med budgetpropositionen för 2010/SB10 Aktuell

PROP. 2009/10:100

Övriga skatter på kapital inkomstskatter och arbetsgivaravgifter blev Den i denna proposition aviserade höjningen av drygt 10 miljarder kronor lägre. Nedsättningarna stämpelskatt vid juridiska personers förvärv av blev emellertid ca 8 miljarder kronor lägre vilket fastigheter och tomträtter medför att intäkterna innebar att skatt på arbete totalt blev från stämpelskatt har reviderats upp med 1,7 miljarder kronor lägre. 0,7 miljarder kronor 2011 jämfört med Jämfört med prognosen i statsbudgeten för bedömningen i budgetpropositionen för 2010. 2009 har intäkterna från skatt på arbete revi- Lägre förväntade utdelningar från företagen derats ned med ca 40 miljarder kronor 2009. De medför att prognosen för intäkterna från direkta och indirekta skatterna har reviderats ned kupongskatten har reviderats ned något 2009 med ca 24 respektive 16 miljarder kronor. I och 2010. huvudsak förklaras nedrevideringen av den snabba försämringen på arbetsmarknaden med en lägre lönesummeutveckling som följd.

Skatt på konsumtion

Hushållens konsumtion har utvecklats starkare Skatt på kapital under 2009 än vad som förutsågs i budgetpropositionen för 2010 (se tabell 11.1). Det är det Jämfört med beräkningen i statsbudgeten för främsta skälet till att intäkterna från skatt på 2008 blev utfallet för skatt på kapital ca konsumtion och insatsvaror revideras upp med 27 miljarder kronor lägre. Det beror främst på 9 miljarder kronor 2009, jämfört med prognosen den kraftiga konjunkturnedgången och fallet i i budgetpropositionen för 2010. företagens vinster. Intäkterna från skatt på före- Jämfört med prognosen i budgetpropositio- tagsvinster blev knappt 26 miljarder kronor lägre nen har intäkterna från skatt på konsumtion och än statsbudgeten. insatsvaror reviderats upp med ca 15 miljarder Jämfört med beräkningen i statsbudgeten för kronor 2010, 17 miljarder kronor 2011 och 2009 har skatt på kapital reviderats ned med ca 20 miljarder kronor 2012. Förklaringen till de 39 miljarder kronor. Huvuddelen av revidekraftiga revideringarna är att hushållens kon- ringen avser skatt på företagsvinster som har sumtion och investeringarna väntas öka mer än reviderats ned med ca 31 miljarder kronor till prognosen i budgetpropositionen för 2010. följd av det sämre konjunkturläget. Intäkterna En starkare återhämtning av den ekonomiska från skatt på hushållens kapitalvinster har också utvecklingen förväntas öka intäkterna främst reviderats ned. från mervärdesskatten men även från koldioxidoch energiskatt på bensin och diesel. Även inflationen väntas blir högre än vad som förutsågs i Skatt på konsumtion budgetpropositionen för 2010, vilket leder till högre intäkter från i synnerhet mervärdesskatt Utfallet för skatt på konsumtion och insatsvaror och skatt på energi. 2008 blev ca 12 miljarder kronor lägre än beräknat i statsbudgeten för 2008. Skillnaden beror främst på den kraftiga försämringen av 11.1.2 Uppföljning av statsbudgetens konjunkturen i slutet av året. Konjunkturinkomster för 2008 och 2009 nedgången fick till följd att exempelvis hushållens konsumtion av bilar och andra sällanköps- Den aktuella prognosen jämfört med beräkning- varor blev lägre än beräkningarna i statsbudarna i statsbudgeten för 2008 respektive 2009 geten, vilket medförde att intäkterna från mervisas i tabell 11.2. värdesskatt blev lägre. Den aktuella prognosen för skatteintäkterna från skatt på konsumtion och insatsvaror för Skatt på arbete 2009 är 15 miljarder kronor lägre än beräkningen i statsbudgeten för 2009. Intäkterna från mer- Jämfört med beräkningen i statsbudgeten för värdesskatten är ca 11 miljarder kronor lägre. 2008 har intäkterna från skatt på arbete revi- Revideringen av mervärdesskatten förklaras av derats ned. En lägre lönesumma medförde att att hushållens konsumtion och bygg- och

PROP. 2009/10:100

maskininvesteringarna blev lägre än i prognosen i statsbudgeten.

Tabell 11.3 Takbegränsade utgifter 2010

Intäkterna från skatt på energi har justerats Miljarder kronor ned med 2,6 miljarder kronor jämfört med Differens prognos – beräkningen i statsbudgeten för 2009, främst till Statsbudget 1 Prognos statsbudget följd av en lägre industriproduktion och en lägre Summa utgiftsområden

806,3 794,8 -11,5

dieselanvändning. Utgifter exkl. utgiftsområde 26 2 Statsskuldsräntor m.m. 783,2 772,3 -10,9 Utgiftsområde 26

11.2 Statsbudgetens utgifter och

Statsskuldsräntor m.m. 23,2 22,5 -0,6

takbegränsade utgifter Ålderspensionssystemet

vid sidan av statsbudgeten 223,5 223,1 -0,4

11.2.1 Utgiftsprognos 2010

3

Takbegränsade utgifter 1 006,7 995,4 -11,3

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför ej alltid med summan. I statsbudgeten för 2010 uppgick utgifterna på 1 Enligt riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen för 2010 (bet. utgiftsområdena till 806,3 miljarder kronor. I 2009/10:FiU10, rskr. 2009/10:172). 2 Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar. den aktuella prognosen beräknas utgifterna till 3 I de takbegränsade utgifterna ingår ej utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. 794,8 miljarder kronor, dvs. 11,5 miljarder kronor lägre. De takbegränsade utgifterna beräk- I tabell 11.5 redovisas av riksdagen beslutade nades i budgetpropositionen för 2010 till ramar för utgiftsområden, anvisade och före- 1 006,7 miljarder kronor. I den nu aktuella prog- slagna medel på tilläggsbudget summerat per nosen beräknas de takbegränsade utgifterna till utgiftsområde och de prognostiserade utgifterna 995,4 miljarder kronor för samma år, dvs. 11,3 för respektive utgiftsområde samt för ålderspenmiljarder kronor lägre (se tabell 11.3). sionssystemet vid sidan av statsbudgeten. Att utgifterna bedöms bli lägre beror huvud- För vissa utgiftsområden skiljer sig aktuella sakligen på lägre utgifter under utgiftsområde 14 utgiftsprognoser väsentligt från de medel som Arbetsmarknad och arbetsliv än vad som riksdagen anvisat. Nedan redogörs för de bedömdes i budgetpropositionen för 2010. Detta viktigaste orsakerna till dessa avvikelser. Viktiär en direkt följd av att situationen på gare förändringar i volymprognoserna inom vissa arbetsmarknaden bedöms bli betydligt ljusare än transfereringssystem jämfört med budgetvad som beräknades i budgetpropositionen, med propositionen för 2010 redovisas i tabell 11.7. lägre arbetslöshet och färre personer i arbetsmarknadspolitiska program. Även för Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap krisberedskap bedöms utgifterna bli lägre än vad Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli som beräknades i statsbudgeten, bl.a. till följd av 2,1 miljarder kronor lägre än ursprungligt förseningar i materielanskaffning. Samtidigt har anvisade medel i statsbudgeten. Huvudförklarutgifterna för ett antal utgiftsområden, bl.a. ingen är de förseningar som uppstått i leveransen utgiftsområde 8 Migration och utgiftsområde 24 av helikoptersystem 14. Leveransförseningarna Näringsliv, reviderats upp jämfört med anvisade gör att utbetalningarna för 2010 uteblir och att medel i statsbudgeten. utgifterna till följd av detta sänks med 1,5 mil- I prognoserna har hänsyn tagits till jarder kronor jämfört med bedömningen i regeringens förslag i propositionen Vårtilläggs- budgetpropositionen för 2010. Utgifterna skjuts budget för 2010 (2009/10:99) samt riksdagens i stället framåt i tiden. beslut i enlighet med regeringens proposition Nyemission i SAS AB (publ) (prop. Utgiftsområde 8 Migration 2009/10:121, bet. 2009/10:FiU35, rskr. Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 0,9 2009/10:220). Vidare har hänsyn tagits till miljarder kronor högre än ursprungligt anvisade bedömda volymer i rättighetsstyrda trans- medel i statsbudgeten. Framför allt beror detta fereringssystem och förändrade makroeko- på att antalet asylsökande ökade snabbt i slutet nomiska förutsättningar m.m. av 2009 och att nivån bedöms komma att vara fortsatt hög under 2010.

PROP. 2009/10:100

För att möta de ökade kostnaderna föreslår med lägre antal konkurser. Utfallet för löneregeringen att anslagen 1:1 Migrationsverket , 1:2 garantiersättningen har varit lågt de sista Ersättningar och bostadskostnader samt 1:6 månaderna av 2009 samt under inledningen av Offentligt biträde i utlänningsärenden ökas med 2010. sammanlagt 1,2 miljarder kronor i propositionen Vårtilläggsbudget för 2010 (prop. 2009/10:99). Utgiftsområde 15 Studiestöd Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social 1,0 miljarder kronor lägre än ursprungligt omsorg anvisade medel i statsbudgeten. Detta förklaras Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli av att utgifterna under anslaget 1:2 Studiemedel 0,9 miljarder kronor lägre än ursprungligt m.m. för det s.k. prioriterade studiebidraget anvisade medel i statsbudgeten. Detta beror förväntas bli ca 1,2 miljarder kronor lägre än främst på att utgifterna för anslagen 4:5 anvisade medel i statsbudgeten, till följd av att Kostnader för statlig assistansersättning och 1:4 prognosen för antalet studerande med detta Tandvårdsförmåner m.m. förväntas bli lägre än bidrag nu är lägre än i budgetpropositionen för bedömningen i budgetpropositionen. 2010. För assistansersättningen beror de lägre Samtidigt bedöms utgifterna för det generella utgifterna främst på att det fastslagna schablon- bidraget öka med 0,2 miljarder kronor till följd beloppet för personlig assistans för 2010 blev av fler sökande och ett högre antal studenter något lägre än bedömningen i budgetproposi- med studiemedel än bedömningen i budgettionen för 2010. Även bedömningen av totalt propositionen för 2010. Även satsningen på antal beviljade timmar personlig assistans har tillfälligt fler utbildningsplatser inom yrkesvux, reviderats ned något jämfört med bedömningen i yrkeshögskolan och högskolor i Västra Götabudgetpropositionen. landsregionen 2010 och 2011 som regeringen Nedrevideringen av utgifterna för tandvårds- föreslår i propositionen Vårtilläggsbudget för förmånerna beror på lägre utfall än bedömningen 2010 (prop. 2009/10:99) och aviserar i denna i budgetpropositionen för 2010 under såväl proposition, bidrar till högre utgifter för slutet av 2009 som inledningen av 2010. studiemedel under 2010.

Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv Utgiftsområde 16 Utbildning och Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 10,1 universitetsforskning miljarder kronor lägre än ursprungligt anvisade Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli medel i statsbudgeten. Detta beror nästan 0,9 miljarder kronor lägre än ursprungligt uteslutande på att regeringens bedömning av anvisade medel i statsbudgeten. Nedrevideringen konjunkturläget och situationen på arbets- beror på att regeringen sammantaget bedömer marknaden under 2010 nu är betydligt mindre att utgifterna blir något lägre än vad som negativ än när budgetpropositionen för 2010 bedömdes i budgetpropositionen för 2010 för ett överlämnades till riksdagen. flertal anslag. Exempelvis har utgifterna för De lägre utgifterna beror på lägre arbetslöshet anslaget 1:10 Fortbildning av lärare och förskoleoch att färre personer deltar i arbetsmarknads- personal reviderats ned. Även för ett antal politiska program än bedömningen i budget- universitet och högskolor bedömer regeringen propositionen. Detta medför att utgifterna för att utgifterna blir något lägre än ursprungligt anslaget 1:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och anvisade medel i statsbudgeten. aktivitetsstöd beräknas bli 8,2 miljarder kronor lägre än anvisade medel i statsbudgeten. Den Utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och största delen av revideringen beror på lägre livsmedel utgifter för arbetslöshetsersättning. Dessa Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli utgifter har reviderats ned med 6,9 miljarder 0,8 miljarder kronor lägre än ursprungligt kronor. anvisade medel i statsbudgeten. Den viktigaste Även utgifterna för anslaget 1:11 Bidrag till förklaringen till nedrevideringen är att anslaget lönegarantiersättning har reviderats ned med 1:11 Gårdsstöd och djurbidrag m.m. reviderats 1,5 miljarder kronor jämfört med anvisade medel ned främst som en följd av ändrade växelkursi statsbudgeten. Denna nedrevidering beror antaganden. En starkare krona gentemot euron också på en mer positiv syn på konjunkturläget under 2010 jämfört med bedömningen i budget-

PROP. 2009/10:100

propositionen för 2010 innebär att utgifterna blir

Tabell 11.4 Beräknad förändring av anslagsbehållningar 2010

lägre.

Miljarder kronor

Ramanslag (Från samtliga belopp har utgiftsområde 26 Utgiftsområde 24 Näringsliv Statsskuldsräntor m.m. exkluderats)

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli ca 1

Ingående ramöverföringsbelopp 45,3

0,9 miljarder kronor högre än ursprungligt + Anvisat på ursprunglig statsbudget 783,2 anvisade medel i statsbudgeten. Den främsta 2 + Anvisat på tilläggsbudget för 2010 3,7 orsaken till de högre utgifterna är det kapital- + Medgivna överskridanden 0,0

tillskott som riksdagen beslutat om efter förslag - Indragningar 30,6

- Prognos 772,3 i propositionen Nyemission i SAS AB (publ)

= Beräknat utgående överföringsbelopp 29,4

(prop. 2009/10:121, bet. 2009/10:FiU 35, rskr. Beräknad förändring av anslagsbehållningar -15,9 2009/10:220). Kapitaltillskottet innebär att Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför ej alltid med summan. utgifterna ökar med 1,1 miljarder kronor jämfört 1 Enligt Årsredovisning för staten 2009 (skr. 2009/10:101). 2 Enligt förslag i propositionen Vårtilläggsbudget för 2010 (prop. 2009/10:99) med bedömningen i budgetpropositionen för samt av riksdagen tidigare beslutad tilläggsbudget med anledning av

2010. propositionen Nyemission i SAS AB (publ) (prop. 2009/10:121, bet. 2009/10:FiU 35, rskr. 2009/10:220).

Utgiftsområde 27 Avgiften till Europeiska unionen Statsbudgetens utfall 2009 visar att anslagsbe- Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 1,0 hållningarna uppgick till 45,3 miljarder kronor miljarder kronor lägre än ursprungligt anvisade vid årsskiftet 2009/10. Under 2010 kommer medel i statsbudgeten. anslagssparandet att öka jämfört med 2009 i den Huvudförklaringen till nedrevideringen är att mån utgifterna är lägre än anvisade medel på EU:s utgifter 2009 blev lägre än tidigare beräknat statsbudgeten för 2010, eller minska i den mån samtidigt som de särskilda inkomsterna till EUutgifterna överstiger anvisade medel eller till budgeten 2009 blev högre. De särskilda följd av beslut om indragningar. inkomsterna utgörs t.ex. av böter och ränte- Anvisade medel föreslås i propositionen intäkter. Detta innebär att Sveriges och andra Vårtilläggsbudget för 2010 ökas med 3,7 milmedlemsstaters medlemsavgifter sänktes för jarder kronor (inklusive av riksdagen beslutad 2009. Denna sänkning regleras dock kassatilläggsbudget med anledning av propositionen mässigt först 2010, varför effekten på statsbud- Nyemission i SAS AB (publ)). De hittills beräkgeten uppkommer i år. Även nya växelkursnade indragningarna av anslagsmedel bedöms antaganden med en starkare krona gentemot uppgå till 30,6 miljarder kronor, varav merparten euron under 2010 bidrar till lägre utgifter för berör rättighetsstyrda transfereringsanslag som EU-avgiften. t.ex. det under utgiftsområde 14 uppförda

anslaget 1:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och Förändring av anslagsbehållningar aktivitetsstöd . I statsbudgeten var den beräknade förbruk- Anslagsbehållningarna vid årsskiftet 2010/11 ningen av anslagsbehållningar inte fördelad per beräknas uppgå till 29,4 miljarder kronor utgiftsområde, utan redovisades under posten (exklusive statsskuldsräntor). Därmed beräknas Minskning av anslagsbehållningar. De totala anslagsbehållningarna minska med 15,9 miljarder utgifterna redovisades i statsbudgeten som kronor mellan årsskiftet 2009/10 och årsskiftet summan av utgiftsramarna och beräknings- 2010/11. posten Minskning av anslagsbehållningar. Denna

beräkningspost uppgick i statsbudgeten till -4,3

miljarder kronor.

I den aktuella prognosen för innevarande

budgetår ingår emellertid förändringen av

anslagsbehållningar under respektive utgifts-

område. Förändringen av anslagsbehållningarna

under 2010 kan därför beräknas som skillnaden

mellan prognostiserat utfall och anvisade medel,

med hänsyn tagen till förslag till tilläggsbudget,

indragningar av anslagsmedel och medgivna

överskridanden (se tabell 11.4).

PROP. 2009/10:100

Tabell 11.5 Utgifter 2009 och 2010

Miljarder kronor

2009 2010 Differens prognos– Differens Urspr. urspr. prognos– stats- Tilläggs- Totalt stats- totalt 1 2 3 4 Utgiftsområde Utfall budget budget anvisat Prognos budget anvisat

10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp 110,0 101,7 0,3 102,0 101,2 -0,6 -0,8

18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande

Summa utgiftsområden exkl. statsskuldsräntor 744,8 783,2 3,7 786,9 772,3 -10,9 -14,7

Ålderspensionssystemet vid sidan av

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. 1 I utfallet för 2009 har anslag fördelats till de utgiftsområden de tillhör i statsbudgeten för 2010. 2 Statsbudgeten för 2010 enligt riksdagens beslut i december 2009 (bet. 2009/10:FiU10, rskr. 2009/10:172). 3 Inklusive förslag i proposition Vårtilläggsbudget för 2010 (prop. 2009/10:99) samt av riksdagen tidigare beslutad tilläggsbudget med anledning av propositionen Nyemission i SAS AB (publ) (prop. 2009/10:121, bet. 2009/10:FiU 35, rskr. 2009/10:220). Där 0,0 anges har förslag till tilläggsbudget lämnats, men beloppet för utgiftsområdet totalt uppgår till mindre än 50 miljoner kronor. 4 Anvisat på statsbudgeten enligt riksdagens beslut i december 2009 (bet. 2009/10:FiU10, rskr. 2009/10:172) samt förslag i propositionen Vårtilläggsbudget för 2010 (prop. 2009/10:99) samt av riksdagen tidigare beslutad tilläggsbudget med anledning av propositionen Nyemission i SAS AB (publ) (prop. 2009/10:121, bet. 2009/10:FiU35, rskr. 2009/10:220).

PROP. 2009/10:100

11.2.2 Utgiftsprognos 2011–2012 jämfört Sveaskog AB till staten, för att sedan bytas mot med budgetpropositionen för 2010 skyddsvärd skogsmark som ägs av de stora privata skogsägarna. Förslaget innebär att det I budgetpropositionen för 2010 presenterade under utgiftsområde 20 upptagna anslaget 1:3 regeringen en beräkning av de takbegränsade Åtgärder för biologisk mångfald kan minskas med utgifterna för 2010–2012. I tabell 11.6 redovisas 210 miljoner kronor per år 2011–2020. den totala utgiftsförändringen för 2011–2012 Sedan budgetpropositionen har regeringen jämfört med beräkningen i budgetpropositionen föreslagit förstärkta insatser till stöd för jobb, fördelad på olika förklaringskomponenter. tillväxt och omställning riktade till Västra Sammantaget minskar de takbegränsade utgift- Götalandsregionen. Totalt tillförs 144 miljoner erna med 15,7 respektive 22,0 miljarder kronor kronor 2011 för fler platser (inklusive studie- 2011 och 2012 jämfört med beräkningen i bud- medel) inom kommunal vuxenutbildning, yrkesgetpropositionen. högskolan och högskolan. I beräkningen har hänsyn tagits till beslut och Regeringens temporära satsning på nystartsaviseringar i denna proposition. jobb för äldre som aviseras i denna proposition medför lägre utgifter för arbetslöshetsersättning

Tabell 11.6 Förändring av takbegränsade utgifter 2011–

under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och

2012 jämfört med budgetpropositionen för 2010

arbetsliv. Utgifterna bedöms minska med ca Miljarder kronor 140 miljoner kronor per år under 2011 och 2012. 2011 2012 Till följd av omprioriteringar i Försvars-

Takbegränsade utgifter i

maktens materielförsörjning ändras anslags-

budgetpropositionen för 2010 1 016,8 1 025,3

nivåerna på anslagen 1:1 Förbandsverksamhet och Reformer -0,2 -0,7 beredskap , 1:3 Anskaffning av materiel och Reviderad pris- och löneomräkning -2,3 -2,4 anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, av- Övriga makroekonomiska förändringar -9,2 -13,5 veckling m.m. av materiel och anläggningar . Sammantaget innebär ändringarna att utgifterna Volymförändringar 0,4 -0,3 under utgiftsområde 6 Försvar och samhällets 1 1 Övrigt -5,8 -6,4 Minskning av anslagsbehållningar 1,5 1,4 krisberedskap minskar med ca 200 miljoner Total utgiftsförändring -15,7 -22,0 kronor per år 2011 och 2012. Under utgiftsområde 22 Kommunikationer

Takbegränsade utgifter i 2010 års

vårproposition 1 001,2 1 003,3 aviseras att vissa effektiviseringar och senareläggningar ska genomföras fram till 2014. För att 1 Förklaras huvudsakligen av att regeringen gjorde ett beräkningstekniskt antagande i budgetpropositionen som höjde nivån på pensionsutgifterna med ca 6,5 miljarder kronor per år för åren 2011 och 2012. möjliggöra de medfinansieringslösningar som överenskommits med kommuner och regioner Reformer har vissa omfördelningar av anslagsmedel över Sedan budgetpropositionen för 2010 har reger- tid gjorts, inom den ram som tidigare fastställts.

ingen föreslagit reformer som sammantaget Reviderad pris- och löneomräkning minskar utgifterna med 0,2 respektive I den slutgiltiga pris- och löneomräkningen för 0,7 miljarder kronor 2011 och 2012. De vikti- 2011 minskar utgifterna med cirka 2,3 miljarder gaste förändringarna sammanfattas nedan. För kronor jämfört med beräkningen i budgeten utförligare redovisning av föreslagna och propositionen. Detta beror främst på att arbetsaviserade reformer sedan budgetpropositionen kraftskostnaderna, mätt med arbetskostnadshänvisas till avsnitt 3.6.4. index, blivit lägre än vad som antogs i budget- Jämfört med beräkningen i budgetproposipropositionen för 2010 . En ny preliminär pristionen ökar utgifterna för allmänna barnbidrag och löneomräkning minskar utgifterna för 2012 med 710 miljoner kronor per år 2011 och 2012 med 2,4 miljarder kronor jämfört med beräkeftersom regeringen föreslår höjt flerbarnstillägg ningen i budgetpropositionen. i propositionen Vårtilläggsbudget för 2010 (prop. 2009/10:99) i anslutning till denna Övriga makroekonomiska förändringar proposition. I jämförelse med budgetpropositionen för 2010 I propositionen Förändrat uppdrag för Sveahar anslag som styrs av den makroekonomiska skog AB (prop. 2009/10:169) föreslås att utvecklingen justerats med hänsyn tagen till nya 100 000 hektar produktiv skogsmark förs från antaganden. De nya makroantagandena innebär

PROP. 2009/10:100

sammantaget att de beräknade utgifterna blir ca

9,2 miljarder kronor lägre 2011 och ca 13,5 mil-

Tabell 11.7 Volymprognoser 2010–2012

jarder kronor lägre 2012 jämfört med beräk- Förändring mot budgetpropositionen för 2010 inom parentes.

ningarna i budgetpropositionen. 2010 2011 2012 Den främsta orsaken till att utgifterna nu Asylsökande,

beräknas bli lägre är att arbetsmarknadsläget genomsnittligt antal 37 400 35 000 33 000

förbättrats sedan bedömningen i budgetproposi- inskrivna (3 400) (3 000) (3 000)

tionen. Färre öppet arbetslösa och färre deltagare Antal sjukpenningdagar 31,3 32,9 31,3

i arbetsmarknadspolitiska program leder till lägre (netto), miljoner (-1,2) (0,4) (-1,4)

utgifter för arbetslöshetsersättning respektive Antal personer med 442 000 389 001 354 111

aktivitetsstöd. Jämfört med beräkningarna i bud- sjukersättning (-2 637) (-3 813) (-4 838)

getpropositionen revideras antalet öppet arbets- Antal personer med 26 349 27 575 28 685

lösa ned med 109 000 personer 2011 och med aktivitetsersättning (1 186) (1 075) (675)

118 000 personer 2012, vilket bidrar till att Antal personer med 758 300 765 000 765 700

utgiftsprognosen för arbetslöshetsersättningen garantipension (4 400) (-3 900) (-18 500)

revideras ned med 10,2 miljarder kronor för 2011 Antal personer med 1 744 900 1 805 400 1 862 700 och 9,6 miljarder kronor för 2012. Även antalet tilläggspension (-2 100) (-5 800) (-9 600) deltagare i arbetsmarknadspolitiska program Antal personer med 818 800 940 800 1 058 900 väntas nu bli lägre än i bedömningen i budgetinkomstpension (-3 100) (-7 200) (-11 300) propositionen, vilket bidrar till att utgifts- Totalt antal prognosen för aktivitetsstöd och programkommunmottagna 16 570 27 000 26 900 kostnader revideras ned med 1,7 miljarder personer under året (170) (12 800) (13 100) kronor 2011 och 8,5 miljarder kronor 2012. Anm.: Volymuppgifter om antal personer avser årsgenomsnitt. En starkare pris- och löneutveckling i förhåll-

ande till beräkningen i budgetpropositionen Övrigt bidrar till en något snabbare utgiftsutveckling. Revideringar av utgifterna kan föranledas av nya Upprevideringar av prognoserna för timlöneprognosmetoder, justeringar till följd av ny inökningar, inkomstindex och prisbasbelopp inneformation, korrigeringar av tidigare gjorda fel i bär att de takbegränsade utgifterna revideras upp prognoserna samt regeländringar utanför regermed ca 3,4 respektive 4,9 miljarder kronor 2011 ingens kontroll, t.ex. ändringar i EU:s regelverk. och 2012 jämfört med beräkningen i budgetpro- Sammantaget innebär denna typ av förändpositionen. Framför allt är det utgifterna för ringar att de takbegränsade utgifterna beräknas ålderspensionssystemet som revideras upp, men bli 5,8 respektive 6,4 miljarder kronor lägre 2011 även utgifterna för föräldraförsäkringen, sjukoch 2012 jämfört med beräkningarna i budgetförsäkringen och garantipensionerna blir högre. propositionen. Slutligen innebär en högre prognos för I budgetpropositionen för 2010 gjorde bruttonationalinkomstens nivå jämfört med regeringen ett beräkningstekniskt antagande budgetpropositionen att utgifterna för biståndet som höjde nivån på pensionsutgifterna med ca beräknas bli 1,3 miljarder kronor högre per år 6,5 miljarder kronor per år för åren 2011 och 2011 och 2012 jämfört med beräkningen i 2012. Därmed begränsades den minskning av budgetpropositionen. pensionerna som bedömdes uppkomma under

dessa år. Det beräkningstekniska antagandet Volymer gjordes i väntan på pensionsgruppens diskussion Utgifterna har också förändrats till följd av nya om en eventuell begränsningsregel som skulle prognoser för volymer inom regelstyrda transjämna ut variationer i pensionerna mellan år. En fereringssystem. Sammantaget innebär volymsådan begränsningsregel är nu inte längre aktuell förändringarna att utgifterna beräknas bli och regeringen gör därför inte motsvarande 0,4 miljarder kronor högre 2011 respektive beräkningstekniska antagande i denna proposi- 0,3 miljarder kronor lägre 2012 jämfört med tion. beräkningarna i budgetpropositionen. I tabell

11.7 redovisas ett urval av volymprognoserna för

2010–2012 samt förändringar av dessa prognoser

jämfört med budgetpropositionen.

PROP. 2009/10:100

Minskning av anslagsbehållningar statens upplåningsränta och den ränta till vilken Statliga myndigheter har vissa möjligheter att utlåningen sker. fördela sina utgifter över tiden. Medel på raman- Kapitaltillskott försämrar budgetsaldot, men slag som inte utnyttjas under ett budgetår kan påverkar inte det finansiella sparandet eftersom inom vissa gränser sparas till nästa år. Det kapitaltillskottet byts ut mot en tillgång (t.ex. innebär att en myndighet utöver anvisade aktier). Om aktier avyttras förbättras budgetanslagsmedel även kan använda tidigare sparade saldot. Dock förblir det finansiella sparandet medel, vilket ger viss flexibilitet i planeringen. opåverkat. Myndigheter har också möjlighet att inom vissa De administrativa kostnader som uppstår till gränser låna av efterföljande års anslag. För- följd av stödåtgärderna försämrar generellt det skjutningar av detta slag redovisas som en för finansiella sparandet och budgetsaldot. Admialla ramanslag gemensam beräkningspost be- nistrativa kostnader ska normalt täckas av garannämnd Minskning av anslagsbehållningar, som tiavgifter m.m. ingår i de takbegränsade utgifterna. Myndigheternas förbrukning av anslagsbehållningar och utnyttjande av anslagskrediter utgör en betydande osäkerhet i beräkningen av de takbegränsade utgifterna. I förhållande till budgetpropositionen har utgiftsprognoserna generellt justerats upp mer än anslagna medel, vilket innebär att posten Minskning av anslagsbehållningar revideras upp med 1,5 miljarder kronor 2011 och 1,4 miljarder kronor 2012.

11.3 Sammanställning av stödåtgärder som vidtagits i samband med finanskrisen

För att dämpa effekterna av finanskrisen och den djupa lågkonjunktur som följde har regeringar och centralbanker världen över genomfört krisprogram med omfattande penning- och finanspolitiska stimulanser. I budgetpropositionen för 2010 beskrivs de olika stödåtgärder som har införts av den svenska regeringen efter budgetpropositionen för 2009. I tabell 11.8 redovisas de statsfinansiella effekterna av de samlade stödåtgärderna. Utställande av garantier påverkar inte det finansiella sparandet eller budgetsaldot. Vid ett infriande av garantier försämras dock både det finansiella sparandet och budgetsaldot. Det finansiella sparandet och budgetsaldot förstärks när garantiavgifter inbetalas. Utlåning försämrar budgetsaldot, men påverkar inte det finansiella sparandet eftersom en motsvarande fordran uppstår. När lån återbetalas förbättras budgetsaldot. Vid utlåning påverkas det finansiella sparandet och budgetsaldot av räntenettot, dvs. skillnaden mellan

PROP. 2009/10:100

Tabell 11.8 Stödåtgärder vidtagna efter budgetpropositionen för 2009

Miljarder kronor (om inget annat anges) Stödåtgärder Ramar/beslut Prognos Utfall Finansiellt Statsbudgetens sparande saldo

Stabila banker och andra kreditinstitut

1 1 1

Utökad insättningsgaranti 250 - - Ingen effekt Ingen effekt

2 2 2 2

Garantiprogram 1 500 - 303 Ingen effekt Ingen effekt

Öka företagens kredittillgång

Svensk Exportkredit (SEK)

- kapitaltillskott 3 - 3 Ingen effekt Försämras

- låneram 100 - - Ingen effekt Försämras

5 - kreditgaranti 250 - - Ingen effekt Ingen effekt

- infriande av kreditgaranti - - - Försämras Försämras

Kapitaltillskott till Almi 2 - 2 Ingen effekt Försämras

Överlåtelse av aktier i Venantius AB till SEK 2,8 - 2,8 Ingen effekt Ingen effekt

6 7 Exportkreditnämnden (EKN) 500 330 283 Ingen effekt Ingen effekt

8 8 - infriande av exportkreditgaranti - 0,6 - Försämras Försämras

Anstånd med skatteinbetalning - 0,4 0,2 Försämras Försämras

Utvidgad bolagsordning för SBAB - - - Ingen effekt Ingen effekt

Förstärkning av Riksbankens valutareserv 100 - 95 Ingen effekt Försämras

Insatser för fordonsindustrin

Statligt FoU-bolag 3 - 3 Ingen effekt Försämras

Undsättningslån 5 - - Ingen effekt Försämras

9 Kreditgaranti 20 6 - Ingen effekt Ingen effekt

- infriande av kreditgaranti - - - Försämras Försämras

Lån till andra länder

Lån till Island 0,5 md euro 5,2 0,9 Ingen effekt Försämras

Lån till Lettland 0,72 md euro 7,3 - Ingen effekt Försämras

Övriga åtgärder

10 Extraemissioner hos Riksgäldskontoret 200 - - Ingen effekt Ingen effekt

11 Ägartillskott till SAS 2,4 2,4 1,3 Ingen effekt Försämras

Utökat garantikapital i Europeiska investeringsbanken 1,9 md euro - - Ingen effekt Ingen effekt

Kapitaltillskott till Swedfund 0,4 0,4 0,4 Ingen effekt Ingen effekt 1 De garanterade insättningarna ökade under 2008 med 250 miljarder kronor till 886 miljarder kronor per den 31 december 2008. Ökningen är en följd av höjt garantibelopp, att garantin utvidgats till att omfatta alla konton samt förändrade insättningar under året. 2 Garantiprogrammet är begränsat till maximalt 1 500 miljarder kronor. Den 28 februari 2010 uppgick de utestående garantierna inom garantiprogrammet till 303 miljarder kronor. De avgifter som genereras påverkar det finansiella sparandet och budgetsaldot positivt. 3 Ursprungligen tillfördes stabilitetsfonden 15 miljarder kronor. Den 28 februari 2010 uppgick behållningarna inklusive marknadsvärdet av de aktier i Nordea som stabilitetsfonden förvärvat till 30,2 miljarder kronor. Exklusive Nordeaaktierna uppgick fondens behållningar till 10,5 miljarder kronor den 28 februari 2010. Riksgäldskontorets förvaltningskostnader i egenskap av stödmyndighet tas från stabilitetsfonden. Till och med den 28 februari 2010 hade stabilitetsfonden belastats med 63 miljoner kronor i förvaltningskostnader. Medel som betalas ut från stabilitetsfonden påverkar budgetsaldot negativt medan avgifter till densamma påverkar budgetsaldot och det finansiella sparandet positivt. Det finansiella sparandet påverkas negativt av infriande av garantier men inte av finansiella transaktioner som t.ex. kapitaltillskott. 4 Kapitaltillskottsprogrammet omfattar högst 50 miljarder kronor. I februari 2009 beslutade regeringen att delta i Nordeas nyemission med 5,6 miljarder kronor. I januari 2010 förlängdes kapitaltillskottsprogrammet till och med den 17 augusti 2010. 5 I enlighet med riksdagens beslut (bet. 2008/09:NU12, rskr. 2008/09:125) infördes en kreditgarantiram för SEK om högst 450 miljarder kronor. För 2010 beslutade riksdagen om en sänkning av ramen till 250 miljarder kronor (prop. 2009/10:1 utg.omr. 24, bet. 2009/10:NU1, rskr. 2009/10:146). 6 I enlighet med riksdagens beslut (bet. 2008/09:NU12, rskr. 2008/09:125) höjdes ramen för EKN:s exportkreditgaranti med 150 miljarder kronor till 350 miljarder kronor. För 2010 beslutade riksdagen att ramen skulle höjas med ytterligare 150 miljarder kronor till 500 miljarder kronor (prop. 2009/10:1 utg.omr. 24, bet. 2009/10:NU1, rskr. 2009/10:146). 7 Till och med den 29 mars 2010 enligt uppgift från EKN. Utställda garantier är 192 miljarder kronor och utställda offerter är 182 miljarder kronor. Uppskattningsvis leder 50 procent av offerterna till utställda garantier. 8 Om EKN utnyttjar sin reserv i utländsk valuta som är placerad i affärsbanker påverkas inte budgetsaldot eller statsskulden. Om EKN däremot utnyttjar reserv i svensk valuta, som är placerad i Riksgäldskontoret, försämras budgetsaldot och statsskulden ökar. Under 2010 antas att 0,6 miljarder kronor av garantin infrias och hälften bedöms tas från EKN:s reserv i svensk valuta. 9 I januari 2010 meddelade GM att man nått en överenskommelse om att sälja Saab till Spyker. I samband med det beslutade regeringen att ge Riksgäldskontoret i uppdrag att ställa ut garantin till Saab motsvarande ca 4 miljarder kronor. Den 12 februari 2010 godkände Europeiska investeringsbanken (EIB) lånet på upp till 400

PROP. 2009/10:100

miljoner euro. Lånet kommer att betalas ut i delar under två år. EU-kommissionen har sedan tidigare godkänt villkoren för garantin. Den 23 februari slutfördes försäljningen av Saab Automobile och RGK utfärdade samma dag en kreditgaranti för Saabs lån hos EIB. Europeiska investeringsbanken beviljade Volvo Personvagnar AB ett lån 2,2 miljarder kronor i början av 2009. Senare meddelade Volvo PV AB att man kommit överens med regeringen om att skjuta förhandlingarna om garantin på framtiden. Nu har Volvo PV AB åter kontaktat regeringen med önskemål om garantin. Den 28 mars 2010 köptes Volvo PV AB av Zheijiang Geely Holding Group Co. Ltd. 10 Extraemissionerna har ingen effekt på statsbudgetens saldo, men ökar statsskulden fram till dess att de förfaller. 11 Vid regeringsbeslutet avseende denna proposition hade ägartillskottet om 1,1 miljarder kronor ännu inte betalats ut.

PROP. 2009/10:100

11.4 Statsbudgetens saldo vilket innebär lägre utgifter i transfererings-

systemen. Samtidigt bedöms inkomsterna ut- Statsbudgetens saldo 2009 vecklas starkare i jämförelse med bedömningen i budgetpropositionen för 2010. Åren 2011–2012 En fullständig uppföljning av statsbudgeten för beräknas budgetsaldot bli nära 65 miljarder budgetåret 2009 sker i regeringens skrivelse kronor respektive 69 miljarder kronor starkare Årsredovisning för staten 2009 (skr. jämfört med prognoserna i budgetpropositionen 2009/2010:101). Sammanfattningsvis framgår av för 2010. Även dessa år bidrar det förbättrade skrivelsen att statsbudgetens saldo 2009 visade ekonomiska läget med bl.a. fallande arbetslöshet ett underskott på 176 miljarder kronor. jämfört med 2010. I beräkningarna finns ett Utfallet för statsbudgetens saldo för 2009 blev antagande om försäljningar av delar statens 20 miljarder kronor högre än den prognos som innehav av aktier i noterade och onoterade bolag gjordes i budgetpropositionen för 2010 (se tabell på 25 miljarder kronor per år 2011 och 2012. I 11.9). budgetpropositionen för 2010 antogs inga Inkomsterna blev 9 miljarder kronor lägre än försäljningar av aktier ske under dessa år. beräknat. Utgifter m.m. blev 30 miljarder kronor lägre än prognosen i budgetpropositionen för

Tabell 11.10 Förändring av statsbudgetens saldo 2010–

2012 jämfört med budgetpropositionen för 2010

2010, varav en överskattning av Riksgäldens Miljarder kronor nettoutlåning förklarar 18 miljarder kronor. 2010 2011 2012 Huvuddelarna av överskattningen beror i unge-

Statsbudgetens saldo i budgetpropo-

fär lika stora delar på lägre utlåning till andra

sitionen för 2010 -106,1 -72,1 -51,4

länder och att myndigheternas räntenetto blev

Inkomster 28,7 49,9 45,0

lägre än väntat, dvs. myndigheternas inlåning Statens skatteinkomster 26,5 26,1 24,0 blev högre än väntat. Den största delen av lånet Övriga inkomster 2,2 23,8 21,0 till Island betalades inte ut som beräknat under

Utgifter m.m. -14,7 -14,7 -24,2

2009 utan kommer i stället att betalas ut 2010. Utgifter exkl. statsskuldsräntor -10,9 -11,0 -17,6

Statsskuldsräntor -0,6 -3,1 -3,9 Tabell 11.9 Statsbudgetens utfall 2009 Riksgäldskontorets nettoutlåning m.m. -3,2 -1,5 -2,8 Miljarder kronor Kassamässig korrigering 0,0 1,0 0,0 Differens Förändring av statsbudgetens saldo 43,4 64,5 69,2 Prognos i utfall –

Statsbudgetens saldo i

BP 10 Utfall prognos

2010 års ekonomiska vårproposition -62,7 -7,6 17,8 Inkomster 718,8 709,5 -9,3

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med Statens skatteinkomster 1 714,1 705,8 -8,3 summan. Övriga inkomster 1 4,7 3,8 -1,0

Utgifter m.m. 915,1 885,7 -29,5

Utgifter exkl. statsskuldsräntor 2 755,3 744,8 -10,5 Statsskuldsräntor m.m. 37,5 36,5 -1,1

Riksgäldskontorets 11.5 Den offentliga sektorns nettoutlåning 122,8 104,7 -18,1 finansiella sparande

Kassamässig korrigering -0,5 -0,3 0,2 Budgetsaldo -196,3 -176,1 20,2 Den offentliga sektorns finansiella sparande Anm.: Belopp är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. 1 beräknas bli starkare än vad som beräknades i För jämförbarhet med statsbudgeten redovisas utfallen enligt de i statsbudgeten gällande principerna. budgetpropositionen för 2010. I utfallet för 2009 blev inkomsterna högre och utgifterna lägre än 2 Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar. beräknat. Det finansiella sparandet blev 43 miljarder kronor, motsvarande 1,4 procent av

Statsbudgetens saldo 2010–2012

BNP, högre än beräknat, trots att BNP minskade marginellt mindre än prognosen i Jämfört med prognosen för statsbudgetens saldo budgetpropositionen för 2010. Det bättre som presenterades i budgetpropositionen för utfallet kan förklaras av att arbetsmarknaden 2010 har saldot förbättrats med drygt utvecklades bättre än väntat. 43 miljarder kronor 2010 (se tabell 11.10). Sedan För perioden 2010–2012 bidrar högre tillväxt budgetpropositionen för 2010 har konjunkoch starkare utveckling på arbetsmarknaden till turläget förbättrats avsevärt. Arbetslösheten har bättre offentliga finanser jämfört med vad som inte ökat i den snabba takt som då bedömdes

PROP. 2009/10:100

beräknades i budgetpropositionen för 2010 (se Kommunsektorns finanser tabell 11.11). Förändringen av prognosen för den offentliga Det finansiella sparandet för kommunsektorn sektorns finanser påverkar främst statens finan- blev enligt utfallet 9 miljarder kronor högre än siella sparande, som för åren 2009–2012 nu prognosen i budgetpropositionen för 2010. Avberäknas bli mellan 35 och 43 miljarder kronor vikelsen rör främst utgifter, bl.a. blev konsum- (vilket motsvarar över 1 procent av BNP) högre tionsutgifterna lägre än väntat. Detta är dock per år än beräkningen i budgetpropositionen för främst en följd av beslutet om en retroaktiv åter- 2010. Ålderspensionssystemets sparande revi- betalning avseende sjukförsäkringspremier från deras upp 2011 och 2012 till följd av högre AFA Försäkring. avgiftsinkomster och lägre utgifter. I jämförelse med prognosen i budgetpropositionen för 2010 har det finansiella sparandet för

Tabell 11.11 Aktuell prognos och förändringar jämfört med

2010 reviderats upp. Det är i huvudsak en följd

budgetpropositionen för 2010

av bedömningen om en starkare ekonomisk Miljarder kronor om annat ej anges. Utfall för 2009, prognos för 2010–2014. utveckling, som medför att skatteunderlaget för kommuner och landsting stärks. 2009 2010 2011 2012 För 2011 och 2012 har prognosen för det

Finansiellt sparande

BP2010 -68 -107 -67 -36 finansiella sparandet reviderats ned jämfört med prognosen i budgetpropositionen för 2010. procent av BNP -2,2 -3,4 -2,1 -1,1 Samtidigt som skatteintäkterna beräknas bli Förändringar högre så har prognosen för konsumtions-

Inkomster 20 17 34 40

utgifterna reviderats upp i än högre utsträckning. Skatter 20 33 45 56 Att utgifterna reviderats mer än inkomsterna Övriga inkomster 0 -15 -11 -15 beror i huvudsak på att beräkningarna i

Utgifter -23 -22 0 -10

budgetpropositionen för 2010 grundades på att kommuner och landsting ska klara balanskravet Kommunal konsumtion -3 4 21 21 2011 och 2012, vilket innebär att kostnaderna Ålderspensioner 1 0 -4 -4 anpassas till intäkterna. Prognosen i budget- Övriga primära propositionen för 2010 för konsumtionsut-

inkomster reviderades sedan upp i ett sent skede i arbetet med budgetpropositionen för 2010.

VÅP2010 -25 -67 -32 14

påverkan på resultatet.

procent av BNP -0,8 -2,1 -1,0 0,4

12 Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet

PROP. 2009/10:100

12 Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet

Sammanfattning I detta avsnitt analyseras om finanspolitiken, inklusive de åtgärder som föreslås i anslutning till denna proposition, är långsiktigt hållbar. • Under de närmaste 25 åren kommer andelen Grundfrågan är om stora förändringar av de äldre i befolkningen att öka. En större andel regler som styr offentliga inkomster och utgifter äldre i befolkningen kommer sannolikt att kommer att behöva göras i framtiden. Detta är öka kostnaderna för sjukvård och äldre- en central fråga av minst två anledningar. omsorg. För det första är det viktigt att regeringen och riksdagen redan i ett tidigt skede kan föreslå • Sammantaget visar beräkningarna i detta respektive besluta om åtgärder som gör finansavsnitt att finanspolitiken är hållbar på lång politiken långsiktigt hållbar om så behövs. Om sikt vid oförändrade beteenden och välfärdsomfattande förändringar av finanspolitiken system. Denna slutsats stöds av bedömmåste göras bör hushåll och företag ges ningar som gjorts av ett antal internationella tillräckligt med tid för att kunna planera för organisationer. dessa förändringar. Pensionsreformen är ett • En högre standard i det skattefinansierade exempel på en omfattande reform som genomtjänsteutbudet och/eller lägre skattesatser är förts gradvis, bl.a. för att hushållen skulle kunna möjligt utan att finanspolitiken blir anpassa sig till de nya förhållandena. Därtill långsiktigt ohållbar om den förvärvsaktiva kommer att anpassningar av finanspolitiken som delen av livet förlängs, antingen genom ett görs i god tid normalt blir mindre omfattande än tidigare inträde till eller ett senare utträde om de skjuts upp. Om nödvändiga budgetfrån arbetslivet. förstärkningar fördröjs kan det leda till att den • Om antalet arbetade timmar blir färre eller offentliga skulden växer på ett sätt som tvingar efterfrågan på välfärdstjänster ökar snabbare regeringen att under kort tid genomföra stora än vad befolkningsutvecklingen motiverar, skattehöjningar eller kraftiga besparingar i behöver skatteuttaget ökas eller ambitions- välfärden. nivån i andra delar av den offentliga sektorn För det andra spelar förväntningar om framsänkas om finanspolitiken ska vara lång- tidens finanspolitik en viktig roll för företag och siktigt hållbar. individers beteenden. Studier visar t.ex. att hushåll och företag reagerar på finanspolitiska beslut redan då de aviseras. Det sätt de reagerar på beror på om de åtgärder som genomförs uppfattas som långsiktigt hållbara eller inte. Exempelvis kan en expansiv finanspolitik, som ökar dagens underskott, leda till förväntningar om motsvarande eller till och med större

PROP. 2009/10:100

besparingar längre fram. Det gör att en expansiv I det följande avsnittet analyseras inledningsfinanspolitik som syftar till att öka efterfrågan vis vad som menas med att finanspolitiken är kanske inte uppnår sitt syfte. För att hållbar och hur detta bedöms. Därefter följer en finanspolitiken ska vara effektiv måste den kort beskrivning av det svenska skatteuppfattas som trovärdig och långsiktigt hållbar. finansierade välfärdsåtagandet och den för- För att bedöma finanspolitikens hållbarhet väntade befolkningsutvecklingen. Sedan analygörs i detta avsnitt flera långsiktiga beräkningar seras de utmaningar och möjligheter som för svensk ekonomi. Beräkningarna utgår ifrån, finanspolitiken står inför i ett antal om inte annat anges, att dagens utformning av utvecklingsscenarier. Ett syfte med dessa skatte- och välfärdssystemen bibehålls i scenarier är att visa vilka faktorer som förbättrar framtiden. På så sätt erhålls ett underlag för att respektive försämrar möjligheterna att uppbedöma om dagens välfärdsåtagande kan klaras, rätthålla dagens välfärdssystem. Mot bakgrund även med t.ex. de demografiska förändringar av dessa utvecklingsscenarier görs avslutningsvis som Sverige står inför. en sammantagen bedömning av den nuvarande De förändringar av befolkningens storlek och finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. sammansättning som förväntas kommer sannolikt att sätta de offentliga finanserna under press. De offentliga utgifter som går till personer som

är 65 år och äldre uppgår i genomsnitt till 12.1 Vad menas med att finans-

225 000 kronor per person och år, medan den politiken är hållbar och hur kan offentliga sektorns inkomster från samma det bedömas?

åldersgrupp i genomsnitt är 60 000 kronor per person och år. Samtidigt väntas antalet Finanspolitiken kan sägas vara långsiktigt hållbar 120 personer som är 65 år och äldre öka i förhållande om de skatteintäkter och övriga inkomster som till antalet personer mellan 20 och 64 år, från ca följer av gällande skatte- och avgiftsregler är till- 30 procent 2008 till ca 47 procent 2060, och till räckligt stora för att över tiden finansiera de ca 50 procent 2090. utgifter som följer av dagens välfärdssystem. 121 Den utmaning som en åldrande befolkning För att bedöma om finanspolitiken är långsiktigt innebär kan potentiellt förvärras på grund av hållbar görs framskrivningar av den offentliga andra faktorer än demografin. För det första sektorns inkomster och utgifter för en mycket finns en tendens att efterfrågan på välfärds- lång tidsperiod, givet ett antal beräkningstjänster ökar snabbare än vad som är demo- antaganden. Utifrån dessa framskrivningar och grafiskt betingat. Detta kan driva upp den den offentliga sektorns finansiella ställning i offentliga konsumtionen och därmed leda till en utgångsläget kan olika mått på finanspolitikens försämring av hållbarheten. För det andra kan ett långsiktiga hållbarhet beräknas. Osäkerheten i växande välstånd leda till att även efterfrågan på denna typ av beräkningar är naturligtvis mycket fritid ökar. Vi vill med tiden ha längre semester stor och resultaten måste därför tolkas med och kortare arbetsdagar, vilket gör att antalet försiktighet. arbetade timmar minskar. Om detta är fallet Ett vanligt mått på hållbarhet är den så kallade minskar skatteunderlagen, vilket försämrar håll- S2-indikatorn. Den anger storleken på den 122 barheten. Antalet arbetade timmar kan dock öka permanenta budgetförstärkning (positivt utan att mängden fritid blir mindre om de yrkesverksamma åren ökar i proportion med den förväntade medellivslängdsökningen. För det tredje befinner sig Sverige för närvarande i en 121 Den teoretiska definitionen av en långsiktig hållbar finanspolitik är djup lågkonjunktur. Det finns en risk att detta att nuvärdet av framtida primära budgetsaldon ska vara lika stort som kan ge bestående effekter på svensk ekonomi dagens utestående nettoskuld. Det preliminära budgetsaldot är nettot av som ger långsiktiga hållbarhetsproblem. de preliminära offentliga inkomsterna och utgifterna, dvs. inkomster och utgifter minskade med kapitalinkomster och kapitalkostnader. 122 S2-indikatorn beskrivs i The long-term sustainability of public finances, European Economy, 4, 2006, EU-kommissionen. Indikatorn beskrivs även i en promemoria, Utvidgad redovisning av bedömningen av finanspolitikens hållbarhet, som finns tillgänglig under 120 Statistiska centralbyrån, Hushållens ekonomi (HEK), 2004. www.regeringen.se.

PROP. 2009/10:100

tecken) eller budgetförsvagning (negativt sannolik framtida utveckling, utan just som en tecken) som måste göras för att finanspolitiken indikation på att finanspolitiken skulle behöva ska bli långsiktigt hållbar i strikt mening. En ändras om de antaganden som görs i framskriv- S2-indikator på en procent av BNP innebär ningen blir verklighet. exempelvis att en omedelbar och permanent Värdet på S2 i de olika scenarierna är vidare höjning av skatterna eller minskning av ofta starkt beroende av ett tekniskt beräkningsutgifterna motsvarande en procent av BNP antagande. I beräkningen görs nämligen faktiska måste genomföras för att inkomster och utgifter bedömningar av det primära sparandet i den ska gå jämnt upp på lång sikt. Om inte denna offentliga sektorn fram till och med 2099. Ju förändring görs kommer på sikt en förändring av längre fram i tiden beräkningen sträcker sig, de regler som styr inkomster och utgifter att desto mindre meningsfull information finns att tvingas fram, när obalansen leder till allt större basera den på och desto större blir naturligtvis underskott och en växande skuldkvot. Finans- osäkerheten. S2 beräknas dock utifrån 123 politiken är med andra ord inte hållbar. På sparandeutvecklingen över en oändlig samma sätt betyder en negativ S2-indikator, tidshorisont. För att möjliggöra beräkningen av teoretiskt sett, att en permanent sänkning av S2 görs därför ett antagande att det primära skatterna eller höjning av utgifterna måste sparandet under alla år efter 2099 kommer att genomföras för att inte ständigt växande över- vara detsamma som detta år. Betydelsen av skott ska resultera i en på lång sikt starkt framtida sparsaldon avtar visserligen gradvis i expanderande tillgångsstock. beräkningen genom en diskonteringsfaktor, men det primära sparandet 2099 och antagandet om ett oförändrat sparande efter detta år är ändå Hur bör S2-värdet tolkas? betydelsefullt. Huruvida sparandet är positivt 124 eller negativt 2099 påverkar starkt S2:s värde. Ju S2 är ett teoretiskt attraktivt mått på hur hållbar mer det primära sparandet avviker från noll 2099 finanspolitiken är, men svårigheterna att desto mer påverkas S2. applicera det på verkligheten är betydande. Ett Bedömningen av finanspolitikens hållbarhet givet S2-värde måste därför tolkas med stor kan av dessa skäl inte bara göras utifrån S2:s försiktighet. storlek, utan även utifrån en analys av vad det är För det första är det bara när S2 är lika med som påverkar S2:s värde och hur tidsprofilen ser noll som finanspolitiken är hållbar i strikt ut för det finansiella sparandet. För att fördjupa mening. Så fort S2 avviker från noll indikerar det analysen delas här S2-värdet därför upp i tre en obalans som kommer att leda till en ständigt delar, i enlighet med de förslag som lämnades i växande skuld- eller tillgångskvot, om finans- departementspromemorian Utvärdering av politiken inte läggs om. Storleken på S2-värdet i överskottsmålet (Ds 2010:4). En första del beror absoluta termer är en indikator på hur snart en på den offentliga sektorns finansiella ställning omläggning av finanspolitiken blir nödvändig. Ju utgångsåret (vilken är densamma i alla scenarier). större detta värde är desto större är obalansen En andra del beror på utvecklingen av det mellan de primära inkomsterna och utgifterna, offentliga primära sparandet fram till och med och desto snabbare kan ett tryck på att lägga om 2099 (det sista år för vilket beräkningar görs). En finanspolitiken förväntas uppstå. tredje del beror på utvecklingen under åren efter Det är därför intressant att bedöma när i tiden 2099. obalanser mellan inkomster och utgifter upp- Ett ytterligare sätt att förtydliga tolkningen av kommer och vad det är som förklarar dessa. En S2 är att rangordna hållbarheten i tre klasser egenskap med de mycket långsiktiga beräkningar utifrån storleken på indikatorvärdet. Om indikasom görs för att bedöma finanspolitikens torns absolutvärde är mindre än 1 är tolkningen långsiktiga hållbarhet är att relativt små initiala obalanser mellan inkomster och utgifter ger upphov till mycket stora över- eller underskott när obalanserna består under lång tid. Det är 123 SCB:s befolkningsprognoser sträcker sig endast fram till år 2100. därför inte förvånande att det finansiella 124 Diskonteringsfaktorn är ca 0,6 år 2099, vilket betyder att ett översparandet på sikt når mycket höga eller låga eller underskott detta år vägs in med ca 60 procent av ett över- eller nivåer i beräkningarna. Detta ska inte ses som en underskott 2010. Se Riksrevisionens rapport 2009:17 för en analys av diskonteringsfaktorns betydelse.

PROP. 2009/10:100

att finanspolitiken är hållbar i detta scenario, och

Diagram 12.1 De offentliga utgifterna efter ändamål, 2006

att det varken finns något långsiktigt reform- Procent

utrymme eller besparingsbehov. Om absolut- Försvar Övrigt värdet är större än 1 men mindre än 3 kommer 6% 3% Utbildning

politiken sannolikt att behövas läggas om på sikt, 14%

om antagandena i scenariot skulle bli verklighet.

Om värdet är negativt finns det ett potentiellt Allmän offentlig reformutrymme och om det är positivt ett förvaltning

potentiellt besparingsbehov. Är absolutvärdet 13%

Socialt skydd större än 3 är sannolikheten stor att politiken 43% kommer att behövas läggas om och att detta Hälso- och kommer att behöva ske tidigare än om indikasjukvård torvärdet är mindre i absoluta termer. 125 13% Bedömningar som görs på detta sätt kan Näringslivsfrågor behöva kvalificeras genom en analys av vad det är 8% som förklarar S2-värdet, och en analys av hur

Källa: Statistiska centralbyrån. primära under- och överskott fördelas över

tiden. Om exempelvis ett sparbehov uppstår på

grund av stora underskott på mycket lång sikt, De offentliga utgifterna väntas 2010 uppgå till ca trots en god sparandeutveckling under de när- 1 689 miljarder kronor eller 53,2 procent av maste decennierna, bör värderingen av finans- BNP. Av dessa är ca 21 procentenheter transpolitikens hållbarhet och vilka åtgärder som fereringar, dvs. kontantöverföringar till främst behöver vidtas bli en annan än om samma sparhushållen, och ca 28 procentenheter offentlig behov beror på underskott som uppstår relativt konsumtion, dvs. den skattefinansierade delen av nära i tiden. En bedömning av finanspolitikens produktionskostnaderna för olika typer av hållbarhet enligt dessa principer görs nedan i tjänster, så som vård, skola, omsorg, förvaltning, avsnitt 12.5. m.m.

Diagram 12.1 beskriver hur de offentliga

utgifterna fördelades på olika ändamål 2006. Den

största andelen av utgifterna användes till socialt

12.2 Det skattefinansierade

skydd, bl.a. arbetslöshetsersättning, ålders-

välfärdsåtagandet är omfattande

pension samt sjuk- och aktivitetsersättning. En

i Sverige

betydande del användes också till utbildning,

hälso- och sjukvård samt allmän offentlig Ett grundläggande drag i den svenska välfärdsförvaltning som var för sig utgjorde ca modellen är omfattande system med individuella 13 procent av de offentliga utgifterna. rättigheter, som exempelvis utbildning, sjukvård

och pension, som finansieras kollektivt genom

skatter och avgifter.

125 Regeringens bedömning av reformutrymmet respektive besparings-

behovet på några års sikt utgår från hur den offentliga sektorns finansiella

sparande förhåller sig till överskottsmålet. Som framgår av avsnitt 4 bör

dock överskottsmålets nivå prövas med viss regelbundenhet, bl.a. med

hänsyn tagen till de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet.

PROP. 2009/10:100

Det offentliga åtagandet innebär att en stor utbetalningarna av bl.a. sjuk- och aktivitetsdel av inkomsterna omfördelas mellan hushållen. ersättning samt ålderspension. Från 75 års ålder Omfördelningen sker exempelvis mellan ökar även konsumtionen av sjukvård och grupper med olika inkomst, hälsostatus och äldreomsorg kraftigt. En genomsnittlig individ arbetsförmåga. Den avgjort största delen av blir nettomottagare från ca 63 års ålder. denna omfördelning, närmare tre fjärdedelar, Det är denna åldersfördelning av de offentliga sker dock över livscykeln, mellan olika ålders- utgifterna och inkomsterna i kombination med grupper. Under sin livstid betalar en individ att antalet äldre ökar som förväntas sätta de 126 normalt in pengar till den offentliga sektorn offentliga finanserna under press. Den avgörande under vissa perioder, för att sedan få dem tillbaka frågan är om, och i så fall under vilka omunder andra perioder. Barn, unga och framför ständigheter, påfrestningarna blir så stora att allt äldre är nettomottagare av offentliga tjänster skatte- och/eller utgiftspolitiken måste anpassas och transfereringar, medan yrkesverksamma är på ett mer genomgripande sätt. nettobetalare till den offentliga sektorn.

Diagram 12.3 Offentliga nettoutgifter per ålder, 2004

Diagram 12.2 Inbetalda skatter och erhållna transfereringar Kronor

och offentliga tjänster i genomsnitt vid olika åldrar, 2004

500 000 Kronor 400 000 400 000 Skatter 300 000 300 000

Transfereringar

200 000 200 000

Konsumtion

100 000 100 000 0 0 -100 000 -100 000 -200 000 -200 000 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 -300 000 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Anm. Positiva värden betyder att värdet av konsumerade tjänster och erhållna transfereringar är större än skatteinbetalningarna för en genomsnittlig individ, och tvärt om. Anm. Inbetalda skatter till den offentliga sektorn anges med negativa värden, Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. medan erhållna transfereringar och offentliga tjänster anges med positiva värden. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

I diagram 12.2 visas hur inbetalda skatter, erhållna transfereringar och konsumtion av offentliga tjänster varierar över livscykeln. Diagram 12.3 visar nettot av dessa in- och utbetalningar vid olika åldrar. Under livets första 20 år är en genomsnittlig individ nettomottagare från den offentliga sektorn, beroende på framför allt konsumtionen av barnomsorg och utbildning. Från 20 års ålder ökar skatteinbetalningarna samtidigt som de genomsnittliga utbildningskostnaderna minskar och en genomsnittlig individ blir då nettobetalare till den offentliga sektorn. Skatteinbetalningarnas storlek ökar med åldern och når sin högsta nivå runt 50 år. Mellan 55 och 65 års ålder ökar

126 Pettersson och Pettersson, Fördelning ur ett livscykelperspektiv, bilaga 9 till Långtidsutredningen 2003 (SOU 2003:110).

PROP. 2009/10:100

Den offentliga konsumtionen i de som i dag. För att beräkna kostnaderna för den som i dag. För att beräkna kostnaderna för den långsiktiga beräkningarna framtida offentliga konsumtionen uppskattas framtida offentliga konsumtionen uppskattas

först antalet arbetstimmar som kommer att först antalet arbetstimmar som kommer att Vad är offentlig konsumtion? behövas i framtiden för att producera ett behövas i framtiden för att producera ett oförändrat antal tjänster per brukare när oförändrat antal tjänster per brukare när Offentlig konsumtion är de skattefinansierade befolkningens storlek och sammansättning befolkningens storlek och sammansättning tjänster som produceras i mestadels offentlig ändras. Antalet producerade tjänster ökar på det ändras. Antalet producerade tjänster ökar på det regi (en växande andel produceras i privat regi) sätt som anges i diagram 12.5. Av diagrammet sätt som anges i diagram 12.5. Av diagrammet och som konsumeras antingen individuellt, framgår att antalet äldreomsorgstjänster ökar framgår att antalet äldreomsorgstjänster ökar exempelvis sjukvård, utbildning, äldreomsorg, med ca 60 procent fram till omkring 2040 och med ca 60 procent fram till omkring 2040 och eller kollektivt, exempelvis administration, med ca 120 procent till 2100, medan antalet med ca 120 procent till 2100, medan antalet försvar och rättsväsende. Den offentliga kon- barnomsorgstjänster är mer eller mindre barnomsorgstjänster är mer eller mindre sumtionen står för drygt hälften av de offentliga oförändrat. Den totala offentliga konsumtionen oförändrat. Den totala offentliga konsumtionen utgifterna och närmare 85 procent av de behöver öka med knappt 20 procent fram till behöver öka med knappt 20 procent fram till kommunala utgifterna. De anställda i offentlig 2050 och med ca 30 procent till 2100. 2050 och med ca 30 procent till 2100. sektor som producerar dessa tjänster utgör ca 30 procent av samtliga sysselsatta.

Diagram 12.5 Demografisk framskrivning av offentlig konsumtion

De individuellt konsumerade tjänsterna Index, 2014=100 konsumeras inte i samma utsträckning av alla 240 personer. Det finns stora skillnader i kon- Total konsumtion sumtionsmönstren mellan olika åldersgrupper 220 Barnomsorg

Utbildning

och kön. Exempelvis konsumeras utbildning i 200 Sjukvård första hand av barn och ungdomar, medan äldre 180 Äldreomsorg personer konsumerar sjukvård och omsorg i 160 större utsträckning än genomsnittet (se diagram 140 12.4). 120 Diagram 12.4 Genomsnittlig användning av offentlig 100

konsumtion fördelat efter ändamål och ålder

80 tusen kronor 2014 2024 2034 2044 2054 2064 2074 2084 2094 400 Äldreomsorg Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar 350

Sjukvård

300 Utbildning Därefter beräknas kostnaden för denna produktion genom ett antagande om utvecklingen av 250 Barnomsorg 200 produktionskostnaderna per timme. Den sist- 150 nämnda bedömningen görs med hjälp av 100 uppskattningar av hur priset på den förbrukning som används i produktionen av tjänsterna och 50 timlönen i den offentliga sektorn kommer att utvecklas. Resultatet av denna beräkning är att 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 kostnaderna för den offentliga konsumtionen i Källa: Statistiska centralbyrån scenariot utan beteendeförändringar igenomsnitt ökar med ca 4,8 procent per år 2020–2035, och med knappt 4,4 procent per år under åren Hur skrivs den offentliga konsumtionen fram? därefter. Eftersom BNP i löpande priser i genomsnitt I framskrivningarna av de offentliga utgifterna i ökar med 4,3 procent per år i scenariot kommer hållbarhetsberäkningarna antas normalt att det konsumtionens BNP-andel att öka med en dryg senaste konsumtionsmönstret blir bestående i procentenhet fram till 2035, och ytterligare en framtiden. Det betyder exempelvis att en tolv- dryg procentenhet under åren därefter (se årig pojke kommer att utnyttja lika många diagram 12.6). skoltimmar 2035 som i dag, och en sjuttiofemårig kvinna lika många vård och omsorgstimmar vård och omsorgstimmar

PROP. 2009/10:100

från maj 2009 väntas denna utveckling fortsätta om än i något långsammare takt.

Diagram 12.6 Offentlig konsumtion

Procent av BNP I prognosen ökar folkmängden från dagens 9,3 miljoner invånare till 10,7 miljoner 2060 och 28,5 28,0 11,1 miljoner 2090. Diagram 12.7 visar hur befolkningens ålderssammansättning förändras 27,5 mellan 2008 och 2090 enligt prognosen. Den avgjort största delen av befolkningsökningen 27,0 26,5 sker i de äldre åldersgrupperna.

26,0

Diagram 12.7 Förändring i folkmängden efter ålder, 2008– 2090

25,5 Antal personer 25,0 2014 2024 2034 2044 2054 2064 2074 2084 2094 60 000 50 000 Källa: Egna beräkningar 40 000 30 000 20 000 10 000

12.3 Den förväntade demografiska 0 utvecklingen i Sverige

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 -10 000 -20 000

Befolkningens medelålder förväntas öka de

närmaste decennierna Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Befolkningssammansättningen i Sverige för- Befolkningsförändringarna kan även illustreras ändras relativt mycket de närmaste åren. Två med hjälp av så kallade yngre-, äldre- och förändringar dominerar. För det första lämnar försörjningskvoter (se diagram 12.8). Yngreden stora grupp av personer som föddes på kvoten, dvs. antalet personer 0–19 år i för- 1940-talet nu gradvis arbetslivet och pensioneras. hållande till antalet personer 20–64 år, minskade Detta leder till att antalet pensionärer ökar kraftigt under 1900-talets första hälft på grund medan antalet personer i förvärvsaktiv ålder hålls av fallande fruktsamhet och var ca 40 procent tillbaka. För det andra når alla de som är födda 2008. Framöver förväntas inga stora förkring 1990 en ålder då de lämnar gymnasieskolan ändringar av yngrekvoten. och går över till arbetslivet eller högre studier. Det innebär att antalet elever i gymnasieskolan Diagram 12.8 Försörjningskvoter 1875–2090 minskar samtidigt som efterfrågan på högre Procent utbildning och utbudet av arbetskraft i yngre 110 åldrar ökar. 100 På längre sikt är det främst en fortsatt 90 nedgång i dödligheten bland de äldre som på- 80 verkar befolkningens sammansättning och den 70 svenska ekonomin. Dödligheten har minskat 127 60 50 kraftigt under många år. Det innebär att medel- 40 livslängden har ökat och att de äldre ålders- 30 grupperna utgör en växande andel av be-

Försörjningskvot

20

Yngrekvot

folkningen. Enligt SCB:s befolkningsprognos 10 Äldrekvot 0 1875 1900 1925 1950 1975 2000 2025 2050 2075

Anm: Yngrekvot: Befolkningen 0–19 år som andel av befolkningen 20–64 år. Äldrekvot: Befolkningen 65 år och äldre som andel av befolkningen 20–64 år. 127 Dödligheten mäts som antalet avlidna i en viss åldersgrupp i Försörjningskvot: Summan av yngrekvot och äldrekvot. förhållande till samtliga personer i åldersgruppen. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2009/10:100

Äldrekvoten, dvs. antalet personer 65 år och äldre i förhållande till antalet personer 20–64 år,

Tabell 12.1 Äldrekvoter i olika befolkningsscenarier

ökade gradvis fram till 2008 då den var ca Procent 30 procent. Till följd av en allt lägre dödlighet 2008 2030 2060 2090 förväntas denna utveckling fortsätta framöver. Huvudalternativ 30,3 41,9 47,2 49,6 År 2030 väntas äldrekvoten ha ökat till 42 pro- Låg dödlighet 30,3 43,1 53,3 54,9 cent, 2060 till 47 procent och 2090 till närmare Hög dödlighet 30,3 39,3 40,4 40,1 50 procent. Låg fruktsamhet 30.3 41,9 49,1 52,7 Adderas yngre- och äldrekvoten erhålls en så Hög fruktsamhet 30,3 41,8 44,6 45,6 kallad försörjningskvot. Den mäter antalet Låg immigration 30,3 43,1 49,9 52,8 personer i icke-yrkesverksam ålder (0–19 år samt Hög immigration 30,3 40,7 45,6 48,6 65 år och äldre) relativt antalet personer i yrkes- Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. verksam ålder (20–64 år). Till följd av den stigande äldrekvoten har försörjningskvoten Den ökande försörjnings- och äldrekvoten är ökat sedan början av 1940-talet och var framför allt ett resultat av att dödligheten 71 procent 2008. Försörjningskvoten fortsätter förväntas fortsätta minska framöver. I ett att öka i prognosen till 83 procent 2030, alternativt scenario, hög dödlighet, antas 88 procent 2060 och 90 procent 2090. dödligheten i stället vara oförändrad på dagens nivå. Även i detta scenario ökar dock försörjnings- och äldrekvoten markant och

Försörjningsbördan ökar även vid alternativa

uppgår 2090 till ca 78 procent respektive

antaganden om befolkningsutvecklingen

40 procent (se tabell 12.1 och diagram 12.9). I scenariot hög fruktsamhet antas frukt- Den långa framskrivningstiden innebär att samheten vara 2,05 barn per kvinna jämfört med befolkningsprognoserna är osäkra. I tabell 12.1 1,83 barn per kvinna i huvudalternativet. redovisas äldrekvoterna för sex alternativa Utvecklingen bygger på att kvinnor föder sitt demografiska scenarier som SCB tagit fram. 128 första barn i yngre åldrar och att färre blir barnlösa. När barnen så småningom uppnår 129 vuxen ålder ökar även antalet personer i förvärvsaktiv ålder, och på samma sätt ökar antalet äldre personer på riktigt lång sikt. Den första konsekvensen av en högre fruktsamhet är således en högre yngrekvot. Först efter 19 år börjar äldrekvoten sjunka i takt med att barnen uppnår vuxen ålder. Försörjningskvoten blir dock högre under hela framskrivningsperioden (se diagram 12.9). I samtliga scenarier stiger både äldrekvoten och försörjningskvoten på lång sikt med mellan 10 och 25 procentenheter. 128 I befolkningsprognosens huvudalternativ antas fruktsamheten, dvs. Försörjningsbördan bedömd på detta sätt ökar det genomsnittliga antalet barn en kvinna föder, vara 1,83 på lång sikt, i således i samtliga alternativa scenarier för den alternativet Låg fruktsamhet 1,66 och i alternativet Hög fruktsamhet demografiska utvecklingen. 2,05. I huvudalternativet antas dödligheten minska så att medellivslängden ökar från 79 år till 85 år för män och från 83 år till 87 år för kvinnor mellan 2008 och 2060. I alternativet Låg dödlighet är medellivslängden 86 år för män och 91 år för kvinnor 2060. I alternativet Hög dödlighet antas ingen förändring i dödligheten och medellivslängden är därför konstant. I huvudalternativet antas invandringsöverskottet, dvs. antalet personer som invandrar minus antalet personer som utvandrar, på sikt vara 19 000 personer i genomsnitt per år. I alternativet Hög migration är invandringsöverskottet 28 000 personer per år, och i alternativet Låg migration 12 000 personer per år. (Sveriges framtida befolkning 2009-2060, Demografiska rapporter 2009:1, Statistiska 129 Kvinnans medelålder vid första barnets födelse ökade från 24 år 1970 centralbyrån). till 29 år 2008.

PROP. 2009/10:100

Diagram 12.9 Försörjningskvoter i olika demografiska Diagram 12.10 Förändringen av befolkningen i åldrarna scenarier 2000–2090 20–64 år jämfört med år 2010 efter ursprung

Procent Tusentals personer

100 300

250 95 200 90 150 85 100

80 50

Sverigefödda

0 Total förändring 75 Huvudalternativ

Utlandsfödda

Hög fruktsamhet -50 70 Hög dödlighet -100

Låg dödlighet

65 -150 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 2010 2015 2020 2025 2030 2035

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Källa: Statistiska centralbyrån.

Utan invandring minskar befolkningen i Den demografiska utvecklingen i Sverige är yrkesverksam ålder de närmaste decennierna relativt gynnsam i internationell jämförelse

Förutom de åldersmässiga förändringar som Sett i ett internationellt perspektiv är den redovisats kommer befolkningens sammandemografiska utvecklingen i Sverige relativt sättning även att förändras vad avser ursprung. gynnsam. Förenta Nationerna uppskattar att År 2009 var närmare 15 procent av Sveriges äldrekvoten i Europa som helhet kommer att befolkning född utanför landets gränser, och öka till 52 procent 2050 (se tabell 12.2). Särskilt i denna andel förväntas öka till ca 18 procent Italien, Spanien och Tyskland väntas äldrekvoten 2050. Utöver de som är födda i ett annat land öka kraftigt till mellan 64 och 68 procent 2050. kommer en växande andel av befolkningen att

vara födda i Sverige av föräldrar som invandrat. Tabell 12.2 Äldrekvoter i olika länder, 2000 och 2050 Utan invandring skulle befolkningen i yrkes- Procent

verksam ålder, 20–64 år, minska med ca 100 000 2000 2050 personer fram till omkring 2025 (se diagram Nordamerika 20,9 39,7 12.10). En positiv nettoinvandring gör nu att Storbritannien 26,9 41,5 denna del av befolkningen i stället förväntas öka Sverige 29,3 44,8 med ca 100 000 personer fram till 2015, för att Frankrike 27,6 52,5 sedan vara mer eller mindre oförändrad storleks- Tyskland 26,2 64,2 mässigt under de därpå följande 20 åren. Denna Spanien 27,2 65,2 utveckling, i kombination med det faktum att

personer som är födda utanför Sveriges gränser i Italien 29,8 68,2 dag har en tydligt lägre sysselsättningsgrad och Europa 24,3 52,0

högre arbetslöshet, understryker betydelsen av Världen 12,7 28,2 att invandrare integreras på arbetsmarknaden. Källa: Förenta Nationerna, 2008.

12.4 Utvecklingen av de offentliga finanserna i några scenarier

Den stigande medellivslängden och de relativt stora nettoutbetalningarna till de äldre aktua-

liserar frågan om dagens skattefinansierade välfärd kan upprätthållas med oförändrade

skattesatser. Om det inte är fallet måste antingen

PROP. 2009/10:100

skatteuttaget höjas eller välfärdsåtagandet göras genomsnittligt resursutnyttjande. Sammantaget mindre generöst. Med hjälp av ett antal ut- ökar andelen personer i åldern 16–64 år som vecklingsscenarier för de offentliga inkomsterna deltar i arbetskraften från 80,1 procent 2009 till och utgifterna analyseras i detta avsnitt om och 80,5 procent 2025. Under samma tidsperiod under vilka förhållanden sådana åtgärder kan bli beräknas andelen sysselsatta öka med 2,4 pronödvändiga. Samtliga scenarier bygger på att centenheter och arbetslösheten minska med

befolkningens storlek och sammansättning ut- 2,5 procentenheter (se tabell 12.3 ).

vecklas i linje med huvudalternativet i SCB:s Sammantaget ökar antalet personer i arbetsbefolkningsprognos. kraften med ca 340 000 personer från 2009 fram till 2090 och sysselsättningen med ca 437 000 personer. Under samma period ökar be- 12.4.1 Oförändrat beteende och standard folkningen i arbetsför ålder med ca 367 000 personer och antalet arbetade timmar med Den första framskrivningen beskriver de närmare 878 miljoner timmar. offentliga finanserna i ett scenario med oförändrade beteenden och välfärdssystem.

Tabell 12.3 Nyckeltal för arbetsmarknaden

Beräkningarna ska uppfattas som en stiliserad Tusental personer i åldern 16–64 år respektive procent beskrivning av hur de offentliga utgifterna och 2009 2015 2025 2090 intäkterna skulle utvecklas om nuvarande skatte- Befolkning 5 972 5 956 6 030 6 339 och välfärdssystem bibehålls och demografin Arbetskraften 4 782 4 861 4 850 5 119 utvecklas i linje med SCB:s befolkningsprognos. Andel i arbetskraften 80,1 81,6 80,4 80,8 Dagens välfärdssystem prövas mot morgon- Sysselsatta 4 381 4 544 4 568 4 824 dagens befolkning. Detta scenario används sedan Andel sysselsatta 73,4 76,3 75,8 76,1 som utgångspunkt när utvecklingen i övriga Arbetslösa 401 318 282 295 scenarier diskuteras. Det betyder inte att Arbetslöshet 8,4 6,5 5,8 5,8 oförändrade beteenden är mer sannolikt än Miljoner arbetstimmar 7 195 7 568 7 597 8 073 utvecklingen i de andra scenarierna, snarare Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. tvärtom, men det är en referens mot vilken effekten av olika typer av förändringar kan Även antalet personer med transfereringsjämföras. För att ge en bild av hur beräkningarna inkomster ökar mellan 2009 och 2090. Det är görs beskrivs detta scenario något mer utförligt framför allt antalet ålderspensionärer som ökar. än övriga scenarier. 130 Ökningen är en direkt följd av befolkningsutvecklingen i kombination med att utträdesåldern från yrkeslivet i framtiden antas vara

Arbetsmarknaden

densamma som i dag. För de flesta innebär 131 detta att ålderspensionen tas ut vid 65 års ålder. Förändringarna i de offentliga finanserna Övriga personer med transfereringsinkomster framöver är starkt beroende av utvecklingen på minskar något som andel av befolkningen. arbetsmarknaden. I beräkningen antas att arbetskraften och sysselsättningen utvecklas i takt med den demografiska utvecklingen. Ett viktigt

Den offentliga sektorns inkomster

antagande är dessutom att strukturreformer som genomförts under denna mandatperidod gör att Skatte- och avgiftssatser hålls konstanta efter sysselsättningen på lång sikt är ca 2,7 procent 2014 i beräkningarna och den offentliga sektorns högre än vad den skulle varit om inte dessa inkomster påverkas därefter huvudsakligen av reformer genomförts. Utvecklingen påverkas utvecklingen på arbetsmarknaden. De primära också av att ekonomin antas återgå till ett

130 I en promemoria, ”Utvidgad redovisning av bedömningen av finanspolitikens hållbarhet” ges en fördjupad redogörelse för utvecklingen i 131 I det nya pensionssystemet finns incitament till fortsatt arbete som övriga scenarier, samt de framskrivningsprinciper och modeller som gör det rimligt att anta att den effektiva pensionsåldern kommer att stiga används. Se www.regeringen.se. över tiden (se avsnittet Högre utträdesålder under 12.4.3 nedan).

PROP. 2009/10:100

offentliga inkomsterna, som 2009 utgjorde 132 Diagram 12.12 Ålderspension per person 65 år och äldre 50,8 procent av BNP, beräknas minska till Procent av genomsnittlig lön 48,6 procent av BNP 2014. Därefter minskar de 60 primära offentliga inkomsterna ytterligare något till 48,2 procent av BNP 2030 och 47,6 procent 50 av BNP 2090 (se diagram 12.11). 40

Diagram 12.11 Primära och totala offentliga utgifter och

30

inkomster i scenariot med oförändrat beteende

Procent av BNP 20

10 56

Primära inkomster

54 Primära utgifter 0 Inkomster 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 52

Utgifter

50 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 48 46 Pensionsutgifterna beräknas minska från 44 9,2 procent av BNP 2009 till 8,0 procent 2035, 42 för att sedan fortsätta minska till 7,2 procent 2090. Det är 1990-talets pensionsreform som 40 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 gör att uppgången i antalet äldre får en relativt begränsad effekt på pensionsutgifterna. Pensionsåldern antas vara konstant i beräkningen, Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. vilket innebär att den genomsnittliga pensionen blir mindre när medellivslängden ökar (se

Den offentliga sektorns utgifter

diagram 12.12). Dessutom är premiepensions- 134 systemet en del av hushållens sparande enligt De primära offentliga utgifterna, som 2009 133 nationalräkenskaperna, vilket gör att pensionsmotsvarade 52,3 procent av BNP, beräknas utgifterna hamnar på en lägre nivå. 135 minska till 47,0 procent av BNP 2014 för att Utgifterna för sjukvård, handikapp- och äldresedan öka till 47,7 procent av BNP 2090. Den omsorg beräknas öka från 11,1 procent av BNP snabba nedgången i utgiftskvoten inledningsvis 2009 till drygt 12,6 procent av BNP 2090. Det beror på att konjunkturläget förbättras, och att sätt på vilket personer av olika ålder och kön utgifterna för bl.a. arbetsmarknadsrelaterade utnyttjar de offentliga tjänsterna antas inte transfereringar då minskar samtidigt som BNP, ändras över tiden. Exempelvis antas en 75-årig nämnaren i utgiftskvoten, växer snabbt. kvinna använda lika mycket sjukvårds- och Ökningen i antalet äldre påverkar särskilt äldreomsorgstimmar 2090 som i dag. När de utgifterna för sjukvård och äldreomsorg på äldre blir fler ökar därmed kostnaderna för längre sikt, medan förändringarna i ålderssjukvård och äldreomsorg. Eftersom yngrepensionsutgifterna är relativt små. kvoten minskar något sjunker utgifterna för barnomsorg och utbildning från 7,5 procent av BNP 2009 till 6,4 procent av BNP 2090. Sammantaget beräknas den offentliga konsumtionen minska från 28,1 procent av BNP

134 Pensionssystemets regler gör att den utbetalda pensionen minskar när medellivslängden ökar om pensionsåldern är oförändrad. 135 EU:s statistikorgan EUROSTAT bestämde att sparandet i premiepensionssystemet från och med 2007 ska ses som en del av hushållens sparandet i nationalräkenskaperna. På sikt beräknas den 132 Med primära inkomster avses alla inkomster utom kapitalavkastning. genomsnittliga premiepensionen uppgå till ca 20 procent av den 133 Med primära utgifter avses alla utgifter utom skuldräntor. genomsnittliga statliga ålderspensionen.

PROP. 2009/10:100

2009 till 25,5 procent av BNP 2015. Denna i en kraftigt förstärkt tillgångsställning. Det nedgång i konsumtionskvoten beror till stor del mycket höga sparandet som är en konsekvens av på att BNP förväntas växa snabbt när konjunk- oförändrade regler och beteenden på lång sikt turläget förbättras. Därefter ökar konsumtions- skulle kunna tolkas som att det finns utrymme kvoten åter gradvis till 27,6 procent av BNP för en budgetförsvagning om beräknings- 2090 (se diagram 12.6). antagandena skulle bli verklighet. Det bekräftas dock inte av S2-indikatorn räknad till 2011 som är 0 i detta scenario (se tabell 12.4), vilket Finansiellt sparande och den offentliga innebär att det inte finns utrymme för någon finansiella nettoställningen budgetförsvagning utan att finanspolitiken blir långsiktigt ohållbar. 136 Det finansiella sparandet i den offentliga sektorn S2-indikatorns värde kan delas upp i tre delar, uppgick 2009 till -0,8 procent av BNP och väntas en del som beror på den finansiella ställningen minska till -2,1 procent av BNP 2010. Under startåret, en del som beror på det diskonterade 2011–2014 antas ekonomin gradvis anpassa sig nuvärdet av de primära saldon som uppkommer mot ett mer normalt resursutnyttjande med under åren 2011–2099, och slutligen en del som högre sysselsättning och lägre arbetslöshet. beror på ett antagande om oförändrade Detta innebär att inkomsterna ökar och att primärsaldon under åren därefter. I scenariot utgifterna minskar kraftigt dessa år. År 2014 utan beteendeförändringar är dessa delar -0,1, beräknas det finansiella sparandet uppgå till -0,3 respektive 0,4 (-0,1 + -0,3 + 0,4 = 0). 2,2 procent av BNP. Således indikerar den starka sparandeutvecklingen fram till 2099 att en permanent

Diagram 12.13 Finansiellt och primärt sparande i scenariot

budgetförsvagning motsvarande ca 0,4 procent

med oförändrat beteende

av BNP är möjlig, medan antagandet att det Procent av BNP negativa primära sparandet 2099 är oförändrat 6 efter detta år innebär att så inte är fallet. 5 4

12.4.2 Faktorer som försvagar

3

finanspolitikens långsiktiga

2

hållbarhet

1 0 -1 De offentliga inkomsterna och utgifterna på- -2 Primärt finansiellt sparande verkas av ett antal andra faktorer än den -3 Finansiellt sparande demografiska utvecklingen. I scenariot utan be- -4 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 teendeförändringar förutsätts att den offentliga konsumtionen utvecklas i takt med den Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. demografiska utvecklingen och att befolkningen arbetar något mer än i dag till följd av en På lång sikt förstärks det finansiella sparandet utbudsstimulerande sysselsättningspolitik. Det ytterligare i scenariot utan beteendeförändringar finns dock mycket som tyder på att efterfrågan och når 5,0 procent av BNP 2090 (se diagram på välfärd kan öka snabbare än vad som är 12.13). Till följd av det starka finansiella demografiskt motiverat och att befolkningen sparandet förbättras den offentliga sektorns kan komma att vilja arbeta mindre. I detta nettoställning från tillgångar motsvarande ca avsnitt analyseras hur dessa och några andra 15 procent av BNP 2009 till över 110 procent av möjliga utvecklingsförlopp påverkar de offent- BNP 2090. liga finanserna.

Finanspolitikens långsiktiga hållbarhet

136 S2 beräknas utifrån den offentliga sektorns förväntade finansiella Det offentliga sparandet som andel av BNP blir ställning 2011, och de primära saldon som uppkommer i scenariot. Valet på sikt mycket högt i scenariot utan beteende- av startår görs utifrån att 2011 är det första år under vilket en omläggning förändringar (se diagram 12.13), vilket resulterar av finanspolitiken i enlighet med S2-indikatorns värde är möjlig.

PROP. 2009/10:100

Ökad efterfrågan på välfärd

Diagram 12.14 Offentlig konsumtion

Det tycks vara ett stabilt mönster såväl i Sverige Index, 2000=100 som internationellt att den offentliga kon- 185 sumtionen har ökat snabbare än vad som 175 Oförändrat beteende motiveras av enbart demografiska faktorer. 137 165 Mer välfärd Om den offentliga konsumtionen i Sverige hade 155 vuxit i takt med demografin 1980–2007 skulle 145 den ha ökat med 0,5 procent per år i genomsnitt 135 i volymtermer. I stället ökade den med 125 1,2 procent per år i genomsnitt. 115 Det kan finnas flera anledningar till att den 105 offentliga konsumtionen ökar snabbare än vad 95 som kan motiveras av demografin. En förklaring 2000 2007 2014 2021 2028 2035 2042 2049 2056 2063 2070 2077 2084 2091 2098 är att ett ökat välstånd i sig medför högre Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. efterfrågan på välfärdstjänster (detta fenomen brukar kallas för Wagners lag). En annan Scenariot innebär att det finansiella sparandet förklaring är att den teknologiska utvecklingen blir negativt från och med 2050 (se diagram skapar nya behov, vilket leder till en ökad 12.15). Det finansiella sparandet ligger 2075 på efterfrågan. Exempelvis kan medicinska framsteg ca -6 procent av BNP och underskotten ökar öka trycket på att tillhandahålla nya behandlingar därefter i allt snabbare takt. Finanspolitiken i inom sjuk- och hälsovården. 138 detta scenario är därmed tydligt ohållbar. Oavsett vad som förklarar ökningen av den offentliga konsumtionen kommer en fort-

Diagram 12.15 Finansiellt sparande i olika scenarier

sättning av denna utveckling att med stor Procent av BNP sannolikhet leda till hållbarhetsproblem för de offentliga finanserna. I ett alternativscenario 10 (mer välfärd) antas att den kommunala kon- 5 sumtionen ökar 0,25 procent snabbare i volym per år än vad som är demografiskt motiverat. I 0 stället för att öka med ca 47 procent fram till -5 2100 ökar den med 74 procent jämfört med 2000

Oförändrat beteende

(se diagram 12.14). -10 Mer välfärd Detta leder till en kraftig försämring av S2- Mer fritid indikatorn, med motsvarande 5,6 procentenheter -15 Mindre budgeteringsmarginal jämfört med scenariot utan beteendeför-

Större utanförskap

-20 ändringar (se tabell 12.4). 2000 2007 2014 2021 2028 2035 2042 2049 2056 2063 2070 2077 2084 2091 2098

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Ökad efterfrågan på fritid

Mycket tyder på att ett ökat ekonomiskt välstånd även kan leda till en ökad efterfrågan på fritid, exempelvis genom att arbetstiden minskar eller att utträdet ur arbetskraften tidigareläggs. 139 137 Den genomsnittliga arbetstiden per person i Se exempelvis Långtidsutredningen 2008 (SOU 2008:105 s. 171), budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 8.4.3)och Börjessson, Välfärdsmysteriet? - Kommunsektorns utveckling 1980–2005, Sveriges kommuner och landsting, 2008. 138 OECD, Projecting OECD health and long-term care expenditures: 139 Se exempelvis Zilibotti, F. “Economic Possibilities for Our what are the main drivers, OECD Economics Department Working Grandchildren” 75 Years after: A Global Perspective, Working Paper 344, Paper 477, 2006. University of Zurich, 2007.

PROP. 2009/10:100

åldern 15–74 år minskade med ca 2,4 procent En mindre budgeteringsmarginal mellan 1980-talet och 2000-talets första decennium (se diagram 12.16). Under samma I scenariot med oförändrat beteende antas de 140 period ökade den genomsnittliga inkomsten budgeteringsmarginaler som prognostiseras för realt med drygt 2 procent per år. 2011–2014 blir bestående även när dessa år en gång blir budgetår. Budgeteringsmarginalen blir

Diagram 12.16 Arbetade timmar per person i åldern

därmed mycket stor i historisk jämförelse. I en

15–74 år

alternativ beräkning antas budgeterings- Timmar marginalerna minska så att de i efterhand uppgår till en procent av de takbegränsade utgifterna. 1200 Det innebär att både den statliga konsumtionen, statsbidragen till kommunerna och övriga 1150 1100 transfereringar blir högre. Högre statsbidrag innebär i sin tur att kommuner och landsting kan 1050 öka sin konsumtion utan att bryta mot kravet på 1000 god ekonomisk hushållning. Denna högre initiala utgiftsnivå skrivs sedan fram med 950 demografin från 2015, dvs. utgiftsökningen antas

Oförändrat beteende

900 vara permanent.

Mer fritid

850 Till viss del kommer de ökade utgifterna även att generera ökade inkomster eftersom t.ex. vissa 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 transfereringar är skattepliktiga. I beräkningen Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 141 har antagits att en ökning av utgifterna med 100 Om fritiden ökar och antalet arbetade timmar kronor ger upphov till en inkomstökning motminskar leder detta till lägre skatteinkomster och svarande 33 kronor. En sådan permanent utgiftsen försämring av hållbarheten. I ett alternativ- ökning innebär att det offentliga sparandet blir scenario (ökad fritid) antas att den genom- lägre än i scenariot utan beteendeförändringar snittliga arbetstiden sjunker gradvis när BNP och att skuldkvoten därmed blir högre på sikt. och hushållens konsumtionsmöjligheter ökar. S2 försämras till 1,2 procent av BNP. Medelarbetstiden, definierad som antalet arbetade timmar per sysselsatt, antas minska med 0,1 procent per år i jämförelse med Ett större utanförskap utvecklingen i scenariot utan beteendeförändringar. Som en följd av detta antagande Ett minskat utanförskap har stor betydelse för försämras hållbarheten med 2 procentenheter de offentliga finanserna. Regeringen har genomjämfört med scenariot utan beteende- fört omfattande reformer i syfte att öka antalet förändringar (se tabell 12.4). Den antagna personer i arbete och minska utanförskapet. Det minskningen av den genomsnittliga arbetstiden råder dock osäkerhet om storleken på är relativt liten jämfört med minskningen mellan effekterna. Även i avsaknad av reformer är det 1980-talet och 2000-talets första decennium. osäkert hur sysselsättningsgraden, jämvikts- Om den historiska minskningen i medel- arbetslösheten, sjukfrånvarograden och andelen i arbetstiden fortsätter framöver kan det leda till förtida pension, etc. utvecklas. en ännu kraftigare försämring av finanspolitikens I ett alternativt scenario antas att arbetslångsiktiga hållbarhet. lösheten framöver blir en procentenhet högre än i scenariot med oförändrat beteende. Arbetskraftsdeltagandet är en procent lägre och därmed blir sysselsättningsgraden två procentenheter lägre än vad ett oförändrat beteende skulle ge. Sjukfrånvaron och antalet personer i sjuk- och

140 Det genomsnittliga antalet arbetade timmar per person i åldern 15–74 år var 1 088 timmar under perioden 1980–1989, vilket minskade till 1 062 timmar 2000–2009. 141 De högre utgifterna har dock inte antagits påverka BNP:s tillväxttakt.

PROP. 2009/10:100

aktivitetsgaranti antas vara 10 procent lägre än utvecklingen på sikt. De offentliga välfärdsvad en demografisk framskrivning från 2015 systemen bidrar således till att fördela ett ökat resulterar i. Förändringen antas ske gradvis välstånd, till följd av produktivitetsförbättringar i under en tioårsperiod från 2015. Antalet näringslivet, på såväl förvärvsarbetande som arbetade timmar blir på sikt ca 2,5 procent- icke-förvärvsarbetande. Det innebär emellertid enheter lägre i detta scenario. samtidigt att de offentliga finanserna inte för- Färre personer i arbete och fler som är bättras påtagligt av en snabbare produkberoende av olika typer av inkomstbortfalls- tivitetstillväxt i näringslivet. försäkringar gör att det offentliga sparandet Om produktiviteten i stället ökar i försämras. Skuldkvoten motsvarar 0 procent av produktionen av de skattefinansierade tjänsterna BNP 2090 i detta scenario, och S2 är lika med 1,0 skulle detta vara av stor betydelse för de procent av BNP. offentliga finanserna. Det gäller både om den del av tjänsterna som produceras i näringslivet (privatproducerad vård och omsorg) kan 12.4.3 Faktorer som förbättrar finans- produceras mer effektivt, och detta leder till politikens långsiktiga hållbarhet lägre kostnader när dessa upphandlas, och om produktionen i offentlig regi kan effektiviseras. I detta avsnitt analyseras ett antal potentiella alternativ för att mildra eventuella hållbarhets-

Diagram 12.17 Arbetade timmar i offentlig sektor

problem. Först analyseras effekterna av produk- Index, 2000=100 tivitetstillväxt i produktionen av de skatte- 114 finansierade tjänsterna. Om antalet utbildnings- 112 och omsorgstjänster kan ökas utan en lika stor 110 ökning av antalet arbetstimmar skulle det vara 108 mycket betydelsefullt när andelen äldre ökar. 106 Därefter behandlas frågan om en förbättrad hälsa hos befolkningen kan minska trycket på de 104 offentliga finanserna. Ett annat viktigt beräk- 102 Oförändrat beteende ningsantagande är hur priset på den offentliga 100 Högre produktivitet konsumtionen utvecklas. Om prisutvecklings- 98 takten är lägre än vad som antas i scenariot utan 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 beteendeförändringar förbättras finanspolitikens Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. hållbarhet, allt annat lika. Avslutningsvis beskrivs hur olika förbättringar på arbets- I ett alternativt scenario antas att produktiviteten marknaden kan stärka hållbarheten. i produktionen av de skattefinansierade tjänsterna ökar med 0,1 procent per år. Det innebär att det på sikt kommer att vara färre

Produktivitetstillväxt i den skattefinansierade

personer sysselsatta inom exempelvis vård och

produktionen

omsorg, men att samma antal tjänster trots det kan produceras, vilket förbättrar de offentliga Högre ekonomisk tillväxt nämns ibland som en finanserna påtagligt. Diagram 12.17 visar att potentiell lösning på eventuella hållbarhetsantalet arbetade timmar i den offentliga sektorn problem. Ekonomisk tillväxt som uppkommer ökar med ca 12 procent på lång sikt jämfört med till följd av ökad produktivitet i näringslivet 2000 om produktiviteten är oförändrad i den förbättrar dock i regel inte finanspolitikens offentliga sektorn, medan de endast ökar med ca hållbarhet, även om det leder till en högre 8 procent fram till 2030 för att sedan åter minska välfärdsnivå. Högre produktivitet innebär att om produktiviteten ökar. De offentliga nettoinkomsterna i samhället ökar och därmed även tillgångarna motsvarar då ca 180 procent av BNP skatteinkomsterna. Men även de offentliga 2099 och S2-indikatorn är -0,9 procent. utgifterna ökar. Det är en följd av att löneutvecklingen i den offentliga sektorn antas följa utvecklingen i näringslivet och att även transfereringarna i stor utsträckning följer löne-

PROP. 2009/10:100

Mindre behov av vård och omsorg I en alternativ beräkning antas att den offentliga sektorn kan dra nytta av en del av den I scenariot utan beteendeförändringar antas att genomsnittliga produktivitetstillväxten i ekonyttjandemönstren för de offentliga tjänsterna är nomin i form av en mer gynnsam prisutveckling oförändrade över tiden. Det sätt på vilket på de insatsvaror som används för att producera exempelvis sjukvården nyttjas av en genom- de offentliga tjänsterna. Om det är fallet, eller snittlig individ av en given ålder och kön är om prisökningstakten på de tjänster som uppdärmed oförändrat. En invändning mot handlas från näringslivet är lägre än timlönebedömningen att fler äldre och en högre ökningstakten, kommer kostnaderna för att förväntad medellivslängd leder till högre utgifter producera de skattefinansierade tjänsterna att för vård och omsorg är att de äldre gradvis blir öka i långsammare takt än timlönerna. I det friskare. Kostnaderna för vård och omsorg ökar alternativa scenariot antas priset på den snarare mot slutet av livet än med ökande ålder. offentliga konsumtionen öka i takt med en Att räkna med oförändrade utnyttjandemönster kombination av löneutvecklingen och KPI, där överdriver kostnadstrycket enligt detta synsätt. löneutvecklingen bidrar med 90 procent till I scenariot förbättrad hälsa förskjuts de utvecklingen och KPI med 10 procent i åldersspecifika kostnaderna för vård och omsorg kommunsektorn. I staten är motsvarande uppåt i åldrarna i takt med att medellivslängden andelar 80 respektive 20 procent. Om den lägre ökar. Medellivslängden för män väntas exempel- prisökningstakten är permanent leder detta vis öka med 5 år fram till 2090. I scenariot antas antagande på sikt till betydligt lägre kostnader därför att vård- och omsorgsbehovet för en 80- för att producera samma mängd skatteårig man 2090 är detsamma som för en 75-årig finansierade tjänster som i scenariot med man 2009. Detta gör att S2-indikatorn är -0,6 oförändrat beteende. Om skatteuttaget är procent av BNP i detta scenario. detsamma leder det i sin tur till en mer gynnsam Det bör noteras att det inte är självklart att långsiktig sparandeutveckling. S2-indikatorn är vårdbehovet vid olika åldrar minskar när medel- -1,9 procent av BNP i detta scenario. livslängden ökar. Medicinska landvinningar gör att fler uppnår en hög ålder trots dålig hälsa, vilket skulle kunna leda till att det genom- Förbättringar på arbetsmarknaden snittliga vårdbehovet vid olika åldrar ökar. 142 Antalet arbetade timmar är centralt för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Regeringens En långsammare kostnadsutveckling inom den strategi för att höja sysselsättningen och antalet skattefinansierade produktionen arbetade timmar redovisas i avsnitt 5. Av den nedanstående analysen framgår att detta arbete I beräkningen utan beteendeförändringar antas är av stor vikt för finanspolitikens långsiktiga kostnaderna för att producera de offentliga hållbarhet. tjänsterna öka i takt med timlönerna i ekonomin. Eftersom även kostnaderna för den del av de skattefinansierade välfärdstjänsterna som produ- Högre utträdesålder ceras i näringslivet (privata daghem, äldreomsorg, etc.) antas öka i takt med timlönerna Fram till 2090 väntas den återstående medellivssamtidigt som avgiftsfinansieringsgraden hålls längden vid 65 års ålder öka med 5,0 år för män konstant, betyder det att även priset på den och med 3,6 år för kvinnor. En stigande 143 offentliga konsumtionen ökar i takt med medellivslängd och förbättrad hälsa bland de timlönen i detta scenario. äldre möjliggör för människor att arbeta längre upp i åldrarna. Utträdesåldern från arbets-

143 Enligt Finanspolitiska rådet kan utträdesåldern beräknas öka med 142 Se exempelvis Klevmarken och Lindgren red., Simulating an Ageing 1,59 år för män och 1,39 år för kvinnor fram till 2024 när alla generationer Population – A microsimulation approach applied to Sweden, omfattas av det nya pensionssystemet (Finanspolitiska rådet, Svensk Contributions to Economic Analysis 285, Emerald Publishing, 2008. finanspolitik, 2009).

PROP. 2009/10:100

marknaden kan därför förväntas öka. Till detta En lägre inträdesålder kan uppnås genom att bidrar att pensionssystemet ger ekonomiska genomströmningen i utbildningen blir snabbare, drivkrafter att senarelägga pensioneringen. Detta genom att tiden mellan avslutad utbildning och är dels en följd av att pensionen blir högre ju arbete blir kortare eller genom att det blir senare den tas ut, dels en följd av att fler år i vanligare att kombinera arbete och studier. I arbete ger en större pensionsrätt. Det finns scenariot med lägre inträdesålder sänks den således skäl att tro att både utträdesåldern och genomsnittliga inträdesåldern med ett år fram till pensionsåldern blir högre och att antalet år i 2023, från 21,2 år till 20,2 år, genom en höjning arbete kommer att öka, vilket ger ett högre antal av arbetskraftsdeltagandet och sysselsättningsarbetade timmar. En högre utträdesålder med- andelen i åldersgruppen 15–29 år. Detta 144 146 för även lägre utgifter i olika sociala ersättnings- innebär att S2-indikatorn är -0,7 procent av BNP system. i detta scenario. I alternativscenariot högre utträdesålder antas att utträdesåldern successivt ökar med drygt två år fram till 2090. Detta motsvarar hälften av Bättre integration ökningen i medellivslängden. Därmed ökar den effektiva äldrekvoten inte lika snabbt, utan ligger Som framgick av beskrivningen av den förpå 43 procent 2090, jämfört med 50 procent i väntade demografiska utvecklingen i avsnitt 12.3 scenariot med oförändrat beteende. Detta skulle antalet personer i förvärvsaktiv ålder innebär att S2-indikatorn är -1,3 i detta scenario. minska utan invandring. Personer som är födda Det finansiella sparandet är starkare under hela utomlands har samtidigt i genomsnitt en lägre perioden jämfört med scenariot utan beteende- sysselsättningsgrad och en högre arbetslöshet än förändringar och ligger 2090 på närmare 11 de som är födda i Sverige. Även om anprocent av BNP. knytningen till arbetsmarknaden förbättras med antalet år en individ lever i Sverige så består ofta skillnaderna. Bland de utrikes födda var Lägre inträdesålder sysselsättningsgraden 64,4 procent 2008, medan arbetslösheten uppgick till 12,1 procent. Mot- Inträdesåldern på arbetsmarknaden blir allt svarande siffror för svenskfödda var 77,9 procent högre. Detta beror till stor del på att fler respektive 5,1 procent. Det finns därför en stor 145 personer utbildar sig längre, men även på att potential att höja sysselsättningen och minska övergången från avslutad utbildning till arbete arbetslösheten genom förbättrad integration. tar längre tid. Denna utveckling belastar de Därmed skulle de offentliga inkomsterna stiga offentliga finanserna genom högre trans- och vissa offentliga utgifter minska. fereringar och utgifter för utbildning, men även I scenariot bättre integration antas att arbetsgenom lägre skatteintäkter. Mot detta ska ställas kraftsdeltagande och sysselsättningsgrad bland att personer med högre utbildning har en högre utrikes födda på sikt närmar sig nivåerna för de produktivitet och anställbarhet, vilket höjer svenskfödda. Skillnaderna antas minska med skatteintäkterna och sänker kostnaderna för de drygt 1/3 fram till 2025. På sikt innebär det att offentliga trygghetssystemen i framtiden. sysselsättningen är 1,7 procent högre än i scenariot med oförändrat beteende, och att antalet arbetade timmar är 1,6 procent högre. En sådan utveckling leder till att hållbarheten mätt med S2-indikatorn är -0,6 procent av BNP i 144 Utträdesålder och pensionsålder är två olika begrepp. Utträdesåldern detta scenario. är den ålder då individen lämnar arbetskraften. Pensionsåldern är den ålder från vilken individen tar ut sin allmänna pension. Utträdesåldern sammanfaller med pensionsåldern för många individer. 145 Av de som föddes i slutet av 1960-talet hade 70 procent ett första ”riktigt jobb” innan 21 års ålder (med ett ”riktigt jobb” avses att årsarbetsinkomsten är minst hälften av årsinkomsten för en typisk 45- 146 Inträdesåldern beräknas som den åldern då en 31-åring (som redan åring). För dem som föddes i början av 1980-talet var motsvarande andel deltar i arbetskraften) i genomsnitt skulle haft sitt första inträde på ca 45 procent. (Erikson, Nordström Skans, Sjögren och Åslund, arbetsmarknaden, om det givna årets förvärvsmönster i olika åldrar varit Ungdomars och invandrades inträde på arbetsmarknaden 1985–2003, konstant. Med inträde på arbetsmarknaden avses här deltagande i IFAU Rapport 2007:18). arbetskraften enligt SCB:s arbetskraftsundersökningar.

PROP. 2009/10:100

12.5 Är finanspolitiken långsiktigt (mer välfärd) har ett S2-värde som pekar på att hållbar? en kraftig obalans uppstår vid oförändrade

skatter. I detta och de andra scenarierna med ett Tabell 4.2 sammanfattar S2-indikatorns värde i högre S2-värde uppkommer merparten av samtliga scenarier och delar även upp den i tre effekten dock först på mycket lång sikt, dvs. det delar utifrån när i tiden effekten på indikatorn är värdet i den sista kolumnen i tabell 12.4 som uppkommer. Den första komponenten är drar upp S2-indikatorn. effekten av den offentliga sektorns finansiella I den nedre delen av tabell 12.4 redovisas nettotillgångar 2011, som är densamma i alla sedan S2:s värden i scenarierna med en mer beräkningar och motsvarar ca 15 procent av gynnsam offentlig-finansiell utveckling. Av BNP. Denna tillgångstock sänker S2-indikatorn denna framgår att det är betydelsefullt om de med en tiondels procentenhet av BNP (se möjligheter som finns att producera välfärdskolumn 2 i tabell 12.4), vilket kan tolkas som att tjänster mer effektivt utnyttjas (högre produkdenna förmögenhet motsvarar en möjlig per- tivitet), och att en gynnsam utveckling på manent budgetförsvagning om 0,1 procent av arbetsmarknaden stärker de offentliga finanserna BNP. Den tredje kolumnen visar effekten på S2 påtagligt. En ytterligare faktor som har stor av de primärsaldon som beräknas i scenariot för betydelse för hållbarheten är i vilken takt den åren 2011–2099 och den sista kolumnen effekten offentliga sektorns kostnader för tjänstepå S2 av antagandet att primärsaldot 2099 blir produktionen ökar. Ett antagande om en lägre bestående under alla år därefter. prisökningstakt sänker S2-indikatorn påtagligt. En intressant iakttagelse är också att en större del av S2:s värde förklaras av utvecklingen fram

Tabell 12.4 S2-indikatorn i de olika scenarierna

Procent av BNP till 2099 i dessa scenarier, än i scenarierna i tabellens övre halva (tredje kolumnens värden är S2 Finansiell Primär- Primärställning saldon saldon 2011 2011- efter relativt sett större). 2099 2099 Det övergripande budskap som framkommer från tabell 12.4 är känt sedan tidigare. Finans- Oförändrat beteende 0,0 -0,1 -0,3 0,4 Mer välfärd 5,6 -0,1 0,4 5,2 politikens hållbarhet förbättras om arbetskraft- Mer fritid 2,1 -0.1 0,2 2,0 utbudet ökar generellt, eller om kraven på den Mindre 1,2 -0,1 0,2 1,1 offentliga sektorn minskar. Ökad effektivitet och en lägre kostnadsutveckling i produktionen budgeteringsmarginal Större utanförskap 1,0 -0,1 0,1 0,9 av de skattefinansierade tjänsterna är också Högre produktivitet -0,9 -0,1 -0,5 -0,3 betydelsefullt. På motsvarande sätt försämras Förbättrad hälsa -0,6 -0,1 -0,5 -0,1 finanspolitikens hållbarhet om arbetskraft- Lägre prisökningstakt -1,9 -0,1 -0,7 -1,1 utbudet minskar eller om kraven på det som Högre utträdesålder -1,3 -0,1 -0,7 -0,5 produceras blir högre. Trots att finanspolitiken Lägre inträdesålder -0,7 -0,1 -0,6 0,0 är hållbar i de flesta scenarierna (absolutvärdet på S2 är mindre än 1) så kvarstår ändå risker som Bättre integration -0,6 -0,1 -0,6 0,0 Källa: Egna beräkningar. kan äventyra hållbarheten. Hållbarhetsberäkningarna är känsliga för förändringar i Sammantaget visar tabell 12.4 att finans- utgångsläget och för regelförändringar som styr politikens långsiktiga hållbarhet är god i Sverige. de framtida offentliga inkomsterna och ut- I scenariot med oförändrat beteende är gifterna. Det är därför viktigt att fortsätta S2-indikatorn 0, vilket indikerar att inkomster analysera dessa risker. och utgifter är i långsiktig balans och att inga förändringar av finanspolitiken behöver göras för att denna ska vara långsiktigt hållbar i strikt Internationella bedömningar av finanspolitikens

hållbarhet

mening. Efter detta scenario redovisas S2 i fyra scenarier med en mer ogynnsam offentligfinansiell utveckling. S2 ökar i dessa med mellan Slutsatsen att finanspolitiken är långsiktigt 1 och 5,6 procent av BNP. Framför allt scenariot hållbar i Sverige stöds också av bedömningar med en ständigt ökande ambitionsnivå för de som gjorts av internationella organisationer. skattefinansierade tjänsterna utöver demografin Både OECD och EU-kommissionen gör

PROP. 2009/10:100

löpande bedömningar av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet i ett antal länder. EU- 147 Tabell 12.5 EU-kommissionens bedömning av S2 kommissionen beräknade 2009 att S2-indikatorn Procent av BNP för Sverige var 1,8 procent av BNP, vilket Danmark -0,2 innebär att en budgetkonsolidering motsvarande Ungern -0,1 1,8 procent av BNP måste genomföras för att Italien 1,4 garantera finanspolitikens långsiktiga hållbarhet Sverige 1,8 (se tabell 12.5). Detta kan jämföras med ett 148 Polen 3,2 genomsnitt för samtliga EU-länderna på 6,5 procent av BNP. Tabell 12.5 visar också att Finland 4,0 många länder har ett S2-värde som ligger Tyskland 4,2 betydligt över det maximala värdet som Österrike 4,7 rapporteras i det mest ogynnsamma alternativet i Belgien 5,3 tabell 12.4. Baserat på S2-indikatorns värde och Portugal 5,5 ett antal andra faktorer delar EU-kommissionen Frankrike 5,6 in medlemsländerna i tre grupper efter risken för Nederländerna 6,9 att landets finanspolitik är långsiktigt ohållbar. Slovakien 7,4 Sverige hamnar då i gruppen där risken är lägst Tjeckien 7,4 tillsammans med bl.a. Danmark och Finland. Spanien 11,8 OECD och EU-kommissionen tar även fram Storbritannien 12,4 hållbarhetsmått som baserar sig på att skulden Luxemburg 12,5 ska stabilisera sig på en viss nivå vid ett givet Grekland 14,1 framtida år. EU-kommissionen beräknar 149 exempelvis att det räcker med en permanent Irland 15,0 budgetförstärkning motsvarande 0,2 procent av EU27 6,5 BNP i dag för att Maastrichtskulden i Sverige Anm.: Indikatorn anger den permanenta förbättring av ett lands finansiella sparande som krävs för att de offentliga finanserna ska vara långsiktigt ska stabilisera sig på 60 procent av BNP 2050. hållbara. Ett negativt värde betyder att finanserna tål en budgetförsvagning och OECD har på ett liknande sätt beräknat att om trots det är hållbara. Källa: EU-kommissionen, ”Sustainability Report 2009”. den offentliga skulden i Sverige ska hållas konstant på 2008 års nivå från och med 2050 är en permanent ofinansierad utgiftsökning eller Alla typer av långsiktiga obalanser är inte skäl för skattesänkning på 0,6 procent av BNP möjlig. I att lägga om finanspolitiken alla ovannämnda jämförelser tillhör Sverige de länder som är bäst rustade att möta de demo- En stor del av de skattefinansierade välfärdsgrafiska utmaningarna. systemen kan liknas vid ett implicit kontrakt

mellan medborgare i olika åldrar. När man är ung får man tillgång till barnomsorg och utbildning, när man blir äldre till olika typer av vård- och omsorgstjänster. De olika tjänsterna 147 finansieras av skatteinbetalningar som till OECD, Economic Outlook Interim Report, Paris, 2009 och EUkommissionen, Sweden: Sustainability Report 2009, Bryssel, 2009. avgörande delen görs av personer i yrkesverksam 148 EU-kommissionens beräkningar av S2-indikatorn skiljer sig på ett ålder. För att de som är i yrkesverksam ålder ska antal punkter från de beräkningar som görs i denna proposition. För det vara villiga att betala i internationell jämförelse första använder EU-kommissionen den offentliga sektorns bruttoskuld i höga skatter krävs ett förtroende för att beräkningarna, och inte nettoställningen vilket görs i denna proposition. systemen kommer att finnas där även när de Det är teoretiskt sett mer korrekt att utgå från nettoställningen, då man i annat fall helt bortser ifrån den offentliga sektorns finansiella tillgångar. kommer att behöva utnyttja dem. Systemen Vidare skiljer sig antaganden kring den offentliga sektorns och svensk måste uppfattas som långsiktigt hållbara. ekonomis utveckling åt. Exempelvis antar EU-kommissionen att den När olika åldersklasser varierar i storlek ökade medellivslängden medför bättre hälsa och därmed lägre vård- uppkommer spänningar. Om antalet personer i kostnader vid given ålder. EU-kommissionen utgår också från Eurostats yrkesverksam ålder minskar i relation till antalet befolkningsprognos för Sverige och inte SCB:s. En annan skillnad är att äldre blir försörjningsbördan för de yrkesverksamma tyngre, allt annat lika. Om en sådan beräkningarna i denna proposition i större utsträckning beaktar det svenska regelverket samt aviserade reformer. förändring är känd i förväg kan den mötas 149 Detta mått är den s.k. S1-indikatorn.

PROP. 2009/10:100

genom ett högre sparande i den offentliga högre offentligt sparande. Om framtida sektorn under år när många är yrkesverksamma generationer vill ha en högre kvalitet på tjänsteoch få äldre. När sedan den omvända relationen utbudet eller mer fritid så får de finansiera det inträder kan sparandet i den offentliga sektorn själva. De faktum att finanspolitiken blir ohållbar minskas. Genom att hålla skatteuttaget och i dessa två räkneexempel är således inte ett skäl välfärdsutbudet konstant och låta sparandet i att lägga om finanspolitiken. Det pekar i stället den offentliga sektorn variera över tiden skapas på en grundläggande svårighet med att skatteförutsättningar för effektivitet och rättvisa. finansiera en ökad efterfrågan på både fritid och 150 Detta betyder dock inte att alla framtida välfärdstjänster som inte kan lösas med ett högre förändringar i förmågan att skattefinansiera sparande i dag. välfärdstjänster bör mötas av finanspolitiska åtgärder i dag. Syftet med en framåtblickande analys av finanspolitikens effekter är att ge framtida generationer samma möjligheter att tillhandahålla en skattefinansierad välfärd som vi har i dag. Samtidigt som den offentliga skuldkvoten ska tillåtas variera över tiden för att jämna ut demografiskt motiverade skillnader i betalningsförmågan, bör vi inte lämna efter oss en högre statsskuld och större räntebetalningar per framtida skattebetalare. Det är inte heller motiverat att lämna efter oss en förbättrad nettoställning som gör den framtida försörjningsbördan lättare än dagens. Den svåra frågan är således vilka framtida förändringar som bör beaktas när finanspolitiken utformas i dag, och vilka vi kan lämna till framtida generationer att själva ta hand om. En utgångspunkt vid en sådan avvägning är ambitionen att olika åldersklasser ska ges likvärdiga förhållanden. Det är således inte rimligt att ta hänsyn till framtida ambitionshöjningar när dagens finanspolitik läggs fast. Om framtida generationer exempelvis efterfrågar en högre standard inom det skattefinansierade tjänsteutbudet, t.ex. fler läkartimmar för en given diagnos eller fler lärartimmar per barn i en viss ålder, motiverar inte detta en förändring av finanspolitiken i dag. Det är inte heller rimligt att låta en framtida permanent ökning av medellivslängden resultera i högre offentliga utgifter, och att försöka möta en sådan utveckling med ett högre offentligt sparande i dag. Denna typ av utveckling är inte osannolik och försämrar som visas i utvecklingsscenarierna ovan finanspolitikens hållbarhet. Det vore emellertid fel att i dag möta detta genom högre skatter och ett

150 Se Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4) för en mer utförlig diskussion av dessa motiv till ett överskottsmål för den offentliga sektorn.

13 Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden

PROP. 2009/10:100

13 Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden

13.1 Ändrad fördelning av ändamål och effektivisera handläggningen och domstolsoch verksamheter på prövningen. Förslagen innebär bl.a. att de utgiftsområden nämnda målen och ärendena ska handläggas hos

fem mark- och miljödomstolar i stället för som i Enligt tilläggsbestämmelsen 5.12.1 till riksdags- dag hos regeringen, tolv förvaltningsrätter och ordningen ska beslut om vilka ändamål och 25 fastighetsdomstolar samt att prövningen i verksamheter som ska innefattas i ett utgifts- överinstans ska koncentreras till en domstol i område fattas i samband med beslut om den stället för fyra kammarrätter respektive sex ekonomiska vårpropositionen. I detta avsnitt hovrätter. Lagförslagen avses träda i kraft den 2 redovisar regeringen förslag till sådana ändringar. maj 2011. Ändringarna bör tillämpas från och med 2011. Mot denna bakgrund föreslås att de ändamål De föreslagna ändringarna beaktas dock inte i de och verksamheter som avser ärenden enligt planberäkningar för utgiftsområden som ingår i och bygglagen (1987:10) och som finansieras denna proposition. Inför 2011 har regeringen från det under utgiftsområde 1 Rikets styrelse följande förslag till sådana ändringar. uppförda anslaget 4:1 Regeringskansliet m.m. flyttas till utgiftsområde 4 Rättsväsendet. Av budgetpropositionen för 2010 (prop. 2009/10:1, 13.1.1 Ny instansordning för vissa ärenden utg.omr. 4) framgår hur de föreslagna ändringenligt plan- och bygglagen arna av ändamål och verksamheter påverkar finansieringen mellan utgiftsramar och anslag. Den nedflyttning av s.k. A- och vattenverk- Regeringens förslag: De ändamål och verksam- samheter från miljödomstolar till prövningsheter som avser handläggningen av vissa ärenden myndigheter som aviserades i budgetproposienligt plan- och bygglagen (1987:10) och som tionen för 2010 (prop. 2009/10:1 utg.omr. 4) är finansieras från det under utgiftsområde 1 Rikets inte längre aktuell. styrelse uppförda anslaget 4:1 Regeringskansliet m.m. flyttas till utgiftsområde 4 Rättsväsendet.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen lämnade under våren 2010 en proposition om en ny instansordning för vissa ärenden enligt planoch bygglagen (1987:10) samt huvuddelen av de mål som enligt nuvarande ordning handläggs av fastighetsdomstolarna (prop. 2009/10:170). Den nya ordningen syftar till att förenkla, samordna

PROP. 2009/10:100

13.1.2 Viss verksamhet inom migrations- offentligt för barn . Myndigheten kommer bl.a. området vid utlandsmyndigheterna att ta över Medierådets verksamhet. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att de ändamål och verksamheter som avser Medie- Regeringens förslag: De ändamål och verksam- rådet överförs från det under utgiftsområde 1 heter som avser uppgifter inom migrations- Rikets styrelse uppförda anslaget 4:1 Regeringsområdet vid vissa utlandsmyndigheter och som kansliet m.m. till utgiftsområde 17 Kultur, finansieras från det under utgiftsområde 1 Rikets medier, trossamfund och fritid. styrelse uppförda anslaget 4:1 Regeringskansliet För de beräknade utgiftsramarna för 2011 m.m. flyttas till utgiftsområde 8 Migration. innebär förslaget att utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid ökar med 6 255 000 kronor och att utgiftsområde 1 Rikets Skälen för regeringens förslag: Regerings- styrelse minskar med motsvarande belopp. kansliet ansvarar för anställning av personer som utför uppgifter inom migrationsområdet vid vissa utlandsmyndigheter. I syfte att få en 13.1.4 Taltidningsnämndens uppgifter effektivare resursanvändning samt ett tydligare verksamhetssamband mellan de arbetsuppgifter som utförs av dessa personer och de arbets- Regeringens förslag: De ändamål och verksamuppgifter som utförs av Migrationsverket, ges i heter som avser Taltidningsnämndens uppgifter stället Migrationsverket ansvar för dessa och som finansieras från det under utgiftsuppgifter. område 1 Rikets styrelse m.m. uppförda anslaget Av detta skäl föreslår regeringen att de 8:1 Presstödsnämnden och Taltidningsnämnden ändamål och verksamheter som avser arbetsupp- samt de ändamål och verksamheter som avser gifter inom migrationsområdet vid vissa utlands- stöd till taltidningar och som finansieras från det myndigheter överförs från det under utgifts- under utgiftsområde 1 Rikets styrelse m.m. uppområde 1 Rikets styrelse uppförda anslaget 4:1 förda anslaget 8:3 Stöd till radio- och kassett- Regeringskansliet m.m. till utgiftsområde 8 tidningar flyttas till utgiftsområde 17 Kultur, Migration. medier, trossamfund och fritid. För de beräknade utgiftsramarna för 2011 innebär förslaget att utgiftsområde 8 Migration ökar med 17 500 000 miljoner kronor och att Skälen för regeringens förslag: I regeringens utgiftsområde 1 Rikets styrelse minskar med proposition om en ny radio- och tv-lag (prop. motsvarande belopp. 2009/10:115) bedömer regeringen att Taltidningsnämnden bör avvecklas som myndighet och att dess verksamhet förs över till Talboks- 13.1.3 Myndighet för skydd av barn och och punktskriftsbiblioteket. unga från skadlig mediepåverkan Mot denna bakgrund föreslår regeringen att de ändamål och verksamheter som avser Taltidningsnämndens uppgifter och som finansieras Regeringens förslag: De ändamål och verksam- från det under utgiftsområde 1 Rikets styrelse heter som avser Medierådet och som finansieras m.m. uppförda anslaget 8:1 Presstödsnämnden från det under utgiftsområde 1 Rikets styrelse och Taltidningsnämnden, samt de ändamål och uppförda anslaget 4:1 Regeringskansliet m.m. den verksamhet som avser stöd till taltidningar flyttas till utgiftsområde 17 Kultur, medier, och som finansieras från det under utgiftstrossamfund och fritid. område 1 Rikets styrelse m.m. uppförda anslaget 8:3 Stöd till radio- och kassettidningar, flyttas till utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund Skälen för regeringens förslag: I en och fritid. kommande proposition om förändringar i film- För de beräknade utgiftsramarna för 2011 censuren bedömer regeringen att en ny myn- innebär förslaget att utgiftsområde 17 Kultur, dighet bör inrättas med uppgift att skydda barn medier, trossamfund och fritid ökar med och unga mot skadlig mediepåverkan samt att 126 456 000 kronor och att utgiftsområde 1 besluta om åldersgränser för film som ska visas

PROP. 2009/10:100

Rikets styrelse m.m. minskar med motsvarande 13.1.6 Domstolarnas handläggning av belopp. ärenden m.m.

13.1.5 Försöksverksamhet med samordnad Regeringens förslag: De ändamål och verksamlänsförvaltning heter som avser vissa ärenden i domstol och som finansieras från det under utgiftsområde 4 Rättsväsendet uppförda anslaget 1:5 Sveriges Regeringens förslag: De ändamål och verksam- Domstolar flyttas till utgiftsområde 1 Rikets heter som avser länsstyrelsens uppgifter styrelse, utgiftsområde 3 Skatt, tull och avseende försöksverksamheten med vidgad exekution, utgiftsområde 18 Samhällsplanering, samordnad länsförvaltning på Gotland som bostadsförsörjning, byggande samt konsumentfinansieras från det under utgiftsområde 1 Rikets politik, utgiftsområde 22 Kommunikationer och styrelse uppförda anslaget 5:1 Länsstyrelserna till utgiftsområde 24 Näringsliv. m.m. flyttas till utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel. Skälen för regeringens förslag: Domstolarnas verksamhet ska i möjligaste mån renodlas Skälen för regeringens förslag: År 1998 till dömande uppgifter. I takt med att dominleddes en försöksverksamhet med samordnad stolarnas verksamhet renodlas förbättras förutlänsförvaltning på Gotland, vilken innebar att sättningarna för att bedriva den rättskipande dåvarande Skogsvårdsstyrelsen på Gotland verksamheten på ett effektivt sätt och med hög inordnades i Länsstyrelsen i Gotlands län. För- kvalitet. Sedan tidigare har handläggningen av ett söksverksamheten avslutas vid utgången av 2010 antal ärendetyper flyttats från allmän domstol till och arbetsuppgifterna kommer därefter att åter- förvaltningsmyndighet. Ärendeutredningen har gå till Skogsstyrelsen. utrett förutsättningarna för att flytta över hand- Mot denna bakgrund föreslår regeringen att läggningen av ytterligare ärenden som enligt de ändamål och verksamheter avseende försöks- nuvarande ordning handläggs av tingsrätt i första verksamheten med vidgad samordnad länsför- instans till förvaltningsmyndighet (SOU valtning på Gotland, som bedrivs av Läns- 2007:65). styrelsen i Gotlands län, överförs från det under I syfte att ytterligare renodla domstolarnas utgiftsområde 1 Rikets styrelse uppförda an- verksamhet föreslår regeringen att följande ändaslaget 5:1 Länsstyrelserna m.m. till utgiftsområde mål och verksamheter under 2011 överförs från 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel. det under utgiftsområde 4 Rättsväsendet upp- För de beräknade utgiftsramarna för 2011 förda anslaget 1:5 Sveriges Domstolar till följande innebär förslaget att utgiftsområde 23 Areella utgiftsområden: näringar, landsbygd och livsmedel ökar med - vissa associationsrättsliga ärenden till 5 546 000 kronor och att utgiftsområde 1 Rikets utgiftsområde 24 Näringsliv, styrelse minskar med motsvarande belopp. - ärenden om dödande av förkommen handling till utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution, utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande samt konsumentpolitik, utgiftsområde 22 Kommunikationer och till utgiftsområde 24 Näringsliv, - vissa ärenden med anknytning till äktenskapsbalken till utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution, - vissa ärenden med anknytning till ärvdabalken till utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution, samt

PROP. 2009/10:100

- vissa fastighetsrättsliga ärenden till utgifts- samarbete med Riksarkivet för att underlätta ett område 1 Rikets styrelse. eventuellt övertagande. Regeringen anser att det fortsatta förvaltningsansvaret nu i sin helhet bör överföras till Riksarkivet. Regeringen avser att efter kompletterande Mot denna bakgrund föreslår regeringen att uppgifter från berörda myndigheter återkomma de ändamål och verksamheter som avser förvalttill riksdagen i budgetpropositionen för 2011 ningen av Estoniasamlingen flyttas från utgiftsmed förslag till ändringar av utgiftsramar och område 6 Försvar och samhällets krisberedskap anslag. till utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. Regeringen avser med anledning av över-

13.1.7 Hantering av äktenskapsregistret

föringen att återkomma till riksdagen i budgetpropositionen för 2011. Regeringens förslag: De ändamål och verksamheter som avser hanteringen av äktenskapsregistret och som finansieras från det under 13.1.9 Sveriges förpliktelser som medlem i utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finans- FN:s organisation för industriell förvaltning uppförda anslaget 1:9 Statistiska utveckling centralbyrån flyttas till utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution. Regeringens förslag: D e ändamål och de verksamheter som avser Sveriges förpliktelser som medlem i FN:s organisation för industriell Skälen för regeringens förslag: I syfte att utveckling och som finansieras från det under samordna och effektivisera hanteringen av utgiftsområde 7 Internationellt bistånd uppförda äktenskapsregistret och folkbokföringen föreslår anslaget 1:1 Biståndsverksamhet flyttas till regeringen att hanteringen av äktenskapsutgiftsområde 24 Näringsliv. registret, som finansieras från det under utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning uppförda anslaget 1:9 Statistiska central- Skälen för regeringens förslag: Normalt byrån , flyttas till utgiftsområde 3 Skatt, tull och ansvarar varje departement för sina sakfrågor i exekution. förhållande till FN:s fackorgan. När det gäller Regeringen avser, efter det att kompletterande industriell utveckling åligger detta ansvar uppgifter från berörda myndigheter inhämtats, Näringsdepartementet. Regeringen föreslår att återkomma till riksdagen i budgetproposidärför att de ändamål och de verksamheter som tionen för 2011 med förslag till ändringar av avser Sveriges förpliktelser som medlem i FN:s utgiftsramar och anslag. organisation för industriell utveckling och som finansieras från det under utgiftsområde 7 Internationellt bistånd uppförda anslaget 1:1

13.1.8 Förvaltning av Estoniasamlingen

Biståndsverksamhet flyttas till utgiftsområde 24 Näringsliv. Regeringens förslag: De ändamål och verksam- För de beräknade utgiftsramarna för 2011 heter som avser förvaltningen av Estonia- innebär förslaget att utgiftsområde 24 Näringsliv samlingen flyttas från utgiftsområde 6 Försvar ökar med 12 000 000 kronor och att utgiftsoch samhällets krisberedskap till utgiftsområde område 7 Internationellt bistånd minskar med 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. motsvarande belopp. Kostnader som följer av medlemskap i FN:s fond för industriell utveckling är förenligt med OECD:s biståndskommitté DAC:s kriterier för bistånd. Skälen för regeringens förslag: En långsiktig förvaltning av Estoniasamlingen behöver säkerställas. I dag ansvarar Myndigheten för samhällsskydd och beredskap för förvaltningen. Redan i början av arbetet med samlingen inleddes ett

PROP. 2009/10:100

13.1.10 Viss forskningsverksamhet inom Skälen för regeringens förslag: Regeringen smittskyddsområdet bedömer att stöd för att främja möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att ta del av samhällslivet bör hanteras inom respektive Regeringens förslag: De ändamål och verksam- utgiftsområde. Den verksamhet som berörs heter som avser de s.k. donationsprofessurerna syftar till att stimulera intresset för, användning som finansieras från det under utgiftsområde 9 samt utveckling av punktskrift som skriftspråk Hälsovård, sjukvård och social omsorg uppförda för synskadade barn, unga och vuxna, att erbjuda anslaget 2:2 Smittskyddsinstitutet flyttas till synskadade barn, unga och vuxna kompletteutgiftsområde 16 Utbildning och universitets- rande information i lämpligt format och via forskning. tillgängliga medier för att ge dem jämlika förutsättningar att följa trender och skeenden i samhället samt till att stärka teckenspråkig Skälen för regeringens förslag: I proposi- litteratur. tionen Myndigheterna inom smittskyddsom- Mot denna bakgrund föreslår regeringen att rådet (prop. 2009/10:123) gör regeringen be- delar av de ändamål och verksamheter inom dömningen att Smittskyddsinstitutet även fort- kultur- och medieområdet som är av betydelse sättningsvis bör ha till uppgift att bedriva forsk- för personer med funktionsnedsättning och som ning. Forskningen vid myndigheten bör dock finansieras från det under utgiftsområde 9 begränsas till sådan forskning som är nödvändig Hälsovård, sjukvård och social omsorg uppförda för myndighetens uppdrag. Det organisatoriska anslaget 3:2 Bidrag till viss verksamhet för samarbetet med Karolinska institutet bör personer med funktionsnedsättning flyttas till upphöra. utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund Mot denna bakgrund föreslås att de ändamål och fritid. och verksamheter som avser de s.k. donations- För de beräknade utgiftsramarna för 2011 professurerna som finansieras från det under innebär förslaget att utgiftsområde 17 Kultur, utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social medier, trossamfund och fritid ökar med omsorg uppförda anslaget 2:2 Smittskyddsinsti- 8 976 000 kronor och att utgiftsområde 9 tutet flyttas till utgiftsområde 16 Utbildning och Hälsovård, sjukvård och social omsorg minskar universitetsforskning . med motsvarande belopp. För de beräknade utgiftsramarna för 2011 innebär förslaget att utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning ökar med 13.1.12 Filmarkivet i Grängesberg 16 000 000 kronor och att utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg minskar med motsvarande belopp. Regeringens förslag: De ändamål och verksamheter som avser filmarkivet i Grängesberg och som finansieras från det under utgiftsområde 17 13.1.11 Vissa verksamheter inom kultur- och Kultur, medier, trossamfund och fritid uppförda medieområdet för personer med anslaget 10:1 Filmstöd flyttas till utgiftsområde funktionsnedsättning m.m. 16 Utbildning och universitetsforskning.

Regeringens förslag: Delar av de ändamål och Skälen för regeringens förslag: Regeringen verksamheter inom kultur- och medieområdet bedömer att den verksamhet som bedrivs vid som är av betydelse för personer med funktions- Filmarkivet i Grängesberg ligger närmare Kungl. nedsättning och som finansieras från det under bibliotekets verksamhet än Stiftelsen Svenska utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social Filminstitutets. omsorg uppförda anslaget 3:2 Bidrag till viss Mot denna bakgrund föreslår regeringen att verksamhet för personer med funktionsnedsättning de ändamål och verksamheter som avser flyttas till utgiftsområde 17 Kultur, medier, filmarkivet i Grängesberg flyttas från det under trossamfund och fritid. utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid uppförda anslaget 10:1 Filmstöd till

PROP. 2009/10:100

utgiftsområde 16 Utbildning och universitets- 13.1.14 Ny gränsälvskommission forskning. För de beräknade utgiftsramarna för 2011 innebär förslaget att utgiftsområde 16 Utbild- Regeringens förslag : De ändamål och verksamning och universitetsforskning ökar med heter som avser huvuddelen av de uppgifter som 7 500 000 kronor och att utgiftsområde 17 utförs av gränsälvskommissionen och som finansieras från det under utgiftsområde 20 Allmän Kultur, medier, trossamfund och fritid minskar miljö- och naturvård uppförda anslaget 1:7 med motsvarande belopp. Internationellt miljösamarbete flyttas till utgiftsområde 1 Rikets styrelse, utgiftsområde 4 13.1.13 Vissa handikappåtgärder inom Rättsväsendet samt utgiftsområde 23 Areella folkbildningen näringar, landsbygd och livsmedel.

Regeringens förslag: De ändamål och verksam- Skälen för regeringens förslag: Regeringen heter som avser bidrag till vissa åtgärder för avser att under våren 2010 lämna en proposition studerande med funktionshinder och som om en ny gränsälvsöverenskommelse med finansieras från det under utgiftsområde 17 Finland. Överenskommelsen innebär bl.a. att en Kultur, medier, trossamfund och fritid uppförda stor del av de uppgifter som i dag utförs av anslaget 14:2 Bidrag till vissa handikappåtgärder gränsälvskommissionen i stället ska utföras av inom folkbildningen flyttas till utgiftsområde 16 länsstyrelser, miljödomstolar och Fiskeriverket. Utbildning och universitetsforskning. Mot denna bakgrund föreslås att de ändamål och verksamheter som avser huvuddelen av de uppgifter som utförs av gränsälvskommissionen Skälen för regeringens förslag: Av det under och som finansieras från det under utgiftsutgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund område 20 Allmän miljö- och naturvård och fritid uppförda anslaget 14:2 Bidrag till vissa uppförda anslaget 1:7 Internationellt miljöhandikappåtgärder inom folkbildningen dispo- samarbete flyttas till utgiftsområde 1 Rikets nerar Specialpedagogiska skolmyndigheten styrelse, utgiftsområde 4 Rättsväsendet samt medel för bidrag till vissa åtgärder för studerande utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd med funktionshinder inom folkbildningen. och livsmedel. Verksamheten hänger nära ihop med annan De föreslagna ändringarna av ändamål och verksamhet som myndigheten bedriver och som verksamheter har ingen påverkan på utgiftsfinansieras från utgiftsområde 16 Utbildning och ramarna. universitetsforskning. Av detta skäl föreslår regeringen att de ändamål och verksamheter som avser bidrag till vissa 13.1.15 Sveriges IT-incidentcentrum åtgärder för studerande med funktionshinder inom folkbildningen och som finansieras från Regeringens förslag: De ändamål och verksamdet under utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid uppförda anslaget 14:2 heter som avser att stödja samhället i arbetet med att förebygga, upptäcka och hantera IT- Bidrag till vissa handikappåtgärder inom folkbildningen flyttas till utgiftsområde 16 incidenter och som finansieras från det under utgiftsområde 22 Kommunikationer uppförda Utbildning och universitetsforskning. anslaget 2:1 Post- och telestyrelsen: Förvaltnings- För de beräknade utgiftsramarna för 2011 kostnader för vissa myndighetsuppgifter flyttas till innebär förslaget att utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning ökar med utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. 42 423 000 kronor och att utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid minskar med motsvarande belopp. Skälen för regeringens förslag: Det överordnade ansvaret för informationssäkerhet på nationell nivå är i dag uppdelat på flera myndigheter, vilket innebär att ansvaret är

PROP. 2009/10:100

splittrat. Regeringen anser att ansvaret för verket som rör havs- och vattenmiljö kommer informationssäkerhet bör samlas och avser att ingå i den nya myndigheten. Regeringen därför i enlighet med förslagen i delbetänkandet anser att verksamheten i den nya myndigheten Lokalisering av Sveriges IT-incidentcentrum bör finansieras från anslag under utgiftsområde (Sitic) från Informationssäkerhetsutredningen 20 Allmän miljö- och naturvård. (Fö. 2009:04) att ge Myndigheten för samhälls- Följande uppgifter avses överföras från skydd och beredskap i uppgift att bedriva den Fiskeriverket till den nya myndigheten: verksamhet som Post- och telestyrelsen har - huvuddelen av Fiskeriverkets verksamhet bedrivit genom Sveriges IT-incidentcentrum. som rör genomförandet av EU:s gemen- Mot denna bakgrund föreslås att de ändamål samma fiskeripolitik samt utformningen och verksamheter som avser att stödja samhället och genomförandet av den nationella i arbetet med att förebygga, upptäcka och fiskeripolitiken, hantera IT-incidenter och som finansieras från - Fiskeriverkets verksamhet som rör prövdet under utgiftsområde 22 uppförda anslaget ning av tillståndansökningar på fiskets 2:1 Post- och telestyrelsen: Förvaltningskostnader område, för vissa myndighetsuppgifter flyttas till utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. - Fiskeriverkets ansvar för förvaltningen av De föreslagna ändringarna har ingen påverkan fiskeresursen liksom regleringen av fritidspå utgiftsramarna. fisket, - Fiskeriverkets undersökande och utredande verksamhet,

13.1.16 Ny myndighet för havs- och

- Fiskeriverkets ansvar för föreskrifter och

vattenmiljöfrågor

tillsynsvägledning enligt miljöbalken avseende vattenbruk, Regeringens förslag: De ändamål och verksam- - Fiskeriverkets övergripande ansvar för heter som avser vissa uppgifter inom Fiskeri- fiskerikontrollen, verket som avses föras över till en ny myndighet - Fiskeriverkets verksamhet som rör för havs- och vattenmiljöfrågor och som forskning och utveckling samt finansieras från de under utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel - delar av Fiskeriverkets ansvar för att uppförda anslagen 1:14 Fiskeriverket och 1:17 tillhandahålla underlag och expertis till Fiskevård , samt de ändamål och verksamheter regeringen i förhandlingsarbetet inom EU. som avser delar av Fiskeriverkets ansvar för att tillhandahålla underlag och expertis till Mot denna bakgrund föreslås att de ändamål och regeringen i förhandlingsarbetet inom EU som verksamheter som avser de ovan nämnda uppfinansieras från det under utgiftsområde 23 gifterna och som finansieras från de under Areella näringar, landsbygd och livsmedel utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd uppförda anslaget 1:14 Fiskeriverket , flyttas till och livsmedel uppförda anslagen 1:14 Fiskeriutgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård verket och 1:17 Fiskevård flyttas till utgiftsrespektive utgiftsområde 1 Rikets styrelse. område 20 Allmän miljö- och naturvård. Som ett led i inrättandet av den nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor har Skälen för regeringens förslag: I regeringen gjort bedömningen att Regeringspropositionen En sammanhållen svensk kansliets samordning inför förhandlingar som havspolitik konstaterar regeringen att det finns avser den gemensamma fiskepolitiken bör behov av en central förvaltningsmyndighet som förstärkas. Regeringen föreslår därför att de bör tilldelas ansvaret för havs- och vattenmiljö- ändamål och verksamheter som avser delar av frågor (prop. 2008/09:170, bet. 2008/09:MJU29, Fiskeriverkets ansvar för att tillhandahålla underrskr. 2008/09:299). Regeringen avser att bilda en lag och expertis till regeringen i förhandlingssådan myndighet. Myndigheten kommer att arbetet inom EU och som finansieras från det inleda sin verksamhet den 1 januari 2011. under utgiftsområde 23 Areella näringar, lands- Flertalet av de verksamheter vid Naturvårds- bygd och livsmedel uppförda anslaget 1:14

PROP. 2009/10:100

Fiskeriverket flyttas till utgiftsområde 1 Rikets styrelse. Regeringen avser att återkomma till riksdagen i budgetpropositionen för 2011 med förslag till ändringar av utgiftsramar och anslag.