Riksrevisionens rapport om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket

Regeringens skrivelse

2017/18:203

Riksrevisionens rapport om tillämpningen av Skr. det finanspolitiska ramverket 2017/18:203

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 5 april 2018

Stefan Löfven

Magdalena Andersson (Finansdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i rapporten Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket (RiR 2017:32). Regeringen instämmer delvis i det som Riksrevisionen har framhållit om behovet av transparens och tydlighet i budgetpropositionen och arbetar kontinuerligt med att utveckla innehållet i propositionen i den riktning som myndigheten rekommenderar. Det gäller bl.a. beräkningarna av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet och redovisningen av den kommunala sektorns finanser för föregående år vid uppföljningen av det kommunala balanskravet. Regeringen delar dock inte Riksrevisionens bedömning av vilket resultatmått som bör användas vid uppföljningen av det kommunala balanskravet för prognosåren, behovet av motivering av finanspolitiken i förhållande till konjunkturläget och behovet av att utveckla redovisningen av hur regeringens prognoser förhåller sig till andra bedömares. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad.

1 Ärendet och dess beredning

Riksrevisionen granskar regelbundet de ekonomiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen redovisar finanspolitiken och tillämpar det finanspolitiska ramverket. Den granskning som ligger till grund för rapporten som behandlas i denna skrivelse har syftat till att samlat bedöma transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken i 2017 års ekonomiska vårproposition (prop. 2016/17:100), Årsredovisningen för staten 2016 (skr. 2016/17:101) och budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m.). Granskningen har resulterat i rapporten Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket (RiR 2017:32), se bilaga . Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 12 december 2017. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport.

2 Redovisning av långsiktiga hållbarhets-

beräkningar för stat och kommunsektor

2.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen

Riksrevisionen bedömer att regeringens redovisning av finanspolitikens hållbarhet i de granskade propositionerna överlag är transparent. Myndigheten är positiv till att redovisningen utvecklats till att ge en mer heltäckande bild av finanspolitikens hållbarhet, men saknar ett delsektorperspektiv i regeringens hållbarhetsbedömning. Den demografiska utvecklingen under 2020-talet innebär växande utgifter för de välfärdstjänster som kommuner och landsting ansvarar för. Regeringens redovisning utgår från den offentliga sektorn som helhet, eftersom staten har det övergripande ansvaret för den skattefinansierade välfärden. Statsbidragen till kommunsektorn anpassas därför rent tekniskt i beräkningarna så att antagandet om god ekonomisk hushållning i kommunsektorn uppfylls. Riksrevisionen är medveten om att bedömningen av statsbidragen inte är en prognos, utan en konsekvenskalkyl, givet de antaganden som görs, och att statsbidragens utveckling beror på antaganden om bl.a. välfärdsproduktionens omfattning, den kommunala utdebiteringen och produktiviteten i kommunsektorn. Riksrevisionen delar regeringens uppfattning att en redovisning av den offentliga sektorn som helhet är relevant i det långa tidsperspektiv som hållbarhetsberäkningarna omfattar. Myndigheten menar dock att en redovisning uppdelad på den statliga respektive den kommunala sektorn i ett kortare tidsperspektiv, fram till 2030, skulle främja en diskussion om såväl behovet av finanspolitiska prioriteringar som skattepolitikens framtida inriktning. Enligt myndigheten bör regeringen därför överväga att redovisa utvecklingen uppdelad på de olika sektorerna fram till 2030. En uppdelad

redovisning skulle enligt myndigheten bättre belysa frågan om hur välfärdsåtagandet ska finansieras.

2.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer

Regeringens redovisning av samhällsekonomins och den offentliga sektorns utveckling till 2030 är som Riksrevisionen framhåller inte en prognos över den mest sannolika utvecklingen, utan scenarier där utvecklingen beror på de antaganden som görs. I scenarierna beskrivs hur sparandet i den offentliga sektorn utvecklas under olika förhållanden, om ett oförändrat offentligt åtagande finansieras med oförändrade skattesatser. Scenarierna utgår från en aktuell bedömning av befolkningsutvecklingen samt olika antaganden om bl.a. sysselsättning och produktion. Redovisningen av scenarierna ska visa under vilka förhållanden dagens regelverk för de offentliga inkomsterna och utgifterna är långsiktigt hållbara, och under vilka förhållanden som det kommer att krävas förändringar av det offentliga åtagandet. I beräkningarna antas staten ha det övergripande finansieringsansvaret för den offentliga verksamheten. Om ett underskott uppstår finansieras detta genom ökad statlig upplåning. Rent tekniskt ökar statsbidragen till kommunerna i beräkningen så att balanskravet klaras. I verkligheten kan, som Riksrevisionen konstaterar, välfärdsproduktionen även anpassas eller effektiviseras. Det är även möjligt att höja kommunalskatten eller de brukaravgifter som tas ut för många tjänster. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att en redovisning av utvecklingen i den offentliga sektorns olika delar är av intresse för en diskussion om finanspolitiska prioriteringar. Samtidigt är en sådan redovisning mycket osäker i ett tidsperspektiv som sträcker sig längre än de närmaste åren. Regeringen har dock för avsikt att undersöka möjligheterna att förlänga den tidsperiod för vilken en separat bedömning av kommunsektorns respektive statens utveckling görs.

3 Uppföljningen av det kommunala

balanskravet

3.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen

Riksrevisionen framhåller att kommunsektorns resultat kan redovisas på flera olika sätt. Myndigheten konstaterar att balanskravsresultatet och resultatet före extraordinära poster i många avseenden är samma sak, men att skillnaderna mellan de två måtten kan uppgå till åtskilliga miljarder kronor enskilda år. Skillnaden beror bl.a. på justeringar för medlen till och från resultatutjämningsreserverna. Riksrevisionen anser att regeringen bör 4 använda måttet balanskravsresultat vid uppföljningen av det kommunala

balanskravet, i stället för kommunsektorns resultat före extraordinära poster, som är det mått regeringen normalt utgår ifrån.

3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer

I uppföljningen av det kommunala balanskravet redovisar regeringen kommunsektorns resultat efter extraordinära poster för föregående år, men resultatet före extraordinära poster i sina prognoser för kommande år. Regeringen anser att det, i enlighet med vad Riksrevisionen anfört, framstår som mer ändamålsenligt att redovisa balanskravsresultatet vid uppföljningen av det kommunala balanskravet för föregående år. Regeringen gör dock en annan bedömning när det gäller lämpligheten att använda balanskravsresultatet vid uppföljningen av det kommunala balanskravet i prognoserna för kommande år. Extraordinära poster, realisationsvinster samt medel till och från resultatutjämningsreserverna kan ge upphov till skillnader på flera miljarder kronor mellan de olika resultatmåtten. Om regeringen skulle redovisa prognoser för balanskravsresultatet vore det nödvändigt att bedöma framtida värden för extraordinära poster, justeringar för realisationsvinster och realisationsförluster samt insättningar och uttag ur resultatutjämningsreserverna. Regeringen bedömer att det inte vore meningsfullt, eftersom dessa poster till sin natur är oförutsägbara och volatila. Om regeringen på förhand kan uppskatta värdet av extraordinära poster eller insättningar och uttag ur resultatutjämningsreserverna, tar regeringen hänsyn till det i sin prognos. Det sker dock bara om posterna bedöms ha signifikant påverkan på kommunsektorns konsumtionsnivå eller uppfyllelse av balanskravet. Eftersom regeringen i normala fall inte beaktar dessa poster i prognoserna kommer de olika resultatmåtten att leda till samma resultat. Regeringen anser vidare att en bedömning av om kommunsektorn kommer att uppfylla balanskravet under prognosperioden kan göras utifrån en prognos av sektorns resultat före extraordinära poster.

4 Motiveringen av finanspolitiken i

förhållande till konjunkturläget

4.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen

Riksrevisionen anser att regeringen bör motivera hur storleken på den aktiva finanspolitiken och finanspolitikens inriktning har avvägts i förhållande till konjunkturläget.

4.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer

I budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. tabell 9.5) redogör regeringen för finanspolitikens effekt på efterfrågan. Denna effekt är dock betydligt mindre än storleken på den aktiva finanspolitiken, vilket även framgår av Riksrevisionens rapport. Därför kan, som Riksrevisionen anför, finanspolitiken betraktas som neutral 2018. Regeringens syn på finanspolitikens effekt på efterfrågan beskrivs i de av Riksrevisionen studerade propositionerna (se t.ex. prop. 2017/18:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 9). Där framgår att en ofta använd indikator på finanspolitikens effekter på efterfrågan är förändringen av det strukturella sparandet. Det är ett grovt mått på finanspolitikens inriktning och påverkas vid sidan av aktiv finanspolitik i statens budget även av flera andra faktorer. Dessutom påverkar de finanspolitiska åtgärdernas utformning efterfrågan, dvs. två finansiellt sett lika kostsamma åtgärder kan påverka efterfrågan på olika sätt, vilket inte beaktas i detta mått. Om förändringen av det strukturella sparandet är nära noll indikerar det att finanspolitiken, bortsett från effekten av de s.k. automatiska stabilisatorerna, har en neutral effekt på resursutnyttjandet i ekonomin. Om det strukturella sparandet i stället ökar eller minskar, indikerar det att finanspolitiken har en åtstramande respektive expansiv effekt på resursutnyttjandet. Det bör dock framhållas att analyser av detta slag är osäkra och att små förändringar i detta mått enskilda år bör tolkas med stor försiktighet. Av den ovan nämnda redogörelsen i budgetpropositionen för 2018 framgår att det strukturella sparandet försvagas något 2017 och 2018, men förstärks något 2019 och mycket 2020. Därmed bör finanspolitiken betraktas som neutral på kort och medellång sikt. Regeringen anser att den aktiva finanspolitiken inte bör användas för att försöka korrigera mindre konjunktursvängningar. Mindre konjunktursvängningar hanteras bäst via de automatiska stabilisatorerna. I avsnitten som beskriver utvärderingen av de budgetpolitiska målen redovisas därför inte stabiliseringspolitiska avvägningar i ett normalläge, dvs. om finanspolitiken är vid målet och neutral samt det inte finns något behov av stabiliseringspolitiska åtgärder. Det finanspolitiska ramverket innehåller inte heller något krav på att efterfrågan ska stabiliseras vid normala efterfrågestörningar, utöver den stabilisering som sker genom de automatiska stabilisatorerna, eller på en redovisning av varför så inte sker. I 2017 års ekonomiska vårproposition har regeringen beskrivit vilka stabiliseringspolitiska hänsyn som bör tas vid hantering av avvikelser från överskottsmålet. I propositionen anför regeringen att stabiliseringspolitiska hänsyn bör tas vid korrigering av avvikelser från överskottsmålet om BNP-gapet är större än plus minus 1,5 procent (prop. 2016/17:100 s. 85). Även om resursutnyttjandet i dagsläget bedöms vara högre än normalt anser regeringen att risken för en överhettning, med kraftigt stigande löner och priser, är begränsad. En åtstramande finanspolitik skulle leda till att arbetslösheten blev högre och att personer med en svag förankring på

arbetsmarknaden skulle få svårare att etablera sig på denna. Det skulle i förlängningen kunna leda till att den varaktiga sysselsättningen blev lägre och jämviktsarbetslösheten blev högre.

5 Förhållandet mellan regeringens och

andra bedömares prognoser

5.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen

Riksrevisionen anser att regeringen bör utveckla sin redovisning av hur regeringens prognoser förhåller sig till prognoser av andra bedömare. Det gäller särskilt prognoserna för det strukturella sparandet. Riksrevisionen noterar vidare att regeringen i den samlade bedömningen av måluppfyllelsen inte redovisar hur den ser på den osäkerhet och riskbild som omgärdar beräkningarna.

5.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer

Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att prognosjämförelser är centrala för förtroendet för finanspolitiken och för efterlevnaden av det finanspolitiska ramverket samt att eventuella prognosskillnader och olika bedömningar av t.ex. ekonomins potentiella produktionsförmåga redovisas på ett transparent sätt. Det är bl.a. därför regeringen i de ekonomiska propositionerna redovisar jämförelser mellan regeringens och andra bedömares prognoser (se t.ex. prop. 2017/18:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 4.5 och 9). Regeringens prognoser för vissa nyckelvariabler, både för den makroekonomiska utvecklingen och den offentliga sektorns finanser, jämförs med motsvarande prognoser från t.ex. Konjunkturinstitutet, Ekonomistyrningsverket, Riksbanken, Europeiska kommissionen, Internationella valutafonden och OECD. Bedömningen av varje nyckelvariabel, som t.ex. potentiell BNP, BNP-gap eller strukturellt sparande, bygger på en rad underliggande antaganden och metodval som kan skilja sig åt mellan olika prognosmakare. Denna komplexitet gör det svårt för regeringen att i detalj redogöra för respektive prognosmakares alla bakgrundsantaganden. Det är mot denna bakgrund som regeringen gett Finanspolitiska rådet i uppdrag att göra fördjupande analyser och utvärderingar av regeringens prognoser (se t.ex. Finanspolitiska rådets senaste rapport Svensk finanspolitik 2017 s. 59). Regeringen ansvarar inför riksdagen för den finanspolitiska inriktningen och relationen mellan finanspolitiken och de budgetpolitiska målen. När regeringen bedömer måluppfyllelsen för de budgetpolitiska målen måste regeringen därför utgå från sin egen bedömning av de indikatorer som används (t.ex. det strukturella sparandet).

Regeringen behandlar osäkerheten i prognoserna i budgetpropositionen för 2018 (samma prop. Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 4.4). Osäkerheten tydliggörs genom två alternativa makroekonomiska scenarier. Redovisningen omfattar bl.a. vilka effekter de olika antaganden som ligger till grund för de beskrivna scenarierna har för ett antal makroekonomiska variabler och för de offentliga finanserna. De olika antagandena ger dock små effekter på de offentliga finanserna och påverkar därmed måluppfyllelsen endast marginellt, och behandlas därför inte i avsnittet om måluppfyllelse. Av budgetpropositionen framgår vidare att det framöver finns goda marginaler mellan bedömningen av det strukturella sparandet och det nya överskottsmålet (samma prop. Förslag till statens budget, finansplan m.m. tabell 5.1).

6 Regeringens åtgärder med anledning av

Riksrevisionens iakttagelser och

rekommendationer

Regeringen strävar ständigt efter att öka tydligheten och transparensen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som Riksrevisionen rekommenderar. Tydlighet och transparens är bärande delar i det finanspolitiska ramverket, som bidrar till att finanspolitiken blir mer förutsägbar. I internationella sammanhang framhålls ofta Sveriges tydliga och effektiva finanspolitiska ramverk som ett föredöme. Regeringen avser att fortsätta arbetet med att förbättra redovisningen av beräkningarna av finanspolitikens hållbarhet. I detta ingår att undersöka möjligheterna att förlänga den tidsperiod för vilken en separat bedömning av kommunsektorns och statens utveckling kan göras. Vidare avser regeringen att följa Riksrevisionens rekommendation att redovisa balanskravsresultatet vid uppföljningen av det kommunala balanskravet för föregående år. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad.

Bilaga HQJUDQVNQLQJVUDSSRUWIUÀQULNVUHYLVLRQHQ

Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket rir 2017:32

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 2 - 0 5 D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 1 7 - 0 9 3 1 R I R 2 0 1 7 : 3 2

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport:

Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket

Riksrevisionen har granskat tillämpningen av det finanspolitiska ramverket. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Helena Knutsson har varit föredragande. Enhetschef Håkan Jönsson, revisionsdirektör Krister Jensevik och avdelningschef Robert Boije har medverkat i den slutliga handläggningen.

Ingvar Mattson Helena Knutsson

För kännedom: Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk Regeringen, Finansdepartementet insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten.

Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 2011 direkt till riksdagen.

riksrevisionen

isbn 978-91-7086-462-9 rir 2017:32 tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2017 R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 2 - 0 5 D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 1 7 - 0 9 3 1 R I R 2 0 1 7 : 3 2

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport:

Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket

Riksrevisionen har granskat tillämpningen av det finanspolitiska ramverket. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Helena Knutsson har varit föredragande. Enhetschef Håkan Jönsson, revisionsdirektör Krister Jensevik och avdelningschef Robert Boije har medverkat i den slutliga handläggningen.

Ingvar Mattson Helena Knutsson

För kännedom: Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk Regeringen, Finansdepartementet insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten.

Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 2011 direkt till riksdagen.

riksrevisionen

isbn 978-91-7086-462-9 rir 2017:32 tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2017 R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Innehåll

Sammanfattning och rekommendationer 5 1 Inledning 10 1.1 Bakgrund och motiv för granskningen 10 1.2 Syfte och frågeställningar 10 1.3 Avgränsningar 11 1.4 Bedömningsgrund 11 1.5 Metod och genomförande 12 1.6 Disposition 12 2 Redovisningen av de offentliga finanserna 2016–2020 14 2.1 De offentliga finanserna 2016–2017 14 2.2 De offentliga finanserna 2018–2020 18 3 De budgetpolitiska målen 23 3.1 Överskottsmålet 23 3.2 Utgiftstaket 27 3.3 Det kommunala balanskravet 30 4 Budgetutrymme och finanspolitikens inriktning 32 4.1 Regeringens bedömning och beskrivning av budgetutrymmet 32 4.2 Är finanspolitiken expansiv, neutral eller åtstramande? 32 4.3 Vad säger ramverket om budgetutrymme och finanspolitisk inriktning? 34 4.4 Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser 35 5 Redovisningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet 36 5.1 Vad menas med att finanspolitiken är långsiktigt hållbar? 36 5.2 Regeringens redovisning av finanspolitikens hållbarhet 37 5.3 Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser 41 Referenslista 43

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Innehåll

Sammanfattning och rekommendationer 5 1 Inledning 10 1.1 Bakgrund och motiv för granskningen 10 1.2 Syfte och frågeställningar 10 1.3 Avgränsningar 11 1.4 Bedömningsgrund 11 1.5 Metod och genomförande 12 1.6 Disposition 12 2 Redovisningen av de offentliga finanserna 2016–2020 14 2.1 De offentliga finanserna 2016–2017 14 2.2 De offentliga finanserna 2018–2020 18 3 De budgetpolitiska målen 23 3.1 Överskottsmålet 23 3.2 Utgiftstaket 27 3.3 Det kommunala balanskravet 30 4 Budgetutrymme och finanspolitikens inriktning 32 4.1 Regeringens bedömning och beskrivning av budgetutrymmet 32 4.2 Är finanspolitiken expansiv, neutral eller åtstramande? 32 4.3 Vad säger ramverket om budgetutrymme och finanspolitisk inriktning? 34 4.4 Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser 35 5 Redovisningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet 36 5.1 Vad menas med att finanspolitiken är långsiktigt hållbar? 36 5.2 Regeringens redovisning av finanspolitikens hållbarhet 37 5.3 Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser 41 Referenslista 43

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Sammanfattning och rekommendationer

Bakgrund

Riksrevisionen granskar återkommande de ekonomiska propositionerna och årsredovisningen för staten med fokus på regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket. Ramverket innehåller de grundläggande principer som styr hur finanspolitiken ska utformas för att den ska vara långsiktigt hållbar och transparent. En transparent redovisning är en förutsättning för att utomstående bedömare ska kunna avgöra om finanspolitiken förs i enlighet med de principer som anges i ramverket och som riksdagen ställt sig bakom.

Syfte och avgränsningar

Det övergripande syftet med granskningen har varit att undersöka regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i årsredovisningen för staten 2016, 2017 års ekonomiska vårproposition och budgetpropositionen för 2018. Granskningen fokuserar på två områden, transparens och efterlevnad av ramverket, och har inriktats på följande granskningsfrågor: x Är regeringens redovisning i de granskade dokumenten transparent? x Är finanspolitiken utformad i enlighet med det finanspolitiska ramverket? Granskningen av redovisningens transparens har fokus på de offentliga finanserna och de delar av redovisningen som ligger till grund för de budgetpolitiska målen samt bedömningen av budgetutrymmet och den föreslagna inriktningen av finanspolitiken.

Granskningens resultat

Transparensen i regeringens redovisning har förbättrats Läget i de offentliga finanserna 2016 och 2017 är betydligt bättre än vad som förutsågs i respektive års budgetproposition. Det finansiella sparandet har sedan budgetbesluten förbättrats med 1,9 respektive 1,2 procent av BNP. Mer än hälften av förbättringen beror på oväntat höga intäkter från skatt på kapital och skatt på konsumtion. Det finansiella sparandet för de aktuella åren väntas nu uppgå till omkring 1 procent av BNP. Redovisningen av de offentliga finanserna har utvecklats i årsredovisningen för staten 2016 så att det nu tydligare framgår varför sparandet förbättrats sedan budgeten beslutades. Regeringen bedömer att det finansiella sparandet i offentlig sektor kommer att ligga kvar på cirka 1 procent av BNP de kommande två åren för att därefter stärkas till 1,5 procent av BNP år 2020. Riksrevisionen konstaterar att sparandet i den

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 5

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Sammanfattning och rekommendationer

Bakgrund

Riksrevisionen granskar återkommande de ekonomiska propositionerna och årsredovisningen för staten med fokus på regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket. Ramverket innehåller de grundläggande principer som styr hur finanspolitiken ska utformas för att den ska vara långsiktigt hållbar och transparent. En transparent redovisning är en förutsättning för att utomstående bedömare ska kunna avgöra om finanspolitiken förs i enlighet med de principer som anges i ramverket och som riksdagen ställt sig bakom.

Syfte och avgränsningar

Det övergripande syftet med granskningen har varit att undersöka regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i årsredovisningen för staten 2016, 2017 års ekonomiska vårproposition och budgetpropositionen för 2018. Granskningen fokuserar på två områden, transparens och efterlevnad av ramverket, och har inriktats på följande granskningsfrågor: x Är regeringens redovisning i de granskade dokumenten transparent? x Är finanspolitiken utformad i enlighet med det finanspolitiska ramverket? Granskningen av redovisningens transparens har fokus på de offentliga finanserna och de delar av redovisningen som ligger till grund för de budgetpolitiska målen samt bedömningen av budgetutrymmet och den föreslagna inriktningen av finanspolitiken.

Granskningens resultat

Transparensen i regeringens redovisning har förbättrats Läget i de offentliga finanserna 2016 och 2017 är betydligt bättre än vad som förutsågs i respektive års budgetproposition. Det finansiella sparandet har sedan budgetbesluten förbättrats med 1,9 respektive 1,2 procent av BNP. Mer än hälften av förbättringen beror på oväntat höga intäkter från skatt på kapital och skatt på konsumtion. Det finansiella sparandet för de aktuella åren väntas nu uppgå till omkring 1 procent av BNP. Redovisningen av de offentliga finanserna har utvecklats i årsredovisningen för staten 2016 så att det nu tydligare framgår varför sparandet förbättrats sedan budgeten beslutades. Regeringen bedömer att det finansiella sparandet i offentlig sektor kommer att ligga kvar på cirka 1 procent av BNP de kommande två åren för att därefter stärkas till 1,5 procent av BNP år 2020. Riksrevisionen konstaterar att sparandet i den

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 5

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

senare delen av prognosperioden (2019–2020) inte stärks i samma omfattning Större behov av prognosjämförelser framöver

som ofta brukar vara fallet i de ekonomiska propositionerna. Det beror på att Överskottsmålet följs upp med hjälp av flera indikatorer. Det strukturella regeringen aviserat nya reformer även för 2019–2020 i årets budgetproposition. sparandet, dvs. det finansiella sparandet justerat för konjunkturella effekter och Reformerna motverkar den budgetförstärkning som uppstår till följd av de effekter av engångskaraktär, är en av dessa indikatorer. Samtidigt med övergången principer för budgetberäkningen som används i prognosens senare del. till en ny lägre föreslagen målnivå från och med 2019 får det strukturella Av redovisningen i budgetpropositionen framgår det nu hur regeringen fram till sparandet en viktigare roll i uppföljningen av överskottsmålet.

2020 ser på det prioriteringsbehov som uppstår till följd av ett ökat demografiskt I teorin är det strukturella sparandet en ändamålsenlig indikator, men det finns behov av kommunala välfärdstjänster. De aviserade höjningarna av statsbidragen flera tillämpningsproblem. Det finns inget utfall för det strukturella sparandet och 2019 och 2020 bidrar enligt regeringen till att kommunsektorn kan öka utgifterna det kan beräknas på flera olika sätt, vilket kan ge olika resultat. I beräkningen är i takt med det demografiska behovet utan att det behövs exempelvis bedömningen av konjunkturläget (BNP-gapet) av central betydelse. kommunalskattehöjningar eller nedskärningar i verksamheten. Riksrevisionen Med tanke på tillämpningsproblemen är det därför av stor vikt att regeringen är anser att detta har ökat transparensen i beslutsunderlaget. tydlig med vad som skiljer deras prognos på strukturellt sparandet från andra Däremot är regeringen väl knapphändig i sin redovisning av kommunsektorns bedömare. Regeringens prognosjämförelser är i de granskade propositionerna utgifter. I tidigare propositioner har det funnits en beräkning av hur mycket kortfattade och knapphändiga med få förklaringar till varför prognoserna skiljer utgifterna behöver öka för att tillgodose det demografiska behovet av sig åt.

välfärdstjänster. Beräkningen redovisas inte i budgetpropositionen för 2018. Den I budgetpropositionen för 2018 bedömer regeringen att det strukturella sparandet behövs bl.a. för kunna bedöma om regeringens ställningstagande angående de från och med 2016 ligger i linje med det nuvarande överskottsmålet och det nya demografiskt drivna utgifterna är väl underbyggt. föreslagna målet. Efter budgetpropositionen har regeringens expertmyndigheter,

Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket, publicerat prognoser där de Kommunsektorns demografiska utgiftstryck bör tydliggöras beaktat den föreslagna politiken. Där framgår att deras bedömning av det Regeringen gör årligen en bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. strukturella sparandet för 2018 ligger under såväl den nuvarande som den nya Syftet är att i ett tidigt skede identifiera potentiella risker för framtida obalanser i föreslagna nivån för överskottsmålet. de offentliga finanserna. Transparensen i regeringens redovisning är överlag god En mer utförlig redovisning av vad som skiljer prognoserna för det strukturella men det saknas ett delsektorperspektiv där den statliga och kommunala sektorn sparandet åt är viktigt framöver då skillnader gentemot andra bedömare kan redovisas var för sig. förekomma. Detta kan t.ex. bli fallet redan i nästa års vårproposition om de Den demografiska utvecklingen under 2020-talet kommer att innebära fortsatt prognosskillnader som har uppkommit efter budgetpropositionens publicering växande utgifter för de välfärdstjänster som kommuner och landsting ansvarar för. kvarstår. En mer utförlig beskrivning av skillnaderna är också viktigt i och med att

Regeringens hållbarhetsbedömning, och redovisning av den, utgår från den det strukturella sparandet föreslås bli den enda indikatorn i den framåtblickande offentliga sektorn som helhet och i regeringens beräkningar anpassas därför uppföljningen av överskottsmålet. Det är centralt för förtroendet för statsbidragen så att kommunsektorn uppnår god ekonomisk hushållning. finanspolitiken och för efterlevnaden av det finanspolitiska ramverket att

regeringens bedömningar inte avviker från andra prognosmakare, särskilt Om personaltätheten i välfärdstjänsterna ska vara oförändrad behöver expertmyndigheterna, utan att regeringen tydligt redovisar varför. statsbidragen i genomsnitt öka med drygt 20 mdkr per år under 2020-talet. Det motsvarar en ökning av statsbidragen på drygt 200 mdkr mellan 2020 och 2030 Oklart hur finanspolitiken avvägs mot konjunkturläget enligt de beräkningar som Riksrevisionen tagit del av men som inte uttryckligen redovisas i de ekonomiska propositionerna. En redovisning uppdelad på statlig Budgetpropositionen innehåller nya reformer om sammanlagt 40 mdkr för 2018.

och kommunal sektor skulle främja en diskussion om såväl behovet av Det offentligfinansiella sparandet 2018 försvagas med detta belopp men en aktiv finanspolitiska prioriteringar som skattepolitikens framtida inriktning. finanspolitik beslutad sedan tidigare bidrar till att det finansiella sparandet inte försvagas med fullt så mycket.

Förändringen av det strukturella sparandet är en indikator på finanspolitikens effekt på efterfrågan och är ett mått på finanspolitikens inriktning. Förutom den

6 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 7

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

senare delen av prognosperioden (2019–2020) inte stärks i samma omfattning Större behov av prognosjämförelser framöver

som ofta brukar vara fallet i de ekonomiska propositionerna. Det beror på att Överskottsmålet följs upp med hjälp av flera indikatorer. Det strukturella regeringen aviserat nya reformer även för 2019–2020 i årets budgetproposition. sparandet, dvs. det finansiella sparandet justerat för konjunkturella effekter och Reformerna motverkar den budgetförstärkning som uppstår till följd av de effekter av engångskaraktär, är en av dessa indikatorer. Samtidigt med övergången principer för budgetberäkningen som används i prognosens senare del. till en ny lägre föreslagen målnivå från och med 2019 får det strukturella Av redovisningen i budgetpropositionen framgår det nu hur regeringen fram till sparandet en viktigare roll i uppföljningen av överskottsmålet.

2020 ser på det prioriteringsbehov som uppstår till följd av ett ökat demografiskt I teorin är det strukturella sparandet en ändamålsenlig indikator, men det finns behov av kommunala välfärdstjänster. De aviserade höjningarna av statsbidragen flera tillämpningsproblem. Det finns inget utfall för det strukturella sparandet och 2019 och 2020 bidrar enligt regeringen till att kommunsektorn kan öka utgifterna det kan beräknas på flera olika sätt, vilket kan ge olika resultat. I beräkningen är i takt med det demografiska behovet utan att det behövs exempelvis bedömningen av konjunkturläget (BNP-gapet) av central betydelse. kommunalskattehöjningar eller nedskärningar i verksamheten. Riksrevisionen Med tanke på tillämpningsproblemen är det därför av stor vikt att regeringen är anser att detta har ökat transparensen i beslutsunderlaget. tydlig med vad som skiljer deras prognos på strukturellt sparandet från andra Däremot är regeringen väl knapphändig i sin redovisning av kommunsektorns bedömare. Regeringens prognosjämförelser är i de granskade propositionerna utgifter. I tidigare propositioner har det funnits en beräkning av hur mycket kortfattade och knapphändiga med få förklaringar till varför prognoserna skiljer utgifterna behöver öka för att tillgodose det demografiska behovet av sig åt.

välfärdstjänster. Beräkningen redovisas inte i budgetpropositionen för 2018. Den I budgetpropositionen för 2018 bedömer regeringen att det strukturella sparandet behövs bl.a. för kunna bedöma om regeringens ställningstagande angående de från och med 2016 ligger i linje med det nuvarande överskottsmålet och det nya demografiskt drivna utgifterna är väl underbyggt. föreslagna målet. Efter budgetpropositionen har regeringens expertmyndigheter,

Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket, publicerat prognoser där de Kommunsektorns demografiska utgiftstryck bör tydliggöras beaktat den föreslagna politiken. Där framgår att deras bedömning av det Regeringen gör årligen en bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. strukturella sparandet för 2018 ligger under såväl den nuvarande som den nya Syftet är att i ett tidigt skede identifiera potentiella risker för framtida obalanser i föreslagna nivån för överskottsmålet. de offentliga finanserna. Transparensen i regeringens redovisning är överlag god En mer utförlig redovisning av vad som skiljer prognoserna för det strukturella men det saknas ett delsektorperspektiv där den statliga och kommunala sektorn sparandet åt är viktigt framöver då skillnader gentemot andra bedömare kan redovisas var för sig. förekomma. Detta kan t.ex. bli fallet redan i nästa års vårproposition om de Den demografiska utvecklingen under 2020-talet kommer att innebära fortsatt prognosskillnader som har uppkommit efter budgetpropositionens publicering växande utgifter för de välfärdstjänster som kommuner och landsting ansvarar för. kvarstår. En mer utförlig beskrivning av skillnaderna är också viktigt i och med att

Regeringens hållbarhetsbedömning, och redovisning av den, utgår från den det strukturella sparandet föreslås bli den enda indikatorn i den framåtblickande offentliga sektorn som helhet och i regeringens beräkningar anpassas därför uppföljningen av överskottsmålet. Det är centralt för förtroendet för statsbidragen så att kommunsektorn uppnår god ekonomisk hushållning. finanspolitiken och för efterlevnaden av det finanspolitiska ramverket att

regeringens bedömningar inte avviker från andra prognosmakare, särskilt Om personaltätheten i välfärdstjänsterna ska vara oförändrad behöver expertmyndigheterna, utan att regeringen tydligt redovisar varför. statsbidragen i genomsnitt öka med drygt 20 mdkr per år under 2020-talet. Det motsvarar en ökning av statsbidragen på drygt 200 mdkr mellan 2020 och 2030 Oklart hur finanspolitiken avvägs mot konjunkturläget enligt de beräkningar som Riksrevisionen tagit del av men som inte uttryckligen redovisas i de ekonomiska propositionerna. En redovisning uppdelad på statlig Budgetpropositionen innehåller nya reformer om sammanlagt 40 mdkr för 2018.

och kommunal sektor skulle främja en diskussion om såväl behovet av Det offentligfinansiella sparandet 2018 försvagas med detta belopp men en aktiv finanspolitiska prioriteringar som skattepolitikens framtida inriktning. finanspolitik beslutad sedan tidigare bidrar till att det finansiella sparandet inte försvagas med fullt så mycket.

Förändringen av det strukturella sparandet är en indikator på finanspolitikens effekt på efterfrågan och är ett mått på finanspolitikens inriktning. Förutom den

6 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 7

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksrevisionens rekommendationer till regeringen

aktiva finanspolitiken påverkas det strukturella sparandet också av andra faktorer. Inriktningen på finanspolitiken kan, trots förslagen om nya reformer på sammanlagt 40 mdkr, betraktas som neutral år 2018. x Regeringen bör överväga att i sina långsiktiga hållbarhetsberäkningar också redovisa utvecklingen för statlig och kommunal sektor fram till 2030. För Det saknas dock resonemang i budgetpropositionen om hur storleken på den närvarande redovisas offentlig sektor som helhet vilket innebär att det inte aktiva finanspolitiken och finanspolitikens inriktning har avvägts i förhållande till framgår att statsbidragen ökar med drygt 20 mdkr per år under 2020-talet. En konjunkturläget. Därtill saknas resonemang om hur regeringen har hanterat redovisning uppdelad på statlig och kommunal sektor skulle bättre belysa osäkerheter och risker i sin bedömning av budgetutrymmet. Detta finner frågan om hur välfärdsåtagandet ska finansieras. Riksrevisionen anmärkningsvärt. Sådana resonemang har förekommit i vissa x Regeringen bör i de ekonomiska propositionerna utveckla sin redovisning av tidigare ekonomiska propositioner. Det framgår inte heller hur nuvarande hur regeringens prognoser – främst det strukturella sparandet – förhåller sig situation med mycket låga räntor har beaktats i avvägningen av finanspolitiken. till andra prognosmakare, särskilt regeringens expertmyndigheter. I Riksrevisionen anser därför att det saknas flera delar i regeringens redovisning för framtiden blir detta ännu viktigare då det strukturella sparandet kommer att att en utomstående bedömare ska kunna ta ställning till huruvida den föreslagna utgöra den enda indikatorn för den framåtblickande uppföljningen av politiken är utformad enligt det finanspolitiska ramverket. överskottsmålet. En utvecklad redovisning bör minska risken för att regeringen gör bedömningar av det strukturella sparandet som systematiskt Utgiftstakets styrande effekt bör stärkas (över tiden) avviker från expertmyndigheternas. De utgiftstak som är beslutade och föreslagna innebär tillsammans med x Regeringen bör motivera hur storleken på den aktiva finanspolitiken samt regeringens prognos för de takbegränsade utgifterna att finanspolitikens inriktning har avvägts i förhållande till konjunkturläget. budgeteringsmarginalerna är stora framöver. Om marginalerna inte används för x Regeringen bör följa upp det kommunala balanskravet utifrån att öka utgifterna de kommande åren innebär det att utgiftstaken är så högt satta balanskravsresultatet. att de förlorar sin styrande verkan. Om marginalerna däremot tas i anspråk kommer det att behövas inkomstförstärkningar för att nå överskottsmålet. Riksrevisionen anser, som tidigare, att regeringen bör motivera förslag till nya utgiftstak med sin syn på avvägningen mellan offentliga utgifter och skattepolitikens långsiktiga inriktning. Riksrevisionen avvaktar regeringens svar på riksdagens tillkännagivande vad gäller frågan hur utgiftstakets nivå ska sättas så att det återfår sin styrande effekt.

Det kommunala balanskravet bör följas upp mot balanskravsresultatet I uppföljningen av det kommunala balanskravet redovisar regeringen sektorns resultat före extraordinära poster i stället för balanskravsresultat. Balanskravsresultatet och resultatet före extraordinära poster är i mångt och mycket samma sak, men det finns skillnader som kan uppgå till åtskilliga miljarder kronor enskilda år. Till skillnad från resultatet före extraordinära poster tar balanskravsresultatet bl.a. hänsyn till att kommuner och landsting har möjlighet att reservera delar av ett positivt resultat som sedan kan användas för att utjämna resultatet över en konjunkturcykel. Riksrevisionen ser inga skäl till att regeringen väljer att redovisa resultatet före extraordinära poster i stället för balanskravsresultatet vid uppföljningen av det kommunala balanskravet.

8 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 9

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksrevisionens rekommendationer till regeringen

aktiva finanspolitiken påverkas det strukturella sparandet också av andra faktorer. Inriktningen på finanspolitiken kan, trots förslagen om nya reformer på sammanlagt 40 mdkr, betraktas som neutral år 2018. x Regeringen bör överväga att i sina långsiktiga hållbarhetsberäkningar också redovisa utvecklingen för statlig och kommunal sektor fram till 2030. För Det saknas dock resonemang i budgetpropositionen om hur storleken på den närvarande redovisas offentlig sektor som helhet vilket innebär att det inte aktiva finanspolitiken och finanspolitikens inriktning har avvägts i förhållande till framgår att statsbidragen ökar med drygt 20 mdkr per år under 2020-talet. En konjunkturläget. Därtill saknas resonemang om hur regeringen har hanterat redovisning uppdelad på statlig och kommunal sektor skulle bättre belysa osäkerheter och risker i sin bedömning av budgetutrymmet. Detta finner frågan om hur välfärdsåtagandet ska finansieras. Riksrevisionen anmärkningsvärt. Sådana resonemang har förekommit i vissa x Regeringen bör i de ekonomiska propositionerna utveckla sin redovisning av tidigare ekonomiska propositioner. Det framgår inte heller hur nuvarande hur regeringens prognoser – främst det strukturella sparandet – förhåller sig situation med mycket låga räntor har beaktats i avvägningen av finanspolitiken. till andra prognosmakare, särskilt regeringens expertmyndigheter. I Riksrevisionen anser därför att det saknas flera delar i regeringens redovisning för framtiden blir detta ännu viktigare då det strukturella sparandet kommer att att en utomstående bedömare ska kunna ta ställning till huruvida den föreslagna utgöra den enda indikatorn för den framåtblickande uppföljningen av politiken är utformad enligt det finanspolitiska ramverket. överskottsmålet. En utvecklad redovisning bör minska risken för att regeringen gör bedömningar av det strukturella sparandet som systematiskt Utgiftstakets styrande effekt bör stärkas (över tiden) avviker från expertmyndigheternas. De utgiftstak som är beslutade och föreslagna innebär tillsammans med x Regeringen bör motivera hur storleken på den aktiva finanspolitiken samt regeringens prognos för de takbegränsade utgifterna att finanspolitikens inriktning har avvägts i förhållande till konjunkturläget. budgeteringsmarginalerna är stora framöver. Om marginalerna inte används för x Regeringen bör följa upp det kommunala balanskravet utifrån att öka utgifterna de kommande åren innebär det att utgiftstaken är så högt satta balanskravsresultatet. att de förlorar sin styrande verkan. Om marginalerna däremot tas i anspråk kommer det att behövas inkomstförstärkningar för att nå överskottsmålet. Riksrevisionen anser, som tidigare, att regeringen bör motivera förslag till nya utgiftstak med sin syn på avvägningen mellan offentliga utgifter och skattepolitikens långsiktiga inriktning. Riksrevisionen avvaktar regeringens svar på riksdagens tillkännagivande vad gäller frågan hur utgiftstakets nivå ska sättas så att det återfår sin styrande effekt.

Det kommunala balanskravet bör följas upp mot balanskravsresultatet I uppföljningen av det kommunala balanskravet redovisar regeringen sektorns resultat före extraordinära poster i stället för balanskravsresultat. Balanskravsresultatet och resultatet före extraordinära poster är i mångt och mycket samma sak, men det finns skillnader som kan uppgå till åtskilliga miljarder kronor enskilda år. Till skillnad från resultatet före extraordinära poster tar balanskravsresultatet bl.a. hänsyn till att kommuner och landsting har möjlighet att reservera delar av ett positivt resultat som sedan kan användas för att utjämna resultatet över en konjunkturcykel. Riksrevisionen ser inga skäl till att regeringen väljer att redovisa resultatet före extraordinära poster i stället för balanskravsresultatet vid uppföljningen av det kommunala balanskravet.

8 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 9

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

1.3 Avgränsningar

1 Inledning

De granskade dokumenten innehåller en mycket omfattande redovisning av de offentliga finanserna och statens budget. Granskningen av redovisningens

1.1 Bakgrund och motiv för granskningen

transparens har avgränsats till de offentliga finanserna och de delar av Det finanspolitiska ramverket växte fram mot bakgrund av den ekonomiska krisen redovisningen som ligger till grund för de budgetpolitiska målen samt på 1990-talet som innebar stora offentligfinansiella underskott och en snabbt bedömningen av budgetutrymmet och den föreslagna inriktningen av stigande statsskuld. Ramverket innehåller de grundläggande principer som finanspolitiken. En transparent redovisning i dessa delar är en förutsättning för att finanspolitiken ska utformas efter och syftar till att finanspolitiken ska vara kunna bedöma om finanspolitiken förs i enlighet med det finanspolitiska långsiktigt hållbar och transparent. ramverket. En ohållbar utveckling av finanspolitiken leder till en skulduppbyggnad med Det läge som de offentliga finanserna befinner sig i bör ha en avgörande betydelse stigande ränteutgifter som följd. Detta riskerar att tränga ut angelägna åtgärder. för den finanspolitik som föreslås. Läget i de offentliga finanserna 2016 och 2017 En hög skuld innebär också en begränsning av statens möjligheter att stabilisera är betydligt bättre än vad som förutsågs i respektive års budgetproposition. Det och hantera negativa störningar i ekonomin. Grundläggande för att åstadkomma finansiella sparandet har sedan budgetbesluten förbättrats med 1,9 respektive 1,2 hållbarhet är att det finns förtroende för den förda politiken. Att regeringen procent av BNP. Mot denna bakgrund har Riksrevisionen valt att granska redovisar finanspolitiken och dess grunder på ett transparent sätt bidrar till att regeringens redovisning av orsakerna bakom det förbättrade läget. stärka medborgarnas och finansmarknadsaktörers förtroende, vilket i sin tur För att kunna avgöra om regeringen följer intentionerna i det finanspolitiska bidrar till att finanspolitiken får den effekt som avses. ramverket är redovisningen av det finansiella sparandets utveckling under det De offentliga finanserna har sedan 2015 uppvisat överskott, och prognoserna visar aktuella budgetåret, dvs. 2018, en viktig komponent. Denna del av redovisningen på fortsatta överskott de närmsta åren. Den demografiska utvecklingen pekar påverkar hur den föreslagna inriktningen av finanspolitiken ska bedömas. Även emellertid mot en ökande andel barn och äldre i befolkningen som medför redovisningen av sparandet 2019–2020 är av betydelse eftersom ramverket anger växande utgifter framöver. En hållbar finanspolitik är en förutsättning för att att överskottsmålet i första hand ska stämmas av utifrån ett framåtblickande kunna möta framtida lågkonjunkturer och de ökade utgifter som följer av den perspektiv. Riksrevisionen har därför valt att också granska transparensen i demografiska utvecklingen. regeringens redovisning av det finansiella sparandets utveckling 2018–2020. Riksrevisionen granskar återkommande de ekonomiska propositionerna och Det finanspolitiska ramverket syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt årsredovisningen för staten, ofta med fokus på regeringens tillämpning av hållbar. Riksrevisionen har därför valt att även granska transparensen i ramverket. Den nu genomförda granskningen utgör en del av detta arbete. regeringens redovisning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet.

1.2 Syfte och frågeställningar 1.4 Bedömningsgrund

Det övergripande syftet har varit att granska regeringens tillämpning av det Bedömningsgrund för granskningen är budgetlagen (2011:203) och skrivelsen finanspolitiska ramverket i årsredovisningen för staten 2016, 2017 års ekonomiska 2010/11:79 Ramverk för finanspolitiken . I skrivelsen sammanfattas det vårproposition och budgetpropositionen för 2018. Granskningen fokuserar på två finanspolitiska ramverket. Riksdagen har ställt sig bakom innehållet i skrivelsen. 1 områden, transparens och efterlevnad av ramverket, och har inriktats på följande I skrivelsen framgår att det finanspolitiska ramverket ska vara en övergripande granskningsfrågor: styråra för politiken. Det finanspolitiska ramverket består av: x Är regeringens redovisning i de granskade dokumenten transparent? x det budgetpolitiska ramverket (en stram statlig budgetprocess, ett x Är finanspolitiken utformad i enlighet med det finanspolitiska ramverket? överskottsmål för den offentliga sektorn, ett utgiftstak för statens och ålderspensionssystemets utgifter samt ett kommunalt balanskrav)

1 Bet. 2010/11:FiU42.

10 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 11

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

1.3 Avgränsningar

1 Inledning

De granskade dokumenten innehåller en mycket omfattande redovisning av de offentliga finanserna och statens budget. Granskningen av redovisningens

1.1 Bakgrund och motiv för granskningen

transparens har avgränsats till de offentliga finanserna och de delar av Det finanspolitiska ramverket växte fram mot bakgrund av den ekonomiska krisen redovisningen som ligger till grund för de budgetpolitiska målen samt på 1990-talet som innebar stora offentligfinansiella underskott och en snabbt bedömningen av budgetutrymmet och den föreslagna inriktningen av stigande statsskuld. Ramverket innehåller de grundläggande principer som finanspolitiken. En transparent redovisning i dessa delar är en förutsättning för att finanspolitiken ska utformas efter och syftar till att finanspolitiken ska vara kunna bedöma om finanspolitiken förs i enlighet med det finanspolitiska långsiktigt hållbar och transparent. ramverket. En ohållbar utveckling av finanspolitiken leder till en skulduppbyggnad med Det läge som de offentliga finanserna befinner sig i bör ha en avgörande betydelse stigande ränteutgifter som följd. Detta riskerar att tränga ut angelägna åtgärder. för den finanspolitik som föreslås. Läget i de offentliga finanserna 2016 och 2017 En hög skuld innebär också en begränsning av statens möjligheter att stabilisera är betydligt bättre än vad som förutsågs i respektive års budgetproposition. Det och hantera negativa störningar i ekonomin. Grundläggande för att åstadkomma finansiella sparandet har sedan budgetbesluten förbättrats med 1,9 respektive 1,2 hållbarhet är att det finns förtroende för den förda politiken. Att regeringen procent av BNP. Mot denna bakgrund har Riksrevisionen valt att granska redovisar finanspolitiken och dess grunder på ett transparent sätt bidrar till att regeringens redovisning av orsakerna bakom det förbättrade läget. stärka medborgarnas och finansmarknadsaktörers förtroende, vilket i sin tur För att kunna avgöra om regeringen följer intentionerna i det finanspolitiska bidrar till att finanspolitiken får den effekt som avses. ramverket är redovisningen av det finansiella sparandets utveckling under det De offentliga finanserna har sedan 2015 uppvisat överskott, och prognoserna visar aktuella budgetåret, dvs. 2018, en viktig komponent. Denna del av redovisningen på fortsatta överskott de närmsta åren. Den demografiska utvecklingen pekar påverkar hur den föreslagna inriktningen av finanspolitiken ska bedömas. Även emellertid mot en ökande andel barn och äldre i befolkningen som medför redovisningen av sparandet 2019–2020 är av betydelse eftersom ramverket anger växande utgifter framöver. En hållbar finanspolitik är en förutsättning för att att överskottsmålet i första hand ska stämmas av utifrån ett framåtblickande kunna möta framtida lågkonjunkturer och de ökade utgifter som följer av den perspektiv. Riksrevisionen har därför valt att också granska transparensen i demografiska utvecklingen. regeringens redovisning av det finansiella sparandets utveckling 2018–2020. Riksrevisionen granskar återkommande de ekonomiska propositionerna och Det finanspolitiska ramverket syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt årsredovisningen för staten, ofta med fokus på regeringens tillämpning av hållbar. Riksrevisionen har därför valt att även granska transparensen i ramverket. Den nu genomförda granskningen utgör en del av detta arbete. regeringens redovisning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet.

1.2 Syfte och frågeställningar 1.4 Bedömningsgrund

Det övergripande syftet har varit att granska regeringens tillämpning av det Bedömningsgrund för granskningen är budgetlagen (2011:203) och skrivelsen finanspolitiska ramverket i årsredovisningen för staten 2016, 2017 års ekonomiska 2010/11:79 Ramverk för finanspolitiken . I skrivelsen sammanfattas det vårproposition och budgetpropositionen för 2018. Granskningen fokuserar på två finanspolitiska ramverket. Riksdagen har ställt sig bakom innehållet i skrivelsen. 1 områden, transparens och efterlevnad av ramverket, och har inriktats på följande I skrivelsen framgår att det finanspolitiska ramverket ska vara en övergripande granskningsfrågor: styråra för politiken. Det finanspolitiska ramverket består av: x Är regeringens redovisning i de granskade dokumenten transparent? x det budgetpolitiska ramverket (en stram statlig budgetprocess, ett x Är finanspolitiken utformad i enlighet med det finanspolitiska ramverket? överskottsmål för den offentliga sektorn, ett utgiftstak för statens och ålderspensionssystemets utgifter samt ett kommunalt balanskrav)

1 Bet. 2010/11:FiU42.

10 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 11

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

x principer för hur finanspolitiken bör utformas ur ett stabiliseringspolitiskt beräkningarna bortom 2020 och regeringens redovisning av finanspolitikens perspektiv långsiktiga hållbarhet. x principer för hur statliga ingripanden på finansmarknaden bör ske för att Granskningen omfattar tre dokument – årsredovisningen för staten 2016, 2017 års värna de offentliga finanserna ekonomiska vårproposition och budgetpropositionen för 2018. Rapporten tar x principer för en tydlig och transparent redovisning av finanspolitiken. främst sikte på budgetpropositionen för 2018 där regeringens mest aktuella I skrivelsen slås det fast att det är viktigt att redovisningen av finanspolitiken är bedömningar finns. Årsredovisningen för staten, som följer upp utfallet för 2016, transparent och heltäckande för att det finanspolitiska ramverket ska vara styrande är främst aktuell i avsnitt 2.1. Regeringens bedömning av finanspolitikens för politiken och att finanspolitiken ska vara möjlig att följa upp. Medborgarna ska långsiktiga hållbarhet redovisas i 2017 års ekonomiska vårproposition och den ha möjlighet att ha insyn i finanspolitikens alla aspekter. senare behandlas främst i kapitel 5.

1.4.1 Ändringar i det budgetpolitiska ramverket En parlamentarisk kommitté gjorde 2015–2016 en översyn av överskottsmålet. 2 I budgetpropositionen för 2018 föreslår regeringen, i enlighet med kommitténs förslag, en ändrad nivå på överskottsmålet och införandet av ett skuldankare för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (den s.k. Maastrichtskulden). Regeringen föreslår att dessa ändringar börjar tillämpas fr.o.m. budgetarbetet för 2019.

1.4.2 Vad menas med en transparent redovisning? Riksrevisionen anser att en transparent redovisning bör vara heltäckande, rättvisande, tydlig och konsekvent. Detta är viktigt för att finanspolitiken, så som det uttrycks i det finanspolitiska ramverket, ska vara möjlig att följa upp och för att riksdagen och medborgarna ska ha god insyn i finanspolitiken. Samtidigt är det viktigt att det finns en balans så att inte strävan efter transparens leder till orimligt höga krav på detaljrikedom och dokumentation.

1.5 Metod och genomförande

Granskningen baseras i huvudsak på dokumentstudier. Företrädare för Finansdepartementet har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Göran Hjelm har varit referensperson i granskningen. Företrädare för Finanspolitiska rådets kansli har fått lämna synpunkter på ett utkast av granskningsrapporten.

1.6 Disposition

Kapitel 2 till 4 fokuserar på utvecklingen fram till 2020. Kapitel 2 behandlar redovisningen av de offentliga finanserna 2016–2020. Kapitel 3 och 4 inriktas på de budgetpolitiska målen samt budgetutrymmet och den finanspolitiska inriktningen. Rapportens sista kapitel, kapitel 5, fokuserar på de långsiktiga

2 SOU 2016:67 .

12 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 13

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

x principer för hur finanspolitiken bör utformas ur ett stabiliseringspolitiskt beräkningarna bortom 2020 och regeringens redovisning av finanspolitikens perspektiv långsiktiga hållbarhet. x principer för hur statliga ingripanden på finansmarknaden bör ske för att Granskningen omfattar tre dokument – årsredovisningen för staten 2016, 2017 års värna de offentliga finanserna ekonomiska vårproposition och budgetpropositionen för 2018. Rapporten tar x principer för en tydlig och transparent redovisning av finanspolitiken. främst sikte på budgetpropositionen för 2018 där regeringens mest aktuella I skrivelsen slås det fast att det är viktigt att redovisningen av finanspolitiken är bedömningar finns. Årsredovisningen för staten, som följer upp utfallet för 2016, transparent och heltäckande för att det finanspolitiska ramverket ska vara styrande är främst aktuell i avsnitt 2.1. Regeringens bedömning av finanspolitikens för politiken och att finanspolitiken ska vara möjlig att följa upp. Medborgarna ska långsiktiga hållbarhet redovisas i 2017 års ekonomiska vårproposition och den ha möjlighet att ha insyn i finanspolitikens alla aspekter. senare behandlas främst i kapitel 5.

1.4.1 Ändringar i det budgetpolitiska ramverket En parlamentarisk kommitté gjorde 2015–2016 en översyn av överskottsmålet. 2 I budgetpropositionen för 2018 föreslår regeringen, i enlighet med kommitténs förslag, en ändrad nivå på överskottsmålet och införandet av ett skuldankare för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (den s.k. Maastrichtskulden). Regeringen föreslår att dessa ändringar börjar tillämpas fr.o.m. budgetarbetet för 2019.

1.4.2 Vad menas med en transparent redovisning? Riksrevisionen anser att en transparent redovisning bör vara heltäckande, rättvisande, tydlig och konsekvent. Detta är viktigt för att finanspolitiken, så som det uttrycks i det finanspolitiska ramverket, ska vara möjlig att följa upp och för att riksdagen och medborgarna ska ha god insyn i finanspolitiken. Samtidigt är det viktigt att det finns en balans så att inte strävan efter transparens leder till orimligt höga krav på detaljrikedom och dokumentation.

1.5 Metod och genomförande

Granskningen baseras i huvudsak på dokumentstudier. Företrädare för Finansdepartementet har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Göran Hjelm har varit referensperson i granskningen. Företrädare för Finanspolitiska rådets kansli har fått lämna synpunkter på ett utkast av granskningsrapporten.

1.6 Disposition

Kapitel 2 till 4 fokuserar på utvecklingen fram till 2020. Kapitel 2 behandlar redovisningen av de offentliga finanserna 2016–2020. Kapitel 3 och 4 inriktas på de budgetpolitiska målen samt budgetutrymmet och den finanspolitiska inriktningen. Rapportens sista kapitel, kapitel 5, fokuserar på de långsiktiga

2 SOU 2016:67 .

12 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 13

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2.1.1 Uppföljningen av 2016 i årsredovisningen för staten 2 Redovisningen av de offentliga finanserna

Enligt 10 kap. 6 § budgetlagen ska statens årsredovisning innehålla en uppföljning 2016–2020 av riksdagens beslut om den offentliga sektorns finansiella sparande

(överskottsmålet). I Riksrevisionens granskning av årsredovisningen för staten I kapitlet ges en beskrivning av regeringens redovisning av de offentliga 2015 lämnades en rekommendation om att redovisningen borde innehålla en finanserna 2016–2020 samt Riksrevisionens iakttagelser. I avsnitt 2.1 granskas utförligare förklaring till varför det finansiella sparandet utvecklats annorlunda än transparensen i regeringens uppföljning av det offentliga sparandet i i den beslutade budgeten. 4 årsredovisningen för staten 2016 samt den uppföljning som presenteras i de Regeringen har utvecklat redogörelsen med en sammanställning av de tillkommande ekonomiska propositionerna avseende sparandet för 2017. I avsnitt 2.2 granskas beslut som fattats under året och som påverkat den ursprungliga budgeten. Av regeringens redovisning av det finansiella sparandet 2018–2020 i redovisningen framgår att det sedan beslutet om statens budget för 2016 har budgetpropositionen för 2018. tillkommit beslut om ändringsbudgetar och förskjutningar av utgifter som tillsammans innebär en mindre förstärkning av sparandet på 5 mdkr för 2016. 5

2.1 De offentliga finanserna 2016–2017

Även redovisningen av varför utfallet blivit annorlunda än den ursprungliga Riksrevisionen konstaterar att det förbättrade utgångsläget för de offentliga budgeten har utvecklats. Där framgår att utfallet för det finansiella sparandet blev finanserna till större del kan förklaras av starkare inkomster än vad som förutsågs 80 mdkr högre än i den beslutade budgeten för 2016. En viktig förklaring är att i tidigare beslutade budgetar. Denna iakttagelse görs med utgångspunkt i den skatteinkomsterna blev 63 mdkr högre än beräknat. 6 Det är framför allt högre redovisning som regeringen presenterat i de tre senaste årens inkomster från skatt på kapital (22 mdkr) och skatt på konsumtion (22 mdkr) som budgetpropositioner, se diagram 1. I budgetpropositionen för 2018 är ligger bakom denna förändring. 7 inkomsterna för 2016 och 2017 i genomsnitt 60 mdkr högre än vad som beräknades i respektive års budgetproposition. Även något lägre utgifter än vad Utfallet för de offentliga utgifterna bidrog också till det överraskande starka som budgeterades har bidragit till att stärka det finansiella sparandet. Utfallet för sparandet 2016. Utgifterna blev 12 mdkr lägre än beräknat trots att utgifterna för 2016 och den senaste prognosen för 2017 ligger i genomsnitt 9 mdkr under migration blev ca 22 mdkr högre än väntat. Övriga utgifter överskattades således utgiftsbudgeten för respektive år. 3 med 34 mdkr. Av regeringens redovisning framgår också att den offentliga Diagram 1 Beräknade offentliga inkomster och utgifter i olika budgetpropositioner konsumtionen underskattades med 21 mdkr men att denna utgiftsökning inte fick genomslag på de totala utgifterna för att andra utgifter blivit lägre än väntat. Mdkr b Framför allt blev utgifterna för transfereringar och räntor betydligt lägre än vad som förutsågs i budgetpropositionen för 2016. 8 b I budgetpropositionen för 2018 presenteras en ny bedömning av utfallet för 2016. b Detta görs för att det finns en viss eftersläpning i redovisningen av utfallet. Det b gäller framför allt utfallet för skatteinkomsterna. 9 I tabell 1 jämförs den nya bedömningen av utfallet för 2016 med den ursprungliga budgeten för 2016. b Endast smärre justeringar har gjorts sedan bedömningen i årsredovisningen för b staten 2016.

b 2016 2017 2016 2017 Inkomster Utgifter 4 Riksrevisionen (2016a), s. 8 och 17–20. 5 Skr. 2016/17:101 , s. 30. Beslutad budget för respektive år Budgetprop. för 2018 6 Ibid. Källor: Prop. 2015/16:1, prop. 2016/17:1 och prop. 2017/18:1. 7 Ibid, s. 45–49. 8 Ibid, s. 30. 9 Orsakerna beskrivs i skr. 2016/17:101, s. 43. 3 Se bilaga 2, tabell 21 i prop. 2015/16:1, prop. 2016/17:1 och prop. 2017/18:1.

14 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 15

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2.1.1 Uppföljningen av 2016 i årsredovisningen för staten 2 Redovisningen av de offentliga finanserna

Enligt 10 kap. 6 § budgetlagen ska statens årsredovisning innehålla en uppföljning 2016–2020 av riksdagens beslut om den offentliga sektorns finansiella sparande

(överskottsmålet). I Riksrevisionens granskning av årsredovisningen för staten I kapitlet ges en beskrivning av regeringens redovisning av de offentliga 2015 lämnades en rekommendation om att redovisningen borde innehålla en finanserna 2016–2020 samt Riksrevisionens iakttagelser. I avsnitt 2.1 granskas utförligare förklaring till varför det finansiella sparandet utvecklats annorlunda än transparensen i regeringens uppföljning av det offentliga sparandet i i den beslutade budgeten. 4 årsredovisningen för staten 2016 samt den uppföljning som presenteras i de Regeringen har utvecklat redogörelsen med en sammanställning av de tillkommande ekonomiska propositionerna avseende sparandet för 2017. I avsnitt 2.2 granskas beslut som fattats under året och som påverkat den ursprungliga budgeten. Av regeringens redovisning av det finansiella sparandet 2018–2020 i redovisningen framgår att det sedan beslutet om statens budget för 2016 har budgetpropositionen för 2018. tillkommit beslut om ändringsbudgetar och förskjutningar av utgifter som tillsammans innebär en mindre förstärkning av sparandet på 5 mdkr för 2016. 5

2.1 De offentliga finanserna 2016–2017

Även redovisningen av varför utfallet blivit annorlunda än den ursprungliga Riksrevisionen konstaterar att det förbättrade utgångsläget för de offentliga budgeten har utvecklats. Där framgår att utfallet för det finansiella sparandet blev finanserna till större del kan förklaras av starkare inkomster än vad som förutsågs 80 mdkr högre än i den beslutade budgeten för 2016. En viktig förklaring är att i tidigare beslutade budgetar. Denna iakttagelse görs med utgångspunkt i den skatteinkomsterna blev 63 mdkr högre än beräknat. 6 Det är framför allt högre redovisning som regeringen presenterat i de tre senaste årens inkomster från skatt på kapital (22 mdkr) och skatt på konsumtion (22 mdkr) som budgetpropositioner, se diagram 1. I budgetpropositionen för 2018 är ligger bakom denna förändring. 7 inkomsterna för 2016 och 2017 i genomsnitt 60 mdkr högre än vad som beräknades i respektive års budgetproposition. Även något lägre utgifter än vad Utfallet för de offentliga utgifterna bidrog också till det överraskande starka som budgeterades har bidragit till att stärka det finansiella sparandet. Utfallet för sparandet 2016. Utgifterna blev 12 mdkr lägre än beräknat trots att utgifterna för 2016 och den senaste prognosen för 2017 ligger i genomsnitt 9 mdkr under migration blev ca 22 mdkr högre än väntat. Övriga utgifter överskattades således utgiftsbudgeten för respektive år. 3 med 34 mdkr. Av regeringens redovisning framgår också att den offentliga Diagram 1 Beräknade offentliga inkomster och utgifter i olika budgetpropositioner konsumtionen underskattades med 21 mdkr men att denna utgiftsökning inte fick genomslag på de totala utgifterna för att andra utgifter blivit lägre än väntat. Mdkr b Framför allt blev utgifterna för transfereringar och räntor betydligt lägre än vad som förutsågs i budgetpropositionen för 2016. 8 b I budgetpropositionen för 2018 presenteras en ny bedömning av utfallet för 2016. b Detta görs för att det finns en viss eftersläpning i redovisningen av utfallet. Det b gäller framför allt utfallet för skatteinkomsterna. 9 I tabell 1 jämförs den nya bedömningen av utfallet för 2016 med den ursprungliga budgeten för 2016. b Endast smärre justeringar har gjorts sedan bedömningen i årsredovisningen för b staten 2016.

b 2016 2017 2016 2017 Inkomster Utgifter 4 Riksrevisionen (2016a), s. 8 och 17–20. 5 Skr. 2016/17:101 , s. 30. Beslutad budget för respektive år Budgetprop. för 2018 6 Ibid. Källor: Prop. 2015/16:1, prop. 2016/17:1 och prop. 2017/18:1. 7 Ibid, s. 45–49. 8 Ibid, s. 30. 9 Orsakerna beskrivs i skr. 2016/17:101, s. 43. 3 Se bilaga 2, tabell 21 i prop. 2015/16:1, prop. 2016/17:1 och prop. 2017/18:1.

14 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 15

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2.1.2 Uppföljningen av 2017 i de ekonomiska propositionerna Även sparandet för 2017 beräknas bli betydligt högre än i den beslutade budgeten,

57 miljarder kronor. I likhet med utfallet för 2016 är det i första hand I de ekonomiska propositionerna finns ett återkommande avsnitt som följer upp skatteinkomsterna som förklarar att sparandet väntas bli starkare. Det är framför hur beräkningen av den offentliga sektorns finanser förändrats i förhållande till allt oväntat höga intäkter från skatt på företagsvinster, hushållens kapitalvinster den beräkning som presenterades i föregående proposition. Större poster, såsom och mervärdesskatten som förklarar detta. 13 Utgifterna beräknas bli 10 mdkr lägre inkomster, utgifter, kommunal konsumtion, ålderspensioner och ränteutgifter, än i den beslutade budgeten för 2017 och bidrar även de till ett starkare sparande ingår i denna jämförelse. Även prognosrevideringar för det finansiella sparandet i än väntat. Den offentliga konsumtionen beräknas bli lägre än i den beslutade delsektorerna staten, ålderspensionssystemet och kommunsektorn redovisas. 10 budgeten samtidigt som transfereringar och räntor väntas bli något högre än I de avsnitt i budgetpropositionen som avhandlar statsbudgetens inkomster och beräknat. utgifter på mer detaljerad nivå finns redovisningar som beskriver varför I regeringens redovisning framgår att intäkterna från skatt på kapital (dvs. prognoserna förändrats jämfört med tidigare proposition, men det finns även hushållens kapitalvinster och företagsvinster) samt skatt på konsumtion och jämförelser med den budget som är beslutad. Eftersom det finns en eftersläpning insatsvaror utvecklats på ett överraskande starkt sätt under 2016 och 2017. De med flera år för skatteutfallet så finns det t.ex. även en uppföljning av skatterna för oväntat höga inkomsterna från dessa skatter står för sammanlagt 63 respektive 34 2016 som jämförs med de beräkningar som låg till grund för statens budget för 2016. 11 mdkr av det starkare sparandet jämfört med de beslutade budgeterna för dessa år. 14 Utifrån den redovisning som finns i budgetpropositionen för 2016, 2017 och 2018 har Riksrevisionen sammanställt tabell 1. 12 2.1.3 Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser

Tabell 1 Förändring av finansiellt sparande i offentlig sektor till följd av utfall/ny prognos – Riksrevisionen konstaterar att nya beräkningar av de offentliga finanserna för jämförelse mellan budgetpropositionen för 2018 och beslutad budget, mdkr 2016 och 2017 visar på ett bättre läge än vad som förutsågs i respektive års budgetproposition. Det finansiella sparandet i offentlig sektor för dessa år

2016 2017

beräknas bli 81 respektive 57 mdkr högre än vad som förväntats tidigare. Mer än

Förändring av inkomster 73 46

hälften beror på oväntat höga intäkter från skatt på kapital och skatt på

Skatter och avgifter 66 30 konsumtion.

Övriga inkomster 7 16 Riksrevisionen ser positivt på att redovisningen av de offentliga finanserna

Förändring av utgifter -8 -10 utvecklats i årsredovisningen för staten 2016. Där framgår hur tillkommande

beslut under budgetåret påverkat budgeten. Redovisningen innehåller också en Konsumtion 21 -18 övergripande förklaring till varför utfall och uppdaterade beräkningar för Transfereringar -23 7 inkomster och utgifter avviker från den budget som tidigare beslutats.

Räntor -6 2 När det gäller uppföljningen av de offentliga finanserna för innevarande budgetår Investeringar 0 -1 konstaterar Riksrevisionen att det sker med olika detaljeringsgrad i olika avsnitt i Förändring av finansiellt sparande 81 57 de ekonomiska propositionerna. I beskrivningen av skatteinkomsterna och statsbudgetens utgiftssida finns en tämligen välutvecklad redovisning av varför Anm. I budgetpropositionen för 2018 har utfallet för 2016 reviderats jämfört med de belopp som beräkningarna revideras. I den del av de ekonomiska propositionerna som redovisas i årsredovisningen för staten 2016. Därför skiljer sig beloppen i tabellen med de som presenteras i föregående avsnitt. beskriver de offentliga finanserna är beskrivningarna mindre utvecklade. Dessutom sker uppföljningen av de offentliga finanserna för innevarande Källor: Prop. 2015/16:1, prop. 2016/17:1 och prop. 2017/18:1. budgetår i två steg. För att t.ex. få klarhet i vilka revideringar som gjorts avseende beräkningen för 2017 sedan budgetpropositionen för 2017 måste läsaren gå via redovisningen i 2017 års vårproposition.

10 Prop. 2017/18:1, avsnitt 9.5, s. 745. 11 Ibid, avsnitt 7.3, avsnitt 8.4 och avsnitt 8.5. 12 Se bilaga 2, tabell 21 i prop. 2015/16:1, prop. 2016/17:1 och prop. 2017/18:1. 13 Prop. 2017/18:1, avsnitt 7.3, s. 670–672. 14 Ibid.

16 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 17

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2.1.2 Uppföljningen av 2017 i de ekonomiska propositionerna Även sparandet för 2017 beräknas bli betydligt högre än i den beslutade budgeten,

57 miljarder kronor. I likhet med utfallet för 2016 är det i första hand I de ekonomiska propositionerna finns ett återkommande avsnitt som följer upp skatteinkomsterna som förklarar att sparandet väntas bli starkare. Det är framför hur beräkningen av den offentliga sektorns finanser förändrats i förhållande till allt oväntat höga intäkter från skatt på företagsvinster, hushållens kapitalvinster den beräkning som presenterades i föregående proposition. Större poster, såsom och mervärdesskatten som förklarar detta. 13 Utgifterna beräknas bli 10 mdkr lägre inkomster, utgifter, kommunal konsumtion, ålderspensioner och ränteutgifter, än i den beslutade budgeten för 2017 och bidrar även de till ett starkare sparande ingår i denna jämförelse. Även prognosrevideringar för det finansiella sparandet i än väntat. Den offentliga konsumtionen beräknas bli lägre än i den beslutade delsektorerna staten, ålderspensionssystemet och kommunsektorn redovisas. 10 budgeten samtidigt som transfereringar och räntor väntas bli något högre än I de avsnitt i budgetpropositionen som avhandlar statsbudgetens inkomster och beräknat. utgifter på mer detaljerad nivå finns redovisningar som beskriver varför I regeringens redovisning framgår att intäkterna från skatt på kapital (dvs. prognoserna förändrats jämfört med tidigare proposition, men det finns även hushållens kapitalvinster och företagsvinster) samt skatt på konsumtion och jämförelser med den budget som är beslutad. Eftersom det finns en eftersläpning insatsvaror utvecklats på ett överraskande starkt sätt under 2016 och 2017. De med flera år för skatteutfallet så finns det t.ex. även en uppföljning av skatterna för oväntat höga inkomsterna från dessa skatter står för sammanlagt 63 respektive 34 2016 som jämförs med de beräkningar som låg till grund för statens budget för 2016. 11 mdkr av det starkare sparandet jämfört med de beslutade budgeterna för dessa år. 14 Utifrån den redovisning som finns i budgetpropositionen för 2016, 2017 och 2018 har Riksrevisionen sammanställt tabell 1. 12 2.1.3 Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser

Tabell 1 Förändring av finansiellt sparande i offentlig sektor till följd av utfall/ny prognos – Riksrevisionen konstaterar att nya beräkningar av de offentliga finanserna för jämförelse mellan budgetpropositionen för 2018 och beslutad budget, mdkr 2016 och 2017 visar på ett bättre läge än vad som förutsågs i respektive års budgetproposition. Det finansiella sparandet i offentlig sektor för dessa år

2016 2017

beräknas bli 81 respektive 57 mdkr högre än vad som förväntats tidigare. Mer än

Förändring av inkomster 73 46

hälften beror på oväntat höga intäkter från skatt på kapital och skatt på

Skatter och avgifter 66 30 konsumtion.

Övriga inkomster 7 16 Riksrevisionen ser positivt på att redovisningen av de offentliga finanserna

Förändring av utgifter -8 -10 utvecklats i årsredovisningen för staten 2016. Där framgår hur tillkommande

beslut under budgetåret påverkat budgeten. Redovisningen innehåller också en Konsumtion 21 -18 övergripande förklaring till varför utfall och uppdaterade beräkningar för Transfereringar -23 7 inkomster och utgifter avviker från den budget som tidigare beslutats.

Räntor -6 2 När det gäller uppföljningen av de offentliga finanserna för innevarande budgetår Investeringar 0 -1 konstaterar Riksrevisionen att det sker med olika detaljeringsgrad i olika avsnitt i Förändring av finansiellt sparande 81 57 de ekonomiska propositionerna. I beskrivningen av skatteinkomsterna och statsbudgetens utgiftssida finns en tämligen välutvecklad redovisning av varför Anm. I budgetpropositionen för 2018 har utfallet för 2016 reviderats jämfört med de belopp som beräkningarna revideras. I den del av de ekonomiska propositionerna som redovisas i årsredovisningen för staten 2016. Därför skiljer sig beloppen i tabellen med de som presenteras i föregående avsnitt. beskriver de offentliga finanserna är beskrivningarna mindre utvecklade. Dessutom sker uppföljningen av de offentliga finanserna för innevarande Källor: Prop. 2015/16:1, prop. 2016/17:1 och prop. 2017/18:1. budgetår i två steg. För att t.ex. få klarhet i vilka revideringar som gjorts avseende beräkningen för 2017 sedan budgetpropositionen för 2017 måste läsaren gå via redovisningen i 2017 års vårproposition.

10 Prop. 2017/18:1, avsnitt 9.5, s. 745. 11 Ibid, avsnitt 7.3, avsnitt 8.4 och avsnitt 8.5. 12 Se bilaga 2, tabell 21 i prop. 2015/16:1, prop. 2016/17:1 och prop. 2017/18:1. 13 Prop. 2017/18:1, avsnitt 7.3, s. 670–672. 14 Ibid.

16 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 17

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksrevisionen anser att redovisningen i budgetpropositionen är omfattande och I diagrammet visas även sparandet exklusive de åtgärder som föreslås i att innan nya analysperspektiv tillförs bör detta övervägas noga. En fråga som budgetpropositionen för 2018. 16 Dessa åtgärder är en starkt bidragande orsak till emellertid kan prövas är huruvida uppföljningen av de offentliga finanserna för att sparandet 2018–2020 i den nu föreslagna budgeten inte förstärks i samma innevarande budgetår bör stärkas i budgetpropositionerna. utsträckning som i föregående års budgetproposition.

2.2 De offentliga finanserna 2018–2020 2.2.1 Regeringens redovisning i budgetpropositionen för 2018

I budgetpropositionen för 2018 bedömer regeringen att det finansiella sparandet I föregående avsnitt framgick det att utfallet för det finansiella sparandet blivit kommer ligga kvar på ca 1 procent av BNP de närmaste åren. Sparandet stärks i högre än väntat 2016 och att sparandet även för 2017 bedöms bli betydligt starkare slutet av prognosperioden och uppgår till 1,5 procent av BNP år 2020. än vad som beräknades i budgetpropositionen för 2017. Där framgick också att propositionerna innehåller redovisningar av hur framförallt olika inkomster och Regeringens prognoser baseras på antagandet om oförändrade regler utöver de utgifter på statens budget reviderats. Detta gäller inte bara för utfallsår och åtgärder som föreslås i propositionen. Antagandet om oförändrade regler får som innevarande budgetår utan beskrivningen omfattar även perioden 2018–2020. I konsekvens, om inga nya åtgärder föreslås, att utgifterna växer långsammare än redovisningen framgår vilka revideringar som gjorts till följd av utfall, förändrad BNP, se faktaruta. Samtidigt tenderar skatteinkomsterna att växa i takt med BNP makrobild, ändrade volymer i transfereringssystemen och reformer. 15 och därigenom förstärks det finansiella sparandet. Regeringen kallar detta den automatiska budgetförstärkningen. Ekonomistyrningsverket har gjort beräkningar Riksrevisionen konstaterar att det finansiella sparandet 2020 är tillbaka på samma av hur stor total effekt som antagandet om oförändrade regler ger upphov till. nivå som regeringen bedömde i budgetpropositionen för 2017, se diagram 2. Uppskattningen är att den åtstramande effekten uppgår till i genomsnitt ca 0,5 Diagram 2 Finansiellt sparande i offentlig sektor procent av BNP per år. 17 Procent av BNP 4 Eftersom merparten av förslagen i budgeten rör det kommande budgetåret betyder antagandet i praktiken att regeringens prognoser ofta innehåller en 3 åtstramande finanspolitik under framför allt den senare delen av prognoshorisonten och att sparandet därigenom förstärks. Denna effekt förklarar 2 huvuddelen av den förstärkning av sparandet som uppstod under perioden 2018– 1 2020 i budgetpropositionen för 2017, se diagram 2. 18 I budgetproposition för 2018 redovisar regeringen en indikator för den automatiska budgetförstärkningen som 0 visar att denna förstärker sparandet med 0,4–0,6 procent av BNP per år 2018–2020. 19 -1

-2 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Budgetpropositionen för 2017 Budgetpropositionen för 2018 Budgetpropositionen för 2018 exkl. föreslagna åtgärder Anm. I diagrammet har Riksrevisionen beräknat det finansiella sparandet exklusive de åtgärder som presenterades i budgetpropositionen för 2018. Notera dock att beräkningen endast tar hänsyn till de direkta effekter som åtgärderna har på sparandet, vilket är en förenkling då åtgärdernas effekt på makroekonomin inte beaktas. 16 Se prop. 2017/18:1, tabell 9.1, för storleken på de åtgärder som har exkluderats. Källor: Prop. 2017/18:1 och prop. 2016/17:1 samt egna beräkningar. 17 Ekonomistyrningsverket (2013). 18 Prop. 2016/17:1, s. 537. 19 Prop. 2017/18:1, s. 730. Det ska dock noteras att indikatorn för den automatiska budgetförstärkningen är residualberäknad och kan teoretiskt sett också innehålla volymförändringar 15 Se exempelvis prop. 2017/18:1, avsnitt 7.3, 8.5 och 9.5. som påverkar de statliga transfereringsanslagen. Regeringen har i årets ekonomiska propositioner särredovisat kostnaderna för asylsökande som tidigare ingick i denna post.

18 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 19

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksrevisionen anser att redovisningen i budgetpropositionen är omfattande och I diagrammet visas även sparandet exklusive de åtgärder som föreslås i att innan nya analysperspektiv tillförs bör detta övervägas noga. En fråga som budgetpropositionen för 2018. 16 Dessa åtgärder är en starkt bidragande orsak till emellertid kan prövas är huruvida uppföljningen av de offentliga finanserna för att sparandet 2018–2020 i den nu föreslagna budgeten inte förstärks i samma innevarande budgetår bör stärkas i budgetpropositionerna. utsträckning som i föregående års budgetproposition.

2.2 De offentliga finanserna 2018–2020 2.2.1 Regeringens redovisning i budgetpropositionen för 2018

I budgetpropositionen för 2018 bedömer regeringen att det finansiella sparandet I föregående avsnitt framgick det att utfallet för det finansiella sparandet blivit kommer ligga kvar på ca 1 procent av BNP de närmaste åren. Sparandet stärks i högre än väntat 2016 och att sparandet även för 2017 bedöms bli betydligt starkare slutet av prognosperioden och uppgår till 1,5 procent av BNP år 2020. än vad som beräknades i budgetpropositionen för 2017. Där framgick också att propositionerna innehåller redovisningar av hur framförallt olika inkomster och Regeringens prognoser baseras på antagandet om oförändrade regler utöver de utgifter på statens budget reviderats. Detta gäller inte bara för utfallsår och åtgärder som föreslås i propositionen. Antagandet om oförändrade regler får som innevarande budgetår utan beskrivningen omfattar även perioden 2018–2020. I konsekvens, om inga nya åtgärder föreslås, att utgifterna växer långsammare än redovisningen framgår vilka revideringar som gjorts till följd av utfall, förändrad BNP, se faktaruta. Samtidigt tenderar skatteinkomsterna att växa i takt med BNP makrobild, ändrade volymer i transfereringssystemen och reformer. 15 och därigenom förstärks det finansiella sparandet. Regeringen kallar detta den automatiska budgetförstärkningen. Ekonomistyrningsverket har gjort beräkningar Riksrevisionen konstaterar att det finansiella sparandet 2020 är tillbaka på samma av hur stor total effekt som antagandet om oförändrade regler ger upphov till. nivå som regeringen bedömde i budgetpropositionen för 2017, se diagram 2. Uppskattningen är att den åtstramande effekten uppgår till i genomsnitt ca 0,5 Diagram 2 Finansiellt sparande i offentlig sektor procent av BNP per år. 17 Procent av BNP 4 Eftersom merparten av förslagen i budgeten rör det kommande budgetåret betyder antagandet i praktiken att regeringens prognoser ofta innehåller en 3 åtstramande finanspolitik under framför allt den senare delen av prognoshorisonten och att sparandet därigenom förstärks. Denna effekt förklarar 2 huvuddelen av den förstärkning av sparandet som uppstod under perioden 2018– 1 2020 i budgetpropositionen för 2017, se diagram 2. 18 I budgetproposition för 2018 redovisar regeringen en indikator för den automatiska budgetförstärkningen som 0 visar att denna förstärker sparandet med 0,4–0,6 procent av BNP per år 2018–2020. 19 -1

-2 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Budgetpropositionen för 2017 Budgetpropositionen för 2018 Budgetpropositionen för 2018 exkl. föreslagna åtgärder Anm. I diagrammet har Riksrevisionen beräknat det finansiella sparandet exklusive de åtgärder som presenterades i budgetpropositionen för 2018. Notera dock att beräkningen endast tar hänsyn till de direkta effekter som åtgärderna har på sparandet, vilket är en förenkling då åtgärdernas effekt på makroekonomin inte beaktas. 16 Se prop. 2017/18:1, tabell 9.1, för storleken på de åtgärder som har exkluderats. Källor: Prop. 2017/18:1 och prop. 2016/17:1 samt egna beräkningar. 17 Ekonomistyrningsverket (2013). 18 Prop. 2016/17:1, s. 537. 19 Prop. 2017/18:1, s. 730. Det ska dock noteras att indikatorn för den automatiska budgetförstärkningen är residualberäknad och kan teoretiskt sett också innehålla volymförändringar 15 Se exempelvis prop. 2017/18:1, avsnitt 7.3, 8.5 och 9.5. som påverkar de statliga transfereringsanslagen. Regeringen har i årets ekonomiska propositioner särredovisat kostnaderna för asylsökande som tidigare ingick i denna post.

18 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 19

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Regeringens prognoser baseras på antagandet om oförändrade regler merparten av de offentliga välfärdstjänsterna. Regeringen förklarar utvecklingen Att utgifterna minskar i förhållande till BNP beror bl.a. på att i en del av de statliga inom kommunsektorn med att skatteunderlaget inte ökar i tillräcklig utsträckning transfereringssystemen är ersättningsnivåer och takkonstruktioner nominellt fastlagda för att möta den ökning av konsumtionen som motiveras av demografiska skäl. tills ett nytt beslut tas. Det finns även en åtstramande effekt i framskrivningen av Regeringen aviserar permanenta höjningar av statsbidragen 2019 och 2020. Detta förvaltningsanslagen till statliga myndigheter. I den så kallade pris- och löneomräkningen bidrar enligt regeringen till att kommunsektorn kan öka konsumtionen i takt med av myndigheternas anslag görs ett produktivitetsavdrag som motiveras med att en viss det demografiskt betingade behovet utan att det behövs kommunalskattehöjningar rationalisering förväntas av verksamheterna. eller nedskärningar i verksamheten. 23 I kommunsektorn är utgångspunkten att kommunerna respekterar balanskravet och strävar mot god ekonomisk hushållning. Det finns därmed en på förhand given relation Förutom att utgifterna påverkas av den demografiska utvecklingen skriver mellan kommunsektorns inkomster och dess utgifter. Ett oförändrat regelverk innebär att regeringen också att konsumtionsutgifterna påverkas av mottagandet av de genomsnittliga skattesatserna hålls konstanta och att de generella statsbidragen är asylsökande. 24 Det finns dock ingen kvantifiering av hur mycket dessa två faktorer nominellt oförändrade. Prognosen för skatteunderlaget blir därmed styrande för prognosen. Regeringens beräkningsmetod innebär att nivån på den kommunala påverkar prognosen. I tidigare propositioner har regeringen redovisat en konsumtionen justeras om det behövs för att nå god ekonomisk hushållning. modellberäkning av hur konsumtionsvolymen, det vill säga mängden arbetade Utgiftsprognosen är därmed inte direkt kopplad till den befolkningsprognos som utgör timmar, lokaler och förbrukningsvaror etc., behöver öka för att tillgodose det grund för andra delar i budgeten. demografiskt betingade behovet. Denna beräkning finns inte med i budgetpropositionen för 2018. De åtgärder som föreslås i budgetpropositionen för 2018 har stor betydelse för utvecklingen av det finansiella sparandet 2018–2020. Det utrymme som ges från 2.2.2 Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser den automatiska budgetförstärkningen tas i anspråk av de åtgärder som föreslås 2018 och 2019. Förstärkningen av sparandet 2020 beror enligt regeringen bl.a. på Riksrevisionen konstaterar att den offentliga sektorns finansiella sparande i den att en mindre del av den förväntade automatiska budgetförstärkningen tas i senare delen av prognosperioden inte förstärks i samma omfattning som ofta varit anspråk av de åtgärder som föreslås i propositionen. Det framgår också att fallet i de ekonomiska propositionerna. Det beror på att den finanspolitik som regeringen föreslår i budgetpropositionen för 2018 utöver kommande budgetår utgifterna för migration och integration minskar 2018–2020 vilket bidrar till en förstärkning av sparandet. 20 också påverkar 2019 och 2020.

I budgetpropositionen för 2018 föreslår regeringen 40 mdkr i ofinansierade Riksrevisionen har tidigare påtalat behovet av att i de ekonomiska propositionerna tydliggöra och diskutera den effekt som den s.k. automatiska åtgärder 2018 och aviserar också ytterligare åtgärder för 2019 och 2020. Dessa åtgärder redovisas på ett detaljerat sätt i flera olika avsnitt i propositionen. I budgetförstärkningen ger upphov till. De beräkningsantaganden som tillämpas i regeringens redovisning framgår det att den sammantagna aktiva finanspolitiken, budgetberäkningen medför, tillsammans med den rådande demografiska det vill säga både de åtgärder som föreslås i budgetpropositionen för 2018 och de utvecklingen, att ett tydligt prioriteringsbehov uppstår inom framför allt den som beslutats tidigare, försvagar det finansiella sparandet med 0,4–0,5 procent av kommunala välfärdsproduktionen. 25 I budgetpropositionen för 2018 har regeringen givit sin syn på behovet av prioriteringar avseende finansieringen av BNP under perioden 2018–2020. 21 den kommunala välfärdsproduktionen. Detta har enligt Riksrevisionen ökat I beskrivningen av den offentliga sektorns finanser redogör regeringen också för transparensen i beslutsunderlaget. utvecklingen i olika delsektorer. 22 I regeringens prognos är det den statliga sektorn Enligt uppgifter från tjänstemän på Finansdepartementet har det funnits en som uppvisar överskott. Ålderspensionssystemet väntas i stort sett vara i balans medan kommunsektorn väntas uppvisa underskott på ca 0,4 procent av BNP. ambition att korta ned budgetpropositionerna, och därför har texten om Regeringen skriver att de demografiska förändringarna, med en ökad andel unga kommunsektorns finanser minskats ned i budgetpropositionen för 2018. 26 och äldre i befolkningen, ökar trycket på kommuner och landsting som står för Riksrevisionen anser emellertid att regeringen är väl knapphändig i sin redovisning av kommunsektorns utgifter. Det gör det svårt för en utomstående att

20 Prop. 2017/18:1, s. 727–730. 21 Ibid, s. 730. 23 Prop. 2017/18:1, s. 53. 22 24 Ibid, s. 738. I de ekonomiska propositionerna har det funnits ett separat avsnitt om kommunsektorns finanser och sysselsättning. Detta avsnitt är borttaget i budgetpropositionen för 2018. Merparten av 25 Se t. ex. Riksrevisionen (2016b), s. 23. innehållet är flyttat till andra delar av propositionen. 26 E-post från Finansdepartementet, 2017-11-08.

20 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 21

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Regeringens prognoser baseras på antagandet om oförändrade regler merparten av de offentliga välfärdstjänsterna. Regeringen förklarar utvecklingen Att utgifterna minskar i förhållande till BNP beror bl.a. på att i en del av de statliga inom kommunsektorn med att skatteunderlaget inte ökar i tillräcklig utsträckning transfereringssystemen är ersättningsnivåer och takkonstruktioner nominellt fastlagda för att möta den ökning av konsumtionen som motiveras av demografiska skäl. tills ett nytt beslut tas. Det finns även en åtstramande effekt i framskrivningen av Regeringen aviserar permanenta höjningar av statsbidragen 2019 och 2020. Detta förvaltningsanslagen till statliga myndigheter. I den så kallade pris- och löneomräkningen bidrar enligt regeringen till att kommunsektorn kan öka konsumtionen i takt med av myndigheternas anslag görs ett produktivitetsavdrag som motiveras med att en viss det demografiskt betingade behovet utan att det behövs kommunalskattehöjningar rationalisering förväntas av verksamheterna. eller nedskärningar i verksamheten. 23 I kommunsektorn är utgångspunkten att kommunerna respekterar balanskravet och strävar mot god ekonomisk hushållning. Det finns därmed en på förhand given relation Förutom att utgifterna påverkas av den demografiska utvecklingen skriver mellan kommunsektorns inkomster och dess utgifter. Ett oförändrat regelverk innebär att regeringen också att konsumtionsutgifterna påverkas av mottagandet av de genomsnittliga skattesatserna hålls konstanta och att de generella statsbidragen är asylsökande. 24 Det finns dock ingen kvantifiering av hur mycket dessa två faktorer nominellt oförändrade. Prognosen för skatteunderlaget blir därmed styrande för prognosen. Regeringens beräkningsmetod innebär att nivån på den kommunala påverkar prognosen. I tidigare propositioner har regeringen redovisat en konsumtionen justeras om det behövs för att nå god ekonomisk hushållning. modellberäkning av hur konsumtionsvolymen, det vill säga mängden arbetade Utgiftsprognosen är därmed inte direkt kopplad till den befolkningsprognos som utgör timmar, lokaler och förbrukningsvaror etc., behöver öka för att tillgodose det grund för andra delar i budgeten. demografiskt betingade behovet. Denna beräkning finns inte med i budgetpropositionen för 2018. De åtgärder som föreslås i budgetpropositionen för 2018 har stor betydelse för utvecklingen av det finansiella sparandet 2018–2020. Det utrymme som ges från 2.2.2 Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser den automatiska budgetförstärkningen tas i anspråk av de åtgärder som föreslås 2018 och 2019. Förstärkningen av sparandet 2020 beror enligt regeringen bl.a. på Riksrevisionen konstaterar att den offentliga sektorns finansiella sparande i den att en mindre del av den förväntade automatiska budgetförstärkningen tas i senare delen av prognosperioden inte förstärks i samma omfattning som ofta varit anspråk av de åtgärder som föreslås i propositionen. Det framgår också att fallet i de ekonomiska propositionerna. Det beror på att den finanspolitik som regeringen föreslår i budgetpropositionen för 2018 utöver kommande budgetår utgifterna för migration och integration minskar 2018–2020 vilket bidrar till en förstärkning av sparandet. 20 också påverkar 2019 och 2020.

I budgetpropositionen för 2018 föreslår regeringen 40 mdkr i ofinansierade Riksrevisionen har tidigare påtalat behovet av att i de ekonomiska propositionerna tydliggöra och diskutera den effekt som den s.k. automatiska åtgärder 2018 och aviserar också ytterligare åtgärder för 2019 och 2020. Dessa åtgärder redovisas på ett detaljerat sätt i flera olika avsnitt i propositionen. I budgetförstärkningen ger upphov till. De beräkningsantaganden som tillämpas i regeringens redovisning framgår det att den sammantagna aktiva finanspolitiken, budgetberäkningen medför, tillsammans med den rådande demografiska det vill säga både de åtgärder som föreslås i budgetpropositionen för 2018 och de utvecklingen, att ett tydligt prioriteringsbehov uppstår inom framför allt den som beslutats tidigare, försvagar det finansiella sparandet med 0,4–0,5 procent av kommunala välfärdsproduktionen. 25 I budgetpropositionen för 2018 har regeringen givit sin syn på behovet av prioriteringar avseende finansieringen av BNP under perioden 2018–2020. 21 den kommunala välfärdsproduktionen. Detta har enligt Riksrevisionen ökat I beskrivningen av den offentliga sektorns finanser redogör regeringen också för transparensen i beslutsunderlaget. utvecklingen i olika delsektorer. 22 I regeringens prognos är det den statliga sektorn Enligt uppgifter från tjänstemän på Finansdepartementet har det funnits en som uppvisar överskott. Ålderspensionssystemet väntas i stort sett vara i balans medan kommunsektorn väntas uppvisa underskott på ca 0,4 procent av BNP. ambition att korta ned budgetpropositionerna, och därför har texten om Regeringen skriver att de demografiska förändringarna, med en ökad andel unga kommunsektorns finanser minskats ned i budgetpropositionen för 2018. 26 och äldre i befolkningen, ökar trycket på kommuner och landsting som står för Riksrevisionen anser emellertid att regeringen är väl knapphändig i sin redovisning av kommunsektorns utgifter. Det gör det svårt för en utomstående att

20 Prop. 2017/18:1, s. 727–730. 21 Ibid, s. 730. 23 Prop. 2017/18:1, s. 53. 22 24 Ibid, s. 738. I de ekonomiska propositionerna har det funnits ett separat avsnitt om kommunsektorns finanser och sysselsättning. Detta avsnitt är borttaget i budgetpropositionen för 2018. Merparten av 25 Se t. ex. Riksrevisionen (2016b), s. 23. innehållet är flyttat till andra delar av propositionen. 26 E-post från Finansdepartementet, 2017-11-08.

20 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 21

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

bedöma rimligheten i regeringens beräkningar. Den modellberäkning som 3 De budgetpolitiska målen regeringen tidigare redovisat av hur mycket konsumtionsvolymen behöver öka för att tillgodose det demografiskt betingade behovet är enligt Riksrevisionen en bra utgångspunkt för att beskriva vilka faktorer och i vilken omfattning dessa påverkar

3.1 Överskottsmålet

sektorns utgifter. Denna beräkning redovisas inte i budgetpropositionen för 2018. Beräkningen behövs också för kunna bedöma hur väl underbyggd skrivningen Överskottsmålet innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande ska rörande de demografiskt drivna utgifterna är. Den är särskilt viktig i de fall uppgå till 1 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Målet blev prognoserna pekar på att den kommunala konsumtionen inte ökar i takt med det genom ändring av budgetlagen obligatoriskt 2010 men har i praktiken gällt med demografiska behovet vilket var fallet i exempelvis 2017 års ekonomiska oförändrad lydelse sedan 2000. 27 Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att följa vårproposition. upp överskottsmålet vid två tillfällen per år. Detta görs normalt i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen. Viss uppföljning görs också i årsredovisningen för staten.

3.1.1 Regeringens uppföljning av överskottsmålet Överskottsmålets formulering ”i genomsnitt över en konjunkturcykel” komplicerar uppföljningen. Det grundläggande problemet är att det inte finns någon allmänt vedertagen metod för att uppskatta konjunkturläget. Regeringen använder därför ett antal indikatorer, utifrån vilka en samlad bedömning av målets uppfyllelse görs. Uppföljningen är både bakåt- och framåtblickande. Sedan en tid tillämpar regeringen tre indikatorer: ett bakåtblickande tioårigt genomsnitt (tioårsindikatorn), ett sjuårigt centrerat glidande medelvärde (sjuårsindikatorn) samt en beräkning av vad det finansiella sparandet skulle varit i ett normalt konjunkturläge, borträknat vissa engångseffekter (det strukturella sparandet). Regeringen konstaterar att den bakåtblickande tioårsindikatorn understiger överskottsmålet. Sjuårsindikatorn, som till lika delar är tillbakablickande och framåtblickande, når heller inte upp till nivån för målet. Det strukturella sparandet är emellertid högre än tioårsindikatorn och sjuårsindikatorn och regeringen bedömer att det offentliga sparandet enligt denna indikator är i linje med överskottsmålet från och med 2016, se tabell 2. 28 Regeringen föreslår i budgetpropositionen att nivån på överskottsmålet ska ändras. Det nya målet föreslås bli att den offentliga sektorns finansiella sparande ska uppgå till i genomsnitt 1/3 procent av BNP över en konjunkturcykel. Ändringen i det budgetpolitiska ramverket ska enligt förslaget tillämpas fr.o.m. budgetarbetet för 2019. 29 Det strukturella sparandet föreslås bli den enda

27 Ursprungligen var målnivån 2 procent av BNP. I samband med att premiepensionssystemet exkluderades från den offentliga sektorn 2007 genomfördes en teknisk nedjustering av målnivån från 2 till 1 procent av BNP. Justeringen av målnivån motsvarade den tidens finansiella sparande i premiepensionssystemet. 28 Prop. 2017/18:1, s. 212. 29 Ibid.

22 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 23

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

bedöma rimligheten i regeringens beräkningar. Den modellberäkning som 3 De budgetpolitiska målen regeringen tidigare redovisat av hur mycket konsumtionsvolymen behöver öka för att tillgodose det demografiskt betingade behovet är enligt Riksrevisionen en bra utgångspunkt för att beskriva vilka faktorer och i vilken omfattning dessa påverkar

3.1 Överskottsmålet

sektorns utgifter. Denna beräkning redovisas inte i budgetpropositionen för 2018. Beräkningen behövs också för kunna bedöma hur väl underbyggd skrivningen Överskottsmålet innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande ska rörande de demografiskt drivna utgifterna är. Den är särskilt viktig i de fall uppgå till 1 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Målet blev prognoserna pekar på att den kommunala konsumtionen inte ökar i takt med det genom ändring av budgetlagen obligatoriskt 2010 men har i praktiken gällt med demografiska behovet vilket var fallet i exempelvis 2017 års ekonomiska oförändrad lydelse sedan 2000. 27 Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att följa vårproposition. upp överskottsmålet vid två tillfällen per år. Detta görs normalt i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen. Viss uppföljning görs också i årsredovisningen för staten.

3.1.1 Regeringens uppföljning av överskottsmålet Överskottsmålets formulering ”i genomsnitt över en konjunkturcykel” komplicerar uppföljningen. Det grundläggande problemet är att det inte finns någon allmänt vedertagen metod för att uppskatta konjunkturläget. Regeringen använder därför ett antal indikatorer, utifrån vilka en samlad bedömning av målets uppfyllelse görs. Uppföljningen är både bakåt- och framåtblickande. Sedan en tid tillämpar regeringen tre indikatorer: ett bakåtblickande tioårigt genomsnitt (tioårsindikatorn), ett sjuårigt centrerat glidande medelvärde (sjuårsindikatorn) samt en beräkning av vad det finansiella sparandet skulle varit i ett normalt konjunkturläge, borträknat vissa engångseffekter (det strukturella sparandet). Regeringen konstaterar att den bakåtblickande tioårsindikatorn understiger överskottsmålet. Sjuårsindikatorn, som till lika delar är tillbakablickande och framåtblickande, når heller inte upp till nivån för målet. Det strukturella sparandet är emellertid högre än tioårsindikatorn och sjuårsindikatorn och regeringen bedömer att det offentliga sparandet enligt denna indikator är i linje med överskottsmålet från och med 2016, se tabell 2. 28 Regeringen föreslår i budgetpropositionen att nivån på överskottsmålet ska ändras. Det nya målet föreslås bli att den offentliga sektorns finansiella sparande ska uppgå till i genomsnitt 1/3 procent av BNP över en konjunkturcykel. Ändringen i det budgetpolitiska ramverket ska enligt förslaget tillämpas fr.o.m. budgetarbetet för 2019. 29 Det strukturella sparandet föreslås bli den enda

27 Ursprungligen var målnivån 2 procent av BNP. I samband med att premiepensionssystemet exkluderades från den offentliga sektorn 2007 genomfördes en teknisk nedjustering av målnivån från 2 till 1 procent av BNP. Justeringen av målnivån motsvarade den tidens finansiella sparande i premiepensionssystemet. 28 Prop. 2017/18:1, s. 212. 29 Ibid.

22 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 23

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

indikatorn för den framåtblickande uppföljningen av den nya målnivån för regeringens prognos (se diagram 3). Som andel av BNP uppgår skillnaden till 0,3 överskottsmålet. 30 procentenheter. Ännu större skillnad blir det när man betraktar det strukturella sparandet. I regeringens prognos uppgår det strukturella sparandet till 0,6 procent Tabell 2 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot målet för det finansiella sparandet, andel av BNP respektive potentiell BNP av potentiell BNP medan Konjunkturinstitutets bedömning är att det strukturella sparandet uppgår till 0,0 procent av potentiell BNP. Att det uppstår en större 2016 2017 2018 2019 2020 skillnad mellan bedömningarna av det strukturella sparandet än av det finansiella Finansiellt sparande 0,9 1,0 0,9 1,0 1,5 beror på att regeringen och Konjunkturinstitutet gör olika bedömningar av konjunkturläget (BNP-gapet). 35 Den konjunkturella effekten – som avräknas i Bakåtblickande tioårsindikatorn 0,2 kalkylen av det strukturella sparandet – är större enligt Konjunkturinstitutets Sjuårsindikatorn (1) 0,2 0,6 bedömning. Konjunkturinstitutet bedömer därmed att det s.k. BNP-gapet är större Strukturellt sparande (2) 1,0 0,8 0,6 0,7 1,1 än i regeringens beräkning. Konjunkturinstitutet bedömer vidare att det offentligfinansiella sparandet 2018 inte ligger i linje med vad som krävs för att nå Anm. (1) Genomsnitt av sparandet innevarande år och tre år framåt respektive tre år bakåt i tiden, varken den nuvarande eller den nya lägre föreslagna nivån på överskottsmålet. justerat för engångseffekter under denna tidsperiod. (2) Andel av potentiell BNP. Källa: Prop. 2017/18:1. Diagram 3 Regeringens, Konjunkturinstitutets och Ekonomistyrningsverkets prognoser för 2018

Procent av BNP, potentiell BNP I bedömningen av måluppfyllelsen fokuserar regeringen på indikatorn strukturellt resp. trend-BNP sparande. Detta motiveras av att målet för det finansiella sparandet främst utgör 1,0 0,9 ett riktmärke för finanspolitiken och att måluppfyllelsen i första hand analyseras i ett framåtblickande perspektiv. Regeringen bedömer att det strukturella sparandet 0,8 från och med 2016 ligger i linje med det nuvarande målet för det finansiella 0,6 0,6 0,6 sparandet och det föreslagna målet som ska gälla från och med 2019. 31 0,6

0,4 3.1.2 Andra bedömares syn på måluppfyllelsen av överskottsmålet

I budgetpropositionen för 2018 jämförs regeringens prognos med andra 0,2 bedömares. 32 Dessa prognoser är baserade på ett annat finanspolitiskt innehåll, 0,0 0,0 vilket är naturligt då de inte hade kännedom om den finanspolitik som föreslås i budgetpropositionen. Regeringens bedömning av finansiellt och strukturellt -0,1 - 0,2 sparande 2018 avviker inte påtagligt från flera av de andra bedömarna som Finansiellt sparande Strukturellt/konjunkturjusterat sparande exempelvis Europeiska kommissionen, Konjunkturinstitutet och Regeringen Konjunkturinstitutet Ekonomistyrningsverket Ekonomistyrningsverket. 33

Av särskilt intresse är jämförelser med Konjunkturinstitutet och Källor: Prop. 2017/18:1, Konjunkturinstitutet (2017b) samt Ekonomistyrningsverket (2017). Ekonomistyrningsverket då de är regeringens expertmyndigheter. I oktober presenterade Konjunkturinstitutet en ny prognos som innefattar den finanspolitik som är föreslagen i budgetpropositionen för 2018. 34 Konjunkturinstitutets bedömning av det finansiella sparandet 2018 är inte lika optimistisk som

35 BNP-gap är skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP. BNP-gapet är ett vanligt mått på det totala 30 Prop. 2016/17:100, s. 84. resursutnyttjandet i ekonomin. Ett negativt BNP-gap innebär att det finns lediga resurser i 31 Prop. 2017/18:1, s. 37 och 213. ekonomin. Ett positivt gap innebär däremot att resursutnyttjandet är högt. Potentiell BNP är den 32 Ibid, avsnitt 9.4, s. 744–745. produktion som skulle uppnås vid fullt utnyttjande av de produktionsresurser som finns tillgängliga i 33 I november publicerade kommissionen en ny prognos där såväl det finansiella som strukturella ekonomin. Det innebär att produktionen kan upprätthållas på denna nivå samtidigt som sparandet 2018 ligger i linje med regeringens prognoser i budgetpropositionen, se Europeiska löneökningstakten är stabil och därmed att inflationen ligger i linje med Riksbankens mål. Begreppet kommissionen (2017). ”potentiell” avser därför inte den tekniskt sett högsta möjliga nivån utan den högsta nivå som är 34 Konjunkturinstitutet (2017b). förenlig med stabil inflation.

24 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 25

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

indikatorn för den framåtblickande uppföljningen av den nya målnivån för regeringens prognos (se diagram 3). Som andel av BNP uppgår skillnaden till 0,3 överskottsmålet. 30 procentenheter. Ännu större skillnad blir det när man betraktar det strukturella sparandet. I regeringens prognos uppgår det strukturella sparandet till 0,6 procent Tabell 2 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot målet för det finansiella sparandet, andel av BNP respektive potentiell BNP av potentiell BNP medan Konjunkturinstitutets bedömning är att det strukturella sparandet uppgår till 0,0 procent av potentiell BNP. Att det uppstår en större 2016 2017 2018 2019 2020 skillnad mellan bedömningarna av det strukturella sparandet än av det finansiella Finansiellt sparande 0,9 1,0 0,9 1,0 1,5 beror på att regeringen och Konjunkturinstitutet gör olika bedömningar av konjunkturläget (BNP-gapet). 35 Den konjunkturella effekten – som avräknas i Bakåtblickande tioårsindikatorn 0,2 kalkylen av det strukturella sparandet – är större enligt Konjunkturinstitutets Sjuårsindikatorn (1) 0,2 0,6 bedömning. Konjunkturinstitutet bedömer därmed att det s.k. BNP-gapet är större Strukturellt sparande (2) 1,0 0,8 0,6 0,7 1,1 än i regeringens beräkning. Konjunkturinstitutet bedömer vidare att det offentligfinansiella sparandet 2018 inte ligger i linje med vad som krävs för att nå Anm. (1) Genomsnitt av sparandet innevarande år och tre år framåt respektive tre år bakåt i tiden, varken den nuvarande eller den nya lägre föreslagna nivån på överskottsmålet. justerat för engångseffekter under denna tidsperiod. (2) Andel av potentiell BNP. Källa: Prop. 2017/18:1. Diagram 3 Regeringens, Konjunkturinstitutets och Ekonomistyrningsverkets prognoser för 2018

Procent av BNP, potentiell BNP I bedömningen av måluppfyllelsen fokuserar regeringen på indikatorn strukturellt resp. trend-BNP sparande. Detta motiveras av att målet för det finansiella sparandet främst utgör 1,0 0,9 ett riktmärke för finanspolitiken och att måluppfyllelsen i första hand analyseras i ett framåtblickande perspektiv. Regeringen bedömer att det strukturella sparandet 0,8 från och med 2016 ligger i linje med det nuvarande målet för det finansiella 0,6 0,6 0,6 sparandet och det föreslagna målet som ska gälla från och med 2019. 31 0,6

0,4 3.1.2 Andra bedömares syn på måluppfyllelsen av överskottsmålet

I budgetpropositionen för 2018 jämförs regeringens prognos med andra 0,2 bedömares. 32 Dessa prognoser är baserade på ett annat finanspolitiskt innehåll, 0,0 0,0 vilket är naturligt då de inte hade kännedom om den finanspolitik som föreslås i budgetpropositionen. Regeringens bedömning av finansiellt och strukturellt -0,1 - 0,2 sparande 2018 avviker inte påtagligt från flera av de andra bedömarna som Finansiellt sparande Strukturellt/konjunkturjusterat sparande exempelvis Europeiska kommissionen, Konjunkturinstitutet och Regeringen Konjunkturinstitutet Ekonomistyrningsverket Ekonomistyrningsverket. 33

Av särskilt intresse är jämförelser med Konjunkturinstitutet och Källor: Prop. 2017/18:1, Konjunkturinstitutet (2017b) samt Ekonomistyrningsverket (2017). Ekonomistyrningsverket då de är regeringens expertmyndigheter. I oktober presenterade Konjunkturinstitutet en ny prognos som innefattar den finanspolitik som är föreslagen i budgetpropositionen för 2018. 34 Konjunkturinstitutets bedömning av det finansiella sparandet 2018 är inte lika optimistisk som

35 BNP-gap är skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP. BNP-gapet är ett vanligt mått på det totala 30 Prop. 2016/17:100, s. 84. resursutnyttjandet i ekonomin. Ett negativt BNP-gap innebär att det finns lediga resurser i 31 Prop. 2017/18:1, s. 37 och 213. ekonomin. Ett positivt gap innebär däremot att resursutnyttjandet är högt. Potentiell BNP är den 32 Ibid, avsnitt 9.4, s. 744–745. produktion som skulle uppnås vid fullt utnyttjande av de produktionsresurser som finns tillgängliga i 33 I november publicerade kommissionen en ny prognos där såväl det finansiella som strukturella ekonomin. Det innebär att produktionen kan upprätthållas på denna nivå samtidigt som sparandet 2018 ligger i linje med regeringens prognoser i budgetpropositionen, se Europeiska löneökningstakten är stabil och därmed att inflationen ligger i linje med Riksbankens mål. Begreppet kommissionen (2017). ”potentiell” avser därför inte den tekniskt sett högsta möjliga nivån utan den högsta nivå som är 34 Konjunkturinstitutet (2017b). förenlig med stabil inflation.

24 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 25

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

I november presenterade även Ekonomistyrningsverket en prognos där I teorin är det strukturella sparandet en ändamålsenlig indikator för myndigheten har beaktat den finanspolitik som är föreslagen i budgetpropositionen överskottsmålet, men det finns flera tillämpningsproblem. Det strukturella för 2018. Bedömningen av det finansiella sparandet och det konjunkturjusterade sparandet är inte en del av den officiella statistiken och kan beräknas på flera olika sparandet för 2018 ligger mycket nära den bedömning som Konjunkturinstitutet sätt. I beräkningen är exempelvis bedömningen av konjunkturläget (BNP-gapet) gjorde, se diagram 3. Anledningen till att Ekonomistyrningsverket räknar med ett av central betydelse. 39 Det innebär att nivån på det strukturella sparandet kan skilja

lägre finansiellt sparande än regeringen är främst att beräkningen bygger på en sig åt mellan olika bedömare och det finns inte heller något officiellt utfall. De bedömning av den samhällsekonomiska utvecklingen som är mindre gynnsam. 36 olika prognosmakarna använder delvis olika metoder för att beräkna det Vidare bedömer myndigheten att varken det nuvarande målet eller det föreslagna strukturella sparandet vilket ger olika resultat för såväl prognosår som utfallsår. målet uppnås under perioden 2017–2019. 37 Det strukturella sparandet föreslås bli den enda indikatorn för den framåtblickande uppföljningen av överskottsmålet. Med tanke på de 3.1.3 Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser tillämpningsproblem som finns förknippade med det strukturella sparandet är det Som framgår av avsnitt 2.1 har det finansiella sparandet reviderats upp betydligt därför av stor vikt att regeringen är tydlig med vad som skiljer deras prognos på under det senaste året. Till stor del har detta att göra med oförväntat starka strukturellt sparande från andra bedömare. Regeringens prognosjämförelser är i skatteintäkter. Under de senaste åren har de tre indikatorerna för överskottsmålet de granskade propositionerna kortfattade och knapphändiga med få förklaringar

visat på ett för lågt sparande. Det har endast varit under den senare delen av till varför prognoserna skiljer sig åt. prognosperioden – mycket tack vare den automatiska budgetförstärkningen – som En mer utförlig redovisning av vad som skiljer prognoserna för det strukturella det finansiella sparandet uppgått till 1 procent av BNP. Som framgår av avsnitt 2.2 sparandet åt är viktigt framöver då skillnader gentemot andra bedömare kan har regeringen i budgetpropositionen för 2018 aviserat nya reformer för åren förekomma. Detta kan t.ex. bli fallet redan i nästa års vårproposition om de 2019–2020 i en omfattning som i stort sett motverkar den effekt på sparandet som prognosskillnader som har uppkommit efter budgetpropositionens publicering den automatiska budgetförstärkningen ger upphov till. Det finansiella och kvarstår. En mer utförlig beskrivning av skillnaderna är också viktigt i och med att strukturella sparandet uppgår till nära, eller något över, 1 procent av BNP det strukturella sparandet föreslås bli den enda indikatorn i den framåtblickande respektive potentiell BNP under prognosperioden i regeringens beräkningar. uppföljningen av överskottsmålet. Det är centralt för förtroendet för Det nuvarande överskottsmålet för det finansiella sparandet nås inte 2018 då det finanspolitiken och för efterlevnaden av det finanspolitiska ramverket att strukturella sparandet inte når upp till 1 procent av potentiell BNP. Riksrevisionen regeringens bedömningar inte avviker från andra prognosmakare, särskilt menar att det finns skäl att sikta mot ett lägre strukturellt sparande än 1 procent av expertmyndigheterna, utan att regeringen tydligt redovisar varför. potentiell BNP 2018 för att anpassa sparandet mot det nya lägre målet som föreslås gälla från och med 2019.

3.2 Utgiftstaket

I det finanspolitiska ramverket är utgångspunkten att regeringen så tydligt som Utgiftstaket innebär att de takbegränsade utgifterna inte får överstiga ett belopp möjligt bör redovisa de faktorer den tagit hänsyn till i den samlade bedömningen som beslutats av riksdagen tre år tidigare. De utgifter som begränsas av taket av måluppfyllelsen. En transparent redovisning ger förutsättningar för en utgörs av statsbudgetens utgifter, exklusive ränteutgifter 40 , samt utgifterna för utomstående bedömare att granska regeringens ställningstagande. 38 Förutom en ålderspensionssystemet. Regeringen är skyldig att vidta åtgärder om det finns risk samlad bedömning av indikatorerna lyfter ramverket särskilt fram osäkerheten i för att ett fastställt utgiftstak överskrids. 41 Utgiftstaket utgör således en i förväg bedömningen och riskbilden som faktorer att väga in. Riksrevisionen noterar att bestämd restriktion för budgetårets utgifter. regeringen i den samlade bedömningen av måluppfyllelsen inte redovisar hur den ser på den osäkerhet och riskbild som omgärdar beräkningarna. Regeringen är också skyldig att i budgetpropositionen föreslå en nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande året. 42 Det finns ett starkt samband mellan

39 Ofta handlar skillnader i BNP-gapet om olika bedömningar av potentiell BNP. Se not 35 för mer om 36 Ekonomistyrningsverket (2017), s. 63. dessa begrepp. 37 Ibid, s. 57. 40 Mer precist ligger inte utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m., under taket. 38 Skr. 2010/11:79, s. 23. 41 Bestämmelser om detta finns i 2 kap. 4 § budgetlagen (2011:203). 42 Bestämmelser om detta finns i 2 kap. 2 § budgetlagen (2011:203).

26 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 27

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

I november presenterade även Ekonomistyrningsverket en prognos där I teorin är det strukturella sparandet en ändamålsenlig indikator för myndigheten har beaktat den finanspolitik som är föreslagen i budgetpropositionen överskottsmålet, men det finns flera tillämpningsproblem. Det strukturella för 2018. Bedömningen av det finansiella sparandet och det konjunkturjusterade sparandet är inte en del av den officiella statistiken och kan beräknas på flera olika sparandet för 2018 ligger mycket nära den bedömning som Konjunkturinstitutet sätt. I beräkningen är exempelvis bedömningen av konjunkturläget (BNP-gapet) gjorde, se diagram 3. Anledningen till att Ekonomistyrningsverket räknar med ett av central betydelse. 39 Det innebär att nivån på det strukturella sparandet kan skilja

lägre finansiellt sparande än regeringen är främst att beräkningen bygger på en sig åt mellan olika bedömare och det finns inte heller något officiellt utfall. De bedömning av den samhällsekonomiska utvecklingen som är mindre gynnsam. 36 olika prognosmakarna använder delvis olika metoder för att beräkna det Vidare bedömer myndigheten att varken det nuvarande målet eller det föreslagna strukturella sparandet vilket ger olika resultat för såväl prognosår som utfallsår. målet uppnås under perioden 2017–2019. 37 Det strukturella sparandet föreslås bli den enda indikatorn för den framåtblickande uppföljningen av överskottsmålet. Med tanke på de 3.1.3 Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser tillämpningsproblem som finns förknippade med det strukturella sparandet är det Som framgår av avsnitt 2.1 har det finansiella sparandet reviderats upp betydligt därför av stor vikt att regeringen är tydlig med vad som skiljer deras prognos på under det senaste året. Till stor del har detta att göra med oförväntat starka strukturellt sparande från andra bedömare. Regeringens prognosjämförelser är i skatteintäkter. Under de senaste åren har de tre indikatorerna för överskottsmålet de granskade propositionerna kortfattade och knapphändiga med få förklaringar

visat på ett för lågt sparande. Det har endast varit under den senare delen av till varför prognoserna skiljer sig åt. prognosperioden – mycket tack vare den automatiska budgetförstärkningen – som En mer utförlig redovisning av vad som skiljer prognoserna för det strukturella det finansiella sparandet uppgått till 1 procent av BNP. Som framgår av avsnitt 2.2 sparandet åt är viktigt framöver då skillnader gentemot andra bedömare kan har regeringen i budgetpropositionen för 2018 aviserat nya reformer för åren förekomma. Detta kan t.ex. bli fallet redan i nästa års vårproposition om de 2019–2020 i en omfattning som i stort sett motverkar den effekt på sparandet som prognosskillnader som har uppkommit efter budgetpropositionens publicering den automatiska budgetförstärkningen ger upphov till. Det finansiella och kvarstår. En mer utförlig beskrivning av skillnaderna är också viktigt i och med att strukturella sparandet uppgår till nära, eller något över, 1 procent av BNP det strukturella sparandet föreslås bli den enda indikatorn i den framåtblickande respektive potentiell BNP under prognosperioden i regeringens beräkningar. uppföljningen av överskottsmålet. Det är centralt för förtroendet för Det nuvarande överskottsmålet för det finansiella sparandet nås inte 2018 då det finanspolitiken och för efterlevnaden av det finanspolitiska ramverket att strukturella sparandet inte når upp till 1 procent av potentiell BNP. Riksrevisionen regeringens bedömningar inte avviker från andra prognosmakare, särskilt menar att det finns skäl att sikta mot ett lägre strukturellt sparande än 1 procent av expertmyndigheterna, utan att regeringen tydligt redovisar varför. potentiell BNP 2018 för att anpassa sparandet mot det nya lägre målet som föreslås gälla från och med 2019.

3.2 Utgiftstaket

I det finanspolitiska ramverket är utgångspunkten att regeringen så tydligt som Utgiftstaket innebär att de takbegränsade utgifterna inte får överstiga ett belopp möjligt bör redovisa de faktorer den tagit hänsyn till i den samlade bedömningen som beslutats av riksdagen tre år tidigare. De utgifter som begränsas av taket av måluppfyllelsen. En transparent redovisning ger förutsättningar för en utgörs av statsbudgetens utgifter, exklusive ränteutgifter 40 , samt utgifterna för utomstående bedömare att granska regeringens ställningstagande. 38 Förutom en ålderspensionssystemet. Regeringen är skyldig att vidta åtgärder om det finns risk samlad bedömning av indikatorerna lyfter ramverket särskilt fram osäkerheten i för att ett fastställt utgiftstak överskrids. 41 Utgiftstaket utgör således en i förväg bedömningen och riskbilden som faktorer att väga in. Riksrevisionen noterar att bestämd restriktion för budgetårets utgifter. regeringen i den samlade bedömningen av måluppfyllelsen inte redovisar hur den ser på den osäkerhet och riskbild som omgärdar beräkningarna. Regeringen är också skyldig att i budgetpropositionen föreslå en nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande året. 42 Det finns ett starkt samband mellan

39 Ofta handlar skillnader i BNP-gapet om olika bedömningar av potentiell BNP. Se not 35 för mer om 36 Ekonomistyrningsverket (2017), s. 63. dessa begrepp. 37 Ibid, s. 57. 40 Mer precist ligger inte utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m., under taket. 38 Skr. 2010/11:79, s. 23. 41 Bestämmelser om detta finns i 2 kap. 4 § budgetlagen (2011:203). 42 Bestämmelser om detta finns i 2 kap. 2 § budgetlagen (2011:203).

26 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 27

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

utgiftstaket, överskottsmålet och skatteuttaget. Ett finanspolitiskt ramverk som Tabell 3 Utgiftstak, takbegränsade utgifter och budgeteringsmarginal, mdkr bygger på utgiftstak implicerar inte att utgiftskvoten behöver vara vare sig låg eller

2016 2017 2018 2019 2020

hög. Hur höga utgifterna och utgiftstaken ska vara avgörs av de politiska prioriteringar som föreslås av regering och beslutas av riksdagen. Men en viss nivå Fastställda och föreslagna 1 215 1 274 1 337 1 397 1 471 utgiftstak på utgifterna kräver ett visst skatteuttag för att överskottsmålet ska nås. Ju högre utgiftstak, desto högre skatteuttag kan bli nödvändigt för att klara överskottsmålet. Takbegränsade utgifter 1 184 1 236 1 289 1 320 1 351 Utgiftstaket ger en indikation på vilken utgiftsnivå som gäller i det medelfristiga Budgeteringsmarginal 31 38 48 77 120 perspektivet. Detta tillsammans med överskottsmålet ger en tydlig indikation på Säkerhetsmarginal för osäkerhet i 12 19 26 41 vilket skatteuttag som kommer att krävas. Riksrevisionen har därför tidigare budgetberäkningen rekommenderat regeringen att motivera sina förslag till nya utgiftstak med Budgeteringsmarginal efter 26 29 51 79 redovisningar av regeringens syn på avvägningen mellan offentliga utgifter och hänsynstagande till osäkerhet skattepolitikens långsiktiga inriktning. 43 Källor: Prop. 2017/18:1 samt egna beräkningar. Skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna utgör budgeteringsmarginalen. Enligt ramverket ska denna skillnad i första hand Regeringen lämnar också förslag på utgiftstakets nivå för 2020 vilket är samma fungera som en buffert om utgifterna skulle utvecklas annorlunda än beräknat till nivå som bedömdes för första gången i 2016 års ekonomiska vårproposition. följd av konjunkturutvecklingen. Regeringen använder sig av en riktlinje för Förslaget till nivå för 2020 innebär att utgiftstakets andel av potentiell BNP växer budgeteringsmarginalens minsta storlek, den s.k. säkerhetsmarginalen. Den bör från 27,8 procent 2017 till 28,4 procent 2020. 47 uppgå till minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna för innevarande år, Därtill skriver regeringen att riksdagen i ett tillkännagivande till regeringen har minst 1,5 procent för det följande året (t + 1), minst 2 procent för det andra anfört att utgiftstakets nivå bör sättas så att det återfår sin styrande effekt. 48 följande året (t + 2) och minst 3 procent för det tredje tillkommande året (t + 3). 44 Regeringen avser att återkomma i frågan i 2018 års ekonomiska vårproposition. 49

3.2.1 Regeringens uppföljning av utgiftstaket 3.2.2 Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser Regeringen bedömer i budgetpropositionen för 2018 att budgeteringsmarginalens Riksrevisionen konstaterar att budgeteringsmarginalerna, även efter storlek är tillräcklig för att hantera den osäkerhet som finns i prognoserna över utgiftsförslagen i budgetpropositionen för 2018, är stora också med beaktande av utgiftsutvecklingen. Budgeteringsmarginalen bedöms nu bli något större 2017 säkerhetsmarginaler. jämfört med den prognos som redovisades i 2017 års ekonomiska vårproposition. För 2018 och 2019 har budgeteringsmarginalen i stället blivit något mindre. Detta Om marginalerna inte används för att öka utgifterna de kommande åren innebär förklaras främst av de reformer som föreslås i budgetpropositionen. 45 det att utgiftstaken är så högt satta att de förlorar sin styrande verkan. Om regeringen däremot ökar statsutgifterna på ett sätt som budgeteringsmarginalen Med anledning av budgeteringsmarginalernas storlek skriver regeringen: tillåter kommer det att behövas inkomstförstärkningar för att nå överskottsmålet. ”Att det finns ett ledigt utrymme under utgiftstaket betyder dock inte i sig att det Riksrevisionen anser, som tidigare, att regeringen bör motivera sina förslag till finns ett utrymme för reformer som ökar de takbegränsade utgifterna. Reformer nya utgiftstak med redovisningar av sin syn på avvägningen mellan offentliga på utgiftssidan kan genomföras efter avstämning mot målet för det finansiella utgifter och skattepolitikens långsiktiga inriktning . sparandet och de inkomstförstärkningar som kan komma att krävas.” 46 Riksrevisionen avvaktar regeringens svar på riksdagens tillkännagivande vad gäller frågan hur utgiftstakets nivå ska sättas så att det återfår sin styrande effekt.

43 Riksrevisionen (2007) och (2016b). 44 Skr. 2010/11:79, s. 28. 47 Prop. 2017/18:1, s. 216. 45 Prop. 2017/18:1, s. 214. 48 Bet. 2016/17:FiU20, rskr. 2016/17:349. 46 Ibid, s. 216. 49 Prop. 2017/18:1, s. 218.

28 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 29

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

utgiftstaket, överskottsmålet och skatteuttaget. Ett finanspolitiskt ramverk som Tabell 3 Utgiftstak, takbegränsade utgifter och budgeteringsmarginal, mdkr bygger på utgiftstak implicerar inte att utgiftskvoten behöver vara vare sig låg eller

2016 2017 2018 2019 2020

hög. Hur höga utgifterna och utgiftstaken ska vara avgörs av de politiska prioriteringar som föreslås av regering och beslutas av riksdagen. Men en viss nivå Fastställda och föreslagna 1 215 1 274 1 337 1 397 1 471 utgiftstak på utgifterna kräver ett visst skatteuttag för att överskottsmålet ska nås. Ju högre utgiftstak, desto högre skatteuttag kan bli nödvändigt för att klara överskottsmålet. Takbegränsade utgifter 1 184 1 236 1 289 1 320 1 351 Utgiftstaket ger en indikation på vilken utgiftsnivå som gäller i det medelfristiga Budgeteringsmarginal 31 38 48 77 120 perspektivet. Detta tillsammans med överskottsmålet ger en tydlig indikation på Säkerhetsmarginal för osäkerhet i 12 19 26 41 vilket skatteuttag som kommer att krävas. Riksrevisionen har därför tidigare budgetberäkningen rekommenderat regeringen att motivera sina förslag till nya utgiftstak med Budgeteringsmarginal efter 26 29 51 79 redovisningar av regeringens syn på avvägningen mellan offentliga utgifter och hänsynstagande till osäkerhet skattepolitikens långsiktiga inriktning. 43 Källor: Prop. 2017/18:1 samt egna beräkningar. Skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna utgör budgeteringsmarginalen. Enligt ramverket ska denna skillnad i första hand Regeringen lämnar också förslag på utgiftstakets nivå för 2020 vilket är samma fungera som en buffert om utgifterna skulle utvecklas annorlunda än beräknat till nivå som bedömdes för första gången i 2016 års ekonomiska vårproposition. följd av konjunkturutvecklingen. Regeringen använder sig av en riktlinje för Förslaget till nivå för 2020 innebär att utgiftstakets andel av potentiell BNP växer budgeteringsmarginalens minsta storlek, den s.k. säkerhetsmarginalen. Den bör från 27,8 procent 2017 till 28,4 procent 2020. 47 uppgå till minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna för innevarande år, Därtill skriver regeringen att riksdagen i ett tillkännagivande till regeringen har minst 1,5 procent för det följande året (t + 1), minst 2 procent för det andra anfört att utgiftstakets nivå bör sättas så att det återfår sin styrande effekt. 48 följande året (t + 2) och minst 3 procent för det tredje tillkommande året (t + 3). 44 Regeringen avser att återkomma i frågan i 2018 års ekonomiska vårproposition. 49

3.2.1 Regeringens uppföljning av utgiftstaket 3.2.2 Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser Regeringen bedömer i budgetpropositionen för 2018 att budgeteringsmarginalens Riksrevisionen konstaterar att budgeteringsmarginalerna, även efter storlek är tillräcklig för att hantera den osäkerhet som finns i prognoserna över utgiftsförslagen i budgetpropositionen för 2018, är stora också med beaktande av utgiftsutvecklingen. Budgeteringsmarginalen bedöms nu bli något större 2017 säkerhetsmarginaler. jämfört med den prognos som redovisades i 2017 års ekonomiska vårproposition. För 2018 och 2019 har budgeteringsmarginalen i stället blivit något mindre. Detta Om marginalerna inte används för att öka utgifterna de kommande åren innebär förklaras främst av de reformer som föreslås i budgetpropositionen. 45 det att utgiftstaken är så högt satta att de förlorar sin styrande verkan. Om regeringen däremot ökar statsutgifterna på ett sätt som budgeteringsmarginalen Med anledning av budgeteringsmarginalernas storlek skriver regeringen: tillåter kommer det att behövas inkomstförstärkningar för att nå överskottsmålet. ”Att det finns ett ledigt utrymme under utgiftstaket betyder dock inte i sig att det Riksrevisionen anser, som tidigare, att regeringen bör motivera sina förslag till finns ett utrymme för reformer som ökar de takbegränsade utgifterna. Reformer nya utgiftstak med redovisningar av sin syn på avvägningen mellan offentliga på utgiftssidan kan genomföras efter avstämning mot målet för det finansiella utgifter och skattepolitikens långsiktiga inriktning . sparandet och de inkomstförstärkningar som kan komma att krävas.” 46 Riksrevisionen avvaktar regeringens svar på riksdagens tillkännagivande vad gäller frågan hur utgiftstakets nivå ska sättas så att det återfår sin styrande effekt.

43 Riksrevisionen (2007) och (2016b). 44 Skr. 2010/11:79, s. 28. 47 Prop. 2017/18:1, s. 216. 45 Prop. 2017/18:1, s. 214. 48 Bet. 2016/17:FiU20, rskr. 2016/17:349. 46 Ibid, s. 216. 49 Prop. 2017/18:1, s. 218.

28 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 29

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 4

3.3 Det kommunala balanskravet

Balanskravresultat och resultat före extraordinära poster Mdkr För kommuner och landsting är det ekonomiska resultatet, och inte det finansiella 30 sparandet, som är avgörande för om de uppfyller kommunallagens (1991:900) krav på en balanserad budget. Årets resultat motsvarar förändringen av det egna 25 kapitalet. Efter justering för bl.a. realisationsvinster och medel till och från resultatutjämningsreserven erhålls det s.k. balanskravsresultatet. 20 Resultatutjämningsreserven är en möjlighet att reservera delar av ett positivt resultat som sedan kan användas för att utjämna resultatet över en 15 konjunkturcykel. Negativa balanskravsresultat ska återställas inom tre år. Om synnerliga skäl föreligger har dock en kommun eller ett landsting möjlighet att 10 inte reglera ett negativt balanskravsresultat. Balanskravet anger en miniminivå, 5 men för att uppnå kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning behöver resultatet vara högre. 50 0 2015 2016 3.3.1 Skillnaden mellan balanskravsresultat och resultat före Balanskravsresultat Resultat före extraordinära poster extraordinära poster Källa: Räkenskapssammandraget, SCB. Balanskravsresultatet och resultatet före extraordinära poster är inte väsensskilda mått men skillnaden kan uppgå till åtskilliga miljarder kronor enskilda år. 3.3.2 Regeringens uppföljning av balanskravet Skillnaden mellan måtten utgörs bl.a. av medel till och från resultatutjämningsreserven. Under ekonomiskt goda år avsätts medel till reserven Regeringen bedömer att kommunsektorn som helhet klarar balanskravet med god och balanskravsresultatet kan då förväntas bli lägre än resultatet före extraordinära marginal under prognosperioden 2017–2020. Resultatet som redovisas är inte poster. På motsvarande sätt kan reserven förväntas bidra positivt till resultatet balanskravsresultatet utan resultatet före extraordinära poster. Detta resultat under år som kategoriseras som mindre goda när medel i stället tas från reserven. beräknas uppgå till 22 mdkr 2017 och 11–15 mdkr per år 2018–2020, vilket motsvarar 1,2–1,8 procent av skatteintäkterna och de generella statsbidragen. 51 Som framgår av diagram 4 understeg balanskravsresultatet resultatet före extraordinära poster med cirka 5 mdkr årligen 2015 och 2016. Det beror bl. a. på 3.3.3 Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser att kommunerna dessa år avsatte medel till resultatutjämningsreserven. Riksrevisionen ser inga skäl till att regeringen väljer att redovisa resultatet före extraordinära poster i stället för balanskravsresultatet vid uppföljningen av det kommunala balanskravet. Ett antagande i regeringens prognoser är att kommunerna anpassar sin konsumtion utifrån vad inkomsterna tillåter. Det kommunala balanskravet ska respekteras och hänsyn ska också tas till kravet på god ekonomisk hushållning. I prognoserna för kommunsektorn använder regeringen resultatet före extraordinära poster. Med regeringens prognosmetod kommer valet av resultatmått att påverka prognosen för kommunal konsumtion. Det är oklart varför inte medel till och från resultatutjämningsreserven ska tillåtas påverka den bedömningen.

50 Vad som menas med god ekonomisk hushållning definieras av kommunerna och landstingen själva. En vanligt använd tumregel är att resultatet ska motsvara 2 procent av generella statsbidrag och skatteintäkter. 51 Prop. 2017/18:1, s. 219.

30 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 31

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 4

3.3 Det kommunala balanskravet

Balanskravresultat och resultat före extraordinära poster Mdkr För kommuner och landsting är det ekonomiska resultatet, och inte det finansiella 30 sparandet, som är avgörande för om de uppfyller kommunallagens (1991:900) krav på en balanserad budget. Årets resultat motsvarar förändringen av det egna 25 kapitalet. Efter justering för bl.a. realisationsvinster och medel till och från resultatutjämningsreserven erhålls det s.k. balanskravsresultatet. 20 Resultatutjämningsreserven är en möjlighet att reservera delar av ett positivt resultat som sedan kan användas för att utjämna resultatet över en 15 konjunkturcykel. Negativa balanskravsresultat ska återställas inom tre år. Om synnerliga skäl föreligger har dock en kommun eller ett landsting möjlighet att 10 inte reglera ett negativt balanskravsresultat. Balanskravet anger en miniminivå, 5 men för att uppnå kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning behöver resultatet vara högre. 50 0 2015 2016 3.3.1 Skillnaden mellan balanskravsresultat och resultat före Balanskravsresultat Resultat före extraordinära poster extraordinära poster Källa: Räkenskapssammandraget, SCB. Balanskravsresultatet och resultatet före extraordinära poster är inte väsensskilda mått men skillnaden kan uppgå till åtskilliga miljarder kronor enskilda år. 3.3.2 Regeringens uppföljning av balanskravet Skillnaden mellan måtten utgörs bl.a. av medel till och från resultatutjämningsreserven. Under ekonomiskt goda år avsätts medel till reserven Regeringen bedömer att kommunsektorn som helhet klarar balanskravet med god och balanskravsresultatet kan då förväntas bli lägre än resultatet före extraordinära marginal under prognosperioden 2017–2020. Resultatet som redovisas är inte poster. På motsvarande sätt kan reserven förväntas bidra positivt till resultatet balanskravsresultatet utan resultatet före extraordinära poster. Detta resultat under år som kategoriseras som mindre goda när medel i stället tas från reserven. beräknas uppgå till 22 mdkr 2017 och 11–15 mdkr per år 2018–2020, vilket motsvarar 1,2–1,8 procent av skatteintäkterna och de generella statsbidragen. 51 Som framgår av diagram 4 understeg balanskravsresultatet resultatet före extraordinära poster med cirka 5 mdkr årligen 2015 och 2016. Det beror bl. a. på 3.3.3 Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser att kommunerna dessa år avsatte medel till resultatutjämningsreserven. Riksrevisionen ser inga skäl till att regeringen väljer att redovisa resultatet före extraordinära poster i stället för balanskravsresultatet vid uppföljningen av det kommunala balanskravet. Ett antagande i regeringens prognoser är att kommunerna anpassar sin konsumtion utifrån vad inkomsterna tillåter. Det kommunala balanskravet ska respekteras och hänsyn ska också tas till kravet på god ekonomisk hushållning. I prognoserna för kommunsektorn använder regeringen resultatet före extraordinära poster. Med regeringens prognosmetod kommer valet av resultatmått att påverka prognosen för kommunal konsumtion. Det är oklart varför inte medel till och från resultatutjämningsreserven ska tillåtas påverka den bedömningen.

50 Vad som menas med god ekonomisk hushållning definieras av kommunerna och landstingen själva. En vanligt använd tumregel är att resultatet ska motsvara 2 procent av generella statsbidrag och skatteintäkter. 51 Prop. 2017/18:1, s. 219.

30 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 31

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4 Budgetutrymme och finanspolitikens För 2018 bedöms de samlade budgeteffekterna av den aktiva finanspolitiken uppgå till –25 mdkr motsvarande ungefär 0,5 procent av BNP. 54 Tidigare beslutade inriktning reformer medför att den aktiva finanspolitiken blir mindre omfattande än vad den uppgår till om man endast betraktar finanspolitiken i budgetpropositionen för 2018, som innehåller förslag som försvagar sparandet med 40 mdkr. Begreppet budgetutrymme är inte entydigt definierat men är nära kopplat till Tabell 4 Aktiv finanspolitik – budgeteffekter i förhållande till föregående år, mdkr överskottsmålet. I förarbetena till budgetlagen används begreppet i betydelsen utrymmet för budgetförsvagande åtgärder eller behovet av budgetförstärkningar. 2018 Det betonas att överskottsmålet ligger till grund för bedömningen av storleken på Tidigare beslutad aktiv finanspolitik +15 detta utrymme. 52 Nya reformer BP2018 (1) -40 4.1 Regeringens bedömning och beskrivning av Aktiv finanspolitik BP2018 (summa) -25 budgetutrymmet Anm. (1) Prop. 2017/18:1, s. 731.

Källor: Prop. 2017/18:1 och prop. 2016/17:100. Regeringen föreslår i budgetpropositionen för 2018 budgetförsvagningar uppgående till 40 mdkr. Av skrivningarna framgår det att regeringen anser att 4.2.2 Årlig förändring av det strukturella sparandet denna finanspolitiska inriktning är i linje med det nuvarande överskottsmålet samtidigt som det innebär en lämplig övergång till det nya målet. 53 Det saknas Till skillnad från den aktiva finanspolitiken inkluderar förändringen av det skrivningar om hur man ser på hur välavvägt detta är med hänsyn till strukturella sparandet även kommunsektorn och ålderspensionssystemet. Det konjunkturläget. strukturella sparandet försvagas något 2018 men det rör sig om en mindre försvagning. 4.2 Är finanspolitiken expansiv, neutral eller åtstramande? Tabell 5 Finanspolitikens inriktning – årlig förändring av det strukturella sparandet, i procent av BNP och potentiell BNP I analysen av finanspolitikens inriktning är det relevant att titta närmare på storleken den aktiva finanspolitiken och den årsvisa förändringen av det 2018 strukturella sparandet. Förändring av strukturellt sparande -0,2 Om förändringen av det strukturella sparandet är nära noll indikerar det att Aktiv finanspolitik -0,5 finanspolitiken har en neutral effekt på resursutnyttjandet i ekonomin. Om det Kapitalkostnader, netto 0,0 strukturella sparandet ökar indikerar det att finanspolitiken har en åtstramande Kommunsektorns sparande -0,1 effekt på resursutnyttjandet. Finanspolitik som medför ett svagare strukturellt sparande indikerar tvärtom att politiken har en expansiv effekt på ekonomin. Pensionssystemets finanser 0,0 Övrigt 0,5 4.2.1 Aktiv finanspolitik (Förändring av BNP-gap) (0,2) Med begreppet aktiv finanspolitik avses den effekt (i mdkr) som redan beslutade och i budgetpropositionen föreslagna reformer har på den offentliga sektorns Källa: Prop. 2017/18:1. finansiella sparande. Prognosförändringar till följd av ändrade volymer i Den aktiva finanspolitiken motverkas nästan helt av övriga faktorer som verkar i transfereringssystemen, ändrade skatteprognoser på grund av nya åtstramande riktning. Det framgår av tabell 9.6 i budgetpropositionen att makroekonomiska prognoser m.m. räknas inte som aktiv finanspolitik.

52 SOU 2013:73, s.106. 53 Prop. 2017/18:1, s. 37. 54 Prop. 2017/18:1, tabell 9.7, s. 731.

32 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 33

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4 Budgetutrymme och finanspolitikens För 2018 bedöms de samlade budgeteffekterna av den aktiva finanspolitiken uppgå till –25 mdkr motsvarande ungefär 0,5 procent av BNP. 54 Tidigare beslutade inriktning reformer medför att den aktiva finanspolitiken blir mindre omfattande än vad den uppgår till om man endast betraktar finanspolitiken i budgetpropositionen för 2018, som innehåller förslag som försvagar sparandet med 40 mdkr. Begreppet budgetutrymme är inte entydigt definierat men är nära kopplat till Tabell 4 Aktiv finanspolitik – budgeteffekter i förhållande till föregående år, mdkr överskottsmålet. I förarbetena till budgetlagen används begreppet i betydelsen utrymmet för budgetförsvagande åtgärder eller behovet av budgetförstärkningar. 2018 Det betonas att överskottsmålet ligger till grund för bedömningen av storleken på Tidigare beslutad aktiv finanspolitik +15 detta utrymme. 52 Nya reformer BP2018 (1) -40 4.1 Regeringens bedömning och beskrivning av Aktiv finanspolitik BP2018 (summa) -25 budgetutrymmet Anm. (1) Prop. 2017/18:1, s. 731.

Källor: Prop. 2017/18:1 och prop. 2016/17:100. Regeringen föreslår i budgetpropositionen för 2018 budgetförsvagningar uppgående till 40 mdkr. Av skrivningarna framgår det att regeringen anser att 4.2.2 Årlig förändring av det strukturella sparandet denna finanspolitiska inriktning är i linje med det nuvarande överskottsmålet samtidigt som det innebär en lämplig övergång till det nya målet. 53 Det saknas Till skillnad från den aktiva finanspolitiken inkluderar förändringen av det skrivningar om hur man ser på hur välavvägt detta är med hänsyn till strukturella sparandet även kommunsektorn och ålderspensionssystemet. Det konjunkturläget. strukturella sparandet försvagas något 2018 men det rör sig om en mindre försvagning. 4.2 Är finanspolitiken expansiv, neutral eller åtstramande? Tabell 5 Finanspolitikens inriktning – årlig förändring av det strukturella sparandet, i procent av BNP och potentiell BNP I analysen av finanspolitikens inriktning är det relevant att titta närmare på storleken den aktiva finanspolitiken och den årsvisa förändringen av det 2018 strukturella sparandet. Förändring av strukturellt sparande -0,2 Om förändringen av det strukturella sparandet är nära noll indikerar det att Aktiv finanspolitik -0,5 finanspolitiken har en neutral effekt på resursutnyttjandet i ekonomin. Om det Kapitalkostnader, netto 0,0 strukturella sparandet ökar indikerar det att finanspolitiken har en åtstramande Kommunsektorns sparande -0,1 effekt på resursutnyttjandet. Finanspolitik som medför ett svagare strukturellt sparande indikerar tvärtom att politiken har en expansiv effekt på ekonomin. Pensionssystemets finanser 0,0 Övrigt 0,5 4.2.1 Aktiv finanspolitik (Förändring av BNP-gap) (0,2) Med begreppet aktiv finanspolitik avses den effekt (i mdkr) som redan beslutade och i budgetpropositionen föreslagna reformer har på den offentliga sektorns Källa: Prop. 2017/18:1. finansiella sparande. Prognosförändringar till följd av ändrade volymer i Den aktiva finanspolitiken motverkas nästan helt av övriga faktorer som verkar i transfereringssystemen, ändrade skatteprognoser på grund av nya åtstramande riktning. Det framgår av tabell 9.6 i budgetpropositionen att makroekonomiska prognoser m.m. räknas inte som aktiv finanspolitik.

52 SOU 2013:73, s.106. 53 Prop. 2017/18:1, s. 37. 54 Prop. 2017/18:1, tabell 9.7, s. 731.

32 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 33

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

kategorin övrigt främst utgörs av poster som stärker det finansiella sparandet överskottsmålet 2018. Om det strukturella sparandet utvecklas mot vad dessa båda genom den s.k. automatiska budgetförstärkningen. 55 prognosinstitut prognosticerar skulle det finanspolitiska ramverket förorda införande av saldoförstärkande åtgärder, i måttlig takt om resursutnyttjandet Totalt sett innebär förändringen av det strukturella sparandet med –0,2 procent av bedöms vara normalt och i snabb takt om resursutnyttjandet bedöms vara högt, se potentiell BNP att finanspolitiken är att betrakta som neutral år 2018. tabell 6.

4.3 Vad säger ramverket om budgetutrymme och

4.4 Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser

finanspolitisk inriktning?

Budgetpropositionen innehåller nya reformer om sammanlagt 40 mdkr avseende I det finanspolitiska ramverket finns handlingsregler beskrivna för hur eventuella 2018. Det offentligfinansiella sparandet 2018 försvagas med detta belopp men avvikelser gentemot överskottsmålet ska hanteras beroende på hur regeringen aktiv finanspolitik beslutad sedan tidigare bidrar till att det finansiella sparandet bedömer det rådande resursutnyttjandet i ekonomin, se tabell 6. 56 stärks med 15 mdkr. Sammantaget innebär detta att den aktiva finanspolitiken Tabell 6 Hantering av avvikelser för överskottsmålet med hänsyn tagen till konjunkturläget försvagar det finansiella sparandet med nettot 25 mdkr 2018.

Bedömd måluppfyllelse Förändringen av det strukturella sparandet är en indikator på finanspolitikens effekt på efterfrågan och är ett mått på finanspolitikens inriktning. Inriktningen Över I linje med Under överskottsmålet överskottsmålet överskottsmålet på finanspolitiken kan, trots förslagen om nya reformer på sammanlagt 40 mdkr, betraktas som neutral år 2018. Högt Saldoförsvagande Ingen åtgärd Saldoförstärkande åtgärder när konjunkturen åtgärder i snabb takt Det saknas dock resonemang i budgetpropositionen om hur storleken på den nde försämras aktiva finanspolitiken och finanspolitikens inriktning har avvägts i förhållande till Normalt Saldoförsvagande Ingen åtgärd Saldoförstärkande konjunkturläget. Därtill saknas resonemang om hur regeringen har hanterat utnyttja åtgärder i måttlig takt åtgärder i måttlig takt osäkerheter och risker i sin bedömning av budgetutrymmet. Detta finner

rs

su Lågt Saldoförsvagande Ingen åtgärd Saldoförstärkande Riksrevisionen anmärkningsvärt. Resonemang av denna typ har tidigare

Re

åtgärder i snabb takt åtgärder när konjunkturen förekommit i ett antal ekonomiska propositioner. förbättras Räntan är i utgångsläget mycket låg. Det kan därför vara svårt att stimulera Källa: Skr. 2010/11:79, s. 25. efterfrågan ytterligare i en eventuell lågkonjunktur. Det framgår inte i Som framgick i avsnitt 3.1.1 gör regeringen bedömningen att det strukturella propositionen hur nuvarande situation med mycket låga räntor har beaktats i sparandet från och med 2016 ligger i linje med det nuvarande målet och det avvägningen av finanspolitiken. föreslagna målet som ska gälla från och med 2019. Samtidigt bedömer regeringen Riksrevisionen anser därför att det saknas flera delar i regeringens redovisning för att resursutnyttjandet i ekonomin är högre än normalt. 57 Enligt det finanspolitiska att en utomstående bedömare ska kunna ta ställning till huruvida den föreslagna ramverket finns det då inget behov av att genomföra några saldoförstärkande politiken är utformad enligt det finanspolitiska ramverket. åtgärder.

I avsnitt 3.1.2 beskrivs att beräkningen av det strukturella sparandet är beroende av bl.a. vilka bedömningar som görs av konjunkturläget. Den konjunkturella effekten, som avräknas i beräkningen av det strukturella sparandet, är större i Konjunkturinstitutets och Ekonomistyrningsverkets prognoser, vilket medför att det strukturella sparandet är lägre i dessa båda myndigheters beräkningar. Enligt myndigheternas bedömningar av det strukturella sparandet uppnås inte

55 Se kapitel 2 för mer om den automatiska budgetförstärkningen. 56 Figuren ska i första hand ses som en stilistisk beskrivning av olika beslutssituationer. 57 BNP-gapet för 2018 bedöms vara 1 procent av potentiell BNP, se prop. 2017/18:1, s. 33.

34 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 35

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

kategorin övrigt främst utgörs av poster som stärker det finansiella sparandet överskottsmålet 2018. Om det strukturella sparandet utvecklas mot vad dessa båda genom den s.k. automatiska budgetförstärkningen. 55 prognosinstitut prognosticerar skulle det finanspolitiska ramverket förorda införande av saldoförstärkande åtgärder, i måttlig takt om resursutnyttjandet Totalt sett innebär förändringen av det strukturella sparandet med –0,2 procent av bedöms vara normalt och i snabb takt om resursutnyttjandet bedöms vara högt, se potentiell BNP att finanspolitiken är att betrakta som neutral år 2018. tabell 6.

4.3 Vad säger ramverket om budgetutrymme och

4.4 Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser

finanspolitisk inriktning?

Budgetpropositionen innehåller nya reformer om sammanlagt 40 mdkr avseende I det finanspolitiska ramverket finns handlingsregler beskrivna för hur eventuella 2018. Det offentligfinansiella sparandet 2018 försvagas med detta belopp men avvikelser gentemot överskottsmålet ska hanteras beroende på hur regeringen aktiv finanspolitik beslutad sedan tidigare bidrar till att det finansiella sparandet bedömer det rådande resursutnyttjandet i ekonomin, se tabell 6. 56 stärks med 15 mdkr. Sammantaget innebär detta att den aktiva finanspolitiken Tabell 6 Hantering av avvikelser för överskottsmålet med hänsyn tagen till konjunkturläget försvagar det finansiella sparandet med nettot 25 mdkr 2018.

Bedömd måluppfyllelse Förändringen av det strukturella sparandet är en indikator på finanspolitikens effekt på efterfrågan och är ett mått på finanspolitikens inriktning. Inriktningen Över I linje med Under överskottsmålet överskottsmålet överskottsmålet på finanspolitiken kan, trots förslagen om nya reformer på sammanlagt 40 mdkr, betraktas som neutral år 2018. Högt Saldoförsvagande Ingen åtgärd Saldoförstärkande åtgärder när konjunkturen åtgärder i snabb takt Det saknas dock resonemang i budgetpropositionen om hur storleken på den nde försämras aktiva finanspolitiken och finanspolitikens inriktning har avvägts i förhållande till Normalt Saldoförsvagande Ingen åtgärd Saldoförstärkande konjunkturläget. Därtill saknas resonemang om hur regeringen har hanterat utnyttja åtgärder i måttlig takt åtgärder i måttlig takt osäkerheter och risker i sin bedömning av budgetutrymmet. Detta finner

rs

su Lågt Saldoförsvagande Ingen åtgärd Saldoförstärkande Riksrevisionen anmärkningsvärt. Resonemang av denna typ har tidigare

Re

åtgärder i snabb takt åtgärder när konjunkturen förekommit i ett antal ekonomiska propositioner. förbättras Räntan är i utgångsläget mycket låg. Det kan därför vara svårt att stimulera Källa: Skr. 2010/11:79, s. 25. efterfrågan ytterligare i en eventuell lågkonjunktur. Det framgår inte i Som framgick i avsnitt 3.1.1 gör regeringen bedömningen att det strukturella propositionen hur nuvarande situation med mycket låga räntor har beaktats i sparandet från och med 2016 ligger i linje med det nuvarande målet och det avvägningen av finanspolitiken. föreslagna målet som ska gälla från och med 2019. Samtidigt bedömer regeringen Riksrevisionen anser därför att det saknas flera delar i regeringens redovisning för att resursutnyttjandet i ekonomin är högre än normalt. 57 Enligt det finanspolitiska att en utomstående bedömare ska kunna ta ställning till huruvida den föreslagna ramverket finns det då inget behov av att genomföra några saldoförstärkande politiken är utformad enligt det finanspolitiska ramverket. åtgärder.

I avsnitt 3.1.2 beskrivs att beräkningen av det strukturella sparandet är beroende av bl.a. vilka bedömningar som görs av konjunkturläget. Den konjunkturella effekten, som avräknas i beräkningen av det strukturella sparandet, är större i Konjunkturinstitutets och Ekonomistyrningsverkets prognoser, vilket medför att det strukturella sparandet är lägre i dessa båda myndigheters beräkningar. Enligt myndigheternas bedömningar av det strukturella sparandet uppnås inte

55 Se kapitel 2 för mer om den automatiska budgetförstärkningen. 56 Figuren ska i första hand ses som en stilistisk beskrivning av olika beslutssituationer. 57 BNP-gapet för 2018 bedöms vara 1 procent av potentiell BNP, se prop. 2017/18:1, s. 33.

34 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 35

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

5 Redovisningen av finanspolitikens tillfälligt öka skulden, något som bara kan göras om skulden i utgångsläget inte är för hög. Stabilitets- och tillväxtpaktens regler sätter också begränsningar för hur långsiktiga hållbarhet hög skuldnivån får vara. Enligt denna får inte den konsoliderade bruttoskulden (Maastrichtskulden) överstiga 60 procent av BNP.

Vid bedömning av finanspolitisk hållbarhet används ofta två indikatorer, S1 och I kapitlet ges en beskrivning av regeringens redovisning av finanspolitikens S2, som båda kopplar tillbaka till skuldutvecklingen. Båda indikatorerna anger den långsiktiga hållbarhet samt Riksrevisionens iakttagelser. Enligt budgetlagen permanenta förändring av det primära sparandet 61 som krävs, uttryckt som (2011:203) ska regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa en procent av BNP, för att finanspolitiken, enligt respektive definition, ska vara bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. 58 Praxis är också en kortare hållbar. S1 anger hur mycket som budgeten måste förstärkas eller försvagas för att uppföljning i budgetpropositionen. Syftet med hållbarhetsbedömningarna är att i den konsoliderade bruttoskulden (Maastrichtskulden) ska motsvara 60 procent av ett tidigt skede identifiera potentiella risker för framtida obalanser i de offentliga BNP år 2030. 62 S2 visar i sin tur hur mycket budgeten permanent måste förstärkas finanserna. eller försvagas för att den offentliga nettoskulden som andel av BNP ska

stabiliseras över en oändlig tidshorisont.

5.1 Vad menas med att finanspolitiken är långsiktigt

hållbar?

Indikatorerna beräknas utifrån framskrivningar av offentliga inkomster och utgifter över en lång tidsperiod. Beräkningarna baseras på en demografisk En långsiktig hållbar finanspolitik handlar i grunden om huruvida de regler som utveckling och en stor mängd antaganden om bl.a. den ekonomiska utvecklingen. styr den offentliga välfärdsproduktionen och dess finansiering kan fortsätta att Detta gör beräkningarna, och därmed bedömningen av hållbarheten, osäkra. I tillämpas utan att det resulterar i en ohållbar utveckling av den offentliga skulden. grunden mycket osäkra bedömningar om ekonomins långsiktiga utveckling har Om så är fallet är statens kreditvärdighet normalt god och staten kan ta upp nya stor inverkan på resultaten. Det behövs även definieras vilket offentligt åtagande lån när gamla förfaller eller utöka lånestocken om så behövs. som ska bibehållas i framtiden, något som inte är på förhand givet. Olika sätt att

Vad som är att betrakta som en ohållbar skuldutveckling är inte givet. Ett definiera välfärdsåtagandet har stor betydelse för hur utgifterna utvecklas. kriterium för finanspolitikens hållbarhet är att skuldsättningen, dvs. den offentliga Dessutom är beräkningarna känsliga för vilken nivå det finansiella sparandet sektorns nettoskuld som andel av BNP, inte ständigt växer utan stabiliseras på befinner sig på vid startpunkten för beräkningarna.

sikt. 59 Att skulden stabiliseras på sikt kan emellertid inrymma en utveckling med stora obalanser i närtid. Att skulden stabiliseras säger inte heller något om vilken 5.2 Regeringens redovisning av finanspolitikens hållbarhet

nivå skulden stabiliseras på. En skuld som stabiliserar sig på exempelvis 200 Regeringens bedömning av finanspolitikens hållbarhet baseras på beräkningar av procent av BNP är med detta synsätt lika hållbar som en skuld som stabiliseras på S-indikatorer. Utifrån framskrivningar av de offentliga finanserna till 2100 –200 procent av BNP. beräknas indikatorerna för ett referensscenario och åtta alternativscenarier. Ett alternativt kriterium kan därför vara ett som också begränsar nivån på skulden. Regeringens medelfristprognos fram till 2020 utgör startpunkten för de Det är emellertid inte enkelt att slå fast vad som är en ohållbar skuldnivå. långsiktiga beräkningarna.

Ekonomisk forskning ger inte något entydigt svar på frågan huruvida det finns en Regeringens referensscenario bygger på ett oförändrat offentligt åtagande fr.o.m. optimal skuldnivå. 60 Finanspolitiska mål kan sätta begränsningar för skuldnivån. 2021. Innebörden av detta är att skattesatserna är oförändrade och att Exempelvis sätter ambitionen att kunna föra en konjunkturstabiliserande personaltätheten i välfärdstjänsterna per brukare hålls konstant. finanspolitik en gräns för skuldens nivå eftersom detta kräver utrymme att Ersättningsgraden i transfereringssystemen antas också vara oförändrad så att

58 Regeringen publicerar även en mer utförlig beskrivning av sina beräkningsantaganden i promemorian Utvecklad bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet . Promemorian finns på regeringens webbplats: http://www.regeringen.se. 61 Det primära sparandet är skillnaden mellan den offentliga sektorns inkomster och utgifter, 59 Det betyder att nuvärdet av alla framtida offentliga inkomster ska vara lika med nuvärdet av alla kapitalnettot exkluderat. 62 Att referensvärdet är satt till 60 procent beror på att denna skuldnivå inte får överskridas enligt framtida utgifter plus den initiala skuldstocken. Ett annat sätt att säga detta är att den intertemporala budgetrestriktionen är uppfylld. stabilitets- och tillväxtpaktens regler. 60 Riksgälden (2016).

36 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 37

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

5 Redovisningen av finanspolitikens tillfälligt öka skulden, något som bara kan göras om skulden i utgångsläget inte är för hög. Stabilitets- och tillväxtpaktens regler sätter också begränsningar för hur långsiktiga hållbarhet hög skuldnivån får vara. Enligt denna får inte den konsoliderade bruttoskulden (Maastrichtskulden) överstiga 60 procent av BNP.

Vid bedömning av finanspolitisk hållbarhet används ofta två indikatorer, S1 och I kapitlet ges en beskrivning av regeringens redovisning av finanspolitikens S2, som båda kopplar tillbaka till skuldutvecklingen. Båda indikatorerna anger den långsiktiga hållbarhet samt Riksrevisionens iakttagelser. Enligt budgetlagen permanenta förändring av det primära sparandet 61 som krävs, uttryckt som (2011:203) ska regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa en procent av BNP, för att finanspolitiken, enligt respektive definition, ska vara bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. 58 Praxis är också en kortare hållbar. S1 anger hur mycket som budgeten måste förstärkas eller försvagas för att uppföljning i budgetpropositionen. Syftet med hållbarhetsbedömningarna är att i den konsoliderade bruttoskulden (Maastrichtskulden) ska motsvara 60 procent av ett tidigt skede identifiera potentiella risker för framtida obalanser i de offentliga BNP år 2030. 62 S2 visar i sin tur hur mycket budgeten permanent måste förstärkas finanserna. eller försvagas för att den offentliga nettoskulden som andel av BNP ska

stabiliseras över en oändlig tidshorisont.

5.1 Vad menas med att finanspolitiken är långsiktigt

hållbar?

Indikatorerna beräknas utifrån framskrivningar av offentliga inkomster och utgifter över en lång tidsperiod. Beräkningarna baseras på en demografisk En långsiktig hållbar finanspolitik handlar i grunden om huruvida de regler som utveckling och en stor mängd antaganden om bl.a. den ekonomiska utvecklingen. styr den offentliga välfärdsproduktionen och dess finansiering kan fortsätta att Detta gör beräkningarna, och därmed bedömningen av hållbarheten, osäkra. I tillämpas utan att det resulterar i en ohållbar utveckling av den offentliga skulden. grunden mycket osäkra bedömningar om ekonomins långsiktiga utveckling har Om så är fallet är statens kreditvärdighet normalt god och staten kan ta upp nya stor inverkan på resultaten. Det behövs även definieras vilket offentligt åtagande lån när gamla förfaller eller utöka lånestocken om så behövs. som ska bibehållas i framtiden, något som inte är på förhand givet. Olika sätt att

Vad som är att betrakta som en ohållbar skuldutveckling är inte givet. Ett definiera välfärdsåtagandet har stor betydelse för hur utgifterna utvecklas. kriterium för finanspolitikens hållbarhet är att skuldsättningen, dvs. den offentliga Dessutom är beräkningarna känsliga för vilken nivå det finansiella sparandet sektorns nettoskuld som andel av BNP, inte ständigt växer utan stabiliseras på befinner sig på vid startpunkten för beräkningarna.

sikt. 59 Att skulden stabiliseras på sikt kan emellertid inrymma en utveckling med stora obalanser i närtid. Att skulden stabiliseras säger inte heller något om vilken 5.2 Regeringens redovisning av finanspolitikens hållbarhet

nivå skulden stabiliseras på. En skuld som stabiliserar sig på exempelvis 200 Regeringens bedömning av finanspolitikens hållbarhet baseras på beräkningar av procent av BNP är med detta synsätt lika hållbar som en skuld som stabiliseras på S-indikatorer. Utifrån framskrivningar av de offentliga finanserna till 2100 –200 procent av BNP. beräknas indikatorerna för ett referensscenario och åtta alternativscenarier. Ett alternativt kriterium kan därför vara ett som också begränsar nivån på skulden. Regeringens medelfristprognos fram till 2020 utgör startpunkten för de Det är emellertid inte enkelt att slå fast vad som är en ohållbar skuldnivå. långsiktiga beräkningarna.

Ekonomisk forskning ger inte något entydigt svar på frågan huruvida det finns en Regeringens referensscenario bygger på ett oförändrat offentligt åtagande fr.o.m. optimal skuldnivå. 60 Finanspolitiska mål kan sätta begränsningar för skuldnivån. 2021. Innebörden av detta är att skattesatserna är oförändrade och att Exempelvis sätter ambitionen att kunna föra en konjunkturstabiliserande personaltätheten i välfärdstjänsterna per brukare hålls konstant. finanspolitik en gräns för skuldens nivå eftersom detta kräver utrymme att Ersättningsgraden i transfereringssystemen antas också vara oförändrad så att

58 Regeringen publicerar även en mer utförlig beskrivning av sina beräkningsantaganden i promemorian Utvecklad bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet . Promemorian finns på regeringens webbplats: http://www.regeringen.se. 61 Det primära sparandet är skillnaden mellan den offentliga sektorns inkomster och utgifter, 59 Det betyder att nuvärdet av alla framtida offentliga inkomster ska vara lika med nuvärdet av alla kapitalnettot exkluderat. 62 Att referensvärdet är satt till 60 procent beror på att denna skuldnivå inte får överskridas enligt framtida utgifter plus den initiala skuldstocken. Ett annat sätt att säga detta är att den intertemporala budgetrestriktionen är uppfylld. stabilitets- och tillväxtpaktens regler. 60 Riksgälden (2016).

36 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 37

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

transfereringar per förmånsberättigad utvecklas i takt med de förvärvsaktivas Tabell 7 Hållbarhetsindikatorer, procent av BNP timlöner. 63

S2026 S1 S2 Varav Varav Varav

D1 D2 D3

Enligt regeringen karakteriseras perioden 2020–2030 av ett demografiskt betingat utgiftstryck. Regeringen förklarar det med att stora åldersklasser som är födda på Referensscenario -1,8 -3,7 -1,8 -0,1 -0,4 -1,3 1940-talet uppnår åldrarna över 80 år, som är relativt sett mer omsorgs- och

Förbättrar hållbarheten

vårdintensiva, samtidigt som personer som är födda på 1960-talet påbörjar sitt Oförändrad andel av livet i -1,8 -3,8 -3,3 -0,1 -0,7 -2,4 utträde från arbetsmarknaden. 64 Regeringen skriver att efter 2030 utvecklas de arbete offentliga inkomsterna relativt stabilt som andel av BNP och de offentliga Förbättrad etablering -1,9 -3,9 -2,3 -0,1 -0,6 -1,6 utgifterna ökar i en långsammare takt. Ett viktigt skäl till den långsiktiga trenden med fallande utgiftskvot är enligt regeringen att det inte antas ske någon Förbättrad hälsa -1,9 -3,8 -4,1 -0,1 -0,9 -3,2 standardförbättring i de skattefinansierade välfärdstjänsterna. Som ett resultat av Högre produktivitet i offentlig -1,8 -3,7 -3,1 -0,1 -0,7 -2,4 bl.a. detta stärks det primära sparandet fram till år 2100. 65 sektor

För att belysa vilka faktorer som är viktiga för det offentliga sparandets utveckling Försämrar hållbarheten redovisar regeringen åtta alternativscenarier. I hälften av alternativscenarierna Nytt överskottsmål -0,5 -2,4 0,0 -0,1 0,1 0,0 förbättras hållbarheten medan den försämras i den andra hälften. 66 Regeringen Högre efterfrågan på fritid -1,7 -3,5 0,1 -0,1 -0,1 0,3 redovisar i årets vårproposition S1, S2 och den nya indikatorn S2026. Den sistnämnda visar hur det primära sparandet måste förändras för att bruttoskulden Fortsatt ambitionshöjning -1,5 -3,2 6,6 -0,1 1,0 5,8 ska motsvara 35 procent av BNP år 2026. Detta motsvarar riktlinjen för det Ett försämrat utgångsläge -1,4 -3,2 -1,3 -0,1 -0,3 0,9 föreslagna skuldankaret för det år som överskottsmålets och skuldankarets nivå Källa: Prop. 2016/17:100. föreslås omprövas nästa gång. Negativa värden på dessa indikatorer indikerar att finanspolitiken är hållbar medan positiva värden indikerar att den är ohållbar. Regeringen gör även en dekomponering av S2-indikatorn i dess tre beståndsdelar, hur stor del av indikatorvärdet som beror på: (D1) nettoskulden vid utgångsåret, Regeringen konstaterar att finanspolitiken är hållbar i de flesta av scenarierna. 67 S1 (D2) primärsaldona fram till slutåret i beräkningen samt (D3) primärsaldot för och S2026 är negativ i alla scenarierna medan S2 är negativ i merparten av slutåret (år 2100 som sedan antas vara oförändrat i all framtid). Dekomponeringen scenarierna. Ett negativt värde indikerar att budgeten permanent kan försvagas för visar att den sistnämnda termen, primärsaldot vid slutåret, står för den absolut att villkoret om en stabilisering av skulden eller önskad nivå på skulden ska vara största delen av S2:s värde i stort sett i alla scenarier (se tabell 7). uppfyllt. Ett svagt positivt värde, det vill säga att budgeten behöver förstärkas, fås i scenariot med högre efterfrågan på fritid och ett tydligt positivt värde i scenariot Regeringen jämför sin hållbarhetsbedömning med bedömningar gjorda av med ökning av det offentliga åtagandets omfattning. Konjunkturinstitutet och Europeiska kommissionen. Deras indikatorvärden sammanfattas i tabellen nedan. Regeringen har den mest optimistiska bedömningen av de tre. Konjunkturinstitutet bedömer, i sitt huvudscenario, att finanspolitiken inte är riktigt hållbar om kriteriet är att den offentliga sektorns nettoförmögenhet ska stabiliseras som andel av BNP till 2040 eller om nettoförmögenheten ska vara ungefär oförändrad på nuvarande nivå. Enligt S2indikatorn är finanspolitiken hållbar. Nettoförmögenheten som andel av BNP stabiliseras emellertid på en negativ nivå, dvs. vid en nettoskuldsättning för den offentliga sektorn. 68 Europeiska kommissionen har också räknat fram

63 Prop. 2016/17:100, s. 192. 68 Notera att Konjunkturinstitutets huvudscenario bygger på att utträdesåldern från arbetsmarknaden 64 Ibid, s. 196. stiger i takt med att medellivslängden ökar och att behovet av välfärdstjänster minskar när de äldre i 65 Ibid, s. 198–199. befolkningen blir allt friskare. Myndigheten beräknar också alternativscenarier där bl.a. 66 Ibid, s. 209. utträdesåldern från arbetsmarknaden samt efterfrågan på vård och omsorg bland äldre är 67 Ibid.

38 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 39

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

transfereringar per förmånsberättigad utvecklas i takt med de förvärvsaktivas Tabell 7 Hållbarhetsindikatorer, procent av BNP timlöner. 63

S2026 S1 S2 Varav Varav Varav

D1 D2 D3

Enligt regeringen karakteriseras perioden 2020–2030 av ett demografiskt betingat utgiftstryck. Regeringen förklarar det med att stora åldersklasser som är födda på Referensscenario -1,8 -3,7 -1,8 -0,1 -0,4 -1,3 1940-talet uppnår åldrarna över 80 år, som är relativt sett mer omsorgs- och

Förbättrar hållbarheten

vårdintensiva, samtidigt som personer som är födda på 1960-talet påbörjar sitt Oförändrad andel av livet i -1,8 -3,8 -3,3 -0,1 -0,7 -2,4 utträde från arbetsmarknaden. 64 Regeringen skriver att efter 2030 utvecklas de arbete offentliga inkomsterna relativt stabilt som andel av BNP och de offentliga Förbättrad etablering -1,9 -3,9 -2,3 -0,1 -0,6 -1,6 utgifterna ökar i en långsammare takt. Ett viktigt skäl till den långsiktiga trenden med fallande utgiftskvot är enligt regeringen att det inte antas ske någon Förbättrad hälsa -1,9 -3,8 -4,1 -0,1 -0,9 -3,2 standardförbättring i de skattefinansierade välfärdstjänsterna. Som ett resultat av Högre produktivitet i offentlig -1,8 -3,7 -3,1 -0,1 -0,7 -2,4 bl.a. detta stärks det primära sparandet fram till år 2100. 65 sektor

För att belysa vilka faktorer som är viktiga för det offentliga sparandets utveckling Försämrar hållbarheten redovisar regeringen åtta alternativscenarier. I hälften av alternativscenarierna Nytt överskottsmål -0,5 -2,4 0,0 -0,1 0,1 0,0 förbättras hållbarheten medan den försämras i den andra hälften. 66 Regeringen Högre efterfrågan på fritid -1,7 -3,5 0,1 -0,1 -0,1 0,3 redovisar i årets vårproposition S1, S2 och den nya indikatorn S2026. Den sistnämnda visar hur det primära sparandet måste förändras för att bruttoskulden Fortsatt ambitionshöjning -1,5 -3,2 6,6 -0,1 1,0 5,8 ska motsvara 35 procent av BNP år 2026. Detta motsvarar riktlinjen för det Ett försämrat utgångsläge -1,4 -3,2 -1,3 -0,1 -0,3 0,9 föreslagna skuldankaret för det år som överskottsmålets och skuldankarets nivå Källa: Prop. 2016/17:100. föreslås omprövas nästa gång. Negativa värden på dessa indikatorer indikerar att finanspolitiken är hållbar medan positiva värden indikerar att den är ohållbar. Regeringen gör även en dekomponering av S2-indikatorn i dess tre beståndsdelar, hur stor del av indikatorvärdet som beror på: (D1) nettoskulden vid utgångsåret, Regeringen konstaterar att finanspolitiken är hållbar i de flesta av scenarierna. 67 S1 (D2) primärsaldona fram till slutåret i beräkningen samt (D3) primärsaldot för och S2026 är negativ i alla scenarierna medan S2 är negativ i merparten av slutåret (år 2100 som sedan antas vara oförändrat i all framtid). Dekomponeringen scenarierna. Ett negativt värde indikerar att budgeten permanent kan försvagas för visar att den sistnämnda termen, primärsaldot vid slutåret, står för den absolut att villkoret om en stabilisering av skulden eller önskad nivå på skulden ska vara största delen av S2:s värde i stort sett i alla scenarier (se tabell 7). uppfyllt. Ett svagt positivt värde, det vill säga att budgeten behöver förstärkas, fås i scenariot med högre efterfrågan på fritid och ett tydligt positivt värde i scenariot Regeringen jämför sin hållbarhetsbedömning med bedömningar gjorda av med ökning av det offentliga åtagandets omfattning. Konjunkturinstitutet och Europeiska kommissionen. Deras indikatorvärden sammanfattas i tabellen nedan. Regeringen har den mest optimistiska bedömningen av de tre. Konjunkturinstitutet bedömer, i sitt huvudscenario, att finanspolitiken inte är riktigt hållbar om kriteriet är att den offentliga sektorns nettoförmögenhet ska stabiliseras som andel av BNP till 2040 eller om nettoförmögenheten ska vara ungefär oförändrad på nuvarande nivå. Enligt S2indikatorn är finanspolitiken hållbar. Nettoförmögenheten som andel av BNP stabiliseras emellertid på en negativ nivå, dvs. vid en nettoskuldsättning för den offentliga sektorn. 68 Europeiska kommissionen har också räknat fram

63 Prop. 2016/17:100, s. 192. 68 Notera att Konjunkturinstitutets huvudscenario bygger på att utträdesåldern från arbetsmarknaden 64 Ibid, s. 196. stiger i takt med att medellivslängden ökar och att behovet av välfärdstjänster minskar när de äldre i 65 Ibid, s. 198–199. befolkningen blir allt friskare. Myndigheten beräknar också alternativscenarier där bl.a. 66 Ibid, s. 209. utträdesåldern från arbetsmarknaden samt efterfrågan på vård och omsorg bland äldre är 67 Ibid.

38 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 39

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

indikatorvärden för Sverige, se tabell 8. Kommissionen bedömer risken för en ramarna för de uppsatta gränserna i stabilitets- och tillväxtpakten i de flesta av de ohållbar utveckling som låg på både medellång och lång sikt. redovisade scenarierna.

Tabell 8 Hållbarhetsindikatorer för Sverige, procent av BNP 5.2.1 Uppföljning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet i S1 S2 budgetpropositionen för 2018

Regeringen (2017 års ekonomiska vårproposition) -3,7 -1,8 I budgetpropositionen för 2018 gör regeringen en kortare uppföljning av Konjunkturinstitutet (februari 2017) - 0,0 finanspolitikens hållbarhet. Regeringen uppdaterar här referensscenariot med den nya prognosen fram till 2020. Regeringen konstaterar att finanspolitiken är Europeiska kommissionen (januari 2017) -2,9 1,0 långsiktigt hållbar. S1 och S2 har negativa värden, –2,8 respektive –0,4. Anm. Ju lägre värde desto mer hållbar är finanspolitiken. Indikatorvärdena är mindre i absoluta tal än i 2017 års ekonomiska vårproposition Källa: Prop. 2016/17:100. och regeringen förklarar detta med att det primära sparandet i utgångsläget är lägre. 73 Regeringen förklarar skillnaden med att kommissionen har en annan bild av utgångsläget än regeringen. En ytterligare förklaring som nämns är att såväl Regeringen konstaterar att även om den demografiska utvecklingen sannolikt Konjunkturinstitutet som Europeiska kommissionen gör en annan bedömning av bidrar till att öka de offentliga utgifterna fram till 2030, pekar det negativa S1de framtida utgifterna för offentlig konsumtion. 69 Både regeringen och värdet på att det finns en betydande marginal till att Maastrichtskulden skulle Konjunkturinstitutet utgår från ett oförändrat offentligt åtagande, men deras komma i konflikt med stabilitets- och tillväxtpaktens krav på att denna inte får definition av välfärdsåtagandet skiljer sig åt. Denna skillnad i överstiga 60 procent av BNP. beräkningsantagande leder till att konsumtionsutgifterna i Konjunkturinstitutets beräkningar blir högre som andel av BNP och skiljer sig signifikant från 5.3 Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser regeringens beräkning. 70 Regeringen beskriver tydligt vad skillnaderna i Riksrevisionen bedömer att regeringens redovisning av finanspolitikens beräkningsantaganden mot Konjunkturinstitutet består i. 71 Kommissionen hållbarhet i de granskade propositionerna överlag är transparent. Genom beräknar i sin tur en kostnad per person som använder de skattefinansierade alternativscenarier blir det tydligt under vilka förutsättningar hållbarheten stärks tjänsterna, och låter sedan denna öka i takt med BNP per capita. 72 respektive försvagas. Det är även värdefullt att regeringen har ett avsnitt som Regeringens sammantagna bedömning i 2017 års ekonomiska vårproposition är fokuserar på utvecklingen till 2030. Det är rimligt att det finns större kunskap om att finanspolitiken bedöms vara långsiktigt hållbar i referensscenariot. Regeringen utvecklingen det kommande decenniet än för utvecklingen till 2100. Regeringen menar att det finansiella sparandet och den konsoliderade skulden ligger inom har också utvecklat sin redovisning med bl.a. en analys av vilken betydelse det offentliga sparandet under olika perioder har för ett eventuellt bedömt hållbarhetsproblem och hur finanspolitiken behöver anpassas för att nå det oförändrade. Här behöver skattekvoten höjas med i genomsnitt 1 procentenhet till 2040 för att föreslagna skuldankaret. Riksrevisionen ser positivt på att regeringen utvecklat finanspolitiken ska vara hållbar. I ett annat scenario där personaltätheten inom välfärdstjänsterna redovisningen vilket bidrar till att ge en mer heltäckande bild av finanspolitikens minskar kan skattekvoten sänkas med i genomsnitt 0,4 procentenheter till 2040 utan att hållbarhet. finanspolitiken blir ohållbar. 69 Prop. 2016/17:100, s. 211. 70 Riksrevisionen saknar emellertid ett delsektorperspektiv i regeringens Ibid. 71 hållbarhetsbedömning. Den demografiska utvecklingen under 2020-talet i Regeringen och Konjunkturinstitutet antar att antalet arbetstimmar i den offentliga sektorn är konstant per individ som använder tjänsten. En 90-åring i framtiden får lika många timmar regeringens beräkningar visar att det finns ett utgiftstryck som innebär växande äldreomsorg som en 90-åring i dag. Skillnaden i beräkningarna beror på hur utgifterna för de utgifter för de välfärdstjänster som kommuner och landsting ansvarar för. insatsvaror som behövs för att producera tjänsten antas utvecklas. Regeringen antar att de ökar i takt Regeringens hållbarhetsbedömning, och redovisning av denna, utgår från den med antalet producerade tjänster och prisutvecklingen på dessa insatser. Konjunkturinstitutet antar att utgifterna för insatsvarorna ökar i samma takt som lönekostnaderna. I specialstudien offentliga sektorn som helhet vilket motiveras av att staten har det övergripande Hållbarhetsrapport 2017 för de offentliga finanserna beskriver Konjunkturinstitutet det som att en 90- ansvaret för den skattefinansierade välfärden. I regeringens hållbarhetsberäkningar åring i framtiden får lika många timmar äldreomsorg som en 90-åring får i dag, men framtidens 90åring kan även dra nytta av mer och/eller bättre kapitalvaror och andra insatsvaror. 72 Detta gäller fram till 2060. Därefter skrivs genomsnittskostnaden fram med befolkningsutvecklingen. 73 Prop. 2017/18:1, s. 221.

40 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 41

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

indikatorvärden för Sverige, se tabell 8. Kommissionen bedömer risken för en ramarna för de uppsatta gränserna i stabilitets- och tillväxtpakten i de flesta av de ohållbar utveckling som låg på både medellång och lång sikt. redovisade scenarierna.

Tabell 8 Hållbarhetsindikatorer för Sverige, procent av BNP 5.2.1 Uppföljning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet i S1 S2 budgetpropositionen för 2018

Regeringen (2017 års ekonomiska vårproposition) -3,7 -1,8 I budgetpropositionen för 2018 gör regeringen en kortare uppföljning av Konjunkturinstitutet (februari 2017) - 0,0 finanspolitikens hållbarhet. Regeringen uppdaterar här referensscenariot med den nya prognosen fram till 2020. Regeringen konstaterar att finanspolitiken är Europeiska kommissionen (januari 2017) -2,9 1,0 långsiktigt hållbar. S1 och S2 har negativa värden, –2,8 respektive –0,4. Anm. Ju lägre värde desto mer hållbar är finanspolitiken. Indikatorvärdena är mindre i absoluta tal än i 2017 års ekonomiska vårproposition Källa: Prop. 2016/17:100. och regeringen förklarar detta med att det primära sparandet i utgångsläget är lägre. 73 Regeringen förklarar skillnaden med att kommissionen har en annan bild av utgångsläget än regeringen. En ytterligare förklaring som nämns är att såväl Regeringen konstaterar att även om den demografiska utvecklingen sannolikt Konjunkturinstitutet som Europeiska kommissionen gör en annan bedömning av bidrar till att öka de offentliga utgifterna fram till 2030, pekar det negativa S1de framtida utgifterna för offentlig konsumtion. 69 Både regeringen och värdet på att det finns en betydande marginal till att Maastrichtskulden skulle Konjunkturinstitutet utgår från ett oförändrat offentligt åtagande, men deras komma i konflikt med stabilitets- och tillväxtpaktens krav på att denna inte får definition av välfärdsåtagandet skiljer sig åt. Denna skillnad i överstiga 60 procent av BNP. beräkningsantagande leder till att konsumtionsutgifterna i Konjunkturinstitutets beräkningar blir högre som andel av BNP och skiljer sig signifikant från 5.3 Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser regeringens beräkning. 70 Regeringen beskriver tydligt vad skillnaderna i Riksrevisionen bedömer att regeringens redovisning av finanspolitikens beräkningsantaganden mot Konjunkturinstitutet består i. 71 Kommissionen hållbarhet i de granskade propositionerna överlag är transparent. Genom beräknar i sin tur en kostnad per person som använder de skattefinansierade alternativscenarier blir det tydligt under vilka förutsättningar hållbarheten stärks tjänsterna, och låter sedan denna öka i takt med BNP per capita. 72 respektive försvagas. Det är även värdefullt att regeringen har ett avsnitt som Regeringens sammantagna bedömning i 2017 års ekonomiska vårproposition är fokuserar på utvecklingen till 2030. Det är rimligt att det finns större kunskap om att finanspolitiken bedöms vara långsiktigt hållbar i referensscenariot. Regeringen utvecklingen det kommande decenniet än för utvecklingen till 2100. Regeringen menar att det finansiella sparandet och den konsoliderade skulden ligger inom har också utvecklat sin redovisning med bl.a. en analys av vilken betydelse det offentliga sparandet under olika perioder har för ett eventuellt bedömt hållbarhetsproblem och hur finanspolitiken behöver anpassas för att nå det oförändrade. Här behöver skattekvoten höjas med i genomsnitt 1 procentenhet till 2040 för att föreslagna skuldankaret. Riksrevisionen ser positivt på att regeringen utvecklat finanspolitiken ska vara hållbar. I ett annat scenario där personaltätheten inom välfärdstjänsterna redovisningen vilket bidrar till att ge en mer heltäckande bild av finanspolitikens minskar kan skattekvoten sänkas med i genomsnitt 0,4 procentenheter till 2040 utan att hållbarhet. finanspolitiken blir ohållbar. 69 Prop. 2016/17:100, s. 211. 70 Riksrevisionen saknar emellertid ett delsektorperspektiv i regeringens Ibid. 71 hållbarhetsbedömning. Den demografiska utvecklingen under 2020-talet i Regeringen och Konjunkturinstitutet antar att antalet arbetstimmar i den offentliga sektorn är konstant per individ som använder tjänsten. En 90-åring i framtiden får lika många timmar regeringens beräkningar visar att det finns ett utgiftstryck som innebär växande äldreomsorg som en 90-åring i dag. Skillnaden i beräkningarna beror på hur utgifterna för de utgifter för de välfärdstjänster som kommuner och landsting ansvarar för. insatsvaror som behövs för att producera tjänsten antas utvecklas. Regeringen antar att de ökar i takt Regeringens hållbarhetsbedömning, och redovisning av denna, utgår från den med antalet producerade tjänster och prisutvecklingen på dessa insatser. Konjunkturinstitutet antar att utgifterna för insatsvarorna ökar i samma takt som lönekostnaderna. I specialstudien offentliga sektorn som helhet vilket motiveras av att staten har det övergripande Hållbarhetsrapport 2017 för de offentliga finanserna beskriver Konjunkturinstitutet det som att en 90- ansvaret för den skattefinansierade välfärden. I regeringens hållbarhetsberäkningar åring i framtiden får lika många timmar äldreomsorg som en 90-åring får i dag, men framtidens 90åring kan även dra nytta av mer och/eller bättre kapitalvaror och andra insatsvaror. 72 Detta gäller fram till 2060. Därefter skrivs genomsnittskostnaden fram med befolkningsutvecklingen. 73 Prop. 2017/18:1, s. 221.

40 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 41

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

anpassas därför statsbidragen rent beräkningstekniskt så att antagandet om god Referenslista ekonomisk hushållning uppfylls. Den anpassning av statsbidragen som behövs om personaltätheten i välfärdstjänsterna ska vara oförändrad visar att det under 2020-talet behövs en ökning av statsbidragen på i genomsnitt drygt 20 mdkr per år Bet. 2010/11:FiU42. enligt de beräkningar som Riksrevisionen tagit del av. 74 Det motsvarar en ökning Bet. 2012/13:Fi20. av statsbidragen på drygt 200 mdkr mellan 2020 och 2030. Bet. 2016/17:FiU20. Det ska betonas att hållbarhetsberäkningarna är en konsekvenskalkyl givet de Ekonomistyrningsverket (2013) Automatisk diskretionär finanspolitik – ADF , ESV antaganden som görs, och inte en regelrätt prognos. Förutom en höjning av 2013:58. statsbidragen kan självfallet andra händelseförlopp bli aktuella som exempelvis en Ekonomistyrningsverket (2017) Prognos Statens budget och de offentliga finanserna, anpassning av välfärdsproduktionen eller högre kommunalskattesatser. Storleken november 2017. på statsbidragshöjningen är också beroende av de antaganden som görs om exempelvis produktiviteten i sektorn. Europeiska kommissionen (2017), European Economic Forecast – Autumn 2017, Institutional Paper 063. Riksrevisionen har i en tidigare granskning rekommenderat regeringen att presentera en bedömning av kommunsektorns finanser på lång sikt. 75 I sin Finansdepartementet (2017) U tvecklad bedömning av finanspolitikens långsiktiga behandling av regeringens skrivelse konstaterar riksdagen att redovisningen hållbarhet, promemoria 2017-04-18. fortsättningsvis ska utgå från den offentliga sektorn som helhet med bl.a. Konjunkturinstitutet (2017a) Hållbarhetsrapport 2017 för de offentliga finanserna, hänvisning till att det är staten som har det övergripande ansvaret för Specialstudie 54. finansieringen av välfärden. 76 Riksrevisionen instämmer att detta är giltigt i det Konjunkturinstitutet (2017b), Konjunkturläget oktober 2017. långa tidsperspektiv som hållbarhetsberäkningarna omfattar, men vill framhålla Prop. 2015/16:1 Budgetpropositionen för 2016. att statsbidragsökningarna i det kortare tidsperspektivet fram till 2030 borde belysas. En redovisning uppdelad på statlig och kommunal sektor skulle främja en Prop. 2016/17:1 Budgetpropositionen för 2017. diskussion om såväl behovet av finanspolitiska prioriteringar som skattepolitikens Prop. 2016/17:100 2017 års ekonomiska vårproposition. framtida inriktning. Prop. 2017/18:1 Budgetpropositionen för 2018. Skr. 2010/11:79 Ramverk för finanspolitiken. Skr. 2016/17:101 Årsredovisning för staten 2016. SOU 2013:73 En utvecklad budgetprocess. SOU 2016:67 En översyn av överskottsmålet. Riksgälden (2016), Statsupplåning – Prognos och analys 2016:2. Riksrevisionen (2007) Sambandet mellan utgiftstaket, överskottsmålet och skattepolitiken – regeringens redovisning , RiR 2007:22. Riksrevisionen (2012) Den kommunala ekonomin och hållbara offentliga finanser , RiR 2012:25. Riksrevisionen (2016a) Granskning av Årsredovisning för staten 2015 , RiR 2016:6. Riksrevisionen (2016b) Granskning av budgetpropositionen för 2017 , RiR 2016:27. Rskr. 2016/17:349. 74 E-post från Finansdepartementet, 2017-10-25. Siffrorna avser beräkningarna i 2017 års ekonomiska vårproposition. 75 Riksrevisionen (2012). 76 Bet. 2012/13:Fi20.

42 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 43

Bilaga

T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

anpassas därför statsbidragen rent beräkningstekniskt så att antagandet om god Referenslista ekonomisk hushållning uppfylls. Den anpassning av statsbidragen som behövs om personaltätheten i välfärdstjänsterna ska vara oförändrad visar att det under 2020-talet behövs en ökning av statsbidragen på i genomsnitt drygt 20 mdkr per år Bet. 2010/11:FiU42. enligt de beräkningar som Riksrevisionen tagit del av. 74 Det motsvarar en ökning Bet. 2012/13:Fi20. av statsbidragen på drygt 200 mdkr mellan 2020 och 2030. Bet. 2016/17:FiU20. Det ska betonas att hållbarhetsberäkningarna är en konsekvenskalkyl givet de Ekonomistyrningsverket (2013) Automatisk diskretionär finanspolitik – ADF , ESV antaganden som görs, och inte en regelrätt prognos. Förutom en höjning av 2013:58. statsbidragen kan självfallet andra händelseförlopp bli aktuella som exempelvis en Ekonomistyrningsverket (2017) Prognos Statens budget och de offentliga finanserna, anpassning av välfärdsproduktionen eller högre kommunalskattesatser. Storleken november 2017. på statsbidragshöjningen är också beroende av de antaganden som görs om exempelvis produktiviteten i sektorn. Europeiska kommissionen (2017), European Economic Forecast – Autumn 2017, Institutional Paper 063. Riksrevisionen har i en tidigare granskning rekommenderat regeringen att presentera en bedömning av kommunsektorns finanser på lång sikt. 75 I sin Finansdepartementet (2017) U tvecklad bedömning av finanspolitikens långsiktiga behandling av regeringens skrivelse konstaterar riksdagen att redovisningen hållbarhet, promemoria 2017-04-18. fortsättningsvis ska utgå från den offentliga sektorn som helhet med bl.a. Konjunkturinstitutet (2017a) Hållbarhetsrapport 2017 för de offentliga finanserna, hänvisning till att det är staten som har det övergripande ansvaret för Specialstudie 54. finansieringen av välfärden. 76 Riksrevisionen instämmer att detta är giltigt i det Konjunkturinstitutet (2017b), Konjunkturläget oktober 2017. långa tidsperspektiv som hållbarhetsberäkningarna omfattar, men vill framhålla Prop. 2015/16:1 Budgetpropositionen för 2016. att statsbidragsökningarna i det kortare tidsperspektivet fram till 2030 borde belysas. En redovisning uppdelad på statlig och kommunal sektor skulle främja en Prop. 2016/17:1 Budgetpropositionen för 2017. diskussion om såväl behovet av finanspolitiska prioriteringar som skattepolitikens Prop. 2016/17:100 2017 års ekonomiska vårproposition. framtida inriktning. Prop. 2017/18:1 Budgetpropositionen för 2018. Skr. 2010/11:79 Ramverk för finanspolitiken. Skr. 2016/17:101 Årsredovisning för staten 2016. SOU 2013:73 En utvecklad budgetprocess. SOU 2016:67 En översyn av överskottsmålet. Riksgälden (2016), Statsupplåning – Prognos och analys 2016:2. Riksrevisionen (2007) Sambandet mellan utgiftstaket, överskottsmålet och skattepolitiken – regeringens redovisning , RiR 2007:22. Riksrevisionen (2012) Den kommunala ekonomin och hållbara offentliga finanser , RiR 2012:25. Riksrevisionen (2016a) Granskning av Årsredovisning för staten 2015 , RiR 2016:6. Riksrevisionen (2016b) Granskning av budgetpropositionen för 2017 , RiR 2016:27. Rskr. 2016/17:349. 74 E-post från Finansdepartementet, 2017-10-25. Siffrorna avser beräkningarna i 2017 års ekonomiska vårproposition. 75 Riksrevisionen (2012). 76 Bet. 2012/13:Fi20.

42 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 43

Bilaga

WLOO¿PSQLQJHQDYGHWÜQDQVSROLWLVNDUDPYHUNHW

Riksrevisionen granskar återkommande regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna och årsredovisningen för staten. Nytt för i år är att granskningen av dessa beslutsunderlag presenteras samlat i en granskningsrapport.

Granskningen visar att det i budgetpropositionen för 2018 saknas redovisning av hur storleken på den aktiva finanspolitiken och finanspolitikens inriktning har vägts av i förhållande till konjunkturläget. Det saknas även resonemang om hur regeringen har hanterat osäkerheter och risker i sin bedömning av budgetutrymmet.

Riksrevisionen konstaterar också att det strukturella sparandet får en ökad betydelse för uppföljningen av överskottsmålet. Det finns flera svårigheter med att uppskatta strukturellt sparande, exempelvis har bedömningen av konjunkturläget stor betydelse. Därför bör regeringen utveckla prognosjämförelsen i de ekonomiska propositionerna. En utveckling bör ske för att minska risken för att regeringen gör bedömningar av det strukturella sparandet som systematiskt avviker från andra prognosbedömare.

En rekommendation från Riksrevisionen är att regeringen bör överväga att utveckla de långsiktiga hållbarhetsberäkningarna. Nu redovisas offentlig sektor som en helhet. Det innebär att det inte framgår att statsbidragen till kommunerna beräknas behöva öka med drygt 20 mdkr per år under 2020-talet för att kunna behålla servicenivåerna i den kommunala verksamheten. En redovisning som delas upp på statlig och kommunal sektor skulle bättre belysa frågan om hur välfärdsåtagandet ska finansieras.

ISSN 1652-6597 ISBN 978-91-7086-462-9

Beställning: www.riksrevisionen.se

riksrevisionen

nybrogatan 55, 114 90 stockholm 08-5171 40 00 www.riksrevisionen.se

Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 april 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden M Johansson, Baylan, Hallengren, Bucht, Hultqvist, Andersson, Bolund, Shekarabi, Fridolin, Linde, Ekström, Fritzon, Eneroth Föredragande: statsrådet Andersson

Regeringen beslutar skrivelse 2017/18:203 Riksrevisionens rapport om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket