Betänkande med utredning rörande Riksräkenskapsverkets organisation

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2012

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1947:13 FINANSDEPARTEMENTET

BETÄNKANDE MED UTREDNING RÖRANDE

RIKSRÄKENSKAPSVERKETS ORGANISATION AVGIVET AV

inom finansdepartementet

tillkallade

S T O C K H O L M 1 9

4 7

sakkunniga

Statens offentliga utredningar 1947 K r o n o l o g i s k 1. Kollektiv tvätt. Betänkande med förelag att underlätta hushållens tvättarbete. Hseggström. xv. 28 4 s. S. 2. Betänkande angående fiskerinäringens efterkrigsproblem samt den prisreglerande verksamheten på fiskets område. Antonsons, Göteborg. 325 s. Jo. 3. Elkraftutredningens redogörelse nr 1. Redogörelse för detalj distributörerna samt deras råkraftkostnader och priser vid distribution av elektrisk kraft. Inledande översikt. Sv. Tryckeri AB. 84 s. K. 4. Betänkande med förslag till standardtariffer för detalj distribution av elektrisk kraft. Haeggström. 126 s. K. 5. 1944 års militärsjukvårdskommittés betänkande. Del 2. Beckman. 170 s. Fö. 6. Betänkande med förslag till geofysiskt observatorium i Kiruna m. m. Idun. 64 s. K.

f ö r t e c k n i n g

7. Betänkande med förslag angående lantmäteripersonalens organisation samt avlöningsförhållanden m. m. Marcus. 132 s. Jo. 8. Betänkande med förslag angående fiskets administration m, m. Kihlström. 155 s. Jo. 9. Betänkande om tandläkarutbildningens ordnande m. m. Del 3. Tandläkarinstitutens organisation m. m. Beckman. 166 s. E. 10. Betänkande med förslag rörande civilförsvarets organisation m. m. Beckman. 262 s. S. 11. 1940 års skolutrednings betänkanden och utredning* ar 8. Utredning och förslag rörande vissa socialpedagogiska anordningar inom skolväsendet. Idun. 148 s. E. 12. Ungdomens fritidsverksamhet. Ungdomsvårdskommitténs betänkande del 4. V. Petterson. 392 s. JuJ 13. Betänkande med utredning rörande riksräkenskaps* verkets organisation. Marcus. 114 s. Fl.

Anm. Om särskild tryckort ej angives, är tryckorten Stockholm. Bokstäverna med fetstil utgöra begynnelsebokstäverna till det departement, under vilket utredningen avgivits, t. ex. E. = ecklesiastikdepartementet, Jo. = jordbruksdepartementet.

STATENS O F F E N T L I G A U T R E D N I N G A R 1947:13 FINANSDEPARTEMENTET

B E T Ä N K A N D E M E D UTREDNING RÖRANDE

RIKSRÄKENSKAPSVERKETS ORGANISATION A V G I V E T AV

inom finansdepartementet tillkallade sakkunniga

STOCKHOLM ISAAC MARCUS

194 7

BOKTRYCKERI-AKTIEBOLAG 477211

Innehållsförteckning Sid.

Skrivelse till Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. Inledning

Finansdepartementet

5 7

Kap. I. Den statliga medelsförvaltningen Riksstatsmedel och diverse medel Riksstaten Särskilda föreskrifter angående medelsanvändningen Huvudförvaltningar och underförvaltningar, centralförvaltningar och lokalförvaltningar Utanordnings- och kassaväsen Riksbokföring

10 10 11 14

Kap. II. Kontrollen över den statliga medelsförvaltningen Riksräkenskapsverket Myndigheternas interna kontroll, förhandsgranskning, m. m Specialrevisioner Revision i särskild ordning Överrevisorer för särskilda förvaltningsområden Överrevisionen för krisförvaltningen Statens sakrevision Statens organisationsnämnd Riksdagens revisorer

19 19 24 26 30 31 32 34 35 36

Kap. III. Vissa resultat av riksräkenskapsverkets kontrollverksamhet Granskningsmaterialets omfattning Anmärkningar vid utgiftsgranskningen Anmärkningar vid inkomstgranskningen Sammanfattning av kontrollverksamhetens resultat

38 38 39 45 46

Kap. IV. Konstaterade brister samt förslag till åtgärder beträffande ning, medelsredovisning och medelskontroll Medelsan visningen Myndigheternas interna kontroll Inkomstkontrollens och utgiftskontrollens artskilda karaktär. . *. Riksräkenskapsverkets inkomstkontroll Uppbördsreformen och riksräkenskapsverkets skattekontroll Den formella granskningen Tillsynen över skatteuppbördens effektivitet Förbättrad inkomstkontroll i övrigt

15 16 17

medelsanvis47 48 49 50 52 52 55 58 62

4 Sid.

Riksräkenskapsverkets utgiftskontroll 67 Planmässig avvägning av granskningen av olika myndigheters räkenskaper 67 Skärpt granskning av statsbidrag 69 Riksräkenskapsverkets kontroll av statens tillgångar och skulder 70 Riksräkenskapsverkets förebyggande kontrollåtgärder 72 Rationalisering av bokföringshandlingar 72 Ökad inventerings- och inspektionsverksamhet 72 Intensifierad upplysningsverksamhet 73 Riksräkenskapsverkets tillsyn över specialrevisionerna 77 Riksräkenskapsverkets kontroll över revision som förrättas i särskild ordning 82 Utarbetande genom riksräkenskapsverkets försorg av revisionsberättelse för statsverket i dess helhet 83 Kap. V. Förslag till ny organisation för riksräkenskapsverket 85 Allmänna synpunkter på revisionsverksamhetens anordnande 85 Sammanfattning av arbetsökningar och arbetslättnader 89 Uppdelning på byråer och kontor 92 Personalorganisation 96 Sammanfattning av de föreslagna organisationsändringarna 102 Kostnadsberäkning • • 105 Bilaga. PM angående redovisning och kontroll av diverse medel (diversemedelsfonder)

Till Herr Statsrådet

och Chefen för Kungl.

Finansdepartementet

Genom beslut den 21 december 1945 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för finansdepartementet att tillkalla högst tre utredningsmän för att inom departementet biträda med utredning rörande riksräkenskapsverkets organisation. Med stöd av detta bemyndigande tillkallade Herr Statsrådet den 3 januari 1946 f. d. landshövdingen S. N. Linnér, generaldirektören P. S. Runemark och kanslichefen G. W. Dahlberg att såsom sakkunniga verkställa ifrågavarande utredning. Tillika uppdrogs åt Linnér att i egenskap av ordförande leda de sakkunnigas arbete. Till sekreterare vid utredningen förordnade Herr Statsrådet numera t. f. byråchefen E. B. A. Ehnbom. De sakkunniga få härmed vördsamt överlämna Betänkande med utredning rörande riksräkenskapsverkets organisation. Tillika vilja de sakkunniga omförmäla, att särskilda utredningar verkställts i nedannämnda avseenden; redogörelser för dessa utredningar hava emellertid icke befordrats till trycket: 1) undersökning angående den interna medelskontrollen med ledning av direkt hos större myndigheter inhämtade uppgifter; 2) utredning angående utbetalning, redovisning och kontroll av statsbidrag; 3) undersökning angående förrådskontrollen hos civila och militära myndigheter med större förrådsverksamhet på grundval av direkt hos myndigheterna inhämtade uppgifter; samt 4) detaljundersökning angående placeringen och kontrollen av i riksbokföringen redovisade diverse medel (diversemedelsfonder). Stockholm den 28 januari 1947. S. LINNÉR P. S. RUNEMARK

GÖSTA DAHLBERG / Bertil

Ehnbom

7 INLEDNING Vid utverkande den 21 december 1945 av Kungl. Maj:ts bemyndigande att låta verkställa nu ifrågavarande utredning anförde chefen för finansdepartementet, statsrådet Wigforss, följande. Vid 1939 års riksdag genomfördes en omorganisation av riksräkenskapsverket. Ämbetsverket omfattade såväl före som efter omorganisationen två revisionsbyråer och en budgetbyrå. Omorganisationen innebar en viss förstärkning av budgetbyråns personal, men den väsentligaste organisationsändringen gällde revisionsbyråerna. Principerna för omorganisationen voro i huvudsak, att revisionen skulle mera än förut inriktas på förebyggande åtgärder i form av upplysningar och anvisningar till redogörarna, att u p p m ä r k s a m made felaktigheter skulle, i den mån så läte sig göra, rättas genom direkt hänvändelse till redogörarna och skriftligt anmärkningsförfarande sålunda begränsas till de fall, då olika meningar i sak funnes mellan revisionen och redogörarna, samt att revisionen skulle i större utsträckning än dittills differentieras efter arbetets svårighetsgrad. För att kravet på en snabbare revision skulle bliva tillgodosett, skulle i större omfattning än tidigare anordnas s. k. platsrevision, d. v. s. revision förlagd till det redovisande verkets lokaler. Genom en sådan anordning skulle vederbörande revisor sättas i tillfälle att följa myndighetens praxis i sådana tolkningsspörsmål, rörande vilka olika meningar tidigare yppat sig. Den åsyftade differentieringen av granskningsarbetet genomfördes på det sätt, att högre revisionstjänster inrättades för mera kvalificerade systematiska undersökningar, medan ett antal assistentbefattningar inrättades för vissa mindre krävande arbetsuppgifter. Arbetsuppgifter av sistnämnda slag avsågos jämväl skola överföras till biträdespersonal. Utvecklingen h a r sedermera gått i den riktningen, att revisionsassistenterna tilldelats egna granskningslotter, liksom fallet även varit med amanuenspersonalen, medan mindre krävande arbetsuppgifter — delvis under trycket av krisförhållandena och statsverksamhetens utvidgning — i avsevärd omfattning kommit att påläggas biträdespersonal. Ämbetsverket h a r sedermera från och med budgetåret 1944/45 utbyggts med en finansstatistisk byrå. Vid sidan härav ha omfattande provisoriska förstärkningsåtgärder vidtagits med anledning av den ökning i ämbetsverkets arbetsbörda, som krisförhållandena medfört. Dessa förstärkningsåtgärder ha huvudsakligen bestått av dels en dubblering av ett antal tjänster i ledande ställning, dels en ökning av den icke-ordinarie personalen med extra och tillfälliga revisionstjänstemän och biträden. För dessa ändamål ha från och med budgetåret 1940/41 särskilda förstärkningsanslag stått till ämbetsverkets förfogande vid sidan av de ordinarie avlönings- och omkostnadsanslagen. Det räkenskapsmaterial, som ingår till riksräkenskapsverket för granskning, företer en betydande ökning under tiden efter 1939 års omorganisation.

8 Till stor del är denna ökning att tillskriva krisförhållandena. Såväl försvarsreformen som företagna utvidgningar inom den civila statsförvaltningen medföra dock, att en del av ökningen måste förutsättas bli bestående. Redan med hänsyn till nu anförda omständigheter är en översyn av riksräkenskapsverkets organisation påkallad. En ytterligare anledning att nu göra en dylik översyn föreligger i och med uppbördsreformens antagande. Därigenom kommer nämligen ämbetsverket att ställas inför delvis nya, väsentliga arbetsuppgifter. De till riksräkenskapsverket ingående skatteräkenskaperna komma, såvitt angår uppbörden av preliminärskatt, icke att giva lika goda utgångspunkter för uppbördskontrollen som ämbetsverket för närvarande h a r beträffande skatteuppbörden i dess helhet. Vid sådant förhållande måste, bland annat, ökad vikt fästas vid den av ämbetsverket förda uppbördsstatistikens omfattning och organisation. Det k a n måhända vidare bli nödvändigt att i större utsträckning än hittills grunda uppbördskontrollen på inventeringar och inspektioner hos myndigheterna. I detta sammanhang må även erinras om att efter uppbördsreformen statsverket skall till kommunerna utbetala vad som beslutats till utdebitering samt i stället uppbära inflytande kommunalutskylder. Den sålunda erforderliga översynen av riksräkenskapsverkets organisation bör, såsom av det anförda framgår, i främsta rummet avse revisionsverksamheten. Den bör syfta till en avveckling av kristidens provisorier och en anpassning av den bestående organisationen efter mängden och beskaffenheten av revisionsuppgifterna, sådana de kunna beräknas gestalta sig i fortsättningen. Huvudproblemet blir härvid att finna en avvägning av organisationens omfattning och därav betingade kostnader, som kan anses lämplig med hänsyn tagen till behovet och möjligheten av kontroll på olika förvaltningsområden. En av de principfrågor, som härvid möta, gäller den utsträckning, i vilken olika slag av räkenskaper böra undergå dels siffergranskning och annan formell granskning, dels granskning av utgifternas och inkomsternas överensstämmelse med gällande författningar (eftergranskning), dels slutligen revision ur olika sakliga synpunkter. Jämväl bör en omprövning ske av riktlinjerna för revisionsarbetets bedrivande i dess olika former. I den mån man måste räkna med att granskningen icke skall kunna omfatta hela det föreliggande materialet skarpes vikten av att revisionsarbetets tyndpunkt förlägges till de områden, där största kontrollbehovet förefinnes och största effekten av granskningen kan väntas. De åtgärder för vinnande av större rörlighet och elaslicitet i revisionsarbetet, vilka innefattas i 1939 års omorganisation, få anses som ett steg i rätt riktning. Vid utredningen bör med ledning av erfarenheterna undersökas vad som nu ytterligare kan åtgöras i samma syfte. Frågan om en allmän översyn av den statliga revisionsverksamheten har sedan någon tid varit aktuell. Som ett första led i en sådan översyn ingick inrättandet från och med år 1944 av statens sakrevision. Även den blivande utredningen om riksräkenskapsverkets organisation bör betraktas som ett led i den nu berörda allmänna översynen. Det torde emellertid vara nödvändigt att begränsa utredningen att i huvudsak omfatta de i det föregående antydda organisationsfrågor, som aktualiserats närmast av inträdda förändringar i fråga om granskningsmaterialet, då dessa frågor kräva ett avgörande utan längre uppskov. Sådana till det allmänna revisionsproblemet hörande, mera djupgående spörsmål som frågorna om redogörareansvaret och om anmärkningsprocessens huvudgrunder torde således få hänskjutas till en k o m m a n d e fortsatt utredning.

9 Den av mig förordade utredningen rörande riksräkenskapsverkets organisation torde böra uppdragas åt särskilda inom finansdepartementet tillkallade utredningsmän. Dessas antal torde lämpligen böra bestämmas till högst tre. Utredningsmännen böra berättigas att från ämbetsverk och övriga myndigheter infordra de uppgifter, som kunna erfordas för arbetet. P å chefen för finansdepartementet torde böra ankomma att i mån av behov tillkalla experter att biträda vid utredningsarbetet samt att förse utredningsmännen med sekreterare och annat erforderligt biträde.

10 KAPITEL I

DEN STATLIGA MEDELSFÖRVALTNINGEN Enligt de ovan återgivna direktiven hava de sakkunniga till uppgift att verkställa en översyn av riksräkenskapsverkets organisation, i första rummet dess revisionsverksamhet, och att därvid finna en avvägning av organisationen, som kan anses lämplig med hänsyn till behovet i fortsättningen och till möjligheten av kontroll på olika förvaltningsområden. Det ligger i sakens natur, att de sakkunnigas förslag måste bygga på en redogörelse för nuvarande organisation av kontrollen och de brister, som vidlåda densamma. Men det har också befunnits nödvändigt, att såsom bakgrund till denna redogörelse lämna en — låt vara kortfattad — översikt över själva den statliga medelsförvaltningen, sådan den för närvarande är ordnad. Detta torde få anses så mycket mera påkallat som de för revisionsverksamheten grundläggande reglerna för medelsförvaltningen äro spridda i föreskrifter av olika slag och ingalunda lätt tillgängliga.

Riksstatsmedel och diverse medel Den statliga medelsförvaltningen omfattar i första hand statsmedel. I många myndigheters räkenskaper ingå emellertid även medel, som icke hava karaktär av statsmedel. I sådana myndigheters redovisning göres åtskillnad mellan å ena sidan riksstatsmedel och å andra sidan diverse medel. Riksstatsmedlen utgöras av dels anslagsmedel, som redovisas å driftbudgeten, dels ock investeringar i statens kapitalfonder, som redovisas å kapitalbudgeten. De s. k. diverse medlen åter utgöras av för särskilda ändamål avsatta medel. Diverse medel redovisas hos myndigheterna vanligen under rubriken »fonder och diverse medel» men skola här sammanfattas under beteckningen diversemedelsfonder. I riksbokföringen representera nettotillgångarna å statens kapitalfonder statens bokförda nettoförmögenhet. De å diversemedelsfonderna redovisade nettotillgångarna åter motvägas av bland myndigheternas skulder redovisade motsvarande belopp, och diversemedelsfondernas nettotillgångar ingå därför icke i statens bokförda nettoförmögenhet. Kapitalfonderna omfatta riksgäldsfonden, statens affärsverksfonder, riksbanksfonden, luftfartsfonden, statens allmänna fastighetsfond, försvarets fonder, statens utlåningsfonder, fonden för låneunderstöd, fonden för statens

11 aktier, statens pensionsfonder samt diverse kapitalfonder. Å riksgäldsfonden redovisas hela statsskulden, varför å denna fond utbalanseras negativ behållning (nettoskuld). Diversemedelsfonderna inrymma medel av vitt skilda slag. Sådana fonder kunna hava uppkommit genom att statsmedel på längre eller kortare sikt avsatts för särskilda ändamål. Som belysande exempel må anföras stuteriväsendets fond, varjämte må erinras om den särskilda redovisning, som äger rum hos åtskilliga myndigheter i fråga om sådana medel, som av statens arbetsmarknadskommission ställas till förfogande för utförande av s. k. arkivarbete. Bland diversemedelsfonderna återfinnas även vissa fonder, som uppkommit genom att allmänna medel av annat slag än statsmedel avsatts eller fortlöpande avsättas för särskilda ändamål. Som exempel på denna kategori av diversemedelsfonder må nämnas kyrkofonden samt vissa allmänningsfonder. Det bör framhållas, att åtskilliga fonder kunna vara av blandat ursprung. De kunna sålunda hava uppkommit genom avsättande av såväl statsmedel som kommunala och andra medel. En betydande kategori av diversemedelsfonder utgöres av donationsfonder, avseende olika ändamål. Dylika fonder, avseende forsknings- och undervisningsändamål, stipendier m. m., omhänderhavas i betydande omfattning av universiteten, domkapitlen, de allmänna läroverken och andra undervisningsanstalter m. fl. I detta sammanhang bör framhållas, att diversemedelsfonderna ingå i riksbokföringen allenast i den mån de förvaltas av s. k. huvudförvaltningar. Slutligen må nämnas, att bland diversemedelsfonderna även ingå rena redovisningstitlar, å vilka vissa medel, som icke äro statsmedel men som mer eller mindre tillfälligt omhänderhavas av statsmyndigheter, bokföras. Som exempel på medel av sådant slag må nämnas de hittills i kronouppbörden ingående landstingsmedel, tingshusmedel och försäkringsavgifter, vilka av länsstyrelserna skola redovisas till vederbörande. I fråga om kommunalskattemedel bör observeras, att efter uppbördsreformens genomförande statsverket inkasserar samtliga skattemedel samt till de kommunala myndigheterna utbetalar kommunalutskyldernas debiterade belopp. Uppbörden av kommunala skatter blir därför i redovisningshänseende jämnställd med uppbörden av de statliga skatterna. En närmare redogörelse för redovisning och kontroll i fråga om diverse medel (diversemedelsfonder) återfinnes i särskild bilaga.

Riksstaten Riksstaten, sådan den fastställes av lagtima riksdag omedelbart före budgetårets ingång, avser de behov, som kunna motses vid denna tidpunkt. Under sin giltighetstid kan den underkastas förändringar genom tillägg av nya anslag eller inkomsttitlar; sådana förändringar sammanfattas å särskilda tilläggsstater. Vidare förekomma finansfullmakter till Kungl. Maj:ts förfogande i form av beredskapsstater, som vid behov kunna av Kungl. Maj:t

12 sättas i kraft såsom förskottsstater. För försvarsväsendet skall enligt § 63 R F årligen antagas beredskapsstat upptagande de särskilda anslag, som vid krig eller krigsfara erfordras för upprätthållande av rikets fred och oberoende. Vidare har under senare år allmän beredskapsstat fastställts, upptagande anslag, som kunna behövas vid ekonomisk kris eller annat nödläge. Om beredskapsstaterna av Kungl. Maj:t sättas i kraft såsom förskottsstater och utgifter bestridas med stöd av desamma, måste dessa förskott sedermera täckas. För sådant ändamål anvisas medel å tilläggsstat. Den av riksdagen för varje budgetår fastställda riksstaten — liksom tillläggs- och beredskapsstaterna — består av två huvuddelar. Den ena avser statsverkets löpande hushållning (verkliga inkomster och verkliga utgifter) och betecknas driftbudgeten, den andra utgör en sammanfattning av statens investeringsverksamhet och dess finansiering samt betecknas kapitalbudgeten. Driftbudgetens inkomsttitlar äro av två typer, egentliga statsinkomster samt inkomster av statens kapitalfonder, liksom driftbudgetens utgiftstitlar utgöras av dels egentliga statsutgifter och dels utgifter för statens kapitalfonder. De egentliga statsinkomsterna utgöras till dominerande del av skatter, under vilken rubrik äro uppförda tre olika grupper av inkomsttitlar, nämligen skatt på inkomst, förmögenhet och rörelse; automobilskattemedel samt tullar och acciser. Till de egentliga statsinkomsterna höra vidare ett femtiotal inkomsttitlar, sammanfattade under den gemensamma beteckningen uppbörd i statens verksamhet, vidare folkpensionsavgifter samt diverse inkomster, under vilken rubrik återfinnas särskilt beräknade titlar för bötesmedel, totalisatormedel, tipsmedel, lotterimedel samt övriga diverse inkomster. Under egentliga statsutgifter upptagas de fjorton huvudtitlarna, en huvudtitel för kungl. hov- och slottsstaterna, en huvudtitel för vart och ett av de tio departementens verksamhetsområden, en huvudtitel för kostnader för pensionering av statens befattningshavare m. fl., i den mån dessa kostnader icke hänföra sig till statens affärsverk eller riksdagens verk, en huvudtitel för oförutsedda utgifter samt en huvudtitel för riksdagen och dess verk m. m. Huvudtitlarna kännetecknas av en långt gående specifikation av utgiftsändamålen. Därvid upptagas i regel på skilda anslag utgifter i statens egen verksamhet och bidrag till icke statlig verksamhet eller understöd åt enskilda. I fråga om anslagen för den egentliga statsverksamheten är en uppdelning i särskilda avlöningsanslag och omkostnadsanslag numera i stor utsträckning genomförd. Egentliga statsinkomster och egentliga statsutgifter redovisas i princip med sina bruttobelopp. Vissa till beloppet obetydligare inkomster uppföras dock såsom särskilda uppbördsmedel under utgiftsanslag. Vid dylikt fall beräknas sådana anslag i riksstaten med det nettobelopp, som svarar mot skillnaden mellan för anslaget beräknade utgifter och inkomster. Likaså beräknas vissa inkomsttitlar med sitt nettobelopp, exempelvis för skatteintäk-

13 ter efter avdrag för restitutioner och dylikt samt för inkomsttitlar avseende \ rörelsegrenar i den egentliga statsverksamheten efter avdrag för driftkostnader (jordbruksdrift, verkstadsdrift o. d.). Inkomsterna av statens kapitalfonder utgöras till övervägande del av inkomster av statens affärsverk. Vidare redovisas under denna rubrik riksbanksvinsten samt fastighetsfondernas och utlåningsfondernas bokföringsmässiga överskott, utdelning av statens aktieinnehav samt avkastningen av statens pensionsfonder m. fl. kapitalfonder. Såsom utgifter för statens kapitalfonder redovisas underskotten å luftfartsfonden och riksgäldsfonden samt över budgeten redovisade anslag till avskrivningar. Underskottet å riksgäldsfonden motsvarar närmast räntekostnaderna för statsskulden. Inkomster av och utgifter för statens kapitalfonder redovisas genomgående med sina nettobelopp. För dessa fonder uppföras därför i riksstäten, i den mån desamma beräknas visa överskott, inkomsttitlar på riksstatens inkomstsida och, i den mån de beräknas lämna underskott, anslag på utgiftssidan för täckning av det beräknade underskottet. Driftbudgetens anslag anvisas i form av förslagsanslag, obetecknade anslag samt reservationsanslag. Beträffande de såsom förslagsanslag betecknade anslagen utgör riksdagens medelsanvisning i och för sig icke hinder för att de anvisade beloppen överskridas, beträffande de båda andra anslagstyperna är däremot detta fallet. Reservationsanslagen avse utgifter som väntas bli fördelade på flera år. De stå till förfogande under två år efter riksstatsåret men kunna med Kungl. Maj:ts medgivande disponeras under ännu ett år. Förslagsanslag komma till användning främst för sådana utgifter för den egentliga statsverksamheten, beträffande vilka riksdagen beslutat grunderna utan att fixera ett maximibelopp för kostnaden. Myndigheternas avlönings- och omkostnadsanslag anvisas i form av förslagsanslag, men därvid sker en begränsning av vissa delposter. Även för statsbidrag anvisas i viss utsträckning förslagsanslag. Obetecknade anslag användas i fall, då anslagsbeloppet avser visst år samt kan i förväg exakt beräknas. Reservationsanslag användas i stor utsträckning beträffande kostnader för byggnadsverksamhet, utrustning och anskaffning av materiel samt vidare för extra utgifter, kostnader för kommittéer och utredningar genom sakkunniga m. fl. ändamål. Beträffande därefter kapitalbudgeten redovisas å dennas utgiftssida de tillskott av kapitalmedel till olika kapitalfonder, som erfordras för genomförandet av för samma fonder beslutade nya investeringar av skilda slag. För varje kapitalfond fastställes en investeringsstat, på vars ena sida redovisas det sammanlagda beloppet av de för nya investeringar anvisade investeringsanslagen och på vars andra sida upptagas dels tillgängliga avskrivningsmedel inom fonden (årsavskrivning), dels avskrivningsmedel anvisade över driftbudgeten (grundavskrivning), dels ock övriga inom fonden tillgängliga kapitalmedel. Saldot mellan de sålunda å statens ena och andra sida uppförda posterna betecknas investeringsbemyndigande och representerar det för fon-

14 den erforderliga kapitaltillskottet. De å samtliga kapitalfonders investeringsstater upptagna investeringsbemyndigandena sammanställas å kapitalbudgetens utgiftssida. Ifrågakommande återbetalningar från kapitalfonder redovisas såsom avdragspost å samma utgiftssida. På kapitalbudgetens inkomstsida upptages under beteckningen lånemedel en balanspost med samma belopp som den sålunda framkomna nettoinvesteringen. De å kapitalfonderna anvisade investeringsanslagen stå till förfogande under två år efter riksstatsåret men kunna med Kungl. Maj:ts medgivande disponeras under ännu ett år; Kungl. Maj:t äger dock under förutsättning att beslutad investering påbörjats under sistnämnda budgetår medgiva ytterligare fortsatt disposition.

S ä r s k i l d a föreskrifter a n g å e n d e m e d e l s a n v ä n d n i n g e n Riksdagens beslut rörande medelsanvisningen meddelas Kungl. Maj:t genom riksdagens skrivelser, i vilka angivas de närmare villkor eller bestämmelser, som avses skola gälla i fråga om medelsanvändningen. I regel innefatta emellertid riksdagens beslut ett godkännande av Kungl. Maj:ts förslag i berörda hänseenden. Riksstaten utgör endast en siffermässig sammanfattning av riksdagens beslut i fråga om medelsanvisningar samt en redogörelse för hur dessa anvisningar skola finansieras. Riksdagens beslut i fråga om medelsdispositionen bliva emellertid gällande för vederbörande myndigheter först i den mån Kungl. Maj:t ställer de av riksdagen anvisade medlen till vederbörande myndighets förfogande. Kungl. Maj:ts beslut meddelas i regel i form av s. k. regleringsbrev för riksstatens huvudtitlar eller för delar av dessa. Vanligen innehålla Kungl. Maj:ts beslut föreskrifter beträffande medelsanvisningen, som äro mera detaljerade än de av riksdagen beslutade anvisningarna. Myndigheterna hava alltså att rätta sig efter de föreskrifter, som meddelas genom Kungl. Maj:ts regleringsbrev och de bestämmelser, som därutöver i fråga om medelsanvändningen utfärdas av Kungl. Maj:t genom brev eller kungliga förordningar eller genom av Kungl. Maj:t och riksdagen gemensamt beslutade författningar. För tillämpningen av de sålunda meddelade besluten äro emellertid myndigheterna ofta även hänvisade till de närmare motiveringar i fråga om medelsanvisningen, som återfinnas i Kungl. Maj:ts propositioner och i riksdagens skrivelser, vilka senare i sin tur ofta innehålla hänvisningar till vad vederbörande utskott anfört i ärendet. I fråga om ett stort antal anslag fastställer Kungl. Maj:t stater, som vanligen intagas i regleringsbrev och som ofta utmärkas av en långt gående specifikation på anslagsposter och delposter till dessa samt i många fall äro förenade med begränsande föreskrifter av olika slag beträffande medelsförbrukningen. Dessa stater måste i sin tur vara grundläggande för utformningen av de statliga myndigheternas bokföring.

15 Beträffande statens kapitalfonder gäller, att stater för riksgäldsfonden samt statens allmänna fastighetsfond och försvarets fastighetsfond fastställas av riksdagen, medan stater för affärsverken fastställas av Kungl. Maj:t. Vad slutligen angår medel från diversemedelsfonder stå dessa till Kungl. Maj:ts eller myndigheternas förfogande i regel oberoende av särskilda beslut av riksdagen. Genom statskontorets och, i fråga om IV huvudtiteln, försvarets civilförvaltnings försorg upprättas för varje budgetår en statsliggare, som av statskontoret utgives i tryck. Denna innefattar dels statsverkets specialutgiftsstater under I—XII huvudtitlarna och dels ett bihang, upptagande avlöningsförfattningar, pensionsförfattningar och åtskilliga andra medelsförvaltningen berörande författningar m. m. ävensom driftkostnadsstater för de affärsdrivande verken. För inhämtande av upplysningar angående de bestämmelser, som reglera såväl medelsförvaltningen i allmänhet som de enskilda myndigheternas medelsförvaltning och anslagsdisposition, är statsliggaren av grundläggande betydelse.

Huvudförvaltningar

och underförvaltningar, och lokalförvaltningar

centralförvaltningar

Beträffande medelsförvaltningens organisation hos de olika myndigheterna föreligger en avgörande skillnad mellan huvudförvaltningar och underförvaltningar. Med huvudförvaltningar förstås härvid sådana myndigheter, som själva i sina räkenskaper redovisa anslagsmedel direkt mot budgeten. Dessa myndigheter hava egen dragningsrätt å statsverkets checkräkning i riksbanken. De verkställa sålunda i regel sina utbetalningar medelst checker å denna räkning. De avgiva tillika månad för månad kassarapporter till riksräkenskapsverket, vilka rapporter efter granskning å ämbetsverkets budgetbyrå sammanföras i den löpande riksbokföringen därstädes, varigenom den totala belastningen å de olika riksstatsanslagen fortlöpande erhålles. I detta sammanhang må med några ord beröras de speciella förhållanden, som råda beträffande försvarets centrala förvaltningsmyndigheter. Samtliga dessa myndigheter förfoga över egna anslag, vilka de fortlöpande belasta genom anordningsbeslut i vanlig ordning. Med undantag för försvarets fabriksstyrelse, som i sin egenskap av affärsdrivande verk har självständig kassarörelse, äro de emellertid i kassahänseende anslutna till försvarets civilförvaltning, som ensam äger dragningsrätt å statsverkets checkräkning och omhänderhar kassarörelsen. Bokföringen av vederbörande myndigheters inkomster och utgifter sker jämväl för dessa verks räkning i skilda räkenskaper hos civilförvaltningen, som i anslutning härtill verkställer bokslut för envar av myndigheterna. Oaktat ifrågavarande myndigheter sålunda sakna dragningsrätt å statsverkets checkräkning, hava de emellertid, med hänsyn

IG till att de förfoga över egna anslag samt hava egna huvudböcker och konton i rikshuvudboken, erhållit ställning såsom huvudförvaltningar. Underförvaltningar, däremot, disponera visserligen riksstatsanslagen för sin verksamhet men de utbetala och redovisa dem icke gentemot budgeten. I stället rekvirera de erforderliga medel av den huvudförvaltning, som enligt regleringsbrevet har att utbetala anslaget i fråga. Huvudförvaltningar, som på detta sätt tillhandahålla medel åt andra förvaltningar, äro framför allt statskontoret, som fungerar som centralt kassaverk, vidare länsstyrelserna samt en del större ämbetsverk såsom medicinalstyrelsen, lantbruksstyrelsen och kommerskollegium. Sådana medel som rekvirerats från vederbörande huvudförvaltning men icke förbrukats vid budgetårets utgång skola återlevereras vid budgetårsskiftet. Därmed vinnes dels kassakontroll, dels kontroll över att den av vederbörande huvudförvaltning för visst budgetår redovisade nettobelastningen å anslagen motsvarar vad som verkligen förbrukats under budgetåret. En annan distinktion gäller skillnaden mellan centralförvaltningar och lokalförvaltningar. I fråga om exempelvis fångvårdsstyrelsen, de centrala militära förvaltningarna, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, tullverket, egnahemsstyrelsen, lantmäteristyrelsen och lotsstyrelsen samt affärsverken är organisationen sådan, att vederbörande verk h a r en styrelse i Stockholm med underlydande lokala förvaltningar. Styrelserna skola här benämnas centralförvaltningar i motsats till lokalförvaltningarna. Sambandet i medelsförvaltningshänseende mellan lokalförvaltningarna och vederbörande centralförvaltning kan vara mer eller mindre fast. Så kan exempelvis löneutbetalningen vara centraliserad i större eller mindre grad. Även inom ett och samma verk förekomma lokalförvaltningar, som i redovisningshänseende hava olika självständighet.

Utanordnings- och kassaväsen Myndigheternas utbetalningar grunda sig på utanordningsbeslut. Dessa kunna fattas i olika former, beroende på organisationen hos vederbörande myndighet men även på utgifternas karaktär och belopp. För anordningsbesluten kunna gälla samma former som för vederbörande myndighets beslut i allmänhet, men rätten att utanordna medel kan också vara delegerad till en eller flera särskilda tjänstemän. Där hos en myndighet särskild kamrerare eller motsvarande befattningshavare finnes anställd, brukar denne underskriva anordningsbeslutet och blir därigenom medansvarig eller helt ansvarig för detsamma. Detsamma är inom vissa myndigheter med stor medelsförvaltning fallet med annan tjänsteman, som efter granskning tillstyrkt utanordning (exempelvis en länsbokhållare). Vid exempelvis ett allmänt läroverk är rektor som regel ensam ansvarig för anordningsbesluten. I fråga om den kassamässiga rörelsen samt bokföringen och redovisningen finnas beträffande de större myndigheterna reglerande bestämmelser med-

17 delade i form av utav Kungl. Maj:t meddelade föreskrifter beträffande kassarörelsen m. m. Grundläggande bestämmelser bruka i vissa fall återfinnas i de för vederbörande myndigheter gällande instruktionerna. Affärsverken och vissa stora myndigheter utfärda själva detaljerade föreskrifter och reglementen angående medelsförvaltning, kassaväsende, bokföring och kontroll. För försvarsväsendet intar i detta hänseende försvarets civilförvaltning en central ställning. Förhållandena gestalta sig i nu berörda hänseenden givetvis olika allt efter myndigheternas olika storlek och karaktär av s. k. huvudförvaltningar eller underförvaltningar i medelshänseende, vidare självfallet helt annorlunda hos centralförvaltningar med underlydande lokalförvaltningar än vid smärre myndigheter utan underlydande lokala förvaltningar. Beträffande länsstyrelserna har Kungl. Maj:t meddelat särskilda föreskrifter om bokföringen, varjämte särskild kungörelse utfärdats med föreskrifter angående medelsförvaltningen i länen. Kungl. Maj:t har vidare utfärdat föreskrifter angående bestridande av kostnader för avlöning enligt civila avlöningsreglementet och civila icke-ordinariereglementet (1941 nr 534) respektive enligt de militära avlöningsreglementena m. m. (1945 nr 383), angående bokföring och redovisning av utgifter från omkostnadsanslag för statliga verk och myndigheter m. m. (1941 nr 535), angående bokföring av utgifter å riksstatsanslag (1940 nr 695) m. m.

Riksbokföring Såsom förut nämnts avgiva huvudförvaltningarna månatliga kassarapporter till riksräkenskapsverket. Å ämbetsverkets budgetbyrå, där den centrala bokföringen sker, bearbetas dessa och överföras löpande på belastningskort för varje riksstatsanslag. Genom denna löpande centrala bokföring erhålles månad för månad överblick över den totala belastningen å varje anslag. Kassarapporterna skola direkt avspegla den hos vederbörande myndigheter verkställda bokföringen. Genom den löpande granskning desamma underkastas å budgetbyrån uppmärksammas ofta felaktigheter i bokföringen, vilka efter direkt kontakt med redogörarna korrigeras. Parallellt med bokföringen av kassarapporterna sker en löpande bokföring av debiterade medel. Allt eftersom debiterade inkomster inflyta, sker en omföring till kassabokföringen. Debiteringsrapporterna med tillhörande uppbördsredogörelser underkastas liksom kassarapporterna granskning på budgetbyrån. Den löpande centrala bokföringen av statens inkomster och utgifter utmynnar i första hand i budgetredovisningen, som riksräkenskapsverket jämlikt sin instruktion har att avlämna till Kungl. Maj:t före den 1 oktober varje år. Budgetredovisningen, vars upprättande ingår som ett led i riksbokslutet, innehåller — förutom rikshuvudbokens redovisning av inkomster och utgifter för riksstatens olika inkomsttitlar och anslag — även en genomgående avräkning av dessa titlar och anslag mot riksstaten samt på grundval 2—177211.

18 av denna avräkning upprättade redogörelser för utfallet av statsregleringen i fråga om såväl driftbudgeten som kapitalbudgeten. Arbetet med riksbokslutet i övrigt, vilket delvis pågår jämsides med budgetredovisningens upprättande, sammanfattas i rikshuvudboken med bilaga samt vissa andra å budgetbyrån förvarade räkenskapshandlingar (sammandragsräkningar). Rikshuvudboken med tillhörande bilaga utskrives på maskin i två exemplar, vilka förvaras hos riksräkenskapsverket. Av trycket utgives allenast ett utdrag ur rikshuvudboken, vilket jämlikt instruktionen för riksräkenskapsverket skall avlämnas till Kungl. Maj:t före den 1 november.

19 KAPITEL II

KONTROLLEN ÖVER DEN STATLIGA MEDELSFÖRVALTNINGEN Riksräkenskapsverket Den centrala kontrollen över statens myndigheters medelsförvaltning utövas av riksräkenskapsverket. Jämlikt gällande instruktion den 30 juni 1944 (nr 515) åligger det ämbetsverket, bland annat, att utöva den centrala kontrollen å statens inkomster och utgifter samt å förvaltningen av statsförmögenheten, att handhava den centrala riksbokföringen och att utarbeta statistik över statens finanser. Riksräkenskapsverket bör enligt instruktionen med uppmärksamhet följa utvecklingen inom de områden, som äro föremål för dess verksamhet, samt hos Kungl. Maj:t föreslå erforderliga ändringar i de författningar och föreskrifter, vilkas tillämpning det tillkommer verket att kontrollera, ävensom avgiva förslag till de nya bestämmelser eller andra åtgärder, vilka verket på grund av gjorda iakttagelser funnit vara av behovet påkallade. Riksräkenskapsverket skall utöva ständig tillsyn därå, att statens räkenskapsväsen fungerar ändamålsenligt och att erforderliga förbättringar vidtagas inom detsamma. I detta syfte äger riksräkenskapsverket att meddela föreskrifter om sättet för räkenskapsposternas behöriga bokföring och verificering samt i samråd med vederbörande ämbetsverk eller myndigheter fastställa formulär för deras räkenskaper och övriga redovisningshandlingar. Riksräkenskapsverket har att till behandling och avgörande upptaga mål, som uppkomma i anledning av inom ämbetsverket framställda anmärkningar vid de till verket för granskning ingående räkenskaperna, samt vidare anmärkningsfrågor, som överlämnats till ämbetsverket av överrevisorer vid statens affärsdrivande verk eller vid statens arbetsmarknadskommission eller av statens sakrevision, överrevisionen för krisförvaltningen eller överrevisionen för väg- och vattenbyggnadsväsendet. Ämbetsverket är för närvarande organiserat på fyra byråer, nämligen första och andra revisionsbyråerna, budgetbyrån och finansstatistiska byrån. Första revisionsbyrån är för närvarande uppdelad på tre revisionskontor (första kontoret A, första kontoret B och andra kontoret) och andra revisionsbyrån på två revisionskontor (tredje kontoret samt skattekontoret).

20 Innnan någon närmare redogörelse lämnas för den egentliga revisionsverksamheten och de olika former, i vilka densamma utövas, skola vissa övriga av ämbetsverkets arbetsuppgifter i korthet behandlas. För riksbokföringen har redan tidigare en redogörelse lämnats. Riksbokföringen handhaves å budgetbyrån. Riksbokslutsarbetet inledes med en avstämning av rörelsen å statsverkets checkräkning under det tilländagångna budgetåret. Därefter granskas och kontrolleras samtliga huvudförvaltningars huvudböcker gentemot sammanställningarna över de tidigare avgivna kassarapporterna, därvid eventuella differenser med ledning av kassaräkenskaper och verifikationer klarläggas, så att rätta siffror erhållas. Huvudböckerna med tillhörande bilagor undergå därefter en fullständig granskning i fråga om bland annat dels anslagens belastning samt redovisning i enlighet med fastställda stater och dels balanserade tillgångar och skulder; denna granskning fullföljes efter bokslutet genom specialundersökningar, i den mån detta visar sig erforderligt. Sedan räkenskaperna sålunda blivit granskade och justerade, läggas de till grund för budgetredovisning och kapitalbokslut. Vad särskilt beträffar kapitalbokslutet, sker i samband med dess upprättande å budgetbyrån revision av alla de bokföringstransaktioner, vilka innefatta förändringar i det å statens kapitalfonder redovisade kapitalet, såsom avskrivningar, överföringar mellan fonder m. m. Granskningen å budgetbyrån brukar föranleda skrivelser eller påpekanden till myndigheterna med infordrande av förklaringar eller med föreläggande att vidtaga rättelser eller andra åtgärder. I vissa fall överlämnas gjorda iakttagelser till vederbörande revisionsbyrå för fortsatt handläggning i den ordning som gäller för revisionsanmärkningar. På budgetbyrån ankommer i stor utsträckning att utarbeta eller medverka vid upprättandet av räkenskapsformulär av olika slag för myndigheterna. Inom byrån handläggas ett stort antal remisser, företrädesvis avseende budgettekniska eller bokföringsmässiga frågor. Härjämte lämnas genom direkt kontakt med redogörarna, framför allt vid huvudförvallningarna, råd och anvisningar avseende bokföringen. Vidare lämnas medverkan vid arbetet inom Kungl. Maj:ts kansli i fråga om de olika myndigheternas avlönings- och omkostnadsstater m. fl. anslagstekniska eller budgetmässiga frågor. Inom den finansstatistiska byrån utarbetas statistik över statens inkomster och utgifter, över i statens tjänst anställd personal m. m., varjämte byrån lämnar medverkan i form av statistiska utredningar vid besvarandet av remisser i fall då dylika utredningar anses erforderliga. Riksräkenskapsverkets årsbok utarbetas å finansstatistiska byrån. Det ankommer vidare närmast på denna byrå att utarbeta det förslag till beräknande av statsverkets inkomster vid nästföljande statsreglering, som riksräkenskapsverket jämlikt sin instruktion har att varje år före den 10 december avgiva till Kungl. Maj:t. Byråns verksamhet har givetvis betydelse även ur kontrollsynpunkt. Den egentliga revisionsverksamheten utövas å de två revisionsbyråerna. Revisionens arbetsformer äro delvis olika vid den allmänna granskningen av myndigheternas räkenskaper, som företrädesvis avser statens utgifter, och vid den speciella inom skattekontoret bedrivna statsinkomstkontrollen.

21 Vid granskningen av myndigheternas räkenskaper är arbetet uppdelat i förberedande undersökning, förgranskning och eftergranskning. Den förberedande undersökningen utgör en första översyn av räkenskaperna, då de inkomma till verket. Den innefattar en kontroll å att ingående balans överensstämmer med föregående räkenskaps utgående balans, att utbalanserad behållning är behörigen styrkt samt att räkenskapen är vederbörligen underskriven. Förgranskningen innebär en formell och siffermässig kontroll av de räkenskaper, som ej granskas å budgetbyrån, och innefattar inprickning av verifikationer, kontroll av prisuträkningar m. m. ävensom viss kontroll av att medel, som av statsmyndighet utbetalts till annan sådan myndighet, blivit uppdebiterade med rätt belopp och vid rätt tidpunkt. Förgranskningen utföres av biträdespersonal. Eftergranskningen, som verkställes av den egentliga revisionspersonalen, bedrives företrädesvis ur kamerala och juridiska synpunkter; den tager i stor utsträckning sikte på att de verkställda utgifterna överensstämma med de författningar och andra föreskrifter, som reglera medelsförvaltningen i allmänhet och det speciella förvaltningsområde varom det är fråga i det enskilda fallet. Självfallet lämnar emellertid eftergranskningen rum även åt iakttagelser av allmänt ekonomisk natur. Revisionen utövas regelmässigt i form av granskning av enskilda myndigheters räkenskaper (fortlöpande revision) . Därjämte verkställes efter anvisning av vederbörande chef systematisk revision, varmed avses genomgående undersökningar av räkenskaperna för större eller mindre grupper av myndigheter rörande vissa för varje fall angivna speciella förhållanden. Riksräkenskapsverket har i viss utsträckning förlagt sin revision till vederbörande förvaltningsmyndighets egna lokaler, s. k. platsrevision, emedan detta förfaringssätt, närmast beträffande stora förvaltningsmyndigheter, medför vissa praktiska fördelar. Räkenskapsgranskningen utmynnar i promemorior och revisionsanmärkningar. Med anmärkning i revisionstekniskt hänseende brukar förstås en revisionstjänstemans utredning beträffande fel i räkenskap jämte mot redogöraren framställt yrkande om ersättande av visst bestämt belopp. Med redogörare enligt anmärkningsprocessens terminologi torde i allmänhet förstås en befattningshavare, som på grund av instruktion eller eljest på grund av sin tjänsteställning beslutar angående utbetalning av statsmedel. Redogörare kunna allt efter organisationens utformning vara tjänstemän i olika tjänsteställning, men om en sådan tjänstemans utanordningsåtgärd allenast innebär fullgörande av överordnades beslut, vilar redogörareansvaret på de sålunda beslutande. Det är att märka, att den ekonomiska påföljden för redogöraren enligt praxis icke förutsätter tjänstefel (försummelse i tjänsten). Flertalet revisionsanmärkningar leda till att anmärkningen utan vidare godkännes och att det anmärkta beloppet härvid återlevereras. Därest anmärkningen icke godkännes av redogöraren, upptar riksräkenskapsverket anmärkningen till avgörande och meddelar i förekommande fall utslag, varigenom

22 redogöraren ålägges ersättningsskyldighet. I regel äger redogöraren söka sitt åter av sakägaren. Det förekommer emellertid också, att vederbörande redogörare, även om anmärkningen i och för sig godkännes, begär särskilt utslag av den orsaken, att sakägaren — exempelvis tjänsteman som uppburit för hög ersättning — vägrar att återbetala vad han uppburit för mycket med mindre än att utslag meddelas. Över riksräkenskapsverkets utslag i anmärkningsmål må besvär anföras hos kammarrätten, vilken förvaltningsdomstol är högsta instans i mål angående bland annat avlöningar till statstjänstemän. I vissa mål kunna besvär fullföljas till regeringsrätten. Därest anmärkning rör sig om belopp av ringa storlek eller ärendets fortsatta handläggning anses vålla mera arbete och kostnad än som motsvarar det belopp, varom fråga är, må riksräkenskapsverket låta saken förfalla. Vid fattande av dylikt beslut bör hänsyn tagas till föreliggande omständigheter, såsom om beloppet representerar en tid efter annan återkommande utgift, om i en och samma räkenskap förekommer mer än en dylik utgift eller om principiella skäl till anmärkning kunna anses föreligga. Om anmärkning prövas vara lagligen grundad, men den anmärkta åtgärden finnes hava varit ur det allmännas synpunkt gagnelig eller skälig eller om eljest särskilda skäl föreligga, må även i andra fall ersättningsanspråk eftergivas. Denna s. k. leuterationsrätt har under senare år utnyttjats i ganska stor utsträckning, liksom man överhuvud taget sökt inskränka på det formella anmärkningsförfarandet i fråga om alltför obetydliga anmärkningsanledningar. Vid sidan av det formella anmärkningsförfarandet användas emellertid även enklare och mera tidsbesparande förfaringssätt. Sålunda förekommer i allt större utsträckning, att gjorda iakttagelser meddelas i form av skriftliga eller muntliga underhandserinringar. Som förut berörts äro verksamhetsformerna vid inkomstkontrollen delvis andra än vid utgiftsgranskningen. Givetvis förekommer även här räkenskapsgranskning och sifferkontroll, nämligen granskning av beskattningslängder, uppbördsredogörelser och bötesredogörelser med tillhörande verifikationer samt saköreslängder. I fråga om skatteanmärkningarna, vilka innebära krav i anledning av för litet påförd skatt, förekommer intet redogörareansvar i vanlig mening; dessa anmärkningar rikta sig direkt mot sakägaren, den skattskyldige. Enligt den nya uppbördsförordningen förutsattes, att riksräkenskapsverket skall vidtaga åtgärd för rättelse även i fall, då skatt påförts någon med för högt belopp. Tillsynen över skatteuppbördens effektivitet utövas på grundval av bland annat avgivna balanslängder över oredovisade skatter med flera redovisningshandlingar samt de från länsstyrelserna till riksräkenskapsverket ingående protokollen över inventeringar hos landsfiskaler och andra som hava befattning med skatteuppbörden. Det bästa hjälpmedlet vid denna tillsyn utgöres emellertid av den inom verket på grund av 1940 års riksdags beslut och Kungl. Maj:ts brev den 21 juni 1940 numera förda uppbördsstatistiken, varigenom man fortlöpande kan följa såväl den or-

23 dinarie uppbördens som restindrivningens förlopp i de olika städerna och landsfiskalsdistrikten beträffande varje särskilt års skatt. Ur denna statistik kan avläsas vad som influtit, avkortats och avskrivits samt vid varje års utgång återstår oredovisat beträffande såväl belopp som antalet debetsedlar. Uppgifterna i sistberörda avseende äro en mätare på hur de skattskyldiga på olika håll fullgöra sina skyldigheter och, i fråga om restindrivningen, en god vägledare vid bedömandet av de förhållanden som äga samband med densamma. Självfallet måste variationerna i indrivningsresultatet olika orter emellan, betraktade som värdemätare på restindrivningens mer eller mindre effektiva handhavande, bedömas med beaktande av den större eller mindre jämförbarheten och i allmänhet med stor försiktighet. Ett fortlöpande samarbete äger rum med länsstyrelserna, vilka varje år bruka infordra förklaringar från vederbörande, där så anses påkallat, samt själva inkomma med utlåtanden över den årligen sammanställda redogörelsen för uppbördsstatistiken. I dessa utlåtanden redovisas även de åtgärder av organisatorisk eller annan art, som länsstyrelserna funnit sig böra vidtaga för avhjälpande av konstaterade missförhållanden m. m. Genom den utredning, som sålunda erhålles, skapas en viss överblick över hithörande förhållanden till vägledning för såväl riksräkenskapsverkets som länsstyrelsernas kontrollerande verksamhet. Förefintligheten av en särskild uppbördsstatistik av det slag, som det här är fråga om, innebär således i viss utsträckning ett korrektiv mot försummelser från vederbörande tjänstemäns sida. Enligt instruktionen åligger det riksräkenskapsverket att årligen före den 1 november till Kungl. Maj:t avlämna en för riksdagens revisorer avsedd redogörelse för resultatet av uppbördsstatistiken, över vad riksdagens revisorer i anledning härav finna anledning uttala i sin berättelse angående statsverket brukar riksräkenskapsverket beredas tillfälle att yttra sig. I riksräkenskapsverkets senaste utlåtande i ärendet den 18 januari 1947 lämnas en redogörelse för av länsstyrelserna med ledning av uppbördsstatistiken vidtagna åtgärder. Vissa åtgärder i övrigt, syftande till en effektivare inkomstkontroll, hava under de senare åren genomförts av riksräkenskapsverket på grundval av de önskemål, som uttalats av 1940 års riksdag i skrivelse nr 370, samt bevillningsutskottets betänkande vid samma riksdag, nr 41, angående behovet av skärpt central kontroll över skatteuppbörden. Hithörande åtgärder avse, bland annat, rationalisering av vissa räkenskapshandlingar, särskild tillsyn över att tjänstemän, som hava att taga befattning med uppbörden, fullgöra sin egen skattskyldighet m. m. Riksräkenskapsverket må hos de myndigheter, tjänstemän och institutioner, vilkas räkenskaper skola granskas inom verket, ävensom hos dem underlydande redogörare låta verkställa inventering av kassor, värdehandlingar och förråd samt undersökningar rörande redovisningsväsendet, så ock inhämta de underrättelser i övrigt rörande förvaltningen och kontrollen därå, som kunna erfordras för utförande av verkets åligganden. Inventeringsresorna, vilka hava en väsentlig kontrolluppgift att fylla, bruka företrädesvis

24 avse dels myndigheter med omfattande och till sin art växlande medelsförvaltning, såsom länsstyrelserna, dels ock sådana myndigheter, vid vilka medelsförvaltningen åligger redogöraren som en arbetsuppgift vid sidan av hans. huvudsakliga verksamhet, såsom fallet är vid exempelvis de allmänna läroverken. Vid sidan av inventeringsresorna hava under senare år i viss utsträckning företagits resor avseende inspektion ur viss bestämd synpunkt, exempelvis för kontroll av militär förrådsredovisning och för kontroll av restindrivningens handhavande på skilda orter. Samma syfte som revisionsverksamheten i övrigt tjäna även de förebyggande åtgärder i form av upplysningsverksamhet, som numera ingå i riksräkenskapsverkets arbetsuppgifter. Enligt instruktionen åligger det ämbetsverket att i anledning av förfrågningar från verk och myndigheter eller redogörare hos dessa meddela upplysningar i frågor, som avse tillämpningen av gällande föreskrifter inom området för verkets granskande verksamhet.

M y n d i g h e t e r n a s i n t e r n a k o n t r o l l , f ö r h a n d s g r a n s k n i n g , m. m. Innan en närmare redogörelse lämnas för övriga statliga revisionsorgan, må erinras om att kontroll i någon form i allmänhet är ordnad hos myndigheterna själva i avseende på de uträkningar m. m., vilka ligga till grund för utbetalningar, liksom över utbetalningarnas överensstämmelse med gällande författningar m. m. Motsvarande torde vara fallet inom varje välordnat enskilt företag. På grund av myndigheternas skiftande organisation är denna kontroll på skilda håll av olika värde. Inom större myndigheter med stark organisation torde den emellertid som regel få anses vara effektiv. Om vederbörande redovisande verk eller myndighet själv disponerar över kameralt skolade krafter, är det givet att denna interna kontroll sträcker sig utöver det rent siffermässiga och även kan giva vissa garantier för att utanordningarna och medelsdispositionen i allmänhet äro korrekta. Inom större myndigheter har denna tanke organisatoriskt kommit till uttryck däri, att särskild förhandsgranskning anordnats, vilken granskning brukar utövas av revisorer och amanuenser, underställda kamreraren, eller av denne själv. Sådan granskning utövas i vissa fall även å fackbyråer av särskild personal och stundom genom samarbete mellan nu nämnda personalkategorier. Undantagsvis kan denna förhandskontroll hava drivits kanske väl långt. På andra håll åter torde den, såsom i kapitel IV kommer att närmare beröras, kunna göras effektivare än för närvarande utan att därför organisationsförstärkningar erfordras. Som exempel på myndigheter, inom vilka intern kontroll utövas i mera fast organiserad form, må nämnas krigsmaterielverket, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, egnahemsstyrelsen och kommerskollegium. Den nu berörda förhandsgranskningen hos myndigheterna utgör, om man så vill uttrycka saken, ett led i själva förvaltningsåtgärden. Ur denna synpunkt utgör den icke revision, enär med revision i vedertagen mening brukar förstås ett kontrollförfarande,' som kommer efter förvaltningsåtgärden. Under alla förhållan-

25 den måste den interna kontrollen tillmätas stort värde för ernående av en korrekt medelsdisposition. Förekomsten av en effektiv intern kontroll måste vidare tillmätas betydelse vid bedömandet av hur ingående den efterföljande revisionen skall behöva göras. Dessa synpunkter komma att närmare utvecklas i kapitel IV och konsekvenserna av desamma i avseende på förslaget till organisation för riksräkenskapsverket att redovisas i kapitel V. Såsom en mellanform mellan intern kontroll och den i det följande behandlade, hos vissa centralförvaltningar förekommande revisionen av underlydande lokalförvaltningars räkenskaper, s. k. specialrevision, torde få anses den inom kontrollstyrelsen utövade kontroll- och revisionsverksamheten. Genom särskilda tjänstemän utövas kontroll å beskattningen av brännvin, malldrycker, läskedrycker, bensin samt å margarinaccis, varuskatt m. fl. indirekta skatter. Det är här fråga om en kameral granskning, som grundar sig på deklarationer, avgivna av de skattskyldiga, samt vederbörande fabrikanters bokföring. Erinringar vid granskningen sammanfattas i allmänhet i granskningsbesked, vilka tillställas vederbörande fabrikant ävensom kontrollstyrelsen. Därest b e ' skedet godkännes av vederbörande fabrikant, debiteras ytterligare skatt, vilken som regel inlevereras i samband med beskedets godkännande. Därest granskningsbeskedet icke skulle godkännas, fattar kontrollstyrelsen beslut i debiteringsfrågan. Rätt att hos Kungl. Maj:t besvära sig över sådant beslut torde tillkomma, förutom fabrikanten, även vederbörande överkontrollör. En annan sida av kontrollstyrelsens granskande verksamhet sammanhänger med att kontrollstyrelsen utgör tillsynsmyndighet över rusdrycksförsäljningsbolagen. För nämnda granskning finnas särskilda revisorer med lokala granskningsområden. Dessa fullgöra tillsammans med de av vederbörande bolag utsedda revisorerna den granskning, som enligt aktiebolagslagen ankommer på revisorerna i ett aktiebolag, alltså i första hand bokslutsgranskning. Härutöver utöva de emellertid löpande tillsyn av såväl kameral som saklig natur. Deras granskning dirigeras av en förste byråinspektör inom styrelsen. Denna verksamhet torde bedrivas efter i stort sett samma grunder som tilllampas inom ett större affärsföretag, varvid jämförande statistik över avlonmgskostnader och omkostnader, brutto- och nettovinst per försåld liter rusdrycker ävensom svinn m. m. utnyttjas. . En annan form av speciell revisionsutövning, som möjligen bör omnämnas, är den granskning av stämpelbeläggningen vid underdomstolarna, som utövas av advokatfiskalerna i hovrätterna, vilken granskning har särskild betydelse för kontrollen över arvsskattens rätta uträknande.

26 Specialrevisioner Inom vissa större myndigheter, vilka hava mera betydande lokalförvaltningar med en självständig ställning i redovisningshänseende, hava inrättats särskilda revisionsorgan med uppgift att verkställa granskning av underlydande förvaltningars räkenskaper, s. k. specialrevisioner. Rent allmänt torde kunna sägas, att förutsättningarna för att en specialrevision skall vara berättigad äro, att de lokalförvaltningars räkenskaper, som det gäller att granska, äro av betydande storleksordning och att de mer eller mindre genomgående hava en teknisk eller eljest speciell prägel. Under sådana betingelser kan det av praktiska skäl vara motiverat att, på sätt skett, förlägga den direkta räkenskapsgranskningen annorstädes än hos det centrala revisionsorganet, riksräkenskapsverket. I detta sammanhang bör tilläggas, att två tidigare specialrevisioner, nämligen inom fångvårdsstyrelsen och inom lotsstyrelsen, indrogos i mitten av 1930-talet, varvid granskningen lades under riksräkenskapsverket, medan för några år sedan — i samband med vägväsendets förstatligande — en ny specialrevision inrättades inom väg- och vattenbyggnadsstyrelsen. Vid inrättandet av försvarets civilförvaltning förlades de tidigare inom armé-, marin- och flygförvaltningarna verksamma specialrevisionerna till civilförvaltningen. För närvarande finnas specialrevisioner inrättade inom försvarets civilförvaltning, medicinalstyrelsen, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, generaltullstyrelsen samt inom styrelserna för de affärsdrivande verken — generalpoststyrelsen, telegrafstyrelsen, järnvägsstyrelsen, vattenfallsstyrelsen och domänstyrelsen. Åt vissa av dessa specialrevisioner har, förutom eftergranskning av underlydande lokalförvaltningars räkenskaper, även uppdragits att utföra kameral förhandsgranskning av de räkenskapshandlingar, som skola läggas till grund för vederbörande styrelses anordningsbeslut. Det bör framhållas, att specialrevisionen inom försvarets civilförvaltning intager en särställning i förhållande till övriga specialrevisioner, så till vida som densamma h a r till uppgift att granska försvarets lokala myndigheters medelsförvaltning icke blott beträffande de anslagsmedel, som stå till civilförvaltningens förfogande, utan även i vissa hänseenden i fråga om anslagsmedel, som äro ställda till de med civilförvaltningen sidoordnade centrala försvarsförvaltningarnas förfogande, nämligen arméförvaltningen, marinförvaltningen, flygförvaltningen, försvarets sjukvårdsförvaltning samt arméns fortifikationsförvaltning. Däremot avser granskningen icke sistnämnda myndigheters egen förvaltning, vilken granskas av riksräkenskapsverket. Utmärkande för granskningsverksamheten inom specialrevisionerna är att dessa för rättelse av iakttagna felaktigheter äga befogenhet att framställa anmärkningar samt att vederbörande centrala förvaltningsmyndighet kan ålägga den ansvarige (redogöraren i vidsträckt bemärkelse) ersättningsskyldighet. Vid sidan av anmärkningsförfarandet användas emellertid även enklare och mera tidsbesparande förfaringssätt. Sålunda förekommer — liksom inom

27 riksräkenskapsverket — att gjorda iakttagelser framställas i promemorior eller meddelas i form av skriftliga eller muntliga underhandserinringar. Det har visat sig, att, ehuru specialrevisionerna hava det gemensamma syftet att utöva tillsyn över medelsförvaltningen inom vederbörande förvaltningsområde, icke oväsentliga skiljaktigheter finnas dem emellan med avseende å deras ställning i organisationen, arbetsuppgifter och arbetssätt. Till en början må framhållas att revisionerna inom de affärsdrivande verken huvudsakligen hava att granska utgifterna, medan kontrollen av inkomsterna från affärsrörelserna — utom i vad avser domänverket — i huvudsak är anförtrodd åt särskilda organ. Sålunda utövas inom postverket granskningen av postanvisningsmedlen, avgifterna för tidningsprenumeration samt postsparbankens och postgirokontorets rörelser av särskilda revisionsavdelningar inom generalpoststyrelsens ekonomi- och revisionsbyrå, medan frimärksuppbörden kontrolleras dels lokalt, dels av medelsbokhållarkontoret. Statens järnvägars inkomster av person- och godstrafik övervakas av ett särskilt kontrollkontor. Inom telegrafverket utövas granskningen av inträdes-, anläggnings- och abonnemangsavgifter utom vad beträffar Stockholms redovisningsområde av vederbörande distriktsbyråer. Inom statens vattenfallsverk kontrolleras energidebiteringen före räkningarnas utställande av tjänstemän å lokalförvaltningarna. Granskningsverksamheten inom tullverket utövas vad beträffar tullintäkterna av en särskild revisionsbyrå, medan granskningen av tullkamrarnas medelsredovisning utföres av revisionspersonal å styrelsens kameralbyrå. övriga för egentlig granskning inrättade organ hava sig ålagda granskningen av medelsredovisningen i dess helhet inom området för vederbörande verks eller styrelses förvaltning. Härvid bör dock framhållas, att inom vissa av här ifrågavarande myndigheter den egentliga kontrollverksamheten endast ingår som ett led i de allmänna kamerala och övriga förvaltningsuppgifter, som åvila den avdelning inom verket, till vilken revisionen är förlagd. Så är förhållandet inom medicinalstyrelsen, där såväl ledningen av sinnessjukhusens ekonomiska förvaltning som kontrollen däröver handhaves å en och samma avdelning, samt inom domänslyrelsen, varest revisionskontoret jämväl handhar den centrala uträkningen av löner m. m. för domänverkets tjänstemannapersonal. Beträffande de olika specialrevisionernas arbetsuppgifter är att märka, att flertalet revisioner, förutom granskningen av underlydande lokalförvaltningars redovisningar, även omhänderhava viss granskning av den egna styrelsens räkenskapshandlingar. Det åligger sålunda vederbörande revision att i siffermässigt och kameralt hänseende granska de avlöningsuträkningar, reseräkningar och andra verifikationshandlingar, som skola ligga till grund för vederbörande styrelses utanordningsbeslut (kameral förhandsgranskning). De styrelser, inom vilka dylik granskning regelmässigt förekommer, äro domänstyrelsen, järnvägsstyrelsen, vattenfallsstyrelsen och generaltullstyrelsen samt, i mindre omfattning, telegrafstyrelsen. I detta sammanhang må framhållas, att specialrevisionerna såsom veder-

28 börande styrelse underordnade organ i allmänhet icke anses äga befogenhet att framställa erinran mot åtgärder som beslutats av styrelsen, dock att järnvägsstyrelsens revision anser sig oförhindrad att upptaga till granskning jämväl sådana åtgärder, som grunda sig på styrelsens beslut. Inom vissa revisioner bliva styrelsens egna kassaredogörelser även efter färdigställandet men före räkenskapernas avlämnande till riksräkenskapsverket föremål för viss granskning. Så är fallet inom generaltullstyrelsen samt järnvägsstyrelsen, vattenfallsstyrelsen och i viss mån generalpoststyrelsen. Samtliga specialrevisioner hava som förut nämnts till uppgift att i efterhand granska lokalförvaltningarnas räkenskaper. Omfattningen av de granskningsuppgifter, som härvid åvila revisionen, är i väsentlig mån beroende av de lokala myndigheternas förvaltningsbefogenhet. I de fall vederbörande styrelse centralt handhar vissa grupper av ärenden, såsom löneklassplacering, löneuträkning, pensionsärenden, upphandlingar m. m., är revisionens granskningsverksamhet i allmänhet i motsvarande mån begränsad. De granskningsuppgifter, som i större eller mindre omfattning falla inom revisionernas verksamhet, äro av såväl formell och kameral som saklig innebörd. Den mera formella granskningen avser kontroll i bokföringsmässigt hänseende samt med avseende å anslagsbelastningen ävensom siffergranskning och inprickning. I kameralt hänseende granskas såväl inkomster som utgifter med hänsyn till deras överensstämmelse med författningar och vederbörande centrala förvaltningsmyndighets beslut. Granskning ur teknisk och ekonomisk synpunkt tar i huvudsak sikte på förråds- och upphandlingsverksamhetens handhavande. Vad först angår anslags- och bokföringskontrollen är denna i allmänhet fördelad dels på revisionen, dels ock på den avdelning inom verket, som handhar bokföringen. Inom domänstyrelsen, järnvägsstyrelsen och vattenfallsstyrelsen är emellertid denna kontroll i princip helt förlagd till vederbörande bokförings- eller räkenskapskontor. Inkomstkontroll ingår i specialrevisionernas arbetsuppgifter. Vad angår kommunikationsverken gäller emellertid, att den revisionen åvilande inkomstkontrollen är begränsad med hänsyn till den kontroll som enligt vad ovan nämnts åligger särskilda organ. De utgifter, som i allmänhet påkalla en mera ingående granskning med hänsyn till överensstämmelsen med författningar och vederbörande styrelses beslut, avse avlöningar, flyttningsersättning, resekostnads- och traktamentsersättning, sjukvårds- m. fl. ersättningar. Såsom tidigare nämnts begränsas emellertid specialrevisionernas befattning med kontroll av dessa utgifter därigenom, att handläggningen av hithörande ärenden i stor utsträckning sker centralt inom vederbörande förvaltningsmyndighet. Den väsentligaste begränsningen ligger däri, att beslut om löneklassplacering och flyttningsersättning i stor utsträckning fattas centralt. I stort sett kan vidare konstateras, att en starkare centralisering av avlönings- och ersättningsärendena förefinnes inom sådana verk, där personalen är relativt fåtalig och homogen till sin sammansättning.

29 Även i fråga om upphandlingsverksamheten är specialrevisionernas befogenhet att utöva kontroll begränsad. På grund av den hos de olika myndigheterna i princip genomförda centraliseringen av upphandlingar har revisionen närmast att taga sikte på kontroll av den upphandling, som i vissa fall överlåtits å lokalförvaltning, samt i övrigt att kontrollera att vederbörande styrelses beslut följas. Förrådskontrollen åvilar specialrevisionerna endast inom medicinalstyrelI sen och domänstyrelsen. Inom övriga här ifrågavarande förvaltningar handhaves denna kontroll av andra organ. Vissa specialrevisioner utöva i större eller mindre omfattning granskning av förvaltningsverksamheten även ur allmänt ekonomiska synpunkter. Sålunda har revisionen inom försvarets civilförvaltning, vilken i princip endast har att utföra kameral granskning, utvidgat sin verksamhet till att omfatta jämväl saklig granskning. Den granskning som inom medicinalstyrelsen utövas av avdelningen för kontroll av sinnessjukhusens ekonomiska förvaltning är väsentligen av saklig natur. Ett led i denna verksamhet utgör utarbetandet av sammanfattande jämförelser mellan de olika sjukhusens hushållning. Inom väg- och vattenbyggnadsstyrelsen sker sakrevision av revisionskontoret i samarbete med de tekniska byråerna. Av domänstyrelsens specialrevision utövas saklig granskning i stor omfattning; med utgångspunkt från för reviren upprättade bokslutsbilagor samt specialundersökningar rörande vissa detaljer i revirens affärsrörelse granskas olika moment av driften. Inom övriga specialrevisioner bedrives saklig granskning allenast i mindre omfattning, ehuruväl dylik granskning enligt utfärdade arbetsordningar ingår i vissa av dessa specialrevisioners arbetsuppgifter. Beträffande arbetets fördelning gäller i regel att inom specialrevisioner med flera revisorer eller därmed jämförliga befattningshavare räkenskapsmaterialet, d. v. s. de från lokalförvaltningarna avlämnade räkenskaperna ävensom andra förekommande räkenskapshandlingar, är uppdelat på likvärdiga granskningslotter. Även om i princip förutsatts, att räkenskaperna inom samtliga här omhandlade specialrevisioner skulle undergå fullständig granskning, har granskningen på grund av räkenskapsmaterialets utsvällning i större eller mindre omfattning måst begränsas. Inom försvarets civilförvaltning och generalpoststyrelsen har i arbetsbesparande syfte en planmässig granskningsbegränsning genomförts. För rättelses vinnande användas olika förfaringssätt. Inom försvarets civilförvaltning tillämpas i princip anmärkningsförfarandet. I allt större utsträckning framläggas emellertid även h ä r gjorda iakttagelser i form av promemorior och kontorsskrivelser. Inom generalpoststyrelsen ske rättelser i huvudsak genom utställandet av anmärkningar. Mindre felaktigheter påpekas emellertid genom enkla meddelanden, liksom fallet är beträffande felaktigheter vid postverkets huvudkassa. Erinringar, som framställas vid telegrafstyrelsens utgiftsgranskning, torde meddelas under hand. Beträffande övriga specialrevisioner gäller i huvudsak, att anmärkningar utställas i fråga om felak-

30 tighet, som är av principiell innebörd eller avser större belopp, samt att promemorior komma till användning beträffande felaktiga åtgärder, som icke föranleda ersättningskrav. Vid sidan härav begagnas i stor utsträckning erinringar under hand. Sistnämnda förfaringssätt tillämpas ofta, förutom då fråga är om fel av mindre betydelse, i fall då ett skyndsamt meddelande kan förebygga ett upprepande av den iakttagna felaktigheten. För kontroll att påtalade fel rättas föras i regel särskilda anteckningar. Samtliga affärsdrivande verk hava enligt för dem utfärdade instruktioner befogenhet att eftergiva på anmärkningar grundade ersättningsanspråk. Vid prövning av anmärkningar hava vederbörande styrelser sålunda att bedöma anmärkt utbetalning eller förvaltningsåtgärd med hänsyn i främsta rummet till dess lämplighet och äger styrelse att även i fall, då utbetalning eller förvaltningsåtgärd befinnes författningsstridig, med avseende å särskilda omständigheter i målet befria vederbörande redogörare från ersättningsskyldighet. Sådan rätt tillkommer även försvarets civilförvaltning samt väg- och vattenbyggnadsstyrelsen och generaltullstyrelsen. Samtliga specialrevisioner hava numera inriktat sin verksamhet på att förebygga felaktigheter genom upplysningsverksamhet. Denna verksamhet bedrives dels genom utfärdande av cirkulär med tolkningsanvisningar m. m., dels genom besvarande — skriftligen eller telefonledes — av framställda förfrågningar, dels ock genom samråd vid lokala inventeringsförrättningar. I detta sammanhang må nämnas, att såväl försvarets civilförvaltning som generalpoststyrelsen utgiva tryckta meddelanden till ledning för redogörarna. Den av försvarets civilförvaltning utgivna publikationen innefattar sådana ämbetsverkets beslut som äro av principiell innebörd eller av större räckvidd eller på grund av sin aktualitet prövas hava ett mera allmänt intresse. I de av generalpoststyrelsen utgivna publikationerna, benämnda »avlöningsbestämmelser» och »avlöningsbestämmelser för avtalsanställd personal vid postverket», återfinnas — förutom gällande författningar och bestämmelser — kommentarer och tillämpningsexempel. Ett led i informationsverksamheten utgöra de inom vissa affärsverk anordnade kurserna för personal med kamerala arbetsuppgifter.

Revision i särskild ordning Statsmedel utgå i betydande omfattning såsom bidrag och understöd till olika icke-statliga rättssubjekt. I den mån det gäller kommuner är användningen av dessa medel underkastad revision från de revisorers sida, vilka jämlikt kommunallagarna m. fl. författningar skola granska vederbörande kommuns räkenskaper, ehuru det uppenbarligen i många fall råder viss tvekan om hur långt den kommunala revisionens granskningsskyldighet sträcker sig i avseende på av kommunala organ emottagna statsmedel. Beträffande sådana samfälligheter som hushållningssällskap och skogsvårdsstyrelser utses likaså revisorer i särskild ordning.

31 Då statsmedel utgå till andra icke-statliga rättssubjekt än kommuner och ovan nämnda därmed jämförliga samfälligheter, brukar Kungl. Maj:t meddela föreskrift om vad som skall iakttagas beträffande redovisningen och granskningen därav. Formerna härför äro mycket växlande, beroende på vederbörande rättssubjekts natur och organisation, beloppets storlek, medelsanvändningens art, bidragets eller understödets mer eller mindre tillfälliga karaktär m. m. Stundom är medelsanvisningen förenad med det villkoret, att räkenskaperna helt eller delvis skola insändas för granskning till riksräkenskapsverket, i andra fall skall räkenskapssammandrag insändas. Om revision förut finnes anordnad, föreskrives ibland, att revisionsberättelse skall insändas till Kungl. Maj:t eller till riksräkenskapsverket eller annan myndighet. I många fall förordnar Kungl. Maj:t en revisor. Om det gäller ett rättssubjekt i aktiebolagsform, gälla aktiebolagslagens bestämmelser om revision; i ett statsägt aktiebolag blir det statens företrädare vid bolagsstämman, vanligen vederbörande statssekreterare, som har att bevaka statens intresse vid revisorsvalet. Av speciella skäl förrättas undantagsvis revision även av statliga organs medelsförvaltning genom av Kungl. Maj:t utsedda revisorer. Som exempel på statliga organ, beträffande vilka så är fallet, må nämnas statens byggnadslånebyrå, valutakontoret och clearingnämnden.

Ö v e r r e v i s o r e r för s ä r s k i l d a f ö r v a l t n i n g s o m r å d e n Särskilda överrevisorer förordnas av Kungl. Maj:t för granskning av vissa speciella förvaltningsområden, nämligen väg- och vattenbyggnadsstyrelsens, statens järnvägars, vattenfallsveirkets och statens arbetsmarknadskommissions verksamhet. överrevisorernas granskning avser företrädesvis att bedöma lämpligheten av de av vederbörande styrelse gjorda utbetalningar och erlagda priser samt ändamålsenligheten av de av styrelsen i övrigt vidtagna förvaltningsåtgärderna. Vid utövandet av sin verksamhet skola överrevisorerna bland annat granska det sätt, på vilket upphandlingar verkställts, undersöka anledningar till att större anslag överskridits, pröva organisationsformernas lämplighet i olika avseenden, bedöma verkningarna av införandet av nya typer i fråga om viss materiel m. m. samt i övrigt efterse, om driftens ekonomiska resultat blivit vad det bort vara. Överrevisorerna avgiva årligen särskilda berättelser till Kungl. Maj:t. Självfallet kunna även överrevisorerna låta ett anmärkt förhållande bero vid att vederbörande styrelses uppmärksamhet fästes vid saken. De kunna även fästa riksräkenskapsverkets uppmärksamhet vid författningsstridig utbetalning, eller också kunna de själva föra talan i kammarrätten. Förestående sammanfattning av åliggandena är närmast hämtad ur instruktionen för järnvägsstyrelsen; i stort sett gälla emellertid motsvarande föreskrifter för övriga överrevisorer.

*

32 Beträffande överrevisorerna vid statens arbetsmarknadskommission är att märka, att dessa förutom de uppgifter som i allmänhet åvila överrevisorer, även hava att svara för den kamerala revisionen av arbetsmarknadskommissionens medelsförvaltning samt granskningen av länsarbetsnämndernas och de under ledning av länsarbetsnämnd ställda offentliga arbetsförmedlingsanstalternas förvaltning och räkenskaper samt granskningen av den verksamhet, som bedrives med bidrag av statsmedel under nämnda myndigheters förvaltning. Beträffande uppkomsten och utvecklingen av den speciella form av revision, som statens arbetsmarknadskommission och dess i medelsförvaltningshänseende underställda organ äro underkastade, hänvisas till den framställning, som riksdagens år 1945 församlade revisorer lämnat under § 13 i sin berättelse angående statsverket. överrevisorerna vid statens arbetsmarknadskommission hava till sitt biträde för utövande av den fortlöpande granskningen granskningspersonal, som utgöres av dels heltidsanställda och dels deltidstjänstgörande revisionstjänstemän, vilka senare hava sin huvudsakliga verksamhet förlagd till andra grenar av statsförvaltningen. De kamerala anmärkningarna torde representera gängse typer av anmärkningar avseende utbetalningar av löner, rese- och traktamentsersättningar m. m. Sakanmärkningarna torde i allmänhet avse bristande sparsamhet med statens medel. Det torde förekomma, att för en utbetalning ansvariga tjänstemän i skrivelse från kommissionen utan vidare anmodas återbetala anmärkt belopp. Därest vederbörande skulle bestrida anmärkningens riktighet, torde frågan få underställas riksräkenskapsverkets prövning. Frågan om revisionen av statens arbetsmarknadskommissions medelsförvaltning har behandlats i ett i december 1946 avgivet sakkunnigbetänkande.

Ö v e r r e v i s i o n e n för k r i s f ö r v a l t n i n g e n För kontroll över de utgifter, vilka föranleddes av det i samband med det andra världskriget inträdda krisläget, inrättades en särskild statens krisrevision, för vilken instruktion utfärdades den 16 februari 1940 (nr 111). Krisrevisionens två olika huvuduppgifter voro å ena sidan den allmänt ekonomiska granskningen av försvarsmyndigheternas förvaltning och å andra sidan revisionen av krisorganen. För den rent kamerala revisionen av krisorganen inrättades en särskild avdelning. Sedan 1943 års riksdag beslutat inrättandet av dels en statens sakrevision och dels en statens organisationsnämnd, för vilka kommer att redogöras i det följande, förklarade Kungl. Maj :t enligt riksdagens bemyndigande, att statens krisrevision skulle upphöra med sin verksamhet samt att från och med den 1 januari 1944 — vid vilken tidpunkt statens organisationsnämnd och statens sakrevision började sin verksamhet — skulle inrättas en överrevision för krisförvaltningen.

33 Överrevisionen för krisförvaltningen är ett tillfälligt organ, som har till uppgift, bland annat, att utöva revision av och kontroll över statsutgifter, föranledda av den statliga verksamhet, som bedrives av eller i samarbete med de organ, vilka inrättats för tillgodoseende av behov sammanhängande med krisläget. Sålunda skall revisionen öva tillsyn över att de arbetsuppgifter, vilka ankomma å de särskilda krisorganen eller med dem samarbetande organ, fullgöras på ett ändamålsenligt, planmässigt och sparsamt sätt. Härvid bör beaktas, att där myndighet bedriver upphandling, tillverkning, försäljning eller ekonomisk verksamhet i övrigt, affärsmässiga grunder bliva tillämpade. Revisionen bör tillse, att möjliga besparingar genomföras så skyndsamt förhållandena det medgiva. Därest överrevisionen finner, att för ett ekonomiskt utnyttjande av personal, medel eller materiel organisatoriska eller andra åtgärder äro påkallade, har revisionen vidare att fästa vederbörande myndighets uppmärksamhet härpå eller, där så erfordras, för Kungl. Maj:t framlägga de förslag, som revisionen anser lämpliga. Anser revisionen påkallat att, för ernående av väsentlig besparing, de å visst organ ankommande arbetsuppgifterna ändras eller fördelningen av arbetsuppgifterna organen emellan jämkas, har revisionen att göra framställning till Kungl. Maj:t i ämnet. Överrevisionen k a n sägas i avseende på krisorganen utöva den granskningsverksamhet, som eljest bort ankomma på riksräkenskapsverket. Inom sitt område har den emellertid även att fullgöra sådan granskning, som numera i allmänhet ankommer på statens sakrevision. Ifrågakommande anmärkningar utgöra givetvis icke i och för sig upptakten till någon anmärkningsprocess, lika litet som fallet är med övriga överrevisorers anmärkningar, men uppkommande kamerala anmärkningsanledningar kunna överlämnas till riksräkenskapsverket för vidare åtgärd. Under detta revisionsorgans granskning falla för närvarande samtliga under folkhushållningsdepartementet lydande krisorgan samt vidare utlänningskommissionen, hyresrådet och den under utrikesdepartementet hörande flyktkapitalbyrån. Ett system med månatliga kassarapporter från de granskade organen h a r anordnats. Vidare ingå till revisionen löpande uppgifter om personalförändringar, vilka läggas till grund för ett kortregister för övervakning av de av krisorganen utbetalade löneförmånernas bestämmande. Revision sker vidare av de olika clearingkassor, som anordnats mestadels för möjliggörande av prisutjämning beträffande vissa slags produkter. De gängse anmärkningsformerna utgöras av underhandspromemorior — vanligen avseende avlöningsförmåner samt rese- och traktamentsersättningar — vilka bruka leda till att anmärkta medel utan vidare återlevereras, samt vidare av officiella skrivelser, i vilka förklaring infordras beträffande visst förhållande. Det senare förfaringssättet tillämpas i principfrågor eller då fråga är om mera avsevärda belopp. Berättelser över verksamheten under varje kalenderår sedan överrevisionen för krisförvaltningen inrättades (instruktion den 31 december 1943, nr 946) hava avgivits till chefen för folkhushållningsdepartementet. 3—477211.

31 I detta sammanhang torde böra erinras om den revisionsverksamhet, som utövas av den särskilda revisionsavdelningen inom livsmedelskommissionen och som särskilt avser kontrollen över prisrabattering å vissa livsmedel.

Statens s a k r e v i s i o n I anledning av vad riksdagens år 1940 församlade revisorer under § 27 i sin berättelse angående statsverket uttalat angående det statliga revisionsväsendet begärde 1941 års riksdag i skrivelse nr 405, att Kungl. Maj:t ville låta verkställa utredning i fråga om det statliga revisionsväsendet. Som ett led i den av riksdagen sålunda begärda översynen av det statliga revisionsväsendet bemyndigade Kungl. Maj:t den 28 juni 1941 chefen för finansdepartementet att tillkalla särskilda sakkunniga för utredning av frågan om upprättandet av en statlig sakrevision. Ifrågavarande sakkunniga, 1941 års revisionsutredning, avgåvo den 17 december 1942 betänkande angående inrättande av statens sakrevision (SOU 1942: 57). Sedan Kungl. Maj:t i proposition till 1943 års riksdag (nr 164) föreslagit upprättandet av ett särskilt organ för fortlöpande sakrevision av statsverksamheten och riksdagen beslutat, att ett sådant organ skulle upprättas (skrivelse nr 227), utfärdades instruktion för statens sakrevision den 10 december 1943 (nr 930). Gällande instruktion är utfärdad den 27 september 1946 (nr 626). Statens sakrevision åligger att ur allmänt ekonomiska synpunkter granska statlig och statsunderstödd verksamhet i den mån icke Kungl. Maj:t särskilt förordnar, att visst förvaltningsområde eller viss verksamhet skall undantagas från sakrevisionens granskning. Sakrevisionen skall öva tillsyn över att den verksamhet, som faller under revisionens granskning, anordnas på ett ändamålsenligt, planmässigt och sparsamt sätt. Härvid bör bland annat tillses, att statens inkomster inflyta utan att onödiga kostnader förorsakas statsverket, att skäligt vederlag erhålles för av staten tillhandahållna prestationer, att, där myndighet bedriver upphandling, tillverkning, försäljning eller ekonomisk verksamhet i övrigt, affärsmässiga grunder bliva tillämpade samt att granskade myndigheters organisation är den lämpligaste för arbetsuppgifternas utförande. Sakrevisionen bör tillse, att möjliga besparingar genomföras så skyndsamt förhållandena medgiva. Det åligger sakrevisionen att samråda med statens organisationsnämnd i frågor, som beröra nämndens verksamhetsområde. Därest sakrevisionen finner, att organisatoriska eller andra åtgärder äro påkallade för ett ekonomiskt utnyttjande av personal, medel eller materiel eller eljest för tillgodoseende av de ekonomiska intressen, som det åligger revisionen att bevaka, har revisionen att fästa vederbörande myndighets uppmärksamhet härpå eller, där så erfordras, för Kungl. Maj.t framlägga de förslag, som revisionen anser lämpliga. Finner sakrevisionen anledning till erinran i fråga om ändamålsenligheten av viss åtgärd och prövar ej revisionen, med hänsyn till de omständigheter under vilka åtgärden vidtagits eller till andra förhållanden, saken kunna

35 bero vid de upplysningar som lämnats av vederbörande myndighet, har revisionen att till Kungl. Maj:t inberätta vad som förekommit. Påträffas vid sakrevisionens granskning någon oriktighet i den granskade myndighetens räkenskaper och avhjälpes ej oriktigheten genom myndighetens åtgörande, har revisionen att om förhållandet göra anmälan hos vederbörande kamerala revisionsmyndighet. Sakrevisionens styrelse utgöres av en ordförande, som är chef för revisionen, samt det antal övriga ledamöter Kungl. Maj:t bestämmer. Före den 1 oktober varje år skall till Kungl. Maj :t ingivas berättelse angående revisionens verksamhet under det förflutna budgetåret. För budgetåret 1945/46 har denna berättelse befordrats till trycket.

Statens o r g a n i s a t i o n s n ä m n d Den genom beslut den 30 november 1940 tillsatta besparingsberedningen lämnade i en bilaga till sitt slututlåtande (SOU 1943: 13) en redogörelse för av beredningen igångsatta organisationsundersökningar inom statsförvaltningen. Undersökningarna, vilka inletts efter förebild från det enskilda näringslivet och inneburit en systematisk genomgång av de undersökta myndigheternas kontorsorganisation och arbetsprocedurer, hade bedrivits i nära samråd med vederbörande verksledningar. För rationaliseringsarbetets fullföljande erfordrades enligt vad besparingsberedningen framhöll ett gemensamt organ med uppdrag att i rationaliseringssyfte successivt genomarbeta samtliga civila och militära områden och att öva tillsyn över det rationaliseringsarbete, som bedreves inom statens verksamhet. I proposition nr 366 till 1943 års riksdag underströk vederbörande departementschef, att det icke blott för utförandet av själva undersökningarna utan även för utnyttjandet av undersökningsresultaten vore av vikt att ha tillgång till ett centralt sammanhållande organ med erforderlig kompetens och sakkunskap. I propositionen föreslogs, att för ledning av organisationsundersökningar inom statsförvaltningen skulle upprättas ett särskilt organ, benämnt statens organisationsnämnd, vilket förslag av riksdagen bifölls (skrivelse n r 514). Statens organisationsnämnd, för vilken instruktion utfärdades samma dag som för statens sakrevision, den 10 december 1943 (nr 931), åligger att planlägga och i samverkan med vederbörande verk utföra organisationsundersökningar inom statliga förvaltningsgrenar, att anordna utbildning av deltagare i sådana undersökningar samt att, i den mån så kan ske utan åsidosättande av nämnda arbetsuppgifter, tillhandagå statsmyndigheterna med råd och upplysningar i frågor, som falla inom nämndens verksamhetsområde. Förslag om verkställande av organisationsundersökningar skola underställas Kungl. Maj:t för avgörande. Organisationsnämnden åligger att, i den omfattning och i den ordning, varom nämnden överenskommer med statens sakrevision, samråda med revisionen i fråga om planläggning av organisationsundersökningar ävensom hålla revisionen underrättad om fortgången av

3G

nämndens verksamhet i övrigt. Finner organisationsnämnden anledning till erinran i fråga om ändamålsenligheten av myndighets åtgärder i samband med av Kungl. Maj:t anbefallda organisationsundersökningar eller i fråga om sättet för tillvaratagandet av vid undersökningarna vunna arbetsresultat och vinnes ej rättelse efter hänvändelse till myndigheten, har nämnden att till Kungl. Maj:t inberätta vad som förekommit. Gällande instruktion är utfärdad den 27 september 1946 (nr 625). Organisationsnämnden består av en ordförande och chef samt det antal övriga ledamöter Kungl. Maj:t bestämmer.

Riksdagens revisorer Härefter skall i korthet beröras den granskning, som utövas av riksdagens revisorer. De grundläggande bestämmelserna om riksdagens revisorer äro intagna i § 107 regeringsformen och § 72 riksdagsordningen. Av riksdagen antagen instruktion för riksdagens revisorer av stats-, banko- och riksgäldsverken återfinnes i kungörelse den 22 maj 1925 (nr 144) jämte däri vidtagna ändringar. Närmare bestämmelser angående revisorernas arbetsformer äro meddelade i en av revisorerna för varje år faställd arbetsordning. Revisorernas arbete är organiserat på tre avdelningar. Ärendena fördelas mellan avdelningarna huvudsakligen efter riksstatens huvudtitlar. I det slutliga avgörandet av framkomna anmärkningar deltaga samtliga revisorer. De i revisorernas berättelse rörande statsverket framställda anmärkningarna äro av både formell och saklig art och beröra såväl de av revisorerna granskade räkenskaperna och övriga handlingar som de iakttagelser revisorerna gjort under sina resor eller på grund av andra omständigheter. Revisorerna hava vid skilda tillfällen jämväl behandlat frågor, som sammanhänga med formerna för arbetet inom statsförvaltningen, och därvid även framhållit vissa önskemål åsyftande omläggningar av tidigare tillämpade arbetsformer. I sina anmärkningar kunna revisorerna tillvarataga ej blott statens utan även i viss mån landstings och primärkommuners ävensom enskildas ekonomiska intressen. Sålunda må erinras om revisorernas uttalanden angående av landstingsmedel och vägskatt utgående sportelersättningar och provisioner samt angående kommissionärsväsendet vid statsmyndigheterna ävensom angående apotekstaxorna. Frågan om utsträckning av revisorernas granskningsområde till vissa icke statliga institutioner har under de senaste åren vid flera tillfällen varit under behandling. Beträffande revisorernas rätt att från statsunderstödda institutioner erhålla tillgång till räkenskaper, protokoll och handlingar funnos tidigare ej klara bestämmelser. I enlighet med av Kungl. Maj:t framlagd proposition (1937: 213), vilken av riksdagen bifölls, utfärdades den 4 juni 1937 förordning (nr 304) med föreskrift om allmän skyldighet — med vissa när-

37 mare angivna undantag — för den, som åtnjutit understöd, med eller utan återbetalningsskyldighet, av statsmedel eller lotterimedel, så ock för den, som mottagit sådant understöd för att till annan förmedla detsamma, att efter revisorernas anmodan till dessa avgiva redogörelser över medlens användning. Har den redovisningsskyldige fört räkenskaper, varav fullständiga upplysningar o m understödets användning kunna inhämtas, äger han i stället fullgöra redovisningsskyldigheten genom att bereda revisorerna tillfälle att taga del av räkenskaperna med tillhörande verifikationer, protokoll och andra handlingar. Vid 1937 års riksdag behandlades i särskild ordning frågan om revisorernas rätt att granska hushållningssällskapens och skogsvårdsstyrelsernas förvaltning och räkenskaper. Efter hemställan från 1936 års revisorer beslöt nämligen riksdagen (skrivelse 1937:311) föreskriva såsom villkor för att ställa medel till förfogande åt hushållningssällskap och skogsvårdsstyrelser, att revisorerna skulle äga granska dessa organisationers förvaltning och räkenskaper. Riksdagens år 1946 församlade revisorer hava under § 1 i sin berättelse angående statsverket uttalat vissa önskemål beträffande revisorernas verksamhet och förordat en översyn av de bestämmelser, som reglera densamma.

38 KAPITEL III

VISSA RESULTAT AV RIKSRÄKENSKAPSVERKETS KONTROLLVERKSAMHET Granskningsmaterialets omfattning Nedanstående sammanställning utvisar omfattningen av granskningsmaterialet alltsedan budgetåret 1938/39 — det sista budgetåret före krigsutbrottet — mätt i folioantal och fördelat i enlighet med nu gällande kontorsindelning. Revisionskontor: I B

II

III

IV (Skattekontoret)

Summa

I A 73 000 169 000 393 000 462 000 512 000 613 000 706 000 543 000

539 000 580 000 635 000 663 000 737 000 812 000 890 000 1 210 000

410 000 430 000 455 000 518 000 534 000 564 000 602 000 645 000

822 000 933 000 1130 000 1 808 000 1100 000 1129 000 1126 000 1144 000

501000 620 000 904 000 990 000 1 079 000 1 094 000 1 268 000 1 324 000

2 345 000 2 732 000 3 517 000 4 441 000 3 962 000 4 212 000 4 592 000 4 866 000

Budgetår

1938/39 1939/40 1940/41 1941/42 1942/43 1943/44 1944/45 1945/46

Folioantalet i räkenskaperna för sådana myndigheter, vilka avlämnat sina räkenskaper för kalenderår, har sammanförts med folioantalet för övriga myndigheter för det budgetår, som tagit sin början under respektive kalenderår. Den förhållandevis starkaste stegringen utvisar det till första revisionskontoret A hänförliga granskningsmaterialet — avseende försvarets myndigheter — vilken stegring sammanhänger med beredskapen och den utökade försvarsorganisationen. Under budgetåret 1945/46 har emellertid en nedgång inträtt, som kan beräknas fortgå. Beträffande de till utgiftsgranskningen i övrigt hänförliga räkenskaperna bör anmärkas, att den betydande ökningen under budgetåret 1945/46 av räkenskaperna å första revisionskontoret B till stor del föranletts av ett omfattande verifikationsmaterial avseende olika slags utgifter för humanitär hjälpverksamhet och sålunda kan antagas vara av mera tillfällig natur. Det anmärkningsvärt höga folioantalet för räkenskaperna å tredje revisionskonto-

39 ret (länsräkenskaperna) under budgetåret 1941/42 sammanhänger med det stora antalet verifikationer till utanordnad semesterlön under inkallelse till militärtjänstgöring. Det till inkomstgranskningen (skattekontoret) hänförliga granskningsmaterialet utvisar en under hela perioden fortsatt stegring. En jämförelse mellan det sammanlagda granskningsmaterialet för budgetåret 1938/39 och för budgetåret 1945/46 utvisar, att granskningsmaterialet under perioden till sin omfattning mer än fördubblats.

A n m ä r k n i n g a r vid u t g i f t s g r a n s k n i n g e n Till belysande av de felaktigheter av skilda slag, som blivit föremål för anmärkningar vid räkenskapsgranskningen inom första, andra och tredje revisionskontoren lämnas i det följande en redogörelse för under senare år anmärkta förhållanden av större betydelse. Å första revisionskontoret A granskas i huvudsak räkenskaper för försvarets centrala förvaltningsmyndigheter. Av naturliga skäl hava sådana anmärkningar, som avse felaktigheter vid tolkningen och tillämpningen av de för den förstärkta försvarsberedskapen gällande speciella bestämmelserna, under senare år förekommit i stor omfattning. Däribland må nämnas felaktigheter vid tillämpningen av krigsavlöningsreglementet och därmed sammanhängande författningar t. ex. utbetalning av månadslön efter felaktig ortsgrupp samt utbetalning av avlöningsförmåner enligt krigsavlöningsreglementet i stället för enligt för fredstid gällande bestämmelser. Vidare har ett stort antal anmärkningar riktats mot utbetalningar av för hög förplägnads- och inkvarteringsersättning vid resor. Även tillämpningen av i fredstid gällande avlöningsförfattningar har givit anledning till erinringar. Särskilt synes övergången till 1939 års avlöningsreglementen hava vållat vissa svårigheter, speciellt vad gäller frågan om tillgodoräknande av tid för löneklassuppflyttning. Ett flertal anmärkningar av denna art har framställts. Ett stort antal anmärkningar har riktats mot felaktigheter i samband med semester och tjänstledighet samt mot utgivna vikariatsersättningar, övertidsersättningar, rörliga tilläggsförmåner och flyttningsersättningar, mot felaktigheter vid tillämpningen av bestämmelserna om sjukvård och tandvård samt tillämpningen av allmänna resereglementet och därmed sammanhängande bestämmelser om resekostnads- och traktamentsersättning samt tjänstgöringstraktamente. Vad angår felaktigheter av sifferrevisions natur, må nämnas, att ett betydande antal anmärkningar avse felräkningar, dubbelutbetalningar och uraktlåtenhet att avdraga medgivna kassarabatter. Det ojämförligt största antalet iakttagelser har emellertid allenast föranlett erinringar under hand.

40 Efter granskning av vissa inom dåvarande arméförvaltningens sjukvårdsstyrelse och intendenturdepartement verkställda upphandlingar framlade revisionen i promemoria utredning utvisande, att för viss levererad sjukvårdsmateriel erlagts högre pris än som av vederbörande firma offererats. Med firman förda förhandlingar gåvo till resultat, att viss del av skillnadsbeloppet återbetaltes till statsverket. Erinringar rörande åtgångsstater för visst av sjukvårdsstyrelsen till privata företag utlämnat material medförde rättelse till statens fördel. Kontroll av att hyror för av staten ägda men av privata industrier disponerade maskiner avtalsenligt influtit gav till resultat att icke redovisade hyresbelopp inlevererades. Verkställd utredning beträffande gåvomedel för anskaffande av luftvärnskanoner påkallade indrivning av mycket betydande belopp. Å första revisionskontoret B granskas räkenskaperna tillhörande I—III, V—VII huvudtitlarna med undantag av räkenskaperna för överståthållarämbetet, länsstyrelserna, statskontoret och kontrollstyrelsen. Å kontoret granskas jämväl räkenskaperna för samtliga kommunikationsverk. Beträffande dé anmärkningar, som under senare år förekommit, må anföras följande. Den kvantitativt mest betydande gruppen anmärkningsärenden hänför sig till tillämpningen av avlöningsbestämmelserna samt bestämmelserna om resekostnads- och traktamentsersättning och tjänstgöringstraktamente. En annan större grupp omfattar siffermässiga felaktigheter, såsom felräkningar, icke avdragna kassarabatter och dylikt. Flera av de anmärkningar som avse tillämpningen av bestämmelserna om resekostnads- och traktamentsersättning hava varit av principiell betydelse. Nämnas må att frågor om beräkningen av den tidpunkt, då reducering av traktamente skall äga rum, efter besvär prövats av kammarrätten, varigenom klarare riktlinjer erhållits för tolkningen av ifrågavarande bestämmelser. En betydelsefull grupp av anmärkningar hänför sig till tolkningen av avlöningsreglementenas bestämmelser om sjukvård. Härvid må särskilt framhållas ett antal fall, där det gällt att draga gränsen mellan sådan tandvård, för vilken bidrag skall utgå av statsmedel, och sådan som icke är att hänföra till läkarvård i avlöningsreglementenas mening. Bland övriga spörsmål av hithörande slag, som i anmärkningsväg upptagits till behandling å kontoret, kan nämnas frågan om tolkning av bestämmelserna om specialistundersökning. Inom andra revisionskontoret granskas samtliga räkenskaper tillhörande VIII—X huvudtitlarna, departementets och överrevisionens för krisförvaltningen räkenskaper under XI huvudtiteln samt det statsunderstödda pensionsväsendets räkenskaper under XII huvudtiteln. Vidare falla inom kontorets granskningsområde räkenskaperna för två affärsdrivande verk, domänstyrelsen och statens reproduktionsanstalt. I fråga om å detta kontor under senare år uppkomna anmärkningsanledningar må nämnas följande.

41 Såsom ett betydelsefullt led i den kontoret åvilande räkenskapsgranskningen ingår att kontrollera, att vissa förekommande uppbördsmedel i vederbörlig ordning influtit till statsverket. Särskilt granskningen av läroverkens räkenskaper hava föranlett anmärkningar i detta avseende. I kungl. brev den 21 september 1940 har föreskrivits, att allmänt läroverk skall av vederbörande ljus- och vedkassors medel för varje budgetår till statskontoret eller vederbörande länsstyrelse inbetala ett belopp, motsvarande kassans utgifter under budgetåret 1938/39 för kontant avlöning åt den vaktmästarpersonal vid läroverket, som kommit i åtnjutande av den av 1939 års riksdag beslutade löneregleringen för vaktmästarpersonal vid de allmänna läroverken m. fl. statliga undervisningsanstalter. Då dessa föreskrifter i ett stort antal fall ej iakttagits, hava anmärkningar framställts, vilka tillfört statsverket avsevärda belopp. Enligt av Kungl. Maj:t utfärdade föreskrifter hava vidare vissa kommuner, vilka icke tillhandahålla rektor tjänstebostad, ålagts att utgiva ersättning till statsverket. Då även dessa föreskrifter i stor utsträckning förbi.setts, hava efter anmärkning stora belopp gottgjorts statsverket. Ett flertal anmärkningar har också framställts med anledning av anslagsöverskridanden. Den ojämförligt största gruppen anmärkningsanledningar hänför sig emellertid till utbetalningar som verkställts i strid mot gällande författningar. Vid de nya avlöningsbestämmelsernas ikraftträdande den 1 juli 1939 uppkommo en mängd tolkningsfrågor. Genom framställande av anmärkningar, som ofta fullföljts hos kammarrätten, hava prejudikat erhållits rörande ett flertal dylika tveksamma frågor, exempelvis beträffande sjukvård och övertidsersättning. I samband med den förstärkta försvarsberedskapen hava vidare en mängd spörsmål uppstått, bland annat rörande rätten till avlöning under tjänstledighet för militärtjänstgöring. En ofta förekommande anmärkningsanledning vid granskning av läroverksräkenskaper har varit att rektor eller lärare, som åtnjutit särskilda förmåner, exempelvis avkomst av löningsjord, ej fått vidkännas motsvarande minskning i den från statsverket utgående lönen. Revisionen har vidare framställt erinringar mot att nödig sparsamhet och statens bästa icke iakttagits. Slutligen må nämnas, att vid ett flertal läroverk rektor tillgodogjort sig viss ersättning för arbete med läroverkets uthyrningsverksamhet. Efter anmärkningar har detta förhållande upphört. De räkenskaper, som granskas inom tredje kontoret, utgöras av kassaredogörelser från statskontoret, överståthållarämbetet, länsstyrelserna, domkapitlen och stiftsnämnderna. Från och med budgetåret 1944/45 är även kontrollstyrelsens medelsredovisning, i vad den avser utgifter, föremål för granskning inom kontoret. Bland under senare år förekommande anmärkningsanledningar av större betydelse och räckvidd må till en början framhållas oriktiga utbetalningar av avlöningar till statliga befattningshavare. Sålunda har granskningen av löneklassplaceringar givit anledning till anmärkningar, av vilka de flesta avse

42 co cS o>

c-S3 Bl

3 :0

C ?

g«:cB

«

CS

C

D

Du-a

c

b ••o

o o o

co co o

GO

t-

co oi co

IO

^

Tfl

CO

-*l

PQ

•-**

a •9

a

i ^_

< -1 C

ii ii

cs

f<

H

H

(?C«

TH

»H

©

r>»

in

CO CO

co e»

fl> H CO

O) 55 O

^* (O to

fl) IN 0O

o CO

en o o

CO

CO

r-*

i-H

IO

r-l

-* »O 1-1

CO o CO CO t> ©

W

H

(C

W

Tf h. •^

(fl (O (N

N 0O 'J

iD

ifl

CO ••<#

o co

(B

•

u ed

•96 G

O

o

in

CO CM

»ö co

TU

CO

S X u va

1 B

B ed

•o

^ .

€ i > fe ed a

M

O C

t* ej tfi . S ft

SB

s>

co t t^.

iC

t»

•<*

$s

*tf

co

©

-*

CO CO

HO CO

© CO

T-i

i I do H

© vO <£i fl)

<n CM i C lO do fc» CO O

CO

tö

© t"-* (C

© "ti in Ifl

CS co 0)

3 r i

«

C CS (H cS

b 73 3

r<

V

•o e

<U

O

CO c &

00 c c X3

•cd c o

•»«

C

ed

ii

a

^

B

-t-

7j

:0

*-

S.

K"

CS co

CO

C

cs S "ö 2

6 *

cs *J

•2 ä 2 c S-S

41 •C£

"O 3 A

« *2

OD

-j-

.2

M >>

CO

o

,5

T3 CS

cg 3 •=•

>

:2L ' S H g

s 5?

« Ä

O

5 J O fc « H f l Q C O ^ i t l t O N C O

OS

©

»-i

CM

co

•*

.5

#

.5 £

C -Ö C =3

Jj

: o ;CS

Ed

<C

iO

CO

6H C

di

t/5

43 CO © i-i co

I 1

^H

.—1

1 1 ,

1 1

1 •<*

in

© in

1 m

t^

CM CO ©

i n

CO

0»

1 1 I 1

!

-*

m

•>#

flj

H

CM ©

y-t

T-l

-<#

1 1

1 I

CS

,

•

co CO

© CM

CO CM

CM

CS

CM

ift

CO

58 cp O

CO CTS © CM

-TU i-H

CO

CM

CO

-

© i—I

T-f

OS

H

1 1

T-l

1 T H

1 1 -*

T-l

sq

1 1

i * CM

N CO

M OS

r—

CO •JO O CO

co co

"*

o

«*

© CO

r-l

|

1 1

N

H

CO

co

i—l

r-

m

t^

1 1 .n

i—l

CM

11 CM

CM

fr- • H

i-l

on

i-l

i-H

. l> 1

1 CM

CO CO

. 1 1 1 1

CM

rH

CM

1 ©

OS

©

CM

,jj

-^

Tji

o

1 CM

[

CO t»

TH

CM

s §

**

TP

t>.

CO

T-l

CO

)>•

©

co go

CM

rH

CO CO

lr-

CO

(

CD

t CO CM

CM

OS i n

l O

§

1 CM ^H

CO

i n

rt

T-l

CM

•<Si

co r^

rH r*

in

•^<

,1^

1 5

-*

- *

<M

m i n —< OS in © co o T-l

© ©

•*

CO

co co

co

U»

CM

CM

1 CM

T—1

CO CM

i—1

I

1 cö

•rtl in

© QO

1 1

re

CM

r-

^ 1 1

ao -en

© l~co in i-H

i H

© I CO «o | 1 «3 1 co © CM fr- COOQ ( M1 CM O © 1 i n! i—ico i1n •* © CM CO CO CO CM © Mi T-t fri n © m H H CO i n CO i—l o ©^ o. .—< CM . - i © CO o» <* co

©

1 ©

1—1

i n

| 1

CO

©

OS

CM

**

T H

©

in

©

—i

i>-

CM

1 1 1 1

• *

, 1

^(

r-

1 CO

© ©

© ©

©

TH

m

co

eo e» 1-H

Tji

Tjl

co

r-

CO

©

1 1 iH

I

^ 1

eSS

1 CO

ao

| 1

I

r-

i-*

•&

T*i

©

©

©

T-i

CM

CD

-H CM UN

vt

|

_j

>n

OS

1 CM

l>- r>- co o i n co os 1—1

•^

co

©

•<#

in -H

CO

1m

CO

.—i

i—l

CM

fr-

© CM

OS

CO

©

©

©

Id

CO

*-•

i n

1 CM

—1

©

1 1

,

tr- OU 1 ee m CM

iti t^ OS

1 CO OS

in Of

I

-*

CM

CM O rH

in

©

in

T *

•-i

r~

t-

—I

CS

CM

i—i

1 i

v-

•n

CS

1 I 1

1 CS

44 H

CO CM

-

r-H

:0

£

cr

0) V Ui

a M *^ u :3 3 £

s-s fa ©

ningsförmå ljebidrag

—. —.

E o p 3 E

C-.

5 CS

42 E

CO

s CO

'fcH

•< fa l-J

CM CM

CS +-> /

CM CM

3~

CO CD u CS

id

C

•9

C

:0

M CO CO

"C

T

3 3 +->

CS

"0

CO

44 '0

t-

»cs

c

•3 »3 44 c/" 3~

"5

•1-

V

*-><x>

t3 3

CD

:3

3 3

CJ CO

E

44 s-.

CO

O

O

S •s

>

O

s >

o

"o 44

a a 3 CO

> > A) "S cu "3 > 44 e E 44 Ml O

CO

CJ

3 CO

CD

* 9

O

:0

a.

43 CD

O CO

I

1 in

.

.

•

I

© rH

©

CO

i n co i n »cs i-l

H

oo CO

T H

iH

CM

CO

i—i

CO

CO CO i.n CM

i n Tt<

© c^ CO

© i -

CM

CM

CN

© in

in

T—1

os

1 CO CM

T H

H

O c-

m

©

cr

©

ce

»i ©H T

> «

T—1

CM

8 S-H

'Sä 3"

>

cr

-a

3 1o O

3 3 44 O

5 •

c

c-

CO

3"

«

O

C

H-l CO

63 E

CD

u •o

) S 44

:0

4->

0.

T»i

in

Oi

CM

CO

T3 3 3 4-> CO

o

=4-1

c

.2

•a :

d

44 CO ki 0)

:0 CO

to 3 "co

O

© CM

t~CM

C 'c7

B C

o

_3

S

o

-3 tc OJ

3 3

CJ

Q.:0

cc 3 e 1 t C c 'C C 44 5 :cs CO

:cd

E

SO

S fa M < CO CM

s s 3

C/5

u O

•

+-> CJ )

3 CJ

Ci. 3

CO

01) •CS

«3

O

4.

• 4 "3 " a

3 t-

ä

y

CO

"o

U

CS

1 e 3 ©

<-

CM

r-i

1 1

ao

J.

CJ O

C

CM

r^ m co

T—1

CO

sC

co

©

-*

CO

'C •

| co ©

a

:0

3 3 T3 KB

r-H

CO

i

2 T-l

•^i fr- co

|

00 eq ai

©

tre

i—l ©

CO

)

3 C a —J

CJ

X

"S

43 42 3

fa fa Q CO <M

© CM

© CO

i—l

co

4=

3 •CS *J

C

3 44 CO CO

—) s c >

:C (H CJ

a

fa - ,3 »f• 3 O

4-> 4J CO 4)

Ä CM CO

fa CO

co

den icke-ordinarie personalen å länsstyrelserna, vilkens befordringsgång reglerats genom särskilda av Kungl. Maj:t utfärdade bestämmelser. Granskningen av utgivna resekostnads- och traktamentsersättningar samt tjänstgörings- j traktamenten har även givit anledning till ett flertal anmärkningar. Den övervägande delen av mera betydande anmärkningsanledningar avser emellertid utbetalningar av statsbidrag för olika verksamhet och ändamål. j Bland dessa hava de mest betydande anmärkningarna uppkommit vid gransk- j ningen av statsbidragen till folkskolor och till högre kommunala skolor. Vad beträffar de förra kunna nämnas sådana anmärkningsanledningar, som gällt dels lön, dels olika slag av avlöningstillägg och dels felaktiga avdrag vid tjänstledighet av olika slag. Vidare hava iakttagits felaktigheter vid tillämp- j ningen av bestämmelserna om de civila avlöningsförmånerna under ledighet ; för beredskapstjänstgöring. En särskild grupp av anmärkningar har gällt felaktiga löneklassplaceringar lör folkskollärare, i synnerhet i samband med övergången till nytt avlöningsreglemente den 1 juli 1942. Framförallt hava felaktiga löneklassplacelingar förekommit vid icke-ordinarie lärares förflyttningar mellan skoldistrikt med olika lästid. En annan grupp anmärkningar hänför sig till felaktigt verkställda pensionsavdrag för folkskollärare, särskilt i vad avser lärare vid mindre folkskolor samt biträdande lärare. Felaktigheter hava även konstaterats i fråga om de till skoldistrikten utgivna tjänstebostadsbidragen liksom i fråga om de hyresavdrag, skoldistrikten skolat vidkännas. Granskningen av byggnadsbidragen till vissa äldre undervisningslokaler har under en följd av år givit anledning till anmärkningar. Detsamma gäller även bidragen för nya folkskolebyggnader samt underhålls- och materiell bidragen för sådana. Bland mera betydelsefulla anmärkningsanledningar må till sist nämnas felaktigheter i fråga om utbetalningar av bidrag till avlöning åt lärare i slöjd, som föranletts av att tillbörlig hänsyn icke tagits till lärarens skyldighet till fyllnadstjänstgöring, elevantalet eller elevernas uppdelning i slöjdavdelningar. Fördelningen av de vid granskningen inom första—tredje revisionskontoren uppkomna anmärkningarna belysas av förestående tabell, i vilken dej under budgetåret 1945/46 av riksräkenskapsverket avgjorda anmärkningar, vilka hänföra sig till nämnda revisionskontor och som alltså väsentligen avse utgiftsgranskning, klassificerats med hänsyn till deras sakliga innehåll, varjämte angivits deras fördelning med avseende på innebörden av riksräkenskapsverkets beslut. I sammanställningen redovisas tillika upplysningsärendenas fördelning efi ter art under samma tid. De i sammanställningen angivna upplysningsärendena avse allenast sådana, som föranlett skrivelser. Det stora antalet förfråga ningar eller påpekanden som skett muntligen eller per telefon har icke medräknats.

45 Anmärkningar vid inkomstgranskningen De formella revisionsanmärkningar, vilka förekomma vid inkomstgranskningen å skattekontoret, hänföra sig till granskningen av beskattningslängderna, bötesredogörelserna och saköreslängderna för krigsrätter samt vissa bland uppbördsredogörelsernas verifikationer ingående längder och handlingar. De egentliga skatteanmärkningarna skilja sig så till vida från de anmärkningar, som uppkomma vid granskning av olika myndigheters räkenskaper, som något redogörareansvar i vanlig mening icke föreligger. Anmärkningarna rikta sig direkt mot den skattskyldige (sakägaren) De anmärkningar, som uppkomma vid granskningen av beskattningslängderna, avse vanligen för litet påförd inkomst- och förmögenhetsskatt, värnskatt eller särskild skatt å förmögenhet men hava under senare år jämväl gällt krigskonjunkturskatt och allmän omsättningsskatt. Antalet hithörande anmärkningar är i regel stort och de anmärkta beloppen understundom högst betydande. De anmärkningar, som hänföra sig till granskningen av uppbördsredogörelsernas verifikationer, avse numera till största delen nöjesskatt. Iakttagelser vid granskningen av nämnda verifikationer liksom vid granskningen av bötesredogörelserna med tillhörande verifikationer samt saköreslängderna för krigsrätter föranleda vanligen promemorior eller skrivelser med anhållan om förklaring i visst ärende, vilka ofta föranleda inleverans av medel. Sådana medel kunna avse exempelvis böter, förbrutet gods, försäljningsmedel för lös egendom, kostnader enligt lagen om fri rättegång m. m. Vad speciellt beträffar den allmänna omsättningsskatten, har granskningen väsentligen inriktats på en kontroll i samarbete med länsstyrelserna över att skattepliktig omsättning deklarerats i full utsträckning. Från riksräkenskapsverkets sida har denna verksamhet koncentrerats på att ur räkenskaperna för de statsmyndigheter, vilka bedrivit upphandling i större omfattning, utföra sammanställningar över de omsättningsskattepliktiga leveranserna från olika enskilda firmor. Kontrollen har givetvis begränsats till att avse sådana firmor, beträffande vilka en någorlunda stor andel av den totala omsättningen avsett ifrågavarande statsleveranser, och har varit effektivast beträffande firmor, som under beredskapstiden arbetat praktiskt taget helt för försvarets räkning. Fall hava förekommit då den skattepliktiga omsättning, å vilken omsättningsskatt konstaterats hava erlagts av staten i egenskap av köpare, betydligt överstigit den av vederbörande företag uppgivna totala skattepliktiga omsättningen. Nöjesskattegranskningen, som på grund av personalförhållandena icke kunde igångsättas i nämnvärd omfattning förrän under år 1944, har resulterat i ett stort antal anmärkningar, vilka föranlett inbetalningar av ett sammanlagt avsevärt belopp. I många fall hava anmärkningarna måst förberedas genom vidlyftiga utredningar, och åtskilliga mål hava av vederbörande skattskyldiga fullföljts till kammarrätten och Kungl. Maj:t.

46 S a m m a n f a t t n i n g av k o n t r o l l v e r k s a m h e t e n s r e s u l t a t I nedanstående sammanställning redovisas beloppen av de under de senaste tio budgetåren inlevererade aktoratsmedlen m. m., fördelade på, å ena sidan, utgiftsgranskningen (första—tredje revisionskontoren) och, å andra sidan, inkomstgranskningen (skattekontoret). Budgetår 1936/37 1937/38 1938/39 1939/40 1940/41 1941/42 1942/43 1943/44 1944/45 1945/46 Tillsammans

Utgiftsgranskning Kr. 101 465 83 963 78 201 71 129 244 130 197 755 275 603 187 691 298 323 186 708

Inkomstgranskning Kr. 47 453 43 506 138 580 23 653 24 686 29 948 34 959 122 518 87 512 191 922

1 724 968

744 737

Summa Kr. 148 918 127 469 216 781 94 782 268 816 227 703 310 562 310 209 385 835 378 630 2 469 705

Revisionsverksamhetens besparingseffekt återspeglas emellertid självfallet endast till en del i form av redovisade aktoratsmedel. I det stora antalet fall, då anmärkning riktar sig mot en fortlöpande felaktighet, föranleder redan framställandet av en anmärkning i allmänhet ett i överensstämmelse med anmärkningens innebörd ändrat förfaringssätt, varigenom omedelbar besparing för statsverket åstadkommes. Vidare må framhållas, att vid sidan av anmärkningsförfarandet erinringar under hand under de senaste budgetåren spelat en allt större roll. Rättelser i sådan ordning förekomma i stor utsträckning vid den granskning, som utföres inom vederbörande myndighets egna lokaler, alltså s. k. platsrevision. Jämväl besvarandet genom riksräkenskapsverkets försorg av frågor beträffande tillämpningen av gällande författningsföreskrifter medför en besparingseffekt, eftersom det ofta leder till att ifrågasatta utbetalningar inhiberas. På inkomstgranskningens område har under de senaste åren tyngdpunkten alltmera förskjutits till en tillsyn över uppbördens effektivitet. En närmare granskning av balanslängder över oredovisade utskylder i sådana fall, då indrivningen eftersatts, med därav föranledd begäran om förklaring till att vissa belopp utestå oredovisade, brukar medföra, att ofta betydande belopp bliva redovisade som influtna. Den förut omnämnda inom riksräkenskapsverket förda uppbördsstatistiken har vidare i många fall visat sig medföra förbättrat indrivningsresultat inom de särskilda orterna och torde på grund av sin offentlighet medföra vissa garantier för att skatteindrivningen icke försummas. De belopp, som på skatteuppbördens område kunna vinnas genom ökad effektivitet i indrivningsförfarandet, äro självfallet av betydande storleksordning. Såsom framgår av den följande framställningen kommer riksräkenskapsverkets tillsyn över skatteuppbörden efter uppbördsreformens genomförande att få än större betydelse.

47 KAPITEL IV

KONSTATERADE BRISTER SAMT FÖRSLAG TILL ÅTGÄRDER BETRÄFFANDE MEDELSANVISNING, MEDELSREDOVISNING OCH MEDELSKONTROLL De sakkunniga övergå härefter till att redogöra för vissa brister i avseende på medelsanvisningen, medelsredovisningen och medelskontrollen, som de konstaterat vid sin utredning. Därjämte framläggas förslag till åtgärder i syfte att avhjälpa dessa brister och möjliggöra en effektivare revision. De sakkunniga hava icke begränsat sin undersökning till att avse möjligheterna att åstadkomma en sådan revision inom den ram, som det till riksräkenskapsverket ingående granskningsmaterialet enligt nu gällande ordning medför, utan hava i första hand undersökt, vilka åtgärder som kunna vidtagas i syfte att effektivt utnyttja de kontrollmöjligheter, som erbjuda sig hos de redovisande myndigheterna själva, liksom överhuvud taget till att ernå en sådan ordning att det till riksräkenskapsverket inkommande granskningsmaterialet i möjligaste mån är tillrättalagt ur redovisningssynpunkt. Vägledande för de sakkunnigas arbete har härvid varit den uppfattningen att, å ena sidan, dubbelarbete bör undvikas men att, å andra sidan, några mera väsentliga luckor i granskningen icke få förekomma. Såsom i det följande skall närmare belysas, anse de sakkunniga, att den av riksräkenskapsverket utövade granskningen i många fall kan göras mindre detaljerad än för närvarande, medan däremot i andra fall revisionen bör inriktas på områden, vilka hittills få anses hava varit försummade. De sakkunniga anse vidare, att även formerna för granskningsverksamheten i vissa avseenden böra rationaliseras i syfte att möjliggöra större utbyte av densamma. Statsförvaltningens väsentligt ökade omfattning sedan tiden för riksräkenskapsverkets tillkomst liksom den förändrade strukturen hos budgeten i dess helhet — exempelvis i avseende på statsinkomsternas sammansättning eller statsbidragens andel av de sammanlagda statsutgifterna — torde göra en sådan anpassning av revisionsverksamheten nödvändig, därest densamma skall bliva fullt effektiv utan att kostnaderna bliva oskäligt stora.

48 Medelsanvisningen De sakkunniga hava konstaterat, att för närvarande mycket arbete nedlägges på kontroll över att myndigheterna i sin medelsanvändning följt fördelningsgrunderna i själva medelsanvisningen. Det ligger då nära till hands att i första hand undersöka, huruvida icke de av Kungl. Maj:t utfärdade regleringsbreven måhända i en del fall äro mera detaljerade än vad de behöva vara. Medelsanvisningen fastlåses i desamma ofta vid ett otal speciella ändamål, och de för särskilda ändamål anvisade anslagsposterna eller delposterna äro ofta förenade med det villkoret att de icke få överskridas. Stundom får en viss delpost enJigt regleringsbrevet icke överskridas, i andra fall åter är det summan av vissa delposter, som icke får överskridas, men många olika kombinationer av begränsande bestämmelser förekomma. Det sagda gäller framför allt i avseende på omkostnadsanslagen. Syftet med denna detaljerade utformning av medelsanvisningen torde hava varit att befrämja sparsamhet med statens medel samt att ernå överskådlighet och viss likformighet i redovisningen. Därest ett sådant system skall fungera på avsett sätt, måste det förutsättas att tillsyn i någon form sker över att utgifterna redovisas just i den fålla, där de höra hemma. Det är inte mycket mening med att föreskriva att utgifter av visst slag icke få göras till mera än ett visst belopp, om man inte samtidigt tillser att alla utgifter av detta slag också bliva redovisade såsom sådana. Denna tillsyn är emellertid i många fall en tämligen dyrbar apparat. De sakkunniga hava kommit till den uppfattningen att medelsanvisningen, särskilt vad beträffar vissa huvudtitlar, drivits till en alltför långt gående specificering med påföljd att det avsedda besparingssyftet, sett i stort, blivit förfelat. Det bör tilläggas, att det icke endast är utgiftsstaterna, som blivit föremål för dylik långt driven specifikation, utan även inkomststaterna för många statsinstitutioner och att de mest sinnrika kombinationer stundom förekomma i avseende på sambandet mellan inkomster och utgifter för en och samma myndighet. Såsom exempel på långt driven statspecificering må erinras om avlöningsstaten för fångvårdsanstalterna, omkostnadsstaterna för statens alkoholistanstalt å Skenas och statens uppfostringsanstalt för sinnesslöa gossar under andra huvudtiteln, statens sjuksköterskeskola under femte huvudtiteln, dövstumskolorna under åttonde huvudtiteln samt lantbrukshögskolan med försöksgårdar, egnahemsstyrelsen, statens växtskyddsanstalt ävensom Alnarps lantbruks-, mejeri- och trädgårdsinstitut under nionde huvudtiteln. Som en allmänt ekonomisk synpunkt må framhållas, att det icke enbart är kontrollen över en så långt driven specifikation av medelsanvisningen, som ställer sig förhållandevis dyrbar. Givetvis måste den specificerade medelsanvisningen i detta och liknande fall hava föregåtts av tidsödande förarbeten, såvida den icke är resultatet av en gång givna och sedan följda schabloner. De sakkunniga hava kommit in på de här berörda spörsmålen vid sina strävanden att förenkla revisionsarbetet och nedbringa kostnaderna för det-

49 samma. Även ur allmännare synpunkter torde emellertid goda skäl tala för att medelsanvisningen från Kungl. Maj:ts sida i många fall bör kunna förenklas. Motsvarande gäller i viss mån även i avseende på formerna för riksdagens medelsanvisning, särskilt i vad avser vissa anslag under åttonde huvudtiteln. Det vill här synas, som om syftet med de förenklingar i budgetuppställningen, vilka vidtogos för omkring tio år sedan, i viss mån skulle hava förfuskats.

Myndigheternas interna kontroll Att ingå på frågan om redogörareansvarets framtida utformning ligger utom ramen för det meddelade utredningsuppdraget. Det är dock uppenbarligen av största betydelse för en effektiv medelskontroll i allmänhet att vederbörande myndighet är klart medveten om sitt ansvar för att medelsredovisningen är korrekt och den interna kontrollen så effektiv som möjligt. Ansvaret för de till riksräkenskapsverket avlämnade räkenskaperna faller sålunda icke uteslutande på redogöraren personligen. Det är den redovisande myndigheten såsom sådan, som bör bära ansvaret för att redovisningen är korrekt. De sakkunniga hava från åtskilliga större förvaltningsmyndigheter infordrat närmare redogörelser för den interna medelskontrollen och hava även avlagt studiebesök hos ett antal av dessa myndigheter. I fråga om myndigheter med stark kameral organisation har man rätt att kräva, att den interna kontrollen skall vara effektivt anordnad; det ankommer på riksräkenskapsverket att öva tillsyn över att så är fallet och att, då så erfordras, taga initiativ till åtgärder. Som exempel på myndigheter med stark kameral organisation kunna nämnas affärsverken eller väg- och vattenbyggnadsstyrelsen. Att vid en centralt utövad revisionsverksamhet gå lös på räkenskapsmaterialet från sådana myndigheter som om det icke tidigare varit underkastat kontroll synes meningslöst — det vore som att på måfå vaska guld var som helst. Dylika extensiva arbetsmetoder torde visserligen icke hava förekommit, men de sakkunniga vilja ifrågasätta, om icke siffergranskningen från den centrala revisionsmyndighetens sida borde kunna högst avsevärt begränsas i fråga om sådana myndigheters räkenskaper; i stället borde räkenskapen vara försedd med bevis av vederbörande myndighet om att den varit underkastad kontroll inom det egna verket. Riksräkenskapsverkets granskning skulle i sådana fall kunna inriktas på att i huvudsak bliva av systematisk natur. De sakkunniga vilja betona, att vad här sagts om önskvärdheten av att den interna kontrollen hos myndigheter med stark kameral organisation göres effektiv icke torde kunna tagas till intäkt för krav på ökad personal för sådant ändamål hos ifrågavarande myndigheter. Därest myndigheterna ägna erforderlig uppmärksamhet åt frågan, hur en sådan kontroll skall ernås, torde det låta sig göra att genom rationaliseringsåtgärder vinna det avsedda syftet. 4—477211.

50 Helt annorlunda ställer sig saken beträffande myndigheter med svag kameral organisation, exempelvis undervisningsanstalter, vetenskapliga institutioner samt statsorgan av tillfällig natur såsom kommittéer med flera. Här kan icke förutsättas eller krävas någon stark intern kontroll. Därför böra räkenskaper från sådana myndigheter ägnas en helt annan uppmärksamhet i avseende på den rena sifferkontrollen, som ytterst avser att skydda icke mot felräkningar utan mot förskingringar. Jämlikt instruktionen för riksräkenskapsverket skall ämbetsverket utöva ständig tillsyn däröver, att statens räkenskapsväsen fungerar ändamålsenligt och att erforderliga förbättringar vidtagas inom detsamma. Denna del av ämbetsverkets arbetsområde finna de sakkunniga vara mycket betydelsefull även ur ren revisionssynpunkt. I nämnda syfte äger riksräkenskapsverket enligt instruktionen att meddela föreskrifter om sättet för räkenskapsposternas behöriga bokföring och verificering samt i samråd med vederbörande ämbetsverk eller myndigheter fastställa formulär för deras räkenskaper och övriga redovisningshandlingar. Beträffande denna sida av ämbetsverkets verksamhet synes det önskemålet böra uppställas, att myndigheternas redovisning göres så enkel och överskådlig som möjiigt. Enligt de sakkunnigas mening bör på denna väg en icke obetydlig rationalisering av räkenskapsväsendet kunna ske. De arbetsuppgifter, om vilka här är fråga, fordra emellertid erfarenhet och god överblick och måste sålunda handhavas av kvalificerad personal inom riksräkenskapsverket.

I n k o m s t k o n t r o l l e n s och utgiftskontrollens a r t s k i l d a k a r a k t ä r De sakkunniga vilja härefter erinra om den artskilda karaktären hos inkomstkontroll och utgiftskontroll. Revisionsverksamheten har hittills i övervägande grad haft sin tyngdpunkt förlagd på utgiftsgranskningens område. Nämnda förhållande torde sammanhänga med att den av ämbetsverket utövade granskningsverksamheten övervägande haft karaktären av författningsgranskning och varit bunden vid det formella anmärkningsförfarande, som inleder anmärkningsprocessen. Ramen för granskningen är given genom de faktiskt verkställda utgifterna, och kontrollen tager sikte på utgifternas behörighet. På inkomstsidan motsvaras denna formella kontroll i viss mån av den granskningsverksamhet, som tager sikte på att statliga skatter påförts med rätta belopp. Under senare år har dock inkomstgranskningen ägnats allt större uppmärksamhet. Den har även inriktats på en tillsyn över att statens inkomster inflyta i all den utsträckning, som är möjlig. Det är uppenbart, att en kontrollerande verksamhet av detta slag till sin natur är helt artskild från den av verket bedrivna utgiftsgranskningen och att man vid densamma måste gå fram efter andra linjer. Förhållandet belyses kanske bäst, om man påpekar att vid utgiftsgranskningen föreligger en verifikation av något slag — i fråga om statsbidragen

51 en rekvisition — som utgör underlaget för granskningen och för vidare åtgärder. Debetsidan är med andra ord given. Vid inkomstrevisionen finnes icke alltid någon motsvarighet härtill. I avseende på vissa slag av statsinkomster finnes över huvud intet underlag för kontroll över att inkomsterna inflyta i behörig ordning. Vad exempelvis tullinkomsterna beträffar, föreligger däremot en klar debet. Beträffande de direkta statsskatterna har detta hittills varit fallet genom den bokföring av fastställda skattefordringar, som sker i form av s. k. debiteringsbokföring hos länsstyrelserna och underlydande redogörare. Även efter uppbördsreformens genomförande kommer en sådan debetkontroll att finnas, nämligen i fråga om den slutliga skatten, men den blir starkt försenad och dess värde förminskas av att det blir svårt att skapa kontroll över de belopp, som vid avräkningsförfärandet mellan den slutliga och den preliminära skatten gottskrivas de skattskyldiga såsom preliminärskatt. Beträffande den preliminära skatteuppbörden blir den kontroll, som debiteringsbokföringen inneburit, starkt försämrad. Förutsättningar för en bokföring av skatte fordringar hänförliga till preliminäruppbörden föreligga nämligen endast i fråga om debiterad preliminärskatt, däremot ej i fråga om preliminär A-skatt. De här berörda spörsmålen komma att närmare behandlas i det följande. Att riksräkenskapsverket skall kontrollera, att statsinkomsterna behörigen inflyta, gäller självfallet i första hand de s. k. egentliga statsinkomsterna, vilka i riksstaten upptagas under rubrikerna skatter, uppbörd i statens verksamhet, folkpensionsavgifter samt diverse inkomster. Det torde vara rätt naturligt, att de i riksstaten under rubriken inkomster av statens kapitalfonder upptagna statsinkomsterna av praktiska skäl endast böra i mindre mån göras till föremål för en motsvarande kontroll. Sistnämnda statsinkomster utgöras till viss del av bokföringsmässigt framräknade intäkter — så är i stor utsträckning fallet beträffande inkomster av statens allmänna fastighetsfond. Till ännu större del utgöras de av inkomster av statens affärsverksfonder. Dessa senare inkomster äro, särskilt om m a n ser till bruttot, av väsentlig storleksordning och skulle såtillvida motivera en central kontroll, men å andra sidan bliva de föremål för dels en i stort sett betryggande revision genom vederbörande affärsverks försorg, dels ock en å riksräkenskapsverkets budgetbyrå i samband med bokslutet för kapitalfonderna verkställd avstämningskontroll. Nettoinkomsten av skatterna belöpte sig under budgetåret 1945/46 till i runt tal 2 963 miljoner kronor, av uppbörd i statens verksamhet till 73 miljoner kronor, av folkpensionsavgifter till 67 miljoner kronor samt av diverse inkomster till 70 miljoner kronor. En kontroll över så betydande inkomster måste anses starkt motiverad. I det följande skola de sakkunniga först behandla inkomstgranskningen och därefter utgiftsgranskningen. Vad inkomstgranskningen beträffar skall först uppbördsreformens inverkan på den av riksräkenskapsverket utövade skattekontrollen behandlas, och ett program framläggas för ämbetsverkets när-

52 måste arbetsuppgifter på detta område. Vidare komma vissa synpunkter att framföras beträffande behovet av förbättrad inkomstkontroll i övrigt. Beträffande utgiftsgranskningen komma i kapitel V vissa allmänna synpunkter på revisionsverksamheten att framföras.

Riksräkenskapsverkets inkomstkontroll Uppbördsreformen och riksräkenskapsverkets skattekontroll Uppbördsreformens genomförande kommer att ställa nya och betydligt ökade krav på den av riksräkenskapsverket utövade skattekontrollen. Till närmare belysande härav anse sig de sakkunniga i första hand böra erinra om den väsentliga innebörden av uppbördsreformen ur kontrollsynpunkt sett. Enligt det nya uppbördssystemet skall det hittillsvarande på taxering och debitering grundade uppbördsförfarandet allt fortfarande bestå, men föregås av ett preliminärt uppbördsförfarande (»källskatt»). En avräkning skall företagas mellan vad som vid den slutliga debiteringen befinnes skola erläggas och vad som preliminärt uppburits eller preliminärt påförts att erläggas. Härvid föreligger en viss skillnad mellan å ena sidan preliminär A-skatt och å andra sidan preliminär B- och G-skatt. Den förra är schablonmässigt beräknad och uttages efter tabell eller efter viss procent samt skall regelmässigt avräknas med det belopp, som faktiskt influtit. Den preliminära B- och C-skatten däremot debiteras individuellt efter taxering. Beträffande debiterad skatt upprättas restlängd av skatteavdelning vid postkontor i residensstad för skattskyldiga på landet samt i de flesta städer och eljest av lokal skattemyndighet i stad. Beträffande A-skatt upprättas förteckning över dem, för vilka icke någon skatt erlagts under terminen, av nyssnämnda skatteavdelning eller lokala skattemyndighet, varefter den lokala skattemyndigheten fastställer, vilket belopp som skall uttagas. Restföring sker hos länsstyrelsen, som också utfärdar uppbördsorder på det till uttagning fastställda beloppet. I båda fallen sker restföring och redovisning särskilt för varje skattskyldig. Det restförda beloppet bör därför vid avräkningen mellan den preliminära och den slutliga skatten behandlas lika med erlagda belopp. Avräkningsförfarandet leder antingen till att ett ytterligare belopp påföres den skattskyldige såsom s. k. kvarstående skatt eller till att för mycket erlagt belopp restitueras. Därest den efter gottskrivningen kvarstående skatten icke uppgår till minst 5 kronor, skall den emellertid icke påföras utan efterskänkas. Omvänt gäller, att för mycket erlagd preliminär skatt icke restitueras, om Beloppet understiger 5 kronor. Om avräkningsförfarandet givit vid handen, att den skattskyldige efter avräkningen har ett belopp till godo, som överstiger 5 kronor, är emellertid därmed icke sagt att han är berättigad utfå detsamma. Jämlikt 89 § 4 mom. uppbördsförordningen gäller nämligen, att om han häftar för restförd skatt äger han utfå allenast vad som överstiger det oguldna beloppet jämte därå belöpande restavgift. Innan av länsstyrelsen ett be-

53 lopp utanordnas i form av restitution, måste sålunda undersökas, bland annat, om de belopp som vid avräkningen gottskrivits den skattskyldige i form av debiterad preliminärskatt (B-skatt och G-skatt) eller i form av efter särskild uppbördsorder restförd preliminär A-skatt, verkligen influtit före restitutionstillfället eller viss tidpunkt dessförinnan, som det av praktiska skäl kan vara lämpligt att fixera. Härvid kan givetvis inträffa, att i stället en restförd ogulden fordran å preliminärskatt befinnes böra till större eller mindre del avkortas. Kommunalskatterna uttagas såväl preliminärt som slutligt tillsammans med kronoskatterna. De å fastighet belöpande skatterna bliva ej föremål för preliminäruppbörd utan påföras såsom slutlig skatt å en särskild debetsedel men ingå likväl i det allmänna uppbördsförfarandet. Under inkomståret skola kommunerna erhålla förskott å de kommunalutskylder, vilka komma att debiteras på grundval av nästföljande års taxering, detta i vad avser inkomstskatt. I fråga om kommunal fastighetsskatt beräknas och utlämnas icke förskott, enär fastighetsskatten såsom nyss nämnts icke uttages preliminärt utan allenast såsom slutlig skatt. Under samma år som förskott å inkomstskatt uppbäres av en kommun erhåller kommunen fastighetsskatt på grundval av den föregående år gällande taxeringen. Kommunerna tillkommande skattebelopp utbetalas av länsstyrelserna, som även skola upprätta årlig avräkning mellan statsverket och varje kommun. Kommunerna äga av statsverket utbekomma de debiterade utskylderna utan avdrag för restantier. Dessa stanna på statsverket, och skatteförlusterna drabba sålunda i sin helhet statsverket. I detta sammanhang förtjänar anmärkas, att magistratsstäderna alltjämt själva skola bestrida kostnaderna för restindrivningens handhavande. Effektiviteten hos exekutionsverken i städerna är i stor utsträckning beroende av att medelsanvisningen från vederbörande kommuns sida medger erforderlig tillgång till personal, lokaler, maskinell utrustning m. m. Vad som påkostats i denna väg har tidigare betalat sig för kommunen i form av förbättrat resultat av restindrivningen av kommunalskatt. Detta direkta utbyte av att uppbörds- och exekutionsverken hållas effektiva kommer i fortsättningen att försvinna. Att detta i sin tur kan medföra en menlig inverkan på uppbördsresultatet för statens vidkommande är utan vidare uppenbart. Restindrivningen förutsattes — om preliminäruppbörden kommer att fungera väl — komma att minska i omfattning. Detta gäller i varje fall löntagarna — beträffande övriga skattskyldiga, sålunda omkring en tredjedel av samtliga, torde mera vägande skäl saknas för antagandet att skatten i nämnvärt större utsträckning än tidigare skulle inflyta i föreskriven ordning. Indrivningsförfarandet kompliceras av att såväl arbetsgivaren som arbetstagaren äro ansvariga för skattebeloppet i fall, då skatteavdrag icke, såsom bort ske, verkställts å lön. Om icke arbetstagaren efter anmaning inbetalar beloppet inom viss utsatt tid, skall indrivningen rikta sig mot arbetsgivaren. Denne är skyldig att utan vidare erlägga beloppet jämte restavgift. Därest arbetstagare blivit restförd för kvarstående skatt i fall, då skatt av nämnda slag skolat uttagas genom löneavdrag som arbetsgivaren underlåtit verkställa, blir

54 förfaringssättet vid själva indrivningen detsamma som nyss nämnts. Om arbetsgivare, på grund av uraktlåtenhet att göra löneavdrag, efter indrivning fått erlägga skatt för en anställd, äger han söka beloppet åter av denne. Härför äger han anlita utmätningsman, varför sålunda ett förnyat indrivningsförfarande kan vidtaga. De närmare reglerna härför synas sakna intresse ur kontrollsynpunkt och lämnas därför här å sido. De sakkunniga hava funnit det nödvändigt att i övrigt lämna en så pass utförlig redogörelse som ovan skett för vissa sidor av det nya uppbördssystemet för att man rätt skall kunna bedöma behovet av kontrollåtgärder från riksräkenskapsverkets sida. Vid utformandet av det nya uppbördssystemet har frågan om erforderlig kontroll över medelsredovisningen och tillsyn över uppbördsförfarandets effektivitet fått träda i bakgrunden för frågan, h u r preliminäruppbörden smidigast skall kunna anpassas till olika inkomstformer. I stor utsträckning synes man hava förutsatt, att utformningen av erforderliga kontrollbestämmelser och redovisningshandlingar skall ankomma på riksräkenskapsverket. I vissa avseenden har detta också kommit till uttryck i tillämpningskungörelsen den 31 december 1946 (nr 896). Ämbetsverket har redan haft stark känning av de hithörande arbetsuppgifterna. I Kungl. Maj:ts proposition nr 382 till 1945 års höstriksdag med förslag till utbyggnad och omläggning av uppbördsorganisationen har vederbörande departementschef uttalat, att en omläggning av uppbördsförfarandet på sätt förordats i propositionen med förslag till uppbördsförordning m. m. syntes komma att medföra, att de arbetsuppgifter, som riksräkenskapsverket hade att fullgöra i fråga om uppbörden av skatt, utökades i olika avseenden men att den fråga om förstärkning av ämbetsverkets arbetskrafter, som kunde föranledas härav, finge upplagas i annat sammanhang. I de för de sakkunnigas utredning meddelade direktiven har även uttalats, att riksräkenskapsverket genom uppbördsreformen komme att ställas inför delvis nya, väsentliga arbetsuppgifter. Härvid erinrades om att de till ämbetsverket ingående skatteräkenskaperna, såvitt anginge uppbörden av preliminärskatt, icke komme att giva lika goda utgångspunkter för uppbördskontrollen, som ämbetsverket hittills haft beträffande skatteuppbörden i dess helhet. Vid sådant förhållande finge ökad vikt fästas vid den av ämbetsverket förda uppbördsstatistikens omfattning och organisation. Vidare kunde det bliva nödvändigt att i större utsträckning än hittills grunda uppbördskontrollen på inventeringar och inspektioner hos myndigheterna. Härutöver erinrades i direktiven om att efter uppbördsreformens genomförande statsverket skall till kommunerna utbetala vad som beslutats till utdebitering samt i stället uppbära inflytande kommunalutskylder. De sakkunniga övergå nu till att behandla frågan om vilken inverkan reformen kommer att utöva på de hittills tillämpade metoderna för riksräkenskapsverkets skattekontroll samt till att framlägga ett program för vissa nödvändiga kontrollåtgärder från ämbetsverkets sida i avseende på såväl den preliminära som den slutliga skatteuppbörden.

55 Den av ämbetsverket för närvarande utövade skattekontrollen innefattar dels granskning av beskattningslängder, uppbördsredogörelser m. m., dels ock tillsyn över att skatteuppbörden i riket handhaves på bästa sätt och att de påförda skatterna såvitt möjligt inflyta. Den förstnämnda uppgiften avser kontroll över att skatterna påföras de skattskyldiga med rätta belopp och att skatterna redovisas korrekt, såväl till belopp som efter olika skattetitlar. Hit kan också hänföras den speciella kontroll i övrigt, som syftar till att förebygga och upptäcka förskingringar av skattemedel (inventeringar från riksräkenskapsverkets sida, fortlöpande granskning av de från länsstyrelserna ingående protokollen över länsstyrelsernas inventeringar hos uppbördsredogörare m. m.). Denna sida av granskningsverksamheten är av övervägande kameral och siffermässig natur. Den skall i det följande benämnas den formella granskningen. Tillsynen över skatteuppbördens effektivitet är däremot en härifrån artskild arbetsuppgift, som mera är av sakgransknings natur. En närmare genomgång av huru de olika arbetsuppgifterna påverkas av uppbördsreformen ger vid handen följande. Den formella granskningen. Granskningen av att skatterna påförts de skattskyldiga med rätt belopp kommer att avse den slutliga debiteringen. Beträffande A-skatten är detta självfallet; beträffande B- och C-skatten skulle visserligen kontroll över debiteringen vara tänkbar, men kontrollen skulle behöva kompletteras, när den slutliga debiteringen föreligger och således medföra ett dubbelarbete, som — så vitt nu kan bedömas — icke skulle ge motsvarande resultat. Granskningsmaterialet växer i omfattning genom att de kommunala skatterna tillkomma. Eftersom dessa äro proportionella i förhållande till den beskattningsbara inkomsten, kan emellertid en granskning av kommunalskattedebiteringen ske efter betydligt enklare och mera tidsbesparande metoder än i fråga om statsskatterna. Sammandrag över fastighetslängderna måste likväl i fortsättningen ingå till riksräkenskapverket för att undergå granskning. I detta sammanhang bör erinras om de ändrade grunder för skogsvårdsavgifternas uttagande, vilka skola tillämpas från och med den 1 juli 1947, ävensom om att skogsvårdsavgifterna från och med den 1 juli 1946 tillfalla staten. Den i uppbördsförordningen införda bestämmelsen om att riksräkenskapsverket skall hava att vidtaga åtgärder icke allenast — såsom för närvarande — i den mån skatt påförts med för lågt belopp, utan även i sådana fall, då skattskyldig påförts skatt med för högt belopp, innebär för riksräkenskapsverket ett arbetsfält av annat slag än hittills och medför självfallet en avsevärd utökning av arbetet. Vad så beträffar kontrollen över att skattemedlen bliva korrekt redovisade och den direkta kontrollen mot oegentligheter, medför systemet med preliminäruppbörd en försämring i avseende på kontrollmöjligheterna. Grundläggande för kontrollen har hittills varit den s. k. debiteringsbokföringen. Denna innebär, att samtliga skattefordringar bokföras i en särskild fordringsbokföring, så snart de blivit fastställda till beloppet. Hittills har — med undantag för den allmänna omsättningsskatten — någon skatteuppbörd icke ägt rum

56 utan att de fastställda fordringarna sålunda varit till siffran i förväg bokförda. De olika uppbördsredogörarna utgöras dels av länsstyrelserna underlydande redogörare i landsfiskalsdistrikt och städer, dels av länsstyrelsernas egna avdelningar, landskansliet och landskontoret. Genom debiteringsbokföringen erhålles en siffra för varje uppbördsredogörares debet, vilket bildar grundvalen för redovisning och kontroll. Alla uppbördsredogörare avgiva s. k. månadsräkningar, vilka hos länsstyrelsen sammanfattas till uppbördsredogörelser som månadsvis ingå till riksräkenskapsverket och där sammanställas. I dessa uppbördsredogörelser med tillhörande bilagor redovisas skattefordringarna såsom influtna, avkortade eller avskrivna samt balanseras till återstående del såsom oredovisade, över de oredovisade beloppen lämnas med vissa mellanrum specifikationer, s. k. balanslängder. Detta i och för sig enkla och effektiva kontrollsystem kan icke tillämpas på den preliminära A-skatten, vilken beräknas med ledning av tabeller eller med vissa procent av uppburen inkomst. Någon i förväg fixerad fordran finnes, såsom förut framhållits, icke att lägga till grund för en debet. Länsstyrelser och kronokamrerare hava endast att taga emot och bokföra vad som faktiskt inflyter — a conto, om man vill uttrycka saken så. Motsvarande system har prövats i fråga om den allmänna omsättningsskatten, där likväl antalet skattskyldiga inskränkt sig till omkring 160 000 — medan det här gäller flera miljoner skattskyldiga — och möjligheterna till en fullt effektiv kontroll hava där befunnits vara små. Vad förskingringsriskerna beträffar, kan invändas, att uppbörden av preliminärskatten skall ske över posten med anlitande av postgiro, vilket borde eliminera risken för förskingringar. Motsvarande gäller i fråga om uppbörden av den allmänna omsättningsskatten, men det har visat sig, att man icke kan utesluta möjligheten av att inbetalningar ske i andra former än som avsetts — även i kontanter. Beträffande den preliminära A-skatten är i detta sammanhang att märka att, förutom den ordinarie uppbörden under uppbördsterminerna, särskilda inbetalningar skola ske av skattebelopp, avseende i huvudsak skattskyldiga, som slutat sin anställning vid annan tidpunkt än under uppbördstermin, samt sådana arbetstagare, vilka ej till arbetsgivaren avlämnat debetsedel och för vilka löneavdrag sålunda verkställts med 25 procent. Inbetalning förutsattes i dylika fall skola ske till ett centralt postgirokonto respektive särskilda postgirokonton hos länsstyrelser och kronokamrerare, men att döma av tidigare från riksräkenskapsverkets sida vunnen erfarenhet torde man med bestämdhet kunna uttala, att de föreskrivna inbetalningssätten icke hundraprocentigt komma att följas. Här föreligga sålunda påtagliga svårigheter att erhålla kontroll i avseende på preliminäruppbörden. De sakkunniga finna med hänsyn härtill nödvändigt, att inventeringar från riksräkenskapsverkets sida företagas hos länsstyrelserna och hos kronokamrerarna i större utsträckning än hittills skett. De sakkunniga, som tagit del av inventeringsberättelser från de för närvarande — ehuru i liten skala — företagna inventeringarna, hava även av andra skäl funnit det uppenbart, att inventeringsverksamheten måste utvidgas.

57 Vad beträffar den del av preliminäruppbörden, som avser preliminärt debiterad skatt, sålunda preliminär B-skatt och preliminär C-skatt, föreligga till beloppet fixerade skattefordringar i och med att preliminära debetsedlar utfärdats. Dessa fordringar böra då inordnas i den s. k. debiteringsbokföringen. Det kan invändas, att jämkningsförfarandet kommer att komplicera en sådan bokföring av ifrågavarande fordringar, enär vid varje jämkning en ny debet erhålles. Härav föranledda bokföringsåtgärder innebära emellertid icke någon nyhet i debiteringsbokföringen. De motsvaras av de bokföringsåtgärder, som redan med gällande uppbördssystem bruka föranledas av prövningsnämnd e m a s och högre instansers ändringar i taxeringen, sålunda vid sänkning i debiteringen en avkortning av visst belopp och vid höjning en uppdebitering av ett ytterligare belopp. Det får dock förutsättas, att bokföringsåtgärd icke sker i samband med de enskilda jämkningsfallen utan koncentreras till en månatlig avräkning. Det föreslagna bokföringsförfarandet synes nödvändigt ej minst med hänsyn därtill, att vid jämkning nya uppbördskort (kreditkort) skola översändas till länsstyrelsen, medan särskilda jämkningslängder däremot icke synas hava förutsatts. De efter jämkning från de lokala skattemyndigheterna översända nya uppbördskorten skapa tillsammans med övriga hos länsstyrelsen förvarade uppbördskort den sammanlagda aktuella debet, mot vilken efter varje uppbördstermin den influtna uppbörden och den upprättade restlängden skola avstämmas. De i förevarande hänseenden erforderliga bokföringsföreskrifterna synes det instruktionsenligt ankomma på riksräkenskapsverket att utfärda. Som tidigare nämnts kunna de restförda beloppen efter preliminärskattens införande förväntas nedgå i avseende på sådana skattskyldiga, vilka vidkännas löneavdrag, medan man för återstoden av de skattskyldiga — omkring en tredjedel av samtliga — icke torde hava grundade skäl räkna med några väsentligt ändrade förhållanden. Liksom redovisningen av preliminärskatt och kvarstående skatt — vilken redovisning, när systemet kommit i gång, skall ske jämsides, ehuru i avseende på olika års skatt — kommer att innebära en viss dubblering i jämförelse med tidigare ordning, kommer motsvarande att gälla i avseende på redovisningen av restförda utskylder. Restlängder över debiterad preliminärskatt skola upprättas och utlämnas för indrivning efter varje uppbördstermin, och motsvarande gäller i avseende på kvarstående skatt samt fastighetsskatt. Antalet restlängder blir sålunda betydande, och erfarenheten bar visat att ett sådant förhållande försvårar kontrollen. Beträffande restindrivningen av preliminärskatt i fall, då arbetsgivare underlåtit att göra löneavdrag eller i varje fall att inleverera skattemedel, måste utfärdade uppbördsorder bokföras och redovisas på sätt sker i fråga om andra restantier. Ovannämnda förhållanden giva vid handen, att — även om restantierna efter uppbördsreformens genomförande komma att nedgå — indrivningsförfarandet och redovisningen komina att bliva mera komplicerade än förut. Jämlikt 80 § i uppbördsförordningen skall det ankomma på riksräkenskapsverket att, i den mån så påkallas, meddela särskilda föreskrifter i fråga om redovisning av medel, som influtit efter indrivning.

58 Avräkningsförfarandet mellan slutligt debiterad skatt och preliminärskatt kommer att erbjuda vissa speciella svårigheter ur kontrollsynpunkt. En central kontroll, utövad på grundval av till riksräkenskapsverket ingående längder eller redovisningshandlingar, över att den skattskyldige vid nämnda avräkningsförfarande gottskrives rätt belopp torde vara praktiskt taget utesluten. Man torde i avseende på detta led i uppbördsförfarandet från riksräkenskapsverkets sida få inskränka sig till att tillse, att kontrollen hos vederbörande länsstyrelse blir så effektiv som möjligt samt att verkställa lokal stickprovsgranskning. De restitutioner av skattemedel, som för närvarande förekomma, hänföra sig till övervägande delen till av prövningsnämnderna, kammarrätten och regeringsrätten beslutade ändringar i taxeringen. Restitution såsom ett mera normalt led i uppbördsförfarandet förekommer endast mera undantagsvis, såsom exempelvis i fråga om kupongskatt. Vid granskningen i riksräkenskapsverket uppmärksammas ej sällan fel vid restitutioner, ofta sammanhängande med ränteberäkningen. Anmärkningarna avse stundom betydande belopp. Vid det nya uppbördsförfarandet är det sannolikt, att restitutioner bliva ett ganska ofta förekommande led i mellanhavandet mellan det allmänna och de skattskyldiga. Den blivande omfattningen av restitutionerna beror i första rummet på i vad mån preliminärskatten överensstämmer med eller överstiger den slutliga debiteringen, vilket är svårt att i förväg beräkna. Därjämte k a n restitution förekomma i samband med jämkning. Granskningsuppgiften kommer i alla händelser att bliva betydligt större än tidigare. En helt nytillkommande arbetsuppgift blir att utöva erforderlig kontroll över de av länsstyrelserna utlämnade förskotten å kommunala skatter till landsting, städer, landskommuner, municipalsamhällen med flera kommunala samfälligheter samt över de efterföljande avräkningarna. Det gäller här mellanhavanden med för närvarande i runt tal 3 000 kommunala samfälligheter, rörande sig om ett sammanlagt årligt belopp av omkring 1 100 miljoner kronor. Förskott skola första gången utlämnas i februari 1947, och det är sålunda fråga om en omedelbart föreliggande arbetsuppgift. Direktiv för bokföring och redovisning, visst blankettryck m. m. torde snarast böra ombesörjas av riksräkenskapsverket. Med hänsyn till att det är fråga om så betydande belopp och då det är av vikt att enhetliga regler följas vid förskottens utlämnande, kan det icke ifrågakomma att uppskjuta granskningen till dess slutavräkning ägt rum för ett visst års skatt. En fortlöpande tillsyn över förskottsförfarandet synes nödvändig, och det torde vara lämpligt, att denna tillsyn utövas redan från början, så att principiella felaktigheter kunna rättas till så snart som möjligt. Rapporter över utlämnandet av förskott torde därför böra insändas till riksräkenskapsverket. Tillsynen över skatteuppbördens effektivitet. Den sida av riksräkenskapsverkets skattekontroll, som innebär en tillsyn över att skatteuppbörden och restindrivningen i riket handhaves på bästa sätt, finna de sakkunniga vara

59 av mycket stort värde. Genom den förut omnämnda uppbördsstatistiken erhålles numera fortlöpande fullständig översikt över skatteuppbördens och restindrivningens förlopp i de olika städerna och landsfiskalsdistrikten. Härigenom har ett gott material erhållits som underlag för en effektiv tillsyn. För riksräkenskapsverkets arbete utnyttjas uppbördsstatistiken i syfte att tillsammans med vunnen erfarenhet i övrigt utgöra underlag för bedömande av var vidare åtgärder närmast böra insättas. Antalet uppbördsredogörare är nämligen mycket stort — det finns omkring 500 landsfiskalsdistrikt och städer — och någon genomgående granskning kan det därför icke bliva tal om. Där så anses påkallat, företages emellertid en närmare undersökning genom granskning av balanslängder över oredovisad skatt m. m., varefter vidare ingripanden ske i form av skrivelser till vederbörande länsstyrelse, genom lokala inspektioner m. m. De sakkunniga vilja starkt understryka värdet av denna verksamhet. Den medför enligt de sakkunnigas mening betydande vinster för det allmänna genom att känslan att kontrollen är effektiv i många fall leder till en mera välskött uppbördsverksamhet och således undvikande av onödiga skatteförluster samt en viss enhetlighet och därmed även rättvisa i fråga om förfarandet vid skatteindrivningen. Vidare är fältarbetet självfallet värdefullt för revisionstjänstemännens utbildning och effektivitet och även därigenom av värde för det allmänna. Dylikt fältarbete måste anses utgöra en ändamålsenlig form för revisionsverksamheten även ur den synpunkten, att den konsulterande och rådgivande form, som arbetet ofta får, tjänar till att skapa kontakt mellan de med praktiskt arbete sysselsatta förvaltningstjänstemännen och riksräkenskapsverkets — tidigare kanske alltför ofta — mera teoretiskt inriktade revisionstjänstemän. De sakkunniga hava därför, såsom i annat sammanhang behandlas, funnit sig böra yrka på en utvidgning av denna sida av riksräkenskapsverkets verksamhet. Innan de sakkunniga ingå på frågan om utnyttjandet av uppbördsstatistik som led i tillsynen över preliminärskatteuppbörden, må erinras om att uppbördsstatistiken i hittillsvarande form givetvis måste bibehållas under en övergångstid i avseende på förloppet av indrivningen av de kronoutskylder, vilka vid uppbördsreformens genomförande den 1 januari 1947 utestodo oredovisade. Beloppet av de oredovisade kronorestantierna vid 1945 års utgång utgjorde 215,8 miljoner kronor, och de restantier, vilka utestodo oredovisade vid 1946 års utgång, torde röra sig om ett sannolikt något högre belopp. Riksräkenskapsverket bör självfallet ägna tillsyn åt de sålunda utestående restantierna. Denna tillsyn torde böra taga sikte även på att likformiga principer i enlighet med de särskilda anvisningar, som lämnats eller kunna komma att lämnas, såvitt möjligt tillämpas vid indrivning samt vid avkortning eller avskrivning av dessa äldre restantier. I fråga om den hittills förda uppbördsstatistiken har tyngdpunkten ur praktisk synpunkt varit förlagd icke till statistiken över den ordinarie uppbördens förlopp utan fastmera till redogörelserna för restindrivningens fortskridande. Även efter det nya uppbördssystemets genomförande blir det givetvis nödvändigt att följa restindrivningens förlopp och lokala variationer,

60 men tyngdpunkten torde komma att förskjutas till preliminäruppbörden. Av väsentlig betydelse synes då vara att uppbördsstatistiken anordnas så, att man med hjälp av densamma erhåller en fortlöpande översikt över preliminäruppbördens förlopp. Om syftet med uppbördsreformen skall kunna ernås får det icke bliva så, att preliminäruppbörden kominer att betraktas som en mer eller mindre på måfå bestämd förskottsuppbörd och den slutliga debiteringen bliva det väsentliga. Då skulle icke mycket vara vunnet. Detta h a r lett de sakkunniga till den uppfattningen att riksräkenskapsverkets kontrollverksamhet efter uppbördsreformens genomförande i första hand bör inriktas på tillsyn över att preliminäruppbörden kommer att fungera så effektivt som möjligt. En kontrollverksamhet, som enbart toge fasta på att först efter det slutlig debitering verkställts — sålunda om ett par år — konstatera de avvikelser, som komma att föreligga mellan den slutligt debiterade skatten och den preliminärt uppburna skatten, och i samband därmed föranleda vissa rättelser, skulle bliva av mindre värde. De åtgärder, vilka det bör ankomma på riksräkenskapsverket att vidtaga i syfte att medverka till ett lyckligt resultat av preliminärskattens genomförande, böra med andra ord vidtagas så snart som möjligt. I sådant syfte böra de erfarenheter utnyttjas, vilka vunnits genom den nuvarande inom riksräkenskapsverket förda uppbördsstatistiken. De sakkunniga hava ansett sig böra framlägga ett konkret förslag till en uppbördsstatistik, avsedd att alltifrån början av det nya uppbördssystemets tillämpning bereda riksräkenskapsverket möjligheter till ingripande i syfte att medverka till en effektiv preliminäruppbörd. Efter samråd under hand med representanter för de närmast berörda myndigheterna föreslås därför, att inom ämbetsverket skall föras en statistik, som redan från början fortlöpande utvisar, hur källskatteuppbörden fungerar. Vid anordnandet av denna statistik böra i besparingssyfte i all den utsträckning som är möjlig utnyttjas de möjligheter att leverera erforderliga uppgifter, som postverket äger på grund av den maskinella redovisningen av den inflytande preliminäruppbörden. Överenskommelse om tillhandahållande av sådana uppgifter har under hand träffats. Det bör erinras om att restlängder över icke influten debiterad preliminärskatt i allmänhet skola upprättas genom postverkets försorg. I fråga om all debiterad preliminärskatt kan föras statistik som återspeglar resultatet på de olika orterna i avseende på belopp, som bort inflyta och som verkligen inflyta. I fråga om den preliminära A-skatten kan av naturliga skäl icke upprättas någon statistik avseende det beloppsmässiga resultatet av preliminäruppbörden, uttryckt i något slags inflytandeprocent. Kännedom saknas ju om vilket belopp som rätteligen bör inflyta. Statistik, som tager sikte på antalet skattskyldiga, vilka inbetala preliminärskatt, i förhållande till antalet av de skattskyldiga, beträffande vilka inbetalning av preliminär A-skatt förutsatts skola äga rum på de olika orterna, kan däremot genomgående föras. Härför förutsattes, att riksräkenskapsverket från de olika lokala skattemyndigheterna fortlöpande erhåller besked om antalet utfärdade preliminära debetsedlar av olika slag samt frän postverket uppgifter efter varje uppbördstermin om antalet skattskyldiga, beträffande vilka betalning verkligen har

01 ägt rum. Även en dylik statistik bör — på grund av de lokala variationer, som den givelvis kommer att utvisa — kunna utgöra ett instrument åtminstone för bedömande av var närmare kontrollåtgärder böra insättas. Det torde icke behöva framhållas, att en fortlöpande statistik över preliminäruppbördens förlopp även kominer att få ett visst självständigt värde såsom en åtgärd, vilken i ett avseende, nämligen inbetalningsfrekvensen, kan användas såsom mätare på hur den preliminära skatteuppbörden kommer att överhuvud taget fungera. En definitiv uppfattning kan icke erhållas förrän en jämförelse mellan den preliminära och den slutliga skattens resultat föreligger. De åtgärder till övervakande av preliminäruppbördens effektivitet, som böra vidtagas från riksräkenskapsverkets sida, komma i stor utsträckning att inrikta sig på länsstyrelsernas övervakning av skatteinbetalningen, speciellt av A-skatt. I städer med egna uppbördsverk, beträffande vilka det formellt skall ankomma på länsstyrelserna att i första hand utöva kontroll, torde riksräkenskapsverkets kontroll i realiteten komma att rikta sig direkt mot vederbörande uppbördsverk. Detta synes så mycket mera motiverat, som det måhända ifrågasattes, att länsstyrelserna bliva nödsakade att sätta tillsynen över uppbörden i de större städerna efter andra närmare till hands liggande arbetsuppgifter. De sakkunniga hava sålunda kommit till den uppfattningen, att efter uppbördsreformens genomförande den av riksräkenskapsverket utövade tillsynen över skatteuppbördens effektivitet i första hand bör inriktas på kontroll över att preliminäruppbörden fungerar effektivt. Denna kontrollverksamhet bör självfallet insättas på ett så tidigt stadium som möjligt. Innan ännu någon definitiv debitering och därmed sammanhängande avräkning ägt rum, bör vägledning vid bedömande av hur den preliminära skatteuppbörden fungerar kunna hämtas, förutom från den föreslagna statistiken, även ur en jämförelse mellan resultaten av 1946 och 1947 års uppbörder i olika delar av riket. Så snart den första slutliga debiteringen år 1948 föreligger, bör resultatet av denna, närmast avvikelserna från preliminäruppbörden, bliva föremål för särskilda undersökningar från riksräkenskapsverkets sida. Ämbetsverkets tillsyn över att preliminäruppbörden göres så vitt möjligt effektiv kan komina att innebära en tillsyn jämväl över i vilken form preliminärbeskattningen på olika håll kommer att ske beträffande den ena eller andra kategorien av skattskyldiga. Härvid torde få förutsättas ett visst samarbete med den centrala uppbördsnämnden. Visserligen ligger det utom riksräkenskapsverkets behörighet att granska taxeringsförfarandet, men den preliminära debiteringen handhaves helt av de lokala skattemyndigheterna och är sålunda ett tjänstemannaåliggande, under det att taxeringen verkställes av de huvudsakligen folkvalda beskattningsnämnderna. Här må slutligen erinras om att riksräkenskapsverket har att utöva en viss upplysande verksamhet i fråga om de löneavdrag, som det ankommer på samtliga statsmyndigheter att verkställa i egenskap av arbetsgivare, samt andra därmed sammanhängande spörsmål. Denna verksamhet avser självfallet icke att inkräkta på de lokala skattemyndigheternas arbetsområde.

62 I detta sammanhang kan lämpligen beröras frågan om granskning av de löneavdrag, som komma att verkställas för skatt vid utbetalandet av de statsanställdas löner. Skatteavräkningen beträffande dessa torde i allmänhet komma att bokföras å särskilda avräkningskort, vilka tillhandahållas av riksräkenskapsverket. Här bör emellertid framhållas, att de av riksräkenskapsverket tillhandahållna skatteavräkningskorten endast avse ett provisorium och att detsamma torde vara fallet med de av vissa myndigheter använda avlöningskorten. När nytt statligt avlöningsreglemente beslutats, torde frågan om avlöningslistornas utformning ändå komma att behöva tagas under omprövning; därvid torde även frågan om det ändamålsenligaste sättet för skatteavdragens redovisning bliva föremål för förnyad prövning. Emellertid är det uppenbart angeläget, att löneavdragen även hos statsmyndigheterna redan från början ske korrekt. De sakkunniga förutsätta, att detta kontrolleras vid sådana lokala inventeringar och inspektioner, som företrädesvis ur andra synpunkter företagas av riksräkenskapsverket, men anse tillika önskvärt, att riksräkenskapsverket — särskilt i avsende på myndigheter i Stockholm — utövar viss tillsyn över att systemet med löneavdrag redan från början fungerar på rätt sätt. För att riksräkenskapsverket skall kunna rätt bemästra de i samband med uppbördsreformen uppkommande kontrollspörsmålen tarvas givetvis, att den härmed sysselsatta personalen fullt behärskar det nya uppbördssystemet även i dess detaljer. Det omfattande förberedande arbete av teknisk art, som föregått reformen och som alltjämt pågår, har emellertid hela tiden skett i nära samarbete med representanter för ämbetsverket. Personalen på skattekontoret har vidare under senare år sammansatts med den synpunkten för ögonen, att tidigare praktisk erfarenhet från arbetet hos länsstyrelse och fögderiförvaltning är av största värde vid den av riksräkenskapsverket utövade skattekontrollen. Detta gäller i avseende på såväl tjänstemännen som den kvinnliga biträdespersonalen. Tjänstemännen hava i stor utsträckning deltagit i de genom finansdepartementets försorg anordnade instruktionskurserna för de lokala skattemyndigheterna. Härutöver hava åtgärder vidtagits för att bereda ett antal tjänstemän tillfälle till en kortare tids tjänstgöring hos olika lokala skattemyndigheter, såväl på landet som i städer med egna uppbördsverk. Förbättrad inkomstkontroll i övrigt I det föregående har redogjorts för uppbördsreformens inverkan på riksräkenskapsverkets skattekontroll. De arbetsuppgifter, som därvid varit tal om, hava avsett kontrollen över de i det allmänna uppbördsförfarandet ingående skattetitlarna. De sakkunniga övergå nu till att behandla kontrollen över statsinkomsterna i övrigt och vilja då till att börja med framföra några synpunkter på kontrollen över vissa av övriga i riksstaten under rubriken skatter upptagna inkomsttitlar. Bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter är en till beloppet rätt obetydlig skattetitel, men kontrollen över ifrågavarande bevillnings-

avgifter kan för närvarande icke anses betryggande. Inträffade förskingringsfall hava givit belägg härför. Bristerna i kontrollen sammanhänga emellertid med att 1908 års förordning om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter i avseende på redovisningsföreskrifterna måste anses vara starkt föråldrad. 1946 års riksdag har också i skrivelse, nr 219, begärt en allmän översyn av ifrågavarande förordning. De sakkunniga förutsätta att riksräkenskapsverket vid en blivande sådan översyn beredes tillfälle att medverka till en effektivare anordning av kontrollen än för närvarande. En annan inkomsttitel, som i detta sammanhang synes vara värd uppmärksamhet, är stämpelmedel, i riksstaten för budgetåret 1946/47 uppförd med 100 miljoner kronor. I 1947 års statsverksproposition hava stämpelmedlen uppdelats på tre titlar nämligen arvsskatt och gåvoskatt, lotterivinstskatt samt omsättnings- och expeditionsstämplar m. m., en uppdelning som otvivelaktigt blir till fördel för granskningen. Med hänsyn till konstaterade ojämnheter i stämpelbeläggningen hos olika myndigheter böra dessa inkomsttitlar bliva föremål för ökad uppmärksamhet, helst som det här gäller jämförelsevis stora belopp. Beträffande automobilskattemedlen, i riksstaten för budgetåret 1946/47 upptagna till 180 miljoner kronor, förutsattes riksräkenskapsverket enligt gällande förordning om automobilskatt och därmed sammanhängande författningar utöva en väsentlig funktion som central kontrollmyndighet över den genom länsstyrelsernas och väg- och vattenbyggnadsstyrelsens försorg förrättade uppbörden av fordonsskatt. Kontrollen är här uppbyggd på en genom riksräkenskapsverket utövad fortlöpande övervakning över de för varje år utlämnade blanketterna till skattekvitton. Bensinskatten uppbäres genom tullverket i avseende på importerad bensin och genom kontrollstyrelsens försorg i avseende på inom riket framställd bensin. De sakkunniga vilja här inskränka sig till att påpeka fördelarna av att granskningen från riksräkenskapsverkets sida sker i visst sammanhang med inkomstgranskningen i övrigt och icke i samband med granskningen av vederbörande uppbördsmyndighets kassaräkenskaper i allmänhet. En dylik organisatorisk uppdelning av granskningen, varvid inkomstgranskningen hänförts till skattekontoret och den med sådan granskning i allmänhet sysselsatta personalen, har under de senaste åren vidtagits i fråga om de acciser, vilka uppbäras genom kontrollstyrelsens försorg. Dessa uppgå till i runt tal 500 miljoner kronor. Att inkomstgranskningen överförts till skattekontoret sammanhänger med att det här gäller ett uppbördsverk; inkomsterna utgöra den helt dominerande delen av medelsförvaltningen. Inkomstverifikationerna äro också av betydande omfattning och utgöra en klart avgränsad del av hela verifikationsmaterialet. Granskningen från riksräkenskapsverkets sida har emellertid huvudsakligen fått karaktären av en tillsyn över att kontrollstyrelsens uppbörds- och kontrollsystem fungerar ändamålsenligt, detta med hänsyn till kontrollstyrelsens starka organisation. En motsvarande överflyttning av kontrollen inom riksräkenskapsverket synes böra komma till stånd även i avseende på kontrollen över genom tull-

verket inflytande tullar och acciser. Eftersom denna uppbörd kontrolleras av särskilt revisionsorgan inom generaltullstyrelsen, såsom i kapitel II närmare angivits, förutsattes härvid allenast, att viss tillsyn bör utövas inom riksräkenskapsverket i form av jämförelser med annan motsvarande kontroll, stickprovsgranskning och undantagsvis inventeringsförrättningar. Vad så beträffar den genom kommunala myndigheters försorg i första hand uppburna och därefter genom länsstyrelserna redovisade statliga nöjesskatten h a r genom förordningen den 21 december 1945 (nr 823) om nöjesskatt viss förenkling skett i fråga om själva taxebestämmelserna för nöjen av olika slag. Den förenkling av kontrollen, som man härigenom bort kunna påräkna, har emellertid allvarligt motvägts av bestämmelserna i 15 § av den nya förordningen, vilka innebära viss skattefrihet för tillställningar, anordnade av ideella m. fl. organisationer. Vidare har genom kungörelsen den 21 december 1945 (nr 824) med tillämpningsföreskrifter till förordningen om nöjesskatt förutsatts, att riksräkenskapsverket skall utöva tillsyn över av länsstyrelserna tillämpad praxis vid medgivande av befrielse från nöjesskatt enligt 16 § ovannämnda förordning. Genom ämbetsverkets försorg utfärdas blanketter till nöjesskattedeklaration med tabeller för uträknande av skatt samt anvisningar för deklarationens ifyllande m. m. Den granskningsuppgift, som genom kontrollen över nöjesskatten pålägges riksräkenskapsverket för den närmaste framtiden, torde, såvitt för närvarande k a n bedömas, bliva av oförändrad omfattning och sålunda helt sysselsätta en å två tjänstemän. De anmärkta och inlevererade skattebeloppen hava hittills varit betydande. De sakkunniga övergå härefter till att behandla inkomsterna av uppbörd i statens verksamhet, i riksstaten för budgetåret 1946/47 upptagna till sammanlagt 61,8 miljoner kronor, fördelade på 49 olika inkomsttitlar. Bland de mera betydande av dessa inkomsttitlar äro inkomster vid fångvården, garnisonssjukhusen, militärapoteket, olika statliga laboratorier, vidare inkomster vid statens sinnessjukhus, karolinska sjukhuset och serafimerlasarettet, inkomster vid länsaikiteklsinstitutionen, inkomst av myntning och justering, avgifter för besiktning av motorfordon samt för registrering av motorfordon, inkomster vid statens centrala frökontrollanstalt, fyr- och båkmedel, lotspenningar, patent- och varumärkesavgifter o. s. v. Förutsättningen för att av olika myndigheter uppburna statsinkomster skola bliva föremål för bruttoredovisning i denna form är, att inkomsterna äro av mera betydande storleksordning och att de mera varaktigt kunna beräknas hålla sig härvid. I övrigt bliva de hos åtskilliga myndigheter i deras verksamhet inflytande inkomsterna föremål för redovisning såsom s. k. särskilda uppbördsmedel. Det sistnämnda innebär, att de beräknade inkomsterna upptagas under vederbörande utgiftsanslag med sitt beräknade belopp, vilket saideras från den beräknade bruttokostnaden. Utgiftsanslaget i fråga uppföres därpå i riksstaten med sitt beräknade nettobelopp. Denna nettoredovisningsmetod tillämpas bland annat beträffande omkostnadsanslagen för åtskilliga undervisningsanstalter, institut för yrkesutbildning samt vetenskaplig forskning eller tillämpat vetenskapligt arbete med flera uppgifter, vid vil-

65 ka utbildnings- eller forskningsarbetet är förenat med sådan praktisk tillämpning, att inkomster inflyta för försålda produkter, utförda analyser eller provningar, meddelande av fortlöpande rapporter m. m. Omfattningen av dylik verksamhet är ofta beroende av efterfrågan. Utgifterna för densamma måste då ställas i relation till de beräknade eller faktiska inkomsterna av verksamhet av ifrågavarande slag. Den affärsmässiga synpunkten är icke den primära, enär verksamhetsgrenen vanligen måste uppehållas ur forsknings- eller utbildningssynpunkt eller av annan orsak. De nu berörda förhållandena föranleda, att omkostnadsstaterna bliva mycket tillkrånglade, särskilt i avseende på maximeringarna av de enskilda statposterna eller delposterna i omkostnadsstaten. De sakkunniga erinra om att de i annat sammanhang uttalat önskvärdheten av att onödigt detaljerade och tillkrånglade statkonstruktioner undvikas, varigenom bland annat kontrollen skulle kunna förenklas. De statsinkomster, vilka i riksstaten upptagas under rubriken uppbörd i statens verksamhet, äro av sinsemellan vitt skilda slag. Uppbördsformerna variera även högst avsevärt. Central tillsyn över desamma har hittills icke utövats. De hava emellertid vid ett flertal tillfällen varit föremål för uppmärksamhet från riksdagens revisorers sida. Riksdagens revisorer hava även påtalat den bristande kontrollen över desamma. Enligt de sakkunnigas mening föreligga här i många fall brister, vilka hänföra sig till kontrollen över själva uppbörden, fordringarnas bokföring och övervakning m. m. Granskningen inom riksräkenskapsverket, i den mån sådan utövats, har uteslutande skett i samband med granskningen av vederbörande myndighets räkenskaper i allmänhet. Myndigheter, som redovisa hithörande inkomster, återfinnas under flertalet huvudtitlar och granskningen är sålunda splittrad på de olika revisionskontoren. Det är icke de sakkunnigas mening, att granskningen inom riksräkenskapsverket av alla dessa sinsemellan olikartade inkomster skall utbrytas från granskningen av vederbörande räkenskaper i övrigt och förläggas till ett ställe. Detta skulle vara opraktiskt med hänsyn till räkenskapernas förvaring m. m. Dessutom bör självfallet vederbörande revisors författningskunskap och kännedom i övrigt om förhållandena vid de myndigheter han brukar granska utnyttjas. Men det synes önskvärt, att granskningen av inkomsterna ägnas mera uppmärksamhet. Det måste betecknas som en brist, att statsliggaren, som utgör ett väsentligt underlag vid revision, icke omfattar riksstatens inkomstsida utan allenast dess utgiftssida. För att vinna en effektivisering av kontrollen över de statsinkomster, vilka redovisas under riksstatstiteln uppbörd i statens verksamhet, anse de sakkunniga sålunda önskvärt, att en viss systematisk tillsyn över uppbörden av ifrågavarande statsinkomster verkställes i sammanhang med den inom riksräkenskapsverket särskilt bedrivna inkomstgranskningen. Vid den kontroll över de i riksstaten under rubriken uppbörd i statens verksamhet upptagna inkomsttitlarna, som de sakkunniga sålunda ansett böra genomföras, synas lämpligen liknande metoder kunna användas som vid tillsynen över skatteuppbördens effektivitet. Statistiska översikter över uppbördens förlopp — vissa dylika föras redan som grundval för inkomstberäk5—477211.

ningen — giva viss vägledning. Lokala besök böra företagas hos de redovisande myndigheterna, vilka till stor del äro förlagda i Stockholm. Systematiska jämförelser beträffande såväl redovisningsförfarandet som taxesättningen synas motiverade beträffande myndigheter med avgiftsuppbörd av likartad natur. Beträffande de i riksstaten under rubriken diverse inkomster uppförda inkomsttitlarna, för budgetåret 1946/47 upptagna till sammanlagt 68 miljoner kronor, må nämnas bötesmedlen, vilkas redovisning det författningsmässigt åligger riksräkenskapsverket att kontrollera. De sakkunniga hava fäst sig vid att gällande författningar om redovisning och indrivning av böter, utdömda av krigsrätt, äro föråldrade och icke medgiva effektiv kontroll. Under titeln övriga diverse inkomster, i riksstaten för budgetåret 1946/47 upptagen till 7 miljoner kronor, redovisas bland annat vissa kategorier av regelbundet inflytande uppbördsmedel, uppgående till jämförelsevis betydande belopp. Bland dessa märkas till statsverket indragna sportler, vilka bruka uppgå till mellan 2 och 3 miljoner kronor, försäljningsmedel för lös egendom, omkring 1 miljon kronor, med flera inkomstgrupper, vilka borde ägnas uppmärksamhet. Utdömda vederlag för ransoneringsförbrytelser m. m. uppgå till betydande belopp. Riksdagens år 1944 församlade revisorer påtalade det i flera avseenden bristfälliga förfarandet vid indrivningen av statens fordringar av sistnämnda slag. De utdömda beloppen hava vissa år uppgått till flera miljoner kronor, men de hava ofta mycket snabbt blivit föremål för avskrivning eller avkortning. De över revisorernas uttalanden hörda myndigheterna vitsordade behovet av en effektivisering av indrivningsförfarandet, och riksdagen begärde i anledning av desamma en översyn av gällande bestämmelser på förevarande område, vilken emellertid ännu icke kommit till stånd. Riksdagens revisorer funno det vara av intresse att jämföra den mindre effektiva bevakningen av kronans fordringar av nämnda slag med indrivningen av exempelvis även mycket obetydliga ersättningsbelopp av andra slag, som tilldömts kronan, vilka ofta vållat ett under åratal utsträckt ständigt återkommande efterspanings- och indrivningsarbete för polismyndigheterna. Det sist sagda tog närmast sikte på vissa av krigsrätt eller militär befälhavare fastställda ersättningar för av värnpliktiga bortslarvade persedlar m. m. De av revisorerna i samband därmed gjorda uttalandena föranledde riksdagen att begära en översyn av gällande bestämmelser om avskrivning av kronans fordringar. Någon sådan översyn har emellertid ännu icke kommit till stånd. Att h ä r erinrats om de av riksdagen behandlade särskilda spörsmålen rörande indrivning respektive avskrivning av vissa statens fordringar sammanhänger med att de sakkunniga, såsom förut uttalats, funnit kontrollen å statsinkomsterna från riksräkenskapsverkets sida tidigare hava varit eftersatt i jämförelse med det intresse, som ägnats utgiftsgranskningen. Då de sakkunniga påyrka en effektivare inkomstgranskning i allmänhet, innebär detta självfallet icke, att en sådan granskning skulle drivas enbart ur fiskalisk synpunkt. Även om syftet i första hand bör vara att tillse, att statsinkomsterna inflyta i all den utsträckning, som är möjligt, bör det även an-

67 komma på riksräkenskapsverket att fatta beslut i sådana fall, då exempelvis på grund av föråldrade bestämmelser eller mindre förnuftig tillämpning av gällande föreskrifter räkenskaperna och indrivningsförfarandet tyngas av fordringar, vilka måste bedömas såsom värdelösa. Den ovan behandlade utökning och skärpning av inkomstkontrollen från riksräkenskapsverkets sida, som till väsentlig del föranledes av uppbördsreformen men som de sakkunniga även funnit nödvändig ur andra synpunkter, förutsätter en ändring av ämbetsverkets organisation. För de sakkunnigas förslag härutinnan skall emellertid redogöras i kapitel V. Riksräkenskapsverkets

utgiftskontroll

Planmässig avvägning av granskningen av olika myndigheters räkenskaper De sakkunniga övergå härefter till att behandla utgiftsgranskningen. Förgranskningen utföres av biträdespersonalen, eftergranskningen av den egentliga revisionspersonalen. Förgranskningen har närmast karaktären av avstämning och siffergranskning, inprickning av verifikationer, kontroll av prisuträkningar m. m. I densamma ingår även den s. k. påföringskontrollen, varigenom erhålles ett underlag för kontroll av att belopp, som av ett statligt organ tillställas annat statligt organ, redovisas med rätt belopp och vid rätt tidpunkt. Eftergranskningen är den egentliga kamerala granskningen, d. v. s. kontrollen av att de verkställda utgifterna äro behöriga och överensstämma med de författningar, regleringsbrev och andra föreskrifter, vilka reglera medelsförvaltningen i allmänhet, för den myndighet som granskas och för det förvaltningsområde, varom det i det enskilda fallet är fråga. Grundläggande för de sakkunnigas bedömande av frågan, h u r utgiftsgranskningen inom riksräkenskapsverket skall kunna anordnas på det mest ändamålsenliga sättet, h a r varit den uppfattningen att statsutgifterna såvitt möjligt måste vara underkastade kontroll i någon form. Detta innebär däremot icke, att de alltid skulle underkastas kontroll från riksräkenskapsverkets sida. En sådan ordning skulle bliva alltför dyrbar och omständlig och måste betraktas som utesluten även med hänsyn till statsverksamhetens stora omfattning. Enligt de sakkunnigas mening är det av största vikt att tillse, å ena sidan, att statsutgifter icke äro helt undandragna kontroll, och, å andra sidan, att dubbelarbete icke utföres. Revisionsmaterialets överväldigande omfattning gör det nödvändigt att ur nu nämnda synpunkt »väga» detsamma och att anpassa den av riksräkenskapsverket utövade revisionsverksamheten efter resultatet av ett sådant bedömande. De sakkunniga hava till väsentlig del inriktat sitt arbete på en sådan avvägning. För den skull har en genomgång även av riksstatens utgiftssida företagits, varjämte de sakkunniga sökt bilda sig en uppfattning om hur den interna myndighetskontrollen är anordnad, framför allt hos de större myndigheterna. Vid bedömandet av hur riksräkenskapsverkets granskning bör organiseras i avseende på olika myndigheters räkenskaper kan till en början konstateras,

68 att en betydande åtskillnad föreligger mellan sådana myndigheter, som själva hava en stark kameral organisation, och andra myndigheter. Beträffande myndigheter med stark organisation finnas också förutsättningar för en stark intern kontroll. Riksräkenskapsverkets granskning bör då anpassas med hänsyn härtill och företrädesvis inriktas på en tillsyn över att den interna kontrollen hos vederbörande myndighet fungerar effektivt. De sakkunniga hava från denna utgångspunkt kommit till den uppfattningen, att förgranskningen inom riksräkenskapsverket beträffande åtskilliga större myndigheters räkenskaper bör kunna starkt begränsas. Hos åtskilliga mindre myndigheter är redogöraren den enda kameralt utbildade tjänstemannen, stundom saknar även redogöraren kameral utbildning. Myndigheter, som sålunda sakna egentlig kameral organisation, utgöras ofta av undervisningsanstalter, vetenskapliga institutioner m. fl., vid vilka medelsförvaltningen är en bisak i förhållande till den egentliga verksamheten. Beträffande sådana myndigheters räkenskaper måste granskningen från riksräkenskapsverkets sida självfallet göras grundligare. Den måste nämligen åsyfta en fullständig kontroll även till förhindrande av oegentligheter av olika slag. Detsamma gäller i avseende på kommittéräkenskaper. De hittills berörda möjligheterna till förenkling av granskningen hava närmast avsett förgranskningen. Självfallet bör emellertid även eftergranskningen kunna väsentligt förenklas i fråga om åtskilliga sådana myndigheters räkenskaper, vilka ur kameral synpunkt äro starkt organiserade. Den genomgående eftergranskningen bör här ersättas av en mera stickprovsmässig granskning och av en tillsyn över att den interna kontrollen hos vederbörande myndighet fungerar effektivt. Denna tillsyn torde i lämplig omfattning böra få formen av lokala inspektioner, syftande till att hålla riksräkenskapsverket å jour med de åtgärder, som vederbörande verk vidtagit i kontrollsyfte, ö k a d kontakt torde vidare kunna nås genom konferenser, vilket förefaller så mycket naturligare som flertalet ifrågavarande myndigheter återfinnas i Stockholm. Bedömandet av hur intensiv granskning, som från riksräkenskapsverkets sida bör ägnas åt räkenskaper avseende den ena eller andra kategorien av myndigheter, kan emellertid icke ens schematiskt grundas allenast på en undersökning av den kamerala organisationens styrka och den interna kontrollens effektivitet hos de olika myndigheterna. Även omfattningen och strukturen av medelsutbetalningarna hos de olika myndigheterna böra självfallet undersökas. De sakkunniga hava också som förut nämnts företagit en genomgång av riksstaten ur den senast anförda synpunkten. En jämförelse mellan de resultat, som därvid utvunnits, och den hittills tillämpade ordningen för riksräkenskapsverkets granskning har givit vid handen, att den egentliga eftergranskningen i stort sett följer samma linjer nu som då riksräkenskapsverket inrättades 1920. Revisionsanmärkningarna torde även liksom tidigare i huvudsak avse felaktigt utbetalda avlöningsförmåner, reseersättningar, traktamen tsersättningar och dylikt. Revisionsverksamheten är sålunda i allmänhet till övervägande delen inriktad på statsmyndigheternas utbetalningar av

69 kostnader för den egna verksamheten. Granskningen av länsstyrelsernas utbetalningar är emellertid till betydande del inriktad på de genom länsstyrelsernas försorg verkställda utbetalningarna av statsbidrag av olika slag, framför allt på undervisningsväsendets, polisväsendets och sjukvårdens område. Skärpt granskning av statsbidrag En jämförelse mellan budgeten vid tiden för riksräkenskapsverkets tillkomst 1920 och budgetåret 1944/45 utvisar, att statsbidragen i vidsträckt bemärkelse ökat i mycket stor omfattning, såväl till belopp som till sin relativa andel av driftbudgetens samtliga utgifter. För budgetåret 1920 uppgingo statsbidragen å driftbudgeten med bortseende från försvarsutgifterna till 161 miljoner kronor, medan de för budgetåret 1944/45 utgjorde 1 100 miljoner kronor. De sammanlagda utgifterna å driftbudgeten, bortsett från försvarskostnaderna, utgjorde förstnämnda år 1 064 miljoner kronor och sistnämnda år 3 304 miljoner-kronor. Procentuellt uttryckt innebär detta, att statsbidragen budgetåret 1920 utgjorde 15,1 procent av ifrågavarande statsutgifter och budgetåret 1944/45 33,3 procent. Om man vill ställa statsbidragen i relation till samtliga statsutgifter med bortseende från såväl affärsverken som försvaret, kan konstateras att ifrågavarande statsutgifter för 1920 utgjorde 534 miljoner kronor och under 1944/45 uppgingo till 2 313 miljoner kronor Statsbidragens andel av dessa utgifter utgjorde 30,1 procent respektive 47,6 procent. Härvid ar att märka att en icke obetydlig del av de kostnader, som för ar 1920 hänfördes till statsbidrag, numera återfinnas bland utgifter i statens egen regi, detta till följd av den egentliga statsverksamhetens utvidgning Under det senast förflutna budgetåret liksom under innevarande budgetår hava statsbidragen ytterligare ökat såväl med hänsyn till absoluta belopp som i avseende på sin relativa andel av statsutgifterna, framför allt på grund av okade statsbidrag till sociala ändamål. Såvitt nu kan bedömas, torde denna utveckling komma att fortsätta. Med hänsyn till den inträdda och fortgående betydande ökningen av de statsutgifter, vilka rubriceras som statsbidrag av olika slag, anse de sakkunniga uppenbart, att riksräkenskapsverkets granskning mera än tidigare vant fallet bor inriktas på kontroll över statsbidragen. Den revisionsteknik som härvid bör komma till användning, måste självfallet något avvika från den vid utgiftsgranskningen i allmänhet tillämpade. Som förut nämnts h a r granskningen av statsbidrag inom riksräkenskapsverket hittills ägt rum i huvudsak i fråga om de av länsstyrelserna utbetalade statsbidragen. Den erfarenhet, som därvid vunnits, torde böra utnyttjas även vid granskningen av statsbidragen i övrigt. Förutom av länsstyrelserna och statskontoret utbetalas statsbidrag så gott som uteslutande av ett fåtal stora centrala förvaltningsmyndigheter. De sakkunniga föreslå, att granskningen av dessa myndigheters räkenskaper, som för närvarande äger rum å första revisionsbyrån överflyttas från denna byrå till andra revisionsbyrån, där länsräkenskaperna och statskontorets räkenskaper granskas. En viss avvägning har emeller-

70 tid härvid befunnits påkallad. Granskningen av en sådan myndighets räkenskaper, varom här är fråga, äger givetvis visst samband med granskningen även av andra närbesläktade räkenskaper under samma huvudtitel. För ernående av önskvärd översikt vid granskningen, samtidigt som området för den aktuella författningskunskapen koncentreras och onödigt dubbelarbete undvikes, har det befunnits lämpligt att verkställa en sådan överflyttning av granskningen beträffande samtliga räkenskaper för de huvudtitlar, under vilka ifrågavarande myndigheter i huvudsak återfinnas, nämligen femte och nionde huvudtitlarna. En dylik mera summarisk fördelningsgrund för granskningsområdena mellan de olika kontoren torde även vara nödvändig för att undvika villrådighet hos vederbörande myndigheter beträffande vilket revisionskontor, som omhänderhar granskningen av räkenskaperna. De statsbidragsutbetalande centrala förvaltningsmyndigheter, varom här är fråga, hava i regel stark kameral organisation. Den från riksräkenskapsverkets sida utövade granskningen bör sålunda enligt de principer, som förut angivits, i fråga om nämnda myndigheters utgifter för egna behov få en betydligt mera stickprovsmässig karaktär än hittills. Granskningsuppgiften bör i stället koncentreras till statsbidragsutgifterna, vilka representera den helt dominerande andelen av ifrågavarande myndigheters medelsutbetalningar. Att direkt upplägga ett program för bedrivandet av denna granskning är självfallet svårt. Så mycket är emellertid uppenbart, att densamma till stor del måste ske i form av systematiska undersökningar och jämförelser. Även i det avseendet är denna granskning närmast besläktad med granskningen av länsstyrelsernas utgifter, att den omfattar utbetalningar avseende rikets samtliga delar och mellanhavanden mellan statsverket och kommunala eller liknande samfälligheter. De regionala oregelbundenheter, som därvid framträda och som icke motiveras av särskilda omständigheter, lämna ofta vägledning för närmare åtgärder och ingripanden. Därvid är det självfallet värdefullt att utnyttja den erfarenhet i hithörande avseende, som vunnits vid den under senare år intensivt bedrivna granskningen av statsbidrag, vilka utbetalas av länsstyrelserna. R i k s r ä k e n s k a p s v e r k e t s k o n t r o l l av s t a t e n s t i l l g å n g a r och s k u l d e r De sakkunniga vilja härefter beröra den av riksräkenskapsverket utövade kontrollen över statens tillgångar och skulder. Ifrågavarande kontroll utövas förträdesvis å ämbetsverkets budgetbyrå i samband med granskningen av huvudförvaltningarnas huvudböcker. Därvid tillses, att balanskontona äro specificerade och åtföljda av behöriga bilagor, vilka underkastas granskning. Vad speciellt förrådskontrollen beträffar, hava de sakkunniga ansett sig böra inhämta redogörelser från de större förrådsförvaltande myndigheterna, framför allt de olika militära huvudförvaltningarna. Dessa redogörelser och de överläggningar, som de sakkunniga haft med representanter för nämnda myndigheter, hava bibragt de sakkunniga den uppfattningen att förrådskontrollen för närvarande är alltför olikformigt anordnad och att den i vissa

71 avseenden är bristfällig. Riksdagens år 1946 församlade revisorer hava under § 4 i sin berättelse angående statsverket framlagt vissa synpunkter på den centrala materielbokföringen inom försvaret samt under § 5 i berättelsen behandlat de militära förrådskontrollkontoren. Eftersom de förvaltningsmyndigheter, vilka i första hand skola utöva denna kontroll, själva hava stark kameral organisation, bör det ankomma på dem att ombesörja en effektivare kontroll. Det bör, enligt de grundlinjer för riksräkenskapsverkets granskning jämväl i förhållande till myndigheter med stark kameral organisation som ovan uppdragits, ankomma på riksräkenskapsverket att utöva tillsyn över förrådskontrollens effektivitet och aktivt medverka till dess ändamålsenliga anordnande. Riksräkenskapsverkets direkta kontroll däremot torde liksom hittills böra begränsa sig till stickprovsvis företagna inventeringar. Kontrollen över de statliga myndigheternas medelsförvaltning kompliceras i många fall av att myndigheterna förvalta och röra sig med andra medel än riksstatsmedel, nämligen sådana medel som ur statsbokföringens synpunkt bruka betecknas som diverse medel (diversemedelsfonder). Ur rikshuvudbokföringens synpunkt äro de åtskilda från de redovisningsfonder, vilka utgöra bokföringsenheter i förhållande till budgeten. Till sistnämnda slag av fonder höra exempelvis statsregleringsfonden, å vilken sammanfattningsvis redovisas tillgångar och skulder samt inkomster och utgifter avseende det stora flertalet statsmyndigheter, vidare de olika affärsverkens fonder, vilka gentemot budgeten återgiva nettoresultatet av rörelsen inom varje affärsverk eller viss gren av densamma, vidare de olika statliga utlåningsfonderna med flera kapitalfonder. Det är emellertid icke fonder i denna senare bemärkelse som det här är fråga om. De s. k. diverse medel, som det här gäller och som berörts även i den tidigare framställningen, bliva icke föremål för någon specificerad central redovisning hos riksräkenskapsverket. De redovisas i rikshuvudbokföringen allenast i klump å statsregleringsfonden och å olika kapitalfonder. De representera i statens bokslut inga nettotillgångar; på tillgångssidan återfinnas de redovisade under aktier, obligationer, utlånta medel o. s. v. men summan av de sålunda redovisade tillgångarna motbalanseras av en skuldpost. En närmare redogörelse för diverse medel, deras placering i olika slags förmögenhetsobjekt m. m. återfinnes i en härvid fogad särskild bilaga. Statskontoret har såsom central fondförvaltande myndighet hand om en stor del av dessa medel. Beträffande dessa utgavs tidigare av trycket en årlig redovisning, men tryckningen av densamma har sedan en del år tillbaka inställts. I fråga om av riksgäldskontoret förvaltade medel återfinnas redogörelser i detta verks årsbok. Dylika medel omhänderhavas emellertid dessutom av ett stort antal myndigheter. De sakkunniga hava kommit till den uppfattningen att en samlad årlig redovisning över dessa medel, även om densamma gives en summarisk utformning, skulle vara av värde ur kontrollsynpunkt. De föreslå därför, att en sådan redovisning i fortsättningen utarbetas å riksräkenskapsverkets budgetbyrå och på lämpligt sätt publiceras.

72 Riksräkenskapsverkets förebyggande kontrollåtgärder Rationalisering av bokföringshandlingar Som ett led i riksräkenskapsverkets kontrollverksamhet ingår tillsynen över att redovisningshandlingarna äro ändamålsenligt uppställda. Härigenom skapas en viss självverkande kontroll, varjämte vinnes reda och ordning samtidigt som den efterföljande centrala bokföringen och revisionen underlättas. Självfallet får ej heller möjligheten till arbetsbesparing och därmed kostnadsbesparing förbises. Avlöningslistor, utgifts- och inkomstjournaler m. m. för det övervägande antalet statsmyndigheter utarbetas och tillhandahållas genom riksräkenskapsverkets försorg. Denna sida av verkets arbetsområde kan ur revisionssynpunkt hänföras till de förebyggande kontrollåtgärderna. Det är enligt de sakkunnigas mening en förnuftig åtgärd att nedlägga möda på dylika åtgärder. Framställandet av anmärkningar av olika slag och korrigeringar i efterhand äro nödvändiga; ett mål att sträva efter är dock att uppnå sådan ordning att anledningarna till sådana rättelser i efterhand bliva så få som möjligt. De sakkunniga äro av den uppfattningen, att vid redigeringen av räkenskapsformulären åtskilliga rationaliseringsåtgärder kunna vidtagas. I många fall torde ett samarbete med statens organisationsnämnd vara av värde. Som i annat sammanhang berörts måste dessa arbetsuppgifter handhavas av kvalificerad personal, enär värdet av desamma är helt beroende av att utformningen fyller högt ställda krav. De sakkunniga hava fått det intrycket, att den kvalificerade revisionspersonalen inom verket för närvarande är alltför betungad med arbetsuppgifter för att den här berörda värdefulla möjligheten till förebyggande kontroll helt skall kunna komma till sin rätt. För att anföra exempel på fall, där behov av en rationalisering av bokföringen k a n ifrågasättas, må erinras om att länsstyrelsernas kassabokföring för närvarande ur vissa synpunkter är föremål för undersökning i annan ordning. Frågor rörande bokföringens ändamålsenliga anordnande hos statsmyndigheterna höra hemma på riksräkenskapsverkets budgetbyrå. Det synes önskvärt, att lämplig tjänsteman kunde avdelas för att direkt under byråchefen handlägga frågor om bokförings- och redovisningshandlingarnas rationella utformning. Visst samarbete med det revisionskontor, där vederbörande myndighets räkenskap granskas, bör emellertid förutsättas. Ökad inventerings- och inspektionsverksamhet De sakkunniga hava vid sitt arbete ingående tagit del av de olika formerna för revisionsverksamhetens utövande i syfte att bilda sig en uppfattning om vilka verksamhetsformer, som böra tillerkännas företräde framför andra vid strävandet efter att nå högsta effektivitet inom en begränsad kostnadsram. Såsom de sakkunniga framhållit i det föregående måste den lokala tillsyn, som utövas i form av inventeringar och inspektioner, anses vara av

73 mycket stort värde. Mellan inventering och inspektion föreligger den skillnaden, att inventeringen måste följa visst program och beträffande kassaväsendet garantera en viss fullständighet, medan däremot inspektionen kan inriktas på vissa bestämda uppgifter. Lokal tillsyn utövas emellertid i allt för ringa omfattning. Detta sammanhänger med att den för reseverksamheten avsedda anslagsposten i början av kriget starkt beskars och sedermera icke höjts till tidigare nivå. I samband med behandlingen av inkomstgranskningen hava tidigare anförts vissa synpunkter på värdet av de lokala förrättningarna. Det sålunda anförda äger emellertid i viss mån allmän giltighet. Inspektionsformen torde i många fall vara att föredraga framför den mera bundna inventeringsformen, som tar större tid i anspråk. En avvägning bör emellertid ske med hänsyn till vilka synpunkter som det i det enskilda fallet närmast gäller att bevaka. Härmed är självfallet icke sagt, att företagandet av en inventering skulle innebära misstankar om att allt icke skulle stå rätt till. Intensifierad upplysningsverksamhet Till de förut berörda förebyggande kontrollåtgärderna kan i eminent grad hänföras den under senare år i allt större omfattning bedrivna upplysningsverksamheten. I de uttalanden angående det statliga revisionsväsendet, som riksdagens revisorer år 1940 gjorde under § 27 i sin berättelse — vilka uttalanden i sin helhet vunno riksdagens gillande — underströko revisorerna önskvärdheten av att den direkta kontakten mellan redogörarna och revisionsmyndigheterna vidgades och ytterligare fördjupades. Med framhållande av de påtagliga fördelar, som stods att vinna genom att av redogörarna begångna misstag på grund av feltolkningar av gällande författningar påpekades och rättades redan ifrån början, ifrågasatte revisorerna huruvida icke revisionsverken borde i betydligt större utsträckning än för närvarande bedriva en förebyggande verksamhet, inriktad på åtgärder till förhindrande av att felaktigheter uppkomma. Revisorerna tillskrevo den då tämligen nyinförda upplysningsverksamheten hos riksräkenskapsverket ett betydande värde. I sitt yttrande den 28 februari 1941 i anledning av revisorernas uttalande framhöll riksräkenskapsverket, att de i 1939 års instruktion för ämbetsverket intagna bestämmelserna om skyldighet att besvara till verket inkomna förfrågningar samt meddela upplysningar och anvisningar i frågor rörande riksräkenskapsverkets granskande och kontrollerande verksamhet innebure en avvikelse från den tidigare gällande regeln, att verket icke lämnade upplysningar i sådana frågor, som sedermera kunde komma att bliva föremål för ämbetsverkets prövning i anmärkningsväg. Riksräkenskapsverket framhöll tillika att ett sådant förfaringssätt, varigenom ämbetsverket på förhand genom besvarandet av framställda förfrågningar bunde sig för en viss tolkning av en författningsföreskrift, ofrånkomligen vore förenat med vissa risker. Härvid vore först och främst att märka, att samma fråga senare kunde bliva

74 föremål för kammarrättens prövning, varvid kammarrättens utslag kunde gå i annan riktning. Så kunde visserligen bliva fallet även om riksräkenskapsverkets uppfattning komme till uttryck i form av ett utslag, men i tveksamma fall torde frågan då regelmässigt dragas under kammarrättens prövning. Ett förhandsutlåtande, varigenom praxis bundes i viss riktning, kunde med andra ord medföra risk för att en felaktig tolkning längre tid kunde vinna tillämpning. I stort sett vitsordade emellertid riksräkenskapsverket upplysningsverksamhetens fördelar. Den dittills bedrivna upplysningsverksamheten kunde i stort sett betecknas såsom passiv upplysningsverksamhet. Den avsåge nämligen upplysningar som lämnades efter initiativ från redogörare eller myndigheter, underkastade riksräkenskapsverkets granskning. Riksdagens revisorer hade emellertid som särskilt betydelsefullt framhållit, att en upplysningsverksamhet komme till stånd i sådana fall, då riksräkenskapsverket självt skulle taga initiativet — alltså en aktiv upplysningsverksamhet. Härvid hade revisorerna speciellt framhållit värdet av att nya författningar och erforderliga tillämpningsföreskrifter från början tillämpades enhetligt och på sätt som avsetts. Riksräkenskapsverket erinrade i sitt yttrande, att en dylik verksamhet sedan länge bedrivits av budgetbyrån och skattekontoret genom utsändande av cirkulärskrivelser rörande bokföring och redovisning m. m. Utgångsläget vore emellertid därvid väsentligen ett annat, enär myndigheters och redogörares verksamhet i de delar, som berördes härav, knappast bleve föremål för en sådan eftergranskning som utmynnade i en eventuell anmärkningsprocess. Riksräkenskapsverket medgav emellertid att till verket inkomna förfrågningar, utfärdade anmärkningar eller inom ämbetsverket gjorda iakttagelser i många fall kunde giva vid handen, att ett mera allmänt behov av förtydligande eller andra upplysningar förelåge. Den passiva upplysningsverksamheten torde ofta kunna giva belägg för behovet av en aktiv sådan verksamhet. Riksräkenskapsverket funne uppenbart, att betydande resultat på denna väg skulle kunna ernås i riktning mot det mål man ytterst hade att sträva efter, nämligen en från början korrekt medelsdisposition och redovisning. En motsvarande verksamhet även för revisionens del, rätt handhavd, skulle sålunda enligt ämbetsverkets mening vara till mycket stor nytta. Även här stötte man emellertid på de svårigheter, som föranleddes av att genom utslag av kammarrätten riksräkenskapsverkets tolkning kunde komma att underkännas. Revisorerna hade vidare ifrågasatt, om icke sådana upplysningar, som på verkets eget initiativ sålunda skulle lämnas myndigheter och redogörare, borde få formen av periodiska meddelanden i lämplig form. Riksräkenskapsverket ansåge för sin del inte uteslutet att detta skulle visa sig ändamålsenligt. Åtskilliga statliga myndigheter utgåve av trycket dylika serier av meddelanden. Men myndigheter och redogörare, till vilka riksräkenskapsverket kunde hava att i förekommande fall vända sig, vore av delvis mycket oenhetligt slag, och redogörarna utgjorde icke någon organiserad statlig kår med riksräkenskapsverket som central myndighet. I fråga om å ena sidan länsstyrelserna och å andra sidan flertalet redogörare vid övriga verk och myndig-

75 heter förelåge emellertid sådan gemenskap, att serier av dylika meddelanden syntes väl motiverade. Vad länsstyrelserna beträffade ansåge riksräkenskapsverket, att en dylik form för meddelanden från ämbetsverket skulle vara speciellt värdefull med hänsyn till den livliga personalcirkulation, som ägde rum på flertalet landskontor och som ofta medförde att den för anordningsbeslutet närmast ansvarige i många fall saknade såväl erforderlig rutin som kännedom om från riksräkenskapsverkets sida lämnade direktiv och tidigare gjorda anmärkningar. Vad särskilt anginge mera svårtolkade avlöningsm. fl. författningar, torde redan i samband med författningens utfärdande utförliga tillämpningsföreskrifter böra meddelas. Vid en undersökning av hur upplysningsverksamheten inom riksräkenskapsverket gestaltat sig under den tid, som förflutit efter det verkets förenämnda yttrande avgavs, hava de sakkunniga konstaterat följande. Den passiva upplysningsverksamheten, alltså besvarandet av inkomna förfrågningar, har tagit en betydande omfattning. Detta torde icke minst sammanhänga med det tidigare berörda förhållandet att riksräkenskapsverket, sedan Kungl. Maj:t genom brev den 24 januari 1941 anbefallt verket att på lämpligt sätt fästa vederbörande redogörares uppmärksamhet på möjligheten att erhålla upplysningar och anvisningar i tillämpningsfrågor samt å angelägenheten av att denna möjlighet anlitades, där tvekan uppkomme rörande tolkningarna av gällande föreskrifter, i cirkulärskrivelse den 28 februari 1941 lämnat vederbörande myndigheter meddelande härom. De sakkunniga kunna icke finna annat än att den sålunda bedrivna upplysningsverksamheten visat sig hava en verklig uppgift att fylla och därigenom varit av betydande värde, men det gäller att länka densamma in på rätta banor. En avart är det principiellt, om en myndighet i arbetsbesparande syfte överlämnar hela grupper av mera besvärliga ärenden till riksräkenskapsverkets förhandsprövning, vilket har förekommit. För riksräkenskapsverket gäller det vidare att restriktivt pröva, att de ämbetsverket underställda spörsmålen äro av den art, att verket är behörigt att överhuvud taget göra ett uttalande. Vidare måste fasthållas, att det är förfrågningar allenast från verk och myndigheter eller redogörare, som jämlikt instruktionen skola besvaras, icke förfrågningar från andra enskilda tjänstemän än redogörare. Formerna för upplysningsärendenas handläggning inom riksräkenskapsverket synas emellertid böra ägnas uppmärksamhet. Det gäller här att tillse, å ena sidan att handläggningen, i fall där så är möjligt, sker i enkel form, så att icke verksledningen över hövan betungas med dylika ärenden, och å andra sidan att vissa garantier vinnas för att handläggningen av ärendena icke alltför mycket splittras på de olika revisionskontoren. Detta senare kan nämligen medföra risk för att ett och samma principspörsmål blir föremål för olika bedömande. Inkomna förfrågningar handläggas å det revisionskontor, där den räkenskap granskas som närmast beröres av den framställda frågan. Frågeärendenas antal är betydande. Svårighetsgraden växlar, men självfallet är det som

76 regel icke några lättlösta spörsmål, som på denna officiella väg underställas verkets prövning. Enklare frågor och spörsmål, vilka i princip tidigare avgjorts, besvaras direkt av chefen för vederbörande revisionskontor, övriga efter föredragning. I stor utsträckning förekomma givetvis förfrågningar under hand vid personliga besök eller per telefon, men i delta sammanhang avses närmast till ämbetsverket ställda skriftliga förfrågningar. Ett förfaringssätt sådant som det redan tillämpade, varigenom riksräkenskapsverket på förhand genom besvarandet av framställda förfrågningar binder sig för en viss tolkning av en författningsföreskrift, är under alla förhållanden förenat med vissa risker. Hittills h a r den ordningen tillämpats, att tveksamma fall föredragits inför generaldirektören, medan de såsom enklare bedömda frågorna besvarats av chefen för vederbörande revisionskontor, eventuellt efter samråd med vederbörande byråchef. Stundom kan det vara vanskligt att bedöma den principiella räckvidden av en framställd förfrågan. Kraven på kunskaper beträffande det aktuella förvaltningsområdet bliva även betydande. Svårigheten ligger sålunda i många fall i själva avvägningen av vilket utredningsarbete som bör nedläggas på en viss fråga och vilken form i övrigt som handläggningen av densamma bör få. Enligt de sakkunnigas mening ligger det rätt nära till hands att i sistnämnda avseende göra en jämförelse med den ordning för handläggning av anmärkningsmålen, som sedan några år tillbaka med fördel tillämpats inom riksräkenskapsverket. Denna innebär en uppdelning av målen efter svårighetsgrad i s. k. A-mål och B-mål. Endast de tveksamma fallen, A-målen, föredragas inför generaldirektören. B-målen däremot föredragas av vederbörande revisionskommissarie inför de båda revisionsbyråcheferna. Härigenom vinnes en nödvändig arbetsavlastning för verkschefen samtidigt som garantier likväl erhållas för enhetlighet inom revisionen. De sakkunniga finna det önskvärt, att garantier för en motsvarande enhetlighet vinnas även vid besvarandet av förfrågningar avseende utgiftsrevisionens arbetsområde i dess helhet. Eftersom det synes uppenbart, att verkschefen i varje fall icke i högre grad än för närvarande är fallet bör betungas med hithörande ärenden, vilja de sakkunniga föreslå att frågeärendena, i den mån de icke anses böra föredragas inför generaldirektören, i princip handläggas på samma sätt som B-målen. För att härvid vinna största möjliga förenkling föreslå de sakkunniga att handläggningen får formen av samråd, d. v. s. ärendet avgöres i första h a n d å vederbörande byrå men underställes genom cirkulation den andra byråchefen. Enklare frågor, i vilka ingen tveksamhet kan anses föreligga, böra emellertid liksom hittills avgöras direkt av vederbörande kontorschef. Vad så beträffar den aktiva upplysningsverksamheten synas de av riksräkenskapsverket år 1941 gjorda ovan återgivna uttalandena hittills icke hava lett till något praktiskt resultat. Några periodiska meddelanden utgivas sålunda icke. I enstaka fall har emellertid förekommit, att en upplysning i

77 ett frågeärende av större vikt ansetts böra genom översändande av avskrifter delgivas viss grupp av myndigheter. Att ytterligare åtgärder ännu icke ansetts kunna vidtagas, torde sammanhänga med att den kvalificerade personalen varit alltför hårt belastad med andra arbetsuppgifter. Det måste anses vara en organisatorisk brist att särskild, kvalificerad personal med gällande organisation icke finnes att tillgå för dylika arbetsuppgifter, vilka äro av den naturen att de äro gemensamma för revisionsbyråerna. De sakkunniga finna det uppenbart att behov föreligger av att riksräkenskapsverket vidtager åtgärder för att i lämplig form fästa myndigheternas och redogörarnas uppmärksamhet på den rätta tillämpningen av författningar och andra föreskrifter, beträffande vilka tvekan visar sig föreligga, vidare på avgivna förhandsutlåtanden från verkets sida i anledning av inkomna förfrågningar av principiell räckvidd, på utslag i anmärkningsmål av större betydelse m. m. Hit höra även förhandsupplysningar av olika slag om att tillämpningsföreskrifter på visst område kunna vara att förvänta m. m. De praktiska fördelarna för myndigheterna av att äga tillgång till en serie tryckta meddelanden från riksräkenskapsverket ligga i öppen dag. En dylik publikation torde icke böra utkomma å bestämda tider utan med lämpliga mellanrum, allteftersom material finnes, som det anses vara av värde att bringa till myndigheternas kännedom. De organisatoriska förutsättningarna för genomförandet av de h ä r skisserade åtgärderna torde komma att föreligga, därest redigeringen av publikationen för den aktiva uppysningsverksamheten förlägges till det för ämbetsverket gemensamma kansli, som de sakkunniga även ur andra synpunkter funnit utgöra en nödvändig förutsättning för ett rationellt anordnande av utgiftsrevisionen. Härför skall närmare redogöras i kapitel V.

R i k s r ä k e n s k a p s v e r k e t s tillsyn ö v e r s p e c i a l r e v i s i o n e r n a I annat sammanhang hava de sakkunniga lämnat en redogörelse för den revisionsverksamhet, som bedrives av de s. k. specialrevisionerna samt för riksräkenskapsverkets ställning såsom överrevision i förhållande till dessa. Specialrevisioner finnas såsom i nämnda sammanhang framhållits inrättade inom försvarets civilförvaltning, medicinalstyrelsen, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen och generaltullstyrelsen samt inom styrelserna för de affärsdrivande verken, generalpoststyrelsen, telegrafstyrelsen, järnvägsstyrelsen, vattenfallsstyrelsen och domänstyrelsen. Specialrevisionerna hava till uppgift att granska räkenskaperna för de lokalförvaltningar som lyda under vederbörande centrala förvaltningsmyndighet. Såsom förut framhållits intar emellertid försvarets civilförvaltning en särställning. Såsom revisionsmyndighet har nämligen försvarets civilförvaltning till uppgift att granska försvarets lokala myndigheters medelsförvaltning icke blott beträffande de anslagsmedel, som stå till civilförvaltningens förfogande, utan även i vissa hänseenden i fråga om de anslagsmedel vilka

78 äro ställda till de med civilförvaltningen sidoordnade militära huvudförvaltningamas förfogande. Vidare är att märka, att mellan försvarets civilförvaltning och de övriga specialrevisionerna föreligger en väsentlig organisatorisk skillnad. Försvarets civilförvaltning har som revisionsmyndighet en fristående ställning, medan vissa övriga specialrevisioner endast utgöra avdelningar inom en byrå i det egna ämbetsverket. De sakna sålunda, med undantag för inkomstrevisionen inom generaltullstyrelsen, en företrädare i verksstyrelsen, som uteslutande har att föra revisionens talan och bevaka dess synpunkter. Det är att märka, att ett beslut av vederbörande ämbetsverks styrelse i avseende på de lokalförvaltningar, vilkas räkenskaper det ankommer på revisionen att granska, blir bindande för revisionens vidare åtgärder. Beträffande de myndigheters förvaltningsområden, inom vilka specialrevisioner finnas inrättade, är riksräkenskapsverkets uppgift i första hand begränsad till en granskning av vederbörande myndighets centralkassas räkenskaper. Hithörande räkenskaper måste självklart underkastas granskning av revisionsorgan utanför det egna verket. Då ifrågavarande myndigheter i allmänhet hava stark kameral organisation, anse de sakkunniga att denna förstahandsgranskning från riksräkenskapsverkets sida icke bör göras fullständig utan mera erhålla karaktären av systematisk kontroll ur vissa bestämda synpunkter. I övrigt torde stickprovsgranskning vara till fyllest. Härutöver står det riksräkenskapsverket fritt att förrätta granskning av lokalförvaltningarnas räkenskaper. Även denna sida av verksamheten kommer i i det följande att närmare behandlas. I förhållande till specialrevisionerna intar riksräkenskapsverket genom sin centrala ställning och sina instruktionsmässigt fastställda allmänna arbetsuppgifter i vissa avseenden ställningen av överrevision. I detta sammanhang må erinras om att redan vid riksräkenskapsverkets inrättande framhölls, att det vore av särskilt stor vikt att sådana åtgärder träffades att de förefintliga kontrollorganen bleve fullt utnyttjade och revisionen på det hela taget nådde högsta möjliga effektivitet, vilket icke kunde ske annat än genom samverkan mellan det centrala revisionsorganet och de övriga ämbetsverk vid vilka revision utfördes. Beträffande den granskning, som under senare år från riksräkenskapsverkets sida ägnats räkenskaperna för de myndigheter, inom vilka funnits anordnad specialrevision, och den tillsyn över verksamheten inom vederbörande specialrevision, som utövats av riksräkenskapsverket, vilja de sakkunniga framhålla följande. Försvarets civilförvaltning inrättades först från och med den 1 januari 1944. Den inom nämnda myndighet inrättade specialrevisionen upptog då inom sig de tidigare hos arméförvaltningen, marinförvaltningen och flygförvaltningen verksamma speoialrevisionerna. Granskningen inom riksräkenskapsverket av här ifrågavarande militära huvudförvaltningars egna räkenskaper h a r varit relativt fullständig. Den h a r utövats i form av s. k. platsrevision hos de militära huvudförvaltningarna. Kontrollen över special-

79 revisionernas verksamhet och de underlydande lokalförvaltningarnas räkenskaper har däremot på grund av den stora ansvällningen av räkenskapsmaterialet under beredskapen självfallet fått göras ytterst stickprovsmässig. Den direkta tillsynen över lokalförvaltningarna har haft karaktären av rent stickprovsvis insatta lokala inventeringar och inspektioner. I betraktande av den förhållandevis ringa arbetsinsats, som personalbeståndet medgivit, måste denna verksamhet anses hava givit goda resultat. Vad beträffar medicinalstyrelsens egna räkenskaper, har revisionen av desamma likaledes skett i form av platsrevision. Någon genomgående granskning har icke ansetts kunna företagas, bland annat på grund av att medicinalstyrelsens räkenskaper starkt vuxit i omfattning. Med hänsyn till den betydande omfattningen av de statsbidrag och understöd, som numera utbetalas av medicinalstyrelsen, finna de sakkunniga motiverat, att riksräkenskapsverket utövar viss kontroll över att den räkenskapsmässiga tillsyn av förutsättningarna för erhållande av statsbidrag och understöd, som enligt åtskilliga författningar förutsattes skola utövas av medicinalstyrelsen, verkligen fungerar på avsett sätt. Det vill förefalla de sakkunniga, som om den kamerala organisationen inom medicinalstyrelsen för närvarande icke medgåve avsedd kontroll i nu berörda hänseende. Den inom medicinalstyrelsen verksamma specialrevisionen avser en såväl kameral som saklig granskning av de statliga sinnessjukhusens medelsförvaltning samt medelsförvaltningen vid statens anstalt för fallandesjuka. Någon tillsyn från riksräkenskapsverkets sida över denna verksamhet har icke kunnat äga rum. Såväl ur systematisk synpunkt som med hänsyn till de betydande värden det här gäller anse de sakkunniga önskvärt, att riksräkenskapsverket utövar en viss tillsyn över ifrågavarande granskningsverksamhet. Beträffande väg- och vattenbyggnadsstyrelsens räkenskaper utövas riksräkenskapsverkets granskning i form av platsrevision. Den interna kontrollen inom väg- och vattenbyggnadsstyrelsen i avseende å såväl förhandsgranskning av styrelsens egna utanordningar som även tillsyn över lokalförvaltningarnas medelsförvaltning förefaller de sakkunniga vara väl tillgodosedd. Med hänsyn härtill torde riksräkenskapsverkets eftergranskning av styrelsens räkenskaper kunna ske allenast i form av stickprov. Tillsynen från riksräkenskapsverkets sida över lokalförvaltningarnas medelsförvaltning torde även kunna begränsas till en stickprovsmässig kontroll i samband med granskningen av styrelsens räkenskaper. Därjämte torde en och annan lokal inspektion böra företagas. Vad beträffar tillsynen över den inom väg- och vattenbyggnadsstyrelsen verksamma specialrevisionen, torde nära kontakt böra hållas mellan denna och riksräkenskapsverket, ej minst med hänsyn till att den medelsförvaltning, som skall granskas, är av stor och sannolikt växande omfattning och att specialrevisionen i fråga är av så färskt datum, att formerna för verksamheten ännu icke kunna anses helt utprövade. Beträffande granskningen av generaltullstyrelsens räkenskaper erinra de sakkunniga om att de i samband med behandlingen av inkomstgranskningen inom riksräkenskapsverket framlagt förslag om att viss systematisk tillsyn

80 över inkomsterna skall bedrivas i sammanhang med den allmänna inkomstgranskningen inom riksräkenskapsverket. I fråga om granskningen av de affärsdrivande verkens räkenskaper och tillsynen från riksräkenskapsverkets sida över de inom nämnda verk förefintliga specialrevisionerna må anföras följande. Räkenskaperna för affärsverkens huvudkassor, vilka det ankommer på riksräkenskapsverket att i första hand granska, äro av mycket betydande omfattning. Granskning har därför ägt rum endast med vissa mellanrum och i stor utsträckning stickprovsvis. Någon tillsyn över specialrevisionernas verksamhet inom de affärsdrivande verken förekommer praktiskt taget icke. De sakkunniga hava genom verkställda utredningar sökt bilda sig en uppfattning om effektiviteten hos ifrågavarande specialrevisioner. Med hänsyn till affärsverkens relativt starka organisation och möjligheter att själva ordna tillfredsställande kontroll finna de sakkunniga försvarligt, att riksräkenskapsverkets granskning beträffande huvudkassornas räkenskaper begränsas. Granskningen i fråga torde huvudsakligen böra få karaktären av systematiska undersökningar i speciella hänseenden, såsom beträffande principerna för löneklassplacering och löneklassuppflyttning m. m. Enligt de sakkunnigas mening måste affärsverken vidare anses hava goda möjligheter att själva på ett betryggande sätt ordna revisionen beträffande sina lokalförvaltningar. Det sagda gäller såväl i avseende på inkomst- som utgiftsgranskningen. En annan sak är, att behov synes föreligga av effektivare tillsyn från riksräkenskapsverkets sida över ifrågavarande specialrevisioners verksamhet och av en närmare kontakt i allmänhet mellan riksräkenskapsverket och dessa revisionsorgan. Även om affärsverken måste anses hava förutsättningar att själva föranstalta om effektiv revision, tarvas nämligen från riksräkenskapsverkets sida bättre tillsyn över att revisionen, framför allt i avseende på utgiftsgranskningen, bedrives efter i stort sett samma riktlinjer som beträffande statsförvaltningen i övrigt. Detta gäller icke minst i avseende på tillämpningen av avlönings- och resereglementena m. m. Liksom i fråga om all revisionsverksamhet gäller härvid, att eventuella erinringar från riksräkenskapsverkets sida böra framställas snabbt, innan en felaktig praxis hunnit tillämpas någon längre tid. För den skull är det uppenbarligen icke lämpligt, att riksräkenskapsverkets tillsyn över ifrågavarande specialrevisioners arbete grundar sig allenast på en i efterhand bedriven stickprovsmässig kontroll av räkenskaperna. Såsom i det föregående framhållits utöva specialrevisionerna inom affärsverken i stor utsträckning sin verksamhet i form av förebyggande åtgärder av olika slag, såsom upplysningsverksamhet, utsändande av tillämpningsföreskrifter och anvisningar m. m. Med hänsyn härtill bör riksräkenskapsverket beredas tillfälle att fortlöpande följa alla sålunda vidtagna åtgärder. De sakkunniga förutsätta, att utfärdade cirkulärskrivelser och anvisningar beträffande medelsförvaltningen samt avskrifter av viktigare styrelsebeslut av principiell innebörd, hänförliga till medelsrevisionens område, i fortsättningen skola fortlöpande översändas till riksräkenskapsverket för att där underkastas kontroll i den omfattning som befinnes erforderlig.

81 En sammanfattning av vad ovan sagts om förhållandet mellan riksräkenskapsverket och specialrevisionerna ger vid handen, att riksräkenskapsverkets väsentliga arbetsuppgift på detta område måste bliva att utöva tillsyn över att specialrevisionerna äro effektivt organiserade och på rätt sätt fullgöra sina arbetsuppgifter. Eftersom revisionen av ett sådant ämbetsverks medelsförvaltning, inom vilket specialrevision finnes anordnad, är kluven mellan riksräkenskapsverket och vederbörande specialrevision, bör erforderligt samarbete med specialrevisionen äga rum i syfte att undvika dubbelarbete. Det synes lämpligt, att från tid till annan sammanträffanden anordnas mellan representanter för specialrevisionerna och för riksräkenskapsverket. Dylika konferenser kunna leda till konstateranden av skiljaktig tolkning, och ett fastställande av vad som får anses innebära en riktig tillämpning torde i vissa fall kunna giva ökad tyngd åt yrkanden från specialrevisionens sida. Däremot torde riksräkenskapsverkets granskning av ifrågavarande myndigheters centralkassors räkenskaper normalt endast böra få karaktären av stickprovsgranskning och systematisk tillsyn, enär det här gäller kameralt starkt organiserade verk. Vad beträffar kontrollen från riksräkenskapsverkets sida över de lokalförvaltningar, vilkas räkenskaper i första hand granskas av vederbörande specialrevision, anse de sakkunniga att riksräkenskapsverket, liksom hittills varit fallet beträffande de militära förvaltningarna och väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, ur kontrollsynpunkt självt bör vidtaga en och annan lokal inventering eller inspektionsåtgärd. De sakkunniga hava nyss föreslagit vissa åtgärder i syfte att riksräkenskapsverket skall sättas i tillfälle att omedelbart övervaka att några mera avsevärda avvikelser icke ske från inom förvaltningen i övrigt tillämpad praxis. Vidare förutsattes, att samarbete sökes i större utsträckning än för närvarande. På detta sätt vinnes fördelen av en tidigare kontroll. Förfaringssättet står också i överensstämmelse med det förhållandet att upplysningsverksamheten och övriga åtgärder till förebyggande av felaktigheter, såväl inom riksräkenskapsverket som åtminstone hos vissa av specialrevisionerna kommit att spela en allt större roll. Ett medel att underlätta riksräkenskapsverkets tillsyn över specialrevisionerna är att speciairevisionerna ingiva årliga berättelser till riksräkenskapsverket över resultatet av sin verksamhet. I sitt yttrande den 28 februari 1941 i anledning av vad riksdagens revisorer anfört om det statliga revisionsväsendet uttalade riksräkenskapsverket i anledning av revisorernas önskemål om en årlig redogörelse över granskningsverksamhetens bedrivande i avseende å framställda anmärkningar, vidtagna åtgärder samt gjorda iakttagelser i övrigt, att en sådan redogörelse skulle vara av betydelse även för arbetet inom verket. Med hänsyn till riksräkenskapsverkets ställning som överrevision och i syfte att underlätta därmed sammanhängande arbetsuppgifter borde emellertid redogörelser för ämbetsverkets eget direkta granskningsarbete kompletteras på så sätt, att specialrevisionerna ålades att i sin tur till riksräkenskapsverket ingiva berättelser över sin verksamhet. En sammanfattande redogörelse för det statliga revisionsarbetet under varje räkenskapsår borde 6—477211.

utarbetas av riksräkenskapsverket, vilken redogörelse utan att tryckas skulle kunna överlämnas till Kungl. Maj:t för att ställas till riksdagens revisorers förfogande. De synpunkter, vilka riksräkenskapsverket sålunda framförde, hava accepterats av statsmakterna, vilket kommit till uttryck däri, att i de sedermera utfärdade instruktionerna för försvarets civilförvaltning och väg- och vattenbyggnadsstyrelsen intagits föreskrift om skyldighet för vederbörande ämbetsverk att årligen till riksräkenskapsverket avlämna berättelse över revisionsarbetet under nästföregående budgetår och de vid detsamma vunna erfarenheterna. De sakkunniga föreslå, att motsvarande bestämmelser införas i instruktionerna jämväl för övriga verk, inom vilka specialrevisioner finnas inrättade. På riksräkenskapsverket bör ankomma att fastställa vissa grunder för hur dessa berättelser böra vara uppställda, så att redogörelsen fyller vissa anspråk på fullständighet och överskådlighet.

R i k s r ä k e n s k a p s v e r k e t s k o n t r o l l ö v e r r e v i s i o n s o m förrättas i särskild ordning Som i ett tidigare sammanhang berörts förekommer i stor utsträckning, att revision beträffande handhavandet av statsmedel förrättas av särskilt utsedda revisorer. Detta är företrädesvis fallet i avseende på å riksstaten anvisade bidrag och understöd till befrämjande av viss näringsgren eller annan allmännyttig verksamhet, exempelvis på yrkesutbildningens, uppfostringsväsendets och den vetenskapliga forskningens områden eller till föreningar och andra inrättningar med allmännyttiga och humanitära ändamål. I viss utsträckning hava dessa bidrag en mer eller mindre beständig karaktär. Så är fallet med de till beloppet mera betydande av dem, exempelvis bidragen till hushållningssällskapens och skogsvårdsstyrelsernas verksamhet. Räkenskaperna för sistnämnda samfälligheter granskas av de revisorer, som skola utses jämlikt kungörelsen den 8 juni 1923 med allmänna grunder för hushållningssällskapens organisation, respektive förordningen den 30 maj 1941 angående skogsvårdsstyrelser med däri den 30 juni 1946 vidtagna ändringar. I betydande utsträckning hava emellertid ifrågavarande bidrag och understöd mera tillfällig karaktär. Kungl. Maj:t brukar då lämna föreskrifter om vad som skall iakttagas i avseende på redovisning och granskning av de erhållna statsmedlen. Ofta sker granskningen helt genom en av Kungl. Maj:t utsedd revisor. Berättelse över revision, som verkställts i sådan ordning som ovan nämnts, ingår i allmänhet icke till riksräkenskapsverket, enär stadgande härom endast undantagsvis förekommer. Detta är enligt de sakkunnigas mening icke tillfredsställande. Det har ofta visat sig, att dylik revision varit ofullständig och behäftad med brister i olika hänseenden. Om revisionsberättelser, som här avses, insändes till riksräkenskapsverket, skulle därmed vinnas möjlighet till en tillsyn över att vissa krav på fullständighet vid granskningen till-

83 godosåges, exempelvis att värdehandlingar granskades och ej enbart inkomster och utgifter samt särskilt att inkomstkontrollen bleve tillfredsställande. Riksräkenskapsverket torde överhuvud böra tillse, att inga luckor i revisionsapparaten uppkomma, i vad gäller statsmedel. I detta sammanhang vilja de sakkunniga anföra några synpunkter även på riksräkenskapsverkets granskning av sådana räkenskaper, räkenskapssammandrag eller redogörelser, som enligt särskilda Kungl. Maj:ts beslut skola avgivas till riksräkenskapsverket i anledning av att statsmedel ställts till förfogande i form av bidrag och understöd för olika ändamål. De föreskrifter, som lämnas om sådan redovisningsskyldighet, kännetecknas olika departement emellan av en påfallande oenhetlighet. De sakkunniga vilja icke påyrka någon standardisering. En anpassning i det enskilda fallet med hänsyn till beloppets storlek, organisationen och den interna kontrollen hos den institution, som mottager statsmedlen, med flera förhållanden är givetvis motiverad, men å andra sidan får den statliga kontrollen icke försvåras genom att föreskrifterna äro olikartade utan sakliga skäl. Det naturliga synes vara, att riksräkenskapsverkets medverkan anlitas till utformande av en praxis, som åtminstone för vissa områden medger enhetlighet. De sakkunniga vilja betona betydelsen av att inom riksräkenskapsverket noga övervakas, att föreskriven redovisningsskyldighet av ovannämnt slag verkligen iakttages. Detta gäller även övervakningen av att kommittéer och andra tillfälliga statliga organ avgiva räkenskaper i föreskriven ordning. Denna övervakning, som handhaves av de kontorister, vilka förestå expeditionerna å revisionskontoren, är ett betydelsefullt led i tillsynen av att luckor icke uppkomma i revisionen. Här gäller det nämligen områden, där ofta annan kontroll överhuvud taget icke förekommer, och erfarenheten har visat, att riksräkenskapsverkets granskning i åtskilliga fall varit behövlig.

U t a r b e t a n d e g e n o m r i k s r ä k e n s k a p s v e r k e t s försorg av r e v i s i o n s b e r ä t t e l s e för statsverket i d e s s h e l h e t I samband med frågan om riksräkenskapsverkets tillsyn över specialrevisionernas verksamhet hava de sakkunniga erinrat om att de ämbetsverk, inom vilka på senare tid inrättats specialrevision, instruktionsmässigt ålagts att till riksräkenskapsverket ingiva årlig berättelse över revisionsverksamheten samt föreslagit, att motsvarande bestämmelser skola införas även i avseende på övriga verk med specialrevision. På grundval av erfarenheterna från sin egen verksamhet under året och med utnyttjande av de sålunda inkomna berättelserna över specialrevisionemas verksamhet bör riksräkenskapsverket utarbeta en årlig, systematiskt uppställd revisionsberättelse för statsverket i dess helhet, vilken överlämnas till Kungl. Maj:t för att ställas till riksdagens revisorers förfogande. Detta förslag har i princip godkänts av riksdagen i samband med 1941 års riksdags behandling av grunderna för det statliga revisionsväsendet. I sitt före-

84 nämnda yttrande den 28 februari 1941 i anledning av vad riksdagens revisorer anfört om det statliga revisionsväsendet underströk emellertid riksräkenskapsverket, att det då icke läte sig överblickas, huruvida arbetsförhållandena inom verket kunde ordnas så, att en dylik berättelse — som icke förutsatts skola tryckas — hunne utarbetas inom angiven tid. Den överblick över revisionsverksamheten, som framtvingas av en sådan systematisk översikt, vilja de sakkunniga tillskriva stort värde för revisionsverksamhetens rätta bedrivande. Emellertid synes den hittillsvarande organisationen av revisionen inom riksräkenskapsverket icke hava medgivit, att arbetskraft avdelats för dylikt, utom kontorsindelningens ram liggande arbete. Genom inrättandet av det för verket gemensamma kansli, som de sakkunniga ur flera synpunkter funnit behövligt och som föreslås i det följande, skulle erforderliga anordningar bliva vidtagna för att riksräkenskapsverket skall kunna på sätt som avsetts avgiva årlig berättelse över revisionen av statsverket i dess helhet.

85 KAPITEL V

FÖRSLAG TILL NY ORGANISATION FÖR RIKSRÄKENSKAPSVERKET A l l m ä n n a s y n p u n k t e r på r e v i s i o n s v e r k s a m h e t e n s a n o r d n a n d e Såsom i ett tidigare sammanhang berörts sker räkenskapsgranskningen i två etapper, förgranskning och eftergranskning. Förgranskningen utövas av biträdespersonalen — kanslibiträden och kontorsbiträden — under ledning av den kontorist å varje revisionskontor, som närmast bär ansvaret för densamma och handleder personalen i arbetet, eftergranskningen av den egentliga revisionspersonalen — revisorer, revisionsassistenter, amanuenser och aspiranter. Förgranskningen innefattar den siffermässiga kontroll, som avser att garantera korrekt redovisning, förhindrande av anslagsöverskridanden och garantier mot förskingringar och andra oegentligheter. Eftergranskningen avser bland annat att åvägabringa en riktig författningstillämpning och sålunda en enhetlig och korrekt tolkning av gällande föreskrifter på medelsförvaltningens område. Om vid förgranskningen något finnes att erinra, sammanfattas det i en promemoria, som bilägges räkenskapen för beaktande och eventuell åtgärd vid den följande eftergranskningen. I särskilda fall leder förgranskningen emellertid till omedelbara åtgärder. I övrigt äro de båda granskningsleden oberoende av varandra. De sakkunniga hava övervägt, om granskningen organisatoriskt borde ordnas så, att ett närmare samband uppnåddes mellan eftergranskning och förgranskning, varvid vederbörande revisor med erforderlig biträdeshjälp finge svara för hela granskningen av de räkenskaper, som falla på hans revisionslott. På sådant sätt är granskningen anordnad inom vissa revisionsorgan. Av flera skäl synes denna metod dock icke lämplig. I många fall kan det vara motiverat att enbart verkställa förgranskning. Ett bedömande i förväg av hur stor arbetsinsats som bör ägnas den ena eller andra räkenskapen kan icke ske helt schablonmässigt, i synnerhet icke om man utgår ifrån att granskningen icke kan omfatta hela räkenskaperna. Omdömet fordrar i varje särskilt fall överblick över det föreliggande granskningsmaterialet och torde därför böra vila på vederbörande byråchef eller revisionskommissarie, vilken därvid utnyttjar den erfarenhet av räkenskapernas beskaffenhet, som den kontorist vunnit, vilken närmast ansvarar för förgranskningen å vederbörande revisionskon-

86 tor. Vid bedömandet måste uppmärksammas att kontroll mot förskingringar och andra oegentligheter ofta nog endast kan utövas utifrån men att å andra sidan förgranskningen bör kunna inskränkas i avseende å sådana räkenskaper, som inom vederbörande förvaltning varit underkastade jämförelsevis stark kontroll. Eftergranskningens omfattning är däremot beroende av i vilken utsträckning man anser sig kunna sätta in kvalificerad revisionspersonal i syfte att ernå en riktig och enhetlig författningstolkning. Såsom tidigare framhållits anse de sakkunniga, att strävandena efter en tillfredsställande författningstolkning såvitt möjligt böra taga sig uttryck i en aktiv upplysningsverksamhet, tillsyn över den interna kontrollen hos myndigheterna, lokala inspektioner, konferenser med redogörare och företrädare för specialrevisionerna samt en i allmänhet närmare kontakt med förvaltningsmyndigheterna, men m a n kan på denna väg aldrig komma så långt, att behovet av eftergranskning helt bortfaller. Riksräkenskapsverkets arbetsinsats i avseende på granskningen av de olika myndigheternas räkenskapsmaterial bör noga avvägas med hänsyn till den större eller mindre kontroll som räkenskaperna varit underkastade, innan de inkommit till verket, allt i syfte att undvika dubbelarbete. Detta gäller såväl i avseende på förgranskningen som eftergranskningen. Möjligheten att verkställa personalbesparingar i avseende på den med förgranskning sysselsatta personalen beror av ett bedömande av den interna kontrollen inom de redovisande myndigheterna. Den genomgång av myndigheternas interna kontroll, som de sakkunniga verkställt, har föranlett dem till det antagandet att förgranskningen inom riksräkenskapsverket skulle kunna reduceras i fråga om de ur kameral synpunkt starkast organiserade myndigheternas räkenskaper till i genomsnitt omkring 30 procent av full granskning och i fråga om övriga ur kameral synpunkt relativt starkt organiserade myndigheters räkenskaper till omkring 50 procent av full granskning, medan förgranskningen i fråga om de svagt organiserade redovisningsenheterna i genomsnitt torde böra omfatta omkring 80 procent av full granskning. Beträffande den sistnämnda kategorien är emellertid att märka att i fråga om nytillkommande smärre redovisningsenheter, kommittéer och dylika, förgranskningen bör vara 100-procentig. Så bör även vara fallet, då undantagsvis särskilda skäl föranleda därtill. Med utgångspunkt från dessa antaganden skulle förgranskningen sammanlagt komma att omfatta 60 å 65 procent av hela räkenskapsmaterialet. Eftergranskningen är redan nu i stor utsträckning stickprovsmässig, och denna metod bör i allmänhet kunna komma till användning i större utsträckning än hittills. Vid avvägningen av den arbetstid och kostnad som bör ägnas de olika räkenskaperna bör fasthållas, att här gäller den avtagande avkastningens lag. Det kan sålunda icke allmänt förutsättas, att en granskningstid av två månader i fråga om en viss räkenskap skall giva dubbelt utbyte mot en granskningstid av en månad. Tillägget av en månad i granskningstid kan snarare regelmässigt förväntas giva endast en bråkdels förbättring i granskningsresultat.

87 För att revisionen skall uppnå största möjliga effektivitet erfordras emellertid enligt de sakkunnigas mening vidare, att den egentliga revisionspersonalen utnyttjas ändamålsenligt. Ett rationellt anordnande av revisionen förutsätter, att vissa psykologiska faktorer beaktas. Det kan vara förståeligt, om den enskilde revisorns intresse under årens lopp i viss mån avmattas. Det är vidare självklart, att en i självständiga lotter fördelad revisionsverksamhet måste kännetecknas av en viss ojämnhet i avseende på såväl arbetsintensiteten som de kvalitativa insatserna. Dylika risker följa alltid med en på bredden utlagd verksamhet av hithörande slag. De sakkunniga anse, att revisionsverksamheten bör givas en mera planmässig och för varje område mera systematiskt ordnad inriktning än hittills, och de hava även utformat sitt organisationsförslag med hänsyn härtill. Den enskilde revisorns verksamhet kan och bör givetvis utmärkas av en viss självständighet, och de egna initiativen böra i all möjlig mån tillvaratagas. Eftergranskningen är väsentligen beroende av vederbörande revisors skicklighet och ambition. Även om antalet anmärkningar i stort sett är en viss mätare härpå, gäller denna regel icke för den enskilda räkenskapen. Det torde vara lämpligt, att vederbörande byråchef i syfte att vinna garantier för en tillfredsställande standard i sådana fall, då granskningsresultatet genomgående synts magert, föranstaltar om kontroll i lämplig form, exempelvis genom stickprovsvis verkställd kontrollgranskning över att intet väsentligt förbisetts vid eftergranskningen. Under senare år h a r en uppspaltning av eftergranskningen ägt rum, så tillvida som eftergranskning företrädesvis av avlöningsuträkning i viss utsträckning handhafts av biträdespersonal. En sådan uppdelning framtvingades även av bristen på egentlig revisionspersonal under beredskapstiden. Med hänsyn till de härvid vunna erfarenheterna finna de sakkunniga uppenbart, att även eftergranskning i större utsträckning än för närvarande bör kunna utövas av biträdespersonal. Detta uttalande får emellertid icke överskattas till sin räckvidd. Den eftergranskning, som hittills med godtagbart resultat hänförts till biträdespersonalens verksamhetsområde, har som nyss nämnts företrädesvis avsett avlöningsuträkningar. Löneklassplaceringarna utgöra däremot ett betydligt mera svårgranskat område. Fördelningen av arbetsuppgifterna mellan biträdespersonalen och den egentliga revisionspersonalen synes icke böra fastlåsas i någon instruktion eller arbetsordning. Det gäller att i det enskilda fallet tillse, att överkvalificerad kraft icke användes för enkla arbetsuppgifter. Vidare bör biträdespersonalens i många fall förvärvade stora erfarenhet och duglighet till fullo utnyttjas. Det senare anse de sakkunniga vara av betydelse även ur den synpunkten, att det mera mekaniska förgranskningsarbetet i det långa loppet för många måste te sig alltför enahanda. Möjligheten att så småningom bliva anförtrodd ett mera kvalificerat revisionsarbete torde innebära en viss stimulans. Det bör åvila vederbörande byråchef att i berörda hänseende tillse, att största möjliga effekt utvinnes genom en ändamålsenlig organisation av granskningsarbetet. Frågorna om redogörareansvaret och om anmärkningsprocessens huvudgrunder hava enligt direktiven undantagits från de sakkunnigas utredning.

88 Man kan dock icke bortse ifrån att dessa frågor i ganska väsentlig grad inverka på revisionsarbetet. Å ena sidan är att märka, att det stora flertalet av anmärkningarna föranleda, att anmärkta belopp utan vidare inlevereras, och att det processuella förfarandet leder till ett grundligt inträngande i författningar och praxis samt över huvud innebär ett betydande mått av rättssäkerhet. Å andra sidan medför den skriftliga proceduren, att väl mycket arbete och tid nedlägges på själva utformningen samt kanske också, att verksamheten alltför mycket inriktas på att finna fel i stället för att förebygga fel. I någon mån torde visserligen förenklingar kunna åstadkommas genom användning av formulär i vissa fall, men redogörareansvaret och anmärkningsprocessen utgöra dock ett så viktigt inslag i riksräkenskapsverkets arbete för närvarande, att prövningen av dessa frågor ej allt för mycket bör skjutas undan, om man vill förenkla och effektivisera riksräkenskapsverkets verksamhet. Här skall även behandlas frågan om handläggningen av iakttagelser av sakrevisions natur. Till att börja med må en distinktion göras. Vad beträffar inkomstgranskningen torde det vara uppenbart, att tillsynen över effektiviteten i uppbördsförfarandet beträffande såväl skatter som övriga egentliga statsinkomster i högsta grad har sakrevisions karaktär. Något formellt anmärkningsförfarande blir det här icke tal om — fältet är helt öppet för initiativ och åtgärder från riksräkenskapsverkets sida av vad slag det vara må, syftande till ökad effektivitet eller allmän rationalisering. Vad utgiftsgranskningen beträffar, har en begränsning i granskningens allmänna inriktning tidigare varit en följd av att det formella anmärkningsförfarandet varit det normala uttrycket för att i handling omsätta de iakttagelser, som gjorts vid granskningen. Denna väg är i allmänhet icke framkomlig beträffande sakliga erinringar. Vid en formell anmärkningsprocess befinnes nämligen, även om ett visst förfarande anses olämpligt, »vederbörande myndighet likväl icke hava överskridit sin befogenhet». Numera spelar emellertid anmärkningsförfarandet icke en så dominerande roll som tidigare. Såsom förut nämnts förekommer i stor utsträckning, att iakttagelser och erinringar från riksräkenskapsverkets sida framföras i annan form. Det förhållandet att en särskild statens sakrevision inrättats bör enligt de sakkunnigas mening självfallet icke utgöra hinder för att riksräkenskapsverket på bästa sätt utnyttjar de iakttagelser och anmärkningsanledningar av saklig innebörd som framkomma vid räkenskapsgranskningen. I vilken form detta bör ske får ankomma på omständigheterna i det enskilda fallet. Den översikt, som tillgången till det samlade räkenskapsmaterialet uppenbarligen möjliggör, verkets centrala ställning i övrigt samt den insyn som revisionspersonalen bör kunna få i de granskade myndigheternas speciella förhållanden, göra det helt naturligt, att förutsättningarna för iakttagelser av saklig natur måste betecknas som goda. En annan sak är att verkets arbetsbörda även utan ett mera systematiskt utnyttjande »i egen regi» av dylika iakttagelser måste anses vara betydande. I viss utsträckning leda desamma

89 för närvarande till cirkulärskrivelser från verkets sida med anbefallande av sparsamhetsåtgärder eller i enstaka fall till framställningar till Kungl. Maj:t. Vidare torde de naturligt nog ofta nyttiggöras vid riksdagens revisorers granskning av statsverket. Vad särskilt beträffar granskningen av de militära räkenskaperna, hava formlösa underhandspåpekanden av saklig innebörd under senare år i betydande omfattning praktiserats beträffande upphandling m. m., vilket system befunnits medföra goda resultat-, även om de ej kommit till synes i form av influtna anmärkningsmedel. De sakkunniga finna det angeläget, att de iakttagelser av sakrevisions natur, som göras i samband med den av riksräkenskapsverket utövade kamerala granskningen, fullt utnyttjas, vare sig detta sker genom direkta hänvändelser till vederbörande myndigheter, samarbete med statens sakrevision eller framställningar till Kungl. Maj:t. Den övergång till granskning av mera systematisk natur än tillförne, som de sakkunniga funnit böra vidtagas, talar för att de sakliga iakttagelserna vid riksräkenskapsverkets granskning i fortsättningen bliva mera omfattande än förut.

S a m m a n f a t t n i n g av a r b e t s ö k n i n g a r och a r b e t s l ä t t n a d e r En sammanfattning av de arbetsökningar, som de sakkunniga funnit ofrånkomliga för en effektiv revision, och de arbetslättnader, som de funnit möjliga inom riksräkenskapsverkets arbetsområde, ger vid handen följande. Arbetsökningarna hänföra sig främst till inkomstkontrollen och äro i betydande omfattning en direkt konsekvens av uppbördsreformen. De sammanhänga väsentligen med nödvändigheten av att central tillsyn utövas över att uppbörden blir effektiv. Som hjälpmedel vid denna tillsyn erfordras en statistik jämväl över preliminäruppbördens förlopp, varigenom man får möjlighet att överblicka utfallet av preliminäruppbörden i rikets olika delar. Visst samarbete med postverket förutsattes äga rum i syfte att undvika dubbelarbete. Lokala inspektioner hos länsstyrelserna och hos uppbördsverken i städer med egna uppbördsverk måste företagas i syfte att tillse, att avsedda åtgärder vidtagas för övervakning av att löneavdrag behörigen verkställas och redovisas. Vid denna tillsyn kunna erfarenheter från ett håll nyttiggöras på annat håll. Även den redovisningsmässiga kontrollen skulle i fortsättningen tarva tillsyn i form av inventeringar hos länsstyrelser, kronokamrerare, stadsfogdar och landsfiskaler i större utsträckning än hittills. De ur organisatorisk synpunkt speciella förhållandena beträffande uppbörden i städer med egna uppbördsverk påkalla, enligt vad som redan visat sig, särskild uppmärksamhet för att uppbördsförfarandet skall förlöpa effektivt och i möjligaste mån friktionsfritt. Det förskotts- och avräkningsförfarande mellan länsstyrelserna och kommunerna (landsting, primärkommuner m. fl.), som sammanhänger med att kommunaluppbörden och kronouppbörden sammanföras, kräver redan från början övervakning.

90 Avräkningsförfarandet mellan slutlig skatt och preliminärskatt föranleder ett nytillkommande behov av kontroll. Samma är förhållandet med de nya reglerna för restitution, vilka innebära, att en kvittning mot eventuella oguldna skattefordringar i regel skall tillämpas. I detta sammanhang bör bemärkas, att restitutioner på grund av systemet med preliminäruppbörd komma att bliva ett mera normalt led i mellanhavandet mellan det allmänna och de skattskyldiga än tidigare. Det skall vidare enligt uppbördsförordningen ankomma på riksräkenskapsverket att öva tillsyn icke endast såsom förut över att skatt icke påförts någon med för ringa belopp utan jämväl över att skatt icke blivit någon påförd med för högt belopp. Viss tillsyn över påföringen även av olika slags kommunalutskylder är en ny uppgift, föranledd av att dessa utskylder komma att ingå i den allmänna uppbörden och av att staten skall till kommunerna utbetala belopp motsvarande hela den påförda utskyldssumman. Skatteförluster på restantier drabba på grund av nyssberörda förhållande helt statsverket. Som följd därav kan det kommunala intresset för restindrivningen i många fall förväntas minska, vilket fordrar att även restindrivningen följes med ökad uppmärksamhet. Här erinras om det tidigare berörda förhållandet, att städer med egna uppbördsverk själva hava att helt bestrida kostnaderna jämväl för restindrivning. Även övriga egentliga statsinkomster än de direkta skatterna på inkomst, förmögenhet och rörelse böra bliva föremål för skärpt kontroll i form av systematisk tillsyn. Det förutsattes, att granskningen på inkomstsidan även i fortsättningen bibehåller sin hittillsvarande karaktär av stickprovsgranskning. Den formella granskningen är i avseende på de direkta skatterna helt oberoende av frågan om redogörareansvarets utformning, enär något redogörareansvar ej föreligger, utan anmärkningar avseende för ringa påfört skattebelopp rikta sig direkt mot den skattskyldige (sakägaren). Granskningen av skatteuppbördens effektivitet är en systematisk granskning av utpräglat saklig innebörd. De hittills berörda arbetsökningarna hänföra sig till inkomstgranskningen och äga samband med genomförandet av uppbördsreformen eller med konstaterade brister i den hittillsvarande inkomstkontrollen. Vad utgiftsgranskningen beträffar, har utrönts behovet av att densamma omlägges så att ökat utrymme beredes för förebyggande åtgärder, samarbete med övriga reviderande organ, utnyttjandet av iakttagelser av saklig innebörd och en närmare kontakt med de granskade myndigheterna. Riksräkenskapsverket skall ej endast besvara förfrågningar avseende författningstilllämpning utan självt bedriva en aktiv upplysningsverksamhet genom periodiska tryckta meddelanden till myndigheter och redogörare. Kontrollen på fältet skarpes — inventeringar och inspektioner förrättas i större utsträckning. Beträffande förhållandet till verk med egna specialrevisioner gäller som regel att dubbelarbete skall undvikas; mera detaljerad granskning från riksräkenskapsverkets sida är här så mycket mindre motiverad som dessa verk i allmänhet hava stark kameral organisation och möjligheter till god intern

91 kontroll. Däremot förutsattes riksräkenskapsverket skola utöva en skärpt tillsyn över att specialrevisionerna effektivt fullgöra sina uppgifter och även kontrollera att i väsentligare principfrågor en enhetlig praxis tillämpas. I detta syfte skola för ifrågavarande myndigheter liksom för större ämbetsverk i allmänhet gemensamma konferenser och överläggningar anordnas genom riksräkenskapsverkets försorg. Samtliga specialrevisioner böra vidare avge årliga redogörelser för sin verksamhet till riksräkenskapsverket, såsom redan fastslagits beträffande de på senare tid organiserade specialrevisionerna. Riksräkenskapsverket förutsattes i enlighet med riksdagens uttalade önskan skola avgiva årlig berättelse över det statliga revisionsväsendet, att ställas till riksdagens revisorers förfogande. De anmärkningsanledningar av saklig innebörd, vilka på grund av riksräkenskapsverkets tillgång till det samlade räkenskapsmaterialet och i övrigt centrala ställning ur revisionssynpunkt framkomma vid granskningen, tillvaratagas och nyttiggöras antingen genom skrivelser till vederbörande myndigheter eller samarbete med statens sakrevision eller framställningar till Kungl. Maj:t. Formen för utnyttjandet betyder mindre, huvudsaken är att sådana iakttagelser leda till vederbörligt resultat. Å andra sidan kan den hittillsvarande räkenskapsgranskningen göras mera stickprovsmässig. Beskärningen av räkenskapsgranskningen avser såväl förgranskningen som eftergranskningen. Förgranskningen, den siffermässiga kontrollen, koncentreras på myndigheter med svag kameral organisation. I fråga om myndigheter, som äro starkt organiserade ur kameral synpunkt, förutsattes det höra till god ordning att myndigheterna själva föranstalta om siffermässig kontroll. Detta har förutsatts kunna ske utan ökade kostnader. Riksräkenskapsverket skall öva tillsyn över att sådan intern kontroll fungerar effektivt. Den nuvarande eftergranskningen ersattes i viss utsträckning av systematiska undersökningar, syftande till att utreda eventuella feltolkningar av principiell natur och större räckvidd samt regionala ojämnheter i författningstillämpningen. Detta gäller särskilt i avseende på granskningen av de till mycket betydande belopp uppgående statsbidragen. Eftergranskningsarbete av mindre kvalificerad art bör i ökad omfattning kunna utföras av biträdespersonal. Det formella anmärkningsförfarandet bör tillämpas med stor urskillning och icke beträffande alltför små belopp samt i viss utsträckning utbytas mot ett enklare förfarande. Enligt direktiven för utredningen bör densamma syfta till en avveckling av kristidens provisorier i fråga om riksräkenskapsverkets organisation och en anpassning av den bestående organisationen efter mängden och beskaffenheten av arbetsuppgifterna, sådana de kunna beräknas gestalta sig i fortsättningen. Frågorna om redogörareansvaret och om anmärkningsprocessens huvudgrunder finge däremot hänskjutas till en kommande fortsatt utredning. De sakkunniga hava, såsom torde framgå av det föregående, strävat efter ett program för den av riksräkenskapsverket bedrivna revisionsverksamheten, vilket till sin allmänna inriktning är tillrättalagt efter den utveck-

92 ling från formfordrande anmärkningsförfarande till systematisk tillsyn och förebyggande åtgärder, som torde få anses ligga i utvecklingens riktning. En sålunda ordnad revisionsverksamhet innebär icke hinder för en ändring av redogörareansvaret i dess nuvarande form och ett eventuellt övergivande i större eller mindre utsträckning av det formella anmärkningsförfarandet, för den händelse en blivande utredning skulle leda till sådana åtgärder. Med utgångspunkt från vad ovan sagts framlägga de sakkunniga nu förslag till organisation för riksräkenskapsverket. U p p d e l n i n g på b y r å e r o c h k o n t o r Det har konstaterats, att inkomstgranskningen till sin natur är helt artskild från utgiftsgranskningen, att inkomstgranskningen tidigare varit eftersatt i förhållande till utgiftsgranskningen men under senare år påkallat allt större uppmärksamhet och att nya omfattande och högst väsentliga kontrolluppgifter beträffande inkomstgranskningen påläggas riksräkenskapsverket genom källskattereformen. Skattekontorets arbetsuppgifter äro redan n u av betydande omfattning. Organisatoriskt lyder kontoret under andra revisionsbyrån. I sina anslagsäskanden för budgetåret 1944/45 hemställde riksräkenskapsverket om en dubblering av byråchefstjänsten å denna byrå, så att en uppdelning kunde komma till stånd av handläggningen av de ärenden, som berörde inkomstgranskningen respektive utgiftsgranskningen, motiverad av den betydligt utökade arbetsbördan på skattekontoret och av omöjligheten för en byråchef att helt överblicka de sinsemellan heterogena arbetsuppgifterna och bära ansvaret för tillsynen över deras effektiva fullgörande. Nämnda begäran föranledde allenast att från och med den 1 oktober 1944 en uppdelning av revisionskommissarietjänsten å skattekontoret kom till stånd. Sedermera har från och med den 1 januari 1947 dubbleringen av revisionskommissarietjänsten utbytts mot en dubblering av byråchefstjänsten å andra revisionsbyrån. Förhållandet bör också ses mot bakgrund av att skattekontoret de facto synes hava kommit att intaga en relativt självständig ställning vid handläggningen av vissa på detsamma ankommande ärenden, vilket framdrivits av omständigheternas egen utveckling — den alltmer skärpta och invecklade skattelagstiftningen och det ökade behovet av tillsyn över dess tillämpning. Med hänsyn till vad tidigare anförts om inkomstgranskningens från utgiftsgranskningen helt artskilda karaktär och redan nu kvantitativt betydande omfattning samt särskilt de nya väsentliga arbetsuppgifter på hithörande område, som riksräkenskapsverket genom källskattereformens genomförande ställes inför, anse de sakkunniga, att den första förutsättningen för en ändamålsenlig organisation av riksräkenskapsverkets revision är, att inkomstgranskningen definitivt hänföres till en särskild revisionsbyrå. Sedan en sådan ändring i byråindelningen vidtagits, återstår att bedöma, h u r utgiftsgranskningen bör organiseras. Denna är f. n. uppdelad på första och andra revisionsbyråerna.

93 Av andra revisionsbyrån kvarstår, sedan det hittillsvarande skattekontoret utbrutits, det nuvarande tredje revisionskontoret, å vilket räkenskaperna för överståthållarämbetet och länsstyrelserna, statskontoret, kontrollstyrelsen, domkapitlen och stiftsnämnderna granskas. Första revisionsbyrån, å vilken räkenskaperna för verk och myndigheter i övrigt granskas, är, såsom förut nämnts, sedan några år tillbaka uppdelad på tre kontor. Detta sammanhänger med den militära medelslörvaltningens starka ansvällning till följd av försvarsorganisationens utbyggnad samt beredskapen, vilket gjorde det nödvändigt att utbryta granskningen av den militära medelsförvaltningen till ett särskilt kontor, första kontoret A, varvid övriga å första kontoret granskade räkenskaper hänfördes till första kontoret B. För att få till stånd en rationell uppdelning av utgiftsgranskningen och en såvitt möjligt jämn arbetsbelastning bör en del av första revisionsbyråns räkenskapsmaterial överflyttas till granskning inom andra revisionsbyrån. Därigenom vinnes en rationalisering av första revisionsbyråns organisation, det nu alltför omfattande granskningsmaterialet å byrån nedbringas, och bättre balans mellan de båda utgiftsgranskningsbyråerna åstadkommes. Det kan emellertid icke vara ändamålsenligt att från första revisionsbyråns granskning utbryta räkenskaper utan hänsyn till deras beskaffenhet, endast i syfte att granskningsmaterialet kvantitativt bleve ungefär lika fördelat. De sakkunniga hava däremot vid sina strävanden att effektivisera revisionsverksamheten och giva densamma en rationell inriktning kommit till den uppfattningen, att granskningen av de stora statsbidragsutbetalande myndigheterna i princip bör förläggas till ett särskilt revisionskontor under andra revisionsbyrån. Att just statsbidragsräkenskapema i första hand ansetts böra överflyttas till granskning inom samma byrå, som handhar granskningen av länsräkenskaperna, sammanhänger med att förstnämnda räkenskaper i avseende på granskningens rutin och teknik torde ligga närmast länsräkenskaperna och de ävenledes å andra revisionsbyrån granskade räkenskaperna för statskontoret. Det bör erinras, att de sakkunniga, såsom tidigare framhållits, funnit att granskningen av de numera till högst avsevärda belopp uppgående statsbidragen — för närvarande omkring 1,2 miljarder kronor — i fortsättningen bör ägnas större uppmärksamhet, och att denna granskning bör få en mera systematisk prägel och ske efter a n d r a metoder än granskningen av myndigheternas utgifter för sin egen verksamhet. Statsbidragen utbetalas förutom av länsstyrelserna av ett mindre antal centrala förvaltningsmyndigheter och representera den övervägande delen av dessas medelsförvaltning. Om man bortser från statskontoret, återfinnas ifrågavarande centrala förvaltningsmyndigheter i riksstaten i huvudsak uppförda under femte och nionde huvudtitlarna. Samma författningar, som reglera medelsdispositionen för dessa myndigheter, äga aktualitet i fråga om vissa övriga under samma huvudtitlar uppförda myndigheter. För att undvika dubbelarbete och möjliggöra en koncentration av erforderlig speciell författningskunskap har det ansetts lämpligt, att granskningen av samtliga räkenskaper under femte och nionde huvudtitlarna överflyttas till nyssnämnda kontor inom andra revisionsbyrån.

94 Å andra revisionsbyrån böra sålunda finnas två revisionskontor, ett för granskningen av länsstyrelsernas räkenskaper och ett för granskningen av, bland annat, femte och nionde huvudtitlarnas räkenskaper. Till sistnämnda kontor bör vidare förläggas granskningen av statskontorets räkenskaper samt domkapitlens och stiftsnämndernas räkenskaper, vilken granskning för närvarande åvilar länskontoret, ävensom granskningen av de kommittéers räkenskaper, vilka erhålla sina medel från statskontoret. Det synes vidare lämpligt, att granskningen av vissa pensionsanstalters räkenskaper äger rum på detta kontor, där statskontorets räkenskaper granskas. Kontoret bör benämnas -tredje revisionskontoret. Om exempelvis den kamerala granskningen av arbetsmarknadskommissionens och byggnadslånebyråns räkenskaper i en framtid skulle inordnas under riksräkenskapsverket, förutsattes den kunna hänföras till det föreslagna tredje kontoret. Granskningsmaterialet å tredje kontoret blir under alla förhållanden stort, men det avser i allmänhet kameralt relativt starkt organiserade myndigheter, och eftergranskningen h a r förutsatts komma att få en övervägande systematisk karaktär. Länsstyrelsernas medelsförvaltning är självfallet synnerligen omfattande och arbetsbelastningen för den revisionskommissarie, som förestår länskontoret, erkänt betungande. För att i någon mån lätta arbetsbördan hava överståthållarämbetets räkenskaper, vilka äga visst samband med statskontorets, ansetts kunna hänföras till det nyssnämnda tredje revisionskontoret. Starka skäl tala däremot för att granskningen av länsstyrelsernas räkenskaper, även om densamma är omfattande, sammanhålles inom ett kontor. Detta kontor bör benämnas fjärde revisionskontoret. Visst samarbete vid granskningen av statsbidragsutbetalningar, som i stor utsträckning äga rum genom länsstyrelsernas försorg, framför allt på skolväsendets område, torde böra förekomma mellan de båda revisionskontoren å andra revisionsbyrån. Efter den minskning av första revisionsbyråns arbetsområde, som föranledes av att granskningen av de under femte och nionde huvudtitlarna uppförda myndigheternas räkenskaper överflyttas till andra revisionsbyrån, bör första revisionsbyrån i fortsättningen kunna organiseras på två revisionskontor. Vad beträffar arbetsfördelningen mellan de båda revisionskontoren å första revisionsbyrån synes den militära medelsförvaltningen liksom hittills böra granskas å ett kontor, första revisionskontoret. Med hänsyn till att den militära medelsförvaltningen numera nedbringats i omfattning har emellertid första revisionskontoret ansetts kunna övertaga även vissa andra granskningsuppgifter. Detta motiveras även av att försvarets civilförvaltning förfogar över egen omfattande specialrevision. Till detta revisionskontor har sålunda ansetts böra hänföras tillsynen över affärsverken, vilka ju i regel hava egna specialrevisioner. Sedan sålunda från det nuvarande första revisionskontoret B och andra revisionskontoret utbrutits dels granskningen av affärsverken, vilken hänförts till det blivande första revisionskontoret, och dels granskningen av femte och nionde huvudtitlarnas räkenskaper m. fl., vilken granskning hänförts

95 till andra revisionsbyrån, har granskningen av övriga civila verks och myndigheters räkenskaper ansetts kunna handhavas å ett kontor inom första revisionsbyrån, nämligen andra revisionskontoret. Kärnan i granskningsmaterialet kommer här liksom förut att utgöras av de allmänna läroverkens samt universitetens och övriga under åttonde huvudtiteln uppförda myndigheters räkenskaper. Omfattningen av det till detta revisionskontor hänförliga räkenskapsmaterialet har begränsats med hänsyn till att det i allmänhet gäller myndigheter med svag kameral organisation. Inkomstgranskningsbyrån, tredje revisionsbyrån, bör även den arbeta på två revisionskontor, ett för den formella granskningen och ett för tillsynen över det statliga uppbördsväsendets effektivitet. Det förstnämnda kontoret övertager de uppgifter, vilka ankommo på skattekontoret enligt dess före 1944 gällande organisation, sålunda bland annat kontrollen över uppbördens redovisning, skatternas uträknande, uppbörden av automobilskatt, bötesredovisningen, redovisningen av nöjesskatt m. m. samt den redovisningsmässiga kontrollen över de omkring 500 uppbördsredogörarna (länsstyrelser, kronokamrerare, landsfiskaler). Källskatteuppbördens komplicerade redovisnings- och avräkningsförfarande och de ökade risker, som detsamma innebär, kommer att starkt påverka arbetsbördan för detta kontor. Det andra revisionskontoret inom inkomstgranskningsbyrån förutsattes skola utöva tillsynen över uppbördsförfarandets effektivitet. Hit bör sålunda förläggas arbetet med den hittillsvarande uppbördsstatistiken samt den nya statistik över preliminäruppbördens förlopp, som de sakkunniga föreslagit. Vidare skall detta kontor utöva tillsyn även i övrigt över att preliminäruppbörden fungerar effektivt och att restindrivningen handhaves på rätt sätt. Arbetsuppgifterna för detta kontor äro sålunda i hög grad betingade av det nya sättet för skatteuppbörden. Den systematiska tillsyn över uppbörden även av vissa andra statsinkomster än skatter, som de sakkunniga funnit böra komma till stånd, bör vidare utövas å detta kontor, enär arbetsmetoderna bliva likartade med de vid tillsynen över skatteuppbörden tillämpade. Det förutsattes, att arbetet på detta kontor i stor utsträckning utövas i form av lokala inspektioner hos länsstyrelser, kronokamrerare och landsfiskaler m. fl. Den föreslagna organisationen av revisionsverksamheten innebär sålunda att arbetet fördelas på tre revisionsbyråer. Första och andra byråerna skola handhava utgiftsgranskningen, den tredje revisionsbyrån skall handhava inkomstgranskningen. Om man tar hänsyn till omfattningen av det granskningsmaterial, mätt i sidantal, som med sådan fördelning pålägges varje revisionsbyrå, blir detsamma tämligen väl balanserat. Kontorsuppdelningen blir enligt det föregående enhetlig med två revisionskontor inom varje byrå I sina anslagsäskanden för budgetåret 1946/47 hemställde riksräkenskapsverket o m inrättande av en tjänst i lönegrad A 26, avsedd närmast för arbetsuppgifter, sammanhängande med behovet av en aktivare upplysningsverksamhet, utarbetandet av den av riksdagen önskade revisionsberättelsen

90 över statsverket i dess helhet m. fl. för revisionen gemensamma arbetsuppgifter. Såsom framgår av det i föregående kapitel framlagda programmet för revisionsverksamhetens bedrivande anse de sakkunniga, att inrättandet av en befattning för ifrågavarande uppgifters handhavande organisatoriskt sett är starkt motiverat och för revisionsverksamhetens effektivitet värdefullt. På denne befattningshavare skulle ankomma att ombesörja revisionsberättelsen för statsverket, att redigera de meddelanden från riksräkenskapsverket, som förutsatts skola utgöra ett medel för den aktiva upplysningsverksamheten samt att föredraga vissa remisser av allmän innebörd. Vidare bör h a n förestå kansliet — alltså registrators- och kassörskontoren — samt handlägga ekonomi- och personalärenden, de senare i den mån föredragningen icke ansetts böra ankomma å byråchef. Befattningen kan sägas få karaktären av en specialtjänst, främst avsedd för allmänna revisionsuppgifter. Nu ifrågavarande arbetsuppgifter äro väsentligen gemensamma för hela ämbetsverket och böra därför hänföras till ett särskilt, utanför byråindelningen organiserat kontor, benämnt kansliet.

Personalorganisation Såsom av det föregående framgår, skulle riksräkenskapsverkets revisionsverksamhet i fortsättningen vara organiserad på tre byråer. Sålunda skulle en ny byråchefstjänst (lönegrad A 30) inrättas. Varje byrå skulle bestå av två revisionskontor. Vidare föreslås inrättandet av ett fristående kansli för vissa gemensamma arbetsuppgifter. Beträffande budgetbyrån och finansstatistiska byrån förutsattes icke någon ändring av nuvarande arbetsuppgifter. Antalet revisionskommissarier (lönegrad A 26) på revisionskontoren blir med den föreslagna organisationen samma som efter de för några år sedan vidtagna dubbleringarna av två tjänster, d. v. s. sex. Den befattningshavares åligganden, som enligt vad nyss sagts föreslagits skola förestå det för ämbetsverket gemensamma kansliet, äro närmast jämförliga med en revisionskommissaries men gå i vissa avseenden utöver dessa, särskilt såvitt angår åvägabringandet av enhetlighet i fråga om revisionsverksamheten; åliggandena äro därjämte mera mångsidiga. De sakkunniga hava övervägt en placering i 28 lönegraden men med hänsyn till svårigheten att i förväg närmare bedöma, hur den av de sakkunniga föreslagna organisationen kommer att verka, hava de likväl ansett sig böra stanna för att föreslå att tjänsten placeras i 26 lönegraden. Det nödvändiga antalet förste revisorer (lönegrad A 24) bör bedömas med hänsyn till det av de sakkunniga föreslagna införandet i långt större utsträckning än hittills av systematisk granskning samt den föreslagna ökningen av rese- och inspektionsverksamheten. För närvarande finnas å nuvarande första revisionsbyrån två förste revisorsbefattningar och å andra

97 revisionsbyrån en dylik befattning. Att endast en förste revisorstjänst för närvarande finnes å andra revisionsbyrån sammanhänger med att frågan om inrättandet av en eller flera förste revisorsbefattningar å det hittills under andra revisionsbyrån lydande skattekontoret vid 1939 års omorganisation ställdes på framtiden i avvaktan på uppbördsreformen. De sakkunniga anse, att å var och en av de tre föreslagna revisionsbyråerna böra finnas två förste revisorer, sålunda en förste revisor för varje revisionskontor. Antalet förste revisorstjänster föreslås sålunda skola ökas med tre. Då å budgetbyrån finnes en förste revisorstjänst, skulle sammanlagda antalet förste revisorstjänster bliva sju i stället för det nuvarande antalet fyra. Den ordinarie revisionspersonalen i övrigt representeras i avlöningsstaten för närvarande av 26 revisorstjänster (lönegrad A 21) och 8 revisionsassistentbefattningar (lönegrad A 18). Av revisorstjänsterna äro emellertid två vakantsatta. Vad det för framtiden erforderliga antalet revisorstjänster beträffar, vilja de sakkunniga erinra om följande. Den högst väsentliga utökningen av granskningsmaterialet kunde i och för sig synas motivera ett ökat antal revisorer. Å andra sidan har revisionsverksamheten redan genom den inträdda utvecklingen i viss mån ändrat karaktär, och detta kommer i än högre grad att bliva fallet med en enligt de sakkunnigas riktlinjer anordnad revisionsverksamhet. Förändringen går i den riktningen att den tidigare i självständiga lotter på bredden utlagda eftergranskningen i betydande grad ersattes av förebyggande åtgärder, av tillsyn över andra revisions- och kontrollorgans effektivitet i syfte att undvika dubbelarbete och av systematiska undersökningar, dirigerade av den ledande revisionspersonalen. Vidare är att märka, att eftergranskningen i större utsträckning än hittills förutsatts skola ske stickprovsmässigt och att en viss uppdelning av eftergranskningen efter svårighetsgrad ansetts böra ske, så att enklare eftergranskningsuppgifter utföras av biträdespersonal. Dessa rationaliseringsåtgärder syfta till att bibehålla revisionens effektivitet och om möjligt höja densamma utan nämnvärd ökning av kostnadsramen. Det må uppmärksammas, att granskningsmaterialet till sin omfattning fördubblats jämfört med tiden närmast före kriget. I detta sammanhang bör emellertid framhållas, att granskningsverksamheten enligt det framlagda förslaget i betydligt större utsträckning än hittills skall ske i form av inventeringar och inspektioner, för vilka förrättningar revisorspersonal tages i anspråk. Vad beträffar skattekontrollen och särskilt tillsynen över preliminäruppbördens effektivitet kommer detta i hög grad att bliva fallet. Vid beräknandet av antalet revisorstjänster hava de sakkunniga efter omsorgsfull avvägning av de nu nämnda förhållandena — dock efter tvekan — ansett sig kunna stanna för att föreslå att de båda vakantsatta revisorstjänsterna avföras ur personalstaten, i följd varav antalet revisorstjänster skulle minskas från 26 till 24. På den framtida erfarenheten får bero, om detta antal skall visa sig tillräckligt. Det förutsattes, att de år 1939 inrättade 8 revisionsassistentbefattningarna bibehållas. De sakkunniga anse sig icke hava anledning räkna med annat. Vid ett genomförande av de riktlinjer för amanuenspersonalens befordrings7—477211.

98 gång, som uppdragits av särskilda sakkunniga och framlagts i del I av nämnda sakkunnigas betänkande angående reglering av anställningsförhållandena för viss civil personal inom statsförvaltningen (SOU 1946: 66) kommer frågan om revisionsassistentbefattningarnas bibehållande i annat läge och därmed även frågan om antalet revisorstjänster. De sakkunniga övergå härefter till att behandla behovet av ordinarie biträdespersonal. Beträffande mera kvalificerad biträdespersonal finnas för närvarande två kansliskrivaretjänster, den ena för ämbetsverkets registratorsgöromål och den andra för kassörsgöromålen, samt fem kontoristtjänster. Av de fem kontoristtjänsterna äro två hänförliga till budgetbyrån och avsedda för särskilda arbetsuppgifter, nämligen ledningen av avdelningen för bokföring av kassarapporternas och huvudböckernas poster respektive debiteringsbokföringen. Återstående tre kontoristbefattningar äro hänförliga till revisionen, men antalet korresponderar icke mot organisationen av densamma, vare sig i dess äldre eller i dess under senare år provisoriskt anordnade form. Första kontoren A och B disponera tillsammans endast en kontoristbefattning. I sina anslagsäskanden för budgetåret 1945/46 föreslog riksräkenskapsverket, att vissa granskningsuppgifter av eftergranskningsnatur i ökad omfattning skulle överlåtas åt biträdespersonal och begärde på grund härav, att fyra befattningar såsom kansliskrivare i lönegrad A 11 skulle inrättas samt ett häremot svarande antal kanslibiträdesbefattningar indragas. Dessutom skulle två revisorstjänster i lönegrad A 21, vilka sedan år 1941 varit vakanta, indragas. Vidare föreslog riksräkenskapsverket inrättandet av två kansliskrivarebefattningar å budgetbyrån och en sådan befattning å finansstatistiska byrån. Allmänna lönenämnden framställde icke någon erinran mot förslaget om inrättande av fyra kansliskrivaretjänster i A 11 för de båda revisionsbyråerna och fann fullt tillräckliga skäl föreligga för en uppflyttning från A 9 till A 11 av en befattning å budgetbyrån, vars innehavare förestode avdelningen för bokföringen av kassarapporternas och huvudböckernas poster. Skötseln av debiteringsbokföringen å samma byrå syntes lönenämnden däremot kunna anförtros en kontorist i lönegrad A 9. Vad slutligen anginge den av riksräkenskapsverket föreslagna kansliskrivarebefattningen å finansstatistiska byrån med uppgift att under byråchefen och amanuenserna handleda biträdespersonalen fann lönenämnden behovet av en dylik befattning styrkt men ifrågasatte, om icke densamma åtminstone tills vidare kunde bestämmas till 9 lönegraden, varvid befattningshavaren borde benämnas kontorist. I statsverkspropositionen till 1945 års riksdag uttalade departementschefen, att han under de rådande förhållandena ansåge sig icke böra biträda förslaget om inrättandet av sju ordinarie kansliskrivaretjänster och samtidig indragning av ett antal lägre biträdestjänster, även om fog kunde föreligga för den organisatoriska omläggningen. Ämbetsverkets förslag om en förbättrad löneställning för den befattningshavare å budgetbyrån, som omhänderhade debiteringsbokföringen, ansåge departementschefen så till vida böra bifallas, att en befattning som kontorist i lönegrad A 9 inrättades samtidigt som en kontorsbiträdestjänst i lönegrad A 4 indroges. I avvaktan

99 på att förhållandena skulle tillåta en allmännare omprövning av personalbehcvet inom verket fann departementschefen, att de två vakanta revisorstjänsterna lämpligen tills vidare borde kvarstå i personalförteckningen. Medel för besättande av dessa tjänster borde dock icke beräknas. Vad sålunda av departementschefen föreslagits föranledde ingen erinran från riksdagens sida. I sina anslagsäskanden för budgetåret 1946/47 föreslog riksräkenskapsverket en uppflyttning av fyra kanslibiträdestjänster till kansliskrivaretjänster samt inrättande av en ny kontoristtjänst å finansstatistiska byrån. Därvid åberopades i stort sett samma synpunkter som närmast föregående år. Denna fråga h a r liksom övriga verkets organisation berörande spörsmål överlämnats till de sakkunniga för närmare utredning. De sakkunniga hava kommit till den uppfattningen att på varje revisionskontor bör finnas en kansliskrivaretjänst, avsedd för den befattningshavare, som har att närmast under kontorschefen bära ansvaret för den av biträdespersonalen utförda räkenskapsgranskningen. Dessa befattningshavares arbetsuppgifter bliva krävande och ansvarsfulla. De bliva relativt självständiga ledare av förgranskningsarbetet. På dem överföras vidare, vad de fyra utgiftsgranskningskontoren beträffar, eftergranskningsuppgifter, som enligt gällande organisation ankommit på egentlig revisionspersonal. Beträffande de båda inkomstgranskningskontoren, där det ej låter sig göra att på samma sätt som vid utgiftsgranskningen skilja mellan förgranskning och eftergranskning, erfordras två arbetsledare. Biträdespersonalens arbete är här i stor utsträckning redan nu av eftergranskningsnatur och utmynnar i anmärkningar avseende felaktigheter vid skattepåföringen samt promemorior angående felaktigheter i uppbördsredovisningen, vilka granskas av arbetsledaren och underskrivas av denne. På arbetsledarna inom de två inkomstgranskningskontoren måste ställas krav på full förtrogenhet med uppbördsredovisningens alla detaljer. Med den av de sakkunniga föreslagna organisationen föranledes sålunda ett behov av sex kansliskrivaretjänster för revisionsbyråernas del. Vidare bör den befattningshavare å budgetbyrån, som h a r att ansvara för avdelningen för bokföringen av kassarapporternas och huvudböckernas poster vara placerad i 11 lönegraden; en sådan placering har tidigare tillstyrkts av allmänna lönenämnden. Det arbete, varom här är fråga, innefattar en fortlöpande övervakning av den nämnda bokföringen, som de sakkunniga icke tveka att beteckna såsom mycket krävande. Ett förbiseende eller en felaktighet skulle nämligen medföra betydande merarbete vid det efterföljande riksbokslutsarbetet. De sakkunniga hava vidare funnit motiverat att även å finansstatistiska byrån inrättas en kansliskrivarebefattning med kvalifikationer motsvarande de å revisionsbyråerna och budgetbyrån föreslagna kansliskrivarebefattningarna. Behovet av kvalificerad arbetsledare å denna byrå sammanhänger med att biträdespersonalen här har att bearbeta ett ofta mycket omfattande uppgiftsmaterial. Finansstatistiska byråns arbetsuppgifter omfatta i huvudsak statistiken över statens inkomster och utgifter samt kapital och i anslutning till utgiftsstatistiken även statistik över

100 i statens tjänst anställd personal. Utarbetandet av denna omfattande statistik kräver för sin ledning en på erfarenhet grundad kunskap om det statliga räkenskapsväsendets uppbyggnad och funktion samt om den statliga förvaltningens organisation. För att leda biträdespersonalens arbetsuppgifter med denna statistik bör därför avses en befattningshavare i kansliskrivares ställning. På denna befattningshavare bör också kunna ställas kravet på att självständigt utföra vissa till byrån hörande utredningsuppgifter. Det bör i detta sammanhang bemärkas, att tillgången till amanuenspersonal på denna byrå är ytterst begränsad. Antalet kansliskri varebefattningar (lönegrad A l l ) skulle sålunda bliva tio, varav sex på revisionskontoren, en på budgetbyrån, en på finansstatistiska byrån och två (registratorn och kassören, vilka redan för närvarande äro placerade i l l lönegraden) på kansliet. Expeditionerna å de särskilda revisionskontoren böra sammanslås till en expedition för varje revisionsbyrå. Den befattningshavare, som skall förestå en sådan expedition, har alt bära ansvaret för diarieföringen, att övervaka att räkenskaperna inkomma i behörig ordning samt att ombesörja och ansvara för den betydande utlåningen av räkenskaper m. m. Med anlitande av tillkallad expertis från statens organisationsnämnd hava de sakkunniga låtit uppgöra ett förslag till förenkling och modernisering av diarieföringen inom ämbetsverket, varigenom viss erforderlig lättnad skulle ernås i arbetsuppgifterna för ämbetsverkets registrator. Dessa förenklingar innebära bland annat, att diarieföringen i viss utsträckning förlägges till expeditionerna. På så vis undgås även onödigt dubbelarbete. Enligt de principer, åt vilka 1939 års tjänsteförteckningssakkunniga givit uttryck, borde föreståndarna för expeditionerna, som i viss mån kunna anses såsom underregistratorer till ämbetsverkets i 11 lönegraden inplacerade registrator, icke vara högre placerade än i 9 lönegraden. Ehuruväl arbetsuppgifternas betydelse och det med befattningarna förenade ansvaret i och för sig måhända motivera en placering i l l lönegraden, särskilt i betraktande av att kontorsexpeditionerna här föreslagits skola sammanslås till en gemensam expedition för varje byrå, vilja de sakkunniga i anslutning härtill föreslå bibehållandet av tre kontoristbefattningar i lönegrad A 9 för ifrågavarande arbetsuppgifter. Då å budgetbyrån numera finnes inrättad en kontoristtjänst för den befattningshavare, som h a r till uppgift att förestå debiteringsbokföringen, skulle sammanlagda antalet kontoristtjänster i lönegrad A 9 i fortsättningen bliva fyra, alltså en mindre än för närvarande. Beträffande kanslibiträden, kontorsbiträden och skrivbiträden föreslå de sakkunniga ingen annan ändring än att de två i senaste personalförteckningen upptagna skrivbiträdesbefattningarna i lönegrad A 2 utgå och uppflyttas till kontorsbiträdesbefattningar i lönegrad A 4. En placering i 2 lönegraden är under alla förhållanden låg för de arbetsuppgifter inom riksräkenskapsverket, för vilka nu ifrågavarande ordinarie personal är avsedd. Det har också visat sig svårt att på senare tid tillsätta ledigförklarade skrivbiträdestjänster, detta emedan eventuella sökande föredragit att vara placerade som extra ordinarie kontorsbiträden i 4 lönegraden, inom vilken lönegrad de i allmänhet medhunnit löneklassuppflyttningar.

101 Förste expeditionsvakten är ansvarig för skötseln av inom riksräkenskapsverket befintliga räkenskapsarkiv. De räkenskaper, som årligen passera genom riksräkenskapsverket, torde kunna uppskattas till omkring 900 längdmeter. Härutöver har h a n att ansvara för blankettexpeditionen. Riksräkenskapsverkets blankettryck är redan nu mycket omfattande, och blanketter och räkenskapsformulär av olika slag tillhandahållas så gott som hela statsförvaltningen. Anslagsposten till expenser för annat än eget behov är för budgetåret 1946/47 uppförd i omkostnadsstaten för verket med 80 000 kronor. I samband med uppbördsreformen kommer visst blankettryck, som förut omhänderhafts av blankettkommissionen, att överföras till riksräkenskapsverket. Vidare äro postgöromålen naturligt nog omfattande. Under år 1944 expedierades till och från posten 7 735 paket, varav omkring hälften assurerade. Med hänsyn till ovan åberopade förhållanden — särskilt den ansvarsfulla omvårdnaden om det stora räkenskapsmaterialet och det utökade, krävande arbetet med blankettexpeditionen — anse de sakkunniga, att den nuvarande befattningen som förste expeditionsvakt i lönegrad A 7 bör utbytas mot en befattning som materialförvaltare i lönegrad A 10. Till de sakkunniga har ingivits en promemoria angående tjänstgöringen för expeditionsvakterna, vari framhålles, att arbetet är synnerligen tungt och krävande på grund av det stora räkenskapsmaterial, varmed de olika byråerna skola förses för det löpande arbetet. I promemorian har på grund härav ifrågasatts en uppflyttning av expeditionsvakterna från lönegraden A 5 till lönegraden A 7. Expeditions vakterna hava tidigare i olika sammanhang hos ämbetsverket framhållit, att deras arbete vore mera ansvarsfullt och framför allt tyngre än det, som åvilade expeditionsvakter med enbart vakt- och budskickningstjänst. Därvid har särskilt åberopats bestyret med uppackning, införande i tiggare, märkning och uppställning på bestämda platser av det inkommande betydande räkenskapsmaterialet liksom den ständiga omflyttning av detta material, som föranledes av granskningsarbetet. De sakkimniga hava visserligen funnit de framförda synpunkterna värda beaktande men ansett sig icke kunna ingå på en prövning av de sålunda berörda framställningarna, vilka torde böra upptagas i ett större sammanhang. Beträffande behovet av icke-ordinarie personal må anföras följande. Vad först beträffar den icke-ordinarie revisionspersonalen, amanuenser och aspiranter, är behovet av densamma i viss mån obestämt. Det beror på h u r långt man vill driva eftergranskningen. Som tidigare framhållits gäller i fråga om eftergranskningen i stort sett den avtagande avkastningens lag. De sakkunniga hava utgått från att tiden för granskningslotterna som regel bör tillmätas så snävt att redan härigenom stickprovsgranskning framtvingas. Vidare har biträdespersonalen förutsatts kunna i viss utsträckning utnyttjas för eftergranskningsuppgifter. Trots att räkenskapsmaterialet fördubblats i jämförelse med tiden före kriget och att ökningen sannolikt efter hand kommer att fortgå, hava de sakkunniga kommit till den uppfattningen att den ickeordinarie revisionspersonalen bör kunna bibehållas vid ungefär nuvarande

102 antal. På grund av den av de sakkunniga föreslagna begränsningen av förgranskningen synes en minskning kunna ske av biträdespersonalen å utgiftsgranskningsbyråerna. Bemärkas bör emellertid, att tillgång till biträdespersonal i någon utsträckning erfordras för utrednings- och skrivarbete å byråerna. De besparingar i avseende på den icke-ordinarie biträdespersonalen, som kunna göras på grund av reducerad förgranskning å utgiftsgranskningsbyråerna böra vägas mot behovet av biträdespersonal å det föreslagna kansliet samt å den föreslagna inkomstgranskningsbyrån. De arbetsuppgifter å denna byrå, som framför allt kräva tillskott av biträdespersonal, äro utbyggandet av uppbördsstatistiken till att avse även preliminäruppbörden samt den nytillkommande granskningen av avräkningarna mellan länsstyrelserna och kommunerna i avseende på de kommunala skatterna. Nyssnämnda nedskärning av förgranskningen synes emellertid möjliggöra, att omkring fyra biträden kunna överföras till inkomstgranskningsbyrån, varjämte ett par biträden torde kunna överföras till det föreslagna kansliet. På registratorskontoret torde ett biträde måhända k u n n a inbesparas genom den föreslagna decentraliseringen i avseende på diarieföringen. En verkställd detaljerad beräkning av biträdesbehovet har lett de sakkunniga till det antagandet att riksräkenskapsverkets arbetsuppgifter efter den föreslagna utökningen av den ordinarie personalen med hänsyn till de föreslagna förenklingarna i granskningsmetoderna böra tills vidare kunna utföras med en icke-ordinarie biträdespersonal av ungefär samma omfattning som nu, oaktat räkenskapsmaterialets ökning och de i samband med uppbördsreformen nytillkommande arbetsområdena.

S a m m a n f a t t n i n g av de f ö r e s l a g n a o r g a n i s a t i o n s ä n d r i n g a r n a I fråga om riksräkenskapsverkets personalförteckning skulle de av de sakkunniga i det föregående föreslagna ändringarna innebära följande. 1. Riksräkenskapsverkets skattekontor, å vilket vid utgången av 1946 funnos 2 revisionskommissarier, utbrytes från andra revisionsbyrån till en byrå för inkomstgranskningen, varvid följande tjänster tillkomma, nämligen 1 byråchef (A 30), 2 förste revisorer (A 24), 2 kansliskrivare (A 11) samt 1 kontorist (A 9). Bemärkas bör, att frågan om inrättande av en eller flera förste revisorstjänster å skattekontoret vid 1939 års omorganisation lämnades öppen i avbidan på en uppbördsreform. 2. För upplysningsverksamhet (periodiska meddelanden till myndigheter och redogörare) och övriga förebyggande åtgärder, för föredragning av vissa ärenden samt för utarbetande i enlighet med riksdagens uttalade önskan av revisionsberättelse för statsverket i dess helhet tillskapas 1 revisionskommissarietjänst (A 26), tillika föreståndare för riksräkenskapsverkets kansli. 3. Utgiftsrevisionen i övrigt tillföres 1 förste revisor (A 24) och 4 kansliskrivare (A 11); samtidigt indragas två för närvarande vakantsatta revisorstjänster (A 21) och en kontoristtjänst (A 9).

103 4. På budgetbyrån uppflyttas en kontorist (A 9) till kansliskrivare (A 11) 5. P å finansstatistiska byrån tillskapas en kansliskrivarebefattning (A 11). 6. Fcirste expeditionsvakten (A 7) uppflyttas till materialförvaltare (A 10). 7. 2 skrivbiträden (A 2) uppflyttas till kontorsbiträden (A 4). Den föreslagna ändringen i personalorganisationen sammanfattas i nedanstående tablå. Riksräkenskapsverkets ordinarie personal (inkl. dubblerade tjänster med vikariatslön). 31

/i2 1946

Styrelsen. Generaldirektör (B 3) Byråchefer (A 30) Säger Kansliet. Revisionskommissarie (A 26) Registrator (A 11) Kassör ( A l l ) Säger / Revisionsbyrån (två revisionskontor). Revisionskommissarier (A 26) Förste revisorer (A 24) Kansliskrivare (A 11) Kontorister (A 9) Säger II Revisionsbyrån (två revisionskontor). Revisionskommissarier (A 26) Förste revisorer (A 24) Kansliskrivare (A 11) Kontorist (A 9) Säger III Revisionsbyrån (två revisionskontor). Revisionskonimissarier (A 26) Förste revisorer (A 24) Kansliskrivare (A 11) Kontorist (A 9) , Säger Budgetbyrån. Byrådirektör (A 28) Förste revisor (A 24) Kansliskrivare (A 11) Kontorister (A 9)

, Säger

Finansstatistiska byrån. Kansliskrivare (A 11) Säger

Enligt förslaget

104 31

Gemensam revisionspersonal. Revisorer i tjänst (A 21) Vakantsatta revisorer (A 21) Revisionsassistenter (A 18) Säger Gemensam biträdespersonal. Kanslibiträden (A 7) Kontorsbiträden (A 4) Skrivbiträden (A 2) Säger Vaktpersonal. Materialförvaltare (A' 10) Förste expeditionsvakt (A 7) Expeditionsvakter (A 5)

/ia 1946

Enligt förslaget

24 2 8

— 8

—

- 2

16 11 2

16 13

—

+ 2 _ 2

—

1 4

—

1 4 1 6 4 26 8 2

1 5 1 7 7 . 24 8 10 1 4

1 Säger Sammanfattning. Generaldirektör (B 3) Byråchefer (A 30) Byrådirektör (A 28) Revisionskommissarier (A 26) Förste revisorer (A 24) Revisorer (A 21) Revisionsassistenter (A 18) Kansliskrivare (A 11) Materialförvaltare (A 10) Kontorister (A 9) Förste expeditionsvakt (A 7) Kanslibiträden (A 7) Expeditionsvakter (A 5) '. Kontorsbiträden (A 4) Skrivbiträden (A 2)

— 5 1 16 4 11 2 Summa

91 Ökning ( + ) Minskning (—)

- 2

+ -

— —

— 16 4 13

— 101

1 1

— +

— + 1 + 3 _ 2

— + + -

8 1 1 1

— — + 2 - 2 + 10

Vad omkostnaderna angår hava de sakkunniga i olika sammanhang framhållit, att riksräkenskapsverkets kontrollerande verksamhet i framtiden bör innefatta en väsentlig ökning av inventeringar och inspektioner. Nuvarande anslagsmedel till reseersättningar, tillhopa 6 500 kronor, böra i anledning härav ökas till 15 000 kronor. I samband med uppbördsreformen kommer riksräkenskapsverkets blankettryck att erhålla ökad omfattning. Nuvarande anslagspost till expenser för annat än eget behov, 80 000 kronor, beräknas i följd härav behöva höjas till 88 000 kronor.

105 Kostnadsberäkning De s a k k u n n i g a s förslag m e d f ö r viss ö k n i n g av a v l ö n i n g s k o s t n a d e r n a för o r d i n a r i e p e r s o n a l , vilken ö k n i n g n ä r m a r e belyses av n e d a n s t å e n d e t a b l å . Ökade avlöningskostnader för o r d i n a r i e personal enligt den av de sakkunniga föreslagna personalförteckningen i jämförelse med den å r 1946 gällande personalförteckningen (inkl. dubblerade tjänster med vikariatslön). Nettolön kronor

Rörligt tillägg (15 %) kronor

Kristillägg (16 %) kronor

1 byråchef (A 30) 1 revisionskommissarie (A 2 6 ) . . 3 förste revisorer (A 24) 8 kansliskrivare (A 11) 1 materialförvaltare (A 10) 2 kontorsbiträden (A 4)

11115 9 327 25 290 33 216 3 984 5 910

1620 1503 4 061 5 270 630 929

1728 1603 4 331 5 621 672 991

14 463 12 433 33 682 44107 5 286 7 830

Säger kronor

88 842

14 013

14 946

117 801

2 revisorer (A 21) 1 kontorist (A 9) 1 förste expeditionsvakt (A 7 ) . . 2 skrivbiträden (A 2)

14 382 3 816 3 474 5 220

2 300 603 547 821

2 454 643 5»4 876

19 136 5 062 4 605 6 917

Säger kronor Nettoökning kronor

26 892 61950

4 271 9 742

4 557 10 389

82 0SI

Summa avlöningskostnader kronor

Avgår:

35 720

U t ö k n i n g e n a v vissa a r b e t s u p p g i f t e r och av den o r d i n a r i e p e r s o n a l e n föra n l e d e r viss h ö j n i n g av o m k o s t n a d s a n s l a g e t s o l i k a delposter, s å s o m f r a m går vid en j ä m f ö r e l s e m e l l a n n e d a n i n t a g n a stater för b u d g e t å r e t 1946/47 och d e n enligt d e s a k k u n n i g a s förslag b e r ä k n a d e s t a t e n för b u d g e t å r e t 1947/48. Riksräkenskapsverkets stat för budgetåret 1946/47 B 18.

Avlöningar: 1. Avlöningar till ordinarie tjänstemän, förslagsvis kr. 517 000 2. Avlöningar till icke-ordinarie personal 131 000 3. Rörligt tillägg, förslagsvis 100 000 k r .

B 19.

Omkostnader: Utgifter: 1. Sjukvård m. m., förslagsvis 2. Reseersättningar, förslagsvis 3. Expenser: A. Bränsle, lyse och vatten, förslagsvis kr.

kr. J> 9 000

8 000 3 000

748 000

106 B. Övriga expenser: a. För eget behov, h ö g s t . . . kr. b. För annat än eget behov, förslagsvis » 4. Publikationstryck, förslagsvis

39 000 80 000 kr. 128 000 » 15 000 Summa kr. 154 000

Särskilda

u p p b ö r d s m e d el:

Försålda blanketter m. m

»

6 000 kr.

148 000

B 20. Förstärkning av riksräkenskapsverkets administration m. m.: A.

Avlöningar:

1. Avlöningar till icke-ordinarie personal kr. 112 500 2. Rörligt tillägg » 12 500 kr. 125 000 B.

Omkostnader:

1. Sjukvård m. m 2. Reseersättningar 3. Övriga expenser: För eget behov

kr. »

1 000 3 500

_»

5 000

,

>

134 500

Summa för VII B 18, B 19 och B 20 kr. 1 030 500 Riksräkenskapsverkets avlönings- och omkostnadsstat för budgetåret 1946/47 efter förstärkningsanslagets inräknande i avlönings- och omkostnadsanslagen Avlöningar: 1. Avlöningar till ordinarie tjänstemän, förslagsvis . . . . kr. 517 000 2. Avlöningar till icke-ordinarie personal » 243 500 3. Rörligt tillägg, förslagsvis » 112 500 kr.

873 000

Omkostnader: Utgifter: 1. Sjukvård m. m., förslagsvis kr. 9 000 2. Reseersättningar, förslagsvis » 6 500 3. Expenser: A. Bränsle, lyse och vatten, förslagsvis kr. 9 000 B. Övriga expenser: a. För eget behov, högst » 44 000 b. För annat än eget behov, förslagsvis » 80 000 » 133 000 4. Publikationstryck, förslagsvis » 15 000 Summa kr. 163 500 Särskilda

up p b ö r d s m e d el:

Försålda blanketter m. m

>

6 000

»

157 500

Summa avlöningar och omkostnader kronor 1 030 500

107 De sakkunnigas förslag till avlönings- och omkostnadsstat för riksräkenskapsverket för budgetåret 1947/48 Avlöningar: 1. Avlöningar till ordinarie tjänstemän, förslagsvis . . . . kr. 593 500 2. Avlöningar till icke-ordinarie personal » 243 500 3. Rörligt tillägg, förslagsvis » 124 500 kr.

961 500

Omkostnader: U tgif ter: 1. Sjukvård m. m., förslagsvis kr. 10 000 2. Reseersättningar, förslagsvis » 15 000 3. Expenser: A. Bränsle, lyse och vatten, förslagsvis kr. 10 000 B. Övriga expenser: a. För eget behov, högst » 49 000 b. För annat än eget behov, förslagsvis » 88 000 » 147 QOO 4. Publikationstryck

»

15 000

Summa kr. 187 000 Särskilda

uppbörds medel:

Försålda blanketter m. m

»

6 000

,

i § l 000

Summa avlöningar och omkostnader kronor 1 142 500 F ö r s l a g e t till stat för b u d g e t å r e t 1947/48 u t v i s a r alltså en stegring a v a v l ö n i n g s k o s t n a d e r n a m e d ( 9 6 1 5 0 0 — 873 0 0 0 = ) 88 500 k r o n o r . D e n t i d i g a r e å t e r g i v n a s a m m a n s t ä l l n i n g e n över ö k a d e a v l ö n i n g s k o s t n a d e r för o r d i n a r i e p e r s o n a l enligt den av de s a k k u n n i g a föreslagna p e r s o n a l f ö r t e c k n i n g e n i j ä m f ö r e l s e m e d g ä l l a n d e p e r s o n a l f ö r t e c k n i n g u t v i s a r en ö k n i n g a v n e t t o l ö n o c h rörligt tillägg å ( 6 1 9 5 0 + 9 7 4 2 = ) 7 1 6 9 2 k r o n o r . Vid f r a m r ä k n a n d e t a v s i s t n ä m n d a b e l o p p h a r emellertid a v d r a g gjorts för m o t s v a r a n d e l ö n e k o s t n a d e r a v s e e n d e två i p e r s o n a l f ö r t e c k n i n g e n u p p t a g n a , v a k a n t s a t t a r e v i s o r s t j ä n s l e r — för vilka m e d e l i c k e b e r ä k n a t s i a v l ö n i n g s s t a t e n för b u d g e t å r e t 1946/47 — m e d (14 382 + 2 3 0 0 = ) 16 682 k r o n o r . M e d r ä k n a s d e t t a b e l o p p , skulle ö k n i n g e n u t g ö r a (71 692 + 16 682 = ) 88 374 k r o n o r eller efter a v r u n d n i n g s a m m a belopp, 88 500 k r o n o r , v a r m e d a v l ö n i n g s k o s t n a d e r n a i förslaget till stat för b u d g e t å r e t 1947/48 överstiga m o t s v a r a n d e k o s t n a d e r i s t a t e n för b u d g e t å r e t 1946/47. Ö k n i n g e n a v a v l ö n i n g s k o s t n a d e r n a , t i l l h o p a 88 500 k r o n o r , k a n b e r ä k n a s f ö r d e l a sig p å k o s t n a d e r h ä n f ö r l i g a till u p p b ö r d s r e f o r m e n m e d 60 000 k r o n o r , till u p p l y s n i n g s v e r k s a m h e t och övriga f ö r e b y g g a n d e å t g ä r d e r m e d 2 3 5 0 0 k r o n o r s a m t till b u d g e t b y r å n och f i n a n s s t a t i s t i s k a b y r å n m e d 5 000 k r o n o r . H ä r t i l l k o m m e r kristillägg. Av ö k n i n g e n å o m k o s t n a d s a n s l a g e t , 2 3 500 k r o n o r , h ä n f ö r a sig 19 500 k r o n o r (8 500 k r o n o r till ö k a d e resor, 8 000 k r o n o r till ö k a t b l a n k e t t r y c k och o m k r i n g 3 000 k r o n o r i övrigt) till u p p b ö r d s r e f o r m e n . Av den s å l u n d a b e r ä k n a d e t o t a l a k o s t n a d s ö k n i n g e n (exkl. k r i s t i l l ä g g ) , 112 0 0 0 k r o n o r , h ä n f ö r a sig 79 500 k r o n o r eller 71 p r o c e n t till u p p b ö r d s r e f o r m e n s a m t 32 500 k r o n o r eller 29 p r o c e n t till övriga, v ä s e n t l i g e n n y a arbetsuppgifter.

108 I förestående förslag till avlöningsstat för budgetåret 1947/48 hava de olika avlöningsbeloppen beräknats med utgångspunkt från gällande grunder för lönesättningen. De sakkunniga anse sig icke kunna underlåta att något beröra riksräkenskapsverkets lokalfråga. Ämbetsverket disponerar för närvarande lokaler dels i fastigheterna vid Birger Jarlstorg 11 och 13, dels i gamla stadsarkivet vid Birger Jarlstorg 12 dels ock i av försvarets civilförvaltning till förfogande ställda lokaler vid Klara Södra Kyrkogata 4. Denna splittring i lokalhänseende försvårar givetvis kommunikationen mellan avdelningar och personal, medför transport av räkenskapsmaterial o. d. och lägger överhuvud taget hinder i vägen för en tillfredsställande arbetsorganisation. Åtskilliga av arbetsrummen och andra lokaliteter få med hänsyn till de fordringar, som rätteligen kunna ställas på tjänstelokaler i allmänhet, betraktas såsom otidsenliga. Verkets lokalfråga bör därför snarast möjligt upptagas till avgörande. Ämbetsverkets telefonsystem kan icke anses tillfredsställande ordnat. För de externa förbindelserna användas direkta linjer till olika tjänstemän och avdelningar, vilket medför olägenheter i avseende på kommunikationen mellan verket och utomstående samt vice versa. Lokaltelefonen har för få anknytningar och är för övrigt gammal och försliten, varför ständiga reparationer erfordras. Enligt de sakkunnigas mening bör verket förses med helautomatisk telefonväxel, varigenom såväl extern som intern kommunikation kan ordnas på bättre sätt än för närvarande. Detta torde böra undersökas och erforderliga medel för modernisering ställas till verkets förfogande. Även i fråga om möbler och annan kontorsutrustning (maskinella hjälpmedel) torde modernisering och komplettering behöva ske. Om en förbättring i dessa avseenden av nuvarande förhållanden åstadkommes, torde man för personalens del kunna räkna med större Irivsel i arbetet och ökad arbetseffekt.

109 Bilaga.

PM a n g å e n d e r e d o v i s n i n g o c h k o n t r o l l a v d i v e r s e m e d e l (diversemedelsfonder) Av huvudförvaltningarna redovisade diverse medel. Diverse medel redovisas i huvudförvaltningarnas räkenskaper på för ändamålet särskilt upplagda konton, vilka regelmässigt avslutas mot utgående balanskontots skuldsida. För varje bokföringsenhet av diverse medel finnes i allmänhet i myndighetens kassabokföring eller i till denna anknutna specialredovisningar ett dylikt diversemedelskonto, vars benämning angiver medlens ursprung eller användning. På balanskontots tillgångssida motsvaras diversemedelskonto na, i den mån medlen icke innestå å statsverkets checkräkning, av å särskilda tillgångskonton bokförda tillgångar. Vid bokslutet avslutas tillgångs- och diversemedelskontona var för sig mot utgående balanskontot, som i sin tur avslutas mot kapitalkontot genom bruttoöverföring av tillgångar och skulder. Då varje bokföringstransaktion avseende diverse medel, som innebär en insättning eller ett uttag å statsverkets checkräkning eller som förändrar de bokförda tillgångarnas värde, jämväl medför en notering.å respektive diversemedelskonton, komma vid varje tidpunkt saldona å sistnämnda konton att till samma belopp motsvaras av ett tillgodohavande å statsverkets checkräkning respektive de värden, vartill motsvarande tillgångar i övrigt äro upptagna i ömyndigheternas bokföring. I de fall myndigheternas medelsförvaltning omfattar avsevärda tillgångar, som äro räntebärande placerade, ger bokföringen i allmänhet icke upplysning om vilka av dessa, som äro hänförliga till varje fond- eller diversemedelstitel. För utredning härav erfordras vid boksluten särskilda redogörelser, vilka vanligen anknyta till vid budgetårsskiftet verkställda inventeringar. Å statsregleringsfonden förekomma i huvudsak följande slag av diverse medel. I. Fonderade statsmedel: A. Mot specialbudgeter svarande diversemedelsfonder, nämligen bankinspektionens m. fl. fonder, försäkringsinspektionens fond, stuteriväsendets fond, fonden för idrottens främjande, fonden för friluftslivets främjande samt lotterimedelsfonden. B. Oförbrukade anslagsmedel, exempelvis A.K.-medel och anvisningar från anslagen till extra utgifter. Vid varje budgetårs utgång skola i förekommande fall dylika medel tillföras vederbörliga anslag å driftbudgeten (kung. 1940:695, § 5).

110 C. Från anslag å driftbudgeten utbetalade medel för viss statlig utlåningsverksamhet, exempelvis fonden för mödrahjälpslån och fonden för stödlån. D. Övriga fonderade statsmedel, exempelvis försäljningsmedel samt kassa-, rörelse- och förlagsmedel. II. Diversemedelsdebiteringar. III. Räntebärande fonder och diverse medel. A. Medel, tillkomna genom statlig medverkan eller eljest av allmänna medel, exempelvis kyrkofonden, djurgårdsfonden, handels- och sjöfartsfonden, kungl. teatrarnas reservfonder, olycksfallsförsäkringsfonden m. fl. samt pensionsstyrelsens frivilliga försäkrings fonder. B. Medel av enskild natur eller som tillkommit genom enskilt initiativ, exempelvis donations- och stipendiefonder. IV. Övriga hithörande medel av olika slag. Fördelningen av statsregleringsfondens diverse medel på förekommande tillgångsobjekt framgår i grova drag av den i rikshuvudboken förefintliga specifikationen av nämnda fonds in- och utbalanserade bruttotillgångar. I viss utsträckning redovisas diversemedelstitlar även å statens affärsverksfonder och vissa andra kapitalfonder. I den löpande statsbokföringen, som föres inom riksräkenskapsverkets budgetbyrå med ledning av månatliga kassarapporter från huvudförvaltningar, införas på för ifrågakommande tillgångs- eller diversemedelskonton upplagda bokföringskort dels ingående balans, dels ock av myndigheterna rapporterade inkomster och utgifter. På korten uträknas och noteras även vissa saidobelopp samt utgående balansen för varje månad. I rikshuvudboken, som uppbygges på grundval av huvudförvaltningarnas huvudböcker, redovisas nu ifrågavarande medel å myndigheternas konton, sammanförda under beteckningen diverse medel, och motsvaras på tillgångssidan av den för statsverket i dess helhet gemensamt redovisade behållningen å statsverkets checkräkning eller av å myndigheternas konton under rubrikerna fast egendom, inventarier och förråd, aktier, obligationer, övriga utlånta medel, fordringar samt kontant behållning och i bank innestående medel uppförda tillgångar. Till följd av att i myndigheternas bokföring tillgångs- och diversemedelskontona efter saldering avslutas mot utgående balanskontona kommer rörelsen å förstnämnda konton i rikshuvudboken endast att avspeglas såsom förändringar av balanserna å myndigheternas konton. Av underförvaltningarna redovisade diverse medel. I det föregående har endast berörts huvudförvaltningarnas redovisning av diverse medel. Emellertid förekommer i stor utsträckning, att även underförvaltningar (t. ex. allmänna läroverk m. fl. läroanstalter och domkapitel) förvalta dylika medel.

Ill För bokföring, inventering m. m. av diverse medel hos ifrågavarande myndigheter gälla i huvudsak samma regler som för huvudförvaltningarna. Till följd av att underförvaltningarna endast i fråga om redovisningen emot budgeten äro inordnade under huvudförvaltningarna kommer dock den del av underförvaltningarnas medelsförvaltning, som avser andra medel än riksstatsmedel, icke att redovisas i den löpande statsbokföringen och riksbokslutet. Donations- och gåvomedel, vilka icke redovisas i myndigheternas räkenskaper. Det förekommer att hos myndigheter omhänderhavas medel, vilka icke redovisas i räkenskaperna. Riksräkenskapsverket har emellertid systematiskt strävat efter att få kontroll även över sådana medel genom att föranstalta om att de upptagas till redovisning Här må erinras om den skriftväxling med länsstyrelsen i Norrbottens län, som på sin tid fördes angående redovisningen av olika norrländska nödhjälpsfonder m. m., varvid även framställning till Kungl. Maj:t gjordes. Denna aktion ledde till att vissa fonder intogos i huvudboken, medan länsstyrelsen däremot beträffande Norrbottens läns nödhjälpsfond, vilken står under landshövdingens vård och förvaltning, föranstaltade om att av länsstyrelsen övervakad stiftelse inrättades. I sammanhanget må vidare erinras om att medel i början av kriget ställdes till landshövdingarnas förfogande för hjälp åt inkallades familjer, varvid förutsattes att medlen i fråga icke skulle ingå i länsstyrelsernas räkenskaper. På förekommen anledning hemställde emellertid riksräkenskapsverket i samråd med arbetsmarknadskommissionen om ändring härutinnan, vilken ändring även kom till stånd. Vid inventeringar hos länsstyrelser konstateras ibland, att medel för välgörande och liknande ändamål överlämnats till landshövdingarna eller stundom till tjänsteman hos länsstyrelse för förvaltning. I cirkulärskrivelse till länsstyrelserna den 12 april 1944 har riksräkenskapsverket infordrat uppgifter om förekomsten av dylika medel. Riksdagens år 1943 församlade revisorer påtalade, att vissa gåvomedel, som ställts till försvarsstabens förfogande, icke redovisades i dess räkenskaper. Med anledning härav anhöll 1944 års riksdag i skrivelse nr 455, att Kungl. Maj:t ville på lämpligt sätt hos statsmyndigheterna inskärpa vikten av att gåvomedel, som ställas till myndighets förfogande, redovisas i dess räkenskaper. Med skrivelse till riksräkenskapsverket den 14 september 1944 h a r Kungl. Maj:t (försvarsdepdet) anmodat ämbetsverket att inkomma med förslag till de föreskrifter, som kunna böra meddelas i det av riksdagen angivna syftet. Skriftväxling med försvarets civilförvaltning har därefter ägt rum, varvid civilförvaltningen i skrivelse den 5 juni 1945 förklarat sig ämna fullfölja en påbörjad utredning angående i räkenskaperna icke redovisade gåvo- och donationsmedel. Av civilförvaltningens utredning i ärendet framgår, att i räkenskaperna icke redovisade gåvo- och donationsmedel förvaltas av ett stort antal av arméns myndigheter. Detta ärende ligger för närvarande under

112 riksräkenskapsverkets handläggning och kommer att föranleda förslag om redovisning av berörda medel. Placeringen av räntebärande diverse medel. Några generella bestämmelser angående placeringen av fonder och andra diverse medel, vilka skola göras räntebärande, finnas icke meddelade. För statskontorets fondförvaltning har emellertid Kungl. Maj:t givit vissa föreskrifter, för vilkas innehåll utförligt redogjorts i statskontorets utlåtande och förslag den 2 juni 1943 angående ämbetsverkets förvaltning underställda fonder m. m. De av statskontoret tillämpade placeringsreglerna innebära i huvudsak, att såsom fasta placeringsobjekt böra väljas s. k. guldkantade obligationer, lån mot hypotek i dylika värdepapper eller mot inteckningssäkerhet, lån till kommunala samfälligheter samt placering i riksgäldskontoret såsom lån mot ränta. I stor utsträckning tillämpas nu angivna placeringsregler även av statsförvaltningen i övrigt. Det torde dock förekomma, att statsmyndigheter för förräntning placera medel, tillhörande fonder, över vilka staten icke har någon egentlig förfoganderätt, i exempelvis aktier, vilka i och för sig icke erbjuda samma betryggande säkerhet som ovannämnda tillgångar. I tider med fallande penningvärde kunna emellertid dylika placeringar möjliggöra ett vidmakthållande av fondernas reala avkastning, men de innebära samtidigt ett visst riskmoment. I viss utsträckning förekommer, att statsmyndigheter anlita enskilda banker vid inköp och försäljning av aktier och obligationer samt vid andra transaktioner, som kunna förekomma vid myndigheternas förvaltning av räntebärande placerade fondtillgångar. Härvid är ofta fråga om transaktioner, vilka utan olägenhet kunna förmedlas av riksgäldskontoret, riksbanken eller postanstalt. Detta gäller exempelvis uppdrag vid emissioner och konverteringar av svenska statens obligationslån eller av andra obligationslån, i vilka utom enskilda banker även riksbanken deltager. Avvikelser från för statliga medelsplaceringar gällande regler kunna i vissa fall motiveras av hänsyn till donators eller hans arvingars intressen och andra liknande hänsyn. Nu berörda förhållanden hava hittills på grund av frånvaron av uttryckliga författningsföreskrifter i ämnet i allmänhet icke föranlett prövning vid den kamerala revisionen inom riksräkenskapsverket. Ett flertal myndigheter hava emellertid med anledning av vid eftergranskning av huvudförvaltningarnas huvudböcker gjorda iakttagelser under hand erinrats om betydelsen av att riksbanken och riksgäldskontoret anlitas vid transaktioner i samband med emissioner och konverteringar av obligationslån. Förvaring av värdehandlingar. Av myndigheterna innehavda aktier, obligationer m. fl. värdehandlingar överlämnas i stor utsträckning för förvaring och vård till riksgäldskontoret, hypoteksinrättning, riksbanken eller enskild bank. De olika förvaringsformer, som härvid kunna förekomma, äro följande. Inskrivning av obligationer: Obligationer tillhörande av svenska staten ut-

• 113 givna eller övertagna lån kunna inskrivas hos riksgäldskontoret i statsskuldboken. Obligationer utfärdade av Sveriges allmänna hypoteksbank, konungariket Sveriges stadshypotekskassa och svenska bostadskreditkassan kunna inskrivas i dessa hypoteksinrättningars skuldböcker. Inskrivningen av obligationer ä r avgiftsfri. Deposition i riksbanken: Riksbankens depositionsavdelning mottager och förvaltar alla slag av värdehandlingar. För statsmyndigheter och därmed jämförliga deponenter utgår en depositionsavgift med 0,5 promille för deposition intill 50 000 kronor (minimum 25 kronor) samt med 0,1 promille för deposition eller del därav, som överstiger detta belopp. Deposition hos enskild bank: Notariatavdelningarna vid enskilda banker mottaga och förvalta i öppet förvar alla slag av värdehandlingar. Förvaltningsavgift utgår enligt av Svenska Bankföreningen fastställd tariff med dels en grundavgift utgörande i allmänhet 1,1 promille av de deponerade handlingarnas värde, dels ock vissa tilläggsavgifter. Å grund- och tilläggsavgifter överstigande 500 kronor lämnas viss rabatt. Särskild ersättning uttages för porto, förvaring i särskilt säkerhetsvalv m. m. Vid eftergranskning å riksräkenskapsverkets budgetbyrå av huvudförvaltningarnas huvudböcker samt vissa räkenskaper i övrigt för budgetåret 1943/ 44 uppmärksammades, att vissa myndigheter för förvaring och vård av värdehandlingar anlitade enskilda bankers notariatavdelningar, varvid förvaringsavgifter till i vissa fall betydande belopp påfördes de av myndigheterna förvaltade fonderna. Med anledning härav anmodades under hand ifrågavarande myndigheter att låta inskriva av svenska staten och hypoteksinrättningar utfärdade obligationer i respektive skuldböcker samt att i övrigt, då eget förvar icke ansågs lämpligen böra ifrågakomma, för förvaring och vård av värdehandlingar anlita riksbanken. Endast då särskilda omständigheter förelågo, borde deposition i enskild bank förekomma. Nu berörda omständigheter torde icke i något fall hava föranlett anmärkning vid den kamerala revisionen inom riksräkenskapsverket och endast undantagsvis vid av riksräkenskapsverket verkställda inventeringar. Bestämmelser om inventering m. m. Allmänna bestämmelser om inventering hos myndigheter återfinnas i kungörelsen den 15 december 1905 (nr 76) med föreskrifter rörande inventering hos redogörare för verk eller inrättning, vars räkenskap för granskning skall överlämnas till kammarrätten. Jämlikt kungörelse den 31 december 1920 (nr 891) skola givna föreskrifter om avlämnande av räkenskaper till kammarrätten ävensom övriga bestämmelser, som hava avseende å kammarrättens revisionsavdelning, från och med den 1 januari 1921 i tillämpliga delar gälla riksräkenskapsverket. Förenämnda kungörelse om inventering har undergått viss ändring genom kungörelse den 23 maj 1924 (nr 133). I de allmänna bestämmelserna om inventering har förutsatts, att inventering även skall kunna ske i annan, särskild ordning, som angives i någon Kungl. Maj:ts instruktion eller annan i vederbörlig ordning tillkommen före8—477211.

114 • skrift. Sådana särskilda föreskrifter om inventering hava meddelats bland annat för länsstyrelserna, varjämte bestämmelser om inventering finnas intagna i instruktioner och arbetsordningar för vissa större myndigheter. De sålunda meddelade bestämmelserna om inventering föreskriva, att vederbörligen undertecknade inventeringsinstrument jämte förteckningar över värde- och säkerhetshandlingar samt bankbevis och kontoutdrag skola vidfogas räkenskapen eller huvudboken, när denna ingår till riksräkenskapsverket. Ifrågavarande handlingar underkastas granskning inom ämbetsverket i samband med upprättandet av riksbokslutet, varvid tillses, att de i huvudförvaltningarnas räkenskaper utbalanserade tillgångarna äro på föreskrivet sätt styrkta. Såsom förut nämnts kunna inventeringsinstrumenten även utgöra specifikationer av tillgångarna för ifrågavarande fond- eller diversemedelstitlar. För ytterligare kontroll av å diversemedelskonton utbalanserade medel har i kungörelsen om medelsförvaltningen i länen föreskrivits, dels att vid huvudboken skola fogas specifikationer över å ett flertal dylika konton utbalanserade medel, dels ock att riksräkenskapsverket äger påfordra de ytterligare specifikationer av utbalanserade medel, som kunna befinnas erforderliga. För övriga huvudförvaltningar finnas motsvarande föreskrifter icke meddelade, men riksräkenskapsverket har ansett sig generellt äga infordra dylika handlingar. Med ledning av inventeringsinstrumenten och därtill hörande handlingar verkställes vid granskningen av huvudförvaltningarnas huvudböcker även kontroll av att av myndighet förvaltade diverse medel placerats i räntebärande tillgångar respektive innestå å statsverkets checkräkning enligt gällande föreskrifter. Nämnda kontroll har i förekommande fall föranlett erinringar från riksräkenskapsverkets sida.

Statens offentliga utredningar 1947 S y s t e m a t i s k

f ö r t e c k n i n g

(Siffrorna Inom klämmer beteckna utredningarnas nummer 1 den kronologiska förteckningen.)

Allmän lagstiftning. R ä t t s s k i p n i n g . F å n g v å r d .

Vattenväsen. Skogsbruk. B e r g s b r u k .

Industri. Statsförfattning. Allmän statsförvaltning. Betänkande med utredning rörande riksräkenskapsverkets organisation. [13] H a n d e l och sjöfart. Kommunalförvaltning. K o m m u n i k a t i o n s väsen.

Statens och k o m m u n e r n a s finansväsen. Bank-, kredit- och penningväsen.

Politl. Försäkringsväsen.

Nationalekonomi och socialpolitik. Kollektiv tvätt. Betänkande med förslag att underlätta hushållens tvättarbete. [1]

Hälso- o c h sjukvård.

Allmänt näringsväsen. Elkraftutredningens redogörelse nr 1. Redogörelse för detalj distributörerna samt deras råkraftkostnader och priser vid distribution av elektrisk kraft. Inledande översikt. [3] Betänkande med förslag till standardtariffer för detaljdistribution av elektrisk kraft. [4]

Kyrkoväsen. Undervisningsväsen. Andlig odling i övrigt. Betänkande med förslag till geofysiskt observatorium i Kiruna m. m. [6] Betänkande om tandläkarutbildningens ordnande m. m. Del 3. Tandläkarinstitutens organisation m. m. [9] 1940 års skolutrednings betänkanden och utredningar 8. Utredning och förslag rörande vissa socialpedagof giska anordnirgar inom skolväsendet. [11] Ungdomens fritidsverksamhet. Ungdomsvårdskommitténs betänkande del 4. [12]

Försvarsväsen. 1944 års militärsjukvårdskommittés betänkande. Del 2. [5] Betänkande med förslag rörande civilförsvarets organisation m. m. [10]

F a s t egendom. J o r d b r u k med b i n ä r i n g a r . Betänkande ang. fiskerinäringens efterkrigsproblem Utrikes ä r e n d e n . I n t e r n a t i o n e l l r ä t t . samt den prisreglerande verksamheten, [2] Betänkande med förslag ang. lantmäteripersonalens organisation samt avlöningsförhållanden m. m. [71 Betänkande med förslag ang. fiskets administration m. m. [8] Isaac Marcus Boktr. A.-B., Sthlm 477211