Remissyttranden över Pensionsutredningens slutliga förslag till allmän pensionsförsäkring : sammandrag

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2012

= = = S E E T E M $ OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1956:31 KUNGL. c ; Ö L 2 9 SEP 1956

Socialdepartementet

STOCKHOLM

REMISSYTTRANDEN ÖVER PENSIONSUTREDNINGENS SLUTLIGA FÖRSLAG TILL ALLMÄN PENSIONSFÖRSÄKRING

Stockholm

soo_

Statens offentliga utredningrar 1956 Kronologisk förteckning

1. Åldringsvård Idun. 344 8. S. 2. Fiskhandeln l Sverige. Idun. 194 s. Jo. 3. Restaurering av Uppsala domkyrka. Victor Petterson. 170 s. I. 4. Statens stöt å t växtförädlingen m. m. Egneilska. 295 s. Jo. 5. Standardtarifer för detaljdistribution av elektrisk kraft. Hasggtröm. 96 B. K. 6. Statsägda »tiebolag i Sverige. Av R. Tersman. Idun. 110 s. fl. 7. Städernas dmationsjord. Kihlström. 86 s. I. 8. Förenklado msatsbidragagivning. Idun. 109 s. Fi. 9E$£an bortsatt samarbete mellan staten och TGO i LK/B. Marcus. 48 s. Fi. 10. Investeringsverksamhet och sparande. Balansproblem på lån: och kort sikt. Av L. Lindberger. Heeggström. 267 i Fi. 11. Atomenergi». Beckman. 117 s. H. 12. Bihang till grrkohandboken. Idun. 100 s. E. 13. Konstbildninj i Sverige. Kihlström. 443 s., 24 s. pl. E. 14. Tulltaxa. . Allmänna synpunkter. Hteggström. 15. 16. 17. 18. 19.

Tulltaxa. 2. Detaljmotivering. Haeggström. 849 s. Fi Tulltaxa. 3. Taxan. Haeggström. 179 s. Fi. Fiskeområdt. Idun. 106 s. J o . Seminarieor.anisationen. 1. Idun. 237 s. E. Kommunalfä-bund och indelningsändringar. Idun. 228 s. I. 20. Utredningerom kortare arbetstid. Kihlström. 277 s. S. 21. Utredningei om kortare arbetstid. Bilagor. Kihlström. 236 s. S. 22. Alternativt iftonsångsritual. Idun. 85 s. E. 23. Vissa ändingar i nöjesbeskattningen m . m. Beckman. 29 s. Fi. 24. Statsägda f.retag i utlandet. Idun. 351 s. Fi. 25. Upphovsma.narätt till litterära och konstnärliga verk. Idun. 633 s. J u . 26. Byggnadsmiinen. Victor Petterson. 156 s. J u . 27. Betänkande med förslag till sjukhuslag m. m. Kihlström. 227 i I. 28. Rådhusrätts sammansättning i brottmål. Norstedt. 54 s. J u . 29. Lag om r ä t a t t utöva läkekonsten. Beckman. 192 s. 30. Prästvalslag Kihlström. 204 s. E. 31. Remissyttraiden. Kihlström. 400 s. S.

£)At^J»JffiS^KaaS»tRm

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1956:31 Socialdepartementet

REMISSYTTRANDEN ÖVER P E N S I O N S U T R E D N I N G E N S SLUTLIGA F Ö R S L A G T I L L

ALLMÄN PENSIONSFÖRSÄKRING

Sammandrag allmänna

upprättat

inom

pensionsberedningen

varké*

EMIL KIHLSTRÖMS TRYCKERIAKTIEBOLAG STOCKHOLM 1956

#

Innehåll Inledning Avd. 1. Allmänna

r synpunkter

Avd. 2. Huvudprinciper

på pensionsfrågan

för förbättrad

pensionering

24 Den allmänna inställningen till förslaget

24 Obligatorisk pensionsförsäkring eller ej

25 I. Obligatorisk försäkring införes utöver grundläggande skydd . . . Utredningens riktlinjer följes med eller utan modifikationer . . Utredningens riktlinjer följes ej

26 26 38

Ingen ståndpunkt till utformningen av försäkringen II. Bättre folkpensionering jämte frivilliga anordningar

53 56

III. Ingen bestämd ståndpunkt till principfrågan men förslaget avvisas Tills vidare utbygges folkpensioneringen Övriga negativa yttranden

93 93 102

IV. Ingen bestämd ståndpunkt till vare sig principfrågan eller förslaget som helhet JQ9 Avd. 3. Samordningsproblem

117 Pensionsförsäkringen och nuvarande socialförsäkringar Allmänna synpunkter Samordning med folkpensioneringen i stort Samordningsfrågor inom invalidpensioneringen Pensionsförsäkringen och nuvarande personalpensionering Sympatier för att alla inordnas i försäkringen Sympatier för att vissa personalgrupper undantages F. n. kan varken inordnande- eller undantagandelinjen förordas

117 H7 120 128 136 137 140 152

Avd. 4. Pensionsförsäkringens Försäkringens omfattning Förmånsslag Ålderspension Invalidpension Familjepension Personkrets Företagare Husmödrar m. fl

. . .

utformning

#

180 IgO 180 IgO 182 I84 I84 192

Grunder för pensionernas bestämmande Pensionsgivande inkomst Allmänna synpunkter Kapitalinkomst Minimi- och maximigränser Poängsystemet och förvärv av full pension

199 Värdebeständighet, standardföljsamhet och rättssäkerhet Värde- och standardfrågor Garanti för utfästa förmåner

199 199 209 214 219

232 249

Försäkringsförmånerna Ålderspension 9fi0

Pensionsålder Pensionsniva Invalidpension

979 Familjepension Engångsbelopp m. m

29(5

90S

~u"

Finansiering och administration

9Q8

Finansiering, premieuppbörd m. m Allmänna synpunkter Uppbördsförfarandet Kontroll- och indrivningsfrågor Arbetstagarebegreppet och prövningen därav Försäkringens organ Centralmyndighet och lokalorganisation Pensionsrådet Övergångstiden Överkompensation Behandlingen av befintliga pensionärer Avd. 5. Samhällsekonomiska

verkningar

m.m.

Allmänna synpunkter Fondbildningen och näringslivets kapitalförsörjning Register över remissorganen

**° 303 331 333

337 33/

344 345 346 356

359 379

Inledning

I januari 1947 tillkallade chefen för handelsdepartementet med stöd av Kungl. Majrts bemyndigande nio utredningsmän för att verkställa utredning och avgiva förslag rörande ordnandet av en pensionering av anställda i privat tjänst. Utredningsmännen, vilkas ordförande var generaldirektören O. A. Åkesson, antog benämningen pensionsutredningen. År 1948 erhöll utredningen bemyndigande att undersöka även de självständiga företagarnas pensioneringsproblem. Pensionsutredningen avgav år 1950 ett principbetänkande om allmän pensionsförsäkring (SOU 1950:33). Principbetänkandet remitterades till ett stort antal myndigheter och organisationer. Enligt Kungl. Maj :ts bemyndigande den 23 november 1951 tillkallade chefen för handelsdepartementet den 5 december samma år nio sakkunniga för att med beaktande av bl. a. kritiken i remissyttrandena utarbeta ett slutligt förslag till allmän pensionsförsäkring. Av dessa sakkunniga, som likaledes antog beteckningen pensionsutredningen, hade fem ingått i den äldre utredningen, däribland Åkesson som utsågs till ordförande även i den nya utredningen. På framställning erhöll utredningen den 27 mars 1953 ändrade direktiv rörande frågan om samordning mellan pensionsförsäkringen och folkpensioneringen. Pensionsutredningen har den 17 september 1955 avlämnat ett betänkande med slutligt förslag till allmän pensionsförsäkring (SOU 1955:32). Sju ledamöter ävensom två av utredningen anlitade experter har avgivit särskilda yttranden och reservationer. Även detta betänkande har varit föremål för en omfattande remissbehandling. I sitt slutbetänkande har pensionsutredningen på sid. 29—68 lämnat kortfattade redogörelser för det i principbetänkandet framlagda förslaget och remissyttrandena däröver. En sammanfattning av utredningens definitiva förslag återfinnes på sid. 261—265 i slutbetänkandet. Pensionsutredningens slutbetänkande har överlämnats till chefen för socialdepartementet. Denne har, med stöd av Kungl. Maj:ts den 27 januari 1956 givna bemyndigande, den 30 i samma månad tillkallat en beredning bestående av åtta ledamöter med uppdrag att inom departementet biträda vid fortsatt handläggning av frågan om en förbättrad pensionering och därmed sammanhängande spörsmål. Beredningen, som arbetar under ordförandeskap av statssekreteraren i socialdepartementet P. Eckerberg, har antagit benämningen allmänna pensionsberedningen.

6 Det av pensionsutredningen avgivna slutbetänkandet remitterades den 4 oktober 1955 till 84 myndigheter och sammanslutningar. Remisstiden utgick den 1 mars 1956. Yttranden har inkommit från följande 81 remissorgan: Statskontoret, hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för Nedre Norrland, kammarrätten, kommerskollegium, socialstyrelsen, riksförsäkringsanstalten, riksräkenskapsverket, pensionsstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen, försäkringsinspektionen, statens organisationsnämnd, generalpoststyrelsen, statistiska centralbyrån, försäkringsrådet, riksskattenämnden, överståthållarämbetet och samtliga länsstyrelser, statens pensionsanstalt och 1951 års pensionsutredning, vidare Svenska Landstingsförbundet, Svenska Stadsförbundet, Svenska Landskommunernas förbund, Svenska Arbetsgivareföreningen, Svenska Lantarbetsgivareföreningen, Handelns Arbetsgivareorganisation, Sveriges Redareförening, Kooperativa Förbundet, Sveriges Allmänna Exportförening, Sveriges Grossistförbund, Sveriges Hantverks- och Småindustriorganisation, Sveriges Industriförbund (gemensamt med Svenska Arbetsgivareföreningen), Sveriges Köpmannaförbund, Sveriges Lantbruksförbund, Riksförbundet Landsbygdens Folk (RLF), Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), Statstjänstemännens Riksförbund, Svenska Försäkringsbolags Riksförbund, Thulebolagen, Folksam, Socialförsäkringsbolagens förening, Svenska Bankföreningen, Svenska Sparbanksföreningen, Svenska Personal-Pensionskassan (SPP), Sveriges Kommunalanställdas Pensionskassa, Kooperationens Pensionsanstalter, Svenska Sjukkasseförbundet, Sveriges Husmodersföreningars Riksförbund, Yrkeskvinnors Samarbetsförbund, Fredrika-Bremer-förbundet, Sveriges Folkpensionärers Riksorganisation, Taxeringsnämndsordförandenas Riksförbund, Föreningen Sveriges Kronokamrerare, Sveriges Häradsskrivareförening, Föreningen Sveriges Stadsfogdar samt Föreningen Sveriges Landsfiskaler. Vidare har följande sammanslutningar avgivit yttranden över betänkandet, nämligen Svensk Industriförening, Svenska Företagares Riksförbund, Sveriges Förenade Studentkårer, Svenska Sjöfolksförbundet, De Vanföras Riksförbund, De Blindas Förening, De Lungsjukas Riksförbund samt Sveriges Folkpensionärers Riksförbund. Antalet yttranden utgör därmed 89. Vissa remissorgan har i sin tur från underlydande organ och andra infordrat utlåtanden, vilka fogats vid vederbörande remissorgans yttrande. Så har skett i följande fall, nämligen kommerskolleghim: yttranden från rikets handelskamrar med undantag av Gotlands handelskammare; överståthållarämbetet: yttrande från uppbördsdirektören i Stockholm; länsstyrelsen i Gotlands län: yttranden från landstinget, drätselkammaren och pensionsnämnden i Visby, kommunal- och pensionsnämnderna i

7 Slite köping, förste provinsialläkaren och socialvårdskonsulenten i länet; länsstyrelsen i Kristianstads län: yttranden från stadsfullmäktige i Kristianstad, Hässleholm och Ängelholm samt kommunalfullmäktige i Nosaby, Degeberga, örkelljunga och Hjärnarps landskommuner; länsstyrelsen i Malmöhus län: yttranden från stadsfullmäktige i Malmö, Hälsingborg och Lund, kommunalfullmäktige i Höörs köping samt Brunnby och Rönneberga landskommuner; länsstyrelsen i Skaraborgs län: yttranden från länsarbetsnämnden i länet, Skaraborgs länsavdelning av Svenska Landskommunernas förbund, Skaraborgs läns häradsskrivareförening, Föreningen Skaraborgs läns landsfiskaler, Skaraborgs läns drätselkammarförbund och Västergötlands Köpmannaförbund; länsstyrelsen i Örebro län: yttranden från pensionsnämnderna i Örebro och Karlskoga samt i Kumla landskommun; länsstyrelsen i Jämtlands län: yttrande från länsarbetsnämnden samt länsstyrelsen i Norrbottens län: yttranden från pensionsnämnderna i Luleå, Älvsbyns köping och Nederkalix landskommun ävensom häradsskrivaren i Kalix fögderi. Därjämte har Landsorganisationen i Sverige bifogat en sammanfattning av yttranden från 32 anslutna fackförbund. Med hänsyn till det allmänna intresse som knytes till pensionsfrågan och för att underlätta frågans vidare handläggning har det synts lämpligt att publicera resultatet av denna remissbehandling. Remissmaterialets omfång — yttrandena omfattar totalt ca 1.300 sidor — har nödvändiggjort begränsningar vid publiceringen. Endast ett sammandrag har kunnat komma i fråga, i första hand av yttranden från de organ till vilka betänkandet har remitterats. Materialet är även i detta skick så omfattande, att en redovisning av varje remissyttrande för sig skulle bli alltför oöverskådlig. För att göra stoffet någorlunda lättillgängligt har en systematisering efter sakfrågor genomförts. Till ledning för den som vill bilda sig en uppfattning om huvudinnehållet i något speciellt remissyttrande har ett särskilt register upprättats över remissorganen, vilket även omfattar underremisser i den mån de har refererats i publikationen. Det må erinras om att den intresserade därjämte har möjlighet att i socialdepartementet ta del av samtliga remissyttranden in extenso. Efter namnen på vissa sammanslutningar har här ovan inom parentes angivits den vedertagna förkortningen av deras benämning. I fortsättningen användes endast den kortare benämningen på dessa remissorgan. I de fall då reservationer fogats till remissyttrandena har reservanternas mening kortfattat angivits vid redovisningen under avd. 2. Sidhänvisningar som förekommer i denna publikation avser, där ej annat angives, pensionsutredningens slutbetänkande, SOU 1955:32.

AVDELNING 1

Allmänna synpunkter på pensionsfrågan

I remissyttrandena över pensionsutredningens slutbetänkande framhåller ett stort antal myndigheter och organisationer, att betydande samhällsgrupper inte har sin pensionsfråga tillfredsställande ordnad. I allmänhet understryker man därvid angelägenheten av att denna fråga bringas till en lösning. Många remissorgan yrkar, att pensionsförbättringar genomföres snarast möjligt. Inte från något håll har under remissbehandlingen framkommit uttalanden av den innebörden, att man skulle vara helt tillfreds med nuvarande förhållanden på detta område. Om det sålunda kan anses vara en allmänt utbredd uppfattning, att stora befolkningskategorier nu har otillfredsställande pensionsförhållanden, är det likväl endast ett mindre antal remissorgan som går närmare in på denna fråga. I det följande återges uttalanden rörande behovet av en bättre pensionering ävensom andra mera allmänna synpunkter på pensionsfrågan som framföres av intresseorganisationer inom industri, handel, jordbruk m. m. och av några pensionsorgan. Det bör i detta sammanhang erinras om att tankegångar som ligger till grund för remissorganens principiella inställning till frågan, huruvida en obligatorisk pensionsförsäkring bör införas eller ej, redovisas i avd. 2, medan samhällsekonomiska synpunkter samlas i avd. 5. Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund anför. Svenska Arbetsgivareföreningen omfattar för närvarande något mer än 15.000 delägare sysselsättande c:a 620.000 arbetare och 160.000 tjänstemän. Enligt en inom föreningen under 1952 gjord undersökning voro c:a två tredjedelar av det totala antalet till föreningen redovisade arbetare anställda i företag, som genomfört någon form av pensionering för sina arbetare. Undersökningen visade också, att sådan pensionering förekom vid samtliga redovisade storföretag och vid flertalet medelstora företag, medan vid mindre företag pensionering däremot då genomförts i förhållandevis ringa utsträckning. Särskilt under det sista årtiondet har arbetarpensioneringens utbredning utvecklats synnerligen snabbt. Praktiskt taget alla de företag, som lämna någon form av pension, ha infört ålderspension och ett stort antal även änkepension i sitt system. Invalid- och barnpension däremot förekommer i betydligt mindre utsträckning. Mycket vanliga årspensionsbelopp äro för närvarande 900 kr. för gift och 600 kr. för ogift pensionär. Beloppen variera betydligt mellan olika

9 företag; dock förekommer numera sällan lägre pension än 600 kr. för den som är gift. Pensionsåldern är i de flesta fall för både män och kvinnor 67 år, men även pensionsåldern 65 år är vanlig. Särskilt kvinnor få i stor utsträckning pension före 67 års ålder. I regel gäller som villkor för erhållande av pension, att arbetaren uppnått ett visst antal tjänsteår — oftast 20 till 30 — hos företaget. Pensionerna utbetalas i regel direkt från företagen eller från sådana pensionsstiftelser, vilkas huvudsakliga tillgångar utgöras av fordringar hos vederbörande företag. Endast i undantagsfall anlitas pensionskassa eller annan försäkringsanstalt. I de flesta fall tillämpas för pensioneringen fasta normer, som intagits i särskilda reglementen. Bl. a. till följd av att avdrag vid beskattningen för avsättning till pensionsstiftelse numera endast får åtnjutas, därest bindande utfästelse om pension lämnats, torde sådana utfästelser efter hand bli allmänna. »Oantastbara» pensioner torde för närvarande endast sällan förekomma. För det övervägande flertalet tjänstemän inom svensk industri föreligger ordnad pensionering. Hösten 1953 gjorde Svenska Arbetsgivareföreningen en undersökning om tjänstemännens pensionsförhållanden vid delägarföretag med minst 50 tjänstemän. Undersökningen omfattade därigenom c:a 70 % av tjänstemännen inom föreningens område vid denna tid. Den visade bl. a., att företagen hade genomfört eller vidtagit åtgärder för pensionering i sådan omfattning, att 98,5 % av de berörda tjänstemännen kunde förväntas erhålla pension. För över 80 % av tjänstemännen förelåg SPPförsäkring, ofta kompletterad med direktpension från företaget eller dess pensionsstiftelse. Av de 492 företag, som undersökningen omfattade, hade 82 % avsatt medel till stiftelser avsedda för pensionering av tjänstemän. För det stora flertalet tjänstemän uppgår ålderspensionen i princip till 60 % av slutlönen. Denna principiella pensionsstandard underskrides emellertid i viss utsträckning till följd av olika bestämmelser om begränsning av pensionsförmånerna. Dessa begränsningar gälla i huvudsak pensionsrätt grundad på löneförhöjningar efter 50 års ålder för manliga och 45 års ålder för kvinnliga tjänstemän och äro väsentligen en följd av de höga kostnader, som skulle uppkomma vid en pensionsförsäkring av de löneförhöjningar, som på grund av den inflatoriska utvecklingen under senare år fått ges även till äldre tjänstemän. Vid högre inkomster sker därjämte regelmässigt en nedsättning av pensionen för lönedelar över visst belopp. Sjukoch invalidpension utgår i allmänhet med samma procenttal, som gäller för ålderspensionen, och änkepensionen är i regel 30 % — i båda fallen räknat på den vid pensionsfallets inträffande aktuella lönen. Vidare förekomma kapitalunderstöd vid pensionsålderns inträde, vid tidigare inträffad invaliditet och vid dödsfall. Dessa uppgå vanligtvis till 20 eller 25 % av lönen. För anslutning till företagens pensioneringssystem kräves i allmänhet,

10 att tjänstemännen uppnått 23—25 levnadsår och 2—3 tjänsteår. Pensionsåldern är, med relativt få undantag, 65 år för män och 60 år för kvinnor. Pensioner för vilkas tryggande försäkring tecknats i SPP eller annan försäkringsanstalt äro oantastbara. I den mån andra pensioneringssätt förekomma, äro pensionsförmånerna enligt undersökningen oantastbara för c:a 60 % av de härav berörda tjänstemännen. Avgifterna för SPP-försäkringen fördelades ursprungligen i allmänhet lika mellan företaget och den anställde. Utvecklingen har dock gått därhän, att företaget numera vanligen erlägger ca två tredjedelar och den anställde ca en tredjedel av pensionsavgifterna. Härutöver bekostas emellertid all direktpensionering, som numera är av betydande omfattning, av företagen ensamma. Antalet i SPP försäkrade tjänstemän har under perioden 1947—1955 nära nog fördubblats (från drygt 88.000 till 161.000). En fortsatt utveckling i samma riktning torde vara att förutse, såvida tjänstemännen icke komma att omfattas av andra, obligatoriska pensionsanordningar. Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund ha i gemensamt yttrande över pensionsutredningens principbetänkande framhållit såsom angeläget, att pensioneringen av anställda i enskild tjänst ordnas på ett ur allmän och enskild synpunkt tillfredsställande sätt. Organisationerna vilja även nu understryka, att de äro bestämt positivt inställda till denna fråga och vilja medverka till en rationell och riktig lösning av densamma. Genom olika åtgärder under de senaste åren ha praktiska bevis härför getts. Handelns Arbetsgivareorganisation uttalar. Inom handelns område torde de anställdas pensionsfrågor hittills i ringa utsträckning vara ordnade. Visserligen utvisar en vid årsskiftet 1954/1955 företagen undersökning rörande pensionering av tjänstemän vid 246 till Handelns Arbetsgivareorganisation anslutna företag inom partihandeln och vissa jämförliga områden med sammanlagt 5 772 anställda tjänstemän att pensionsbestämmelser i någon form förekommo för 94,5 % av tjänstemännen. Mer än 3/4 av de pensionsgivande företagen hade enligt vad som framkom valt att helt eller delvis ansluta sig till SPP. Emellertid äro pensionsfrågorna för arbetare och för anställda inom detaljhandeln och överhuvud vid de smärre företagsenheterna fortfarande i mycket hög grad olösta. Handelns Arbetsgivareorganisation anser det vara en angelägenhet av första rang att ålderdoms-, invalid- och efterlevandeförsörjningen i vårt land tryggas på ett såväl ur individernas som samhällets synpunkter effektivt och ändamålsenligt sätt. LO anför, efter att ha återgivit vissa siffror bl. a. ur Svenska Arbetsgivareföreningens ovan refererade uppgifter om utbredningen av pensionsanordningar för arbetare vid medlemsföretag till föreningen.

11 Vid LO:s utredningsavdelning företogs hösten 1953 en urvalsundersökning angående förekomsten vid denna tidpunkt av pensionsförmåner åt arbetare. Undersökningen, som omfattade LO-medlemmar i andra förbund än statstjänarkartellen, kommunalarbetareförbundet och byggnadsfackförbunden, visade att 39 % av medlemmarna i dessa andra förbund hade någon form av reglerad pensionering. Medtas de stats- och kommunalanställda samt byggnadsfackens arbetare ökar detta procenttal till ca 44 %. Omkring 56 % av LO:s samtliga medlemmar skulle alltså enligt undersökningen sakna andra pensionsförmåner än folkpensioneringens. Ovan angivna siffror bör tolkas med stor försiktighet. Antalet arbetare, som i praktiken får pension genom nuvarande arbetsgivare, överensstämmer sannolikt ej med vad de återgivna procenttalen anger redan av det skälet att pensionsrättigheterna till absolut övervägande del är antastbara, dvs. förloras i samband med övergång till annan arbetsgivare eller annan verksamhet. Pensionsbeloppens nivå är också merendels av den storleken att man hellre borde tala om »trotjänarpension, understöd, gratifikation» e. d. i stället för pension. En ytterligare omständighet, som bör beaktas i samband med frågan om arbetarpensionernas utbredning, är att det framför allt är större företag i lönsamma branscher, där dylik pensionering är genomförd. Företagen har nämligen i många fall bildat pensionsstiftelser, som möjliggjort för dem att skattefritt förfoga över vinstmedel utan att för den skull några större direkta omedelbara pensionsutgifter uppstår för företagen. De nämnda relationstalen för arbetarpensioneringens utbredning bör bedömas med utgångspunkt också från denna omständighet. LO vill understryka den enighet som numera råder inom så gott som alla samhällslager att trygghetsfrågorna vid ålderdom och invaliditet bör inom en så snar framtid som möjligt bringas till en varaktig lösning. Alltsedan folkpensionsreformen 1946, då ålderdomsförsörjningen tog ett stort steg framåt genom att alla åldringar tillförsäkrades allmän ålderspension oberoende av tidigare inbetalda avgifter, har det framstått som angeläget att i en eller annan form försäkringsmässigt lösa pensionsfrågan. Den allmänna förbättringen av folkhushållets produktiva resurser gör det numera lättare även för anställda, som tidigare inte ansåg sig ha råd att under den aktiva perioden avstå något av sin knappa konsumtionsstandard för att bygga upp en förbättrad åldersförsörjning, att överväga ett system som gör detta möjligt. Härigenom kan pensionsfrågan anses ha kommit i ett nytt och förändrat läge. De principer, som ligger till grund för nuvarande folkpensionering, kan emellertid därför inte överges. iDet måste framstå såsom oeftergivligt i ett samhälle, som vilar på social rättvisa och hänsyn till den enskilda människan, oberoende av hennes inkomst, position i samhället eller förmåga att göra en arbetsinsats, att försörjningen på ålderdomen eller vid iråkad invaliditet lämnas på ett människovärdigt sätt och har sådan nivå att rimliga levnadsstandardsbehov blir tillgodosedda.

12 Den lönemässiga utvecklingen har medfört ett närmande mellan olika kategorier anställda. Löneskillnaderna mellan s. k. administrativ och teknisk personal och arbetarpersonal är numera inte lika framträdande som exempelvis på 1930-talet. Även ifråga om de sociala förmånerna har en utjämning skett, särskilt sedan semester- och sjukförsäkringslagstiftningen utbyggts. Det är också påtagligt, att den fulla sysselsättningen medfört en ökad allmän trygghet i anställningen för grupper som arbetar i exportnäringar och särskilt konjunkturkänsliga områden. I detta hänseende har ett närmande skett till grupper sysselsatta, som tidigare genom anställningens art eller arbetsgivarens ställning kan anses äga denna större trygghet i större grad än det stora flertalet i privat tjänst anställda. Den på detta sätt uppkomna utjämningen både lönemässigt och i fråga om de sociala förmånerna har enligt LO:s mening skapat ett rättvisare och riktigare samhälle. En del skillnader, som har sina rötter i tidigare samhällstyper och som framstår såsom omotiverade i dagens och helt säkert ännu mer i framtidens samhälle, har avskaffats eller åtminstone minskat i styrka. På ålderdomsförsörjningens område föreligger emellertid fortfarande stora skillnader mellan olika grupper anställda, antingen dessa sammanhänger med anställningens art eller med området där man är sysselsatt. Pensionsskillnaderna såsom de i dag framträder kan inte motiveras ur rationella synpunkter. De har uppkommit genom historiska tillfälligheter och den betydelse olika grupper anställda under tidigare perioder tillmätt pensionsfrågans ordnande med hänsyn till uppnådd levnadsstandard. Redan nu åvilar den aktiva befolkningen stora bördor för ålderdomsförsörjningen eller motsvarande försörjning av personer i inaktiv ställning. Det kan uppskattas att folkpensioneringen samt den i allmän och privat tjänst ordnade pensioneringen tillsammans i dagens läge kostar 2.400 å 2.500 miljoner kronor. Hur mycket en allmän pensionsförsäkring i nuläget skulle kosta om man tidigare bundit sig för en pensionsordning, som åt alla medborgare gav ett skydd motsvarande det som exempelvis kommer stats- och kommunalanställda och deras familjer till del, är svårt att säga. Det vill emellertid synas troligt att kostnaderna skulle uppgå till i runt tal 4.000 miljoner kronor. Det är alltså tydligt att en allmän tjänstepensionering kommer att belasta den aktiva befolkningen i hög grad, men LO anser det viktigt påpeka, att även utan en genomförd allmän pensionsförsäkring skulle kostnaderna stiga. De tidigare nämnda strukturförskjutningarna medför att alltfler personer blir delaktiga av förmånerna i redan nu existerande pensionssystem, vidare är det knappast troligt att de grupper, som i dag endast har folkpensioneringen att lita till på ålderdomen, skulle förhålla sig passiva. Man torde alltså enligt LO:s mening få räkna med att den nu aktiva befolkningen inte kommer att underlåta att åt sig skapa pensionssystem i en eller annan form, som tillförsäkrar dem en mera tillfredsställande pen-

13 sionsförsörjning än vad som i dag gäller. Dessutom måste man räkna med att nuvarande folkpensionärsgrupper genom riksdagsbeslut år 1953 redan i princip är tillförsäkrade den standardhöjning som framöver kommer den nu aktiva befolkningen till del. Dessa skäl gör den uppfattningen välgrundad att även utan en allmän pensionsförsäkring folkhushållets pensionsutgifter ganska snart kommer upp i närheten av den nivå, som motsvarar en höjning på i runt tal 1.5 miljarder kronor r ä k n a t med utgångspunkt från dagens utgiftssumma för pensionsändamål. Det blir alltså inte närmast en fråga om att åstadkomma denna höjning, vilken — om ingenting alldeles oförutsett inträffar på det samhällsekonomiska området — ändå kan bedömas äga rum, utan snarare tillse att höjningen sker på ett socialt rättvist och ändamålsenligt sätt men också så, att de minsta samhällsekonomiska störningar inträffar och att lägsta möjliga administrativa kostnader uppkommer. Det syns LO nära nog ofrånkomligt, om inte allmänt socialt missnöje ska utvecklas bland grupper som i dag inte har sin pensionsfråga löst, att den aktiva befolkningens faktiska pensionsutgifter inom en ganska överskådlig framtid kommer att kraftigt stiga. RLF — som framhåller att det bland jordbruksbefolkningen finns starka önskemål om en förbättrad pensionering — skildrar ålderdomsförsörjningens problem för lantbrukare och småföretagare i allmänhet. Riksförbundet anför. Den traditionella formen för lantbruksbefolkningens ålderdomsförsörjning är att den åldrande lantbrukaren utnyttjar det kapital han äger i sitt företag. Detta kan ske i flera olika former. Han kan sålunda upp till hög ålder fortfara att stå kvar som brukare och företagsledare. I så fall är en med åren relativt sett allt större del av hans inkomst icke ersättning för hans arbetsinsatser utan avkastning av hans kapital. Denna form för ålder domsför sörj ning torde även inom andra småföretagargrupper vara mycket vanlig. Man får på detta sätt ett naturligt utnyttjande av åldringarnas arbetskraft. Genom att de äldre sitter kvar längre som egna företagare verkar emellertid detta system hindrande på generationsskiftena inom företagen. En andra möjlighet är att man skaffar sig en inkomst för sin ålderdom genom att arrendera ut gården i dess helhet eller delar av densamma. I detta fall får den yngre generationen möjlighet att starta såsom arrendatorer. Det är också brukligt att gården (företaget) säljs (till någon av arvingarna eller andra) och att man på detta sätt skaffar sig ett kapital att leva av för sin ålderdom. I så fall torde i första hand endast räntorna på kapitalet tillgripas, medan man är mera försiktig när det gäller direkta uttag av kapitalet. Dessa möjligheter att utnyttja kapital i det egna företaget för sin ålder-

domsförsörjning gäller främst de självägande jordbrukarna och andra företagare, som äger huvuddelen av företagets produktionsmedel. Även arrendatorer kan visserligen på liknande sätt ta ut ett kapital vid avvecklandet av sin rörelse, men detta kapital kan dock givetvis inte vara av samma storleksordning som för de självägande jordbrukarna. De saknar även möjligheter att erhålla en inkomst för ålderdomen genom utarrendering av gården, varjämte deras möjligheter att upp i hög ålder sitta kvar som företagare torde vara mindre än för de självägande. Arrendatorerna har därför större behov av andra placeringsobjekt för sitt ålderdomssparande än övriga företagare. Ovan redovisade linjer för ålderdomsförsörjningens ordnande har i varje fall hittills varit de för småföretagen naturliga. Man har här ett på frivillighet byggande system, som uppmuntrar sparandet och låter det uppsamlade kapitalet direkt utnyttjas i näringens tjänst. Genom frånvaron av mellanhänder blir förvaltningskostnaderna för detta kapital obetydliga. I den mån tillgångsvärden och intäkter anpassar sig efter penningvärdets förändringar erhålles också en viss värdebeständighet. Detta gäller vid försäljning dock endast fram till försäljningstidpunkten. Det uttagna kapitalet torde därefter vanligen ges en finansiell placering (bankmedel, värdepapper, lån mot inteckning i det försålda företaget), varigenom det blir underkastat risken för penningvärdesförsämring. En olägenhet med detta system är att det kan verka hindrande på de ungas möjligheter att få träda in som företagare. En annan och väsentlig olägenhet med ifrågavarande system är att ålderdomsavsättningarna icke kan utnyttjas för skatteavdrag på samma sätt som premier till pensionsförsäkringar. Andra möjligheter, som de fria företagarna kan begagna sig av för sin ålderdomsförsörjning, är — om man bortser från sparande i bankmedel, värdepapper eller andra tillgångar — individuella liv- och pensionsförsäkringar. De senares kostnadsnivå är något oförmånlig i jämförelse med den kollektiva tjänstepensionsförsäkring, som tjänstemännen kan utnyttja. En annan, sannolikt föga utnyttjad möjlighet är att komplettera folkpensionerna med pensionsstyrelsens frivilliga försäkring. Alla dessa ålderdomsförsörjningsalternativ lider från småföretagens synpunkt av den svagheten att kapital föres från desamma. Detta kapital kan ej heller erhålla någon värdebeständig placering (utom möjligen om medlen placeras i annan fastighet eller rörelse). önskvärdheten av att i största möjliga utsträckning behålla pensioneringskapitalet inom företagen torde vara speciellt framträdande för lantbruket, som i förhållande till sin omsättning är en mycket kapitalkrävande näringsgren. Ett visst kapital är dock alltid nödvändigt för att star.a ett företag, och de blivande företagarnas möjligheter att själva samla ett sådant startkapital bör icke få försämras av ett pensioneringssystem utan bör enligt RLF:s mening i stället uppmuntras. Företagarna bör vid ett pen-

15 sioneringssystem, som innebär avstående av kapital, beredas möjlighet att låna tillbaka detta eller delar av detsamma. — Denna nödvändighet att söka behålla så stor del av pensioneringskapitalet som möjligt hos företagen framstår som ännu mer trängande till följd av de stora rationaliserings- och investeringsbehoven. Det synes också vara all anledning att förvänta att näringslivets kapitalbehov inom överskådlig framtid kommer att ständigt öka. Pensionsstyrelsen anför. Det torde vara skäligen meningslöst att ge sig in på en mer eller mindre teoretisk diskussion av målsättningen för en av staten anordnad allmän och obligatorisk pensionering, om den bör avse en försörjningsstandard lika för alla, med möjlighet till komplettering genom avtal eller eljest, eller en standard avhängig av lönerna. Pensioneringen av ett folk är en praktisk angelägenhet som bör kunna ordnas utan sådana mer eller mindre teoretiska spekulationer. Det borde vara klart att en så genomgripande pensionsreform som den föreslagna ej bör, utan mycket starka skäl, genomföras tvångsvis om den inte är önskvärd av stora folkgrupper eller av dem anses kunna ordnas på ett för dem lämpligare sätt, ej heller om den skulle bli till föga nytta för stora grupper av vårt folk. I så fall bör försäkringen i fråga begränsas till de grupper för vilka den närmast är påkallad — en utväg som ingalunda är otänkbar ehuru den blivit föga belyst — eller o m s å ej finnes lämpligt ersättes med andra anordningar som kan tjäna samma syfte. Tyvärr vet vi alldeles för litet om människornas behov i pensioneringshänseende och hur dessa behov tillfredsställes med nuvarande pensioneringssystem. En sak torde emellertid vara uppenbar, nämligen att den pension som nu erbjuds stora grupper av vårt folk är för låg i förhållande till den standard de lever på under sin aktiva tid. Även om man utan tvekan kan konstatera behovet av en bättre pensionering är det emellertid troligt att en stor kategori medborgare i vårt land, självständiga företagare (lantbrukare, hantverkare o. d.) så ock arbetare tillhörande de s. k. låglönegrupperna skulle föredraga en förhöjd folkpension jämte frihet att som hittills låta överskottet av sitt arbete innestå i sitt hemman, i sin rörelse eller i ett eget hem — det bästa bidraget och ett relativt värdebeständigt sådant till den egna åldersförsörjningen. Redan nu hör man från vissa grupper anmärkningar av ungefär följande innebörd riktas mot nuvarande pensioneringssystem. Är det rimligt att vi, som av orsaker varöver vi ej kunnat råda kommit in på arbetsområden vilka gett oss ett så knappt levebröd att det över huvud taget icke medgivit någon sorts egen pensionering, dessutom på ålderdomen måste nöja oss med den knappa pension som det allmänna för närvarande erbjuder. Har vi inte deltagit i skapandet av de produktionsresultat som ligger till grund

16 för landets välståndsökning, ehuru vi fått alltför ringa del av det. Skall vi nu straffas ytterligare genom att få en ytterst ringa pension när vi nödgats lämna det produktiva arbetet. Hur skulle inte dessa synpunkter få ett helt annat underlag, om enligt pensionsutredningens antagande den nuvarande folkpensionen skulle bibehållas vid den standard den h a r och för nytillträdande pensionärer byggas på med en pensionsförsäkring enligt det framlagda förslaget. När man genom statens försorg tvångsvis genomför en försäkring kan dessa grupper i varje fall framställa anspråk på en betydligt större utjämning till sin förmån än som skulle bli fallet i en allmän pensionsförsäkring. Såväl för de medelstora och de större företagen som för de mindre kan det vara av synnerlig vikt att de får behålla sitt kapital i rörelsen. Även här inställer sig därför frågan om staten, utan mycket tvingande skäl, bör genom en allmän pensionsförsäkring beröva företaget eller företagaren en del av detta kapital om de i samförstånd med sina anställda eller vissa grupper av dem kan på ett tillfredsställande sätt sörja för deras pensionering utöver folkpensionen. För företaget eller företagaren kan det vara av sådan vikt att få behålla pensionskapitalet eller del därav i sin rörelse att de är beredda till stora uppoffringar för den sakens skull. Fråga är om en sådan anordning icke i många fall också är i de anställdas intresse, då ett välrustat företag utgör en betydligt större garanti för de anställda än motsatsen. Pensionsutredningens utgångspunkt att folkpensioneringens förmåner i framtiden skulle, bortsett från de lagstadgade indextilläggen, vara oförändrade förefaller verklighetsfrämmande. Skulle en pensionsförsäkring av den typ utredningen föreslagit beslutas, kommer densamma att bli det kraftigaste drivmedlet till en förhöjning av folkpensionen. Sörjer ingen annan för den saken kommer den nuvarande generationen folkpensionärer att göra det. Fråga uppstår då hur förhöjningen skall finansieras och hur den tid efter annan i framtiden förhöjda folkpensionen skall samordnas ned försäkringspensionen. Skattefrågan har, av skäl som pensionsstyrelsen här inte skall ingå på, kommit att stå i förgrunden i den allmänpolitiska debatten i vårt land och därmed också i nationens intresse. Till vilket ändamål skatterna går, ägnar man däremot föga uppmärksamhet. Det är inte troligt att denna inställning skulle förändras om en ökad skatt — pensionsförsäkringsavgifterna skall ju uttas på samma sätt som skatten — går till att finansiera en obligatorisk pensionsförsäkring. Däremot förefaller det som om åtminstone inom vissa kretsar det ej skulle innebära större svårigheter att stimubra till inbetalning av avgifter till en mer eller mindre frivillig pensionsförsikring; givetvis under förutsättning att denna inbetalning är förenad ned avdrag på skatten. När det gäller att överväga vilket pensioneringssysbm som skall väljas torde denna mentalitet icke vara oväsentlig. Den oro s:>m

17 på många håll hyses för att höga avgifter till socialförsäkringen, uttagna på skattsedeln, kan medföra ogynnsamma verkningar torde icke helt kunna avvisas. Riksförsäkringsanstalten yttrar. När det inom den allmänna sjukförsäkringen infördes obligatorisk tillläggsförsäkring för de anställda, var detta föranlett av att erfarenheten visat, att det för en stor del av denna befolkningsgrupp icke gått att avtalsvägen eller genom den frivilliga sjukförsäkring, som tidigare stod till buds, få till stånd ett tillfredsställande skydd vid sjukdom. Att den obligatoriska tilläggsförsäkringen vid sjukdom icke utsträcktes att omfatta även de självständiga företagarna torde ha berott dels på de svårigheter av skilda slag, som uppstå, om en självständig företagare skall försäkras efter sin inkomst, dels på att behovet av en helt utbyggd sjukförsäkring ansågs vara mindre för de självständiga företagarna än för de anställda. Erfarenheten har visat, att det icke heller vid ålderdom, invaliditet och dödsfall gått att ernå ett tillfredsställande skydd för alla befolkningsgrupper genom det nuvarande systemet med visst minimiskydd samt möjlighet till påbyggnad på frivillighetens väg. Även om sålunda inom pensionsförsäkringen behov föreligger av en obligatorisk påbyggnad, som står i relation till vederbörandes arbetsinkomst, synes behovet icke vara lika framträdande som inom sjukförsäkringen. Detta beror bl. a. på att en väsentlig förbättring av de rådande förhållandena torde kunna erhållas genom att en utbyggnad av minimiskyddet (folkpensioneringen) sker samtidigt som detta omändras på sådant sätt, att frivilliga påbyggnader av olika slag underlättas. En fullt tillfredsställande ordning torde dock knappast kunna vinnas på denna väg. Bidragande orsak härtill är svårigheten att inom en frivillig försäkring lösa den för en pensionsförsäkring så betydelsefulla frågan om förmånernas värde- och standardbeständighet. Skulle denna fråga kunna lösas inom en obligatorisk tilläggsförsäkring, synes detta utgöra ett starkt skäl för att söka göra icke blott de anställda utan jämväl de självständiga företagarna delaktiga av den förmån, det innebär att vara tillförsäkrad en värde- och standardbeständig tilläggspension. Uppenbart är dock, att företagarnas inordnande i en sådan försäkring är förenat med betydande svårigheter. 19;~)1 års pensionsutredning — vars arbete avser den framtida statliga personaipensioneringen — anför (majoriteten). Frågan om en ändamålsenlig pensionering är av så vitalt intresse för hela befolkningen, att den icke i längden kan undanskjutas. Frågan har också sådan räckvidd, att här om någonsin en fullt förutsättningslös prövning av mål och medel är påkallad.

18 Med hänsyn till de betydelsefulla, på olika områden av samhällslivet genomgripande och tillika komplicerade sammanhang, som pensionerinagen innefattar, är det naturligt att vänta sig, att en betydande meningsskilj jaktighet finnes i fråga om vad som därvidlag är å ena sidan lämpligt ocbh å andra sidan möjligt. Enighet torde likväl i det väsentliga föreligga på i följande huvudpunkter. För det första torde enighet finnas om att man ) bör inrikta sig på att säkerställa, att alla medborgare erhålla förmåner, ssom erfordras för upprätthållande av en viss enhetlig minimistandard, jämförjrlig med nuvarande folkpensionsstandard och alltså vald med tanke på perrsoner med låga inkomster under sin aktiva tid men liggande icke oväsenttligt högre än den nuvarande folkpensionsstandarden. Enighet torde vidare i finnas såväl om att denna minimistandard bör vara anpassad med hänsyn i till levnadsvillkoren för den aktiva befolkningen vid den tid, då försörjninngsbehovet är aktuellt, som att det får bli samhällets uppgift att säkerstäälla att den uppnås. — För det andra torde — så länge man bortser från f frågan, huruvida och i vilken m å n pensioneringsbehoven böra tillgodoses genom anlitande av det privata initiativet eller genom samhällets försorgs — enighet väsentligen råda om att alla medborgare på den ena eller anadra vägen böra kunna få en pensionsstandard, vilken är skälig i förhållannde till deras standard under den aktiva tiden. — För det tredje torde prinncipiell enighet också finnas om att, oberoende av vilken väg som beträddes, kostnader för förmåner, som sträcka sig utöver vad som erfordras för uupprätthållande av förut nämnda minimistandard, böra täckas på sådant ssätt, att det föreligger ett tydligt samband emellan insats och förmån. Då det gäller inställningen i stort till pensioneringsproblemet, förefaaller det som om meningarna skulle bryta sig starkt först när frågorna instäälla sig, om och när de angivna önskemålen skola i verkligheten realiseras < och huruvida man härvid bör bygga på det enskilda initiativet eller på älggärder från samhällets sida. Lämnas mera dogmatiska uppfattningar om önnskvärdheten i allmänhet av en snävare eller vidsträcktare gränsdragning , för statsverksamheten åsido, förefaller det klart, att ställningstagandet boorde närmast bero på å ena sidan angelägenheten av att försörjningsbehoovet blir tillgodosett allmänt, på ett rationellt sätt och inom rimlig tid ocbh å andra sidan vilka möjligheter som finnas att genom anlitande av det enskilda initiativet uppnå det resultat man anser sig vilja nå. Det är fifrån denna utgångspunkt 1951 års pensionsutredning uttalar sig i frågan om allmän pensionering och vad därmed sammanhänger. Enligt utredningens mening bör i första hand preciseras vad man önstekar vinna med pensioneringen. Frågan huruvida pensioneringsbehoven skkola tillgodoses genom anlitande av det enskilda initiativet eller genom ssamhällets försorg bör alltså principiellt betraktas som en sekundär fråga om vilket medel som skall användas för uppnåendet av det avsedda syftet. . Sedan målet i olika avseenden n ä r m a r e fixerats, bör förutsättningslöst undder-

19 sökas frågan vilken anordning som över huvud taget kan leda fram till det och, om olika anordningar därvidlag ifrågakomma, vilken av dem som ur olika synpunkter är lämpligast. Om en sådan prövning utvisar, att det förhållande, som det här är fråga om, är så beskaffat, att det icke kan rationellt tillgodoses på annat sätt än genom ett direkt ingripande från samhällets sida, måste enligt utredningens mening utomordentligt starka skäl kunna åberopas mot en sådan anordning för att ett dylikt ingripande skulle kunna underlåtas. 1951 års pensionsutredning vill även peka på det sätt, på vilket frågan om försörjningsbehovens tillgodoseende under begränsad tid nyligen blivit löst för korttidsfallen genom lagstiftningen om allmän sjukförsäkring och moderskapshjälp. För att erforderlig konsekvens skall uppnås kan mot denna bakgrund den naturliga frågeställningen anses vara den, om försörjningsbehoven i långtids- och korttidsfallen ur angelägenhetssynpunkt och i fråga om möjligheten att på privat initiativ tillgodose dem skilja sig på sådant sätt, att förutsättningarna för tillämpning av den ena eller andra linjen äro större eller tvärtom mindre för långtidsfallen än för korttidsfallen. Det må erinras, att anordningarna för korttidsfallen innebära dels ett tryggande av en minimiför sörj ning för samtliga därav omfattade personer, dels ett tryggande av en med denna minimiför sörj ning samordnad, graderad tilläggsförsörjning i sådan omfattning, att de totala förmånerna svara emot inkomster av tjänst på upp till 14.000 kronor om året,, dels beredande i övrigt av möjligheter till en med minimiförsörjningen likaledes samordnad och graderad tilläggsförsörjning i sådan omfattning, att de totala förmånerna korrespondera mot inkomster av förvärvsarbete över huvud taget av samma storlek. Enligt 1951 års pensionsutrednings mening är det för de enskilda samhällsmedlemmarna av hög angelägenhetsgrad, att försörjningsbehovet i långtidsfallen tillgodoses. Detta gäller både i och för sig och då långtids- och korttidsfallen jämföras. Det är emellertid icke tillräckligt att pensioneringen blir allmänt utbredd. Den bör också allmänt vara tillfredsställande. Det sätt, på vilket den privata pensioneringen ordnats i de fall, då den är som bäst, lämnar enligt utredningens uppfattning långt bättre hållpunkter för att bedöma vad befolkningsgrupperna själva anse vara en ändamålsenlig pensionering än utformningen av hittillsvarande samhälleliga pensionering, vilken i det väsentliga endast kan anses innebära dellösningar av pensionsfrågorna. Bl. a. med beaktande härav anser utredningen icke, att man gärna såsom tillfredsställande kan beteckna en pensionering, med mindre förmånens storlek är sådan, att den medger upprätthållande av en standard, som står i bestämt förhållande till å ena sidan vederbörandes relativa standard under den aktiva tiden och å andra sidan de allmänna levnadsvillkoren för den aktiva befolkningen vid den tid förmånen utgår. Avsteg härifrån i ettdera eller båda avseendena måste komma att tilldela de pensionerade en särställ-

20 ning i samhället, som enligt utredningens uppfattning saknar tillräckligt sakligt underlag och därför icke är ur principiella synpunkter godtagbar. Utredningen anser vidare att, om man är enig om angelägenheten av en allmän och tillfredsställande pensionering i nämnda mening, det icke är tillräckligt med några principdeklarationer därom. Det praktiskt betydelsefulla är dels när en sådan pensionering skall komma till stånd och dels när den skall bli effektiv. Utredningen finner angeläget, att en dylik pensionering icke endast med det snaraste genomföres utan också kommer till effektivitet så snart sig göra låter. Lösningar, som skulle innebära att vad( som nu åtgöres i pensionsfrågan i det stora hela blir av betydelse endast för den nu yngsta generationen och för kommande generationer, kunna enligt utredningens mening icke vara godtagbara. Från denna utgångspunkt har utredningen närmast inriktat sina undersökningar på frågan om möjligheten att genom anlitande av det privata initiativet nå det resultat, som åsyftas. Erfarenheterna av den nuvarande tjänstepensioneringen ge icke anledning att se optimistiskt härpå. Pensioneringen är långt ifrån allmänt utbredd, och även om pensionsförmånerna för de i offentlig tjänst anställda fortlöpande i mycket väsentlig utsträckning anpassas både efter de successiva löneförändringarna under vederbörandes aktiva tid och efter de aktivas allmänna löneutveckling under vederbörandes pensionärstid, är i övrigt redan anpassningen efter utvecklingen av vederbörandes egna löneinkomster under den aktiva tiden ofta föremål för varjehanda begränsningar och anpassningen efter förhållandena under den passiva tiden är så gott som regelmässigt både begränsad och godtycklig, så att pensioneringen icke säkerställer någon viss standard utan mera kommer att innebära periodisk utbetalning av vissa nominella belopp helt eller delvis oberoende av i vilken grad dessa med hänsyn till aktuella förhållanden förslå att tillgodose försörjningsbehoven. Även bortsett från hur den privata pensioneringen hittills fungerat måste man emellertid — om man icke lämnar ur sikte att den aktiva befolkningens levnadsvillkor förändras under de långa tidsperioder som ett pensioneringsförlopp omfattar — finna, att det i själva verket måste bli utomordentligt svårt att lösa frågan inom privatekonomiens råmärken. Vid den tid, då behovet av pension föreligger, intager vederbörande en helt beroende ställning, eftersom han då ej förmår lämna någon utbytesprestation. Även om man till viss del sökt finna ett substitut för det äldre patriarkaliskt betonade arbetsgivaransvaret genom att prägla tesen att varje pension från arbetsgivarens sida ej är något annat än en från den aktiva tiden uppskjuten lön, varifrån man skulle sluta till att en arbetsgivare har ett generellt pensionsansvar mot sina anställda i stort sett oberoende av h u r u lång eller kort tid dessa varit i hans tjänst, torde man — med hänsyn till arbetsgivarens naturliga intresse av att under den aktiva tiden veta vad

21 arbetskraften kostar honom — få utgå från att det som regel icke kan vara framkomligt att få till stånd annan pensionering genom arbetsgivarens medverkan än den som förutsatts redan under den aktiva tiden och k u n n a t då finansieras. En privat pensionering måste i princip baseras på åtgärder vidtagna under den aktiva tiden. Granskar man möjligheterna att komma fram till en ändamålsenlig pensionering genom täckning av pensionskostnaderna i förväg, finner man att svårigheter uppkomma att tillgodose pensioneringsbehovet i den enskildes egen regi, dels med hänsyn till att försäkringsfallens varaktighet och därmed den verkliga pensionskostnaden kan vara mycket skiftande, och dels ur säkerhetssynpunkt. Dessa svårigheter kunna visserligen elimineras genom att pensioneringen ordnas hos en under offentlig kontroll stående försäkringsinrättning. Här möter likväl frågan om det försvarliga i att för lång tid binda det för pensioneringen nödvändiga kapitalet på villkor som — även om de kunna vara motiverade ur säkerhetssynpunkt — likväl måste stå i viss motsats till vederbörandes intresse att själv tills vidare få disponera kapitalet. Oavsett i vems regi pensioneringen ordnas kvarstår det väsentliga faktum, att vid förhandstäckning av pensionskostnaderna långfristigheten i själva försörjningsbehoven i regel av kostnadsskäl måste komma att åtföljas av en än större långfristighet i fråga om pensionsfinansieringen, så att pensioneringsförloppet från första premiebetalningen till sista pensionsutbetalningen kommer att rätt normalt omspänna en tid av 50 år eller mera. Under sådana omständigheter är det uppenbart, att utvägen att lösa frågan om en allmänt utbredd pensionering genom att bygga på det privata initiativet icke är framkomlig, med mindre man vill acceptera att pensioneringen bleve fullt utbyggd först för den nu yngsta generationen aktiva och för efterföljande generationer. Detta strider emellertid mot vad som i det föregående förutsatts skola vara målsättningen för en pensionsreform i nuvarande läge. Även om ett dylikt dröjsmål med att få till stånd en utbyggd pensionering skulle kunnat accepteras, förefaller det uppenbart att man med hänsyn till långfristigheten i pensioneringen icke kan räkna med att kapitalavsättningar, som till stor del gjorts långt före pensionsfallen, skola komma att medge utbetalning av pensionsbelopp, som tillåta upprätthållande av en standard anpassad efter den under pensionärstiden aktiva befolkningens levnadsvillkor. Vid en förutsättningslös analys leds man därför med eller mot sin vilja fram till en mycket pessimistisk syn på möjligheten att på privat väg lösa pensioneringsproblemet, vilket är helt betingat av själva sakförhållandet. Detta kan naturligen i förstone verka chockerande. I själva verket saknar man emellertid jämförelsematerial från andra områden, eftersom det ju knappast förekommer att fysiska personer för egen räkning vidtaga affärstransaktioner över tidrymder på 50 år eller mera.

22 Enligt 1951 års pensionsutrednings mening måste i angivna förhållande ligga ett starkt skäl för samhället att påtaga sig uppgiften att åstadkomma att pensioneringen blir allmän och tillfredsställande i väsentligt större utsträckning än som skett i fråga om korttidsfallen. Endast om utomordentligt starka skäl skulle kunna åberopas däremot förefaller man k u n n a stå till svars med att underlåta att lösa frågan på det enda sätt, som för fram till det uppställda målet. Vid den allmänna debatten kring frågan om allmän pensionsförsäkring har rätt häftig kritik riktats mot förslaget därom med åberopande av den bundenhet vid en viss bestämd ordning, som skulle följa därav. Det är emellertid dels den för nuvarande förhållanden karakteristiska, individuella eller blott kollektiva friheten att under den aktiva tiden förfara helt efter egna önskningar i fråga om pensioneringen och dels den av finansieringstekniken följande bundenheten vid vad därvidlag bestämts, som kännetecknar det nuvarande tillståndet och som medför att pensioneringen icke kan bli rationell på denna väg. Att motsätta sig pensionering genom samhällets försorg med hänsyn till det intrång i den individuella eller kollektiva friheten, som den onekligen medför, vore, såvitt utredningen kunnat finna, i sak detsamma som att motsätta sig att pensionsfrågan över huvud finge en tillfredsställande lösning. Det bör för övrigt observeras, att ur en arman synpunkt den samhälleliga pensioneringen medför praktiskt taget obegränsad frihet, medan den icke-samhälleliga pensioneringen leder till stark bundenhet: vid en samhällelig pensionering ha de medelålders och äldre människorna i vad beror på pensioneringsförhållandena full frihet att när som helst byta verksamhetsområde och ställning, medan de vid en ickesamhällelig pensionering ofta just på grund av denna pensionering få sin rörelsefrihet starkt beskuren. Mot en samhällelig lösning av pensionsfrågan har också anförts, att den medför en betydande osäkerhet för pensionsbeloppens utfående, eftersom nuvarande generation icke har möjlighet att ålägga en kommande generation att utgiva pensioner av någon nu bestämd beskaffenhet. Utredningen anser för sin del, att i pensionärernas och de äldre aktivas betydande numerär ligga vissa reella garantier mot en utveckling i riktning mot en mindre tillfredsställande pensionering. För övrigt ligger ju frågan till på följande sätt. Det privaträttsliga pensionssystemet tryggar icke att pensioneringen blir allmän, möjliggör i varje fall icke att detta resultat uppnås inom rimlig tid och möjliggör ej heller på lång sikt pensionsbelopp vilka anpassas efter försörjningsbehoven; i den mån fordran därvid finnes på vissa — nominellt bestämda — förmåner, åtnjuter denna fordran det rättsskydd, som samhället erbjuder privata rättsförhållanden i allmänhet. Det offentligrättsliga pensionssystemet kan trygga att pensioneringen blir allmän, möjliggör att den blir effektiv inom rimlig tid och möjliggör vidare systematisk anpassning av pensionsbeloppen efter aktuella förhållanden; ford-

23 ran på förmånernas utfående blir i princip av offentligrättslig natur. Utan att förbise att uppfattningarna om det ena eller andra alternativets företräden kunna skifta allt efter olika personers allmänna inställning till dessa frågor har 1951 års pensionsutredning för sin del jicke funnit tillräcklig anledning att avstyrka ett långtgående samhälleligt engagemang av det här anförda skälet.

AVDELNING 2

Huvudprinciper för förbättrad pensionering

Den allmänna inställningen till förslaget I remissyttrandena över pensionsutredningens betänkande om allmän pensionsförsäkring vitsordas genomgående behovet av förbättrad pensionering. Delade meningar råder emellertid i frågan hur förbättringen skall vara beskaffad. Av ett 90-tal remissorgan är fem övervägande positivt inställda till pensionsutredningens förslag, 60 avstyrker förslaget eller intar eljest en negativ hållning till detsamma, medan resten inte tar bestämd ståndpunkt till förslaget. Sålunda tillstyrkes utredningens förslag av länsstyrelsen i Örebro län, varjämte försäkringsinspektionen, överståthållarämbetet och Yrkeskvinnors Samarbetsförbund deklarerar sin principiella anslutning till förslaget med mer eller mindre vittgående förbehåll i fråga om dess utformning. LO har en positiv inställning till det framlagda förslaget. Det bör även nämnas, att fyra remissorgan som ej tar slutlig ställning till förslaget — Svenska Landstingsförbundet (majoriteten), Svenska Stadsförbundet, länsstyrelsen i Malmöhus län och SACO — uttalar vissa sympatier för de uppdragna riktlinjerna. Följande remissorgan avstyrker pensionsutredningens förslag, nämligen statskontoret, hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för Nedre Norrland, kammarrätten, kommerskollegium, socialstyrelsen (majoriteten), riksförsäkringsanstalten, pensionsstyrelsen, generalpoststyrelsen, försäkringsrådet (majoriteten), riksskattenämnden, länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Östergötlands, Kronobergs, Gotlands, Blekinge, Hallands, Älvsborgs, Skaraborgs, Värmlands, Västmanlands, Västernorrlands och Norrbottens län, 1951 års pensionsutredning, Svenska Arbetsgivareföreningen, Sveriges Industriförbund, Svenska Lantarbetsgivareföreningen, Handelns Arbetsgivareorganisation, Sveriges Redareförening, Kooperativa Förbundet, Sveriges Allmänna Exportförening, Sveriges Grossistförbund, Sveriges Hantverks- och Småindustriorganisation, Sveriges Köpmannaförbund, Sveriges Lantbruksförbund, RLF, Statstjänstemännens Riksförbund, Svenska Försäkringsbolags Riksförbund, Thulebolagen (majoriteten), Folksam, Svenska Bankföreningen, SPP, Svenska Sjukkasseförbundet, Sveriges Husmodersföreningars Riksförbund, Fredrika-Bremer-förbundet, Sveriges Folkpensionärers Riksorganisation, Föreningen Sveriges Kronokamrerare, Svenska Företagares Riksförbund, Svensk Industriförening samt Sveriges Folk-

25 pensionärers Riksförbund. En övervägande negativ inställning kommer vidare till uttryck i yttrandena från länsstyrelserna i Södermanlands, Kalmar, Kristianstads, Göteborgs och Bohus, Kopparbergs, Gävleborgs och Västerbottens län, riksräkenskapsverket samt Kooperationens Pensionsanstalter. Återstoden tar ingen ståndpunkt till förslaget i dess helhet. Vad motiveringarna beträffar hänvisas till vad som anföres i början avnästa avsnitt. Det förtjänar att nämnas, att knappast något remissorgan gör gällande, att ekonomiska förutsättningar skulle saknas för en allmän, i inånga fall vittsyftände pensionsförbättring.

Obligatorisk pensionsförsäkring eller ej I det närmast föregående avsnittet har remissorganen redovisats med hänsyn till deras mening, huruvida det förslag som har framlagts av pensionsutredningen bör genomföras eller ej. I förevarande avsnitt grupperas de i stället i första hand efter den uppfattning som kommit till uttryck i principfrågan, huruvida en obligatorisk pensionsförsäkring bör införas eller ej. Den väsentliga innebörden i principfrågan är, huruvida samhället utöver ett grundläggande skydd för alla skall garantera samtliga eller vissa befolkningsgrupper en försörjning på ålderdomen, som står i proportion till envars tidigare inkomster, eller om man skall stanna vid att anordna en gemensam bottentrygghet och utgå från att denna vid behov kompletteras på frivillig väg. Att ett förhållandevis stort antal remissorgan motsätter sig det framlagda förslaget om allmän pensionsförsäkring innebär inte att lika inånga över huvud taget avvisar försäkringsformen som en lämplig lösning, utan det betyder självfallet endast ett ställningstagande till den av pensionsutredningen förordade uppläggningen. I principfrågan, huruvida en obligatorisk pensionsförsäkring bör införas eller ej, tar ett 50-tal remissorgan ställning, och av dem förordar n ä r m a r e hälften en obligatorisk försäkring — i allmänhet såsom påbyggnad på en generell grundpension — under det att något mer än hälften anser det tillräckligt att bygga ut folkpensioneringen, varvid i regel förutsattes att folkpensionen kompletteras med frivilliga pensionsanordningar av olika slag. I detta avsnitt redovisas de partier av remissyttrandena, där principiella resonemang föres i pensionsfrågan, allmänna omdömen fälles om pensionsutredningens förslag och alternativa förslag framställes. Det måste särskilt beträffande detta avsnitt understrykas, att de återgivna uttalandena i många fall utgör koncentrat av vad remissorganen anför. Det som har kunnat medtagas här är å andra sidan regelmässigt ett ordagrant återgivande av texten i vederbörande remissyttrande med smärre redaktionella jämkningar. Vidare bör observeras att, då ett remissorgan har utvecklat skälen för sin ståndpunkt till en speciell fråga som finns upptagen

26 i någon av de övriga avdelningarna i denna publikation — det må gälla samordningsproblemen, pensionsförsäkringens närmare utformning i något avseende eller de samhällsekonomiska verkningarna — så redovisas remissorganet under den berörda frågan utan att detta särskilt anmärkes i förevarande avsnitt. Den som vill bilda sig en allmän uppfattning om vad en viss myndighet eller sammanslutning har anfört i sitt remissyttrande hänvisas till registret över remissorganen i slutet av publikationen.

I. Obligatorisk

försäkring

införes

utöver grundläggande

skydd

I det följande redovisas först de remissorgan som uttalar sig till förmån för införande av en obligatorisk försäkring eller eljest ställer sig välvilliga härtill. De indelas i tre grupper. Den första gruppen består av myndigheter och organisationer som hyser sympatier för en lösning av pensionsfrågan i huvudsak efter de riktlinjer som pensionsutredningen har dragit upp. Flertalet av dem yrkar dock, att försäkringen i olika hänseenden utformas på ett annat sätt än det föreslagna. Vad beträffar pensionsförsäkringens omfattning vill ett av de positiva remissorganen i motsats till utredningen begränsa försäkringen till att avse enbart arbetstagare. Den andra gruppen innefattar remissorgan som visserligen önskar obligatorisk försäkring men motsätter sig den uppläggning som utredningen har åstadkommit. Här förordar endast ett fåtal, att försäkringen skall omfatta både företagare och arbetstagare. Sålunda anser flertalet i gruppen, att försäkringen åtminstone i första hand bör inskränkas till arbetstagarna, och inte så få vill på ett eller annat sätt knyta pensionsförsäkringen till den allmänna sjukförsäkringen. Den tredje gruppen utgöres av några remissorgan, som principiellt synes vara benägna för en försäkringsmässig lösning av pensionsfrågan men som inte tar slutlig ställning till hur försäkringen skall utformas.

Utredningens riktlinjer följes med eller utan modifikationer Länsstyrelsen i Örebro län anför. Tjänstemän i statlig och kommunal samt undan för undan även i enskild tjänst ha fått sin pensionsfråga ordnad på ett i stort sett tillfredsställande sätt. Så har däremot inte varit fallet för de rena arbetargrupperna. Även om för dessa framsteg här och var gjorts, är dock problemet för deras vidkommande i stort sett olöst. Detta förhållande är beklagligt. Det är förståeligt om många känna det som en klassgräns vore dragen mellan två stora grupper av arbetstagare, att dessa delats in i privilegierade och icke privilegierade. Hos de eftersatta grupperna har skapats en känsla av ej blott otrygghet utan även orättvisa. Frågan om arbetarpensioneringens ordnande

27 har därför redan länge framstått som en av de mest behövliga och mest brådskande sociala reformerna. Kravet på trygghet för ålderdomen kan dock med fog resas även av andra grupper inkomsttagare än de rena löntagarna. Ur denna synpunkt kan utredningens förslag alltså hälsas med tillfredsställelse. Även själva förslaget synes i stort sett vara utformat på ett tillfredsställande sätt. Så långt länsstyrelsen kan finna har utredningen presterat ett gott arbete, och dess förslag bör kunna läggas till grund för ett beslut. Förefintliga brister av praktisk eller teknisk art torde kunna avhjälpas vid den överarbetning, som pågår inom departementet. Denna överarbetning torde böra särskilt inriktas på att åstadkomma så stora förenklingar som möjligt. Från håll, där man icke är intresserad av en allmän pensionsförsäkring, framföres uppfattningen att en utbyggnad eller förbättring av folkpensionen skulle vara den bästa lösningen på detta problem. Länsstyrelsen måste betrakta en sådan lösning som osympatisk. Den verkar inte mera tilltalande, när den med större eller mindre iver förfäktas av folk, som redan har sin pensionsfråga ordnad. Den skulle i verkligheten betyda ett konserverande av den klassgräns, som enligt många medborgares uppfattning nu går mellan t. ex. tjänstemän och arbetare. Länsstyrelsen avstyrker bestämt att frågan löses efter denna linje. Den meningen har även förfäktats att statsmakterna över huvud taget icke borde lagstiftningsvägen söka lösa detta pensioneringsproblem utan i stället överlämna åt arbetsmarknadens parter att genom överenskommelser ordna pensioneringen av de anställda. Länsstyrelsen hyser stor förståelse för arbetsmarknadsparternas ofta ådagalagda vilja att själva lösa så många problem som möjligt men kan inte finna att denna fråga lämpligen kan och bör lösas på det sättet. Det skulle betyda en fördröjning av hela frågans lösning. Vidare skulle lösningen bli ojämn genom att man på ett område kanske hade relativt lätt att komma överens, medan man på andra inte kunde enas inom rimlig tid. Det skulle också kunna hända att frågan för stora kategorier skulle bli olöst inom överskådlig tid. Detta kunde i alla händelser befaras bli fallet på områden där organisationerna äro svaga eller obefintliga. Vill man en något så när enhetlig och effektiv lösning torde man inte kunna undgå att åstadkomma en generell sådan. Därigenom åstadkommer man också rättvisa så långt detta över huvudtaget är möjligt. Emellertid kan länsstyrelsen förstå att det med hänsyn till de olika meningar, som på olika punkter givit eller komma att ge sig till känna, kan bli svårt att medhinna en fullständig lösning inom den närmaste tiden. I vissa avseenden kunna ytterligare överväganden behöva göras. Länsstyrelsen är därför inte främmande för tanken på en lösning i etapper. Ordningsföljden för dessa skulle då bli följande: 1. Under innevarande år fattas beslut om pensionering av arbetare och med dem jämförliga löntagare samt

28 principbeslut i övrigt. 2. Nästa etapp blir ett beslut rörande pensioneringen av övriga inkomsttagare som beröras av utredningens nu föreliggande förslag. 3. Tredje etappen blir beslut om en så långt möjligt fullständig samordning av folkpensioneringen och tjänstepensioneringen. I samband därmed inordnas en del av i föreliggande förslag icke berörda grupper i försäkringen. I särskilt yttrande har landssekreteraren jämte föredraganden såsom sin åsikt uttalat, att pensionsförslaget behöver ytterligare omprövas samt att pensionsfrågan såvitt möjligt bör lösas i samförstånd. Försäkringsinspektionen (majoriteten) yttrar. En försäkring vid vilken pensionsrätten stöder sig på avsatta fonder kan icke garantera annat än nominella pensionsbelopp. Det här ifrågavarande förslagets målsättning har emellertid varit — och målsättningen bör jämväl enligt inspektionens mening vara — att åstadkomma pensioner med ett reellt värde. Av denna anledning har försäkringen enligt förslaget organiserats enligt fördelningsprincipen. En följd härav är att kostnaderna i början blir låga, varför försäkringen snabbt kan bringas till fullfunktionsstadiet. Å andra sidan medför redan tillämpningen av fördelningssystemet ett behov att göra försäkringen allmän och obligatorisk. Detta är enligt inspektionens mening i och för sig förenat med klara fördelar, men involverar också vissa problem. Framför allt är att märka att den obligatoriska försäkringen med bestämda förmåner av viss typ för vissa medborgargrupper kan komina att framstå såsom oläglig eller mindre ändamålsenlig med hänsyn till deras speciella förhållanden. Med hänsyn till detta och då man icke utan mycket stora svårigheter kan avbryta en i gång varande försäkring enligt fördelningssystemet, bör ett genomförande av förslaget förutsätta att förmånerna till sin art, konstruktion och omfattning motsvarar ett aktuellt och bestående behov och även uppfattas så av den helt övervägande delen av samhällsmedlemmarna, samt att den kostnadsbelastning på den enskilde individen, som förslaget förutsätter, är och uppfattas såsom nu och för framtiden acceptabel. Av särskild vikt är givetvis även bedömningen av de ekonomiska återverkningarna i övrigt. Inspektionen vill såsom ett allmänt omdöme om förslaget uttala, att detsamma i och för sig synes ägnat att snabbt lösa pensionsfrågan för de stora löntagargrupper, för vilka densamma ännu är helt svävande, liksom för de egna företagare, vilka är med dem i levnadsvillkor och arbetsförhållanden i stort sett jämställda. Inspektionen har ur de synpunkter inspektionen företräder intet att erinra mot att lösningen av pensionsproblemet sökes efter de huvudlinjer som angives i förslaget. Ehuru valet mellan olika huvudlinjer i konstruktionen av en pensionsreform av här ifrågavarande dimensioner till övervägande del är en social och politisk värderingsfråga, har försäkringsinspektionen sålunda funnit

29 att det också finns starka sakliga skäl, som talar för grundtankarna i pensionsutredningens förslag. Detta hindrar inte att en fortsatt bearbetning av frågan är erforderlig, och att härvid både större och mindre problem behöver övervägas. Inspektionen utgår ifrån att vid frågans fortsatta bearbetning en samordning skall åstadkommas med folkpensioneringen, så att de båda pensionsdelarna kan sammangjutas till ett system, och att behovet av samordning med övriga socialförsäkringsgrenar samt av särskilda anordningar för de befintliga statliga, kommunala och enskilda pensionssystemens anpassning blir tillgodosett. Därjämte föreslår inspektionen en närmare undersökning av frågan om kapitalinkomstens medtagande i pensionssystemet, särskilt i vad avser invalidpensioneringen. Inspektionen förordar vidare en höjning av uttagningskvoten i syfte att minska överkompensationen under övergångstiden samt erhålla underlag för dels, i den omfattning som befinnes lämplig, en pensionshöjning till redan befintliga pensionstagare, dels en ökad fondbildning. Två reservanter i försäkringsinspektionen anser, att inspektionen hade bort avstyrka den föreslagna lagstiftningen. Överståthållarämbetet anför. Det synes icke längre helt uteslutet, att pensionsförmånerna inom folkpensioneringens ram successivt skulle kunna bringas upp till en sådan nivå, att en på detta sätt utbyggd folkpensionering, kompletterad med avtalsenliga tjänstepensioner eller frivilliga försäkringar, kunde framstå som ett tänkbart alternativ till utredningens förslag om införandet av en obligatorisk pensionsförsäkring vid sidan av folkpensioneringen. En lösning av pensionsfrågan enligt detta alternativ — vilket förordats av ledamoten av pensionsutredningen, herr Ahlberg — skulle otvivelaktigt medföra vissa fördelar. Enligt överståthållarämbetets mening synes det emellertid icke möjligt att enbart genom en höjning av folkpensionsförmånerna lösa pensionsfrågan för flertalet medborgare. Detta sammanhänger i främsta rummet med folkpensionens karaktär av en till största delen skattefinansierad förmån, vars storlek icke i någon mån är beroende av beloppet av de under den aktiva tiden erlagda avgifterna. De variationer som förekomma sammanhänga i stället med förekomsten av behovsprövade tillägg. Inom folkpensioneringen finnes därför icke något utrymme för uppfattningen om tjänstepensionen som en uppskjuten löneförmån, vilken utgår såsom ersättning för gjorda arbetsinsatser under arbetstagarens aktiva tid och står i viss relation till dessa. Eftersom en höjning av folkpensionernas grundbelopp skulle komina alla tillgodo, oavsett behovet och oavsett arbetsinsatsen under den aktiva tiden, torde möjligheterna att genomföra en sådan höjning vara förhållandevis

30 begränsade. Vare sig höjningen skall bestridas av skattemedel eller finansieras av ökade avgifter innebär en sådan till alla utgående förmån en omfördelning av medborgarnas inkomster, vilken, därest utvägen med ökade avgifter väljes, torde bliva särskilt kännbar för de mindre inkomsttagarna, eftersom avgifterna äro proportionella. överståthållarämbetel håller för sannolikt, att en kraftigt utbyggd folkpension måste göras skattefinansierad i högre grad än vad som är fallet med den nuvarande folkpensionen. En konsekvens härav, ej minst i betraktande av den kommande åldersfördelningen, torde bli så höga statsutgifter för pensioneringsändamål, att skatteuttaget måste hållas på en nivå, mot vilken från olika synpunkter som det här ej torde vara anledning att gå in på avgörande invändningar kunna resas. Dessa invändningar drabba ej alls på samma sätt systemet med avgifter enligt pensionsutredningens förslag. I själva verket är problemställningen vid valet mellan utredningens förslag och den reservationsvis framförda folkpensionslinjen likartad med den som förelåg, när den allmänna sjukförsäkringen skulle utformas. Det bör icke fördöljas, att den klarare bild, som genom det nu remitterade förslaget erhållits av den stora administrativa apparat, till vilken pensionsförsäkringen ger upphov, ingivit ämbetet betänkligheter mot denna. Herr Ahlbergs förslag utgör emellertid enligt ämbetets mening icke något verkligt alternativ till pensionsutredningens förslag. Skälen härför ha redan förut framförts och till dem må läggas, att hänvisningar till att den enskilde kan genom frivilliga försäkringar bygga på folkpensionen icke lösa trygghetsproblemet för dem, vilka ej fångas in av en försäkring på frivillighetens grund. Skälen till att personer, som skulle behöva bygga på sitt ålderdomsskydd, underlåta detta äro i inånga fall av så plausibel art, att man begår en orättvisa mot dem genom att anse det allmänna befriat från att behöva sysselsätta sig med deras pensioneringsfråga. För ämbetet är frågeställningen därför den, huruvida tanken på en pensionsförsäkring, som tillförsäkrar de ur aktiv tjänst avgångna en standard som står i viss relation till den de vunnit, skall uppgivas av administrativa skäl. Svaret är icke givet, men överståthållarämbetet anser dock en obligatorisk pensionsförsäkring innebära en sådan social landvinning, att den är värd de besvärligheter av administrativ art, till priset av vilka den måste köpas. Ämbetet vidhåller därför sin tidigare ståndpunkt att i princip tillstyrka utredningens förslag om införande av en obligatorisk pensionsförsäkring. Detta ämbetets tillstyrkande måste emellertid förses med ett förbehåll. Såsom framgår av betänkandet har den i 1951 års direktiv uttalade tanken att till ett enhetligt system sakligt sammanföra pensionsförsäkringen och folkpensioneringen övergivits i de tilläggsdirektiv som meddelats utredningen. Ämbetet kan icke finna det försvarligt att skjuta undan en så utomordentligt betydelsefull och för årtionden framåt aktuell fråga enbart på grund av vad som uttalats vid 1953 års folkpensionsreform.

31 Överståthållarämbetet har i det föregående uttalat, att herr Ahlbergs förslag icke utgör något verkligt alternativ till pensionsutredningens förslag. En successiv avveckling av den ej inkomstprövade delen av folkpensionen synes däremot utgöra ett alternativ till utredningens förslag om två på helt olika grund uppbyggda pensioneringssystem. Det synes ämbetet svårt att föreställa sig, vilka reella skäl som kunna tala för en sådan till synes föga rationell ordning. Men då frågan är outredd, inskränker sig överståthållarämbetet till att påyrka en förutsättningslös utredning av frågan. Det må påpekas, att en successiv avveckling av den ej inkomstprövade delen av folkpensionen ej behöver betyda en begränsning av statens och kommunernas ekonomiska insatser för pensioneringsändamål till de inkomstprövade folkpensionsförmånerna. Yrkeskvinnors Samarbetsförbund uttalar. YSF hälsar med tillfredsställelse att en tryggad ålderdomsförsörjning i form av pension, ställd i relation till storleken av inkomst av arbete, kan beredas samtliga medborgare och vill därför i princip icke ställa sig avvisande till det nu framlagda förslaget. YSF finner sålunda, att en allmän tjänstepensionering icke bör bygga på en utbyggd folkpension. Då de sakkunniga i sitt förslag icke i tillräcklig utsträckning synes ha tagit hänsyn till redan förefintlig sociallagstiftning, finner YSF det emellertid svårt att bedöma effekten av den föreslagna pensionsförsäkringen. YSF förordar, att ålderspensioneringen i princip ordnas genom en allmän pensionsförsäkring, avvägd efter inkomsten under den aktiva perioden och i huvudsak i enlighet med av de sakkunniga uppdragna riktlinjer under hänsynstagande till de reservationer på olika punkter som framföres i YSF:s remissyttrande. LO framhåller. Enligt LO:s uppfattning bör en allmän pensionsförsäkring både lösa de uppgifter som folkpensioneringen i dag tillgodoser och därutöver tillförsäkra medborgarna en pensionsstandard, som motsvarar inbetalade avgifter, eller som det också kan uttryckas: medborgarna bör i princip tillförsäkras på ålderdomen en standard, som motsvarar uppoffringarna i fråga om minskad konsumtion under den aktiva perioden. Tiden kan nu anses mogen att avskaffa de omotiverade skillnaderna i pensionsförmåner, som existerar på nuvarande arbetsmarknad. Detta kan emellertid inte ske på det sättet att grupper anställda med sin pensionsfråga tillfredsställande löst, tvingas eller förmås sänka sin pensionsstandard till en nivå, som bedöms vara den enda möjliga att uppnå. Enligt LO:s mening förfogar folkhushållet över sådana resurser redan i dag och kan bedömas göra detta än mer i framtiden, om nuvarande framstegstakt kan upprätthållas, att det ska vara möjligt att tillförsäkra alla löntagare en pensionsstandard motsvarande den som grupper med redan ordnad pension, t. ex.

stats- och kommunalanställda samt privattjänstemän inom industrin, redan i dag äger. LO skulle anse det i hög grad otillfredsställande, om pensionsfrågan löstes på det sättet att en lägre pensionsnivå kom att gälla för grupper som i dag inte har sin tjänstepensionsfråga ordnad. Inom fackföreningsrörelsen finns ett sedan länge ackumulerat intresse för pensionsfrågans lösning efter för medborgarna gemensamma grunder. LO skulle finna det rimligt att pensionsnivån i princip fixerades i relation till inkomstnivån under den aktiva perioden, men att under en ofrånkomlig övergångstid med överkompensation det tillsågs, dels att nuvarande betydande inkomstolikheter inte slog igenom i pensionsnivån helt i proportion till deras storlek, dels att nuvarande folkpensionärer och det relativt stora antal personer som alldeles speciellt påverkas av övergångsbestämmelserna, i lägre och medelstora inkomstlägen tillförsäkras relativt större pensioner än personer i mera gynnade inkomstskikt. Utom frågan om pensionsnivån bör beaktas även andra grundläggande villkor för pensionsfrågans lösning. I princip bör eftersträvas samma antal tjänsteår för full pensions erhållande att gälla för alla kategorier anställda. Vidare bör i princip inga större avvikelser ske vid beräkning av den genomsnittliga inkomst som ska ligga till grund för pensionens fastställande. Här bör eftersträvas lösningar som i lika mån tillgodoser intressena hos personer med olika livskurvor i fråga om intjänad inkomst. Ett pensionssystem måste också tillgodose behovet av enhetlighet oavsett om en person växlar anställning, boplats eller yrke, dvs. fullständig oantastbarhet bör gälla. Större likhet i fråga om sociala förmåner skapar enligt LO:s mening bättre förutsättningar för att arbetskraften ska bli riktigare och mera rimligt värderad med hänsyn till sina insatser i folkhushållets tjänst. Ur denna synpunkt kommer en lösning av pensionsproblemet att främja en produktiv omflyttning av arbetskraft inom näringslivet, övergången mellan olika slags manuella och administrativa arbetsuppgifter kommer att underlättas. Särskilt betydelsefull kommer pensionsfrågans enhetliga lösning att bli genom att främja sysselsättningen av sådan arbetskraft som uppnått medelåldern eller högre åldrar. I vårt nuvarande arbetsliv är det inte obetydliga svårigheter för denna arbetskraft att vinna nya anställningar, som både ur den enskildes och samhällets synpunkt kan anses vara lämpligare. Den anställde vill inte övergå till annat och lämpligare arbete, därför att han kanske vid arbetsbyte går förlustig vissa pensionsförmåner. Enligt LO:s uppfattning måste det anses vara en fördel, om pensionsfrågan kan flyttas från arbetsmarknadsparternas dagordning. Ur löntagarnas men också ur företagarnas intressesynpunkt kan det vara att föredra, om pensionsfrågan rent tekniskt och administrativt löses genom samhällets försorg. Det kan inte anses vara en primäruppgift för företagen att ordna med åldersförsörjningen av sina anställda. Genom finansiering av en allmän pensionsförsäkring i direkt proportion till företagens löneutgifter får

33 man inte bara en rättvis och rimlig belastning av näringslivets olika företag och branscher utan också en pensionsordning som förhåller sig neutral till företagens olika bärkraft och arbetsmarknadens skiftande förhållanden. I den mån företagens avgifter för pensionsändamål tillsammans med motsvarande avgifter från de försäkrades sida kan användas för investeringsändamål påskyndas dessutom mekaniseringsprocessen. Även om delar av de inkomstolikheter, som existerar under individernas aktiva ålder, skulle överföras i pensionsnivåerna, kan dessa olikheter bedömas bli mindre genom en enhetligt ordnad pension än genom av arbetsmarknadsparterna själva skapade pensionsordningar. Det bör påpekas att i de på frivillighetens väg åstadkomna pensionssystemen existerar redan i dag stora skillnader, beroende på de enskilda företagens intresse för pensionsfrågans ordnande, branschernas lönsamhet, förhandlingsparternas styrka eller liknande faktorer. Dessutom förefinns vid ett enhetligt pensionssystem större möjligheter för samhället att på olika andra vägar lämna tillskott i sådana fall, där pensionsnivån kan anses otillfredsställande. Dessa arbetsmarknadsmässiga skäl anser LO tala starkt för att samhället lagstiftningsvägen genomför en allmän pensionsförsäkring. Liksom i fråga om skyddet vid sjukdom eller yrkesskada torde den ekonomiska tryggheten vid ålderdom, skyddet av familjerna, när försörj aren faller bort, eller vid invaliditet bäst ordnas genom samhällets försorg. Endast därigenom torde man åstadkomma den rättvisast möjliga fördelningen av bördorna. Förutom de i det föregående omnämnda rättvisesynpunkterna och de arbetsmarknadsmässiga fördelarna talar även möjligheterna att åstadkomma ett administrativt billigt system för en allmän pensionsförsäkring, vilken har en sådan förmånsnivå, att andra sociala trygghetsanordningar blir lättadministrerade, samt där kompletteringar framstår som föga nödvändiga utom i de fall då bestämda arbetsmarknadspolitiska och andra liknande skäl talar härför. Ur LO:s synpunkter är det givetvis primärt, att alla löntagare kommer att omfattas av pensionsförsäkringen. Huruvida andra än löntagare ska medtas och sålunda andra inkomster än löneinkomster ska vara pensionsgivande syns däremot mera tveksamt. I sistnämnda fråga förefaller utredningens resonemang (sid. 84—85) ej övertygande. Även om det är riktigt att en del företagargrupper såsom hantverkare och småbrukare kan på sin ålder anses vara i behov av ett ordnat pensionsskydd torde dock företagarna som regel ha möjlighet att genom sitt företag och investeringar i detsamma skapa reserver för sin ålderdom. I de fall de fortsätter att vara rörelseidkare i högre ålder utan att aktivt delta i rörelsen, tjänstgör ju denna ändock såsom försörjningskälla. LO anser för sin del att företagarnas pensionsfråga bäst löses genom att de liksom övriga medborgare tillförsäkras ett grundläggande pensionsskydd av högre standard än nuvarande folkpensionering och att de härutöver beredes möjlighet att på frivillighetens väg 8

34 medelst avgifter tillförsäkra sig kompletterande skydd efter liknande principer som gäller inom sjukförsäkringens ram för självständiga yrkesutövare. LO vill alltså ifrågasätta om andra än löntagare bör medtas i en allmän pensionsförsäkring. Pensionsfrågans lösning får inte ytterligare fördröjas. Det bör vara möjligt att inom en rimlig tid konstruera ett system för ålders- och familjepensioneringen, där de grundläggande villkoren beträffande pensionsnivå, avgifter och finansiering fastställs i princip. LO finner frågan redan nu vara så pass grundligt utredd och förarbetad att det bör vara möjligt för statsmakterna att redan vid 1957 års riksdag fatta ståndpunkt ifråga om de grundläggande principerna och reglerna. Det förtjänstfulla arbete, som pensionsutredningen utfört för pensionsfrågans lösning, kan därvid i viktiga hänseenden bli vägledande. Det framstår såsom minimikrav att en blivande pensionsförsäkring blir allmän, att lämnade pensionsutfästelser görs värdebeständiga samt att tekniken vid fastställande av pensionsgrundande inkomst och pensionsnivå vid pensioneringstillfället följer ett poängsystem av i huvudsak samma typ som pensionsutredningen föreslagit. LO redovisar i det följande de allmänna grunder efter vilka pensionsfrågan lämpligen bör kunna lösas. 1. Det allmänna socialförsäkringsskyddet: Enligt LO:s uppfattning bör den allmänna sjukförsäkringen samt en allmän pensionsförsäkring med inbyggd tjänstepensionering bilda grundvalarna i det medborgerliga trygghetssystemet. Till dessa två socialförsäkringar bör sedan övriga trygghetsanordningar anknytas på ett sådant sätt att förenklingar och rationaliseringar av nuvarande system kommer till stånd. Det bör vara möjligt att såsom en första etapp lösa frågan om ålders- och familjepensioneringen; den förhållandevis mera komplicerade invalidpensioneringens samordning och sammanbindning dels med den allmänna pensionsförsäkringen, dels också med övriga nu existerande invalid- och sjukpensioneringssystem bör kunna verkställas som en andra etapp. LO vill förorda detta tillvägagångssätt, då härigenom ålders- och familjepensioneringen synes kunna sättas i kraft utan alltför stort dröjsmål. Det vill också synas möjligt att vad gäller finansieringen av den allmänna pensionsförsäkringen finna former, som gör det möjligt att låta försäkringen börja arbeta, innan alla finslipningar av det tekniska och administrativa systemet är slutförda. 2. Pensionssystemets konstruktion och förmåner: Alla medborgare bör tillförsäkras en grundpension, vilkens nivå bestäms av nuvarande folkpensioners storlek i utgångsläget. Efter en uppgjord tidsplan höjs dessa grundpensioner upp till en nivå, som kan betraktas såsom skälig med hänsyn till folkhushållets nuvarande resurser. Efter denna uppnådda nivå följer grundpensionerna den allmänna standardförbättringen för den aktiva befolkningen. Härigenom uppnår man att alla nuvarande folkpensionärer och perso-

35 ner, för vilka tillhörigheten i pensionssystemet blir så kort att blott små tilläggspensioner erhålles, får del av förmånerna vid tillkomsten av den allmänna pensionsförsäkringen, över huvud bör alla nuvarande folkpensionärer bli betraktade som anslutna till den nya allmänna pensionsförsäkringen vad gäller dess grundpension. Utöver grundpensionen bör alla löntagare tillförsäkras en obligatorisk tillläggspension (tjänstepension), varvid de sammanlagda förmånerna totalt sett ger en pensionsstandard motsvarande den som flertalet/löntagare med ordnad pensionering i dag äger. Företagare erbjuds möjlighet att på frivillighetens väg finansiera ett motsvarande tilläggspensionsskydd som anställda är tillförsäkrade. För medborgare, som av olika anledningar inte kan uppnå en tillfredsställande pensionsnivå med hänsyn till inkomstläge eller bosättning på dyrare orter, bibehålls det inkomstprövade bostadstillägget så omändrat att dess nivå bestäms genom generella regler men dock med rätt för kommun att gå utöver de generella reglernas nivå. Efter hand som förmånerna från den allmänna pensionsförsäkringen mera allmänt utgår, kommer självfallet behovet av särskilda inkomstprövade bostadstillägg att successivt bortfalla. Till grund- och tilläggspensionerna knyts ett särskilt maketillägg lika för alla gifta pensionärer. Detta maketillägg bör i de fall då tjänstepensionen för den andra maken inte uppnår tilläggets storlek utgå med skillnadsbelopp. Änke- och änklingspensionens nivå fastställs till 50 proc. av full ålderspension. För barn utgår tillägg på motsvarande sätt som gäller i pensionsreglementet för statens anställda eller också med enhetliga belopp för varje barn. Invalid- och sjukpensionsförmånerna underkastas fortsatt utredning för att anslutas till och samordnas med de allmänna pensionsgrunderna. LO utgår ifrån såsom något självklart att pensionsförmånerna görs värdebeständiga genom att de anknyts till levnadskostnadsindex. Vad gäller frågan om pensionsförmånernas standardbeständighet är LO mera osäker beträffande hur långt det kan anses rimligt att binda den aktiva befolkningen vid en redan på förhand bestämd fördelning av folkhushållets produktionsresultat. 3. Pensionsförmånernas beräkningsunderlag: För rätt till full ålderspension skulle enligt LO:s mening böra krävas 35 tjänsteår. Med tjänsteår menas i detta fall kalenderår, under vilket den försäkrades inkomst varit så stor att han haft deklarationsplikt. För den pensionsgivande inkomstens fastställande skulle de 20 bästa inkomståren gälla eller den tidsperiod som efter närmare undersökningar kan anses mest skälig med hänsyn till olika förvärvsarbetandes livslönekurva.

36 För kortare tjänstetid än vad som pensionsutredningen föreslagit talar nämligen åtskilliga arbetsmarknadsmässiga och sociala skäl. Personer, som av olika anledningar växlar mellan företagare- och löntagarställning, bör äga möjlighet att förvärva en tillfredsställande tjänstepension; samma skäl gäller för förvärvsarbetande kvinnor, vilka under viss period är enbart sysselsatta i hemmet för barnens omvårdnad. Även personer, som genomgår längre utbildning och först vid relativt sen ålder blir aktivt yrkesverksamma, bör ha möjlighet att intjäna full pensionsrätt. Samma möjlighet att intjäna en någorlunda tillfredsställande tjänstepension bör även sådana äga, som under längre tid vistas i utlandet, som är periodvis sjuka eller eljest inte alls eller blott delvis kan försörja sig med arbete. Vad gäller frågan om den högsta årsinkomst, som bör vara pensionsgrundande, har pensionsutredningen föreslagit ett högsta belopp om 30.000 kronor. Eftersom pensionsfrågan måste ses på lång sikt — över åtskilliga decennier — kan LO acceptera denna inkomstgräns, som givetvis i övrigt bör flyttas i takt med den allmänna inkomstutvecklingen i landet. 4. Pensionernas finansiering och avgiftssystem: Avgiftstekniskt betraktas såväl grundpensioner som tilläggspensioner för anställda utgöra delar i samma pensionssystem. Enligt detta system skulle för löntagare den totala pensionen bestridas med pensionsavgifter och i normalfallen ålderspensionens nivå uppgå till ca 65 proc. av den pensionsgivande genomsnittsinkomsten. I den mån man genom denna metod inte kom upp till grundpensionsbeloppet skulle utfyllnad genom skattemässigt finansierade bidrag ske upp till grundbeloppsnivån. Enligt pensionsutredningens förslag ska arbetsgivare erlägga hela pensionsavgiften för löneinkomst men ha rätt att utta hälften av den anställde. Därest ovan förordade enhetliga pensionssystem kan förverkligas, måste avgiftsfrågan bli föremål för förnyat övervägande. Därvid bör självfallet beaktas dels folkpensionsavgiftens storlek vid tiden för en allmän pensionsförsäkrings ikraftträdande, dels de principer som gäller för den allmänna sjukförsäkringens och yrkesskadeförsäkringens finansiering. Andra än löntagare bör genom egenpremier självfinansiera sin grundpension. Förekommande makepensioner skattefinansieras. Ur administrativa, tekniska och psykologiska synpunkter bör förekommande pensionsavgifter inbyggas i ett system med gemensam socialförsäkringsavgift för såväl anställda som arbetsgivare. Socialavgiften skulle för arbetsgivarnas del beräknas på grundval av de sammanlagda avgifterna för pensions-, sjuk-, moderskaps- och yrkesskadeförsäkring och uttas i form av en fast procent i förhållande till den totala lönesumman. Avgiften skulle inbetalas i samband med inbetalningen av källskatt för de anställda. För anställda med tjänstepensionstillägg samt enbart grundförsäkrade skulle pensionsavgift och sjukförsäkringsavgift på motsvarande sätt byggas samman till en gemensam socialförsäkringsavgift att ingå i källskatten.

5. Pensionsålder: LO kan acceptera en pensionsålder om 67 år för både män och kvinnor när försäkringen träder i kraft. Sedan får frågan om pensionsåldern på nytt omprövas tid efter annan när den samhällsekonomiska utvecklingen bedöms göra en sänkning möjlig. Eftersom sjuk- och invaliditetspensioneringen inbyggs i det generella systemet utgår LO ifrån att sådana regler ska finnas att personer med nedsatt arbetsförmåga och i övrigt lägre fysisk och psykisk kapacitet ska ha rätt att tidigare än vid 67 år erhålla en i förhållande till sin nedslitning avpassad pension. För personer och grupper anställda, vilkas arbete är av en sådan art att tidigare pensionsålder än 67 år kan anses skälig, bör det ankomma på arbetsmarknadsparterna att söka lösa dessa frågor. I systemet bör också de försäkrade beredas möjlighet att uppskjuta sin pension till senare ålder och därvid erhålla en i förhållande till uppskovet försäkringsmässigt högre pension. 6. övergångstiden och fondbildningen: Med ett system, där grundpensionerna höjs efter viss uppgjord tidsplan och där även nuvarande folkpensionärer får del av den allmänna pensionsförsäkringens förmåner, kan LO för sin del godta att övergångstiden för pensionssystemets fullständiga ikraftträdande förlängs utöver den tid som pensionsutredningen föreslagit. Under denna tid bör eftersträvas att överkompensation i högre inkomstskikt blir något mindre än i medel- och lägre inkomsttagarskikten. Den fondbildning, som behövs för att utjämna variationerna i åldersfördelningen och som i övrigt uppstår, när avgiftsinbetalningarna börjar, bör enligt LO:s uppfattning bli föremål för särskild undersökning, varvid de samhällsekonomiska och de förvaltningsmässiga synpunkterna beaktas. Att i nuvarande samhällsekonomiska läge, där investeringsbehoven starkt gör sig gällande, redan tidigt påbörja fondbildningen framstår såsom eftersträvansvärt. 7. Grupper med redan ordnad pension: Då en allmän pensionsförsäkring med inbyggd tjänstepensionering för anställda ur tekniska, administrativa och sociala synpunkter måste vara allmän, följer härvid en rad komplicerade samordningsfrågor beträffande persongrupper, som redan nu har sin pensionsfråga ordnad. Vid denna samordning bör man enligt LO:s uppfattning följa sådana principer att inga av dessa persongrupper genom den allmänna pensionsförsäkringens tillkomst kan anse sig erhålla lägre pensioner än de eljest skulle erhållit enligt avtal eller gällande pensionsreglementen. LO anser, att det på längre sikt kan vara mest ändamålsenligt att den obligatoriska försäkringen omfattar alla och för att täcka gällande bättre villkor kompletteras med tilläggsanordningar. LO utgår vidare ifrån såsom självklart att alla samordningsfrågor ska bli föremål för förhandlingar mellan vederbörande arbetsmarknadsparter. 8. Administrationsfrågor: Den allmänna pensionsförsäkringen med inbyggd tjänstepensionering för anställda kan helt säkert åstadkommas med

38 användning av nu existerande förvaltnings- och administrationsorgan. Inkomstbokföring efter det förenklade poängsystem som pensionsutredningen föreslagit för fastställande av den pensionsgrundande inkomsten och tjänstetiden bör kunna utföras av nuvarande folkbokföring, och åt förvaltningsorganen för debitering, uppbörd och redovisning av de allmänna direkta skatterna bör kunna anförtros avgiftsdebitering och uppbörd av den föreslagna socialförsäkringsavgiften för arbetsgivare och försäkrade. I vilken utsträckning sjukförsäkringens administration kan användas inom pensionsområdet bör övervägas under den andra etappen av det fortsatta arbetet.

Utredningens riktlinjer följes ej Av följande remissorgan anser de tre som först redovisas, att pensionsförsäkringen bör vara allmän, sålunda omfattande både företagare och arbetstagare. De övriga remissorganen vill begränsa försäkringen till att åtminstone i första hand omfatta arbetstagare. 1951 års pensionsutredning (majoriteten) anför. 1951 års pensionsutredning tillstyrker för sin del, att en genomgripande pensionsreform genom samhällets försorg vidtages i syfte att pensionsbehoven skola bli tillgodosedda allmänt och på ett tillfredsställande sätt. De här avsedda frågorna i olika avseenden äro så särpräglade, att någon tillfredsställande lösning av dem på privatekonomisk väg över huvud taget icke generellt står att vinna. Särskilt är det uppenbart, att pensioneringens uppgift att för medborgare i allmänhet säkerställa en viss pensionsstandard och ej blott utfående av vissa nominella pensionsbelopp å ena sidan måste betecknas som ytterst angelägen med tanke på försörjningsfallens långvarighet och å andra sidan icke kan fyllas utan en sådan direkttäckning av pensionskostnaderna, som vid bibehållen säkerhet för pensionernas utgående icke kan i någon, i varje fall nämnvärd utsträckning erhållas annorledes än genom en obligatorisk, på lagstiftning vilande anordning. 1951 års pensionsutredning kan likväl icke tillstyrka, att det nu föreliggande förslaget om allmän pensionsförsäkring utan en avsevärd omarbetning lägges till grund för lagstiftning i ämnet. Utredningen anser icke, att förslaget till allmän pensionsförsäkring i tillräcklig grad tillgodoser de krav man har anledning ställa på en ändamålsenlig lösning av de olika befolkningsgruppernas pensioneringsproblem. Den kanske mest vägande invändningen mot det nu föreliggande förslaget är att detta i stort sett tagit sikte på en från existerande pensionsanordningar fristående anordning för pensioneringsbehovens tillgodoseende utan att man ens fullt klart angivit huru man tänker sig vad som bör ske med de nuvarande anordningarna och än mindre strävat att åstadkomma ett ratio-

39 nellt resultat genom de olika anordningarnas funktionssätt i förening med varandra. Vad beträffar den nuvarande samhälleliga pensioneringen synes förslaget närmast utgå från att de dellösningar i pensionsfrågan, som denna innebär, skola lämnas intakta. Det är vidare anmärkningsvärt, att man icke anvisat de rent tekniska möjligheter, som kunna ifrågakomma för att få en privat pensionering att fungera såsom en i huvudsak rationell kompletteringsanordning till den allmänna pensioneringen. Man synes ej ens ha ingått på frågan om den faktiska och rättsliga möjligheten att genomföra en anpassning efter det ändrade läget. Riktpunkten för arbetet med att utforma pensioneringen i landet bör vara att åstadkomma en sådan ordning, att dubbelersättningar och luckor i det totala ersättningssystemet såvitt möjligt undvikas. Även i övrigt bör man söka få till stånd sådana grunder för pensioneringen, att den omkostnad, som pensionsutgifterna representera, icke blir onödigt stor. En ny allmän pensionering bör därför utformas så, att särskilda pensioneringsanordningar med syfte att säkerställa en viss minimistandard för alla medborgare eller alt bereda ekonomiskt invaliditetsskydd åt yrkesskadade helt eller delvis kunna undvaras. I den mån emellertid flera trygghetsanordningar för tillgodoseende av pensioneringsbehov finnas böra existera vid sidan av varandra, böra de skilda anordningarna i varje fall inordnas i ett gemensamt större system, så att de i praktiken väsentligen fungera såsom en enda socialförsäkring. Särskilt angeläget är det enligt pensionsutredningens mening att undersöka, huruvida icke folkpensioneringen åtminstone för det stora flertalet reguljära fall kan avvecklas i ungefärlig takt med uppbyggandet av en ny mera försäkringsmässig pensionering. Man skulle härvid komma fram till en i viss mån emot den nuvarande folkpensionen svarande förmån, vilken utginge i den mån så erfordrades för att bringa upp den allmänna pensionen till en viss miniminivå. Den omständigheten, att det i en sådan anordning liggande tillägget till den egentliga försäkringspensionen bleve större vid låg än vid hög försäkringspension, kan icke på motsvarande sätt som vid nuvarande allmänna inkomstprövning av en del av folkpensionen förutsättas verka återhållande på människornas benägenhet att skaffa sig inkomster. I den mån man här över huvud taget kan tala om »inkomstprövning» — förhållandet kan snarare uttryckas så, att man lämnar garanti fölen viss minimipension oberoende av förhållandena under den aktiva tiden — gäller detta nämligen endast i förhållande till försäkringspensionen, som grundar sig på förhållandena under den aktiva tiden eller större delen av denna. Det är också självfallet, att man bör tillse att åtgärderna för att tillgodose korttidsbehoven och för att tillgodose långtidsbehoven komma att präglas av konsekvens. Med hänsyn till den betydelse personalpensioneringen för närvarande har inom vissa sektorer är det vidare självfallet angeläget, att uppmärksamhet ägnas åt behovet av en rationell samordning med denna. En-

ligt 1951 års pensionsutrednings bestämda uppfattning bör det över huvud taget icke ifrågakomma att besluta en pensionsreform av den räckvidd det här är fråga om utan att dessa spörsmål dessförinnan blivit ingående belysta. Vad beträffar frågan, huruvida pensionsbeloppen inom en allmän pensionering böra vara enhetliga eller differentierade efter den aktiva tidens inkomster, utesluter den förra lösningen å ena sidan skyldigheten att anpassa pensionen efter den aktiva tidens inkomster och å andra sidan i allmänhet också möjligheten att anpassa den efter förhållandena under pensionärstiden, allt i den mån som pensionsbehovet icke blir nöjaktigt tillgodosett genom den enligt detta alternativ enhetliga pensionen. 1951 års pensionsutredning hyser icke sympatier för en sådan anordning, som innebär »underförförsäkring» för mycket stora befolkningsgrupper. Frågan om enhetliga eller efter den aktiva tidens inkomster graderade pensionsbelopp gäller emellertid också om och i vilken utsträckning en »överförsäkring» kan anses acceptabel. Ett system med graderade pensioner medger självfallet att pensionen kan anpassas efter den aktiva tidens inkomster och med hänsyn till behovet av en viss minimiförsörjning på i stora drag ett sådant sätt som man kan finna önskvärt. Om man vid alternativet med enhetliga belopp tillämpar en låg pensionsnivå, kan denna endast för personer med låga inkomster under den aktiva tiden ge en skälig pensionsstandard. Tillämpar man emellertid en pensionsnivå, som innebär att skälig anpassning erhålles till en förhållandevis hög förvärvsinkomstnivå, måste resultatet för personer inom lägre inkomstskikt vid nuvarande inkomstspridning bli en långt gående »överförsäkring». Storleken av inkomstspridningen torde nämligen för närvarande även inom de stora anställningshavargrupperna vara så betydande, att en sådan avvägning av en enhetlig pensionsnivå icke är möjlig, att förmånerna å ena sidan skulle bli tillräckliga för det stora flertalet inkomsttagare och å andra sidan icke föranleda rent orimlig »överförsäkring» för lägre inkomsttagare. 1951 års pensionsutredning anser att en »överförsäkring», till vilken anledning ej finnes ur skälighetssynpunkt, icke minst inom en pensionering för medborgare i allmänhet borde undvikas både ur ekonomiska synpunkter och med hänsyn till psykologiska faktorer. Också med hänsyn härtill anser sig utredningen icke kunna ansluta sig till den i debatten om allmän pensionering framförda meningen, att alternativet med enhetliga pensioner inom en sådan pensionering borde ges företräde framför alternativet med graderade förmåner. Det skulle ej heller stå i god överensstämmelse med den ståndpunkt som nyligen intagits i sjukförsäkringsfrågan, om man beträffande pensioneringen i stället skulle välja utvägen med enhetliga förmåner. Det torde vara en allmänt utbredd uppfattning att — oberoende av i vilken utsträckning pensioneringsbehovet tillgodoses genom det allmännas försorg eller på privat väg — förmåner som sträcka sig utöver vad som er-

41 fordras för upprätthållande av en minimistandard i princip böra finansieras på sådant sätt, att det finnes ett tydligt samband mellan kontant insats och förmån. En anordning med graderade pensionsförmåner inom allmän pensionering låter sig väl förena med en dylik försäkringsmässighet. Vid en pensionering med enhetliga pensionsbelopp, sådan man har anledning tänka sig den inom samhällelig pensionering, uppstår däremot ett motsatsförhållande mellan förmånssystemet och den nyss angivna principiella synen på finansieringen av förmåner utöver en förhållandevis låg miniminivå. 1951 års pensionsutredning anser sålunda att den allmänna pensioneringens förmåner böra vara graderade efter vederbörandes inkomster under den aktiva tiden. Emellertid förordar 1951 års pensionsutredning, att pensionen avväges i förhållande till genomsnittsinkomsten under 20 å 25 år, eventuellt vederbörandes 20 å 25 bästa år, samt med en för hel pension erforderlig försäkringstid av 35 å 40 år. En av utredningen gjord kalkyl visar att, om dessa anordningar kunde antagas i och för sig medföra 20—25 procent högre kostnader än de i det remitterade betänkandet föreslagna motsvarande reglerna, en för skilda inkomstlägen i stort sett lika pensionsrelation av omkring 60 procent inklusive ev. folkpension skulle kunna tillämpas i förening med dessa anordningar utan att den i nämnda betänkande angivna kostnadsramen behövde vidgas. 1951 års pensionsutredning påyrkar bestämt, att frågan om vilken närmare relation mellan pension och aktivinkomst, som bör fixeras, göres till föremål för ytterligare överväganden och att därvid beaktas de totala pensionsförmåner, som skola utgå inom ramen för pensionering genom samhällets försorg. Härvid bör självfallet uppmärksammas, att på grund av bl. a. beskattningens progressivitet relationerna mellan pension och aktivinkomst icke ge något säkert uttryck för standardrelationerna mellan pensionärerna och de aktiva. 1951 års pensionsutredning finner vidare, att den allmänna pensioneringen i princip bör omfatta såväl anställda som företagare. Utredningen har dock icke tagit ställning till frågan om inordnande i pensioneringen eller undantagande från denna av grupper av anställda med redan ordnade pensioneringsförhållanden. Enligt 1951 års pensionsutrednings uppfattning föreligger ett oavvisligt behov av att tillse, att samtliga anordningar, som åsyfta eller i realiteten innebära ett tillgodoseende av pensioneringsbehovet, tillsammans fungera på sådant sätt, att de i förening innebära en sådan gradering av förmånerna efter den aktiva tidens inkomster, som med beaktande av utgiftsbehovets minskning vid övergång till pensionärsstadiet kan anses sakligt motiverad. Det bör noga undersökas, huruvida icke den allmänna pensioneringen lämpligen kan givas en sådan uppbyggnad, att de behov, som folkpensionering och yrkesskadeförsäkring äro avsedda att tillgodose, i stället bliva tillgodosedda inom ramen för ett enda system av allmän pensionering. Två reservanter i 1951 års pensionsutredning (ledamöterna Larsson och

42 Schärman) har förklarat sig icke nu vilja taga ställning till frågan, huruvida pensionsförmånerna inom en allmän pensionering böra vara enhetliga eller graderade efter inkomsterna under den aktiva tiden. En av dem (Schärman) har vidare anfört, att det vid pensionsfrågans vidare behandling borde övervägas, huruvida icke avgiftsuttagningen vid en allmän pensionering i princip kunde ske med tillämpning av liknande regler som inom den allmänna sjukförsäkringen. Länsstyrelsen i Gotlands län framhåller. Länsstyrelsen har ansett att pensionsfrågan borde lösas genom en allmän obligatorisk pensionsförsäkring. Det konkreta förslag härtill som nu framlagts synes länsstyrelsen emellertid ur flera synpunkter icke ändamålsenligt. Länsstyrelsens betänkligheter mot förslaget grunda sig framförallt därpå att utredningen icke ansett sig kunna åstadkomma en samordning av pensionsförsäkringens förmåner med redan förekommande sociala förmåner av liknande art samt att försäkringens tillämpning enligt förslaget medför en omfattande och invecklad administrativ apparat, vars praktiska funktionduglighet därjämte synes oviss. Kan en allmän obligatorisk pensionsförsäkring icke anses genomförbar utan att medföra nu nämnda konsekvenser, synes andra möjligheter att ordna pensionsfrågan böra övervägas. Länsstyrelsen i Västerbottens län yttrar. Länsstyrelsen, som förordar att en allmän pensionsförsäkring bör komma till stånd, är — med hänsyn till samordningsproblemen — tveksam om utredningens förslag i den utformning det fått bör läggas till grund för en lagstiftning i ämnet. Länsstyrelsen anser att en genomgripande omarbetning bör verkställas. Riksförsäkringsanstalten uttalar. Riksförsäkringsanstalten finner, att det, i varje fall beträffande de anställda, föreligger vissa skäl för införande av en obligatorisk pensionsförsäkring med förmåner, som stå i relation till inkomsterna under den arbetsföra åldern. Enligt riksförsäkringsanstaltens mening är emellertid det av pensionsutredningen framlagda förslaget till en obligatorisk pensionsförsäkring förenat med sådana brister, icke minst av administrativ art, att ytterligare ingående utredning måste företagas, innan slutligt ställningstagande kan ske i betydelsefulla frågor. De främsta anledningarna härtill äro, att utredningen icke tagit hänsyn till den väsentliga ändring i förutsättningarna för pensionsförsäkringen, som uppkommit genom införandet av den allmänna sjukförsäkringen, och överhuvudtaget ej beaktat, att behovet av en rationell samordning inom socialförsäkringen gör sig alltmera gällande. De mest angelägna kraven på förbättrade pensioneringsförhållanden synas utan avvaktande av utredningsresultatet kunna tillgodoses genom att det minimiskydd, som den nuvarande folkpensioneringen ger, utbygges.

43 En samordning inom socialförsäkringen skulle kunna tänkas komma till stånd efter i stort sett följande linjer. Sådana ändringar vidtagas beträffande förmånerna från den allmänna sjukförsäkringen, att sjukhjälpstiden upphör först sedan rätt till pension föreligger (pensionsfrågan upptages ex officio till prövning efter viss sjuktid) samt att sjukpenningens belopp blir lika stort under hela sjukhjälpstiden. Inkomstprövningen inom nuvarande ålders-, invalid- och familjepensioneringarna slopas om möjligt helt, och dessa förmåner (grundpensioner) utbyggas med en obligatorisk tilläggspensionsförsäkring, som icke är fristående utan inarbetas i folkpensioneringen och vars förmåner äro avpassade etter den försäkrades inkomst under de arbetsföra åren. Den obligatoriska yrkesskadeförsäkringen inskränkes till att avse invalidlivräntor och dödsfallsersättningar. Denna försäkring avvecklas därefter ytterligare, i den mån de allmänna invalid-, ålders- och familjepensionerna bli någorlunda likvärdiga med motsvarande förmåner från yrkesskadeförsäkringen. Storleken av premier till och förmåner från tilläggspensioneringen göres beroende av den inkomstgrupp (sjukpenningklass), i vilken den försäkrade placerats i den allmänna sjukförsäkringen. Antalet sjukpenningklasser utökas så att den högsta kommer att avse årsinkomster uppgående till 24.000 kronor eller däröver. I anslutning härtill fastställes den högsta pensionsgivande inkomsten till samma belopp. Inkomst av arbete för egen räkning beräknas inom pensionsförsäkringen liksom inom sjukförsäkringen ej högre än som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning. Hushållsarbete, som make utför i hemmet, bör inom pensionsförsäkringen — liksom enligt sjukförsäkringslagen —• ej räknas som förvärvsarbete. Åldersgränserna inom de skilda försäkringsgrenarna göras så enhetliga som möjligt. Invaliditetsbedömning äger rum efter samma regler, vare sig fråga är om grundpension, tilläggspension eller livränta från yrkesskadeförsäkringen. Bedömningen sker, åtminstone till att börja med, centralt för hela riket. Uträkning och utbetalning av såväl invalidpensioner och livräntor som åldersoch familjepensioner verkställes likaledes centralt. För uträkningen erforderliga uppgifter om pensionsgivande inkomst tillhandahålles av vederbörande allmänna sjukkassa. Fortlöpande kontroll rörande invalidpensioner och livräntor utövas av de allmänna sjukkassorna. En lösning av pensionsfrågan enligt dessa riktlinjer medger ett inbetalningssystem, motsvarande det som gäller i den allmänna sjukförsäkringen beträffande försäkringen för tilläggssjukpenning. Ett sådant system innebär ett jämförelsevis enkelt förfarande och bör därför i stället komma till användning. De försäkrades premier skulle sålunda debiteras och uppbäras på samma sätt som avgifterna för sistnämnda försäkring, och vid beräknan-

44 det av källskatten skulle hänsyn tagas till premierna. Arbetsgivarbidraget skulle fastställas till viss procent å utgående löner och utgöra ett kollektivt bidrag till de anställdas försäkring för tilläggspension. Det synes böra undersökas, om icke arbetsgivarbidrag och yrkesskadeförsäkringsavgifter lämpligen kunde uttagas med ledning av lönesummor, som arbetsgivare medges avdraga vid beskattning. För de fall, då skattskyldighet ej äger rum eller avdrag vid beskattningen ej ifrågakommer, skulle liksom nu särskild uppgiftsskyldighet föreligga. En svår uppgift vid det av riksförsäkringsanstalten föreslagna systemet torde bli klassplacering av de självständiga företagarna. Svårigheterna synas dock ej större, än att de böra kunna bemästras. Anstalten ifrågasätter icke att den obligatoriska försäkringen för tilläggssjukpenning skall utsträckas att omfatta de självständiga företagarna eller att ändring skall ske i deras valfrihet beträffande sjukpenningtilläggets storlek vid tecknande av frivillig sjukförsäkring. Det kan därför ifråga om företagarna oftast bli nödvändigt med särskild klassplacering för tilläggspensionsförsäkringen. Vid fördelningssystemets utformning få en del problem lösas på annat sätt än i pensionsutredningens förslag. Medelinkomsten för ett år torde lämpligen kunna uttryckas genom angivande av en genomsnittsklass för året. Vid framräknandet av denna klass synas sjukkassornas uppgifter om medlemmarnas klassplacering kunna tjäna till ledning. Det mot genomsnittsklassen svarande premiebeloppet utgör det belopp, varmed den försäkrades årspremie skall delas för erhållande av premiepoäng. Frågan om pensionerna skola avvägas i förhållande till genomsnittet av de poäng, den försäkrade förvärvat under hela den aktiva tiden, eller om de skola baseras på ett genomsnitt av poängen för endast en del av dessa år — t. ex. de 20 år, för vilka poängen varit högst — bör göras till föremål för ytterligare överväganden. Utredningens förslag i denna del är ägnat att leda till uppenbart otillfredsställande resultat. Enligt de här förordade riktlinjerna skola sjukkassorna tillhandagå med uppgifter för beräkning av pensionspoäng och med utredning, som erfordras vid invaliditetsbedömning, ävensom utöva behövlig fortlöpande kontroll rörande invaliditetsfallen. Det synes då naturligt, att kassorna anförtros även mottagandet av framställningarna om pension och övriga på pensionsnämnderna nu ankommande arbetsuppgifter. Sjukkassorna skulle härigenom bli lokala organ såväl för sjuk- och yrkesskadeförsäkringarna som för pensionsförsäkringen (folkpensioneringen). Riksförsäkringsanstalten vill starkt understryka vikten av att om nya arbetsuppgifter av kvalificerad natur sålunda skola anförtros sjukkassorna, dessas organisation blir föremål för översyn i syfte att göra dem väl rustade för sin verksamhet. Därvid synes bl. a. frågan om avveckling av systemet med dubbla sjukförsäkringsorgan (lokal- och centralsjukkassorna) böra upptagas till prövning. Skulle — såsom riksförsäkringsanstalten ifrågasätter —• invaliditetsbedömningen följa samma regler såväl då fråga är om

45 grund- eller tilläggspension inom folkpensioneringen som när fråga är om livränta från yrkesskadeförsäkringen, är det naturligt, att bedömningen anförtros ett och samma organ. Lämpligen bör därvid riksförsäkringsanstalten komma ifråga. Vidare bör övervägas, om icke försäkringsrådet bör ombildas att bli högsta besvärsinstans, förutom i yrkesskadeförsäkringsärenden, även i folkpensioneringsärenden och i sådana sjukförsäkringsärenden, i vilka riksförsäkringsanstalten ej finnes böra vara sista besvärsinstans. Det av riksförsäkringsanstalten föreslagna systemet innebär en sådan samordning av yrkesskadeförsäkringen, sjukförsäkringen och pensionsförsäkringen (folkpensioneringen), som nödvändiggör, att den nuvarande splittringen av yrkesskadeförsäkringen på flera försäkringsinrättningar upphör och att denna försäkring helt förlägges till riksförsäkringsanstalten. Riksförsäkringsanstaltens förslag torde jämväl nödvändiggöra, att frågan om fördelning av arbetsuppgifter mellan pensionsstyrelsen och anstalten ävensom samarbetet mellan dessa verk upptages till närmare prövning. Det är synnerligen angeläget, att det ytterligare utredningsarbete, som erfordras för den nu ifrågavarande reformen, göres ingående och även utsträckes till detaljer, innan beslut om densamma fattas. Länsstyrelsen i Stockholms län anför. Med hänsyn till de erinringar av såväl principiell som materiell art, som kan riktas mot förslaget, anser länsstyrelsen, att detsamma i dess nuvarande utformning icke kan läggas till grund för lagstiftning. Den fortsatta utredning, som nyligen beslutats, har därför enligt länsstyrelsens uppfattning sakligt sett varit i hög grad påkallad. Enligt länsstyrelsens mening bör en anordning enligt mönster från sjukförsäkringen med ett visst grundbelopp för alla och ett tilläggsbelopp för dem, som på grund av tidigare arbetsanställning är pensionsberättigade, vara möjlig. Med anledning därav anser länsstyrelsen, att denna fråga bör närmare utredas. Samtidigt härmed vill länsstyrelsen framhålla angelägenheten av att grundbeloppet så höjes, att skillnaden mellan detsamma och den sammanlagda pensionen icke blir alltför stor. Enligt förslaget kommer ersättning enligt delvis skilda normer att utgå till invalider inom såväl den allmänna pensionsförsäkringens ram som inom sjukförsäkringen, yrkesskadeförsäkringen och den allmänna folkpensioneringen. Enligt länsstyrelsens uppfattning talar mycket starka skäl för att samtliga dessa försäkringsformer för invalider knytes till sjukförsäkringen. Frågan huruvida man i övriga hänseenden kan åstadkomma en samordning mellan den allmänna pensionsförsäkringen och sjukförsäkringen bör enligt länsstyrelsens mening övervägas. Särskild uppmärksamhet bör därvid ägnas frågan, huruvida sjukförsäkringens uppgifter i fråga om de försäkrades inkomstförhållanden kan utnyttjas inom pensionsförsäkringen, samt huruvida uträkningen av premierna, utbetalningen av pensionerna samt

ärendenas handläggning i övrigt kan ombesörjas av sjukkassorna. Härigenom skulle bättre lokal anknytning möjliggöras, varjämte administrationskostnaderna troligen skulle kunna minskas. Länsstyrelsen i Kronobergs län anför. Utredningens förslag har i vissa avseenden stora förtjänster. Framför allt gäller detta den skickliga lösningen av problemet att göra pensionen värdebeständig, oberoende av en eventuell penningvärdeförsämring, samt garantierna för att pensionärerna skola få del av den fortgående standardstegringen. Ett annat positivt drag i förslaget är att pension skall utgå i förhållande till den försäkrades inkomster under den aktiva tiden. En förtjänst i förslaget är också att pensionen skall stå i proportion till premiebetalningarna under den aktiva delen av den pensionsförsäkrades liv, d. v. s. mot förmånen skall svara en prestation av sparande. Utredningens förslag är emellertid även behäftat med väsentliga svagheter och är i vissa avseenden ofullständigt. Vid övervägande av olika synpunkter har länsstyrelsen kommit till uppfattningen att förslaget icke i nu befintligt skick kan läggas till grund för en lagstiftning i ämnet. Förslaget bör enligt länsstyrelsens mening i väsentliga delar omarbetas och därjämte kompletteras med utredning om möjligheterna att anpassa en allmän pensionsförsäkring till nu förefintliga pensions- och socialförsäkringsformer. För egen del föreslår länsstyrelsen följande huvudsakliga riktlinjer för en lösning av pensionsfrågan: 1) Den icke behovsprövade folkpensionen höjes så mycket, att den i högre grad än de nuvarande beloppen svarar mot de elementära levnadskostnaderna. Härigenom få personer utan inkomst samt små inkomsttagare en bättre ålderdomsförsörjning än enligt utredningens förslag. Samhällets socialvårdskostnader kunna även i viss grad nedbringas. För att minska påfrestningarna på statskassan torde en höjning av folkpensionsavgifterna böra övervägas. — 2) En allmän pensionsförsäkring införes, så utformad, att denna pension tillsammans med den höjda folkpensionen i princip motsvarar c:a 50—60 % av inkomsttagarens slutlön. Arbetsgivare och arbetstagare betala vardera hälften av premien. Om sjukförsäkringens organisation kan anlitas, torde det administrativa arbetet förenklas i hög grad i jämförelse med utredningens förslag. Sålunda skulle arbetstagarens andel av lönepremien kunna erläggas på samma sätt som sjukförsäkringsavgiften. Arbetsgivarens andel torde kunna inbetalas halvårsvis. — 3) En eventuell pensionsfond göres väsentligt mindre än vad utredningen föreslår. — 4) Pensionen bör vara värdebeständig och pensionärerna böra få del i en stigande standard. — 5) Försäkringen anpassas till befintliga pensions- och socialförsäkringsformer. — 6) Grupper med redan ordnad pension få välja mellan att tillhöra försäkringen eller stå utanför. Om så anses nödvändigt inpassas de i försäkringen på ett för alla parter godtagbart sätt.

47 Svenska Sjukkasseförbundet framhåller. Svenska Sjukkasseförbundet är positivt inställt till grundtankarna i pensionsutredningens förslag men kan inte tillstyrka förslagets närmare utformning, som enligt förbundets åsikt tillkommit utan tillräckligt beaktande av nödvändigheten att samordna pensionsförsäkringen administrativt och tekniskt till redan befintliga socialförsäkringar. För den skull anser förbundet, att utredningens förslag bör bli föremål för sådan överarbetning, att nyss angivna samordningsönskemål så långt som möjligt tillgodoses. Med hänsyn till angelägenheten av att en allmän pensionsförsäkring snarast realiseras, tänker sig förbundet, att överarbetningen och genomförandet med viss fördel kunde ske i etapper. Härigenom skulle exempelvis ålderspensioneringen och eventuellt även familjepensioneringen, vilka pensionsförmåner måhända är mindre komplicerade att överblicka, genomföras förhållandevis snart i en första etapp, varefter den mera komplicerade invalidpensioneringen efter ytterligare någon tid kunde genomföras i en andra etapp. Vid den ömsesidiga anpassning, som måste ske mellan å ena sidan pensionsförsäkringen och å andra sidan övriga socialförsäkringar, måste det vid sjukkassorna redan befintliga administrativa systemet tillmätas väsentlig betydelse. Den nu befintliga och hela svenska folket omfattande lokala sjukkasseadministrationen bör icke bli dubblerad med en parallell lokal administration av generell karaktär. Förbundet förordar, att man i samband med genomförandet i framtiden av en allmän pensionsförsäkring helt avvecklar systemet med pensionsnämnder och i stället utformar den allmänna sjukförsäkringens lokala administration så, att den kan överta pensionsnämndernas funktioner. Det bör vidare undersökas, huruvida inte pensionsutbetalningarna kan decentraliseras och förläggas till sjukkassorna. Ur förbundets synpunkt talar både principiella och praktiska skäl för likformighet i möjligaste mån beträffande försäkringsgivande inkomster och personkrets i pensions- och sjukförsäkringarna. Av de praktiska skälen kan nämnas de möjligheter till gemensam inkomstregistrering, som en likformighet skulle ge, och som skulle onödiggöra den dubbelregistrering av försäkringstagarnas inkomster, vilken blir följden av utredningens förslag. Det må här erinras om dels att sjukkassorna för kontroll av rätt inplacering i sjukpenningklasser har behov av retrospektiva inkomstuppgifter, dels att sjukkassornas registerkort förs fortlöpande år efter år. Man bör vidare eftersträva, att pensionsförsäkringsavgifterna inordnas i för arbetsgivare resp. försäkringstagare enhetliga socialförsäkringsavgifter. Samtliga socialförsäkringars sjukförmåner och invaliditetsförmåner bör sammanföras till en gemensam lag. Det är av såväl principiella som praktiska skäl önskvärt, att den speciella yrkesskadeförsäkringslagstiftningen avvecklas i samband med skapandet av en allmän pensionsförsäkring. Samma behov av hjälp måste anses föreligga för en skadad, oavsett om skadan

48 uppkommit i eller utom arbete. Yrkesskadorna, som hitintills i övervägande antalet fall medfört ersättning efter enbart en lag, skulle vid en allmän pensionsförsäkring medföra rätt till förmåner enligt en parallell lagstiftning av i huvudsak samma standard som yrkesskadelagstiftningen. Sistnämnda förhållande leder till i stort sett meningslösa gränsdragningsproblem, samordningsproblem och administrativa problem. Förbundet är medvetet om att en eliminerad yrkesskadeförsäkring i viss utsträckning kan innebära ett borttagande av stimulans för arbetarskyddsverksamheten. Sannolikt kan dock stimulanssubstitut av likvärdig beskaffenhet anordnas. Slutligen understryker förbundet vikten av att det av utredningen föreslagna invaliditetsbegreppet blir föremål för ytterligare allsidiga undersökningar, varvid speciellt rehabiliteringsområdet beaktas, samt att en sådan gränsdragning sker mellan central och lokal kompetens vid sjuk- och invaliditetsfalls handläggning, att de lokala instanserna lämnas relativt stor rörelsefrihet. Folksam yttrar. Utredningens förslag är behäftat med sådana brister, att det inte bör läggas till grund för en lagstiftning förrän en grundlig överarbetning skett. Härvid bör pensioneringen enligt Folksams mening ordnas efter ett system, som i princip ansluter sig till det som gäller för sjukpenningen i den allmänna sjukförsäkringen. Folksam föreslår sålunda, att pensioneringen ordnas efter följande riktlinjer: 1. Den allmänna pensioneringen samordnas med folkpensioneringen, vilken infogas såsom en grundpension, till vilken liksom hittills alla medborgare blir berättigade. — 2. Grundpensionen påbygges med tilläggspensioner för löntagarna, varigenom dessa tillförsäkras tillsammans med grundpensionen ålders- och invalidpension motsvarande förslagsvis 60 % av en medelinkomst grundad på den genomsnittliga bruttoinkomsten under ett såsom underlag lämpligt tidsavsnitt, samt häremot svarande familjepension. — 3. Grund- och tilläggspensionen kompletteras i socialt ömmande fall med ett inkomstprövat bostadstillägg. — 4. Finansieringen ordnas, med frångående av den i utredningen föreslagna detaljredovisningen av pensionsavgiften och med frångående av det stränga samfjandet mellan avgifter och förmåner, på följande sätt: a) Grundpensionen (folkpensionsdelen) finansieras liksom hittills genom bidrag från stat och kommun samt skattevägen genom avgifter från de försäkrade, b) Avgiften för tillläggspensionen delas lika mellan arbetsgivare och anställda och fastställes till ett visst procenttal av de anställdas löner för den del som ej överstiger maximibeloppet. Liksom inom sjukförsäkringen inbetalas arbetsgivaravgifterna direkt till statsverket, medan de anställdas avgifter uttages skattevägen, c) Det inkomstprövade bostadstillägget finansieras genom skattemedel.

49 Kooperationens Pensionsanstalter anför. KP uttalar sitt erkännande av det omfattande arbete, som nedlagts under utredningens gång för att tillgodose önskemål från skilda befolkningslager och inkomsttagargrupper, och hyser den förhoppningen, att betänkandet skall leda till att behovet av ordnad ålderdomsförsörjning blir tillgodosett. Försäkringsavgifternas höjd bestämmes i sista hand av åldersfördelningen hos befolkningen. Försäkringsplanens genomförbarhet i den form, vari utredningen tänkt sig den, hänger i hög grad på proportionen mellan den passiva och den aktiva befolkningen vid skilda tidpunkter. Det är visserligen möjligt, att en allmän produktivitetshöjning och folkhushållets allmänna försörjningsmöjligheter vid skilda tidpunkter i framtiden utan diskussion medger en ålderdomsförsörjning på den standard, som är tänkt i planen, men även den motsatta möjligheten är tänkbar. Blir ålderspyramiden relativt övertung, måste uttagningskvoten ökas i motsvarande grad. En utlagningskvot på över 10 % — som förutses vid full funktion av försäkringen — är, redan den, tillräckligt hög för att kunna vålla betänkligheter hos en avsevärd del av försäkringstagarna. De prognoser för åldersfördelningen av befolkningen, som framlagts i betänkandet, pekar på en stadig ökning av den passiva delen av befolkningen i förhållande till den aktiva. Det relativa antalet personer fr. o. m. 70 års ålder i början av 1970-talet kommer att vara lika stort som det relativa antalet personer, som uppnått 67 års ålder, var år 1950. Ingen kan i närvarande stund säga, vilken åldersfördelningen kommer att bli år 1980 eller 1990 i händelse av en starkt avtagande dödlighet till följd av t. ex. nya oförutsedda medicinska framsteg eller ett starkare sjunkande nettoreproduktionstal än det nuvarande under de närmaste åren eller årtiondena. Belastningen kan i själva verket bli ännu högre. Enligt KP:s åsikt bör planläggningen av ålderdomsförsörjningen ske på kortare sikt och med mindre bindande utfästelser än enligt den av utredningen föreslagna »evighetsmaskinen»; en försäkringsplan med större smidighet och anpassningsbarhet efter demografiska och allmänekonomiska förändringar måste vara att föredraga. Av olika klasser tjänstetagare är de egentliga arbetarkategorierna f. n. sämst försedda med ordnad pensionering. Arbetare och tjänstemän i privat tjänst företräder utan tvivel det mest trängande behovet av ålderdomspensionering. Förhållandena kan ligga till på liknande sätt beträffande vissa klasser av småföretagare, men i allmänhet torde dock företaget och för jordbrukarna jordbruksfastigheten utgöra en tillgång, som väsentligt kan bidraga till ålderdomsförsörjningen. Det kan sättas i fråga om det är lämpligt att söka inrangera alla de olika befolkningsgrupperna med deras växlande behov i ett pensionssystem, som i huvudsak bygger på den teknik som utarbetats för den kollektiva tjänstepensionsförsäkringen. Denna senare omfattar en relativt homogen grupp, löntagare, och det som skall försäkras är ett entydigt begrepp, nämligen lönen. På denna kan man utan större svårighet 4

50 tillämpa förlusttäckningsprincipen. Inom sjukförsäkringen har man tagit konsekvensen av de växlande behoven och begränsat sjukförsäkringen till enbart löntagare, medan fria företagare och husmödrar ges möjlighet att ansluta sig till en frivillig försäkring. Vid den fortsatta beredningen av ärendet bör enligt KP:s uppfattning följande vägar för en lösning av frågan undersökas: 1) En utbyggnad av folkpensioneringen med avveckling av inkomstprövningen och omläggning av finansieringen från övervägande skattefinansiering till en större andel avgiftsfinansiering. — 2) Den utbyggda folkpensioneringens kombinering med en obligatorisk arbetstagarpensionering, med möjlighet för de frivilliga pensionsanordningar för arbetstagare, som nu finnas, att fortsätta sin existens i den mån de fyller vissa minimikrav. — 3) De icke-förvärvsarbetande husmödrarnas inordnande i den utbyggda folkpensioneringen, efter särskilda grunder, eller upprättande av anordningar för en särskild husmoderspension. — 4) Inrättande av en frivillig tilläggsförsäkring för företagare efter liknande principer som inom den allmänna sjukförsäkringen. Denna försäkring skulle kunna ordnas medelst ett enkelt fördelningssystem, tilllämpat inom den frivilliga försäkringstagargruppen. Frågan om samordning mellan denna försäkring och pensionsstyrelsens frivilliga pensionsförsäkring borde särskilt undersökas. Sannolikt är att en sådan frivillig försäkring, i den mån den — som är att vänta — ernår mer betydande anslutning, kan anordnas till låga kostnader. — 5) Frivilligt fast bundet sparande för ålderdomsförsörjning å särskilda konton i t. ex. postsparbanken och sparbankerna uppmuntras med räntepremier. Kostnaderna för dessa premier bestridas med statsmedel. — 6) Enskilda pensionsanordningar för kompletterande förmåner, grundade på premiereservsystemet, uppmuntras och ökade möjligheter till värdebeständighet för försäkringarna skapas genom lättare placeringsbestämmelser. Praktiskt genomförbara utvägar synes kunna utfinnas för att övervinna avgränsningssvårigheterna. För arbetare och andra anställda, vilka övergår till självständig företagsverksamhet, borde vidare en enkel överföring av deras försäkringar i den ovan skisserade kompletterande obligatoriska arbetstagarförsäkringen till den frivilliga statliga försäkringen eller valfri privat pensionsanstalt kunna ordnas. Mönster härför kan fås genom de metoder och den teknik för överföring, som redan länge tillämpats av de frivilliga pensionsanstalterna. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län framhåller. Medan den mest aktuella försäkringsfrågan torde vara att arbetarpensioneringen kunde ordnas tillfredsställande, ter det sig för närvarande mindre angeläget att obligatorisk pensionering ordnas för rörelseinkomst inom näringslivet eller för kapitalinkomst. Likaså synes det icke kunna föreligga tillräcklig anledning att låta pensioneringens allmängiltighet utsträckas till

51 vare sig stats- eller kommunalanställda befattningshavare eller de stora delar av näringslivets tjänstemän, som exempelvis äro pensionsförsäkrade genom SPP. Det synes länsstyrelsen angeläget, att den nu inom socialdepartementet tillsatta beredningen ställer som sin uppgift att lösa i första hand arbetarpensioneringen och därmed sammanhängande samordningsproblem. Därest intresse för denna pensionsform sedermera anmäles av andra grupper såsom jordbrukare, mindre företagare och vissa gränsgrupper böra frågorna om dessa gruppers påkoppling på arbetarpensioneringen kunna lösas i en andra utredningsetapp. Länsstyrelsen i Älvsborgs län anför. Enligt länsstyrelsens mening har utredningens förslag inte fått en sådan utformning, att den i oförändrat skick kan läggas till grund för en lagstiftning. Länsstyrelsen hälsar därför med tillfredsställelse, att en ny beredning tillsatts för att överarbeta förslaget. Det är den otillfredsställande arbetarpensioneringen som föranlett de under senaste tiden verkställda utredningarna angående statliga ingripanden. Det synes bland annat med hänsyn härtill — men också andra skäl talar i samma riktning — kunna övervägas, om inte tills vidare en begränsning av pensionsområdet bör ske på sådant sätt, att det kommer att omfatta endast de anställda, som inte redan har sin pension ordnad på ett tillfredsställande sätt. Härigenom skulle flertalet tjänstemän undantas men också företagare, jordbrukare m. fl. Länsstyrelsen hyser förhoppningen att den nya pensionsberedningen snarast möjligt skall kunna framlägga ett förslag, som innebär att främst arbetarpensioneringen får en tillfredsställande lösning. Denna pension bör vara värdebeständig och sålunda garanterad mot ett försämrat penningvärde. Däremot synes tveksamt om — åtminstone för närvarande — utfästelser bör lämnas om att pensionerna skall öka med stigande produktivitet i samhället. Denna fråga är redan tekniskt sett synnerligen svårlöst, och ett uppskov torde här inte medföra några större nackdelar. Länsstyrelsen i Västmanlands län yttrar. Länsstyrelsen har vid sin granskning av förslaget funnit att problemets lösning enligt utredningens förord erbjuder betydande svårigheter. Man måste känna sig betänksam inför ett förslag av så revolutionerande innebörd och av så arbets- och kostnadskrävande natur, och man måste vara övertygad om att en pensionering av denna omfattning måste genomföras efter de föreslagna riktlinjerna, innan man kan ta på sitt ansvar att ge förslaget sin anslutning. Länsstyrelsen har ännu icke blivit på sådant sätt övertygad. Länsstyrelsen är väl medveten om att problemet är sällsynt svårlöst. En fortsatt utbyggnad av den allmänna folkpensioneringen framstår ur flera

52 synpunkter som ett väsentligt krav och är ju även av statsmakterna förebådad att snart komina till stånd. Man lärer icke heller med det nu föreliggande förslaget om allmän pensionförsäkring kunna avstå från den nuvarande folkpensioneringen, bl. a. med hänsyn till att folkpensionen ges åt alla, som ställas utanför i det föreliggande förslaget, t. ex. inom hemmet eller i makens förvärvskälla arbetande husmödrar och personer med låga inkomster. Genom en i lämplig omfattning utbyggd folkpensionering skulle man även kunna ge en tillräcklig grund för ålderdomsförsörjning åt den grupp av egna företagare som torde ha åsyftats, då frågan om pensionsförsäkringens omfattning diskuterats. Det är självfallet att man aldrig med enbart en folkpensionering kan uppnå en nivå, som för övervägande flertalet samhällsmedlemmar framstår som skälig. En påbyggnad måste då förutsättas. Starka skäl synas tala för att de egna företagarna uteslutas. Vad de anställda angår, finnes för närvarande en tjänstepensionering ordnad för stora grupper, och det kan finnas vissa skäl för att man skall även i fortsättningen överlämna detta åt det enskilda initiativet. Länsstyrelsen håller emellertid före att man knappast kan undgå att lagstiftningsvägen ordna pensionsförsäkringsfrågan för anställda. Härför talar främst att man måste inse, att personer med ensartade anställningsförhållanden bör kunna påräkna likartade pensionsförmåner. Det kan i längden icke undvikas att denna fråga blir löst på ett tillfredsställande sätt. Det är vidare ett samhällsintresse att bestämmelserna om tjänstepensioneringen bli såvitt möjligt enhetligt utformade och ge likställighet, oberoende av vederbörandes anställning hos den ene eller andre arbetsgivaren. Den enda framkomliga utvägen att undvika alltför olikartade bestämmelser synes därför vara att frågan lösas genom lagstiftning för alla anställda. Ett slutligt ställningstagande till frågan om en obligatorisk tjänstepensionering, omfattande anställda, förutsätter givetvis ytterligare utredning. Måhända kan det bli anledning att ånyo uppta till prövning förslaget om ett kollektivt arbetsgivarbidrag, då utgångsläget för ett sådant torde bli gynnsammare vid pensionering av endast anställda. Svenska Lantarbetsgivareföreningen framhåller. Genomförandet av en obligatorisk försäkring finner föreningen i princip riktigt. Dock bör vissa avsteg kunna göras från en dylik princip. Enligt föreningens mening bör sålunda fria företagare, såsom jordbrukare m. fl., givas rätt att själva avgöra huruvida de skola vara anslutna till försäkringen eller ej. Föreningen ansluter sig till idén om en allmän pensionsförsäkring men finner det uteslutet att föreliggande förslag kan läggas till grund för lagstiftning, enär det företer brister i många principiella frågor. Enligt föreningens uppfattning bör en fortsatt utredning syfta till att pensionsfrågan löses på sådant sätt att alla medborgare erhålla garanti för en viss

53 grundläggande ålderdomsförsörjning, tryggad genom det allmänna, samt att det därutöver skapas möjlighet till påbyggnader, vilka kunna differentieras så att olika individers eller gruppers behov bliva tillgodosedda. Man bör härvidlag sträva till att söka en samordning mellan nu gällande och blivande försäkringsformer.

Ingen ståndpunkt till utformningen av försäkringen Svenska Landstingsförbundet (majoriteten) yttrar. Den tekniska konstruktionen av den föreslagna försäkringen medför en automatisk reglering av pensionernas nivå i förhållande till den i produktionen aktiva befolkningens inkomster. Detta torde, allmänt sett, vara ägnat att öka försäkringens effektivitet i jämförelse med traditionella former av socialförsäkring och tjänstepensionering. Styrelsen finner förslaget i det stora hela intressant och lämnar i princip sin anslutning till detsamma. Styrelsen anser sig dock icke kunna fatta slutlig ställning till förslaget förrän möjligheterna till samordning med redan existerande tjänstepensionsanordningar prövats. Två reservanter förordar i stället en utbyggnad av folkpensioneringen. Svenska Stadsförbundet anför. Styrelsen ansluter sig till grundtanken i pensionsutredningens förslag, nämligen att skapa en allmän pensionering omfattande de stora befolkningsgrupper, som nu sakna tillfredsställande pensionsskydd. Däremot anser styrelsen icke, att pensionsutredningens förslag till allmän pensionsförsäkring kan läggas till grund för en allmän pensionering om icke fortsatta utredningar visa, att samordningsfrågorna för personal med redan ordnad tjänstepensionering kunna lösas på tillfredsställande sätt. Härvid vill styrelsen understryka, att det ur stadskommunal synpunkt är en dominerande fråga, hur pensioneringen framdeles skall ordnas för de stadskommunala arbetstagare, som f. n. äro underkastade tjänstepensionsbestämmelser. Till frågan huruvida de stadskommunala arbetstagarna böra anslutas till en allmän pensionering kan styrelsen taga ställning först sedan samordningsproblemen i den fortsatta utredningen n ä r m a r e belysts. Vid utformningen av en allmän pensionering genom samhällelig medverkan synes det vara av grundläggande betydelse, huruvida pensionerna skola utgöras av enhetsbelopp eller bli inkomstgraderade. Vid pensionering med för alla i huvudsak lika enhetsbelopp blir det till en början nödvändigt att räkna med en nivå, som ligger väsentligt över de nuvarande folkpensionerna. Det torde trots detta icke vara möjligt att härigenom skapa en enhetspension, som tillnärmelsevis motsvarar pensionsförmånerna för stora grupper av de arbetstagare inom statlig, kommunal och privat verksamhet, som nu äro tillförsäkrade tjänstepension. Genomförandet av en i detta syfte väsent-

54 ligt förhöjd enhetspension torde sålunda likväl kräva en tilläggspensionering enligt andra grunder för att tillgodose de pensionskrav, som sannolikt komma att framställas av nyss angivna arbetstagargrupper. Härigenom ha undanskjutits möjligheterna att ens på lång sikt skapa en gemensam allmän pensionering samtidigt som en enhetspension på den nivå, som här kan ifrågakomma, otvivelaktigt innesluter stora risker för överpensionering. Ett system med inkomstgraderade pensioner behöver icke föra ut graderingen till sina yttersta konsekvenser. Så skulle ej heller ske, om pensionsutredningens förslag till allmän pensionsförsäkring genomfördes. När enligt detta förslag den nuvarande folkpensionen lägges utanför försäkringen, innebär detta i realiteten, att folkpensionen lagts som ett minimibelopp i botten av den allmänna pensioneringen. Även detta förslag innebär emellertid risker för överpensionering särskilt om folkpensionen höjes, vilket bör ske enligt styrelsens mening. Om man låter en sålunda höjd folkpension utgöra en minimigaranti i ett inkomstgraderat system och icke ett grundbelopp, ovanpå vilket den graderade delen av pensionen lägges, reduceras riskerna för överpensionering i väsentlig mån. Att följa en inkomstgraderad skala synes närmast innebära en anslutning till redan accepterade principer för sociala stödåtgärder. Sålunda är såväl sjukförsäkringens som yrkesskadeförsäkringens ersättningsbelopp inkomstgraderade, varemot någon egentlig invändning icke torde ha rests. Länsstyrelsen i Malmöhus län yttrar. De i betänkandet redovisade grundläggande tankegångarna och principiella utgångspunkterna kan länsstyrelsen i stort sett acceptera. Länsstyrelsen ifrågasätter emellertid om tidpunkten ännu är inne att ta steget mot en allmän pensionering i den form som utredningen föreslagit. I varje fall synes det nödvändigt att finna utvägar som neutraliserar eller motverkar de befarade ekonomiska följdverkningarna. Om det visar sig möjligt att begränsa det allmännas medverkan till att gälla enbart uppgiften att uppbära och redovisa medlen men låta förvaltningen därav ske i fria former hos för ändamålet bildade erkända pensionskassor, minskar betänkligheterna. Näringslivets kapitalförsörjning, som utgör en livsnerv för framåtskridandet, skulle då säkerligen kunna tryggas smidigare. Länsstyrelsen anser, att ansträngningarna vid det fortsatta utredningsarbetet i första hand bör inriktas på att komplettera den förnämliga grund, som utredningen lagt genom förslaget om s. k. premiepoäng, med praktiska åtgärder för att bättre komma till rätta med den viktiga frågan om fondmedlens förvaltning och utbetalning. Länsstyrelsen ansluter sig till utredningens principiella uppfattning att försäkringen skall vara obligatorisk, då en försäkring grundad på fördelningssystemet och med pensionernas storlek anpassad efter förskjutningarna i inkomstnivån ej torde kunna genomföras utan obligatorisk anslutning.

55 SACO anför. Det är icke möjligt att för närvarande taga definitiv ställning till frågan om införande av en allmän pensionsförsäkring. Ett slutligt ställningstagande måste bli beroende av resultaten av en närmare utredning av vissa väsentliga frågor. Sålunda bör en allmän pensionsförsäkrings inverkan på den enskildes och samhällets ekonomi bli föremål för en mera ingående bedömning mot bakgrunden av bl. a. beslutade och planerade reformer. Av största vikt är vidare att frågan om samordningen mellan de stats-, kommunal- och privatanställdas nuvarande pensioner och den allmänna pensionsförsäkringen i detalj utredes och att förhandlingar mellan vederbörande arbetsmarknadsparter om lösandet av denna fråga kommer till stånd, innan definitiv ställning tages till införandet av en allmän pensionsförsäkring. Dessutom behöver frågan om en samordning mellan en sådan försäkring samt övrig socialförsäkring och folkpensionering förutsättningslöst utredas. Slutligen bör vissa uppslag till förbättring av försäkringens konstruktion prövas. Som en betydelsefull vinst med förslaget betecknar SACO att dess förverkligande skulle innebära, att samhällsgrupper som saknar ett tillfredsställande pensionsskydd skulle få ett förbättrat sådant skydd inom relativt kort tid. Den försäkringsmässiga uppläggningen är av avgörande betydelse. Det är naturligt att låta utbyggnaden av åtgärder syftande till ökandet av den enskildes trygghet finansieras icke skattevägen utan genom försäkringsmässiga avgifter, varvid inkomstbortfall ersattes i proportion till dettas storlek. En tendens härtill har framträtt även i vårt land. Som exempel hänvisas till den allmänna sjukförsäkringen. Det borde vidare icke behöva råda delade meningar om att värdebeständighet är ett krav som bör ställas på varje form av pensionering. Enligt SACO:s uppfattning har tillräckligt bärande skäl anförts för att pensionerna även skall vara standardbeständiga på det sätt som utredningen föreslagit. En nackdel med t. ex. statstjänstemannens nuvarande pensioner är att vid övergång till enskild tjänst eller till verksamhet som fri företagare den anställde förlorar en betydande del av den intjänade pensionsrätten. Genom att pension enligt den föreslagna allmänna pensionsförsäkringen är knuten till inkomst oavsett dess art, är i pensionsteknisk mening dessa pensioner oantastbara, vilket också är en betydande fördel. Pensionsutredningens förslag har emellertid även vissa nackdelar. Skulle den allmänna pensionsförsäkringen icke genomföras, är det oundgängligen nödvändigt att på annat sätt åstadkomma en lösning av frågan om värdebeständiga pensioner för privatanställda och fria företagare. Om den allmänna pensionsförsäkringen genomföres är detta spörsmål endast delvis löst och därför fortfarande aktuellt. Olika uppslag har framförts för att skapa värdebeständiga pensioner på annat sätt än genom ett obligatoriskt fördelningssystem, t. ex. möjlighet till friare placering av premiere-

56 server och möjlighet till individuella, skattefria avsättningar för ålderdomen med alternativt fria placeringsmöjligheter. Detta spörsmål bör beaktas vid det fortsatta utredningsarbetet i pensionsfrågan.

77. Bättre folkpensionering

jämte frivilliga

anordningar

I det föregående har de remissorgan redovisats som anser, att en obligatorisk pensionsförsäkring bör införas i en eller annan form utöver ett grundläggande skydd; i allmänhet har man då tänkt sig försäkringen som en påbyggnad på något slags generell grundpension, medan man i några fall har velat innesluta ett minimiskydd i själva försäkringen. Övriga remissorgan som har tagit ställning till principfrågan menar i stort sett, att samhället endast skall se till att alla pensionärer får en grundläggande försörjning. De förordar, att folkpensioneringen utbygges för ändamålet. Därvid förutsattes emellertid i regel, att man helt på frivillighetens väg bygger upp kollektiva eller enskilda anordningar som komplement till den bottentrygghet som folkpensioneringen skall erbjuda. Dessa remissorgan redovisas i det följande. Pensionsstyrelsen anför. Att åtskilliga av förslagets bestämmelser, trots obestridliga formella förtjänster, blivit betydligt inkrånglade torde ligga i öppen dag. I viss mån förefaller detta oundvikligt med den valda försäkringsformen och dess närmare utformning. Särskilt invecklad har den föreslagna ordningen för debitering och uppbörd av avgifter blivit. Styrelsen nödgas konstatera att man här liksom på andra punkter i betänkandet saknar en undersökning av alternativa möjligheter, vilket avsevärt försvårar ett ståndpunktstagande. Även om man anstränger sig att se optimistiskt på möjligheterna och lämpligheten att genomföra en pensionsförsäkring enligt utredningens förslag kan man inte komma ifrån att känna en viss oro för konsekvenserna av vissa förslagets bestämmelser. Det är framför allt förslagets bärande idé — att man för att vinna en garanterad standardbeständighet åt en på avgifter grundad pension avser att redan nu och för all framtid fastslå hur produktionsresultatet skall fördelas mellan den aktiva och den passiva delen av befolkningen — som väcker betänkligheter. Att det skulle föreligga några formella hinder att, med materiella verkningar, göra ändringar i denna likaväl som i annan liknande lagstiftning är givetvis uteslutet. Sådana skulle emellertid, även om de enligt sakens natur begränsades till personer som ännu ej kommit i åtnjutande av pension, väcka mycken irritation och bör därför om möjligt undvikas. Det bästa sättet härför är naturligtvis att lagstiftningen, om det går utan alltför stora materiella olägenheter, från början lägges så att dylika situationer ej behöver uppstå. Pensionsstyrelsen ställer sig mycket kritisk till utredningens förslag.

57 Fråga är för övrigt om inte det naturliga borde ha varit att man i första hand undersökt möjligheterna att förbättra folkpensionen och sedan, med utgångspunkt härifrån, bildat sig en uppfattning om i vilka fall behov av ytterligare förbättringar förelåge och hur dessa skulle tillgodoses. Redan hänsynen till nuvarande och snart tillträdande årgångar folkpensionärer borde ha fordrat detta. För övrigt måste frågan om en allmän pensionsförsäkring komma i ett helt annat läge om man genom en höjning av folkpensionen kan lösa pensionsfrågan för flertalet av vårt folk. Givetvis kommer svårigheter att uppstå även vid en lösning med utgångspunkt från en förbättrad folkpensionering. De torde emellertid vara betydligt lättare att övervinna, eftersom man här rör sig på ett område där man har lång erfarenhet och konsekvenserna kan bättre överblickas. Det torde i huvudsak vara två anmärkningar som kan göras mot vår nuvarande folkpensionering: 1) förmånerna är för små, 2) folkpensionen är inte i allo en lämplig plattform att bygga upp en kompletterande pensionering på, framför allt därför att vissa förmåner helt eller delvis är inkomstprövade. På sitt sätt är dessa spörsmål sammanvävda. Kan man höja upp folkpensionen, närmast den ej inkomstprövade delen, så att de inkomstprövade förmånerna i stort sett blir obehövliga, har man samtidigt löst problem 2). Ett bibehållande av inkomstprövningen inom folkpensioneringen måste vara motiverat av andra skäl än enbart ekonomiska. En förbättrad, t. o. m. en avsevärt förbättrad, folkpensionering blir otvivelaktigt en mindre belastning för folkhushållet än den föreslagna allmänna pensionsförsäkringen, särskilt om man betänker de höga administrationskostnaderna för densamma och att dess blotta existens måste leda till en avsevärd höjning av folkpensionen. Av inkomsttagarna i landet hade år 1954 mer än hälften (52 %) en inkomst understigande 7.000 kronor. Eftersom personer med enbart folkpension varken betalar skatt eller folkpensionsavgift måste för att inkomsterna skall bli jämförbara motsvarande avdrag ske från beloppet i fråga; i runt tal torde därvid 5.700 kronor återstå. Höjde man folkpensionen till 3.000 kronor för ensamstående och 4.800 kronor sammanlagt för gifta (samma belopp för folkpension jämte hustrutillägg) skulle med utgångspunkt från den nämnda inkomsten en folkpension på 3.000 resp. 4.800 kronor utgöra nära 53, resp. 85 % av inkomsten (givetvis under förutsättning att inte båda makarna har inkomster). Utgår man från medelinkomsten år 1954 för samtliga inkomsttagare 7.527 kronor eller, efter avdrag av skatt och folkpensionsavgift, c:a 6.000 kronor, skulle en folkpension å 3.000 resp. 4.800 kronor utgöra 50 resp. 80 % av inkomsten. Tar man åldersgruppen 50—67 år, alltså de som inom en ej alltför avlägsen framtid står i tur att bli ålderspensionärer, har 48 % av inkomsttagarna en medelinkomst lägre än 7.000 kronor. Vad arbetarlönerna beträffar utgjorde — enligt av socialstyrelsen framräknade

58 uppgifter för år 1954 — årslönerna för egentliga lantarbetare 6.729 kronor och för arbetare med blandat lantarbete 6.765 kronor. De verkliga årslönerna för industriarbetare 1954 var genomsnittligt enligt socialstyrelsens material högre än dessa siffror för manliga men lägre för kvinnliga arbetare. Även om det aktuella löneläget ligger högre, torde vad nu anförts ge skäl för antagandet att en ålderspension av 3.000 resp. 4.800 kronor skulle lösa ålderspensioneringen för större delen nytillträdande folkpensionärer; för flertalet av de nuvarande skulle förbättringen bli av en storlek som de icke fått vid någon tidigare folkpensionsreform. Räknar man dessutom med att en ingalunda ringa del av befolkningen redan har sin pensionsfråga tillfredsställande ordnad på grund av tjänst eller eljest, skulle man kanske också våga det påståendet att en höjning av ålderspensionerna i nuläget till de angivna beloppen skulle göra en — till sina verkningar svåröverskådlig samt administrativt tungrodd och dyrbar — allmän pensionsförsäkring avseende hela folket skäligen onödig. För dem som behövde tillägg till folkpensionen skulle detta kunna ordnas på ett betydligt enklare sätt. Höjdes folkpensionen till 3.000 resp. 4.800 kronor skulle (i avrundade tal) av samtliga i januari 1956 utgående kommunala bostadstillägg, 540.000, endast återstå 24.000, som inte helt täcktes av den höjda folkpensionen, koncentrerade till Stockholm med omgivningar och Göteborg. Genom höjningen skulle man praktiskt taget nå båda de här förut uppställda målen, nämligen att ålderspensionen med utgångspunkt från rådande förhållanden skulle vara tillräcklig som åldersförsörjning för flertalet av befolkningen och utgöra en god grund att bygga kompletterande åtgärder på. Samtidigt borde man överväga om man inte, åtminstone för nytillträdande ålderspensionärer, skulle kunna slopa de kommunala bostadstilläggen ur folkpensionslagstiftningen och i de fall, där de behövdes, ersätta dem med kommunala hyrestillägg utan statsbidrag, beslutade och utbetalda av vederbörande kommun direkt. Någon höjning av pensionsåldern över 67 år kan pensionsstyrelsen i dagens läge inte föreslå. Men det är möjligt kanske rent av troligt att, låt oss säga om en fem år, en pensionsålder av 67 år skall visa sig vara för låg. Kunde redan nu åtgärder vidtagas för att så att säga leda in pensionsåldern på en högre nivå, skulle säkerligen mycket vara vunnet. För att stimulera nytillträdande ålderspensionärer till uttag vid 70 års ålder, skulle man kunna höja upp pensionen fr. o. m. denna ålder till ett något högre belopp än vartill den försäkringsmässigt skulle vara betingad, till exempelvis 4.500 kronor för ensamstående och 7.200 för äkta makar. Samtidigt skulle man medge uttag tidigare ner till 67 års ålder, där pensionen skulle utgöra 3.000 resp. 4.800 kronor. Kunde man dessutom göra »avtrappningen» enklare och samtidigt något oförmånligare vid tidigare uttag skulle givetvis syftet ytterligare främjas. En dylik pension skulle mer än väl täcka samtliga nuvarande kommunala bostadstillägg.

59 Naturligtvis finns inte samma behov att inom folkpensioneringens barnoch familj epensionering införa ej inkomstprövade förmåner som inom ålderspensioneringen. Att man här bör lägga huvudvikten på de s. k. familjepolitiska åtgärderna, vilka i huvudsak faller utanför folkpensioneringen, torde knappast kunna bestridas. Vidare borde när det gäller änkor (även andra med dem i försörjningshänseende jämställda kvinnor bör givetvis i det sammanhanget komma i åtanke) betydligt mer göras än nu för återinpassning i arbete. Att man skall höja hithörande förmåner inom folkpensioneringen samtidigt som ålderspensionerna torde ligga i sakens natur. Vad gäller änkepensioneringen vore det vidare önskvärt att mildare regler i praxis infördes vid beviljande av änkepension från fyllda 55 år ehuru änkan inte uppnått denna ålder vid mannens frånfälle eller senare under samma kalenderår. Om man mildrade direktiven och sänkte den hittillsvarande i praxis lägsta gränsen till 50 år, skulle en önskvärd uppmjukning ha skett. En motsvarande tillämpning inträder då beträffande liknande fall av hustrutillägg. Möjligen skulle ock mildare regler kunna övervägas för änkepension åt dem som haft änkebidrag. Vad invalidpensioneringen beträffar har utredningen inte föreslagit någon ändring i folkpensioneringens invaliditetsbegrepp. Eftersom pensionsstyrelsen inte kan förorda en förändring av detta från en arbetsinvaliditet till en invaliditet baserad på enbart medicinska bedömningsgrunder, kan styrelsen inte heller tillstyrka att inkomstprövningen slopas inom invalidpensioneringen. Det skulle nämligen i praktiken, antingen man vill det eller ej, framtvinga en övergång till en i huvudsak medicinsk bedömning, vilket icke vore lyckligt. Anordningen skulle dessutom medföra besvärliga gränsoch tröskelproblem — man kan möjligen bortresonera dem i teorin men ej i praktiken — mellan de fall där tillräcklig medicinsk invaliditet med rätt till hel eller eventuellt reducerad invalidpension föreligger och andra fall. För närvarande utgör arbetsinvaliditeten i kombination med inkomstprövningen en utjämning av sådana problem. Emellertid finns det möjlighet att utan nämnvärda kostnader minska de olägenheter inkomstprövningen medför u r andra synpunkter och därmed också öka invalidpensionens möjlighet att tjäna som grund för ytterligare pensionering. Det finns synnerligen starka skäl att höja upp invalidpensionens icke inkomstprövade grundbelopp, 200 kronor. Höjes ålderspensionen till 3.000 resp. 4.800 kronor utan inkomstprövning, bör grundbeloppet i fråga icke sättas lägre än 1.000 kronor för ensamstående och 1.600 kronor för två makar, med rätt till index- och standardförhöjning som varje annan folkpensionsförmån. Kostnadsökningen de närmaste åren efter reformens ikraftträdande skulle belöpa sig till allenast i runt tal 10 miljoner kronor årligen. Jämkningar i folkpensioneringslagens invaliditetsbegrepp kan övervägas. I praxis har alltsedan folkpensioneringens införande som riktpunkt för invaliditetsbedömningen gällt att arbetsförmågan skulle vara nedsatt med un-

60 gefär 2/3 för att invalidpension skulle utgå. Fråga är om detta inte är för strängt i vår tid med helt andra anspråk på försörjning än år 1914; en sänkning av riktpunkten för beviljande av invalidpension (sjukbidrag) till ungefär 60 % bör därför övervägas. Av denna anledning torde emellertid någon ändring i lagen ej vara nödvändig. Även i andra hänseenden kan förändringar diskuteras. Vid åtskilliga tillfällen har frågan varit uppe om invaliditetsbedömningens förläggning till sjukkassorna därvid sjukhjälpstiden skulle göras obegränsad till 67 år. Det är framför allt två spörsmål som pensionsstyrelsen skulle vilja peka på i detta sammanhang, det första att alltjämt i runt tal 1.000.000 vuxna personer inte är sjukpenningförsäkrade. Även om man frånräknar drygt 650.000 över 67 år skulle i alla fall återstå ett betydande antal som antingen för närvarande åtnjuter eller kan tänkas komma att åtnjuta invalidpension (sjukbidrag). För dem kan det således inte bli fråga om att lösa invalidpensioneringen på samma sätt som för de sjukpenningförsäkrade. Den andra frågan gäller återinpassningen i arbete. Förutsättningen för en framgångsrik rehabilitering är att den som skall bli föremål för densamma själv vill medverka till ett gynnsamt resultat. Men hur skall särskilt i svåra fall patienten »våga bli frisk» och medverka i rehabiliteringsschemat inför utsikten att förlora sin eljest ända till 67 år garanterade sjukpenning. Härtill kominer att rehabiliteringen som sådan ingalunda är någon sinekur, ej heller den därpå följande ur patientens synpunkt kanske ovissa eller i varje fall ytterst besvärliga kampen för tillvaron. Det är nog inte så underligt om patienten söker välja det säkra före det osäkra och med all makt strävar att få behålla sin sjukpenning. Det har gjorts gällande, enligt pensionsstyrelsen med rätta, att den av utredningen föreslagna pensionsförsäkringen skulle föra med sig en mycket dyrbar förvaltningsapparat. Samma anmärkning kan emellertid riktas mot sjukförsäkringen. Medan man vid dess införande räknade med en kostnad på det lokala planet av c:a 30 miljoner kronor utgjorde denna kostnad (alltså enbart för sjukkassornas egen förvaltning) för år 1955 enligt preliminära beräkningar över 48 miljoner och antas för 1956 snarare komma att över- än understiga 50 miljoner, en kostnad som redan på det lokala planet motsvarar hela den (av en reservant i utredningen) beräknade utgiften, således även arbetsgivarnas, för den allmänna pensionsförsäkringen. Utredningen själv uppskattar de årliga förvaltningskostnaderna (exklusive arbetsgivarnas) till c:a 25 miljoner kronor. Att sjukkassorna måste få en betydande förstärkning av de personella resurserna synes uppenbart. Att en dylik förstärkning måste bli mycket dyrbar i en så pass månghövdad organisation som de allmänna sjukkassorna torde ligga i öppen dag. Dessa utgifter för organisationen kommer inte att uppstå om man stannar vid en utbyggnad av folkpensioneringen. Sättes folkpensionen till belopp som förut angivits — och göres den in-

61 dexreglerad med förhöjning tid efter annan för del i en eventuell standardökning — finns naturligtvis inte samma skäl som eljest för en komplettering. Att en sådan kommer till stånd torde emellertid i vissa fall vara både ofrånkomligt och lämpligt. Då uppstår frågan hur en komplettering skall ske. Här kan givetvis olika åtgärder tänkas. En ökad personlig, av samhället och arbetsgivare stimulerad sparverksamhet för det egna, till pensionsåldern nedamorterade egna hemmet, i de större städerna förverkligat genom bostads- eller hyresrättslägenheter, är en väg. Vidare må nämnas det inom svenska arbetsgivareföreningen uppgjorda förslaget till pensionering av arbetare och andra anställda. Detta innebär den stora fördelen för arbetsgivarna att pensionskapitalet får innestå i rörelsen; en aktieemission torde i dagens läge draga en årlig kostnad om c:a 15 % mot en industrilåneränta av c:a 5 %, under förutsättning att kapital överhuvud kan anskaffas. Även om arbetsgivareföreningens pensioneringskollektiv skulle öppnas också för andra än föreningens medlemmar så lär det alltid finnas kategorier som ej kan begagna sig av detsamma. Det kan också hända att förslaget inte accepteras. Fråga uppstår då om staten skulle kunna öppna en försäkring till dens tjänst som önskade komplettera sin folkpension. Givetvis finns inga större svårigheter härför. Staten skulle självfallet ha möjlighet att, liksom arbetsgivarna, tillgodogöra sig pensionskapitalet i sin produktiva verksamhet. Då staten dessutom har ansvaret för penningvärdet, skulle således föreligga dubbelt skäl för staten att dela med sig av de vinster staten genom en penningvärdesförsämring skulle göra på pensionskapitalet, m. a. o. garantera en värdebeständig pension. Givetvis kan en sådan försäkring inte ordnas utan närmare utredning. Från vissa synpunkter vore det en fördel om den av pensionsstyrelsen nu föreslagna höjningen av folkpensionen skedde i etapper. Å andra sidan har detta stora olägenheter. Styrelsen vill i detta sammanhang endast peka på att en höjning i etapper troligen skulle fattas som en standardförbättring och inte medföra någon mera avsevärd minskning av de kommunala bostadstilläggen. När man nått den sista etappen skulle det antagligen vara mycket svårt att helt koppla bort bostadstilläggen. Av stor betydelse är frågan när en reform av folkpensioneringen som den av pensionsstyrelsen föreslagna kan träda i kraft. Även med utgångspunkt från styrelsens nuvarande maskinella resurser kan densamma, om den beslutas vid 1957 års vårriksdag, av styrelsen genomföras till den 1 januari 1958. Det måste dock ta tid innan avgifter debiterats och influtit eller andra eventuella intäktskällor kan disponeras. Med hänsyn härtill förmodar styrelsen att det skulle bli svårt att få reformen att träda i kraft före den 1 januari 1959. Emellertid kommer på sitt sätt en successiv höjning av folkpensionen att ske under tiden dels genom den till årets riksdag annonserade standardförbättringen och dels genom att det på konsumentprisindex grundade pensionspristalet antagligen fortsätter att stiga. Beslutar man vid 1957

62 års riksdag en höjning av folkpensionen fr. o. m. den 1 januari 1959 grundad på 1956 års prisnivå, måste givetvis dessa belopp automatiskt ökas med det belopp prisnivån höjts sedan 1956. Pensionsstyrelsen beräknar totalkostnaden för den av styrelsen föreslagna höjningen av folkpensionen m. m., med utgångspunkt från förhållandena i januari 1956, till i runt tal 700 miljoner. Beloppet stiger givetvis med ökningen av antalet åldringar. Skulle den föreslagna höjningen finansieras enbart med pensionsavgifter skulle, om hänsyn tages till det ökade antalet åldringar men med i övrigt oförändrade förhållanden, den nuvarande uttagningsprocenten 1,8 % behöva höjas; i dagens läge med 3,1 %, år 1959 då höjningen av folkpensionen antagits kunna träda i kraft med 3,2 % samt år 1966 dvs. om 10 år med 3,5 %. En sådan förhöjning av pensionsavgiften kan sistnämnda år beräknas inbringa omkring 800 miljoner kronor. Under förutsättning att pensionsutredningens förslag vore genomfört samt med utgångspunkt från dess kostnadsberäkningar — vilka dock förutsätter att försäkringen träder i kraft fr. o. m. år 1958 — skulle den totala premiekostnaden till försäkringen om 10 år belöpa sig till 1.087 miljoner kronor (sid. 217), vilket svarar mot det belopp som kan antas inflyta genom en folkpensionsavgift å 4,9 %. Nämnda premiekostnad är sålunda inemot 300 miljoner kronor högre än motsvarande kostnad för den föreslagna höjningen av folkpensionerna. Härtill kommer att även om en allmän pensionsförsäkring genomföres, man kan vänta sig så starka krav på förbättrade folkpensioner att en förhöjning av dessa måste vidtagas. Fråga uppstår då hur pensionerna skall finansieras. Kan man finansiera en allmän pensionsförsäkring med så höga avgifter som utredningen föreslagit, kan man givetvis också göra det med en utbyggd folkpensionering enligt styrelsens förslag. Pensionsstyrelsen ställer sig emellertid skeptisk till lämpligheten att uttaga så höga belopp i samband med skatten. Även om styrelsen icke har möjlighet att från sina utgångspunkter mera allsidigt kunna bedöma de finansieringsalternativ som står till buds, ifrågasätter styrelsen likväl om icke en bättre utväg än enbart avgifter vore en kombination härav med andra inkomstkällor, t. ex. arbetsgivarbidrag (dock icke av den art utredningen föreslagit) samt indirekt skatt. Som skäl för ett arbetsgivarbidrag skulle kunna anföras att om folkpensionen höjes så som styrelsen föreslagit blir behovet av kompletterande arbetsgivarpensioner betydligt mindre. Till förmån för en indirekt skatt må bl. a. anföras att tobaksmonopolet, när det infördes i vårt land, var avsett att bidraga till finansieringen av folkpensionerna. Pensionsstyrelsen förutser — om man tvivlar på effektiviteten i de kompletteringar styrelsen utgått ifrån — den invändningen mot styrelsens förslag, att det blir så många som inte får en i förhållande till den aktiva lönen skälig pension, att man av hänsyn till dem bör införa en allmän pensionsförsäkring för alla. Denna fråga kan inte besvaras utan en närmare

63 undersökning. Pensionsstyrelsen förordar att, innan ytterligare åtgärder vidtages, en sådan undersökning kommer till stånd. Visar det sig därvid att antalet underkompenserade kan förväntas bli en minoritet av samtliga blivande pensionärer, och man fortfarande inte tror på de kompletterande anordningarna, bör man i första hand inrikta sig på att i en eller annan form anordna en obligatorisk (eller därmed jämställd) försäkring för dem — i utländsk lagstiftning finns exempel på sådana anordningar — ev. under medverkan av vederbörande organisationer. Det kan inte vara rimligt att endast för ett mindretal sätta igång med en så pass tungrodd och arbetskrävande apparat som en allmän pensionsförsäkring. Skulle, trots de invändningar pensionsstyrelsen anfört, en allmän pensionsförsäkring införas, bör för framtiden finnas inte som utredningen förutsatt två lagstiftningar i ämnet utan endast en enda sådan, en lag om allmän pensionsförsäkring innehållande jämväl en minimipension, bestämd till samma belopp som här tidigare föreslagits beträffande en förbättrad folkpension. Minimipensionen skulle i så fall kunna ersätta folkpensionen för dem som har sådan vid ikraftträdandet av den allmänna pensionsförsäkringen och lagen om folkpensionering antingen helt upphävas eller ersättas med övergångsbestämmelser i den nya lagen. Även om man begränsar sig till att genomföra pensionsstyrelsens förslag om utbyggnad av folkpensioneringen, torde vissa förändringar ifråga om fondbildning och fondförvaltning böra övervägas. Hithörande frågor böra utredas särskilt. Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund anför. Med tillfredsställelse kan konstateras, att vissa av de kritiska anmärkningar, som riktades mot pensionsutredningens principbetänkande, beaktades i direktiven för den nya utredningen, och att de förslag, som nu framläggas, påverkats därav. Detta gäller emellertid detaljerna. De väsentligaste bristerna som vidlådde principbetänkandet ha enligt organisationernas uppfattning endast i ringa mån avhjälpts i det nu framlagda förslaget. Förslagets samhällsekonomiska återverkningar ha visserligen analyserats, men man har icke tagit konsekvenserna av de resultat, som därvid framkommit, och de företagsekonomiska aspekterna ha icke beaktats i tillräcklig grad. Hänsyn har icke tagits till att vårt internationellt sett synnerligen höga löneläge ställer mycket stora krav på kapitalbildning för företagens investeringar i rationaliseringssyfte. Det svåra problemet rörande anpassningen av redan existerande frivilliga pensionsanordningar till det föreslagna systemet har över huvud taget icke utretts, trots uttryckliga föreskrifter i direktiven om att detta spörsmål skulle behandlas. Organisationerna ha kommit till den uppfattningen, att utredningen — åtminstone under sitt slutskede — arbetat under stor tidsnöd och särskilt av den anledningen nödgats förbigå väsentliga avsnitt av det problemkom-

64 plex den haft att behandla. Denna brådska har också lett till att alternativa lösningar av pensionsfrågan icke blivit föremål för ens en periferisk granskning. Det hade dock varit av utomordentligt intresse, om utredningen hade kunnat närmare studera förutsättningarna för ett genomförande av t. ex. herr Ahlbergs alternativ till en lösning av pensionsfrågan. Vidare hade det varit önskvärt med en redogörelse för den mycket snabba utveckling, som under senare år ägt rum på den privata tjänstepensioneringens område, ävensom en analys av orsakerna härtill. Särskilt under det sista årtiondet har en synnerligen snabb utveckling ägt rum i fråga om utbredningen av arbetarpensioneringen. Denna utveckling skulle med säkerhet fortgått än snabbare, därest icke pensioneringsfrågorna till följd av pågående statliga utredningar under flera år befunnit sig i ett synnerligen oklart läge. Inkomstprövningen inom folkpensioneringen har även stått hindrande i vägen för en rationell lösning av arbetarnas pensioneringsfrågor. Organisationerna äro av den uppfattningen, att pensionsutredningens förslag icke bör läggas till grund för lagstiftning. Från den enskildes synpunkt inträder ett fullfunktionsstadium först c:a 70 år efter det att det föreslagna systemet trätt i kraft, dvs. omkring år 2030. Först då uppnå sådana personer pensionsåldern, som enligt systemets principiella regler erlagt full avgift för sina förmåner. Om man bortser från övergångsbestämmelserna berör alltså utredningens förslag endast sådana personer, som ännu icke äro födda. Uppenbart är, att det måste föreligga mycket starka skäl för att man genom beslut nu skall anse sig kunna binda dessa generationer i den utsträckning utredningens förslag avser. När en enskild person har att ta ställning till förslag rörande ordnandet av hans ålderdomsförsörjning, måste han väga de kostnader i form av avgifter och annat, som han får vidkännas, mot de förmåner han till sist erhåller. Det kan då med säkerhet antagas, att olika individer eller grupper av individer ha mycket olika önskemål särskilt i fråga om pensionsnivåns höjd. Utredningen har icke gjort någon undersökning om hur pensionärer för närvarande ordna sin ekonomi och sitt liv. En sådan undersökning borde vara den naturliga utgångspunkten för ett så omfattande förslag om ålderdomsförsörjningen som det framlagda. Bland annat skulle den förmodligen visa, att självpensioneringen har — och framför allt skulle kunna få — en mycket stor betydelse för de gamlas försörjning. Det förefaller som om det ur många synpunkter vore önskvärt att stimulera medborgarna att sörja för sin ålderdom genom självpensionering. En företagare t. ex. måste ha stort intresse av att få behålla så mycket kapital som möjligt för investering i den egna rörelsen. Han torde därför i regel hellre än att erlägga 10 % av sin inkomst till en obligatorisk pensionsförsäkring önska investera motsvarande belopp i sin rörelse och genom en kvalitativ och kvantitativ förkovran av denna förskaffa sig en tryggad ålderdom. Allmän enighet torde råda därom, att staten bör sörja för den grundlag-

65 gande ålderdomsförsörjningen. Utgångspunkten för varje pensioneringsförslag, som går utöver den grundläggande försörjningen, bör emellertid vara individernas egna önskemål om hur inkomsterna skola disponeras under livet. Dessa önskemål torde gälla icke blott pensionernas höjd utan även avgiftsbetalningens förläggning under livscykeln och formerna för försörjningen. Det av utredningen framlagda förslaget medger emellertid icke sådana variationer. Det bör knappast vara en statlig angelägenhet att fastställa en viss bestämd och relativt hög standard för medborgarnas ålderdomsförsörjning samt minutiöst reglera denna olika individer emellan. Det bör i stället, så långt detta är möjligt, ankomma på de enskilda att taga ställning till hur ålderdomen bör tryggas och hur mycket, som bör avstås för detta ändamål. För löntagare bör det framstå som naturligt, att avvägningen mellan kontantlön och pension sker genom fria förhandlingar och icke genom statliga bestämmelser. Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund anse vidare, att det kan vara motiverat, att pensioner, som avse att tillgodose ett grundläggande ålderdomsskydd, successivt anpassas efter de aktivas standardutveckling på sätt som uttalats av riksdagen vid dess principbeslut 1953 rörande den framtida folkpensioneringen. Ändamålsenligheten av att göra pensioner över denna nivå standardbeständiga måste däremot starkt ifrågasättas. Organisationerna anse sålunda, att det icke bör vara statens uppgift att i vidare mån svara för medborgarnas ålderdomsförsörjning än såvitt avser en for alla likvärdig grundpension. Denna grundpension bör kunna utgå i den form, som representeras av nuvarande folkpension. Emellertid synes en tillfredsställande lösning av pensionsfrågan förutsätta att en höjning sker av folkpensionens nuvarande belopp och att åtgärder komma till stånd, som underlätta en ytterligare utveckling av den frivilliga pensioneringen. Organisationerna ansluta sig i princip till det förslag att utbygga folkpensioneringen och sjukförsäkringen, som herr Ahlberg framlagt i sin reservation till utredningens betänkande. Enär den nyligen inom socialdepartementet tillsatta pensionsberedningen har till uppgift att undersöka icke blott konsekvenserna i olika hänseenden av pensionsutredningens förslag utan även alternativa lösningar av pensionsfrågan anse sig organisationerna icke böra framlägga något mera detaljerat eget förslag. Emellertid anse organisationerna att såsom riktpunkt för den höjning av folkpensionen, som bör komma till stånd, skall gälla, att pensionen kommer att täcka de grundläggande behoven för sådana pensionärer, vilkas standard under den aktiva tiden motsvarat vad som kan anses normalt för arbetare och lägre tjänstemän. Därjämte bör den förut nämnda av 1953 års riksdag fastslagna principen framgent tillämpas, även sedan pensionsnivån sålunda i utgångsläget höjts. En ytterligare utveckling av den frivilliga pensioneringen förutsätter en5

ligt organisationernas mening, att en successiv avveckling av folkpensioneringens regler om inkomstprövning kommer till stånd. I varje fall synas de inkomstprövande bostadstilläggen icke böra kvarstå i sin nuvarande form och omfattning. En höjning av folkpensionen bör därför innebära en höjning av dennas grundbelopp, varvid de kommunala bostadstilläggen i möjligaste mån böra avvecklas. Under alla omständigheter bör som ett led i inkomstprövningens avveckling statens bidrag till finansieringen av kommunala bostadstillägg efter hand avvecklas. Folkpensionen finansieras för närvarande huvudsakligen genom skatter och endast till en mindre del av särskilda avgifter. Med den nya målsättning i fråga om folkpensionens storlek, som ovan förordats, synes det naturligt, att höjningen finansieras genom avgifter. Vid bestämmandet av den takt, vari åtgärder av här antytt slag böra genomföras, måste de samhällsekonomiska förutsättningarna samt behovet av kostnadskrävande reformer av annan art noggrant beaktas. Beträffande kostnaderna för en folkpensionshöjning har Svenska Arbetsgivareföreningen låtit verkställa särskilda beräkningar. Nettokostnaderna för stat och kommun vid nedan nämnda tidpunkter för en höjning av grundförmånerna med 100-kronorssteg för ogifta och 80-kronorssteg för gifta och änkepensionärer skulle, under förutsättning att utgående bostadstillägg minskas med motsvarande belopp, uppgå till följande belopp i milj. kr. Jan. 1956

Jan. 1961

Jan. 1966

Jan. 1971

100 resp. 80 200 » 160 300 » 240 400 » 320

29.18 65.60 111.39 164.53

31.05 69.69 118.16 174.36

33.55 75.21 127.32 187.75

36.35 81.37 137.56 202.72

500 600 700 800 900

» » » » »

400 480 560 640 720

224.37 289.25 357.82 429.20 502.39

237.61 306.15 378.57 453.93 531.20

255.66 329.25 406.98 487.81 570.65

275.85 355.12 438.75 525.71 614.80

1000 1100 1200

» » »

800 880 960

576.98 652.75 729.45

609.94 689.92 770.89

655.07 740.85 827.63

705.59 797.81 891.12

ökning kr.

Även om organisationernas förslag om en höjning av folkpensionen bifalles, torde åtgärder från samhällets sida, som påskynda utbredningen av redan existerande frivilliga pensioneringsanordningar, eller som underlätta för medborgarna att på andra vägar frivilligt lösa sina pensionsfrågor, vara påkallade. Den nya pensionsberedningen synes enligt sina direktiv äga upptaga också detta problemkomplex till behandling. Därvid torde bl. a. böra undersökas, huruvida genom omläggning av beskattningen jordbrukare och andra fria företagare kunna beredas ökade möjligheter att på det sätt förbättra sin ålderdomsförsörjning, att den egna verksamheten förkovras.

67 Det må också framhållas, att vid bedömningen av förutsättningarna för en ytterligare utveckling av den frivilliga pensioneringen det av en kommitté inom Svenska Arbetsgivareföreningen 1954 framlagda förslaget till arbetarpensionering måste tillmätas stor betydelse. Organisationerna anse, att en pensionering i enlighet med detta förslag för stora grupper av medborgare skulle utgöra en lämplig form för komplettering av folkpensionen. Förslaget innebär i korthet följande: Överenskommelse i kollektivavtalsform träffas mellan Svenska Arbetsgivareföreningen och Landsorganisationen om de allmänna reglerna för arbetarpensionering. Verkan av denna överenskommelse blir beroende av att förbunden på ömse sidor såsom kollektivavtal antaga överenskommelsen. Sedan systemet genom bestämmelse i minst ett kollektivavtal börjat fungera, skall det stå öppet för parter även utanför nämnda organisationer liksom också för oorganiserade parter. Pensioneringssystemet administreras av en pensionsförening, i vilken de pensionsgivande företagen ingå som medlemmar. Pensioneringen bygger på premiereservsystemet, och pensionerna bekostas helt av arbetsgivarna. Premierna till pensionsföreningen skola — i den mån de icke erfordras för aktuella pensionsutbetalningar — i princip kvarstå i företagen som en skuld till föreningen. Arbetarna förvärva pensionsrätt enligt oantastbarhetsprincipen. Pensionsåldern är för män 67 år och kvinnor 63 år. Pensionsrätt kan intjänas från 25 års ålder för män och från 30 års ålder för kvinnor. Anställning, som varat högst tre år, medför icke pensionsrätt. Denna regel modifieras i fråga om säsongfack. Pensionsförmånerna äro avsedda att utgöra ett komplement till förmånerna enligt folkpensioneringslagen. Förmånerna utöver ålderspension skola utgöras av invalidpension och änkepension. Pensionsnivån bestämmes i princip i kollektivavtal. För icke kollektivavtalsbundna områden fastställes pensionsnivån för varje företag särskilt. Skilda pensionsbelopp kunna fastställas för kvinnlig och ogift manlig arbetare. Gift manlig arbetare erhåller alltid 50 % högre pension än ogift manlig arbetare. Företagen äro oförhindrade att utanför pensioneringssystemet lämna de ytterligare eller högre pensionsförmåner, som de kunna önska. Pensionsnivån är således icke i förväg bunden. Den kan successivt höjas, i den mån det reala utrymmet för standardhöjning så medger, samtidigt som möjlighet föreligger att göra en lämplig avvägning mellan en höjning av pensionsnivån och andra förbättringar av standarden, t. ex. höjning av kontantlönen. Storleken av den individuella pensionen är beroende dels av det antal år varunder pensionsrätt hunnit förvärvas vid pensionsålderns inträde, dels av den pensionsnivå, som under intjänandetiden gällt hos det eller de företag, där pensionsrätt förvärvats.

68 Invalidpensionen knytes till invalidbegreppet enligt folkpensioneringslagen och utgår så snart invalidpension eller sjukbidrag erhålles i enlighet med denna lag. Avgörande för invalidpensionens storlek är den pensionsrätt, som vid invaliditetsfallet hunnit förvärvas. Änkepensionen utgår enligt folkpensioneringslagens regler, dvs. till änka, som vid mannens död uppnått minst 55 års ålder och varit gift med honom minst fem år. Änkepensionens storlek motsvarar 50 % av den pensionsrätt, som mannen vid sin död hunnit förvärva. Systemets tekniska uppbyggnad är sådan, att möjlighet torde finnas att ansluta även andra grupper av medborgare än industriarbetare. I vilken utsträckning detta kan ske har ännu icke närmare utretts. Sannolikt torde emellertid den föreslagna finansieringsmetoden kräva någon form av kollektiv anslutning. Jordbrukets föreningsrörelse synes i och för sig innebära en god grundval för en anslutning till systemet av de inom jordbruket verksamma. Med hänsyn till att pensionspremierna enligt systemet skola vara oberoende av den försäkrades ålder, kunna vissa svårigheter uppkomma vid eventuell anslutning av grupper med en åldersfördelning, som avviker från industriarbetarnas. En anslutning av kollektiv med en åldersfördelning, som motsvarar åldersfördelningen för den inom jordbruket verksamma befolkningen, torde medföra en ökning av de genomsnittliga pensionskostnaderna per individ med endast några få procent. Organisationerna, som finna det önskvärt att överläggningar om det framlagda förslaget komma till stånd mellan de i främsta rummet berörda parterna, Svenska Arbetsgivareföreningen och Landsorganisationen, vilja i detta sammanhang även framhålla, att förslagets utformning icke med nödvändighet förutsätter, att det antages i helt oförändrat skick. Flera av de principer, på vilka förslaget är uppbyggt, äro visserligen av sådan beskaffenhet, att de icke kunna rubbas utan att systemets fördelar gå förlorade. I fråga om förslagets utformning i sådana delar, som icke äro av denna karaktär, torde dock förutsättningar finnas för en diskussion i syfte att anpassa förslaget efter olika önskemål. Sveriges Allmänna Exportförening instämmer i huvudsak med Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund. Sveriges Redareförening instämmer i princip i de allmänna synpunkter, som framförts i Svenska Arbetsgivareföreningens och Sveriges Industriförbunds remissyttrande, och anför för egen del. Redareföreningen är av den uppfattningen, att ett bibehållande av de enskilda pensionsinrättningarna skapar större säkerhet för pensionstagarna än ett överförande av pensionsväsendet till staten, i vilket senare fall risk föreligger för att på grund av riksdagsbeslut eller andra åtgärder från det allmännas sida de nuvarande pensionerna kunna bliva försämrade. Vid be-

69 dömandet av denna fråga måste vidare beaktas, att pensionen icke är annat än en uppskjuten löneförmån. I vårt land hava arbetsmarknadens parter varit ense om vikten utav att själva få sig emellan reglera löneförhållandena. Därest en fullständig statlig reglering av pensioneringen nu åstadkommes, innebär detta i själva verket ett betydande ingrepp i en fråga som äger nära samband med lönerna. Redareföreningen understryker, att ytterligare pålagor i form av lagstiftning eller i övrigt skulle nedsätta den svenska rederinäringens konkurrenskraft, ett förhållande som är så mycket betänkligare med hänsyn därtill, att svensk sjöfart redan i dag är belastad med kostnader av olika slag, vilka sakna motsvarighet i flertalet andra sjöfartsländer. En lagstiftning om allmän pensionering skulle belasta de svenska rederierna på ett sätt, vartill motsvarighet saknas i andra länder och därför ytterligare försämra läget för näringen i den internationella konkurrensen. Sedan inånga år tillbaka finnes en i författning reglerad pensionering av sjöfolk, som omhänderhaves av Handelsflottans Pensionsanstalt (HPA). Till HPA erläggas avgifter av såväl redare som anställda, vartill kommer bidrag av allmänna medel. Denna för sjöfolket speciella pensionering har icke närmare berörts i pensionsutredningens betänkande. Man vet sålunda icke, huruvida HPA, sedan en eventuell allmän pensionsförsäkring genomförts, skall bedriva sin verksamhet som hittills eller om den skall upphöra därmed eller på ett eller annat sätt inarbetas i en allmän pensionsförsäkring. Med hänsyn till de alldeles speciella förhållanden, som röra anställningen ombord å fartyg, böra, innan en eventuell allmän pensionering beslutas, hithörande förhållanden utredas, varvid särskilda inom sjöfartens område sakkunniga personer böra medverka. Handelns Arbetsgivareorganisation uttalar. Organisationen finner, att det framlagda förslaget i väsentliga delar icke motsvarar sådana krav som måste ställas på en acceptabel lösning av pensionsproblemet. En mängd av de med genomförandet av en allmän pensionsförsäkring sammanhängande stora svårigheterna hava däremot genom förslaget på ett utmärkt vis blivit närmare belysta. De brister förslaget företer äro av sådan art, att organisationen anser att det icke kan läggas till grund för lagstiftning. I sitt principbetänkande angav pensionsutredningen att pensionsförmånerna borde vara skäliga med hänsyn till arbetstagarnas ställning och levnadsvillkor i övrigt. Det hade varit önskvärt, att frågan om vad som kunde anses utgöra en »skälig» pension samt överhuvud om behovet inom olika befolkningsskikt av en pensionsförsäkring hade exempelvis intervjuledes gjorts till föremål för en närmare undersökning bland de åldersgrupper, som befunno sig i eller i närheten av pensionsåldern. En sådan undersökning borde ha varit än mer påkallad sedan man funnit sig böra föra in även

70 företagare och kapitalinnehavare under försäkringen. Nu vet man föga ens om behoven och värderingarna hos den nuvarande åldersgenerationen med avseende å utformningen av dess försörjning. Självfallet kan man ännu mindre förutspå något om inställningen till dessa frågor vid den tidpunkt omkring 70 år framåt i tiden då systemet först skulle nå i det närmaste normal balans vid full-funktionsstadium. Den utformning försäkringen erhållit medför emellertid, att sedan systemet en gång satts igång måste det för framtiden tillämpas helt i enlighet med de från första början knäsatta principerna för att det skall fylla sin uppgift på ett någorlunda rättvist sätt. Betydelsen av att ett dylikt i en speciell mening statiskt försäkringssystem utgör en i allt tillfredsställande lösning av pensionsproblemen framstår särskilt tydligt mot bakgrunden av reformens omfattning och kostnader. Systemets bristande anpassningsmöjligheter till förändringar av social, teknisk, ekonomisk eller annan art i framtidens samhälle måste redan i och för sig utgöra ett skäl mot att man skall binda sig för detsamma. Sedan principbetänkandet avgavs har pensionsfrågan vidare kommit i ett förändrat läge. Folkpensionerna äro numera värdebeständiga genom att de anknutits till en särskild index. Ett principbeslut föreligger också om höjning av folkpensionerna vid påtagliga standardstegringar inom de aktiva befolkningsgrupperna. Den nyligen genomförda allmänna sjukförsäkringen täcker behoven vid sjukdom och invaliditet under en tid av upp till två år. Ett förslag har framlagts till lösning på kollektivavtalsmässig väg av pensionsfrågorna för arbetare. Detta förslag, som i och för sig är användbart för alla kategorier av anställda, synes därest så skulle anses lämpligt kunna utvidgas att omfatta även andra personer än arbetstagare. De senaste årens utveckling visar, att det allmänt förefinnes ett stigande intresse för frivillig pensionering. En ökad avsättning till pensionsstiftelser synes ha ägt rum inom företagen och vidare har det skett en kraftig ökning av den frivilliga pensionsförsäkringens omfattning företrädesvis i form av SPP-försäkring. Uppenbart är emellertid, att inkomstprövningen inom folkpensioneringen utgör ett avsevärt hinder för utvecklingen av frivillig pensionering. Organisationen anser att en rimlig ålderdomsförsörjning för alla medborgare bör kunna tryggas på offentlig bas genom en avgiftsbekostad upprustning av den nuvarande folkpensionen samt en i takt därmed företagen avveckling av folkpensionens inkomstprövade del. Folkpensionen bör i så fall bibehållas värdebeständig och även fortsättningsvis genom särskilda beslut göras staridardföljsam. Härutöver böra sådana åtgärder beaktas, som kunna främja en ytterligare utveckling av den befintliga frivilliga pensioneringen såväl för anställda som för övriga medborgargrupper. Sveriges Grossistförbund framhåller. Olika medborgargrupper ha mycket varierande behov och önskemål med avseende på formerna för att erhålla en tryggad ålderdomsförsörjning. Vis-

71 sa skiljelinjer framträda redan mellan olika inkomsttagarkategorier. För löntagargruppen ligger det nära till hands att i första hand bygga på en tjänstepension, grundad på försäkring eller åtaganden från arbetsgivarens sida. En stor kategori, omfattande företagare inom handel, industri och jordbruk, torde i regel anse, att deras behov av ålderdomstrygghet bäst tillgodoses genom förbättring och konsolidering av företaget, så att rörelsen lämnar avkastning även sedan ägaren icke kan aktivt deltaga i dess skötsel. Inom alla yrkeskategorier finnas sådana, som önska inrikta kanske större delen av sina ansträngningar på att genom amorteringar av en fastighet eller bostad skaffa sig hyresfri bostad på äldre dagar. De starka betänkligheter, som man i dagens läge måste hysa emot att obligatoriskt infoga samtliga inkomsttagare i ett enhetligt pensioneringssystem, bli så mycket allvarligare, om detta system, såsom nu föreslagits, i stort sett måste allt framgent tilllämpas oförändrat. Av redan nu angivna skäl synes det oss orimligt, att en allmän pensionsförsäkring skall omfatta samtliga inkomsttagare, vare sig inkomsten härleder sig av anställning, rörelse eller kapital. Det bör erinras om att i de ursprungliga direktiven utredningens uppgift i första hand varit att konstruera en allmän tjänstepensionering. De företag, som ordnat pensioneringen för sina anställda, ha för närvarande vissa möjligheter att anpassa sina pensionsutgifter efter konjunkturutvecklingen. Såväl när det gäller försäkringsmässigt ordnad pensionering som i fall, där pensioneringen ordnats genom pensionsstiftelser, äga företagen avdragsrätt vid beskattning. Ett system, som skulle beröva företagen möjligheten att i rörelsen investera pensionsmedel och i stället pålägga dem betydande pensionsavgifter, måste av oss bestämt avstyrkas. Vi anse det beklagligt, att utredningen icke närmare diskuterat och övervägt herr Ahlbergs förslag, som i princip skulle lämna utrymme för en påbyggnad av folkpensionen med frivilliga pensionsförsäkringar av olika slag. När det gäller frågan om en lämplig reformering av folkpensioneringen bör i första hand beaktas önskvärdheten av att de inkomstprövade folkpensionsförmånerna successivt bringas att försvinna. En utbyggnad av folkpensionen bör uteslutande finansieras med avgifter. En höjning av dess utgående belopp bör kunna ske i takt med den ekonomiska utvecklingen och standardhöjningen för den aktiva befolkningen. Då folkpensionen även i fortsättningen bör bibehålla sin karaktär av en social förmån, ägnad att täcka ett minimibehov, bör den kompletteras med en utbyggnad av de nuvarande frivilliga pensionsanordningarna. Genom frivilliga åtaganden, som träffas enskilt eller kollektivt, finnas goda möjligheter att variera pensioneringens omfattning efter de individuella önskemålen eller de önskemål, som kunna vara utmärkande för en speciell mindre grupp av anställda. Medan det föreliggande pensionsförslaget skulle medföra en betydande risk för ökat inflationstryck, är den frivilliga pensioneringen icke förenad med några sådana risker, enär den är förknippad

72 med ett långsiktigt bundet sparande. Man bör kunna räkna med att en successiv utvidgning av tjänstepensioneringen på frivillig grund genom anslutning efter hand från ett ökat antal enskilda arbetstagare och grupper av sådana kan genomföras utan några ekonomiska störningar. Det är möjligt, att man på detta sätt icke lika snabbt kan nå fram till en i verklig mening allmän tjänstepensionering, som om man väljer den obligatoriska linjen, men man vinner fördelen att försäkringssystemet på ett naturligt sätt anpassas efter det ekonomiska framåtskridandet. Det är därför angeläget att närmare utreda vilka åtgärder från samhällets sida, som kunna stimulera till en utveckling av redan bestående pensionsformer av olika slag eller underlätta för medborgarna att på andra vägar frivilligt lösa sina pensionsfrågor. En sådan utredning bör lämpligen verkställas av den nya pensionsberedningen, som även bör uppta till behandling det redan år 1954 inom Arbetsgivareföreningen framlagda förslaget till arbetarpensionering. • Sveriges Hantverks- och Småindustriorganisation yttrar. Den mindre företagsamheten inom industri och hantverk utgör såväl ekonomiskt som numerärt en ytterst betydelsefull del av svenskt samhälle och näringsliv. En betydande del av företagarna inom denna grupp har icke sin pensionsfråga ordnad på ett tillfredsställande sätt. Såväl ur gruppens som ur samhällets synpunkt är det självfallet angeläget att denna fråga får sin lösning. Organisationen finner det för sin del rimligt att så sker genom samverkan mellan allmänna och enskilda insatser. Organisationen finner det svårt att acceptera ett obligatoriskt pensionssystem, som binder utvecklingen på området vid en viss mall under återstoden av detta århundrade och sannolikt längre. Med nuvarande utveckling på det tekniska, ekonomiska och sociala området är det omöjligt att förutse hur levnadsstandard, produktion och samhällsordning kan komma att te sig långt fram i tiden. Försäkringens obligatoriska karaktär medför, att det icke skulle bli möjligt för en rörelseidkare, som i stället för att betala pensionsavgifter exempelvis önskar investera motsvarande medel i sin rörelse, att avstå från försäkringen. Det bör observeras, att många småföretagare finner med sin fördel förenligt att på detta sätt söka konsolidera sin rörelse så att medel till ålderdomsförsörjningen på gamla dar kan erhållas ur rörelsen. Kreditsituationen för de mindre företagens del har alltid varit ett aktuellt problem. Ett genomförande av reformen kommer att medföra ytterligare svårigheter beträffande företagens finansiering. Ur rättvisesynpunkt är det av vikt, att pensionsförmånerna blir likvärdiga och att hantverkare och småindustriidkare vid en allmän pensionsreform icke blir alltför hårt betungade av arbetsgivarpremier och av egna bidrag. Lönekostnaden i hantverksföretagen är som regel en mera dominerande post än inom högmekaniserade företag. Förhållandet medför att en extra belastning i procent av lönekostnaden kom-

mer att kännas proportionsvis mera inom hantverket än inom andra näringsgrenar. Vad som gör det särskilt svårt för småföretagen att godkänna pensionsförsäkringen är förslaget till debitering och uppbörd av premier. De praktiska erinringarna mot det framlagda förslaget måste tillmätas en sådan tyngd, att organisationen icke anser sig kunna tillstyrka att detsamma lägges till grund för en lagstiftning. Ledamoten hr Ahlberg framför ett alternativ till pensionsfrågans lösning till vilket organisationen i stället i huvudsak vill ansluta sig enligt följande riktlinjer. Folkpensionsbeloppen, som för närvarande är otillräckliga för att medge en rimlig minimistandard, höjas steg för steg i den takt som det samhällsekonomiska läget enligt statsmakternas bedömning medger. Härigenom kan pensionernas nivå år från år anpassas efter den samhällsekonomiska utvecklingen utan att m a n binder sig vid ett fixt system under oöverskådlig tid på det sätt majoriteten föreslår. Om detta alternativ skall kunna accepteras av småföretagen, måste emellertid krävas att höjningen av folkpensionsbeloppet blir så kraftig, att en rimlig minimistandard tryggas åt pensionärerna. Beträffande inbetalning av den avgift som faller på den försäkrade förefaller det enklast att denna avgift tages ut samtidigt med källskatteuppbörden och att sålunda källskattetabellen omräknas med hänsyn härtill. Utöver den obligatoriska och på det sätt ovan föreslagits förstärkta folkpensionen bör ökade möjligheter skapas för att bygga på den obligatoriska folkpensionen genom frivillig försäkring. Redan nu har den frivilliga försäkringen en ej ringa omfattning. Uppenbarligen kan genom lämpliga åtgärder ytterligare gehör vinnas för denna försäkringsform, ej minst bland enskilda småföretagare. Organisationen anser det vidare ytterst betydelsefullt, att möjligheterna till skattefri avsättning inom företaget för tillgodoseende av framtida pensioneringsbehov för egna företagare ökas. Sveriges Köpmannaförbund anför. Det torde numera allmänt erkännas att staten i varje fall nödtorftigt bör svara för försörjningen av sådana som på grund av ålder, sjukdom eller invaliditet äro oförmögna att själva förtjäna sitt uppehälle. Därutöver har även den uppfattningen alltmera vunnit terräng, att den som utfört ett arbete bör ha rätt att åtnjuta pension på grund av sin tjänst, när han icke längre kan arbeta. Det är att antaga, att om lagstiftning i dessa frågor icke kommer till stånd, arbetarpensionering likväl i varje fall i större företag allmänt torde komma att införas förhandlingsvägen eller på annat sätt inom en förhållandevis kort tidrymd. Förbundet anser visserligen icke att de nuvarande förhållandena på detta område äro helt tillfredsställande, men det kan med fog ifrågasättas, om ett lagstiftningsvägen genomfört pensioneringssystem av så utomordentligt omfattande karaktär som det utredningen föreslagit verkligen framstår som ett verkligt behov.

74 Pension förutom folkpension bör betraktas som en del av löneförmånerna. Detta gäller i lika hög grad vare sig de anställda själva bidraga till finansieringen eller ej. I och med att pensionerna i större utsträckning bliva föremål för avtalsmässig reglering torde denna uppfattning än mera vinna allmänt erkännande. Det har icke hittills ansetts att löneförmåner i allmänhet skola göras till föremål för lagstiftning vad beträffar anställda i enskild tjänst. Dessa frågor ha förbehållits arbetsmarknadens parter för fria förhandlingar. Enligt förbundets mening skulle det ur principiella synpunkter vara att föredraga om motsvarande kunde gälla även för pensionerna. Förbundet finner, att ett pensioneringssystem av den typ utredningen föreslagit bör genomföras endast om de fördelar som därigenom kunna vinnas bedömas såsom utomordentligt betydelsefulla. Redan nu tager det allmänna hand om något mer än 30 % av nettoinkomsten i landet, och efter förslagets genomförande skulle denna andel stiga till över 40 %. Fördelarna med systemet äro för stora samhällsgrupper mycket små eller helt obefintliga jämfört med vad som redan gäller, och en ytterligare utveckling i denna riktning är att förvänta. Om en allmän pensionsförsäkring överhuvudtaget skall kunna genomföras, yrkar förbundet, att anslutningen icke gores obligatorisk för alla samhällsgrupper. För de grupper som välja att stå utanför systemet böra tillfredsställande möjligheter skapas till självpensionering genom utvecklande av rörelsen eller på annat lämpligt sätt. Möjlighet bör skapas för de inom systemet fonderade medlen att i varje fall delvis tagas i anspråk för företagens finansieringsbehov. Emellertid finner förbundet i likhet med ledamoten herr Ahlberg, att önskemålen om en utveckling av pensionsinstitutet bäst skulle tillgodoses genom en statlig grundpension, baserad på en utvidgning av den nuvarande folkpensionen men utan någon inkomstprövad del. Den pensionering som därutöver kan vara erforderlig bör tillkomma på frivillig väg och fastställas i likhet med vad som gäller för övriga löneförmåner genom förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter eller genom enskilda avtal. Även i detta fall kvarstår dock kravet på en samordning de olika socialförmånerna emellan. Enligt förbundets mening bör en lösning efter dessa linjer i första rummet eftersträvas av den beredning som nu tillsatts. Sveriges Lantbruksförbund framhåller. Man bör inte nu söka binda kommande generationer vid ett fastlåst system av så stor räckvidd som det föreslagna. Man kan icke förutse den kommande utvecklingen och vilka möjligheter den kommer att erbjuda. Ej heller vet man hur kommande generationer kommer att reagera. Den nuvarande aktiva generationen bör, när det gäller obligatoriska skyldigheter beträffande försörjning av åldringar, begränsa sig till att fixera sina egna skyldigheter och låta kommande generationer deltaga i besluten om sina skyldigheter i detta hänseende. Det allmännas åtgärder beträffande ålderdomsförsörj-

75 ningen bör inte sträcka sig längre än att ett starkt intresse kvarstår för den enskilde att genom åtgärder, som innebär ett sparande på egen hand, bidraga till sin ålderdomsförsörjning samt att gardera sig mot risker. Även om det framlagda förslaget uppvisar stora principiella förtjänster, nödgas Lantbruksförbundet likväl anmäla starka betänkligheter beträffande dess realiserande i föreslagen omfattning och form. Dessa betänkligheter beror i första hand på överväganden, huruvida medborgarna i de aktiva åldrarna är villiga och vårt näringsliv moget att tåla bördan av en allomfattande pensionering på så hög nivå som förslaget syftar till samt vilka samhällsekonomiska verkningar detta kan få. Fråga är i varje fall, huruvida man kan gå så långt i form av en allomfattande obligatorisk pensionering. Ur jordbrukets synpunkt är det knappast önskvärt, att en utvidgad pensionsförsäkring av obligatorisk karaktär genomföres utöver en lämpligt avpassad grundpension. Genom den utökade premiebetalning, som en sådan försäkring skulle framtvinga, komme ålderdomsförsörjningskapitalet att föras bort från näringsgrenen. Härigenom komme näringsgrenens finansieringsmöjligheter att avsevärt försvagas. Det torde för många jordbrukare, speciellt bland småbrukarna, bli svårt att klara premiebetalningarna. Under alla förhållanden skulle jordbruksföretagens likviditet och ekonomiska rörlighet komma att minskas. Det bör också framhållas att det för blivande företagare torde bli svårare att spara ihop erforderligt startkapital för en gård. Att skuldsättningen inom jordbruket skulle ökas och antagligen investeringstakten hållas tillbaka framstår som uppenbart. Nödvändigheten att söka behålla så stor del av pensioneringskapitalet som möjligt inom jordbruksföretagen framstår som ännu mer trängande genom de nuvarande stora rationaliserings- och investeringsbehoven. Det synes också vara all anledning att förvänta, att näringens kapitalbehov inom överskådlig framtid kommer att ständigt öka. Nackdelarna av det föreslagna systemet förstärks av det förhållandet, att fördelningssystemet på grund av frånvaron av räntegivande premiereservkapital alltid måste medföra avsevärt högre premier för den enskilde än ett premiereservsystem. Jordbruksbefolkningens försäkringsbehov ter sig något annorlunda, när det gäller skydd mot inkomstbortfall vid invaliditet och tidig död. En utökning av detta riskskydd för jordbruksbefolkningens del är ett önskemål av förstarangsplats. Även om möjligheter föreligger för företagare och deras familjemedlemmar att frivilligt ansluta sig till olycksfallsförsäkring eller genom andra försäkringar skydda sig mot nyss berörda risker, kan man inte räkna med att på denna väg erhålla en allmän anslutning. Riskskyddet blir därjämte otillfredsställande, så länge utgående förmåner inte är värdebeständiga. I dessa fall föreligger enligt Lantbruksförbundets mening särskilda skäl för en obligatorisk allmän försäkring. Pensionsförslaget upptar inte invalidpension till hemmavarande hustru eller familjepension efter hustrun, vilket förbundet betraktar som en stor svaghet.

76 Lantbruksförbundet avstyrker det framlagda förslaget. Enligt förbundets mening talar övervägande skäl för införandet av en värdebeständig, enhetlig grundpension, som bygger på (ersätter) den nuvarande folkpensionen och successivt förbättras. En samordning bör samtidigt åstadkommas mellan olika socialförsäkringsgrenar (folkpensioneringen, yrkesskadeförsäkringen och den allmänna sjukförsäkringen) i syfte att få till stånd ett allmänt, ensartat och mera tillfredsställande riskskydd. Häri bör också ingå invalidpension till hustru samt familjepension efter hustrun, önskvärt är att åldersgränsen för ålderspension göres frivilligt rörlig med härav betingad ändring av pensionsbeloppet. Då nuvarande behovsprövning av vissa bidrag till folkpensionen hämmar åtgärder från arbetsgivarnas sida att ordna en tillfredsställande arbetarpensionering, bör denna behovsprövning bortfalla i samband med höjning av den berörda grundpensionen. Om en grundpension för ålderdomen ordnas på angivet sätt, erhålles en grund på vilken kompletterande skydd kan ordnas på frivillig väg genom försäkringar, åtgärder från arbetsgivarens sida samt enskilt sparande. Strävandena härför bör befrämjas med lämpliga medel. Förbundet anser, att en undersökning bör göras om möjligheterna av och förutsättningarna för att företagare inom viss ram får göra skattefria avsättningar till sin egen pensionering med behållande av så gjorda avsättningar i egen rörelse för dess finansiering. Tillämpningen av ett sådant förfarande skulle vara befogat med hänsyn till rättvisa och för att underlätta sparandet till ett ålderdomsförsörjningskapital. Statstjänstemännens Riksförbund yttrar. Om redan tidigare en viss osäkerhet gjort sig gällande beträffande förslagets samhällsekonomiska verkningar, så har denna efter studiet av den ekonomiska analysen förbytts i tvivel om lämpligheten av förslagets genomförande. SR har enbart på dessa grunder funnit sig icke kunna tillstyrka genomförandet av ett så vittomfattande förslag som det nu av utredningen framlagda. En utredning av de ekonomiska förutsättningarna samt en långsiktsplanering av hela detta komplex synes böra föregå ett principbeslut i frågan. Förslaget innebär att försäkringen göres allmän och obligatorisk för strängt taget alla inkomsttagare i de aktiva åldersgrupperna. Den främsta anledningen till att försäkringen föreslagits få denna omfattning och karaktär torde vara, att svårigheter förelegat att reglera pensionfrågan inom stora delar av den privata arbetsmarknaden. Detta kan enligt förbundets uppfattning icke vara ett giltigt skäl för att tvångsvis inordna i ett sådant försäkringssystem de grupper, vilka anse sin pensioneringsfråga vara reglerad efter tillfredsställande grunder, eller sådana som ha möjlighet att på annat sätt trygga sin ålderdomsförsörjning. Det måste anses vara individens ensak att söka sig till en anställning, som tillförsäkrar honom rätt till pen-

//

sion, i den mån han icke genom annan verksamhet i samhället har resurser att själv skapa sig en sådan trygghet. Ett ingripande från statsmakternas sida i sådana frågor bör därför inskränkas till områden, där en tillfredsställande ordning på detta sätt icke kan ernås och där ett sådant ingripande ligger i berörda parters intresse. SR utgår härvid ifrån den bestämda förutsättningen att spörsmålet betraktas såsom en anställningsfråga och pensionen som en del av ersättningen för utfört arbete. Betraktas försäkringen som en social förmån, ligger avgörandet i fråga om insatserna och förmånerna i de lagstiftande instansernas hand. En frivillig försäkring enligt gängse premiereservsystem däremot ger individen möjlighet att välja efter eget skön eller att träffa sitt val i samband med överenskommelse om anställningsvillkoren. Det är sålunda en fråga om rättssäkerheten, om rätten att träffa avtal på samma sätt som ifråga om lönen och andra med anställningen sammanhängande frågor, vartill kommer att förändringar av villkoren kunna företagas med hänsyn till förhållandena i ett framtida läge med helt andra samhällsekonomiska förutsättningar utan möjlighet för de närmast berörda att utöva något inflytande i frågan. Även av detta skäl finner förbundet förslaget oacceptabelt. Inkomstprövningen inom folkpensioneringen har med all sannolikhet utgjort ett allvarligt hinder för en lösning av arbetarnas pensionsfråga avtalsvägen, önskemålet att förbättra denna arbetstagargrupps möjligheter att erhålla en tryggad ålderdomsförsörjning torde från början ha varit det främsta syftet med utredningen. Det synes SR då ligga närmast till hands att hindren för en sådan lösning undanröjas. En höjning av icke behovsprövad ålderspension kombinerad med en minskning av den inkomstprövade ålderspensionen torde verksamt kunna bidraga till en avtalsmässig lösning av pensionsfrågan för arbetaregrupperna. Statskontoret yttrar. I yttrande över principbetänkandet fann sig statskontoret icke utan ytterligare utredning om möjligheten och lämpligheten av en samordning av de olika pensioneringsformerna kunna giva sin anslutning till då föreliggande förslag om en obligatorisk pensionsförsäkring av den omfattning och innebörd som avsetts med förslaget. Någon sådan utredning har emellertid icke åvägabragts. Det nu föreliggande förslaget till pensionsförsäkringens ordnande erbjuder vidare på väsentliga punkter mindre tillfredsställande lösningar än principbetänkandet. De allmänt ekonomiska verkningarna av förslagets genomförande måste bedömas såsom än ovissare. Härtill kommer, att efter principbetänkandets avgivande betydelsefulla reformer genomförts på det sociala området, vilka måste innebära, att de förutsättningar, efter vilka principutredningen byggde upp sitt förslag, väsentligen ändrats. Folkpensionen har numera blivit automatiskt indexreglerad, varjämte folkpensionärerna i viss omfattning fått del av den allmänna standardförbättringen.

78 Vidare erinras om sjukförsäkringsreformen samt de i jämförelse med tidigare förhållanden betydande ersättningar, som utgå enligt den nyligen antagna yrkesskadeförsäkringslagen. Möjligheter torde härigenom ha skapats för att inom ramen för sjukförsäkringen åstadkomma en tillfredsställande lösning av invalidpensioneringens problem. Under förhandenvarande förhållanden är statskontoret sålunda icke berett tillstyrka, att på sätt pensionsutredningen föreslagit, en obligatorisk allmän pensionsförsäkring införes i vårt land. Detta statskontorets ståndpunkttagande innebär dock ingalunda en negativ inställning till de i enskild tjänst anställdas pensionsfråga. Lösningen av problemet synes emellertid böra sökas efter delvis andra linjer än de i förslaget uppdragna. Statskontoret förordar en måttlig och successiv höjning av folkpensionen. I likhet med vad som nu är fallet bör pensionen vara automatiskt indexreglerad, medan frågan om en standardhöjning avgöres från tid till annan. Genom höjningar etappvis av folkpensionen torde den nu inkomstprövade delen av pensionen kunna efter hand helt slopas. I folkpensionen synes vidare, såsom ersättning för den av pensionsutredningen föreslagna familj epensionen, med fördel kunna inbyggas en för efterlevande avsedd pension. Statskontoret förutsätter, att änka utan behovsprövning och åldersbegränsning kommer i åtnjutande av sådan pension. Ett måhända tänkbart uppslag vore att låta sjukförsäkringen omfatta en icke behovsprövad invalidpensionering för sådana inkomsttagare med förvärvsarbete, som enligt lagen om allmän sjukförsäkring äro försäkrade för tilläggssjukpenning, varvid pensionens storlek finge bli beroende av bland annat invaliditetsgraden och tillhörighet till sjukpenningklass. Ämbetsverket förutsätter därvid en centraliserad bedömning av invaliditetsfallen genom exempelvis riksförsäkringsanstalten, som är tillsynsmyndighet för sjukkassorna. Att härutöver i någon form bereda tillgång till en motsvarighet till folkpensionslagens invalidpension för att trygga en viss minimistandard för övriga invalider torde vara ofrånkomligt. Vidare synes böra allvarligt eftersträvas att skapa ett om möjligt enhetligt invaliditetsbegrepp. För vissa inkomsttagare skulle den av statskontoret föreslagna utbyggnaden av folkpensionen ej ge fullt tillfredsställande pensionsförmåner. Där kompletterande pensionsanordningar anses erforderliga, torde emellertid liksom hittills få anlitas utvägen med frivilliga försäkringar. Härigenom torde även skapas möjligheter att vid löneförhandlingar bedöma standarden under den ej längre aktiva tiden i förhållande till andra önskvärda förbättringar, såsom längre semester, kortare arbetstid m. m. Då en tilläggspensionering förutsattes komma att huvudsakligen ske med anlitande av premiereservsystemet, vinnas även vissa garantier för att ett sparande kommer till stånd. En förutsättning för en påbyggnad av folkpensioneringen och sjukförsäkringen är givetvis en justering uppåt av nuvarande folkpensions- och sjuk-

79 försäkringsavgifter. Statskontoret ifrågasätter om ej vid en sålunda utbyggd folkpensionering, som alltså i viss utsträckning skulle ersätta en allmän pensionsförsäkring, folkpensionsavgiften bör så avvägas, att en ökad del av pensionskostnaderna kominer att täckas av avgifter. Enligt statskontorets mening bör vid en omläggning skyldighet att erlägga här ifrågavarande försäkringsavgifter utsträckas till samtliga medborgare, som icke äro oförmögna till förvärvsarbete. Hovrätten för Nedre Norrland anför. Det kan icke vara riktigt att vid obligatorisk pensionering, såsom sker enligt pensionsutredningens förslag, pensioneringsskyldighetens omfattning göres beroende av storleken av de arbetsföra årens inkomst. På arbetsmarknaden måste det t. ex. stå dem som så kunna fritt att tillförsäkra sig en förhållandevis hög pension och i stället åtnöjas med en lägre lön. På samma sätt bör den som har en hög inkomst icke därför vara tvungen att skaffa sig motsvarande pensionsförmåner. Det blir en avvägningsfråga. Härtill kommer att en obligatorisk pensionsförsäkring ej bör sträcka sig längre än som erfordras för att tillförsäkra alla existensmöjlighet. x\tt i lag ålägga varje inkomsttagare att för sin pensionering ovillkorligen avsätta ett i förhållande till inkomstens storlek bestämt belopp innebär ett ingrepp i den individuella handlingsfriheten som inger allvarliga principiella betänkligheter. Principiella invändningar måste vidare riktas mot att, om pensionens storlek göres obligatorisk i förhållande till inkomsten, en pensioneringsskyldighet av denna omfattning förenas med skyldighet att anlita en viss, för alla gemensam, av staten bestämd pensioneringsform. Principiellt sett kan anordningen jämföras med att allmänheten lagstiftningsvägen fråntages rätten att fritt förfoga över sina besparingar och i stället ålägges att placera dem enligt av statsmakterna givna direktiv. Ett sådant ingrepp i den enskildes dispositionsrätt över sina tillgångar synes icke förenligt med i vårt land hittills gällande rättsbegrepp. Såvitt hovrätten kan bedöma är ett sådant ingrepp icke heller påkallat. Betydande samhällsgrupper ha redan sin försäkringsfråga löst på ett i huvudsak nöjaktigt sätt. Det gäller ej blott stats- och kommunanställda utan också många i enskild tjänst samt åtskilliga egna företagare. Om och i den mån de pensionsförmåner, som genom påbyggnad av folkpensioneringen kunna uppnås även för övriga, tilläventyrs skulle av vederbörande pensionstagare bedömas som otillräckliga, böra önskvärda förbättringar sökas icke därigenom att alla och en var •— oavsett behovet och utan hänsyn till huruvida de redan på annat sätt tillfredsställande ordnat sin pensionering — tvingas in i ett gemensamt försäkringssystem, utan efter frivilliga linjer: genom anställningspension, genom frivillig pensionsförsäkring eller genom egen kapitalbildning.

80 Kommerskollegium uttalar. Pensionsutredningen har i två väsentliga avseenden avvikit från principen att statens strävanden på detta område böra inriktas på att tillförsäkra varje medborgare ett ur allmän social synpunkt tillfredsställande pensionsskydd. Visserligen är grundtanken i utredningens förslag att pensionsförsäkringen skall vara allmän och obligatorisk, men förslaget innebär ingalunda att försäkringen kominer att omfatta alla. Vidare skulle pensionsförsäkringen komma att sträcka sig betydligt längre än som kan anses betingat av social-politiska skäl. Sålunda kan det näppeligen vara en statens uppgift att tillse, att löntagare med så hög inkomst som 30.000 kronor för år erhåller en ålderspension som vida överstiger vad som motsvarar ett tillfredsställande pensionsskydd. Kollegium kan heller icke finna det vara ett statligt intresse att garantera t. ex. den som länge haft stora ränteinkomster att vid pensionsålderns inträde erhålla ett kraftigt tillskott i form av pension, vilken härledes från dessa inkomster, låt vara att premier erlagts härför. Med hänsyn till det anförda finner kollegium det redan ur allmänna sociala synpunkter vara en lämpligare väg att efter hand utbygga folkpensioneringen och därigenom skapa ett tillfredsställande pensionsskydd för alla medborgare än att genomföra en obligatorisk allmän pensionsförsäkring av det slag utredningen förordat. Enligt kollegii mening kunna även andra vägande skäl anföras mot utredningens förslag. De erinringar som kunna anföras mot utredningens förslag ha tillsammans sådan styrka, att det icke rätt gärna kan komma ifråga att lägga förslaget till grund för lagstiftning. Kollegium förordar, att den erforderliga pensionsreformen genomföres på grundval av folkpensioneringen. Enklast synes vara att förbättra ålderspensionerna och därvid slopa inkomstprövningen. I samband därmed bör undersökas, om icke invalidpensionerna kunna överföras till den allmänna sjukförsäkringen samtidigt som den där gällande begränsningen av sjukhjälpstiden borttages. Därest likväl de av utredningen uppdragna huvudlinjerna för en allmän pensionsförsäkring anses böra godtagas, torde det vara nödvändigt att förslaget jämkas. Därvid bör särskilt eftersträvas att skapa en ordning, vilken undantager avkastning av kapital såsom pensionsgivande inkomst, förenklar uppbördssystemet, förlänger övergångstiden så att en alltför påtaglig överkompensation undvikes, tager större hänsyn till de medborgare som icke kunna träda ut i förvärvslivet förrän efter fyllda sjutton år samt till hemmavarande familjemedlemmar utan särskild inkomst ävensom bättre avpassar utgående pensioner till den löneställning vederbörande har mot slutet av sin aktiva tid. Socialstyrelsen (majoriteten) yttrar. Endast genom att förbättra folkpensioneringens förmåner torde man kunna tillförsäkra dem som redan nu uppnått högre åldrar liksom grupper utan

81 inkomster, däribland hemarbetande kvinnor, rimlig försörjning under ålderdomen. Även andra omständigheter talar enligt socialstyrelsens mening för att denna väg avgjort är att föredraga. Sålunda torde den vara den enklaste ur den väsentliga synpunkten, att andra existerande pensionsanordningar redan anpassats efter folkpensioneringen. Därtill kommer, att syftet med denna, nämligen att tillförsäkra alla en rimlig minimiförsörjning under ålderdomen eller i händelse av arbetsoförmåga redan dessförinnan utan att pensionsförmånerna därvid avväges mot inkomsterna under den aktiva tiden, enligt socialstyrelsens mening bäst står i överensstämmelse med det socialpolitiska mål som redan uppställts och även framdeles bör fasthållas för en hela folket omfattande pensionering. Utredningens förslag visar också, att stora svårigheter föreligger, då det gäller att lämpligt avväga ett system, varigenom pensionsförmånerna ställes i relation till inkomsterna, på ett sådant sätt, att man icke kommer att gå utöver vad som kan anses befogat ur hävdvunna socialpolitiska synpunkter. Härvidlag vill styrelsen erinra om att det icke rimligen kan vara en samhällets angelägenhet att sörja lör en pensionsnivå som för vissa högre inkomsttagare kommer att ligga över inkomsten för stora grupper av löntagare under deras aktiva tid. Grundlinjerna för en pensionsreform bör sålunda enligt socialstyrelsens mening syfta till att folkpensionerna förbättras. Då det icke torde vara möjligt att inom en nära framtid nå en rimlig pensionsnivå inom folkpensioneringen enbart via statsbudgeten, måste tydligen avgifterna till folkpensioneringen höjas. Höjningen kan läggas icke blott på det procentuella uttaget av den taxerade inkomsten utan även på det belopp å 10.000 kronor, vartill denna för ändamålet maximerats. I jämförelse med de höga pensionsavgifter som föreslås skola utgå till den allmänna pensionsförsäkringen torde en höjning av folkpensionsavgifterna som regel innebära en mindre betungande pålaga. Samtidigt som folkpensionerna förbättras bör de inkomstprövade förmånerna inom ålderspensioneringen avvecklas. Genom att här avskaffa inkomstprövningen undanröjer man nämligen det hittills oöverstigliga hindret för en tillfredsställande lösning av frågan om en på frivillighctens grund baserad pensionering av arbetarna vid sidan av folkpensioneringen. Först härigenom skulle följaktligen de nödvändiga förutsättningarna skapas för en utbyggnad av den frivilliga tjänstepensioneringen till att omfatta även de i sådant hänseende för närvarande eftersatta grupperna. Om folkpensionerna höjes till en nivå som tryggar en rimlig minimistandard, bör man kunna överlämna till arbetsmarknadens parter att avtalsvägen lösa de kvarstående pensioneringsproblemen. Arbetstagarorganisationernas på sistone kraftigt stegrade intresse för pensioneringsfrågan ger enligt styrelsens mening fog för antagandet, att en tillfredsställande frivillig tjänstepensionering i ett sådant läge kan genomföras för de här aktuella grupperna. Slutligen förtjänar det enligt styrelsens mening att övervägas, huruvida 6

82 icke invalidpensioneringen lämpligen kan överflyttas från folkpensioneringen till sjukförsäkringen, samtidigt som man upphäver den inom sistnämnda försäkring stadgade begränsningen av sjukhjälpstiden. Därvid bör emellertid något slag av inkomstprövning i samband med beslut om invalidpension bibehållas, eftersom ett slopande av denna prövning skulle medföra avsevärda risker för överförsäkring. Socialstyrelsen avstyrker sålunda att ett pensionssystem införes av den karaktär som utredningen föreslår, och förordar i stället, att pensionsfrågan löses genom att folkpensionerna förbättras samtidigt som inkomstprövningen inom ålderspensioneringen avvecklas. En reservant i socialstyrelsen har inte kunnat instämma i styrelsens negativa inställning till förslaget. Länsstyrelsen i Blekinge län yttrar. Länsstyrelsen finner icke förslaget lämpligt att läggas till grund för lagstiftningsåtgärder i ämnet. Det väsentliga i ett allmänt pensioneringssystem synes vara att möjligheter beredas samtliga befolkningsgrupper att på för alla likvärdiga villkor kunna ordna för sin pensionering; däremot icke att de sedan skola tvingas utnyttja dessa möjligheter. Länsstyrelsen, som anser all pensionering bör vara så ordnad att utgående förmåner bli avpassade efter penningvärdets förändringar, vill för sin del förorda, att som grund för ålderdomsförsörjningen lägges en höjd folkpension, som kan ge en skälig minimistandard, och att därutöver den enskilde lämnas möjligheter att själv och på för alla — oavsett vilken form härför som väljes — lika villkor sörja för sin pensionering. Dock synes intet vara att erinra mot det framlagda förslaget beträffande invalidpension, som förordas därest detsamma kan utbrytas ur det större sammanhanget. Man bör främst söka möjliggöra för företagare och arbetare att med hjälp av erforderlig skattelindring själva sörja för sin ålderspension utöver en höjd folkpension så att de i detta hänseende bli jämställda med tjänstemännen. Sålunda skulle från inkomstbeskattning undantagas ett årligt belopp svarande mot premien för en pensionsförsäkring intill en viss storlek, förslagsvis maximerad till vad som erfordras för en utdelning motsvarande det dubbla folkpensionsbeloppet, under förutsättning att beloppet investeras i vederbörandes rörelse eller användes till amortering av egnahemslån eller liknande. Jämväl den härigenom bildade förmögenheten skulle undantagas från beskattning. Betryggande regler måste givetvis tillskapas för att belopp, som senare icke utnyttjas för det avsedda ändamålet, blir beskattat. Länsstyrelsen i Kristianstads län anför. Det framstår mer än någonsin som angeläget, att behandlingen av pensionsfrågan icke forceras utan att den blir föremål för en omsorgsfull prov-

ning från statsmakternas sida innan ett slutligt ställningstagande sker. Länsstyrelsen lutar närmast åt den uppfattningen, att den allmänna folkpensionen bör utbyggas och förbättras, så att den ger en skälig grundpension åt alla. Det bör därefter ankomma på arbetsmarknadens parter eller den enskilde att göra den påbyggnad på folkpensionen som i det särskilda fallet kan vara lämplig. För att detta skall kunna ske bör behovsprövningen för viss del av folkpensionen avskaffas eller modifieras. Enligt förslaget skola pensionerna finansieras av försäkringspremier, som skola stå i viss relation till inkomsten och i vad gäller anställda erläggas av arbetsgivaren och arbetstagaren. Då vidare pensionens storlek skall bestämmas på grundval av de erlagda premierna, kan pensionen i huvudsak betraktas som en uppskjuten löneförmån. Innebörden i den föreslagna lagstiftningen är alltså i realiteten den, att staten genom tvingande bestämmelser föreskriver, att en del av lönen ej får uppbäras då den intjänats utan först då viss levnadsålder inträtt. Staten skulle alltså med andra ord ingripa på ett område, som hittills varit föremål för fria förhandlingar och avtal arbetsmarknadens parter emellan. Riktigheten och lämpligheten av en sådan lagstiftning kan ur principiella synpunkter ifrågasättas. Det kan vidare synas tveksamt, huruvida behov av en sådan lagstiftning föreligger. Om behovsprövningen inom folkpensioneringen tages bort eller i vart fall modifieras, finns all anledning antaga, att parterna på arbetsmarknaden i allt mer ökad omfattning träffa överenskommelser om frivillig pensionsförsäkring. Mot en sådan pensionsförsäkring som nyss nämnts kan göras den invändningen, att den icke omfattar den stora grupp av befolkningen, som utgöres av fria företagare. Det kan väl dock ifrågasättas, huruvida dessa grupper själva kunna vara tilltalade av en tvångsvis genomförd pensionering. Det ligger i vart fall nära till hands att antaga, att i de fall vederbörande icke ordnar sin pensionering genom försäkring, han föredrar att disponera det kapital försäkringspremierna utgöra för sin rörelse eller avbetalning av skuld å fastighet eller dylikt. Vidare kan invändas, att en på grundval av frivillig försäkring åstadkommen pension förlorar i värde vid inflation. Denna nackdel elimineras emellertid i viss mån av den successiva förbättringen av folkpensionen. Den principen har väl stadfästs, att folkpensionärerna skola erhålla del av den fortgående standardhöjningen och det torde ej finnas anledning antaga, att statsmakterna i framtiden kommer att frångå denna princip. Länsstyrelsen i Hallands län anför. Om pensionsfrågan skall lösas på grundval av en obligatorisk försäkring av anställda och självständiga företagare, är utredningens förslag värt erkännande. De försäkringstekniska detaljerna synas sålunda vara utarbetade på grundval av stor sakkunskap, och förslaget löser på ett till synes godtagbart sätt frågan om pensionernas värde- och standardbeständighet. De

84 skäl som tala mot det föreslagna pensionsförsäkringssystemet äro dock enligt länsstyrelsens förmenande av så allvarlig beskaffenhet att länsstyrelsen, i varje fall icke innan andra utvägar prövats, anser sig icke kunna tillstyrka det föreliggande förslaget trots dess i vissa avseenden påtagliga förtjänster. Länsstyrelsen har fullt klart för sig att vilket system man än väljer, när det gäller lösa pensionsfrågan, kan man icke uppnå en i alla avseenden tillfredsställande lösning. Emellertid tala starka skäl för att ålderstrygghetens problem skulle bäst lösas om pensionsfrågan ordnas genom en efter olika förhållanden anpassad utbyggnad av den allmänna folkpensionen. Även vid ett genomförande av utredningens förslag skulle det bli nödvändigt att förbättra folkpensionen för de befolkningsgrupper som komme att ställas utanför den allmänna pensionsförsäkringen eller på grund av för litet antal premiepoäng skulle få otillräcklig hjälp av försäkringen. Länsstyrelsen förutsätter att folkpensionen får utgöra grunden för pensionsfrågans lösning och att den av denna anledning förbättras samt att i samband därmed inkomstprövningen inom ålderdomspensionen avvecklas eller i varje fall inskränkes till att avse en eller annan speciell förmån. Härigenom skapas goda förutsättningar för den enskilde att genom egna insatser utöka sin grundpension i den omfattning och på det sätt som bäst överensstämmer med den blivande pensionärens resurser och behov. Vad särskilt angår den stora gruppen anställda kan man räkna med att frågan om deras pension kommer att kunna avtalsvis lösas på ett mera tillfredsställande sätt än vad hittills varit möjligt. Härvidlag är det emellertid av vikt att pensionsförmåner, som tillförsäkrats arbetstagare i enskild tjänst, lagstiftningsvägen beredas största möjliga skydd. Över huvud taget bör genom det allmännas försorg tillses att det alltid finnes möjlighet för såväl anställda som icke kontantavlönade folkgrupper att på skäliga villkor ansluta sig till en pensionsförsäkring av det ena eller andra slaget. Länsstyrelsen i Skaraborgs län framhåller. Nyttan ur allmän synpunkt av en obligatorisk pensionsförsäkring vid sidan om folkpensionen framträder mindre i den mån folkpensionen uppgår till så stort belopp, att den ensam någorlunda nöjaktigt möjliggör pensionstagarens försörjning. Den nuvarande folkpensionen utan behovsprövning är visserligen inte så hög att den uppfyller fordran på en rimlig levnadsstandard för pensionärerna, men genom en relativt måttlig höjning av folkpensionen torde denna förutsättning kunna åstadkommas. Möjlighet att komplettera folkpensionen genom frivillig försäkring, anpassad efter de enskilda intressegruppernas speciella önskemål och förutsättningar, finns ju redan och torde ytterligare kunna utbyggas. Det förefaller naturligt, att pensionsutredningen närmare undersökt denna till synes mera framkomliga väg. I stället har utredningen framlagt ett förslag, som i vissa hänseenden förefaller sinnrikt och följdriktigt men som

85 är så komplicerat och ägnat att medföra så genomgripande konsekvenser lör det allmänna och den enskilde, att det måste ingiva de största betänkligheter. Det föreslagna systemet är så invecklat och kräver så mycket skiftande beräkningar, att felräkningar och förväxlingar i avsevärd omfattning med därav föranlett missnöje hos eller orättvisa mot de berörda förmånstagarna icke torde kunna undvikas. Systemet är ej heller tillfredsställande ur den synpunkten, att det verkar schematiskt och sålunda inte kan tillgodose de skiftande behoven, exempelvis i fråga om pensionsålder, hos olika yrkesgrupper. Då den av utredningen framlagda försäkringsformen är svårbemästrad samt i åtskilliga hänseenden till sina konsekvenser otillfredsställande eller riskabel, avstyrker länsstyrelsen det föreliggande förslaget. Svenska Försäkringsbolags Riksförbund anför. Riksförbundet har funnit den principiella uppläggningen av förslaget lida av brister i sådan omfattning, att det icke bör läggas till grund för lagstiftning på området. Rimliga utredningskrav ha i flera hänseenden eftersatts. Ett av de mest påtagliga exemplen härpå är underlåtenheten att undersöka möjligheterna att anpassa redan förefintliga pensionsanordningar till en obligatorisk allmän pensionsförsäkring, trots att detta uttryckligen begärts i direktiven. Riksförbundet finner det principiellt oriktigt och praktiskt olämpligt att sätta igång en administrativ jätteapparat som den föreslagna, då den icke för huvuddelen av de berörda löser pensionsfrågan. För de grupper, för vilka förslaget någorlunda motsvarar pensionsbehovet, kan pensioneringsproblemet lösas mycket enklare genom en enhetlig bottenpension, i förekommande fall kompletterad med en efter gruppens behov utformad påbyggnad. Med hänsyn till de principiella bristerna i olika avseenden i pensionsutredningens förslag anser riksförbundet det vara uteslutet att pensionsfrågan löses i enlighet med förslaget. Riksförbundet anser det vara fruktlöst att nu söka bestämma hur produktionsresultatet skall fördelas mellan aktiva och pensionärer långt fram i tiden. Målet bör vara att söka lösa detta problem i nuvarande situation. Problemet har tre sidor: 1. Pensionärerna böra tillförsäkras en rimlig inkomstnivå. 2. Bestämmelser måste utformas så, att pensionärerna kunna utnyttja sin arbetsförmåga utan hämmande inslag. 3. En samordning måste åstadkommas såväl mellan de olika socialförsäkringsgrenarna som mellan dessa och de påbyggnader som på annat sätt skapas. Den första frågan kan lösas genom en successiv utbyggnad av folkpensionen, kombinerad med viss fondbildning. Det gäller här icke att skapa en anordning för generationer framåt utan att steg för steg bygga ut förmånerna för pensionärerna i den utsträckning de materiella resurserna förslå. I motsats till vad som skulle ske enligt förslaget böra härvid de nuvarande pensionärerna icke ställas utanför.

86 Den andra frågan sammanhänger med problemet hur full sysselsättning skall kunna kombineras med ett stabilt penningvärde. Detta problem torde icke kunna lösas med mindre samhället har tillgång till en arbetskraftsreserv som utnyttjas i större eller mindre grad alltefter konjunkturernas växlingar. Pensionärerna skulle kunna utgöra en dylik reserv under förutsättning att dels rimliga levnadsvillkor under alla omständigheter tillförsäkras dem, dels sådana villkor i övrigt tillskapas, att de bliva ekonomiskt intresserade av att utnyttja sin arbetsförmåga. Riksförbundet anser, att det är av stort samhälleligt intresse, att ett beslut om avveckling av de inkomstprövade förmånerna i takt med folkpensionens utbyggnad fattas utan onödigt dröjsmål. Härigenom skulle skapas verkliga förutsättningar för ytterligare utvidgning av pensioneringen, i första hand genom påbyggnader, som bliva en följd av överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter. Fara för inflation behöver ej uppstå, därest de uppnådda avtalsresultaten hållas inom ramen för de samhälleliga resurserna. Man skulle vidare få individuella påbyggnader i stor utsträckning vilka komme att medföra ett verkligt nysparande. Samordningen mellan påbyggnader och folkpension bleve icke något större problem. Mera nyanserade, efter varje grupps behov avpassade pensionssystem skulle tillskapas. Allt detta skulle kunna genomföras med hjälp av redan förefintliga institutioner. Samtidigt bör en sammanställning göras över beslutade och tilltänkta socialåtgärder samt de krav på samhällsekonomien som dessa ställa. Härvid bör frågan om samordningen mellan olika socialförsäkringsgrenar undersökas. Thulebolagen (majoriteten) framhåller. Den uppfattningen har numera vunnit allmänt erkännande att tjänstepension utgör en uppskjuten löneförmån, vilken utgår såsom ersättning för gjorda arbetsinsatser under en arbetstagares aktiva tid. Alltmer har frågan om rätt till pension blivit ett betydelsefullt moment i arbetsavtal, såväl individuella som kollektiva. Hittills ha frågor om arbetstagarnas ersättning för sina prestationer lösts genom fria förhandlingar och avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare eller deras organisationer. Det kan icke anses överensstämma med allmänt rådande uppfattningar i samhället att staten genom lagstiftning skulle införa tvingande regler beträffande de former, i vilka arbetstagarna skola erhålla vederlag för sina arbetsinsatser, och om storleken av och villkoren för sådant vederlag. Enligt vårt förmenande skulle en obligatorisk pensionering av den ifrågasatta omfattningen i vad den avser anställda inkräkta på det område som bör vara förbehållet arbetsmarknadens parter för fria förhandlingar. Det skulle medföra stora olägenheter att tvångsvis pressa in alla inkomsttagare i ett sådant enhetligt pensioneringssystem. Även om problemet betraktas rent statiskt, dvs med utgångspunkt från den aktuella situationen,

87 är det uppenbart att skilda grupper av arbetstagare och andra medborgare kunna ha helt olika behov, värderingar och önskemål rörande pensioneringens villkor och utformning. Erfarenheterna från personalpensionering i privat regi tala härvidlag sitt tydliga språk. Vi stå mänskligt att döma vid ingången av ett skede av tekniska och sociala omvälvningar, vilkas art och omfattning vi endast kunna ana. Hur exempelvis elektronteknikens och atomenergins utnyttjande kan komma att omgestalta våra produktionsmetoder, villkor och levnadsvanor kan ännu ingen förutse. Man torde också böra räkna med att förbättrad hygien, medicinska framsteg, ökad automatisering osv skola efter hand skapa vidgade möjligheter för åldringar att göra nyttiga insatser i samhället. Det måste under sådana förhållanden vara oklokt att binda sig för ett pensioneringssystem, som för att det skall fungera planenligt måste i stort sett oförändrat tillämpas allt framgent. Redan när socialvårdskommittén tillkallades år 1938 var det ett länge och starkt känt behov att erhålla en samordning av då förefintliga socialvårdsformer. En sådan samordning har skett endast i begränsad omfattning. Den nya pensionsanordningen är en i stort sett fristående konstruktion med nya begrepp och definitioner, med en särpräglad teknik utan motsvarighet i andra former av socialvård samt med en särskild administration. Förslaget är ur nu förevarande synpunkt så mycket mer anmärkningsvärt som det för var och en av de i den tilltänkta pensionsförsäkringen ingående förmånerna finnes direkta sakliga motsvarigheter eller snarlika former inom redan bestående allmänna anordningar. Vi ha kommit till den bestämda uppfattningen att en önskvärd förbättring av pensionsförmånerna bäst skulle kunna uppnås genom ändringar i förefintliga sociala anordningar. Alla torde vara överens om önskvärdheten av att så långt det är möjligt ordnad pensionering beredes dem, som ännu ej kunnat erhålla sådan förmån. Arbetare i enskild tjänst skulle troligen i väsentligt större utsträckning än hittills skett ha erhållit tjänstepension om ej vissa av folkpensioneringens förmåner varit beroende av inkomstprövning. Denna har utgjort det stora och avgörande hindret för en ordentlig tjänstepensionering för arbetare. Om man därför vill lösa sagda tjänstepensionsproblem borde den närmastliggande och viktigaste åtgärden vara att söka avlägsna det n ä m n d a hindret. Thulebolagen avstyrka bestämt att pensionsutredningens förslag lägges till grund för lagstiftning. Thulebolagen föreslå i stället, att folkpensioneringen reformeras och utbygges. En utredning härom bör företagas, varvid en förbättrad samordning mellan folkpensioneringen och andra sociala anordningar bör eftersträvas. I anslutning till herr Ahlbergs alternativ framlägga Thulebolagen ett förslag till lösande av pensionsfrågan, vilket sammanfattas sålunda. Vi föreslå, att folkpensioneringens ej inkomstprövade förmåner skola

88 höjas så att de så småningom kunna ersätta de inkomstprövade förmånerna. Vid en utökning av de icke inkomstprövade förmånerna måste dessa bestämmas att utgå med likartade belopp till alla pensionärer oberoende av dessas bosättningsort och eventuella andra inkomster. Om folkpensionen lämnar ett för alla pensionärer lika belopp, erhålles en i stort sett fast bottenpension som utan större svårigheter kan utökas med kompletteringspensioner i och utom tjänsten. Det allmännas arbete med administrationen för en utbyggd folkpension blir icke större än för den nuvarande folkpensionen. Bortfallet av inkomstprövningen bör i stället medföra en arbetsminskning. Sådana uppgifter som enligt utredningens förslag åläggas arbetsgivarna i samband med uppbörd och redovisning av premier komma icke i fråga vid en reformering av folkpensioneringen. Härigenom ernås besparing i kostnader som antagits uppgå för det allmänna till 25 milj kr och för arbetsgivarna till minst samma belopp. En höjning av grundpensionsbeloppen till 3.000 kr för ogifta pensionärer och till 4.800 kr för två makar torde i huvudsak göra de inkomstprövade pensionsförmånerna obehövliga. Kostnaden för en sådan utökning har beräknats till ca 730 milj kr per år. Olika skäl tala för att en utökning av folkpensionen fördelas över ett antal år. Kostnadsökningen skulle i sådant fall inträda först så småningom. Kostnaderna för pensionsförbättringen böra uttagas genom höjda folkpensionsavgifter. Dessa skulle behöva höjas från 1,8 % till 5,1 % av den taxerade inkomsten upp till 10.000 kr. En standardförbättring med 3 % för år skulle giva utrymme för en successiv kostnadsökning av erforderlig storlek. Trots vad nyss sagts är det angeläget undersöka om avgifterna för pensionsförbättringen skulle kunna mildras. Om folkpensionsförmånerna nu förbättras erbjuder sig ett osökt tillfälle att överväga huruvida pensionsåldern 67 år ej samtidigt bör höjas. En höjning av pensionsåldern från 67 till 70 år skulle medföra en högst avsevärd kostnadsminskning. Eftersom den beskattningsbara inkomsten anses utgöra ett mått på den skattskyldiges förmåga att bidraga till kostnader av allmän natur, bör även folkpensionsavgift uttagas i förhållande till den beskattningsbara inkomsten oberoende av den skattskyldiges ålder. Härigenom skulle avgiftsplikten närmare anslutas till den faktiska betalningsförmågan. Vidare erhålles en viss utjämning mellan aktiva och passiva, vilket blir mer värdefullt allt efter det de passivas relativa antal stiger. En utjämning mellan folkpensionärer med större och mindre inkomster erhålles ävenledes på grund av skattskyldigheten för folkpensionen. Den större skattebelastningen på pensioner till pensionärer med större inkomster kommer följaktligen att verka såsom en viss automatisk behovsprövning. I samband med en reformering av folkpensioneringen bör i samordnande syfte upptagas frågan om villkoren för erhållande av invalidpension. Vi

89 föreslå en utredning av frågan huruvida invalidpensioneringen bör överföras till sjukkassorna eller riksförsäkringsanstalten. Av de av Kungl. Maj :t förordnade båda styrelseledamöterna har riksdagsman G. Karlsson i Munkedal i reservation anfört, att styrelsen bort i princip tillstyrka förslaget, medan generaldirektör N. Malmfors ej deltagit i ärendets behandling. SPP framhåller. Det föreslagna obligatoriet medför icke endast att redan existerande pensionsanordningar brytas sönder. Genom obligatoriet ålägger man dessutom enskilda företagare — lantbrukare, hantverkare och andra som kanske hellre önska investera sina besparingar i den egna rörelsen — att till den allmänna pensionsförsäkringen betala 10 procent eller mera av inkomsten, icke av en viss botteninkomst utan av hela inkomsten upp till 30 000 kronor om året. Man får intrycket, att det dominerande skälet för det föreslagna obligatoriet är önskemålet att pensionerna från den allmänna försäkringen skola följa de aktivas inkomststandard. Emellertid innebär utredningens förslag om standardföljsamhet blott en formell lösning, då någon reell garanti för en framtida standardföljsamhet icke kan lämnas. För ett obligatorium har även åberopats önskemålet om en förbättring av pensionsstandarden för de grupper, som i detta hänseende äro eftersatta. Eftersläpningen i pensionshänseende gäller huvudsakligen arbetare i enskild tjänst och butikspersonal samt en mindre del av industriens tjänstemän. Det hade därför varit naturligt, om utredningen i första hand undersökt i vad mån man hade kunnat fylla dessa luckor i pensioneringsskyddet på annat sätt än genom att tillskapa ännu en obligatorisk försäkring med alla de problem som detta skulle föra med sig. Den nämnda eftersläpningen beror icke blott på inkomstprövningen inom folkpensioneringen utan också på att frågan om införande av en allomfattande obligatorisk pensionsförsäkring varit under utredning praktiskt taget oavbrutet sedan år 1947. Om inkomstprövningen skulle helt eller till största delen avvecklas och om det dessutom — sedan den nu arbetande pensionsberedningen avslutat sitt arbete — skulle konstateras, att frågan om allmän pensionsförsäkring icke längre vore aktuell, kunde man räkna med en accelererad utveckling av den frivilliga tjänstepensioneringen. Det kan icke vara av behovet påkallat att genomföra en obligatorisk pensionsförsäkring. De önskemål om förbättrat pensionsskydd som finnas i fråga om stora grupper kunna tillgodoses smidigare och effektivare dels genom utbyggnad av nuvarande socialförsäkringsgrenar, dels genom frivilliga tjänstepensionsförsäkringar och andra på privat initiativ tillkomna pensioneringsanordningar. SPP kan sålunda icke tillstyrka, att pensionsutredningens förslag lägges till grund för en eventuell lagstiftning om allmän pensionförsäkring. Enligt SPP:s mening är förslaget så konstruerat, att det icke heller bör läggas till grund för den fortsatta utredning rörande möjlig-

90 heterna att förbättra pensionsförhållandena för vissa medborgargrupper som måste anses erforderlig. SPP delar den principiella uppfattning, som ledamoten Lassen framfört i sitt särskilda yttrande (sid. 295). Eftersom utredningen icke undersökt det av ledamoten Ahlberg framlagda alternativet, är det icke möjligt att definitivt taga ställning till detta. Såvitt nu kan bedömas skulle dock alternativet medföra stora fördelar. Vid det fortsatta utredningsarbetet bör man därför enligt SPP:s mening i första hand närmare undersöka detta alternativ vilket i huvudsak innebär dels att folkpensioneringen successivt utbygges samtidigt som inkomstprövningen helt eller till största delen avvecklas, dels att invalidpensioneringen knytes till den allmänna sjukförsäkringen. I samband med denna utredning böra upptagas övriga samordningsfrågor inom socialförsäkringen. Sedan socialförsäkringen samordnats och blivit effektivare, skulle man ha skapat förutsättningar för varje grupp och varje individ att bygga vidare och efter eget skön ordna ett kompletterande försörjningsskydd, anpassat efter gruppens eller individens förhållanden. Såsom tidigare nämnts måste åtskilliga frågor närmare utredas, innan definitiv ställning kan tagas till Ahlbergs alternativ. SPP berör i det följande vissa av dessa frågor. Höjningen av de icke inkomstprövade delarna av folkpensioneringen bör — såsom också Ahlberg framhåller — ske successivt; en övergångstid av fem a tio år synes erforderlig. Ahlberg tyckes förutsätta, att det är möjligt att avveckla de inkomstprövade kommunala bostadstilläggen i samma takt. Detta vore i och för sig önskvärt, men det kan ifrågasättas, om det i praktiken är genomförbart. En sådan avveckling skulle nämligen i städer med höga kommunala bostadstilllägg innebära, att de som icke hade någon nämnvärd sidoinkomst finge sin sammanlagda inkomst oförändrad, under det att de som på grund av t. ex. tjänstepension nu gå miste om kommunalt bostadstillägg skulle kunna tillgodogöra sig hela höjningen av folkpensionen. Det blir därför sannolikt nödvändigt att tänka sig att de inkomstprövade folkpensionsdelarna avvecklas i långsammare takt än de icke inkomstprövade ökas. I samband med avvecklingen av de kommunala bostadstilläggen uppstår frågan, om man som slutmål skall eftersträva en för alla — oberoende av bostadsort — lika folkpension, eller om man skall tänka sig en högre folkpension i storstäderna än på landsbygden. Det torde ur många synpunkter vara olämpligt, om folkpensionen bleve dyrortsgraderad. Detta skulle bland annat kunna medföra, att pensionärerna droges till de stora städerna med deras bostadsbrist. Om man å andra sidan skulle höja folkpensionen för alla medborgare så mycket som krävdes för en rimlig försörjning i t. ex. Stockholm, skulle man samtidigt pumpa ut köpkraft på landsbygden i en utsträckning, som skulle verka inflationsdrivande och dessutom onödigt betunga de aktiva. Måhända skulle man kunna gå fram på den vägen att man — i varje fall under en lång över-

91 gångstid — behölle viss del av de inkomstprövade kommunala bostadstilläggen i storstäderna. På grund av de nackdelar, som ur olika synpunkter äro förbundna med en inkomstprövning, borde man då tillse, att de kommunala tilläggen icke bli större än som motiveras av de högre levnadskostnaderna i storstäderna. Enligt Ahlbergs skiss (sid. 270) skulle folkpensioneringens familjepension anknytas till den icke inkomstprövade ålderspensionen och i övrigt utformas efter de regler som föreslagits gälla för den planerade allmänna pensionsförsäkringen. Att änkepensionen ställes i viss relation till ålderspensionen synes SPP naturligt, men det bör övervägas, huruvida icke änkepensionen skall, liksom nu är fallet i folkpensioneringen, vara högre än hälften av ålderspensionen till ensamstående ålderspensionär. Å andra sidan föreslår SPP en inskränkning, motiverad av att folkpensionen är avsedd att täcka ett minimibehov och till största delen finansieras av skattemedel: för den händelse det över huvud taget anses påkallat, att unga, barnlösa änkor erhålla familjepension från folkpensioneringen, bör sådan familjepension utgivas blott under viss övergångstid. Finansieringen av den utbyggda ålders- och familjepensionen är en central fråga vid bedömningen av Ahlbergs alternativ. Med hänsyn till att folkpensioneringen i Sverige är skattefinansierad i högre grad än i de flesta andra länder, torde man böra undvika att genom direkt beskattning nämnvärt bidraga till finansieringen av folkpensioneringens utbyggnad. I den mån arbetsgivarna skola bidraga till kostnaderna för utbyggnaden bör detta ske icke i form av ett särskilt arbetsgivarbidrag utan på så sätt att arbetstagarnas löner anpassas med hänsyn till den ökade folkpensionsavgiften. Genom att i sjukförsäkringen inarbeta folkpensioneringens invalidpension torde förutsättningar skapas för en smidig lösning av samordningsfrågorna inom sjuk- och invaliditetsförsäkringen. Sammanknytningen av sjukpenningen och invalidpensionen inom ramen av en utbyggd sjukförsäkring skulle givetvis kunna ske på olika vägar. Slutligen sammanfattar SPP på följande sätt sina synpunkter på utformningen av en obligatorisk pensionsförsäkring, därest en sådan likväl anses böra komma till stånd: 1. En obligatorisk försäkring bör sakligt samordnas med folkpensioneringens ålderspension på ett sådant sätt att — utom för de lägsta inkomsttagarna — en någorlunda konstant sammanlagd pensionsprocent erhålles. Eventuellt kan man gå ännu längre och överväga att helt inarbeta folkpensioneringen i den obligatoriska försäkringen. — 2. Det synes naturligt, att all ersättning vid arbetsoförmåga på grund av sjukdom eller olycksfall knytes till den allmänna sjukförsäkringen, även sådan sjuk- och invaliditetsersättning som nu utbetalas från folkpensioneringen och yrkesskadeförsäkringen. En obligatorisk pensionsförsäkring bör därför begränsas till att avse ålderspension och familjepension. Den förbättring av invaliditetsskyddet, som kan befinnas önskvärd, bör ske inom sjukförsäkringens

92 ram. — 3. Särskilt arbetsgivarbidrag bör icke uttagas. Avgifterna böra inarbetas i källskattetabellerna och i sin helhet uttagas av de försäkrade samtidigt med skatten, i analogi med vad som nu gäller i fråga om folkpensionsavgifterna. Frågan i vad mån arbetsgivarna skola vidkännas någon del av avgifterna bör liksom andra avlöningsfrågor lösas avtalsvägen. — 4. En obligatorisk pensionsförsäkring bör utformas så, att grupper, för vilka den icke är lämpad och för vilka den icke fyller något behov, kunna ställas utanför försäkringen. Svenska Bankföreningen anför. Så väsentliga invändningar av både principiell och praktisk art kan riktas mot förslaget, att det ej lämpligen bör läggas till grund för lagstiftning. Bankföreningen finner därför en fortsatt utredning angelägen, omfattande även andra alternativ till frågans lösning. Det fortsatta utredningsarbetet bör i första hand inriktas på att tillskapa ett pensionssystem, som garanterar en skälig minimistandard. Pensionsbeloppen synes lämpligen böra avvägas så, att de kommer att stå i rimligt förhållande till den genomsnittliga normalinkomsten för aktiva arbetare och lägre tjänstemän, önskvärt är vidare att hänsyn tages till olikheterna i levnadskostnader på skilda orter. Eventuellt bör det övervägas, huruvida en lösning av detta spörsmål kan åstadkommas genom något slags differentiering av pensionerna i anslutning till en efter inkomsten differentierad avgiftsbetalning. Vid sidan av denna grundläggande pensionering bör finnas tillfälle att skaffa sig tilläggspension från arbetsgivare eller genom försäkring i statlig eller enskild pensionsinrättning utan att därför behöva vidkännas någon reduktion av den allmänna pensionen. Skattefriheten för pensionsförsäkringspremier bör bibehållas, och undersökning bör ske, om det icke kan vara möjligt att medgiva skattelättnad även för annat sparande som sker i syfte att trygga ålderdomsförsörjningen eller försörjning och utbildning av efterlevande make och barn. Med ett system som uppbygges enligt dessa riktlinjer vinner man bl. a., att risken för ogynnsamma återverkningar på samhällsekonomin blir mindre än vid ett genomförande av pensionsutredningens förslag. Vidare blir administrationen enklare och kostnaderna lägre. En ytterligare fördel är slutligen, att några svårlösta samordningsproblem ej behöver uppstå. Svensk Industriförening anför. Föreningen avstyrker förslaget och föreslår, att frågan om en allmän ålderspensionering i samhället löses på det sättet att folkpensionen utbygges till en så pass hög nivå, att den ger ett bottenskydd med en frivillig tilläggsförsäkring i analogi med bestämmelsen i sjukförsäkringslagen. I folkpensionen bör också inarbetas en för efterlevande avsedd pension, vilken sålunda blir en ersättning för den av pensionsutredningen föreslagna familjepensio-

93 nen. Vidare skulle det vara ytterst motiverat att lämna företagen, även de som drives som enskilda firmor, rätt att göra avsättningar till pensionsfond även för ägarens pensionering. Svenska Företagares Riksförbund framhåller. Utredningens förslag bör icke läggas till grund för lösandet av svenska folkets pensionsfråga. Vi förorda en lösning, som utgår från ett större hänsynstagande till individuella behov och förutsättningar och som bör konstrueras så, att den kan utöva ett stimulerande inflytande på enskilt sparande liksom på näringslivets produktionsutveckling. I dessa hänseenden torde ledamoten Ahlbergs förslag — ehuru det icke i detalj motsvarar förbundets uppfattning — erbjuda den fördelaktigaste lösningen. Även Sveriges Folkpensionärers Riksförbund avstyrker förslaget och instämmer i herr Ahlbergs reservation; förbundet motsätter sig dock bestämt alt folkpensioneringens invalidpension överföres till sjukförsäkringen.

177. Ingen bestämd

ståndpunkt

men förslaget

till

principfrågan

avvisas

Relativt många remissorgan ger inte uttryck åt någon bestämd ståndpunkt i principfrågan, huruvida en obligatorisk pensionsförsäkring bör införas eller ej. Till pensionsutredningens förslag tar emellertid en del av dem ställning, såtillvida som de anser att detta förslag inte bör genomföras, i vart fall inte i föreliggande skick; dessa remissorgan redovisas i detta avsnitt. De har indelats i två grupper, dels sådana som anser, att man åtminstone som en första åtgärd bör förbättra folkpensioneringen, och dels sådana som utan att göra sig till förespråkare för någon viss åtgärd dock har en negativ inställning till det framlagda förslaget. Tills vidare utbygges folkpensioneringen Kooperativa förbundet framhåller. Den kooperativa rörelsen har, närhelst den kommit att i princip eller i praktiken ta ställning till frågan om ålderdomsskydd genom pensionering, i sin egenskap av socialt betonad ekonomisk folkrörelse ådagalagt ett starkt intresse för att främja ett sådant skydd. Man får emellertid inte bortse från att, medan behovet av ordnad ålderdomsförsörjning genom statligt ingripande för stora grupper av arbetstagare ter sig trängande, detta behov inte framträder med samma styrka för andra kategorier av inkomsttagare. För innehavare av egna jordbruk och idkare av egen rörelse utgör jordbruket respektive rörelsen i inånga fall en tillgång, som även efter inträdd total eller partiell arbetsoförmåga för innehavaren kan bidra till hans försörjning.

94 Styrelsen vill ge sitt erkännande åt det mycket omfattande arbete, som nedlagts inom utredningen. Enligt styrelsens mening kan emellertid de framlagda förslagen endast till vissa delar ge uppslag till en praktisk lösning av pensioneringsproblemet. Styrelsen anser betänkandets förslag enligt de uppdragna riktlinjerna ur samhällsekonomiska synpunkter riskfyllda och på den långa sikt, varpå förslagen konstruerats, icke innebärande tillräckliga garantier för vare sig önskvärd allmän trygghet för de försäkrade eller för uppnående av den särskilt åsyftade standardbeständigheten. Styrelsen understryker ålderdomsförsörjningens oupplösliga samband med de produktiva resurserna och med de ekonomiska och psykologiska moment, som faller under begreppet »belastning av de aktiva». Här i landet gör sig en stark strävan gällande bland medborgarna att ernå trygghet för den improduktiva åldern genom organiserat ålderdomsskydd. Den kraftiga utveckling, som SPP uppvisat på senare år och överhuvud taget allt sedan sin tillkomst och som även ägt rum på många andra håll beträffande pensionsavsättningar av mera speciell natur, försäkringsföretagens pensionsförsäkringsrörelse och enskilda företags pensionsstiftelser ådagalägger, att denna strävan särskilt markerat framträder bland löntagarna. Man skulle sålunda kunna förvänta, att, om inget statligt initiativ tagits till allmän pensionsförsäkring, under alla förhållanden de frivilliga pensioneringsåtgärderna skulle fortsätta att byggas ut och det enskilda direkta penningsparandet för ålderdomsskydd att expandera. Styrelsen anser, att ytterligare utrymme finns såväl för organiserat ålderdomsskydd som för utbyggnad av statliga anordningar. För den tid, som närmast kan överskådas, måste man räkna med en växande omfattning av ålderdomsförsörjningen. Det kraftigt stigande intresset för frivilliga pensionsanordningar på vanlig avgiftsbasis och folkpensioneringens dominerande betydelse för det allmänna ålderdomsskyddet synes ge anvisning på de linjer, efter vilka en allmän pensionförsäkring skulle kunna organiseras i takt med de ekonomiska resursernas tillväxt, men utan att föregripa denna: folkpensioneringens utbyggande, eventuellt med en kompletterande obligatorisk, avgiftsfinansierad pensionsförsäkring som påbyggnad. Därigenom skulle rimligt utrymme lämnas åt det frivilliga pensioneringsväsendet i huvudsakligen samma former, i vilka det nu är organiserat, samt åt penningsparandet och realsparandet som ytterligare komplettering till statliga pensionsanordningar. Den föreslagna allmänna pensionsförsäkringen skiljer sig från all befintlig socialförsäkring och närstående understödsformer — bortsett från yrkesskadeförsäkringen vilken mera är att betrakta som en något utvidgad ansvarighetsförsäkring för företagen — därigenom att den icke innehåller något moment av inkomstutjämning i vanlig mening. Visserligen innebär försäkringen en överflyttning av köpkraft från aktiva till passiva, men de pensioner som tilldelas de passiva är direkt proportionella mot de avgifter som samma individer betalat (om en grupp av jämnåriga betraktas). Man kan

95 gå ett steg längre och konstatera, att den allmänna pensionsförsäkringen i viss mån innebär motsatsen till inkomstutjämning därigenom att den allmänna pensionen lagras ovanpå en delvis inkomstprövad folkpension. Styrelsen vill icke beteckna frånvaron av inkomstutjämning såsom en brist utan konstaterar endast, att införandet av den föreslagna försäkringen icke kan motiveras med, att man vill hjälpa de mindre inkomsttagarna av den anledningen, att dessa inte har råd att tillgodose sitt eget pensionsbehov. Styrelsen konstaterar vidare, att till stöd för införandet av en allmän pensionsförsäkring dessa tre motiv synes kunna anföras: a) nödvändigheten att tvinga folk att sörja för ett trygghetsbehov, som eljest lätt blir försummat, b) möjligheten att genom ett obligatorium hastigt bygga upp ett pensionsskydd åt de äldre generationerna, c) möjligheten att genom ett obligatorium frigöra sig från bundenheten vid penningvärdet. Med hänsyn till den stora roll som punkt a) spelar måste vid bedömningen av förslaget stor vikt fästas vid uppskattningen av de skyddsbehov, som den allmänna pensionsförsäkringen tillgodoser, jämförd med medborgarnas vilja att på egen hand och i samverkan med andra tillgodose dessa behov genom enskilda och kollektiva pensionsanordningar sådana som SPP, Kooperationens pensionsanstalter och det av arbetsgivareföreningen föreslagna pensionssystemet. Ju mindre klyftan är mellan dessa båda (tyvärr icke mätbara) storheter, desto mindre motiverat är det att införa en obligatorisk pensionsförsäkring. Man har vidare att värdera angelägenhetsgraden av punkterna b) och c) och i hur hög grad ifrågavarande intressen eljest är försummade. Häremot har man att väga alla de olägenheter av olika slag och risker för framtida komplikationer som är förknippade med införandet av den föreslagna allmänna pensionsförsäkringen. Det måste vidare beaktas, att en obligatorisk, statlig pensionsförsäkring medför, att arbetsmarknadens parter avhänder sig självbestämmanderätten beträffande den del av lönen, som »uppskjutes», dvs. genom avgiftsbetalning förvandlas i pensionsrätt. Beslutanderätten beträffande en sådan pensionsförsäkring (om avgifternas storlek, pensionsförmånernas art och storlek m. m.) tillkommer nämligen icke arbetsmarknadens parter utan statsmakterna. Vad här sagts om »uppskjuten lön» gäller i tillämpliga delar andra inkomsttagare, om begreppet generaliseras till »uppskjuten inkomst». I yttrandet över principbetänkandet skisserade styrelsen ett reformprogram av följande huvudsakliga innebörd. I stället för att bygga den allmänna pensionsförsäkringen ovanpå en (i icke-inkomstprövad och inkomstprövad pension) redan tudelad folkpensionering bör folkpensioneringen utvidgas. Eftersom en utvidgning av folkpensioneringen icke kan finansieras med direkta skatter kräver en sådan utvidgning i sin tur antingen tillskott av indirekta skattemedel eller att pensionsavgiften återfår den centrala roll som den hade förr. Uppenbarligen kan endast med den senare metoden (eller en kombination av båda) en differentiering efter pensionärens levnads-

96 standard under den aktiva tiden vinnas. I samband härmed måste inkomstprövningen avskaffas. Den socialt önskvärda subventioneringen av de minsta pensionerna skulle i stället kunna åstadkommas genom av skattemedel finansierade pensionstillägg, så konstruerade, att det nedersta skiktet av pensionsavgifterna avkastade en proportionsvis större pension än de högre liggande skikten. På detta sätt skulle de mindre inkomsttagarna få större pensioner i förhållande till erlagda avgifter än de större inkomsttagarna, men var och en skulle ändock få full valuta för varje skikt av erlagda avgifter. Detta program framlades uttryckligen »utan alla anspråk». Modifikationer kan tänkas i olika hänseenden, t. ex. så att subventioneringen av de minsta pensionerna får formen av ett fast pensionsbelopp, helt finansierat av skattemedel. Detta belopp skulle vara lika för alla men principiellt variabelt i tiden med prisindex och allmän standard liksom den nuvarande folkpensionen. Med uttrycket »utvidgning av folkpensioneringen» åsyftade styrelsen en utbyggnad till sin storlek beroende av pensionärens tidigare inkomst. Måhända kan det icke anses nödvändigt att införa en individuell registrering av avgifterna för att detta syfte skall tillgodoses i begränsad omfattning. Folksam anför i sitt remissyttrande en annan möjlighet, vilken synes böra övervägas. En annan tänkbar väg är att bibehålla folkpensionens karaktär av generell och för alla lika bottenpension men höja beloppen och successivt avveckla inkomstprövningen. Det senare är under alla förhållanden ofrånkomligt och den viktigaste åtgärd som det allmänna kan vidtaga för att främja de breda lagrens ålderdomsförsörjning. Styrelsen har kommit till den uppfattningen, att den första åtgärd, som bör vidtagas för en lösning av frågan om allmän pensionsförsäkring, är att undersöka förutsättningarna för en utbyggd folkpension. Detta är framför allt betydelsefullt av den anledning, att i den föreslagna allmänna försäkringsplanen icke avses att hemarbetande husmödrar skall erhålla rätt att ingå i försäkringen. Denna brist i förslaget är av den art att styrelsen anser att den bör undanröjas och att detta lämpligast torde kunna ske genom att folkpensionen utbygges. Om en allmän pensionsförsäkring genomföres som komplement till den utbyggda folkpensionen, anser styrelsen, att en dylik anordning bör sättas i verket på ett sådant sätt att hänsyn tages till de bestående enskilda pensionsanstalterna och de där försäkrade. Vad invalidpensioneringen angår delar styrelsen icke hr Ahlbergs uppfattning, att invalidpensioneringen bör överflyttas till sjukkassorna. Styrelsen grundar sin ståndpunkt dels på den allmänna erfarenheten, att sjukdomsfall lämpar sig för lokal skadereglering och invalidfallen (bl. a. på grund av sin relativa fåtalighet) för en central skadereglering, dels på att det naturliga bandet mellan invalid- och ålderspensioneringen icke bör av-

97 klippas. En förläggning av skaderegleringen till riksförsäkringsanstalten synes dock böra prövas. — Beträffande familjepensioneringen ifrågasätter styrelsen om det inte vore riktigare att — i en obligatorisk försäkring — begränsa familjepensioneringen till barnpensioner och i stället höja dessas belopp. Därigenom bortfaller en rad svårigheter. Visserligen skulle behovet av dödsfallsskydd icke härigenom bli täckt, men det återstående behovet torde vara så varierande till sin omfattning, att det bättre tillgodoses genom enskilda (individuella och kollektiva) livförsäkringar än genom obligatoriska anordningar. RLF yttrar. Riksförbundet finner det nödvändigt att, innan slutlig ställning tages i frågan om en utökad pensionering, en översikt göres över aktuella beslutade eller planerade socialreformer och vilka krav dessa kan komma att ställa på samhällets ekonomi. Först på grundval av en sådan översikt synes en avvägning kunna göras mellan de olika sociala reformbehoven. Riksförbundet vill dock understryka vikten av att pensioneringsfrågan blir tillfredsställande löst för de grupper, som ännu icke har en ordnad pensionering. Det är härvid emellertid enligt riksförbundets mening nödvändigt att frågan blir grundligt utredd och genomdiskuterad från olika synpunkter innan några slutliga beslut fattas. För jordbrukare och andra småföretagare kan det från såväl deras egen som samhällsekonomisk synpunkt vara lämpligt att i varje fall ålderdomsförsörjningen ordnas på ett sådant sätt, att förutsättningar skapas att i största möjliga utsträckning behålla pensioneringskapitalet i företaget. Eftersom lantbrukets inkomster kan variera ganska avsevärt mellan olika år, är dess förmåga att bära pensioneringskostnader också olika från år till år. Med tanke på den progressiva beskattningen samt av finansieringsskäl är det därför synnerligen önskvärt att ett pensioneringssystem kan uppläggas så, att det även ger möjlighet till en viss resultatutjämning. Det synes ej lämpligt att via ett pensioneringssystem, som syftar längre än att ge en skälig grundpenning, söka uppnå förändringar i olika gruppers relativa inkomstnivåer. Ett system, vilket för arbetarkategorierna innebär införande av arbetsgivarbidrag, måste sålunda i den mån kontantlönerna icke sänkes i motsvarande mån enligt den jordbrukspolitiska principen om inkomstlikställighet medföra krav på motsvarande inkomstförbättringar för jordbrukarnas del. RLF vill understryka, att vid bedömningen av olika pensioneringssystem hänsyn bör tas till inte bara pensionernas och kostnadernas storlek utan även till pensionsförmånernas värdebeständighet samt till de företagsekonomiska och inkomstomfördelande konsekvenserna. Ett frivilligt system är enligt RLF:s mening att föredraga, såvida icke avgörande ekonomiska fördelar står att vinna genom ett obligatorium. Systemet bör vara ordnat så att 7

98 det verkar befordrande på produktion och ekonomisk utveckling. En förutsättning härför är för lantbrukets del att pensioneringskapitalet får i största möjliga utsträckning placeras i de egna företagen. Härvid är det emellertid ett villkor att det tillses att skattemässiga olägenheter av ett sådant system i jämförelse med försäkringsmässiga pensioneringssystem blir undanröjda. Först sedan kapitalbildningen hos småföretagen visat sig vara tillräckligt stor, kan enligt RLF:s mening småföretagargrupperna med fördel inlemmas i ett pensioneringssystem, som bygger på utbetalande av premier. Som en grund för ålderdomens försörjning bör dock samhället enligt riksförbundets uppfattning garantera en viss skälig försörjning genom en folkpensionering. Med hänsyn till inkomststandardens höjning synes kraven på denna skäliga försörjning nu kunna sättas högre än tidigare. Riksförbundet ger beträffande den föreslagna försäkringens allmänna konstruktion särskilt sitt erkännande åt den tekniskt skickliga lösningen av problemet om att införa värde- och standardbeständiga pensioner i ett på försäkringspremier byggande pensioneringssystem. Mot fördelarna kan emellertid ställas ett flertal allvarliga olägenheter, speciellt vad beträffar ålderdomsförsörjningsdelen av den föreslagna försäkringen. För småföretagens del är den största nackdelen med det aktuella förslaget att det skulle innebära ett bortförande av kapital från de näringsgrenar de representerar. Det är även enligt förbundets allmänna grundinställning principiellt sett att betrakta som en nackdel att systemet endast kan tänkas fungera som ett obligatoriskt system. Om detta är en förutsättning för att en värdebeständig pensionering skall kunna erhållas, vill riksförbundet dock understryka, att det anser värdebeständigheten vara av så stor betydelse att den bör uppväga olägenheten av ett obligatorium. Som en stor svaghet i det föreliggande förslaget vill riksförbundet beteckna det förhållandet, att någon hänsyn icke tagits till behovet av en invalid- och efterlevandepensionering för hemarbetande hustrur. Riksförbundet anser denna fråga vara så väsentlig att allvarliga försök måste göras att lösa densamma. Sammanfattningsvis vill RLF med understrykande av jordbruksbefolkningens stora intresse för en lösning av pensioneringsfrågan konstatera, att den föreslagna allmänna pensionsförsäkringen icke synes på ett helt tillfredsställande sätt kunna tillgodose småföretagargruppernas pensioneringsbehov. När det gäller riskskyddet synes dock en allmän försäkring av den här föreslagna typen onekligen innebära stora fördelar. En förutsättning för att den skall kunna accepteras synes emellertid vara att av förbundet anförda synpunkter vinner beaktande; RLF anser sig icke böra ta definitiv ställning i frågan förrän möjligheterna härtill blivit n ä r m a r e utredda. Speciellt vill riksförbundet understryka nödvändigheten av att frågan om samordningen med andra socialförsäkringar blir undersökt samt att frågan om en översikt av och avvägning mellan de olika sociala reformåtgärderna blir

99 klarlagd. I utredningsarbetet bör man enligt riksförbundets uppfattning icke begränsa sig enbart till den föreslagna allmänna pensionsförsäkringen utan även ta hänsyn till andra alternativ. RLF anser sig sålunda icke kunna tillstyrka, att det föreliggande förslaget till allmän pensionsförsäkring genomföres vad beträffar ålderdomsförsörjningen. Detta avstyrkande anser RLF böra gälla för samtliga grupper och icke enbart för de fria företagarna. För de senare är visserligen ett av huvudskälen till avstyrkandet de konsekvenser förslagets genomförande skulle få för vederbörande näringars kapitalförsörjning, men förslaget torde även ha samhällsekonomiska konsekvenser, som blir kännbara för samtliga grupper. Även andra olägenheter med förslaget skulle på samma sätt göra sig märkbara också för andra grupper. I avvaktan på resultaten av de förnyade överväganden, som måste komma till stånd, synes redan existerande möjligheter till ålderdomspensioneringens ordnande böra underlättas och uppmuntras. Därutöver bör den allmänna folkpensioneringens nivå höjas. Till frågan om hur stor denna höjning bör vara anser sig riksförbundet nu icke böra ta närmare ställning. En skälig höjning av folkpensionen bör emellertid övervägas oberoende av om man inom den närmaste framtiden kan komma till en slutgiltig lösning av frågan om en allmän pensionsförsäkring eller icke. Enligt RLF:s uppfattning skulle det såväl från samhällets som från den enskildes synpunkter innebära väsentliga fördelar, därest den egne företagaren kunde beredas möjlighet att under sin aktiva tid inom viss ram göra skattefria ålderdomsavsättningar i sitt företag. I den mån tillgångarna sedermera uttoges för ålderdomsförsörjningen, skulle givetvis beskattning ske. RLF hemställer att en undersökning av denna fråga kommer till stånd i samband med behandlingen av pensionsfrågorna i övrigt. Bland de problem som enligt RLF:s uppfattning måste lösas står anordnande av ett tillfredsställande skydd för inkomstbortfall genom invaliditet och för tidig död i förgrunden. En ingående undersökning bör verkställas rörande möjligheterna att utbygga nuvarande sjuk- och yrkesskadeförsäkringslagstiftning, varvid i stort sett de av pensionsutredningen föreslagna principerna torde kunna tillämpas. Härigenom skulle man vinna de fördelar som pensionsutredningens förslag innebär, inte minst vad det gäller värdebeständiga livräntor samtidigt som man kunde utnyttja en redan befintlig administrationsapparat. I ett dylikt läge vore det naturligt att omändra den allmänna folkpensionen till att avse en ren ålderdomsförsörjning. Oavsett om och i vilken utsträckning en allmän pensionsförsäkring skulle komma att genomföras synes det enligt RLF:s uppfattning nödvändigt att man på allvar söker finna en lösning av frågan om konstruerande av ett system med värdebeständiga pensionsförmåner inom ramen för nu existerande former av kollektiva och individuella försäkringar. Då ett system med värdebeständiga försäkringar icke torde kunna genomföras utan att

100 staten ikläder sig viss garanti bör vid behandlingen av denna fråga möjligheten att inrätta en form av indexreglerade obligationer speciellt beaktas. RLF vill även förorda att möjligheten att bygga ut ett system av pensionskassor i understödsföreningsform och med möjlighet att bevilja värdebeständiga pensionsförmåner blir ingående utredd. Sveriges Folkpensionärers Riksorganisation yttrar. Förslaget innebär, såvitt vi förstå, att då lagen träder i kraft äro mer än 800.000 personer ställda utanför lagens tillämpningsområde. I något tillspetsad form våga vi påstå, att en lösning av pensionsfrågan, som icke uppmärksammar folkpensionärernas pensioner, är ingen lösning eller i varje fall en dålig lösning av frågan. Vi ifrågasätter huruvida icke en sådan samordning av folkpensioneringen och den obligatoriska pensionsförsäkringen bör åvägabringas, att en likvärdig inkomst av folkpensionen och pensionen från den obligatoriska pensionsförsäkringen erhålles. Det är enligt vår mening icke rimligt att folkpensionärerna skola ha en mindre pension än de första årskullarna erhålla då de börja uppbära pension enligt den obligatoriska pensionsförsäkringen sedan denna trätt i kraft. Om en likformighet icke kan åstadkommas utan särskild utredning, förorda vi att en sådan utredning kommer till stånd. Vi äro för övrigt icke helt främmande för den något kätterska tanken att folkpensioneringen bygges ut så att den ger en sådan pension som utredningen ansett lämpligt avvägd. Vi anser det icke uteslutet att finna ett sätt för premiebetalning, som täcker de med en sådan anordning förenade kostnaderna. Vi ha då en förhöjning av pensionsavgifterna före försäkringens ikraftträdande i tankarna. Vi äro icke beredda att tillstyrka utredningens förslag till obligatorisk pensionsförsäkring med mindre en sidoordnad förbättring av folkpensionens grundbelopp genomföres som träder i tillämpning samtidigt med den obligatoriska pensionsförsäkringen. Fredrika-Bremer-förbundet framhåller. Det förefaller förbundet orimligt att anställda, som redan har sin pensionsfråga ordnad, skall tvingas in under försäkringen med måhända sämre försäkringsvillkor och med allt vad detta medför av anpassningssvårigheter, som för övrigt ej lösts av utredningen. Andra grupper som ofta har det dåligt ställt har däremot lämnats utanför, vilket gör att försäkringen knappast kan kallas allmän. Förbundet avstyrker förslaget. Inom förbundet har diskuterats möjligheten att genom en utbyggnad av folkpensionerna lösa frågan om en tryggad ålderdomsförsörjning, och förbundet förordar att en sådan linje prövas. Skulle folkpensionerna höjas och bilda ett ekonomiskt bärkraftigare underlag än hittills, skulle detta komma samtliga befolkningsgrupper tillgodo och kunna ha till följd att frågan om husmödrarnas pen-

101 sionering kom i ett annat läge. Förbundet vidhåller emellertid sitt krav om att, innan principbeslut fattas i pensionsfrågan, en sammanfattande utredning göres över befintliga och planerade sociala reformer i vårt land och deras ekonomiska effekt för den enskilde medborgaren, för att på grundval därav fastställa vilka som är mest nödvändiga. Kammarrätten yttrar. Kammarrätten avstyrker det framlagda förslaget, enär detsamma 1) skulle komma att få verkningar på samhällsekonomien, som nu icke gå att överblicka, 2) icke tillräckligt beaktat rättvise- och rättssäkerhetssynpunkterna, 3) icke beaktat behovet av samordning mellan den allmänna försäkringen och andra pensions- och försäkringsformer, 4) icke definitivt löst pensionsfrågan för samtliga medborgare samt 5) skulle leda till en alltför komplicerad och dyrbar administration. Såvitt kammarrätten kunnat finna bör man i stället eftersträva en förbättrad folkpensionering, som så småningom utbygges medelst efter behov avpassade tilläggspensioner för de grupper, som icke ha sin pensionsfråga ordnad. Vad invalidpensioneringen beträffar finner kammarrätten denna lämpligen kunna anknytas till den allmänna sjukförsäkringen. Riksskattenämnden uttalar. Ur de synpunkter, utifrån vilka riksskattenämnden främst anser sig böra bedöma förslaget, nämligen kraven på en smidig och effektiv administration av debiterings- och uppbördsväsendet, så anordnad att personalbehov och kostnader i görligaste mån hålles nere, måste nämnden avstyrka att föreliggande förslag till allmän pensionsförsäkring genomföres. Det allmännas direkta kostnader för den föreslagna debiterings- och uppbördsorganisationen komma sannolikt att, med hänsyn till organisationens invecklade karaktär, uppgå minst till samma belopp som kostnaderna för debitering och uppbörd av skatt, enligt uppgift 45 miljoner kronor för år, i stället för såsom utredningen uppskattningsvis angivit, 20 miljoner kronor för år. Med hänsyn till önskemålet om enkelhet inom administrationen vore en utbyggnad av den nuvarande folkpensionen givet att föredraga framför en med denna sidoordnad allmän pensionsförsäkring. Det måste organisatoriskt sett vara en oformlighet att samtidigt hava två generella obligatoriska pensionssystem — en folkpensionering och en allmän pensionsförsäkring. Veterligen har en dylik ordning icke heller diskuterats i andra länder. En fortsatt utbyggnad av folkpensionen skulle vidare vara förmånligare för de mindre inkomsttagarna än pensionsutredningens förslag. De mindre inkomsttagarna komma särskilt under det föreslagna systemets övergångstid att bliva klart missgynnade i förhållande till de större inkomsttagarna till följd av den under övergångstiden rådande stora överkompensationen.

102 Riksräkenskapsverket riktar anmärkningar mot den föreslagna administrationen och mot den bristande samordningen med folk- och personalpensionering och anför i samband med behandlingen av sistnämnda problem, att den frågan måste inställa sig, om man ej allvarligt borde eftersträva att bygga ut folkpensioneringen, så att syftet med den allmänna pensionsförsäkringen därigenom kunde i görligaste mån tillgodoses. Länsstyrelsen i Uppsala län yttrar. Främst på grund av försäkringssystemets tunga och synnerligen arbetskrävande organisation kan länsstyrelsen icke tillstyrka försäkringens genomförande på föreslaget sätt. Länsstyrelsen motser därför med tillfredsställelse en omarbetning av förslaget. I avvaktan härå synes det ligga nära till hands att nu gällande folkpensioner utbyggas. En undersökning huruvida pensionsförsäkringen kunde samordnas med sjukförsäkringen vore enligt länsstyrelsens uppfattning av stort intresse. I vart fall skulle härigenom med pensionsförsäkringens anknytning till de lokala sjukkassorna en minskning av administrationskostnaderna kunna ske. Enligt länsstyrelsens mening synes det mest rationella vara att inrymma invalidpensioneringen inom den allmänna sjukförsäkringen, där den förberedande utredningen av invaliditetsfallen redan göres.

Övriga negativa yttranden Försäkringsrådet (majoriteten) anför. Vid sin granskning av det föreliggande förslaget har försäkringsrådet blivit mycket tveksamt, huruvida förslaget ger den rätta metoden för problemets lösning och försäkringsrådet ifrågasätter, huruvida ej ett genomförande av förslaget är förenat med sådana nackdelar, att förslaget ej bör förverkligas. Försäkringsrådet har inskränkt sin granskning till att gälla frågor, som mera direkt beröra försäkringsrådets verksamhetsområde. Även med en sådan utgångspunkt lämnar enligt försäkringsrådets uppfattning förslaget rum för åtskilliga anmärkningar och försäkringsrådet anser, att det bör ytterligare undersökas, om man ej kan nå det eftersträvade målet på någon annan än den av pensionsutredningen utstakade vägen. Sedan flera år tillbaka ha från olika håll röster höjts för att ge det svenska socialförsäkringssystemet en mera enhetlig prägel. Yrkandena i detta hänseende ha tagit sikte ej blott på lagstiftningens materiella innehåll utan även på försäkringarnas administrativa handhavande och på besvärsprövningen. Samordningssträvandena ha emellertid hitintills icke blivit tillgodosedda annat än i begränsad omfattning. Pensionsutredningen har i det väsentliga bortsett från samordningsfrågan ur såväl saklig som administrativ synpunkt. Redan den nuvarande ordningen skapar härvidlag svårigheter

103 och uppenbarligen måste dessa väsentligen öka om utöver de nuvarande tre obligatoriska försäkringarna på detta område, d. v. s. folkpensioneringen, sjukförsäkringen och yrkesskadeförsäkringen, införes en fristående ny obligatorisk försäkring av den utav utredningen föreslagna typen. I och för sig förefaller det också föga rationellt att vid sidan av varandra ha olika, av skilda organ administrerade försäkringar, som i stort sett skola tillgodose samma syfte men vilkas förmåner äro till storleken av varandra beroende. Försäkringsrådet har därför kommit till den uppfattningen, att tiden nu är inne att företaga den omprövning, som chefen för socialdepartementet vid framläggandet av förslag till ny lagstiftning på yrkesskadeförsäkringens område (prop. 1954:60) förutsett skola komma att äga rum, och försäkringsrådet anser därför icke, att det föreliggande förslaget i befintligt skick bör upphöjas till lag. Givetvis är det ifrågavarande spörsmålet till sin natur synnerligen invecklat; och för att en riktig lösning skall kunna nås, fordras ingående överväganden. Vad särskilt angår invalidpensioneringen, som ju närmast berör försäkringsrådet, har inom försäkringsrådet diskuterats, huruvida ej invalidpensioneringen kunde anknytas till den allmänna sjukförsäkringen och ersättningsnivån anpassas till sjukförsäkringens sjukpenningsnivå, därvid förutsatts, att invalidpensioneringen skulle omfatta även den försäkring, som nu sker inom folkpensioneringen. Emellertid måste därvid beaktas, att vissa personer ej äro medlemmar av de allmänna sjukkassorna och att vissa sjukkassemedlemmar ej alls äro sjukpenningförsäkrade medan andra åter, företrädesvis de självständiga företagarna, ej äro försäkrade för mer än grundsjukpenning d. v. s. tre kronor om dagen. Det kan sålunda bli nödvändigt att — för att få en någorlunda jämn övergång från sjukpenning till invalidpension — för dessa kategorier föreskriva obligatorisk sjukpenningförsäkring till högre belopp än tre kronor om dagen. Genom den nu skisserade lösningen vinnes den fördelen, att man kunde utnyttja den indelning av sjukkassemedlemmarna i arbetstagare och ej arbetstagare som redan skett för sjukpenningförsäkringens behov. Någon prövning i detta hänseende skulle sålunda ej bli erforderlig i invalidpensionsfallen. Huruvida systemet med beräkning av pensionspoäng kan bibehållas vid en invalidpensionering av nu antytt slag torde kräva särskild utredning. Därest man för invalidpensioneringens del inför ett invaliditetsbegrepp, som överensstämmer med det inom yrkesskadeförsäkringen tillämpade, synes invaliditetsbedömningen, oavsett anledningen till den nedsatta eller förlorade arbetsförmågan, böra ske enhetligt. Med nuvarande ordning borde därför invaliditetsprövningen inom invalidpensioneringen anförtros åt riksförsäkringsanstalten och i sista instans åt försäkringsrådet. En annan möjlighet vore, att invalidpensioneringen handhades av sjukkassorna — i så

104 fall centralsjukkassorna — med den förstärkning av personalen, som kunde påkallas därav. Bland fyra reservanter inom försäkringsrådet ha ledamöterna Sölvén och Danielson åberopat LO:s remissutlåtande såsom eget yttrande. Hovrätten över Skåne och Blekinge yttrar. I och för sig kan det synas mest ändamålsenligt att anordna all offentlig försäkring för inkomstbortfall och således även pensionsförsäkringen med förmåner differentierade efter de försäkrades förvärvsinkomst. Men en sådan inställning kan ej upphöjas till en orubblig princip som till varje pris måste genomföras. Beträffande varje särskild försäkringsgren bör tydligen undersökas vart de praktiska konsekvenserna av en dylik princip skulle leda; om konsekvenserna synas mindre lämpliga, torde principen böra falla. Av vad som anförts i det föreliggande betänkandet har hovrätten icke blivit övertygad om lämpligheten av den av pensionsutredningen föreslagna lösningen av pensioneringsfrågan. Herr Ahlbergs förslag synes äga företräde framför majoritetsförslaget i det skick detta föreligger i betänkandet. Generalpoststyrelsen framhåller. På grundval av det förebragta utredningsmaterialet kan man enligt styrelsens uppfattning inte med tillräcklig säkerhet bedöma det föreliggande förslagets samhällsekonomiska återverkningar, däri inbegripet dess inverkan på socialpolitiken i övrigt och på offentliga och privata pensionsanordningar. Det är uppenbart, att förslaget är behäftat med betydande brister, väsentligen betingade av den tekniska metod, som här har valts, men det är, så långt som frågan är utredd genom det remitterade betänkandet, inte möjligt att väga detsamma mot andra förslag att lösa det utomordentligt viktiga samhällsproblem, som ålderdomsförsörjningen utgör. Generalpoststyrelsen är därför icke beredd att tillstyrka det av pensionsutredningen framlagda förslaget. Länsstyrelsen i Södermanlands län anför. Betänkandet behandlar ämnen av så omfattande och av för hela vår samhällsekonomi genomgripande betydelse, att detsamma synes böra bli föremål för förnyade noggranna överväganden och kompletterande utredningar, innan någon lagstiftning i frågan kan ske. Att erforderliga utredningar och överväganden skulle kunna medhinnas och den föreslagna lagen överarbetas och slutligen utformas i så god tid att den lämpligen skulle kunna träda i kraft år 1958, måste te sig mycket ovisst. I förhållande till vikten av att den lösning av själva pensionsfrågan, som nu avses för generationer framåt, blir den ur alla synpunkter bästa möjliga, torde det vara av ringa betydelse, om ikraftträdandet av bestämmelserna härom måste framskjutas något eller några år. Det är därför med tillfredsställelse som länsstyrelsen

105 bemärkt, att Kungl. Maj :t redan föranstaltat om en överarbetning av förslaget. Länsstyrelsen i Östergötlands län yttrar. Man bör icke för framtiden binda sig för ett så gigantiskt, kostnadskrävande och svåradministrerat förslag som det föreliggande, vilket förslag dessutom i sin uniformitet i varje fall icke utan stora svårigheter lämnar rum för av tidsförhållandena betingade jämkningar i strukturellt avseende och hänsynstagande till individuella pensionsbehov hos skilda folkgrupper. Länsstyrelsen förmenar att man i stället bör gå de partiella reformernas väg och i mån av behov utöka de redan existerande formerna av pensionssystem. Den alltjämt fortgående utbyggnaden av folkpensioneringen och den nyligen genomförda sjukförsäkringen synes hava skapat goda förutsättningar för ett ställningstagande till pensionsreformen även efter andra linjer än de av utredningsmajoriteten förordade. Länsstyrelsen anser utredningens förslag — i varje fall i nuvarande utformning — för närvarande icke lämpat att läggas till grund för lagstiftning i ämnet. De alternativa förslag till frågans lösning, som redan framkommit, synas böra bliva föremål för allsidig utredning och övervägande. Icke minst ur administrativ och kostnadssynpunkt synes reservanten Ahlbergs förslag om en successiv utbyggnad av folkpensionen för alla grupper i samhället förtjäna det största beaktande. På de av Ahlberg anförda skälen anser länsstyrelsen, att frågan om invalidpension bör utgå ur förslaget om allmän folkpensionering. Ur såväl sakliga som främst administrativa synpunkter synes en i och för sig behövlig invalidpensionering lämpligast kunna åstadkommas genom en utbyggnad av den allmänna sjukförsäkringen. Länsstyrelsen i Kalmar län uttalar. Utredningens förslag innebär att två olika pensioneringssystem av obligatorisk karaktär komma att bestå vid sidan av varandra, vilka system till sin konstruktion äro helt olika. Enligt länsstyrelsens uppfattning tala starka skäl för ett sammanfogande av de två pensionsformerna. Härigenom skulle organisationen och administrationen betydligt kunna förenklas och besparingar uppnås. Detta gäller emellertid icke blott den föreslagna ålderspensionen utan även invalidpensionen, som tekniskt och organisatoriskt lämpligen bör kunna anknyta till den befintliga sjukförsäkringen och sjukkasseorganisationen. Länsstyrelsen vill därför föreslå att åt den nyligen utsedda parlamentariska beredningen för översyn av pensionsutredningens förslag gives i uppdrag att utreda nu angivna alternativ. Länsstyrelsen i Värmlands län anför. Det av utredningen framlagda förslaget finner länsstyrelsen vara intressant och som ett första sammanhängande lösningsförsök åtminstone teore-

106 , tiskt värdefullt men såväl i principiella delar som i praktiska detaljer i många avseenden vanskligt att bedöma. Förslaget sådant det nu föreligger kan enligt länsstyrelsens mening icke läggas till grund för lagstiftning i ämnet. Nya undersökningar böra göras, huruvida man icke kan nå det med förslaget avsedda syftet på andra vägar. Ett alternativt förslag har reservationsvis framförts av kommittéledamoten Ahlberg, vilket måhända kan förtjäna att närmare prövas och bearbetas. Vid en sådan prövning bör dock icke förbises, att för åtskilliga grupper med redan ordnad pensionering vid sidan av folkpensioneringen verkande pensionsanordningar torde komma att bli erforderliga även sedan folkpensionerna nått åsyftad slutnivå. I detta sammanhang torde uppkomma särskilda anpassningsproblem. En annan lösning, som ur vissa synpunkter måhända kan te sig mera rationell och administrativt mindre svårbemästrad, skulle kunna vara, att man genomför en pensionsförsäkring av den typ utredningen tänkt sig men begränsar den till sådana anställda, som icke redan ha sin pension tillfredsställande ordnad, och samtidigt enbart för kategorien icke anställda bygger ut folkpensionen, så att denna kan bereda en rimlig ålderdomsförsörjning. Därvid borde grupper med redan ordnad pensionering befrias från avgiftsplikt till folkpensioneringen. För tjänstemän i allmän tjänst borde sålunda nuvarande samordning med folkpensioneringen upphöra och en återgång till tidigare system äga rum. Klart är, att även vid en sådan lösning uppkomma åtskilliga anpassningsspörsmål, som måste övervägas och lösas. Lika klart synes vara, att ett beslut om allmän pensionsförsäkring icke bör fattas, förrän alla anpassningsproblem sammanhängande med redan gällande pensionsförsäkringar och andra pensionsanordningar för anställda fått en tillfredsställande lösning. Länsstyrelsen i Kopparbergs län yttrar. Länsstyrelsen måste ställa sig tveksam till huruvida den principiella lösning av pensionsfrågan, som framlägges i förslaget, är den mest lämpliga. Förslaget synes icke i erforderlig grad beakta behovet av samordning med övriga, redan befintliga pensions- och understödsformer. Länsstyrelsen anser att allvarliga ansträngningar böra göras under det fortsatta utredningsarbetet att få till stånd — bortsett från nu existerande tjänstepensionsanordningar —• en enda av offentliga myndigheter administrerad åldersförsäkring så utformad, att den tillgodoser nödiga sociala trygghetsanspråk. Normgivande för en allmän åldersförsäkring bör vara att i möjligaste mån alla erhålla en garanti för att även på ålderdomen kunna upprätthålla en skälig levnadsstandard. Fråga är om icke detta mål bör kunna nås genom en enda försäkringsform och med anlitande av en betydligt mindre omfattande administrativ apparat än vad som synes bli följden enligt förslaget. En sådan målsättning behöver principiellt icke utesluta att inom ramen för ett sådant pensionssystem vid pensionsbeloppets bestämmande viss hän-

107 syn tages till storleken av den pensionsberättigades tidigare inkomst och på grundval härav erlagda försäkringspremier utan att krav behöva uppställas på en formell försäkringsteknisk rättvisa. En viss ledning skulle möjligen kunna erhållas genom de olika sjukpenningklasser, i vilka medborgarna nu äro ingrupperade. Länsstyrelsen anser att under den fortsatta utredningen bör undersökas, om man kan ordna den viktiga åldersförsörjningen antingen genom en utbyggnad av den nuvarande folkpensionen eller ock genom att denna i stället inarbetas i ett modifierat system av allmän pensionsförsäkring. En sådan inarbetning kan principiellt tänkas ske genom bestämmande av vissa minsta pensionsbelopp, som under alla förhållanden skola utgå utan hänsyn till insamlade pensionspoäng eller andra dylika beräkningsgrunder. Om man åstadkommer en på detta sätt förbättrad allmän ålderspensionering, kommer att kvarstå ett vidgat utrymme för parterna på arbetsmarknaden att genom frivilliga överenskommelser eller försäkringsformer tillgodose behovet av speciella tjänstepensioner och andra påbyggnader. Länsstyrelsen i Gävleborgs län framhåller. Förslaget har många stora förtjänster, men alltjämt kvarstå betydelsefulla frågekomplex olösta. Länsstyrelsen finner det vara beklagligt, att utredningen icke tagit upp alla med frågan sammanhängande spörsmål till närmare granskning och framlagt konkreta förslag till deras lösande. Onekligen får man den känslan, att utredningen gått förbi en rad av ömtåliga och svårlösta frågor. Förslaget bör ytterligare överarbetas och överläggningar upptagas med de intresseorganisationer, som beröras av förslaget, innan det föranleder proposition i ämnet. Länsstyrelsen i Västernorrlands län yttrar. Oaktat pensionsutredningens förslag har utomordentliga förtjänster, ha problemen en sådan storleksordning och svårighetsgrad, att tveksamhet om möjligheten att genomföra förslaget utan alltför stora rubbningar i samhällsekonomien och inom näringslivet måste uppkomma. En dylik tveksamhet är fullt naturlig till följd av frågornas stora räckvidd. Antingen kan en successiv kraftig ökning av folkpensionerna genomföras eller bör en allmän pensionsförsäkring komma till stånd, t. ex. enligt det föreslagna systemet, sedan detsamma översetts. En tredje utväg är att söka inskränka frågan till att i första hand lösa arbetstagarnas tjänstepensionering, vilket kanske kan anses vara det mest angelägna pensionsproblemet. En lösning efter sistnämnda linje bör måhända i första hand överlåtas till arbetsmarknadens parter. Förutsättningarna för beträdandet av denna väg synes böra undersökas, innan ställning tages till utredningens förslag. Utredningen synes till följd av tidsnöd ha underlåtit att n ä r m a r e under-

108 söka vissa i direktiven angivna problemkomplex och anpassningsfrågor, vilka få anses vara av väsentlig betydelse för ställningstagandet till frågan om inrättandet av en obligatorisk allmän pensionsförsäkring. Såsom en särskild brist i betänkandet må framhållas, att närmare undersökning av reservanten herr Ahlbergs alternativ icke kunnat redovisas. På grund av de påtalade bristerna finner länsstyrelsen det icke möjligt att taga slutlig ställning till frågan om införandet av en allmän pensionsförsäkring efter de av utredningen föreslagna linjerna. Med hänsyn härtill och då länsstyrelsen har allvarliga erinringar att göra emot det föreslagna premieuppbördssystemet, finner sig länsstyrelsen icke kunna tillstyrka, att utredningens förslag upphöjes till lag. Länsstyrelsen i Norrbottens län anför. Länsstyrelsen anser sig icke kunna tillstyrka, att pensionsutredningens förslag genomföres. Det för närvarande mest angelägna synes vara att skapa förutsättningar för en ordnad pensionering för arbetare och med dem i inkomsthänseende jämställda mindre företagare. En naturlig väg för uppnående av detta mål synes vara att bygga på folkpensionen. Detta synes kunna åstadkommas på så sätt att folkpensionerna generellt höjas med ett belopp motsvarande ungefär de belopp till vilka den nuvarande folkpensionen efter behovsprövning högst kan uppgå och att finansieringen av pensionerna som hittills sker genom särskilda avgifter, som uttagas skattevägen. Vill man hålla fast vid utredningens förslag om en med hänsyn till inkomstens storlek under den aktiva tiden, på erlagda premier uppbyggd differentierad pension, synes emellertid även detta kunna ske genom anslutning till folkpensionens grundbelopp inom folkpensionsorganisationens ram. Länsstyrelsen kan icke finna, att denna fråga — den nya pensioneringens sammankoppling med folkpensionen i en eller annan form — blivit föremål för tillfredsställande utredning. Länsstyrelsen finner frågan vara av sådan vikt att en närmare utredning efter förenämnda riktlinjer bör komma till stånd. Det synes uppenbart, att de nuvarande bestämmelserna om folkpensionens utformning därvid icke böra få stå hindrande i vägen. Sveriges Husmodersföreningars Riksförbund uttalar. I princip finner förbundet planen på en allmän pensionsförsäkring oförenlig med ett system, som utesluter de hemarbetande. Förbundet kan därför icke acceptera den påtänkta försäkringen i föreslagen utformning. Föreningen Sveriges Kronokamrerare yttrar. Föreningen — som ansett sig i huvudsak icke ha anledning ingå på andra delar av förslaget än dem, som beröra de lokala skattemyndigheternas verksamhet — avstyrker bestämt, att pensionsutredningens förslag lägges till

109 grund för lagstiftning. Det torde få förutsättas, att vid den förnyade utredning, som redan igångsatts, kommer att undersökas, huruvida icke en lösning av den ovanligt komplicerade frågan om en mera allmän pensionsförsäkring bör sökas efter andra linjer än vad pensionsutredningen föreslagit. IV. Ingen bestämd

ståndpunkt

eller förslaget

till vare sig som

principfrågan

helhet

Återstoden av remissorganen har varken uttryckt någon bestämd ståndpunkt till principfrågan om införande av en obligatorisk pensionsförsäkring eller intagit en deciderat positiv eller negativ ställning till pensionsutredningens förslag i dess helhet. Det bör nämnas, att — såsom framgår av de följande avdelningarna av denna publikation — flera av dessa remissorgan går närmare in på förslagets olika delar, under det att andra endast uppehåller sig vid någon speciell fråga. TCO uttalar. Då under senare år det allmänna välståndet i samhället stigit väsentligt, har från olika gruppers sida önskemålen blivit starkare om ett bättre allmänt skydd än det som den nuvarande folkpensioneringen ger. TCO delar den uppfattningen, att samhällets medverkan i detta avseende bör ökas. Därvid uppställer sig emellertid frågan, hur ett ökat pensioneringsskydd bör utformas. Två huvudvägar är därvid tänkbara. Antingen kan man fortsätta med en utbyggnad efter folkpensionslinjen i så hastig takt som enligt samhällsekonomiska bedömanden befinnes möjligt, eller kan arbetet inriktas på att utöver nuvarande folkpensionering ordna en allmän försäkringsmässig pensionering med anknytning till den standard den aktive kunnat upprätthålla. I det senare fallet kan de båda pensionsformerna samordnas på ett mer eller mindre intimt sätt. I det föreliggande betänkandet har ledamoten hr Ahlberg förordat folkpensionslinjen som ett alternativ till utredningens förslag. Hur detta alternativ bör praktiskt utformas, har helt naturligt icke kunnat i detalj utvecklas i hr Ahlbergs särskilda yttrande utan kräver enligt TCO:s mening närmare utredningar. Vid en undersökning av detta är det önskvärt, att man eftersträvar en tidsbestämd målsättning för denna utbyggnad av folkpensioneringen. Vidare är det angeläget att strävandena, i enlighet med vad hr Ahlberg hävdar, inriktas på ett slopande av inkomstprövningen inom folkpensioneringens olika delar. De hinder, som denna lagt i vägen för en utbyggnad av den frivilliga tjänstepensioneringen, är påtagliga. Vidare bör frivillig tjänstepensionering på allt sätt underlättas för olika grupper. Frågan hur en standardmässigt förbättrad folkpensionering skall finansieras bör utredas. Det synes TCO önskvärt, att om folkpensioneringen skall avse att ge mer än skydd för en måttlig minimistandard, nuvarande finansierings-

110 principer omprövas. Ju större folkpensionerna blir, ju starkare blir kravet på att förmånerna skall stå i proportion till avgifterna. Vid ett ställningstagande till den andra huvudlinjen (folkpensionering samt en efter inkomstbortfall ordnad försäkringsmässig pensionering) uppställer sig bland annat den principiella frågan, om samhället skall begränsa sina åtaganden till ett minimiskydd eller även garantera graderade pensioner, önskemålen i detta avseende från olika gruppers sida sammanhänger helt naturligt bland annat med hur nuvarande frivilliga anordningar är beskaffade, och beror även på om sådana över huvud taget existerar. Vidare beror det på hur man bedömer möjligheten till en utbyggnad av existerande pensionsanordningar. Vissa skäl talar emellertid för att om det allmännas pensionsåtgärder skall ge mera än skydd för en måttlig minimistandard, så bör det ökade skyddet anknyta till inkomstbortfallsprincipen, varvid de avgifter som uttages härför bör stå i relation till erhållna förmåner. Det bör emellertid i detta sammanhang framhållas, att även vid ett sådant system torde i praktiken behovet av kompletterande försäkringar för olika tjänstemannagrupper med största sannolikhet bli avsevärt. TCO förutsätter, att även i detta fall den frivilliga kompletterande tjänstepensioneringen på allt sätt underlättas, bland annat genom att de ogynnsamma verkningarna av folkpensioneringens inkomstprövning upphäves. TCO finner icke nu möjligt att taga ställning till frågan om den allmänna pensioneringen bör ordnas enligt denna huvudlinje eller enligt den s. k. folkpensionslinjen. De båda utredningarna om allmän pensionsförsäkring som verkställts, har varit begränsade till frågan om hur en allmän försäkringsmässig pensionering som komplettering till folkpensioneringen bör vara beskaffad. Den här angivna frågan om vilken målsättning som bör eftersträvas, har däremot icke förutsättningslöst blivit föremål för utredning. TCO utgår från att denna fråga utredes. Om föreliggande förslag i större eller mindre utsträckning skall läggas till grund för lagstiftning, förutsätter TCO, att en samordning mellan folkpensionering och allmän pension kommer till stånd. Vidare bör samordning med övrig socialförsäkring ägnas ökad uppmärksamhet. Det synes TCO synnerligen angeläget, att om en lagstiftning om en försäkringsmässig pensionering genomföres, denna på ett naturligt sätt inlemmas i den svenska sociallagstiftningen. TCO framförde redan i sitt yttrande över principbetänkandet, att lagstiftningen om allmän pensionsförsäkring borde utgöra en del i en allmän generalplan för socialförsäkringen. Denna uppfattning synes än mer motiverad när den nya utredningen nu framlagt ett mera utarbetat förslag, där bristerna i samordningshänseende till övrig sociallagstiftning framträder synnerligen klart. Ett oavvisligt krav för tjänstemännens del vid ett eventuellt genomförande av en allmän pensionsförsäkring är, att denna ej får verka försämrande på nuvarande pensionsstandard. Härvid bör frågan om undantag från för-

Ill säkringen för stats- och kommunaltjänstemän samt andra grupper med klart bättre förmåner utredas liksom uppkommande samordningsfrågor. Det utredningsarbete som verkställts beträffande pensionsfrågans utformning har pågått i snart 10 år. Tiden synes mogen för ett mer definitivt ställningstagande i ena eller andra riktningen. Det kan icke vara önskvärt, att utredningsarbetet pågår under alltför lång tid, då detta försvårar uppbyggande av privata försäkringsanordningar som komplettering till de av samhället vidtagna åtgärderna. Samtidigt bör emellertid en allmän pensionering, om den genomföres, vara så väl inordnad i det allmänna socialpolitiska systemet, att man icke behöver befara att omedelbart efter dess genomförande ändringar i dess grunder behöver vidtagas. Statens pensionsanstalt anför. Det framlagda förslaget innefattar ett mycket intressant försök till lösning av det ytterst komplicerade problem, som erbjudes i spörsmålet om ordnandet av en allmän pensionering för praktiskt taget hela den aktiva befolkningen i landet. Betänkandet har avsevärda förtjänster, men en hel rad av betydelsefulla frågor, som påkalla särskilda, mer eller mindre djupgående undersökningar, ha dock — kanske av naturliga arbetstekniska skäl — i betänkandet skjutits åt sidan. De mest väsentliga av dessa specialfrågor måste göras till föremål för särskild utredning och diskussion, innan ett ställningstagande kan ske till frågan, om det över huvud taget är möjligt och lämpligt att genomföra en allmän pensionsförsäkring byggd på de huvudgrunder, som innefattas i det föreliggande förslaget. Statens pensionsanstalt kan med hänsyn härtill ej nu ange någon preciserad ståndpunkt till de med förslaget sammanhängande frågorna. Den i betänkandet föreslagna i inånga avseenden genomgripande för att ej säga revolutionerande pensionsförsäkringen saknar i grundläggande hänseenden direkta motsvarigheter i hittills gängse pensioneringssystem. Spörsmålet, huruvida en försäkring av förevarande art och omfattning, en gång införd, skulle vara möjlig att avveckla utan omfattande rättskränkningar, för den händelse utvecklingen eller erfarenheterna skulle efter längre eller kortare tid medföra behov av väsentliga omläggningar i systemet, synes i betraktande härav vara förtjänt av ett allvarligt beaktande. Den fråga, som härvidlag främst faller i blickpunkten är helt naturligt den, huruvida det icke skulle vara välbetänkt att till en början göra ett försök med en mindre vittomfattande pensionsförsäkring och i framtiden lämpa utbyggnaden av ett mera totalt system efter de erfarenheter, som kunna vinnas med mera begränsade anordningar. Anstalten är benägen att förorda en begränsning av försäkringsplikten till att avse inkomster, som äro att hänföra till anställning. Någon väsentlig invändning synes icke vara att framställa mot ett system, som i fråga om övriga inkomstkällor låter det ankomma på vederbörande inkomsttagare att själv avgöra, huruvida och i vad mån han har

112 behov att bekosta en pensionering i enskild försäkringsinrättning eller genom inbetalning till pensionsstyrelsens frivilliga försäkring e. dyl. Den allmänna pensionsförsäkringen avses skola verka jämsides med folkpensioneringen. Ofrånkomligt synes vara att jämväl existerande pensionsanordningar för såväl stats- och kommunalanställda som i enskild tjänst anställda med för dem gällande regler för samordning med folkpensioneringen få fortbestå i de delar, som erfordras för komplettering av den allmänna försäkringen. Pensionsanstalten förordar en undersökning av möjligheten att helt bygga in folkpensioneringen i pensionsförsäkringen. Kommittéledamoten Ahlberg har framlagt ett alternativt förslag till lösning avpensionsfrågan genom en utbyggnad av folkpensioneringen. En höjning av folkpensionerna torde visserligen kunna få till följd ett minskat behov av andra pensionsanordningar, men för åtskilliga grupper med redan ordnad pensionering torde vid sidan av folkpensioneringen verkande anordningar komma att bli ofrånkomliga även sedan folkpensionerna nått åsyftad slutnivå. Härmed förknippade samordningsproblem måste givetvis undersökas vid en eventuell vidare bearbetning av reservantens förslag. Invalidpensionering förekommer f. n. dels inom folkpensioneringen, dels i form av livräntor enligt lagen om yrkesskadeförsäkring, dels ock i form av tjänstepension enligt statliga tjänstepensionsbestämmelser eller därmed jämförlig förmån enligt kommunala pensionsbestämmelser eller enskilt ordnad pensionering. Föreliggande pensioneringsförslag torde i här avsedd del icke kunna genomföras utan att man tager hänsyn till redan existerande anordningar på området och särskilt undersöker den inverkan förslaget bör få på berörda anordningar. Härvid synes böra övervägas, huruvida icke yrkesskadeförsäkringen kunde inordnas i den allmänna pensionsförsäkringens invalidpensionering. Den i den statliga pensioneringen ingående familjepensioneringen är i princip närmast att betrakta som en löneförmån. Någon motsvarighet härtill synes icke kunna förknippas med en familjepensionering inom en allmän obligatorisk pensionsförsäkring. Det synes därför kunna anföras principiella betänkligheter mot införandet av försäkringsplikt i familjepensionshänseende. Behovet av en familjepensionering torde vid det allt vanligare förhållandet, att båda makarna i ett äktenskap genom förvärvsarbete bidraga till egen och familjens försörjning, få anses avsevärt minskat i jämförelse med behovet i äldre tider. De allmänna barnbidragen torde också, liksom bidragen till änkor och änklingar med barn, ha i viss mån verkat i samma riktning. Sveriges Kommunalanställdas Pensionskassa uttalar. SKP saknar anledning att tillkännage någon uppfattning om de delar av utredningens förslag, där politiska eller samhällsekonomiska synpunkter måste komma att dominera bedömningen.

113 SKP vill oförbehållsamt uttala sin anslutning till tanken, att man snarast möjligt söker lösa frågan om att på lämpligt sätt bereda samtliga medborgare visst skydd mot inkomstbortfall vid a) hög ålder, b) arbetsoförmåga orsakad av sjukdom (invaliditet) eller c) död. Det kan dock icke vara rimligt att söka lösningen i ett nytt allmänt verkande system, som icke tar nämnvärd hänsyn till vare sig tidigare sociallagstiftning eller befintliga system för pensionering av arbetstagare. Det finns överhuvud ingenting som säger, att skyddsåtgärder i alla de tre nyss nämnda situationerna måste sammanföras till ett enda system. Enligt SKP:s mening förtjänar det övervägas, om icke ett ändamålsenligare sätt att bedriva reformarbetet vore att var och en av de nämnda situationerna, där ett allmänt verkande skydd eftersträvas, undersökes för sig. Ordningsföljden bestämmer angelägenhetsgraden. Om undantagsvis någon särlagstiftning måste kvarstå, bör i vart fall tillses att en administrativ samordning uppnås, genom att sådana åtgärder administreras i samma ordning som övriga. I de tre situationerna uppkomma en rad gemensamma huvudproblem, på vilka enhetliga synpunkter böra kunna anläggas. Det synes uppenbart, att staten bör tillse, att skyddet — för varje särskild situation — når en viss (eventuellt i någon mån dyrortsgraderad) miniminivå, så tilltagen att andra samhälleliga hjälpåtgärder onödiggöras. Sakskäl synas icke kunna anföras för att ett obligatoriskt skydd begränsas till en miniminivå i en situation men påbygges och differentieras i en annan situation. Den allmänna sjukförsäkringen och yrkesskadeförsäkringen representera nu ett slags kombination av de båda principerna. Visar det sig, att en person icke utan åsidosättande av rimliga anspråk på skälig levnadsstandard kan erlägga en för uppnående av miniminivåerna erforderlig avgift, bör staten ingripa och påtaga sig avgiften eller avgiftsdelen. I praktiken betyder detta, att alla till viss ålder komna medborgare åläggas att betala lika stora avgifter och att de debiterade avgifterna sammanlagt skola uppgå till det belopp som bedömes erforderligt för att helt finansiera skyddsåtgärderna vid miniminivåerna. Om en obligatorisk differentierad påbyggnad skulle anses önskvärd, erläggas härför särskilda avgifter, som bestämmas med hänsyn till kostnaderna för det påbyggda skyddet. Individuell bokföring av avgifter eller inkomster eller annan mätare av inkomstnivån (poäng) blir här erforderlig. Flera skäl torde tala för att i alla de tre situationerna avgifterna åläggas de enskilda medborgarna och att sålunda, vad beträffar arbetstagarna, inga avgifter avfordras deras arbetsgivare. Svenska Landskommunernas förbund (majoriteten) yttrar. Styrelsen giver sin anslutning till strävandena att tillförsäkra de grupper i samhället en bättre ålderdomsförsörjning, som för närvarande efter uppnådd pensionsålder icke kan anses ha en pensionsinkomst, som står i skä8

114 ligt förhållande till deras insatser under de aktiva åren. Med hänsyn bl. a. till den nya pensionsberedningen och de vittomfattande direktiven för denna anser sig emellertid styrelsen icke nu böra taga ställning till huruvida dessa strävanden bäst tillgodoses genom en allmän pensionsförsäkring, en utbyggnad av folkpensioneringen eller eventuell annan försäkringsform. En reservant avstyrker förslaget och förordar förbättrad folkpensionering. Länsstyrelsen i Jönköpings län anför. Det finns skäl antaga att ett genomförande av förslaget skulle komma att medföra en minskning av såväl de enskildas frivilliga sparande som företagssparandet. Vidare kan försäkringen antagas föranleda krav på kompensation för avgifterna från såväl arbetstagarnas som arbetsgivarnas sida, vilket kominer att leda till prishöjningar såvida ej samtidigt skattelättnader kunna åstadkommas. Dessa verkningar ävensom de psykologiska aspekterna av en obligatorisk pensionsförsäkring kunna ej anses tillfredsställande utredda och belysta. Bl. a. på grund härav måste som ett allmänt omdöme framhållas att ett slutligt ställningstagande till förslaget icke kan ske förrän konsekvenserna i berörda avseende tillfredsställande klarlagts. Länsstyrelsen i Jämtlands län yttrar. Länsstyrelsen finner utredningens förslag förtjänstfullt ur social synpunkt, då det i förening med nuvarande folkpensionsförmåner erbjuder majoriteten av landets befolkning en i stort sett tryggad ålderdom. Förslaget måste även anses innebära, att flertalet åldringar ej nödgas lita till socialhjälp, sedan försäkringen trätt i full funktion. Därest försäkringen genomföres, kan samhället inrikta sina ansträngningar på att lösa andra brännande sociala problem. Emellertid måste även en del negativa synpunkter läggas på utredningens förslag. Sålunda synes det länsstyrelsen föga tilltalande att under försäkringen tvångsvis införa yrkesgrupper som redan ha sin pensionsfråga ordnad, i stor omfattning på fördelaktigare villkor än dem försäkringen erbjuder. En annan betydande olägenhet med förslaget är, att åtskilliga personer, som icke ha sin pensionsfråga ordnad, trots detta skulle ställas utanför försäkringen. Länsstyrelsen åsyftar härmed husmödrar, arbetare i familjeföretag och de sämst ställda i samhället, som icke uppnå den inkomst, vilken är förutsättning för att de skola omfattas avförsäkringen. Från denna synpunkt kan sättas ifråga, huruvida icke en höjning av folkpensionsförmånerna är att föredraga framför en obligatorisk försäkring. Arbetsmarknadsstyrelsen anför. Arbetsmarknadsstyrelsen begränsar sig till att i huvudsak anföra några allmänna synpunkter på sannolika följdverkningar på arbetsmarknaden,

115 därest pensionsutredningens förslag skulle antagas. Styrelsen finner det från sin synpunkt synnerligen angeläget, att pensionsfrågan bringas till lösning. Det förhållandet att stora grupper helt saknar pensionsförmåner utöver folkpensionen ävensom den stora splittring i fråga om sådana förmåner, som nu råder mellan olika yrkesområden, har i många fall visat sig utgöra hinder för en rationell omplacering av arbetskraft. En allmän pensionsförsäkring bör bidraga till att göra pensionsförmånerna mera enhetliga inom samtliga arbetsområden och tjänsteställningar och därigenom underlätta arbetskraftens rörlighet. Det torde vara förenat med stora svårigheter att bedöma, vilken effekt försäkringen kommer att få på det totala utbudet av arbetskraft. Å ena sidan synes det sannolikt att försäkringen i sig kommer att utgöra en stimulans till att söka förvärvsarbete under de premieskyldiga åldrarna. Genom att förvärvsarbete inte endast skulle komina att ge inkomster för dagen utan också utgöra grunden till en bättre och tryggare ålderdomsförsörjning, torde bland andra åtskilliga medelålders gifta kvinnor, som nu tvekar i valet mellan sysselsättning enbart i hemmet och förvärvsarbete, komina att visa större benägenhet att antaga förvärvsarbete utanför hemmet. Med de föreslagna övergångsbestämmelserna finns anledning förmoda, att en ökad beredvillighet att taga anställning skulle komma att vara större under försäkringens övergångstid än därefter och bli särdeles markant åren närmast efter försäkringens ikraftträdande. Å andra sidan torde man kunna antaga, att ett betydande antal försäkrade, som skulle ha betraktat enbart folkpension som alltför otillräcklig och därför skulle ha fortsatt med förvärvsarbete, därest de varit hänvisade till enbart denna förmån, kommer att upphöra med sitt arbete, då de genom försäkringen får en bättre ekonomisk grund för sin ålderdomsförsörjning. Svenska Sparbanksföreningen framhåller. Sparbanksföreningen måste av naturliga skäl livligt sympatisera med strävandena att skapa en tillfredsställande form för allmän pensionering. Olika utvägar äro därvidlag tänkbara, och det är vanskligt att på grundval av hittills förebragt utredning förorda en viss lösning såsom den mest ändamålsenliga. Att man förordar en kombination av premiereserv- och fördelningssystemen synes föreningen i stort sett innebära en väsentlig förtjänst hos förslaget. Det är också en positiv sida av förslaget, att pensioneringen skulle ha formen av försäkring. Härför talar såväl att finansieringen sker genom avgifter i förhållande till inkomster och pensionsförmåner som ock att det endast på denna väg synes möjligt att få en rimlig och rättvis avvägning av pensionsförmånerna individerna emellan. Vid fortsatt praktisk utformning av förslaget bör man ha uppmärksamheten särskilt riktad på faran för en byråkratisk överorganisation och på nödvändigheten av att iakttaga

116 sparsamhet framför allt med de personella resurserna. Sådana synpunkter måste beaktas även vid fördelningen av arbetet mellan den statliga organisationen och avgiftsbetalarna, främst arbetsgivare av alla slag. Vid den fortsatta utredningen synes det Sparbanksföreningen särskilt angeläget, att återverkningarna på den allmänna utvecklingen av sparande och investeringar och på kapital- och kreditmarknaderna upptagas till allsidigt bedömande. Oändligheten i pensioneringsåtagandenas varaktighet synes innebära allvarlig risk för ett fastlåsande av vårt samhälles utveckling i ekonomiskt hänseende, beslutat av en generation för egen del men framför allt för kommande generationer. Det är ingalunda så säkert, att senare generationer omfatta pensioneringssynpunkten lika mycket som den nuvarande. Vad som nu behövs är rörlighet och progressivitet, inte fastlåsning, och riskerna i en rörlig progressiv handlingslinje äro förvisso lätthanterligare och mera möjliga att bemästra. Svenska Sjöfolksförbundet framhåller. Förbundet kan med hänsyn till existerande förmåner för sjöfolket inte reservationslöst ansluta sig till förslaget. Nuvarande sjömanspensionering bör bibehållas och utvidgas. En fördel i förslaget som sjöfolket icke vill gå miste om ligger i familjepensioneringen. Reservanten herr Ahlbergs alternativ synes vara tillämpbart för sjömännens vidkommande. Förbundet hemställer, att frågan om sjöfolkets inlemmande i den allmänna pensionsförsäkringen blir föremål för särskild utredning. Socialförsäkringsbolagens förening, som är ansluten till Svenska Försäkringsbolags Riksförbund, erinrar om förbundets remissyttrande och inskränker för egen del sin granskning till vissa detaljbestämmelser i förslaget. Föreningen Sveriges Landsfiskaler åberopar i huvudfrågan det yttrande som avgivits av Statstjänstemännens Riksförbund, vilken organisation föreningen tillhör, och behandlar för egen del endast vissa administrativa frågor. I övrigt har följande remissorgan inte tagit ställning vare sig i principfrågan eller till förslaget i dess helhet, nämligen statens organisationsnämnd, statistiska centralbyrån, Taxeringsnämndsordförandenas Riksförbund, Sveriges Häradsskrivareförening, Föreningen Sveriges Stadsfogdar, Sveriges Förenade Studentkårer, De Vanföras Riksförbund, De Blindas Förening och De Lungsjukas Riksförbund.

AVDELNING 3

Samordningsproblem

Pensionsförsäkringen och nuvarande socialförsäkringar I betänkandet har frågan om samordning mellan den allmänna pensionsförsäkringen och folkpensioneringen berörts bl. a. på sid. 72—74 och 77— 79. Frågor som rör samordning särskilt med olika former av invalidpension har behandlats bl. a. på sid. 148—160 och 250—255. Omkring 40 remissorgan riktar kritik mot pensionsutredningens förslag på grund av bristande eller otillräcklig samordning mellan den allmänna pensionsförsäkringen och nuvarande socialförsäkringar, främst folkpensioneringen men även sjuk- och yrkesskadeförsäkringarna. I det följande redovisas först mera allmänna uttalanden om dessa samordningsproblem. De remissyttranden som behandlar enbart samordningen med folkpensioneringen samlas i ett andra avsnitt, dock med undantag för de fall då remissorganen går närmare in på folkpensioneringens invalidpension. Sistnämnda yttranden redovisas i dessa delar i ett tredje avsnitt tillsammans med sådana som berör samordningen med andra befintliga former av invalidpensionering.

Allmänna

synpunkter

Pensionsstyrelsen anför. I principbetänkandet hade en viss samordning av den allmänna pensionsförsäkringen och folkpensioneringen skett på det materiella planet. I det remitterade förslaget har denna samordning slopats och en viss samordning kvarstår endast på det administrativa. Med utredningens förslag skulle således svenska folkets pensionsfråga för framtiden — förutom yrkesskadeförsäkringspensioner och pensioner utgående på grund av tjänst eller eljest — bli löst med utgångspunkt från två väldiga, av varandra praktiskt taget oberoende pensioneringssystem, en obligatorisk och allmän folkpensionering samt en obligatorisk och allmän pensionsförsäkring. Att en sådan anordning är olämplig materiellt och otymplig administrativt torde ligga i öppen dag. Anses den nuvarande folkpensioneringen inte tjänlig — eller inte utvecklingsduglig — som grund för kommande generationers pensionering bör den så fort som möjligt avskaffas och endast behållas som övergångsform för nuvarande folkpensionärer och de av den aktiva generationen som inte alls eller i endast otillräcklig omfattning kan komma i åtnjutande av en allmän pensionsförsäkrings förmåner. Slopar man folkpensioneringen som pensio-

118 neringsform och i stället går in för en allmän pensionsförsäkring, grundad på individuella avgifter, bör man vid dess uppbyggnad som förebild, rent formellt sett, ta 1913 års lagstiftning om allmän pensionsförsäkring. Därmed skulle man vinna en verklig samordning på det materiella planet åtminstone mellan två eljest fristående pensioneringssystem och på köpet en lösning av en hel del mycket viktiga formella spörsmål, vars samordning eljest endast blir en halvmesyr. Att en samordning även med övrig socialförsäkring är ytterst angelägen vill pensionsstyrelsen i detta sammanhang starkt understryka; för närvarande är en sådan antingen i det närmaste obefintlig eller, där den i någon utsträckning finns, ytterst tungrodd. Skall möjligheterna för en samordning och hur långt den med fördel kan drivas närmare analyseras, bör det lämpligen ske nu i samband med den utbyggnad av socialförsäkringen som torde bli en följd av utredningens förslag vare sig detta genomföres eller ej. Riksförsäkringsanstalten yttrar. Från ett flertal håll har vid upprepade tillfällen påtalats, att vid den successiva utbyggnad av socialförsäkringen i Sverige, som ägt rum de senaste årtiondena, tillräcklig hänsyn ej tagits till behovet av samordning inom socialförsäkringen. Ju mer försäkringen utvecklats, dess starkare har detta behov blivit. Samordningsproblemen ha emellertid samtidigt blivit mera komplicerade och detta har i sin tur medfört, att man — ofta med hänsyn till brådskan i reformarbetet — lämnat frågan om en rationell samordning å sido och nöjt sig med mer eller mindre provisoriska nödlösningar. Denna väg har följts jämväl i det framlagda förslaget till allmän pensionsförsäkring. Det resultat, som framkommit, visar emellertid tydligt, att det icke är möjligt att vid en sådan utvidgning av socialförsäkringen, som föreslås, skjuta samordningsfrågorna ifrån sig. Man hamnar i så fall i en djungel av synnerligen invecklade bestämmelser, som kräva orimligt stor administrativ apparat och ändock i många fall måste leda till otillfredsställande resultat. Enligt riksförsäkringsanstaltens mening måste sålunda oeftergivligt krävas, att en utbyggnad av socialförsäkringen av den storleksordning, varom nu är fråga, icke kommer till stånd utan att samtidigt åtgärder vidtagas för samordningsproblemens lösning. Svenska Landstingsförbundet (majoriteten) framhåller. I fråga om samordningen mellan den allmänna pensionsförsäkringen och nu förekommande socialförsäkringar synes förslaget innebära en lösning såtillvida som utredningen i vissa fall räknar med en samtidig ersättning enligt flera försäkringar och i andra fall förutsätter att rätt till ersättning på grund av den allmänna pensionsförsäkringen i vissa särskilt angivna fall ej skall föreligga. Enligt styrelsens uppfattning torde ett betydande merarbete bli följden av att, på sätt föreslås, flera försäkringsformer, som i hu-

119 vudsak avse att tillgodose samma behov, samtidigt föreligga. Utredningen synes ej i tillräcklig grad ha beaktat detta spörsmål. Handelns Arbetsgivareorganisation uttalar. Såväl ur administrativa synpunkter som med hänsyn till de irrationella verkningar den bristande samordningen medför beträffande pensionsförmånerna måste det vara felaktigt att hava två av varandra oberoende obligatoriska pensionsanordningar fungerande vid sidan av varandra. Den bristande samordningen mellan pensionsförsäkringens invalidpension och befintlig sjuk- och yrkesskadeförsäkring utgör ytterligare en allvarlig nackdel. RLF yttrar. Ett synnerligen betydelsefullt anpassningsproblem är frågan om samordningen mellan den föreslagna pensionsförsäkringen och andra socialförsäkringar. Riksförbundet beklagar att dessa samordningsfrågor icke blivit utredda och vill starkt understryka behovet av att desamma bli ingående genomarbetade innan ett system med allmän pensionering genomföres. Sveriges Hantverks- och Småindustriorganisation finner det anmärkningsvärt, att sakkunnigmajoriteten ej i större utsträckning än som skett sökt samordna befintliga statliga pensionsformer och därigenom förenkla administrationen. Länsstyrelsen i Kronobergs län anför. Länsstyrelsen hyser uppfattningen, att den tekniska och administrativa lösningen av ålderdomsförsörjningen blir alltför invecklad, om man nöjer sig med att komplettera de redan existerande pensionsformerna med en fristående allmän pensionsförsäkring. Man skulle då få 1) icke inkomstprövad folkpension, 2) inkomstprövat bostadstillägg, 3) pension från allmänna pensionsförsäkringen och 4) kompletterande pensioner från SPP eller i annan form. Länsstyrelsen har kommit till den uppfattningen, att en samordning av de olika pensionsformerna i ett enhetligt organisatoriskt och administrativt system är erforderlig. Att man med utredningens förslag får en rad olika pensionsformer påtalas även av Statstjänstemännens Riksförbund och Socialstyrelsen. Sistnämnda remissorgan anser, att den största bristen i förslaget ligger däri, att man icke åtminstone såsom ett alternativ dragit upp riktlinjerna för en samordning av den allmänna pensionsförsäkringen med folkpensioneringen. Arbetsmarknadsstyrelsen berör frågan om förhållandet mellan pensionsförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen samt yttrar.

120 Vad arbetslöshetsförsäkringen beträffar finner styrelsen, att såväl förslagets ålders- som invalidpension medför samordningsfrågor som måste beaktas. I yttrande 1955 över förslag till ny förordning om erkända arbetslöshetskassor har styrelsen också förutsatt, att pensionärernas ställning i arbetslöshetsförsäkringen upptages till ny prövning, såvida en allmän pensionsförsäkring genomföres.

Samordning

med folkpensioneringen

i stort

Kooperativa Förbundet yttrar. I de ursprungliga direktiven framhölls såsom en viktig angelägenhet för utredningen att »undersöka hur den obligatoriska pensionsförsäkringen och folkpensioneringen lämpligen kunna organisatoriskt och sakligt sammanföras till ett enhetligt system». På framställning från utredningen ändrades sedermera direktiven på denna punkt. Om skälen härför (sid. 73) torde utan någon detaljgranskning det omdömet kunna fällas att de knappast förefaller övertygande. Och för slopandet av principutredningens ofullkomliga samordning med folkpensioneringen genom ett s. k. folkpensionsavdrag vid beräkningen av den pensionsgivande inkomsten anför utredningen endast det skälet, att ett sådant avdrag inte är förenligt med ett individuellt arbetsgivarebidrag (sid. 95). Detta skäl står och faller med det av förbundet kritiserade arbetsgivarebidraget. Följden av den beklagliga ändringen av direktiven har visserligen blivit en stark förenkling av utredningens arbete men till priset av en orimlig komplikation hos slutprodukten, den totala ålderdomsförsörjningen genom det allmännas försorg. Denna blir nämligen kluven i tre delar (dock med samordning av själva utbetalningarna) : 1) Folkpensioneringens icke inkomstprövade del, delvis finansierad med särskilda avgifter men utan något samband mellan förmån och prestation, 2) den allmänna pensionsförsäkringen, helt finansierad med avgifter och med full proportionalitet (för individer tillhörande samma åldersklass) mellan förmåner och avgifter, 3) folkpensioneringens inkomstprövade del, helt finansierad med allmänna skattemedel. — Beståndsdelarna bör nämnas i denna ordning, emedan 3) till sin storlek beror av 2). Det vore, enligt vad man måste finna, stötande om en reform, som är avsedd att bestå under mycket lång tid, skulle konservera en tredelning, vilken icke har något sakligt ändamål utan enbart är ett resultat av historiska tillfälligheter. Det är så mycket mera anmärkningsvärt att utredningen (med stöd av de på dess initiativ ändrade direktiven) skjuter in sin konstruktion 2) mellan oförändrade 1) och 3) som utredningen icke visar någon som helst hänsyn gentemot privata pensionsanordningar utan förutsätter att dessa på ett eller annat sätt anpassas efter utredningens planritning. Om det allmänna icke visar någon hänsyn mot olika former av enskild förtänksam-

121 bet bör man skäligen kunna fordra, att det allmänna icke väjer för en samordning av sina egna åtgärder på området. SPP framhåller. SPP kan icke finna, att någon av de tre omständigheter som åberopats av utredningen utgör bärande motiv för den ändring av direktiven, som kom till stånd 1953. Med stöd av de nya direktiven har utredningen icke föreslagit någon saklig samordning mellan folkpensioneringen och pensionsförsäkringen. Detta har medfört synnerligen otillfredsställande resultat såväl i fråga om ålderspensioneringen som i fråga om invalidpensioneringen och familj epensioneringen. Att ålderspensionen från folkpensioneringen i vissa fall kan komma i närbeten av eller överstiga inkomsten under den aktiva tiden är ett förhållande, som måste accepteras, om folkpensionen skall kunna säkra en enhetlig minimistandard. Men det kan icke vara försvarligt att utforma en obligatorisk pensionsförsäkring, avsedd som komplettering till folkpensionen, på ett sådant sätt att den tvångsvis förbättrar folkpensionärernas standard även i dylika fall. Denna standardhöjning måste ske på bekostnad av standarden under den aktiva tiden. Det föreslagna obligatoriet innebär nämligen också ett tvång att betala avgifter till pensionsförsäkringen. Många yrkesarbetande ha onormalt låg arbetsinkomst eller onormalt stor försörjningsbörda, och inånga änkor och frånskilda måste dra sig fram på blygsamma änkepensioner och underhållsbidrag. Man kan icke rimligen ålägga sådana grupper med inkomster, som kanske endast obetydligt överstiga existensminimum, att — utöver sedvanlig folkpensionsavgift — betala 10 procent eller mera av hela sin inkomst för att de efter 67 års ålder skola få högre standard än de haft dessförinnan. För den händelse en allmän pensionsförsäkring nu skulle införas, bör denna sakligt samordnas med ålderspensionen från folkpensioneringen, varvid man i princip bör eftersträva en konstant pensionsprocent med beaktande av att folkpensionen är minimipension. Principen att summan av folkpensionen och pensionen från den allmänna försäkringen skall — utom för de lägsta inkomsttagarna — stå i konstant relation till inkomsten under den aktiva tiden, leder till att den sammanlagda pensionsnivån icke tillätes stiga, för den händelse folkpensionen skulle höjas snabbare än de aktivas inkomststandard. Därmed har man också brutit det samband mellan avgifter och förmåner inom pensionsförsäkringen, som enligt förslaget ligger i att pensionen står i viss relation till erlagda avgifter. Accepterar man, att detta samband brytes, ligger det nära till hands att gå vidare och tänka sig, att de båda obligatoriska pensionsanordningarna sammanslås till en enda. Om man däremot icke vill acceptera, att det relativa sambandet mellan avgifter och förmåner brytes, kan samordningen med folkpensioneringen icke ske. Detta skulle i sin tur utgöra ett allvarligt argument mot en obligatorisk pensionsförsäkring.

122 SPP har under sitt arbete för pensionstanken fått erfara, att folkpensioneringen icke är den fasta klippa på vilken den enskilde, ensam eller tillsammans med arbetsgivaren, kan bygga ett kompletterande försäkringsskydd. Folkpensioneringen är i stället ett gungfly, som suger åt sig stora delar av den enskildes påbyggnader. Frågan om inkomstprövningen inom folkpensioneringen avfärdas av pensionsutredningen på en och en halv sida (sid. 77— 78). SPP finner utredningens summariska behandling av frågan om inkomstprövningen inom socialförsäkringen synnerligen beklaglig. För SPP framstår det som naturligt, att redan befintlig socialförsäkring samordnas och effektiviseras, innan någon ny socialförsäkringsgren tillskapas som påbyggnad. Vid denna samordning bör man i första hand taga itu >med inkomstprövningen. Det är således enligt SPP:s uppfattning nödvändigt att lösa frågan om inkomstprövningen inom socialförsäkringen, innan principbeslut fattas om en allmän pensionsförsäkring. Folksam yttrar. I sina tidigare yttranden över olika betänkanden, som avsett socialförsäkringsfrågor, har Folksam ständigt återkommit till behovet av en samordning mellan de olika socialförsäkringsgrenarna. Det hade varit naturligt om utredningen i samband med en så omfattande reform som en allmän pensionering n ä r m a r e utrett även denna fråga. I stället har utredningen befriat sig från den närliggande uppgiften att söka samordna den allmänna pensioneringen med folkpensioneringen. De skäl som utredningen härvid åberopat synes väga lätt jämfört med de påtagliga fördelar, bland annat i fråga om administrationen, en sådan samordning erbjuder. Såsom Folksam tidigare framhållit faller det sig vid en samordning naturligt att inkomstprövningen avskaffas. Den socialt önskvärda kompletteringen av de minsta pensionerna skulle i stället kunna åstadkommas genom av skattemedel finansierade bostadstillägg. Socialstyrelsen vidhåller den kritik som styrelsen framförde i sitt remissutlåtande över principbetänkandet rörande det däri upptagna förslaget om att pensionsbelopp från den allmänna pensionsförsäkringen skulle räknas såsom inkomst vid bestämmandet av de inom folkpensioneringen inkomstprövade förmånernas storlek. Kommerskollegium yttrar. Ehuru inkomstprövningen inom folkpensioneringen kan anses väl motiverad ur vissa synpunkter, finner kollegium att skälen icke äga sådan styrka att de böra få hindra ett slopande av inkomstprövningen, om detta skulle främja framsteg på den frivilliga pensioneringens område.

123 Sveriges Köpmannaförbund uttalar. Konstruktionen av folkpensioneringen har haft till konsekvens att de nu utgående arbetarpensionerna i regel begränsats av ett sådant belopp, att de inkomstprövade delarna av folkpensionen icke påverkats av arbetarpensionen. En höjning av de från företagen utgående pensionerna utöver denna gräns medför minskade utgifter för stat och kommun, medan någon motsvarande höjning av pensionärernas standard icke uppnås. Om det av utredningen föreslagna systemet införes, som överlag medför betydligt höjda pensioner för arbetare, måste enligt förbundets uppfattning dessa regler i folkpensioneringslagstiftningen med nödvändighet omarbetas och inkomstprövningen av folkpensionerna slopas. Även ifråga om efterlevandepensioneringen framstår samordningen med folkpensioneringen som ett starkt krav. Det kan icke betraktas som rationellt att jämsides hava två olika system för sådan pensionering med helt olika grunder för pensionernas utgivande. SACO anför. Den lämpligaste utvägen att åstadkomma en samordning torde vara, att efter införandet av den allmänna pensionsförsäkringen successivt avskaffa den icke-inkomstprövade folkpensionen. Härvid skulle man, då efter en 16årig övergångstid fulla pensioner börjar utgå, som komplement till allmänpensionen ha en kommunal, behovsprövad folkpension för dem vars övriga inkomster inklusive allmänpension men exklusive arbetsinkomst icke uppnår en viss nivå. Den behovsprövning för den kommunala folkpensionen som här förordas är således av speciell karaktär. Att hänsyn till arbetsinkomst icke bör tas vid behovsprövningen är motiverat med hänsyn till angelägenheten av att pensionssystemet är så utformat, att det icke avhåller dem som uppnått folkpensionsåldern från att fortsätta med förvärvsarbete. Omfattningen av dessa kommunala, på särskilt sätt behovsprövade folkpensioner torde i framtiden icke bli alltför betydande. Vid en bedömning av denna fråga kan man icke utgå från nuläget utan måste beakta dels den stigande sysselsättningsgraden, dels standardstegringen som leder till en ökning av allmänpensionernas realvärde; båda dessa faktorer minskar behovet av kommunala tilläggspensioner. Det här framförda förslaget kommer dessutom realiter att leda till minskning eller elimination av den överkompensation, som enligt utredningen skulle förekomma under övergångstiden. Även familjepensionen enligt den allmänna pensionsförsäkringen bör kunna samordnas med folkpensionens änkepension enligt likartade riktlinjer. TCO uttalar. I utredningens förslag är den faktiska pensionsnivån, som kan uppnås, icke klart fixerad. För att erhålla ett mått på den totala pensionen från det allmänna skall till den beräknade allmänna ålderspensionen läggas folkpensio-

124 nen. Systemet med två olika allmänna pensioner, som icke samordnats, synes TCO emellertid icke tillfredsställande. Om tanken är att folkpensionens utveckling beträffande värdebeständighet och standard icke skall vara likformig med den allmänna pensionens, är systemet emellertid i viss mån motiverat. Skall däremot utvecklingen vara parallell, borde man kunna slopa den särskilda folkpensionen och i stället införa en minimigaranti beträffande den allmänna pensionen. Man skulle sålunda kunna fastställa, att denna skall utgöra viss procent av den genomsnittliga lönen under viss tid, dock lägst ett visst kronbelopp. Man skulle härigenom få en fastare r a m för beräkning av pensionen än den utredningen föreslagit. TCO vill även erinra om att frågan om samordning mellan familjepensionen enligt den föreslagna lagstiftningen och folkpensioneringen icke erhållit en tillfredsställande lösning. Bristen på samordning leder här till att i vissa fall änkor över 55 års ålder kan erhålla avsevärt högre belopp än änkor under denna ålder. Även Yrkeskvinnors Samarbetsförbund påtalar, att bristande samordning kan medföra, att den samlade änkepensionen blir av olika storlek för änka över och under 55 år. LO anför. Genom att någon anknytning mellan folkpensionering och allmän pensionsförsäkring ej föreslås i slutbetänkandet kommer man till den i och för sig tydligen ej eftersträvade effekten, att sammanlagd folkpension och allmän pension relativt högt upp i inkomstskalan uppgår till omkring 100 % eller mera av förutvarande inkomster, medan relationen mellan sammanlagd pension och inkomst blir förhållandevis låg högre upp i inkomstskalan. Ur vissa synpunkter kan den nyss omnämnda effekten förefalla rimlig, bl. a. därför att lägre inkomsttagare relativt sett erhåller avsevärt större pensioner än högre inkomsttagare. Emellertid finns det framför allt tre skäl, som talar mot denna effekt. För det första kominer framtida folkpensionsförhöjningar att innebära samma pensionstillägg på både höga och låga pensioner. En dylik parallell förskjutning av den sammanlagda pensionens nivå i samtliga inkomstlägen kan ej vara förenlig med ett rationellt fungerande pensionssystem. För det andra kommer även ganska högt upp på inkomstskalan den sammanlagda pensionens nivå att ligga omkring eller över den aktiva tidens inkomstnivå. Att så sker måste upp till vissa gränser godtas och anses positivt. Enligt LO:s uppfattning sker en dylik »överpensionering» dock alltför högt upp på inkomstskalan enligt utredningens förslag. För det tredje kommer den förhållandevis låga relationen mellan sammanlagd pension och den aktiva tidens inkomst i inkomstlägen över 10.000 kronor att innebära att stora grupper såväl tjänstemän som arbetare anser sig behöva tilläggspensionering i enskild regi utöver den allmänna pensions-

125 försäkringen. Härigenom skulle de praktiska vinsterna med en allmän pensionsförsäkring till stor del utebli och den allmänna pensionsförsäkringen för ifrågavarande grupper framstå som en »halv» reform. Med hänsyn till den allmänna löne- och inkomstutvecklingen torde allt större tjänstemannaoch arbetargrupper snart komma upp i sådana inkomstlägen, där de senast anförda synpunkterna blir aktuella. Utredningens förslag om en från folkpensioneringen helt åtskild allmän pensionsförsäkring är vad ålderspensionerna beträffar enligt LO:s mening sålunda ej av den beskaffenheten att utredningens förslag på denna grundläggande punkt kan godtas. Till samma slutsats kommer LO vid en granskning av den allmänna pensionsförsäkringens familjepensions- och invalidpensionsförmåner mot bakgrunden av folkpensioneringens invaliditets-, änke- och barnförmåner. Utgivandet av familjepension från den allmänna pensionsförsäkringen minskar, till följd av inkomstprövningen vid folkpensionens änkepension eller änkebidrag, möjligheterna att erhålla sistnämnda förmåner. Den sammanlagda familjepensionens nivå kommer också att omotiverat variera högst avsevärt beroende på bl. a. den ålder, vid vilken försäkringstagares hustru blir änka. LO har tidigare uttalat, att det vore i hög grad socialt berättigat att alla änkor — oavsett inom vilket område deras män arbetat — från samhällets sida röner samma behandling, som kommer änkor till stats- och kommunalanställda till del. Detta önskemål synes ej kunna tillgodoses med mindre folkpensioneringen även vad beträffar änkepensionsformerna tekniskt och materiellt anknyts till en allmän pensionsförsäkrings familj epensionering. Sveriges Lantbruksförbund framhåller. Genom de fasta bottenbeloppen i folkpensionen kominer den sammanlagda pensionen att bli hög i förhållande till inkomsten under den aktiva tiden i de fall, då denna inkomst varit låg, medan den sammanlagda pensionen blir förhållandevis låg i de fall, då inkomsten varit hög. Vid denna konstruktion av systemet kan den allmänna pensionen icke utvecklas, så att den gör påbyggnader i form av tjänstepension till högre avlönade överflödiga, och den ger icke heller den anpassning av pensionen till vederbörandes levnadsvillkor och ställning under den aktiva perioden, som enligt målsättningen varit avsedd. Vidare måste det bli mycket svårt att uppbygga kompletterande tjänstepensionsplaner, som anpassar sig härtill, då folkpensionen tid efter annan ändras och allmänna pensionen inte på förhand är bestämd till" sin storlek. Det förefaller vara bättre att folkpensionen och den allmänna pensionen förenas i ett enhetligt system så att hela pensionen göres variabel efter inkomsten, varvid dock en viss minimipension fixeras för de fall, där pensionen eljest skulle bli för låg. Detta om man vill tänka sig, att pensioneringssystemet efter hand utbygges, så att enskilda påbyggnadspensioner för löntagare blir i huvudsak överflödiga.

126 Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund påpekar, att utredningen i praktiken har helt avfört hela frågan om samordning med folkpensioneringen från vidare diskussion och utgått ifrån att de båda systemen skulle bestå vid sidan av varandra. Organisationerna framhåller. Visserligen skulle enligt de ändrade direktiven någon samordning i sakligt avseende icke längre eftersträvas. Det oaktat borde enligt organisationernas mening utredningen ha belyst vilka fördelar och nackdelar, som en samordning skulle medföra. Att en bristande samordning medför mycket bestämda nackdelar framgår klart av tabellerna i betänkandets bilaga 4. Att en viss överkompensation av sociala skäl kan vara befogad i de lägsta inkomstklasserna motiverar på intet sätt, att den också skulle utsträckas till de inkomstklasser, som det här gäller. Utredningens beräkningar äro gjorda med utgångspunkt från de folkpensionsbelopp, som gällde i juni 1955. I den mån dessa belopp eller de kommunala bostadstilläggen framdeles bli större, och väsentliga ökningar av här angiven art ha redan föreslagits, kommer överkompensationen att sträcka sig till allt högre inkomstskikt. Härtill kommer, att på grund av den bristande samordningen någon överblick över vilken reell pensionsstandard, som framdeles kommer att råda, icke är möjlig. Även om den allmänna pensionsförsäkringens standard blir fastlåst vid ett visst procenttal, kommer nämligen pensionsstandarden totalt sett att rubbas vid ändringar av folkpensionsförmånerna. Vad gäller ålderspensionen må vidare pekas på det förhållandet, att folkpensionen kommer att utgå från 67 års ålder, även om den försäkrade skulle vilja uppskjuta tidpunkten för utfående av sin pension från den allmänna pensionsförsäkringen. Med hänsyn till den allmänna pensionsförsäkringens uppgift att även lösa frågan om efterlevandeförsörjningen kan det icke vara rationellt, att två system för efterlevandepensionering med helt olika grunder för pensionernas utgivande jämsides skulle existera. En underlåten samordning av den allmänna pensionsförsäkringen med befintliga socialförsäkringsgrenar samt ett bibehållande av inkomstprövningen beträffande vissa förmåner inom folkpensioneringen efter ett genomförande av utredningens förslag kan icke gärna försvaras. De svårigheter av avgiftsteknisk natur, som anförts emot en samordning med folkpensioneringen, måste anses väga synnerligen lätt i jämförelse med de nackdelar, som skulle uppstå, om en samordning icke skulle ske. Otvivelaktigt är emellertid många av de problem, som höra ihop med en samordning, så invecklade och svårbemästrade, att en grundlig utredning måste göras, innan ett slutligt ställningstagande i dessa hänseenden kan ske. Försäkringsinspektionen (majoriteten) yttrar. Den föreslagna försäkringens förmåner adderas till den icke inkomstprövade folkpensionen och föreslås härvid få inverka på de inkomstprövade

127 förmånerna på samma sätt som annan inkomst. Till detta förslag vill inspektionen helt ansluta sig. Vad avser den icke inkomstprövade folkpensionens ställning i systemet i övrigt vill inspektionen anföra följande. Med undantag för ett mindre belopp av invalidpension förekommer den icke inkomstprövade folkpensionen endast såsom ålderspension. Summan av de båda ålderspensionsdelarna, folkpensionens och den föreslagna försäkringens, utgör den totala ålderspensionen, varvid bottendelen, folkpensionen, är i huvudsak finansierad på annat sätt än genom avgiftsbetalning. Folkpensionen betyder i olika lägen mer eller mindre för totalpensionens storlek. Att summan av de båda pensionsdelarna, uttryckt i procent av den genomsnittliga inkomsten under aktivtiden, blir högre vid lägre inkomst är i och för sig acceptabelt. Däremot kan ifrågasättas om styrkan i denna tendens blir i allo lämpligt avvägd med hänsyn till behoven. Man har trots de höga pensionsprocenttalen i de lägre inkomstintervallen ändock här i mycket stor omfattning behov av utfyllnad med behovsprövade förmåner. Enligt inspektionens mening bör det kunna övervägas om man icke lämpligen bör avstå från att söka lösa de små inkomsttagarnas pensionsproblem inom den allmänna försäkringens ram och i stället införa den målsättningen för den ifrågavarande samordningen att den allmänna pensionsförsäkringen helt skall ersätta den icke inkomstprövade folkpensionen, vilken sistnämnda pensionsdel då, i den takt som kan befinnas lämplig, bringas att upphöra samtidigt som naturligtvis den allmänna pensionsförsäkringens program vidgas i fråga om storleken av förmånerna på sådant sätt, att den uppkommande, för alla inkomsttagare lika pensionsprocenten får en lämpligt avvägd storlek. Denna storlek ligger kanske omkring 60 procent. Utfyllnad av pensioner på belopp under viss storlek får då, liksom nu, men till större del ske genom tillägg av inkomstprövade förmåner, finansierade av allmänna skattemedel. En sådan sammansmältning av de båda systemen reser givetvis frågan om finansieringen av de från den icke inkomstprövade folkpensionen till den allmänna pensionsförsäkringen överflyttade förmånerna. Ur vissa tekniska synpunkter kan den utsträckta avgiftsfinansieringen, som ger ett enhetligt system, vara önskvärd. Ett direkt statsbidrag till pensionskostnaderna, som håller de individuella avgifterna på ungefär samma nivå som om den nuvarande, icke inkomstprövade folkpensionen bibehållits, torde dock vara den enda framkomliga vägen. Statskontoret anför. Genom folkpensionsavdragets slopande har en, om än efter schablonmässiga grunder avsedd samordning med folkpensionen, gått förlorad. Konsekvenserna härav äro sådana, att statskontoret redan av denna anledning måste ställa sig synnerligen tveksamt till ett genomförande av utredningens förslag. Enligt ämbetsverkets mening kan det nämligen icke anses rimligt, att i den utsträckning, som de i bilaga 4 till betänkandet intagna tabellerna ut-

128 visa, pensionsförmånerna — från försäkringen jämte folkpensionsförmåner — överstiga inkomsterna under den aktiva tiden. Förslagets genomförande i denna del måste förutsätta, att en samordning genomföres på folkpensionssidan på så sätt att större delen av den nu icke inkomstprövade folkpensionen göres behovsprövad. Detta torde otvivelaktigt innebära ett väsentligt steg tillbaka inom denna gren av socialförsäkringen och därjämte strida mot en av grundtankarna inom vår sociallagstiftning. Kammarrätten yttrar. Bristen på samordning av den allmänna försäkringen med folkpensioneringen leder till högst betänkliga konsekvenser, vilket tydligt framgår av tabellen å sid. 141. Genom en samordning av dessa två pensionsformer skulle man ha kunnat nedbringa administrationskostnaderna samt förenkla det tekniska systemet för premieuppbörden och pensionernas utbetalande. Även riksräkenskapsverket anser, att kombinationen av pensionsförsäkring och folkpension i många fall synes leda till resultat som knappast torde vara rimliga och hänvisar till tabellen på sid. 141 i betänkandet. Att två obligatoriska pensionssystem på grund av bristande samordning skulle komma att bestå vid sidan av varandra påtalas av hovrätten över Skåne och Blekinge, länsstyrelserna i Stockholms och Västerbottens län, Svenska Försäkringsbolags Riksförbund, Svenska Bankföreningen, Svenska Lantarbetsgivar ef öreningen och Fredrika-Bremer-förbundet. Samordningsfrågor

inom

invalidpensioneringen

Länsstyrelsen i Kronobergs län — som finner det erforderligt med en samordning av de olika pensionsformerna i ett enhetligt system — yttrar. Invalidpensioneringen blir ett komplicerat problem. Genom utredningens förslag skulle det bli en invaliditetsprövning efter skilda normer i ej mindre än fyra olika system: inom sjukförsäkringen, enligt folkpensioneringslagen, inom yrkesskadeförsäkringen och inom den allmänna pensionsförsäkringen. Som exempel på skiljaktigheterna kan framhållas att folkpensioneringslagen icke uppställer krav på viss beräknad arbetsoförmåga för rätt till invalidpension, utan endast oförmåga att försörja sig genom arbete, medan utredningens förslag ger rätt till invalidpension om arbetsoförmågan är nedsatt till hälften. I förra fallet kan invalidpension utgå omedelbart, i det senare efter två år. Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund framhåller. Följderna av den bristande samordningen mellan den allmänna pensionsförsäkringen och redan existerande socialförsäkringsgrenar blir mest påtagliga ifråga om invalidpensioneringen. Fyra olika system för invaliders för-

129 sörjning med helt skilda grunder för bedömningen av den sjukes eller skadades rätt skulle — om utredningens förslag genomfördes — komma att finnas. Medan någon samordning mellan den allmänna pensionsförsäkringen och folkpensioneringen enligt förslaget över huvud taget icke skulle äga rum, skulle samordningen med övriga ersättningsformer bli högst bristfällig. Ersättningens storlek skulle för samma invalidfall ofta komma att starkt variera mellan olika perioder, beroende bl. a. på skilda ersättningsunderlag och skilda bedömningsgrunder för olika ersättningsformer. Detta förhållande måste i förening med de stora administrativa olägenheterna, såväl ur det allmännas som ur den enskildes synpunkter, komina att bli synnerligen olyckligt. Liknande synpunkter anföres av Sveriges Köpmannaförbund, som anser, att det i hög grad vore att föredraga, att invalidpensioneringen helt slopades inom det föreslagna systemet och att i stället sjukförsäkringen utbyggdes på denna punkt. Sveriges Lantbruksförbund uttalar. Enligt förbundets mening är det inte ändamålsenligt att sammanföra invalid- och familjepensionen med ålderspensionen i ett och samma försäkringstekniska system, då samtidigt sjuk- och yrkesskadeförsäkringarna finns kvar som fristående socialföranstaltningar. Det bör vara möjligt att nå en bättre samordning med de sistnämnda, om man beträffande invalid- och familjepensionerna inte är bunden av en teknik, som i främsta rummet utformats med hänsyn till ålderspensionen. Saken kompliceras ytterligare av att invalidpensionen från den allmänna pensionsförsäkringen före 67-årsåldern blir ett tillskott till belopp, som i invaliditetsfall utgår från folkpensionen, samt att familjepensionen på motsvarande sätt blir ett tillskott till folkpensionen åt efterlevande såväl före som efter 67-årsåldern. Det hela blir härigenom synnerligen svåröverskådligt och irrationellt. Det synes vara lämpligare att ålderspensioneringen ordnas som en fristående sak och att invalid- och familjepensionen löses separat och därvid samordnas med sjukoch yrkesskadeförsäkringen samt motsvarande bidrag från folkpensionen till ett såvitt möjligt enhetligt system. Det är naturligt, att invalid- och familjepensionen ordnas på försäkringsmässig väg. Tekniskt bör denna kunna ordnas väsentligt enklare än enligt förslaget. Finansieringen härav bör ske genom särskild premie på den försäkrade inkomsten. Premien bör för den enskilde kunna uttas i samband med skatten. LO yttrar. I fråga om invaliditetsförmånerna är det framför allt folkpensioneringens invalidbegrepp, lägsta invaliditetsgrad och inkomstprövning, som kommer att leda till olyckliga konsekvenser om en invalidpension enligt pensionsut<)

130 redningens förslag samtidigt utginge. En person med 50-%-ig arbetsoförmåga skulle exempelvis erhålla enbart pension från allmänna pensionsförsäkringen, medan vid 67 %-ig arbetsoförmåga därjämte skulle kunna utgå invalidpension från folkpensioneringen (obligatorisk och eventuellt inkomstprövad) samt kommunalt bostadstillägg. Vidare skulle utgivandet av invalidpension från den allmänna pensionsförsäkringen i många lägen uppenbarligen minska möjligheterna att få invalidpension enligt folkpensioneringen. Nu anförda omständigheter motiverar enligt LO:s uppfattning att man även vad beträffar folkpensioneringens invaliditetsersättningar åstadkommer en fullständig samordning med en allmän pensionsförsäkring. Beträffande familjepensioneringen föreligger analoga förhållanden. Vad beträffar anknytningen till sjukförsäkringen skulle i de fall, då sjukhjälpstiden i denna understiger 2 år, en lucka föreligga mellan ersättningarna från sjukförsäkringen och från pensionsförsäkringen. Vidare föreligger risk för att bedömningen av sjukfallen ej blir densamma vid pensionsförsäkringen och vid sjukförsäkringen; skiljaktigheter i bedömningen kan bero såväl på de olika sjuk- och invalidbegreppen i de båda försäkringarna som på förhållandet att sjukkassorna bedömer sjukförsäkringsförmånen och pensionsnämnderna pensionsförmånen. Dessutom kommer nivån av den sjukpenning, som utgår omedelbart före invalidpensioneringen, att i många inkomstlägen ligga väsentligt under invalidpensionens nivå. Sistnämnda förhållande är anmärkningsvärt ur främst den synpunkten att förlängningar av sjukdomstiden medför förhöjningar av förmånsnivån. Begrundar man närmare utredningens förslag om anknytningen mellan den allmänna pensionsförsäkringens invalidpension och gällande yrkesskadeförsäkring (specialmotiveringen till 45 §), finner man att förslaget här är praktiskt outförbart. Sålunda är invalidpension respektive invalidlivränta sinsemellan ej jämförbara redan av det skälet att pensionen förutsätts bli automatiskt värde- och standardbeständig medan livräntan ej har dessa egenskaper. Vidare är grunderna för invaliditetsbedömningen enligt de båda försäkringarna skiljaktiga och familjepensionerna resp. familjelivräntorna ej jämförbara. Förekomsten av begravningshjälp i yrkesskadeförsäkringen men ej i pensionsförsäkringen bidrar också till att göra valfriheten mellan de båda ersättningsformerna illusorisk. Även ur rent praktiska synpunkter torde utredningens förslag i förevarande punkt vara ogenomtänkt. Det framstår på invalidpensionsområdet såsom i hög grad ofruktbart att framlägga förslag utan att samtidigt de angränsande förmånerna inom sjukförsäkring och yrkesskadeförsäkring beaktas och jämkas i erforderlig utsträckning. LO vill för den skull förorda en genomgripande överarbetning av utredningens förslag om invalidpensionering, varvid samtidigt bör eftersträvas en revidering av gällande lagstiftning av sjuk- och yrkesskadeförsäkring samt även av folkpensioneringens motsvarande förmåner så att samtliga socialförsäkringars sjuk- och invaliditetsersättningar sammanförs

131 i ett enhetligt system. Såsom LO anförde i sitt yttrande över principbetänkandet vore det önskvärt att komma fram till en allmän invaliditetsförsäkring, där man undgår frågan huruvida invaliditeten uppkommit genom olycksfall i arbetet eller på annat sätt — vilket i princip borde vara tämligen ovidkommande men som ofta föranleder långvariga och besvärliga utredningar. Även SACO förordar, att möjligheten till ett sammanförande av olika försäkringsformer undersökes. TCO framhåller, att invalidpensioneringen enligt utredningens förslag icke på ett tillfredsställande sätt samordnats med annan socialförsäkring och understryker, att samordningsfrågorna oundgängligen bör lösas. Yrkeskvinnors Samarbelsförbund uttalar. YSF vill påtala de olika invaliditetsbegrepp, som förefinnas i utredningens förslag samt inom folkpensioneringen och yrkesskadeförsäkringen. Denna fråga bör vid den fortsatta beredningen ägnas särskild uppmärksamhet. YSF finner vissa skäl tala för, att invalidpensioneringen i stället borde anknytas till yrkesskadeförsäkringen, med vilken den torde ha nära sammanhang. Försäkringsrådet (majoriteten) anför. Vad den föreslagna ålderspensionen beträffar har pensionsutredningen (sid. 251) berört spörsmålet, huruvida gällande bestämmelser om sjukpenning och livränta från sjuk- och yrkesskadeförsäkringslagarna och motsvarande författningar böra jämkas, då rätt samtidigt föreligger både till sådan förmån och till ålderspension från pensionsförsäkringen. Med anledning härav vill försäkringsrådet framhålla att, därest man skulle överväga att beskära nuvarande förmåner i form av sjukpenning och livränta till åldringar på grund av ålderspension från pensionsförsäkringen — något som icke utan vidare torde vara givet — det bör uppmärksammas, att utrymmet härför varierar rätt avsevärt från fall till fall. Huvudregeln i 41 § andra stycket, att sjukpenning och invalidpension ej böra utgå samtidigt — vilken regel torde taga sikte på den situation som föreligger då en och samma händelse grundlagt rätt till både sjukpenning och invalidpension, jfr sid. 159 — föranleder i och för sig icke någon erinran från rådets sida. Likaså torde undantagsregeln i andra punkten av samma stycke kunna i huvudsak accepteras. Såsom framgår av 45 § andra stycket har regeln kombinerats med en bestämmelse, att pension ej kan höjas för tid, varunder sjukpenning utgår. Det torde böra observeras, att den sjukpenning, som utgår för den senare sjukskrivningen, i allmänhet torde vara tämligen reducerad på grund av lågt beräknad årsinkomst. Emellertid synes regeln i en del situationer föranleda mindre önskvärda resul-

132 tat. Försäkringsrådet anser sig kunna konstatera, att bestämmelserna i 41 § andra stycket i vissa lägen synas leda till underkompensation och i andra fall till överkompensation. Försäkringsrådet är emellertid väl smedvetet om, att dessa olägenheter måhända i viss mån modifieras på grund av att pension och sjukpenning bestämmes efter så olika beräkningsgrunder. Beträffande den av utredningen föreslagna samordningen mellan invalidpension från försäkringen och livränta enligt yrkesskadeförsäkringslagen och motsvarande författningar (lagförslaget 45 § tredje stycket) skiljer försäkringsrådet mellan fem olika fall av sammanträffande mellan invalidpension och livränta: 1) En och samma händelse har grundlagt rätt till såväl livränta som pension från försäkringen. 2) Först inträffar den omständighet, som medför rätt till invalidpension. Sedan dylik pension börjat utgå, drabbas den försäkrade av yrkesskada, som dels berättigar till livränta, dels medför, att invalidpensionen höjes på grund av den ytterligare nedsättning av arbetsförmågan, som yrkesskadan orsakat. 3) Samma situation som under p. 2 med den skillnaden, att yrkesskadan icke föranleder utgivande av förhöjd invalidpension. 4) Först drabbas den försäkrade av yrkesskada. Härefter inträffar den omständighet, som medför rätt till invalidpension. Först sedan denna börjat utgivas, tillerkännes på grund av yrkesskadan livränta. 5) Först drabbas den försäkrade av yrkesskada, varför han tillerkännes livränta. Härefter inträffar den omständighet, som medför rätt till invalidpension. — Om de olika fallen anför försäkringsrådet. 1) Någon invändning synes ej kunna göras mot pensionsutredningens förslag. 2) I detta fall skulle invalidpensionen komma att utgå endast i den mån pensionsbeloppet överstiger livräntan. Härvid bör beaktas, att det ersättningsunderlag, vara livräntan utgår, ofta torde vara relativt lågt till följd av den tidigare nedsatta arbetsförmågan, varför livräntan ej blir så stor. Då här förutsattes, att invalidpensionen kommer att jämkas uppåt på grund av den genom yrkesskadan orsakade nedsättningen av den resterande arbetsförmågan, synes avdragsregeln kunna accepteras. 3) Det måste givetvis kunna inträffa fall, där en tidigare förefintlig invaliditet, som medfört utgivande av invalidpension, ej kominer att röna påverkan av en senare inträffad yrkesskada. En person, som t. ex. på grund av lungtuberkulos anses ha sin arbetsförmåga nedsatt med 66 2/3 procent, torde knappast kunna påräkna, att hans totala invaliditet skall bedömas högre därför att han senare drabbas av yrkesskada, t. ex. en handskada, som föranleder, att han tillerkännes livränta efter en invaliditetsgrad av 10 procent. Det synes i detta fall riktigast, att båda ersättningarna få utgå vid sidan av varandra. 4) Antag att en person genom en yrkesskada åsamkas benbrott. Efter ett halvt år friskskrives han med obetydligt men, i följd varav någon livränta

133 icke tillerkännes. Kort därpå insjuknar han i ledgångsreumatism, vilken sjukdom i sinom tid föranleder utgivande av invalidpension. Då pensionen löper, inträder en försämring av yrkesskadan. Han tillerkännes därför en livränta på 15 procent. — Detta fall synes böra bedömas analogt med grupp 2 och 3. Om alltså yrkesskadan föranleder utgivande av förhöjd pension, synes avdrag kunna accepteras, i motsatt fall icke. 5) Till vad pensionsutredningen anfört i sista stycket å s. 253 må följande framhållas. Det är visserligen riktigt, att premierna i den t ä n k t a situationen skulle kunna bli förhållandevis låga till följd av den genom yrkesskadan orsakade nedsättningen av arbetsförmågan. Emellertid torde detta förhållande i ej oväsentlig mån motverkas av att egen premie i princip skall erläggas på grundval av livräntan. Det är givet, att det ersättningsunderlag, som ligger till grund för livräntan, kan vara lågt, då yrkesskadan inträffar vid mycket unga år, i följd varav livräntan utgår med relativt litet belopp. Emellertid torde inom många yrkesgrenar full lön uppnås förhållandevis tidigt. Mot bakgrunden härav kan ifrågasättas, om den föreslagna undantagsregeln verkligen fyller något större behov i det av utredningen diskuterade fallet annat än möjligen för dem, som i mycket unga år drabbats av yrkesskada. — överkompensationen synes kunna bli speciellt stor inom den kritiska fyraårsperioden. Men även om mer än fyra år skulle ha förflutit mellan de båda skadorna, synes överkompensation kunna uppstå. Ju senare i livet den första skadan inträffar, desto fler pensionspoäng har den försäkrade hunnit förvärva och desto större blir pensionen. Socialförsäkringsbolagens förening förordar, att undantagsregeln i 45 § tredje stycket ej skall gälla för livräntor meddelade enligt yrkesskadeförsäkringslagen. Svenska Sjukkasseförbundet framhåller. Såvitt förbundet kan finna kommer invalidpensionen — utan att för den skull ha orimligt hög nivå — i många lägen att väsentligt överstiga sjukpenningen efter 90 :e dagen i sjukförsäkringen. Då invalidpensionsnivån knappast bör sänkas och ojämnheter i förmånerna undvikas, synes justering kunna vinnas endast genom höjning av sjukpenningnivån efter 90 :e sjukdagen. Jämföres invalidpensioneringsnivån i den föreslagna allmänna pensionsförsäkringen med yrkesskadelivräntans kan man konstatera, att jämförbarhet icke föreligger. Utredningens linje att försäkringstagare vid yrkesskadefall skall välja mellan invalidpension enligt den allmänna pensionsförsäkringen och invalidlivränta enligt yrkesskadeförsäkringen är praktiskt ohållbar och synes endast kunna leda till en konsekvens, nämligen den att invalidpension och invalidlivränta bör göras likvärdiga. Vid jämförelse mellan invalidpensionens nivå och folkpensionens finner man,

134 att i ett brett inkomstskikt kommer växande invalidpensioner att medföra minskande folkpensioner till följd av inkomstprövningen vid den senare. Slutsatsen vid en sådan jämförelse bör bli att folkpensionens inkomstprövning vad beträffar invalidpensionering bör slopas försåvitt den nämnda orimligheten skall elimineras. Invalidpensionen enligt den allmänna pensionsförsäkringen kan inte erhålla en förnuftsmässigt riktig konstruktion utan att väsentliga ändringar samtidigt sker ifråga om sjukförsäkring, yrkesskadeförsäkring och folkpensionering. Till samma slutsats kommer förbundet vid en granskning av de villkor, som uppställes för erhållande av invalidpension enligt den föreslagna allmänna pensionsförsäkringen och motsvarande villkor för erhållande av sjukpenning, yrkesskadelivränta och folkpension enligt gällande lagstiftning. Invaliditetsbegrepp och invaliditetsbestämning bör rimligen överensstämma i samtliga dessa lagkomplex för att invalidpensionen skall fylla ett rationellt syfte. Motsvarande överensstämmelse bör också finnas ifråga om den lägsta invaliditetsgrad som berättigar till pension. Utredningens förslag om generell 2-årig karenstid för rätt till invalidpension finner förbundet inte heller godtagbart, eftersom bl. a. i de fall sjukhjälpstiden för sjukförsäkrade understiger 2 år, en lucka i ersättningen kommer att uppstå. Enligt förbundets uppfattning torde diskrepanserna ifråga om förmånsnivåer och invalidpensionsvillkor icke kunna elimineras med mindre samtliga socialförsäkringars sjuk- och invaliditetsförmåner sammanföres i en gemensam lagstiftning. SPP anför. Bristerna i samordningen inom nuvarande socialförsäkring framträda bjärtast inom sjuk- och invaliditetsförsäkringen. Det har icke lyckats pensionsutredningen att samordna invalidpensionen från den föreslagna försäkringen med sjukpenningen från sjukförsäkringen, invalidpensionen från folkpensioneringen samt sjukpenningen och invalidräntan från yrkesskadeförsäkringen. Ett genomförande av pensionsutredningens förslag skulle leda till att en invalids sammanlagda ersättning från socialförsäkringen — dit man torde kunna räkna också den allmänna pensionsförsäkringen — skulle höjas slumpvis efter två års sjukdom. Vidare kan den av utredningen föreslagna regeln om tvåårs-karens medföra att en invalid under viss tid icke får ersättning från vare sig sjukförsäkringen eller pensionsförsäkringen eller folkpensioneringen. Utredningen har icke närmare undersökt vare sig frågan om att ändra invaliditetsbedömningen inom folkpensioneringen eller den därmed sammanhängande, för samordningen grundläggande frågan om att •— såsom principutredningen föreslagit — avsevärt höja den icke inkomstprövade delen av invalidpensionen inom folkpensioneringen, för närvarande 200 kronor per år. Frågan om inkomstprövningen har utredningen avfärdat i bokstavlig mening parentetiskt (sid. 148).

135 Underlaget för beräkning av ersättning från sjukförsäkringen och yrkesskadeförsäkringen bör maximeras på samma sätt som det för den allmänna försäkringen föreslagna pensionsunderlaget. Utredningen synes ha förbigått frågan om intjänande av pensionspoäng under sjukpenningtiden. Förslaget att invalidpension från pensionsförsäkringen skall minskas med livränta från yrkesskadeförsäkringen vållar komplikationer, bland annat beroende på att den föreslagna invalidpensionen — i motsats till livräntan från yrkesskadeförsäkringen — automatiskt anpassas efter de aktivas standard och att ersättningsunderlagen fastställas enligt olika grunder. Den bristande samordningen inom sjuk- och invaliditetsförsäkringen framträder även i fråga om beskattningen. Invalidpension från pensionsförsäkringen skall beskattas fullt liksom nuvarande invalidpension från folkpensioneringen och invalidränta från yrkesskadeförsäkringen, under det att sjukpenning från sjuk- och yrkesskadeförsäkringen är skattefri. SPP måste beteckna det som synnerligen anmärkningsvärt, att pensionsutredningen på sjuk- och invaliditetsförsäkringens område föreslagit en fjärde socialförsäkringsgren i stället för att undersöka, huruvida icke behovet av förbättrat skydd vid arbetsoförmåga kunde tillgodoses genom samordning och effektivisering av de tre socialförsäkringsgrenar som redan finnas. Thulebolagen (majoriteten) yttrar. Det måste anses såsom en allvarlig brist i betänkandet att samordningsproblemen ej ägnats mer uppmärksamhet. Den på utredningens föranledande medgivna befrielsen från uppdraget i detta hänseende är alltså endast ett formellt försvar för den ofullständighet som härvidlag kännetecknar förslaget. Beträffande övergången mellan den allmänna sjukförsäkringen och den allmänna pensionsförsäkringen har utredningen föreslagit lagbestämmelser, som syfta till att hindra samtidig ersättning från båda dessa försäkringar. Däremot kan det inträffa att en invalid under längre eller kortare tid blir ställd utan ersättning från vare sig den ena eller andra försäkringen. Förslaget medför sålunda att en person, som efter ett års sjuktid efterföljd av sju månaders frisktid åter insjuknar i samma sjukdom, förvärvar rätt till invalidpension först två år efter det senare insjuknandet. Från den allmänna sjukförsäkringen blir han emellertid utförsäkrad redan ett år efter det senare insjuknandet och följden blir alltså att han under ett helt år får nöja sig med folkpension. Härigenom uppkommer en diskontinuitet i ersättningsrätten, som icke motsvaras av någon temporär nedsättning i invalidens behov av ekonomisk hjälp. Svenska Stadsförbundet framhåller. Styrelsen finner det mycket angeläget med en samordning mellan den allmänna pensioneringen och redan existerande socialförsäkringar och sociala

136 anordningar i övrigt. Bl. a. bör former för enhetligt bedömande av invaliditetsbegreppet och invaliditetsgraderingen utredas. Vissa författningar såsom militärersättningsförordningen och förordningen om ersättning i anledning av kroppsskada, ådragen under tjänstgöring i civilförsvaret, böra observeras i förevarande sammanhang. I denna samordningsundersökning bör vidare beaktas, att de olika socialförsäkringsformerna icke i önskvärd mån samverka. Följande tre typfall exemplifiera detta. Sjukpenningen är icke alls poänggrundande i den allmänna pensionsförsäkringen, en livränta enligt yrkesskadelagen ger pensionspoäng genom erläggande av egenpremier, invalidpension enligt allmän pensionsförsäkringen ger fripoäng i pensionsförsäkringen. Länsstyrelsen i Älvsborgs län anför. Militärersättningsförordningen torde få omarbetas eller om möjligt inpassas i det nya systemet. En poängberäkning bör tillämpas även för personer, som fullgör militärtjänst. Detta kan synas av mindre betydelse under normala tider men är av vikt under sådana förhållanden som senaste världskriget. Samordningen med yrkesskadeförsäkringen är givetvis också av största betydelse. Länsstyrelsen förutsätter, att denna lagstiftning bibehålles och att kostnaderna liksom hittills skall bestridas av arbetsgivarna. Länsstyrelsen i Västernorrlands län ifrågasätter, huruvida invalidpensionen över huvud taget bör medtagas i den allmänna pensionsförsäkringen. Riksräkenskapsverket anför liknande synpunkter.

Pensionsförsäkringen och nuvarande personalpensionering I betänkandet har frågan om infogande i den allmänna pensionsförsäkringen av sådana grupper anställda, som redan fått sin tjänstepensionering ordnad, behandlats på sid. 228—234. Drygt 50 remissorgan uppehåller sig vid frågan, hur en samordning skall komma till stånd mellan den föreslagna försäkringen och nu bestående pensionsanordningar. Från många håll uttalas, att detta spörsmål borde ha utretts av pensionsutredningen. I brist på tillfredsställande utredning säger sig åtskilliga remissorgan inte kunna ta någon ståndpunkt till frågan. Sex statliga myndigheter ansluter sig till pensionsutredningens principiella inställning att även arbetstagare med ordnad pensionering bör inordnas i försäkringen. Ett 20-tal remissorgan är åter benägna för att åtminstone vissa personalgrupper bör stå utanför pensionsförsäkringen. Återstoden yttrar sig av förut angivet skäl inte till förmån för vare sig inordnande- eller undantagandelinjen även om båda möjligheterna diskuteras mer eller mindre ingående. I det följande ordnas remissyttrandena i tre

137 grupper med hänsyn till den inställning som sålunda har kommit till uttryck. Såsom framgår av det följande går det dock ibland ingen skarp skiljelinje mellan dem som uttalar sympatier i den ena eller andra riktningen och övriga som yttrar sig i frågan.

Sympatier

för att alla inordnas

i

försäkringen

Försäkringsinspektionen (majoriteten) yttrar. För att konkretisera problemställningen antages att de statsanställda ställas utanför försäkringen. De uppvisa karaktäristika som härvidlag te sig särskilt gynnsamma. Pensionsförmånerna äro redan nu synnerligen välordnade och säkerställda genom arbetsgivarens oomtvistliga solvens samt kunna, genom att pensioneringen ej bygger på premiereservsystemet, utan några tekniska komplikationer vid behov anpassas på sådant sätt att de alltid blir likvärdiga med den allmänna pensioneringens förmåner. Definitionen av gruppen är dessutom sådan, att skönsmässiga bestämningar i huvudsak icke behöva tillgripas för avgörandet av en persons grupptillhörighet. Oaktat detta skulle utanförställandet av denna grupp medföra klara olägenheter. Om exempelvis statens verksamhet utvidgas och härigenom nya stora grupper anställda överföras till statens pensioneringsorgan, uppkommer frågan om ekonomiska uppgörelser. Även vid flyttning i ena eller andra riktningen av den minsta »gruppen», den enskilda personen, uppkommer i princip sådana problem även om dessa äro av mindre dimensioner, särskilt om strömningarna är någorlunda ömsesidiga. De medföra dock under alla förhållanden en administrativ belastning. Ur sistnämnda synpunkt bör observeras att det måste förutsättas bli regel att en viss person tillhör det ena kollektivet under en del av sin aktiva tid och det andra under återstoden. Därtill kommer att en statsanställds eventuella tilläggsinkomster av enskild verksamhet är pensionsbildande inom den allmänna pensioneringen. Undantages ett sådant kollektiv som tjänstemän i enskild tjänst tillkommer ytterligare komplikationer med hänsyn till den vaga och flytande definitionen och vanskligheten att avgöra om pensionsförmåner, som är eller är avsedda att bliva säkerställda enligt premiereservsystemet, även är och kunna förutsättas fortsättningsvis bliva likvärdiga med den allmänna pensioneringens. Inspektionen vill tillstyrka utredningens förslag att rätt icke skall medgivas vissa grupper att ställa sig utanför den allmänna organisationen. Skulle vissa intressegrupper ur sina speciella synpunkter komma att uttala sig mot anslutning till densamma, får hänsyn tagas härtill vid bedömningen av frågan om huruvida en pensionsreform överhuvud taget skall ha den allmänna konstruktion som förslaget avser. Frågan om vad som från det allmännas sida bör göras för att främja an-

138 passningen av bestående statliga, kommunala och enskilda pensionsanordningar till den föreslagna försäkringen är av största betydelse. Den föreslagna försäkringen kan uppenbarligen icke bringas till verkställighet förrän samordningsspörsmålen närmare utretts och erforderliga tillrättalägganden skett. Statistiska centralbyrån anför. Centralbyrån finner med de utgångspunkter som äro givna genom direktiven, att de skäl som utredningen framfört för att samtliga inkomsttagare, oberoende av om de redan har sin pensionsfråga betryggande ordnad i den ena eller andra formen, i princip skall inbegripas i systemet äro mycket starka. Det händer ofta att en tjänsteman, som har en pensionsberättigande tjänst, samtidigt innehar ett mångårigt vikariatslöneförordnande på en högre tjänst. Skulle han avlida, medan han innehar dylikt förordnande, får hans familj enligt nuvarande bestämmelser endast familjepension efter den lägre tjänsten. Detsamma blir förhållandet med tjänstemannens egenpension, om han avgår, medan han innehar ett dylikt vikariatslöneförordnande. Enligt den obligatoriska försäkringens principer skulle, om statstjänstemännen ställdes utanför denna i fråga om sin pensionsberättigande tjänst, mellanskillnaden i lön betraktas som en pensionsgivande inkomst utanför statspensioneringen men inom den obligatoriska försäkringen. Premie skulle sålunda betalas på denna del av inkomsten. Skulle vederbörande däremot under tjänstetiden (före dödsfallet, respektive pensioneringstillfället) få extra ordinarie eller ordinarie tjänst i den högre lönegraden, erhåller hans familj eller han själv automatiskt pension efter den högre tjänsten samtidigt som han byggt upp ett visst pensionstillskott inom den obligatoriska försäkringen. Andra lika komplicerade fall kunna inträffa. Under sådana förhållanden kan det vara bättre att taga de svårigheter som uppstår vid själva övergången till den obligatoriska försäkringen än att riskera sådana komplikationer vid premie- och pensionsberäkningar som även i framtiden torde följa med ett blandat system. Ämbetsverket kan dock icke nu taga definitiv ställning till frågan om statstjänstemännens anslutning till den obligatoriska försäkringen. Överståthållarämbetet yttrar. Utredningen har i sitt nu framlagda betänkande förklarat sig vidhålla sin tidigare inställning, att i offentlig tjänst anställda personer i likhet med enskilt anställda med ordnad pensionering böra omfattas av den allmänna pensionsförsäkringen. Enligt ämbetets mening har utredningen också anfört vägande skäl för denna sin inställning. Däremot har utredningen icke n ä r m a r e ingått på de anpassningsproblem ifråga om den statliga och kommunala pensioneringen, som aktualiseras genom utredningens förslag, utan föreslår alltjämt, att en särskild under-

139 sökning genomföres beträffande dessa. Det hade otvivelaktigt underlättat ett ställningstagande till frågan om pensionsförsäkringens omfattning, ifall problemens karaktär och möjligheterna att åstadkomma en tillfredsställande lösning blivit bättre belysta, överståthållarämbetet inskränker sig därför till att understryka angelägenheten av att de stats- och kommunalanställdas nuvarande rätt icke skall försämras, därest deras inordnande under försäkringen framstår som nödvändigt, utan garantier uppställas för ett bibehållande av pensionsförmånernas realvärden samt deras nuvarande relation till slutlönen. Länsstyrelsen i Uppsala län uttalar. Länsstyrelsen delar de sakkunnigas uppfattning att alla inkomsttagare, även sådana med ordnad pensionering, böra omfattas av försäkringen. Härvid utgår länsstyrelsen ifrån att en kommande utredning om samordning av den allmänna pensioneringen med för särskilda grupper (stats- och kommunalanställda m. fl.) gällande pensionsanordningar icke må innebära ändring av de för dessa grupper gällande pensionsförmånerna. Länsstyrelsen i Örebro län framhåller. Övervägande skäl t a k mot att från försäkringen -undantaga dem, som 4ia pensionsfrågan ordnad. Inte minst psykologiska skäl tala mot en sådan uppdelning. Genom en lösning efter utredningens principiella linje kan man eliminera den klyfta som nu enligt mångas mening skiljer åt olika grupper av anställda. Genom densamma möjliggör man också en framtida samordning av olika sociala reformer. En sådan lösning bör kunna genomföras utan försämring av nu utgående pensionsförmåner för någon grupp av anställda. Det bör enligt länsstyrelsens mening icke vara någon olöslig uppgift att lägga om de statliga och kommunala pensionssystemen så att folkpensionen helt inarbetas i dessa, även om det kanske möter en del svårigheter att omedelbart åstadkomma en sådan lösning, inte minst därför att pensionsåldrarna äro så olika. Det sätt på vilket t. ex. statlig tjänstepension och folkpension nu knutits samman är för övrigt enligt länsstyrelsens mening icke lyckligt. Systemet borde läggas om så att full folkpension utgår utan minskning av andra pensionsförmåner. Ett fullständigt inarbetande av folkpensionen i tjänstepensionen är därför önskvärt. Svårigheterna i detta hänseende torde inte vara större än att de kunna övervinnas. Länsstyrelsen vill i detta sammanhang också framhålla, att den lösning av avgiftsfrågan, som av praktiska skäl åstadkommits vid ifrågavarande statliga pensionering och som innebär att pensionsavgifter ej erläggas direkt av den anställde, är ägnad att inge missförstånd. Den pensionsberättigade glömmer lätt bort att han förutom den direkta lönen har en värdefull ekonomisk förmån i sin pensionsrätt, för vilken han icke direkt erlägger någon

140 avgift. Utan tvivel vore det bäst om det kunde ordnas så, att vederbörande finge själv betala sin del av pensioneringskostnaden och att lönen höjdes med ett belopp som genomsnittligen kan anses motsvara denna. Länsstyrelsen i Västmanlands län anför. En obligatorisk tjänstepensionering innebär med länsstyrelsens tidigare motiverade inställning, att grupper med redan ordnad pensionering skall vara anslutna. Utredning måste, såsom i pensionsutredningens betänkande förutsatts, företagas om samordningen med redan förefintliga reglementen och avtal. Givetvis måste därvid förutsättas att redan tillförsäkrade pensionsförmåner icke kommer att minskas. Det bör därvid även beaktas att de grupper, som redan fått sin pensionsfråga ordnad, härför fått och får vidkännas ekonomiska uppoffringar genom erläggande av pensionsavgifter. För statstjänstemännen sker ju detta icke synligt efter införande av nettolönen. Länsstyrelsen erinrar om de uttalanden, som gjordes vid nettolönesystemets införande (prop. 1946:333, rskr. nr 528). Vid dessa gruppers infogande i en obligatorisk allmän pensionsförsäkring eller tjänstepensionsförsäkring, avseende enbart anställda, torde uttagande av särskilda avgifter av de försäkrade utöver vad som kan åvila dem enligt nuvarande bestämmelser komma att medföra krav på kompensation.

Sympatier

för att vissa personalgrupper

undantages

TCO uttalar. För stats- och kommunaltjänstemän gäller i dag en pensionsnivå på mellan 60 och 70 procent av vederbörandes slutlön, i vissa fall till och med högre. För de privatanställda tjänstemännen har målsättningen varit en 60-procentig pension på slutlönen. Vissa gruppter har uppnått — några även överskridit — denna nivå, men i stor utsträckning har målsättningen inte kunnat helt förverkligas, då särskilda avtrappnings- och reduktionsregler genomförts. Detta har framför allt skett under efterkrigstiden med dess starka penningvärdeförsämring. Samtidigt har dock under denna period tjänstepensioneringen fått väsentligt ökad omfattning, men fortfarande saknar mycket stora tjänstemannagrupper ordnade pensionsvillkor. I den mån pension är ordnad genom SPP eller på liknande sätt, är pensionsnivån som regel avsevärt högre än vad som skulle bli en följd av det framlagda förslaget. Vad pensionsåldrarna beträffar kan det konstateras, att de varierar starkt på det offentliga området men ligger avsevärt under 67 år. På det privata området är förhållandena i detta avseende mer enhetliga med en normal pensionsålder för män på 65 år och för kvinnor 60 år, dock med vissa variationer, varvid i så fall pensionsåldern ofta är lägre än den här angivna. Sålunda kan konstateras, att nära nog samtliga tjänstemän pensioneras vid en väsentligt lägre ålder än den som föreslagits.

141 Med hänsyn till vad ovan anförts om de nu gällande frivilliga pensionssystemen och för att icke sönderbryta dessa vore det önskvärt, att möjligheter öppnas till ett undantagande från försäkringen av grupper med bättre eller med denna likvärdiga villkor. I direktiven för pensionsutredningen ingick även att utreda »huruvida icke de praktiska olägenheterna av att låta sådana grupper stå utanför den obligatoriska försäkringen kunna övervinnas utan alltför stora svårigheter». Någon tillfredsställande sådan utredning har emellertid inte företagits. TCO vill här inte n ä r m a r e ingå på huruvida de argument mot ett undantag som utredningen framfört, är bärande. Det förefaller emellertid TCO, som om det föreslagna pensionssystemet i och för sig inte skulle omöjliggöra ett undantagande av klart avgränsade grupper vid försäkringens ikraftträdande. TCO finner det angeläget, att frågan om möjligheterna till ett undantagande av stats- och kommunaltjänstemän och av vissa privatanställda grupper med utfästelser om klart bättre förmåner än de den föreslagna pensionsförsäkringen ger, närmare utredes. TCO förutsätter, att denna utredning bedrives i en sådan takt att dess resultat föreligger innan frågan om en allmän pensionsförsäkring behandlas av statsmakterna. I den mån och i de fall där undantagslinjen inte kan tillämpas, blir under alla förhållanden en samordning nödvändig. Enligt utredningens direktiv skulle de problem som uppstår vid de redan förefintliga tjänstepensionsanordningarnas anpassning till den obligatoriska försäkringen, närmare undersökas. Så har emellertid icke skett. Utredningen förutsätter, att för stats- och kommunaltjänstemännens del en särskild undersökning genomföres, och för övriga grupper betraktas frågan som ett arbetsmarknadsparternas problem. TCO finner det emellertid angeläget, att samordningsfrågan blir föremål för ytterligare utredning. Härvid måste oundgängligen även frågan om pensionsåldrarna ägnas särskild uppmärksamhet. Vidare bör de nuvarande pensionsanordningarnas ställning uppmärksammas. TCO finner det självklart, att de tjänstemän som har intjänade pensionsrättigheter inom SPP eller annan försäkringsanstalt eller genom bindande utfästelser direkt från arbetsgivarnas sida, icke under några förhållanden kan berövas dessa intjänade rättigheter. TCO vill bestämt framhålla, att organisationen —• vilken framgångsväg statsmakterna än slutligen väljer för en utbyggd allmän pensionering — betraktar en lösning, som inte försämrar de bättre pensionsvillkor stora grupper tillförsäkrat sig, som ett oavvisligt krav. TCO finner det självklart, att statsmakterna vid sitt ställningstagande klart uttalar att någon försämring i dessa avseenden under inga förhållanden får inträffa. Därvid skulle det vara av betydelse, om man i lagstiftningen eventuellt kunde införa en bestämmelse om skydd för den bättre sedvänja i pensionshänseende, som föreligger på olika områden.

142 Statstjänstemännens Riksförbund yttrar. SR har för sin del funnit att möjligheter föreligga ur teknisk synpunkt att med avseende på löneinkomsten undantaga de grupper, som har ordnad pensionsrätt, medan ett inordnande är möjligt beträffande annan inkomst. Detta torde kunna ske genom att vid deklarations- och taxeringsförfarandet skilja på inkomst av med pensionsrätt förenad tjänst och annan inkomst. Ur statstjänstemännens synpunkt framstår det som orimligt att en förbättring av pensionsvillkoren för andra samhällsgrupper skulle motsvaras av försämringar för de i statlig tjänst anställda. Detta skulle bli fallet om det nuvarande statliga tjänste- och familjepensionssystemet helt ersattes med av utredningen föreslagen pensionsförsäkring. På grund av dessa förhållanden böra statstjänstemännen enligt SR:s bestämda uppfattning undantagas från en obligatorisk pensionsförsäkring. Skulle emellertid en samordning ske, får detta icke medföra någon som helst försämring av nuvarande pensionsförmåner eller löneminskning. De lönepremier, som enligt förslaget skola gäldas av de anställda, måste således belasta statsverket. Vidare måste kompensation utgå i fall av lägre pensionsnivå, vilket även leder till kostnader för tilläggspensioner för att bringa pensionerna upp till samma nivå som i nuvarande pensionssystem. Även kostnaderna härför komma att få bestridas av statsmedel. Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund uttalar. Någon undersökning huruvida redan existerande pensionsanordningar kunna anpassas till den allmänna pensionsförsäkringen har utredningen icke redovisat. Enligt organisationernas mening bör bl.'a. undersökas, i vad mån särskilda bestämmelser erfordras för att förhindra, att företag genom konstruktionen av enskilda anställningsavtal eller pensionsreglementen eller på annat sätt framdeles skulle komina att belastas med pensionskostnader såväl enligt redan existerande pensioneringssystem som enligt den föreslagna försäkringen. I likhet med utredningen anse organisationerna, att de rent tekniska anpassningsfrågorna såsom nivån för eventuell utfyllnadspension, de speciella spörsmål, som sammanhänga med överkompensationen under uppbyggnadsperioden, samt liknande frågor böra lösas av »dem, som beröras av eller representera existerande pensionsanordningar och icke genom åtgärder från det allmännas sida». Otvivelaktigt är detta emellertid en synnerligen besvärlig uppgift. Sålunda bestämmas pensionsförmånerna enligt förslaget av antalet intjänade pensionspoäng och medelinkomsten för de aktiva vid tiden för pensionens utbetalning. Då storleken av de pensionsförmåner, som komma att utgå, alltså ej på förhand kan bedömas, torde en samordning kunna tänkas endast i form av en summarisk tilläggspension för samtliga berörda arbetstagare; en samordning däremot som ger exakt rättvisa i alla situationer, är över huvud taget icke möjlig. Svårighe-

143 ter uppstå även på grund av de skiljaktigheter mellan nuvarande pensionsanordningar och utredningens förslag, som bestå i regler om olika perioder för förvärv av pensionsrätt, olika inkomstbegrepp och olika pensionsåldrar. Organisationerna anse det otillfredsställande, att grupper, som redan tillförsäkrats pension av god standard, skola tvingas in i en allmän pensionsförsäkring. Huruvida det är praktiskt möjligt att undantaga sådana grupper kan dock icke avgöras utan ytterligare utredningar. Någon slutgiltig ståndpunkt till denna fråga kunna organisationerna därför icke nu taga. Sveriges Redareförening ansluter sig i princip till de allmänna synpunkter som framförts i ovanstående yttrande och tillägger. Handelsflottans Pensionsanstalt (HPA) omfattar samtliga svenska sjömän, som varit påmönstrade för utrikes fart å svenska handelsfartyg. Med hänsyn till den år 1937 efter förhandlingar mellan Redareföreningen och vissa av de ombordanställdas organisationer tillkomna Sjöbefälets Pensionskassa (SPK) utformades lagstiftningen rörande HPA år 1943 så, att redareavgift till HPA endast skulle erläggas för sådana kategorier ombordanställda, som icke omfattades av SPK. Till SPK äro enligt kollektivavtalen anslutna befälhavare, styrmän, maskinbefäl, radiotelegrafister och stewardar. För närvarande pågår utredning om utbyggnad av pensionerna för SPK-anslutna personalkategorier. Utöver HPA och SPK finnas inom sjöfarten ytterligare ett antal pensionsinrättningar. Sålunda hava sedan flera år tillbaka ett antal rederier särskilda pensionskassor, som hava bestämmelser, vilka i viss mån skilja sig från SPK:s regler. Slutligen finnas även rederier, som äro anslutna till Svenska Personal-Pensionskassan ( S P P ) . Av ovanstående framgår, att förutom den allmänna folkpensioneringen det redan finnes tvenne system för pensionering av de ombordanställda. Föreningen anser det icke vara rimligt att tillskapa ytterligare ett system, vilket endast kommer att medföra onödiga komplikationer. Sveriges Köpmannaförbund framhåller. Pensioner till anställda i enskild tjänst äro i regel baserade antingen på försäkringar eller på avsättningar av företagsmedel till pensionsfonder. Försäkringsmedlen äro de anställdas egendom och kunna givetvis icke frånhändas dem. Ifråga om de medel som kvarstå i företagen torde komina att krävas, att de även efter systemets genomförande skola kunna tagas i anspråk för pensionering. Det synes under sådana förhållanden lämpligast att dessa fonder under en övergångstid på ett eller annat sätt få utnyttjas för erläggande av arbetsgivarandelen vid det föreslagna systemets finansiering. Förbundet beklagar, att utredningens direktiv icke, såsom från början var avsett, kom att innefatta även samordningen. Enligt förbundets uppfattning skulle dock dessa frågor bäst lösas därigenom, att sådana grupper som re-

144 dan ha en tillfredsställande pensionering ställas helt utanför systemet. Även om detta skulle medföra att det av utredningen föreslagna organisatoriska systemet finge ändras, skulle ett sådant arrangemang likväl medföra stora fördelar såväl ur rättvisesynpunkt som med hänsyn till de praktiska konsekvenserna. Pensionsstyrelsen anför. Det ligger i sakens natur att en allmän pensionsförsäkring inte får försämra pensionsförmånerna för dem som redan har sin pensionsfråga ordnad. Om dessa grupper inte kan undantas, bör en minimifordran åtminstone vara att, innan ett slutligt förslag i pensionsfrågan framlägges, samordningsfrågan i sina huvuddrag är klar. Hur helhjärtat man emellertid än bekänner sig till tanken att undvika försämringar får man å andra sidan inte låta detta skymma bort det otvivelaktiga faktum — utvecklingen må vara önskvärd eller ej — att en obligatorisk pensionsförsäkring av den typ utredningen föreslagit med all sannolikhet kommer att för nyanställda inom stora grupper av arbetslivet, som nu har sin pensionsfråga bättre ordnad, innebära en försämring. Att tro att företagare annat än i begränsad utsträckning skall ha möjligheter att bereda pensioner åt sina anställda utöver vad en utbyggd folkpensionering och en allmän pensionsförsäkring erbjuder torde vara att hänge sig åt ett önsketänkande som saknar grund i verkligheten. Åtminstone för de stats- och kommunalanställdas del kan det inte vara angeläget att deras extrainkomster sedan de tillträtt pensionsgrundande tjänst försäkras genom en allmän pensionsförsäkring. För dessa anställda är nämligen pensionerna avsedda att trygga pensionsålderns behov utöver det minimibehov som tillgodoses genom folkpensionen. Vidare kommer en förkortning av den egentliga premietiden efter de linjer pensionsstyrelsen förordar att i mycket hög grad inskränka premiebetalningen till tid då vederbörande innehar pensionsgrundande tjänst. Därmed måste goda förutsättningar anses föreligga för generellt undantagande av stats- och kommunalanställda med pensionsgrundande befattningar, och styrelsen förordar att så sker. Frågan om privatanställdas undantagande kan knappast n ä r m a r e bedömas utan ytterligare utredning. Statskontoret framhåller. Förslagets genomförande skulle medföra i det närmaste oövervinneliga svårigheter för samordning med redan existerande tjänstepensioneringsanordningar i samhället, såväl i vad gäller stat och kommun som det enskilda näringslivet. Anpassningen av den allmänna sjukförsäkringen till olika förmåner av annan karaktär medförde betydande svårigheter. Med den erfarenhet statskontoret har vad pensionsområdet angår, är ämbetsverket fullt övertygat om att samordning i detta fall kommer att bjuda på än mer

145 intrikata problem. Vad utredningen själv anfört på denna punkt har ytterligare stärkt statskontoret i dess uppfattning, att en samordning av antytt slag icke torde vara möjlig med utgångspunkt från det av utredningen förordade systemet. Statskontoret utgår från att samordningsproblemen äro av sådan svårighetsgrad, att de hos stat och kommun anställda under alla omständigheter måste lämnas utanför försäkringen. Generalpoststyrelsen yttrar. Enligt utredningens förslag skola även grupper, vilkas pensionsförhållanden redan äro tillfredsställande lösta, bl. a. tjänstemän och arbetare i statens tjänst, inordnas i försäkringen. Styrelsen betvivlar lämpligheten därav. Som arbetsgivare skulle postverket i likhet med arbetsgivare i allmänhet få ett betungande och kostsamt merarbete med avdrag av premiepoäng, redovisning av lönepremier m. m. Omfattningen bleve väsentligt beroende av om statstjänstemännen (och de tjänstepensionsberättigade arbetarna) komme att undantagas från försäkringen eller ej. Skulle dessa inordnas i försäkringen, förutsattes att de skola kompenseras för sin premieandel. I sä fall kan ifrågasättas, om inte detta enklast kunde ske genom att för dem något avdrag för premieandel icke äger rum. Den sammanlagda lönepremien för postverkets anställda skulle komma att uppgå till avsevärda årliga belopp. Den låter sig svårligen beräknas f. n. men torde, om tjänstemän (och arbetare) icke undantagas, kunna uppskattas begynnelsevis till 6 å 7 milj. kr. samt vid en uttagningskvot av 8 % (år 1980) och oförändrade lönekostnader till ca 25 milj. kr. Postverkets personal fördelar sig f. n. med avseende på förmåner av anställningspension e. d. på följande sätt. Grupp

Antal

Pensionsförmån o. rt.

1. T j ä n s t e m ä n 1

17.800 Tjänstc- och familjepension enligt 1947 års allm ä n n a tjänste- och familjepensionsreglementen

2. Arbetarpersonal (diligenspersonal, arbetare vid postverkels industrier och fastigheter m. fl.)

3. Post station sf öreståndare

4. Länt- och lådbrevbärare (som ej antagits till tjänstemän)

Tjänste- och familjepension enligt 1947 års tjänste- och familjepensionsreglementen för arbetare

3.200 Ålderdomsunderstöd enligt Kungl. brev den 22/12 1943 och 30/6 1948 Antingen s. k. s u m m a r i s k pension enligt Kungl. kungörelsen 1947:490 eller — om villkoren för pension enligt denna kungörelse ej fyllas — ålderdomsunderstöd enligt ovan angivna Kungl. brev. (Änka och barn efter avliden länt- eller lådbrevbär a r e kan efter framställning till Kungl. Maj :t tillerkännas understöd.)

i Inklusive aspiranter och extra tjänstemän, vilka vid övergång till extra ordinarie anställning vinna pensionsrätt. Ett m i n d r e antal extra tjänstemän (frän vilket här bortsetts) torde på grund av ålder, hälsotillstånd eller av andra skäl k u n n a förutses kvarstå som extra, varvid de borde hänföras till grupp 5. Hl

146 5. Övrig personal (städerskor, brevbärarbiträden 2 , postbiträden 2 , postombud, postförare, posttransportörer m. fl. arvodesanställda) Summa

S. k. summarisk pension enligt Kungl. kungörelsen 1947:490.

6.200 31.400

- Brevbärarbiträden och postbiträden (företrädesvis yngre) övergå regelmässigt i viss omfattning till t j ä n s t e m a n n a s t ä l l n i n g .

Av de i tablån angivna grupperna har grupp 1 och 2 klart bättre pensionsförmåner f. n. än dem som den allmänna pensionsförsäkringen skulle erbjuda; tjänsteman har nu cirka 2/3 av den lön han uppburit under de senaste tre åren före pensioneringen och arbetare ett belopp, som i regel icke torde understiga hälften av lönen vid avgången, i båda fallen efter uppnådda 30 tjanstår, medan däremot den allmänna pensionen skulle ge maximum 36 % av medelinkomsten under den 48-åriga premiebetalningstiden. I den mån studier försena inträdet i förvärvslivet minskas denna procentsiffra avsevärt på grund av mer eller mindre »inkomsttomma» år i början av premiebetalningstiden. Även i fråga om grupperna 3 och 4 torde nuvarande bestämmelser i allmänhet ge bättre resultat i vad avser egna förmåner än den allmänna pensionen skulle ge (förmåner till änka och efterlevande barn utgå ej, med för grupp 4 i tabellen ovan angivet undantag). Ehuru det är mycket svårt att göra någon generell beräkning, torde under övergångstiden kunna förutses, att den starka överkompensationen i pensionsförsäkringen kommer att verka till dess förmån vid en jämförelse. Vad nu sagts om grupperna 3 och 4 gäller fall, då vederbörande fyller de krav ifråga om anställningens längd och arbetstidens omfattning m. m., som utgör villkor för erhållande av understöd eller pension. I den mån fråga är om anställning (bisyssla), där dessa krav ej fyllas, utgår ingen förmån f. n. Då några motsvarande krav ej gälla i den allmänna pensionsförsäkringen, där inte anställningen eller sysselsättningen i och för sig utan enbart inkomsten är pensionsgrundande, skulle för sådan anställningshavare pensionsförsäkringen medföra en förbättring i fråga om pensionsförmåner. Grupp 5 omfattar personal, som ej sällan på grund av anställningens karaktär av deltidsarbete saknar möjlighet att erhålla summarisk pension. För sådan deltidsarbetande personal skulle därför givetvis förbättrade pensionsförmåner följa med den allmänna pensionsförsäkringen. Skulle nyssnämnda grupper komma att omfattas av försäkringen, vill generalpoststyrelsen med skärpa framhålla angelägenheten från postverkets synpunkt av att den kompensation i en eller annan form, som erfordras för att garantera pensionsvillkor, likvärdiga med de nu gällande, utgår ej endast övergångsvis utan under vederbörande tjänstemans (arbetares) hela an-

147 ställningstid, oberoende av befordringar, och ej endast till vid pensionsförsäkringens ikraftträdande anställda utan även till därefter nyantagna. En generell pensionsålder, 67 år, kan icke tillämpas beträffande postverkets anställningshavare utan att för dessa krävas kompletterande föreskrifter, vilka liksom hittills möjliggöra avgång vid en med hänsyn till arbetsuppgifterna för olika grupper varierande levnadsålder. Kammarrätten anför. Med hänsyn till förslagets långtgående verkningar och de stora risker för rättsförluster, som ett genomförande av försäkringen kan innebära för grupper med redan ordnad pensionering, framstår det som ett rimligt krav att samordningsproblemen bli ordentligt utredda, därest dessa grupper skola innefattas i försäkringen. En tvångsanslutning får givetvis icke medföra att dessas pensionsvillkor försämras. En betydande påbyggnad av den allmänna pensionen skulle bli nödvändig för att dessa grupper icke skulle få en sämre ålderdomsförsörjning än som nu är dem garanterad. Kammarrätten utgår från, att en dylik samordning måste komma att medföra oerhört svårbemästrade problem och ifrågasätter till och med om den överhuvud taget är möjlig att genomföra i praktiken. Även om man, mot förmodan, skulle kunna lösa denna fråga, skulle alla dessa anställda få sin pension uppbyggd efter tre olika system, nämligen folkpensioneringen, den allmänna pensioneringen och en frivillig tilläggspensionering. lin så irrationell lösning av pensioneringsfrågan kan kammarrätten icke tillstyrka. Kammarrätten måste av angivna skäl förorda, att i varje fall grupper med ordnade pensionsförhållanden uteslutas från ifrågavarande försäkring. Länsstyrelsen i Jönköpings län anför. Man kan konstatera, att utredningen icke har verkställt vissa i direktiven påkallade undersökningar. Det föreslås, att försäkringen obligatoriskt skall omfatta anställda, som redan ha sin pensionsfråga ordnad och sålunda ej ha behov därav, såsom stats- och kommunalanställda och inånga privatanställda tjänstemän. För dessa skulle därmed betydande komplikationer uppstå och ett anpassningstvång medföra allvarliga olägenheter. Det synes rimligt att dessa grupper skola kunna beredas möjlighet att på något sätt, åtminstone tillsvidare, stå utanför försäkringen, särskilt som det måste fordras avsevärd tid innan de icke utredda samordningsproblemen bli klarlagda och genomarbetade. Ytterligare må framhållas att utredningen icke uttalat sig om hur den numera parallellt med löneökningarna fortgående förbättringen av de statliga pensionerna skall kunna samordnas med pensionsförsäkringen. Länsstyrelsen i Kronobergs län kan icke finna, att utredningen anfört övertygande skäl för sin ståndpunkt att alla inkomsttagare utan undantag

148 måste tillhöra försäkringen, men utgår från att en förutsättningslös utredning verkställes rörande möjligheterna att anpassa nuvarande pensioner till en allmän pensionsförsäkring eller att låta grupper med ordnad pensionering stå utanför försäkringen. Länsstyrelsen i Kristianstads län anför. Skall, oaktat de betänkligheter som däremot kunna resas, en tvingande pensionsförsäkring genomföras, förordar länsstyrelsen, att de grupper, som redan nu erhållit tillfredsställande pensionsförmåner, lämnas utanför reformen. Under inga omständigheter bör reformen få leda till att de kategorier som nyss nämnts få sina pensionsförmåner försämrade. Innan reformen genomföres böra samordningsfrågorna noggrant undersökas och klarläggas. Länsstyrelsen i Hallands län yttrar att även om länsstyrelsen kan ha förståelse för utredningens ställningstagande, anser länsstyrelsen dock att den som på betryggande sätt kan ordna sin egen försäkring ej bör tvingas in i ett försäkringssystem som kanske ger honom en sämre pension. Länsstyrelsen i Älvsborgs län framhåller. Det synes ytterligare böra övervägas, om sådana anställda i stats och kommuns tjänst, som redan nu har sin pensionsfråga tillfredsställande löst, tvångsvis bör inordnas under det nya systemet. Åtminstone synes därmed kunna anstå tills vidare. Enligt länsstyrelsens mening är det här inte bara fråga om ett »anpassningsproblem», som utredningen kallat det. Visserligen framstår förslaget som mindre otillfredsställande för tjänstemännens vidkommande, sedan chefen för socialdepartementet uttalat, att någon försämring av dessa tjänstemäns pensionsförmåner inte skulle ske genom införande av det nya systemet. Det nuvarande pensionsförslaget är dock konstruerat på ett sådant sätt, att risker måste anses föreligga, att i realiteten på tjänstemännen kommer att övervältras en del av pensionsförmånerna till andra anställda. Länsstyrelsen tänker därvid särskilt på att det inte gäller en försäkring i vanlig mening utan att till grund för avgiftsberäkningen ligger en beräkning av de löpande kostnaderna för utbetalade pensioner, vilka kostnader sedan slås ut på alla de anslutna. Länsstyrelsen i Jämtlands län anför. Något tillräckligt bärande skäl, varför grupper med pensionsfrågan tillfredsställande ordnad skulle tvingas in under försäkringen finner länsstyrelsen utredningen icke ha förebragt. Utredningens åberopande av solidaritetsprincipen är icke övertygande, då ju förslaget bygger på en pension i förhållande till erlagda premier som följaktligen i princip skall bekostas av den enskilde själv. Att arbetsgivaren beträffande löntagare skall lämna bi-

149 drag rubbar icke denna princip då detta bidrag får betraktas som en av löntagaren intjänad löneförmån. Det enda skäl som skulle kunna anses tala för en allmän obligatorisk försäkring är, att pensionsnivån och den tilltänkta fonden komma att bli lägre, om ej alla yrkeskategorier inlemmas i försäkringen. Men fördelen härav måste anses motvägas av de svårlösta problem, som ett inordnande av ovannämnda grupper inom försäkringen skulle medföra. Utredningen har speciellt med tanke på privatanställda anmärkt, att det skulle ställa sig svårt att icke låta dessa omfattas av försäkringen. Länsstyrelsen delar icke denna uppfattning utan ansluter sig i detta hänseende till vad reservanten Brodén anfört. Länsstyrelsen föreslår, att, om en allmän pensionsförsäkring bör genomföras, stats- och kommunalanställda samt sådana privatanställda, vilka visa, att de ha sin pensionsfråga ordnad på likartade eller förmånligare villkor än dem, pensionsförsäkringen erbjuder, lämnas utanför försäkringen. Utredningen har fixerat pensionsåldern till 67 år. Emellertid ingår större delen av stats- och kommunalanställda i pensionsåldern vid 65 år eller tidigare. Hur utredningen tänkt ordna pensionsfrågan under tiden fram till 67 år, framgår icke av betänkandet. Skall här nödfallsåtgärden frivillig pensionering för mellantiden tillgripas? Nu nämnda problemställning styrker länsstyrelsen än ytterligare i uppfattningen, att stats- och kommunalanställda böra stå utanför försäkringen. SPP framhåller. SPP anser sig icke på det av utredningen förebragta materialet kunna taga ställning till frågan, huruvida utredningens argumentering kan anses bärande eller icke. Utredningens förslag innebär, att pensionsfrågan skulle lösas för grupper utan ordnad pensionering på ett sätt som skulle medföra stora olägenheter för grupper med ordnad pensionering. Mot ett sådant förfarande måste SPP inlägga en gensaga. SPP-pensionen stiger under den aktiva tiden normalt i takt med lönen, och under pensionärstiden upprätthålles en viss värdebeständighet genom de dyrtidstillägg som arbetsgivarna i stor utsträckning betala. För stora grupper av SPP-försäkrade torde ålderspensionsnivån för närvarande vara inemot dubbelt så hög som motsvarande nivå inom den föreslagna allmänna pensionsförsäkringen. I dylika fall kan man icke räkna med att pensionen från den allmänna försäkringen ens mot slutet av pensionärstiden kommer upp i samma nivå som SPP-pensionen, även om de aktivas medelinkomst skulle stiga med 3 procent årligen och även om man skulle bortse från arbetsgivarnas dyrtidstillägg. SPP måste hävda, att utredningens underlåtenhet att penetrera anpassningsfrågan är en påtaglig brist i utredningsarbetet, ägnad att väsentligen försvåra ett ståndpunktstagande till förslaget. Inom SPP företagna utredningar av anpassningsfrågan ha visat, att en anpassning kommer att bli mycket komplicerad. Såsom utredningen själv påpekat är en exakt an-

150 passning omöjlig, bland annat beroende på att pensionerna från den allmänna försäkringen icke kunna förutberäknas. För att över huvud taget få en anpassning till stånd torde man bli tvungen att arbeta med grova schabloner. Uppgörandet av sådana försvåras bland annat på grund av den föreslagna överkompensationen. En ytterligare komplikation vid anpassningen är att den allmänna försäkringen icke är sakligt samordnad med folkpensioneringen. Så som den föreslagna pensionsförsäkringen nu utformats — utan tanke på att anpassningen av existerande pensionsanordningar skall underlättas — är det icke osannolikt att inånga arbetsgivare komma att finna anpassningen så tillkrånglad, att de för nu försäkrade personalgrupper komma att helt upphöra med tjänstepensionsförsäkringen och i stället utfästa sig att direkt utbetala erforderliga kompletteringspensioner. Det föreligger då risk för att dessa pensioner i fråga om oantastbarhet och säkerhet i övrigt bli avsevärt underlägsna de försäkringsmässigt ordnade pensionerna. I så fall skulle ett genomförande av utredningens förslag, tvärtemot vad som avsetts, kunna medföra en försämring av nuvarande pensionsstandard för ifrågavarande grupper. SPP vill erinra om att SPP-försäkringarna anpassats till den allmänna sjukförsäkringen. Frågan om att ändra ingångna avtal aktualiseras på nytt, för den händelse en allmän pensionsförsäkring skulle införas. Då det här gäller en mycket mera genomgripande ändring än anpassningen till sjukförsäkringen, är det att befara, att en dylik anpassning kan skapa opinionsstormar, som komma att drabba dem som måste ställa sig bakom anpassningen: arbetsgivarnas och tjänstemännens organisationer och pensionsinrättningarna. Utredningen har icke ansett sig kunna helt förbigå frågan om möjligheten att ändra gällande avtal. Den närmare undersökning, som direktiven gåvo anvisning om, har emellertid icke presterats. SPP anser i likhet med utredningen angeläget (sid. 234), »att hithörande spörsmål ägnas en särskild undersökning och att, om så kräves för möjliggörande av den avsedda anpassningen, erforderlig lagstiftning genomföres». Sammanfattningsvis vill SPP uttala, att det synes vara ett rimligt krav, att en eventuell obligatorisk pensionsförsäkring utformas så, att grupper, för vilka försäkringen icke är lämpad eller för vilka den icke fyller något behov, kunna ställas utanför försäkringen. Om det icke skulle visa sig möjligt att uppfylla ett sådant krav, utgör detta ännu ett argument mot att en obligatorisk pensionsförsäkring införes. Thulebolagen (majoriteten) framhåller. Utredningens förslag tvingar in i försäkringen grupper av anställda, som ej ha något behov därav. Sålunda skola stats- och kommunalanställda och privatanställda tjänstemän omfattas av försäkringen även där de genom arbetsgivarens försorg redan tillförsäkrats samma slag av pensionsförmåner som den allmänna pensionsförsäkringen skulle lämna. De redan

151 föreliggande förmånerna äro därtill i regel av betydligt mer tillfredsställande storlek än de föreslagna. Det är nödvändigt att anpassningsproblemen genomdiskuteras och riktlinjer uppdragas innan slutlig ståndpunkt tages till det föreliggande förslaget. Då fråga är om statsanställda kan en lösning ej åstadkommas utan särskild lagstiftning. En vansklig uppgift blir därvid att jämföra nu gällande förmåner med den nya försäkringens standard- och värdebeständiga förmåner. För anställda i enskild tjänst uppkomma motsvarande svårigheter. Erfarenheterna från genomförandet av sjukförsäkringsreformen visa hur svåra anpassningsproblem som kunna uppkomma, och det är att förutse att de nya problemen bli avsevärt svårare att bemästra. Om den nya försäkringen genomföres, kan man förvänta att det enskilda sparandet påverkas i sänkande riktning framför allt som en följd av de höga avgifter, som påläggas arbetsgivarna och de försäkrade. En minskad sparbenägenhet måste komma till uttryck bl. a. vid bank- och försäkringssparande. I fråga om livförsäkringsverksamheten skulle utredningens förslag medföra att redan bestående försäkringsanordningar till väsentlig del raserades. Det minskade behovet av pensionering genom livförsäkringsbolagen och de minskade möjligheterna att betala premier till kompletterande försäkringar skulle sannolikt medföra annullation i betydande utsträckning av gällande pensions- och kapitalförsäkringsavtal. Ävenså måste man förutse en nedgång i tecknandet av nya försäkringar. Den inskränkning i livförsäkringsbolagens verksamhet för att tillhandahålla individuellt avpassat efterlevande- och åldersskydd samt att åstadkomma enskilt sparande som kan föranledas av den nya försäkringen utgör ett så omfattande och för vårt samhälle betydelsefullt problem att konsekvenserna av utredningens förslag noga böra övervägas när detta slutligen prövas. Svenska Bankföreningen uttalar, att, därest man inför ett obligatoriskt pensioneringssystem, som innebär jämförelsevis höga pensioner och motsvarande dryga avgifter, det torde vara ofrånkomligt att under en övergångstid bereda personer med redan ordnade pensionsförhållanden möjlighet att ställa sig helt eller delvis utanför. Yrkeskvinnors Samarbetsförbund anför. YSF anser det ofrånkomligt att befattningshavare, för vilka pensionsfrågan redan är på ett betryggande sätt ordnad, undantagas från den föreslagna allmänna pensionsförsäkringen i dess nu föreliggande utformning. Ehuru de sakkunniga icke framlagt något förslag vare sig till en samordning axredan förefintliga pensioneringsformer med den allmänna pensionsförsäkringen eller till ett undantagande av dessa grupper, torde man kunna utgå från att i varje fall ett undantagande borde kunna på ett tillfredsställande sätt ordnas.

152 Sveriges Häradsskrivareförening yttrar. De som redan har oantastbara och säkerställda pensioner, likvärdiga eller värdefullare än dem utredningen föreslår, bör stå utanför den obligatoriska försäkringen oberoende om »all inkomst betraktas som pensionsgivande» eller ej, och deras anslutning bör icke bli självändamål för försäkringskollektivets ekonomiska uppbyggnad. Det märkliga skulle eljest inträffa, att dessa pensioner bliva antastbara genom en utredning som har till uppgift att säkerställa pensionering. Om personer med redan säkerställda pensioner — antalet torde uppskattningsvis omfatta över en million personer — icke anslöts till den obligatoriska försäkringen, skulle avsevärda lättnader vinnas ur såväl organisatorisk som arbetssynpunkt. Det kan inte medföra större svårigheter att genom avisering utesluta dessa personer än dem, som enligt utredningens förslag skola uteslutas på grund av att de börjat uppbära pensionsförmån. F. n. kan varken

inordnande-

eller undantagandelinjen

förordas

1951 års pensionsutredning (majoriteten) anför. 1951 års pensionsutredning inser, att det måste vara förenat med ytterst betydande svårigheter att utforma den allmänna pensioneringen på sådant sätt, att den komme att fungera såsom en kompletteringsanordning till nuvarande mycket skiftande privata pensionsanordningar. Också med hänsyn till målsättningen för den allmänna pensioneringen torde utgångspunkten för en samordning i varje fall i stort sett få vara, att de speciella pensionsanordningarna få anpassas efter den allmänna pensioneringen. 1951 års pensionsutredning är också för sin del klart medveten om att det får ankomma på intressenterna själva — vad personalpensioneringen beträffar på arbetsgivare och anställda — att taga ställning till frågan på vilken total pensionsnivå man bör sikta efter införandet av allmän pensionering och till vad en anpassning i övrigt skall leda till i fråga om anställningsförmånerna. 1951 års pensionsutredning anser likväl angeläget, att i samband med en allmän pensionerings tillkomst och i god tid innan en sådan träder i funktion bör både belysas vilka utvägar som i rent tekniskt hänseende finnas för att ernå en anpassning av privata pensioneringsanordningar av olika typer till den allmänna pensioneringen och undersökas vilka faktiska och rättsliga möjligheter som över huvud taget stå till buds i detta hänseende. Några konkreta överväganden kunna icke göras utan att den i socialförsäkringsförmånernas uppbyggnad liggande huvudsakliga utgångspunkten för samordningen är känd. 1951 års pensionsutredning har likväl ansett lämpligt att i förevarande sammanhang upptaga spörsmålet angående samordningen till en viss allmän belysning. Samordningsproblemen gälla 1) till vilket resultat pensioneringen i sin helhet bör syfta, 2) h u r u man skall tekniskt gå till väga för att komma fram till detta resultat, om flera pensione-

153 ringsanordningar stå till förfogande, vari inbegripas frågorna på vilket sätt anordningarna skola bringas att i förening ge det åsyftade resultatet och huruvida man, för det fall att redan en av de i och för sig möjliga pensioneringsanordningarna är eller kan göras tillräckligt förmånlig, bör anlita enbart denna och sätta den eller de övriga ur funktion, samt 3) vilka rättsliga möjligheter som finnas att komma fram till det resultat som man i och för sig finner lämpligast. Vid genomförandet av allmän pensionering blir det nödvändigt att taga ställning till frågan om samordning av denna med nu existerande personalpensioneringsanordningar oavsett om, såsom 1951 års pensionsutredning förordat, frågan om allmän pensionering löses på basis av det i betänkandet framlagda förslaget men efter en väsentlig omarbetning av detta eller om man i stället går fram på linjen med enhetliga pensionsbelopp. Skillnaden ur samordningssynpunkt mellan den av 1951 års pensionsutredning och den i betänkandet föreslagna allmänna pensioneringen blir närmast den, att vid den förra lösningen samordningsproblemen få ungefär samma tyngd lör de olika inkomstgrupperna men att vid den senare lösningen tyngdpunkten kommer att få ligga på de lägre inkomsttagarna. 1951 års pensionsutredning förutsätter att den allmänna pensioneringen för varje grupp av anställda kommer att — jämväl om gruppen skulle undantagas från den allmänna pensioneringen — representera ett minimum i olika hänseenden, som icke får underskridas. Vid ett undantagande måste den speciella pensioneringen självfallet tillförsäkra vederbörande rörlighet av pensionsbeloppen uppåt i minst samma utsträckning som den allmänna pensioneringen. Därest rörligheten inom den allmänna pensioneringen utformas på det sätt som framgår av betänkandet eller så som 1951 års pensionsutredning föreslagit, uppfylles det nu angivna, ofrånkomliga kravet icke av någon nu existerande personalpensionering. Med de gjorda konstaterandena har frågan om den totala pensioneringen endast berörts i fråga om dennas absoluta minimum, bestämt med utgångspunkt från den allmänna pensioneringen. Huru den totala pensioneringen i övrigt bör bli beskaffad efter införandet av allmän pensionering är det långt mera vanskligt att uttala sig om. Det synes emellertid angeläget att statsmakterna i samband med den fortsatta behandlingen av frågan om allmän pensionering klargöra, att syftet med denna är att trygga den försörjning, varav behov ansetts i varje fall finnas, och att samhällets ingripande därvidlag icke är avsett att innebära en begränsning av nuvarande eller framtida pensionerings förmånssystem till vad som följer av pensionsförsäkringen; frågan om pensionering utöver dennas ram förutsattes få närmare avhandlas mellan de olika intressenterna. 1951 års pensionsutredning vill betona, att pensionsreformen i och för sig icke bör för grupper av anställda med ordnad personalpensionering föranleda någon försämring av tillerkända anställningsförmåner, vari i sam-

154 manhanget inbegripas jämväl förmåner från pensionsförsäkringen i den mån avgifterna härför erläggas av arbetsgivaren. Det är möjligt att inom en given kostnadsram fördela anställningsförmåner på olika sätt mellan lön, pension och andra s. k. sociala förmåner på grund av anställningen. Man kan alltså icke utan vidare betrakta såsom självfallet, att den fördelning, som råder just vid det tillfälle, då frågan om införandet av allmän pensionering kommer upp till behandling, är den lämpligaste vare sig ur arbetsgivarens eller ur de anställdas synpunkt. Det vore därför olyckligt, om man sökte binda den framtida utvecklingen på sådant sätt, att den totala pensioneringen i varje särskilt fall skulle för sig, oberoende av utformningen av anställningsförmånerna i övrigt, fastlåsas vid nuvarande förmånssystem. Det kan vidare inte vara påkallat att förutsätta att den totala pensioneringen skall på varje särskild punkt vara minst likvärdig med nuvarande personalpensionering. I själva tillkomsten av allmän pensionering kan ligga ett skäl att ge personalpensioneringen en ändrad utformning. Utan att det får uppfattas som ett ställningstagande mot en förbättring av den totala pensioneringen för grupper med nu välordnad pensionering förtjänar framhållas, att en förbättring av denna icke endast skulle uppkomma, om man på dess högre pensionsnivå skulle applicera de i vissa hänseenden ur pensionärssynpunkt särskilt förmånliga regler, som den allmänna pensioneringen förutsattes innehålla, ty redan om nuvarande pensionering oförändrad på varje punkt skulle utgöra ett minimum och vidare den allmänna pensioneringen på varje punkt av någon betydelse skulle utgöra ett annat minimum, skulle detta kunna i realiteten innebära ett genomförande av större eller mindre förbättringar av den totala pensioneringen. Vad beträffar tekniken för uppnående av den reella samordning, som bör eftersträvas därest en allmän pensionering införes, förefaller det lämpligt att utgå från ett i princip bestämt mål i fråga om den totala pensioneringens förmånssystem och att alltså begränsa diskussionen till att gälla valet av medel för att nå det önskade resultatet. Valet mellan de tekniska åtgärderna får göras med hänsyn till vad som ur administrativa, finansieringstekniska och psykologiska m. fl. synpunkter förefaller lämpligast men också med beaktande av vilka möjligheter som i praktiken kunna föreligga att nå det åsyftade resultatet i fråga om förmånssystemet. 1951 års pensionsutredning tar härefter upp frågan om tekniken för säkerställande av pension enligt den allmänna pensioneringens regler. Den allmänna pensioneringen kan sägas normalt innehålla fyra moment, nämligen avgiftsbetalning (jämte eventuellt en viss fondering av avgiftern a ) , bokföring av mot avgifterna svarande pensionspoäng, pensionsbestämning och utbetalning av pension till intressenten. Ett fullständigt inordnande innebär tillämpning av samtliga dessa fyra moment. Ur den allmänna pensioneringens synpunkt kunna principiellt följande fyra alternativ diskuteras, nämligen — om man ordnar dem i följd från det

155 mest omfattande till det minst omfattande — fullständigt inordnande, arbetsgivarinträde (den allmänna pensionen utbetalas då till arbetsgivaren eller dennes representant), bokföringslinjen (till ledning för annan pensionering bokföra den allmänna pensioneringens organ de pensionspoäng som skulle ha tillgodoräknats vid faktisk avgiftsbetalning) och den rena undantagslinjen. Därest man nu förutsätter, att den totala pensioneringen icke skall underskrida det minimum, som följer av den allmänna pensioneringens regler — vilket resultat ju alltid uppnås om man går fram på inordnandelinjen — erfordras en viss, delvis betydande restriktivitet i fråga om användningen av de andra tre linjerna. Vad först beträffar villkoren för tillämpning av linjen med arbetsgivarinträde, behöva dessa icke vara så långtgående. Arbetsgivaren behöver sålunda icke under den aktiva tiden ha utfäst sig att utbetala pension under de förutsättningar och med det belopp, som skulle komma att utgå enligt den allmänna pensioneringens regler, utan det räcker att vid den tid, då intressenten skall uppbära pensionen, tillräcklig garanti finnes för att det pensionsbelopp, som utbetalas till arbetsgivaren (eller dennes representant), i princip samtidigt kommer intressenten till godo i form av annan pension. Linjen med arbetsgivarinträde framstår därför närmast såsom en ufbetälningsvariant till den rena inordnandelinjen. Vad beträffar de båda övriga linjerna, bokföringslinjen och den rena undantagslinjen, är det nödvändigt att för deras tillämpning förutsätta, att redan under den aktiva tiden skall finnas betryggande säkerhet för att vederbörande intressent kommer att utfå minst den totala pension, som skulle föija av den allmänna pensioneringens regler. Härför måste fordras, att arbetsgivarens framtida existens och solvens icke kunna sättas i fråga eller att pensioneringen för berörda anställningshavare under den aktiva tiden ordnas genom någon, som fullt ut uppfyller säkerhetskraven. Med hänsyn till den rörlighet i pensionsbeloppen, som förutsattes känneteckna den allmänna pensioneringen, och även med hänsyn till att denna måste antagas kunna omläggas i förbättrande riktning förefaller det svårt att se, att andra än de offentliga rättssubjekten över huvud taget skulle kunna uppfylla den angivna förutsättningen för tillämpning av någon, av dessa båda linjer. De offentliga arbetsgivarnas nuvarande pensionering är ej ordnad på sådant sätt, att intressenterna ha säkerhet för att utfå en pension rörlig efter den framtida utvecklingen på det sätt som förutsatts i fråga om den allmänna pensioneringen. I den mån staten respektive kommunerna anse sig beredda att utfästa sig att för framtiden till sina anställda och för andra anställda, som de av olika skäl ha anledning att åtaga sig pensionsansvaret för på längre sikt, utge minst den pension som kan komma att följa av allmän pensionering, skulle emellertid ur angivna synpunkt icke finnas något att invända mot att man här tillämpade bokföringslinjen eller den rena undan-

156 tagslinjen. Uppenbarligen skulle i så fall finnas behov av att få kontroll över att pensionen icke i verkligheten understege vad som vid ett inordnande skulle ha utgått i form av allmän pension. Man finge därför antingen gå fram på bokföringslinjen eller också anordna en intern bokföring inom den statligt-kommunala pensioneringen av de pensionspoäng, som vid ett inordnande under den allmänna pensioneringen skulle ha baserats på avgiftsbetalning till denna. Man torde sålunda kunna konstatera, att valet för privatanställda får ske mellan ett fullständigt inordnande och linjen med arbetsgivarinträde men att beträffande de i offentlig tjänst anställda såvitt gäller tillgodoseendet av säkerhetskravet även andra alternativ ifrågakomma. Det bör emellertid uppmärksammas, att frågan icke är begränsad att gälla ett antingen-eller. Man måste också taga ställning till frågorna huruvida arbetsgivarinträde skulle ske i fråga om hela den allmänna pensionen eller beträffande vilken del av denna ett sådant inträde skulle ske och huruvida ett undantagande skulle avse hela den allmänna pensionen eller vilken del av denna som skulle undantagas. Väljes undantagslinjen, bli dessa frågor komplicerade ur flera synpunkter. Den allmänna pensioneringen förutsattes vara anordnad på sådant sätt, att pensionspoäng vid ett inordnande under densamma får i princip tillgodoräknas för inkomster från skilda håll, bl. a. från olika arbetsgivare. Förutsättningar finnas emellertid icke för att under den aktiva tiden undantaga en person helt från allmän pensionering i det fall, att han har inkomster även från annat håll än från den arbetsgivare, som skulle beträffande honom övertaga den allmänna pensioneringens funktioner, utan en undantagslinje måste i varje fall begränsas till att avse de avgifter, de pensionspoäng och den allmänna pension, som belöpa på vissa inkomster — nämligen de pensionsgrundande — från nämnde arbetsgivare. Även inom de arbetsgivarområden, där pensioneringen är mest välordnad, förhåller det sig långtifrån så, att alla löneinkomster grunda pensionsrätt såsom förutsatts bli fallet inom en allmän pensionering. Om det av nu antydda skäl icke synes möjligt att tillämpa undantagslinjen beträffande alla samtidiga inkomster från olika arbetsgivare och kanske ej ens beträffande all inkomst från en och samme arbetsgivare, måste denna linje upprulla en mängd svårlösta administrativa problem. En del av dessa sammanhänga med gränsdragningen mellan vad som i så fall bör undantagas och vad som ej bör undantagas. Andra sammanhänga med förekomsten av »golv» och »tak» inom den allmänna pensioneringen. Det må särskilt erinras om att inom den allmänna pensioneringen inkomst förutsatts skola vara pensionsmedförande endast upp till en viss gräns. Om den allmänna pensioneringen erhåller sådan utformning, som 1951 års pensionsutredning ifrågasatt, skulle undantagslinjen även ur en annan synpunkt upprulla svårlösta .problem; därvid förutsattes sålunda, att den

157 allmänna pensionen bestämmes på grundval av dels ett underlag, svarande mot de 20 å 25 i inkomsthänseende bästa åren av den aktiva tiden, dels en tjänstålder för hel pension av 35 å 40 år. Eftersom en sådan anordning i själva verket innebär ett slags konstruktion med golv och tak vid hela pensionens bestämmande, måste den aktualisera särskilda problem, om icke den allmänna pensionen i sin helhet skulle bli föremål för en enda pensionsbestämning. Självfallet måste man räkna med att den, som anställes hos en arbetsgivare, vilken själv skulle övertaga ansvaret för allmän pensionering av sina anställda, dessförinnan kan ha varit anställd hos en annan arbetsgivare och att därvid erlagts avgifter till organet för samhällelig pensionering och bokförts pensionspoäng inom denna. Vidare måste man räkna med att en från den samhälleliga pensioneringen undantagen person sedermera övergår till anställning, vilken icke ansetts kunna medföra undantagande. Om undantagandet från den samhälleliga pensioneringen enbart skulle innebära, att i vad avser den tid, då vederbörande är undantagen avgiftsbetalning, tillgodoräkning av pensionspoäng och pensionsbestämning skall ske genom arbetsgivarens i stället för genom samhällsorganets försorg, skulle krävas mycket invecklade arrangemang för att man skulle uppnå det resultat som den allmänna pensioneringen syftar till. Dessa komplikationer i fråga om pensionsbestämningen torde i praktiken knappast kunna lösas med mindre redan förvärvade pensionspoäng överfördes från samhällsorganet till den arbetsgivare, vars kollektiv skulle vara undantaget, respektive överfördes från denne till samhällsorganet, så att hela den pension, som skulle utgå enligt den allmänna pensioneringens regler, kunde på en gång bestämmas av den, på vilken pensionsansvaret för vederbörande till sist stannat. Dylika överföringar skulle redan ur administrativ synpunkt bli besvärliga. Dessutom torde de förutsätta en särskild reglering av pensionsfinansieringen i vad avser förfluten tid, och då systemet för den allmänna pensioneringen skulle förutsätta direkttäckning och alltså icke skulle kunna baseras på förhandsfinansiering av pensionskostnaderna, skulle det innebära en synnerligen vansklig uppgift att finna acceptabla grunder för en dylik reglering. Då den allmänna pensioneringen förutsatts vara till en del förenad med fondering av inflytande avgifter, måste man vidare vid ett övervägande av undantagslinjen taga ställning till frågan, huruvida fondering skall kunna underlåtas beträffande vissa grupper. 1951 års pensionsutredning uttalar icke något definitivt omdöme om vilken metod som bör väljas för att säkerställa minst den pension, som följer av den allmänna pensioneringens regler. I den mån olika vägar över huvud taget stå till förfogande, föreligga redan vid linjen med arbetsgivarinträde vissa komplikationer, och undantagslinjen skulle vara förenad med mycket betydande svårigheter. Det kan därför diskuteras vilka förutsättningar som i praktiken finnas att välja den sistnämnda linjen ens i den utsträckning vari den med hänsyn till säkerhetskravet kan ifrågakomma.

158 Vad beträffar tekniken för pensionering i vidare omfattning än enligt den allmänna pensioneringens grunder understryker 1951 års pensionsutredning, att man torde få förutsätta, att ett undantagande från allmän pensionering icke kan genomföras beträffande en person såsom sådan utan endast av de inkomster, eventuellt enbart inkomster av visst slag, som härröra från en viss arbetsgivare. Detta torde få leda till att bokföringslinjen inom den samhälleliga pensioneringen utmönstras och ersattes med den interna bokföringslinjen (bokföring sker hos det organ som handhar personalpensioneringen). Vid linjen med helt inordnande av vederbörande personalgrupp under den samhälleliga pensioneringen blir tydligen det tidigare angivna minimikravet omedelbart uppfyllt, utan att det behöver beaktas inom personalpensioneringen. Den kompletteringspension som erfordras utöver pension enligt den allmänna pensioneringen för att uppnå den eftersträvade totalpensionsnivån kan i fråga om huvudgrunderna utformas på två olika sätt. För det första kan man angående kompletteringsförmånerna utforma regler, som formellt sett äro fristående från den allmänna pensioneringens men i realiteten i förening med den samhälleliga pensioneringen leda till den totala pensionering som åsyftas. Denna metod, som innebär reell om ock icke formell samordning, kan betecknas som additionsmetoden. För det andra kan man utforma ett system av normer för den totala pensionering, som åsyftas, och föreskriva att pension från personalpensioneringen skall utgå enligt dessa normer i den mån förmåner icke utgå från den samhälleliga pensioneringen. Denna metod, som innebär att samordningen ej endast blir reell utan även formell, kan med hänsyn till den avräkning av allmän pension mot personalpensioneringens bruttopension, som den förutsätter, betecknas som subtraktionsmetoden. För en bedömning av additions- och subtraktionsmetoderna ur resultatsynpunkt finnas två utgångspunkter. Den ena utgöres av vad som anses i och för sig önskvärt i fråga om den totala pensioneringen; önskemålet om reell samordning av skilda pensionsanordningar innebär ju i princip, att pensioneringen i sin helhet skall kunna ges en viss innebörd oavsett om för dess realiserande användes det ena eller det andra medlet eller flera medel i förening. Den andra utgångspunkten ligger däri, att den totala pensioneringen till en del åstadkommes genom tillämpning av den allmänna pensioneringens grunder, antingen genom samhällelig pensionering eller genom en däremot svarande »allmänpensionering» inom personalpensioneringens ram. Oavsett om man för den återstående, »speciella» pensioneringen formellt använder sig av additions- eller subtraktionsmetoden borde därför ur samordningssynpunkt den speciella pensioneringen i sak såvitt möjligt vara lika med den önskvärda totala pensioneringen minskad med den förefintliga allmänna pensioneringen. Härav följer, att den speciella pensioneringen måste bli i hög grad beroende av huru likartade eller olikartade den totala

159 och den allmänna pensioneringen äro i fråga om förutsättningarna för att pension skall utgå och i fråga om grunderna för beloppsavvägningen. Det är tämligen självfallet, att man genom subtraktionsmetoden kan åstadkomma den reella samordning av allmän och speciell pensionering, som eftersträvas, eftersom denna metod just innebär, att man tillämpar en speciell pension framräknad genom minskning i det individuella fallet av en viss bruttopension med en bottenpension. Den bruttopension man räknar med vid den speciella pensionens bestämmande behöver icke nödvändigtvis vara utformad med beaktande av den allmänna pensioneringens minimikrav, försåvitt man genom inordnande under den samhälleliga pensioneringen eller på annat sätt beaktar dessa minimikrav. Också i övrigt kan bruttopensionen ha en konstruktion, som är mycket olika i förhållande till den allmänna pensioneringens. Den praktiska utformningen av subtraktionsmetoden innefattar såsom ett huvudmoment bestämmandet av bruttopensioneringen. Detta moment torde vad beträffar den principiella bedömningen av pensioneringen ur försörjningssynpunkt i stort sett icke ställa sig annorlunda än ett fastställande ur nämnda synpunkt av personalpensionsnivån i ett läge, då samhällelig pensionering av betydelse icke förekommit. Det ligger nära till hands att antaga, att bruttonivån i enlighet härmed skulle avvägas efter i stora drag de normer, som varit grundläggande för nuvarande personalpensionering. I varje fall erbjuder subtraktionsmetoden tekniska möjligheter att anordna bruttopensioneringen på sådant sätt. Exempelvis blir det vid subtraktionsmetoden i princip möjligt att i fråga om den på samordning byggande totalpensionen åstadkomma en annan ortsgradering än den som följer av den allmänna pensioneringens grunder eller att i stort sett eliminera denna, om så anses önskvärt. På motsvarande sätt kunna andra »uttunningsregler» tillämpas beträffande totalpensionen än de som bli gällande för den allmänna pensioneringen. Också i fråga om indexregleringen kan bruttopensionen följa andra grunder än den allmänna pensionen. För det fall att bruttopensionen anpassas efter pris- och standardhöjningar i mindre grad än som är fallet enligt den allmänna pensioneringens grunder, leder detta endast till att personalpensionen under sin löptid absorberas allt mera och naturligtvis även kan bortfalla. Personalpensionen får härvid karaktären av en på visst sätt begränsad garantianordning. Det andra huvudmomentet vid den praktiska utformningen av subtraktionsmetoden ligger i bestämningen av den bottenpension som skall avräknas från bruttopensionen. Vid tillämpning av subtraktionsmetoden torde det till en början icke ifrågakomma att från bruttopensionen avräkna annan pension än den, som i verkligheten utgår under samma tid. I de fall där förutsättningarna för att pension skall utgå äro liberalare enligt bruttosystemet än enligt den allmänna pensioneringens grunder kominer bruttopensionen att utgå oreducerad då allmän pension ej utgår.

160 Det är vidare av vikt att uppmärksamma, att subtraktionsmetoden väl lämpar sig för användning under den övergångstid, då den allmänna pensioneringen håller på att byggas upp. Om man f. n. har en personalpensionering som anses fungera tillfredsställande och föreskriver att den skall utgöra bruttopensionssystem vid tillämpning av subtraktionsmetoden, kommer det successiva införandet av allmän pensionering icke att behöva innebära någon försämring i förmånshänseende, utan i sak kan nuvarande personalpensionering fungera såsom en garantianordning, vilken i praktiken blir av betydelse så länge icke eventuellt den allmänna pensioneringens förmåner blivit större. Det torde emellertid icke i praktiken ifrågakomma att föreskriva, att en på grund av vissa inkomster från en särskild arbetsgivare beräknad bruttopension skall minskas med allmän pension oavsett på vilka inkomster denna än grundar sig. Sannolikt torde samordningen få i princip begränsas att gälla en allmän pension baserad på den inkomst, till vilken hänsyn tages vid bestämningen av bruttopensionen. Arbetsgivaren torde få internt bokföra de pensionspoäng för allmän pensionering, som belöpa på nämnda inkomst. En sådan bokföring blir vid subtraktionsmetoden erforderlig även för det fall, att vederbörande är inordnad under den samhälleliga pensioneringen. Möjligheten att genom additionsmetoden komma fram till en reell samordning eller alltså till en total pensionering av den beskaffenhet som skulle ansetts önskvärd om exempelvis pensioneringsbehovet skulle ha tillgodosetts genom en enda anordning, förutsätter att man vid utformandet av ett formellt fristående normsystem för den speciella pensioneringen tillämpade en formel, innebärande att den speciella pensionen skulle motsvara den önskade totalpensionen minskad med den förefintliga allmänna pensionen. Det får anses uppenbart, att denna förutsättning icke kan uppfyllas oberoende av huru den avsedda totala pensioneringen och den allmänna pensioneringen äro beskaffade i förhållande till varandra. Ju mera olikartade de äro, i desto högre grad måste, om individuell samordning skall uppnås, den speciella pensioneringen få som en av sina väsentligaste uppgifter att fylla ut luckor, som den allmänna pensioneringen är behäftad med ur den totala pensioneringens synvinkel, och desto mera komplicerat och i praktiken oanvändbart skulle det normsystem bli, som med hänsyn därtill krävdes för att man skulle uppnå det avsedda resultatet. Av administrativa och andra skäl måste det normsystem, som vid additionsmetoden skall användas för den speciella pensioneringen, ges en någotsånär enkel och sannolikt från nuvarande personalpensionering icke alltför radikalt avvikande uppbyggnad, och användandet av additionsmetoden leder därför i praktiken till ett annat resultat än subtraktionsmetoden så snart icke den avsedda totalpensioneringen och den allmänna pensioneringen äro sinsemellan mycket likartade, nämligen till att den totala pensioneringen blir mera likartad med den allmänna.

161 Vid en n ä r m a r e granskning av additionsmetodens problematik skall till en början förutsättas, att den allmänna pensioneringen kommit i balans i den meningen att den nått fullfunktionsstadiet. Normsystemet för den speciella pensioneringen skulle med tanke på ett sådant balansläge få utformas med beaktande av de allmänna pensionsförmåner, som kunde beräknas i genomsnitt tillkomma respektive personalgrupps medlemmar. Säkerligen måste man räkna med att speciell pension finge i situationer, där man icke kunde förutsätta att även allmän pension utginge, ha ett väsentligt högre belopp än i situationer, där man kunde förutsätta att också allmän pension utginge. Additionsmetodens problematik blir därmed dubbel, i det att den kommer att avse dels frågan huru man skall kunna tillskapa en ändamåls-, enligt fungerande »tilläggspension» till samtidigt utgående allmän pension och dels huru man skall kunna tillskapa en ändamålsenligt fungerande speciell pension för de situationer, i vilka allmän pension ej utgår. Den på additionsmetoden grundade »tilläggspensionen» till samtidigt utgående allmän pension torde kunna göras beroende av särskilda, från den allmänna pensioneringens system avvikande regler, såsom beträffande tjanstår och pensionsmedförande lön, eventuellt motsvarande de inom nuvarande personalpensionering tillämpade reglerna. Om den enligt den allmänna pensioneringens grunder avvägda »bottenpensionen» är betydande i förhållande till »tilläggspensionen», kommer emellertid totalpensionen att starkt präglas av den allmänna pensioneringens regler, och i varje fall komma dessa att absolut sett slå igenom helt i fråga om totalpensionen, försåvitt man icke skulle utforma tilläggspensionens regler så att de direkt motvägde »bottenpensionens». Om, såsom förefaller ofrånkomligt, den allmänna pensionen beräknas med utgångspunkt från den försäkrades faktiska inkomst, uppkommer ju på grund härav bland annat det resultatet, att bottenpensionens belopp blir graderat med hänsyn till de ortsgrupper, till vilka den försäkrades inkomster under den relevanta delen av den aktiva tiden varit hänförliga. Om tillläggspensionen i likhet med exempelvis den nuvarande statliga personalpensionen icke vore ortsgraderad, skulle alltså de ortsgruppsbetingade variationerna i bottenpensionens belopp komma att få sin fulla motsvarighet i fråga om totalpensionen. För att vad beträffar totalpensionen helt upphäva den ortsgradering, som präglar bottenpensionen, skulle erfordras att tillläggspensionen vore ortsgraderad i omvänd riktning, något som det — särskilt med hänsyn till ortsgraderingens beroende av de olika stationeringsorter, som förekommit under den aktiva tiden — av både administrativa och psykologiska skäl näppeligen torde kunna komma ifråga att söka åstadkomma genom positivt uttryckta regler, d. v. s. med hjälp av additionsmetoden. Förhållandena bli självfallet analoga i fråga om avvägningen av pensionsbeloppen till den del denna icke är att anse som betingad av just ortsgruppsförhållandena. Om pensionsberäkningen enligt grunderna för den all11

162 manna pensioneringen skulle, på sätt i det föregående ifrågasatts, ske på basis av inkomstförhållandena under vederbörandes bästa 20 å 25 år (20 å 25årig »uttunning»), skulle bottenpensionens härav följande beroende av den relativa inkomsten under ett förhållandevis stort antal år komma att visa sig även med avseende å totalpensionen, även om tilläggspensionens uttunningsregler vore avsevärt mindre långtgående. Jämväl i fråga om uttunningen skulle man svårligen kunna tänka sig en sådan utformning av tilläggspensionen, att de för bottenpensionen speciella avvägningsgrundernas effekt eliminerades med avseende å totalpensionen genom positivt uttryckta regler. En ytterligare konsekvens av additionsmetodens tillämpning ligger i att grunderna för indexregleringen av bottenpensionen måste komma att påverka totalpensionens anpassning efter pris- och standardutvecklingen på sådant sätt, att indexkurvan för totalpensionen blir tämligen parallell med indexkurvan för bottenpensionen. För de fall då, beroende på olikheter i fråga om förutsättningarna för pensions utgående, endast pension enligt personalpensioneringens särskilda grunder ifrågakommer, måste detta beaktas vid beloppsavvägningen; problematiken är här principiellt sett densamma som då fråga är om bestämmande av totalpensionens nivå. Vad beträffar det tekniska tillvägagångssättet vid pensionsbestämningen för nu avsedda fall torde det kunna ligga nära till hands att utgå från den med bottenpensionen samtidiga tilläggspensionen och fastställa den enbart för sig utgående »bruttopensionens» belopp till en viss multipel av tilläggspensionens. Emellertid är att märka, att bruttopensionen härvid skulle komina att helt präglas av de grunder, som gälla för tilläggspensionen. Om tilläggspensionens och bottenpensionens grunder förete stora olikheter, komma följaktligen nyssnämnda bruttopension och den av bottenpension och tilläggspension bildade totalpensionen att ansluta sig mindre väl till varandra. Med hänsyn härtill kan det befinnas vara lämpligare att särskilt avväga bruttopensionen med beaktande av såväl tilläggspensionens som bottenpensionens grunder. I ett läge där den allmänna pensioneringen befinner sig under uppbyggnad skulle uppkomma särskilda problem vid tillämpning av additionsmetoden. I synnerhet vid en sådan uppbyggnad av den allmänna pensioneringen som enligt det föreliggande förslaget är additionsmetoden förenad med vanskligheter och svårigheter. Tilläggspensionerna måste ju göras beroende av pensionstagarnas levnadsålder, ehuru i den motsatta riktningen, så att tidsfaktorn bleve åtminstone i stort sett eliminerad med avseende å totalpensionerna. De härmed sammanhängande svårigheterna skulle uppenbarligen bli av stor administrativ betydelse, och de skulle väl komina att sätta sin prägel på den ifrågavarande personalpensioneringen under några årtionden. Slutligen torde det icke kunna med säkerhet bedömas, huruvida nya övergångsperioder i samband med framtida ändringar i pensionsförsäkringsgrunderna kunna bliva erforderliga.

163 Vid utformningen av ett samordningssystem är det, såsom icke minst framgår av erfarenheterna av nuvarande samordning av folkpension och statlig personalpension, angeläget att man icke förbiser huru den ena eller andra anordningen kan komma att te sig ur psykologisk synpunkt. Särskilt måste det vara önskvärt att en personalpensionering utformas på sådant sätt, att den icke ger de därav omfattade personerna intryck av att några rättigheter på grund av anställningen fråntagas dem generellt eller i särskilda fall. Ur formell synpunkt bör en speciell pensionering, för att vara psykologiskt tilltalande, om möjligt utformas så att den innehåller positiva regler om förmåner och icke negativa regler om minskning av förmåner. Detta krav uppfylles utan vidare av additionsmetoden. Också subtraktionsmetoden kan dock utformas på ett sätt som motsvarar detta krav. Vad beträffar finansieringsförhållandena inom personalpensioneringen får införandet av en samhällelig pensionering med relativt hög pensionsnivå oavsett metoden för samordning med allmän pensionering den betydelsen, att behovet av att lägga upp finansieringsplanerna på mycket lång sikt blir mindre framträdande än eljest och att samtidigt möjligheterna till finansiering enligt direkttäckningssystemet öka. I den mån detta finansieringssystem kommer till användning uppkomma icke några särskilda med valet av metod för samordningen förknippade problem, och härvid kunna alltså samordningsmetoderna bedömas med bortseende från de finansieringstekniska förhållandena. I den mån emellertid av skilda anledningar förutsättningar icke finnas för tillämpning av direkttäckningssystemet, utan personalpensionsförmånerna skola finansieras genom förhandsavsättningar, blir detta av väsentlig betydelse för valet av samordningsmetod. Vid förhandsfinansiering skulle nämligen föreligga liknande tekniska hinder för att anordna en sådan av penningvärde och allmän standard beroende tilläggspension, vilken följer av subtraktionsmetoden, som att anordna en rörlig totalpension. Subtraktionsmetoden kan därför i praktiken icke realiseras vid en försäkringsmässig personalpensionering grundad på den traditionella s. k. oantastbarhetsprincipen, utan vid en dylik pensionering torde man nödgas lita till den mera summariska additionsmetoden. 1951 års pensionsutredning fäster slutligen uppmärksamheten vid att frågor om samordning av på olika delar av den aktiva tiden belöpande pensionsförmåner uppkomma för det fall, att en person under sin aktiva tid varit underkastad dels ett system, enligt vilket hel pension kan utgå även om den aktiva tiden varit kortare än den maximalt möjliga, dels ett annat system av liknande eller annan innebörd. Om inga särskilda åtgärder i samordnande syfte då vidtoges, skulle exempelvis en person som övergått mellan skilda anställningar på grund av reglerna angående det för hel pension erforderliga antalet tjänstår kunna göra oskäliga vinster i pensionshänseende till följd av anställningsbytena i och för sig; sådana personer, som

164 exempelvis i 35-årsåldern bytt anställning, skulle kunna få avsevärt större sammanlagda pensionsförmåner än med dem i inkomsthänseende under den aktiva tiden likställda personer, vilka under hela denna tid varit anställda hos samma arbetsgivare. Samordningsfrågor av detta slag uppkomma även mellan allmän pensionering och personalpensionering, så snart inom en av dem tillämpas en tjänstålder för hel pension, som är kortare än den maximalt möjliga tiden. Vad särskilt beträffar förhållandena under en period närmast efter den allmänna pensioneringens tillkomst är att märka, att dessa samordningsfrågor icke bli begränsade till fall, i vilka platsbyte förekommit, utan också komina att gälla fall, i vilka den allmänna pensioneringen trätt i funktion under fortlöpande anställning. Då det gäller att i praktiken genomföra en samordning äro självfallet de i de nuvarande pensionsutfästelsernas formella natur liggande förutsättningarna av mycket stor betydelse. Inom den statliga personalpensioneringen är gränsen mellan utfäst och icke utfäst förmån ej dragen på sådant sätt, att staten å ena sidan förbundit sig att i framtiden utgiva hela den pension, som enligt nu faktiskt tilllämpade anordningar är hänförlig till föregående tjänstetid — alltså för pensionstagarna hela deras nuvarande pension och för löntagarna en på deras hittillsvarande tjänstetid och i övrigt på nuvarande anordningar baserad pension — men å andra sidan icke iklätt sig några som helst förpliktelser i fråga om påbyggnader på ifrågavarande redan »intjänta» pensionsbelopp. I det förra hänseendet är, såvitt angår nuvarande pensionstagare, att märka, att nu faktiskt utgående pension utgör summan av en permanent utfäst förmån och en icke utfäst förmån, vars utgående och vars storlek merendels äro föremål för årlig omprövning. Vad löntagarna beträffar gäller till en början på motsvarande sätt att, i den mån pensionsutfästelse föreligger, denna avser en förmån på lägre nivå än den, som nu faktiskt tillämpas. Vidare har utfästelsen begränsats att omfatta nuvarande ordinarie tjänstemän och att gälla i stället för hela komplexet av normer för pensionsbestämningen vissa sådana, vilka visserligen äro mycket betydelsefulla men dock icke omfatta alla faktorer av vikt för pensionsbestämningen. I gengäld har staten gentemot nuvarande ordinarie tjänstemän förbundit sig att vid bestämmande av pension för dem tillämpa de normer, som överhuvud taget omfattas av utfästelsen, också i vad avser tjänstetid efter en ändring av pensioneringen. I så måtto är alltså pensioneringen icke »avbrytbar» för nuvarande ordinarie statstjänstemän. Garantierna avse, att för befattningarna icke få tillämpas lägre pensionsunderlagsbelopp än de nuvarande, att avkortningsreglerna därvid ej få göras strängare än f. n. och att rörligt tillägg efter den nivå, som över huvud taget kan anses omfattad av garantierna, skall även efter 67 års ålder utgå beräknat med utgångspunkt från begynnelsepensionens grundbelopp; däremot finnes ingen garanti mot strängare uttunning eller i fråga om tjänstårsberäkningen.

165 I de kommunala normalpensionsreglementena är på liknande sätt en viss grundpensionsnivå fastställd genom bestämmelser om att pensionen skall beräknas på grundval av den pensionsmedförande grundlönen. På detta grundbelopp utgår, intill dess kommunens fullmäktige annorlunda besluta, dyrtidskompensation beräknad efter det procenttal, varmed lön enligt tjänstereglementet ökas för att kompensera sänkning av penningvärdet. Förutom den begränsning som ligger i de nu angivna bestämmelserna gäller, att arbetstagare — varmed avses ej endast den som innehar utan också den som innehaft anställning — i viss utsträckning är pliktig underkasta sig ändrade bestämmelser. Om folkpension till den del den utgår utan behovsprövning höjes mer än vad som svarar mot penningvärdets förändring, skall arbetstagaren vara skyldig vidkännas det avdrag från sina pensionsförmåner, som kan komma att fastställas av fullmäktige, och vidare föreligger skyldighet för arbetstagaren att finna sig i ändringar betingade avtillkomst av eller ändring i statliga författningar. Vad som i formellt hänseende gäller inom privat pensionering är förenat med stora svårigheter att närmare karakterisera. Med bestämdhet kan endast utsägas, att i den mån pensionering ordnats genom anslutning till SPP är den anställde respektive pensionstagaren i princip tillförsäkrad att utfå den valuta, som kan erhållas för de till nämnda företag redan inbetalade premierna. Vad beträffar frågan huruvida arbetsgivaren gentemot den anställde formligen förbundit sig att fortsätta premiebetalningen till SPP och att därvid följa redan uppgjord pensionsplan utan några avsteg torde det förhålla sig mycket olika. Skäl finnes att antaga, att pensioneringen i verkligheten i mycket betydande utsträckning är helt »avbrytbar». I än högre grad gäller detta i fråga om annan privat pensionering, där pensionsplanerna ofta äro mycket obestämda i fråga om sitt konkreta innehåll. Den omständigheten att formella möjligheter i viss utsträckning finnas att ändra personalpensioneringens grunder och omfattning med hänsyn till allmän pensionering innebär självfallet icke, att ändringar faktiskt kunna göras i motsvarande utsträckning. Det är vidare naturligt, att sådana begränsningar i nuvarande personalpensionsförmåner, som icke motsvaras av allmänna pensionsförmåner bekostade av arbetsgivaren, måste aktualisera krav från de anställda om kompensation, t. ex. i form av höjda löner. Å andra sidan utgör icke heller det förhållandet att formella möjligheter för vissa fall och i vissa hänseenden icke finnas att genomföra ändringar i fråga om personalpensioneringen något absolut hinder emot att dylika ändringar faktiskt åstadkommas. En utväg som kan komma i fråga är att inskrida genom stiftande av allmän lag om ändring, en annan att genom en samordnad löne- och personalpensionspolitik förmå berörda anställningshavare att frivilligt övergå till bättre anpassningsbara personalpensioneringssystem.

166 Statens pensionsanstalt anför. Försäkringsplikt föreslås skola utan undantag åvila jämväl personalgrupper med redan ordnad pensionering. Om en pensionering enligt det föreslagna systemet över huvud taget skall uppbyggas — utan eftersättande av väsentliga krav i fråga om stabilitet både med avseende å utgående pensioner och med hänsyn till premierna — vill det förefalla pensionsanstalten, att detta knappast skulle vara möjligt utan att medtaga ifrågavarande personalgrupper. Anstalten understryker pensionsutredningens uttalande om angelägenheten av att förutsatta undersökningar föreligga, innan den allmänna pensionsförsäkringen sättes i kraft. Med hänsyn till den betydelse, som ur rättssäkerhetssynpunkt måste tillerkännas denna del av problemet, och till den vikt man för en någorlunda allmän anslutning till tanken på en generell pensionsförsäkring måste tillmäta de psykologiska trygghetsfaktorerna vill pensionsanstalten på denna punkt för egen del tillägga, att det synes anstalten över huvud taget nödvändigt att låta anstå med ett slutligt positivt ställningstagande både till förslagets huvudgrunder och till detaljerna, till dess anpassningsundersökningarnas resultat i förevarande avseende redovisats och prövats. Vad angår den av statens pensionsanstalt administrerade statliga och statsunderstödda pensioneringen torde, när det gäller att anpassa en allmän pensionsförsäkring till gällande pensionering, tvenne huvudproblem träda i förgrunden, vilka äro att hänföra till olikheter mellan det nu gällande statliga och det föreslagna nya pensionssystemets pensionsnivå och pensionsåldrar. Pensionsnivån inom pensionsförsäkringen torde endast undantagsvis nå högre än till 50 procent av pensionsnivån enligt de statliga reglementena, detta oavsett det förhållandet att löner överstigande 30.000 kronor icke alls skulle påverka försäkringens nivå med sina överskjutande belopp. Vid en av pensionsanstalten såsom önskvärd antydd begränsning av pensionsförsäkringen till en löntagarpensionering synes visserligen berörda maximiregel kunna undvaras. Proportionen mellan pensionsnivåerna är ändock sådan, att en i och för sig eljest åtminstone teoretiskt tänkbar lösning av ifrågavarande anpassningsproblem genom en lönereglering måste te sig helt verklighetsfrämmande. I den allmänna pensionsförsäkringen skulle pensionsåldern utgöra lägst 67 och högst 72 år. Enligt de av statens pensionsanstalt tillämpade tjänstepensionsreglementena äro de åldrar, vid vilka tillträde av ålderspension kan ske, starkt differentierade. Med hänsyn tagen till bestämmelserna om anstånd med avgång ur tjänst täcka sålunda de åldrar, vid vilka inom anstaltens nuvarande pensionering ålderspension kan vidtaga, hela åldersintervallet mellan 41 och 69 år. Bortser man från vissa relativt fåtaliga personalgrupper med särskilt låga pensionsåldrar, kvarstår likväl en spridning av pensionsåldrarna mellan 55 och 69 år. Nu anförda förhållanden torde i viss mån vara signifikativa även för öv-

167 rig statlig tjänstemannapensionering samt för kommunalt och enskilt ordnad pensionering. Inom det rent statliga pensionsväsendets område har man att räkna med pensionsåldersvariationer mellan 50 och 6 8 ^ år. Införandet av en allmän pensionsförsäkring, omfattande jämväl nu ifrågavarande personalgrupper, torde därför, på grund av ett kvarstående behov av kompletterande pensionsanordningar, icke kunna få till följd någon mera väsentlig nedskärning av den för pensioneringen på området hittills erforderliga förvaltningsapparaten. Å andra sidan måste medtagandet i pensionsförsäkringen av berörda område medföra viss ansvällning av den för försäkringen eljest behövliga administrationen, en ansvällning som kanske till omfattning och kostnader kan bli jämförlig med nämnda förvaltningsapparat. Med hänsyn till storleksordningen av förevarande personalgrupper, vilka av pensionsanstalten år 1951 uppskattades omfatta 500.000 personer, måste det nu sagda vara ägnat att inge vissa betänkligheter. Vid en undersökning av samordningsproblem i anslutning till en pensionering av folkpensioneringens typ torde böra beaktas möjligheten av att frigöra personalgrupper med ordnad pensionering från avgiftsplikt till folkpensioneringen för egen del eller, i fråga om gift anställningshavare, för såväl egen som makas del. Som konsekvens av dylik befrielse torde folkpensionerna, helt eller till viss del, böra göras beroende av antalet erlagda folkpensionsavgifter. För den, som varit befriad från sådan avgift, borde således folkpensionen minskas på visst sätt, t. ex. med något sådant som 2\/2 procent för varje år, för vilket avgift icke utgjorts. En revidering av folkpensioneringen i nu angivet hänseende synes kunna påkalla jämkningar av förefintliga pensionsanordningar för anställda. Vad särskilt angår den statliga pensioneringen synes härvidlag närmast kunna ifrågakomma att upphäva nuvarande samordning med folkpensioneringen eller med andra ord att för hela pensionstiden bestämma tjänstepensionsunderlagen till att motsvara två tredjedelar av de grundläggande två-ortslönerna. Fråga synes även kunna uppkomma om införande av rätt till rörligt tillägg å livränta, i den mån dennas belopp är hänförligt till tid utan avgiftsplikt för folkpension. Sveriges Kommunalanställdas Pensionskassa uttalar. Kommunernas arbetstagare äro i största utsträckning redan tillförsäkrade pension enligt normalpensionsreglementen, som rekommenderats av de tre kommunförbunden efter förhandlingsöverenskommelser mellan dem och de kommunalanställdas organisationer. På grund härav bli i detta sammanhang två frågor väsentliga: 1) Kan, om de kommunalanställda medtas i en allmän pensionsförsäkring, denna på ett tillfredsställande sätt samordnas med de olika kommunala normalpensionsreglementena? 2) Kan, om kommunala arbetstagare i stället undantas från försäkringen, en tillfredsställande samordning åstadkommas, när en kommunal arbetstagare kom-

168 mer från eller avgår till arbetsområde, som omfattas av försäkringen, och vilka bli i övrigt konsekvenserna av ett dylikt undantagande? Pensionsutredningen har icke redovisat sådana undersökningar av dessa problem, att SKP anser sig i betänkandet ha tillräcklig grundval för ett uttalande i de båda frågorna. De offentliga arbetsgivarna ha gått i spetsen, när det gällt att genom pensionering bereda de anställda skydd mot inkomstbortfall vid anställningens upphörande. De situationer, där sådant skydd beretts, kunna i huvudsak sammanfattas såsom uppnådd pensionsålder, arbetsoförmåga eller död. Vidare har staten genom sin sociallagstiftning berett skydd mot inkomstbortfall genom åtgärder, som tagit sikte på en eller flera av motsvarande situationer. Denna sociallagstiftning och pensioneringen ha sålunda, i vad avser pensionsberättigade arbetstagare, haft sammanfallande syften. Det härav betingade behovet av samordning dem emellan har undan för undan blivit allt vanskligare att tillgodose, ju mera sociallagstiftningen utvecklats. Lagbestämmelser ha stundoni antagits, utan att man samtidigt haft klarlagt, hur samordningen lämpligen borde utformas. Samordningsfrågan har då fått tas upp i efterhand, varvid man ibland varit nödsakad att samordna enligt ett avskräckande invecklat och tungrott system. Svårigheterna bli naturligtvis än större, när — såsom med pensioneringens allt vidare utbredning allt oftare måste bli fallet — fråga är om samordning dels flera pensionssystem sinsemellan, dels mellan dem alla och sociallagstiftningen. Pensionsutredningen har icke ägnat någon större uppmärksamhet åt den ytterligare komplikation av samordningsproblemen som ett genomförande av dess förslag skulle medföra. I själva verket torde ett genomförande avförslaget i många fall innebära, att samordningsproblemen från att ha varit svårlösta skulle bli praktiskt sett olösliga. Om de tilltänkta allmänt verkande åtgärderna jämte eventuella obligatoriska påbyggnader för arbetstagare komina att ligga på en sådan nivå, att de för varje av ett visst pensionssystem omfattad arbetstagare motsvara de utfästa förmånerna, åtminstone såsom ett genomsnitt, ej nödvändigt på varje enstaka punkt, är detta pensionssystem tydligen överflödigt och bör därför försvinna. Skulle en sådan nivå icke uppnås, böra däremot de överskjutande förmånerna konserveras, om icke vid förhandlingar annorlunda överenskommes. Systemet måste emellertid stöpas om, så att en samordning med de allmänna åtgärderna kan åstadkommas. Det måste vara — i förväg — utrett, hur en dylik samordning lämpligen skall ske, och härvid måste beaktas att utfästelserna vid behov skola kunna utan olägenhet säkerställas genom försäkring. Särskilda samordningsproblem uppkomma beträffande redan pensionerade arbetstagare, om såsom ovan förutsatts de allmänna åtgärderna i princip få inverkan även på dem. Då utgångspunkten är att tillse, att skydd erhålles upp till en angiven nivå, saknas uppenbarligen anledning att till förmån för viss person vidta någon åtgärd alls,

169 om denna nivå redan är nådd, eller mera än en begränsad åtgärd, om nivån därigenom nås. Så synes i varje fall böra förfaras, om en kumulation icke på annat sätt kan undvikas. I så fall bör emellertid den uteblivna prestationen till pensionstagaren i stället tillgodoföras pensionsgivaren. Den som lämnat en oåterkallelig pensionsutfästelse bör rimligen icke ställas sämre än den som kan återkalla eller den som icke ens givit någon utfästelse. Svenska Landstingsförbundet (majoriteten) anför. Ett så omfattande problem som samordningen av ersättningar enligt redan förekommande tjänstepensionsanordningar och ersättningar enligt den allmänna pensionsförsäkringen har utredningen lämnat helt å sido. En sådan samordning synes dock styrelsen ofrånkomlig. Detta gäller oavsett om vissa grupper, som redan omfattas av tjänstepensionsanordningar, komma att bli delaktiga av den allmänna pensionsförsäkringen eller ej. Styrelsen anser, att särskild utredning av frågan är påkallad. Svenska Landskommunernas förbund (majoriteten) framhåller. En för styrelsen väsentlig fråga är helt naturligt, huruvida grupper med redan ordnad tillfredsställande pensionering skall omfattas av en allmän pensionering eller icke. Då bedömningen av detta spörsmål förutsätter klarhet över hur de samordningsproblem som uppstår vid dessa båda alternativ bör lösas, utgår styrelsen ifrån att den nya pensionsberedningen skall framlägga förslag på sådana lösningar, avseende båda alternativen. Svenska Stadsförbundet yttrar. Styrelsen anser sig icke nu kunna taga ställning till de kommunala arbetstagarnas anslutning till en allmän pensionering. Oberoende av hur härvid kommer att förfaras, uppkomma emellertid problem angående samordning mellan den allmänna pensioneringen och stadskommunernas tjänstepensionsbestämmelser. De pensionsbestämmelser, som härvid ifrågakomma, äro främst det av stadskommunerna allmänt antagna, på central överenskommelse mellan stadsförbundet och samtliga berörda personalorganisationer grundade normalpensionsreglementet (NPR 1951). För många arbetstagare gälla dock tidigare kommunala pensionsreglementen, icke enbart i redan uppkomna pensionsfall utan även för aktiva arbetstagare, som icke övergått på NPR 1951 utan valt att kvarstå på äldre pensionsreglementen. Ett stort antal kommunala tjänstemän pensioneras genom statens pensionsanstalt enligt statliga reglementen, t. ex. SPA-reglementet. Vissa tjänstemän, tillhörande denna kategori, äro enligt äldre bestämmelser, som övergångsvis bibehållits, tillförsäkrade kommunala tillägg till de statliga pensionerna. Huru samordningsproblemen än lösas, måste man räkna med att samordningen kommer att kräva en tämligen omfattande administrativ

170 organisation. På ett eller annat sätt måste, såvitt nu kan bedömas, en central registrering av samordningsfallen äga rum. Då kommunerna redan ha ett fullt utbyggt pensioneringssystem, som fungerar tillfredsställande, är det icke rimligt, att de såsom arbetsgivare skola ytterligare belastas med administrationskostnader för en allmän pensionering. Styrelsen anser, att de stadskommunala arbetstagarna även efter införande av en allmän pensionering böra i princip bibehållas vid den pensionsnivå — totalt sett — som de tillförsäkrats enligt de kommunala pensionsreglementena. Härvid må givetvis icke bortses ifrån, att nuvarande reglementen och bestämmelser i övrigt utan egentligt samband med den allmänna pensioneringen, kunna bli underkastade av skilda omständigheter betingade ändringar, ävensom att de särskilda pensionsvillkoren enligt olika system icke behöva helt överensstämma för att pensionssystemen skola såsom helhet betraktade kunna anses likvärdiga. Inom ramen för oförändrade förmåner kan också ligga en viss omgruppering av anställningsvillkoren, av vilka pensionsförmånerna utgöra en del. Det är emellertid angeläget, att en allmän pensionering icke inom ramen för de arbetsinkomster, som ligga till grund för tjänstepensioneringen, bereder arbetstagare ökade pensionsförmåner på grund av bristande anpassning mellan de båda pensionssystemens bestämmelser. Styrelsen vill framhålla den utomordentliga betydelsen av att hithörande frågor ägnas erforderlig uppmärksamhet. Styrelsen erinrar om de omfattande och synnerligen svårbemästrade samordningsproblem med kommunala tjänste- och pensionsreglementen samt kollektivavtal, som den nya lagstiftningen på sjuk- och yrkesskadeförsäkringens område skapade för kommunerna; en omsorgsfull förhandsplanering av dessa samordningsfrågor skulle förvisso kunnat leda till för alla parter mera tillfredsställande lösningar. I NPR 1951 finnas vissa samordningsbestämmelser, som bl. a. syfta till att tjänstepensionsförmåner, intjänade under en arbetstagares aktiva tid, icke sammanlagt skola överstiga fulla förmåner enligt reglementet, ävensom att ersättningar på grund av obligatorisk socialförsäkring eller därmed jämförliga sociala anordningar skola samordnas med tjänstepensionsförmånerna. Styrelsen hemställer, att i den utredning, som erfordras angående den kommunala arbetstagargruppens anslutning till, alternativt uteslutning ur den allmänna pensioneringen samt de samordningsproblem, som kunna vara förenade med någotdera av de båda alternativen, jämväl måtte beaktas hur det skall förfaras med en arbetstagargrupp, som vid den allmänna pensioneringens genomförande ställs utanför denna pensionering men sedermera anses böra anslutas till densamma. Inom vissa yrken anses tjänstbarheten upphöra tidigare än eljest normalt; inom den kommunala sektorn pensioneras sålunda poliser och brandmän i regel vid 60 års ålder och en del av dessa grupper i vissa större städer redan vid 57 års ålder. Pensionsförmånerna ha icke begränsats med

171 hänsyn till den tidiga avgången. Dylik tjänstepension är pensionsgrundande enligt utredningens förslag, varigenom dessa personer komma i ett ekonomiskt gynnsammare pensionsläge än andra vid den normala pensionsålderns uppnående. Handelns Arbetsgivareorganisation uttalar. Handelns Arbetsgivareorganisation, som i princip delar utredningens uppfattning att en anpassning av nuvarande frivilliga pensionsanordningar till den föreslagna försäkringen i sista hand måste lösas avtalsvägen avberörda organisationer, finner det otillfredsställande att dessa problem icke blivit föremål för någon närmare undersökning av utredningen. Att mycket allvarliga anpassningssvårigheter måste uppstå antyda redan de färska erfarenheterna från genomförandet av den allmänna sjukförsäkringen, då problemen dock icke voro tillnärmelsevis lika komplicerade som de här föreliggande. Nu berörda frågor äro av sådan vikt, att det är möjligt att taga ställning till det föreslagna systemet först sedan de grundligt utretts. Redan nu kan sägas att det ej torde vara praktiskt möjligt att åstadkomma en anpassning, som resulterar i exakt samma pensionsnivå som hittillsvarande pensionsanordningar erbjuda. Svenska Lantarbetsgivareföreningen anför. Beträffande personer vilka genom kontrakt eller kollektivavtal eller på annat likvärdigt sätt dokumentera att de på frivillig väg redan tillförsäkrats en lösning av sin pensionsfråga med en pensionsnivå som är förmånligare än vad den allmänna pensionsförsäkringen skulle ge, bör det ej ifrågakomma att deras pensionsförmåner sänkas. Denna samordningsfråga inrymmer visserligen svåra problem, men den måste lösas. RLF yttrar. En stor brist i pensionsutredningens arbete är att man icke tillräckligt beaktat de med systemets införande förbundna svårigheterna. De i utredningens direktiv förutsatta undersökningarna rörande samordningen mellan redan existerande tjänstepensionssystem och allmänna folkpensionen samt den föreslagna allmänna pensionsförsäkringen har sålunda ej utförts. Några försök har ej heller gjorts att beakta vilka konsekvenser ett införande av den allmänna försäkringen kan få för andra nu existerande former för riskskyddets och ålderdomsförsörjningens ordnande. SACO anför. En av utgångspunkterna vid samordningen är självfallet, att denna ej lår leda till minskning av de nu utgående pensionsförmånerna. En annan utgångspunkt måste vara, att de som uppbär tjänstepension skall i framtiden i full utsträckning få del av den allmänna pensionens standard- och

172 värdebeständighet, utan att detta leder till minskning av tjänstepensionen. Denna sistnämnda pension har ju för de i offentlig tjänst anställda varit på visst sätt standard- och värdebeständig. Därest en del av tjänstepensionen ersattes av pension enligt den allmänna pensionsförsäkringen, kan därför en höjning av den allmänna pensionen på grund av standard- och värdebeständigheten icke tagas till intäkt för att minska den del av den totala pensionen som utgöres av tjänstepension. Därest en del av tjänstepensionen indrages för att ersättas med pension från den allmänna pensionsförsäkringen, måste de anställda på annat sätt erhålla kompensation motsvarande värdet av den indragna tjänstepensionen. Med hänsyn till den stora betydelse samordningsfrågorna har för de därav berörda grupperna är det nödvändigt icke blott att dessa är utredda utan även att förhandlingar ägt rum och parterna är ense om samordningsfrågornas lösning, innan beslut fattas om införandet av en allmän pensionsförsäkring. Kooperationens Pensionsanstalter uttalar. Med den kännedom vi har om de oerhörda svårigheter alla samordningsproblem möter, måste det anses som en stor brist, att utredningen icke närmare har berört de hithörande problemen. För »övergångsgenerationen» kommer förmånerna från den allmänna försäkringen att utgöra endast en mindre del av den totala inkomst, som grupper med ordnad tjänstepensionering kommer att uppbära. Under de första åren blir avgifterna till den allmänna pensioneringen rätt blygsamma och det kan tänkas, att de årsklasser, som snart skall inträda i pensionsåldern, fortsätter med den existerande anordningen och härjämte erhåller vad den allmänna pensioneringen kommer att ge. I inånga enskilda pensionsanordningar utgör ju på grund av olika avkortningsregler pensionen icke alltid 60 % av slutlönen. Detta har dock endast tillämpning på några få årsklasser. För dem som har fler år kvar kommer den obligatoriska avgiften både från den anställde och företaget så småningom att bli så stor, att båda parter kommer att kräva en nedsättning av de totala pensionskostnaderna. Är pensionen uppbyggd efter det s. k. K-systemet (att premien utgör en fix procentsats av lönen) torde problemet vara relativt enkelt; är pensionen — vilket är det vanliga — uppbyggd efter V-systemet (där en viss pensionsnivå tillförsäkras) blir problemet ytterligt komplicerat. En tjänsteman torde icke vara beredd att se sina totala pensionsförmåner reducerade, och pensionsanstalten kan icke i förväg beräkna hur stort samordningsbelopp man kan räkna med från den allmänna pensioneringen, ty dennas förmåner kan icke alls fastställas på förhand. Pensionsanstalten blir då möjligen tvungen att operera med på förhand ej fixerade pensioner. I en pensionsanstalt bunden till premiereservsystemet är detta icke möjligt, och nuvarande skatteregler ger ej heller rum för skattefria avsättningar för ej fixerade pensionsförmåner.

173 Av de stora diskussioner och besvärliga avtalsförhandlingar, som samordningen med sjukförsäkringen krävde, synes man kunna sluta sig till att samordningen med en allmän pensionsförsäkring kommer att bli ytterligt besvärlig. Kooperativa Förbundet yttrar. Hur samordningen mellan en allmän pensionsförsäkring och andra pensionsanordningar skall ske är en fråga, som utredningen lämnat öppen. Klart är endast, att det generella obligatoriet skapar mycket betydande svårigheter i detta avseende. Vid en avvägning av för- och nackdelar imåste man fästa stort avseende vid det förhållandet, att den föreslagna obligatoriska pensionsförsäkringen genom sin schablonisering blir relativt oekonomisk för betydande grupper av befolkningen och att den, genom att den omfattar grupper med annorlunda ordnad pensionering, framkallar friktionsytor och därmed friktionsförluster. Riksförsäkringsanstalten anför. Enligt pensionsutredningens mening bör resultatet av en undersökning rörande anpassningsproblemens lösning föreligga, innan den föreslagna försäkringen sättes i kraft. Riksförsäkringsanstalten vill med skärpa framhålla, att enär resultatet av en dylik undersökning kan tänkas påverka utformningen av försäkringen, detsamma bör föreligga, innan beslut fattas om införande av försäkringen. I egenskap av tillsynsmyndighet för pensionskassor, som äro underkastade lagen om understödsföreningar, samt pensionsstiftelser, bildade enligt lagen om aktiebolags pensions- och andra personalstiftelser, får anstalten i detta sammanhang särskilt understryka angelägenheten av att den verksamhet, som bedrives av dessa kassor och stiftelser, kominer att omfattas av undersökningen. Riksskattenämnden yttrar. Vid 1956 års taxering skola för första gången tillämpas de flesta av de nya reglerna om företagsbeskattningen däribland rätten till avdrag för avsättning till pensionsstiftelse (punkt 2 av anvisningarna till 29 § kommunalskattelagen). För rätt till sådant avdrag erfordras bland annat att det föreligger en bindande utfästelse om pension till personer som omfattas av stiftelsens ändamålsbestämning. Sedan nu förevarande betänkande framlades, har bland arbetsgivarna tvekan uppkommit om vid inkomsttaxeringen avdragsgilla avsättningar till pensionsstiftelse kunna göras utan att arbetsgivaren framdeles försättes i ett ogynnsammare läge än som varit avsett. Man har nämligen befarat att kravet på en bindande pensionsutfästelse kommer att medföra, att arbetsgivaren ådrager sig ansvar för dubbla pensionsförpliktelser, dels på grund av utfästelsen och dels enligt den föreslagna nya lagen om allmän pensionsförsäkring. Tveksamheten har i vissa

174 fall föranlett arbetsgivare, som i och för sig önskat göra avsättningar till pensionsstiftelse, att underlåta detta. För att, så långt det varit riksskattenämnden möjligt, medverka till att rådande oklarhet på området undanröjdes har nämnden den 8 december 1955 (nämndens meddelanden nr 1 år 1956 punkt 3) efter framställning från Svenska arbetsgivareföreningen utfärdat en anvisning i ärendet till ledning för taxeringsmyndigheterna. Innebörden av anvisningen är, att den omständigheten, att i pensionsreglemente intagits förbehåll om rätt att i viss närmare angiven omfattning nedsätta pension med hänsyn till eventuellt blivande lagstiftning om allmän pensionsförsäkring, icke bör vid prövning av fråga om rätt till avdrag för avsättning till pensionsstiftelse föranleda till att bindande pensionsutfästelse i skattelagarnas mening icke skulle anses föreligga eller till beräknande av lägre maximibelopp för stiftelsens förmögenhet än som skulle gällt därest utfästelsen icke varit förenad med förbehåll som nu sagts; förutsättning härför måste dock vara att garanti förelåge för att genom nedsättningen friställda medel användes till betalande av de avgifter, som genom den blivande lagstiftningen komma att åvila arbetsgivaren, innan företagets egna tillgångar toges i anspråk för ändamålet. Gentemot pensionsutredningens uttalanden (sid. 233—234) vill riksskattenämnden framhålla följande. En pensionsstiftelses stadgar torde som regel icke kunna ändras genom avtal mellan »vederbörande parter». Stiftelsen gäller vanligen till förmån även för blivande anställda hos företaget. På grund härav torde arbetsgivaren och nuvarande anställda i företaget icke kunna till förfång för blivande anställda fritt disponera över stiftelsens ändamål. Stiftelserna stå regelmässigt under särskild tillsyn och tillsynsmyndigheten har att vaka över bl. a. att ändringar icke vidtagas i fråga om stiftelsernas ändamål. Det torde existera åtskilliga pensionsavtal avseende tjänstemän, vilkas anställningsperiod löper på 5 år eller längre tid. Det ligger i sakens natur, att man i dylika fall icke utan vidare kan utgå från att pensionsavtalen skola kunna ändras genom förhandlingar mellan parterna. Vidare må framhållas, att den ifrågasatta utvägen att genom lagstiftningsåtgärder åstadkomma en anpassning av nuvarande pensioneringsformer till den föreslagna allmänna pensionsförsäkringen torde vara svårframkomlig, enär enligt allmänna rättsgrundsatser en ändring av redan ingångna avtal i princip icke kan ske genom lagstiftningsåtgärder. Problemen om förefintliga pensionsanordningars anpassning till allmänna pensionsförsäkringen synas på grund av nu anförda skäl ha bort närmare utredas redan i betänkandet, i stället för att, såsom skett, hänskjutas till en blivande särskild undersökning. Det måste betecknas som olyckligt att osäkerhetstillstånd råder beträffande dessa för företagens ekonomi viktiga och ur social synpunkt mycket angelägna frågor.

175 LO framhåller. De till bundna och fria pensionsstiftelser anslagna medlen torde för närvarande uppgå till mycket stora belopp, sannolikt över 4 miljarder kronor, som sålunda i stor utsträckning genom skattelagstiftningens utformning kunnat utnyttjas för företagens självfinansiering och resultatutjämning. I det pensionsrättsliga underlaget för dessa stiftelser torde det icke föreligga några pensionsutfästelser, på vilka den enskilde arbetaren kan grunda någon rättslig fordran gentemot stiftelsen eller stiftaren. Det torde här i stället vara fråga om tillsvidarepensionering eller pensionering på grund av hävd. På tjänstemannasidan torde man däremot i betydligt högre grad ha att räkna med bindande pensionsutfästelser. De rättsliga problem som uppstår, när det blir fråga om dispositionen av dessa stiftelsemedel, är därför komplicerade. En reduktion av en pensionsutfästelse med den pension, som den allmänna pensionsförsäkringen kan ge — en möjlighet som i varje fall antyds av utredningen — lär från rent rättsliga synpunkter vara mycket diskutabel. Vidare finns det enligt LO:s mening anledning att understryka det förhållandet att många arbetarpensioner — nämligen för sådana arbetargrupper, som uppfyllt eller nästan uppfyllt den intjänandetid, som fastställts för pensionens utgående — oberoende av utfästelse borde kunna anses som likvärdiga med sådana som grundar sig på utfästelseformen. Frågan om användandet av de nuvarande pensionsstiftelsemedlen torde enligt LO:s mening vara mycket komplicerad och förutsätter en rad överväganden och bedömanden av olika karaktär. LO vill därför understryka behovet av att denna fråga snarast möjligt tas upp till särskild behandling i samband med de pågående utredningarna om den allmänna pensionsförsäkringen. Utredningens behandling av pensionsfrågan för arbetstagargrupper med redan ordnad pensionering måste uppenbarligen anses alltför litet genomarbetad. LO anser för sin del att något preciserat ståndpunktstagande knappast kan ske med utgångspunkt enbart från det av utredningen framlagda materialet. Länsstyrelsen i Västernorrlands län yttrar. Den omständigheten, att en kollektiv försäkringsinstitution inrättas under medverkan av statsmakterna i lagstiftningens form, kan icke fritaga statsverket såsom arbetsgivare att mot sina anställda uppfylla de åtaganden, som skett i avlönings- och pensionsreglementen. — Utredningen har bl. a. som motiv för förslaget om allmän anslutning till kollektivet angivit, att administrationen kommer att förbilligas. Detta kan måhända vara riktigt från kollektivets synpunkt, men istället kommer statsverket direkt att såsom arbetsgivare belastas för anpassningskostnaderna. De totala administrationskostnaderna komma med all säkerhet att uppgå till betydligt

176 högre belopp än om de statsanställda helt uteslutas från kollektivet. Ur de statsanställdas egen synpunkt finns knappast något skäl för anslutning till kollektivet, enär deras pensioner betydligt överstiga de pensioner, som kunna utgå från försäkringen. Någon anledning att särskilt pensionsförsäkra de statsanställdas biinkomster lärer i och för sig icke föreligga. När det gäller den privata sektorn blir uteslutningen i viss mån komplicerad, enär pensionerna från åtskilliga företags egna pensionsstiftelser knappast kunna ur allmän synpunkt anses tillfredsställande säkrade. Det torde förhålla sig så, att det åtminstone hittills brustit mycket beträffande utfärdandet av bindande pensionsutfästelser. Understundom har därjämte de anställda funnit sina pensionsrätter från stiftelser helt värdelösa, när vederbörande företag försatts i konkurs eller inställt sina betalningar. Anledningen härtill har varit den att stiftelsens förmögenhet endast utgjort en revers mot företaget utan säkerhet. På grund härav är det nödvändigt att lösa frågan om säkerställande av pensionerna från stiftelserna, innan de grupper, som äro försäkrade därifrån, uteslutas från det allmänna pensionsförsäkringssystemet. Länsstyrelsen får vidare framhålla, att utredningen tagit anmärkningsvärt lätt på det i direktiven lämnade uppdraget att undersöka möjligheterna att från försäkringen undantaga de grupper, som ha sin pensionsfråga ordnad. Med hänsyn härtill och då utredningen icke redovisat några undersökningar rörande anpassningsfrågorna, är det icke möjligt att taga slutlig ställning till frågan om undantagande av åsyftade grupper. Hovrätten över Skåne och Blekinge uttalar. Vad utredningen anfört om att person, som tillförsäkrats pension från annat håll, i varje fall icke borde tillåtas stå utanför den allmänna pensionsförsäkringen i fråga om t. ex. biinkomster finner hovrätten icke bärande. Det svåra problemet om anpassning av existerande pensionsformer till den föreslagna allmänna pensionsförsäkringen har i betänkandet lämnats olöst, och någon utredning till ledning för bedömandet av hithörande spörsmål har ej utförts. Personer som redan äro tillförsäkrade pensioner kunna därför icke göra sig någon föreställning om de praktiska konsekvenserna av förslaget. Enligt hovrättens mening bör, om förslaget i övrigt vinner anslutning, icke ens principbeslut i enlighet med detsamma fattas, förrän ifrågavarande problem blivit allsidigt belysta. Socialstyrelsen (majoriteten) anför. Man måste ställa sig frågande redan till utredningens principståndpunkt, att ett medgivande om undantag icke skulle kunna avse alla inkomster, som här ifrågavarande personer uppbär, utan endast sådan inkomst av tjänst, som ligger till grund för den erhållna pensionsutfästelsen. Det skulle ha varit värdefullt om utredningen undersökt möjligheterna att från den före-

177 slagna försäkringen undantaga åtminstone alla dem, vilkas pensionsförmåner kan bedömas vara minst likvärdiga med dennas. Betydande problem uppstod, då det gällde att anpassa kollektivavtalen till den obligatoriska sjukförsäkringen. Enligt socialstyrelsens mening bör det i vart fall icke komma i fråga att utan utredning om samordningsproblemet inordna dem som fått sin pensionsfråga tillfredsställande löst i en allmän pensionsförsäkring av den karaktär som utredningen föreslår. Kommerskollegium yttrar. Stora grupper arbetstagare ha genom avtal med sina arbetsgivare tillförsäkrat sig pensionsförmåner, som under någotsånär normala ekonomiska förhållanden sträcka sig längre än de enligt förslaget utgående. Dessa grupper ha uppenbarligen icke något intresse av att tvingas in i ett system, som skulle riva ned vad som efter hand med möda och omsorg uppbyggts till deras fromma; erfarenheterna från den allmänna sjukförsäkringen antyda de svårigheter som skulle uppstå. Vidare kan förväntas att nämnda grupper skulle kräva att bli bibehållna vid sin nuvarande pensionsstandard, med påföljd att de skulle komma att omfattas av tre olika pensionssystem — folkpensioneringen, den allmänna pensionsförsäkringen samt utfyllande pensioner från stat eller kommun eller enskild pensionsgivare. Dessa spörsmål synas kollegium så viktiga att de bort särskilt utredas. Framförallt hade det varit värdefullt om utredningen närmare undersökt möjligheten att samordna de enligt dess förslag utgående pensionerna med de utfyllande, innan den framlade sitt slutgiltiga förslag. Riksräkenskapsverket anför. Pensionsutredningen synes förutsätta, att de som en gång tillförsäkrats en förmånligare tjänstepensionering skulle bibehållas vid denna, även om de komme att omfattas av den allmänna pensionsförsäkringen. Detta betraktelsesätt synes leda till, att man förutskickar någon form av tilläggspensionering. Därmed är man framme vid att åtminstone tre former av ålderdomspensionering samtidigt skulle normalt förekomma vid sidan av varandra för stora kategorier av anställda, nämligen folkpension, allmän pensionsförsäkring och tilläggspension på grund av innehavd pensionsberättigande tjänst. Detta förefaller ej rationellt. Länsstyrelsen i Värmlands län yttrar. Hur ett pensionssystem än utformas är länsstyrelsen angelägen understryka det i ett rättssamhälle självklara kravet, att den pensionsrätt, som redan på grund av lagstiftning, avtal och egna prestationer tillerkänts åtskilliga grupper av anställda — det må vara de stats- eller kommunalanställda eller privat anställda — icke får trädas för nära. 12

178 Länsstyrelsen i Gävleborgs län framhåller. Ett spörsmål, som absolut måste vara klarlagt vid reformens genomförande, är huru samordning skall ske med redan bestående pensionsformer. Enligt utredningens förslag skall pensionen bestämmas med hänsyn till bland annat den samlade inkomsten och med hänsyn till rådande penningvärde för visst år under den tid pensionen utgår. Då vissa pensionsinrättningar — exempelvis SPP — lämnar pension bestämd till visst krontal och icke anpassad till penningvärdets ändringar, föreligga otvivelaktigt speciella svårigheter att åvägabringa en samordning med denna pension. När det gäller den statliga tjänste- och familjepensionen, liksom pensioner från SPA och SKP, ligger förhållandet bättre till, men här möta andra svårigheter, i det kompensationsgraden blir olika i olika pensionsklasser. Det förhållandet att ingen kompensation förekommer i SPP under det att överkompensation uppkommer i vissa lägen på den statliga pensionen, medför att frågan icke torde kunna lösas efter ensartade regler. Den obligatoriska pensionsförsäkringen innebär, att den enskilde måste betala avgift till såväl folkpensionering som tjänstepensionering. Statstjänstemännen exempelvis betala redan nu förutom avgift till folkpensionering även avgift för sin tjänstepensionering, ehuru detta icke kommer till synes genom nettolönesystemet. Då genomförandet av den allmänna tjänstepensioneringen förutsätter, att särskilda avgifter uttagas, kommer exempelvis de statsanställda att erlägga avgifter för tre olika pensionsformer. Vid den samordning som blir nödvändig bör detta förhållande särskilt uppmärksammas. Den kompensation för viss del av avgifter till den statliga pensionen som synes bli ofrånkomlig torde endast kunna ske i form av tilllägg på lönen. Även olika pensionsåldrar i nu gällande tjänstepensioner medföra svårigheter vid en samordning. Med kännedom om den irritation, som den nu tillämpade samordningen mellan tjänstepension och folkpension redan förorsakar, framstår det vidare som angeläget att finna en metod, som ger möjlighet till förståelse för systemet. Då flera pensionsutbetalande myndigheter beröras, är det givetvis av stor betydelse om administrativa förenklingar kunna vinnas. Hade möjligheter funnits att lösa samordningen på sådant sätt, att tidigare pensionsformer kunnat uppgå i den allmänna försäkringen, så att det för framtiden bleve endast en pensionsform, hade problemet varit enklare och man hade vid ett antagande av den nya pensionsförsäkringen kunnat nöja sig med allmänna uttalanden, men som det föreslagna systemet utformats, är det nödvändigt att metoden för samordning utformas redan innan slutlig ställning tages till pensionsfrågan. Först när samordningsbestämmelser förreligga har problemet fått sådan klarhet i administrativa och andra hänseenden, att det är möjligt att överblicka konsekvenserna av ett beslut i frågan. Lösningen på samordningsproblemet är därför högst angelägen.

179 Länsstyrelsen i Västerbottens län anför. Länsstyrelsen ifrågasätter om det framlagda förslaget, som avser att en pension utgörande 36 % av den genomsnittliga inkomsten under den aktiva tiden jämte folkpensionen, skall för de stats- och kommunalanställda kunna anpassas så att en försämring för dessa tjänstemäns del icke inträder. Länsstyrelsen anser att utredningen borde ha framlagt ett närmare preciserat förslag i denna del eller åtminstone antytt hur utredningen tänkt sig att anpassningen skulle ordnas. Länsstyrelsen i Södermanlands län yttrar, att i varje fall grupper med redan ordnad pensionsförsäkring icke tvångsvis synes böra anslutas till pensionssystemet, innan samordningsproblemen för deras del på ett tillfredsställande sätt kunnat lösas. På liknande sätt uttalar sig länsstyrelsen i Malmöhus län. Länsstyrelserna i Stockholms, Kalmar och Gotlands län anser sig inte utan ytterligare utredning kunna ta ståndpunkt till frågan, huruvida grupper med redan ordnad pension bör omfattas av försäkringen eller ej. Länsstyrelsen i Östergötlands län finner samordningsfrågan vara av så väsentlig betydelse för dem som beröres därav, att slutlig ståndpunkt till pensionsutredningens förslag ej bör tagas, förrän dess konsekvenser kan bedömas även för ifrågavarande grupper. Stadsfullmäktige i Malmö (majoriteten) — som förordar att en pensionsförsäkring införes — anför att, om det befinnes att försäkringen bör omfatta även de befolkningsgrupper som redan har tillfredsställande pensionsförmåner, det är av vikt att den allmänna pensionsförsäkringen konstrueras så, att de sammanlagda pensionsförmånerna för dem som ingår i dessa grupper icke försämras utan att de bibehålies vid utfästa förmåner.

AVDELNING 4

Pensionsförsäkringens utformning

Försäkringens omfattning Vid den följande redovisningen av remissyttrandena i vad de avser den föreslagna pensionsförsäkringens närmare utformning behandlas först frågan om försäkringens omfattning i två skilda hänseenden, nämligen dels den reella omfattningen — vilka slags förmåner försäkringen bör lämna — och dels den personella omfattningen. Förmånsslag Ålderspension Att en allmän pensionsförsäkring — om en sådan införes — bör omfatta ålderspension understrykes av statens pensionsanstalt och betraktas även av övriga remissorgan som självklart.

Invalidpension En del remissorgan ställer sig tveksamma till att invalidpensionering genom samhällets försorg, som redan förekommer inom folkpensioneringen, yrkesskadeförsäkringen och i viss mån i den allmänna sjukförsäkringen, skulle komma att meddelas även i en fjärde form om en allmän pensionsförsäkring införes enligt pensionsutredningens förslag. 1951 års pensionsutredning (majoriteten) hänvisar till sina i avdelning 2 ovan refererade uttalanden om angelägenheten av en sammanarbetning på det ena eller andra sättet av de samhälleliga trygghetsanordningarna och anför vidare, att de med utformningen av en invalidpensionering förknippade problemen är komplicerade redan då det gäller mera begränsade anställningshavargrupper med relativt homogen sammansättning. Inom en allmän pensionsförsäkring, omfattande i princip alla vuxna inom befolkningen, måste uppenbarligen problemen bli än mer intrikata. På grund härav kunde det måhända vara lämpligt att invalidpensioneringsreglerna åtminstone på vissa punkter i avbidan på närmare erfarenheter uttryckligen gåves allenast provisorisk giltighet. Åtskilliga andra remissorgan behandlar invalidpensioneringen i samband med frågan om huvudprinciperna för en förbättrad pensionering eller i samband med samordningsproblemen. Av avdelningarna 2 och 3 i det föregående framgår sålunda, att riksförsäkringsanstalten, Svenska Sjukkasse-

181 förbundet, försäkringsrådet, länsstyrelsen i Kronobergs län, Sveriges Lantbruksförbund, LO och SACO önskar större enhetlighet inom bl. a. invalidpensioneringen. Vidare framgår av vad som anförts i nyssnämnda avdelningar, att följande remissorgan förordar eller ifrågasätter en överflyttning av invalidpensioneringen till den allmänna sjukförsäkringen, nämligen länsstyrelsen i Stockholms län, Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund, statskontoret, kommerskollegium, socialstyrelsen (majoriteten), Thulebolagen (majoriteten), SPP, RLF, kammarrätten, länsstyrelserna i Uppsala, Östergötlands och Kalmar län samt Sveriges Köpmannaförbund, varjämte länsstyrelsen i Västernorrlands län och riksräkenskapsverket helt allmänt ifrågasätter om invalidpensioneringen bör ingå i den allmänna pensionsförsäkringen. Å andra sidan motsätter sig pensionsstyrelsen, Sveriges Folkpensionärers Riksförbund och Kooperativa Förbundet att invalidpensioneringen förlägges till sjukförsäkringen. Yrkeskvinnors Samarbetsförbund förordar, att invalidpensioneringen anknytes till yrkesskadeförsäkringen. I detta sammanhang må även erinras om att RLF och länsstyrelsen i Älvsborgs län uttryckligen förutsätter att yrkesskadeförsäkringen bibehålies, varemot riksförsäkringsanstalten, Svenska Sjukkasseförbundet, statens pensionsanstalt och LO uttalar sympatier för en successiv eller omedelbar avveckling av yrkesskadeförsäkringen. Ytterligare några remissorgan utvecklar emellertid sina synpunkter på invalidpensioneringen. Sålunda anför TCO. Ledamoten hr Ahlberg har i sitt särskilda yttrande förordat, att invalidpensioneringen över huvud taget frikopplas från ålderspensioneringen och anknytes till sjukförsäkringen. Enligt TCO:s uppfattning talar starka skäl för denna ståndpunkt. Risken att bli invalid har logiskt sett nära anknytning till risken att bli sjuk, och åtskilliga samordningsproblem torde lättare kunna lösas, om invalidpensioneringen anknytes till sjukförsäkringen. TCO förordar, att denna fråga vid det fortsatta utredningsarbetet ägnas särskild uppmärksamhet. Länsstyrelsen i Södermanlands län yttrar. Den riktiga principen för en invalidpensionering synes vara, att kompensation lämnas för det inkomstbortfall, som uppstått genom invalidiseringen. Att ersättning skall utgå för sådana inkomster t. ex. kapitalinkomster, som inflyta oberoende av invaliditeten, förefaller icke rimligt. Av utredningen föreslagna regler beträffande invaliditetsbegreppet, som avvika från vad som gäller enligt lagarna om folkpensionering och yrkesskadeförsäkring, torde leda till en viss förvirring på området och försvåra samordningsfrågorna. Enligt länsstyrelsens uppfattning hör invalidpensioneringen

182 närmare tillsammans med sjukförsäkringen och synes böra lösas i anslutning till denna. Länsstyrelsen önskar därför i detta avseende huvudsakligen ansluta sig till vad ledamoten av utredningen Ahlberg i särskilt yttrande härom framhållit. Länsstyrelsen i Östergötlands län framhåller. Invalidpension är endast erforderlig och försvarlig i den mån den täcker av arbetsoförmåga förorsakat inkomstbortfall. Enär emellertid pensionsförsäkringen bland annat är grundad på kapitalinkomst, innefattar förslaget jämväl invalidpension, grundad på sådan inkomst, som den försäkrade uppbär även under arbetsoförmågan. Den försäkrade har alltså i dylikt fall ett direkt ekonomiskt intresse av att vara arbetsoförmögen. Lämpligheten av en dylik lagstiftning kan starkt ifrågasättas. Länsstyrelsen i Jönköpings län anför. Det allmänna bereder för närvarande invalidpension på olika sätt (genom yrkesskadeförsäkring, folkpensionering, militärersättning m. m.), varvid framför allt behovssynpunkterna spela större roll än vid ålderdomspensioneringen. Man torde kunna ifrågasätta huruvida det icke vore lämpligare att utbygga och förbättra redan befintliga anordningar än att skapa en ny administrerad form för invalidskydd, överhuvud taget kan man tveka om lämpligheten av att i en allmän pensionsförsäkring inrymma även invaliditetsersättningar. Slutligen må hänvisas till vad som anföres under nästa avsnitt rörande frågan om ett särskilt invaliditets- och efterlevandeskydd för vissa kategorier.

Familj epension I remissyttrandena utgår man i allmänhet från att en obligatorisk pensionsförsäkring bör omfatta även familjepension. Av avd. 2 ovan framgår dock, att Kooperativa Förbundet vill begränsa familjepensioneringen till barnpensioner, under det att statens pensionsanstalt anför principiella betänkligheter mot införande av försäkringsplikt över huvud taget i familjepensionshänseende. Några remissorgan förordar en särskild familje- och invalidpensionering för hemarbetande hustrur, och i ett par andra yttranden förordas en dylik pensionering för studerande. RLF yttrar. Att en utökning av riskskyddet för jordbruksbefolkningens del är ett önskemål av förstarangsplats framstår som klart. Detta utökade riskskydd

183 bör avse icke blott de förvärvsarbetande familjemedlemmarna utan även hemarbetande hustrur. Om husmodern dör eller blir invalid är detta en allvarlig förlust och i många fall en katastrof för familjens ekonomi. Grundprincipen för en fullständig pensionering bör enligt förbundets mening vara att familjens inkomstbortfall genom invaliditet eller för tidig död kompenseras oavsett om det är mannen eller hustrun som drabbas av försäkringsfallet. En invalid- och familjepensionering för hemarbetande hustrur synes därför böra skapas. Detta framstår som särskilt angeläget för hustrur till jordbrukare och andra småföretagare, vilka lämnar bidrag till familjens ekonomi icke blott genom arbete i hemmet utan även genom att arbeta i företaget. Dessa hustrur är i regel ekonomiskt sett att betrakta som deltidsanställda i det gemensamma företaget. Sveriges Lantbruksförbund framhåller. En invalid- och familjepensionering för hemarbetande hustrur synes om möjligt böra skapas. Detta framstår som särskilt angeläget för hustrur till jordbrukare och andra småföretagare, som lämnar bidrag till familjens ekonomi icke blott genom arbete i hemmet utan även genom att arbeta i företaget. Dessa hustrur är i regel ekonomiskt sett att betrakta som deltidsanställda i det gemensamma företaget. Deras inkomst blir emellertid inte särskilt redovisad utan ingår i makens inkomst. SACO anför. Den hemarbetande kvinnans arbetsinkomst motsvarar ett visst inkomstbelopp för familjen, vars bortfall medför motsvarande inkomstförlust. Möjligheten att konstruera en frivillig påbyggnad inom pensionsförsäkringens ram i form av invalid- och familjepension, i första hand för hemarbetande kvinnor med barn under 15 års ålder, bör därför undersökas. Härvid förutsattes, att fulla premier kommer att erläggas för denna försäkringstyp. I detta sammanhang bör även inkluderandet av en änklingspension inom den obligatoriska familjepensionen övervägas. TCO framhåller. Det har under senare tid blivit allt vanligare med unga äktenskap. Sålunda är det inte ovanligt, att studerande vid högskolor och andra utbildningsanstalter ingår äktenskap trots att kanske ingendera parten i äktenskapet har särskild inkomst av förvärvsarbete. I vissa fall förekommer, att mannen är studerande, medan kvinnan har förvärvsarbete. Det synes TCO önskvärt, att man söker lösa frågan om ett familje- och invaliditetsskydd för dessa unga äktenskap, där någon inkomst av förvärvsarbete icke finnes. Om denna fråga kan lösas inom ramen för den föreslagna pensionsförsäkringen, eller om den bör få en fristående lösning, undandrar sig TCO:s bedömande. TCO finner emellertid, att frågan bör göras till föremål för särskild utredning.

184 Sveriges Förenade Studentkårer anför. SFS vill kraftigt understryka, att frågan om invalid- och familjepension för studerande ungdom över 17 år icke lösts och ej heller diskuterats i pensionsutredningens betänkanden. SFS hemställer, att frågan om de studerandes ställning i pensionshänseende göres till föremål för särskild utredning, innan det föreliggande förslaget lägges till grund för lagstiftning. Personkrets Enligt pensionsutredningens förslag bestämmes den allmänna pensionsförsäkringens personkrets av premiebetalningsskyldigheten, eftersom premierna föreslås grundlägga rätten till försäkringsförmånerna. Hithörande frågor behandlas bl. a. på sid. 82—88 i utredningens slutbetänkande. I de remissyttranden där personkretsen diskuteras förutsattes allmänt att, om en obligatorisk pensionsförsäkring skall införas, denna omfattar åtminstone arbetstagare. I yttrandena knytes huvudintresset till frågorna om självständiga företagares och husmödrars pensionering. Dessa frågor avhandlas i det följande var för sig. Det bör nämnas, att pensionsförsäkringens omfattning med avseende på personer, som redan är pensionärer då reformen förutsattes träda i kraft, behandlas längre fram i avsnittet om övergångstiden. Frågan huruvida arbetstagargrupper som nu har ordnade pensionsförhållanden bör infogas i försäkringen eller ej har behandlats bland samordningsproblemen (avd. 3).

Företagare Närmare 30 remissorgan går in på frågan huruvida självständiga yrkesutövare bör omfattas av en obligatorisk pensionsförsäkring. Några av dessa anser i likhet med pensionsutredningen, att försäkringen bör omfatta företagarna. Ett par remissorgan anför skäl som anses tala både för och emot att företagare inlemmas i försäkringen. Återstoden — det stora flertalet — uttalar sympatier för att företagarna lämnas utanför pensionsförsäkringen. Försäkringsinspektionen (majoriteten) — som i princip tillstyrker pensionsutredningens förslag — anför. Det ligger i sakens natur att en allmän, obligatorisk pensionsförsäkring måste bli schematisk och därför, även om den befinnes på ett ändamålsenligt sätt behovstillfredsställande för det stora flertalet av löntagare och med dem i levnadsvillkor och arbetsförhållanden i stort sett jämställda egna företagare, kan framstå såsom mindre behövlig eller rentav mindre lämplig för andra egna företagare, och speciellt för dem, vilka i vad som

185 nedlägges i det egna företaget se sin förnämsta åldersförsörjning, liksom också för vissa grupper av anställda. Varje allmän och obligatorisk försäkring måste i en viss omfattning få en sådan aspekt. Länsstyrelsen i Örebro län yttrar. Inbegripandet i försäkringen av icke-löntagargrupperna komplicerar givetvis frågans lösning. Emellertid är det otvivelaktigt så, att försäkringsbehovet för många av icke-löntagarna är lika stort som för löntagarna. Ur olika synpunkter måste det anses vara en stor fördel att få ett pensionssystem, som gäller alla inkomsttagare. Pensioneringen bör alltså i princip vara allmän och obligatorisk. Förvisso är det ledsamt att vissa kategorier ändå ställas utanför, men för de i detta hänseende anförda skälen torde man för närvarande få böja sig. En av riktpunkterna för det framtida reformarbetet på detta område bör dock vara att eftersträva en lösning som gör pensioneringen till en i ordets verkliga mening allmän sådan. 1951 års pensionsutredning (majoriteten) yttrar. Tillräcklig anledning föreligger enligt utredningens uppfattning icke att på grund av det problem, som rör undantagande av kapitalinkomst från de pensionsmedförande inkomsterna för företagare, utesluta dessa grupper från en allmän pensionering överhuvud taget eller att, såsom skett inom den allmänna sjukförsäkringen, begränsa delaktigheten inom en sådan till vissa minimiförmåner. Behovet av en tillfredsställande försörjning vid arbetsoförmåga och särskilt av samhällets medverkan för att en sådan skall kunna erhållas är långt mera framträdande i långtids- än i korttidsfallen. Vad å andra sidan beträffar frågan om det befogade i att även gentemot företagare tillämpa anordningar baserade på tvång hänvisas till att önskemålen angående pensionsnivån i praktiken torde bli långt mindre tillgodosedda vid en på »frivillighet» byggd anordning än vid ett obligatoriskt system, över huvud taget bör man mot bakgrunden av föreliggande faktiska förhållanden i långt mindre grad än som i allmänhet skett lägga tonvikten vid en bedömning av frågan om allmän pensionering på att en sådan utesluter frihet att förfara efter individuella önskningar än på att den utgör det enda instrument som kan stå till buds för samhällsmedlemmarna att på ett rationellt sätt tillgodose försörjningsbehoven i långtidsfallen. RLF framhåller. Om en allmän pensionsförsäkring skulle komma att genomföras även beträffande ålderdomsförsörjningen vill RLF bestämt understryka, att denna i så fall måste omfatta även företagargrupperna. Det synes i annat fall omöjligt att bemästra de avgränsningsproblem som skulle uppstå genom att många samtidigt är företagare och arbetar åt andra. Genom att personer övergår från företagarverksamhet till anställning och omvänt skulle också onödigt komplicerade pensionsförhållanden uppstå.

186 Riksförsäkringsanstalten anför. Det synes givet, att personer med inkomst av tjänst (anställda) böra tillhöra försäkringen. Vad angår inkomster av annat slag än av förvärvsarbete, är riksförsäkringsanstalten av den meningen, att sådana icke böra föranleda tillhörighet till försäkringen. Anstalten delar således ej pensionsutredningens uppfattning, att försäkringen skall omfatta samtliga inkomsttagare. Bland skälen för att de självständiga företagarna skola omfattas av försäkringen må nämnas — förutom svårigheten för dessa att på annat sätt skaffa sig ett värde- och standardbeständigt pensionsskydd — att i företagargruppen ingår ett stort antal småbrukare, hantverkare och handlande med låga inkomster, vilka ha samma behov av pensionsförsäkring som flertalet anställda. Bland skälen mot att de självständiga företagarna inbegripas i försäkringen må framhållas de svårigheter av administrativ natur som uppstå, därest en företagare skall försäkras efter sin arbetsinkomst. Riksförsäkringsanstalten anser dock, att dessa svårigheter böra kunna bemästras. Vidare må framhållas, att det med hänsyn till storleksordningen av de ekonomiska konsekvenserna av en obligatorisk pensionsförsäkring av ifrågavarande slag kan vara fördelaktigt att åtminstone till en början begränsa personkretsen ävensom att det i företagargruppen torde ingå ett stort antal personer, vilka icke önska och ej heller ha behov av försäkringen. Det må även erinras om att inom den allmänna sjukförsäkringen de självständiga företagarna icke omfattas av den obligatoriska försäkringen för tillläggssjukpenning. Ett mera bestämt ståndpunktstagande till spörsmålet, huruvida självständiga företagare böra omfattas av försäkringen, kräver överväganden, som i huvudsak ligga vid sidan av riksförsäkringsanstaltens ämbetsområde. Skulle självständiga företagare icke medtagas, är det särskilt angeläget, att en översyn av bestämmelserna om frivillig statlig pensionsförsäkring kommer till stånd i syfte att företagare skola beredas så goda förutsättningar som möjligt för erhållande på frivillighetens väg av tillfredsställande pensioneringsskydd för sig och sina anhöriga. Därvid synes frågan om fondmedlens placering böra ägnas särskild uppmärksamhet för att i största möjliga mån göra pensionsförmånerna värdebeständiga. TCO uttalar. Inom företagarskiktet torde behovet av en försäkringsmässigt ordnad pensionering vara mycket olika för skilda grupper och individer. Ur vissa synpunkter kan det emellertid anses önskvärt, att en obligatorisk försäkring av denna karaktär omfattar alla yrkesutövare, då man därigenom givetvis underlättar en yrkesväxling, som ur samhällets synpunkt måste vara önskvärd. Å andra sidan är det otvetydigt, att stora grupper av företagare

187 kan ordna sitt skydd på ålderdomen på annat sätt än genom försäkringsmässig pensionering. TCO finner inte anledning att taga ställning till huruvida dessa grupper skall omfattas av försäkringen eller inte, utan har här endast velat peka på detta problem. Ur vissa synpunkter synes det TCO inte orimligt, att man i pensionsförsäkringen undersöker möjligheterna att gå fram på samma väg som man gjort inom sjukförsäkringen. Detta skulle i så fall innebära, att pensionsförsäkringen i vad gäller sitt grundbelopp skulle vara obligatorisk för samtliga inkomsttagare (härmed avses folkpensionsförmånerna), men att försäkringen för företagarsidan i övrigt skulle vara av frivillig karaktär. Huruvida en sådan anordning är praktiskt möjlig att genomföra i pensionsförsäkringen, undandrar sig TCO:s bedömande, men frågan synes böra bli föremål för närmare prövning. Sveriges Köpmannaförbund yttrar. Särskilt mindre företagare, vartill ett stort antal detaljhandlare få räknas, torde ha stort behov av en ordnad pensionsförsäkring. Företagens struktur och de starkt begränsade vinstmarginalerna göra det för många av dessa företagare svårt att på ett tillfredsställande sätt ordna sin pensionering. Emellertid kan en sådan företagare genom att behålla äganderätten av rörelsen även sedan han själv upphört att taga aktiv del i skötseln fortfarande räkna med en viss inkomst av densamma, overbites rörelsen, torde köpeskillingen i varje fall delvis täcka den förre ägarens försörjning under hans återstående livstid. Med hänsyn härtill torde denna grupps intressen bäst tillgodoses genom en lagstiftning som underlättar rörelsens uppbyggande under ägarens aktiva tid och samtidigt ger honom möjlighet att i den mån han själv bedömer erforderligt bygga på sin ålderdomsförsörjning genom en pensionsförsäkring. Handelns Arbetsgivareorganisation uttalar. Även bortsett från den i inånga fall bristande skäligheten i de utfallande pensionerna måste en obligatorisk pensionsförsäkring för företagarna utgöra en mindre lämplig form för ålderdomsförsörjningens tryggande än för löntagarna. Det ligger såväl i samhällsekonomins som i den enskilde företagarens intresse att denne bereds tillfälle att i största möjliga utsträckning konsolidera sin rörelse. Särskilt vid nyetablering och expansion av en rörelse är det då angeläget för företagaren att kunna disponera över så stor del av sin inkomst som möjligt för investering, amortering av skulder o. s. v. I det läget blir en pensionsavgift av 10 % av inkomsten — lagd ovanpå de redan förut stora utgifterna till det allmänna — mycket betungande. Möjligheterna till självfinansiering minska, vilket är olyckligt, då riskvilligheten och därmed de utvecklingsbefrämjande tendenserna äro starkare vid denna form av rörelsefinansiering än vid finansiering lånevägen. De belopp, som företagsägaren lägger ned i sin rörelse i form av

188 sparande i realvärden kunna i princip sägas utgöra en värdebeständig placering av medel för tryggande av framtida försörjningsbehov. Han kan även efter det att han upphört att arbeta hämta sin bärgning eller i vart fall bidrag till sin bärgning ur rörelsen antingen genom dennas fortsatta avkastning eller genom de medel han erhåller vid en överlåtelse av densamma. Här föreligger därför icke ett sådant behov av pensionsförsäkring, som fallet är beträffande löntagare. Ur både allmän och enskild synvinkel torde det sålunda vara fördelaktigast att befrämja företagarens ålderdomsförsörjning genom en skattelagstiftning, som underlättar för honom att förkovra den egna rörelsen samt genom att överlämna till honom att själv avgöra om och i vad mån det för hans del eventuellt kan vara erforderligt med en kompletterande pensionsförsäkring. Svenska Lantarbetsgivar ef öreningen anför. Föreningen anser, att fria företagare måste undantagas från försäkringen, enär de ofta nog ha behov av att inom sitt företag utnyttja de medel som eljest skulle gått till pensionsavgifter. Man kan sålunda befara att exempelvis jordbrukare skulle få svårigheter att genomföra en nödvändig investering på grund av den belastning av ekonomien som avgiftsbetalningen skulle medföra. Det kan för dem vara angeläget att få använda medlen för konsolidering av sitt företags ställning, t. ex. genom låneamortering. Det torde vidare förhålla sig så att företagarnas behov av pensionsanordningar är mycket olika och att deras ålderdomsförsörjning kan tillgodoses på skiftande sätt. Ej sällan erhåller företagaren sin försörjning från en rörelse som han äger, även sedan han upphört att taga aktiv del i dess skötsel. I andra fall ordnas pensioneringen i samband med att företagaren överlåter sin rörelse. Kooperativa Förbundet framhåller. Ålderdomsförsörjningen är inom vissa yrkesgrupper praktiskt taget självfinansierande. En lantbrukare eller rörelseidkare kan t. ex. ofta driva jordbruket eller upprätthålla sin rörelse på gamla dagar, måhända med anlitande av mera lejd arbetskraft. Även om nettoinkomsten på grund härav blir lägre än tidigare, kan den ge en i förhållande till hans tidigare levnadsstandard tillfredsställande ålderdomsförsörjning, särskilt om hänsyn tages till folkpensionen. För sådana grupper fyller en allmän pensionsförsäkring knappast ett angeläget behov. För personer tillhörande sådana yrkesgrupper kommer den utgående pensionen sålunda i talrika fall att stå i dålig överensstämmelse med förlusttäckningsprincipen, dvs. att pensioneringens huvuduppgift är att täcka ekonomisk förlust på grund av arbetsförmågans försvinnande. Dessa personer får i själva verket sin ålderdomsförsörjning ordnad billigare och mera ändamålsenligt om de så snabbt som möjligt amorterar sina lån eller på annat sätt konsoliderar sin rörelse än om de

189 tvingas att betala avgifter, som ger rätt till förmåner vilka de inte behöver. Däremot har även dessa personer otvivelaktigt stort behov av invaliditetsoch dödsfallsskydd. Svenska Sjukkasseförbundet framhåller. Uppenbarligen borde betydande administrativa och tekniska fördelar vinnas, om man sökte bringa överensstämmelse mellan pensionsförsäkringens personkrets och sjukförsäkringens (avseende obligatorisk tilläggssjukpenning). I så fall skulle — vid oförändrade regler inom sjukförsäkringen — andra än löntagare icke komma att omfattas av en obligatorisk pensionsförsäkring och skulle endast löneinkomster bli obligatoriskt pensionsgivande. Skulle andra än löntagare omfattas av en obligatorisk pensionsförsäkring syns de skäl, som kan anföras för en sådan mera vidsträckt personkrets, i och för sig också kunna motivera en utvidgning av den allmänna sjukförsäkringens obligatoriska personkrets. Förbundet vill i anslutning härtill framhålla önskvärdheten av att en allmän pensionsförsäkrings personkrets i åldershänseende omfattar samma försäkringstagare som sjukförsäkringen och övriga socialförsäkringar; det syns sålunda ur skilda synpunkter vara till fördel om försäkringarna generellt kunde omfatta personer över 16 levnadsår. Folksam yttrar. Enligt Folksams mening talar starka skäl för att en reformerad obligatorisk pensionsförsäkring begränsas endast till löntagarna, vilka har ett klart behov av och också dokumenterat ett starkt intresse för en dylik försäkringsform. De egna företagarna, vilka i stor utsträckning själva kan finansiera sin ålderdomsförsörjning, har däremot inte visat samma intresse för ett obligatoriskt pensionssystem, i vilket avgifter och förmåner anpassas till inkomsten. För stora grupper av egna företagare kan ålderdomsförsörjningen ordnas på ett bättre sätt genom investeringar i den egna rörelsen än genom något avgiftssystem. I anslutning härtill synes det enligt Folksams mening inte finnas anledning att inbegripa egna företagare i ett pensionssystem med till inkomsten anpassade förmåner. Härigenom kan man även vinna betydande administrativa fördelar och undvika det besvärande problemet med kapitalinkomst såsom pensionsgivande inkomst. De egna företagarna bör dock inbegripas i den grundpension (motsvarande folkpension), som förutsattes ingå i den samordnade pensioneringen. Svenska Försäkringsbolags Riksförbund anför. Stora grupper av företagare ha i likhet med tjänstemännen en ojämn inkomstutveckling och träda också ofta relativt sent ut i förvärvslivet. De få därför icke genom det föreliggande förslaget en tillfredsställande lösning av sin pensionsfråga. För dessa torde det dock vara möjligt att komplettera

190 en statlig pensionsförsäkring med individuellt avpassade frivilliga p e n sionsförsäkringar. Emellertid synes den föreslagna pensionsförsäkringen av helt andra skäl olämplig för huvuddelen av företagarna. En företagare hiar — särskilt vid nystartande eller utvidgning av en rörelse — ofta ett intnesse att investera allt tillgängligt kapital i rörelsen eller att använda det fför amortering av skulder eller upparbetande av goodwill. Att betunga h o n o m med en avgift av 10 % av inkomsten för pensionering måste anses olämipligt med hänsyn till såväl den enskildes intresse att på fördelaktigaste siätt disponera sina inkomster som det för samhället viktiga intresset av att p r o duktionen ökar. Därtill kommer att företagarnas behov av pensionsanordningar är mycket skiftande och att deras ålderdomsförsörjning kan tillgodloses på många olika sätt. Det enskilda försäkringsväsendet har sökt finna försäkringsformer, som äro anpassade till företagarnas olika möjlighetter och behov. Därvid har sålunda utformats rena riskförsäkringar samt farsäkringar med premier som äro lägre under rörelsens uppbyggnadstid otch som kunna variera med hänsyn till konjunkturväxlingar. Företagaren k:an själv avgöra, när rörelsen nått en sådan utveckling, att han slutgiltigt vill lösa även sin ålderspensionering genom försäkringar, vilkas storlek kan b e stämmas med hänsyn till andra försörjningsmöjligheter på ålderdomen. Thulebolagen (majoriteten) framhåller. Ser man på det behov av ålderdomstrygghet som normalt föreligger för talrika jordbrukare, rörelseidkare, lägenhetsägare m fl, torde detta behov i regel bäst tillgodoses genom utbyggnad, förbättring, konsolidering O'Ch skuldamortering så att rörelsen lämnar avkastning även sedan ägarens arbetsförmåga börjat avtaga eller så att ägaren kan bo hyresfritt på gamila dagar. Det måste för jordbrukare och innehavare av andra familjeföretag te sig naturligare och mera näraliggande att frukten av deras insatser på detta sätt direkt kommer dem själva och deras närmaste tillgodo än a t t en viss del av avkastningen årligen tvångsvis skall överföras till det allmänna, låt vara såsom pensionspremie. Dessa former av sparande i realvärden för tillgodoseende av det egna behovet på ålderdomen synas såväl ur individens som samhällets synpunkt överlägsna ett fördelningssystem, som bygger på samlande av poäng. I de flesta fall torde folkpensionen kunna väntas täcka de nödvändigaste levnadskostnaderna i övrigt. Kommerskollegium anför. Näringspolitiska skäl tala i viss m å n mot att företagarna inordnas under en obligatorisk försäkringsform. Sålunda kan det för en mindre företagare bli betungande att behöva avstå från en del av rörelseöverskottet till försäkringspremier icke bara för de anställda utan även för sig själv. Omständigheterna kunna vara sådana att företagaren genom att nedlägga mot de egna premierna svarande belopp i rörelsen förkovrar denna och därigenom

191 bättre tryggar sin ålderdom än om han omfattades av den allmänna försäkringen. Särskilt under förhållanden som de nuvarande är det av vikt, att staten ej utan mycket starka skäl ytterligare begränsar företagarnas rörelsefrihet på det ekonomiska området. Även socialstyrelsen (majoriteten) ifrågasätter lämpligheten av att inrymma företagare inom en vid sidan av folkpensioneringen tillskapad obligatorisk försäkring. Länsstyrelsen i Stockholms län ifrågasätter, om ej i likhet med vad som är fallet inom sjukförsäkringen de fria företagarnas anslutning till försäkringen bör göras frivillig. Länsstyrelsen i Södermanlands län framhåller. Fria företagare såsom jordbrukare, hantverkare och övriga yrkesutövare ha tidigare som regel själva arbetat för och sörjt för sin ålderdomsförsörjning. Att med rådande svårigheter på kreditmarknaden få räkna med att så småningom avstå upp till 10 % av årsinkomsten för ålderdomsförsörjning i stället för att använda dessa medel till investering och förkovring av den egna rörelsen torde verka mycket litet lockande för åtskilliga företagare. Länsstyrelsen är därför tveksam, huruvida icke dessa kategorier kunde ställas utanför försäkringen. Länsstyrelsen i Jönköpings län yttrar. Flertalet småföretagare och andra enskilda, som ej få garanti för att pensionsfrågan löses så som bäst passar dem, torde hellre vilja ordna sin pensionering på annat sätt. En företagare exempelvis kan hellre vilja rationalisera sin rörelse, en egnahemsägare kan anse det förmånligare att avbetala på sin skuld så att han kan bo något så när hyresfritt när pensionsåldern inträffar. Andra kunna vilja genom egna försäkringar skaffa sig trygghet utan att vara bundna av lagfästa statliga anordningar. Länsstyrelsen i Värmlands län uttalar. Länsstyrelsen vill ifrågasätta, om det icke vore välbetänkt att begränsa en pensionsförsäkring att till en början allenast omfatta kategorien anställda, såväl tjänstemän som arbetare. I själva verket torde det vara arbetarnas pensionsfråga, som mest tränger till en snar och tillfredsställande lösning. Länsstyrelsen i Västmanlands län ifrågasätter om man icke måste acceptera att låta gruppen självständiga företagare själva ordna sin försörjning på ålderdomen efter fritt val — genom frivillig pensionsförsäkring, genom företagets uppbyggnad eller utnyttjande av däri nedlagt kapital. Av de uttalanden som redovisats under avd. 1 och 2 framgår vidare, att pensionsstyrelsen, LO, Kooperationens Pensionsanstalter, länsstyrelsen i

192 Göteborgs och Bohus län, Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund, Sveriges Grossistförbund, Sveriges Lantbruksförbund, länsstyrelsen i Kristianstads län samt statens pensionsanstalt är mer eller mindre starkt benägna f ö f ^ t t låta självständiga företagare stå utanför en obligatorisk pensionsförsäkring. Husmödrar m. fl. Ett 25-tal remissorgan kritiserar den föreslagna pensionsförsäkringen från den synpunkten att främst hemarbetande husmödrar men även vissa andra grupper — t. ex. personer med låga inkomster — inte blir delaktiga av försäkringens förmåner. Sveriges Husmodersföreningars Riksförbund uttalar. I likhet med principbetänkandet lämnar det nu föreliggande förslaget landets största yrkesgrupp, de hemarbetande husmödrarna, utanför ramen för pensionsförsäkringen. Det finns, såvitt förbundet kunnat finna, inga övertygande skäl för denna negativa inställning. Förbundet vill bestämt framhålla, att husmoderns arbetsinsats i hemmet måste anses ha lika stort ekonomiskt värde för samhället som övrig verksamhet, vilken uttryckes i penninginkomst. Denna princip skall enligt förbundets uppfattning vara grunden för husmödrarnas inlemmande i den allmänna pensionsförsäkringen. Pensionsförslaget bygger på gemensamma insatser av de arbetsföra åldrarna. Eftersom husmödrarna med sin dagliga arbetsinsats i hemmet även är med om att bygga upp grunden för pensionsförsäkringen, anser Husmodersförbundet det vara självklart, att samhället skall ordna den blivande pensionsförsäkringen så, att husmödrarna som enskilda samhällsmedlemmar får vara med att dela förmånerna, även om de tyvärr ännu ej betraktas som fristående ekonomiska enheter. Yrkeskvinnors Samarbetsförbund uttalar. De sakkunniga ha i sitt förslag utelämnat den stora medborgargrupp som utgöres av husmödrar. YSF vill ifrågasätta riktigheten härav. Med hänsyn till att pensionsförsäkringen är uppbyggd på principen att pensionsförmå nerna skall stå i visst förhållande till försäkringstagarens inkomst av arbete anser YSF att en obligatorisk försäkring av husmödrar får anses utesluteiYSF anser det dock angeläget att möjligheter skapas för en frivillig pensionsförsäkring för denna grupp kvinnor, som utgör mer än hälften av den aktiva kvinnliga befolkningen. Fredrika-Bremer-förbundet framhåller. Den aktiva insats i landets försörjning som husmödrarna utför bör berättiga dem till en egen försäkring, och starka rättvisekrav gör sig här gallan-

193 de. Förbundet finner det anmärkningsvärt att utredningen icke ägnat husmödrarnas pensionsfråga någon uppmärksamhet och icke gjort den till föremål för några överväganden. Rätt till pension grundas enligt utredningens förslag främst på arbetsinkomsten, och detta skulle ha till följd att husmödrarna som saknar sådan inkomst lämnas utanför. F t i a å l l a n d e t är likartat inom den allmänna sjukförsäkringen, där försäkringen principiellt endast kompenserar inkomstbortfall. Det oaktat har husmödrarna inlemmats i försäkringen. Det finns ingen anledning antaga att hindren är oöverstigliga i föreliggande fall och det är svårt att föreställa sig att männen icke skulle vara benägna att bidra till sina hustrurs pensionering, så väsentliga som försäkringsåtgärder av olika slag är, när det gäller säkerställande av familjens framtid. Förbundet hemställer, att när hela pensioneringsfrågan slutgiltigt löses husmödrarna inlemmas i försäkringen. Handelns Arbetsgivareorganisation uttalar. Om å ena sidan den allmänna pensionsförsäkringen kommer att obligatoriskt omfatta grupper, som sakna behov av en på föreslaget sätt anordnad försäkring, så kommer å andra sidan stora grupper att ställas helt utanför möjligheten att få pension från försäkringen. Hit höra exempelvis husmödrarna och vidare sådana personer — ofta kvinnor — som tidigare haft arbetsinkomst men ehuru de ej nått pensionsåldern upphört med arbetsanställningen innan försäkringen trätt i kraft. Hit höra även alla de inkomsttagare, som hava fyllt 65 år vid försäkringens införande. I bjärt kontrast mot dessa gruppers situation står den mycket kraftiga överkompensation som genom övergångsbestämmelserna kommer de inkomsttagare till del, vilka när systemet startar befinna sig i närheten av eller ha ett eller två decennier kvar till 65-årsåldern. Undantagna äro också de personer vars sammanräknade nettoinkomst understiger 2.000 kronor eller för vilka den till statlig inkomstskatt taxerade inkomsten ej uppgår till 1.200 kronor och vilka ej haft att erlägga lönepremie. I nu angivna fall måste behov av en ordnad pensionering anses föreligga. Genomförandet av försäkringen skulle emellertid för dessa grupper snarast medföra en försämring av försörjningsläget. Sveriges Köpmannaförbund framhåller. Vissa grupper bliva helt uteslutna från systemet. Pension kan icke tillkomma exempelvis husmödrar, som ur flera synpunkter väl kunde tänkas vara i behov av möjlighet att erhålla en egen pension. Vidare uteslutas de allra lägsta inkomsttagarna, vilket av sociala skäl måste anses betänkligt. Sveriges Hantverksoch Småindustriorganisation finner det anmärkningsvärt, att utredningen i sitt förslag icke förutsätter att husmödrar och andra hemmavarande familjemedlemmar skall omfattas av försäkringen, ehuru goda skäl härtill föreligger. 18

194 Kooperativa Förbundet framhåller. Att den stora massan av icke förvärvsarbetande husmödrar uteslutits ur försäkringsplanen måste betecknas som en av de allvarligaste svagheterna i förslaget. Enligt senaste befolkningsstatistiska uppgifter (år 1950) utgjorde de i hemmen arbetande gifta kvinnorna 1,37 miljoner, medan 236.000 var förvärvsarbetande. Husmödrarna utgör därmed den överhuvud taget största arbetargruppen i landet. Enligt förslaget blir husmödrar, som tidigare inte haft förvärvsarbete eller äger eget kapital, hänvisade till att efter makens inträde i pensionsåldern leva på folkpensionen och det tillskott till denna, som utgöres av makens ålderspension. Då någon lösning, som ger rättvisa åt husmödrarnas berättigade krav i detta hänseende inte rymmes inom förslaget, kan endast genom en utvidgad folkpensionering dessa krav tillgodoses. Denna omständighet utgör ett starkt skäl varför pensionsfrågan i sin helhet bör lösas på grundval av en utvidgning av den allmänna folkpensionen. Kooperationens Pensionsanstalter anför. Den schablonmässiga inrangeringen i planen av personer med skattemässig inkomst har vållat, att den största arbetargruppen i landet, de till 1 1 / 3 miljon uppgående icke förvärvsarbetande husmödrarna, lämnats helt utanför försäkringen. Husmödrar, som har förvärvsarbete, och förmögna sådana med inkomst av kapital får egen pension medan de, som ägnar sig helt åt hushållsarbete och barn och icke har egen förmögenhet, vid ålderdomens inträde blir hänvisade att leva på folkpensionen och makens i försäkringsplanen tillförsäkrade pension. Denna verkan kan svårligen vara förenlig med syftet att bereda behövligt ålderdomsskydd. För att pensionsförsäkringen skall kunna kallas i ordets egentliga mening allmän måste därför även de icke-förvärvsarbetande husmödrarna inordnas i försäkringen eller medelst särskilda anordningar beredas motsvarande förmåner. Även Svenska Försäkringsbolags Riksförbund påpekar, att förslaget icke innefattar någon lösning av husmödrarnas och de frånskilda hustrurnas pensioneringsproblem. Folksam anser, att det i fråga om husmödrarna bör övervägas, om inte dessa utöver grundpensionen bör tillförsäkras en tilläggspension motsvarande arbetsinsatsen. 1951 års pensionsutredning (majoriteten) anför. I och för sig kan det ju principiellt hävdas, att inom en samhällelig pensionering makar borde vara jämställda i förmånshänseende och att alltså försäkringens tekniska utformning för t. ex. det fall att endast en av makarna har inkomst icke borde få inverka på makarnas förmånsställning inom försäkringen. Ett strikt tillgodoseende av önskemålen om likställighet mellan makarna skulle emellertid förutsätta, att pensionsrätten för den hemmava-

195 rande maken, vanligtvis husmodern, ordnades efter samma linjer som vid egenpensionering för förvärvsarbetande personer. Husmodern skulle alltså härvid få ut sin pension först från pensionsåldern, såvida hon icke dessförinnan blivit invalid, och pensionens belopp skulle för henne endast i vad som belöpte på äktenskapstiden grunda sig på mannens inkomstläge men i övrigt bero på hennes ställning före och i förekommande fall efter äktenskapet (i vissa fall under tid för annat äktenskap). Vidare är det tydligt, att egenpensionsunderlaget för vardera av makarna finge vara lägre än egenpensionsunderlaget skulle vara för den förvärvsarbetande maken, om husmodern hade makepensionsrätt av nu gängse typ. Det förefaller som om man vid försök att praktiskt utforma en dylik pensionering som den nu antydda skulle bli ställd inför stora svårigheter, bi. a. i fråga om invalidpensioneringen, som ju måste bjuda på utomordentliga vanskligheter. Vidare torde det kunna fastslås, att om en pensionering av det berörda slaget likväl kunde realiseras, den skulle vid nuvarande förutsättningar i fråga om bl. a. förvärvsarbetsfrekvensen för gifta kvinnor komma att långt sämre tillgodose pensionsbehovet i det stora flertalet fall än en pensionering av mera traditionell typ, eftersom änkorna ju över huvud icke före sin pensionsålder skulle få pension annat än vid faktisk invaliditet. Vad beträffar effekten på egenpensionsförmånerna är att märka, att i de mycket vanliga fall, där hustrun är några år yngre än mannen, makarna skulle under lika många år från det mannen uppnått pensionsåldern icke ha annan pension att försörja sig på än den med tanke på enbart mannen avvägda egenpensionen för honom. Med hänsyn till nu angivna förhållanden har 1951 års pensionsutredning kommit till den slutsatsen, att anordningen med en särskild makepensionering av det traditionella slaget i huvudsak får godtagas i nuvarande läge. Utredningen har härvid ansett sig böra ifrågasätta, huruvida icke i fall, då den makepensionsberättigade uppbär jämväl egenpension — en situation, som inom en allmän pensionering torde kunna bli nära nog regelmässig — makepensionen borde utgå med lägre belopp än i andra fall. Socialstyrelsen (majoriteten) anför. Eftersom systemet förutsätter, att endast inkomsttagare kan bli delaktiga av försäkringsskyddet, kommer åtskilliga personer, däribland alla gifta,, hemarbetande kvinnor icke att få del av det skydd som försäkringen bjuder. \ Ett av de värdefulla dragen hos folkpensioneringen är att den ger husmodern självständig pensionsrätt, och det är ett icke mindre angeläget problem att även denna betydande grupp tillförsäkras bättre trygghet under ålderdomen än den som folkpensioneringen för närvarande ger. Det må även framhållas, att man endast genom en förbättrad folkpensionering kan ge erforderlig trygghet under ålderdomen för grupper, som under avsevärd del av sin aktiva tid icke uppbär några inkomster.

196 Kommerskollegium yttrar. Enligt utredningens förslag skulle endast inkomsttagare omfattas av den allmänna försäkringen. Denna inskränkning leder till att exempelvis en så stor grupp som husmödrarna icke skulle få åtnjuta egenpension från försäkringen. Dessutom skulle försäkringsförmånerna bli av mindre värde för åtskilliga medborgare till följd av villkoret för premiebetalningen, att den årliga nettoinkomsten skall uppgå till minst 2.000 kronor eller den taxerade inkomsten till minst 1.200 kronor. T. ex. torde det vara ganska vanligt på landsbygden, att familjemedlemmar många år deltaga i arbetet på gården utan att därför uppbära särskild lön; antalet pensionspoäng blir då ringa. Hovrätten för Nedre Norrland anför. Som en väsentlig brist i förslaget måste betecknas att stora befolkningskategorier — främst husmödrar samt i föräldrahemmet eller i familjeföretag, särskilt på jordbrukets område, arbetande söner och döttrar — icke erhålla samma försäkringsskydd som det vilket kommer andra samhällsmedlemmar med likartade arbetsinsatser till del, t. ex. hembiträden och lantarbetare. Möjligheten till familjepension vid husfaderns frånfälle uppväger givetvis ej — även om hustruns försörjning härigenom nödtorftigt tryggas — avsaknaden av rätt till ålders- och invalidpension. Statskontoret framhåller. Genom den form, som valts för debitering och uppbörd ha till numerären stora grupper inom samhället, vilkas behov av en pensionering är obestridligt, lämnats utanför försäkringen. Om ej en gapande klyfta skall uppstå mellan dem, som omfattas av och dem, som icke bliva delaktiga i försäkringen, måste, såvitt statskontoret kan finna, i annan ordning sörjas för att sistnämnda grupper i någon form erhålla en förbättring av sina villkor. Länsstyrelsen i Stockholms län yttrar. Enligt förslaget skall gift kvinna med ringa eller ingen arbetsinkomst ej omfattas av försäkringen. Denna brist skulle delvis kunna avhjälpas, om en väsentlig förhöjning av grundpensionerna i enlighet med vad länsstyrelsen antytt kunde genomföras. Även för dem, som vid försäkringens införande på grund av hög ålder icke eller endast delvis kan komma i åtnjutande av tillläggspension, är det av stor betydelse, att sådan höjning av grundpensionens belopp kommer till stånd. Länsstyrelsen i Uppsala län anför. övervägande skäl synes tala för att även husmödrarna måtte bli delaktiga av en allmän pensionering. Liksom båda makarna genom avgifter bidraga till folkpensionen, synes båda genom premier till en allmän pensionsförsäk-

197 ring böra kunna inarbeta sådan allmän pension. Visserligen föreligga för denna stora kategori svårigheter att fastställa en skälig inkomst, vara premien skall beräknas, och att indriva densamma, men böra enligt länsstyrelsens mening dessa omständigheter ej få utgöra hinder för husmödrarnas — och även hemarbetande söners och döttrars — inordnande bland försäkringstagarna. Länsstyrelsen i Södermanlands län yttrar. Den stora kategorien av hemarbetande husmödrar eller personer, som i egenskap av familjemedlemmar arbeta i jordbruk eller rörelse, omfattas icke av den föreslagna försäkringen och erhålla följaktligen icke samma försäkringsskydd som andra samhällsmedlemmar med likartade arbetsinsatser. Länsstyrelsen finner detta högst otillfredsställande. Möjligheterna att lösa denna fråga torde ytterligare böra undersökas; eventuellt genom en frivillig tilläggsförsäkring på samma sätt som skett ifråga om sjukförsäkringen. Länsstyrelsen i Östergötlands län framhåller. I en tid då kvinnans mycket betydelsefulla insats i hemmet alltmer börjar betraktas som ett yrke vid sidan av andra yrken, anser länsstyrelsen det otillfredsställande att denna grupp ställes utanför den föreslagna pensionsförsäkringen. Länsstyrelsen har tidigare i remissyttrande över pensionsutredningens principbetänkande varit inne på tanken att även de hemarbetande husmödrarna borde beredas pensionsförmån. En självständig pensionsrätt för den yrkesverksamma kvinnan, som icke skulle föreligga för den i hemmet arbetande gifta kvinnan, skulle väl kunna antagas i sin mån bidraga till flykten från hemarbete till yrkesarbete och beträffande jordbrukarhemmen till flykten från landsbygden. En dylik utveckling anser länsstyrelsen mindre önskvärd. Länsstyrelsen är medveten om att det säkerligen ställer sig tekniskt svårt att inordna de hemarbetande gifta kvinnorna under en på föreslaget sätt konstruerad pensionsförsäkring. Den frågan kan emellertid ställas, huruvida den föreslagna formen för pensionsförsäkringen över huvud taget är tillfredsställande, då den av tekniska skäl icke medgiver denna betydelsefulla grupp medborgare att bli delaktiga av reformen. För övrigt torde beteckningen »allmän pensionsförsäkring» knappast kunna anses helt adekvat för en reform, som icke omfattar en mycket talrik grupp samhällsmedlemmar. Länsstyrelsen i Kronobergs län anför. En svaghet i förslaget är att många, som med hänsyn till sitt arbete och sin insats i samhället i övrigt bort omfattas av försäkringen, komma att ställas utanför densamma. Så är i första hand fallet med alla husmödrar.

198 Oavsett hur länge och i vilken utsträckning husmodern arbetat i det gemensamma hemmet förvärvar hon aldrig rätt till egen pension. Vid jordbruk och andra företag, där familjemedlemmarna utför huvudparten av arbetet, kommer nyssnämnda förhållande att i stor utsträckning gälla även hemmaboende söner och döttrar. Det torde alltjämt vara mera sällan som dessa i lantbrukarhem avlönas som lantarbetare eller hembiträden. Länsstyrelsen i Malmöhus län yttrar. Förslaget bygger på den i och för sig riktiga principen att var och en som har inkomst av viss storlek bör genom premiebetalning medverka till sin ålderdomsförsörjning. Detta för emellertid med sig bl. a. att en stor grupp av samhällsmedlemmar, nämligen de gifta kvinnor som ägnar sig åt arbete i hemmet, icke omfattas av försäkringen. Länsstyrelsen anser önskvärt att jämväl husmödrarna inlemmas i pensionsförsäkringen och föreslår därför att möjligheterna härför utredes. Länsstyrelsen i Hallands län anför. De som icke haft någon inkomst, t. ex. husmödrar som arbetat i hemmet, tillgodoräknas ingen premiepoäng och få därför ej heller någon pension. Personer som saknat inkomst under ungdomsåren på grund av studier eller yrkesutbildning få inga premiepoäng för dessa år. Ej heller tillgodoräknas poäng under sjukdom, om den sjuke saknar annan inkomst än bidrag från allmän sjukkassa. Det nu anförda visar, att en pensionsförsäkring, som bygger på att storleken av utgående pensionsbelopp är beroende av det antal år pensionären haft en påvisbar nominell inkomst, knappast innebär en godtagbar lösning av frågan om en förbättrad levnadsstandard för samtliga grupper av åldringar. Länsstyrelsen i Älvsborgs län yttrar. Om det skall bli en allmän pensionering, bör det övervägas, om inte reformen skall ges en större omfattning än utredningen föreslagit. Bör då inte pensioneringen i princip omfatta samtliga dem som nu kunna komma i åtnjutande av folkpension? Länsstyrelsen vill starkt ifrågasätta, huruvida in1 te en husmor med många barn, som kanske dessutom mycket aktivt deltagit i sin makes förvärvsverksamhet som jordbrukare, företagare e t c , bör vara lika berättigad till pension som många av dem som utredningens förslag tagit med. Slutligen anser länsstyrelserna i Jönköpings, Skaraborgs, Västmanlands och Jämtlands län, att det är en brist i förslaget att hemarbetande husmödrar m. fl. ställes utanför pensionsförsäkringen.

199 Grunder för pensionernas bestämmande I sitt slutbetänkande har pensionsutredningen behandlat de grundläggande reglerna om premieunderlaget på sid. 84—88 och det tekniska systemet på sid. 89—107. Här redovisas först de remissyttranden vari den pensionsgivande inkomsten tas upp till granskning och därefter sådana yttranden som avhandlar det föreslagna systemet med pensionspoäng och villkoren för förvärv av full pension. Anmärkningar riktas i olika hänseenden mot det av utredningen valda inkomstbegreppet. I det närmaste 20 remissorgan opponerar sig mot förslaget att inkomst av kapital skall ge rätt till pension. I ett flertal yttranden yrkas vidare bl. a., att maximigränsen för den pensionsgivande inkomsten göres rörlig. I övrigt kritiseras pensionsutredningens förslag i denna del främst med hänsyn till verkningarna på pensionens storlek för personer vilkas inkomstkurva inte är flack utan brant. Det bör påpekas, att konstruktionen av den s. k. medelinkomsten (M) behandlas i nästa avsnitt i samband med frågan om pensionernas värdebeständighet och standardfölj samhet. Pensionsgivande

inkomst

Allmänna synpunkter Pensionsstyrelsen anför. Såsom pensionsgivande inkomst, för vilken avgift skall erläggas, har utredningen valt den sammanräknade nettoinkomsten vid taxering till statlig inkomstskatt. Såsom skäl för att taga med alla slag av inkomster har utredningen anfört svårigheten att i vissa fall avgöra hur mycket av en inkomst som härrör av kapital och av arbete. Konsekvensen blir emellertid att även en hel del inkomster som klart kan avgränsas såsom inkomst av annat än arbete blir föremål för pensionsförsäkring alldeles oavsett om den försäkrade fortsätter att uppbära inkomsten efter pensioneringen. Hit hör livräntor och pensioner av olika slag, som börjar utgå innan avgiftsskyldigheten till försäkringen upphör, underhåll från frånskild make samt sådana rena kapitalinkomster som ränta på obligationer och på utlånade eller i bank insatta medel samt utdelning på aktier och andra liknande värdepapper. Att dylika inkomster pensionsförsäkras är uppenbart olämpligt. Blandad kapital- och arbetsinkomst härrör från rörelse eller liknande verksamhet, i vilken investerats ett visst kapital. För dylika fall bör övervägas huruvida inte genom procentberäkning på det investerade kapitalet kunde i varje särskilt fall bestämmas ett grundbelopp som — i den mån det

200 uppnåddes — skulle anses utgöra inkomst av kapital, överskjutande inkomst borde anses bero på arbetsinsats och sålunda i princip pensionsförsäkras. Pensionsstyrelsen förordar att den pensionsgivande inkomsten efter nu angivna riktlinjer fastställes i samband med taxeringen till statlig och kommunal inkomstskatt. Lämpligen bör den skatt- och avgiftsskyldige i en särskild ruta i deklarationen sammanföra de inkomster, som härrör av förvärvsarbete, och slutbeloppet bör kontrolleras av taxeringsmyndigheten i samma ordning som gäller för kontroll av andra uppgifter i deklarationen. Efter verkställd taxering torde den lokala skattemyndigheten böra påföra pensionsavgiften i samband med debiteringen av slutlig skatt. En betydande arbetsbesparing skulle härvid åstadkommas om man fastställde vissa inkomstintervall, inom vilka avgifter kunde debiteras med lika belopp. Den lokala skattemyndigheten bör till pensionsanstalten lämna uppgift om avgifter, vilka belöper på inkomst utöver det belopp som enligt styrelsens förut berörda förslag skall anses pensionsförsäkrat genom minimipensionen (folkpensionen), dock endast i den mån avgifterna skall tillgodoräknas vederbörande för pension. På pensionsanstalten ankommer därefter att uträkna och registrera genom premierna intjänade pensionspoäng. Kammarrätten yttrar. Den sammanräknade nettoinkomsten motsvarar icke alltid den försäkrades verkliga inkomst under året. Enligt gällande beskattningsregler äro nämligen vissa inkomster undantagna från beskattning, medan åter andra endast under vissa förutsättningar medtagas. Det senare är fallet t. ex. med realisationsvinster, där tiden för innehavet av det försålda föremålet blir avgörande för beskattningen och inkomstberäkningen. I detta sammanhang vill kammarrätten framhålla, att begreppet »sammanräknad nettoinkomst» icke torde vara något för alla tider bestående och att underlaget för premie- och pensionsberäkningen därför så småningom kan få en helt annan innebörd enbart genom ändringar i skattelagstiftningen. Genom premieberäkningens anknytning till den sammanräknade nettoinkomsten inträder premieplikt i en del fall, där så icke kan anses motiverat. Så t. ex. skulle vid periodiskt understöd avgiftsplikt för understödsbeloppet åvila både givaren och mottagaren. Icke heller kan det anses rimligt, att premie beräknas på restituerade kommunala utskylder. Vidare är det — såsom ledamoten Brodén framhållit — principiellt oriktigt att i premieunderlaget inräkna jämväl inkomst av kapital. Försäkringsinspektionen anför. Beträffande vissa slag av inkomster av försäkring lägga redan gällande skattebestämmelser hinder i vägen för deras rationella inpassande under den föreslagna försäkringens begrepp pensionsbildande inkomst. Detta gäller

201 sjuk- och invalidräntor samt andra livräntor, av vilka vissa skola deklareras som inkomst, medan andra antingen icke alls skola upptagas vid deklarationen, nämligen om de utgår på grund av s.k. pensionsförsäkring, eller skola upptagas enligt särskilda regler, grundade på ett äldre betraktelsesätt ifråga om skattskyldigheten. Statens pensionsanstalt yttrar. De till försäkringen utgående premierna skola enligt förslaget bestämmas i förhållande till den i den försäkrades deklaration under sammanfattningen för taxering till statlig inkomstskatt angivna sammanräknade nettoinkomsten. Denna inkomst, som enligt förslaget jämväl synes skola utgöra pensionsgivande inkomst, påverkas, såvitt av årets deklarationsblankett framgår, bland annat av förekommande realisationsvinster vid avyttring av fast eller lös egendom samt vinster i utländska men ej i svenska lotterier eller premieobligationslån. Vidare kan i den sammanräknade nettoinkomsten ingå restituerad kommunalskatt eller folkpensionsavgift. Vad angår inkomst av sist angivet slag, torde dess godtagande såsom pensionsgivande inkomst innebära, att samma inkomstförvärv blir pensionsgivande två gånger. Beträffande realisationsvinsterna är det svårt att finna någon princip, som leder till att de böra medräknas såsom pensionsgivande inkomst enligt just reglerna i skattehänseende. Att vinst i utländskt lotteri etc. skall betraktas såsom pensionsgivande inkomst, när ej vinst i inhemskt lotteri tillerkännes sådan ställning, synes svårt att motivera. De föreslagna reglerna för bestämmande av den pensionsgrundande inkomsten synas vidare innebära, att försäkrad, som själv betalar för en tillläggspensionering vid sidan av försäkringen, i vissa fall kan erhålla en högre pensionsgivande inkomst än sådana försäkrade, t. ex. statens tjänstemän m. fl., för vilka arbetsgivaren fullgör motsvarande prestation. Liknande verkningar synas kunna föranledas av ränteutgifter för studieskulder, kostnader för resor till och från arbetet, sjukpenningavdrag å lön etc. Slutligen må här anmärkas, att inkomst, som tagits i anspråk för utgivande av periodiskt understöd, kan komma att bli pensionsgivande både hos utgivaren och hos mottagaren. En frånskild hustru skulle således på grund av sådant understöd kunna komma att bli delaktig i försäkringen, medan en hemarbetande maka i ett bestående äktenskap däremot skulle kunna erhålla sådan delaktighet allenast under förutsättning att hon hade egen inkomst om minst 2.000 kronor. Under nu angivna förhållanden bör enligt pensionsanstaltens mening frågan, huruvida den vid taxering sammanräknade nettoinkomsten lämpar sig som utgångspunkt för bestämmande av premier och pensioner, underkastas ytterligare överväganden. Härvid synas jämväl böra beaktas de konsekvenser, som i angivna hänseenden kunna uppstå såsom följd av blankettrationaliseringar eller andra ändringar i taxeringslagstiftningen eller

202 av överenskommelser med främmande makter om åtgärder för undvikande av dubbelbeskattning — ändringar som enligt sakens natur ofta torde taga sikte på förhållanden, vilka ligga utanför en allmän pensionsförsäkrings syften. 1951 års pensionsutredning (majoriteten) yttrar. Enligt förslaget skall pensionsunderlaget för visst år i princip utgöras av den försäkrades bruttoinkomst i den meningen, att från den nominella inkomsten icke skulle borträknas avgifter, som arbetstagare erlagt för bl. a. pensionsförsäkring eller pensionsavgifter, som arbetstagare eljest erlagt. 1951 års pensionsutredning finner denna anordning icke vara godtagbar. Utredningen vill erinra om att beträffande anställda, för vilka pensionsförmåner ingå i anställningsvillkoren, sättet för medverkan vid finansieringen av personalpensionskostnader skiftar skilda grupper emellan och att valet mellan olika vägar för denna medverkan kan ha betraktats såsom en fråga av väsentligen praktiskt-administrativ och psykologisk betydelse. Då man beslöt att från år 1947 slopa pensionsavdragen för de statsanställda och övergå till nettolönesystem, betonades uttryckligen, att omläggningen var av teknisk natur. Bland privatanställda tjänstemän med pensionsrätt är det mycket vanligt med pensionsavgifter motsvarande 8 procent (för kvinnor 6 procent) av bruttolönen, men i viss utsträckning förekomma även andra regler, innebärande större avgifter, mindre avgifter eller inga avgifter alls. Vidare vill utredningen understryka, att den åsyftade likställigheten mellan anställda och företagare ju icke skulle uppnås med mindre man vid beräkningen av den allmänna pensionen beaktade den på varje tid belöpande totala premie, som skulle erfordras för den utfästa personalpensionen, alltså även den på arbetsgivaren fallande premieandelen. 1951 års pensionsutrednings uppfattning att man icke gärna kan göra bruttolönen i den av förslaget följande meningen pensionsgrundande beror också på den omständigheten att de faktiska kostnaderna för pensionsförmånerna oftast icke kunna evalveras i lön och att f. ö. icke ens förhållandet mellan kostnaderna för olika grupper, om detta kunde beräknas, alltid riktigt återspeglar relationen mellan förmånerna för dessa grupper. Det bör övervägas, om icke en med hänsyn till de skilda anställningshavaregruppernas inbördes förhållanden mera acceptabel lösning skulle vinnas, därest nettolönen i stället för bruttolönen toges till utgångspunkt för underlagsberäkningen. Härvid erfordras dock särskilda regler i fråga om ickeanställda; en tänkbar utväg vore att vid underlagsberäkningen reducera företagarinkomster efter vissa schablonregler. Såsom i annat sammanhang anföres skulle även kunna övervägas att vid dessas fastställande skulle tagas viss hänsyn till att nämnda inkomster ofta till någon del innefatta kapitalavkastning, vilken i princip icke borde vara pensionsgrundande.

203 överståthållarämbetet yttrar. För den praktiska tillämpningen torde otvivelaktigt det av utredningen valda inkomstbegreppet vara ändamålsenligt. Det sätt, varpå den sammanräknade nettoinkomsten bestämmes vid taxeringen, är dock ägnat att medföra vissa inkonsekvenser för pensionsförsäkringens del. Sålunda kommer nettoinkomsten att påverkas av sådana premier, som belöpa på en pensionsförsäkring, som tagits i samband med tjänst, men däremot icke av premierna för annan pensionsförsäkring, eftersom avdrag för dessa premier sker först under rubriken allmänna avdrag. Ett belopp, som utgivits som periodiskt understöd, kan av samma skäl komma att grunda pensiönsrätt icke blott för mottagaren, som upptager det som inkomst i sin deklaration, utan även för givaren, i vars sammanräknade nettoinkomst beloppet ingår. — I den pensionsgivande inkomsten kommer även att ingå inkomster, som äro av den beskaffenheten, att de kunna beräknas vara kvar jämväl efter pensionsålderns inträde, exempelvis kapitalinkomster eller inkomst av pension, som börjat utgå före 65 år. Vid en fullt utbyggd pensionsförsäkring, där pensionsrätten står i direkt relation till avgifterna, torde några betänkligheter knappast behöva resas mot att även sådan inkomst blir pensionsgivande. Men det synes onekligen vara mindre tilltalande, att genom övergångstidens bestämmelser om överkompensation en betydande pensionsrätt skall med förhållandevis små insatser kunna byggas upp på en inkomst, som kommer att utgå vid sidan av pensionen, överståthållarämbetet är emellertid för sin del berett att av praktiska skäl överse med samtliga dessa inkonsekvenser. Länsstyrelsen i Västernorrlands län anför. Utredningen synes — såvitt framgår av betänkandet — icke ha redovisat vissa komplikationer, som uppkomma till följd av gällande regler om periodiskt understöd. Mottagaren av understödet kommer att få räkna beloppet såsom pensionsgivande inkomst. Enligt skattelagarna medgives utgivaren av periodiskt understöd avdrag med beloppet såsom allmänt avdrag. Den sammanräknade nettoinkomsten för givaren påverkas icke av det utgivna understödet. Följden av detta skulle bliva, att vid beräkningen av avgifter till pensionsförsäkringen såväl givaren som mottagaren kommer att räkna sig till godo beloppet såsom pensionsgivande inkomst. Detta förhållande synes icke kunna accepteras. I vart fall är det betänkligt under uppbyggnadstiden med hänsyn till överkompensationen. Det kan övervägas, huruvida det icke är enklast att komma till rätta med denna oformlighet genom att ändra beskattningsreglerna på så sätt att utgivet periodiskt understöd vid taxeringen till statlig inkomstskatt likställes med underskott i förvärvskälla. Länsstyrelsen får vidare påpeka, att något begrepp »sammanräknad nettoinkomst» icke finns inskrivet i förordningen om statlig inkomstskatt. Ut-

204 trycket är emellertid vedertaget. Tvivel om dess rätta innebörd synes icke böra föreligga, sedan det i förordningen om statlig förmögenhetsskatt, § 9, blivit närmare definierat. Även om sålunda uttrycket i och för sig knappast bör missförstås, är det en inadvertens att låta uttrycket komina till användning i lagtexten på sätt utredningen föreslagit. Arbetsmarknadsstyrelsen yttrar. Med anledning av att pension skall grundas på den samlade inkomst den försäkrade förvärvat under sina aktiva år kommer olika slag av inkomstbortfall att medföra en minskning av pensionsunderlaget. Genom att skattelagarnas inkomstbegrepp lägges till grund kommer förmåner från bl a sjuk-, yrkesskade- och arbetslöshetsförsäkring inte att konstituera någon pensionsrätt utom i fråga om livränta från yrkesskadeförsäkringen. Försäkrade med långvarigt inkomstbortfall på grund av sjukdom, yrkesskada eller arbetslöshet kan därigenom få vidkännas en betydande minskning i sitt pensionsunderlag. Svenska Sjukkasseförbundet framhåller. Sjuk- och yrkesskadeförsäkringarnas inkomstbegrepp baseras på antagen framtida inkomst, och pensionsförsäkringens bör rimligen bygga på faktiskt konstaterad, redan förvärvad inkomst. Emellertid bör enligt förbundets mening .inkomstbegreppen i de tre lagarna vara så preciserade, att någon egentlig tvekan inte skall behöva råda, var gränserna mellan begreppen går. Förbundet föreslår, att denna fråga ägnas speciell uppmärksamhet, varvid samtidigt bör beaktas de erfarenheter, som framkommit vid inkomstbestämningen enligt sjuk- och yrkesskadeförsäkringslagarna. Kooperationens Pensionsanstalter anför. Sammankopplingen med ett skattebegrepp har medfört att premier ej skall erläggas under de två sista åren före ålderspensionsfallet. Detta innebär att under två år får den kommande pensionstagaren en högre inkomst än om avgift erlagts, varefter inkomsten kommer att sjunka till den allmänna pensionsförsäkringens nivå, vilken i många fall kommer att stanna vid 20—25 % av slutlönen. En dylik ojämn inkomstavvägning kan inte sägas vara rationell. Med hänsyn till de betydande kostnader pensioneringen kommer att medföra är det i hög grad önskvärt, att avgift erlägges ända fram till ålderspensionsfallet. De meravgifter som därigenom inflyter kan medverka till att uttagningskvoten kan stanna vid en något lägre nivå. Sammankopplingen med skattebegreppet har en ytterligare olägenhet, nämligen den att pensionspoäng icke förvärvas för den del av inkomsten, som härrör från sjukpenning från den allmänna sjukförsäkringen. Detta medför att alla, som under sin aktiva tid på grund av sjukdom eller olycksfall uppburit sjukpenning, får sin pension sänkt. För löntagare, vars inkomst under övergående arbetsoförmåga till största delen utgöres av sjuk-

205 penning, är bestämmelsen i hög grad diskriminerande, och dess ekonomiska innebörd kan icke anses som »en mindre avvikelse» såsom utredningen anför (sid. 106). I enskild tjänstepensionering finnes som bekant icke dylika bestämmelser. Om företagare skall inrangeras i den allmänna pensioneringen bör det övervägas om icke samma inkomstbegrepp kunde ligga till grund för såväl den allmänna sjukförsäkringen som den allmänna pensioneringen. Härvid skulle man ernå icke obetydliga förenklingar i kontroll, avgiftsuppbörd m. m. Thulebolagen (majoriteten) uttalar. Premiens beroende av den sammanräknade nettoinkomsten leder i olika avseenden till egendomligheter. En man med sådan inkomst till belopp av exempelvis 30.000 kr, som ålagts att till frånskild hustru betala underhållsbidrag med 12.000 kr, får betala premie på 30.000 kr. Hustrun får erlägga premie på 12.000 kr, med påföljd att premier uttagas för sammanlagt 42.000 kr. Mannen får för egen räkning en pension beräknad på 30.000 kr medan han, om han fortsatt äktenskapet, fått dela denna pension med hustrun. Frånskilda makar få alltså sammanlagt högre pension än gifta. Begreppet sammanräknad nettoinkomst omfattar för anställd intäkten av tjänst med avdrag för pensionsavgifter men för annan skattskyldig inkomsten utan avdrag för avgifter till pensionering. Följden blir att en anställd får genomsnittligt sett lägre premier och pension än exempelvis en rörelseidkare som tecknat en privat pensionsförsäkring. Den senare personen måste betala premie på pensionsförsäkringspremien och får även allmän pension på denna. I alla de fall där sammanräknad nettoinkomst utgöres av före 65 års ålder utfallande pension av olika slag, t ex änkepension, ålderspension, invalidpension eller livränta, uttages premie till den allmänna pensionsförsäkringen på dessa pensioner, varjämte allmän pension utgår på pensionerna. Man efterlyser skälen till att det allmänna skulle framtvinga en reduktion av sådana inkomster med upp till 10 % eller mer blott för att öka den sammanlagda pensionen efter det den försäkrade uppnått 67 års ålder. Särskilt meningslös ter sig denna omfördelning i tiden av inkomsten i de fall där den pensionsgrundande pensionen är livsvarig och utgår med oförändrat belopp även efter nämnda pensionsålder. Lika frågande ställer man sig till denna effekt när det gäller andra, oberoende av mottagarens ålder inflytande inkomster, t ex av kapital eller i form av underhållsbidrag som tillfaller frånskild hustru. Svenska Stadsförbundet framhåller. Lönebegreppet är i pensionsutredningens förslag oklart. Inom den privata sektorn utgår till arbetstagare med t. ex. SPP-försäkring i regel viss

206 bruttolön, från vilken arbetstagarens kostnadsandel i försäkringen avdrages. Sådant belopp får enligt pensionsutredningens förslag icke avdragas från lönen vid beräknandet av den för allmänna pensionsförsäkringen pensionsgrundande inkomsten. Inom kommunerna tillämpas — liksom av staten — en nettolöneprincip, enligt vilken någon arbetstagarnas andel i pensionskostnaderna icke avdrages eller ens redovisas. På grund av pensionsbeloppens anpassning efter penningvärdets framtida förändringar kan någon korrekt beräkning av pensionsförmånernas värde f. ö. icke verkställas. För arbetstagare i såväl allmän som enskild tjänst med ordnad tjänstepensionering torde en enhetlig löneprincip kunna tillämpas med så enkla medel som att förekommande, på arbetstagaren belöpande pensionsavgifter (premier) avdragas från den pensionsgrundande inkomsten. Problemet kompliceras emellertid av att den allmänna pensionsförsäkringen omfattar även självständiga företagare, för vilka motsvarande avdragsprincip — i varje fall utan någon form av begränsning — icke torde kunna tillämpas. Styrelsen hemställer, att här angivna spörsmål måtte beaktas i de fortsatta utredningarna. Behovet av ett fixerat enhetligt lönebegrepp torde vara av intresse ur stadskommunal synpunkt endast under förutsättning att kommunernas arbetstagare inordnas i den allmänna pensioneringen. Svenska Landskommunernas förbund (majoriteten) anför. Vid bestämmande av det lönebelopp å vilket lönepremie skall beräknas föreslår utredningen bl. a., att avdrag icke skall få göras för pensionsavgifter. Ett dylikt bestämmande av lönebegreppet synes styrelsen icke ge ett rättvisande resultat i förhållandet mellan å ena sidan stats- och kommunalanställda, för vilka nettolönesystemet införts, och å andra sidan sådana pensionsberättigade arbetstagare, exempelvis SPP-försäkrade tjänstemän, för vilka ett sådant lönesystem icke gäller, detta givetvis under förutsättning att grupper med redan ordnad pensionering slutgiltigt anses böra föras in under en allmän pensionsförsäkring. För SPP-tjänstemännen kommer således enligt förslaget även befattningshavareandelen av pensionsförsäkringsavgiften att grunda pensionspoäng och deras pensionsgivande lön kommer därför att med cirka 8 % överstiga vad som gäller för stats- eller kommunalanställda tjänstemän i jämförbar ställning. Detta förhållande kommer mer eller mindre utpräglat att föreligga så snart befattningshavaren erlägger någon del av en pensionsavgift. Vid fördelning mellan befattningshavare och huvudman av engångsavgifter till statens pensionsanstalt synes för övrigt ovan angivna missförhållanden uppkomma även mellan olika grupper inom det kommunala området. Liknande synpunkter framföres av Svenska riteten).

Landstingsförbundet

(majo-

207 Kooperativa Förbundet framhåller. Med kännedom om den höga ändringsfrekvensen på skattelagstiftningens område måste styrelsen ifrågasätta om det kan vara riktigt att lägga begreppet sammanräknad nettoinkomst till grund för pensionssystemet. Statsmakterna kan ju en dag finna det befogat att (t. ex. i samband med någon förändring av förmögenhetsskatten) väsentligt ändra innebörden av begreppet eller helt avskaffa detta, och de bör inte gärna vara förhindrade härtill av hänsyn till en i det sammanhanget helt ovidkommande lagstiftning. Tjänstepensionsförsäkring och enskild pensionsförsäkring behandlas skattetekniskt olika. Löntagarens tjänstepensionsavgift är en minuspost vid beräkning av den sammanräknade nettoinkomsten, och arbetsgivarens andel är icke en pluspost. Avgifter för enskild pensionsförsäkring är däremot icke en minuspost i nettoinkomsten utan ingår i allmänna avdrag och blir härigenom en minuspost i den taxerade inkomsten. Resultatet blir följande. Betrakta en löntagare och en företagare med samma bruttoinkomst 15.000 kronor. Häri ingår för löntagaren en tjänstepensionsavgift av 2.000 kronor (sammanlagt för arbetsgivaren och den anställde), för företagaren en lika stor enskild pensionsförsäkringsavgift. Löntagarens pensionsunderlag blir då 13.000 kronor, företagarens 15.000. Tjänstepensionsavgiften kommer ofta att vara betydande under övergångstiden, samtidigt som överkompensationen sätter in. Slutresultatet blir, att de fria företagarna gynnas på löntagarnas bekostnad. TCO uttalar. I princip är det enligt förslaget endast skattepliktig inkomst som ger pensionspoäng och därmed pensionsrätt. Detta medför allvarliga konsekvenser för den pensionsförsäkrade i samband med sjukdom, yrkesskada, havandeskap och arbetslöshet, då ersättningen från respektive socialförsäkringar är skattefri. Problemets omfattning må illustreras med ett exempel: En inkomsttagare med normalt 12.000 kronor om året antages erhålla 2 pensionspoäng. Efter två månaders sjukdom utan annan ersättning än skattefri sjukpenning har pensionspoängen sjunkit till 1,67. Inte ens om arbetsgivaren utger sjuklön, som tillsammans med sjukpenningen ger samma nettoinkomst som vid full arbetsförhet, ökar pensionspoängen i ovannämnda exempel till mer än 1,79. Varar sjukdomen över 90 dagar, efter vilken tid den reducerade sjukpenningen börjar tillämpas, blir resultatet än ogynnsammare, om ej särskild frivillig sjukpension finnes. Enligt TCO:s uppfattning vore det synnerligen otillfredsställande, om en sådan ordning bleve genomförd, att sjukdom, yrkesskada, havandeskap och arbetslöshet medförde sänkt pensionsrätt på grund av ersättningarnas skattefrihet. Särskilt otillfredsställande är detta i utredningens förslag, där arbetsfri inkomst av kapital avses grundlägga pensionsrätt. Det torde vara möjligt att lösa problemet enligt olika metoder. En möjlighet vore att göra

208 ersättningarna från socialförsäkringarna skattepliktiga och samtidigt höja dessa med belopp motsvarande värdet av skattefriheten. En annan lösning vore att tillämpa det system som gäller beträffande sjukpenningen. Vid inträffad sjukdom kan sjukpenningklasstillhörigheten inte ändras, utan ersättning skall utgå efter den inkomst den försäkrade hade månaden före insjuknandet. På analogt sätt skulle den pensionsförsäkrade vid inkomstbortfall beroende på sjukdom, yrkesskada, havandeskap och arbetslöshet tillgodoräknas samma antal pensionspoäng (fripoäng) som vid närmast föregående premieperiod. Det kan erinras om att man i pensionsförsäkringar inom de enskilda försäkringsbolagen ofta ger premiebefrielse vid sjukdomsfall och annan arbetsoförmåga, och att de merkostnader detta innebär som regel får bäras av försäkringskollektivet. Yrkeskvinnors Samarbetsförbund uttalar. Enär såväl sjukpenning som moderskapspenning är skattefri och sålunda icke skulle bli pensionsgrundande, föreligger en uppenbar brist i förslaget. För många anställda är sjuk- respektive moderskapspenningen enda inkomst vid sjukdom eller havandeskapsledighet, varför längre eller ett flertal tjänstledigheter av dessa orsaker medför en avsevärt försämrad pension. För de tjänstemän, vars avlöningsförmåner äro samordnade med ovannämnda lagstiftning innebär förslaget en ännu påtagligare försämring, då på grund av samordningen pensionsgrundande inkomster utbytts mot icke pensionsgrundande skattefri inkomst. YSF förordar därför, att förslaget särskilt omprövas i här berörda avseenden. De Blindas Förening framhåller. Enligt förslaget upparbetas inga pensionspoäng under den tid, då den försäkrade endast erhåller ersättning från den allmänna sjukkassan eller från erkänd arbetslöshetskassa. Denna bestämmelse är särskilt ogynnsam för de partiellt arbetsföra på grund av den höga sjukdomsfrekvensen hos vissa av dem ävensom på grund av den större arbetslöshetsrisk, som de äro utsatta för. Att risken för arbetslöshet är större för blinda än för andra grupper är uppenbart. Vidare medföra vissa ögonsjukdomar upprepade sjukdomsperioder. Pensionsutredningens förslag skulle sålunda leda till att många synskadade skulle berövas möjligheten att bygga upp ett tillräckligt pensionsunderlag, varför kompletterande åtgärder erfordras, därest även dessa skola komma i åtnjutande av den trygghet, samhället avser att garantera medborgarna genom sin välfärdspolitik. Sveriges Husmodersföreningars Riksförbund uttalar. Förslaget bygger på s. k. pensionspoäng, beräknade på den penninginkomst, pensionstagaren har under sin arbetsföra tid. Den hemarbetande

209 husmodern har ingen sådan inkomst. Enligt äktenskapslagen är »makarna pliktiga att var efter sin förmåga . . . . bereda familjen det underhåll, som med avseende på m a k a r n a s villkor må anses tillbörligt.» Detta innebär även, att makarna skall leva på samma standard. Det förefaller därför förbundet orimligt att den pensionsrätt, som byggs upp med hjälp av den kontanta inkomsten, skulle tillkomma endast den av makarna, som stått för inkomsten. Enligt förbundets uppfattning borde, om poängsystemet genomföres, först utredas huruvida de pensionspoäng, som förvärvas under äktenskapet, kunde delas lika mellan makarna. Smålands och Blekinge handelskammare — som i huvudsak ansluter sig till herr Ahlbergs reservation — påpekar, att kvinnor i privat tjänst vanligen pensioneras vid 60 års ålder och att dessa kvinnor först skulle få räkna poäng på sin pensionsinkomst och få sin privata pension minskad med egenpremien för att vid 65 år erhålla denna pension ograverad och vid 67 år få ökad pension, varigenom deras pensionsinkomst sålunda komme att stiga allteftersom deras pensionsbehov minskade.

Kapitalinkomst 1951 års pensionsutredning (majoriteten) anför. 1951 års pensionsutredning anser, att inkomster av kapital i princip böra undantagas från de inom en allmän pensionering pensionsmedförande inkomsterna. Detta ställningstagande är icke enbart grundat på att kapitalet kan tänkas vid en tillräckligt omsorgsfull placering kvarstå under pensionärstiden och då vara inkomstbringande. Oberoende av huruvida kapitalet är ärvt eller hopsparat av vederbörande själv anser utredningen, att tillräckliga skäl i och för sig saknas att lägga inkomster därav under den aktiva tiden till grund för en pensionering av den typ, varom här är fråga och som bl. a. åsyftar att oberoende av utvecklingen i övrigt och anledningarna till denna åstadkomma en standard under pensionärstiden, vilken står i bestämd relation till den dåvarande aktiva befolkningens allmänna levnadsvillkor. Det behov av pension i teknisk mening, som kan föreligga på grund av kapitalinkomster, bör enligt utredningens uppfattning tillgodoses genom anordningar av den typ, som den traditionella privata pensioneringen erbjuder. 1951 års pensionsutredning anser det befogat, att man ytterligare undersöker möjligheten att utmönstra olika slags kapitalinkomster ur den pensionsgivande inkomsten. I den mån ett undantagande emellertid visar sig icke vara framkomligt bör allvarligt prövas, huruvida man skulle kunna nå i viss mån samma resultat genom att för sådana grupper av medborgare, för vilka man mera normalt har att räkna med att inkomsten till viss del icke hänflyter av aktuella personliga insatser utan av kapital, underlåta att 14

210 göra den totala inkomsten pensionsmedförande och i stället låta nämnda inkomst med viss schablonmässig reduktion grunda allmän pension. I sammanhanget bör uppmärksammas, att en minskning av förmånerna från den allmänna pensioneringen skulle komma att motsvaras av en reduktion av vederbörandes avgifter till denna. Statskontoret anför. Då pension bör utgöra ersättning för ett inkomstbortfall, måste det vara principiellt oriktigt att i den pensionsgivande inkomsten medräkna inkomst av kapital. Konsekvenserna härav te sig icke minst stötande i fråga om invalidpension. Att utredningen ej förmått att på ett tillfredsställande sätt lösa detta problem, innebär en betydande svaghet hos systemet. Försäkringsinspektionen (majoriteten) yttrar. En pensionsförsäkring avseende inkomst av kapital är givetvis i och för sig. orimlig. Förslaget att medtaga även sådana inkomster är också helt föranlett av praktiska skäl. Ehuruväl det allmänt sett framstår såsom mycket önskvärt att få bort detta främmande element i försäkringen, torde nog i själva verket olägenheterna med kapitalinkomstens medtagande vara i huvudsak ganska begränsade. Det torde endast undantagsvis förekomma att en person, som har kapitalinkomst, icke även har arbetsinkomst och av sådan storlek att den pensionsbildande inkomsten till huvudsaklig del kommer att bestå av arbetsinkomst. Totalt sett utgör arbetsinkomst den helt dominerande delen av all inkomst för fysiska personer. Ur försäkringens egen synpunkt kan man dock ha anledning befara att kapitalinkomstens medtagande i pensionsunderlaget kan komma att i vissa fall föranleda missbruk av invalidpensioneringen genom aggravation av hälsotillståndet och den nedsatta arbetsförmågan. Man synes därför böra överväga att grunda åtminstone invaliditetspensioneringen på den försäkrades egen uppskattning av annan arbetsinkomst än sådan på grund av avlönad anställning. Skulle ett sådant förfaringssätt tillämpas, och därvid endast ifråga om invalidpensioneringen, synes det ligga närmast till hands att överlåta denna till den obligatoriska sjukförsäkringens organ, som redan nu har liknande problem beträffande försäkrad inkomst. Det synes dock icke osannolikt att man vid ett övervägande av dessa spörsmål finner — i enlighet med vad utredningen ansett — att farhågorna för ett obehörigt utnyttjande av försäkringen icke behöver betraktas såsom större, än att de kunna stå tillbaka för de fördelar av administrativ och annan art, som den av utredningen föreslagna, enkla metoden för den försäkrade inkomstens bestämning medför, och att vid eventuellt behov andra åtgärder mot missbruk skulle kunna vidtagas.

211 Socialstyrelsen yttrar. Utredningen framhåller, att debiteringen av egenpremier måste bygga på taxeringsresultatet och att det med denna utgångspunkt har visat sig praktiskt ogenomförbart att generellt utesluta inkomst av kapital från premieunderlaget. Enligt styrelsens mening kan det icke vara rimligt, att enbart för att en annan ordning icke låter sig förena med det föreslagna systemet tvinga en här aktuell försäkringstagare att betala premier i förhållande till hela hans inkomst med påföljd att han tillförsäkras en större pension, än han behöver. Hovrätten över Skåne och Blekinge yttrar. Det torde icke överensstämma med vedertagna grundsatser för försäkring för inkomstbortfall att såsom pensionsgrundande skall betraktas även inkomst av kapital och annan inkomst som icke påverkas av att inkomsttagaren helt eller delvis förlorar sin arbetsförmåga. I motsats till vad utredningen synes ha ansett är hovrätten av den uppfattningen att en sådan lösning i princip är felaktig icke blott såvitt angår invalidpensioneringen utan även såvitt angår ålders- och familjepensioneringen. Direkt stötande måste det t. ex. vara att en änka som efter sin man tillförsäkrats en livsvarig, indexreglerad pension skall betala premie för pensionsbeloppet för att efter fyllda 67 år få högre inkomst än tidigare. Länsstyrelsen i Stockholms län anser det vara mycket tveksamt om kapitalinkomst skall utgöra pensionsunderlag. Länsstyrelsen i Södermanlands län finner det principiellt icke riktigt att inkomst av kapital göres pensionsgrundande, och ansluter sig till vad ledamoten av pensionsutredningen Brodén i sin reservation anfört härom. Länsstyrelsen i Malmöhus län anför. Då en pension bör ha till syfte att ersätta arbetsinkomst när denna upphör, finner länsstyrelsen uppenbart att kapitalinkomst bör undantagas från begreppet pensionsgivande inkomst. Denna princip bör enligt länsstyrelsens mening icke rubbas av administrativa skäl. Länsstyrelsen i Skaraborgs län yttrar. Inbegripandet av kapitalinkomsttagare medför att systemet kompliceras och att försäkringen måste omfatta relativt ovidkommande inkomster, som med större fördel kunnat användas för privat företagsamhet. För den enskilde företagaren kan förlusten av tillgängligt kapital medföra kännbara svårigheter, som det knappast kan anses försvarligt att pålägga honom. Svenska Stadsförbundet framhåller. Om man utgår från såsom en allmän regel, att pension ersätter inkomsten av en arbetsinsats på grund av uppkommen faktisk eller vid viss ålder

212 presumerad arbetsoförmåga — i denna regels tillämpning kan även inrymmas utgivande av familjepension — synes det vara mindre tillfredsställande, att en pension, som grundas på avkastning av kapital, uppbäres vid arbetsoförmåga samtidigt som avkastningen av kapitalet kvarstår, i förevarande sammanhang oförändrad. Styrelsen är väl medveten om de av pensionsutredningen åberopade svårigheterna i fråga om gränsdragning mellan inkomster av arbete och kapital, t. ex. i fråga om gruppen självständiga företagare, men anser att dessa svårigheter icke utesluta möjligheten av en viss gränsdragning, som åtminstone lämnar mera renodlade kapitalinkomster utanför pensioneringen. Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund yttrar. Ett generellt undantag för kapitalinkomst vid en pensionsförsäkring, som omfattar även rörelseidkare och jordbrukare, skulle sannolikt bereda svårigheter. Särskilt som utredningen icke redovisat sina undersökningar, finna organisationerna det emellertid vanskligt att bedöma, huruvida dessa svårigheter i praktiken äro helt omöjliga att övervinna. I princip hävda organisationerna, att kapitalinkomst icke bör vara pensionsgivande, och anse, att en svaghet vidlåter det pensioneringssystem, där sådan inkomst icke kan undantagas. Handelns Arbetsgivareorganisation uttalar. Det måste uppenbarligen vara oriktigt att pensionsförsäkra sådan inkomst som kvarstår även efter det att försäkringsfallet inträffat. Speciellt klart framgår detta av de fall där den försäkrade redan innan han nått pensionsåldern uteslutande erhåller sin försörjning genom avkastningen av ett mindre kapital eller i form av förtidspension, livränta, underhållsbidrag eller dylikt och där samma inkomst kommer att utgå oförändrad efter pensionsålderns inträde. Här saknas varje anledning att genom pensionsavgifter minska vederbörandes inkomst intill dess han fyllt 65 år för att sedan kunna öka den när han uppnått 67 års ålder. Behovet av inkomsttillskott torde tvärtom få antagas vara störst under den tidigare perioden och minska med tilltagande ålder. Sveriges Köpmannaförbund framhåller. Om inkomsten kvarstår när vederbörande nått en viss ålder eller av andra skäl fått sin arbetsförmåga nedsatt, kan något behov av pension icke anses föreligga. Förbundet beklagar, att det icke varit möjligt att finna en lösning som hade ställt inkomster av kapital utanför systemet. Kooperativa Förbundet yttrar. Olämpligheten av att i pensionsunderlaget medräkna det slag av inkomst, som skiljer sig från all annan inkomst därigenom att den är oberoende av

213 inkomsttagarens arbetsförmåga, är obestridlig och faller särskilt i ögonen om man jämför favoriseringen av kapitalinkomsten med diskrimineringen av husmödrarnas osynliga inkomst (som ju också är en följd av anknytningen till skattelagstiftningen). Följden av dessa båda principfel blir att fruar med personlig förmögenhet får allmän pension medan husmödrar utan förmögenhet får nöja sig med folkpension. Det blir sålunda de husmödrar, som har det minsta behovet härav, som får allmän pension. Missförhållandet är naturligtvis särskilt allvarligt i övergångsgenerationen; det kan inte gärna »ur försäkringens synpunkt» vara likgiltigt att försäkringen ger äldre rika damer mångdubbel valuta för sina avgifter men utesluter de mest behövande. Om man i huvudsak vill behålla den sammanräknade nettoinkomsten som pensionsunderlag finns det ett enkelt sätt att approximativt utesluta kapitalinkomsten, nämligen att minska sagda inkomst med 3 procent eller 4 procent av den deklarerade förmögenheten. Styrelsen vill emellertid i första hand bestämt förorda, att det vid den fortsatta överarbetningen av förslaget grundligare överväges, om icke inkomst av tjänst kan läggas till grund för pensioneringen. Sedan principbetänkandet utkom och den nya pensionsutredningens direktiv utformades har ju frågan kommit i ett annat läge genom att begreppet inkomst av tjänst liksom också begreppet förvärvsinkomst definierats i lagen om allmän sjukförsäkring. LO framhåller. Både för löntagare och företagare bör gälla att kapitalinkomsten icke blir pensionsgivande. Speciellt med tanke på den överkompensation av förmånerna, vilken torde vara ofrånkomlig under en övergångstid, skulle kapitalinkomster såsom pensionsgivande inkomster te sig synnerligen stötande och omotiverade. TCO uttalar. Försäkring av kapitalinkomst kan sägas helt strida mot inkomstbortfallsprincipen. TCO finner, att man under alla förhållanden ingående bör undersöka möjligheterna att egentlig kapitalinkomst lägges utanför premiebetalningsskyldigheten och därmed från möjligheten att utgöra pensionsunderlag. Särskilt med hänsyn till de föreslagna övergångsbestämmelserna måste strida mot rättskänslan, att sådana inkomster skall kunna i enskilda fall ge möjlighet till avsevärda pensionsbelopp utan att premier direkt motsvarande dessa pensioner erlagts. SACO anför. Eftersom pensionsförmånerna avser att ersätta inkomstbortfall, finner SACO det olämpligt, att försäkringen även omfattar kapitalinkomst, eftersom denna icke bortfaller vid invalidisering eller ålderdom. Tillräckliga

214 skäl har knappast anförts mot att låta de inkomsttagare, som har blandad förvärvs- och kapitalinkomst, själva ange hur stor del av den sammanräknade nettoinkomsten som är att hänföra till förvärvsinkomst. Även Yrkeskvinnors Samarbetsförbund låta kapitalinkomst grunda pensionsrätt.

ifrågasätter lämpligheten av att

Thulebolagen (majoriteten) framhåller. Den riktiga principen för en invalidpensionering måste anses vara att kompensation skall lämnas för inkomstbortfall som föranledes av invaliditeten. Ur denna synpunkt får det betraktas såsom en oformlighet i förslaget att invalidpension skall utgå även för inkomst, vilken fortsätter att inflyta oberoende av inkomsttagarens arbetsförmåga. Detta torde i regel vara fallet beträffande inkomst av kapital och i viss utsträckning i fråga om inkomst av rörelse. Med stöd av sin erfarenhet av de sjukdomsförlängande verkningar, som ekonomiska faktorer under vissa omständigheter kunna medföra, uttalar Socialförsäkringsbolagens förening betänkligheter mot att invalidpension även utges på kapitalinkomst. Stadsfullmäktige i Malmö (majoriteten) anför, att renodlad inkomst av kapital principiellt ej borde påverka pensionsförmånerna men att stora svårigheter möter att skilja mellan kapitalinkomst och inkomst av arbete, exempelvis i fråga om egna företagare. Handelskammaren i Göteborg — som anser en utbyggd folkpension vara att föredraga framför en allmän pensionsförsäkring — anmärker, att utredningen icke har kunnat finna någon metod att undvika den för rättskänslan stötande företeelsen att kapitalinkomst skall vara pensionsbildande.

Minimi- och maximigränser 1951 års pensionsutredning (majoriteten) anför. 1951 års pensionsutredning, som anser maximigränsen 30.000 kronor dragen på ett under nuvarande förhållanden rimligt sätt, vill starkt understryka, att det med hänsyn till de betydande penningvärdes- och standardförskjutningar, som måste förutsättas inträda under de mycket långa tidrymder pensioneringen omspänner, får anses vara av väsentlig betydelse att maximigränsen icke i motsats till förmånssystemet i övrigt fastlåses vid ett i förväg fixerat nominellt belopp, som icke fortlöpande anpassas. Både ur principiell synpunkt och med hänsyn till vikten av att skapa tillit till att systemet även på denna punkt kommer att i realiteten motsvara de föreställningar om en ändamålsenlig pensionering, som det vid pensioneringens införande bör ge anledning till, vore det utan tvivel angeläget att på

215 något sätt »formelbinda» anpassningen. Utredningen är medveten om att vissa svårigheter föreligga härvidlag bl. a. på grund av att förändringar i inkomstspridningen kunna uppkomma men vill dock uttala sig för att möjligheterna att ernå en automatisk anpassning särskilt undersökas i samband med pensionsfrågans fortsatta behandling. Pensionsstyrelsen yttrar. Det bör framhållas, att en framtida höjning av de föreslagna gränsbeloppen 5.000 och 30.000 kronor är tänkbar. Enligt lagförslaget skall ny pensionsfaktor tillämpas när det tal som skall utgöra pensionsfaktor avviker med minst 5 procent från det senast tillämpade talet. Då pensionsfaktorn är väsentligen beroende på medelinkomsten och då lagförslaget innehåller bestämmelser om pensionsfaktorns ändringar med medelinkomsten, kan starkt ifrågasättas om inte i lagtexten därjämte borde införas bestämmelser om gränsbeloppens ändring med medelinkomsten. Att gränsbeloppen ej kan förbli oförändrade vid en mera väsentlig höjning av medelinkomsten är givet. Utredningen har förutsatt, att gränstalet 30.000 anpassas till ändrade inkomstförhållanden för de aktiva genom särskilda beslut. Kammarrätten framhåller. Utredningen har föreslagit, att den övre gränsen för premieplikt skall bestämmas till en sammanräknad nettoinkomst av 30.000 kronor. Vid mera väsentliga förändringar i medelinkomsten torde det bli nödvändigt att jämka denna inkomstgräns för att säkerheten i pensionssystemet icke skall rubbas. I lagtexten bör därför jämväl intagas föreskrift om den övre inkomstgränsens relation till medelinkomsten. Av debiteringstekniska skäl har, när det gäller skyldighet att erlägga lönepremie, maximeringen av premieunderlaget icke kunnat hänföras till årslön utan bestämts till 5.000 kronor för envar av de sex premieperioderna. Denna avvikelse medför, att om den försäkrade har exempelvis 3.000 kronor i lön under de fem första perioderna samt 15.000 kronor i lön den sjätte perioden, så erlägges lönepremie för allenast 20.000 kronor i stället för 30.000 kronor. Den försäkrade synes härigenom gå miste om det s. k. arbetsgivarbidraget för skillnadsbeloppet, vilket icke kan anses tillfredsställande. Hovrätten för Nedre Norrland yttrar. I princip skall lönepremie, liksom egenpremie, utgå å en högsta årslön av 30.000 (s. 101). Emellertid stadgas i förslaget, att om lönen för premieperiod om två kalendermånader överstiger 5.000 kronor, premie ej skall beräknas å det överskjutande beloppet (14 §). Utredningen har varit fullt på det klara med det otillfredsställande resultat, som härav följer, nämligen

216 att om lönen varierat under året det kan inträffa att premierna komma att understiga den premie som belöper på 30.000 kronor, oaktat årslönen uppgår till eller överstiger detta belopp (s. 308) samt att alltså summan premiepoäng för året blir för låg. Förslaget är helt dikterat av tekniska skäl (s. 186). Hovrätten finner det anmärkningsvärt att sådana hänsyn ansetts böra tillmätas denna avgörande vikt. Mot vad utredningen härutinnan föreslagit kan liksom mot föreliggande lagförslag över huvud taget riktas den anmärkningen, att utredningens arbete i alltför hög grad varit inriktat på att åstadkomma ett rent tekniskt sett genomförbart allmänt försäkringssystem. Socialstyrelsen (majoriteten) framhåller. Den föreslagna försäkringen får anses gå utöver vad som från hävdvunna socialpolitiska synpunkter framstår såsom befogat. Detta gäller enligt styrelsens mening i främsta rummet de delar av förslaget, som innefattar full försäkringsplikt med däremot svarande höga pensionsförmåner för löntagare med så stora inkomster som 30.000 kronor om året liksom skyldigheten att erlägga premier för inkomst av kapital. Statistiska centralbyrån uttalar. I det nu aktuella betänkandet har utredningen som skäl för maximeringsregeln endast anfört att det synes lämpligt att införa en dylik regel. Av principbetänkandet (sid. 162) framgår emellertid att man haft i tankarna möjligheten att därigenom utesluta stora kapitalinkomster från försäkringen. Om det vore genomförbart att helt bortse från kapitalinkomsterna inom försäkringens ram, vilket vore ur principiell synpunkt riktigast, skulle något motiv sålunda ej föreligga för införandet av en maximeringsregel. Genom att maximera den pensionsgivande inkomsten begår man en orättvisa mot tjänstemän med högre löner och fria yrkesutövare som läkare och advokater. Det förhållandet att de under senare delen av sin aktiva period kunna komma upp i högre inkomster skulle, om någon maximeringsregel ej funnes, uppväga den nackdel systemet innebär för dem genom att de under en lång utbildningstid och oftast under den tidigare delen av sin aktiva period ha inga eller mycket låga inkomster. Ämbetsverket anser därför i första hand att det vore önskvärt om kapitalinkomster kunde undantagas, eventuellt genom att från den sammanräknade nettoinkomsten draga en efter schematiska grunder beräknad avkastning på den skattepliktiga förmögenheten. Även om kapitalinkomsterna inräknas i den pensionsgivande inkomsten, ifrågasätter centralbyrån av ovan angivna skäl, huruvida maximeringen ej bör bortfalla eller maximiinkomsten åtminstone höjas. Under alla förhållanden bör maximiinkomsten ej fixeras till sitt absoluta belopp men sättas i relation till medelinkomsten.

217 överståthållarämbetet anför. Mot maximeringen av den pensionsgivande inkomsten vill överståthållarämbetet icke framställa någon erinran i och för sig. Det bör dock redan före pensionsförsäkringens införande uttalas, att en omprövning av maximigränsen bör göras vid mera betydande penningvärdesförändringar. Maximigränsen verkar dock mycket ojämnt. Den missgynnar starkt den, vilken efter längre utbildning eller längre praktik på blygsamt betalda poster först vid mognare ålder kommer upp i ett inkomstläge av exempelvis 40.000 kronor orn året. En anordning, varigenom en sådan person skulle genom avgifter på den del av inkomsten, som ligger över gränsen, få fylla ut tidigare års inkomster upp till denna gräns, skulle icke rimligen komma i konflikt med de motiv som föranlett förslaget om maximering. Huruvida anordningen skulle medföra alltför stora praktiskt administrativa svårigheter, sammanhängande med att frivilliga avgiftsinbetalningar torde få förutsättas, kan ämbetet givetvis icke överblicka. För pensionsförsäkringens förankring inom alla folkgrupper skulle det emellertid vara värdefullt, om inom dess ram ett ålderdomsskydd med en någorlunda acceptabel relation till slutlönen kunde beredas även dem som under yngre år med uppoffrande av de ekonomiska fördelar som då stått dem till buds kvalificerat sig för mera krävande framtida uppgifter. Ämbetet håller också för sannolikt, att den antydda utvägen i flertalet fall skulle föredragas framför utvägen att teckna privata försäkringar. Länsstyrelsen i Södermanlands län yttrar. Det må som en egendomlighet i förslaget framhållas, att man räknar med fasta, i kronor uttryckta gränser både för premieskyldighetens inträdande och för avskärande av icke pensionsgrundande överinkomst. Det förefaller ha varit mera konsekvent att ha gjort dessa gränser glidande, exempelvis genom att sätta dem i viss angiven relation till medelinkomsten. Att högsta pensionsgivande inkomsten nu skulle maximeras till 30.000 kronor synes kunna komina att medföra en orättvisa mot den akademiskt utbildade arbetskraften, som får en kortare aktiv arbetstid. Handelns Arbetsgivareorganisation anför. Maximigränsen för den pensionsgivande inkomsten bör konstrueras så, att den automatiskt varierar i relation till förändringar i penningvärde och levnadsstandard. Härigenom undvikes att förändringarna i medelinkomsten medföra orättvisa förskjutningar i förhållandet mellan inkomst under den aktiva tiden och utfallande pension i skilda inkomstgrupper. En sådan anordning skulle vidare förhindra att pensionärernas standard kommer att släpa efter de aktivas vid stigande inkomstnivå, vilket eljest blir fallet på grund av att de inkomstdelar, som nå över gränsen ej medräknas vid medelinkomstens fastställande. Sistnämnda faktum medför å andra sidan att man

218 icke direkt kan anknyta maximigränsen till medelinkomsten sådan denna definierats i förslaget. Sveriges Köpmannaförbund uttalar. Någon anledning att motsätta sig en övre gräns för den pensionsgivande inkomsten torde enligt förbundets mening icke finnas, men det synes likväl icke lämpligt att denna gräns fastställes till ett visst belopp på det sätt som föreslagits. Kanske skulle det vara möjligt att i stället anknyta den övre gränsen på något sätt till det av utredningen föreslagna medelinkomstbegreppet, om detta av andra skäl anses böra bibehållas i systemet. Svenska Stadsförbundet framhåller. Inkomstgraderingen bör avslutas med en viss övre gräns. Härvid synes icke lämpligt att såsom i pensionsutredningens förslag angiva ett fixerat maximibelopp i ett system med i övrigt mer eller mindre automatisk standardanpassning och värdebeständighet. Svenska Landskommunernas förbund (majoriteten) yttrar. Utredningens förslag till maximering av den pensionsgivande inkomsten synes styrelsen mindre lämpligt, enär detta innebär, att i ett för övrigt rörligt system angives ett enbart till beloppet fixerat pensionstak, vilket man redan nu kan förutsätta kommer att ändras icke alltför sällan. Enligt styrelsens åsikt bör övervägas, huruvida icke pensionstaket lämpligen bör sättas i viss relation till medelinkomsten. TCO anför. I och för sig får det anses nödvändigt med en övre gräns för den pensionsgivande inkomsten. TCO vill emellertid erinra om att det här anförda beloppet föreslogs som maximital redan i principbetänkandet år 1950. Sedan denna tidpunkt har inkomstutvecklingen varit sådan, att TCO anser det motiverat med ett högre maximibelopp vid försäkringens ikraftträdande. Beträffande gränstalets anpassning till ändrade inkomstförhållanden för de aktiva finner TCO inte den föreslagna ordningen med särskilda beslut tillfredsställande. Under alla förhållanden bör maximigränsen för den pensionsgivande inkomsten direkt följa utvecklingen av medelinkomsten och sålunda justeras varje gång medelinkomsten justeras. Statstjänstemännens Riksförbund yttrar. Pensionspoäng räknas endast på högst 30.000 kronors årsinkomst. En full anslutning till en eventuell höjning av medelinkomsten kommer sålunda icke att ske i vissa inkomstlägen med mindre denna gräns i samma mån flyttas. »Värdebeständigheten» kommer sålunda att bli beroende av särskilda beslut.

219 SACO anför. SACO finner det orimligt, att i ett pensionssystem, där pensionsbeloppen i övrigt utgår i relation till medelinkomsten (M), en av de faktorer som bestämmer pensionernas storlek skall vara fastlåst och endast ändras genom särskilda beslut. Om icke maximibeloppet står i viss konstant relation till medelinkomsten kan det inträffa dels att de som har lägst 30.000 kronor i inkomst får relativt sämre pensionsförmåner när medelinkomsten stiger, dels att de pensionerade icke får del av de aktivas standardförbättring, när allt större del av de aktivas inkomst överskrider denna gräns och således icke medräknas vid fastställandet av M. Sålunda kommer rättssäkerheten att rubbas därest maximigränsen skall kunna ändras endast efter särskilda beslut. Därför bör maximigränsen för den pensionsgivande inkomsten fastställas till en viss multipel av M, lämpligen 8 M. Detta skulle i dagens läge motsvara ca 40.000 kronor. För att ändringar av maximigränsen ej skall behöva ske alltför ofta skulle man dock kunna fastställa, att avrundning skall ske till närmast 5.000-tal kronor. Thulebolagen (majoriteten) framhåller. För att enligt utredningens förslag en rättvis relation skall upprätthållas mellan de premier som erlagts i ett penningvärde och de förmåner som erhållas i ett annat värde är det nödvändigt att den övre gränsen 30.000 kr ändras på sådant sätt att relationen mellan den nya och den gamla medelinkomsten återspeglar förskjutningarna i inkomstnivå. Det är således nödvändigt att gränsen 30.000 kr inlemmas i det automatiskt verkande systemet. Poängsystemet

och förvärv

av full

pension

TCO uttalar. Förslaget om att uttaga premier redan från 17 års ålder motiverar utredningen bland annat med att genomförandet av skolreformen snabbare skulle möjliggöra för dem som fyllt 17 år att skaffa sig inkomster som kan bilda underlag för deras pensioner. Denna ståndpunkt kan TCO icke dela. Det förefaller närmast rimligt att antaga, att den förlängda skolgången och näringslivets ökade krav på yrkesutbildad arbetskraft fördröjer de ungas inträde på arbetsmarknaden. Inte ens med den allra kortaste yrkesutbildningstid kan — när värnpliktstjänstgöring medräknas — de unga som regel förmodas erhålla ett mera stadigvarande yrkesarbete före uppnådda 20 års ålder. Det torde sålunda vara mycket få personer, som i framtiden blir yrkesverksamma under alla de för full pension erforderliga 48 åren. Ur tjänstemännens synpunkt blir det här påvisade förhållandet än mer markant. På grund av den längre yrkesutbildning som tjänstemännen i stor utsträckning undergår, träder de ofta in i yrkeslivet senare än de flesta andra

220 arbetstagare. Detta leder i pensionshänseende till att den pensionsgrundande tiden för tjänstemännen blir relativt kort. Med hänsyn till ovan angivna förhållanden och med hänsyn till att vid nu gällande tjänstepensionsanordningar i regel endast kräves 30 års tjänst för erhållande av full pension, synes det angeläget, att den erforderliga tiden för full pension avkortas. Detta skulle kunna ske på så sätt att man bibehåller nuvarande åldersgräns vad avgiftsplikt och poängberäkning beträffar men minskade antalet för full pension erforderliga år. En annan möjlighet vore att bibehålla avgiftsplikt från 17 års ålder men tillämpa en högre ålder, t. ex. 25 år, såsom den tidpunkt, från vilken poängberäkning skall ske. Därvid skulle man dock utforma bestämmelserna på ett sådant sätt, att åldersgrupperna mellan 17—25 år under alla förhållanden erhåller rätt till familje- och invalidpension. Tjänstemännens lönekurva har som regel ett helt annat förlopp än exempelvis arbetarnas. Sålunda uppnår inånga tjänstemän sin högsta löneinkomst först under den senare delen av sin yrkesverksamma tid. I nuvarande pensionsbestämmelser beräknas pensionen i princip såsom viss procent på slutlönen. Utredningens förslag att beräkna pensionen på den genomsnittliga inkomst vederbörande haft under tiden 17—64 år, ger därför ur tjänstemannasynpunkt icke ett tillfredsställande resultat. Ställes den föreslagna ålderspensionen i relation till tjänstemännens slutlön, finner man, att pensionsprocenten blir mycket olika för olika grupper och ofta avsevärt lägre än 36 procent. TCO vill ifrågasätta, om det inte vore möjligt att bygga upp pensionssystemet på sådant sätt, att det tar hänsyn till dessa förhållanden och att sålunda pensionen närmare anknytes till den för vederbörande gällande slutlönen eller högsta inkomstnivån. Statstjänstemännens Riksförbund yttrar. En person, som börjar sin förvärvsverksamhet vid en sen tidpunkt och vars inkomstdiagram utvisar en mera brant stigande kurva, har betydligt sämre möjligheter att tillgodogöra sig en standardhöjning än en person, som tidigt inträtt i förvärvslivet och vars inkomstkurva löper mera horisontellt. SACO anför. Ett av de krav som måste ställas på ett tillfredsställande pensionssystem är att pensionerna är »skäliga med hänsyn till vederbörande ställning och levnadsvillkor i övrigt». SACO vill kraftigt understryka, att för stora grupper en pension, som baserar sig på inkomsterna under vart och ett av åren i åldern 17—64 år, aldrig kan tillgodose denna princip. Detta gäller akademikergrupperna, som har ett stort antal inkomstlösa år under utbildningstiden och därefter oftast en i stort sett stigande inkomstkurva, men också t. ex. andra grupper med yrkesutbildning. Endast en tillämpning av den

221 s. k. inkomstregeln, som anknyter pensionen till inkomsten under senare delen av den aktiva tiden, tillgodoser skälighetsprincipen. En tillämpning av inkomstregeln i en allmän pensionsförsäkring av föreslagen typ torde emellertid icke kunna komma till stånd utan att man frångår de försäkringsmässiga principerna, något som icke bör få ske. Särskilt för vissa grupper, nämligen de som har långvarig yrkesutbildning och en relativt brant stigande inkomstkurva, måste därför pensionen enligt den allmänna pensionsförsäkringen betraktas som en grundpension, som får kompletteras med frivilliga påbyggnader. Möjligheterna att begränsa de ogynnsamma verkningarna i pensionsavseende av inkomstlösa utbildningsår och stigande inkomstkurva bör emellertid undersökas. Härvid bör man i första hand inrikta sig på möjligheten till frivilliga arrangemang inom en allmän pensionsförsäkrings ram, varvid dock måste beaktas frivillighetens konsekvenser för försäkringens stabilitet. Ett alternativ är att möjlighet skulle ges till inbetalning av pensionspremier för inkomst som ligger över taket för den pensionsgrundande inkomsten; ett dylikt system kan dock icke tillämpas under övergångstiden. Ett annat alternativ skulle vara att utgå från att studier efter 17 års ålder motsvarande en viss årlig inkomst, för vilken premier erlades och pensionspoäng tillgodoräknades. I så fall bör lån för premiebetalning kunna erhållas t. ex. genom garantilånenämnden, och premiekostnaderna bör betraktas som studiekostnad, vilken SACO förutsätter kominer att bli avdragsgill i skattehänseende under tid då vederbörande har inkomst. Ett system av denna art skulle dessutom medföra den fördelen, att studerande skulle i proportion till de erlagda premierna erhålla ett riskskydd i form av invalidoch familjepension. Personer som genomgår yrkesutbildning har icke möjlighet att förvärva pensionspoäng under denna tid, då, under förutsättning av stigande medelinkomst, sådana kan förvärvas för en lägre realpremie än under den senare delen av 48-årsperioden. Av avgörande betydelse synes vara att SACO:s förslag — framfört i remissyttrandet över principbetänkandet — i motsats till utredningens icke missgynnar yrkesutbildning samt att SACO:s förslag medför, att inkomsterna under senare delen av den aktiva perioden icke kommer att väga mindre tungt än inkomsterna under den tidigare delen. Eftersom de två sistnämnda förhållandena hör till de mest utpräglade svagheterna i utredningens förslag, synes det med hänsyn härtill mera ändamålsenligt att tillägga faktorerna a och t i pensionsformeln den av SACO förordade innebörden (a skulle utgöra den sammanräknade realinkomsten, erhållen genom summering av de för varje år uträknade kvoterna mellan den pensionsgivande inkomsten och levnadskostnadsindex samma år, och t skulle utgöra den sammanräknade realinkomsten för en person, som varje år haft en inkomst lika med medelinkomsten samma å r ) .

222 RLF yttrar. Enligt pensionsutredningens förslag kommer för grupper med högre inkomstnivå mot slutet av den aktiva perioden en större sänkning av inkomstnivån att uppstå vid pensionsålderns inträdande än för grupper med en mer jämn fördelning av livsinkomsten. Detta har påtalats speciellt för tjänstemännens del men torde — ehuru mindre utpräglat — även gälla för lantbrukare och andra småföretagare. Dessa kan sålunda under senare delen av sin aktiva period ha förvärvat större yrkesskicklighet och företagsledarförmåga, något som dock kan motverkas av mindre arbetsinsats och kanske en viss konservatism gentemot nya och mer lönande metoder. En höjning av inkomsterna erhålles i regel även genom att det egna kapitalet i företaget ökas med åldern. Speciellt märkbar blir denna stegring för dem som börjar med relativt stora skulder och amorterar dem under den aktiva perioden. Det tekniska systemet skulle emellertid under förutsättning a\ en stigande medelinkomstnivå även på ett annat sätt verka ofördelaktigt för grupper, vilkas genomsnittliga livsinkomstkurva är förskjulen mot den senare delen av den aktiva perioden. Allt efter som medelinkomsten stiger kommer nämligen varje pensionspoäng att få »köpas» med relativt sett större inkomstsummor. De blivande småföretagarna får på grund av yrkesutbildning ofta räkna med ett antal år med låga inkomster under början av sin verksamhet. Denna verkan av systemet måste RLF beteckna som olämplig, eftersom den som genomgår yrkesutbildning icke på grund därav bör diskrimineras i pensioneringshänseende. Sveriges Lantbruksförbund framhåller. Då en persons prestationer och ställning i regel bäst kommer till uttryck under den senare delen av hans aktiva period, synes det vara riktigare, att pensionen avväges i visst förhållande till hans inkomster under denna period. Så är ju nu också i regel fallet beträffande anställda i allmän och enskild tjänst. Något hinder synes icke heller behöva föreligga för att det tekniska systemet ändras, så att pensionens storlek göres beroende icke av hela livsinkomsten utan av inkomsten under en viss kortare årsperiod före pensionsålderns inträde. Det förutsattes härvid givetvis, att premie dock betalas under hela hans verksamhetstid. Handelns Arbetsgivareorganisation anför. Enligt förslaget skola pensionerna utgå i relation till den genomsnittsinkomst den försäkrade åtnjutit från 17 till 64 års ålder. För en företagare som tidigt kommer ut i förvärvslivet och vars inkomster sedan förete en jämn utvecklingskurva skulle pensionsförmånerna då också komma att utfalla tillfredsställande med hänsyn till de möjligheter försäkringen erbjuder. Emellertid har mången, företagare på grund av etableringskostnader, amorteringar av skulder o. s. v. i början av sin bana mycket begränsad av-

223 kastning av rörelsen. Ofta startar han också sin förvärvsverksamhet först tämligen sent. När rörelsen så småningom konsoliderats kommer hans inkomstkurva emellertid vanligen att förete en i stort sett stigande tendens. För en dylik företagare — liksom exempelvis för en anställd med långvarig inkomstlös utbildningstid och därefter år från år starkt ökande lön — är den föreslagna metoden för fastställande av pensionens storlek otillfredsställande. Genom att pensionerna anknyta icke till inkomsten under tiden närmast före pensionsåldern utan till genomsnittsinkomsten under hela den aktiva tiden kommer nämligen standardsänkningen vid pensioneringen att bliva avsevärt mycket påtagligare för dessa grupper än för sådana som åtnjutit ungefärligen lika stora inkomster under hela 48-årsperioden. Den till 30.000 kronor per år föreslagna övre gränsen för den pensionsgrundande inkomsten tenderar också att medföra, att en person med en kortare men brantare stigande inkomstkurva får en lägre pension än en person, som haft sina inkomster mera jämnt fördelade över hela den aktiva tiden trots att de haft lika stor sammanlagd inkomst från 17 till 64 års ålder. Härtill kommer ytterligare att företagarinkomster av olika orsaker i högre grad variera från år till år än vad fallet är med löneinkomster. Underskott som vissa år uppstå i en rörelse kunna dock kompenseras genom att rörelsen andra år ger en avkastning som starkt överstiger genomsnittet. »30.000-kronorstaket» kan då medföra att företagaren ej under de »goda åren» förmår tillfullo kompensera bristerna i pensionsunderlaget från de »dåliga åren». Sveriges Köpmannaförbund framhåller. För de inkomsttagare, som på grund av lång utbildningstid icke kunna inträda i förvärvsarbetet förrän i 25—30-årsåldern och vilkas inkomstkurva därefter är stigande under större delen av den aktiva tiden bli pensionerna väsentligt lägre än det av utredningen uppställda målet om 50 %. Samhällsutvecklingen går som erfarenheterna under detta århundrade visar i riktning mot en allt större tjänstemannakår, för vilken de av förbundet anförda betingelserna i allt väsentligt gälla. Denna utveckling kan väntas bliva än mera accentuerad i framtiden och de pensioner, som systemet avsetts skola giva, bliva tillfredsställande för allt mindre grupper i samhället allteftersom samhällsstrukturen förändras. Här bör även erinras om att dessa grupper redan nu i regel ha en ordnad pensionering, som ger bättre förmåner än vad utredningen föreslagit för idealfallen. Yrkeskvinnors Samarbetsförbund anför. Pensioneringsformen tillgodoser bl. a. genom anknytningen till medellivslönen i stället för till slutlönen enligt YSF:s uppfattning icke de tjänstemän vilka först efter — längre eller kortare — utbildning inträder i förvärvslivet och först vid en senare tidpunkt uppnår högre inkomster. Detta finner YSF icke minst ur samhällets synpunkt betänkligt, då det torde kun-

224 na leda till en försämrad rekrytering till de yrken, för vilka en viss, ofta kostsam, yrkesutbildning är erforderlig. De Vanföras Riksförbund yttrar. På grund av sjukdom och kraftnedsättning tvingas många människor att vara borta från arbetsmarknaden och kan härigenom icke uppnå full pensionspoäng. Vi vill därför föreslå att till grund för full pension lägges i stället för 48 år 35 inkomstår, varvid vid pensionsbeloppets fastställande de 20 bästa åren lägges till grund. Kooperationens Pensionsanstalter framhåller. De allmänna ekonomiska fluktuationerna inverkar på pensionsförmånernas avvägning enligt det beräkningssystem, som utredningen föreslagit. Om en deflationsperiod skulle inträda med långvarig och utbredd arbetslöshet, kominer de minskade arbetsinkomsterna under denna tid att påverka poängberäkningen och därmed de slutliga pensionsförmånerna. Utan att mäta alltför snävt torde man kunna säga, att berättigade sociala rättvisesynpunkter härigenom i viss mån åsidosattes. Pensionsstyrelsen yttrar. For dem som pensioneras när försäkringen blivit fullt utbyggd, baseras pensionen på »livslönen». Att så sker är till fördel för alla som tidigt kommer ut i förvärvsarbete jämfört med dem som på grund av yrkesutbildning eller studier erhåller förvärvsarbete på ett senare stadium. Det är vidare till fördel för alla som hela livet erhåller avtalsenlig lön i förhållande till dem som t. ex. inom jordbruket till en början arbetar i hemmet mot ersättning, som inte medför så stor beskattningsbar inkomst, och först vid mognare år, exempelvis i samband med föräldrarnas död, blir löntagare eller självständiga rörelseidkare. Helt annorlunda blir grunderna för pensionsberäkningen för dem som är 49 år eller däromkring vid försäkringens ikraftträdande. Här kommer tidigt eller sent inträde i förvärvslivet att sakna betydelse. Gifta kvinnor blir i stort sett jämställda vare sig de ingått äktenskap tidigt eller på ett senare stadium. De som under den aktiva tiden haft stigande inkomst får pension efter fördelaktigare grunder än om livslöneprincipen skulle ha tilllämpats. För utredningen har varit angeläget att åstadkomma ett exakt formulerat samband mellan premien för vart och ett av de 48 premiebetalningsåren och ålderspensionen. För övergångsgenerationen, vars pensionsförhållanden egentligen är de enda som för närvarande med hänsyn till den samhälleliga utvecklingen kan med någon högre grad av säkerhet regleras, har utredningen däremot i hög grad måst släppa kravet på försäkringsmässigt samband mellan premier och pension.

225 Det främsta ändamålet med en pensionering som skall komplettera folkpensionen måste vara att förhindra en alltför stor standardsänkning när arbetsinkomsten upphör. Ur skälighetssynpunkt och med hänsyn till pensionens syfte förefaller det naturligt att pensionsnivån i princip bestämmes i förhållande till vederbörandes inkomstnivå under den senare delen av den försäkrades aktiva tid. Så har hittills ansetts böra ske inom statlig och kommunal verksamhet, och ur saklig synpunkt finnes intet skäl att ändra denna princip. I fråga om husmödrar som under senare delen av sin aktiva tid varit jämställda i fråga om ställning och övriga levnadsvillkor blir konsekvenserna av utredningens huvudförslag direkt stötande, eftersom de som i sin ungdom före eller under äktenskapet haft inkomst av förvärvsarbete får högre egenpension än de som tidigt varit nödsakade att helt ägna sig åt hemmet, ehuru de sistnämnda kan ha utfört ett väl så tungt och betydelsefullt arbete som de förra. Det sist anförda exemplet visar i en detalj hur den av utredningen genomgående hårdragna försäkringsprincipen ger ett ur skälighetssynpunkt sämre resultat än ett system där den rena försäkringskonstruktionen visserligen bildar en stomme men modifieras med hänsyn till speciella önskemål. Om pensionsutredningens förslag i sina huvuddrag skall läggas till grund för en lagstiftning, där den nuvarande folkpensioneringen och den allmänna pensionsförsäkringen sammanföres, bör endast inkomster under en viss period i slutet av den aktiva tiden göras pensionsgrundande. Denna period bör förläggas på sådant sätt, att den å ena sidan inte uppmuntrar till ansamling av inkomst under de allra sista åren före pensioneringen och å and1a sidan i allmänhet inte verkar neddragande för försäkrade som regelmässigt får sin arbetsinkomst minskad vid högre ålder. I alla åldrar före pensionsåldern skulle emellertid erläggas avgifter till försäkringen efter enhetliga grunder, men av dessa avgifter skulle endast de som belöper på den pensionsgrundande perioden få karaktär av premier. Förutom det materiellt mera tillfredsställande resultat som den nil skisserade anordningen medför, uppnår man härigenom den väsentliga fördelen att administrationen förenklas. Registreringen av avgifter blir väsentligt mindre omfattande, och pensionernas uträkning blir enklare. Skälen för att begränsa avgiftsbetalningen tidigare än vid pensionsålderns uppnående bortfaller. Med hänsyn till de garantier uppbörds- och indrivningsförfarandet får anses lämna för att debiterade avgifter blir erlagda, om den försäkrades försörjningsplikt och ekonomiska förhållanden tillåter detta, bör vidare premiernas debitering och ej först deras erläggande genomgående grunda pensionsrätt på sätt utredningen föreslagit beträffande lönepremier. Härigenom vinnes ytterligare en betydelsefull förenkling av administrationen, övervägas bör om inte staten bör kunna garantera och leverera avgifterna på sätt sker med kommunalskatten i förhållande till kommunerna.

228 ring, sjukdom m. m. samt den för vissa grupper långa utbildningstiden eller oundgängligen låga pensionsåldern. Arbetsmarknadsstyrelsen anför. En synnerligen stor grupp, som erhåller ett mindre pensionsunderlag, på grund av att den ej kan förvärva pensionspoäng under den maximerade tiden av fyrtioåtta år, utgöres av alla dem vilka genomgår en skolmässig utbildning, som sträcker sig utöver den föreslagna inträdesåldern i försäkringen. Enligt arbetskraftsutredningen kan läsåret 1953/54 över 15 procent av ungdomarna i åldrarna 17—19 år beräknas ha undergått utbildning i skolor med heldagsundervisning. Arbetskraftsutredningen har räknat med att denna procentandel skall öka och vid mitten av 1960-talet överstiga 20 procent. I de flesta fall leder en utbildning till högre lön och därmed till högre pension på inkomster som förvärvas efter att utbildningen fullföljts. Men det torde vara långt ifrån säkert att allt premiebortfall vid utbildning kan kompenseras denna väg. Ungdomar, som genomgått en skolmässig yrkesutbildning, erhåller avtalsenligt samma lön som övriga inom respektive yrkesgrupp. En allt större del av yrkesutbildningen lägges över på de av samhället drivna eller understödda yrkesskolorna. De som frivilligt väljer eller är nödsakade att välja denna utbildningsväg kommer inte endast att gå miste om lärlingslön utan kommer också att få vidkännas en minskning i pensionsunderlaget. En annan, ej särdeles stor men arbetsmarknadsmässigt sett betydelsefull grupp utgöres av dem, som efter en längre eller kortare tids förvärvsarbete under premieskyldig ålder ämnar söka sig en skolmässig utbildning. Många av dessa är självförsörjande och åtskilliga har även försörjningsplikter, varför bortfallet av inkomsten under studietiden kan vara ett svårbemästrat problem. Det torde därför inte vara osannolikt, att den med inkomstbortfallet förknippade förlusten av pensionspoäng kominer att betraktas som ett ytterligare hinder för den utbildning man eftersträvar. Hovrätten för Nedre Norrland framhåller. Premiebetalningstiden är 48 år. Det måste anses uteslutet att medelinkomsten i landet under en så lång tidrymd håller sig konstant. Variationerna kunna leda till resultat vilka äro stötande ur rättvisesynpunkt. Om, vilket finns anledning tro, medelinkomsten stiger under premiebetalningstiden, medför det föreslagna systemet att olika personer, trots att de haft samma genomsnittliga realinkomst, få olika poängsumma. Missgynnade bli härvid de befolkningsgrupper för vilka den huvudsakliga inkomsten infaller under senare hälften av premiebetalningstiden. Ej heller kan pensionsunderlagets bestämmande till ett genomsnittstal under 48 år anses tillfredsställande. Pensionen bör rimligen avvägas med tillbörligt beaktande av

229 pensionstagarens inkomster under den period av hans aktiva ålder, då hans arbetsförmåga och krafter äro maximala och då han kan sägas leva under sådana betingelser som framstå såsom de för hans ställning i samhället normala. Särskilt bör, såsom sker i gällande statliga och kommunala pensionsförfattningar, hänsyn tagas till pensionstagarens inkomstförhållanden under slutet av hans aktiva tid. Det föreslagna systemet tillgodoser ej alls dessa av skälighetshänsyn starkt betingade krav. Kammarrätten anför. Försäkringen synes närmast ha avpassats för sådana grupper av inkomsttagare, som inträda i förvärvslivet i tidig ålder och snabbt nå fram till slutlön inom sitt yrke. Däremot utgör den icke någon acceptabel lösning av pensionsbehovet för alla dem, som på grund av lång utbildningstid eller dylikt relativt sent uppnå en för yrket normal inkomst. Hänsyn till denna olikhet mellan samhällsgrupperna måste givetvis komma till uttryck i en försäkring av föreslagen art. Länsstyrelsen i Uppsala län yttrar. Då endast livslönen blir avgörande för pensionsbeloppet, erhåller en försäkringstagare i ett yrke med lång utbildningstid en väsentligt lägre invalidpension enligt förslaget och hans efterlevande en väsentligt lägre familjepension, om försäkringstagaren avlider i jämförelsevis unga år, än vad kommer att bli fallet för en person, som tidigt uppnår sin slutlön. Länsstyrelsen anser nämnda förhållande otillfredsställande, då det därtill icke stimulerar till yrkesutbildning. Länsstyrelsen i Södermanlands län anför. Den föreslagna metoden för pensionernas beräknande synes komma att missgynna dem, som på grund av lång och dyrbar utbildning börjat erhålla arbetsförtjänst först vid något högre ålder. Efter den lönenivellering som redan skett skulle sålunda — med det av utredningen föreslagna systemet — en arbetare, vars inkomst från hans 17 :e till och med hans 64 :e levnadsår legat nära den genomsnittliga medelinkomsten, sannolikt komma att erhålla 33 % av sin slutlön i pension. En akademiker däremot, som först efter avslutade studier vid 26 års ålder erhållit en inkomst, som då är relativt låg, för att vid pensionsålderns inträde förtjäna fre gånger så mycket, skulle icke uppnå högre sammanlagd inkomst under den aktiva åldern än att han endast får 20 % av sin slutlön i pension, medan för närvarande tjänstemännen som regel torde uppbära 60 % av sin slutlön i pension. Länsstyrelsen finner med anledning härav det av utredningen föreslagna beräkningssättet icke rättvisande. Om emellertid grupper med redan ordnade pensionsförhållanden kunna ställa sig utanför systemet, får frågan om allmän pensionsförsäkring för personer med lång utbildningstid icke samma betydelse.

232 Stadsfullmäktige i Lund (majoriteten) ifrågasätter, om man inte från de 48 premiebetalningsåren borde räkna bort de år som har lägst inkomst, t. ex. de 8 lägsta oavsett när de infaller, och sedan räkna medeltalet av de kvarstående. Västernorrlands och Jämtlands läns handelskammare — som i princip ansluter sig till det förslag som framlagts av reservanten herr Ahlberg — understryker, att pensionsutredningen vid utformningen av det tekniska systemet ej har tagit tillräcklig hänsyn till den väsentliga skillnad som råder beträffande förvärvstidens längd och lönekurvans förlopp för olika yrkesgrupper.

Värdebeständighet, standardfölj samhet och rättssäkerhet Därigenom att varje premiepoäng enligt förslaget skall ge rätt till ett pensionsbelopp, som utgör en viss andel av den s. k. medelinkomsten (M) två år före det under vilket pensionen utgår, avser pensionsutredningen att låta pensionen —• med viss förskjutning i tiden — följa utvecklingen av de aktivas inkomstnivå. Denna fråga har behandlats bl. a. på sid. 89—98 samt 102 och 103 i slutbetänkandet. Vidare har utredningen på sid. 224—227 diskuterat rättssäkerheten inom en allmän pensionsförsäkring. De remissorgan — omkring 25 — som går in på värde- och standardfrågorna förordar i de flesta fall, att pensionerna automatiskt följer förändringar i penningvärdet men att ökningar av pensionerna med hänsyn till standardhöjningar för befolkningen i aktiv ålder beslutas av statsmakterna tid efter annan, då förhållandena motiverar det. I nästan lika många yttranden beröres frågan om vilken trygghet som kan anses föreligga för utfästa förmåner i en allmän pensionsförsäkring av den föreslagna karaktären. Flertalet anser, att några bestämda garantier i detta avseende inte kan lämnas. Värde- och

standardfrågor

Pensionsstyrelsen yttrar. För folkpensionernas del har värdebeständigheten lösts genom indexreglering, och standardbeständigheten tillgodoses genom särskilda beslut av statsmakterna med hänsyn till inkomstnivåns förändringar för andra än folkpensionärer. För den allmänna pensionsförsäkringens del föreslår utredningen en annan lösning, enligt vilken även standardbeständigheten blir automatiskt reglerad. Utredningens system, som verkar med två års eftersläpning, är redan av denna anledning olämpligt och kan uppenbarligen inte ifrågakomma som regulator av en sammanslagen folk- och försäkringspension. I tiden näraliggande erfarenheter rörande hastiga penningvärdes-

försämringar gör det uppenbart att ett sådant system inte skulle hålla i praktiken utan vid ett labilt penningvärde måste framtvinga ofta återkommande riksdagsbeslut om provisoriska pensionsförstärkningar. En sammanslagen folk- och försäkringspension bör i princip indexregleras genom automatiskt verkande regler och anpassas efter den aktiva befolkningens standardutveckling genom särskilda beslut av statsmakterna på liknande sätt som för närvarande sker i fråga om folkpensionerna. En reform bör komma till stånd med utgångspunkt från nuvarande resurser och dem man för den närmaste tiden kan överblicka. Förbättras resurserna skall givetvis också förmånerna förbättras. Med bibehållande av utredningens grundtanke kan man inte undvara en i lagen fixerad mätare av premiepoängen. Det jämförelsetal som härvid väljes bör hänföra sig till det år, under vilket inkomsten förvärvats, och ej som enligt utredningens förslag två år tidigare. Utredningen förutsätter att inkomstprövad folkpension skall omräknas när pensionsfaktorns ändring vid ett årsskifte utlöser en ändring av försäkringspensionen. Hur denna omräkning skall tillgå har emellertid ej berörts i betänkandet. I anslutning härtill må endast framhållas, att jämförliga omräkningar hittills ej kunnat bemästras maskinellt och därför dragit avsevärd tid. Hur omräkningar av detta slag skall på ett praktiskt sätt kunna utföras sedan ny maskinell utrustning anskaffats bör bli föremål för närmare undersökning. Statens pensionsanstalt yttrar. Ett icke ringa antal personer i försäkringspliktig ålder torde tillhöra ett inkomstskikt i närheten av 2.000 kronor. Även små variationer t. ex. på grund av ändring i bankräntan, kunna medföra att en förut icke pensionsgivande inkomst stiger till pensionsgrundande nivå och tvärtom. En blott ringa förskjutning i ett större eller mindre antal inkomster i detta gränsläge torde, om även andra än anställda medtagas i försäkringen, ej så sällan kunna få sådan verkan vid pensionsfaktorns beräkning, som är tillräcklig för åstadkommande av en avvikelse från den dittills tillämpade pensionsfaktorn med just så mycket, nämligen fem procent, som enligt förslaget skall utgöra minimum för en mot avvikelsen svarande höjning eller sänkning av utgående pensioner. Sker sedermera efter kortare tid och måhända av enahanda anledning en lika stor förskjutning i motsatt riktning av berörda inkomster, synes denna i allmänhet icke kunna antagas medföra så stor ändring av pensionsfaktorn, som skulle erfordras för pensionernas återförande till den tidigare fem procent lägre respektive högre nivån. Med hänsyn till den utveckling, som folkpensioneringen under tiden mellan avgivandet av pensionsutredningens båda betänkanden undergått, kan det enligt pensionsanstaltens mening ifrågasättas, om det alltjämt föreligger anledning att redan vid införandet av en allmän pensionsförsäkring skapa generellt verkande regler i ett så vanskligt hänseende som det, vilket avser

236 nomiska standardförändringar, synas kunna med relativt enkla medel beaktas på ett sådant sätt, att indexen ger en bättre bild av den relevanta standardutvecklingen än enligt det föreslagna systemet. Även om det får förutsättas, att man på grundval av ytterligare överväganden kan komma fram till en index, som nu uppfattas som en bättre mätare på standardutvecklingen i samhället än den som följer av det föreliggande förslaget, förefaller det vara i hög grad tveksamt, om man vid införande av en allmän pensionsförsäkring bör — såsom fallet blir om man på föreslaget sätt inbygger indexkonstruktionen i själva pensionsformeln — fixera en viss bestämd indexkonstruktion med den tysta eller uttryckliga förutsättningen, att konstruktionen är att betrakta som slutgiltigt utformad för all framtid. Om indexen konstrueras i enlighet med de allmänna principer, som i det föregående angivits, framstår det såsom naturligt, att man ej bör ha ett mekaniskt och blint slående system utan en anordning, som vid behov kan jämkas med beaktande av vunna erfarenheter och genom utvecklingen ändrade förutsättningar. Med hänsyn till de mera tekniska frågor, som måste uppkomma vid en fortlöpande kontroll av ett sådant indexsystem, och även för att motverka eventuella farhågor för ovidkommande ingrepp torde det vara lämpligt att en indexnämnd eller något liknande organ, vari skulle ingå representanter för skilda intressen, inrättas. Enligt förslaget skulle indexregleringen ske på basis av situationen två år före det aktuella året. En dylik tvåårig eftersläpning torde i praktiken, t. ex. under förhållanden liknande dem som förelågo i samband med »engångsinflationerna» åren 1951 och 1952, komma att leda till mycket otillfredsställande resultat och därmed vålla betydande irritation. 1951 års pensionsutredning, som finner det angeläget att eftersläpningen undvikes, anser det vara både möjligt och lämpligt, att anpassningen av pensionerna sker i nära anslutning till de avtalsmässiga löneregleringarna på arbetsmarknaden. Statistiska centralbyrån yttrar. I fråga om beräkningen av medelinkomsten påpeka de sakkunniga, att den officiella inkomststatistiken icke kan användas utan att approximationer av skilda slag först måste verkställas, och föreslå att medelinkomsten i stället skall bestämmas med hjälp av pensionsförsäkringens eget material (sid. 102). Däremot torde intet vara att invända. Skulle ett annat begrepp införas, vilket fordrar statistisk bearbetning av inkomstuppgifter, anser centralbyrån att denna uppgift bör anförtros åt ämbetsverket. Hovrätten för Nedre Norrland yttrar. Medelinkomsten — den beräknade genomsnittliga årsinkomsten för personer i åldrarna 17—64 år — anses uttrycka medelnivån för levnadsstan-

237 darden i landet under året. Bl. a. med hänsyn till variationerna i penningvärdet, de många sociala välfärdsanordningarna av skilda slag — vilkas värde svårligen kan uppskattas — och de starkt skiftande levnadsförhållandena förefaller en så generell faktor vara mycket osäker som hörnsten i systemet. Länsstyrelsen i Södermanlands län framhåller. Att göra pensionen rörlig allt efter medelinkomstens stegring är något som enligt det föreslagna systemet visserligen kan vara behjärtansvärt men dock synes länsstyrelsen ägnat att väcka allvarliga betänkligheter. Därigenom tillför man pensionärerna en rent benifik förmån, som till dem överför en större del av nationalinkomsten än som under alla konjunkturförhållanden kan anses tillrådligt. Och därmed riskerar man den utveckling av produktiviteten m. m., varav till sist enligt fördelningssystemet även åldringspensioneringens bestånd blir beroende. Det är en egendomlig konsekvens att vid medelinkomstens uträkning torde komma att medtagas å ena sidan personer, som icke nå upp till pensionsgränsen ävensom vissa pensionärer, och å andra sidan inkomster också då de överstiga 30.000 kronor. Länsstyrelsen i Kalmar län anför. Den intressantaste och ur principiella synpunkter mest framträdande nyheten i förslaget är att utredningen med fördelningssystemet såsom försäkringsmässig grundval löst frågan om att skapa värdebeständiga pensioner. Då ett stabilt penningvärde synes vara ett mål, som väl kan eftersträvas men aldrig uppnås, måste utredningens förslag i denna del förtjäna särskild uppmärksamhet. Såvitt länsstyrelsen kan bedöma har utredningen på ett förtjänstfullt sätt löst denna fråga om värdebeständighet. Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund anför. Utredningens förslag att låta pensionerna följa den aktiva generationens standardutveckling bör ses mot bakgrunden av hur livsinkomsten lämpligast fördelas över olika skeden av livet. Vid en fortsatt standardhöjning i samma takt som under den senaste tjugofemårsperioden innebär förslaget, att pensionärer i hög ålder beredes ekonomisk möjlighet att leva på en väsentligt bättre standard än under huvuddelen av den föregående aktiva tiden. Med högre ålder följer emellertid i regel minskad både fysisk och psykisk aktivitet. Till följd härav synes den fördelning av inkomsten, som utredningens förslag skulle leda till, icke riktig. Handelns Arbetsgivareorganisation uttalar. Handelns Arbetsgivareorganisation anser det vara av största betydelse att pensionerna göras »inflationssäkra». Genom att pensionernas realvärde alltid bibehålies komma de pensionerades hittillsvarande svårigheter vid

240 intresse att undersöka de föreslagna avgifternas förhållande till förmånerna under förutsättning, att placeringsobjekt av detta slag funnes på marknaden i tillräcklig omfattning. LO yttrar beträffande den tekniska lösningen av problemet om pensionernas värde- och standardbeständighet, att frågan om bestämningen av medelinkomsten bör ytterligare undersökas med hänsyn till att förändringarna i medelinkomsten i vissa situationer — bl. a. genom ändringar i beskattningsnormerna — kan befaras ge ett missvisande uttryck för penningvärdets och befolkningsstandardens utveckling. TCO uttalar. Frågan om värde- och standardsäkringen av de utfästa pensionerna kan betraktas som en av de centrala frågorna. För de stats- och kommunalanställda tjänstemännens del har denna fråga i praktiken i stort sett lösts under efterkrigstiden. De genomförda regleringarna på löne- och pensionssidan har inneburit, att de av staten och kommunerna pensionerade tjänstemännen i stort sett erhållit samma förhöjning på sina pensioner, som vid olika tillfällen kommit de aktiva tjänstemännen till del. I regel har dock icke pensionärerna erhållit någon särskild förhöjning, när den för vederbörande tidigare innehavda tjänsten uppflyttats till högre lönegrad. Denna fråga har dock vid flera tillfällen väckts av vederbörande personalorganisationer utan att någon definitiv lösning kunnat erhållas. För de privatanställda tjänstemännen har denna princip ej kunnat genomföras. Visserligen har arbetsgivarna i stor utsträckning utbetalat tilllägg på utgående pensioner, som motiverats med de höjda levnadsomkostnaderna, men dessa tillägg har i regel icke helt kompenserat för dessa förändringar. Än mindre har de säkerställt en relativ andel i den standardökning, som de i aktiv tjänst varande erhållit. De lämnade utfästelserna om pensionstillägg har vidare som regel varit av den karaktären, att man endast förbundit sig att utge dem tillsvidare, och någon juridisk skyldighet för framtiden har arbetsgivarna sålunda ej velat ikläda sig. Bristen på värdebeständighet i vad gäller de privatanställda tjänstemännens pensioner har satt dessa pensionärer i ett ofta svårt läge. De har utgjort en grupp, som i stor utsträckning fått bära följderna av inflationen. Det förslag som utredningen framlagt om värde- och standardsäkrade pensioner, finner TCO med hänsyn till tidigare erfarenheter vara av stor betydelse. I princip kan utredningens förslag om värde- och standardbeständighet sägas ha två verkningar. Pensionspoängen skall alltid beräknas i förhållande till den två år tidigare gällande medelinkomsten, och vid pensionstillfället skall sålunda pensionen bestämmas med hänsyn till det sammanlagda antalet pensionspoäng och dettas relation till den då beräknade medelinkomsten. Genom detta system erhålles alltså en värde- och stan-

241 dardsäkring för de upparbetade pensionsrättigheterna. Den andra faktorn i utredningens förslag är, att de utgående pensionerna skall följa medelinkomstens förändringar i samhället. Det sätt på vilket man här sålunda löst värde- och standardbeständigheten, synes TCO ur många synpunkter tilltalande. När det gäller att bedöma frågan om hur pensionärernas villkor bör förhålla sig till den aktiva generationens är det emellertid givet, att det väsentliga ur pensionärernas synpunkt är värdebeständigheten. Enligt förslaget är det av statistiska skäl inte möjligt att basera ett visst års pensionspoäng på samma års medelinkomst. En eftersläpning i framräknandet av medelinkomsten med två år uppkommer. Vid en jämn inkomstutveckling spelar denna eftersläpning mindre roll, men vid t. ex. en tillfällig, snabb uppgång i medelinkomsten, vilken följes av en ny lugn period — exempelvis i samband med »engångsinflation» — kan eftersläpningen skapa vissa problem. En kraftig, snabb uppgång i inkomsterna och därmed i medelinkomsten påverkar pensionspoäng och pensioner först efter två år, då det blir ett ryck uppåt i dessa. »Engångsinflationen» kommer att få effekt vid två tidpunkter — först på inkomsterna, sedan på pensionerna — genom denna förskjutning. Å ena sidan kan en i tiden direkt följsam utveckling mellan inkomster och pensioner förstärka en inflationstendens och förskjutningen verka utspridande och mildrande. Å andra sidan kan tillfälliga, kraftiga inkomststegringar som efterföljes av en återhållsam utveckling, leda till stegring av pensionerna två år i efterhand. Speciellt ogynnsamt blir det, om inflationsutvecklingen följes av stabilitet eller nedgång i inkomsterna. Denna eftersläpning bör jämföras med den goda följsamhet folkpensionerna har till penningvärdeutvecklingen via pensionspristalet. TCO finner det för den skull angeläget, att man söker nedbringa den här berörda eftersläpningen. Ur många synpunkter måste även standardsäkringen av de utgående pensionerna anses synnerligen betydelsefull. Detta blir särskilt fallet så länge pensionsnivån som sådan innebär en betydande sänkning i förhållande till den standard pensionären haft såsom aktiv. Vidare bör framhållas att den aktiva generationen har möjligheter att uttaga sin standardförbättring i annan form än genom ökade löneinkomster, exempelvis genom ökad fritid. TCO finner med hänsyn till vad ovan anförts, att vid fortsatt utredning i denna fråga man bör upprätthålla principen om värde- och standardsäkring av pensionerna. SACO anför. Penningvärdesförsämringen under perioden 1935—55 innebär, att realvärdet av 1 krona minskat till 47 öre. En pension enligt premiereservsystemet, som började utbetalas 1935 och fortfarande utgår (t. ex. en invalid- eller familjepension), har således i samma utsträckning minskat i köpl *i

242 kraft. Även den som bestämt hävdar, att det är nödvändigt att statsmakterna för en sådan politik, att inflationsperioder av sådan längd och intensitet som den nuvarande icke uppkommer, kan med beaktande av decenniers och seklers erfarenheter icke bortse från de stora risker, som de som icke äger värdebeständiga pensioner, är utsatta för. Under alla omständigheter är därför skapandet av värdebeständiga pensioner — antingen genom en allmän pensionsförsäkring eller på annat sätt — en uppgift som måste lösas. Pensionerna bör göras både värde- och standardbeständiga på det sätt som utredningen föreslagit. Inom SACO har verkställts en undersökning rörande utvecklingen av en pension enligt det föreslagna systemet på grundval av medelinkomst- och levnadskostnadsutvecklingen under perioden 1920—1953. Denna undersökning tyder på att M är ett lämpligt indextal för bestämmandet av pensionernas utveckling efter pensionsfallet. Dess mest framträdande nackdel synes vara den tvååriga eftersläpningen, vilken vid kraftiga och mera övergående förändringar av medelinkomst och levnadskostnader medför en kortvarig men markant eftersläpning i pensionernas anpassning till denna utveckling. Svenska Stadsförbundet yttrar. Pensionsutredningens förslag om automatisk, fortlöpande anpassning av utgående pensioner efter den aktiva befolkningens levnadsstandard synes böra närmare övervägas. I de för stadskommunala arbetstagare gällande tjänstepensionsbestämmelserna saknas sådan anpassning; där gives utfästelse endast om kompensation för ändringar i penningvärdet. Erfarenhetsmässigt kan dock pekas på förhandlingsresultat, utvisande en viss anpassning efter standardutvecklingen. Genom att i de kommunala pensionsbestämmelserna den ena av de för pensionens beräknande grundläggande faktorerna — pensionslönen — slutligt fixeras i regel vid pensionsålderns uppnående, begränsas i avsevärd mån möjligheterna till en fortlöpande enhetlig standardanpassning. Vad här angivits avser emellertid tjänstepensionsbestämmelser, utformade i förhållandet arbetsgivare—arbetstagare, även om kommunerna såsom arbetsgivare lagt vissa sociala aspekter på pensioneringsfrågan, såsom i fråga om värdebeständigheten. De kommunala kompensationsvillkoren ha för övrigt följt de statliga bestämmelserna för olika tidsperioder. I en allmän pensionering synes standardanpassningen kunna givas större utrymme än i tjänstepensionsbestämmelser; styrelsen uttalar dock en viss tveksamhet om den fullständiga automatiken härvidlag. Svenska Landskommunernas förbund anför. Att pensionstagarna kompenseras för eventuell framtida penningvärdeförsämring synes styrelsen skäligt och står i överensstämmelse med nu gäl-

243 lande statliga och kommunala pensionssystem. Styrelsen hyser dock vissa betänkligheter mot standardanpassningen, vilken, såsom pensionssystemet är tänkt, kommer att medföra att de aktiva åldrarna påföres så stor premie som erfordras för att de passiva åldrarna automatiskt skola erhålla samma standardhöjning som de aktiva oaktat dessa har försörjningsbördan för barnen. Sveriges Kommunalanställdas Pensionskassa framhåller. Utredningens resonemang utgå från en penningvärdeförsämrings ödesdigra inverkan på nominellt bestämda pensioner. Detta förhållande motiverar, att pensionerna göras värdebeständiga, men icke att de därutöver automatiskt anpassas efter stegringar i den aktiva befolkningens standard. Enligt SKP:s mening böra pensionerna av angivna skäl göras värdebeständiga genom deras anknytning till — eventuellt ett särskilt för pensionärer beräknat — konsumentprisindex. Undantagsvis kan det emellertid förekomma, att den aktiva befolkningens realinkomster sjunka, att lönerna icke stiga minst i samma takt som index. En dylik allmän standardsänkning torde förutsätta, att så speciella förhållanden föreligga, att pensionärerna böra få finna sig i motsvarande begränsning av värdebeständigheten. En värdebeständighetsregel bör därför kombineras med en bestämmelse om standardföljsamhet i detta avseende, dvs i fråga om standardsänkningar. Längre än så synes man icke böra följa utredningens förslag om automatisk omreglering av utgående pensioner. Mot förslaget om automatisk anpassning efter den aktiva befolkningens standardökningar synas nämligen kunna riktas alltför vägande invändningar. Det är omöjligt att nu förutse, hur en framtida genomsnittlig standardökning kan komma att gestalta sig. Redan nu torde emellertid kunna konstateras, att den kan representera så olika standardförändringar för olika medborgargrupper, att dess tillämpning på alla utgående pensioner måste kunna ge ytterst otillfredsställande resultat. Härtill kommer att en utfästelse om automatisk standardf öl j samhet samhällsekonomiskt sett synes så äventyrlig, att stor risk föreligger för att utfästelsen måste brytas. Såvitt bekant har staten icke heller medverkat till att någon annan samhällsgrupp eller andra ersättningar garanterats följa standardhöjningar. Anförda skäl synas SKP tala för att utgående pensioners standard bör tid efter annan omprövas, varvid varje gång får undersökas på vad sätt en standardhöjning lämpligen kan och bör komma pensionärerna till del. Kooperationens Pensionsanstalter anför. Pensionstagarna är en av de medborgargrupper, som är mest utsatta fölen penningvärdeförsämring. En moralisk skyldighet att sörja för att de skyddas mot detta hot föreligger framför allt vid en obligatorisk pensionsförsäkring, vilken skall finansieras medelst avgifter. Att inkassera avgifter

244 i ett högre penningvärde men utbetala pensionerna i ett lägre betyder att beröva försäkringstagarna en del av deras rätt. En indexreglerad pensionsförsäkring enligt fördelningsprincipen med ett index, som avser att mäta penningvärdets förändringar, tillgodoser i huvudsak det berättigade önskemålet om inflationsskydd för försäkringstagarna. Genom en försäkring enligt premiereservsystemet kan ett sådant skydd blott beredas i ofullständig omfattning, nämligen i den mån försäkringsfonden (premiereserven) kan placeras i realvärden eller i värdepapper, vilkas avkastning följer penningvärdets förändringar. Möjligheterna härför är med nu gällande bestämmelser beträffande placeringen för privata pensionsanstalter synnerligen begränsade. Utredningens försäkringsplan åsyftar att utöver en sådan »värdebeständighet» tillförsäkra pensionstagarnas förmåner »standardbeständighet». Försäkringsplanen har härmed påtagit sig en synnerligen svår uppgift. I begreppet »levnadsstandard» ingår både individuell och kollektiv konsumtion, och skiftningarna i levnadsvanor mellan individer och befolkningskategorier i olika miljöer ger begreppet »allmän levnadsstandard» en i högsta grad abstrakt karaktär. Utredningens lösning att göra »medelinkomsten» (M) till mätare av penningvärdes- och standardförändringarna måste betecknas som en statistisk abstraktion. Utgångspunkterna och arbetsmetoderna för de skattestatistiska beräkningar, som skall läggas till grund för framräkningen av M, under den obegränsade tidrymd försäkringsplanen omfattar, kan komma att i väsentlig grad förändras. Dessutom kan den »kollektiva konsumtionen» — ekonomiska förmåner för den enskilde genom sociala reformer och kulturella gemensamhetsföretag i samhällelig regi (skolor, allmänna utbildningsmöjligheter e t c ) , vilka inte ingår i det skattetekniska inkomstbegreppet — komina att intaga ett ständigt växande utrymme. Härtill kommer, att det är inte bara möjligt utan det mest sannolika antagandet att förändringar i inkomstskattesystemet kan komma att företagas inom försäkringsplanens obegränsade giltighetstid. Möjligheter torde finnas att genom jämförelser mellan eller kombinationer av konsumtions- eller ievnadskostnadsindices för olika levnadsförhållanden nå fram till en säkrare mätare för penningvärdesförändringarna än den på löne- och inkomststatistiken beräknade medelinkomsten. Dessutom skulle man härigenom undvika alla de nackdelar, som på grund av den tvååriga eftersläpningen skulle uppträda vid snabba förändringar i penningvärdet såsom 1921—22 och 1951—52. Folksam yttrar. Det principiellt tilltalande systemet med värde- och standardbeständiga förmåner har inte fått en tillfredsställande praktisk utformning. Framför allt gäller detta bestämningen av begreppet medelinkomst (M). Redan genom en förändring av de av utredningen föreslagna minimi- och maximi-

245 beloppen för M — enligt Folksams uppfattning är sådana förändringar en konsekvens av principen om värde- och standardbeständighet — rubbar man underlaget för beräkningar av medelinkomsten, vilken är av avgörande betydelse för de förmåner, som pensionärerna skall erhålla. Därtill kommer att utredningen vid bestämningen av M utgått ifrån nettoinkomst enligt gällande skattelagar. Detta innebär att förändringar i skattelagstiftningen, som inte i och för sig har något direkt samband med pensionsfrågan, kan komma att påverka pensionsunderlaget. Folksam finner det därför ofrånkomligt att frågan om bestämningen av M upptages till särskild ingående prövning vid den fortsatta utredningen i pensionsfrågan. SPP framhåller. Eftersom pensionen skall träda i stället för en bortfallande arbetsinkomst, bör den stå i en skälig relation till arbetsinkomstens genomsnittliga storlek under de närmaste åren före pensionens utgivande, så att övergången till pensionstiden icke blir alltför påfrestande. Under aktivtiden bör alltså pensionens storlek snarare variera med den enskildes inkomst än med någon allmän genomsnittsstandard under samma tid. Ett uppbyggande av pensionen enligt förslaget följer endast ofullständigt den enskildes standard, om löneförloppet är stigande med åldern. Emellertid ändras de under varje år intjänade pensionsbeloppen med den genomsnittliga standarden för samtliga aktiva. Att man sålunda åstadkommer en viss »standardf öl j samhet» synes i och för sig motiverat, men sättet för beräkningen kan leda till irrationella resultat. I fråga om utgående pensioner förefaller det tveksamt, om behov verkligen föreligger att anpassa dem till ändringar i de aktivas standard. Däremot synes det angeläget att under utbetalningstiden skydda pensionärerna mot följderna av ett försämrat penningvärde, d. v. s. att göra pensionen värdebeständig. Man skulle därvid kunna tänka sig, att pensionerna knötes till konsumentprisindex eller annat mått på levnadskostnadernas ändringar. Skulle de aktiva därutöver vara beredda att låta pensionärerna helt eller delvis komma i åtnjutande av en standardhöjning, som de själva kunnat uppnå, skulle detta kunna ske genom att statsmakterna tid efter annan beslöte om standardtillägg. En sådan reglering av ålderspensionerna tillämpas för närvarande inom folkpensioneringen och har där visat sig fungera tillfredsställande. Även om man anser, att pensionerna på något sätt borde följa utvecklingen av de aktivas levnadsstandard, synes det mycket tveksamt, om det av utredningen föreslagna mätetalet, medelinkomsten M, är lämpligt härför, över huvud taget kan det ifrågasättas, om det i olika lägen är försvarligt att låta standardförändringar inverka genom ett för alla lika mätetal. Den föreslagna försäkringen skall omfatta större delen av den svenska befolkningen, och inom en så heterogen grupp kunna stora inbördes förskjut-

246 ningar i standarden för olika delgrupper ske samtidigt med ändringar i den genomsnittliga standarden. För pensionärerna är däremot den relativa fördelningen av pensionsbeloppen låst, så snart pensionerna börjat utgivas. Att ge alla pensionärer samma relativa standardändring kan då i fråga om vissa grupper komma att te sig stötande. Om t. ex. kvinnornas löner komma att stiga avsevärt i förhållande till männens, synes det ej rimligt att de manliga pensionärerna på grund härav få höjda pensioner. Troligen kommer det föreslagna måttet för standardföljsamhet icke att visa sig användbart längre tid. En faktor, som kan få avsevärd inverkan på storleken av medelinkomsten M och därmed såväl på uppbyggandet av pensionen under aktivtiden som på standardvariationen av utgående pensioner, är fastställandet av övre gränsen för den pensionsgivande inkomsten. I det teoretiska fallet att alla löner höjas med samma procentsats synes det rimligt att inkomstgränsen ändras med denna procentsats, varvid även medelinkomsten M nöjes på samma sätt. Om inkomstutvecklingen är ojämn, t. ex. om lönerna öka kraftigast för vissa lågavlönade grupper, har man ingen objektiv utgångspunkt för att bestämma ändringen av inkomstgränsen. Om man vidare underlåter att höja 30 000-kronorsgränsen vid en mera allmän höjning av de aktivas inkomster, komma icke de aktuella pensionerna att höjas i takt med de aktivas standard. Redan den omständigheten att man före ingången av ett visst år icke kan anpassa den övre gränsen efter den kommande, okända inkomstutvecklingen under samma år kan, såsom erfarenheten från den franska försäkringen visar, medföra mindre önskvärda konsekvenser. SPP önskar understryka, att det sjunkande penningvärdet varit och är det kanske allvarligaste hotet mot pensionsstandarden inom den privata tjänstepensioneringen. Försämringen av penningens värde har medfört, att lönerna måst för alla arbetstagargrupper, oberoende av ålder, höjas långt utöver vad som vid konstant penningvärde skulle erfordras för att ge arbetstagarna skälig andel av produktionsstegringen. Av naturliga skäl har detta medfört onormalt höga pensionskostnader för äldre anställda, vilket i sin tur ofta nödvändiggjort beklagliga försämringar av pensioneringsplanerna. Privat pensionering och privat penningsparande i andra former kommer att bestå — ehuru i minskad omfattning — även efter genomförandet av en allmän pensionsförsäkring. Enbart genom att göra pensionerna från denna värdebeständiga eller standardföljsamma når man därför icke det stora målet: värdebeständighet för allt sparande. Detta kan nås endast om det lyckas statsmakterna att bevara penningvärdet. Svenska Försäkringsbolags Riksförbund framhåller. Om samhället anser sig kunna garantera standardbeständighet för de enligt förslaget utgående pensionerna, borde möjligheter för motsvarande ga-

247 ranti lika väl kunna beredas för att trygga standardbeständighet åt pensioner som utgå genom privata pensionsanordningar. Detta kunde åstadkommas genom att staten tillhandahölle standardbeständiga obligationer, i vilka pensionsmedel kunde med lämpliga begränsningar placeras. Det nu förda resonemanget för in på frågan om skydd för penningsparare över huvud mot följderna av en penningvärdeförsämring. Det bör noga övervägas, om det icke ur samhällsekonomisk synpunkt är mest angeläget att bereda peniiingsparare, oavsett om sparandet avser pensionering eller annat, möjlighet om icke till standardbeständiga så dock till värdebeständiga placeringar. 1 så fall kunde statens garanti för standardbeständiga pensioner från en obligatorisk pensionsförsäkring inskränkas till ett bottenbelopp. Riksförbundet anser det ytterligt angeläget att dessa problem noga utredas, innan ställning tages till utformningen av en standardgaranti i en allmän pensionsförsäkring. Om förtroendet för penningvärdet kunde återställas, bleve alla värdebeständighetsgarantier, vilka alltid erbjuda svårlösta ekonomiska problem, överflödiga. Även om man accepterar utredningens förslag och tror att statsmakterna skola respektera ett sådant system för generationer framåt, är den av utredningen erbjudna standardgarantin ingalunda invändningsfri. Verkningarna av det föreslagna indextalet — medelinkomsten — skall här belysas med några exempel. a) I fråga om en produktivitetsökning eller en penningvärdeförsämring som resulterar i ökade inkomster för de aktiva, ger medelinkomsten såsom indextal en överkompensation åt pensionärerna, eftersom dessa genomsnittligen ha lägre inkomster än de aktiva och därför drabbas mindre hårt av progressiviteten i inkomstbeskattningen. b) Ändringar av skattelagstiftningen kunna få mycket egendomliga konsekvenser. En hel del sådana ändringar påverka den sammanräknade nettoinkomsten i den bemärkelse begreppet användes i skattelagstiftningen och vid förslagets beräkning av medelinkomst och pensionspoäng. c) Den förbättring för pensionärerna som enligt det föreslagna systemet skulle uppkomma vid en framtida ökning av medelinkomsten skulle kunna neutraliseras genom ett beslut om ändring av skattesystemet, t. ex. så att direkta skatter i viss utsträckning utbytas mot indirekta skatter av generell art. d) Om 30.000-kronorsgränsen bibehålles under någon längre tid av standardökning eller penningvärdeförsämring, blir det en eftersläpning för pensionärerna. När gränsen sedan höjes, blir det en plötslig omfördelning till dessas förmån. Något liknande gäller också i fråga om de undre gränsbeloppen 2.000 och 1.200 kr. e) En stegring av födelsetalet medför en ökad ekonomisk belastning för de aktiva men minskar inte pensionsförmånerna i den allmänna pensionsförsäkringen. Över huvud taget kunna förändringar i befolkningens ålders-

248 sammansättning och civilståndsfördelning få mycket egendomliga konsekvenser för medelinkomsten. f) Det produktiva arbete som husmödrarna och andra familjemedlemmar utföra i hushållet är icke skattepliktig inkomst. Om husmödrarna allt mera skulle övergå till att göra sin produktiva insats utom hemmet och hemsysslorna i stor utsträckning komma att skötas industriellt samt en sådan omläggning av husmödrarnas arbete kombineras med en avkortning av deras arbetstid så att det sammanlagda produktionsresultatet i samhället förblir oförändrat blir effekten att pensionärerna få en standardförbättring och de aktiva en standardförsämring. g) Eftersom en standardhöjning som tager sig uttryck i förkortning av arbetstiden helt kommer de aktiva till del, kan detta påverka dem att i ökad omfattning uttaga standardhöjningen i denna form. Risken härför är särskilt stor genom att den starka progressiviteten i beskattningen verkar i samma riktning. Riksförbundet anser, att den standardgaranti som utredningen menar sig ha ernått genom pensionernas anknytning till medelinkomsten är högst tvivelaktig. Man torde icke kunna komma längre än att anknyta värdebeständigheten till någon index och låta standardbeständigheten i övrigt bli beroende av framtida beslut, ungefär som man nu gör i fråga om folkpensionerna. Svenska Bankföreningen uttalar. Det är tydligen angeläget att pensionärernas ställning ej får äventyras genom penningvärdeförsämring. Detta betyder dock icke att det skulle vara nödvändigt att genom automatiskt verkande regler göra pensionerna värdebeständiga. En sådan anordning kan i viss mån vara ägnad att försvaga intresset för att hålla penningvärdet stabilt. Och bevarandet av ett fast penningvärde måste dock alltid även från pensionärernas synpunkt framstå som det väsentliga. Om det på grund av penningvärdeförsämring blir påkallat att korrigera pensionsbeloppen bör detta därför enligt bankföreningens mening ske genom särskilda beslut om jämkning. Pensionsutredningens förslag innebär att pensionerna också höjas och sänkas i takt med inträffade förändringar i den aktiva befolkningens levnadsstandard. Det kan ifrågasättas, om ett sådant system leder till ett rimligt resultat. Åldringarnas konsumtionsbehov är nämligen i regel helt andra och mindre än de aktiva generationernas. Utvecklingen kan därför tänkas leda fram till ett läge då det knappast skulle te sig motiverat att låta en standardhöjning för de yngre åtföljas av en fullt motsvarande förbättring av pensionerna. Så skulle väl t. ex. bli fallet, om levnadsstandarden för de aktiva stiger så starkt att även de lägst avlönade får möjlighet att tillfredsställa sådana behov som saknar aktualitet för pensionärerna på grund av deras ålder. Och om å andra sidan de aktiva exempelvis på grund av krig eller dylikt får

249 vidkännas en mycket kraftig standardsänkning är det icke omöjligt att en sänkning av pensionerna i matematisk proportion härmed skulle kunna drabba för hårt. Det sagda utesluter givetvis icke att en viss anpassning till förändringar i den allmänna levnadsstandarden bör eftersträvas. Men även därvidlag torde det vara lämpligast att lita till särskilda beslut från tid till annan. Man får då bättre möjlighet att göra en avvägning med hänsyn till föreliggande förhållanden. Stockholms handelskammare — som i princip anser att folkpensioneringen bör utbyggas — yttrar att, om en allmän pensionsförsäkring införes, man som ett första led i förbättringen av åldringarnas försörjning bör överväga att göra pensionerna värdebeständiga, varemot standardbeständighet ej bör ifrågakomma. Östergötlands och Södermanlands handelskammare — som likaledes föredrar en utbyggd folkpensionering framför en allmän pensionsförsäkring — anmärker, att »medelinkomsten» torde vara ett mycket relativt begrepp icke minst med hänsyn till att det står i statens makt att genom beskattning av direkt eller indirekt natur reglera medelinkomsten inom ganska vida gränser. Garanti för utfösta

förmåner

Hovrätten för Nedre Norrland anför. Visserligen kommer enligt förslaget den försäkrade att vid varje tidpunkt vara tillgodoskriven ett visst antal pensionspoäng, på vilka omfattningen av hans pensionsrätt grundas och vilka enligt motiven äro att betrakta som den försäkrades egendom. Men utredningen framhåller själv, att intet hindrar statsmakterna att besluta ändring av de lagbestämmelser, som reglera detta område. Det bör, säger utredningen visserligen, emellertid vara klart, att den försäkrade icke skall kunna fråntagas en rätt som han enligt äldre lag förvärvat. Med hovrättens rättsuppfattning är uttalandet i sig ovedersägligt. Men det kan ingalunda tagas för visst att statsmakterna i en framtid ställa sig detsamma till efterrättelse. Man vågar ej bortse från att politiska omvärderingar kunna — trots allt — leda till jämväl sådana lagändringar att det i förslaget förutsatta sambandet mellan erlagda premier och utgående pensioner rubbas. Förhållandet är ej — vilket utredningen synes vilja göra gällande — jämförligt med det som består vid pensionsförsäkringsavtal av traditionellt slag. Dessa kunna aldrig ensidigt ändras. En lags giltighet däremot är beroende helt av den härskande majoritetens vilja. I fråga om folkpensioneringen har visserligen ett med förslaget jämförbart försäkringssystem godtagits, men dels rör det sig här om förhållandevis blygsamma belopp, dels kan folkpensionsavgiften såsom den utformats sägas ha fått mera k a r a k t ä r av skatt än av försäkringspremie. Skall full rättssäkerhet kunna beredas den försäkrade, torde krävas antingen att formligt avtal om pensionsrätten träffas med försäkringsgiva-

250 ren-staten eller ock att bindande utfästelse om pensionsförmånerna eljest lämnas i någon form från statens sida. Försäkringsinspektionen (majoriteten) framhåller. Vid premiereservsystemet är den försäkrades rätt knuten till den för hans försäkring av försäkringsbolaget avsatta och på särskilt sätt redovisade premiereserven. Envar rätt grundad på kapitalegendom av olika slag skyddas av lagstiftning och en rikt utbildad rättstradition. Rättens materiella innehåll är dock utsatt för förstöring genom krig och inflation och påverkas av ändringar i beskattningssystemet. Den rätt varom i det föreslagna pensionssystemet är fråga skall till innehåll och utformning grundas allenast på speciella lagföreskrifter, som icke är förankrade i en fast rättstradition och därför lättare kan ändras. Särskilt skulle den stora omfattningen och finansiella tyngden av de rättskrav, som kommer i fråga, kunna tänkas innebära en risk för rättssäkerheten. Visserligen skulle förpliktelsernas betydande omfattning kunna skapa en liknande påfrestning även i ett premiereservsystem, men här skulle den fastare rättstraditionen innebära ett starkare skydd. Detta resonemang leder emellertid till att man överhuvud icke bör införa nya rättsbegrepp, som ännu inte kan ha vunnit traditionens helgd, ens om dessa begrepp motsvaras av starka reala behov. I detta fall föreligger dock starka behov av nya rättsbegrepp, som bl. a. bottnar i att inflationsrisken lätt tunnar ut det materiella innehållet i de rättsanspråk, som är giltiga i ett premiereservsystem. Därigenom begränsas allvarligt det faktiska värdet av den rättssäkerhet, som en lång tradition skapat kring detta system, och detta viktiga förhållande bör ständigt hållas i minnet vid varje jämförelse. Den omständigheten, att det här är fråga om en anordning av verkligt stor omfattning betyder för övrigt inte bara, att förpliktelserna kommer att representera en stor finansiell belastning utan samtidigt också att en mycket stark folkopinion bland aktuella och presumtiva pensionstagare kan uppbådas till skydd för de försäkrades intjänta rätt på grund av erlagda avgifter. Enligt inspektionens mening finns det därför icke anledning att av rättssäkerhetsskäl tveka att införa den föreslagna pensionsordningen om denna eljest befinnes lämplig och förutsättningar för fördelningssystemets tilllämpning är för handen. Statskontoret yttrar. Med de fördelar fördelningssystemet har i övrigt, har likväl icke kunnat förenas någon reell garanti för att utlovade prestationer skola fullföljas. Pensionen kommer att bli helt beroende av de aktivas vilja och förmåga att infria de utfästelser, som tidigare generationer givit sig själva. Detta förhållande måste självfallet tillmätas synnerlig betydelse.

251 Kammarrätten anför. Det är utredningens åsikt (sid. 227) att den försäkrades rätt enligt fördelningssystemet icke skulle vara underlägsen hans rätt vid en pensionering på grundval av det traditionella premiereservsystemet. Riktigheten av denna åsikt torde dock med fog kunna dragas i tvivelsmål. Vid fördelningssystemet förekommer ju icke någon fondbildning såsom vid premiereservsystemet för säkerställande av den försäkrades förmåner. Hans rätt blir helt beroende av kommande generationers villighet och förmåga att bidraga till åldringarnas försörjning. Genom framtida lagstiftningsbeslut skulle förmånerna från pensionsförsäkringen även kunna ändras. Att tvångsvis införa en försäkring med så osäkra premisser kan icke anses försvarligt. Särskilt orimligt förefaller det att kräva att grupper, som redan ha betryggande pensioner, skola uppge dessa och ansluta sig till en försäkringsform, om vilken ingen med säkerhet vet, hur den kominer att gestalta sig. I vart fall borde garantier skapas för att pensionsförmånerna komma att bestå i framtiden. Länsstyrelsen i Södermanlands län framhåller. I mån av ökning av pensionärernas antal som följd av den stegrade medellivslängden måste man räkna med att pensionerna kunna komma att nedgå, såvida icke i stället pensionsåldern höjes. Även av andra orsaker har den enskilde inga som helst garantier för att få åtnjuta den pension, som enligt vanliga försäkringstekniska beräkningar svarar mot de försäkringsavgifter han erlagt. Det är alltså icke så mycket fråga om en försäkring som om en allmän pensionering, finansierad och utmätt efter andra grunder än den allmänna folkpensioneringen. Detta kommer till synes bland annat däruti att man tydligen icke får stå främmande för tanken, att framdeles under fullt lagliga former beslut kan komma att fattas om en minskning i utgående pensioner till förmån för andra sociala ändamål, som då anses angelägnare. Länsstyrelsen i Östergötlands län anför. Den föreslagna lagstiftningen är icke en privaträttslig lagstiftning, som reglerar enskildas betalningsförpliktelser gentemot varandra. Här är det tvärtom staten, som skall svara för kostnaderna, och dessa, ofantliga statsutgifter konkurrera vid varje tidsperiod med ett flertal andra statsutgifter av hög angelägenhetsgrad. Vid varje tidpunkt måste en avvägning ske avbehovens inbördes vikt. Det lärer icke kunna uteslutas att en minskning av pensioner och premieavgifter i en framtid utgör förutsättning för erforderligt utrymme för dåmera såsom angelägnare betraktade statsutgifter. Möjligheterna att i en framtid infria utfästelserna om pensionsförmån torde bliva beroende på då gällande samhällsförhållanden, produktionens ställning och befolkningssammansättningen samt även i hög grad på framtida

252 generationers vilja och förmåga att infria utfästelser av tidigare generationer. I utredningens uttalanden (sid. 226, tredje stycket) återspeglas vissa naturrättsliga tankegångar, vilka enligt länsstyrelsens mening sakna verklighetsunderlag. Länsstyrelsen i Värmlands län anför. En omständighet, som gör länsstyrelsen tveksam rörande lämpligheten av att genomföra ett förslag av den huvudsakliga innebörd, som utredningen framlagt, är den rättsosäkerhet, som kan komma att vidlåda detta pensionssystem. Man frågar sig vilka garantier man har, att icke en kommande generation — med hänsyn till väsentligt förändrade grunder för frågans bedömande — genom ny lagstiftning i större eller mindre utsträckning berövar pensionstagarna deras genom premiebetalningar under den aktiva tiden förvärvade pensionsförmåner. Det synes länsstyrelsen, som om det i rättssäkerhetens intresse måste krävas en utfästelse från statens sida om pensionsförmånernas oantastbarhet eller ett formligt avtal mellan statenförsäkringsgivaren å ena sidan samt den försäkrade å andra sidan. Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund yttrar. I vissa remissyttranden över 1950 års principbetänkande uttalades starka farhågor för att det valda systemet — fördelningssystemet — icke skulle erbjuda de försäkrade samma grad av rättssäkerhet som ett traditionellt premiereservsystem. Organisationerna dela dessa farhågor och anse, att utredningen i sitt bemötande av den framställda kritiken tagit alltför lätt på denna mycket betydelsefulla fråga. Utredningen anför, att de pensionspoäng, som en försäkrad förvärvat inom det föreslagna fördelningssystemet, utgör en direkt parallell till en inom ett premiereservsystem uppbyggd fond, och att »poängkapitalet» är att betrakta som den försäkrades egendom, som icke rättsligen skall kunna fråntagas honom. Emellertid tillägger utredningen, att detta resonemang hänför sig till den formella rättssäkerheten och att avgörande vikt icke kan fästas enbart vid ett formellt tillgodoseende av de försäkrades rätt. I fråga om den reella rättssäkerheten anför utredningen, att en uppsamlad premiereserv kan gå förlorad och de försäkrades rätt härigenom äventyras. Parallellfallet i fråga om det föreslagna systemet anges vara, att landet råkar i en sådan ekonomisk situation, att det tvingas både att inställa utbetalningarna av löpande pensioner och att beröva de aktiva den rätt, som dessa uppbyggt i sitt poängkapital. I båda fallen, framhåller utredningen, gagnar den formella rätten föga. Organisationerna äro av den uppfattningen, att en bestämd skillnad föreligger mellan nämnda båda fall. I förra fallet är läderingen av de försäkrades rätt helt beroende av objektivt konstaterbara förhållanden. Ett ingrepp från statsmakternas sida av innebörd att försämra de försäkrades

253 rätt skulle förutsätta rent konfiskatoriska åtgärder av sådan art, att de torde få anses helt uteslutna i ett rättssamhälle som vårt. I det senare fallet åter måste det vara en bedömningsfråga, huruvida den ekonomiska situationen är sådan, att åtgärder anses böra vidtagas, innebärande intrång i de försäkrades rätt. Man kan komma att ställas inför ett val mellan olika åtgärder. Avgörandet åvilar då de politiska instanserna. Beträffande dessas åtgöranden torde personerna i aktiv ålder, dvs. de som kunna vinna fördelar genom en försämring av tidigare generationers rätt, ha det största inflytandet. Man kan därför befara, att ovidkommande synpunkter skulle kunna influera på de grannlagå beslut, som det här gäller att fatta. Vid ett premiereservsystem föreligger full korrespondens mellan prestation och motprestation. Varje rubbning av detta förhållande är relativt lätt att konstatera. Ett fördelningssystem åter måste baseras på konventioner. Dessa komplicera — i varje fall vid den lösning som utredningen valt — systemet i en sådan utsträckning, att det måste bli synnerligen svårt att över huvud taget kunna konstatera, om en ändring av detta skulle innebära fördelar eller nackdelar för en viss generation eller för vissa individer. I särskilda fall, såsom då det gäller reglerna om pensionernas värde- och standardbeständighet, torde det rent av vara helt omöjligt att bedöma den inverkan en förändring får på ett visst försäkringsfall före den tidpunkt, då detsamma definitivt reglerats. De påtalade bedömningssvårigheterna medföra, att det måste bli väsentligt lättare att utan risk för opposition vidtaga sådana ändringar av ett fördelningssystem, som, utan att detta klart framgår, i realiteten kunna innebära försämringar för vissa försäkringstagare och förbättringar för andra. Den mycket betydande överkompensation, som enligt förslaget skall beredas den första generationen försäkrade, kan otvivelaktigt i ett beträngt läge komma att utgöra ett incitament för dem, som framdeles skola infria utfästelserna, och som då ha den politiska makten, att utan alltför stora betänkligheter göra jämkningar i systemet. Försäkringstagarna kunna icke vid ett sådant tillfälle hävda sina rättigheter, eftersom de, i den mån lagändring sker, över huvud taget sakna möjlighet att genom domstolsförfarande göra desamma gällande. Valet av fördelningssystemet har till stor del motiverats med de möjligheter, som därvid erbjudas att ge pensionerna värde- och standardbeständighet. Det är emellertid uppenbart, att tillgodoseendet av önskemålen härom — i den mån de kunna anses berättigade — icke får äventyra rättssäkerheten. Utredningen uttalar, att ett tekniskt system baserat på fördelningsgrund och med den i övrigt föreslagna utformningen icke är underlägset premiereservsystemet, såvitt avser de försäkrades rättssäkerhet inom en allmän pensionsförsäkring. Organisationerna kunna på anförda grunder icke ansluta sig till denna uppfattning och anse de gjorda erinringarna vara av sådan vikt, att de icke kunna negligeras.

254 Handelns Arbetsgivareorganisation anför. Någon fullständig säkerhet för att exempelvis standardbeständighet i framtiden kommer att till fullo respekteras kan ej heller ges. Den situationen synes väl kunna inträffa — t. ex. vid ett tillfälle då man har ett mycket stort antal åldringar i förhållande till antalet aktiva och samtidigt en kraftig standardhöjning för de sistnämnda — att statsmakterna finna sig föranlåtna att sänka pensionsnivån därför att man helt enkelt finte anser sig hava råd att helt fullfölja den ursprungliga pensionsplanen eller därför att man önskar tillgodose ändamål som vid ifrågavarande tidpunkt anses ur sociala eller andra synpunkter mera angelägna än en standardförhöjning för pensionärerna. Det torde överhuvud ligga särskilt nära till hands att man finner sig kunna företaga jämkningar i systemet under försäkringens övergångstid då den starka överkompensationen ännu gör sig gällande. Sveriges Grossistförbund framhåller. Vid bedömandet av rättssäkerhetsfrågan i ett allmänt pensionssystem bör i princip samma krav i fråga om rättssäkerheten ställas, oberoende av om pensioneringen grundas på fördelnings- eller premiereservprincipen. I varje fall måste så vara förhållandet, där det såsom i pensionsutredningens förslag är fråga om en försäkring med ett direkt samband mellan avgifter och förmåner. Förslaget innefattar idémässigt ett »samhällskontrakt», som innebär, att varje generation av aktiva inkomsttagare skola efter vissa fastställda regler avstå en del av sina inkomster för pensionering av samtidigt levande överåriga. I och med detta kan en inskränkning av utgående pensionsförmåner ur rättssynpunkt icke komma i fråga, vilket betyder, att systemet, om oantastbarhetsprincipen verkligen skall iakttagas, måste bibehållas oförändrat för all framtid. Någon garanti för att förändringarna i allmänna åsikter, maktförskjutningar på det politiska planet i framtiden icke komma att påverka individernas eller statsmakternas inställning till pensionsfrågan finnes ej. Man måste därför räkna med att kommande makthavande under åberopande av nya omständigheter, betingade av den samhälleliga och politiska utvecklingen, kunna komma att genomföra ändringar i systemet i direkt strid med vad som för närvarande uppfattas såsom ett påtagligt rättvisekrav. Den betydande överkompensation, som enligt förslaget skall beredas den första generationen, kan utan tvivel komma att föranleda dem, som framdeles skola infria utfästelserna, att genom politiska medel framtvinga jämkningar i systemet. Någon möjlighet för berörda försäkringstagare att i en sådan situation hävda sin lagenligt förvärvade rätt torde icke finnas. Enligt vår uppfattning finnes alltså i praktiken knappast den möjlighet som utredningen ansett föreligga att lagenligt förankra det föreslagna systemet, så att pensionärernas krav på rättssäkerhet blir tillgodosett. Det utgör en allvarlig brist i betänkandet, att man icke på ett till-

255 fredsställande sätt klarlagt detta förhållande, som dock är av avgörande betydelse för bedömandet av ett för vårt samhälle så utomordentligt viktigt förslag som det nu ifrågavarande. Sveriges Köpmannaförbund framhåller. Det troliga är väl, att pretentionerna på en hög standard för pensionärerna kommer att fortsätta att stiga och att systemet alltså kommer att ytterligare utbyggas. Det kan dock icke anses uteslutet att man i stället kommer att föredraga en annan fördelning av produktionsavkastningen eller att i ett beträngt läge pensionskostnaderna enligt systemet kommer att utgöra en alltför stor belastning på samhället. Den rättssäkerhet som systemet erbjuder blir under sådana förhållanden ringa och kommer till yttermera visso att bliva beroende på politiska avgöranden och icke på rättsliga bedömanden. Kooperativa Förbundet uttalar. Pensionsutredningen medgiver, att fördelningssystemet icke har någon motsvarighet till »den fasthet, som genom tradition och lagstiftning numera tillförts premiereservsystemet». Fördelningssystemet har nämligen, säger utredningen, »icke någon jämförlig tradition att uppvisa» (sid. 226). Styrelsen tillåter sig med anledning härav påpeka, att premiereservsystemets fasthet icke tillförts genom tradition och lagstiftning utan ligger i systemets natur. Det finns visserligen vida toleransgränser vid tillämpningen, men gränserna är icke godtyckliga. Det föreligger vid detta system jämvikt mellan förmåner och förpliktelser. Fördelningssystemet och än mer ett blandat system sådant som det av utredningen föreslagna är däremot fullt av mer eller mindre välgrundade men alltid godtyckliga konventioner. I fortsättningen hävdar utredningen, att ett fördelningssystem kan utformas så att rättssäkerheten inom detsamma icke blir sämre än inom premiereservsystemet. Den pekar på »poängkapitalet» såsom en »direkt motsvarighet» till den fond, till vilken den försäkrades rätt vid premiereservsystemet är knuten. Genom att detta kapital betraktas som den försäkrades egendom säges oantastbarheten komma till uttryck. Styrelsen står helt frågande inför denna argumentation. Denna faller redan på det faktum, att i den s. k. pensionformeln är poängkapitalet endast ett av fem tal. Det finns sålunda fyra möjligheter att ändra pensionsbeloppen utan att röra poängkapitalet och utan att rubba det tekniska systemet. Särskilt är det naturligtvis mycket enkelt att ändra den faktor som uttrycker pensionsnivåns höjd. Framför allt bör emellertid observeras, att poängkapitalet är ett helt artificiellt begrepp medan premiereserven är en ekonomisk realitet. Gentemot utredningens uttalanden (sid. 226, tredje stycket) tillåter sig vidare styrelsen påpeka, att en garanti mot att de försäkrade fråntages en enligt äldre lag gällande rätt synes lika orimlig som garanti mot framtida

256 ändring av beskattningen. Enligt styrelsens mening skulle det vara ett ödesdigert misstag att ge en lag om allmän pensionsförsäkring sådan karaktär, att förhållandet mellan de försäkrade och kollektivet finge karaktär av civilrättsligt avtal. Utredningen nämner i annat sammanhang (sid. 103) som exempel på ändringar, vilka icke bör vara tillåtna, en höjning av pensionsåldern såvida icke pensionens belopp samtidigt höjes genom en rent försäkringsteknisk omräkning. Att försöka binda den allmänna pensionsförsäkringen vid sådan principer är icke endast ogenomförbart utan direkt olämpligt därför att det skulle innebära, att man berövade fördelningssystemet dess stora företräde framför premiereservsystemet, nämligen smidigheten. LO framhåller. Det måste anses vara en fiktion om man föreställer sig att något slags absolut »rättssäkerhet» för pensionernas realnivå kan skapas genom en på visst sätt ordnad pensionering, antingen den sker på privat eller allmän väg. Försörjningen av åldersgenerationen tas vid varje tillfälle ur den löpande produktionen. Det blir övervägandena om hur folkhushållets resurser ska utvecklas och fördelas på olika ändamål, däribland åldersgenerationernas försörjning, som bestämmer hur mycket som ska avdelas åt den inaktiva befolkningen. Övervägandena kommer att ske med hänsyn till det rådande samhällsekonomiska läget, alltså sysselsättningsläge, bytesförhållande, sparandebehov etc. Med det nu framförda ska emellertid inte förringas den psykologiska och praktiska betydelsen av fasta rättsregler i ett pensionssystem. Sålunda kan det vara lättare att genomföra standardförbättringar åt den inaktiva befolkningen om de aktiva, vilka möjliggör dessa standardförbättringar, kan förvänta motsvarande förbättringar när de framdeles blir inaktiva. Likaså bör de aktiva, när de gör sina uppoffringar till de samtidigt inaktiva, göra detta under medvetande om att de själva på ålderdomen tillförsäkras en standard i princip motsvarande sina egna uppoffringar. Något exakt mekaniskt samband mellan prestationer (avgifter) och motprestationer (pensioner) kan aldrig i realiteten föreligga bl. a. med hänsyn till att pensionssystemet måste anpassas efter utvecklingen i ett dynamiskt samhälle. TCO uttalar. TCO anser, att rättssäkerheten bör ägnas ökad uppmärksamhet vid den fortsatta handläggningen av pensionsfrågan. Utredningen utgår från att de av en enskild person intjänade pensionspoängen bör betraktas som den enskildes egendom. Samtidigt uttalas att de lagbestämmelser som reglerar detta område givetvis kan ändras av statsmakterna. Detta är ofrånkomligt. Å andra sidan bör från statsmakternas sida vid genomförande av en lagstiftning av denna typ klart uttalas, att man inte i framtiden bör giva lagänd-

257 ringar med försämrande innebörd återverkande kraft på sådant sätt att de åsidosätter intjänade rättigheter. Samtidigt bör framhållas att de ekonomiska förhållandena i landet i ett alldeles exceptionellt läge kan försämras på ett sådant sätt att de lämnade utfästelserna ej kan infrias, men en sådan osäkerhet i rättsligt hänseende föreligger även vid försäkringar grundade på rent privaträttsliga avtal. Vidare vill emellertid TCO understryka, att ett genomförande av utredningens förslag innebär ett åtagande från samhällets sida för framtiden, vilket inte utan att förutsättningarna för detsamma helt förändras, får rubbas i sina grundvalar. SACO yttrar. I fråga om rättssäkerheten förtjänar att framhållas, att även i ett premiereservsystem de försäkrades rätt kan lida skada. Detta kan ske genom positiva ingripanden från statens sida eller genom brist på sådana ingripanden (t. ex. penningvärdesförsämringen). Inom ett system av folkpensionstyp kan man överhuvudtaget icke tala om någon rättssäkerhet i den mening som avsetts vid diskussion av detta problem inom en allmän pensionsförsäkring. SACO vill emellertid kraftigt framhålla betydelsen av att rättssäkerhetsfrågan i en allmän pensionsförsäkring blir föremål för särskild uppmärksamhet och att systemet utformas så, att bästa möjliga garantier erhålles för rättssäkerheten. Detta måste i första hand ske genom att sambandet mellan premier och pension strikt vidmakthålles. Upplösning av detta samband måste sätta de försäkrades rätt i fara. De regler som fastställes för den allmänna pensionsförsäkringen, måste med andra ord betraktas icke som »godtyckliga konventioner» utan som försäkringsmässiga och bindande principer. Mot denna bakgrund måste SACO taga bestämt avstånd från den i den samhällsekonomiska bilagan till betänkandet framförda tanken att använda den allmänna pensionsförsäkringen som sådan i konjunkturpolitiskt syfte. SPP yttrar. Även om man med utgångspunkt från utredningens förslag skulle låta pensionerna från den allmänna försäkringen regleras efter de aktivas medelinkomst eller annat mätetal, skulle den därigenom skapade standardföljsamheten eller värdebeständigheten bli av endast formell art. Vid tilllämpning av ett fördelningssystem kunna nämligen de nu aktiva icke rimligen bestämma, hur stor pension som kommande generationer skola betala för dem. Värdet av pensionsutfästelserna — och därmed också av standardföljsamheten — blir i längden beroende på hur mycket kommande generationer av aktiva vilja avstå för sina pensionärer. En sänkning av de reala förmånerna från en allmän pensionsförsäkring kan ske på ett formellt oantastligt sätt, exempelvis genom att 30.000-kro17

258 norsgränsen för beräkning av pensionsgivande inkomst bibehålies oförändrad vid ett väsentligt sänkt penningvärde. Om det för att minska belastningen på de aktiva skulle vara nödvändigt att sänka pensionerna från dem allmänna försäkringen eller att underlåta att höja dem i takt med penningvärdeförsämringen eller stegringen av de aktivas standard, är det sannolikt att de som ha låga pensioner komme att framföra krav på att behandla."; gynnsammare, i skattehänseende eller på annat sätt. Detta skulle realiter innebära en omfördelning av det intjänade poängkapitalet. Det vore enligt SPP:s mening orealistiskt att tro, att det av utredningen föreslagna pensioneringssystemet "kunde behållas oförändrat någon längre tid. Denna uppfattning bestyrkes av erfarenheterna från det franska pensionssystemet liksom av erfarenheterna från den ekonomiska lagstiftningen och socialförsäkringslagstiftningen i vårt land. Det finns ingen garanti för att den lagstiftning, som nu föreslagits, skall respekteras i framtiden. Svenska Försäkringsbolags Riksförbund anför. Förslaget har sökt lösa standardbeständighetsproblemet genom uttaxering, d. v. s. i realiteten en beskattning. För arbetsgivarnas del blir det närmast fråga om en specialskatt för anlitande av arbetskraft. Formellt kan standardbeständighet genomföras på detta sätt. Emellertid blir alltid frågan om pensionernas storlek i realiteten beroende av näringslivets möjligheter att bära de erforderliga pensionskostnaderna samt av de aktivas vilja att låta pensionärerna få del av en standardhöjning. Att påstå att en än så omsorgsfull registrering av pensionspoäng skulle innebära en betryggande grundval för anspråk långt fram i tiden på pensioner enligt ett system, som gäller vid tiden för pensionspoängens registrering, är icke realistiskt. Det föreligger knappast något avgörande hinder för statsmakterna att i framtiden fritt bestämma om storleken av utgående pensioner. Även om dessa rimligtvis minst böra motsvara erlagda avgifter, måste i varje fall standardoch väl även värdebeständigheten i praktiken bliva helt beroende av statsmakternas framtida ställningstaganden. Thulebolagen (majoriteten) framhåller. Då såsom i detta fall fråga är om en försäkring med ett räknemässigt samband mellan avgifter och förmåner måste ställas höga krav på därigenom uppkomna rättigheters respekterande. Vid sociala anordningar, där sådant samband ej föreligger, kunna däremot ändringar vidtagas, eftersom inga på erlagda avgifter grundade rättigheter föreligga. I det föreslagna systemets idé ligger ett krav på att varje generation av aktiva skola uppfylla de samtida pensionärernas anspråk på pension enligt de fastställda reglerna. Dessa pensionärer ha under sin aktiva tid bidragit till dåvarande pensionstagare under den tysta förutsättningen att de själva skulle bli på motsvarande sätt försörjda. Fullt rättvist kan systemet bli endast sedan det kommit i

259 full funktion och så länge det med avseende på förmånerna bibehålles oförändrat. Att söka grunda några rättigheter för pensionärer på föreställningen om fördelningssystemet såsom ett bindande kontrakt mellan olika generationer är helt verklighetsfrämmande. Fullföljandet av pensioneringsplanen blir till sist beroende av de vid varje tidpunkt föreliggande politiska och ekonomiska förutsättningarna. Man måste enligt vårt förmenande räkna med att kommande utövare av statens beslutande makt — i fullt lagliga former — under åberopande av nya faktiska omständigheter eller »modern rättsuppfattning» kunna komma att genomföra sådana ändringar i systemet att vad som idag uppfattas såsom rättvisekrav icke bli uppfyllda. Det behöver därvid icke vara fråga om något mera flagrant åsidosättande av pensionärernas anspråk utan kanske endast en ändrad uppfattning om hur nationalinkomsten bör fördelas mellan olika grupper av medborgare. Svenska Bankföreningen uttalar. Mot en anordning enligt vilken pensionernas anpassning till förändringar i penningvärde och levnadsstandard göres beroende av särskilda beslut kan måhända invändas, att den icke ger samma säkerhet för pensionärerna som det av pensionsutredningen föreslagna systemet. Emellertid är det att märka att ej heller sistnämnda system medför någon verklig rättssäkerhet. Visserligen kommer enligt pensionsutredningens förslag pensionärerna att genom lag tillförsäkras en rätt till pension enligt närmare bestämda grunder och denna rätt torde, så länge lagen gäller, också kunna göras gällande genom rättegång mot kronan. Men ytterst beror dock frågan, om man verkligen kommer att få den pension man räknat med, helt på vad de aktiva generationerna vid varje tid anser sig ha råd att avvara. Pensionsutredningens förhoppning, att man alltid skall lämna redan förvärvade rättigheter okränkta, måste betecknas som verklighetsfrämmande. Det skulle ju innebära att den eftersträvade lättnaden för de aktiva icke kunde komma till stånd förrän efter mycket lång tid. Norrbottens och Västerbottens läns handelskammare — som anser att pensionsfrågan bör lösas efter de av reservanten herr Ahlberg uppdragna riktlinjerna — påpekar, att den försäkrades rätt kan gå förlorad enbart genom en av den för tillfället makthavande gruppen stiftad lag, i det att pensionen genom en sådan lag helt godtyckligt kan ändras eller borttagas utan den försäkrades samtycke.

260 Försäkringsförmånerna Ålderspension Ålderspensionens närmare utformning har behandlats på sid. 108—141 i pensionsutredningens slutbetänkande. I denna del tar remissorganen upp två huvudfrågor, pensionsåldern och pensionsnivån. De flesta remissorganen ansluter sig till utredningens förslag om en pensionsålder av 67 år, lika för män och kvinnor. Några remissorgan är dock benägna för att en lägre pensionsålder tillämpas för kvinnor. I en del remissyttranden anföres olika erinringar mot förslaget att bereda personer som fyllt 67 år möjlighet att uppskjuta pensionsuttaget och därvid komma i åtnjutande av högre pension, men flertalet av de remissorgan som går in på denna fråga synes i princip acceptera en dylik anordning. I fråga om pensionsnivån gör sig olika uppfattningar gällande. Det bör erinras om att denna fråga beröres från speciella utgångspunkter under avd. 3, dvs. vid behandling av samordningsproblemen, och ovan i avd. 4 (Grunder för pensionernas bestämmande: Poängsystemet och förvärv av full pension). Pensionsålder 1951 års pensionsutredning (majoriteten) anför. Enligt det remitterade förslaget skall pensionsåldern — vilket uttryck har en skiftande innebörd i det allmänna språkbruket men lämpligen bör definieras som den lägsta ålder fr. o. m. vilken de försäkrade oberoende av sitt hälsotillstånd ha möjlighet att taga ut pension — vara 67 år för alla försäkrade, oavsett kön och yrke. 1951 års pensionsutredning har för sin del icke något att erinra mot att man i en allmän pensionering tills vidare tillämpar en pensionsålder, som ligger i denna ålderszon. Anpassning efter rent individuella förhållanden kan även inom ramen för den allmänna pensioneringen i viss grad åstadkommas före pensionsåldern genom invalidpensionering. Vad beträffar förslaget att pensionens belopp skall förhöjas intill en viss gräns för den, som uppskjuter uttagandet av pensionen anser 1951 års pensionsutredning — icke minst med beaktande av den möjlighet till standardanpassning som den allmänna pensioneringen förutsattes innebära — att utgångspunkten för beloppsdifferentieringen i princip borde vara en lämplighetsbedömning, vid vilken hänsyn toges bl. a. till berörda personers alternativa möjligheter att taga ut pensionen från pensionsåldern och att placera ett på kortare eller längre tid belöpande belopp i t. ex. en livränteförsäkring. Förslaget går ut på en alltför stark stegring av pensionsbeloppen vid uppskjuten pensionsuttagning. Förslaget utgår sålunda från dödlighetsan-

261 taganden, vilka redan för närvarande måste anses inaktuella och som f. ö. icke innefatta några särskilda säkerhetsmarginaler med hänsyn till det ur försäkringssynpunkt ogynnsamma personurval, som måste förutsättas komma till stånd. Vidare kan emot beräkningen av graderingsskalan invändas, att en väl kraftig avrundning uppåt i förhållande till de försäkringstekniskt framräknade siffrorna gjorts, att sättet för sammanvägningen av siffrorna för män och för kvinnor är sakligt sett otillräckligt motiverad samt att den försäkringstekniska skalan innebär en alltför betydande höjning i botten, d. v. s. beträffande åren närmast över 67-årsgränsen, vilka i praktiken säkerligen äro de i sammanhanget mest betydelsefulla. 1951 års pensionsutredning ifrågasätter, huruvida icke en ökning av pensionsbeloppen med omkring en halv procent för varje månads uppskov inom ålderszonen 67—72 år kan vara tillfyllest. Även om den allmänna pensioneringen förutom ålderspensionering innefattar invalidpensionering, måste kompletteringsanordningar förutsättas bli erforderliga för utfyllande av luckor mellan den allmänna pensionsåldern och ofrånkomliga lägre avgångsåldrar. Dylika kompletteringsanordningar torde böra etableras utan samhällets medverkan — t. ex. genom vederbörande arbetsgivares försorg — bl. a. av det skälet, att kostnaderna lämpligen synas böra i princip belasta ifrågavarande verksamhetsgrenar och icke slås ut på andra sektorer. Svårigheterna med erforderliga kompletteringsanordningar av dylik art torde i allmänhet vara överkomliga, eftersom fråga merendels är om att under förhållandevis begränsad tid och högst fram till 67 års ålder sörja för försörjningsbehovets tillgodoseende. Schablonmässigheten i fråga om pensionåldern inom en allmän pensionsförsäkring medför icke så märkbara olägenheter som man vid ett ytligt betraktande av problemet kunde var böjd att antaga. Det bör nämligen icke förbises, att det vid en allmän pensionsförsäkring föreligger särskilt goda möjligheter för den, som så önskar, att vid högre ålder byta anställning och och därvid uppnå en anpassning efter den faktiska arbetsförmågan. För det fall, att vederbörande lämnar förvärvsarbetet helt eller delvis före pensionsåldern utan att invalidpensionsfall föreligger, bli verkningarna i pensionshänseende därav inom en allmän pensionering avsevärt mindre än vid förtidsavgång inom en personalpensionering. Den omständigheten, att inom en allmän pensionering den på viss försäkringstid belöpande pensionsförmånen kan göras oberoende av om avgång skett efter uppnådd pensionsålder eller dessförinnan, medverkar i icke obetydlig grad till att skapa förutsättningar för en efter skiftande förutsättningar anpassbar avgångsålder. Pensionsstyrelsen — vars uttalanden rörande pensionsåldern har redovisats under avd. 2 — vill inte f. n. föreslå en höjning av pensionsåldern 67 år.

262 Riksförsäkringsanstalten har intet att erinra mot att pensionsåldern sättes lika för män och kvinnor samt att den göres rörlig men anser att, rörligheten bör utsträckas att gälla icke endast tilläggspensioneringen utan även grundpensioneringen. Statistiska centralbyrån framhåller. Centralbyrån ansluter sig till förslaget om en gemensam pensionsålder för män och kvinnor liksom till förslaget om en rörlig pensioneringsperiod på fem år efter den normala åldern vid pensioneringen, 67 år. Det är centralbyråns erfarenhet att många personer, som nu har en lägre pensionsålder, äro fullt arbetsföra t. o. m. över 67-årsåldern, men i många fall är förhållandet det motsatta. En så hög minimiålder kräver därför att invalidpension tillämpas för den som bevisligen förlorat sin arbetsförmåga före den normala pensionsåldern eller att åtgärder vidtagas för att genom frivillig försäkring överbrygga perioden mellan en lägre pensionsålder och normalåldern. Detta senare kan vara nödvändigt i yrken med fysiskt särskilt påfrestande arbete. Statens pensionsanstalt anför. Anordningen med rörlig pensionsålder skulle sannolikt ge anledning till spekulationer i olika riktningar bland såväl de försäkrade som deras anhöriga. Härtill kommer, att den i tillämpningen torde bli administrativt tyngande. Om något verkligt behov föreligger för en försäkrad att ordna sin pensionering efter ifrågavarande linjer, lärer detta på ett tillfredsställande sätt kunna ske genom pensionsstyrelsens frivilliga försäkring. Till förmån för förslaget kan tala den verkan detsamma måhända kan få i fråga om tillvaratagande av äldres arbetskraft i samhället. Det kan dock med hänsyn till antydda olägenheter ifrågasättas, om tillräckligt bärande skäl finnas för att införa den föreslagna anordningen. Under alla förhållanden synes pensionsökningen under uppskovstiden vara alltför stor. I detta sammanhang erinrar pensionsanstalten om att pensionsåldern, eller numera pensioneringsperioden, inom den statliga tjänstepensioneringen fyller en tvåfaldig funktion. I sin ena funktion utgöra hithörande åldersbestämmelser ett led i regleringen av de anställdas avgångsskyldighet eller hindren för vederbörande myndighet att bibehålla en anställningshavare i pensionsberättigande tjänst längre än till viss levnadsålder. I sin andra funktion äro åldersbestämmelserna närmast avgörande för den anställdes rätt att avgå med åtnjutande av ålderspension. Inom en pensionering av den allmänna pensionsförsäkringens karaktär synes pensionsåldern icke ha att fylla någon mot den förstnämnda funktionen svarande uppgift, och dess betydelse i förevarande sammanhang blir sålunda begränsad.

263 Arbetsmarknadsstyrelsen yttrar. Skälen för att rätt till ålderspension skall inträda vid 67 år för såväl män som kvinnor finner styrelsen bärande. Den föreslagna rörliga pensionsåldern 67—72 år med växande pension finner styrelsen vara ett bidrag till lösning av frågan att kunna göra pensioneringstiden anpassbar efter individuella önskemål. Huruvida denna möjlighet att uppskjuta pensionen kommer att utnyttjas i någon större utsträckning torde dock vara tveksamt. Då möjligheten alltid kommer att stå öppen att kvarstå i förvärvsarbete och därjämte uppbära pension, kommer detta alternativ sannolikt att väljas av det stora flertalet pensionsberättigade, som ämnar fortsätta med förvärvsarbete. Denna rätt att erhålla pension trots bibehållet förvärvsarbete framstår, enligt styrelsen, som ett starkare incitament till fortsatt arbete än den rörliga pensionsåldern. Till utredningens förslag om möjlighet att avbryta utgående ålderspension för att efter förnyad framställning åter upptaga den är styrelsen också tveksam. Utan att svara mot något större behov torde bestämmelsen komma att skapa administrativa olägenheter. Länsstyrelsen i Uppsala län yttrar. Ur nationalekonomisk synpunkt torde förslaget om en rörlig pensionsålder vara välmotiverat. I vilken omfattning försäkringstagarna kunna komma att utnyttja en sådan pensionsrätt är svårbedömbart. En person, som valt att dröja med uttagandet av pensionen och avlider under pensioneringsperioden, går ju helt miste om sin pension, som onekligen är intjänad. Någon del av den uppskjutna ålderspensionen synes enligt förslaget ej heller komma att utbetalas till dödsboet. Nämnda förhållande torde starkt begränsa benägenheten att fördröja pensionens uttagande. Försäkringstagaren torde merendels föredraga att vid uppnådda 67 år uttaga sin pension, varefter han ju är oförhindrad att ändock tills vidare deltaga i förvärvslivet. Då, såsom försäkringssystemet är utformat, uppskjuten pension knappast påverkar försäkringens ekonomi, vill länsstyrelsen dock ej avstyrka införandet av rörlig pensionsålder. överståthållarämbetet yttrar. I överensstämmelse med vad överståthållarämbetet tidigare förordat har minimipensionsåldern bestämts till 67 år, lika för män och kvinnor. Mot utredningens förslag att i anslutning till denna undre gräns införa en rörlig pensionsålder har överståthållarämbetet intet att erinra. Länsstyrelsen i Södermanlands län anför. I likhet med utredningen anser länsstyrelsen pensionsåldern böra sättas till 67 år, lika för män och kvinnor. Länsstyrelsen ansluter sig livligt till de sakkunnigas förslag om att lämna möjlighet för den pensionsförsäkrade att på eget initiativ uppskjuta pensionsåldern och därmed även uppnå bättre pensionsförhållanden.

264 Länsstyrelsen i Östergötlands län yttrar. En rätt till uppskjuten och därmed förhöjd ålderspension skulle enligt länsstyrelsens mening utgöra ett starkt incitament till en förlängning av den aktiva perioden och därmed motverka den brist på arbetskraft, som annars skulle uppstå på grund av den kommande ogynnsamma åldersfördelningen inom befolkningen. Oavsett vilket pensionssystem, som slutligen kan komma att antagas, synes länsstyrelsen en möjlighet till uppskjuten och förhöjd pension under ett begränsat antal år efter en fastställd minimipensionsålder böra allvarligt övervägas. Länsstyrelsen i Älvsborgs län yttrar. Beträffande den glidande pensionsåldern har länsstyrelsen i princip ingen annan erinran än att, om stats- och kommunaltjänstemännen skall inordnas i det nya systemet, en glidande pensionsålder bör inrättas också för dessa. Länsstyrelsen i Örebro län anför. I fråga om fastställandet av pensionsåldern finner länsstyrelsen utredningens förslag vara acceptabelt. Visserligen kan 67 år sägas vara en jämförelsevis hög pensionsålder, om man gör jämförelser med de pensionsåldrar, som nu förekomma i statlig, kommunal och enskild tjänst. Utvecklingen synes emellertid gå i riktning mot höjning av pensionsåldrarna, vilket är naturligt med hänsyn till människornas i stort sett ökade vitalitet på äldre dagar och samhällets allt större behov av att utnyttja samtliga arbetskraftsresurser. Även ekonomiska skäl, såväl statsfinansiella som företagsekonomiska, tala för en högre pensionsålder än den som nu ofta gäller. Måhända borde man ha en lägre pensionsålder för kvinnorna än för männen. Otvivelaktigt är det så att den kvinnliga arbetskraften på vissa arbetsområden nedslites snabbare än vad fallet i allmänhet är med den manliga, och ofta är det svårare för denna nedslitna kvinnliga arbetskraft att finna lämplig sysselsättning på andra arbetsområden. Emellertid tala praktiska skäl starkt för en gemensam pensionsålder för män och kvinnor, och länsstyrelsen anser sig därför inte böra yrka på en sänkning av pensionsåldern för kvinnornas del. Utredningens förslag om en uppåt rörlig pensionsålder, som gör det möjligt för pensionstagaren att dröja med pensionen mot att han utfår ett högre pensionsbelopp, vill länsstyrelsen livligt tillstyrka. Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund framhåller. Organisationerna ansluta sig till utredningens uttalande, att det är avvikt, att själva systemet för pensioneringen utformas så, att det Stimulerar till ökat utnyttjande av de äldres arbetsförmåga och därjämte skapar förutsättningar för en mjuk övergång från den aktiva delen av livet till pensionärsstadiet. Den av utredningen angivna lösningen synes väl ägnad att realisera denna målsättning.

265 Utredningen har fixerat minimipensionsåldern för både män och kvinnor till 67 år samt den period, inom vilken pensionsutbetalningarna skulle få uppskjutas med rätt till högre pension, till fem år. För männens vidkommande torde dessa avvägningar kunna godtagas. I fråga om kvinnorna ger emellertid erfarenheten vid handen, att de sällan kvarstå exempelvis i industriellt arbete till 67 års ålder. Såsom utredningen anfört får man räkna med att en väsentlig del av de kvinnor, som avgå ur förvärvslivet före 67 års ålder, därvid komma att begära invalidpension, om pensionsåldern bestämmes till 67 år. Invaliditetsprövningen kan då komina att hli synnerligen komplicerad, och i många fall där invalidpension icke kan ifrågakomma måste en kompletterande försörjning i en eller annan form bli erforderlig. Organisationerna anse det med hänsyn härtill tveksamt, huruvida kvinnornas pensionsålder bör fastställas till en så hög ålder som 67 år. Tillgängligt material för bedömning av denna fråga är emellertid bristfälligt, och organisationerna förorda därför, att frågan om kvinnornas pensionsålder blir föremål för ytterligare undersökning, innan något slutligt ställningstagande i detta hänseende sker. Handelns Arbetsgivareorganisation uttalar. De skäl som herrar Brodén och Nordholm anfört för en lägre pensionsålder för kvinnor än den av utredningens majoritet föreslagna finner Handelns Arbetsgivareorganisation riktiga. Erfarenheten inom handelns område tyder på att den undre gränsen för erhållande av ålderspension i vart fall ej bör sättas högre än till 64 år. För kvinnor med exempelvis butiksarbete är tjänsten fysiskt mycket fordrande och ställer därtill även andra krav, som ofta göra arbetsgivaren obenägen att låta vederbörande kvarstå i tjänst ända till 67 års ålder. LO framhåller. I fråga om pensionsåldrarna vill LO inte motsätta sig det av utredningen framlagda förslaget. Visserligen anser LO, att så länge pensionsåldrarna för arbetarna i gemen avsevärt överstiger pensionsåldrarna för andra grupper arbetstagare en ej motiverbar standardskillnad på pensionsområdet alltjämt kvarstår. Denna återstående skillnad kan dock rimligen ej utjämnas förrän på något längre sikt, då man dessutom med ledning av resultaten på ålderdomsforskningens olika områden bör få ett säkrare underlag än för närvarande för bedömningen av pensionsåldersfrågan. Statstjänstemännens Riksförbund yttrar. Utredningens beslut att föreslå en gemensam pensionsålder synes fullt följdriktigt från dess utgångspunkt att försäkringen skall vara allmän och obligatorisk. SR förmenar dock att förhållandena inom skilda yrken och verksamhetsområden äro så olikartade och ställa så skilda krav på arbets-

266 förmåga hos utövarna, att en differentiering av pensionsåldern är befogad och nödvändig. Ett beaktande härav torde utan tvivel i en obligatorisk försäkring bli förenat med stora administrativa svårigheter, medan dylika svårigheter lätt kunna undvikas i en frivillig försäkring enligt premiereservsystemet. TCO uttalar. Det torde inte vara möjligt att i ett obligatoriskt system i större utsträckning differentiera pensionsåldrarna. Å andra sidan anser TCO det ofrånkomligt, att den differentiering av pensionsåldrarna som i dag förekommer och som införts med hänsyn till olika yrkesgruppers speciella läge, även upprätthålles i fortsättningen. Det torde vara helt ogörligt att fullständigt genomföra en enhetlig pensionsålder för hela det svenska folket. Frågan om de differentierade pensionsåldrarna bör i första hand lösas inom ramen för frivilliga kompletterande pensionsanordningar. För att emellertid underlätta detta synes det önskvärt att i enlighet med vad ledamoten hr Ahlberg framfört i särskilt yttrande införa möjlighet till rörlig pensionsålder nedåt. SACO anför. Införandet av en rörlig pensionsålder är ändamålsenligt. Av inånga skäl, bl. a. underlättande av samordningen med existerande pensioner, vore det emellertid önskvärt, att pension också kunde uttagas från och med lägre ålder än den jämförelsevis höga normalpensionsåldern 67 år. En sådan undre gräns kunde t. ex. fastställas till 65 år. Om pension uttoges från denna lägre ålder måste givetvis pensionsbeloppet minskas enligt samma försäkringsmatematiska grunder, som gäller för förhöjningen i det fall pensionen börjar uttagas först vid en högre ålder än 67 år. Yrkeskvinnors Samarbetsförbund uttalar. YSF ansluter sig till de sakkunnigas förslag, att samma pensionsålder tillämpas för män och kvinnor. YSF finner emellertid med hänsyn till den individuella arbetsförmågan, att pensionsåldern borde kunna variera icke endast uppåt, som de sakkunniga föreslagit, utan även nedåt. Vidare vill \ SF framhålla att frågan om lämplig pensionsålder icke endast är avhängig av den individuella arbetsförmågan utan även av graden av förslitning i olika yrken. YSF vill därför föreslå, att frågan om pensionsåldern i olika yrken, eventuellt i form av pensioneringsperioder på sätt nu gäller inom statsförvaltningen, blir föremål för förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter, då en differentiering av pensionsåldern torde vara ofrånkomlig. Fredrika-Bremer-förbundet anför. Förbundet finner en glidande pensioneringsålder innebära en lycklig lösning av förevarande problem. Förbundet, som i sitt tidigare yttrande för-

267 ordat att pensionsåldern bör vara lika för kvinnor och män, konstaterar med tillfredsställelse att utredningen framlägger förslag av sådan innebörd. Kooperativa Förbundet framhåller. Bestämmelserna om pensionsåldern bör utformas så, att tillämpningen följer förlusttäckningsprincipen så nära som möjligt. I så fall blir det möjligt att inom en given kostnadsram (dvs. en viss belastning av de aktiva) visa större generositet mot pensionstagarna än om pensioneringen går långt utöver behovstäckningen. Från denna utgångspunkt skulle en ren invalidpensionering utan någon pensionsålder vara principiellt mest tilltalande. Utredningen anför i sin analys av pensionsålderns problem — vilken går mycket djupare än principbetänkandets — vägande skäl mot denna extrema lösning. Enligt styrelsens mening tar emellertid utredningens förslag icke behörig hänsyn till den starka spridningen av åldersinvaliditetens förlopp, en företeelse som under senare år blivit alltmera uppmärksammad. I yttrandet över principbetänkandet framfördes ett uppslag, vilket avsåg att möjliggöra en bättre anpassning till spridningen än som är möjlig med någon fast pensionsålder. Uppslaget innebar, att en övre och en nedre pensionsålder skulle införas. Den övre pensionsåldern skulle vara ovillkorlig, dvs. vid dess uppnående s"kulle rätt till ålderspension inträda titan någon som helst prövning av arbetsoförmågan. Den nedre pensionsåldern skulle däremot endast ha den betydelsen, att invaliditetsbedömningen gjordes avsevärt enklare och mera generös ovanför denna gräns än under densamma. Självfallet skulle i intervallet mellan den lägre och den högre pensionsåldern partiella pensioner kunna beviljas liksom åt yngre invalider; vid inträdet i den högre pensionsåldern skulle däremot alla pensioner bli totala. Den lägre pensionsåldern borde sättas icke oväsentligt under 67 år, så att den nuvarande folkpensionsåldern föll inom intervallet mellan den lägre och den högre pensionsåldern. Uppslaget innebar sålunda icke endast en åtstramning genom att rätten till ovillkorlig pension framflyttades till högre ålder utan även en uppmjukning genom en mindre krävande invaliditetsbedömning i åldersklasserna närmast under den nuvarande folkpensionsåldern. Denna tanke återges bristfälligt i betänkandet såsom »linje 3» (sid. 112) och avvisas av skäl som anges på sid. 118. Utredningen anför här en uppfattning såsom »alltmera förhärskande», vilken står i strid mot dess eget erfarenhetsmaterial och som den själv längre fram uttryckligen underkänner (sid. 131). Och när utredningen säger att den vanliga pensionsåldern antagligen i realiteten bleve 67 år synes den förbise, att enligt styrelsens förslag även partiella pensioner skulle kunna lämnas i intervallet mellan den nedre och den högre pensionsåldern (denna väsentliga detalj har ej heller medtagits i utredningens referat). Det bör vidare gentemot utred-

268 ningens åberopande av de statliga »pensioneringsperioderna» (sid. 114) påpekas att uppskov med pensionsfall där förutsätter särskild framställning av den anställde. Då full sysselsättning råder, har denne i regel inte intresse av ett uppskov, emedan han lätt kan få förvärvsinkomst vid sidan av pensionen. Det kan med bestämdhet hävdas, att det nämnda uppslaget bör prövas med större grundlighet än som skett i betänkandet. Både ekonomiska och humanitära hänsyn talar med styrka för större smidighet vid övergången från aktiv- till passivstadiet än en fast pensionsålder innebär. Styrelsen vill även ifrågasätta om man icke nu kan gå ett steg längre än som var tänkt i det förra yttrandet och förlägga intervallet mellan åldrarna 67 och 70 år. För varje år, med vilket den genomsnittliga pensionsåldern kan höjas sjunker pensionskostnaderna år 1980 med inemot 8 procent. Utredningen betecknar visserligen sitt eget förslag såsom en rörlig pensionsålder, men styrelsen kan icke finna detta uttryck träffande. Kompensationen i form av högre pension vid uppskov med pensionsfallet efter 67 års ålder — 1 procent för varje uppskovsmånad, dock högst 60 procent — motsvarar nämligen full försäkringsteknisk evalvering t. o. m. i överkant om man bortser från räntan (sid. 137). Detta innebär dels att pensionstagarna får hela vinsten av de framsteg, som kan göras i riktning mot ökad vitalitet hos de högre åldersklasserna och de aktiva sålunda inte får någon minskning av sina kostnader, dels (för att ta ett par exempel) att en arbetare, som inte orkar fortsätta med tungt kroppsarbete och därför inte kan uppskjuta pensionsfallet, får betydligt lägre pension i förhållande till sin lägre inkomst än ledaren för ett lukrativt familjeföretag, som utan olägenhet kan vänta några år, får i förhållande till sin högre inkomst. Folksam yttrar. Kooperationens pensionssystem möjliggör en viss anpassning till åldersinvalidiseringens variationer inom olika yrkesgrupper och för de enskilda pensionstagarna. Ehuru en sådan anpassning vore principiellt tilltalande, erbjuder det otvivelaktigt betydande svårigheter att i ett allmänt pensionssystem införa en liknande ordning. Det är dock uppenbart att en enhetlig pensionsålder av 67 år inom åtskilliga yrkesgrupper, inte minst bland kvinnorna, kommer att anses för hög. Man får nämligen räkna med ett betydande antal fall, där åldersinvalidiseringen inträder före 67 års ålder. Det är därför angeläget att det för prövningen av dessa fall ges utrymme för en relativt generös bedömning i fråga om invalidpensionen. Man möter emellertid här ett besvärligt problem, som man ännu endast tangerat med gällande pensionsanordningar. Det kan inträffa att en person, som före 67 års ålder begärt och erhållit invalidpension från sitt gamla arbete, senare tager ett annat arbete, varigenom han kommer upp till en sammanlagd inkomst som överstiger den han hade i sitt tidigare arbete. Problemet blir ett

269 annat, när det gäller personer som uppnått 67 år. Med det av utredningen föreslagna systemet med rörlig pensionsålder har man sökt göra ett kvarstannande i det tidigare arbetet attraktivt. Då det är ett samhälleligt intresse att kadern av aktiva samhällsmedborgare inte onödigtvis begränsas, borde man som ett alternativ pröva en ordning, som innebär en höjning av den föreslagna maximiåldern 72 år, vilket torde nödvändiggöra en måttligare årlig ökning av pensionsförmånerna. Det borde enligt Folksams mening vara möjligt att åstadkomma en rimlig begränsning av de aktivas prestationer för åldringarnas försörjning om man gör det allmänna pensionssystemet rörligt i olika avseenden, bland annat genom att inte betrakta den nu föreslagna pensionsåldern av 67 år såsom konstant för all framtid utan utgå från att pensionsåldern skall kunna justeras med hänsyn till förändringar i medellivslängden liksom i det allmänna hälsotillståndet för personer i dessa åldersgrupper. Kommunalfullmäktige i Nosaby och i Höör (majoriteten) föreslår, att pensionsåldern fastställes till 65 år. Förste provinsialläkaren i Gotlands län tror, att de föreslagna bestämmelserna om pensionsåldern skulle leda till att antalet kvinnliga invalidärenden bleve större än vad utredningen förutsatt. Pensionsnivå 1951 års pensionsutredning (majoriteten) anför. Frågan om relationen mellan pensionärsstandarden och »aktivstandarden» är självfallet på ett avgörande sätt beroende av de ekonomiska resurser, som anses kunna disponeras för pensionsändamål. Det remitterade förslaget går ut på att den nya pensionen skall motsvara 40 procent av medelårsinkomsten (efter avdrag för pensionsavgiften) under den aktiva perioden. Härtill skulle komma folkpensionen, vilken för närvarande för ensamstående person på ort, där det kommunala bostadstillägget utgör 600 kronor, motsvarar 38,3 procent av en pensionsgivande (netto-) inkomst av 5.000 kronor och 18,5, 9,3 resp. 6,2 procent av pensionsgivande inkomster på 10.000, 20.000 resp. 30.000 kronor. Den totala pensionsrelationen skulle alltså i de angivna fallen enligt förslaget utgöra 78,3, 58,5, 49,3 resp. 46,2 procent. En sådan pensionsskala finner 1951 års pensionsutredning vara ur både principiella och praktiska synpunkter klart otillfredsställande, i synnerhet i kombination med den föreslagna anordningen med pensionsbestämning i förhållande till medelårsinkomsten för en 48-årsperiod. Kostnaderna för det föreslagna systemet kunna emellertid tagas till utgångspunkt för överväganden angående en mera systematiskt avvägd relation mellan pension och aktivinkomst. En överslagsberäkning, som 1951 års pensionsutredning låtit utföra med användande av det till grund för betänkandets kalkyler liggande siffermaterialet, visar att en försäkringspension, som

270 jämte eventuell folkpension uppginge till 60 procent av medelinkomsten, skulle i och för sig medföra icke obetydligt lägre kostnader än det föreslagna systemet med 40-procentig försäkringspension exklusive folkpension (detta spörsmål har behandlats i det föregående i samband med frågan om huvudprincipen för förbättrad pensionering). Vid »pensionsfaktorns» bestämmande bör bl. a. beaktas sambandet mellan dennas storlek och den närmare bestämningen av pensionsunderlaget för visst år. Därest de anställdas efter pensionsavgifter inom privat pensionering kvarstående nettolön i stället för bruttolönen skulle bli pensionsgivande inom den allmänna pensioneringen, kan i en sådan ändring ligga ett motiv till att i någon mån höja pensionsfaktorn. Statens pensionsanstalt framhåller. Ålderspensionen synes, oavsett den ordning i vilken det sörjts för densamma, böra vara så avvägd att övergången till pensionärsstadiet kan ske utan att man eftersätter den pensionerades berättigade anspråk på att i skälig utsträckning få behålla den levnadsstandard, som må hava varit honom förunnad under ett antal år närmast före pensioneringen. Förhållandena kunna härvidlag vara mycket skiftande. För bedömningen betydelsefulla förhållanden äro de med pensioneringen bortfallande kostnaderna i arbetet och minskande skatteutgifter ävensom ev. upphörande försäkringspremier, låneamorteringar och låneräntor m. m. Vid en individuellt ordnad pensionsförsäkring har försäkringstagaren möjlighet att avväga sitt behov av ålderspension under beaktande av här angivna omständigheter. Så blir icke fallet vid en kollektivt ordnad pensionering. Inom den statligt ordnade tjänstepensioneringen har man i anslutning till hittills tillämpade lönesättningsprinciper ansett två tredjedelar som en rimlig och riktig proportion mellan ålderspension och slutlön. Under förutsättning av stationära inkomstförhållanden synes ålderspensionen enligt föreliggande förslag i fullfunktionsstadiet komma att motsvara ungefär tre fjärdedels procent av summan av den försäkrades pensionsgivande inkomster. Såsom framgår av följande schematiska exempel (där befolkningens medelinkomst antages vara konstant), kan en dylik regel — tillämpad å sådana personalgrupper, vilka i huvudsak rekryteras av personer med lång utbildningstid och därmed sammanhängande förlopp av lönekurvan — leda till helt otillfredsställande resultat. För en försäkrad, vars pensionsgivande inkomst årligen utgjort 12.000 kronor i åldrarna 25—29 år, 15.000 kronor i åldrarna 30—34 år, 20.000 kronor i åldrarna 35—39 år, 25.000 kronor i åldrarna 40—44 år och 30.000 kronor i åldrarna 45—64 år, synes ålderspensionen vid en 10-procentig uttagningskvot kunna beräknas till 7.200 kronor för år. — Under försäkringens övergångsskede synes pensionen alltefter en under första försäkringsåret uppnådd levnadsålder av t. ex. 55, 49, 45, 35, 25 eller 20 år kunna beräknas till 6.900, 11.040, 11.040, 9.900,

271 8.640 respektive 7.680 kronor. Enligt principen för avvägande av ålderspension inom den statliga tjänstepensioneringen skulle motsvarande pension utgöra ungefär 20.000 kronor för en tjänsteman med 2-ortslön och ungefär 18.000 kronor för en tjänsteman med 5-ortslön. Länsstyrelsen i Södermanlands län anför. Med den av utredningen som exempel valda standardstegringen av 3 % om året och enligt utredningens beräkningsgrunder i övrigt skulle exempelvis en arbetare vid 67 års ålder erhålla 73 % av genomsnittsinkomsten under sin aktiva tid, och vid 87 års ålder skulle hans pensionsstandard bli fyra gånger så hög som hans aktiva standard. Man kan med skäl fråga sig, om detta förhållande är riktigt. Med åldern avtar ju försörjningsskyldigheten och åtskilliga konsumtionsbehov, under det att mera direkta vårdbehov göra sig gällande, vilka ofta icke kunna tillfredsställande ordnas för vederbörande, även om denne har goda ekonomiska resurser. Så länge platsbristen för åldringar på våra vårdanstalter inånga gånger är skriande, torde ett aldrig så gott försäkringsskydd icke kunna skapa den trygghet man skulle önska för de gamla, som utfört sitt verk i samhället. Länsstyrelsen i Älvsborgs län anför. Utredningens förslag innebär, att pensionerna skulle bli dyrortsgraderade i den bemärkelsen, att — för att ta ett exempel — två arbetare inom textilindustrien, som hela livet varit anställda enligt samma kollektivavtal men på orter med olika dyrortsplacering, kommer att få olika pension, även om de efter pensioneringen kommer att vara bosatta på samma plats. Då spännvidden mellan olika dyrorter är betydligt större i kollektivavtal m. m. än i det statliga lönesystemet, är frågan av stor betydelse för befolkningen på lägre dyrorter. Det göres ju också energiska framstötar från stats- och kommunanställda i storstäderna att på omvägar kringgå nuvarande dyrortssystem genom att i storstäderna försöka få infört något som kallas marknadslöneprincipen. Skulle detta lyckas och utredningens förslag i här berörda fråga antas, betyder detta att anställda — inklusive statstjänstemän — till exempel i Stockholm skulle få en pension som betydligt överstiger den som skulle erhållas av motsvarande kategorier i landsorten, oberoende av bosättningsorten efter pensioneringen. Därefter torde det bli ännu svårare att med personalorganisationer diskutera förläggandet av ämbetsverk utanför Stockholm, trots att t. ex. pensionsstyrelsen utan men för rikets styrelse torde kunna placeras på annan plats än Stockholm eller Göteborg. Det här berörda dyrortsproblemet är av intresse även ur den synpunkten, att till grund för det nuvarande pensionssystemet för stats- och kommunalanställda ligger helt andra tankegångar. En omläggning här torde vara någonting mera än den »anpassning» som kommittén talar om, då det gäller att inordna tjänstemännen under det nya systemet.

272 Länsstyrelsen i Västmanlands län yttrar. Förslaget innebär att ålderspensionen bestämmes till 40 % av en skattskyldigs medelinkomst under den aktiva tiden, varjämte genom metoden att beräkna pensionspoäng pensionen satts i relation till standardutvecklingen i samhället. Denna nivå är en given förbättring för många och måhända det stora flertalet, men lika avgjort innebär den en försämring för inånga grupper tjänstemän med redan ordnad pension. Att pensionen avses följa inkomstutvecklingen kan länsstyrelsen knappast finna i tillräcklig grad uppväga den högre pensionsnivån för sist angivna grupper. Många personer i de mellanstora och högre inkomstlägena torde därför komina att finna pensionsnivån för låg. Det torde icke vara oriktigt att utgå ifrån att systemet kräver en påbyggnad genom något slags frivillig pensionering. Svenska Landstingsförbundet (majoriteten) konstaterar, att pensionsnivån enligt förslaget blir lägre än nivån på de inom en del av de nu förekommande formerna av socialförsäkring och tjänstepensionering utgående ersättningarna, något som enligt förbundets åsikt torde få anses vara försvarligt av samhällsekonomiska skäl. TCO uttalar. Den pensionsnivå, som föreslagits av utredningen, kan konstateras ligga avsevärt lägre än den inom privat pensionsförsäkring av SPP:s typ uppställda riktpunkten, 60 procent på slutlönen, och därmed även betydligt under den som gäller för stats- och kommunaltjänstemän. Om en närmare samordning med folkpensioneringen, vilken ovan angivits som önskvärd, kommer till stånd, uppställer sig frågan, vilken pensionsnivå som därvid bör eftersträvas. TCO anser det lämpligt, att den nivå som nu gäller för stats- och kommunaltjänstemän uppställes som riktpunkt. Hur pensionsnivån än fastställes, föreligger behov av kompletterande pensioner för stora löntagargrupper, vilket bl. a. sammanhänger med de varierande pensionsåldrar som förekommer på tjänstemannahåll. Yrkeskvinnors Samarbetsförbund framhåller, att den föreslagna pensionsnivån icke kan anses tillfredsställande. Invalidpension Pensionsutredningen har behandlat invalidpensioneringen huvudsakligen på sid. 141—160 i slutbetänkandet. I det följande redovisas remissyttranden som berör invalidpensionens utformning. Invalidpensionen avhandlas även i andra sammanhang. I första hand hänvisas till vad som anförts ovan i avd. 4 under avsnittet Försäkringens omfattning (Förmånsslag: Invalidpension).

273 Pensionsstyrelsen anför. Om man försöker göra en analys hur invaliditetsbegreppet utformats, internationellt sett, är det framför allt tre system som kommit till användning inom sociallagstiftningen. Enligt det första systemet är invaliditeten i regel direkt baserad pä medicinskt konstaterbara defekter. Förlusten av en tumme innebär exempelvis 25 % invaliditet, förlust av synen på ena ögat 20 % invaliditet osv. Denna princip har framför allt vunnit tillämpning inom olycksfalls- och därmed jämställd försäkring. Principen kommer till användning framför allt vid okomplicerade yttre kroppsskador — det alldeles övervägande antalet förekommande olycksfallsskador. Utmärkande för detta system är därjämte att livränta utgives även vid bestående relativt låg invaliditet (t. ex. över 10 % ) . I det andra systemet skall invaliditeten visserligen grunda sig på ett medicinskt faktum av fysisk eller psykisk art; den medicinska defekten skall dessutom vara mycket grav. Men det är inte detta faktum i och för sig som konstituerar invaliditet. Det fordras något därutöver, nämligen att den medicinska defekten jämväl medför en långvarig mycket betydande nedsättning av arbetsförmågan. Har man en grav medicinsk defekt men kan man trots denna genom egen energi eller genom åtgärder från samhällets sida bli arbetsför i viss utsträckning, blir man inte berättigad till pension (livränta). Denna princip har framför allt vunnit tillämpning i länder där invalidpensioneringen i en eller annan form är anknuten till folkpensioneringen. Ett tredje system tillämpas i Storbritannien som i stället för invalidpensionering har en obegränsad sjukpenning inom sjukförsäkringen till dess rätt till ålderspension inträder. Det är klart att sjuk- och arbetsvårdande åtgärder (rehabilitering) kommer att få mycket olika betydelse vid de tre systemen. Vid det första systemet, som är byggt på livräntans gradering efter den medicinska defekten, kommer i regel en ökning av arbetsförmågan inte att ha någon inverkan på livräntan om man inte samtidigt erhåller en förändring till det bättre av själva defekten. Om man får livränta efter 25 % vid förlust av ena tummen, kommer den omständigheten att man genom egna åtgärder eller rehabilitering kan förtjäna lika mycket som före olycksfallet icke att medföra någon nedsättning av livräntan. Vid det andra systemet, det som är byggt på en långvarig och betydande nedsättning av arbetsförmågan, får man inte pension även om man har en bestående medicinsk defekt, ifall denna kan neutraliseras genom rehabilitering så att man kan återvinna en viss, ej för ringa del av arbetsförmågan. Det är klart att system I från en viss synpunkt är bäst för den enskilde; för honom kan ju alltid sägas vara en fördel att få både livränta och arbete. Eftersom rehabiliteringen i regel inte minskar den medicinska defek18

274 ten och därför ej heller livräntan, kan man å andra sidan inte komma ifrån att — något som också erfarenheten bekräftar — det inte finns samma incitament från samhällets sida att i fall där så skulle behövas genom rehabilitering rädda honom över till det produktiva arbetet eller, om så ingripande åtgärder ej är erforderliga, förbättra arbetsförmågan. Är livräntan tillräckligt hög finns ofta inte heller något intresse från den enskilde; en lätt förklarlig oro för att mista förmånen kan också spela in. Detta blir till skada såväl för individen själv som för samhället, i varje fall om det har behov av hans arbetskraft. Vidare blir det ett mycket dyrbart system. Att man tillämpar det på sätt som antytts inom olycksfallsförsäkringen beror nog på att man betraktar livränta därifrån som ett slags skadestånd från arbetsgivarens sida. Härtill kommer att rehabiliteringen inte var satt i system då olycksfallsförsäkring började införas. Vid system II kommer de sjuk- och arbetsvårdande åtgärderna, eller bör de i varje fall komma, i första rummet. Ett fall bör inte anses vara ett pensionsfall förrän man från samhällets sida gjort allt som göras kan för att få den presumtive invaliden till en arbetsduglig människa igen och samtidigt sitt yttersta för att skaffa honom ett lämpligt arbete, slutfasen i all rehabilitering. Att åtgärderna ifråga bör göras innan en förmån som kan bli livsvarig beviljas, framgår klart av pensionsstyrelsens erfarenheter. Orsakerna till att rehabiliteringen fått stort utrymme inom folkpensioneringen kan givetvis vara många, säkerligen är en mycket viktig sådan att invaliditeten där är konstruerad som en arbetsinvaliditet. Rehabiliteringen är emellertid ej tillräckligt utvecklad i vårt land. Att genom undersökning å sjukvårdsanstalt enligt 36 § folkpensioneringslagen i huvudsak ur medicinsk synpunkt få nedsättningen utredd är icke tillräckligt. Det fordras i mera svårbedömda fall en kombinerad medicinsk och arbetsmässig bedömning, vilken vi för närvarande har ringa möjligheter att åstadkomma. Idealet vore om man kunde komma fram till ett sådant system att man kunde erbjuda alla som sökte invalidpension (sjukbidrag) men inte ansågs berättigade därtill ett lämpligt arbete. Ville de inte ta sådant, skulle de givetvis ej få pension. Att man aldrig kan komma fram till ett idealtillstånd men att man kan komma betydligt längre på väg än vi gjort torde vara klart. Pensionsstyrelsen har sig ej bekant hur olycksfallsförsäkringens invaliditetsbegrepp slagit ut i praktiken men befarar, att en efter mer eller mindre schematiska medicinska grunder gjord bedömning för folkpensioneringens del skulle, trots de svårigheter och ofullkomligheter som är förbundna med det nuvarande systemet, komma stort missnöje åstad. Hur skulle man för övrigt kunna åstadkomma sådana grunder för dem hos vilka den medicinska invaliditeten är mycket diffus eller består i mer eller mindre svårt bestämbara ålderskrämpor, fall som inte alls eller mindre ofta förekommer inom olycksfallsförsäkringen? Skulle man inte i sådana

275 och liknande fall nödgas återgå till folkpensioneringens nuvarande invaliditetsbegrepp? Såvitt pensionsstyrelsen har sig bekant har för övrigt i folkpensioneringssystem liknande det svenska aldrig den medicinska invaliditeten såsom sådan lagts till grund för bedömningen av arbetsförmågan. Pensionsstyrelsen behandlar i det följande vissa bestämmelser i pensionsutredningens lagförslag närmast från utgångspunkten att detsamma genomföres utan beaktande av styrelsens synpunkter på en samordning med folkpensioneringen eller av de jämkningar i övrigt som styrelsen ifrågasatt tidigare i sitt remissyttrande. I fråga om invaliditetsbedömningen såsom sådan finner utredningen, att man antingen kan inrikta prövningen företrädesvis direkt på individen eller begagna en mera genomsnittlig bedömningsgrund, dvs. söka utröna vilken nedsättning av arbetsförmågan som vanligen skulle följa av den inträffade skadan eller sjukdomen. Emellertid kommer, i varje fall i praktiken, invaliditetsbedömningen i sistnämnda fall uteslutande att bli beroende på en generell värdering av sjukdomens eller kroppsskadans följder ur medicinska synpunkter utan nämnvärd hänsyn till övriga omständigheter. Invaliditetsbedömningen skulle alltså i pensionsförsäkringen liksom tidigare i olycksfallsförsäkringen och numera, ehuru i något modifierad form, i yrkesskadeförsäkringen bli i viss utsträckning tabellbunden. En dylik tabellbunden invaliditetsbedömning är emellertid motiverad endast inom sådana försäkringsgrenar, där det principiellt är fråga om att utgiva ersättning för kroppsskada eller sjukdom eller härav orsakade följdtillstånd i och för sig utan hänsyn till huru arbets- eller förvärvsförmågan påverkas. Vid bedömningen av arbetsinvaliditet bör man därför ej begagna en mera genomsnittlig bedömningsgrund utan inrikta prövningen direkt på individen, dvs. använda den metod för invaliditetsbedömningen som ger det i varje särskilt fall riktigaste resultatet. Utredningen uttalar, att förmånerna från pensionsförsäkringen är avsedda att täcka en viss del av inkomstbortfallet med anledning av förlust eller nedsättning av förvärvsförmågan, oavsett den försäkrades behov av tillskott till sina återstående inkomster samt att härav följer att det som vid invaliditetsprövningen skall bedömas är inkomstbortfallets storlek. Enligt pensionsstyrelsens erfarenhet står inkomstbortfallet endast undantagsvis i relation till invaliditetsgraden. Som regel torde arbetsinkomsten framför allt i början av ett invaliditetstillstånd, vara betydligt mera reducerad än som motsvarar den medicinska invaliditeten för att sedermera ibland stiga så att inkomstminskningen blir tämligen obetydlig, ehuru invaliditeten i övrigt måste anses relativt oförändrad. Därtill kommer att, därest inkomstbortfallet skall användas såsom ett led i invaliditetsbedömningen, detta kräver en tämligen god kännedom såväl om den arbetsinkomst som invaliden i varje särskilt fall bör kunna bereda sig som om den arbetsinkomst han vid varje tidpunkt skulle ha kunnat förskaffa sig, om han icke

276 varit invalid. Redan att bereda sig kännedom om förstnämnda arbetsinkomst erbjuder icke ringa svårigheter bland annat av den anledningen att invaliden av olika skäl ofta icke utför arbete i sådan omfattning som hans krafter och färdigheter medgiva. Understundom utnyttjar den invalidiserade icke den arbetsförmåga som finnes kvar utan undviker, t. ex. av rädsla att försämra sitt hälsotillstånd, att arbeta efter måttet av sina krafter och färdigheter eller underlåter av oföretagsamhet o. d. att själv eller genom vederbörande arbetsberedningsorgan söka erhålla lämpligt arbete. Beträffande den arbetsinkomst, som invaliden vid varje tidpunkt skulle kunnat förskaffa sig om han icke varit invalid, synes det utan vidare kunna fastslås, att det i stort sett torde vara praktiskt ogörligt att med någon grad avsäkerhet individuellt bestämma en sådan inkomst. Utredningen finner också att inkomstbortfallsprincipen icke går att strikt genomföra vid invaliditetsbedömningen och framhåller dessutom, att det icke synes vara lämpligt att generellt bedöma invaliditetsgraden företrädesvis på grundval av inkomstbortfallet. Pensionsstyrelsen är ense med utredningen härutinnan. Emellertid bör man, i motsats till vad utredningen gjort, av det anförda draga den slutsatsen att den faktor, som förlust av arbetsinkomst alltid utgör i en invaliditetsbedömning, icke bör infogas i invaliditetsbedömningen på det sätt och tilläggas den utslagsgivande betydelse som utredningen föreslagit. I detta sammanhang uppkommer också frågan i vilken omfattning sådan arbetsinkomst som invaliden bereder sig efter genomgången yrkesutbildning eller omskolning skall tillmätas betydelse vid invaliditetsbedömningen. Enligt utredningens uppfattning skulle en regel, enligt vilken den aktuella arbetsinkomsten ägde avgörande betydelse vid invaliditetsprövningen, vara ägnad att verka hämmande på invalidernas arbetsvilja. En sådan risk förefinnes givetvis i vissa fall, men betydelsen härav får icke överskattas och under alla förhållanden icke drivas så långt, att man vid invaliditetsbedömningen tager särskilt stor hänsyn till detta förhållande. Det allmänna nedlägger numera alltmer arbete och kostnader på att återföra invalidiserade personer till produktivt arbete och resultaten härav blir bättre ju mer metoderna utvecklas. Pensionsstyrelsen finner det inkonsekvent att först med icke ringa kostnader sätta en invalidiserad person i stånd att utföra förvärvsarbete och anskaffa lämpligt arbete åt honom men, då det gäller att avgöra frågan om hans rätt till invalidpension och beloppet av densamma, icke taga tillräcklig hänsyn till den arbetsinkomst som han genom sin återvunna arbetsförmåga förvärvar. Att skälig hänsyn bör tagas till övergångs- och anpassningssvårigheter av skilda slag är självklart. Principiellt bör man kräva, att invalider, som helt eller delvis återvunnit sin förlorade arbetsförmåga, därefter också får sin invaliditet bedömd med hänsyn härtill. Denna ståndpunkt kan icke heller innebära någon orättvisa mot dem, som är så lyckligt lottade, att de trots invaliditet

277 är i stånd att bereda sig arbetsinkomst av betydenhet. Pensionsstyrelsen finner det därför föga rationellt att i pensionsförsäkringen införa ett invaliditetsbegrepp och en invaliditetsbedömning, som icke tager tillräcklig hänsyn till de resultat, som uppnås genom den moderna arbetsvärden. Pensionsstyrelsen finner sig alltså icke kunna tillstyrka den av utredningen föreslagna allmänna riktlinjen för invaliditetsbedömningen utan förordar, att vid bedömande i vad mån arbetsförmågan nedsatts avseende skall fästas vid samtliga hithörande omständigheter som kan anses följa av den kroppsskada, kroppsjukdom eller rubbning av själsverksamheten varom fråga är för den försäkrade med hänsyn till hans ålder och hans förutsättningar med avseende å krafter, utbildning, yrke och dylikt. Är den försäkrade urståndsatt att utföra sitt tidigare eller därmed jämförligt arbete, bör beaktas hans förmåga att bereda sig inkomst genom annan sysselsättning. Invaliditetsbedömningen bör alltså inriktas direkt på individen under hänsynstagande till samtliga faktorer, som medverka till nedsättningen av arbetsförmågan. Vid en sådan bedömning föreligger ingen risk för vad utredningen kallar mekanisk inkomstprövning, utan inkomstprövningen liksom den viktiga frågan om rehabiliteringen ingår som ett naturligt led i invaliditetsbedömningen. Pensionsstyrelsen, som betvivlar möjligheten att med tillfredsställande resultat bestämma invalidpensionens belopp i förhållande till graden av arbetsoförmåga på sätt utredningen tänkt sig, förordar i varje fall att den lägsta invaliditetsgrad, vid vilken invalidpension skall utgå bestämmes till 60 %. Förutom de synpunkter som anförts i det föregående och kostnadsskäl talar härför nödvändigheten av att — även om folkpensioneringen bibehålies som självständig lagstiftning — en samordning sker mellan de båda lagstiftningarnas invaliditetsbegrepp åtminstone när det gäller den lägsta invaliditetsgraden. En sådan torde vara lättare att ernå vid en invaliditetsgrad av 60 %. Utredningen har föreslagit att karensbestämmelserna ej skall gälla om nytt invaliditetsfall inträffar inom två år efter det den försäkrade tidigare uppburit invalidpension. Emellertid finnes ytterligare en grupp, för vilken ett motsvarande undantag kan tänkas. Har en persons arbetsförmåga varit nedsatt med minst hälften under två år men icke längre och denne icke heller inom högst sex månader därefter anses berättigad till invalidpension, kan sådan förmån icke utgå förrän arbetsförmågan ånyo varit nedsatt två år i följd. Är den fortsatta nedsättningen orsakad av samma sjuklighetstillstånd som tidigare, kan icke heller sjukpenning utgå. Den arbetsoförmögne skulle för sin försörjning under dessa två år vara hänvisad till socialvård, såvida icke arbetsförmågan är så nedsatt att folkpension kan utgå. Dylika förhållanden torde många gånger medföra en stark pensionssträvan vid en tidpunkt, då alla ansträngningar i stället måste inriktas på att hjälpa vederbörande att på nytt börja arbeta. Pensionsstyrelsen ifrågasätter därför, hu-

278 ruvida icke även i dylika fall undantag från karensbestämmelserna borde medgivas och invalidpension utgå under förutsättning att arbetsförmågan varit nedsatt med minst hälften under två år, att rätt till sjukpenning icke längre föreligger samt att inom två år därefter så höggradig nedsättning ånyo inträder på grund av samma sjuklighetstillstånd, som orsakat den tidigare nedsättningen. Full invalidpension föreslås utgå med 50 % av pensionsunderlaget, medan ålderspensionen skall utgöra 40 %. Utredningen anger som skäl för denna skillnad att folkpensionsförmånerna ofta är lägre före 67 års ålder än efter denna ålder, under det att invalidernas försörjningsbehov i allmänhet är större i lägre åldrar än i högre. Om en person blir 100-procentig invalid vid relativt hög ålder och sålunda berättigad till invalidpension från den allmänna försäkringen två år därefter, synes det emellertid ofta komma att te sig föga motiverat att pensionen från den allmänna försäkringen skulle sänkas när han fyller 67 år. Särskilt under övergångstiden lär det bli vanligt att vederbörande ej har större inkomst än att han från invaliditetens inträde blir berättigad till full invalidpension enligt folkpensioneringslagen och sålunda ej erhåller höjd folkpension vid fyllda 67 år. Hans sammanlagda inkomster skulle då minska vid uppnåendet av denna ålder. Då det sålunda ej sällan skulle inträffa att en sänkning av pensionen från den allmänna försäkringen vid fyllda 67 år ägde rum utan att man kunde göra gällande att försörjningsbehovet då minskat, kan det ifrågasättas huruvida inte pensionen från den allmänna försäkringen borde fastställas till samma andel av pensionsunderlaget för invalider som för åldringar. Försäkringsrådet (majoriteten) anför. I och för sig föranleda väl de i 44 § av lagförslaget upptagna bestämmelserna icke någon erinran från rådets sida, även om rådet ifrågasätter, huruvida det är lämpligt eller överhuvud taget praktiskt genomförbart att vidtaga jämkning i tidigare åsätt invaliditetsgrad med hänsyn enbart till konjunkturväxlingar. Emellertid vill försäkringsrådet erinra om att redan nu på socialförsäkringens område finnas olika utformade regler för hur invaliditeten i förekommande fall skall bedömas. Enligt förslaget skall ytterligare ett dylikt begrepp tillskapas, som — även om vissa skiljaktigheter föreligga — i stort sett synes vara avsett att ge samma utslag som det inom yrkesskadeförsäkringen tillämpade. Uppenbarligen kan det icke vara tillfredsställande, att man skall nödgas laborera med två invaliditetsbegrepp, som utformats olika i skilda lagar, trots att de åsyfta att ge samma bedömning av föreliggande invaliditet. Risk uppkommer då, att man vid tillämpning av den ena lagens invaliditetsbegrepp kan komma till annat resultat av en viss invaliditet än man skulle ha gjort, därest den andra lagens begrepp tillämpats. Särskilt måste detta gälla, om invaliditetsbedömningen sker av skilda myndigheter.

279 Vidare anser sig försäkringsrådet böra anmärka, att pensionsutredningen ej angivit, hur den tänkt sig invaliditetsgraderingen skola ske vid kumulation av flera invalidiserande faktorer. Meningen är uppenbarligen, att man skall bedöma den aktuella invaliditeten på grundval av samtliga förefintliga faktorer, som verka nedsättande på arbetsförmågan. Någon motsvarighet till yrkesskadeförsäkringslagens bestämmelse att hänsyn skall tagas till tidigare kroppsskada eller lyte synes ej kunna komma ifråga för pensionsförsäkringens del, då ju här gäller att avgöra, hur stor den totala invaliditeten är, oavsett huruvida denna uppkommit vid ett eller flera tillfällen. Riksförsäkringsanstalten yttrar. Den föreslagna gränsen för rätt till invalidpension — nedsättning av arbetsförmågan med minst hälften — torde på de av utredningen framlagda skälen få anses lämplig. Även de anförda skälen för att invaliditetsprövningen bör ske enligt grunder, som närmare ansluta sig till de inom yrkesskadeförsäkringen nu gällande än till de inom folkpensioneringen tillämpade, synas bärande. Yrkesskadeförsäkringens ifrågavarande grunder ha bland annat den fördelen, att den försäkrade, sedan hans invaliditet blivit slutligt bestämd, kan göra det bästa möjliga av sin situation utan att hans ambition behöver rendera honom förlust av försäkringsförmånerna. Riksförsäkringsanstalten förbiser icke, att invaliditetsbedömningen inom pensionsförsäkringen kommer att i stor utsträckning avse sjuklighetstillstånd, som kunna vara betydligt svårare att klassificera än de inom yrkesskadeförsäkringen dominerande olycksfallsskadorna. Erfarenheterna från tillämpningen av lagstiftningen om yrkessjukdomar och om sjukdomar i följd av militärtjänstgöring tyda emellertid på att en invaliditetsbedömning enligt de av utredningen föreslagna reglerna torde kunna tillämpas för pensionsförsäkringens del utan att alltför stora praktiska svårigheter behöva uppkomma. Någon tillfredsställande alternativ lösning synes icke stå till buds. Enligt förslaget skall pensionen vid partiell invaliditet utgöra en mot invaliditetsgraden svarande del av hel invalidpension. En sådan proportional i t y har på sin tid tillämpats inom yrkesskadeförsäkringen men frångicks år 1948. Enligt de då beslutade reglerna, vilka sedermera med vissa modifikationer överfördes till yrkesskadeförsäkringslagen, stiger livräntan vid 30—100 procents invaliditet progressivt med invaliditetsgraden. Sålunda är exempelvis livräntan vid 33 1/3 procents invaliditet en fjärdedel av livräntan vid helinvaliditet, och vid 75 procents invaliditet är livräntan två tredjedelar av livräntan vid helinvaliditet. Den av utredningen föreslagna proportionella regeln skulle ge upphov till en besvärlig tröskel vid den pensionsberättigande gränsen; om hel pension exempelvis vore 10.000 kronor för år, skulle 5.000 kronor utgå vid 50 procents invaliditet men ingen pension alls vid en obetydligt lägre invaliditet. Mot den föreslagna propor-

280 tionaliteten talar också, att de okompenserade inkomstbortfallen skulle bli absolut sett störst för de svårast invalidiserade. Riksförsäkringsanstalten håller därför före, att pensionen vid partiell invaliditet bör utgöra en mindre del av pensionen vid helinvaliditet, än som svarar mot invaliditetsgraden. Statskontoret anför. Invalidpensionen hade i utredningens första betänkande föreslagits skola i princip motsvara ålderspensionen, därvid inkomstförhållandena åren närmast före pensionsfallet skulle läggas till grund för beräkning av poäng fram till pensionsåldern. I sitt yttrande över betänkandet konstaterade statskontoret, att denna beräkningsgrund var förmånligare än den inom den statliga pensioneringen tillämpade, där sjukpensionen i de fall, då icke högre pension redan intjänats, utgjorde högst 75 procent av det för vederbörande gällande pensionsunderlaget. Nu föreslår utredningen, att pensionsnivån sättes något högre vid invalid- än vid ålderspension eller till 50 i stället för 40 procent. Detta förslag kan statskontoret icke biträda, då redan ett jämställande av invalidpensionen med ålderspensionen i berörda avseende kan bli föremål för en viss tveksamhet. 1951 års pensionsutredning (majoriteten) framhåller. Svårigheterna med att utforma en ändamålsenlig invalidpensionering ha i stor utsträckning sin grund i dels spörsmål, som beröra invaliditetsbestämningen, och dels problem, som sammanhänga med behovet att helt eller delvis indraga redan beviljad invalidpension i fall, då möjligheter finnas att återinpassa personer i förvärvsarbete. En acceptabel bestämning av den ur ekonomisk synpunkt relevanta invaliditeten är ofta en synnerligen vansklig uppgift med hänsyn till att arbetsförmågans beroende av den objektivt bedömbara fysiska invaliditeten i de individuella fallen är så skiftande. Med hänsyn till möjligheterna till övergång till andra arbetsuppgifter är arbetsoförmåga inom ett speciellt område (yrkesinvaliditet) i många fall icke liktydig med arbetsoförmåga över huvud taget (allmän ekonomisk invaliditet). En övergång till andra arbetsuppgifter kompliceras stundom av faktorer, som sammanhänga med individuella, sociala och geografiska förhållanden. Både på grund härav och beroende på den omskolning, som kan vara erforderlig, föreligga många gånger icke några säkra hållpunkter för en adekvat bedömning av den ekonomiska invaliditeten förrän efter relativt lång tids förlopp. Med hänsyn härtill och till problemen i samband med återinpassning i förvärvsarbete av personer, som redan beviljats invalidpension, synes det vara angeläget, att invalidpensionering i teknisk mening icke sker, förrän invaliditetstillståndet kan bedömas vara praktiskt taget definitivt. Med anledning härav kan 1951 års pensionsutredning icke ansluta sig till förslaget om att försäkrad i princip skall, sedan arbetsoförmåga förelegat i minst två år, äga rätt till invalidpension blott det kan antagas, att arbets-

281 oförmågan blir bestående under ytterligare minst tre månader. Självfallet bör emellertid en skärpning av förutsättningarna för utfående av invalidpension i enlighet med vad nu förordats förutsätta, att försörjningsbehovet i de ovissa invaliditetsfallen tillgodoses genom andra anordningar, t. ex. genom att sjukförsäkringstiden utsträckes i erforderlig grad eller genom att en speciell förmån utgives, liknande det sjukbidrag, som förekommer inom den nuvarande folkpensioneringen. Arbetsmarknadsstyrelsen anför. Arbetsmarknadsstyrelsen vill framhålla vikten av att vid invaliditetsprövningen hänsyn tages till samtliga förhållanden, som i det enskilda fallet påverkar den försäkrades möjlighet att i förvärvssyfte utnyttja den återstående arbetsförmågan. Bland de faktorer som bör beaktas är, förutom skadans art och grad, den försäkrades ålder och förutsättningar med avseende på krafter och utbildning samt förhållandena inom såväl den skadades yrke som närliggande yrkesområden och på arbetsmarknaden i stort. Enligt styrelsens uppfattning bör vid varje sådan prövning möjligheterna till rehabilitering undersökas. Styrelsen kan ej anse det tillfredsställande med en mera genomsnittlig invaliditetsprövning. Med tanke bl. a. på den långa karenstid om två år som utredningen föreslagit synes det praktiskt möjligt att åstadkomma en individuell invaliditetsprövning. En sådan ligger också helt i linje med utredningens förslag att vid bedömningen skall läggas stor vikt vid möjligheterna att placera invaliden i förvärvsarbete antingen på normala vägar eller genom arbetsvärdens försorg. Med det samarbete som i sjukförsäkringen är förutsatt skola äga rum mellan sjukförsäkringens organ och arbetsmarknadsmyndigheterna torde i många fall en grundlig prövning av invalidens förvärvsförmåga ha blivit gjord redan innan frågan om invalidpension blir aktuell, vilket bör kunna underlätta en individuell invaliditetsprövning för pensionsförsäkringens organ. Styrelsen finner det angeläget, att invalider, som genom initiativ och ansträngning förmår höja sin inkomst utöver vad som beräknats, ej skall behöva vidkännas en sådan sänkning av pensionsförmånen att viljan till att öka den egna insatsen i försörjningen därigenom dämpas. Det synes särskilt nödvändigt att tillämpa generositet i sådana fall, där en nedsättning av invaliditetsgraden skulle innebära att pensionen helt bortfölle. I analogi med vad som stadgas i sjukförsäkringen och folkpensioneringen har utredningen förordat, att i lagen om pensionsförsäkring medtages bestämmelser om skyldighet för invalid att underkasta sig yrkesutbildning. Styrelsen kan inte finna att uttrycket yrkesutbildning här täcker vad som åsyftas, nämligen alla åtgärder av direkt eller förberedande art som kan befinnas erforderliga för invalidens inordnande i lämpligt arbete. Ordet yr-

282 kesutbildning (50 § lagförslaget) synes därför böra utbytas mot begreppet arbetsvärd. Styrelsen vill ansluta sig till förslaget, att den fastställda invaliditetsgraden skall kunna höjas under utbildning med hänsyn till det hinder denna medför för den skadade att utföra förvärvsarbete. Utbildning torde även böra innefatta andra arbetsvårdande åtgärder såsom arbetsprövning och arbetsträning. Det samarbete, som förutsatts skola äga rum mellan pensionsförsäkringens organ och arbetsmarknadsmyndigheterna vid prövning av invalidernas möjligheter till arbete och inkomster, kommer att kräva väsentligt ökade insatser från bl. a. arbetsvärdens sida med därav följande personalbehov. Socialstyrelsen (majoriteten) anser, att den föreslagna ändringen av inyaliditetsbegreppet inom folkpensioneringen icke kan godtagas, eftersom den strider mot en av dennas grundprinciper. Länsstyrelsen i Uppsala län yttrar. Invalidpensionen föreslås vid 100 %-ig arbetsoförmåga vara 1/4 högre än ålderspensionen och vid 80 % nedsättning av arbetsförmågan lika med ålderspensionen. Då invalidpensionen skall upphöra vid ålderspensionens inträde, innebär detta att vid invaliditetsgrader över 80 % utgående pension då sänkes, vilket är oegentligt, enär i båda fallen fråga är om pensionsförmåner. Genom det föreslagna sättet för tillgodoräknandet av pensionspoäng för invalidpension — hänsynstagande till den högsta pensionspoängen under de fyra åren närmast före invaliditetsfallet — kan uppkomma risk för överförsäkring. Den högsta pensionspoängen kan hänföra sig till ett år, då den försäkrade genom exempelvis en tillfällig realisationsvinst haft en onormalt stor inkomst. Vidare kan allmänt sett, då även inkomst av kapital är premie- och poänggrundande, en försäkringstagares större kapitalinkomst medföra stark frestelse för honom att överdriva invaliditetstillståndet. Ensamt nämnda omständigheter äro av sådan vikt, att länsstyrelsen ej kan tillstyrka förslaget härutinnan. Svenska Sjukkasseförbundet framhåller. Förbundet är för sin del inte övertygat om att det invaliditetsbegrepp, som utredningen utformat i lagförslagets 41 §, är ändamålsenligt ens om samma begrepp kom att tillämpas inom övriga socialförsäkringar. Förbundet vill i denna fråga förorda ytterligare undersökningar, varvid de medicinska, ekonomiska, arbetsmarknadspolitiska, rehabiliteringsmässiga och organisatoriskt-administrativa faktorer, vilka samtliga påverkar invalidpensionsfrågan, i vederbörlig utsträckning beaktas. Rehabiliteringsområdet, som är synnerligen bristfälligt behandlat av utredningen, synes böra ägnas speciell uppmärksamhet. Sjukkassorna är ju

283 de organ, som tidigast tar befattning med sjukfallen och som sedan följer ärendena under de 2 år, varunder flertalet fall antingen botas eller kroniseras. Det torde från förbundets utgångspunkter också vara tydligt, att mycket står att vinna genom en decentraliserad och individualiserad handläggning av sjukfallen. Ännu torde inte sjukkassorna som regel ha de resurser, som fordras för en sådan intensifierad handläggning av sjukfallen, att samarbete med arbetsförmedlingens organ eller skilda organ inom hälso- och sjukvårdande verksamhet hör till dagordningen. Det synes dock på icke alltför lång sikt vara möjligt för sjukkassorna att på detta grundligare sätt befatta sig med sjukfallen. Enligt förbundets uppfattning talar sålunda många skäl för att en framtida invalidpensionering i anslutning till en allmän pensionsförsäkring bör decentraliseras i väsentlig utsträckning, och att sjukkassorna härvid bör ha ansenliga möjligheter att svara för invalidpensioneringens skilda sidor. Socialförsäkringsbolagens förening uttalar. Föreningen finner avdragsreglerna i lagförslagets 45 och 58 §§ välmotiverade. Från avdragsbestämmelsen i 45 § tredje stycket stadgas emellertid det undantaget, att avdrag ej skall göras för yrkesskadelivränta, om eller i den mån rätten till livränta uppkommit innan den omständighet inträffat, som medfört rätt till invalidpension. Föreningen finner den motivering, som anförts till stöd för undantaget från avdragsregeln, icke hållbar. Invaliditetslivräntorna enligt yrkesskadeförsäkringslagen utgöra i allmänhet en hög kompensation för inträdd invaliditet. Inom yrkesskadeförsäkringen tillmätes invalidens inkomstförhållanden ej samma betydelse vid invaliditetsbedömningen som inom pensionsförsäkringen. Invaliditetsbedömningen inom yrkesskadeförsäkringen är mer tabellbunden. Uppgifter om inkomstminskning utgöra endast subsidiära hjälpmedel vid invaliditetsuppskattningen. Då en inkomstökning i allmänhet ej medför sänkt invaliditetsprocent, om det medicinska tillståndet är oförändrat, stimuleras otvivelaktigt invaliden att genom egna ansträngningar eliminera den inkomstminskning, som skadan är ägnad att medföra. Livräntor enligt lagen om yrkesskadeförsäkring utgöra helt skattepliktig intäkt. De komma därför att medföra premiepoäng enligt den föreslagna lagen om allmän pensionsförsäkring. Då relationen mellan inkomstbortfall och uppskattad invaliditet är särskilt gynnsam inom yrkesskadeförsäkringen, finnes anledning antaga, att en yrkesskadeinvaliditet i allmänhet icke kommer att medföra minskat förvärv av premiepoäng. Därmed torde för dessa fall det i specialmotiveringen åberopade skälet för ett undantag från avdragsbestämmelsen bortfalla. Föreningen förordar därför, att undantagsregeln ej skall gälla för livräntor meddelade enligt yrkesskadeförsäkringslagen. En motsatt regel skulle i stor utsträckning medföra en iögonfallande dubbelkompensation. Huruvida livräntor enligt 1916 års olycksfallsförsäkringslag, vilka endast delvis utgöra

284 skattepliktig intäkt, böra föranleda avdrag å invalidpension, kan vara föremål för olika uppfattningar och torde böra föranleda ytterligare övervägande. Föreningen får vidare framhålla, att enligt föreningens mening avdrag å pension endast bör äga rum för sådan ersättning enligt yrkesskadeförsäkringslagen, som grundas på obligatorisk försäkring enligt lagen. Anledning finnes icke att låta sjukpenning och livränta, som grundas på frivilliga åtaganden, inverka på storleken av invalid- och ålderspension. Thulebolagen (majoriteten) framhåller. Utredningen har anfört flera argument för att en invalidpension enligt en sådan försäkring som den föreslagna icke bör stå i ett strängt beroende av inkomstminskningen i varje särskilt fall. I stället har föreslagits att man skall utgå från ett efter vissa grunder beräknat genomsnittligt inkomstbortfall. Denna lösning måste såvitt vi kunna bedöma medföra en stark frestelse för personer, som ha möjligheter därtill, att söka överdriva och kanske framför allt förlänga sitt invaliditetstillstånd. Erfarenheten visar att återinträde i aktiv verksamhet efter en längre tid av arbetsoförmåga i och för sig ofta kräver ett betydande energiuppbåd för att övervinna verkliga eller inbillade omställningssvårigheter. Det måste anses ur moraliska, ekonomiska och sociala synpunkter felaktigt att konstruera en allmän invalidpension så att en övergång från invaliditetsstadiet orsakar vederbörande en inkomstminskning och därigenom direkt motverkas. Visserligen har utredningen förordat att frågan omprövas därest erfarenheten skulle visa behov av en begränsning av rätten till invalidpension på grund av simulation eller aggravation. Enligt vårt förmenande är risken härför så uppenbar att det skulle vara olämpligt att ens på försök införa en så omfattande rätt till invalidpension som föreslagits. Härtill kommer att en senare inskränkning av rätten till invalidpension skulle medföra olägenheter av olika slag. Vid invaliditetsfall träda vidare behovssynpunkterna regelmässigt i förgrunden i högre grad än vid ålderspensionsfall. Möjligheterna att lämna invalidpensioner av tillfredsställande storlek äro i ett system sådant som det föreslagna begränsade, särskilt när det gäller personer som kunna tillgodräknas endast ett litet antal pensionspoäng t. ex. på grund av lång utbildningstid. I stället borde man söka att genom ändringar i andra allmänna invalidpensionsanordningar skapa förbättrade förmåner och framför allt undanröja hinder för tillkomsten av privata invalidpensioner genom arbetsgivares medverkan. Man kan med hänsyn till det anförda med skäl ifrågasätta lämpligheten av att över huvud taget i en allmän pensionsförsäkring inrymma även invaliditetsersättningsförmåner. I den utformning förslaget till invalidpensionering erhållit är det enligt vår uppfattning i varje fall icke lämpat att upphöjas till lag.

285 Folksam yttrar. Det synes framgå att utredningen syftar till en invaliditetsbestämning, som är artskild från folkpensioneringens men som i väsentliga stycken anknyter till de regler, som tillämpas inom yrkesskadeförsäkringen, tjänstepensioneringen och privat sjukförsäkring. Folksam anser det självklart och naturligt, att det av utredningen definierade invaliditetsbegreppet skall tilllämpas även för den i en samordnad pensionering ingående grundpensionen, vilket torde komma att underlätta en framtida önskvärd samordning av de olika socialförsäkringsgrenarna. Frågan om vilken lägsta invaliditetsgrad, som bör berättiga till pension, sammanhänger intimt med invaliditetsbegreppet och är även av betydelse för den framtida samordningen av socialförsäkringarna. Ehuru Folksam med hänsyn till erfarenheterna från yrkesskadeförsäkringen anser att man utan olägenhet kunnat välja en något lägre invaliditetsgrad än de av utredningen föreslagna 50 %, har Folksam ingen erinran mot den föreslagna gränsen, under förutsättning att den även införes beträffande grundpensionen (folkpensioneringen). Tvåårskarensen har av utredningen fastställts i anslutning till den inom sjukförsäkringen normalt gällande sjukhjälpstiden. Däremot har utredningningen ej funnit skäl medgiva avvikelser från denna karenstid för personer, som ej är sjukpenningförsäkrade eller för vilka sjukhjälpstiden är begränsad till kortare tid än två år (detta förhållande inträder bland annat i sådana fall, där personen ifråga enligt sjukförsäkringens regler blir utförs ä k r a d ) . En fullständig samordning med sjukförsäkringen borde emellertid kräva att invalidpensionen träder till från och med den tidpunkt sjukpenningen från sjukförsäkringen upphör. En bestämmelse härom i lagtexten vore så mycket mer berättigad som utredningen föreslår att den försäkrade, i de fall han efter karenstiden åtnjuter sjukpenning från sjuk- eller yrkesskadeförsäkringen, ej är berättigad till invalidpension förrän rätten till sjukpenning upphört. Utredningen har understrukit rehabiliteringsfrågans betydelse för invaliditetsbedömningen och förordar utan att närmare ingå på frågans samhälleliga aspekter ett samarbete mellan pensionsförsäkringens organ och arbetsmarknadens organisationer. Folksam, som under en följd av år ägnat rehabiliteringsfrågan stort intresse och som genom sina rehabiliteringsförsäkringar fått bekräftat att det föreligger ett betydande behov av rehabiliteringsåtgärder, vill starkt understryka nödvändigheten av ett sådant samarbete. Detta skulle för såväl individ som samhälle bli av utomordentligt värde, framförallt därför att de enskilda fallen härigenom automatiskt skulle kunna komina till arbetsvärdens kännedom och snabbt bli föremål för prövning. Frågan om ett samarbete på rehabiliteringsområdet är enligt Folksams mening av sådan betydelse, att den bör bli föremål för en närmare utredning och att bestämmelser därefter införes i lagtexten.

286 Kooperativa Förbundet hänvisar beträffande invalidpensioneringen till vad Folksam anfört därom i sitt remissyttrande. TCO uttalar. Utredningens förslag beträffande invalidpension kan i flera avseenden icke anses helt tillfredsställande. Utan att närmare ingå på frågan huruvida det förordade invaliditetsbegreppet är det mest lämpliga vill TCO erinra om att beträffande folkpensionens invalidpension gäller ett annat invaliditetsbegrepp och att vidare invaliditetsbegreppet inom yrkesskadeförsäkringen ej heller är detsamma. Inom den privata tjänstepensioneringen, exempelvis inom SPP, tillämpas även särskilda regler för invaliditetsbedömningen. Det synes TCO som en allvarlig brist, att någon enhetlighet i invaliditetsbedömningen enligt olika försäkringstyper icke kunnat åstadkommas. Detta kan leda till att i enskilda fall en person förklaras som invalid enligt en viss lagstiftning, medan han enligt andra bestämmelser icke är invalid. Denna fråga bör vid fortsatt utredning ägnas särskild uppmärksamhet. De Blindas Förening framhåller. Föreningen anser det vara en betänklig brist, att invalidpensionens storlek fastställes endast i relation till pensionstagarens inkomst under ett visst år. Härigenom erhålla tidigt invalidiserade en ogynnsam ställning, som förutsätter kompletterande sociala åtgärder. Det synes rimligare, att invalidpensionen även i det hänseendet ställes i viss relation till medelinkomsten inom riket på sådant sätt, att invaliden garanteras en för sin försörjning tillräcklig pension. Utredningen har från pensionsprogrammet helt uteslutit dem, som äro invalider från barndomen, innan de börjat få egna inkomster. Inom ramen för en samhällelig välfärdspolitik kan det ju icke vara riktigt, att exempelvis en studerande, som på grund av inkomst från kapital, för vilken han erlagt pensionsavgift, vid invaliditet blir pensionsberättigad, medan en studerande utan kapital under samma förhållanden varken får invalid- eller ålderspension från den allmänna pensionsförsäkringen. För att eliminera behovet av parallella sociala hjälpformer och därav följande svårbedömda gränsfall synes det nödvändigt, att lagen om allmän pensionsförsäkring utformas så, att samtliga invalider kunna komma i åtnjutande av den trygghet, lagen avser att skänka. De Blindas förening understryker nödvändigheten av en sådan samordning mellan den allmänna sjukförsäkringen och pensionsförsäkringen, att invaliditetsförebyggande åtgärder kunna vidtagas så tidigt som möjligt. Sålunda bör återanpassningen till arbetslivet i form av sysselsättnings- och arbetsterapi samt eventuell omskolning m. m. påbörjas så snart det ur medicinsk synpunkt är tillrådligt. Vidare bör tillses, att den återanpassade får sådan hjälp i ekonomiskt och annat avseende, att rehabiliteringen blir en realitet.

287 De Vanföras Riksförbund yttrar. Vi måste förutsätta, att de, som blivit invalidiserade i sä unga år, att de inte kunnat samla premiepoäng genom egna arbetsinsatser, blir kompenserade genom förbättringar av den invalidpension, som utgår genom folkpensioneringen. En sådan kompensation måste anses befogad ur rättvisesynpunkt. I lagförslagets 44 § utgår man från den felaktiga förutsättningen, att det skulle vara möjligt att precisera ett visst inkomstbortfall som »normalt» vid en viss skada eller sjukdom. Rehabiliteringsverksamhetens utveckling gör denna konstruerade förutsättning ännu mera ohållbar. Det har visat sig, att även mycket svår invaliditet i många fall kan helt kompenseras genom träning och utbildning. Visserligen talas det i 44 § andra stycket om yrkesutbildning och om att invalidpension skall kunna utgå, om utbildningen medför hinder för den försäkrade att utföra förvärvsarbete. Men rehabiliteringen har här fått en andrahandsplats i sammanhanget i stället för att den borde ha kommit i främsta rummet. Vi anser i likhet med herr Parenius, att folkpensioneringens invaliditetsbegrepp bör vara grundläggande för bedömningen även inom den allmänna pensionsförsäkringen. Och möjligheterna till en saklig och rättvis prövning ökas, om man uppskjuter avgörandet beträffande den egentliga invalidpensionen — den som avser att täcka ett varaktigt inkomstbortfall — till efter rehabiliteringstidens slut. Pensionsutredningen har ägnat alltför liten uppmärksamhet åt rehabiliteringsfrågan. Detta synes oss olyckligt både ur samhällsekonomiska och humanitära synpunkter. Invalidpensionen borde under de första åren efter invaliditetens inträde utgå som rehabiliterings- eller omskolningsbidrag jämsides med ersättning från sjukförsäkringen. Då hade man en praktisk och påtaglig utgångspunkt, som i hög grad skulle förenkla invaliditetsbedömningen. Den försäkrades behov av rehabilitering eller omskolning blir den avgörande faktorn. Undantagna från denna regel är givetvis de fall, då det redan från början står klart, att arbetsoförmågan är fullständig och varaktig. Med denna positiva grundval för invaliditetsbedömningen — behovet av rehabilitering — bortfaller också motiven för den karenstid på två år, som är föreskriven i 41 §. Rehabiliteringen bör ju nämligen börja så snart som möjligt, och då både individens och samhällets resurser sätts in för utbildning — en i många fall kostsam sådan — kan man i allmänhet räkna med att alla får lika möjligheter, oavsett inkomststandard. Dock torde det bli nödvändigt att här införa något slags inkomsttak, enär det inte kan anses riktigt att rehabiliteringsbidrag utgår till personer med inkomster, vilka i betydande mån överstiger genomsnittet. Rehabiliteringsbidrag bör utgå under hela utbildningstiden, och först när denna är avslutad, kan man ta ställning till frågan, huruvida invalidpension från den allmänna pensionsförsäkringen skall utgå i fortsättningen. Man

288 har då en betydligt mera realistisk grund för bedömningen av den arbetskraftsnedsättning och det inkomstbortfall, som invaliditeten kan ha medfört. Liknande synpunkter anlägges av De Lungsjukas

Riksförbund.

Familjepension I sitt slutbetänkande har pensionsutredningen behandlat familjepensioneringen på sid. 160—174. Ett flertal remissorgan riktar kritik mot familjepensionens utformning bl. a. på grund av att utredningens förslag ej upptar familjepensionsrätt för änkling. I övrigt hänvisas till vad som anförts ovan i avd. 4 under avsnittet Försäkringens omfattning (Förmånsslag: Familjepension). Statens pensionsanstalt anför. Enligt det föreliggande förslaget skall familjepensionsrätt icke tillkomma manlig efterlevande make. Av tvenne ålderspensionerade makar med t. ex. samma »poängkapital» skulle till följd härav, om mannen avlider, änkans sammanlagda pensioner komina att med 50 procent överstiga den ålderspension, till vilken mannen bleve hänvisad för sin försörjning, därest han kommit att bli den överlevande. Om en familjepensionering av traditionell typ över huvud taget skall förekomma inom den allmänna pensionsförsäkringens ram, måste en sådan ojämnhet framstå såsom stötande och närmast leda tanken på införande av en i och för sig föga påkallad familjepensionering för änklingar. I samband med härav föranledda överväganden synes jämväl böra undersökas, huruvida det icke kan vara anledning att komplettera försäkringsvillkoren med bestämmelser om reducering av familjepension, som utgår jämsides med annan pension enligt försäkringen. En till änka utgående pension kan utifrån en annan synpunkt betraktas som en ersättning dels för det arbete, vars frukter i makens livstid till avsevärd del kommit denne till del, och dels, för det fall att makens bortgång inträffat tidigt, för det arbete hon för sådant ändamål varit beredd att framdeles utföra. I stället för en änkepensionering med här antydd motivering skulle kunna övervägas en delning inom pensionsförsäkringen av mannens pensionsgivande inkomst så att t. ex. ena hälften gottskrevs honom själv och andra hälften hustrun. Under tid, då båda makarna äro förvärvsarbetande, synes vid en dylik anordning ömsesidighet böra gälla. För det fall hustrun tillhör kategorien hemarbetande, kunde mannens pensionsgivande inkomst med viss begränsning tänkas höjd med t. ex. en tredjedel. Bland nutida äktenskap förekomma åtskilliga, som ha mycket kort varaktighet, kanske endast ett eller annat år. Den frånskildas familjepensionsrätt kommer i sådant fall att avse allenast ett mindre pensionsbelopp. På

289 grund av ett äktenskap, som upplöses året efter dess ingående, synes den frånskildas familjepension, därest mannens pensionsgivande årsinkomst alltifrån 17 års ålder uppnått för pensioneringen gällande maximum av 30.000 kronor, stanna vid endast 113 kronor för år eller, om pensionsberättigat b a r n jämväl finnes, 90 kronor. Enahanda belopp torde kunna beräknas för äktenskap med 5 års varaktighet med en pensionsgivande inkomst för mannen av 6.000 kronor om året. Av anförda exempel torde framgå, att familjepensionsrätten för en frånskild med kortare sammanlevnadstid än fem år i allmänhet måste vara av allenast ringa värde. Statens pensionsanstalt håller före, att allmänna familjepensionsreglementets villkor för frånskildas familjepensionsrätt i vissa avseenden äga ett bestämt företräde framför de för den allmänna pensionsförsäkringen föreslagna. Möjligen kunde en jämkning vara motiverad av innebörd att mer än en frånskild skulle kunna vara pensionsberättigad under förutsättning av längre sammanlevnadstid, t. ex. minst 15 år. Beträffande undantagandet av utomäktenskapligt barn från pensionsrätt synes detta böra gälla alla fall, där den försäkrade fullgjort ingånget avtal om utgivande av underhåll. Däremot synes mera tveksamt, om undantaget skall gälla fall, där den avlidne icke fullgjort sitt åtagande enligt avtalet. Att familjepensionsrätt i vissa fall skall tillkomma manlig men ej kvinnlig försäkrads styvbarn synes ej ha motiverats av pensionsutredningen. Pensionsanstalten har för sin del ej kunnat finna några bärande skäl för denna åtskillnad. Av lagtexten synes vidare framgå, att barn av här avsedd kategori ej äger pensionsrätt för det fall båda makarna avlidit, exempelvis genom en olyckshändelse, och hustrun härvid avlidit kort före mannen. Familjepension efter den, som avlidit innan han blivit berättigad till ålderspension och som vid dödsfallet ej åtnjöt invalidpension, skall enligt förslaget bestämmas efter enahanda regler, vilka skulle ha tillämpats, därest i stället fråga varit om invalidpension. Pensionsanstalten anser, att man bör överväga, om ej de föreslagna reglerna bör i någon mån jämkas t. ex. genom att utökningspoäng (invalidpoäng) ej få beräknas till större antal än som motsvarar medeltalet av de under de fyra åren närmast före dödsåret beräkningsbara pensionspoängen men med viss möjlighet att tillgodoräkna ytterligare poäng (jämför invalidpensioneringen). Om den försäkrade vid dödsfallet åtnjöt ålderspension, vars tillträde framskjutits och vars belopp till följd härav förhöjts, skall enligt föreliggande förslag motsvarande förhöjning ske av familjepension. Om — såsom pensionsanstalten i det föregående ifrågasatt — anordningen med förhöjda ålderspensioner utgår ur förslaget, lärer få förutsättas att motsvarande anordning i familjepensionshänseende också utgår. Pensionsanstalten håller emellertid före, att anordningen i familjepensionshänseende i intet fall låter sig förena med principerna för det i den föreslagna allmänna pensionsförsäkringen innefattade pensionssystemet. 19

290 Statskontoret yttrar. I sitt yttrande över principbetänkandet uttalade statskontoret, att änklingspensionens uteslutande från försäkringen strede mot den försäkringsmässiga uppbyggnaden av den föreslagna allmänna pensioneringen. Då reglerna i det statliga familjepensiönsreglementet i än större utsträckning än i principbetänkandet fått tjäna som förebild vid familjepensionsbestämmelsernas utformning i det omarbetade förslaget, synes fog så mycket mindre finnas för denna principiella avvikelse. Försäkringsrådet (majoriteten) yttrar. Den under 58 § i lagförslaget intagna avdragsregeln saknar motsvarighet i 1947 års allmänna familjepensionsreglemente. Enligt detta reglemente utgår alltså pensionen till de efterlevande obeskuren. Härmed bör jämföras 25 § andra stycket yrkesskadeförsäkringslagen (YFL), enligt vilket pension till efterlevande ej må anses såsom avdragsgillt understöd till högre belopp än som motsvarar 3/4 av dödsfallslivräntan. Enligt dessa bestämmelser äro de efterlevande sålunda tillförsäkrade hela familjepensionen och dessutom minst 1/4 av livräntan från YFL. Pension enligt lagförslaget grundar sig ju i princip å premier, som — helt eller delvis — erlagts av den försäkrade själv. Härav följer att 25 § YFL, som bygger på den förutsättningen, att arbetsgivaren har att utgiva pensionen, ej kan bli tillämplig å pension från försäkringen. Något avdrag å dödsfallslivränta enligt 25 § YFL kan sålunda ej göras för dylik pension. Eftersom dödsfallslivräntan enligt YFL sålunda kommer att utgå i sin helhet, har en avdragsregel i lagförslaget måst tillskapas. Densamma har emellertid utformats så, att endast den högsta av de två ifrågakommande dödsfallsersättningarna kan utgå. Förslaget innebär alltså ur de försäkrades synpunkt en ofördelaktigare regel än vad som nu gäller för dem, vara familjepensionsreglementet är tillämpligt. 1951 års pensionsutredning (majoriteten) anför. Vid ett ställningstagande i änkepensioneringsfrågan bör enligt 1951 års pensionsutrednings mening först beaktas, att de förhållanden i fråga om änkornas försörjningsbehov, vilka på sin tid bildade utgångspunkten för utformningen av den familjepensionering som blev normgivande då man under senare delen av 1930-talet tillskapade de nuvarande familjepensioneringsanordningarna för statsanställda, i hög grad skilde sig från de nu föreliggande. Vid den tid, då ifrågavarande förebilder tilldetnuföreliggandeförslaget tillkommo, ägnade sig i det närmaste alla gifta kvinnor åt hemsysslor, och mycket få av dem hade utbildning för eller erfarenhet av arbetsuppgifter utom hemmet. På arbetsmarknaden utanför det husliga området täcktes behovet av arbetskraft i allmänhet utan att gifta eller förut gifta kvinnor behövde anlitas. Inom vida kretsar ansågs det, f. ö. även långt senare, icke

291 finnas anledning att stimulera gifta kvinnor att ägna sig åt förvärvsarbete utom hemmet. Under angivna förhållanden kunde behovet av särskilda anordningar för tillgodoseende av försörjningsbehovet för änkor förutsättas vara allmänt och i regel påtagligt. Den utveckling, som senare ägt rum — kanske särskilt efter den allmänna ekonomiska depressionen i början av 1930-talet — har lett till att hela frågan om makepensioneringen starkt komplicerats. Man kan nu konstatera, att behovet av efterlevandepension för änka av två skäl är långt mindre allmänt än förr. Dels är utbildningen för kvinnlig ungdom numera på ett helt annat sätt än tidigare inriktad på att ge kunskaper och färdigheter för arbetsuppgifter utanför hemmet, och de allra flesta unga kvinnor utnyttja även denna utbildning genom yrkesverksamhet under åtminstone någon kortare tid, oftast även efter det de ingått äktenskap. Dels har efterfrågan på kvinnlig arbetskraft ökat väsentligt på arbetsmarknaden. De nu angivna förändrade förhållandena ha emellertid ännu långt ifrån fått betydelse för alla gifta kvinnor. För de nuvarande äldre kvinnorna kan ju någon mera väsentlig förändring icke ha inträtt och för övrigt måste i sammanhanget beaktas, att enligt hittillsvarande erfarenheter flertalet nyblivna änkor befinna sig i högre ålder. Även om det kan vara vanskligt att göra några bestämda antaganden om de framtida förhållandena i fråga om förvärvsarbetsfrekvensen för gifta kvinnor i allmänhet, så torde man dock vid framtidsbedömningen av änkepensioneringsfrågan kunna utgå från att någon försämring av utbildningsmöjligheterna för kvinnlig ungdom eller något minskat ianspråktagande av dessa möjligheter icke är att vänta, liksom ej heller någon minskad förvärvsarbetsfrekvens bland yngre kvinnor. Med hänsyn härtill och till de hittillsvarande erfarenheterna synes det — i synnerhet vid uppbyggandet av en ny pensionering — i och för sig finnas vissa skäl att närmare överväga lämpligheten av en så generell änkepensionsrätt som den föreslagna, enligt vilken ju enbart det förhållandet, att en kvinna ingått äktenskap med en av pensioneringen omfattad man, i princip skall föranleda att hon erhåller en försörjningsgaranti, som icke kommer andra kvinnor till del. Särskilt vid ett ordnande av en allmän pensionering genom samhällets försorg finnes dessutom anledning beakta, att frågan om utformningen av änkepensioneringsgrunderna även har rent arbetsmarknadspolitiska aspekter. Å andra sidan bör emellertid uppmärksammas, att hela makepensionsfrågan har samband med bl. a. problemen angående en egenpensionering för husmödrar och därmed över huvud med de särskilda aspekterna på egenpensionskonstruktionen inom en allmän pensionering. Statistiska centralbyrån anför. I principbetänkandet föreslogs en differentierad änkepension, varigenom hänsyn kunde tagas till hustruns ålder vid makens död och förekomsten av

292 minderåriga barn i äktenskapet. Pensionsutredningen har emellertid frångått detta förslag och byggt sitt nya system på sedan förra århundradet traditionellt tillämpade principer. Allt starkare krav ställas på att de gifta hemarbetande kvinnorna skola placeras in i socialförsäkringarna, för att de exempelvis inom ramen för en pensionsförsäkring skola bli i stånd att bygga upp en egenpension eller en förtidspension, i den händelse de efter mannens frånfälle har svårighet att ånyo komma ut på arbetsmarknaden. Dessa krav aktualisera emellertid deras ställning i skattesystemet. Grunden för en radikal omläggning i dessa hänseenden har lagts genom den samhälleliga utvecklingen, vilket bl. a. tagit sig uttryck i giftermålsbalkens behandling av bägge makarna som självständiga individer med samma rättigheter och skyldigheter. Det förhållandet att den gifta kvinnan icke har en lön som hemarbetande måste leda till en viss schematisk behandling men även utredningens förslag lider av denna brist, bl. a. då detta räknar med att varje änka är i behov av pension, medan detta aldrig är fallet för änklingar. Hustrun är dock moraliskt och lagligen underhållsskyldig gentemot mannen och i verkligheten förekommer det icke alltför sällan, särskilt i lägre inkomstgrupper att hustrun har större inkomst än mannen. Enligt 1953 års inkomststatistik (1954 års taxering) var detta fallet i 8.9 % av alla samtaxerade äktenskap. För inkomster under 7 000 för mannen varierade denna procentsiffra från 9.9 i den högsta till 93.5 % i den lägsta inkomstklassen. Genom att barnpensioner skola utgå efter moderns frånfälle mildras effekten av förslaget, men kvar står att i de fall då pensionsberättigade barn saknas, hustruns död kan innebära en väsentlig standardsänkning för den efterlevande maken. För de kvinnliga statstjänstemännens del innebär förslaget en minskning av deras familjepensionsförmåner. Det enda skäl som talar för utredningens förslag på denna punkt är att man genom att slopa änklingspensionen undgår en överförsäkring, som annars skulle inträffa i ett större antal fall för änklingar än för änkor. Förslaget innebär vidare att en änka som gifter om sig helt förlorar sin rätt till den pension som byggts upp under hennes första äktenskap. Oavsett att detta kan leda till mycket hårda konsekvenser — i den händelse det andra äktenskapet blir kortvarigt och hon som frånskild, kanske vid en relativt hög ålder, endast får en minimal pension efter sin frånskilde makes död eller ingen pension, om mannen fyllt 60 år vid tiden för äktenskapet — strider detta förfaringssätt mot rättskänslan. Hon har under sitt första äktenskap bidragit till premierna genom sin arbetsinsats i hemmet och har därvid intjänat en pensionsrätt. Icke heller detta problem kan lösas på ett tillfredsställande sätt utan en sådan omläggning av systemet att kvinnorna kunna successivt bygga upp en egenpension under sin tid som hemarbetande och förvärvsarbetande.

293 Hovrätten för Nedre Norrland anför. Förslaget innebär den oegentligheten att änka men ej änkling kan komma i åtnjutande av familjepension. Anledningen synes vara att utredningen icke vill tillmäta den gifta kvinnans arbetsinsats väsentlig betydelse för hemmets ekonomiska standard. Denna utredningens inställning kan hovrätten icke dela. Även om hustrun ej haft egen arbetsinkomst, måste hennes frånfälle i många fall medföra ett kännbart ekonomiskt avbräck för familjen. Och för det fall, att hon haft förvärvsarbete och alltså liksom andra inkomsttagare erlagt försäkringspremier, är det uppenbart orätt att icke familjepension skall utgå i motsvarande utsträckning som då mannen dör. Utredningen har ej heller varit konsekvent i sitt förslag. Barn föreslås nämligen skola vara berättigade till familjepension jämväl efter avliden moder, under förutsättning visserligen att hon varit försäkringstagare men oberoende av huruvida fadern lever och alltjämt kan bidraga till familjens försörjning. Länsstyrelsen i Uppsala län ifrågasätter om icke rätt till familjepension även borde medgivas änkling, vilket synes länsstyrelsen vara en konsekvens av utvecklingen mot att båda makarna har förvärvsarbete. Länsstyrelsen i Västmanlands län yttrar. Utredningen föreslår, att änklingar icke skall vara berättigade till familj epension. Även om härför kan anföras skäl och familjepension till änkling mången gång kan framstå som omotiverad, synes det länsstyrelsen att denna fråga bör omprövas. Det blir alltmer vanligt att båda makarna genom förvärvsarbete utom hemmet bidrager till försörjningen och hustruns frånfälle kan ofta ställa den efterlevande maken i samma situation som gäller för hustrun vid mannens frånfälle. Det synes länsstyrelsen riktigast med bestämmelser, som gör makar i detta avseende likställda, då utgångsläget, nämligen erläggande av premier, förutsattes lika för båda parter. Sveriges Husmodersföreningars Riksförbund uttalar. Att pensionen till två makar och till änkling är lika stora, medan pensionen till änkan är endast hälften så stor, är vanligt i frivillig tjänstepensionering. Det är emellertid en väsentligt annan sak att införa ett liknande arrangemang, då det gäller en obligatorisk, hela folket omfattande försäkring. Frågan är, om inte en familjepensionering i statlig regi bör lösas efter helt andra linjer än inom tjänstepensioneringen. Fredrika-Bremer-förbundet framhåller. Med vårt lands höga skilsmässofrekvens kan de frånskilda hustrurnas pensioneringsproblem inte utan vidare avfärdas och dessa problem har inte

294 blivit föremål för några närmare överväganden från utredningens sida. Så länge husmödrarnas försäkringsfråga är olöst, saknar även ett stort antal frånskilda den säkerhet en ordnad pension innebär. I detta sammanhang vill förbundet fästa uppmärksamheten på att underhållsbidrag icke räknas in under den kategori inkomster (änkepension m. fl.) som enligt utredningens förslag undantas vid beräkning av pensionsberättigad inkomst och sålunda icke förpliktar till premieinbetalning. Med hänsyn till arten av sådan inkomst och de ofta små belopp, som underhållsbidrag uppgår till, ifrågasätter förbundet om icke underhållsbidrag bör hänföras till ovannämnda undantagsgrupp. Det statliga pensionsreglementet, som i mycket tjänat som förebild för utredningen, innehåller bestämmelser om änklingspension, och förbundet finner det obefogat att utredningen i detta avseende icke följt reglementets bestämmelser. Frågan om änkepensionens oantastlighet och beräkningen av de frånskildas änkepension jämte andra detaljspörsmål bör enligt förbundets uppfattning även tas upp till förnyad behandling. Yrkeskvinnors Samarbetsförbund uttalar. YSF kan icke ansluta sig till de sakkunnigas uppfattning, att familjepensionen ifråga om efterlevande make endast skall omfatta änkepension. Frånsett att någon differentiering av pensionsavgifterna enligt förslaget icke ifrågasatts för man och kvinna måste det anses vara riktigast, att även änkling tillförsäkras enahanda pension som änka. Den omständigheten att kvinnorna i allt större utsträckning genom förvärvsarbete utom hemmet ekonomiskt bidrar till familjens försörjning och levnadsstandard, talar även för riktigheten av att änkling kominer i åtnjutande av familjepension. I detta hänseende kan också åberopas, att sådan pension tillämpas för statens befattningshavare. Folksam yttrar. Det skall inte förnekas, att familjepensioneringen är det område, där tjänstepensioneringen i sin nuvarande gestaltning haft svårt att finna en form, som innebär en tillfredsställande behovstäckning. I hittillsvarande pensionssystem har man oftast i princip förutsatt att den gifta kvinnan inte har förvärvsarbete och att hon därför vid mannens frånfälle skulle vara helt beroende av änkepensionen för sin försörjning. Läget är i dag ett annat. Husmödrarna söker sig i allt större utsträckning ut på arbetsmarknaden, och behovet av familjepension ändrar därför karaktär. Av betydelse i detta sammanhang är också att kostnaderna för barnen, framförallt i de senare skolåren, tenderar att stiga, även om det självklart föreligger stora skillnader beträffande behovet i de enskilda fallen. Vid fastställandet av ett system med barnpensioner måste därför hänsyn tagas till skolväsendets utveckling och framförallt till storleken av de ekonomiska

295 prestationer från familjens sida, som kan komina att krävas för ungdomens utbildning. Givetvis blir behovet av pensioner till äldre ungdomar mindre aktuellt, om samhället skulle vara berett att genomföra ett system med generella studielöner. Folksam förordar en förutsättningslös prövning av familjepensionen i ett nytt allmänt pensionssystem. TCO uttalar. Beträffande rätten till familjepension för frånskild maka har TCO i princip ingenting att erinra. Utredningens bestämmelser om familjepension har i stor utsträckning anknytning till det statliga familjepensionsreglementet. I detta finnes emellertid regler om änklingspension, medan utredningen icke föreslagit sådan. TCO finner detta vara en brist i förslaget. Med den samhällsutveckling som äger rum, där kvinnorna i allt större utsträckning deltar i förvärvsarbete och familjens standard i stor utsträckning är beroende av kvinnans förvärvsarbete, synes det TCO önskvärt att även införa rätt till änklingspension. Sveriges Förenade Studentkårer anför. Enligt pensionsutredningens förslag är endast den person berättigad till invalid- och familjepension, som före försäkringsfallet genom viss årlig inkomst förvärvat pensionspoäng. Eftersom de studerande vid universitet och högskolor i allmänhet icke inträder i förvärvslivet före tjugofem års ålder och under tiden dessförinnan sällan har mer än sporadiska inkomster under korta sommarferier blir följden, att de under åtminstone en femtedel av sin »aktiva» ålder står utanför det försäkringsskydd, som deras yrkesarbetande jämnåriga automatiskt åtnjuter. Sett mot bakgrunden av att såväl samhällets behov av arbetskraft med högre utbildning som de studerandes andel av det aktuella befolkningsskiktet visar en stadig tendens att öka, ter det sig beklagligt, att de studerande härvidlag ställts helt åsido, särskilt som samhället samtidigt vidtagit en rad andra sociala åtgärder i syfte att stimulera till ökad och jämnare rekrytering till de högre utbildningsbanorna. SFS vill också erinra om att ett stort antal studerande numera redan under sin inkomstlösa studietid ingår äktenskap. Av en år 1955 företagen undersökning framgick, att under nämnda år icke mindre än 23 % av de aktivt studerande vid Uppsala universitet var gifta. I något över 50 % av studentäktenskapen fanns barn. Visserligen måste antalet försäkringsfall bland de studerande beräknas bli jämförelsevis ringa, men för den enskilde individen, som drabbas av invaliditet eller dödsfall i sin familj, blir givetvis påfrestningen extra stor, i synnerhet som han till skillnad från samtliga andra kategorier baserat sin nuvarande inkomstlösa verksamhet på framtida inkomster, som han når endast genom att fullfölja sina studier. Merkostnaden måste bli

296 ytterst obetydlig, om tillika de inkomstlösa studerandena kommer in under den allmänna obligatoriska invalid- och familjepensionen. SFS inser, att vissa icke helt obetydliga svårigheter av teknisk natur måste övervinnas, för att den inkomstlösa kategorin av studerande skall kunna omfattas av den föreslagna invalid- och familjepensionen. Sålunda måste en svårighet ligga däri att pensionsbeloppet för den som drabbats av försäkringsfall under studietiden givetvis måste bestämmas med hänsyn till en fiktiv inkomst. SFS vill emellertid erinra om att liknande svårigheter förelegat vid utarbetandet av 1954 års lag om yrkesskadeförsäkring men att dessa svårigheter icke utgjort något hinder för de studerande att omfattas av denna försäkring. SFS vill påpeka, att utredningens förslag att familjepensionen skall utgå till änka men ej till änkling har en speciell betydelse för de studerande. Ofta är hustrun i studentäktenskap familjeförsörjare under studietiden. Hustruns frånfälle innebär — speciellt när barn finnes — att betydande ekonomiska svårigheter uppstår för den studerande, vilka menligt påverkar studiernas planenliga fullföljande. Stadsfullmäktige i Lund (majoriteten) — som anser att pensionsförsäkringen bör begränsas till löntagare — förordar att de särskilda barnbidragen höjes för barn till personer, som icke är löntagare, och ges utan behovsprövning åt sådana barn vid försörj arens frånfälle. Engångsbelopp

m. m.

Enligt pensionsutredningens förslag skall årlig pension under vissa förutsättningar utbytas mot ett engångsbelopp, nämligen dels för utlänning som lämnat landet och dels i fall då pensionen skulle uppgå till endast ett obetydligt belopp. Dessa frågor har behandlats på sid. 83 och 257 i slutbetänkandet. Några remissorgan framför erinringar mot förslaget i dessa delar. Ett remissorgan kritiserar därjämte den av utredningen föreslagna begränsningen i rätten att utfå pension för förfluten tid. Pensionsstyrelsen anför. Enligt 68 § lagförslaget skall, när pensionen från den allmänna försäkringen ej uppgår till 120 kronor om året, pensionsstyrelsen äga rätt besluta att pensionen skall utbytas mot ett engångsbelopp svarande mot pensionens kapitalvärde. Man kan räkna med att den som är berättigad till invalid- eller ålderspension från den allmänna försäkringen så gott som alltid därjämte är berättigad till invalidpension (sjukbidrag) eller ålderspension enligt lagen om folkpensionering och alltså har minst 200 kronor i folkpension. De enda slag av folkpensioner som kan utgå med lägre belopp är änkepensioner och hustrutillägg. Då folkpension, som utgår med ringa be-

297 lopp, ej får utbytas mot engångsersättning, synes den föreslagna rätten att medge utbyte av pension från den allmänna försäkringen, som ej uppgår till 120 kronor för år, böra inskränkas till de fall då folkpension ej kan beviljas vederbörande att utgå vid sidan av den andra pensionen. Försäkringsrådet har ingen erinran mot att utbyte av pension mot kapitalbelopp sker på sätt som stadgas i 68 § lagförslaget men ifrågasätter huruvida ej beslutanderätten ifråga om utbyte enligt andra stycket bör anförtros åt försäkringsrådet. Statens pensionsanstalt yttrar. Den behandling, som enligt 69 § lagförslaget avses för icke svensk medborgare som varit försäkringspliktig enligt lagen, synes ej låta sig förena med det i 1947 års direktiv uppställda kravet på pensionsrättens oantastbarhet. Ålderspension, invalidpension eller familjepension, som avses med försäkringen, skall enligt förslaget icke kunna utgå för längre tid tillbaka än tre månader. Enligt pensionsanstaltens mening strider också en dylik restriktiv bestämmelse klart mot det nyssnämnda kravet på pensionsrättens oantastbarhet. Pensionsanstalten kan sålunda icke tillstyrka förslaget på denna punkt, åtminstone icke i vad förslaget skulle innebära förverkande av pensionsrätt, som grundats genom erlagda premier, eller familjepensionsrätt, som skolat tillkomma annan efterlevande än den, om vilken kännedom vunnits först sedan familjepension börjat utgå. I varje fall bör man icke gå längre än som sker enligt bestämmelserna om (allmän) 10-årig preskription. Arbetsmarknadsstyrelsen yttrar. Arbetsmarknadsstyrelsen vill framhålla vikten av att de bestämmelser som föreslagits beträffande utbyte av pension mot kapitalbelopp för utlänningar ej erhåller en alltför rigorös tillämpning. Av olika skäl önskar åtskilliga utlänningar, som tagit anställning i Sverige under en lång följd av år, inte lämna sitt hemlands medborgarskap. Dessa kan efter uppnådd pensionsålder önska bosätta sig i sitt hemland eller i vissa fall annat land. Andra, som efter en längre tids vistelse och arbete i Sverige sökt och erhållit svenskt medborgarskap, kan efter att ha avslutat sina aktiva år önska återvända till sitt tidigare hemland och då av olika skäl önska återfå sitt tidigare medborgarskap. Överståthållarämbetet anför. Vissa inskränkningar ha föreslagits i rätten till pension för utlänningar, som lämnat landet, överståthållarämbetet tillstyrker detta förslag, men ifrågasätter huruvida icke bestämmelserna härom böra utbyggas på sådant sätt, att vid tillämpningen av 69 § i lagförslaget pensionens kapitalvärde

298 skall beräknas utan hänsyn till den överkompensation, som skall tillkomma övergångstidens pensionärer. Kooperationens Pensionsanstalter anför. De flesta utländska medborgare, som är sysselsatta i Sverige, får bidraga till pensioneringen. Om de har återvänt till utlandet eller utflyttar sedan de börjat lyfta pension är de i stället för pensionen berättigade att utfå endast mellan 20 och 50 % av pensionens kapitalvärde. Detta innebär ett flagrant brott mot pensionens oantastbarhet. SACO anför. Enligt utredningens förslag skall försäkringstagare som ej är svensk medborgare och ej bosatt i riket enligt beslut av pensionsrådet få pensionen utbytt mot ett belopp för en gång om 50 procent av pensionens kapitalvärde. Med hänsyn bl. a. till betydelsen ur rättssäkerhetssynpunkt av att försäkringsmässiga principer iakttas förordar SACO, att den ändringen vidtages, att ifrågavarande procenttal fastställes till 90 för samtliga pensionsformer.

Finansiering och administration Finansiering,

premieuppbörd

m. m.

Frågorna om finansieringen av den allmänna pensionsförsäkringen samt debitering och uppbörd av premier har behandlats bl. a. på sid. 75—88, 97—102, 175—187 och 303—339 i pensionsutredningens slutbetänkande. Ett 60-tal remissorgan yttrar sig i dessa frågor. I det följande redovisas först remissyttranden i vilka mera allmänna synpunkter framföres, främst på finansieringen. Pensionsutredningens förslag rörande uppbördsförfarandet har i allmänhet avstyrkts. Remissyttrandena i denna del upptages under ett särskilt avsnitt. Här må nämnas, att ett 30-tal remissorgan anser, att pensioner på grund av löneinkomst bör finansieras antingen med försäkringsavgifter av arbetstagarna — varvid förutsattes att avgifterna beräknas på samma sätt som egenpremierna och uppbäres i samband med källskatten — eller också med både arbetsgivarebidrag i någon allmän form och dylika försäkringsavgifter. Slutligen redovisas som en särskild grupp några remissyttranden med synpunkter på kontroll och indrivning av premierna. Allmänna synpunkter Pensionsstyrelsen framhåller. Om folkpensionen (minimipensionen) och den allmänna pensionsförsäkringen samordnas på det sätt pensionsstyrelsen föreslagit, vore det naturligt

299 med gemensam avgiftsdebitering och uppbörd. Pensionsstyrelsen är klart medveten om att detta ej går med utredningens förslag. Å andra sidan är detta så tungrott och arbetskrävande att intet försök bör underlåtas att förenkla detsamma. Hur problemet skall lösas beror självfallet på hur förmånerna kommer att finansieras. I detta avseende hänvisar pensionsstyrelsen närmare till vad styrelsen anfört om finansieringen av en förbättrad folkpension. Vad där sagts bör kunna äga tillämpning även å finansieringen av minimipensionen. Införes ett arbetsgivarbidrag till minimipensionen ifrågasätter styrelsen om icke starka både sakliga och folkpsykologiska skäl skulle kunna anföras för att den som komme i åtnjutande av en högre pension, borde själv erlägga avgifterna till densamma. I vart fall borde undersökas om inte arbetsgivarbidraget kunde konstrueras så att man ej behövde göra skillnad mellan löne- och egenpremier. Härigenom skulle möjligheter till förenklad debitering och uppbörd av avgifterna uppkomma, och de särskilda problemen om arbetstagarebegreppets definiering och om mindre arbetsgivares undantagande skulle väsentligt förenklas. Dessutom bör undersökas om icke införandet av en minimipension — vilken ju liksom den nuvarande folkpensionen skulle utgå oberoende av erlagda avgifter — skulle kunna medföra förenklingar. Genom minimipensionen borde inkomst av viss storlek kunna anses pensionsförsäkrad. Endast avgifter för inkomst därutöver skulle i så fall behöva bokföras som individuellt pensionsgrundande. Kunde ett dylikt system genomföras, i princip detsamma som pensionsutredningen föreslog i 1950 års betänkande, skulle jämväl åstadkommas en jämn pensionsnivå och man skulle erhålla en generell lösning av problemet om små inkomsters undantagande från försäkringen, vilken fråga i 1955 års förslag föranlett ett flertal specialregler. Kombineras en samordning på avgiftsstadiet med en höjning på sätt styrelsen föreslagit av folkpensionen (minimipensionen) vid dess infogande i försäkringen som en grundpension, vinner man även andra fördelar. Ju högre grundbelopp som bestämmes, desto större antal inkomsttagare kommer sålunda att undantagas från pensionsförsäkringen, varigenom denna administrativt tungrodda påbyggnad på folkpensioneringen får mindre omfattning, och desto mera markerat kommer husmödrarna att i fråga om självständig pensionsrätt jämställas med arbetstagare i öppna marknaden. Att alla möjligheter till besparingar inom folkpensioneringen tillvaratagas ligger i sakens n a t u r ; särskilt viktigt blir detta om pensionerna skall höjas och kostnaderna i samband därmed stiger till mycket höga belopp. Ett missförhållande inom folkpensioneringen är det s. k. överskottsproblemet, dvs. att personer, som är intagna å vissa offentliga anstalter mot en avgift motsvarande endast en ringa del av kostnaden, uppbär pension med belopp bestämt från helt andra utgångspunkter och att det överskott som

300 därvid uppkommer tas om hand av anhöriga och andra. Kan inte detta problem snabbt lösas på annat sätt bör åtminstone den praktiska, om än kanske mindre principiellt riktiga åtgärden vidtagas att, i likhet med vad som gäller i vissa andra fall, anstalten berättigas att som bidrag till vårdkostnaden uttaga folkpensionens belopp minskat med skäliga fickpengar. Försäkringsinspektionen (majoriteten) anför. Att finansieringen sker genom avgifter, som är proportionella mot inkomsterna, innebär att de individuella avgifterna rättar sig efter de individuella förmånerna i analogi med förhållandena inom den vanliga pensionsförsäkringen. Inspektionen tillstyrker denna ordning, som också utgör ett särskilt underlag för den enskildes rätt. 1951 års pensionsutredning (majoriteten) yttrar. 1951 års pensionsutredning förutsätter, att finansieringen av pensionsförsäkringens förmåner i princip skall ske genom avgifter av i huvudsak samma typ som enligt det nu remitterade betänkandet. Vid den av 1951 års pensionsutredning ifrågasatta utformningen av förmånssystemet — enligt vilken pensionsunderlaget skulle bestämmas i förhållande till genomsnittet av de 20 å 25 bästa åren och den för hel pension erforderliga försäkringstiden skulle utgöra 35 å 40 år — är det visserligen icke möjligt att etablera ett lika långtgående samband mellan avgifter och påräkneliga förmåner i det särskilda fallet som enligt det remitterade förslaget. 1951 års pensionsutredning anser dock för sin del, att det av utredningen ifrågasatta förmånssystemet innebär ett tillräckligt beaktande av de individuella olikheterna i fråga om avgiftsbetalning även om, såsom torde vara lämpligt, avgifter skulle uttagas för varje år under exempelvis perioden 17—64 år som en person har försäkringspliktig inkomst. I den mån kostnaderna för pensionsförmånerna hänföra sig till socialt betingade minimiförmåner, vilka icke motsvaras av avgifter, torde de i princip böra bestridas med skattemedel. Kammarrätten anför. Enligt förslaget skall egenpremie icke erläggas av den, vars sammanräknade nettoinkomst understiger 2.000 kronor. Det kan emellertid starkt ifrågasättas, om personer med så låga inkomster verkligen äro i stånd att gälda den föreslagna premien till pensionsförsäkringen, som vid full utbyggnad skulle utgöra omkring 10 procent av inkomsten. Det kan erinras om att normalbeloppen för existensminimum exempelvis i Stockholms stad år 1956 bestämts till 3.500 kronor för ensamstående och till 4.700 kronor för sammanlevande makar.

301 Länsstyrelsen i Kronobergs län uttalar. Bland svagheterna i förslaget vill länsstyrelsen framhålla att mindre företagare inom jordbruk, handel, hantverk, småindustri och fiske bli med hänsyn till sin ekonomiska bärkraft hårt tyngda av både arbetsgivarbidrag och egenpremier. De skola icke bara lämna bidrag till sina anställdas pensioner utan måste dessutom med sitt eget arbete betala så att säga både arbetsgivare- och löntagardel för sin egen pensionering. Länsstyrelsen i Älvsborgs län anför. Mot principen att den nya pensionsreformen skall bekostas genom avgifter har länsstyrelsen ingen erinran. Emellertid kan ifrågasättas om avgifterna bör benämnas premier, då de ju inte ha försäkringsmässig karaktär. Det är ju i stället en utdebitering som göres på löntagare m. fl., för att bestrida utgående pensioner och förvaltningskostnader. Beträffande premierna (löne- och uttagningskvoterna) föreslås, att de — efter en övergångstid — skall fastställas av pensionsrådet. Då dessa avgifter till sin karaktär — med den utformning förslaget h a r — ur vissa synpunkter har beskattningskaraktär, synes det knappast möjligt att tilldela pensionsrådet sådana befogenheter. Handelns Arbetsgivareorganisation finner det vara en riktig princip att den föreslagna försäkringen i sin helhet finansieras genom avgifter och att skattefinansiering icke tillgripfts. RLF framhåller. Som en positiv sida av förslaget vill riksförbundet beteckna det förhållandet att den föreslagna pensioneringen skulle konstrueras som en form av försäkring, vilken ger ett samband mellan inbetalda premier och erhållna pensioner. En genom den statliga inkomstskatten eller på annat inkomstomfördelande sätt finansierad pensionering synes endast böra ifrågakomma för den allmänna grundpensioneringen. Såväl RLF som Sveriges Lantbruksförbund understryker svårigheterna särskilt för småföretagare att både betala premier och åstadkomma en normal kapitalbildning. LO yttrar. Den av utredningen tänkta förhandlingsfriheten beträffande fördelningen mellan arbetsgivare och arbetstagare av halva lönepremien anser LO inte lämplig. Reflekterar man överhuvudtaget på förhandlingsfrihet i denna punkt bör man enligt LO:s mening redan från början förutsätta att arbetsgivaren ensam ska bestrida lönepremien. I avgiftsfrågan vill LO vidare anföra lämpligheten av att avgifterna till

302 en allmän pensionsförsäkring beräknas, debiteras och inlevereras efter samma normer som gäller för motsvarande avgifter inom andra socialförsäkringar. Härvid är det också av vikt, att åldersgränserna uppåt och nedåt beträffande personkretsarna samt försäkringstillhörigheten i övriga hänseenden utformas likartat i de skilda socialförsäkringarna. I annat fall kommer arbetsgivare, försäkringstagare och myndigheter att belastas i orimlig utsträckning. I frågan om avgifternas storlek under övergångstiden gäller givetvis ett starkt samband med storleken av den fond, som man därunder önskar få till stånd. Såvitt kan bedömas med utgångspunkt från den till utredningen fogade promemorian med samhällsekonomiska synpunkter syns det vara i hög grad befogat med en ansenlig fondbildning under övergångstiden, varför LO ej vill motsätta sig, om så kan befinnas lämpligt, att pensionsavgifterna under denna tid sättes något högre än vad utredningen föreslagit. TCO uttalar. TCO finner det angeläget, att eventuella pensionsförmåner utöver en måttlig minimistandard grundas på i stort sett försäkringsmässigt bestämda avgifter. Det system utredningen föreslagit är sålunda från denna utgångspunkt tillfredsställande. SACO anför. En förbättrad pensionering genom det allmännas försorg kan icke få finansieras genom skatter eller genom avgifter, som i likhet med nuvarande folkpensionsavgift verkar i samma riktning som progressiva skatter, därigenom att de i större eller mindre utsträckning är proportionella med inkomsterna, medan förmånen är densamma oberoende av inkomst. Det borde väl nu kunna råda enighet om att det progressiva skattesystemet — inkluderande avgiftssystem verkande i samma riktning — icke kan pressas längre, eftersom de höga marginalskatterna redan är avsevärt produktionshämmande. Pensionsnämnden i Karlskoga anmärker, att det föreslagna premiesystemet kommer att medföra, att de lägre inkomsttagarna får betala reellt sett högre premier än personer med högre inkomster, eftersom premierna förutsattes bli avdragsgilla vid beskattningen och den statliga skattens progressivitet verkar till förmån för de högre inkomsttagarna. Skånes handelskammare — som i princip förordar en förbättrad folkpensionering — menar, att det överhuvudtaget måste väcka betänkligheter att genomföra en reform som i så hög grad som den föreslagna belastas med administrationskostnader. Handelskammaren i Karlstad, som avstyrker pensionsutredningens förslag, framhåller, att kostnaden för pensionsförsäkringen successivt kommer

303 att överföras på arbetsgivaren, då det icke är sannolikt att arbetareparten i någon högre grad vill gå med på en kontant inkomstminskning. Handelskammaren i Gävle — som principiellt ansluter sig till herr Ahlbergs reservation — betonar, att de svenska företagarna redan nu i mycket hög grad är anförtrodda uppgifter för det allmännas räkning, vilka från rörelsens synpunkt oftast är helt improduktiva, och att de nya uppgifter som skulle tillkomma genom pensionsförsäkringen synes ytterst komplicerade och svåra att bemästra.

Uppbördsförfarandet Uppbördsförfarandet har berörts i 57 yttranden. Av de myndigheter och organisationer som yttrat sig i ämnet har länsstyrelsen i Kopparbergs län lämnat förslaget utan erinran. Länsstyrelsen i Västerbottens län, som är tveksam huruvida utredningens förslag i sin helhet bör läggas till grund för lagstiftning, uttalar att, om förslagets väsentliga delar anses böra godtagas, även reglerna om debitering, uppbörd och indrivning torde i stort böra utformas efter majoritetens riktlinjer. Överståthållarämbetet har i samband med sitt principiella ställningstagande till utredningens förslag uttalat betänkligheter mot den stora administrativa apparat, till vilken försäkringen ger upphov, men ansett, att en obligatorisk pensionsförsäkring innebär en sådan social landvinning, att den är värd de besvärligheter av administrativ art, till priset av vilka den måste köpas. Överståthållarämbetet förutsätter emellertid, att vid den kommande överarbetningen av utredningens förslag alla möjligheter till förenklingar i den administrativa apparaten tillvaratages. Länsstyrelsen i Örebro län yttrar, att det inte kan förnekas, att hela systemet verkar något tungrott, särskilt när man tänker på debiteringen och uppbörden av premierna, men länsstyrelsen, som inte har k u n n a t finna något bättre system än det föreslagna, förutser att en del förenklingar skulle kunna göras. Generalpoststyrelsen förklarar, att postverket bör kunna åtaga sig de arbetsuppgifter, som enligt utredningens förslag förutsattes åligga postverket, under förutsättning att skatteuppbörden m. m. icke omlägges och att den skisserade arbetsgången på visst sätt modifieras. En negativ inställning till det föreslagna uppbördsförfarandet redovisas i återstående 52 yttranden, nämligen av pensionsstyrelsen, riksförsäkringsanstalten, försäkringsrådet, kammarrätten, statskontoret, riksräkenskapsverket, kommerskollegium, statistiska centralbyrån, riksskattenämnden, statens organisationsnämnd, hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för Nedre Norrland, statens pensionsanstalt, länsstyrelserna i Stockholms,

304 Uppsala, Södermanlands, Jönköpings, Kronobergs, Kristianstads, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Värmlands, Västmanlands, Gävleborgs, Västernorrlands och Norrbottens län, Uppbördsdirektören i Stockholm, 1951 års pensionsutredning, Sveriges Häradsskrivareförening, Föreningen Sveriges Kronokamrcrare, Svenska Landskommunernas förbund, Svenska Arbetsgivareföreningen, Sveriges Industriförbund, Sveriges Redareförening, Svensk Industriförening, Svenska Lantarbetsgivaref öreningen, Handelns Arbetsgivareorganisation, Sveriges Hantverks- och Småindustriorganisation, Sveriges Köpmannaförbund, Svenska Bankföreningen, Sveriges Grossistförbund, Kooperativa Förbundet, Kooperationens Pensionsanstalter, Svenska Sjukkasseförbundet, SPP, Thulebolagen, Svenska Försäkringsbolags Riksförbund, LO, TCO och SACO. För att förenkla administrationen ifrågasätter pensionsstyrelsen om inte arbetsgivarbidraget, därest ett sådant bidrag skall införas, kunde konstrueras så att man ej behövde göra skillnad mellan löne- och egenpremier. Försäkringsrådet finner, efter att ha konstaterat att den av utredningen förordade kanaliseringen av arbetsgivarbidraget vållar åtskilliga problem ej blott av administrativ — och därmed även ekonomisk — art utan jämväl av rättslig natur, att ett eventuellt arbetsgivarbidrag bör ges en mera allmän form. En finansiering av arbetstagarepensionerna med arbetsgivarebidrag i någon mera allmän form och med avgifter av de försäkrade förordas även av länsstyrelsen i Jönköpings län, Svenska Lantarbetsgivaref öreningen, Sveriges Hantverks- och Småindustriorganisation samt TCO. Av administrativa skäl ifrågasattes eller förordas i 26 yttranden, att arbetstagarepensionerna skall finansieras enbart med avgifter från de försäkrade, nämligen av statskontoret, riksräkenskapsverket, statistiska centralbyrån, riksskattenämnden, statens organisationsnämnd, hovrätten för Nedre Norrland, statens pensionsanstalt, länsstyrelserna i Kristianstads, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Värmlands och Västernorrlands län, Uppbördsdirektören i Stockholm, 1951 års pensionsutredning, Föreningen Sveriges Kronokamrerare, Svenska Arbetsgivareföreningen, Sveriges Industriförbund, Handelns Arbetsgivareorganisation, Sveriges Köpmannaförbund, Svenska Bankföreningen, Kooperativa Förbundet, Kooperationens Pensionsanstalter, SPP, Thulebolagen, Svenska Försäkringsbolags Riksförbund och SACO. Ett av dessa remissorgan — länsstyrelsen i Västernorrlands län — ifrågasätter därvid om icke avgift för löneinkomst borde utgå endast på inkomsten från huvudarbetsgivaren och göras definitiv. Till belysning av det anförda må följande återgivas ur yttrandena. Pensionsstyrelsen anför. Det i direktiven för utredningen gjorda uttalandet att såsom ett alternativ borde undersökas möjligheten att befria skattemyndigheterna från debitering och uppbörd av pensionsavgifterna synes huvudsakligen ha resul-

305 terat i förslag om en överflyttning av en del av bestyret från de lokala skattemyndigheterna till postens skatteavdelningar. Samtidig uppbörd av källskatt och lönepremier synes kunna medföra administrativa förenklingar för arbetsgivarna i så stor utsträckning, att denna fråga torde böra upptagas till förnyad prövning. Riksförsäkringsanstalten yttrar. Det av pensionsutredningen föreslagna inbetalningssystemet bör såsom administrativt alltför invecklat och svårhanterligt samt jämväl i andra avseenden bristfälligt icke ifrågakomma. Ifrågasättas kan, om systemet i praktiken skulle visa sig funktionsdugligt. Statens organisationsnämnd anför. Med hänsyn till den av utredningen föreslagna omfattningen av försäkringen samt arten av de uppgifter, vilka erfordras för premieberäkningen m m, finner organisationsnämnden det naturligt, att det ifrågavarande uppbördssystemet organisatoriskt knytes till uppbördssystemet för skatt, eftersom någon lämplig förenkling icke på annat sätt torde kunna åstadkommas. Någon mera på djupet gående samordning av de två systemen ifråga om arbeten av samma natur innebär icke det framlagda förslaget, oaktat verksamheterna till väsentliga delar äro likartade och omfatta samma personbestånd. Samordningen inskränker sig främst till en samordning i tiden av vissa arbetsuppgifter, bl a arbetsgivarens redovisning av skatteavdrag och underlag för beräkning av lönepremier. En efter de föreslagna riktlinjerna uppbyggd arbetsorganisation synes mindre tilltalande på grund av det mycket betydande dubbelarbete den onekligen ger upphov till. Åtskilliga detaljer i systemet komma dessutom att verka komplicerande och tyngande för de berörda myndigheterna samt särskilt för arbetsgivarna. Endast några förhållanden må i detta sammanhang redovisas för att belysa det sagda. Debiteringen av egenpremier innebär ett omständligt arbete, i och med att härför krävas uppgifter från flera olika redovisningsunderlag, bl a inkomstlängden, avräkningskorten samt i förekommande fall uppgifter från det centrala försäkringsorganet om utbetalade pensioner. Då arbetet dessutom avses skola pågå samtidigt med debiteringsarbetet rörande slutlig skatt kan det även komma att verka störande härpå, eftersom inkomstlängden behövs även för sistnämnda arbete. Debetsedlar (premieavierna) å egenpremie avses enligt förslaget skola utfärdas icke endast för personer som påförts egenpremie utan — i kontrollsyfte — även för personer som enligt avräkningskorten uppburit normallön men icke påförts premie, eller som taxerats till statlig inkomstskatt utan att vara skyldiga erlägga egenpremie. Värdet av att utfärda premieavier, även i de fall premie ej skall utgå, torde knappast motsvara det därmed förenade arbetet. 20

306 Beträffande debitering och uppbörd av premier ifrågasattes med skärpa om ett så omständligt och arbetskrävande förfarande som det föreslagna överhuvudtaget är nödvändigt och om det i och för sig icke är tillfyllest att endast en gång per år debitera ifrågavarande premier. Ej heller torde det vara påkallat med så rigorösa föreskrifter i kontrollsyfte som de föreslagna. Systemets bristande anpassning till nuvarande system för arbetsgivares redovisning av verkställda skatteavdrag resulterar även i ett avsevärt dubbelarbete för såväl arbetsgivarna som förvaltningsorganen. Att fel härigenom mycket lätt kunna uppstå och förorsaka ett besvärligt och tidsödande undersökningsarbete torde vara uppenbart. Vidare kommer antalet arbetsgivare med skyldighet att lämna uppgifter för debitering av lönepremier att icke oväsentligt överstiga det antal arbetsgivare, som nu för skatteredovisningen är registrerat hos postens skatteavdelning, vilket medför ett ökat registreringsarbete för dessa organ. Införandet i arbetsgivares löneredovisning av ett nytt och för många arbetsgivare rent fiktivt lönebegrepp, nämligen normallön, ävensom förekomsten av ett annat arbetstagarbegrepp i försäkringen än det skatterättsliga bidrager ej heller till att underlätta arbetet utan innebär en ytterligare belastning. Det är organisationsnämndens uppfattning att det föreslagna systemet icke endast i här ovan relaterade avseenden utan även i andra icke tillgodoser de behov av samordning med uppbördssystemet för skatt och de krav på enkelhet som äro väsentliga förutsättningar för att systemet riktigt och med en rimlig arbetsinsats skall kunna tillämpas. Visserligen har utredningen — med hänvisning till organisationsnämndens pågående undersökningar rörande folkbokföringsväsendet och uppbördsväsendet — uttalat, att dess redovisade debiterings- och uppbördsorganisation med stor sannolikhet kommer att kräva överarbetning, även om de föreslagna linjerna för själva förfarandet ej behöva påverkas därav. Nämnden kan såtillvida instämma i utredningens uttalande, att en framtida teknisk och organisatorisk omläggning av folkbokföring och skattedebitering m. m. kan beräknas medföra åtskilliga förändringar av förfarandet vid debitering, uppbörd och redovisning av pensionsförsäkringens premier. Emellertid må framhållas, att — oavsett vilket resultat nämndens förevarande undersökningar komma att ge — frågan om uppbördssystemet inom pensionsförsäkringen enligt nämndens mening bör lösas med utgångspunkt från i många avseenden andra förutsättningar än de vilka varit grundläggande för det föreslagna systemet. Endast därigenom torde man kunna komma till rätta med de uppenbara nackdelar som i organisatoriskt och administrativt avseende vidlåda utredningens systemförslag. I detta sammanhang må sålunda beröras ett par för uppbördssystemets utformning väsentliga frågor, nämligen dels arbetsgivares ställning inom försäkringen vad avser betalningsskyldigheten för arbetstagares premier, dels systemets anknytning till uppbördssystemet för skatt. Utredningens

307 ställningstagande i den förra frågan, innebärande att arbetsgivare i princip gentemot försäkringskollektivet skall svara för hela premien för arbetstagare men vara berättigad att av arbetstagaren utfå hälften av premiens belopp, motiveras med hänsyn till indrivningens effektivitet samt av administrativa skäl. Därest utredningen härmed åsyftat en förenkling av redovisningsarbetet inom systemet har, såvitt nämnden kan finna, effekten snarare blivit den rakt motsatta. Nämnden ifrågasätter, om icke frågan om arbetsgivares deltagande i uppbörden av premie för arbetstagares försäkring bör lösas efter samma riktlinjer som nu gälla ifråga om uppbörden av arbetstagares skatt. Under sådana förhållanden kan man undvika att arbeta med premier av två olika slag såsom i det föreslagna systemet, där debiteringen av den ena premien (egenpremien) är beroende av den andra (lönepremien) och där den senare premien i och med debitering icke alltid är definitivt bestämd. Förutsättningar finnas sålunda att ha endast ett slags premie samt att få debiteringsgrunder som äro mera enhetliga för försäkringsbeståndet i dess helhet än vad utredningens förslag medger. Enligt nämndens uppfattning ges helt andra möjligheter att infoga debitering och uppbörd av försäkringspremierna i uppbördssystemet för skatt, såsom förordas i principbetänkandet, nämligen genom att premierna inarbetas i den preliminära skatten och slutligt debiteras i samband med slutlig skatt och ingå i denna. Utredningen har avvisat en sådan anordning av olika skäl. Den ökade divergens mellan preliminär och slutlig skatt, som enligt utredningens uppfattning skulle uppstå, synes främst komma att gälla personer, vilka erhålla pensioner och bidrag från pensionsstyrelsen. Skillnaden mellan preliminär och slutlig skatt bestämmes för övrigt av en mängd olika faktorer, varför olägenheten av att inarbeta försäkringspremierna i den preliminära skatten icke får överdrivas och icke bör tillmätas större vikt. De av utredningen åberopade uppbördstekniska svårigheterna böra ej heller tillmätas avgörande betydelse vid en bedömning av den förevarande frågan. Vissa av dessa problem förekomma redan nu ifråga om en del icke statliga avgifter, vilka ingå i slutlig eller tillkommande skatt. Såsom utredningen nämnt kunna de anförda komplikationerna för övrigt undvikas, därest förhållandet mellan statsverket och försäkringskollektivet ifråga om restantieförluster ordnas på sätt som gäller för den obligatoriska sjukförsäkringen. Vad angår utredningens tredje skäl mot en inordning av försäkringspremierna i skattesystemet — att, med hänsyn till utredningens förslag rörande arbetsgivarbidragets konstruktion, en gemensam uppbörd av arbetsgivarbidrag och premier icke skulle kunna genomföras i praktiken — försvinner detta, därest förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare regleras efter de riktlinjer som i det föregående antytts. Nämnden anser därför, att ett inarbetande av försäkringspremierna i den

308 preliminära skatten och en slutlig debitering av desamma i samband med övriga i slutlig skatt ingående skatter och avgifter, skulle medföra relativt begränsade olägenheter och — i jämförelse med utredningens förslag — i vart fall skulle innebära väsentliga fördelar och mycket stora besparingar såväl för det allmänna som för arbetsgivarna. På grund av det anförda avstyrker organisationsnämnden utredningens förslag rörande förfarandet vid debitering och uppbörd av premier samt föreslår, att frågan upptages till förnyad prövning och utredning. Statistiska centralbyrån yttrar. Det föreslagna systemet för beräkning av lönepremie och arbetsgivarbidrag, som icke kan taga hänsyn till skiftande avtalsförhållanden med hänsyn till arbetsgivarbidragets storlek, är synnerligen komplicerat och man måste därför ställa sig den frågan, huruvida icke en förenkling vore möjlig. Det skulle säkerligen förenkla såväl beräkningen av premierna för arbetstagare som uppbörden av premier, om man slopade de olika lönebegreppen och endast rörde sig med bruttolönen. Den kompensation för den obligatoriska avgiften som arbetstagarna komma att erhålla vid försäkringens genomförande kommer i realiteten att bli beroende på förhandlingar angående bruttolönen. I skattehänseende för den enskilde medför denna omläggning ingen skillnad. Arbetstagaren deklarerar visserligen hela sin bruttolön, men den taxerade inkomsten erhålles på sedvanligt sätt genom att från nettoinkomsten draga bl. a. hela premien. Med detta system kan man behandla löntagare och företagare efter enhetliga grunder. Centralbyr å n ansluter sig på denna punkt till herr Nordholms reservation. Betänkandet räknar med att folkbokföringen eventuellt upplägges på hålkort. Det är emellertid även med nuvarande anordningar möjligt att fullgöra de förutsatta arbetsuppgifterna. Därvid erfordras vissa nya markeringar i registren, uppläggning av vissa nya register, en allmän översyn av de åsatta födelsenumren samt en viss förstärkning av den maskinella och personella utrustningen. Det är uppenbart att arbetsrutinerna i en hålkortsorganisation för folkbokföringen komma att i hög grad påverkas, då organisationen skall övertaga de arbetsuppgifter som den allmänna pensionsförsäkringen föranleder. På vad sätt dessa arbetsuppgifter kunna fullgöras i den hålkortsorganisation som för närvarande utredes undandrar sig centralbyråns bedömande, då härför tillräckliga resultat från den av organisationsnämnden bedrivna försöksverksamheten ännu ej föreligga. Riksräkenskapsverket framhåller. Det beräknas att omkring 440.000 arbetsgivare befrias från skyldigheten att ombesörja inbetalning av lönepremier på grund av att premieinbetalningen begränsats så att den endast åvilar arbetsgivare, som utnyttjar minst 100 dagsverken om året. En sådan gränsdragning torde emellertid

309 vara mycket svår att upprätthålla i praktiken. Det förutsattes, att de lokala skattemyndigheterna — utöver allt annat som ålägges dem — skola utöva kontroll häröver, men riksräkenskapsverket betvivlar värdet av en sådan kontroll. Det har nämligen visat sig i praktiken svårt för att icke säga omöjligt att kontrollera de i mantalsuppgifterna lämnade uppgifterna om anställd arbetskraft. Beträffande uppbörden av premierna och vad därmed sammanhänger har utredningen icke framlagt några författningsförslag utan hänvisat till en särskild utarbetad promemoria. Redan promemorian visar fullt tydligt, att förfarandet måste bliva oerhört invecklat och arbetsbetungande för de berörda myndigheterna, framför allt de lokala skattemyndigheterna. Genom att låta arbetsgivarna erlägga premielikvider löpande under inkomståret vinner man visserligen garantier för att de till beloppet totalt sett dominerande lönepremierna inkasseras under inkomståret. Men fördelarna härav motvägas av det tillkrånglade förfarandet vid de omdebiteringar och andra korrigeringsåtgärder, som nödvändiggöras av de uppställda förutsättningarna för beräkning av den premiepliktiga inkomsten i det enskilda fallet och premiebetalningens fördelning mellan arbetsgivare och arbetstagare. Den slutsats man närmast kommer till är att ett så invecklat uppbördssystem icke kan eller i varje fall icke bör praktiskt genomföras. Enligt riksräkenskapsverkets mening bör övervägas, om det icke vore bättre att slopa lönepremierna och uttaga samtliga avgifter såsom egenpremier. I fråga om anställda finge löneavdrag och inbetalning förmedlas genom arbetsgivarens försorg på sätt som gäller i fråga om kvarstående skatt. Det besvär som härigenom skulle vållas arbetsgivarna, torde snarast bliva mindre än det, som skulle åsamkas dem genom den av utredningen föreslagna metoden. Principen att egenpremie skall få tillgodoräknas för premiepoäng endast i den mån den erlagts kommer att föranleda ett omständligt efterföljande rapporteringsförfarande i fall, då premie erlagts först efter indrivning. Det synes därför värt att överväga, om icke premierna böra gottskrivas med sina debiterade belopp och de efter indrivning slutligt uppkommande förlusterna stanna på statsverket efter det mönster som tillämpas vid uppbörden av exempelvis yrkesskadeförsäkringsavgifter. Om samtliga premier påfördes såsom egenpremier, finge förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare generellt regleras på samma sätt som enligt förslaget skulle bliva fallet mellan de till ett antal av 440.000 uppskattade arbetsgivare, som av praktiska skäl ansetts icke böra förmedla premiebetalning, och de hos dessa anställda arbetstagarna. Om kostnaderna för administration och uppbörd skola ersättas av försäkringskollektivet, måste särskilda grunder fastställas för beräkning av den merkostnad för förvaltningsapparaten, som försäkringen kommer att föranleda. Särskild avräkning över riksstaten torde jämväl bliva erforder-

310 lig. Beträffande städer med egna uppbördsverk uppkomma i detta sammanhang särskilda problem. Betydande förenklingar skulle å andra sidan ernås, om ifrågavarande kostnader finge stanna å vederbörande myndigheter såsom hänförliga till deras verksamhet. Riksskattenämnden anför. Det administrativa förfarande, som föreslås, är ytterst komplicerat och kommer likväl icke att kunna göras fullt effektivt. Tvister rörande lönepremiernas storlek och redovisning komma sannolikt att bliva talrika. Kontrollen av arbetsgivarbidragen kommer i många fall säkerligen icke att kunna göras tillfredsställande. Problemen rörande biinkomster, avdrag för omkostnader i tjänsten och omdebiteringar bliva synnerligen svårbemästrade. Den främsta anledningen till det invecklade systemet är avgifternas uppdelning i lönepremier och egenpremier och den avräkning från egenpremierna, som skall ske med hänsyn till lönepremierna. Orsaken till att två skilda slag av premier ansetts erforderliga är att lönepremierna i princip skola bestridas delvis av arbetstagarna och delvis av arbetsgivarna. Såsom utredningen framhållit (sid. 76) kan den verkliga fördelningen av kostnaderna för lönepremierna dock aldrig bestämmas genom någon lagföreskrift utan kommer att bero på en serie faktorer, såsom löneförhandlingarna mellan parterna på arbetsmarknaden, räntabiliteten inom olika grenar av näringslivet, prissättningen å industriens produkter m. m. Fördelningen kan således sägas sakna verklig materiell grund och vara betingad huvudsakligen av psykologiska skäl. Att av sådana orsaker införa ett så tyngande förfarande beträffande debitering och uppbörd av premier, som föreslagits, måste väcka starka betänkligheter. Särskilt anmärkningsvärt är att förslaget framlägges vid en tid, då man energiskt söker att på olika områden undanröja redan bestående administrativa olägenheter och avskaffa onödigt invecklade förfaringsmetoder, allt i syfte att genom dylika förenklingar och rationaliseringar vinna besparingar i fråga om arbetskraft och pengar. Dessa strävanden ha — med rätta — ansetts så betydelsefulla att man för att befrämja desamma icke väjt för sådana reformer på skatteväsendets område, som lett till icke obetydliga inkomstbortfall för det allmänna. Det är mot denna bakgrund man bör se de förslag beträffande pensionsfrågans tekniska lösning, som nu äro föremål för prövning. I detta sammanhang må även anmärkas, att utredningens förslag att uppbörden av egenpremier skall äga rum först andra året efter det inkomsten förvärvades innebär ett klart avsteg från den princip, man under senare år varit angelägen att genomföra — och med betydande ekonomiska uppoffringar även genomfört — nämligen uppbörd i nära anslutning till inkomstförvärvet. Även denna synpunkt talar sålunda emot utredningens förslag. Riksskattenämnden anser att ett system med enbart egenpremier är ur administrativa synpunkter att avgjort föredraga framför den föreslagna

311 uppdelningen på lönepremier och egenpremier. Om denna uppdelning likväl skulle bibehållas, synes det mycket osäkert om den föreslagna debiterings- och uppbördsorganisationen verkligen är den mest ändamålsenliga. Frågan om denna organisation bör därför, under angivna förutsättning, underkastas en förnyad sakkunnig undersökning. Därest den allmänna pensionsförsäkringen i stället finansierades enbart med egenpremier skulle ett förhållandevis enkelt debiterings- och uppbördssystem kunna tillämpas, i princip motsvarande vad som nu gäller i fråga om folkpensionsavgifterna. Då arbetsgivarnas befattning med inbetalning av premierna i enlighet härmed skulle reduceras till att avse allenast verkställande av skatteavdrag i vanlig ordning, uteslutes även risken för att de anställda gå miste om pensionspoäng till följd av ofullständig redovisning från arbetsgivarna. Utredningen har (sid. 179) anfört vissa uppbördstekniska skäl mot att premierna skulle debiteras och uppbäras i samband med preliminär och kvarstående skatt. Riksskattenämnden kan icke finna att dessa skäl hava avgörande vikt. Att personer, som icke äro premiepliktiga, d. v. s. främst de som äro under 17 respektive över 64 år, få något för hög preliminär skatt bör ej tillmätas alltför stor betydelse, då ju återbetalning av den för mycket erlagda skatten erhålles redan påföljande år. Vad angår ungdomarna under 17 år synes det för övrigt ur vissa andra synpunkter icke olämpligt, att ett något för högt uttag av preliminär skatt sker. I fråga om folkpensionärer, som uppbära även sådan inkomst för vilken preliminär A-skatt erlägges, synes det förhöjda skatteuttaget i regel komma att innebära endast en reduktion av den kvarstående skatt, som uppkommer till följd av att preliminär A-skatt icke erlägges för folkpension. Beträffande premierna för biinkomster kan jämkning ske i likhet med vad som nu gäller vid den preliminära beskattningen. Det får vidare närmast anses önskvärt att hänsyn till existensminimum kan tagas även i fråga om premierna, emedan en person, vars inkomst icke är tillräcklig för egen och familjens försörjning, knappast bör belastas med tvångsmässiga avgifter till sin pensionering. Vad angår det fall att kvarstående eller tillkommande skatt endast delvis erlägges bör det vid indrivningen uppkommande konkurrensproblemet mellan egenpremier och exempelvis kvarstående skatt även vid det av utredningen föreslagna systemet lösas genom lagstiftning angående de olika anspråkens inbördes turordning. En sådan förmånsrättsordning synes vidare lösa de motsvarande problem, som kunna uppkomma vid restitution, avkortning och avskrivning av skatt. Ej heller de övriga skäl, som anförts på sid. 179 i betänkandet, synas böra tillerkännas avgörande betydelse. Kammarrätten yttrar. Förfarandet för beräkning, debitering och uppbörd av försäkringspremierna kommer att bli synnerligen komplicerat och arbetskrävande. I inånga

312 hänseenden torde det vara tvivel underkastat, om systemet överhuvud taget kan fungera i praktiken. Enligt kammarrättens mening har utredningen icke tillräckligt beaktat den betydande ökning av skattemyndigheternas arbetsbörda, som förslagets genomförande måste leda till. För arbetsgivarna kommer systemet att ställa sig synnerligen kostsamt och personalkrävande. Kammarrätten kan icke ge sin anslutning till ett dylikt förfarande, som av allt att döma kommer att bli minst lika tungrott som källskattesystemet. Till kategorien mindre arbetsgivare har hänförts den, som icke avlämnat arbetsgivareuppgift eller i dylik uppgift förklarat att av honom anställd arbetskraft komme att utföra högst 100 dagsverken under året. En sådan gränsdragning synes vara alltför flytande och missbruk kan befaras. Utredningen har visserligen föreslagit, att lokal skattemyndighet skall utöva kontroll härav, men kammarrätten betvivlar, att denna arbetstyngda myndighet har möjlighet att effektivt ägna sig åt denna uppgift. Skattemyndigheternas arbete kommer otvivelaktigt att tyngas av de omdebiteringar av lönepremier, som orsakas av att den försäkrade har kostnader för tjänsteinkomstens förvärvande och bibehållande till högre belopp än 600 kronor om året. Förfarandet med förhandsuppskattning av omkostnaderna skulle otvivelaktigt medföra ett betydande merarbete icke blott för den lokala skattemyndigheten utan sannolikt även för taxeringsmyndigheterna, då det kan antagas, att vid ansökning om förhandsuppskattning kontakt med sådan myndighet ofta måste sökas. Kostnadsavdrag om minst 600 kronor äro nämligen numera mycket vanliga inom förvärvskällan tjänst, och ofta rör det sig om svårbedömda yrkanden. Omdebitering av lönepremie kan även med den av utredningen gjorda begränsningen förmodas bli ofta förekommande. För att systemet skall fungera tillfredsställande torde det bli nödvändigt för den lokala skattemyndigheten att infordra och undersöka den försäkrades självdeklaration. En sådan tidsödande kontroll kommer att erfordras även i andra, säkerligen mycket vanliga fall, exempelvis om den försäkrade invänder att icke egenpremie utan lönepremie bort utgå för uppkommen skillnad mellan sammanräknad nettoinkomst och å avräkningskortet bokförd lön. Utan insyn i deklarationen skulle det icke vara möjligt för myndigheten att kontrollera riktigheten av en sådan invändning. En brist i systemet är vidare att egenpremier, som representera en betydande andel av premiesumman, skola uttagas först i efterhand och således förorsaka en ökning av den försäkrades »kvarskatt» i anledning av taxeringen. Därmed har man i denna del återfått den gamla uppbördsmetoden med debitering av premier långt efter det inkomsten åtnjutits, vilken metod ansågs olämplig när det gällde skatteuppbörden och därför ersattes med det nuvarande källskattesystemet. Om skattemyndigheterna skola engageras i arbetet med debitering och uppbörd av premier, böra reglerna för premieberäkningen och debiteringen

313 utformas på sådant sätt att uppgifterna kunna fullgöras i direkt anslutning till det ordinarie debiterings- och uppbördsarbetet. Statskontoret uttalar. Det av utredningen nu föreslagna sättet för debitering och uppbörd av premierna kommer att i administrativt hänseende medföra en ökad börda för försäkringen. Det ytterst komplicerade och tekniskt tungrodda förfarandet torde sannolikt även ställa sig väsentligt kostsammare än vad utredningen förutsatt. Icke minst för arbetsgivaren måste det nya systemet medföra avsevärda kostnader och olägenheter. Särskild personal, som eljest skulle kunna nyttjas direkt i produktionen, torde bliva erforderlig. Det vill förefalla statskontoret, som om debitering och uppbörd skulle kunna ordnas på ett betydligt smidigare sätt, om man, såsom uttalats i direktiven, läte vederbörande inkomsttagare själv erlägga de erforderliga avgifterna till försäkringen såsom premier med rätt för honom att av arbetsgivaren erhålla gottgörelse för en del av premien. Härigenom skulle man bland annat undgå konstruktionen med dubbla premier — löne- respektive egenpremier. Länsstyrelsen i Uppsala län anför. Hur debitering och uppbörd av premier har ansetts böra ske, har utredningen redovisat i ett särskilt expertutlåtande. Av detta, som är ett mycket gott konstruktivt arbete, framgår tillfullo vilken stor administrativ apparat, som är erforderlig för att systemet skall fungera. Länsstyrelsen hyser den uppfattningen, att systemet för att bliva funktionsdugligt måste radikalt förenklas. Så torde emellertid icke kunna ske, om premier och pensioner skola såsom förslaget avser vara individuellt bestämda på försäkringsmässig grund. Det föreslagna debiterings- och uppbördsförfarandet föranleder oavsett vad nu sagts vissa erinringar. Då enligt gjorda beräkningar omkring 2/3 av samtliga arbetsgivare ha allenast personer anställda under kortare tid avåret än 100 arbetsdagar, kan det befaras, att antalet tvister om huruvida arbetsgivarbidraget utbetalts eller ej kan bli stort. Säkerheten bjuder i dessa fall arbetsgivaren att förskaffa sig särskilt kvitto å lönetillägget. Det gäller vidare att premie icke skall erläggas för arbetstagare, som uppbär folkpensionsförmån. Även tillämpningen härav kan medföra besvärligheter för arbetsgivaren, då arbetstagaren kan lämna felaktiga uppgifter om förmånerna. Liknande svårigheter att rätt beräkna lönepremien kan förekomma för arbetsgivare, som sysselsätter arbetstagare med rätt till drickspengar. Lönepremie, vilken ju skall erläggas av arbetsgivaren, inbetalas enligt förslaget till postens skatteavdelning först efter därifrån erhållet betalningsbesked. Då premien härigenom torde komma att inflyta omkring två månader senare än vederbörandes preliminärskatt, ökar vid arbetsgivares

314 bristande solvens risken att premien ej skall kunna erläggas eller indrivas. Redan bristande källskatteinbetalning orsakar årligen det allmänna stora förluster. Länsstyrelsen i Södermanlands län framhåller. Länsstyrelsen vill ifrågasätta, huruvida icke — med bibehållande av individuellt beräknade premier — sådana förändringar och förenklingar kunna vidtagas i det föreslagna, tämligen komplicerade och arbetskrävande förfarandet vid debitering, uppbörd och redovisning av premier, att en närmare anknytning kan ske till källskattesystemet. En — som det förefaller — avsevärd förenkling skulle vinnas, om man frånginge det av utredningen föreslagna systemet bland annat i så måtto, att premierna i sin helhet (såväl lönepremier som egenpremier eller båda dessa slag av premier i förening) slutligt debiterades på grundval av den vid taxeringen fastställda sammanräknade nettoinkomsten på sätt, som föreslagits beträffande egenpremierna. Härigenom skulle bl. a. följande fördelar kunna uppnås, nämligen att separat inbetalning till uppbördsmydighet av löne- respektive egenpremier icke erfordras, att en förenklad debitering av premier erhålles, att betalningsbesked och premieavier icke behöva utfärdas samt att kvarstående skatt i princip icke uppkommer till belopp, motsvarande inlevererade lönepremiernas belopp. I syfte att åstadkomma ett mera förenklat system för debitering, uppbörd och redovisning av pensionspremier bör sålunda, innan bestämmelser härom utfärdas, de i bilaga 1 till utredningsförslaget utformade reglerna överarbetas, därvid statens organisationsnämnd torde böra beredas tillfälle medverka, särskilt med tanke på de nu pågående hålkortsproven. Länsstyrelsen i Jönköpings län yttrar. För debiteringen och uppbörden av premierna bör det vara naturligast att begagna den organisation och det system, som redan finnes för den allmänna skatteuppbörden. Mot en sådan dubblering av uppbördssystemet som förslaget innebär finns ur många synpunkter anledning att reagera. Sedan numera all statlig och kommunal uppbörd — senast även av fastighetsskatten — sammanförts till gemensam debetsedel synes det vara ett steg i fel riktning att inrätta ett särskilt uppbördsförfarande för denna allmänna premieuppbörd med utfärdande av särskilda debetsedlar (betalningsbesked och premieavier) ej blott till företagare utan även till en stor mängd arbetstagare med sidoinkomster, över huvud taget måste med en dylik dubblering följa ett tyngre och vidlyftigare förfarande än om man kunnat inarbeta premieuppbörden i det befintliga systemet. Detta visar sig också i förslaget. Mot detsamma kan i första hand anmärkas att det förutsätter nya och betydande arbetsuppgifter för arbetsgivarna, att det icke medför samtidig inbetalning av premier för olika kategorier av försäkrade och att

315 det kommer att fordra en omfattande förvaltningsapparat. Arbetsgivarnas förutsatta medverkan lär, främst i fråga om de mindre arbetsgivarna, icke komma att fungera tillfredsställande, vilket bestyrkes av erfarenheterna från källskatteuppbörden. Med hänsyn till dessa anmärkningar och den övriga splittring av uppbördssystemet, som förslaget måste komina att medföra, kan det synas erfordras särskilt starka skäl för att frångå den ursprungliga avsikten att anknyta premieuppbörden till det nuvarande uppbördssystemet. De skäl häremot, som anförts i betänkandet (sid. 179), synas icke helt övertygande, i varje fall icke i jämförelse med de olägenheter, som det föreslagna systemet uppvisar. Länsstyrelsen ifrågasätter därför om icke den i principbetänkandet angivna vägen bör ånyo prövas. Därvid synes få förutsättas dels att särskilda skattetabeller utfärdas för premiepliktiga skattskyldiga, dels att avgiftspåföringen sker beträffande arbetstagarna på grundval av den sammanräknade nettoinkomsten och beträffande arbetsgivarna på grundval av självdeklarationer eller särskilda uppgifter och dels att hela det debiterade beloppet av premier tillgodoföres pensionsanstalten, som därefter med ledning av sina avskrivningsbeslut och andra myndigheters avkortningsbeslut till statsverket återbär avskrivna och avkortade belopp. Länsstyrelsen i Kronobergs län anför. En av de främsta svagheterna i förslaget är, att organisationen — särskilt systemet för debitering och uppbörd — blivit synnerligen komplicerad och arbetskrävande. Man måste räkna med en omfångsrik och detaljerad lagstiftning, en vidlyftig kontrollapparat, talrika och ständigt uppkommande fall av ovisshet och meningsmotsättningar angående bestämmelsernas rätta innebörd, många anledningar till konflikter mellan arbetstagarna, arbetsgivarna och försäkringskollektivet, en kraftig ökning av de administrativa domstolarnas arbetsbörda samt rättsförluster eller obehöriga förmåner i ett stort antal fall. Länsstyrelsen hyser den uppfattningen, att organisationen bör kunna förenklas avsevärt och att kostnaderna för administrationen kunna nedbringas. Länsstyrelsen i Kristianstads län yttrar. Det föreslagna debiterings- och uppbördssystemet synes bliva alltför komplicerat och arbetskrävande. Åtskilliga arbetsgivare ha svårigheter att sköta dem nu åliggande administrativa uppgifter ifråga om skatteuppbörden. På grund härav och då arbetsgivarnas medverkan vid premieuppbörden kominer att ställa ökade krav på deras förmåga att fullgöra nya uppbördsuppgifter, kan förslaget i denna del icke förordas. Den föreslagna organisationen med två debiteringsmyndigheter sida vid sida — postens skatteavdelning för lönepremier och lokal skattemyndighet för egenpremier — är i och för sig mindre tilltalande och kan under inga

316 förhållanden totalt sett anses vara arbetsbesparande. Den föreslagna dlebiteringsorganisationen innebär vidare, att debitering av lönepremie komimer att ske centralt för hela länet, medan debitering av egenpremie sker fögderivis. En dylik anordning måste anses vara olycklig och kommer för de närmast berörda, arbetsgivare och arbetstagare, att te sig förbryllande. Den service, som berörda parter med all rätt har att räkna med, måste bli lidande på den föreslagna ordningen, som även kommer att medföra dubbel- och extraarbete hos uppbördsmyndigheterna. Införandet av två slags premier får, såsom framgår av förslaget, till följd att en del inkonsekvenser och otympligheter uppkomma vid tillämpningen. De olägenheter av olika slag, som äro förenade med det föreslagna premiesystemet, äro så betydande att ett annat och enklare system måste eftersträvas. En avsevärd förenkling skulle kunna ernås, om alla premieskyldiga erlade samma slags premie, i huvudsak utformad på sätt pensionsutredningen föreslagit beträffande egenpremie. Med en enda premieform skulle vinnas bland annat, att samma myndighet, lokal skattemyndighet, kunde ombesörja all debitering, att arbetsgivarnas medverkan reducerades till att avse endast det s. k. arbetsgivarbidraget, att tvistefrågor angående ansvarigheten för lönepremier ej uppkomme, att förhandsbeslut angående kostnadsavdrag ej behövde ifrågakomma, att antalet omdebiteringsfall komme att minska samt att det omfattande underrättelseförfarandet, som ett genomförande av pensionsutredningens förslag skulle medföra, kunde undvikas. Vidare skulle åtskilliga ojämnheter i debiteringen försvinna, t. ex. de fall, som uppkomma när lönen för en arbetstagare under vissa perioder överstiger och under andra perioder understiger maximibeloppet per premieperiod vid beräkning av lönepremie. Slutligen skulle medverkan från taxeringsmyndigheternas sida erfordras i betydligt mindre grad än vad förslaget förutsätter. Länsstyrelsen i Malmöhus län uttalar. Länsstyrelsen — som väl förstår att utredningen av psykologiska skäl velat formellt lägga en del av kostnaderna direkt på arbetsgivaren — finner, att det principiellt varit riktigast att uttaga premierna av försäkringstagaren och låta frågan om vem som till sist skall betala avgöras av arbetsmarknadens parter. Såsom förslaget utformats innebär det i realiteten att en viss del av arbetsgivarebidraget icke utgör en verklig lönekostnad utan en samhällsutgift. De lokala skattemyndigheterna är icke rustade att åtaga sig de arbetsuppgifter, som för dem följer med genomförandet av en allmän pensionsförsäkring av den föreslagna typen. De är redan nu hårt belastade och kominer på grund av redan beslutade åtgärder på skilda områden att få sin arbetsbörda ökad under de närmast följande åren. Om det visar sig önskvärt att sammanföra uppbörd av pensionsavgifter

317 och skatt med tanke på de arbetsmoment, som lämpar sig för maskinell bearbetning, är det angeläget, att uppbörden av pensionsavgifter förenklas, så långt det är möjligt. Tekniskt sett synes det icke ogörligt att premieuttaget, såvitt gäller den anställde, sammankopplas med källskatteuttaget antingen genom en viss förhöjning i källskattetabellerna eller genom en tabell vid sidan därav, avsedd endast för premieuttaget. I sistnämnda fall skulle arbetsgivaren ha att med ledning av en sådan tabell uträkna sin andel av avgiften. Ett särskiljande av premie och skatt i den fortsatta redovisningen och en individuell redovisning av premierna kan enligt en sådan ordning ej stöta på oövervinnliga svårigheter. Ett dylikt tabellsystem förutsätter emellertid, att avgifterna bestäms efter schablonregler, som nära ansluter sig till källskattereglerna, vilket kan ske om de avgiftsskyldiga indelas i vissa inkomstklasser, såsom fallet är vid den allmänna sjukförsäkringen och om avgiftsuttaget, i form av lönepremie eller egenpremie, slutgiltigt anknytes till den senast fastställda taxeringen. Enligt en sådan metod blir förfarandet väsentligt enklare än det i betänkandet föreslagna. Lokal skattemyndighets granskning av fall av försummad premieleverans från arbetsgivaren kan förväntas bli mindre effektiv än när det gäller skatteinbetalningar. En granskning av inbetalningen av premielikviderna först i samband med taxeringsarbetet kominer nämligen för sent för att få erforderlig effekt. En betydande utbyggnad av kontrollapparaten, såväl hos de lokala skattemyndigheterna som inom taxeringsväsendet, synes därför bli en nödvändig följd av förslaget. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anför. Om man vill genomföra en allmän pensionering enligt förslaget, synes det synnerligen angeläget, att det administrativa förfarandet ordnas enligt andra enklare linjer. Låter man i stället försäkringen bygga uteslutande på egenpremier, borde administrationen kunna i hög grad förenklas. Möjlighet synes då finnas att påföra och uttaga premierna efter regler liknande dem som gälla för folkpensionsavgifterna. Vidare undgår man de svårigheter, som i många fall kunna uppstå vid avgörande av om arbetsgivare-arbetstagare-förhållande föreligger. Om premiepåföringen sker efter taxerad eller beskattningsbar inkomst, vinnes också den fördelen, att kostnadsavdrag liksom andra beräkningar komma att ske enligt de enhetliga regler, som gälla vid taxeringen. Man vinner också en viss säkerhet för att överbetalningar icke skola komma ifråga. Premierna borde liksom folkpensionsavgifterna kunna uttagas enligt uppbördsförordningens bestämmelser, vilket komme att innebära att de inarbetades i preliminärskattetabellerna. Det kan ifrågasättas, om icke pensionsrätten liksom vid folkpensioneringen borde göras oberoende av, om debiterad premie erlagts. Det administrativa förfarandet skulle i hög grad förenklas, om den individuella krediteringen kunde slopas. Om man ej vill godtaga lösningen att pensionspoäng

318 skall tillgodoräknas oberoende av om pensionsavgift erlagts, bör saken kunna ordnas genom rapport i de fall där restförd premie avskrivits, varvid motsvarande poängreducering inträder. Om man vid indrivningen låter premien gå före annan skatt torde man kunna räkna med att avskrivningsfallen bliva relativt få och att vid delbetalning icke heller några komplicerade fördelningsproblem behöva uppkomma. Någon individuell kreditering avinflutna belopp skulle då icke äga rum hos pensionsanstalten utan endast hos länsstyrelser och vissa lokala skattemyndigheter, där den skedde samtidigt med övrig skattekreditering. För poängberäkningen erfordras dock besked om den påförda premien och detta bör lokal skattemyndighet kunna lämna pensionsanstalten. Debiteringsändringar, vare sig de bero på debiteringsfel eller taxeringsändringar, måste givetvis anmälas till pensionsanstalten. Vid restitution av pensionsavgift vinnes, om premien uttages på debetsedeln som egenpremie, också den fördelen att restitutionen av skatt och premie kan ske i ett sammanhang till den skattskyldige-försäkrade. Med det nu föreslagna debiterings- och uppbördssystemet skulle man också slippa de olika, föreslagna kontrollåtgärderna. Länsstyrelsen i Värmlands län framhåller. Med utgångspunkt från nuvarande förhållanden har länsstyrelsen funnit, att det visserligen i och för sig skulle vara möjligt att förlägga de nya arbetsuppgifterna till redan befintliga uppbörds- och debiteringsorgan men att åtskilliga svårigheter i så fall måste övervinnas framför allt i fråga om personal och lokaler. Svårigheterna synas länsstyrelsen i väsentlig grad kunna härledas till det förhållandet, att förslaget icke innehåller ett enhetligt system för debitering utan två olika system, ett för debitering av lönepremie och ett annat för debitering av egenpremie. Länsstyrelsen anser det synnerligen angeläget att försök göres att åstadkomma ett enhetligt debiteringssystem. Det förefaller länsstyrelsen som om det även med ett till arbetstagaren kanaliserat arbetsgivarbidrag icke skulle vara omöjligt att lägga ansvaret för premiens erläggande på arbetstagaren med lagstadgad rätt för honom att av arbetsgivaren erhålla hälften. Man skulle då kunna ordna ett enhetligt debiteringssystem genom de lokala skattemyndigheterna efter samma grunder, som nu föreslås för debitering av egenpremie och låta postens skatteavdelningar förbli enbart uppbördsorgan. Förslaget att samtliga lönepremier skola debiteras av postens skatteavdelning och endast egenpremierna av de lokala skattemyndigheterna är icke ägnat att skona de lokala skattemyndigheterna. Genom uppdelningen på två olika system för debiteringen kommer dessa att erhålla en hel del svårbemästrade arbetsuppgifter, avseende lönepremierna, som kräva handläggning av kvalificerad personal till exempel förhandsbesked angående normallön, då omkostnaderna för inkomstens förvärvande överstiga 600 kronor, och omdebitering av tidigare debiterad lönepremie. Länsstyrelsen förmenar där-

319 för, att ett enhetligt debiteringssystem ur alla synpunkter skulle underlätta förfarandet. Ett annat förfarande för uppbörd och debitering av premier, som synes länsstyrelsen ännu fördelaktigare, är att låta premierna ingå i den preliminära skatten och i allt låta gällande regler för preliminär och kvarstående skatt bliva tillämpliga på premierna. Länsstyrelsen inser, att olägenheterna med denna metod äro avsevärda, men förmenar att de genom särskilda åtgärder skulle kunna väsentligt mildras. Metoden med premiernas inarbetande i den preliminära skatten är utan jämförelse överlägsen varje annan metod i enkelhet och klarhet samtidigt som den torde vara lätt för allmänheten att tillämpa. Det synes icke omöjligt att tänka sig att man enligt denna metod så småningom skulle kunna komma så långt, att man endast behövde debitera en enda social avgift, täckande både folkpension, sjukförsäkring och pensionsförsäkring. Med hänsyn härtill och då det ej torde vara möjligt att finna någon metod, som icke är förenad med olägenheter och komplikationer, anser länsstyrelsen, att förnyade försök böra göras att komma till rätta med metodens avigsidor. Utredningen har genom uppdelningen på lönepremier och egenpremier samt genom att låta arbetsgivarna svara för lönepremiernas erläggande lagt väsentliga uppgifter på arbetsgivarna. Man måste fråga sig om den stora massan av arbetsgivare (den enklare befolkningen på landsbygden, småhantverkare och husmödrar med hembiträden) är tillräckligt kvalificerad för sådana uppgifter. Erfarenheterna från källskattesystemet äro i detta hänseende icke uppmuntrande och därvidlag gäller det dock endast att slå upp i en tabell, avgiva förteckning på arbetstagare och skattebelopp samt att iakttaga vissa inbetalningsterminer. Utredningen har föreslagit, att arbetsgivare, som har arbetstagare endast i begränsad omfattning, högst 100 dagsverken för år, skulle undantagas från skyldigheten att redovisa lönepremie och att premierna i stället skulle erläggas av arbetstagarna såsom egenpremier. Länsstyrelsen vill ifrågasätta, om icke detta undantag skulle kunna vidgas till att omfatta arbetsgivare med endast en anställd. Man skulle därigenom befria det stora flertalet av okvalificerade arbetsgivare från att syssla med försäkringen. Om man kunde genomföra ett enhetligt debiteringssystem efter de grunder, som föreslagits för debitering av egenpremier, skulle nu berörda svårigheter helt bortfalla. Utredningens förslag synes i vissa delar komma i konflikt med gällande sekretessbestämmelser för skattedeklarationer. Något förslag till lösning av därigenom uppkomna svårigheter synes icke ha framlagts. Länsstyrelsen i Västmanlands län anför. Såvitt länsstyrelsen kunnat finna lärer det vara möjligt att tillämpa det ifrågasatta uppbördsförfarandet, även om detsamma blir mycket arbetskrävande och hårt belastar de engagerade myndigheterna. Systemets an-

320 slutning till skatteuppbördsförfarandet medför en svaghet därutinnan att arbetsuppgifterna splittras på många myndigheter, vilket torde ge bristande överskådlighet och många felkällor. Länsstyrelsen vill framhålla som sin uppfattning att det arbete, som ålägges de lokala skattemyndigheterna, icke kan av dem fullgöras utan arbetsförstärkning, varom länsstyrelsen icke nu haft möjlighet att utföra någon beräkning. Därjämte torde behov av lokalutökning i vissa fall uppstå. Länsstyrelsen är vidare betänksam mot att taxeringsnämnderna, åtminstone med nuvarande organisation, belastas med uppgifter utöver vad som nu ankommer på dem. Dessutom torde det, om taxeringssakkunnigas förslag att göra prövningsnämnderna till en ren besvärsinstans genomföres, knappast bli möjligt eller lämpligt att på dem lägga några särskilda uppgifter i samband med denna kontroll. Länsstyrelsen i Västernorrlands län yttrar. Det av utredningen föreslagna tekniska systemet är behäftat med sådana brister på en av de mest avgörande punkterna — nämligen uppbörden av premier — att hela systemet får anses vara praktiskt ogenomförbart. Experten hr Åkerstedt, som haft att från givna utgångspunkter lösa uppbördsfrågorna, har visserligen framlagt ett i och för sig väl genomarbetat förslag. Med hänsyn till utgångspunkterna får han emellertid anses ha ställts inför en i praktiken nära nog olöslig uppgift. Genom införandet av arbetsgivarebidraget samt uttagandet av lönepremier på inkomst av bisysslor och tillfälliga uppdrag har hela uppbördsförfarandet blivit så komplicerat, att det icke kan administreras utan orimliga kostnader för statsverket och arbetsgivarna. En icke tidigare skådad improduktiv organisation torde erfordras för att på någorlunda godtagbart sätt ombesörja och övervaka premieuppbörden. Förslaget om att arbetsgivarebegreppet icke skall sammanfalla med det enligt gällande uppbördsförordning stadgade begreppet försvårar ytterligare förfarandet. Det kan icke anses ekonomiskt försvarbart att anordna uppbördsförfarandet med utgångspunkt från de förutsättningar, som angivits av utredningen. I detta läge synes icke återstå annat än att j ä m k a på vissa av de allmänna faktorerna i försäkringssystemet. Vid denna jämkning bör man i första hand söka så mycket som möjligt anknyta premieuppbörden till reglerna om skatteuppbörd enligt uppbördsförordningen, beträffande vilkens tillämpning rik erfarenhet finns sedan ungefär 10 år. Därvid måste det främsta hindret för ett rationellt uppbördssystem, nämligen arbetsgivarebidraget, helt revideras. Ur teknisk synpunkt är det enklast att lösa frågan på det sätt, att i pensionslagstiftningen endast räkna med bruttolön och att arbetsgivaren har att göra avdrag därifrån med premiebeloppet och inleverera avdragna beloppet på liknande sätt, som sker beträffande källskatteavdrag. Utan att taga ställning till i vilken utsträckning arbetsgivaren slutligen skall stå den faktiska kostnaden för premien anser länsstyrelsen,

321 att det är helt onödigt att komplicera systemet med ett arbetsgivarebidrag med därigenom uppkommande krångel och källor till tvistigheter. Arbetsgivarebidraget enligt den av utredningen föreslagna modellen måste uppenbarligen helt utgå för att försäkringssystemet skall bliva funktionsdugligt. Vad sedan angår frågan om lönepremie på inkomsten av bisysslor och mer eller mindre tillfälliga uppdrag är det icke möjligt att följa den av utredningen föreslagna vägen. När statsmakterna i det beprövade källskattesystemet icke kunnat förorda denna väg, torde det få anses omöjligt att med framgång tillämpa nämnda förfarande vid premieuppbörden. I förenklingssyfte synes kunna övervägas, om icke en anordning med definitiva lönepremier bör införas. Det finns icke någon rimlig anledning att i pensionssystemet söka åstadkomma millimeterrättvisa eller exakthet i förhållandet mellan inkomst och premier, eftersom erlagda premier bestämma den i framtiden utgående pensionens värde; erlägges för låg premie blir pensionen så mycket lägre och vice versa. För åstadkommande av den angivna förenklingen måste frågan om pensionsgivande inkomst närmare upptagas till bedömande. Såväl av formella som av sakliga skäl kan det icke vara lämpligt, att vid beräkning av pensionsgivande inkomst medtaga kapitalinkomster, realisationsvinster och inkomster av annan fastighet för fastställande av premier för en pensionsförsäkring. Därest man vill åstadkomma en verklig förenkling av hela pensionssystemet och denna förenkling kan åstadkommas genom anordningar med definitiva lönepremier, bör den pensionsgivande inkomsten koncentreras till endast inkomst av tjänst, inkomst av jordbruksfastighet och inkomst av rörelse, varvid den pensionsgivande inkomsten av tjänst bör anses utgöra inkomsten från huvudarbetsgivaren, för vilken lönepremic erlägges. För inkomst av jordbruksfastighet och inkomst av rörelse bör egenpremie erläggas. Premie bör erläggas för endast inkomsten från den huvudsakliga förvärvskällan. Möjlighet synes jämväl böra beredas premiebetalaren att erhålla vissa jämkningar efter ansökan hos den lokala skattemyndigheten. Genom det här skisserade systemet vinnas flera fördelar, nämligen dels att kostnaderna för pensionsreformens administration bli avsevärt lägre än enligt utredningens förslag, dels att besväret för arbetsgivarna blir väsentligt mindre och dels att den pensionsgivande inkomsten på ett naturligt och skäligt sätt anknytes till huvudinkomsten, som måste vara det ojämförligt bästa underlaget för beräkningen av premiens storlek. Den diskutabla frågan om premie på kapitalinkomster bortfaller därjämte automatiskt. Emot genomförandet av nu nämnt alternativ talar möjligen det förhållandet att vissa komplikationer torde komma att uppstå vid framräknandet av medelinkomsten och pensionsunderlaget. Förenklingarna äro emellertid av så väsentlig betydelse, att länsstyrelsen får föreslå att detta rationella alternativ måste bliva föremål för närmare undersökning. En lösning enligt nämnda linjer synes länsstyrelsen kunna vara acceptabel. 21

322 Sveriges Häradsskrivareförening uttalar. Innan så väsentliga nya arbetsuppgifter som de föreslagna tillföras de lokala skattemyndigheterna, bör övervägas om organisationen är tillräckligt stark och fast för att bära en så betydande kvantitativ arbetsökning, även om den tillföres viss personalförstärkning. Det synes betänkligt att, innan erfarenhet vunnits hur de lokala skattemyndigheterna förmå genomföra med sjukförsäkringen sammanhängande arbete, förutsätta att ytterligare arbetsuppgifter i den utsträckning utredningen föreslår skola utföras av dessa myndigheter. Det kan med skäl befaras att vid för stor ökning av de lokala skattemyndigheternas arbete effektiviteten vid utförande av mer betydelsefulla uppgifter kommer att bli eftersatt. Jämväl beskattningsmyndigheterna, främst i första instans, komina att, därest pensionsförsäkringen skall omfatta praktiskt taget alla personer i ålder 17—65 år, åsamkas merarbete till förfång för det egentliga taxeringsarbetet. Ett genomförande av utredningens förslag skulle återinföra irrationella arbetsmoment i taxeringsarbetet som de nyligen antagna reglerna om s. k. schablonavdrag avsåg att undanröja. Ur administrativ synpunkt anser föreningen det välbetänkt om genomförandet av en så stor försäkringsreform som den föreslagna kunde uppskjutas till dess omorganisationen hos de lokala skattemyndigheterna blivit slutförd. Föreningen Sveriges Kronokamrer are anför. Med hänsyn till omfattningen och arten av de uppgifter, som enligt förslaget skulle vila å arbetsgivare, hyser föreningen allvarliga farhågor, att en betydande del av arbetsgivarna icke hava möjlighet att, förutom sin redan förefintliga medverkan vid uppbörd och redovisning av skatt, även påtaga sig bestyret med avdrag för och inlevererande av lönepremier för pensionsförsäkringen. Lönepremiens konstruktion att till hälften utgöras av arbetsgivarbidrag och till hälften av arbetstagarnas andel synes i hög grad komplicera förfarandet över hela linjen. Såvitt föreningen kan finna, skulle administrationen väsentligt förenklas, därest arbetsgivarbidraget till försäkringspremierna i stället utbetalades till arbetstagarna i form av ett särskilt lönetillägg. Lönetilläggets storlek kunde tänkas bliva fastställt vid löneavtalsförhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. Med en dylik konstruktion av arbetsgivarbidraget borde pensionsförsäkringspremierna kunna uttagas på sätt föreslagits i fråga om egenpremier. För att möjliggöra inbetalning av premier redan vid inkomstförvärvet borde preliminärskattetabellerna avfattas så, att täckning erhölles även för premier till pensionsförsäkringen. Föreningen kan ej finna, att förslaget tager skälig hänsyn till arbetsgivarnas och arbetstagarnas berättigade intresse att kontrollera att respektive premieandelar uttagas med rätta belopp. En annan fråga värd att beakta

323 är den, huruvida det ur statens fiskaliska intresse kan vara försvarbart att i den utsträckning förslaget förutsätter öka arbetsgivarnas uppbörd av statsmedel. Redan nu förekommer i icke ringa utsträckning, att arbetsgivare Uraktlåta inleverera omhänderhavda skattemedel. Om arbetsgivarnas uppbörd utökas att även omfatta lönepremier för den allmänna pensionsförsäkringen, skulle det i vissa situationer bliva än mera lockande att utnyttja de anförtrodda medlen vid inträffande betalningssvårigheter. Statens förluster skulle ovillkorligen komma att öka i icke oväsentlig utsträckning. Ett genomförande av förslaget skulle innebära en kraftig belastning på arbetsgivarna. Den ostridigt största arbetsbördan torde emellertid komma att ligga på de lokala skattemyndigheterna. Självfallet kräva dessa omfattande och ofta svårlösta arbetsuppgifter en högst betydande ökning av de lokala skattemyndigheternas kapacitet. I detta sammanhang må understrykas risken för att de lokala skattemyndigheternas befattning med folkbokförings- och uppbördsväsendet blir lidande genom att myndigheterna åläggas »främmande» arbetsuppgifter, som fjärma dem från deras egentliga och ursprungliga verksamhet. Frågan uppställer sig, om det icke ur vissa synpunkter vore lämpligare, att redan bestående pensionsinrättningar i stället inkopplades. Åtskilliga svårlösta problem skulle erhålla sin lösning, därest arbetstagarnas pensionsfråga i gemen löstes efter samma linjer som de, efter vilka de privatanställda tjänstemännens i stor utsträckning redan funnit sin lösning. I fråga om städer med egen uppbördsförvaltning uppkommer vidare frågan om ersättning för bestyret med avgifterna till pensionsförsäkringen. Det finns enligt föreningens uppfattning intet bärande skäl att pålägga städer med egen uppbördsförvaltning dessa kostnader. Föreningen avstyrker bestämt, att pensionsutredningens förslag lägges till grund för lagstiftning. Skulle det efter förnyade överväganden visa sig nödvändigt, att de lokala skattemyndigheterna inkopplas vid debitering och uppbörd av försäkringspremierna, vill emellertid föreningen starkt betona, att en bättre anpassning till debiterings- och uppbördsförfarandet i övrigt måste eftersträvas, så att administrationen icke göres tyngre eller mera omfattande än vad som är oundgängligen nödvändigt. Här må antydas den möjlighet till förenkling som kunde erhållas, därest de avgiftsskyldiga — liksom vid den allmänna sjukförsäkringen — indelades i olika pensionsklasser beroende på inkomsten. De lokala skattemyndigheternas arbetsuppgifter kan inom en snar framtid högst väsentligt komma att påverkas av annan lagstiftning. Enligt föreningens uppfattning är det nödvändigt, att såväl frågorna om ändrad taxeringsorganisation och hålkortsmekanisering som frågan om pensionsförsäkringen samordnas och att bestämmelserna rörande den lokala administrationen av pensionsförsäkringen anpassas till de ändrade förutsättningar, som kunna bliva en följd av dessa lagstiftningsprojekt.

324 Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund framhåller. De arbetsuppgifter, som enligt förslaget skulle ankomma på arbetsgivarna, äro synnerligen omfattande. Systemet komplicerar dessutom arbetsgivarnas nuvarande uppgifter i samband med källskatteuppbörden. I den mån redan existerande pensionsanordningar icke avvecklas vid genomförandet av en obligatorisk pensionsförsäkring komma arbetsgivarnas förvaltningskostnader för det nya systemet icke att motvägas av minskade kostnader för andra sådana. Inom större företag skulle måhända det föreslagna systemet kunna tilllämpas på ett i huvudsak tillfredsställande sätt, åtminstone sedan personalen erhållit erforderlig utbildning och erfarenhet. Att många rörelseidkare och jordbrukare icke skulle kunna rätt fullgöra de nya, komplicerade uppgifter, som enligt förslaget åläggas dem, torde emellertid vara uppenbart. För myndigheterna — främst de lokala skattemyndigheterna och skatteavdelningarna i länen — skulle arbetet, då arbetsgivarnas förmåga brister, i motsvarande mån komma att öka. Det är vanskligt att på förhand beräkna de kostnader, som arbetsgivarna skulle åsamkas för fullgörande av ifrågavarande skyldigheter. På organisationernas begäran ha uppskattningar av dessa kostnader gjorts vid tre storföretag. Härvid har framkommit, att kostnaderna vid större företag med synnerligen rationell kontorsorganisation skulle uppgå till c:a 12 kr. i medeltal per anställd och år. Självfallet skulle emellertid den genomsnittliga årskostnaden för samtliga arbetsgivare bli avsevärt högre. Den skulle sannolikt icke understiga 20 kr. per arbetstagare. De totala årskostnaderna för arbetsgivarna enbart torde komma att uppgå till 40 å 50 milj. kr. Statsverkets nuvarande årliga kostnader för debitering och uppbörd av skatt anges till i runt tal 45 milj. kr. Utredningen har överslagsvis uppskattat statsverkets kostnader för debitering och uppbörd av premier till 20 milj. kr. I stor utsträckning torde de på myndigheterna ankommande arbetsuppgifter, som avse premieuppbörden, icke vara av sådan mekanisk natur som debitering och uppbörd av skatt utan kräva en mera kvalificerad arbetskraft. En analys av de på ifrågavarande myndigheter ankommande arbetsuppgifterna leder till antagandet, att dessa myndigheter skulle få sin arbetsbörda åtminstone fördubblad och att enbart statsverkets kostnader för systemets administration således kunna antagas komma att överstiga 50 milj. kr. för år. Med hänsyn till att arbetsgivarnas överslagsvis till 40 å 50 milj. kr. uppskattade kostnader komma att föranleda motsvarande minskning i skatteunderlaget kunna 20 å 25 milj. kr. därav beräknas komma att slutligen belasta statsverket och kommunerna. Hur än kostnaderna till sist skulle komma att fördelas mellan arbetsgivarna och det allmänna, vore det ur samhällsekonomisk synpunkt betänkligt, om man årligen skulle nödgas räkna med ytterligare förvaltningskostnader å sammanlagt upp till omkring 100 milj. kr.

325 Den omständigheten att inkomst av bisysslor enligt det föreslagna systemet ingår i underlaget för beräkning av lönepremie är en av de faktorer, som i hög grad komplicera organisationen. Förslag om skyldighet för arbetsgivare att verkställa löneavdrag för skatt å inkomst av bisysslor avvisades vid 1953 års riksdag även av dåvarande finansminstern, som anförde, att de mot förslaget gjorda erinringarna syntes väga tungt. Skälen mot att, som utredningen föreslagit, påföra lönepremier för inkomst av bisysslor väga enligt organisationernas uppfattning än tyngre. Lönepremier synas komma att utgå vid allsköns smärre uppdrag och tillfälliga anställningar. Som exempel kunna nämnas vissa kommunala uppdrag, revisorsuppdrag och konsultationer, tillfällig arbetsanställning i jordbruk, tillfälligt trädgårdsarbete, städhjälp etc. Även om inkomsten av bisysslan deklarerats såsom inkomst av jordbruksfastighet eller, såsom fallet ofta torde vara med t. ex. revisorsuppdrag, såsom inkomst av yrkesmässig rörelse, skall lönepremie utgå, därest civilrättsligt arbetstagareförhållande föreligger. En obligatorisk allmän pensionsförsäkring, vid vilken erlagda premier registreras individuellt, förutsätter självfallet en synnerligen omfattande förvaltningsapparat. Härtill kommer att varje åtgärd, som arbetsgivarna enligt förslaget ålägges, får en trefaldig verkan, nämligen i fråga om rättsförhållandet mellan arbetsgivaren och den enskilde arbetstagaren, mellan den enskilde arbetstagaren och försäkringskollektivet samt mellan arbetsgivaren och kollektivet. Denna trefaldiga verkan bidrager ytterligare till att göra det administrativa förfarandet utomordentligt invecklat och tungrott. Administrationen skulle ha blivit ojämförligt mycket enklare, om arbetsgivarbidraget slopats och systemet helt byggt på finansiering genom egenpremier. Handelns Arbetsgivareorganisation uttalar. Anordningen med arbetsgivarbidrag har medfört att man tvingats konstruera ett utomordentligt invecklat debiterings- och uppbördsförfarande, vilket om det genomfördes skulle medföra en mängd svårbemästrade problem vid den praktiska tillämpningen. Det måste allvarligt ifrågasättas om den tungrodda administrativa apparaten verkligen skulle kunna göra tjänst på ett nöjaktigt sätt. I synnerhet de smärre arbetsgivarna skulle det bereda stora svårigheter att på ett korrekt sätt iakttaga alla de olika åligganden, som skulle komma att åvila dem. Arbetsgivarna fullgöra redan nu utan ersättning en avsevärd mängd improduktivt administrationsarbete för det allmännas räkning. Den nya belastning det föreslagna uppbördsförfarandet skulle medföra för dem skulle till men för hela samhällsekonomin ytterligare inskränka deras möjligheter att fullgöra sina egentliga produktiva uppgifter. Administrativa förenklingar av väsentlig betydelse för bland annat hela

326 försäkringssystemets funktion skulle ernås om en omläggning ägde rum av premieuppbördsförfarandet på så sätt att kostnaderna för pensionsförsäkringen helt uttoges av de försäkrade. Frånsett förhållandena vid själva övergångsstadiet spelar det icke ur finansieringssynpunkt någon större roll på vilket sätt försäkringskostnaderna författningsmässigt fördelas mellan den anställde och arbetsgivaren. Den slutliga kostnadsfördelningen bestämmes nämligen ej av lagstiftningen utan vid löneförhandlingar mellan parterna på arbetsmarknaden och av företagens möjligheter att genom justeringar av priser m. m. kompensera sig för ökade produktionskostnader. De psykologiska skäl som anförts för ett arbetsgivarebidrag torde vara avmindre betydelse annat än möjligen just i samband med själva omläggningen till ett nytt pensionssystem, och de måste väga lätt i jämförelse med de administrativa komplikationer och den bestående fördyring av förvaltningsapparaten som en sådan anordning skulle medföra. Uttoges i stället hela premien av de försäkrade hade man i det redan befintliga preliminärskatteförfarandet ett uppbördssystem praktiskt taget till skänks. Sveriges Hantverks- och Småindustriorganisation framhåller. Särskilt för småföretagarna, som ofta har att på fritid sköta kontors- och förvaltningsarbetet, medför källskatteuppbörden betydande besvär och kostnader. Organisationen anser sig icke kunna acceptera den lösning av sättet för uppbörd som de sakkunniga förordat och ansluter sig i denna fråga till de av ledamoten hr Brodén i särskilt yttrande framförda synpunkterna. Ej heller anser sig organisationen kunna acceptera att man gör arbetsgivaren ansvarig gentemot försäkringskollektivet för hela den å löneinkomsten utgående premien. Organisationen vill poängtera, att den föreslagna debiteringen och uppbörden av premier kommer att bli särskilt betungande för småföretagen. Sveriges Köpmannaförbund framhåller. Då kostnaderna under alla omständigheter måste komma att i sista hand belasta produktionen, kan det ur principiell synpunkt vara likgiltigt om avgifterna till systemet erläggas enbart av arbetsgivarna, enbart av de enskilda eller av båda grupperna tillsammans. Emellertid synes enligt förbundets uppfattning det av utredningen föreslagna avgiftssystemet varigenom avgifterna betalas av arbetsgivarna men i princip fördelas med lika delar på arbetsgivare och anställda medföra en onödig mängd organisatoriska komplikationer. Det hade varit att föredraga om utredningen i denna del följt de givna direktiven och låtit de anställda själva svara för avgifterna, men med möjlighet att i viss utsträckning erhålla kompensation härför från arbetsgivaren.

327 Kooperativa Förbundet anför. Det kan med tillfredsställelse konstateras, att det i principbetänkandet föreslagna kollektiva arbetsgivarebidraget ersatts med ett individuellt. I yttrandet över principbetänkandet, där styrelsen bl. a. framhöll att ett individuellt arbetsgivarebidrag har en rent formell betydelse och därför inte bör tillåtas att komplicera administrationen, framförde styrelsen ett förslag av följande innebörd. Antag, att den totala avgiften är 12 procent. Man fastställer då denna personliga avgift och föreskriver dessutom, att arbetsgivaren skall bidraga med t. ex. hälften av densamma. De, som icke stå i anställningsförhållande, få betala en pensionsavgift av 12 procent, medan arbetstagare också betala 12 procent men få ett bidrag av arbetsgivaren med 6 procent. Ett sådant arbetsgivarbidrag skulle i sin helhet komma arbetsgivarens egna anställda tillgodo. Denna anordning mötte visserligen samma svårigheter som utredningens i avseende på gränsdragningen mellan inkomst av tjänst och inkomst av rörelse, men såvitt kunde bedömas tillkom icke någon annan ny svårighet än kontrollen av att arbetsgivaren fullgjorde sin bidragsskyldighet. Denna kontroll syntes det allmänna emellertid kunna överlåta åt arbetstagarna likaväl som kontrollen av tillämpningen av löneavtal i allmänhet, av skatteuppbörden och av semesterlagens efterlevnad. I pensionsutredningens slutbetänkande kan man inte finna någon vederläggning av detta enkla uppslag. I stället har utredningen konstruerat ett system för uppbörd av individuella arbetsgivarebidrag, som är mycket sinnrikt och måhända för det allmänna administrativt överkomligt (styrelsen har icke ansett sig böra yttra sig om dessa spörsmål) men som otvivelaktigt skulle betyda en mycket avsevärd och helt improduktiv börda för arbetsgivarna. Vad h r r Brodén och Nordholm i det avseendet anför i sina särskilda yttranden finner styrelsen beaktansvärt, särskilt med hänsyn till den helt formella karaktären av den lagstadgade fördelningsregeln. Styrelsen tillåter sig sålunda att, om en allmän pensionsförsäkring med arbetsgivarbidrag anses böra införas, vidhålla sitt förut framförda förslag i detta hänseende. LO framhåller. På grund av den föreslagna tudelningen av premierna i lönepremier och egenpremier kommer ett otympligt administrativt förfarande att bli följden. Vidare kommer en eftersläpning av 2 år att uppkomma såväl vad beträffar registreringen av förvärvade pensionspoäng som vad beträffar reglerandet av utgående pensioner med hänsyn till förändringar i penningvärdet eller befolkningens standard. Eftersläpningen sammanhänger uteslutande med det tänkta förfarandet vid debitering och uppbörd av egenpremier. Enligt LO:s uppfattning är nämnda eftersläpning icke önskvärd. Genom att eftersläpningen kan undvikas därest enbart löneinkomster blir ob-

328 ligatoriskt pensionsgivande föreligger alltså här ytterligare ett motiv utöver de tidigare omnämnda för att undanta företagare o. d. från den allmänna pensionsförsäkringen. Den av utredningen föreslagna regeln att lönepremie ej ska erläggas av arbetsgivare, som sysselsätter arbetskraft mindre än 100 dagsverken per år, kan LO ej godta. TCO uttalar. Vad gäller det föreslagna uppbördssystemet av premier saknar TCO möjlighet att närmare ingå på denna fråga, då den är av i första hand rent teknisk karaktär och sammanhänger med hur övriga frågor rörande premiebetalning, arbetsgivarbidrag etc. löses. Den utformning utredningen föreslagit för arbetsgivarbidraget, kommer enligt TCO:s uppfattning att leda till ett icke obetydligt administrativt merarbete för arbetsgivarna. En förenkling i förfarandet är därför önskvärd. Om ett arbetsgivarbidrag skall utgå, för vilket starka skäl talar, anser TCO det alltjämt ofrånkomligt, att detta utformas på ett sådant sätt att det endast kommer de anställda till godo. Måhända skulle det därvid vara möjligt att tillämpa en metod likartad den som förekommer i den obligatoriska sjukförsäkringen, nämligen ett arbetsgivarbidrag utgående som en fast procent av företagets lönesumma upp till maximum för pensionsgivande löneinkomst. Procentsatsen skulle bestämmas så, att arbetsgivarbidraget så nära som möjligt motsvarade hälften av den för de anställda-försäkrade beräknade pensionspremien. Denna summa skulle då inlevereras en gång årligen. Det skulle åligga arbetstagarna att själva inbetala sina avgifter direkt till vederbörande uppbördsmyndighet, eventuellt via debitering å skattsedeln. Den försäkrade arbetstagaren skulle gottskrivas det antal poäng som motsvarar två gånger arbetstagarens premie. Det undandrar sig TCO:s bedömande, huruvida en metod som den föreslagna kan införas. TCO finner det emellertid angeläget, att olika möjligheter till förenklingar i detta avseende blir föremål för ytterligare prövning. SACO anför. Utredningens förslag till premieuppbörd är komplicerat och administrativt betungande. Det är därför angeläget att denna fråga blir föremål för ytterligare utredning. Det är därvid enligt SACO:s uppfattning tänkbart, att låta den anställde svara för inbetalningen av hela premien. Ett sådant system behöver ej i och för sig påverka fördelningen av premiekostnaderna mellan arbetsgivare och anställd. Svenska Sjukkasseförbundet uttalar. Man bör eftersträva en enhetlig socialförsäkringsavgift för arbetsgivare resp. försäkringstagare, varigenom avgiftsberäkning, avgiftsdebitering och

329 avgiftsuppbörd för de skilda socialförsäkringsgrenarna kunde ske på för arbetsgivare, försäkringstagare och myndigheter smidigaste sätt. Förbundet förutsätter, att den i betänkandet (sid. 186—187) omnämnda, vid statens organisationsnämnd pågående undersökningen kommer att i detalj studera möjligheterna till hopförandet av skilda avgifter för sjukförsäkring, pensionsförsäkring m. m. till nyssnämnda enhetliga socialförsäkringsavgifter. I detta sammanhang syns överväganden också böra göras huruvida nuvarande differentiering i sjukförsäkringsavgifter olika sjukkasseområden emellan är lämplig och rimlig. SPP framhåller. Utredningen har beträffande bidrag från arbetsgivarna icke anslutit sig till departementschefens i direktiven angivna uppfattning utan föreslår att ett i särskild ordning beräknat och bokfört individuellt arbetsgivarbidrag skall uttagas. Såvitt SPP kunnat finna anföras inga bärande skäl härför. Den enda rationella lösningen är att avstå från ett särskilt bokfört arbetsgivarbidrag. Frågan i vad mån arbetsgivarna skola vidkännas någon del av avgifterna bör liksom andra avlöningsfrågor lösas avtalsvägen. SPP vidhåller sitt i remissyttrandet över principbetänkandet framförda förslag, att särskilt arbetsgivarbidrag icke uttages, för den händelse en allmän pensionsförsäkring skulle genomföras. Avgifterna böra inarbetas i källskattetabellerna och i sin helhet uttagas av de försäkrade i samhand med skatteuppbörden i analogi med vad som nu gäller i fråga om folkpensionsavgifterna. Därmed bortfaller också behovet att skilja mellan lönepremier och egenpremier. Svenska Försäkringsbolags Riksförbund anför. Om pensionsutfästelsens omfattning är bestämd, är det fullkomligt likgiltigt för slutresultatet om man säger, att arbetstagaren har en viss bruttolön och på grund av sin tjänst betalar en viss pensionsavgift, eller om man säger, att arbetstagaren på grund av sin tjänst har en viss nettolön lika med skillnaden mellan bruttolönen och pensionsavgiften och dessutom en pension för vilken arbetsgivaren betalar avgiften. Om det ordnas så att premien för en allmän pensionsförsäkring i enlighet med direktiven för pensionsutredningen betalas av den anställde, kan premieuppbördssystemet förenklas avsevärt. Man slipper då problemen om gränsdragning mellan lönepremie och egenpremie. Premien kan uttagas tillsammans med den preliminära skatten precis på samma sätt som nu sker i fråga om folkpensionsavgiften. För B-skattebetalare inflyta premierna samtidigt med preliminärskatten. Ett enda uppbördssystem för skatt, folkpensionsavgifter och premier till den allmänna pensionförsäkringen kommer sålunda att tillämpas. Premierna inflyta dessutom tidigare än vad

330 som skulle bli fallet beträffande egenpremierna enligt pensionsutredningens förslag. För de försäkrade, för arbetsgivarna och för uppbördsmyndigheterna blir det genom källskatteuppbörd av premierna förenklingar i en mängd avseenden. Thulebolagen (majoriteten) framhåller. Den skildring av debiterings- och uppbördsförfarandena och den kartläggning av uppkommande komplikationer som lämnas ger enligt vårt förmenande icke rum för mer än en slutsats, nämligen att systemet aldrig skulle kunna fungera tillfredsställande i praktiken. Skulle man likväl våga sig på försöket att sätta planen i verket, måste man, såvitt vi kunna bedöma, i varje fall räkna med: ett stort mått av nytt improduktivt arbete, såväl på det allmännas sida som hos arbetsgivarna; en omfångsrik och detaljerad lagstiftning, kompletterad med tillämpningsföreskrifter, instruktioner och formulär, angående förfarandet; en vidlyftig men ändock icke effektiv kontrollapparat; talrika och ständigt uppkommande fall av ovisshet och meningsmotsättningar angående bestämmelsernas rätta innebörd; en mängd anledningar till konflikter mellan arbetstagarna, arbetsgivarna och försäkringskollektivet; en kraftig ökning av de redan förut alltför hårt belastade administrativa domstolarnas arbetsbörda samt rättsförluster eller obehöriga förmåner i ett stort antal fall, där det komplicerade systemet av en eller annan anledning icke fungerat. Även den som hyser en optimistisk uppfattning om möjligheterna att få förfarandet att fungera måste med hänsyn till de nu antydda konsekvenserna tillsammantagna finna, att förslaget icke rimligen kan genomföras. Genom utredningens undersökningar och genom vad i övrigt framkommit har å ena sidan fastslagits att ett arbetsgivarebidrag utformat efter en kollektiv metod icke är lämpligt och å andra sidan med all önskvärd åskådlighet påvisats att ett system med individuellt kanaliserat arbetsgivarebidrag leder till ett ytterligt otympligt och komplicerat administrativt förfarande. Ingendera av dessa metoder bör således komma i fråga. Sakligt sett finnes icke heller något skäl för ett särskilt arbetsgivarebidrag. I verkligheten utgör såväl kontantlönen som arbetsgivares bidrag till pensionsförsäkringsavgifter vederlag för arbetstagarens arbetsinsatser. Intet hindrar att arbetsgivare som icke redan tillämpa bruttolönesystem Övergå till ett sådant och därvid, skilda från kontantlönebeloppen, redovisa bidragen till försäkringsanordningar av olika slag såsom del av bruttolönen. Att i lag föreskriva skyldighet för arbetsgivarna att bekosta viss del av avgiften till en allmän pensionsförsäkring skulle icke ha någon mening och skulle för övrigt innebära ett intrång på arbetsmarknadens avtalsområde. En närmare utredning bör ägnas frågan om prioriteten mellan å ena sidan sådana fordringar gentemot den försäkrade, som arbetsgivare kan ha på grund av inbetalning av den försäkrades andel av lönepremie, eller som

331 försäkringskollektivet kan äga, då fråga är om egenpremie, samt å andra sidan fordringar av annan art. Uppenbarligen kommer uttagandet av premien att minska den försäkrades möjligheter att fullgöra honom eventuellt åvilande underhållsskyldighet liksom att i övrigt göra rätt för sig. Man kan fråga sig om det är rimligt att staten skall införa en tvångsanordning, varigenom den försäkrades framtida ålderdomsförsörjning kan komma att tillgodoses på bekostnad av exempelvis en frånskild hustrus eller utomäktcnskapligt barns möjligheter att få sitt akuta behov av underhållsbidrag fyllt. För den händelse en allmän pensionsförsäkring i någon form skulle komma till stånd och arbetsgivare trots allt skulle förpliktas att lämna bidrag till avgifterna härför, synes oss den enda rimliga anordningen vara att bidraget _ liksom arbetstagarens premie — fick inlevereras såsom en del av källskatteavdragen och att arbetsgivare, som behörigen verkställt och inbetalt sådana avdrag, därefter skulle vara befriad från allt ansvar för pensionsavgifterna. Kontroll- och indrivningsfrågor Föreningen Sveriges Landsfiskaler yttrar. Styrelsen delar uppfattningen att övervägande skäl tala för en påbyggnad av den redan befintliga uppbördsorganisationen vid ett genomförande av utredningens förslag i huvudfrågan. Bland annat för förtroendet hos allmänheten för pensionsreformen är det emellertid angeläget att å ena sidan arbetsgivarekontrollen, å andra sidan indrivningen av restförda premielikvider göres så effektiva som möjligt. Vad den förra beträffar torde icke någon aldrig så väl genomförd kontroll av myndighet i värde motsvara den kontroll, som arbetstagarna själva äro i stånd att utföra. Den sistnämnda kan nämligen ske i så gott som omedelbar anslutning till löneutbetalningen, medan myndigheternas av naturliga skäl måste komina i efterhand. Arbetstagarnas egen kontroll kan därjämte ske fortlöpande. Vid skatteavdrag enligt uppbördsförordningen innehar arbetsgivaren skattetabellen, och arbetstagaren kan i regel först efter hänvändelse till arbetsgivaren eller lokala skattemyndigheten kontrollera avdragets riktighet. I fråga om kontrollen över premieavdrag till pensionsförsäkringen har (s. 320) ansetts lämpligt att tabellen för uträkning av premieandelarna tillhandahålles även arbetstagarna, vilka därigenom bli i tillfälle att successivt kontrollera avdragen enligt premiekvittona. Styrelsen vill särskilt understryka vikten av att denna kontrollmöjlighet ställes till arbetstagarnas förfogande. Erfarenheterna från skatteuppbördssystemet tala för att en dylik kontroll erfordras. Styrelsen förordar, att instituten införsel och förmånsrätt göras tillämpliga å premielikvider i samma utsträckning som i fråga om skatteavdrag. Självfallet kommer ett genomförande av pensionsutredningens förslag

332 att ytterligare öka arbetsbördan ej minst för landsfiskalerna, som ha att fullgöra såväl utmätningsmanna- som åklagarfunktionerna. Styrelsen förutsätter därför att den förstärkning av biträdespersonalen på landsfiskalskontoren, som kan och torde bliva en följd av den föreslagna allmänna pensionsförsäkringens genomförande, medräknas i kostnadskalkylerna. Föreningen Sveriges Stadsfogdar anför. Enär omfattningen av såväl restförda premiebelopp som restförda premieposter enligt allmänna pensionsförsäkringen kan förväntas bliva avsevärd, kommer givetvis indrivningen av premierna att medföra en icke oväsentligt ökad arbetsbörda för de exekutiva myndigheterna. Förslagets genomförande kan därför förutsättas komina att medföra krav på utökning av exekutionsverkens personal och annan utrustning. För ernående av tillbörlig effektivitet vid indrivningen av restförda premier framhåller utredningen önskvärdheten av att tillämpningen av införsel- och förmånsrättsinstituten bringas att omfatta även premier. Föreningen biträder i princip utredningens mening härvidlag; dock vill föreningen i detta sammanhang erinra om att detta exekutionsobjekt redan nu är hårt ansträngt genom såväl löneavdrag som införsel för underhållsbidrag, skatter och böter. Genom denna ytterligare belastning kan givetvis ett försämrat indrivningsresultat bliva följden, åtminstone för fordringar med sämre turordning än dessa premier. Här berörda spörsmål synes emellertid böra bliva föremål för ytterligare utredning. — I sammanhang härmed bör ock meddelas bestämmelser angående premiepliktigs försättande i konkurs, bevakning i premiepliktigs konkurs samt påkallande av utmätningsed. Taxeringsnämndsordförandenas Riksförbund framhåller. Även om de föreslagna bestämmelserna i viss mån får anses ligga utanför det egentliga taxeringsarbetet och därigenom kommer att tynga detsamma, anser sig dock förbundet icke böra framställa någon väsentlig erinran mot förslaget. Det torde nämligen kunna förväntas, att den föreslagna kontrollen av arbetsgivares självdeklaration såvitt angår yrkat avdrag för lönekostnader kan komma att ha betydelse även i andra avseenden än det, som berör den allmänna pensionsförsäkringen. Häradsskrivaren i Kalix fögderi yttrar, att en kontroll av arbetsgivarnas befattning med lönepremierna, vilken bygger på inkomsttagarnas egen medverkan;, knappast torde kunna väntas bli effektiv; med ledning av erfarenheterna från skattekontrollen befaras tvärtom, att vederbörande i vissa fall i maskopi söker undandra sig lönepremien för att arbetsgivaren skall undgå arbetsgivarandelen och inkomsttagaren tillskansa sig kontanter.

333 Arbetstagarebegreppet

och prövningen

därav

Frågorna om innebörden av begreppet arbetstagare och vilken myndighet som skall utöva bestämmanderätten rörande tillämpningen av detta begrepp har behandlats på sid. 80—82 i pensionsutredningens slutbetänkande. Ett tiotal remissorgan yttrar sig i ämnet. Försäkringsrådet (majoriteten) anför. Försäkringsrådet vill med den erfarenhet som försäkringsrådet vunnit framhålla, att det civilrättsliga arbetstagarbegreppet icke är något klart avgränsat begrepp. I vårt land saknas som bekant någon allmän lagstiftning, som reglerar arbetsavtalet; och frågan huruvida ett rättsförhållande mellan två kontrahenter, av vilka den ene är verksam för den andres räkning, är sådant, att den som utför arbetet därvid intager ställningen av arbetstagare får avgöras med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall och med ledning av allmänna rättsgrundsatser och praxis. Det ligger i öppen dag, att härvidlag bedömningssvårigheter kunna uppstå, t. ex. när det gäller att uppdraga gränsen mellan arbetsavtal å ena sidan samt entreprenadavtal, uppdrag, arbetsbeting etc. å andra sidan. Dessa svårigheter föreligga redan på sjuk- och yrkesskadeförsäkringens samt semesterlagens område; och spörsmålet torde komma att få en mycket starkare accentuering inom en allmän pensionsförsäkring av föreslagen typ. I detta sammanhang är också att märka att enligt förslaget tvist rörande skyldighet att erlägga arbetsgivarbidrag skall, då den för vars räkning arbetet utförts beräknas sysselsätta arbetskraft under en tid, som överstiger 100 dagsverken under ett kalenderår, upptagas och avgöras av länsstyrelsen, mot vars beslut talan skall kunna fullföljas hos kammarrätten och regeringsrätten. Då fråga är om personer som sysselsätta arbetskraft i mindre omfattning än nyss sagts — dessa uppskattas av utredningen till 440.000 eller 63 procent av samtliga arbetsgivare — torde enligt förslaget meningen vara, att hithörande tvister skola prövas i vanlig ordning av de allmänna domstolarna och, därest i dessa fall avtalet till äventyrs skulle vara kollektivavtalsrättsligt reglerat, av arbetsdomstolen. Redan nu föreligger inom socialförsäkringen en ur sakliga synpunkter icke påkallad dualism i fråga om prövningen av arbetstagarbegreppets innebörd. Såvitt angår sjukförsäkringen överklagas riksförsäkringsanstaltens beslut hos Kungl. Maj :t i statsrådet, medan försäkringsinrättningarnas beslut enligt yrkesskadeförsäkringslagen (YFL) överklagas hos försäkringsrådet. Genom den av pensionsutredningen föreslagna ordningen skulle för avgörandet av ifrågavarande spörsmål — märk att det redan tidigare kan ha prövats enligt sjukförsäkringslagen och YFL — inkopplas även de allmänna domstolarna samt länsstyrelserna, kammarrätten och regeringsrätten, därvid länsstyrelserna samt kammarrätten och regeringsrätten skulle

334 ha att laborera med två olika former av* arbetsgivaransvar, ett för skatt och ett för lönepremie. Det säger sig självt, att en dylik ordning måste vara förenad med betydande nackdelar. Frågan om den rättsliga prövningen av arbetstagarbegreppet bör upptagas till förnyat övervägande. En möjlighet vore här att låta riksförsäkringsanstalten generellt besluta i dessa frågor i första instans, med rätt för vederbörande att överklaga riksförsäkringsanstaltens beslut hos försäkringsrådet. Härigenom skulle alltså, samtidigt som en enhetlig prövning främjades, prövningen anförtros åt myndigheter, som redan ha stor erfarenhet på detta område. En annan tänkbar lösning vore att, med försäkringsrådet som överinstans, anförtro prövningsrätten i första instans åt pensionsstyrelsen, varigenom den fördelen vunnes att — förutom att prövningen kunde göras enhetlig — ytterligare en för försäkringen väsentlig fråga bleve hoplänkad med det centrala organet för försäkringen. Kammarrätten uttalar. Vid valet av arbetstagarbegrepp har utredningen stannat för det civilrättsliga begreppet såsom det utformats i anslutning till semesterlagen. Då arbetsgivarbidraget i likhet med rätten till semester är en löneförmån, torde enligt kammarrätten något annat arbetstagarbegrepp ej heller kunna komma i fråga. Tvister om semesterförmån avgöras av allmän domstol eller, vid kollektivavtal, av arbetsdomstolen. Det hade därför varit naturligt, om utredningen hade föreslagit samma ordning beträffande tvister om arbetsgivarbidrag. Så har emellertid icke skett utan utredningen föreslår, att tvister rörande arbetsgivarens ansvar för lönepremier skola avgöras på administrativ väg av i första hand länsstyrelsen och därefter kammarrätten och regeringsrätten. En sådan anordning medför dock viss risk för att olika praxis utbildas på detta område. Allmän domstol och administrativ myndighet kunna sålunda komma till skilda slut beträffande rätt till semester och arbetsgivarbidrag för en och samma arbetstagare. Ej heller den av ledamoten Brodén anvisade utvägen, att dylika tvister skola avgöras av arbetsdomstolen ensam, synes vara lämplig. Det skulle innebära, att arbetsdomstolens behörighet utsträcktes till sådana anställningsavtal som, när det gäller tvist om semester, ligga under allmän domstols domvärjo. Hithörande bestämmelser böra bli föremål för förnyade överväganden. Möjligen skulle den utvägen kunna diskuteras, att arbetsgivarens skyldighet att inleverera lönepremie anknötes till hans skyldighet att erlägga preliminär skatt för den anställde, medan rätten till arbetsgivarbidrag finge bli en fråga mellan arbetsgivaren och den anställde och således avgöras av allmän domstol eller arbetsdomstolen. Härigenom skulle tvister om arbetsgivarbidrag komma att prövas i samma ordning som synes vara avsedd beträffande mindre arbetsgivares förpliktelse att lämna ett särskilt tillskott till lönen motsvarande arbetsgivarbidraget.

335 Länsstyrelsen i Södermanlands län yttrar. Därest det civilrättsliga arbetstagarbegreppet skall vara vägledande, får länsstyrelsen bestämt avstyrka, att avgöranden i dylika tvistemål, vilka då uppenbarligen höra hemma hos de allmänna domstolarna eller arbetsdomstolen, skola träffas av administrativ myndighet (länsstyrelse, kammarrätt och regeringsrätt). Då emellertid arbetsgivaren enligt utredningens förslag skall vara skyldig att till försäkringskollektivet inbetala ej blott arbetsgivarbidraget utan lönepremien i dess helhet och arbetsgivarbidraget i själva verket är av offentligrättslig natur, anser länsstyrelsen starka skäl tala för att inom pensionsförsäkringen bör tillämpas det skatterättsliga arbetstagarbegrepp, som enligt uppbördsförordningen tillämpas vid källskatteuppbörden. Hinder bör då heller icke möta för länsstyrelse att i första instans avgöra tvister om betalningsskyldighet för lönepremie. Länsstyrelsen i Malmöhus län anför. Det arbetstagarbegrepp, som valts i förslaget och som åsyftar en tillämpning av det civilrättsliga arbetstagarbegreppet såsom detta närmast utbildats vid tolkningen av semesterlagen, inger länsstyrelsen betänkligheter. Detta arbetstagarbegrepp leder bland annat till praktiska svårigheter. I fråga om arbetsgivarbidraget skall enligt utredningen tvister prövas avdomstol. Det kan antagas, att arbetstagare, endast när tvist uppkommer om mera betydande belopp, finner tillräckliga skäl föreligga att anlita denna utväg för tvistens lösande. I övriga fall torde förlusterna komma att stanna å arbetstagarna. De olägenheter, som det föreslagna arbetstagarbegreppet medför, kan emellertid undvikas, om man följer den linje, som angivits i särskilt yttrande av herr Åkerstedt (sid. 299) och till vilken länsstyrelsen för sin del ansluter sig. Länsstyrelsen i Värmlands län framhåller. Det synes vara mest konsekvent att låta tvister om det civilrättsliga arbetstagarbegreppet gå till domstols avgörande. Länsstyrelsen kan icke inse, att det skulle vara omöjligt att ordna det så. Om man emellertid anser sig tvingad att av praktiska skäl förlägga beslutanderätten till administrativa organ, bör man helt gå över på det skattetekniska begreppet och i allt följa därmed förenade regler. Skulle man ändå välja det civilrättsliga begreppet och förlägga beslutanderätten till administrativa organ, anser länsstyrelsen, att tvister i första instans böra avgöras av de lokala skattemyndigheterna. Dessa äro visserligen i allmänhet icke jurister, men den omständigheten, att det i länsstyrelserna — som böra vara andra instans — finns jurister, synes i detta hänseende vara garanti nog för att säkerställa juridiskt riktiga avgöranden. Om ett enhetligt debiteringssystem kan ordnas, bortfalla svårigheterna med arbetsgivar- och arbetstagarbegreppen.

336 Länsstyrelsen i Västmanlands län yttrar. Länsstyrelsen vill erinra om att, därest i stället för pensionsutredningens förslag statsmakterna stanna för att införa en allmän tjänstepensionering, frågan om vilken myndighet, som skall avgöra dessa tvister, blir av en helt annan betydelse och då måste upptagas till förnyat övervägande. Det synes åtminstone under denna förutsättning vara riktigare att överlämna dessa tvister till arbetsdomstol. Uppbördsdirektören i Stockholm anser, att det skatterättsliga arbetstagarebegreppet bör gälla vid tillämpningen av lagen om allmän pensionsförsäkring. Föreningen Sveriges Kronokamrer are ansluter sig till vad experten herr Åkerstedt anfört (sid. 299—300). Svenska Landskommunernas förbund (majoriteten) uttalar. Enär det civilrättsliga arbetsgivarebegreppet skall vara avgörande för frågan om skyldighet att erlägga lönepremie, anser styrelsen det föreslagna besvärsförfarandet icke rationellt med hänsyn bl. a. till den avsevärda arbetsbelastning ifrågavarande besvärsinstanser redan nu har, vilket leder till långa dröjsmål och för den rättssökande allmänheten är synnerligen otillfredsställande. Styrelsen anser, att här ifrågavarande mål lämpligen bör handläggas av arbetsdomstolen, som för närvarande har att bedöma arbetsgivare- och arbetstagarebegreppen i semesterlagstiftning och kollektivavtal. Svenska Landstingsförbundet (majoriteten) anför. Då ifrågavarande tvister rymma större inslag av civilrättsliga än av offentligrättsliga intressen, synes det ur saklig synpunkt vara mest motiverat att prövningen sker vid allmän domstol respektive arbetsdomstolen. Även praktiska synpunkter tala för en sådan ordning, enär avgörandena kunna förväntas ske snabbare vid arbetsdomstolen, dit flertalet mål torde bli hänförliga. Styrelsen föreslår därför att en ändring av lagförslaget i ovan angiven riktning överväges innan det lägges till grund för lagstiftning. Svenska Stadsförbundet anser, att den rättsliga prövningen av, huruvida anställningsförhållande i visst fall föreligger, bör åvila arbetsdomstolen, som redan nu har att vid tillämpning av semesterlagstiftning och kollektivavtal pröva motsvarande frågor. TCO uttalar. Ledamoten hr Brodén föreslår, att tolkning rörande arbetstagarbegreppet skall avgöras av arbetsdomstolen. Om arbetstagarbegreppet skall ha den innebörd som har föreslagits, talar starka skäl för hr Brödens ståndpunkt,

337 även om det med hänsyn till försäkringens socialpolitiska karaktär skulle synas ganska egendomligt att i en sådan fråga fastställa särskilda forumregler. I särskilt yttrande av experten hr Åkerstedt har emellertid föreslagits, att man i lagstiftningen skall tillämpa det skatterättsliga begreppet inkomst av tjänst. Vid en sådan lösning blir det helt naturligt, att tolkningen av detta sker i administrativ väg. TCO finner starka skäl tala för den av hr Åkerstedt intagna ståndpunkten. Denna fråga bör enligt TCO:s mening särskilt uppmärksammas under det fortsatta utredningsarbetet. Försäkringens

organ

Administrationen av den allmänna pensionsförsäkringen — frånsett premieuppbörd o. d. — har behandlats bl. a. på sid. 175, 176, 187—200, 221—223 och 341—394 i pensionsutredningens slutbetänkande. I det följande redovisas först de remissorgan som yttrar sig om den centrala myndigheten för försäkringen (enligt förslaget pensionsstyrelsen) ävensom om den lokala organisationen. Vad särskilt beträffar remissyttrandena från de nuvarande statliga socialförsäkringsorganen erinras om att pensionsstyrelsen, försäkringsrådet och riksförsäkringsanstalten har framlagt vissa synpunkter på organisationen, vilka redovisats under avd. 2. Enligt pensionsutredningens förslag skall försäkringsverksamheten stå under överinseende av det s. k. pensionsrådet, som bl. a. också skall förvalta den föreslagna fonden. Remissyttranden rörande pensionsrådet redovisas i det följande som en grupp för sig. Det bör påpekas, att frågan om fondbildningen och näringslivets kapitalförsörjning behandlas i ett särskilt avsnitt under avd. 5.

Centralmyndighet och lokalorganisation Pensionsstyrelsen anför. Styrelsen har sökt klarlägga om det med användning av nya maskiner skulle vara möjligt att med framgångsrikt ekonomiskt resultat förenkla dels den nuvarande arbetsrutinen, dels ock de arbetsuppgifter som skulle tillkomma om en allmän pensionsförsäkring genomfördes. Resultatet av undersökningen redovisas i en omfattande promemoria som bilagts styrelsens yttrande. Den visar, att möjlighet finns att med tillhjälp av elektronmaskiner utföra eller förenkla omfattande arbetsuppgifter inom styrelsen med en mycket betydande personalminskning och kostnadsbesparing som följd. Nettobesparingen beräknas till omkring 1 miljon kr. årligen. Av promemorian framgår, att ytterligare besparingar ligger inom räckhåll. Att den i promemorian skisserade automationen jämväl skulle komma en allmän pensionsförsäkring som administreras av pensionsstyrelsen till godo är självklart, liksom ock att den sammanlagda besparingen å vissa arbetsupp22

338 gifter skulle bli mycket väsentlig. Ytterligare utredningar fordras emellertid. Leveranstiden för maskinerna är lång, c:a två år. Förberedelsearbetet inom styrelsen tar också tid. Då en övergång är fördelaktig även i nuvarande läge, är det angeläget att styrelsen så snart som möjligt erhåller besked om maskinerna skall anskaffas; även ur personal- och rekryteringssynpunkt är detta önskvärt. Om endast folkpensioneringen förbättras på sätt pensionsstyrelsen föreslagit, torde några större förändringar i styrelsens organisation inte behövas, bortsett från personalminskning på grund av maskinerna och inrättande av vissa nya tjänster för deras skötsel, jämte utbyggnad och omorganisation av den frivilliga försäkringen, därest en värdebeständig sådan skulle inrättas. Lokalfrågan är f. n. ett mycket besvärligt problem. Sker endast en utbyggnad av folkpensioneringen, skulle även detta bekymmer vara löst genom en övergång till den nya rutinen. En mycket viktig fråga är om lokalutrymmena räcker ifall jämväl den allmänna pensionsförsäkringen genomföres. Pensionsutredningen har starkt understrukit nödvändigheten av att styrelsen erhåller nya, rationellt utformade kontorslokaler. Givetvis måste detta vara en förutsättning för reformens genomförande; med pensionsutredningens förslag är det inte möjligt utan nybyggnad. Det är dock tänkbart att personalinskränkningen för den allmänna pensionsförsäkringen kan drivas längre än pensionsutrednrngen vågat hoppas och att nybyggnad i varje fall skulle kunna uppskjutas. Försäkringsrådet framhåller. Pensionsutredningens förslag innebär, att beslutanderätten i pensionsärenden i stor utsträckning skall handhavas av pensionsstyrelsen. Pensionsstyrelsens hittillsvarande befattning med invalidpension och sjukbidrag enligt folkpensioneringslagen torde — såvitt avser invaliditetsgradering — inskränka sig till en prövning av frågan, huruvida invaliditeten i förekommande fall uppgått till minst 66 2/3 procent eller ej. Vid denna gradering tillmätes den arbetsinkomst vederbörande faktiskt har eller bedömes kunna skaffa sig särskild betydelse. Den av pensionsutredningen föreslagna regeln för invaliditetsbedömningen företer mera likhet med motsvarande regel i 10 § yrkesskadeförsäkringslagen (YFL). Härav följer, att pensionsstyrelsen, därest pensionsutredningens förslag genomföres, nödgas tillämpa två invaliditetsbegrepp. Man kan då fråga sig, huruvida det icke vore lämpligare att anförtro invaliditetsbedömningen inom pensionsförsäkringen åt riksförsäkringsanstalten, som ju har att tillämpa YFL och som dessutom i motsats till pensionsstyrelsen har erfarenhet av s. k. fingradering. Till riksförsäkringsanstaltens förfogande står dessutom läkare med erfarenhet av den försäkringsmedicinska bedömningen enligt YFL. Ett skäl mot den nu diskuterade lösningen skulle möjligen vara den befattning med inkomna inva-

339 lidpensionsansökningar, som tillagts pensionsnämnderna. Därest denna invändning skulle anses förtjäna avseende, kan ifrågasättas, huruvida icke sjukkassorna skulle kunna övertaga de funktioner, som avses för pensionsnämnderna. Därest man skulle finna riksförsäkringsanstalten vara mest lämpad för att omhänderha beslutanderätten beträffande invaliditetsgraderingen, återstår emellertid frågan, om detta skäl ensamt är tillräckligt för att göra riksförsäkringsanstalten till beslutsmyndighet. Avgörande för pensionens storlek är ju även beräkningen av pensionspoäng, vilken uppgift enligt förslaget skall åvila pensionsstyrelsen. Tanken att två myndigheter skulle kopplas in för att bestämma pensionens storlek förefaller ej tilltalande. I detta läge synes det naturligt att undersöka huruvida möjligen riksförsäkringsanstalten kunde göras till pensionsanstalt. Det är givet, att ju fler uppgifter av betydelse för försäkringen som lägges å riksförsäkringsanstalten, desto starkare bli de skäl, som tala för riksförsäkringsanstalten såsom pensionsanstalt. Om — såsom försäkringsrådet diskuterat — prövningen av tvister om arbetsgivarbidrag skulle läggas på riksförsäkringsanstalten och om man skulle anse riksförsäkringsanstalten böra omhänderha invaliditetsprövningen inom pensionsförsäkringen, kan måhända övervägas, om icke riksförsäkringsanstalten jämväl skulle kunna övertaga de övriga uppgifter, som avses för pensionsanstalten. Om däremot pensionsstyrelsen skulle anförtros prövningen av tvister om arbetsgivarbidrag, förlora givetvis skälen för riksförsäkringsanstalten såsom pensionsanstalt i styrka. Men även om man skulle stanna för att pensionsstyrelsen bör vara pensionsanstalt, är det kanske ej anledning att utan vidare avvisa tanken på riksförsäkringsanstalten såsom beslutsorgan med avseende å invaliditetsgraderingen. Man finge visserligen acceptera den förut berörda olägenheten, att två myndigheter måste inkopplas för att bestämma pensionens storlek, men skulle uppnå de fördelar, som förut berörts. Om övervägande skäl skulle tala för att göra riksförsäkringsanstalten till pensionsanstalt, är det måhända ej utan vidare klart, att besvär över anstaltens beslut i ärende rörande pension såsom beträffande pensionsstyrelsens beslut föreslås i 91 § i lagförslaget bör föras hos Kungl. Maj :t. I varje fall synes man beträffande invaliditetsgraderingen kunna ifrågasätta, om icke denna borde anförtros åt försäkringsrådet i sista instans. Därest riksförsäkringsanstalten utan att göras till pensionsanstalt ändock skulle anförtros beslutanderätten i fråga om invaliditetsgraderingen synes kunna övervägas, om icke denna borde i sista instans läggas å försäkringsrådet. Pensionsutredningen har föreslagit, att talan mot pensionsanstaltens beslut ej må föras med mindre denna lämnat tillstånd därtill. Försäkringsrådet ifrågasätter, om de skäl utredningen anfört för denna ståndpunkt (s. 259) äro hållbara. Vad särskilt invaliditetsprövningen beträffar synes ut-

340 redningen vara medveten om, att denna erbjuder helt andra svårigheter än den, som förekommer inom folkpensioneringen. Med hänsyn härtill och då det principiellt sett icke synes riktigt att beslutsmyndighet själv skall äga avgöra om besvär över dess beslut må anföras, vill försäkringsrådet ifrågasätta, om de försäkrade icke borde tillerkännas en ovillkorlig rätt att få sin invaliditet prövad av ytterligare en instans. Om, såsom försäkringsrådet i annat sammanhang ifrågasatt, försäkringsrådet gjordes till beslutsmyndighet beträffande utbytesärenden enligt 68 § i det framlagda lagförslaget, kunde man utnyttja rådets erfarenhet i dessa frågor enligt YFL och motsvarande författningar. Därest pensionsrådet blir beslutsmyndighet, uppstår risk för att den ena myndighetens praxis mer eller mindre kommer att avvika från den andras. Med försäkringsrådet som beslutsmyndighet synes man också vinna den fördelen, att någon besvärsinstans ej behövdes; eftersom man ansett det vara obehövligt med klagorätt över försäkringsrådets beslut ifråga om utbyte enligt YFL, synes förhållandet böra bli detsamma inom pensionsförsäkringen. De skäl, som kunna tala för försäkringsrådet som beslutsmyndighet, skulle givetvis ytterligare förstärkas, därest försäkringsrådet finnes böra vara besvärsorgan i andra för försäkringen väsentliga frågor, även t. ex. beträffande arbetstagarbegreppet och invaliditetsgraderingen. Det må erinras om att de yrkanden på inrättandet i vårt land av en gemensam socialförsäkringsöverdomstol, som framkommit vid skilda tillfällen, få förnyad aktualitet genom ifrågavarande betänkande. Statens organisationsnämnd anför. Därest en allmän pensionsförsäkring införes, finner nämnden i likhet med utredningen det vara lämpligt, att denna försäkring organisatoriskt samordnas med folkpensioneringen och sålunda centralt administreras av pensionsstyrelsen. Beträffande den föreslagna byråorganisationen av pensionsstyrelsen vid en sådan utbyggnad av dess verksamhet anser sig nämnden emellertid icke kunna göra något uttalande på grund av att utredningen icke lämnat några uppgifter om vare sig arbetsmängd eller antalet befattningshavare enligt den föreslagna organisationen. Ifråga om utredningens förslag rörande förfarandet vid registrering av de försäkrades pensionspoäng samt vid utbetalning av pensioner har nämnden i stort sett intet att erinra. Liksom utredningen finner nämnden, att pensionsstyrelsen vid försäkringens genomförande bör förses med ändamålsenliga lokaler för att på bästa sätt kunna utnyttja den personella arbetskraften och de kontorstekniska hjälpmedlen. Länsstyrelsen i Älvsborgs län yttrar. Det synes önskvärt, att pensionsberedningen noggrant undersöker möjligheterna att inrätta ett enda socialverk. Det kommer eljest att uppstå svå-

341 righeter beträffande gränsdragningarna mellan de olika sociala verken. Man torde därvid inte kunna undvika gränsfall, där det är fullständigt klart att pension skall utgå men svårt att avgöra vilka lagar och bestämmelser som skall tillämpas. Även för myndigheterna ute i landet och framför allt för allmänheten synes det i högsta grad angeläget, att frågor rörande pensioner av olika slag samt yrkesskade- och sjukförsäkring sammanföres till ett centralt verk. Länsstyrelsen i Värmlands län förklarar sig inte ha någon erinran mot den centrala administrationen. Svenska Sjukkasseförbundet framhåller. Förbundet vill starkt framhålla önskvärdheten av att pensionsförsäkringen inordnas i en med nu befintliga socialförsäkringar — folkpensionering, sjuk-, moderskaps-, yrkesskade- och arbetslöshetsförsäkring — gemensam plan vad beträffar central och lokal administration samt vad beträffar debitering, uppbörd och redovisning av avgifter. För att denna plan skall fungera rationellt är det givetvis nödvändigt, att inte bara anpassa pensionsförsäkringen till de övriga nämnda försäkringarna utan också att på ett flertal punkter anpassa de övriga försäkringarna till pensionsförsäkringen. Vid sjukkassorna nu förekommande register över försäkringstagare upptar med vissa smärre undantag alla i riket bosatta svenska medborgare över 16 år, alla i riket bosatta utlänningar, som är mantalsskrivna samt vissa av konventionsbestämmelser omfattade utländska medborgare, som är bosatta men ej mantalsskrivna i riket. Det synes förbundet rationellt att dessa register, som tryckes och ständigt förses med aktuella uppgifter genom folkbokföringens försorg, med lämplig anpassning till de förändrade förhållandena nyttjades jämväl för den allmänna pensionsförsäkringen. En sådan anpassning torde kunna åstadkommas utan några större olägenheter. Utredningens förslag till en allmän pensionsförsäkrings organisation uppehåller sig i första hand vid hur den centrala pensionsanstalten skall vara inrättad. Förbundet vill understryka de möjligheter till konflikter och till invecklat administrativt förfarande, som i fråga om främst invalidpensioneringen föreligger, om den allmänna pensionsförsäkringens invalidpensioner prövas och fastställs vid ett centralt organ (pensionsstyrelsen) medan sjuk- och yrkesskadeförsäkringsförmåner prövas och fastställs vid annat centralt organ (riksförsäkringsanstalten, försäkringsrådet). En dylik dubblering av den centrala förvaltningen för i och för sig likartade förmåner syns bl. a. kunna leda till skiljaktigheter i bedömningarna, som går ut över den sjuke genom fördröjd handläggningstid eller utebliven ersättning, samtidigt som den administrativa apparaten löper risk att bli otymplig. Förbundet vill för den skull framhålla angelägenheten av att invalidpensione-

342 ring samt sjuk- och yrkesskadeförsäkring på det centrala planet anknyts till varandra så nära som möjligt. Motsvarande problemställningar återfinns vad beträffar en allmän pensionsförsäkrings lokala administration. Utredningen föreslår här, att nuvarande pensionsnämnder skulle vara instanser mellan de försäkrade och pensionsstyrelsen. Förbundet vill i detta sammanhang erinra om de samordningssvårigheter, som redan nu existerar mellan folkpensionering och sjukförsäkring. Dessa samordningssvårigheter skulle sannolikt väsentligt öka, därest utredningens förslag i fråga om pensionsnämndernas engagemang i en allmän pensionsförsäkring skulle realiseras. I så fall skulle nämligen de enskilda försäkringstagare, som blir utförsäkrade från sjukförsäkringen, i regel få sina ärenden omprövade men då av andra lokala organ än sjukkassorna. Pensionsnämnderna skulle förmodligen vid sina bedömningar av dessa fall utgå om inte helt så till väsentlig del från de vid sjukkassorna befintliga handlingarna. Och vid sjukdomsfall för reaktiverade försäkringstagare skulle sjukkassorna tvingas att vid sidan av sitt eget underlag utgå från pensionsnämndernas (och pensionsstyrelsens) material. Förbundet vill för den skull med skärpa uttala, att i den mån pensionsnämnderna i framtiden skulle befatta sig med en allmän pensionsförsäkring, denna befattning måtte begränsas till enbart ålders- och familjepensioner, medan invalidpensioneringens lokala handläggning överflyttas till sjukkassorna. Förbundet vill i detta sammanhang understryka, att en sådan överflyttning kan motivera en viss omläggning av sjukkasseorganisationen genom en omfördelning av arbetsuppgifterna mellan lokalsjukkassor och centralsjukkassor och genom att formerna för sjukkassans offentligrättsliga karaktär kan få ändras. Såsom framgår av vad förbundet anfört i annat sammanhang, förordar emellertid förbundet att den lokala administrationen av en allmän pensionsförsäkring anknyts till de allmänna sjukkassorna och att pensionsnämndernas verksamhet avvecklas. Svenska Stadsförbundet yttrar. I fråga om pensionsförsäkringens organisation ansluter sig styrelsen i princip till utredningens förslag. Det är emellertid icke tillfredsställande, att pensionsförsäkringen skall bekosta endast den centrala organisationen under det att kostnaderna för den lokala organisationen helt skola bestridas av kommunala medel. Svenska Landskommunernas förbund (majoriteten) anför. Styrelsen har icke något att invända mot den föreslagna administrativa apparaten, därest en allmän pensionsförsäkring kommer att genomföras. Enligt direktiven skulle förvaltningskostnaderna helt bestridas av försäkringens egna medel och ett detaljerat organisationsförslag utarbetas och

343 kostnadsberäknas. I direktiven synes icke någon åtskillnad ha gjorts mellan centrala och lokala administrationskostnader. Utredningen synes dock icke ha gjort någon undersökning över kostnadernas storlek för den lokala administrationen utan konstaterar endast att ersättningen till de lokala pensionsnämnderna förutsattes liksom för närvarande utgå med kommunala medel. Styrelsen efterlyser motiveringen till att försäkringskollektivet skall svara för de centrala administrationskostnaderna medan kommunerna skall svara för de lokala administrationskostnaderna. Styrelsen förutsätter att frågan närmare kommer att utredas och utgår ifrån att kommunerna icke skall belastas med ifrågavarande kostnader. TCO uttalar. TCO vill framhålla, att i den mån försäkringen i större utsträckning skulle utformas i enlighet med de riktlinjer som gäller inom sjukförsäkringen, vissa skäl kan tala för en administrativ samordning. Ur rent principiella synpunkter vill TCO framhålla det angelägna av att frågan om tolkning och tillämpning av gällande lagbestämmelser på sociallagstiftningens område kan bli föremål för noggrann rättslig prövning. Ur den enskildes synpunkt innebär utvecklingen på sociallagstiftningens område, att allt större ekonomiska värden blir förknippade med de socialpolitiska förmånerna. En enhetlig besvärsordning för olika delar av sociallagstiftningen förefaller därvid bli ett allt starkare önskemål. Detta krav blir än angelägnare allt eftersom samordning mellan de olika grenarna av socialförsäkringen ordnas. TCO vill ifrågasätta, om ej utvecklingen medfört, att tiden är mogen för inrättande av en särskild socialdomstol som högsta instans i dylika besvärsmål. Denna fråga bör enligt TCO:s mening vid det fortsatta samordnandet av socialförsäkring ägnas särskild uppmärksamhet. De Vanföras Riksförbund och De Lungsjukas Riksförbund yttrar. Den försäkrade skall tillförsäkras det skydd mot felgrepp från myndigheternas sida, som ligger i rätten att överklaga pensionsstyrelsens beslut. Enskild part bör ha rätt att klaga över pensionsstyrelsens beslut hos Kungl. Maj:t utan att först ha erhållit styrelsens tillstånd därtill, tills att eventuellt en särskild prövningsnämnd för socialförsäkringsärenden inrättas. Kommunalfullmäktige i Rönneberga — som anser, att det föreliggande förslaget ter sig synnerligen invecklat för vanliga människor — anför, att uträkningen av varje enskild pension och den fortlöpande administrationen förutsätter inrättande av ett oöverskådligt antal nya befattningar, för vilka pensioner skulle utgå enligt tjänstemannaregler. Pensionsnämnden i Örebro (majoriteten) — som i princip tillstyrker pensionsutredningens förslag — yttrar, att den prövning av invaliditetsgraden som f. n. sker hos sjukkassorna är av mer formell och schablonmässig

344 natur och att man för pensionsförsäkringen bör utnyttja den erfarenhet av en reell invaliditetsbedömning som finnes hos pensionsnämnderna. Pensionsnämnden i Luleå anför att, om en pensionsförsäkring införes, pensionsnämnderna lämpligen kan fungera som lokalorgan.

Pensionsrådet Pensionsstyrelsen föreslår — såsom närmare framgår av vad styrelsen anför i samband med frågan om fondbildningen och näringslivets kapitalförsörjning — att en särskild utredning om fondförvaltningen kommer till stånd. Länsstyrelsen i Älvsborgs län framhåller. Utredningens förslag om att pensionsrådet, förstärkt med fullmäktige för folkpensioneringsfonden, skulls förvalta den föreslagna fonden synes inte utgöra en acceptabel lösning. I denna frågas fortsatta utredning torde banko- och riksgäldsfullmäktige böra beredas tillfälle att deltaga. Förslaget rörande pensionsrådet missgynnar tjänstemän och egna företagare och bör helt omarbetas. Ett alternativ synes vara att frångå intresserepresentationen, mot vilken vägande invändningar kan göras i föreliggande fall, och skära ner antalet personer, så att rådsverksamheten inte blir så tungrodd. En annan väg är att öka antalet rådsledamöter, så att olika intressen blir bättre representerade, i vilket fall rådet bör kunna arbeta med delegationer. Svenska Landskommunernas förbund (majoriteten) yttrar. I 1950 års principbetänkande föreslogs, att antalet ledamöter i pensionsrådet, ordföranden inräknad, skulle utgöra tolv och att antalet begränsades härtill för att verksamheten icke skulle bli onödigt tungrodd. Bland ledamöterna skulle ingå en representant för kommunerna. I föreliggande utredning föreslås, att rådsledamöternas antal skall fastställas till elva, ordföranden inräknad. Någon representant för kommunerna är icke avsedd att ingå i rådet. Någon motivering till ändringen har icke lämnats av utredningen. Styrelsen fäster synnerlig stor vikt vid att kommunerna blir representerade i rådet både med hänsyn till sin egenskap av arbetsgivare — primär- och sekundärkommunerna sysselsätter för närvarande tillhopa cirka 250.000 arbetstagare — och med hänsyn till den viktiga funktion rådet kommer att inta i den centrala administrationen. Därvid fästes särskilt avseende vid att pensionsrådet i viss mån kommer att bli överordnad myndighet till de kommunala pensionsnämnderna samt att det kommer att fastställa löne- och uttagningskvoterna, avge förslag för beräkning av medelinkomsten och — förstärkt med fullmäktige för folkpensioneringsfonden — omhänderha förvaltningen av pensionsförsäkringsfonden.

345 Även Svenska Stadsförbundet framhåller angelägenheten av att pensionsrådet inrymmer representation för kommunerna. Kooperativa Förbundet uttalar. Det naturliga skulle enligt styrelsens mening ha varit, när nu utredningen utgått frän att investeringsärendena i sista hand skall avgöras av pensionsrådet, att förstärka detta vid avgörandet av dessa frågor med representanter för produktionslivets skilda områden och företagsformer och för kreditinstitutionerna. I realiteten torde vid den föreslagna organisationen av fondens investeringsverksamhet det faktiska avgörandet i väsentlig utsträckning komma att träffas av tjänstemännen i det eller de administrativa organ, som utreder, förordar eller avstyrker låneansökningar. Även när detta sker efter bästa förmåga måste svårigheterna att överskåda och sakligt penetrera det vida investeringsfältet göra sig gällande och för övrigt verksamheten komma att läggas efter de schematiska linjer, som naturligt hör samman med ansvarstagandet vid alla administrativa avgöranden. Folksam yttrar. Såvitt man kunnat utläsa av utredningens motivering synes pensionsrådet komma att få huvudsakligen försäkringstekniska uppgifter. Enligt Folksams mening borde ett helt annat organ skapas med uppgift att bedriva en aktiv placeringspolitik. Ett dylikt organ, vilket förslagsvis skulle kunna benämnas pensionsfondens investeringsråd, borde bestå av företrädare inte endast för arbetsgivare- och arbetstagarorganisationer utan även av företrädare för direkta närings- och konsumentintressen. TCO anför. Det synes TCO som om pensionsrådets ställning är alltför vagt utformad i den föreslagna lagtexten. TCO förordar, att om en lösning av denna karaktär genomföres, pensionsstyrelsens ledning omorganiseras så att densamma helt och hållet utövas av det föreslagna pensionsrådet med representanter för de försäkrade på sätt utredningen föreslagit. Det kan vidare ifrågasättas, om icke vid en omläggning av försäkringsverksamheten nuvarande s. k. pensionsfullmäktige bör samordnas med det föreslagna pensionsrådet till en enhet. Dessa frågor torde vid det fortsatta utredningsarbetet böra ägnas särskild uppmärksamhet.

Övergångstiden Pensionsutredningen har på sid. 201—208, 220 och 221 i slutbetänkandet behandlat bl. a. frågan om överkompensation för antalet förvärvade pensionspoäng åt personer som blir berättigade till pensionsförsäkringens förmåner innan försäkringen når full funktion.

346 Inemot 20 remissorgan gör erinringar i skilda hänseenden mot de föreslagna reglerna för överkompensation. Då delaktighet i den allmänna pensionsförsäkringen enligt förslaget förutsätter, att premie debiterats (erlagts) för minst ett år, kommer bl. a. de som redan är folkpensionärer vid försäkringens ikraftträdande att ställas utanför försäkringen. Ett tiotal remissorgan opponerar sig häremot.

överkompensation Försäkringsinspektionen (majoriteten) anför. En mycket stark överkompensation uppkommer under övergångstiden. Sålunda erhåller personer, av vilka endast ett par års avgifter hunnit uttagas, en årlig pension av icke mindre än ca 90 procent av erlagda avgifter. Om man bortser från ett med inkomstbestämningen sammanhängande övergångsfenomen sammansättes överkompensationen av två element, dels uppräkningen av pensionspoängen dels den låga avgiften. En viss uppräkning av pensionspoängen är erforderlig om ett snabbt uppnående av ett effektivt stadium skall erhållas. I fråga om avgiftens storlek föreligger däremot icke något sådant samband. Här kan överkompensationsfrågan, om densamma ses uteslutande ur försäkringens egen synpunkt, renodlas. Den starka överkompensationen kan otvivelaktigt föranleda spekulation mot försäkringen. Enligt inspektionens mening talar mycket starka skäl för i vart fall en höjning av avgifterna under övergångstiden. Ett annat <?käl härför utgör det förhållandet att en mot sagda överkompensation svarande förmån till redan befintliga personer ovanför de betalningsskyldiga åldrarna icke är förutsatt i förslaget. Även om full avgift redan från början skulle uttagas, kvarstår ändå överkompensationen till de nu aktiva genom uppräkningen av pensionspoängen. Enligt inspektionens mening är det skäligt och närmast ofrånkomligt att tillerkänna även de nu äldre personer, som icke få del av överkompensationen, en motsvarande förmån i form av tillägg till folkpensionen. Detta tillägg bör givetvis bortfalla i den mån personer med pension enligt förslaget kommer i åtnjutande av överkompensationens förmåner, exempelvis genom att detsamma, om så eljest befinnes lämpligt, göres inkomstprövat. Inspektionen anser sig icke böra närmare ingå på dessa spörsmål, men vill förorda en höjning av avgifterna under övergångstiden, och att härigenom inflytande medel i den utsträckning, som befinnes lämplig, användes för ovannämnda tillägg till folkpensionerna. Statens pensionsanstalt yttrar. Att med en övergångsanordning av föreslagen typ tillgodose försäkringens syfte att ernå en ålderspension, som står i viss relation till den försäkrades inkomster i aktiv ålder, torde i ett stort antal fall ej bliva möjligt. Ojämn-

347 heterna från fall till fall torde också kunna befaras bli betydande. Man järnföre exempelvis tvenne försäkrade, som båda fylla 49 år under första försäkringsåret och som båda vid premiebetalningstidens utgång kommit upp i en sammanlagd inkomst av 480.000 kronor, varvid dock den enes inkomst utgjort 10.000 kronor årligen alltsedan 17 års ålder och den andres 30.000 kronor årligen från och med första försäkringsåret. Den förres ålderspension skulle bli 3.680 kronor för år. Ålderspensionen för den andre, som exempelvis kan antagas ej ha blivit mantalsskriven här iriketföreförstaförsäkringsåret, skulle bli 11.040 kronor. Den förstnämnda pensionen motsvarar 36.8 procent men den sistnämnda 110.4 procent av medelinkomsten under den aktiva tiden. (En årlig inkomst å 15.000 kronor under 32 år skulle, om den försäkrade uppnått 49 levnadsår under första försäkringsåret och därefter ej haft någon pensionsgivande inkomst, icke medföra större ålderspension än 345 kronor eller sålunda 3.45 procent av medelinkomsten i aktiv ålder.) Det synes pensionsanstalten böra vara angeläget att undersöka, vilka möjligheter som kunna stå till buds för att mildra under övergångstiden uppkommande verkningar likartade med de här ovan antydda. I sådant avseende kunde det ligga nära till hands att tänka sig, att vissa av de äldsta årsklasserna, t. ex. de fem äldsta, ställdes utanför försäkringen samt tillgodoräkningen av extra pensionspoäng inom den föreslagna ramen begränsades till att utgöra exempelvis ett tillägg, motsvarande sex gånger medeltalet för år av de av den försäkrade förvärvade premiepoängen. Statskontoret yttrar. Statskontoret anser, att vid pensionsreformens ikraftträdande premie icke skall uttagas och försäkringen ej heller omfatta äldre åldersklasser än dem som före sitt inträde i pensionsåldern (pensioneringsperioden) hinna erlägga minst tre års premier. Viss risk föreligger nämligen för fingerade anställningar eller att de försäkrade med hänsyn till den föreslagna överkompensationen deklarera högre inkomster än de faktiska, därest endast ett års premiebetalning skulle krävas. Rent principiellt måste det anses oriktigt, att ett pensionssystem, som uppbyggts efter försäkringsmässiga grunder, över huvud taget medgiver överkompensation. Därest emellertid en sådan skulle befinnas nödvändig under ett övergångsskede för att syftet med försäkringen inom rimlig tid skall nås, bör i vart fall de mest stötande verkningarna undanröjas. En kombination av de alternativ, som varit föremål för utredningens överväganden, synes härvidlag kunna ge en viss vägledning. Statskontoret föreslår, att överkompensationen bestämmes med utgångspunkt från, för de 16 första åren utredningens alternativ a — d. v. s. förhöjningsfaktorn lika med 2 i stället för 3 — samt för tiden därefter förslaget i principbetänkandet (jfr sid. 206 i slutbetänkandet).

348 1951 års pensionsutredning (majoriteten) anför. I den med anledning av förslaget förda debatten synes man stundom icke ha tillräckligt beaktat, att överkompensationen till mycket betydande del utgör enbart ett uttryck för målsättningen i fråga om den tid, inom vilken pensioneringen skall komma till full effektivitet. I den mån detta är fallet borde de sakliga övervägandena därför mindre inriktas på frågan om överkompensationen i och för sig än på vad som vid en rimlig avvägning ur allmänpolitiska, fackliga och nationalekonomiska synpunkter är önskvärt och möjligt i fråga om den allmänna pensioneringen. 1951 års pensionsutredning har för sin del icke något att erinra mot vare sig den föreslagna avgiftsskalan eller att man inriktar sig på att pensioneringen omkring 16 år efter ikraftträdandet skall komma att fungera på i stort sett samma sätt som om den hade varit gällande under dåvarande aktivas hela tid. Vid förslagets utformning synes man emellertid icke ha tillräckligt beaktat följande två omständigheter. För det första måste det sedan pensionsförsäkringen uppnått fullfunktionsstadiet bli tämligen normalt att vederbörande icke har inkomster under hela den maximala tiden av 48 år från 17 till och med 64 års ålder, vilket förslaget synes utgå från. I fullfunktionsstadiet torde för så gott som varje medborgare någon del av denna tid bortfalla vid pensionsberäkningen, exempelvis på grund av värnpliktstjänstgöring, och för mycket stora grupper torde åtskilliga år därav bortfalla till följd av att vederbörande undergår yrkesutbildning utan att ha någon pensionsgivande inkomst. Under sådana förhållanden skulle utredningens förslag kunna leda till att de, som omfattas av övergångsbestämmelserna, till följd därav finge relativt sett större pension än vad som skulle ha blivit fallet i fullfunktionsstadiet. För det andra innebär förslaget för fullfunktionsstadiet, att pensionens storlek blir beroende av vederbörandes genomsnittliga inkomst under hela den aktiva tiden, men för övergångstiden att den blir beroende av vederbörandes genomsnittliga inkomst under enbart den del av den aktiva tiden, som följer efter pensioneringens ikraftträdande. Dessa båda genomsnittsinkomster kunna emellertid icke väntas sammanfalla även om man, såsom följer av utredningens förslag, standardberäknar varje års individuella inkomst genom att dividera den med medelinkomsten. Även om den individuella inkomstkurvan har olika utseende för skilda inkomsttagargrupper, är det påfallande att utredningens förslag även i detta hänseende beträffande inånga inkomsttagargrupper skulle få den effekten, att pensionerna bleve relativt sett avsevärt högre för övergångstidens än för fullfunktionstidens pensionärer. 1951 års pensionsutredning anser för sin del självfallet, att-— oavsett i vilken grad överkompensation får accepteras för att inom rimlig tid få pensioneringen i full funktion — skäl saknas att utforma övergångsbestämmelserna på sådant sätt, alt de leda till relativt sett betydligt större förmåner

349 än som skulle utgå vid fullfunktionsstadiet. Även om i de båda angivna hänseendena förhållandena skifta för olika befolkningsgrupper måste det vara motiverat att göra avvägningen så försiktig, att dylika effekter icke uppkomma i någon större utsträckning. Samtidigt vill emellertid utredningen betona, att vad som härvidlag är stötande närmast gäller olikheten mellan övergångstidens och den därpå följande tidens förhållanden, Såsom framgår av vad utredningen i det föregående anfört är det i långt högre grad förslagets innebörd för fullfunktionstiden än dess innebörd för övergångstiden som enligt utredningens mening ger fog för kritik. Utredningen har ifrågasatt, om icke dels den för hel pension erforderliga tiden borde nedsättas från 48 till 35 å 40 år, dels pensionsunderlagsberäkningen borde ske med utgångspunkt från genomsnittsinkomsten under de 20 å 25 bästa åren i stället för under hela den aktiva tiden. Därest en omarbetning av förslaget skulle komma till stånd med utgångspunkt härifrån, synas övergångsanordningar enligt förslaget i betänkandet innebära så pass obetydliga avvikelser från vad som skulle gälla i fullfunktionsstadiet, att de få anses godtagbara. Överståthållarämbetet framhåller. I sitt yttrande över principbetänkandet uttalade överståthållarämbetet farhågor för att övergångsbestämmelsernas utformning, med stark överkompensation, särskilt under de första åren, samt krav på endast ett års avgifter för uppkomsten av pensionsrätt, skulle medföra risker för skenöverenskommelser i syfte att tillförsäkra pensionsrätt åt personer, som eljest icke skulle ha blivit delaktiga i denna förmån. Den minskning av överkompensationen under de första åren efter försäkringens ikraftträdande, som det nu framlagda förslaget innebär, liksom ock intervallen mellan sista året för premiebetalning och första året för pensionsutbetalning har givetvis miskat riskerna för dylika transaktioner. I det nya läget vill överståthållarämbetet icke hävda, att riskerna för skenöverenskommelser äro tillräckligt stora för att de skola utöva ett avgörande inflytande på frågan om uppkomsten av pensionsrätt. Länsstyrelsen i Södermanlands län anför. Av utredningen föreslagna övergångsbestämmelser synas innebära en alltför stor generositet mot den nuvarande generationen. Exempelvis beräknas personer, som vid pensionsförsäkringslagens ikraftträdande uppnå 49 års ålder eller som eljest äro i trettio- eller fyrtioårsåldrarna, behöva erlägga endast obetydliga premier, medan de få tillgodoräkna sig upp till tredubbel pensionspoäng. Att vårt nu levande folk på detta sätt i dubbel måtto tilldelar sig större förmåner än som tillkommit äldre generationer eller som tillerkännes de efterkommande måste väcka allvarliga betänkligheter. Det vill förefalla, som om man kunnat taga olägenheten av den temporärt stora fondbildning, som bleve följden av att premierna från början

350 skulle utgå med fullt belopp, för att därigenom kunna lindra verkningarna av »förgubbningen» för de aktiva åldrarna i närmast kommande generationer. Eller också kunde därmed ha beretts möjlighet att utan särskilda kostnader för det allmänna utsträcka pensioneringen till alla befolkningskategorier. I varje fall anser länsstyrelsen, att övergångstiden för uppnåendet av fulla pensionsstadiet bör väsentligt utsträckas. Det torde eljest vara stor risk för att dessa godtyckligt bestämda pensionsförmåner redan under övergångstiden komma att bli föremål för lagändringar. Länsstyrelsen i Västernorrlands län uttalar. Enligt utredningens förslag skall vid reformens ikraftträdande för rätt till pension fordras, att premier inbetalts endast ett år. Länsstyrelsen ställer sig tveksam till denna korta kvalifikationstid. Det är flera omständigheter som föranlett denna tveksamhet. Genom pensionspoängens anknytning till den sammanräknade nettoinkomsten yppas stora möjligheter för vissa grupper inom den årskull, som endast ha att inbetala premier det första året efter ikraftträdandet, att genom olika fullt lagliga transaktioner i deklarationerna förhöja sin inkomst under detta enda avgiftsår. Fältet ligger öppet för rörelseidkare i denna årsklass, att t. ex. framtaga dolda reserver i varulager, återföra förut nedskrivna fordringar eller underlåta eljest erforderliga nedskrivningar och avskrivningar. För jordbrukare föreligga goda möjligheter att genom onormala skogsuttag och jämkningar i principen för likviduttagen å avverkningskontrakt förhöja sin inkomst under det aktuella året. För andra personer, som t. ex. äga fastigheter eller aktier, finns möjligheter att efter lämpliga försäljningar deklarera realisationsvinster. Andra kan laborera med periodiska understöd. Emot samtliga nu nämnda skattetransaktioner kunna taxeringsmyndigheterna icke inskrida, eftersom de äro fullt lagliga. För vissa rörelseidkare synes dessutom framtagandet av dolda reserver i varulager enligt den år 1955 beslutade ändrade företagsbeskattningen kunna komma att sammanfalla med det första avgiftsåret. I detta sammanhang bör det därjämte framhållas vilka möjligheter reglerna om ändrat räkenskapsår giva rörelseidkare det kritiska året. (Jfr anvisningarna till 3 § kommunalskattelagen samt 11 § bokföringslagen.) Samtliga här framförda synpunkter tala — särskilt med hänsyn till överkompensationen — för en utsträckning av avgiftstiden för att pension första gången skall utgå, förslagsvis till tre år. Länsstyrelsen får därför föreslå, att en övergångsbestämmelse införes med innehåll att premie uttages under ikraftträdandeåret hos personer, som under nämnda år uppnå högst 62 år och under andra året hos personer, som detta år uppnå högst 63 år. Utredningen föreslår vidare, att överkompensation skall beredas de pensionärer, som uppnå pensionsåldern under de första årtiondena efter reformens ikraftträdande. Förhöjningen skall vara störst under de första 16 åren.

351 Det kan av principiella skäl starkt ifrågasättas, huruvida en sådan regel bör införas. Regeln kommer att helt bryta de allmänna riktlinjerna i systemet och strider uppenbarligen mot vedertagna försäkringsprinciper. Genom denna övergångsregel komma de stora åldersgrupper, som nu faktiskt äro bestämmande i samhället, att kompensera sig själva på kommande generationers bekostnad. Denna anordning är så mycket mera betänklig, som huvuddelen av dessa åldersgrupper haft att försörja och uppfostra förhållandevis få barn och i stor omfattning föredragit att helt konsumera sina inkomster utan att säkra sin egen ålderdom. Genom denna överkompensation synes bl. a. de små årskullar, som äro födda under 1930-talet, komma att under sin aktiva tid bliva förhållandevis hårt betungade. Dessa årskullar komma under alla förhållanden att få en tung börda genom försörjning av ovanligt många åldringar och samtidig uppfostran av kommande släkte. Utredningen synes av psykologiska skäl ha överbetonat önskemålet om att reformen skall få full verkan så snart som möjligt. Vid bedömandet av frågan om överkompensationen bör hållas i minnet, att reformen måste bliva en långtidsinstitution och att pension måste utgå i förhållande till var och ens inbetalda avgifter. Det kan tänkas, att svenska folket efter några generationer finner den allmänna pensionförsäkringen av någon anledning otjänlig och avskaffar densamma eller i framtiden undantager vissa grupper från försäkringen. Med tanke härpå är det knappast rimligt att giva en så omfattande överkompensation som föreslagits. Hela frågan om överkompensation bör särskilt noggrant övervägas, innan förslaget upphöjes till lag. I allt fall anser länsstyrelsen, att överkompensationen icke bör givas större omfattning än vad reservanten herr Brodén föreslagit. Länsstyrelsen i Älvsborgs län yttrar. Övergångsproblemen synes inte lösta på ett tillfredsställande sätt. Länsstyrelsen förordar, att dessa ägnas särskild uppmärksamhet vid överarbetningen. Utredningens förslag i denna fråga skulle — om det genomfördes — medföra en alltför olika behandling av ganska lika åldersgrupper, och en utjämning torde här vara nödvändig. Länsstyrelsen i Örebro län anför. Under diskussionen kring utredningens förslag har kritik riktats mot överkompensationen. Man har också opponerat mot att pensionen, med viss förskjutning, skulle följa de aktivas inkomststandard och anfört att äldre människor på detta sätt som pensionerade komma på en mycket högre standard än de hade under sin aktiva tid. Länsstyrelsen kan inte finna att denna kritik är berättigad. Dessa äldre pensionärer ha under sin aktiva tid varit med om att grundlägga den ständigt fortgående standardförbättringen. De böra alltså betraktas som delaktiga i denna. De ha för sina insatser måhända fått mindre betalt än vad som enligt nutida betraktelsesätt skulle ha

352 varit rimligt med hänsyn till produktionsresultatet. I all synnerhet har detta varit fallet på områden, där organiseringen av arbetstagare och arbetsgivare kommit sent eller gått sakta. Den högre standard, som dessa pensionärer få åtnjuta under en relativt kort del av sitt liv, får betraktas som en rimlig kompensation för att de under sin aktiva tid måst existera på en förhållandevis låg standard. Det skulle vara orimligt om den, som under sin aktiva tid tvingats leva på en låg standard, skulle vara dömd att kvarbli på denna, när den allmänna standarden höjts, att han skulle hindras från att få del av den allmänna standardförbättringen. Länsstyrelsen i Västmanlands län yttrar. Vad i betänkandet föreslagits om övergångstiden synes, även med beaktande av att det kan vara behövligt att förkorta densamma, dock kunna anses medföra en för hög överkompensation för övergångstidens pensionärer. Länsstyrelsen i Jämtlands län yttrar. I likhet med reservanten Brodén vill länsstyrelsen, om överkompensation bör ges, förorda, att denna kompensation begränsas till att de, som uppnå pensionsåldern de första tjugofyra åren, få dubbel avkastning å sina inbetalda premier (sid. 204 ff). Härigenom kommer försäkringens förmåner att i högre grad motsvaras av gjorda premieinsatser. Emellertid vill länsstyrelsen ifrågasätta det rättvisa i att pensionärerna under övergångstiden komina i åtnjutande av pensionsbelopp, som till stor del icke inbetalts av dem själva under deras aktiva tid utan av den yngre aktiva befolkningen, något som kan få återverkningar inom samhällsekonomien. LO framhåller. I och för sig har LO intet att erinra mot en förhållandevis kort övergångslid, även om en sådan i inskränkt teknisk mening medför en viss disproportion mellan erlagda premier och utgående pensioner för övergångstidens pensionärer. LO anser emellertid, med hänsyn till att överkompensationens absoluta storlek för personer i lägre inkomstskikt blir mindre än för personer i högre inkomstskikt, att den föreslagna övergångstiden av 16 år bör iörlängas och samtidigt folkpensionens nivå under övergångstiden höjas mer än vad penningvärdes- och standardutvecklingen motiverar. LO förutsätter också, att i den mån andra än löntagare medtas i en allmän pensionsförsäkring man är medveten om och insätter åtgärder mot den spekulation, som från dessa andra gruppers sida kan bli en följd av överkompensationsreglerna. En faktor, som enligt LO:s mening måste tillmätas viss betydelse i förevarande sammanhang, utgör förhållandet att övergångstidens pensionärer får sin pension baserad på inkomstnivån under de allra sista åren av sin aktiva tid. Detta förhållande gynnar särskilt grupper, vilkas inkomstnivå

353 ligger högst under den aktiva tidens slutperiod och vilkas yrkesverksamhet tagit sin början vid högre levnadsår. Vidare innebär förhållandet att nämnda grupper av övergångtidens pensionärer gynnas i jämförelse med motsvarande grupper i efterföljande generationers pensionärer. Med hänsyn härtill anser LO att det antal tjänsteår, som enligt normalreglerna fordras för hel pensions erhållande, bör reduceras från föreslagna 48 år till exempelvis 35 år. Som LO i annat sammanhang anför är en dylik sänkning motiverad även ur andra synpunkter. Vidare anser LO, att nyss angivna omständigheter utgör ytterligare skäl för en utsträckning av den av utredningen föreslagna övergångstiden på sätt ovan behandlats. TCO uttalar. Problemet med överkompensation är inte något för just den föreslagna pensionsförsäkringen specifikt. Överkompensation till vissa grupper förekommer även vid folkpensioneringen. Skulle man komma till att den relativt korta övergångstid som föreslagits leder till en alltför stark överkompensation, borde det enligt TCO:s uppfattning vara möjligt att något förlänga övergångstiden, om samtidigt de 48 år som erfordras för full pension förkortades. TCO finner båda frågorna så intimt förknippade med varandra, att de vid en mer! ingående prövning av övergångsfrågorna bör ses i ett sammanhang. Svenska Landskommunernas förbund (majoriteten) anför. Styrelsen hyser vissa betänkligheter mot den avsevärda överkompensationen i premiepoäng som är avsedd att utgå under övergångstiden. Dess konsekvenser torde närmare böra utredas. SPP framhåller. Den föreslagna överkompensationen försvårar eller omöjliggör för grupper med ordnad pensionering att stå utanför den allmänna försäkringen, och den komplicerar exempelvis SPP-försäkringens anpassning till den allmänna försäkringen. Den största nackdelen med överkompensationen torde dock vara, att den skapar en motsättning mellan olika generationer. Detta belyses av följande exempel. En person med 30.000 kronor i pensionsgivande inkomst skulle enligt utredningsmajoritetens förslag betala en premie av 750 kronor under första året. Om han under nämnda år skulle uppnå lägst 49 och högst 64 år, skalle han få tredubbel valuta för denna premie. Under förutsättning att uttagningskvoten framdeles skulle bli 10 procent i stället för — såsom föreslagits för de två första försäkringsåren — 2,5 procent, blir överkompensationen i realiteten tolvdubbel i jämförelse med förhållandena efter övergångstidens slut. Premien på 750 kronor skulle med detta betraktelsesätt kunna sägas vara värd 9.000 kronor. En 65-åring, som enligt utredningens förslag 23

354 icke skulle kunna omfattas av den allmänna försäkringen, skulle då helt naturligt ha svårt att förstå, att han på grund av att han är född ett år tidigare än 64-åringen skulle gå miste om möjligheten att mot erläggande av 750 kronor få en favör som är värd 9.000 kronor, d. v. s. att få en gratispremie på 8.250 kronor. Ett bifall till utredningens förslag skulle vidare innebära, att den nu aktiva generationen skulle bevilja sig själv mångdubbelt högre förmåner i förhållande till avgifterna än framtida generationer kunna förväntas få. Denna motsättning skarpes i fråga om bland annat tjänstemännen av det förhållandet, att de som skulle erhålla den högsta överkompensationen ofta redan nått slutlönen och således tillgodoräknas pensionspoäng i förhållande till denna. Svenska Försäkringsbolags Riksförbund anför. Effekten av utredningens förslag kan lämpligen belysas genom ett exempel. Antag att inkomstutvecklingen för personer i en viss yrkeskategori är sådan, att inkomsten i åldern 17—32 år i genomsnitt utgör en medelinkomst, i åldern 33—48 år i genomsnitt två medelinkomster och i åldern 49—64 år i genomsnitt tre medelinkomster. Utredningen föreslår nu att 49 åringen skall ha en pension motsvarande tre gånger det poängtal han samlat och som grundar sig på tre medelinkomster. 33-åringen fålen pension som grundar sig på två och en halv medelinkomster, medan 17åringen får en pension som grundar sig på två medelinkomster. Redan detta betyder att 49-åringen får 50 % högre pension och 33-åringen 25 % högre pension än vad de skulle ha fått, om försäkringen varit i kraft under hela deras aktiva tid. Överkompensationen är emellertid större än så. 49-åringen betalar premier i 16 år, medan 33-åringen får betala premier i 32 år och 17åringen i 48 år. Under sina 16 avgiftsår betalar 49-åringen dessutom premier efter lägre uttagningskvot än vad 33-åringen och 17-åringen får göra i åldersintervallet 49—64 år. Om man antager att det utan överkompensation och med uttagningskvot 10 % skulle råda ekvivalens mellan försäkringsprestation och premier, inses, att värdet av den pensionsförmån som årligen förvärvas av personer som vid försäkringens införande är 49—64 år motsvarar 30 % av den sammanräknade nettoinkomsten. Uttagningskvoten är emellertid föreslagen till 2,5 % under åren 1958—59, 3 % under åren 1960—61, etc. Man kan således med den angivna förutsättningen säga, att införandet av en allmän pensionsförsäkring här innebär en subvention som motsvarar 27,5 % av inkomsten under åren 1958—59, 27 % under åren 1960—61, etc. För en person med 30.000 kr sammanräknad nettoinkomst är alltså den årliga subventionen 8.250 kr 1958—59, 8.100 kr 1959—60 etc. För en 49-åring med 30.000 k r inkomst blir den sammanlagda subventionen under de 16 premiebetalningsåren 412 % av årsinkomsten eller 123.600 kr.

355 Den sammanlagda överkompensationen når sitt maximum för dem, som vid ikraftträdandet befinna sig i åldern 49 år, och avtager alltså från denna ålder såväl uppåt som nedåt men kvarstår i hela intervallet 17—64 år. Argumenteringen ovan bygger på förenklade antaganden, men med vilka rimliga antaganden som helst om utvecklingen av uttagningskvot och medelinkomst blir resultatet en mycket stor, av födelseåret vid ikraftträdandet beroende överkompensation, som dessutom är proportionell mot den avgiftspliktiga inkomsten. Detta är så mycket mera obilligt som vissa grupper — husmödrar, nuvarande pensionärer m. fl. — ställas helt utanför pensioneringen. År 1990 kan antalet pensionärer i förhållande till antalet aktiva beräknas vara minst 50 % högre än för närvarande och högre än i en stationär befolkning. Redan detta medför vid ett fördelningssystem att de aktiva då få betala större avgifter än vad som svarar mot de pensionsförmåner som utfästas åt dem. Om utredningens förslag realiseras, komina emellertid pensionärerna att på angivet sätt vara överkompenserade i större eller mindre grad, enär de erhålla högre pensioner än vad de skulle fått om systemet varit i funktion under hela deras aktiva tid. Det blir därför av dubbel anledning en underkompensationsperiod med premier som äro onormalt höga i förhållande till den pensionsrätt som intjänas genom premiebetalningen. Komma under sådana förutsättningar de utfästelser den nu levande aktiva generationen givit sig själv verkligen att bliva infriade? Det finnes all anledning att betvivla detta. överkompensationen kommer också att medföra besvärande komplikationer vid taxeringsförfarandet. För taxeringsmyndigheterna skulle tillkomma en uppgift av helt ny art, nämligen att övervaka att inkomsttagare icke deklarera för höga inkomster. Sådana risker föreligga under övergångstiden i fråga om personer som äro i åldersintervallet 49—64 år eller i åldrarna närmast därunder ävensom i fråga om personer som räkna med att inom några år bli invalider. Det gäller också för taxeringsmyndigheterna att övervaka, att två makars sammanlagda inkomst på ett riktigt sätt fördelas mellan makarna. Riksförbundet anser på anförda skäl den föreslagna överkompensationen principiellt oriktig samt stötande för rättskänslan. Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund finner överkompensationen i flera avseenden helt orimlig, och organisationerna ansluter sig därför i huvudsak till den kritik härvidlag, som framförts av Svenska Försäkringsbolags Riksförbund. Svenska Lantarbetsgivaref öreningen uttalar. Föreningen har förståelse för att en viss överkompensation måste komina till stånd för att tiden för försäkringens uppbyggande icke skall bli alltför

356 utsträckt. Längden av denna övergångstid och de följdföreteelser som äro förbundna härmed aktualisera så många avvägningsproblem, att frågan måste närmare utredas för att en säkrare bedömning skall kunna möjliggöras. Västergötlands och norra Hallands handelskammare — som förordar en utbyggd folkpensionering eller i varje fall ett enhetligt pensioneringssystem — betecknar den föreslagna överkompensationen såsom i hög grad stötande för rättskänslan och är böjd för att överkompensationen bortfaller. Handelskammaren för Örebro och Västmanlands län — som anser att pensionsfrågan bör ytterligare utredas på basis av herr Ahlbergs reservation — ifrågasätter starkt, huruvida icke tiden för uppnående av fullpensionsstadiet satts för kort. Behandlingen

av befintliga

pensionärer

Sveriges Folkpensionärers Riksorganisation yttrar. Enkelt uttryckt innebär förslaget, att den som vid lagens ikraftträdande är t. ex. 60 år, får vid 67 års ålder en bättre pensionsförmån än den som vid samma tidpunkt redan åtnjuter pension från folkpensioneringen. Detta innebär enligt vår mening en sorts kategoriklyvning. Det räcker inte med att hänvisa till att merpensionen grundar sig på inbetalta premier, ty även folkpensionärerna ha ju under många år av sina aktiva år erlagt avgifter till folkpensioneringen. Hur premierna skola betalas till den allmänna försäkringen enligt utredningens förslag är ju en fråga som kommer att överenskommas mellan arbetsmarknadens parter. JRLF yttrar.

Det synes förbundet oriktigt att den ekonomiska förmån som överkompensationen innebär skall tillerkännas personer i vissa åldrar men icke dem som vid systemets införande är över 64 år. Dessa åldringar har dock varit med om att bygga upp den produktionsapparat som motiverar den förbättrade pensioneringen. Denna brist i förslaget har samband med att samordningen med folkpensioneringen ej utretts, något som synes oundgängligen nödvändigt. Det framstår som angeläget ur rättvisesynpunkt att de som vid tiden för en allmän pensionsförsäkrings genomförande inträtt i pensionsåldern efter vissa grunder blir delaktiga i den förbättring av den allmänna pensionsstandarden, som skulle tillkomma den nu aktiva befolkningen. Sveriges Lantbruksförbund framhåller. Enligt förslaget skall endast de som vid pensionssystemets införande ej nått upp till 65 års ålder erhålla pensionsrätt. Enligt förbundets mening är

357 detta mycket otillfredsställande. De premier, som övergångsgrupperna kommer att erlägga, blir ju också blygsamma i förhållande till de pensioner, de skulle komma att åtnjuta och kan inte innebära en extra insats motsvarande dessa förmåner. Det är i hög grad påkallat, att den nu berörda frågan n ä r m a r e prövas. Yrkeskvinnors Samarbetsförbund uttalar. I övergångsbestämmelserna synes ha uteslutits de medborgare, vilka vid förslagets genomförande redan uppnått pensionsåldern utan att komma i åtnjutande av annan ålderspension än folkpension respektive icke uppnått folkpensionsåldern, men lämnat sitt yrke utan tjänstepension. Dessa grupper komina under övergångsskedet i ett avsevärt sämre ekonomiskt läge än de, som omfattas av de i övrigt gynnsamma övergångsbestämmelserna. YSF ifrågasätter därför vissa övergångsbestämmelser även för nu angivna grupper för att bereda dem en jämförbar ålderdomstrygghet. Sveriges Kommunalanställdas Pensionskassa yttrar. Man kan utgå från tre olika personer, en som fyllt 67 år när det nya ålderdomsskyddet genomföres och två som 5 resp. 20 år senare uppnå samma ålder. Den förstnämnde har visserligen icke erlagt några avgifter enligt det nya systemet men väl — i mån av förmåga — fullgjort sina skyldigheter beträffande stadgade avgifter till folkpensionering och andra skyddsåtgärder. De andra ha däremot dessutom erlagt ett par resp. en hel rad avgifter enligt det nya systemet. Sistnämnda avgifter ha emellertid för varje år förbrukats till skyddsåtgärder för det året. För enkelhetens skull kunna dessa åtgärder beskrivas som det årets minimiskydd till den »årsringen» åldringar. Alla tre personerna äro därför såtillvida likställda, som de vid och efter 67 års ålder äro beroende av avgifter, som komma att erläggas av andra. Dessa andras avgifter skola i princip bestämmas efter varje års totala behov av skyddsåtgärder. Med utgångspunkt i vad nu sagts synes det icke försvarbart att från ett nytt system för ålderdomsskydd undanta den som fyller ålderskvalifikationen men har det emot sig, att han icke haft tillfälle att för ett eller flera år sedan bidra till detta då icke existerande skydd för en eller flera tidigare årsringar åldringar. Det förefaller i stället fullt konsekvent att omedelbart tillämpa det nya systemet på alla, som fylla åldersvillkoren, upp till den vid varje tidpunkt fixerade miniminivån, med vilken de samtidigt debiterade avgifterna korrespondera. Denna miniminivå kommer att höjas successivt, allteftersom det anses möjligt att höja avgifterna. — På motsvarande sätt kommer det nya systemet att år efter år bli tillämpligt på nya årsringar åldringar, utan att man därför kan säga, att dessa härigenom överkompenseras.

358 Socialstyrelsen (majoriteten) yttrar. Åtminstone drygt 800.000 människor kominer under alla förhållanden att ställas utanför försäkringen, om denna genomföres den närmaste tiden. På grund av den pågående förskjutningen inom befolkningen mot allt högre åldrar kommer detta antal att öka för varje år som en lösning av pensionsfrågan enligt pensionsutredningens förslag fördröjes. Även om detta icke utgör något argument i och för sig mot det föreslagna försäkringssystemet, är det dock tydligt, att det utgör ett allvarligt problem att därifrån utesluta alla dem som nått eller närmar sig pensionsåldern inom folkpensioneringen. De nuvarande folkpensionerna ger icke en rimlig minimistandard, och det är därför betänkligt ur sociala synpunkter att välja ett system, som först på mycket lång sikt kan ge erforderlig trygghet åt det stora flertalet människor och som icke ger någon lösning av den här ifrågavarande stora gruppens försörjningsproblem. Särskilt allvarligt ter det sig att lämna dessa äldre människor åsido mot bakgrunden av den överkompensation som är avsedd att komma dem till del som närmar sig 64-årsåldern, eftersom de eljes icke skulle kunna tillförsäkras rimliga pensioner. Liknande synpunkter anlägger

Kommerskollegium.

Kammarrätten anför. De som uppnått 64 år före det år, då försäkringen träder i kraft, komma att gå miste om dess förmåner, medan övergångsbestämmelserna skulle medföra en betydande överkompensation åt yngre åldersklasser. Försäkringsmässigt sett finnes icke anledning att ge dessa åldersklasser högre pension än som svarar mot gjorda premieinbetalningar. I den mån under övergångstiden influtna premier icke äro behövliga för utbetalning av försäkringsmässigt betingade pensioner och dessa premier ej heller anses böra fonderas, skulle lika väl kunna övervägas den övergångsanordningen att pensionsförmåner beviljades även dem som fyllt 64 år vid försäkringens ikraftträdande, oavsett att för dessa icke inbetalts premier till försäkringen. Länsstyrelsen i Östergötlands län anför. De åldersgrupper som, då försäkringen träder i kraft, \fyllt 48 men ej 64 år gynnas på ett uppseendeväckande sätt i förhållande till yngre årsgrupper. Häremot måste ses situationen för dem, som passerat eller passerar pensionsåldersgränsen, när försäkringen träder i kraft. De bli helt utan pension eftersom de icke varit i tillfälle att inbetala någon pensionsavgift alls. Länsstyrelsen förmenar att ett sådant förhållande är otillfredsställande ur rättvisesynpunkt och stötande för rättskänslan. Hälsingborgs stads pensionsnämnder och kommunalfullmäktige i Brunnby understryker vikten av att villkoren förbättras för dem som redan är folkpensionärer vid pensionsförsäkringens genomförande.

AVDELNING 5

Samhällsekonomiska verkningar m. m.

En av pensionsutredningens experter, forskningssekreteraren vid konjunkturinstitutet L. Fastbom, har i en särskild promemoria anlagt vissa samhällsekonomiska synpunkter på utredningens förslag till allmän pensionsförsäkring. Promemorian återfinnes på sid. 429—476 i betänkandet. Av stor betydelse i detta sammanhang är den av utredningen föreslagna fondbildningen, vilken behandlas på sid. 208—223 i betänkandet. Omkring 40 remissorgan har behandlat hithörande frågor. Allmänt uttalas, att det är vanskligt att bedöma förslagets samhällsekonomiska verkningar i olika hänseenden. I många yttranden framhålles förtjänster hos Fastboms analys av frågekomplexet. Åtskilliga remissorgan tar vid behandlingen av den föreslagna fonden upp frågan om möjligheterna att tillgodose näringslivets kreditbehov. I det följande redovisas först mera allmänna synpunkter på de tänkbara konsekvenser som ett genomförande av pensionsutredningens förslag skulle få på samhällsekonomin. Därefter samlas i ett andra avsnitt synpunkter som vid remissbehandlingen har framkommit beträffande fondbildningen och näringslivets kapitalförsörjning; det erinras om att en del yttranden som berör själva fondförvaltningen har redovisats i avd. 4 (Finansiering och administration: Försäkringens organ).

Allmänna synpunkter Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund yttrar. En grundläggande förutsättning för att ett pensioneringssystem skall kunna anses lämpligt är, att det icke påtagligt hindrar det ekonomiska framåtskridande, som eljest skulle ha ägt rum. Det kan icke vara någon mening med att genomföra ett system, som formellt innebär en bättre försörjning för pensionärerna, om systemet samtidigt för med sig, att standarden i framtiden blir avsevärt lägre än vad den annars skulle ha blivit. Det stöter givetvis på mycket stora svårigheter att bedöma, hur ett genomförande av pensionsutredningens förslag skulle komma att påverka den ekonomiska utvecklingen i vårt land. Pensioneringssparandet inom SPP samt livförsäkringsbolagen och andra sparinstitut har visat en mycket stark expansion under de senaste decennierna, och det förefaller naturligt, att denna expansion skulle fortsätta i åtminstone oförminskad takt, om utredningens förslag icke genomfördes och ej heller någon annan form av obli-

360 gatorisk pensionering av liknande typ beslutades. Det nuvarande ålderdomssparandet i försäkringar och pensionsstiftelser får antagas överstiga 1.000 milj kr. Även om en icke oväsentlig del av det frivilliga försäkringssparandet skulle komma att fortsättas efter genomförandet av utredningens förslag, torde dock det sammanlagda pensioneringssparandet efter genomförandet ganska snart komma att minska, och sedan fondbildningen inom den allmänna pensionsförsäkringen avslutats, skulle nedgången med säkerhet bli mycket stark. Mycket talar för att man måste inrikta sig på att icke endast hålla investeringarnas andel av nationalprodukten på nuvarande nivå utan också öka denna andel. Det betydande pensioneringssparandet har otvivelaktigt — särskilt under de senaste tjugo åren — varit en av de viktigaste orsakerna till att det varit möjligt att hålla investeringarna på den nivå, som nu blivit fallet. Pensioneringssparandet har betingats bl. a. av pensioneringssystemens successiva utbyggnad, det starka sparmomentet vid försäkring enligt premiereservmetoden, skattelagstiftningens utformning, standardhöjningen och penningvärdeförsämringen. Föga lyckligt vore det, om sparandet i framtiden skulle framtvingas av en fortsatt inflationistisk utveckling. Tydligt är emellertid, att man, om utredningens förslag genomföres, efter en kort övergångsperiod har eliminerat huvuddelen av de övriga krafter, som för närvarande verka för ett ökat pensioneringssparande och som vid oförändrade förhållanden skulle fortsätta att ha en sådan verkan. Skola det oaktat investeringarna hållas på en hög nivå måste samhällsbalansen otvivelaktigt komma att utsättas för mycket stora påfrestningar. Det kan allvarligt ifrågasättas, om det över huvud taget blir möjligt för statsmakterna att föra den sparfrämjande politik, som då kommer att erfordras. Sveriges Grossistförbund framhåller. En väsentlig brist i betänkandet är, att utredningen icke tagit tillbörlig hänsyn till de samhällsekonomiska och företagsekonomiska följderna av förslaget. Visserligen ha dess konsekvenser för vår samhällsekonomi i viss utsträckning analyserats, men några närmare överväganden med hänsyn härtill ha icke skett. Enär någon mer betydande fondering icke kominer att äga rum då pensionsförsäkringen träder i full funktion, måste man räkna med ett kanske ganska starkt minskat sparande. I princip innebär nämligen systemet, när det blir fullt utbyggt, att samhället betalar de överåriga en viss pension genom överföring av medel från den aktiva befolkningen. Eftersom inkomstnivån är lägre och konsumtionsbenägenheten därigenom högre hos de äldre än hos de aktiva, måste denna inkomstfördelning få en direkt inflationsfrämjande tendens. Att pensionärernas inkomster givas en automatisk värdebeständighet kan även i varje fall i labila samhällsekonomiska lägen verka inflationsdrivande. Anpassningen till en höjd prisnivå av pensionärer-

361 nas inkomster kommer nämligen att ske snabbare än som eljest vore fallet. Den fördel, som kan ligga däri, att pensionärerna relativt snabbt och automatiskt få en inkomst, som är anpassad till den högre prisnivån, måste härvidlag vägas mot olägenheten av en starkare inflationsbenägenhet. De kostnadsökningar, som ett förverkligande av förslaget kommer att medföra för näringslivet, har icke tillräckligt beaktats i betänkandet. Självfallet kommer denna kostnadsökning att, i den mån så är möjligt, övervältras på konsumenterna genom prishöjningar. I realiteten komma emellertid — i varje fall under fria marknadsförhållanden — sådana prishöjningar främst att ske hos företag, som icke behöva påräkna konkurrens utifrån. Såväl för våra exportindustrier som de industriföretag, vilka arbeta på hemmamarknaden i konkurrens med utlandet, blir det svårt eller kanske omöjligt att i sin försäljning skaffa sig täckning för kostnadsökningen. Det bör framhållas, att varje åtgärd, som syftar till att genom lönehöjning kompensera de anställda för av dem erlagda försäkringspremier, i princip kommer att ha en motsvarande kostnadshöj ande effekt. Sveriges Köpmannaförbund anför. Huruvida uppbyggandet av den föreslagna fonden kan komma att medföra någon ökning i sparandet absolut sett blir givetvis beroende på vilken ekonomisk politik som kommer att föras under uppbyggnadstiden. I varje fall är det ofrånkomligt att genom fonden det offentliga sparandet kommer att öka relativt sett på bekostnad av det privata sparandet, samtidigt som redan på detta stadium den enskilda sparbenägenheten kan väntas minska. Under efterkrigstiden har knappheten på investeringskapital ständigt framstått som en produktionshämmande faktor. Investeringsbenägenheten har varit större än sparbenägenheten. Det är antagligt att dessa förhållanden, även om pensioneringssystemet icke genomföres, komma att bestå och kanske även än mera accentueras på grund av de krav på omläggningar i näringslivet som kunna bliva en följd av den tekniska utvecklingen ifråga om exempelvis automationen och utvinnandet av atomkraften. Svensk Industriförening uttalar. Vid den första lönerörelse, som kommer efter det pensionsutredningens förslag eventuellt genomförts, kommer kollektivavtalen att tillföras en bestämmelse med innebörd att arbetsgivaren ensam skall svara för hela lönepremien, för att arbetstagaren icke skall tillskyndas en »standardsänkning» i form av mindre reda pengar i lönekuvertet. Företagen kommer icke att kunna undgå att kompensera sig härför genom prishöjningar, varefter vid den därpå följande avtalsrörelsen arbetstagarna kommer att fordra kompensation för de inträdda prishöjningarna. På grund av den alltmera, icke minst på grund av trycket utifrån hårdnande konkurrensen kommer

362 sannolikt åtskilliga småindustriidkare icke att kunna erlägga de mycket dryga belopp, som de anställdas lönepremier gradvis kommer att uppgå till, därför att nyssnämnda konkurrens kommer att hindra prishöjningar och därmed kompensation för lönepremieutgifterna. Följden blir en »utstampning» av ett okänt antal småindustrier, något som ur nationalekonomisk synpunkt måste te sig synnerligen oroväckande. Kooperativa Förbundet framhåller. Med hänsyn till sambandet mellan socialpolitik och produktiva resurser och till omfördelningen av köpkraft genom sociala välfärdsåtgärder kan pensionsutredningens förslag icke godtagas utan en mycket genomgripande revision för att förebygga tänkbara rubbningar av allvarlig natur i produktionsutvecklingen och den samhällsekonomiska balansen. Redan i det föreslagna systemets konstruktion ligger vissa inkomstomflyttningar mellan olika ålderskategorier av försäkrade. Indirekt kan emellertid systemet förutses komina att ge upphov till inkomstomflyttningar (köpkraftsförskjutningar) av betydligt större storleksordning och med mera allvarliga återverkningar på den samhällsekonomiska balansen. De anställda kan försöka få arbetsgivarna att binda sig för att betala en större del av premien än 50 procent eller de kan försöka få kompensation för sina genom premiebetalningen ökade utgifter i form av högre löner. Arbetsgivarna kan acceptera sådana krav och i sin tur skjuta över trycket på konsumenterna i form av prishöjningar. I den mån detta sker, betyder det i realiteten, att belastningen helt eller delvis skjutes tillbaka till arbetarna och de anställda i deras egenskap av konsumenter. Störst är risken för att så skall ske t. ex. på områden av företagslivet med monopolistisk eller kvasimonopolistisk ställning, vilka har den största räntabiliteten och motsvarande förmåga att bära ökade lönekostnader. Avlastningen lönevägen kan sålunda komina att betyda förskjutningar i inkomstfördelningen mellan arbetstagarna inbördes. Omfattningen av sådana oberäkneliga inkomstöverflyttningar kommer givetvis att växa med uttagningskvoten. De samhällsekonomiska återverkningarna av inkomstöverflyttningarna kan ta sig uttryck i allvarliga balansrubbningar genom löne- och prisutvecklingen. Riskerna för sådana rubbningar kan förutsättas växa med dimensionerna av försäkringsplanen. Men redan på ett tidigt stadium kan kraftspelet på arbetsmarknaden om fördelningen av premiebetalningarna inom den mycket stora del av försäkringen, som omfattar arbetstagarna, förutses bli en förstärkning av inflatoriska tendenser via löne- och priskurvan. En inkomstomfördelning kan vidare tänkas komma att ske mellan olika kategorier av inkomsttagare skattevägen. Även i betraktande av att, i den mån försäkringens räckvidd ökas, en reduktion av en del sociala utgifter i statsbudgeten möjliggöres (t. ex. utgifterna för den inkomstprövade folkpensioneringen) är det sannolikt, att de totala statsutgifternas ökning fort-

363 sätter, så att en kompensation för skattebortfallet blir nödvändig. Den kan inte enbart tas ut i form av ökad skattebelastning på företagen och de högre inkomsttagarna, utan en fördelning av skattebelastningen på alla inkomstklasser är ofrånkomlig. I den mån de direkta inkomstskatteuttagen inte anses kunna ge full kompensation för skattebortfallet, måste någon form av indirekt beskattning tillgripas, vilken — t. ex. i form av allmän omsättningsskatt — drabbar de små inkomsttagarna tyngst. Premiebetalningarna är i och för sig givetvis från försäkringstagarens synpunkt att betrakta som en form av sparande, och det är i övervägande grad sannolikt, att den på honom belöpande delen kommer att såvitt möjligt bestridas hellre genom inskränkning av andra avsättningar för sparande än genom nämnvärd inskränkning av konsumtionen. Även under den helt och hållet teoretiska förutsättningen, att hela premiebetalningen skulle bestridas genom konsumtionsinskränkning, skulle för övrigt denna, då hushållens totalkonsumtion för närvarande uppgår till omkring 25 miljarder, endast påverka efterfrågan med någon procent, till en början med en bråkdel av en procent. Pensionsutbetalningarna utövar dessutom en motvägande effekt, visserligen avsevärt mindre men växande. Genom den antagliga minskningen av företagssparandet kommer företagen inom industri, handel och transport att få inskränka sina investeringar eller/och konkurrera om investeringsmedel inbördes eller med andra investeringsområden. Styrelsen vill särskilt påpeka riskerna för att den notoriskt underförsörjda varuförmedlingen tvingas att ytterligare minska sina investeringar. Om vidare penningsparandet från hushållens sida — som sannolikt är — minskas, löper de investeringsområden, som i vanliga fall tillgodoses av småspararnas medel (t. ex. sparbankernas placeringsobjekt, hantverk, småindustri och j o r d b r u k ) , risk att bli i motsvarande grad mindre väl tillgodosedda. Framför allt måste allvarliga rubbningar i produktivitetsutvecklingen befaras uppkomma genom uppsamlingen av sparmedel i den efter förhållandena här i landet gigantiska, centralt dirigerade pensionsförsäkringsfonden. Inte minst mot denna bakgrund synes det styrelsen vara påkallat att icke utan grundlig omarbetning lägga pensionsutredningens förslag till grund för statliga åtgärder i syfte att slutgiltigt lösa den viktiga frågan om allmän pensionsförsäkring. Det i försäkringsplanen manifesterade indextänkandet kan knappast uppfattas annorlunda än som ett uttryck för öppen misstro gentemot de upprepade löften och försäkringar, som statsmakterna givit om att alla ansträngningar skall göras för att bibehålla ett fast penningvärde. Om pensionsförsäkringen i sin slutliga utformning skulle komma att tjäna som ett mönster för en allmän kontraktskutym på indexbasis, är det påtagligt att detta måste i hög grad motverka alla allvarligt menade strävanden att uppnå den stabilitet i penningvärdet, som utgör den enda hållfasta grunden för förtroende till långsiktiga transaktioner mellan medborgarna och tro på

364 varaktigheten och värdet av de sociala välfärdsåtgärder, vilka i rask följd beslutats av statsmakterna. Om allvarliga och ihärdiga ansträngningar på andra håll inom samhällsekonomin görs för att stabilisera penningvärdet, består möjligheten att den föreslagna försäkringens inflationsdrivande återverkningar kan i viss omfattning neutraliseras. Kompensationskrav kan — åtminstone teoretiskt sett — förmås att hållas tillbaka beträffande löner och priser mot bakgrunden av samverkande strävanden att hejda en ny inflationsvåg. Om man å andra sidan intar den ståndpunkten, att det finns så många andra inflationsdrivande faktorer i verksamhet inom vårt folkhushåll, att det strängt taget är likgiltigt om det blir en till, kan svårigheterna att hejda en på lång sikt fortskridande försämring av penningvärdet komma att visa sig oöverstigliga. Det framlagda förslagets konstruktion har helt anpassats efter den senare möjligheten och därigenom kommit att i själva sin uppbyggnad innehålla vissa faktorer, som verkar i inflationsdrivande riktning. Alla sociala välfärdsåtgärder måste vara så planerade, att de ryms inom ramen för de produktiva resurserna i folkhushållet bedömda med rimlig sannolikhet och inom överskådlig tidrymd. Spränges denna ram blir den ofrånkomliga följden fortskridande försämring av penningvärdet och därmed av realvärdet av de materiella förmåner, som de sociala reformerna avser att bereda medborgarna. Att den statliga pensionsförsäkringen skall vara värdebeständig samtidigt som pensionsförsäkrade i enskilda pensionsanstalter saknar en sådan förmånsställning synes orättvist mot de senare. De enskilda pensionsanstalterna är enligt gällande lag i stor utsträckning förhindrade att placera medel i värdebeständiga objekt. Av hänsyn till de redan pensionsförsäkrade samt de som är liv- eller kapitalförsäkrade och spararna i allmänhet synes det endast fylla ett elementärt krav på rättvisa att även de erhåller kompensation för penningvärdets fall. Men detta är ett svårlöst problem. Det torde därför för här berörda parter, premiebetalande och försäkringstagare, vara ett ur samhällsrättvisans synpunkt oeftergivligt krav att penningvärdet hålles stabilt. Styrelsen har ställt frågan: I vilket förhållande står de föreslagna obligatoriska avgifterna till de på premiereservsystemet byggda avgifter, som marknaden erbjuder? Styrelsen har sökt fylla denna brist i utredningsmaterialet genom att låta göra beräkningar över förhållandet mellan kapitalvärdet av förmåner och kapitalvärdet av avgifter. Härav framgår att övergångsgenerationen (möjligen frånsett de allra yngsta åldersklasserna) skulle bli kraftigt överkompenserad medan alla kommande generationer skulle åläggas att betala sina pensionsförmåner till högre pris än marknaden erbjöde. Styrelsen måste finna det i hög grad tveksamt om det kan anses skäligt att en generation av röstberättigade medborgare ingår ett »samhällskontrakt» av denna innebörd med kommande generationer.

365 Sveriges Lantbruksförbund anför. Om man r ä k n a r med att skatter av olika slag för närvarande utgör i genomsnitt cirka 30 procent av nettoinkomsterna samt att denna skattebelastning förblir oförändrad, så kommer härtill efter 25 å 30 år en pensionspremie av cirka 10 procent, varvid man sålunda skulle komina upp i en sammanlagd belastning av 40 procent. Vid en 3-procentig årlig ökning av medelinkomsterna skulle dessa efter 30 år ha ökat med 142 procent. Härav kommer skatterna att ta i anspråk cirka 43 procentenheter samt pensionsavgiften 24 procentenheter; båda tillsammans tar sålunda 67 procentenheter eller nära hälften av inkomststegringen. Lantbruksförbundet betraktar dessa konsekvenser såsom mycket allvarliga, om man tar i betraktande människornas vilja att själva få förfoga över större delen av sina ökade inkomster för att tillfredsställa egna önskningar och behov samt att ökade krav torde komma att uppställa sig även för andra sociala ändamål. Vid ovan anförda beräkningar om hur pensionspremierna jämte skatterna kan väntas verka på medborgarnas behållna inkomster har förutsatts, att sparandet förblir oförändrat. För att produktiviteten inom näringslivet i fortsättningen skall stiga i den takt, som man räknat med (3 procent pr å r ) , torde emellertid en successivt något stigande del av nationalinkomsten behövas tas i anspråk för investeringar, och sparandet behöver då ökas för att möjliggöra detta. Genomförandet av en starkt förbättrad pensionering, som icke konstruktivt är förenad med ett sparande, måste emellertid leda till minskat sparande och sålunda motverka att produktiviteten ökas i den takt som förutsatts. Blir produktivitetsökningen mindre, så kommer pensioneringen också att bli mera betungande för den aktivt yrkesverksamma befolkningen. Skulle den årliga inkomstökningen (vid oförändrat penningvärde) blott bli 1 procent pr år, så kommer skatter och pensionspremier under samma förutsättning som nyss angivits att efter 30 år ta i anspråk 2/3 av inkomstökningen. Det finns enligt Lantbruksförbundets mening all anledning räkna med att införandet av en pensionspremie av den föreslagna storleksordningen kominer att föranleda kompensationskrav, även om den införes successivt. Den omedelbara följden härav blir i så fall, att produktionskostnaderna stegras, vilket i sin tur medför en strävan från företagarnas sida att övervältra kostnaderna på allmänheten genom höjda priser, vilket i sin tur kan medföra ökade kompensationskrav osv. Pensionsförsäkringen kan sålunda befaras få en inflationsdrivande verkan redan på detta sätt. Härtill kommer emellertid, något som torde vara viktigare, att den ökade tryggheten beträffande ålderdomsförsörjningen kommer att medföra en minskad sparandebenägenhet, med andra ord en ökad konsumtionsbenägenhet hos allmänheten. När övergångstiden är slut, kommer den föreslagna fondens tillväxt helt att upphöra. De inflationsdrivande krafter, som pensionsförsäkringen sätter i rörelse, kommer då icke att motverkas av något sparmoment

366 i samband med försäkringen, till skillnad mot vad som eljest är utmärkande för pensionsförsäkring. Ju högre pensionsnivån sättes, desto mer bortfaller för de enskilda deras viktigaste motiv för sparande, samtidigt som deras möjligheter att spara väsentligt försvagas på grund av premiebetalningarna. Det synes vara en stor brist, att försäkringen icke innehåller ett sparmoment på längre sikt. Det bör prövas, vilka åtgärder, som kan vidtas för att pensioner, utgående på grundval av enskilda eller kollektiva försäkringar, kan göras mera värdebeständiga. I det avseendet bör med allvar prövas möjligheten att utge obligationer, vars inlösningsvärde regleras efter index för den allmänna prisutvecklingen. För staten som låntagare utgör detta ett väsentligt mindre åtagande än en mera utvidgad pensionsförsäkring. Vidare synes vidgad rätt böra ges försäkringsbolag beträffande placering av deras fonder. LO yttrar. Ur skilda synpunkter kan en ordnad tjänstepensionering bedömas avlasta den aktiva befolkningen en del av eljest uppkommande kostnader. En väl genomförd tjänstepensionering torde kunna ordnas så att åldringarnas intresse av fortsatt förvärvsarbete bevaras, men än betydelsefullare förefaller vara att de kompletteringar till ålderspensioneringen i form avskydd vid olika slags invaliditet kan ges en sådan utformning att rehabiliteringssträvandena uppmuntras. Dessutom innebär en allmän tjänstepensionering att barn och anhöriga till äldre och sjuka personer med otillfredsställande försörjning slipper i samma utsträckning som tidigare lämna bidrag utöver dem som samhället i olika form lämnar. Härigenom uppnås en mera rättvis och riktig fördelning av de verkliga pensionskostnaderna inom den aktiva befolkningen. I realiteten innebär vilket tekniskt system som än används för den inaktiva befolkningens försörjning att de aktiva får vidkännas en mot de inaktivas standardökning svarande minskning av sina standardmöjligheter. Det anses ofta att den inaktiva befolkningen medelst avgifter eller på annat sätt genom sänkt konsumtionsstandard under den produktiva åldern, bidrar med sådana investeringar och utbyggnad av folkhushållets resurser att de själva pensionerar sig. Detta kan vara riktigt i den meningen att de aktiva på grundval av sina uppfattningar om användning av folkhushållets tillgångar på konsumtions- och investeringssidan åstadkommer ett däremot svarande sparande och betraktar en del av detta sparande som avsett för sin ålderdomsförsörjning. Den aktiva generationen har emellertid också att beakta övriga behov i samhället eller det sparande, som behövs för barnens uppfostran eller för produktionsapparatens utbyggnad. Det blir därför det i varje tillfälle gällande samhällsekonomiska läget som bestämmer utrymmet för de olika befolkningskategoriernas försörjning. Den äldre genera-

367 tionen kan lika litet anse sig ha självtagna anspråk på folkhushållets resurser som barnen eller den aktiva befolkningen. Att emellertid pensionssystem med ordnade rättsregler och konventioner för att lösa åldringarnas och den inaktiva vuxna befolkningens försörjning är att föredra, beror på att ett sådant tillvägagångssätt har störst praktiska fördelar gentemot system utan sådana rättsregler och konventioner. Då behöver ingen tvekan uppkomma beträffande vilken levnadsnivå de inaktiva ska leva på. Det blir också möjligt att redan under den aktiva tiden genomföra en större grad av skälig fördelning av försörjningsbördorna inom den aktiva befolkningen efter bärkraft. Det kan också göra det möjligt för den aktiva befolkningen att i sådana samhällsekonomiska lägen, där detta ter sig lämpligt med hänsyn till befolkningsutvecklingen, genomföra ett sådant ökat sparande att en säkrare samhällsekonomisk balans uppnås och de produktiva resurserna bäst tillvaratas. På samma sätt kan i andra konjunkturlägen den inaktiva befolkningens tillförsäkrade konsumtionskraft utgöra ett stabiliseringselement i samhällsekonomin under förutsättning att den aktiva befolkningen i övrigt är i stånd att utnyttja folkhushållets produktiva resurser. Eftersom den inaktiva befolkningens försörjning i alla lägen åvilar den aktiva befolkningen, till vilken givetvis även räknas de pensionärsgrupper som i större eller mindre grad bidrar genom produktivt arbete till sin egen försörjning, måste den allra största vikt fästas vid den administrativa kostnaden av ett pensionssystems ordnande. Var person i aktiv produktiv ålder som onödigtvis sysselsätts med att administrera systemet utgör i dubbel mening en förlust: dels bidrar han inte genom produktivt arbete med sin andel till försörjningen av de inaktiva, dels ökar han härigenom den börda som åvilar den aktiva befolkningen. Svenska Försäkringsbolags Riksförbund anför. Det föreslagna systemet leder till betydande orättvisor de olika generationerna emellan. Man vet med tillfredsställande grad av säkerhet att befolkningens åldersstruktur kommer att förändras avsevärt under återstoden av detta sekel. År 1950 fanns det 136 personer över 67 års ålder på 1.000 personer i åldersintervallet 18—64 år. År 1975 beräknas motsvarande tal bli 202 och år 1985 224. Beräkningen bygger på befolkningsdödligheten 1946— 1950. Den fortskridande dödlighetsförbättringen måste medföra en tendens till ökning av relationstalen. Om det av pensionsutredningen föreslagna fördelningssystemet hade varit i full funktion nu, skulle alltså den situationen förelegat, att de nuvarande aktiva betalt förhållandevis låga avgifter trots kännedomen om fakta i fråga om den framtida åldersfördelningen. Det betyder att en stor del av kostnaden trots denna kännedom skulle skjutas över på den kommande generationen av premiebetalare. Detta skulle ske samtidigt som dessa premiebetalare också skulle få vidkännas en betydande automatisk ökning av kostnaderna för folkpensioneringen.

368 Beträffande förslagets samhällsekonomiska verkningar vill Riksförbundet, vars åsikter i flera avseenden överensstämma med Fastboms, begränsa sig till att söka utfinna vilka samhällsekonomiska konsekvenser förslagets genomförande får under den närmaste tiden. Den fondbildning förslaget innefattar borde verka i sådan riktning att konsumtionen minskade och investeringsmöjligheterna ökade. På grund av förslagets obligatoriska karaktär är det emellertid ej säkert att så blir fallet. I en tid av överfull sysselsättning föreligger risk för att hela kostnaden övervältras på näringslivet och föranleder prisstegringar vilka i sin tur giva upphov till ökade lönekrav. Förslagets genomförande kan alltså medföra att löne- och prisspiralen blir brantare och att således fondbildningen inte får den avsedda stabiliserande effekten. En sundare ordning skapas, om man — som nu allmänt erkännes — betraktar pensionen som uppskjuten lön och låter arbetsmarknadens parter bestämma om pensionsförmånernas storlek utöver en generell bottenpension. Vidare är det av flera skäl antagligt att det enskilda penningsparandet kommer att minska, därest förslaget realiseras. Om pensionerna göras standardbeständiga, vilket i och för sig är en god sak, kan en inflatorisk utveckling komma att drabba penningspararna mycket starkare än tidigare. Det är fara värt, att den enskilde medborgaren gör sig överdrivna föreställningar om systemets förmåner och hållbarhet, varigenom hans förtänksamhet och därmed hans lust att spara på lång sikt avsevärt minskas. Även företagssparandet torde komma att nedgå om förslaget genomföres. Denna minskning av sparandet hos enskilda och företag som sålunda måste befaras kan medföra att själva grunden bortfaller för den välståndsutveckling som förslaget bygger på. Thulebolagen (majoriteten) framhåller. En betydande del av det frivilliga personliga sparandet sker för pensioneringsändamål. Utöver det synliga sparandet i pensionsanstalter och pensionsstiftelser, som har beräknats årligen uppgå till omkring 1.000 milj kr, sker sådant sparande i andra former som ej äro statistiskt redovisade. Hit måste räknas amorteringar på villor och egna hem, privatpersoners långsiktiga investeringar i värdepapper, viss del av banksparandet etc. Sannolikt uppgår det totala sparandet för pensionsändamål till närmare 2.000 milj kr. Det är således en betydande del av det årliga frivilliga sparandet, som sker för att avkastningen skall för individen ersätta den bortfallande arbetsinkomsten vid uppnådd pensionsålder. Storleksordningen av detta sparande anger också dess betydelse för den ekonomiska framstegstakten. Man kan icke i en kalkyl förutsätta en 3-procentig real inkomstökning om grunden för en fortsatt sådan inkomstökning samtidigt försvagas. Införandet av värdebeständighet i pensionärernas inkomster innebär, att en ökad del av de totala inkomsterna följer penningvärdets variationer. Den

369 mot en insättande inflation uppbromsande effekten, som nu ligger i den långsammare anpassningen av pensionärernas inkomster, försvinner delvis. Den fördel, som uppnås genom att pensionärerna bättre än förut anpassa sig till en höjd prisnivå, får därigenom köpas till priset av en högre inflationsbenägenhet. I den till utredningen fogade promemorian angående förslagets samhällsekonomiska verkningar analyseras på ett förtjänstfullt sätt dessa frågor och det är skada att utredningen icke i tillräcklig utsträckning tagit hänsyn till denna analys vid utformningen av sitt förslag. Vi vilja starkt understryka vikten av att gynnsamma förutsättningar i fortsättningen givas för ett tillräckligt frivilligt sparande. Detta gäller oavsett hur pensioneringsfrågan ordnas. Det är önskvärt att det upprättas en allmän ekonomisk plan även innefattande kapitalbildningen. I denna plan böra mot varandra ställas olika önskemål beträffande åtgärder, som sträcka sina verkningar långt in i framtiden. Först därigenom erhålles en uppfattning cm de anspråk, som från det allmännas och det enskilda näringslivets sida kunna komma att ställas på samhällets bärkraft. En avvägning måste därvid göras mellan fördelen av att nu höja konsumtionsnivån och nackdelen av att minska den framtida standardstegringen. SPP uttalar. Den allmänna pensionsförsäkringen skulle leda till en minskning av sparandet bl. a., därigenom att försäkringen i viss utsträckning skulle hindra en utbyggnad av de frivilliga pensionsåtgärderna i samhället, vilken annars skulle ha ägt rum. Denna utbyggnad skulle (sid. 474) sannolikt i stor utsträckning ha skett i premiereservsystemets form, d. v. s. med en betydande fondering. Icke minst med hänsyn härtill är det synnerligen beklagligt, att utredningen icke begränsat sitt förslag angående obligatorisk pensionsförsäkring till att avse grupper, för vilka pensionsfrågan ännu icke lösts. Den omfattande pensionering av företrädesvis tjänstemän inom det enskilda näringslivet, som sker genom SPP och andra pensionskassor, bygger som bekant på premiereservsystemet. En överflyttning, helt eller delvis, av denna pensionering till den föreslagna allmänna försäkringen skulle minska sparandet i landet med därav följande risker för att takten i framåtskridandet blir långsammare och inflationstrycket ökar. Svenska Sparbanksföreningen framhåller. Vad beträffar människornas benägenhet att spara pengar av sina inkomster synes det rimligt att antaga, att ju mera fulländade de sociala anordningarna och nu närmast pensioneringen bli, desto sannolikare minskas benägenheten hos individen att genom eget sparande åstadkomma ett personligt skydd inom motsvarande områden. En omriktning av sparbenägenheten från långsiktiga ändamål till sparmål på kortare sikt innebär en snabbare omsättning av sparmedlen i konsumtion, i det kortsiktiga fallet visserligen 24

370 ofta avseende mera varaktiga varor men ändå konsumtion i vidare mening. Såsom ett allmänt omdöme kan väl också sägas: det finns fog för antagandet, att pensionärernas sparbenägenhet och sparförmåga inte kominer att avsätta större resultat, men tanken att pensioneringen i och för sig skulle verka stimulerande på de betalande skiktens sparbenägenhet förefaller mera orealistisk. Gör man tankeexperimentet att pensionsavgifterna skulle råka in i den spiralrörelse, som löne- och prishöjningar så lätt utlöser, blir bedömningen av sparandeeffekten ännu svårare. Svenska Bankföreningen yttrar. Att de samhällsekonomiska verkningarna måste bli av betydande storleksordning torde kunna tagas för givet, men det är icke möjligt att med säkerhet uttala sig om i vilken riktning de kommer att gå. Redan dessa omständigheter utgör enligt bankföreningens mening ett starkt skäl för att icke genomföra förslaget utan nöja sig med en mindre genomgripande reform, vars följder lättare kan överblickas. Därtill kommer, att det dock framstår såsom mest sannolikt att det föreslagna pensionssystemets inverkan på samhällsekonomin skulle bli av mindre gynnsam art. Försöker man först bedöma verkningarna under systemets fulla funktion, synes man ha anledning stanna vid den slutsatsen, att en ekonomisk politik, som ser såsom sin uppgift att upprätthålla ett stabilt penningvärde blir ytterligare försvårad under högkonjunkturtider. En stegring av nationalinkomsten skall ju enligt förslaget automatiskt föranleda motsvarande höjning av pensionerna. Därav kommer med största sannolikhet att följa ökad konsumtionsefterfrågan från pensionärerna. Visserligen belastas samtidigt de aktiva med högre avgifter. Emellertid skall avgifterna till en del betalas av arbetsgivarna, och i den mån så är fallet torde avgiftsbetalningen i regel snarare komma att leda till en reducering av företagssparandet än till en dämpning av konsumtionsefterfrågan. För många mindre företagare inom industri, handel och jordbruk kan följden bli en inskränkning av det sparande som eljest skulle skett genom utveckling av företaget. Och vad beträffar löntagare m. fl. torde man få räkna med, att om statspensionerna blir betraktade som säkra och tillräckliga, avgiftsbetalningen i stor utsträckning kommer att kompenseras på det sättet, att penningsparandet i ålderdomstryggande syfte reduceras. Därtill kommer att avgiftshöjningen kan ge upphov till försök att erhålla kompensation i form av högre penninginkomster, vilket medför ytterligare komplikationer för den ekonomiska politiken. Den omständigheten att pensionerna skall vara skyddade mot urholkning genom penningvärdeförsämring innebär också en viss risk för att penningpolitikens motstånd mot inflationistiska tendenser i praktiken kan försvagas. Den nya fondbildningen kommer delvis att motvägas av en minskning avövrig fondering för pensionsändamål. Därtill kommer att även andra for-

371 mer för penningsparande får antagas bli av mindre betydelse än tidigare. Eftersom avgiftsplikt kommer att föreligga också för kategorier där för närvarande så gott som intet sparande sker, är det dock möjligt att ett visst, ehuru ringa nettotillskott till totala penningsparandet och fondbildningen kan påräknas under en kortare tid i början av övergångsperioden. Även om så blir fallet, är det dock mycket tvivelaktigt om näringslivets kapitalförsörjning kommer att underlättas. Mycket talar för att motsatsen blir fallet. Försäkringsinspektionen (majoriteten) anför. Under 1954 ökade försäkringstagarnas tillgodohavanden i livbolag med drygt 700 miljoner kronor, varav ungefär hälften hänförde sig till SPP och den andra hälften till övriga livbolag. Detta belopp är snabbt stigande. Särskilt snabb stegring visar den del av försäkringssparandet, som försiggår inom SPP. Redan dess nuvarande storlek (ungefär hälften av 700 miljoner) ter sig förhållandevis betydande, när man tar i betraktande, att SPPsystemet omfattar endast omkring 160 000 löntagare; antalet försäkringar i övriga bolag uppgick 1954 till över 5 miljoner, men samme försäkringstagare har ofta två eller flera försäkringar. Skulle man tänka sig ett SPPsystem omfattande alla löntagare skulle det bli fråga om ett sparande av utomordentligt stora dimensioner — så stora i själva verket, att det näppeligen kan bli fråga om att överväga ett dylikt alternativ. SPP-sparandet, i sin nuvarande form, har vidare visat särskilt stark expansionskraft just när priser och löner höjs. Från 1950 till 1952 steg det sålunda med 70 %, samtidigt som levnadskostnaderna (räknat på årsmedeltalen) ökade 25 %. Inom tjänstepensionsförsäkringen, som bedrives av SPP för tjänstemannagrupper samt över huvud inom den enskilda pensionsförsäkringen, kommer behovet av försäkringsskydd att reduceras till en komplettering av den allmänna pensionsförsäkringens förmåner. Å andra sidan synes det icke osannolikt, att en breddning av försäkringsunderlaget kan komma att successivt inträda genom ökad efterfrågan av kompletteringsförsäkringar. Det kan även tänkas att en ökad efterfrågan inträder ifråga om andra försäkringar än pensionsförsäkringar, d. v. s. sådana ifråga om vilka ersättningen vid försäkringsfall utgår med ett engångsbelopp, och då i någon mån måhända på den enskilda pensionsförsäkringens bekostnad. Den viktigaste faktorn i bedömningen av utvecklingen under den närmast liggande framtiden utgör emellertid det förhållandet, att den allmänna försäkringen blir effektiv först efter en övergångstid. Man behöver därför enligt inspektionens mening icke räkna med nedgång i det befintliga försäkringssparandet. Däremot kan ökningstakten i det försäkringssparande, som bedrives i nuvarande former, komma att nedgå. I varje fall förefaller det sannolikt att detta sparande blir mindre än det eljest skulle ha blivit. Försäkringsinspektionen vill hävda, att de vägande skäl som motiverat,

372 att man i förslaget frångått premiereservsystemet, inte utan vidare leder till att det även ur samhällsekonomiska synpunkter skulle gå för sig att ur systemet utmönstra sparandet i så hög grad som man i förslaget tänkt sig. Tvärtom bör man söka häva den verkan av reformen, som ligger däri, att den — efter en övergångstid — allvarligt hotar det utrymme för investeringar som eljest skulle ha kommit till stånd. Det synes med andra ord oundgängligt att i starkare grad och mer konsekvent än som föreslagits söka säkerställa en gynnsam utveckling av sparandet. Frågan om en modifikation i denna riktning tillhör den problematik som reformen själv aktualiserar. Det synes i sammanhanget böra understrykas, att inte endast det föreslagna systemet utan också sådana alternativa system, som kan komma att upptagas till närmare övervägande, bör prövas även från synpunkten av deras sannolika återverkningar på sparandets utveckling. Är det t. ex. fråga om en höjning av icke inkomstprövade folkpensioner, som kombineras med frivilliga påbyggnader, bör hänsyn tagas till att även ett sådant kombinerat system — om det till sin storleksordning blir likvärdigt med det här föreslagna — kommer att medföra en sådan belastning att verkningarna på sparandets utveckling ter sig ovissa och sålunda kan behöva närmare begrundas. Den efterhand allt högre uttagningskvoten i det föreslagna systemet kommer också att konkurrera om utrymmet för den egentliga samhälleliga beskattningen. Den kan sålunda lätt hämma utvecklingen av samhällets möjligheter att förbättra försörjningen i fråga om hälso- och sjukvård, undervisning, forskning, anordningar för ekonomisk utjämning till förmån för barnrika familjer och andra behov från vilka än mer ökade krav på ekonomiska resurser kan förväntas utgå. Ett beslut att genomföra den föreslagna reformen binder en högst avsevärd del av samhällets totala resurser för tillgodoseende av ett enda — låt vara mycket tungt vägande — behov och tillförsäkrar därmed det behovet en viss noga definierad prioritetsställning och detta ända därhän att ifrågavarande behov får en inteckning även i framtida produktivitetshöjningar. Konkurrensen mellan olika angelägna behov synes än mer stärka argumentet för att systemet får en sådan utformning att en gynnsam utveckling av kapitalbildningen i samhället säkerställes. Statskontoret uttalar. I nuvarande arbetsmarknadsläge äro enligt statskontorets uppfattning riskerna avsevärda för att arbetstagarna skola söka övervältra sin del av pensionskostnaderna på arbetsgivarna — icke minst med hänsyn till det sätt på vilket finansieringen av försäkringen utformats — och, därest detta lyckas, eftersträva kompensation för därav föranledda prishöjningar. I fullfunktionsstadiet innebär det av utredningen valda finansieringssystemet

373 enligt fördelningsprincipen icke något som helst sparande. Då icke heller någon säkerhet föreligger för att ett verkligt mersparande kommer till stånd under övergångstiden kunna särskilda påfrestningar på samhällsekonomien väntas uppkomma vid en tidpunkt, när pensionsutbetalningarna börja överstiga premieavgifterna (enl. tab. M—O år 1977). Det är att märka, att den efterfrågeökning, som kan befaras i anledning härav, torde komma att göra sig gällande samtidigt med en minskning av de produktiva åldersgrupperna och de följder detta kan medföra för produktiviteten. Kommerskollegium yttrar. Genomföres förslaget, betyder det att vårt land för avsevärd tid binder sig vid att avskilja en betydande del av nationalinkomsten för åldringarnas räkning. Det är möjligt att förhållandena bli sådana, att en dylik ordning icke kommer att ingripa alltför djupt i samhällslivet, men det kan lika gärna inträffa att bördan blir för tung; den pågående förskjutningen inom befolkningen till allt högre åldrar kan befaras verka i sistnämnda riktning. Det finnes dock många andra uppgifter, vilka i hög grad påkalla uppmärksamhet från det allmännas sida, och statsmakterna böra ha fria händer, när det gäller att avväga de olika behoven mot varandra. Över huvud taget är det oerhört vanskligt att med någon säkerhet uttala sig om den framtida gestaltningen av vårt samhälle. Denna omständighet bör enligt kollegii mening mana till försiktighet vid avgöranden, vilkas verkningar sträcka sig långt framåt i tiden och beröra något väsentligt område av samhällslivet. Det må ej förglömmas att utredningens förslag i verkligheten icke innebär annat, än att de som tillhöra de produktiva åldrarna skola avstå viss del av sina inkomster till dem som normalt icke deltaga i produktionen, allt under förhoppningen att nästkommande generation skall bevilja dem samma förmån. I debatten om den föreslagna pensionsförsäkringen har antytts att ett skäl för dennas genomförande vore, att försäkringen med fördel skulle kunna utnyttjas såsom ett finanspolitiskt instrument t. ex. genom att låta den träda i stället för ett tvångssparande. Enligt kollegii mening få dock skäl av dylikt slag icke bli avgörande, utan frågan bör bedömas fristående ur socialförsäkringssynpunkt; vid utövandet av finanspolitiken böra endast särskilda för ändamålet avpassade åtgärder komma i fråga. En helt annan sak är att den allmänna pensionsförsäkringen självfallet måste ses i belysningen av de följder i samhällsekonomiskt avseende som kunna antagas uppkomma på längre sikt, bl. a. därför att dessa följder indirekt komma att påverka pensionsförmånerna. Säkra förutsägelser i detta hänseende torde emellertid ej kunna göras. Möjligen kan beträffande ett läge som dagens förutses att de inflatoriska yttringarna efter försäkringens genomförande skulle bli mera framträdande. Sålunda är det sannolikt att arbetstagarna, i den mån de för försäkringen få erlägga premier som överstiga vad de hit-

374 tills utgivit för blivande pensionsförmåner, komma att kräva kompensation härför. Vidare är det troligt att företagarna skulle söka gottgöra sig för de kostnader som skulle åsamkas dem i samband med försäkringen genom att höja priserna på sina varor. Dessutom kan förväntas att den för stora delar av befolkningen avsevärt höjda pensionsstandarden skulle leda till ett inflationsdrivande köpkraftsöverskott. Ytterligare bör framhållas att företagarna måhända finna sig nödsakade att upphöra med avsättningar till pensionsstiftelser, vilket medför att deras möjligheter att behålla kapital inom den egna rörelsen minskas och därmed också att göra produktionsbefrämjande investeringar. Slutligen är det tänkbart, att besvärliga rubbningar kunna uppstå i samhällsekonomien till följd av de svårigheter som måste yppa sig för de enskilda försäkringsgivarna, när deras verksamhet vid ikraftträdandet av den allmänna pensionsförsäkringen plötsligt och kraftigt krympes. En av grundpelarna i utredningens förslag är att pensionerna skola vara värdebeständiga och följa standardutvecklingen inom samhället. Det är dock ingalunda säkert att kommande generationer äro villiga att upprätthålla denna princip. Vidare kan befaras att en ordning med dylika pensioner är ägnad att minska statsmakternas intresse av att söka hålla tillbaka de inflationsdrivande krafterna i samhället; för närvarande torde just önskemålet att pensionsberättigade medborgare icke skola bli alltför lidande på ett sjunkande penningvärde verka i denna återhållande riktning. Kammarrätten framhåller. Enligt kammarrättens mening har försäkringens inverkan på beskattningen icke blivit tillräckligt beaktad. Utredningen har framhållit (sid. 77), att den planerade reformen kommer att medföra en minskning av statens och kommunernas skatteunderlag men har icke närmare belyst denna fråga. Gäldandet av de föreslagna premierna kommer otvivelaktigt att kännas betungande för försäkringstagarna, och det hade givetvis varit angeläget att motverka detta genom en mot premierna svarande skattesänkning. Svenska Landskommunernas förbund (majoriteten) yttrar. Utredningen har, utan att närmare gå in på frågan, konstaterat att de årliga premierna till den allmänna pensionsförsäkringen kommer, under i övrigt oförändrade förhållanden, att medföra en minskning av den statliga inkomstskatten och kommunalskatten. Styrelsen, som hyser vissa farhågor för den minskning av skatteunderlaget i kommunerna, som i varje fall under pensionsförsäkringsfondens uppbyggnad torde komma att bli särskilt märkbar, förutsätter att frågan under den fortsatta behandlingen av ärendet blir vederbörligen beaktad.

375 Även Svenska Stadsförbundet påpekar, att premierna kan resultera i en förskjutning av skattebelastningen inom kommunerna och framhåller, att dennas inverkan bör närmare belysas. Länsstyrelsen i Uppsala län yttrar. Man måste särskilt beakta de stora anspråk, som försäkringens finansiering kommer att ställa på näringslivet. Dess kapitalbehov kommer med den tekniska utvecklingen att ständigt öka. Utvecklingen medför också, att allt större kostnader måste nedläggas på ungdomens utbildning. Det vore önskvärt, att en allmän ekonomisk plan först upprättades över aktuella reformbehov. Med ledning härav finge därefter avgörande träffas i vilken turordning en allmän pensionsförsäkring bör införas. Länsstyrelsen i Södermanlands län anför. Det är beklagligt, att Fastboms slutsatser icke mera beaktats vid utformningen av utredningens förslag. Investeringsbehoven i vårt land äro många och angelägna, och för att få behålla och eventuellt även öka levnadsstandarden, torde man bli tvungen söka åstadkomma en hög investeringsnivå också i framtiden. Teknikens hastiga utveckling torde även kräva nyanläggningar av helt annan storleksordning än man tidigare räknat med, vilket bekräftar angelägenheten av ätt näringslivet har tillgång till investeringsvilligt kapital. Investeringar kräva emellertid sparande. Det förefaller svårt att bedöma, vilken effekt en allmän pensionsförsäkring kan komma att få på sparandet. Det är emellertid länsstyrelsens förhoppning, att denna fråga ytterligare skall diskuteras och bästa möjliga betingelser skapas för det frivilliga sparandet vid ett eventuellt införande av pensionsförsäkringslagen. Länsstyrelsen i Blekinge län anmäler betänkligheter mot förslaget ur samhällsekonomisk synpunkt, då detsamma synes ha stora förutsättningar att verka inflationsdrivande och försvaga de krafter, som ännu verka återhållande på penningvärdesförsämringen. Länsstyrelsen i Malmöhus län anför. Mot förslaget talar — förutom uppenbara svårigheter att administrera verksamheten i statlig regi — framför allt vissa ekonomiska följdverkningar därav. Det är visserligen icke möjligt att statistiskt närmare belysa dessa, men uppenbart är, att det finns bestämda gränser för hur långt ökningen av produktionsvolymen kan nå och för hur stort utrymmet därigenom blir för positiva åtgärder för att höja standarden i olika hänseenden. Givetvis måste man vid sådan avvägning icke endast ta hänsyn till de direkta statsutgifterna. Det blir snarare fråga om att utröna, hur stor del av nationalinkomsten, som kan tagas i anspråk. Om arbetsmarknadens parter själva skulle lösa för dem uppkommande pensioneringsfrågor, även såvitt angår

376 de arbetargrupper, som för närvarande saknar eller har ett minimalt pensioneringsskydd, medför detta automatiskt en minskning av samhällsresurserna i form av minskade skatteintäkter. Det synes därför ofrånkomligt, att en pensionsreform under alla förhållanden måste antagas minska reformtakten via skattemedel. Man kan nämligen knappast räkna med att välståndsökningen kan fortskrida väsentligt snabbare i framtiden än för närvarande med tanke på den för folkförsörjningen ogynnsamma ökningen i vårt land av människor i de improduktiva åldrarna. Tyvärr är läget för närvarande det att på grund av statsutgifternas ofantliga stegring under senaste världskrig statsbidragen till viktiga fredliga ändamål förlorat i värde, särskilt på det familjepolitiska området och beträffande utbildningsanstalterna. Endast om resurserna målmedvetet inriktas på att bota dessa brister lär det bli möjligt att sörja för att grunden lägges för en fortsatt välståndsutveckling i framtiden. Det är icke uteslutet men långt ifrån säkert att vi lyckas därmed. Länsstyrelsen i Hallands län yttrar. Liksom det ekonomiska framåtskridandet sedan länge gjort det möjligt att undan för undan förbättra vår levnadsstandard, kan man enligt länsstyrelsens förmenande utgå ifrån, och härvidlag har man stöd av gjorda undersökningar, att våra ekonomiska resurser böra kunna tillåta att åldringarna i fortsättningen tillförsäkras större ekonomisk trygghet än den de nu åtnjuta. Man kan dock ej utan skäl fråga sig huruvida icke en obligatorisk pensionsförsäkring får till följd att en del av det produktiva befolkningsskiktet inskränker sitt sparande till erläggande av pensionsavgifterna. En minskad sparbenägenhet skulle oförmånligt påverka den fortsatta utvecklingen av våra produktionsresurser, vilket i sin tur skulle minska det ekonomiska utrymmet för den önskvärda förbättringen av åldringarnas levnadsstandard. Den omständigheten att åldersutvecklingen under de närmaste årtiondena medför att pensionärsgenerationen växer i förhållande till de produktiva grupperna inskärper ytterligare betydelsen för åldringsvården i alla dess former av största möjliga sparande från de produktivas sida. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län yttrar. Handhavandet och förräntningen av fondbelopp av den storleksordning det här kommer att röra sig om ha tidigare ingivit viss betänksamhet. Med hänsyn till de väldiga investeringsbehov som anmäla sig, exempelvis vid övergången från bränslen till atomkraft, vid genomförandet av höggradig rening av avloppen till våra vattendrag, television o. dyl. torde emellertid farhågorna i detta avseende vara överdrivna. Länsstyrelsen är av den uppfattningen att höjning av sparkvoten är en förutsättning för att vårt land i tekniskt avseende skall kunna hålla sig framme internationellt sett. En in-

377 flationssäker arbetarpension skulle härvid kunna verksamt bidraga till sparkvotens höjande. Länsstyrelsen i Älvsborgs län framhåller. Länsstyrelsen anser, att utredningen inte tillräckligt undersökt de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen om höjning av pensionerna i takt med produktivitetsförbättringar etc. Utredningen synes utgå från ett samhälle med ständigt full sysselsättning, ständigt stigande produktivitet o. s. v. och vågar tydligen räkna med att under sådana förhållanden inga komplikationer skall inträda. Länsstyrelsen vill för sin del ifrågasätta, om man inte bör vara något försiktigare med utfästelserna, då man annars riskerar att inte helt kunna infria löftena. Hur pensionsreformen än må komma att utformas i detaljer, är det ändå fråga om ett så stort framsteg, att reformen inte är i behov av någon »förgyllning». Under sådana förhållanden som rådde till exempel under det senaste världskriget, hade man säkerligen varit tvungen att göra betydande avsteg från den föreslagna lagstiftningen, om denna då hade varit gällande. En genomgående brist i det framlagda förslaget och motiveringarna är enligt länsstyrelsens mening, att utredningens resonemang baseras på relativt statiska förutsättningar och därigenom i större eller mindre grad måste antas vara orealistiska. En successiv höjning av avgifterna på föreslaget sätt innebär givetvis, att pensionsreformen kommer att få konsekvenser på hela vårt lands pris- och kostnadsstruktur. En arbetare på låg dyrort kommer sålunda att på ett eller annat sätt få betala för att hans kollega i en hög dyrort skall få högre pension än han själv. En tjänsteman som även framdeles kanske skulle slippa att direkt debiteras avgift, får också lämna sitt bidrag till den allmänna pensionsreformen o. s. v. Dessa frågor och de mycket viktiga övervältringsfrågor, som uppkommer för exempelvis jordbrukare och mindre företagare, synes ha blivit alltför lite belysta. Länsstyrelsen i Västernorrlands län anför. Avgiftsuttagningen kan måhända från skilda håll betraktas såsom ett olustigt tvångssparande med icke önskade biverkningar på det frivilliga sparandet. Fråga är emellertid om icke tiden är inne att se realistiskt på dessa sparproblem. Även om under det senaste året det frivilliga sparandet genom olika åtgärder tillfälligt ökat i viss omfattning, så torde dock inom stora delar av befolkningen något sparande i nämnvärd grad icke förekomma. Det är av största vikt, att framför allt de yngre arbetsföra åldersgrupperna med sina relativt goda inkomster bringas till eftertanke om sparandets betydelse. Ett sparande i pensionsförsäkringens form kan visa sig vara en framkomlig väg. Den genom försäkringen skapade tryggheten för framtiden kanske även kommer att verka återhållande på alltför långt gående lönekrav i inflationsdrivande riktning.

378 Systemet med pensionspoängsberäkning och de utgående pensionernas värdebeständighet kan komma att medföra ökade arbetsinsatser från de aktiva i samhället. Varje pensionspoäng kommer att bliva värdefull för den enskilde individen. I medvetande härom kommer det att bliva ett ekonomiskt intresse för den enskilde att samla poäng under hela den aktiva tiden. Poängberäkningen kan sålunda antagas komma att påverka arbetsinsatsen och därmed produktionen i en för samhället och hela folket fördelaktig riktning. Länsstyrelsen i Jämtlands län yttrar. Därest försäkringen genomföres, kan samhället inrikta sina ansträngningar på att lösa andra brännande sociala problem. Investeringar kunna sålunda göras för att utbygga vården av långvarigt kroppssjuka samt sinnessjuka och sinnesslöa ävensom icke minst vården av alkoholskadade. Och man bör då även kunna inrikta sig på en inskränkning av utbyggandet av ålderdomshem, enär det är att förvänta, att åldringarna genom en högre levnadsstandard i långt mindre utsträckning och på ett mycket senare stadium komma att söka sig till ålderdomshemmen, därvid vårdbehovet närmast torde föranledas av ålderdomssvaghet. De, som intagas å ålderdomshem, komma även att ha ekonomiska förutsättningar att själva stå kostnaderna för meddelad vård. Länsstyrelsen vill även framhålla, att ett genomförande av försäkringen kan komma att medföra dels en viss förskjutning av konsumtionen från den aktiva befolkningen till den passiva och dels en ytterligare ekonomisk börda för den enskilde på grund av premieplikten till försäkringen. Detta kan tänkas leda till en sänkning av de aktiva åldrarnas levnadsstandard samt i många fall hindra familjebildning, varigenom nativiteten kan komma att än mer sjunka. På grund härav kan underlaget för försäkringen på lång sikt komma att minskas. En viss risk förefinnes även, att löntagarna på grund av belastningen av premier begära kompensation i form av högre löner, vilket ökar inflationsrisken. Länsstyrelsen i Norrbottens län anför. Det vore givetvis önskvärt om en pensionering i den omfattning pensionsutredningen föreslagit kunde genomföras. Verkningarna av en så omfattande belastning på näringslivet och därmed samhällsekonomien synas dock för närvarande svårligen kunna överblickas. Det torde knappast kunna undgås, att kostnaderna för exempelvis vissa hantverksgrenar, som redan nu arbeta med dålig räntabilitet, ehuru de fylla ett betydande behov i samhället, bli så stora att fortsatt verksamhet icke blir möjlig. Då arbetstagarna i dylika verksamhetsgrenar höra till de sämre avlönade måste förväntas att de komma att finna varje avdrag å lönen så betungande, att de söka övervältra hela pensioneringskostnaden på arbetsgivaren. Jämväl för

379 exportindustrierna kunna de ökade produktionskostnader, som skulle bliva en följd av förslagets genomförande, få för samhällsekonomien ogynnsamma verkningar i sådana fall, då de ökade kostnaderna på grund av konkurrensen icke kunna kompenseras genom prishöjningar. Statistiska centralbyrån yttrar. Med hänsyn till de använda bedömningsgrundernas och beräkningsmetodernas schematiska karaktär kan man utgå ifrån, att prognosen i bilaga 5 tabell 1, ger utrymme för betydande felmarginaler och då särskilt för åren 1975—1990, till vilka avståndet från basåret (1950) är förhållandevis stort. Centralbyrån har i folkräkningsredogörelsen för år 1950 (del V) offentliggjort en utförligare prognos, som omfattar hela befolkningen men begränsar sig i tiden till år 1970. Denna prognos bygger på en del antaganden rörande den framtida giftermålsfrekvensen, fruktsamheten och dödligheten, vilken senare förutsatts komma att ytterligare sjunka, och i någon mån har hänsyn också tagits till observerad migration. Vid jämförelse med denna senare prognos ytterligare utbyggd för ett antal år, och pensionsutredningens prognos visar sig centralbyråns beräkningar ge till resultat en högre numerär i flertalet åldersklasser, huvudsakligen beroende på den gynnsammare utveckling i fråga om dödligheten som förutsatts i centralbyråns antaganden.

Fondbildningen och näringslivets kapitalförsörjning Pensionsstyrelsen anför. Pensionsstyrelsen förvaltar för närvarande folkpensioneringsfonden, maximerad till 787 miljoner kronor, och den frivilliga försäkringens fonder uppgående till c:a 240 miljoner. Sistnämnda fonder har årligen stigit med ungefär 12 miljoner. Skulle en värdebeständig frivillig försäkring av den typ pensionsstyrelsen förut nämnt komina till stånd, uppstår frågan hur denna och förvaltningen av densamma skall organiseras samt om styrelsens nuvarande frivilliga försäkring skall bibehållas annat än som en övergångsform. Folkpensioneringsfondens nuvarande maximering bestämdes slutligen vid 1941 års riksdag, då hela avkastningen indrogs till statsverket. Ur de kommuners synpunkt som regelmässigt brukar finansiera skolbyggen, sjukhus, sanitära anläggningar, pensionärshem, ålderdomshem o. d. med lån ur folkpensioneringsfonden har detta blivit en föga lycklig åtgärd. Dessutom har den för fondförvaltningen medfört ett betydande merarbete. Tillströmningen av låneansökningar har nämligen under en längre tid varit mycket stor. Fördelningen av det ringa belopp, som stått till förfogande, har därför medfört icke ringa svårigheter. Det disponibla beloppet har, efter ofta

380 tidsödande utredningar, måst fördelas på ett större antal lån, och lånen har i regel måst begränsas till högst 200 000 kronor, vilket i sin tur lett till nya framställningar och nya utredningar etc. Redan i dagens läge är därför en ökning av fonden önskvärd; en sådan torde jämväl för framtiden vara starkt motiverad av det betydande investeringsbehov som kan antas uppkomma, även om man begränsar sig till det absolut nödvändiga. De smärre och medelstora kommunerna har i regel icke möjlighet att gå ut på obligationsmarknaden, för dem är det väsentligen folkpensioneringsfonden och liknande som står till buds. I samband med en ökning av fonden bör en omarbetning av fondreglementet ske. För finansieringen av den allmänna pensionsförsäkringen har utredningen förordat tillämpning av fördelningssystemet men med viss fondbildning under övergångstiden. Utredningen har utgått ifrån att folkpensionen (bortsett från indexförhöjningar) skulle behållas oförändrad, en otänkbar förutsättning. Då såväl kostnaderna för en avsevärt förbättrad folkpensionering som för en allmän pensionsförsäkring i huvudsak måste betalas av den aktiva befolkningen, uppstår frågan om man under övergångstiden kan ta ut så mycket i avgifter till båda förmånerna gemensamt att det blir något nämnvärt över till fondering. Spörsmålet sammanhänger bland annat med om förhöjningen av folkpensionerna skall finansieras genom enbart avgifter (direkt skatt) eller på annat sätt. I detta sammanhang må emellertid starkt betonas vikten av att, om en allmän pensionsförsäkring införes, förutsättningar skapas för en betydande fondbildning. En sådan ligger så att säga i försäkringens eget intresse, eftersom den förutsätter ett i högsta grad produktivt samhälle, vilket inte kan komma till stånd utan en stark kapitalbildning. Då den möjligheten inte är utesluten att försäkringen medför en nedgång i långtidssparandet för ålderdomen (genom försäkringar eller eljest) blir en sådan fonds uppgift jämväl att ersätta detta. Det är bättre att från början beräkna fonden i överkant än motsatsen; det är betydligt lättare att minska fonden, om den skulle visa sig för stor, än att höja den. Fondens medel måste i betydande utsträckning komma åtgärder som gagnar produktionen till godo. Under sådana förutsättningar är det föga rationellt att, som tradition är här i landet och utredningen jämväl i betydande utsträckning föreslagit, binda dess placering till vissa i lag eller författning angivna objekt. De av utredningen i detta hänseende föreslagna, med viss uppmjukning från 274 •§ lagen om försäkringsrörelse hämtade bestämmelserna är således föga lämpliga för ändamålet. »Den guldkantade säkerheten» bör ingalunda vara det särskilt eftersträvade målet. Samhället måste ta risken att en eller annan placering kan bli förlustbringande. Det spelar mindre roll, huvudsaken är att placeringarna i stort blir produktionsfrämjande. En sådan anordning förutsätter givetvis en än mer kvalificerad förvaltning än enligt pensionsutredningens förslag.

381 Det torde vara oundvikligt att en särskild utredning om fondförvaltningen och därmed sammanhängande frågor kommer till stånd. En sådan utredning bör igångsättas så snart linjerna klarnat; pensionsutredningen räknar ju med att fondavsättningen redan under första åren kan komma att uppgå till 600 miljoner kronor. Själva förvaltningen i mera inskränkt mening av den blivande fonden kan givetvis med fördel handhavas av pensionsstyrelsen. Däremot kan inte placeringen av fondens medel ensamt ombesörjas av styrelsen och övriga föreslagna organ utan att en mycket omfattande organisation uppbygges inom styrelsen och även på det lokala planet. Att den nuvarande fondförvaltningen ur personalsynpunkt kunnat hållas inom en mycket begränsad ram sammanhänger med att större delen av fondernas tillgångar är placerade i statsskuldförbindelser, obligationer och skuldförbindelser av kommuner. En nära till hands liggande möjlighet att undvika en alltför vidlyftig organisation vore att samarbete i placeringshänseende inleddes med nuvarande kreditinstitutioner. De närmare linjerna för samarbetet, hur långt detta skall drivas, villkoren för detsamma och de modifikationer som därav påkallas i fondförvaltningen bör lämpligen övervägas inom den föreslagna utredningen. I den mån fondens medel placeras i obligationer, reverser eller liknande värdehandlingar, bör man överväga någon lämplig form att göra dessa värdebeständiga (helt eller till väsentlig del). En fortgående penningvärdesförsämring förefaller oundviklig i vårt samhälle. Den som får ett lån ur den blivande fonden — kanske i vissa fall den enda lånemöjlighet som står till buds — får annars genom den en subvention som till äventyrs andra inte kan få. Det finns ingen anledning ge sådana subventioner, låntagaren bör få dela med sig åtminstone en del av värdestegringen hos de realtillgångar han bygger upp genom lånen. Härigenom skulle (ingångs-) räntan på lån kunna hållas lägre än eljest, till stor fördel bland annat för nybildade företag. Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund yttrar. Väl vore det möjligt att genom större premieuttag under övergångstiden och därmed också större fondbildning öka det föreslagna systemets sparfrämjande effekt. Emellertid måste redan en så betydande institutionaliscring av sparandet som den av utredningen föreslagna fondbildningen skulle medföra, från näringslivets synpunkt te sig ytterst allvarlig. Av grundläggande betydelse för landets snabba industriella utveckling har nämligen just det förhållandet varit, att företagen i stor utsträckning kunnat finansiera sin expansion genom eget sparande. Detta sparande torde under 1950-talet till drygt 10 procent ha skett genom avsättning till pensionsstiftelser. Ett genomförande av utredningens förslag med därtill hörande fondbildning skulle leda till ett upphörande av pensionsstiftelseavsättningarna. Detta skulle i sin tur innebära, att företagens möjligheter till självfinansiering

382 ytterligare skulle försvåras utöver vad i detta avseende skett genom de sista årens ändringar i företagsbeskattningen. Att dessa minskade möjligheter till självfinansiering för företagens del icke kunna uppvägas av de möjligheter i kapitalförsörjningshänseende, som fondbildningen enligt utredningens förslag skulle innebära, ligger i öppen dag. Finansiering genom upplåning stöter över huvud taget på stora svårigheter, enär många företag icke ha möjlighet att ställa sådana formella säkerheter, som en upplåning kräver. Detta kommer med all säkerhet att särskilt accentueras under en period avväntade tekniska omvälvningar, då investeringarna inom industri och transportväsende måste antagas bli både omfattande och riskbetonade. Söker man i stället finansiera investeringar med beskattade vinstmedel eller via aktieteckning, måste konstateras, att detta .är 'förenat med betydande vanskligheter. Dessa finansieringsformer äro nämligen till följd avbeskattningens utformning synnerligen dyrbara. Eftersom ca hälften — med nuvarande provisoriska höjning av bolagsskatten ännu mer — av ett aktiebolags vinst kan beräknas åtgå till skatt, oavsett om vinsten utdelas eller icke, måste den företagna investeringen lämna en avkastning, som är drygt dubbelt så hög som gällande marknadsränta. Att avsättning till pensionsstiftelser vid ett genomförande av utredningens förslag skulle komma att upphöra, medför konsekvenser utöver den minskning av företagens nysparande, som detta leder till. Företagen skulle nämligen även förlora nuvarande möjlighet att i viss utsträckning koncentrera sina stiftelseavsättningar till sådana år, då det ekonomiska läget är gynnsamt, och vid sämre konjunkturer avstå från att belasta rörelsen med pensioneringsutgifter. Det bör även observeras, att företagen vid försäkringsmässigt ordnad pensionering nu äga rätt att förskottsvis erlägga på framtiden belöpande premier och härför omedelbart åtnjuta skatteavdrag. Organisationerna anse, att ett villkor för att det föreslagna systemets negativa konsekvenser från samhällsekonomisk och företagsekonomisk synpunkt skola kunna dämpas är, att företagen beredes möjlighet att med åtnjutande av avdrag vid beskattningen göra reservationer för mötande av de anspråk, till vilka systemet ger upphov. Omarbetas systemet så, att den externa fonderingen väsentligt minskas och de för pensioneringsändamål avsatta medlen i huvudsak tillåtas kvarstå i företagen, bli organisationernas uttalade farhågor givetvis mindre. Handelns Arbetsgivareorganisation uttalar. Fondens ändamål att genom sin ränteavkastning kunna tjäna såsom utjämningsfaktor för förhindrande av alltför häftiga förändringar i försäkringspremiernas storlek synes väl kunna fyllas också med en avsevärt mindre fondbildning. Bl. a. med hänsyn till riskerna för inflationsförluster är det angeläget att fondens storlek i väsentlig mån begränsas i förhållande till utredningsmajoritetens förslag.

383 Den föreslagna fondbildningen torde visserligen under det första skedet efter försäkringens genomförande medföra att det enskilda sparandebortfallet ersattes inom försäkringen. Det blir här dock endast fråga om en tillfällig ökning av det offentliga sparandet, vilken icke kan ersätta den stadigvarande minskning av det enskilda sparandet som kommer att bliva förslagets resultat. Det betydande pensioneringssparande som nu äger rum hos företagen bl. a. inom de på premiereservsystemet byggda pensionsstiftelserna kommer att upphöra och de hitintills uppbyggda fonderna komma att upplösas i och med att utfästa pensionsförmåner infrias. Detta medför ett försvårande av företagens möjligheter till självfinansiering, vilket är så mycket allvarligare som näringslivet nu synes stå inför ett läge där den tekniska utvecklingen kommer att ställa större krav på riskvilligt investeringskapital än någonsin tidigare. En kraftig åtstramning av företagens möjligheter till intern kapitalförsörjning har dessutom redan ägt rum genom den höjning av skatteprocenten vid bolagsbeskattningen och de skärpta lagervärderings- och avskrivningsregler som genomförts innevarande år. Resultatet blir att företagen tvingas tillgodose sitt kapitalbehov genom en vidgad upplåning, vilket i och för sig måste medföra utvecklingshämmande tendenser. Samtidigt kommer hittillsvarande svårigheter på kreditmarknaden relativt sett att ytterligare skärpas, då de inom pensionssystemet fonderade medlen icke i någon högre grad kunna förväntas stå till förfogande för en utvecklingsbefrämjande men riskfylld investeringsverksamhet. Näringslivets möjligheter att genom kapitalkrävande rationaliseringsåtgärder höja sin effektivitet begränsas sålunda genom den minskning av sparandet hos enskilda och företag och det ökade inflationstryck som det föreslagna pensionssystemet skulle medföra och detta tenderar på så sätt att underminera grunden för en framtida standardstegring och därmed även för sin egen existens. Genomföres utredningens förslag blir det därför av vital betydelse för den samhällsekonomiska utvecklingen att näringslivet genom en lämpligt avpassad skattelagstiftning beredes möjligheter att i erforderlig utsträckning skapa reserver för mötande av de framtida behoven. Skulle ett arbetsgivarebidrag trots allt beslutas böra de premiebelopp, som ej åtgå till bestridande av pensioner utan avses ingå i fonden, få kvarstå i företagen. Svenska Lantarbetsgivaref öreningen anser det med hänsyn till näringslivets eget kapitalbehov vara ytterst betänkligt att av näringslivets medel skapa en fond av den förutsatta storleksordningen i statlig regi, varigenom •företagen berövas möjligheten att mot reverser utnyttja fondmedlen. Sveriges Grossistförbund anför. Förslagets genomförande kommer uppenbarligen att medföra en ökning av det institutionella sparandet och en minskning av företagens möjlighet till självfinansiering. Genom den fondering, som förutsattes i förslaget, skul-

384 le sparmedel komma att tillföras helt andra delar av penningmarknaden än om fonden icke kommit till stånd. Investeringarna inom en sektor skulle härigenom komma att underlättas och investeringarna på andra håll att försvåras. Genom olika åtgärder från statsmakternas sida under den senaste tiden, främst på beskattningsområdet, ha självfinansieringsmöjligheterna redan starkt beskurits. Detta förhållande måste anses olyckligt, särskilt med tanke på den nuvarande tekniska och ekonomiska utvecklingen, vilken tvingar såväl industri som handel att i möjligaste mån förbilliga och rationalisera sin verksamhet. Sveriges Köpmannaförbund yttrar. Genom pensioneringssystemet kommer en större del av företagsmedlen att tagas i anspråk än tidigare, samtidigt som pensionssparandet kommer att ske inom den statliga och icke inom den privata sektorn. Det torde allmänt erkännas att självfinansiering är den mest utvecklingsbefrämjande formen för täckandet av ett företags kapitalbehov. Denna finansieringsform måste relativt sett komma att försvåras genom pensioneringssystemet. Företagen bliva i stället i högre grad än nu tvingade att söka täcka sitt kapitalbehov genom upplåning. Samtidigt kommer emellertid en väsentlig del av det nysparande som kommer till stånd att vara bundet till den föreslagna fonden, där det med nu gällande regler för medelplacering i försäkringsinrättningar i varje fall icke kan väntas direkt komma att kunna utnyttjas för investeringsändamål. Indirekt kommer dock en viss lättnad å kapitalmarknaden att åvägabringas genom systemet, genom att en del av de medel som nu äro bundna för pensioneringsändamål kunna frigöras. Huvuddelen av dessa medel måste dock liksom hittills komma att utbetalas i form av pensioner under övergångstiden och kunna därför icke väntas i större utsträckning komma företagen till godo. Slutsatsen av detta resonemang måste bliva att medan systemet avsetts skola ha standardhöj ande effekt för vissa grupper i samhället är det icke uteslutet att det i själva verket får en standardsänkande verkan på samhället i dess helhet. Man får i detta sammanhang icke heller bortse från det faktum att fördelningssystemet som sådant har en sparbegränsande effekt, vilket leder till ökat inflationstryck och risk för kreditrestriktioner, som torde komma att gå ut över rationaliseringssträvandena. Sveriges Hantverks- och Småindustriorganisation framhåller. I realiteten innebär förslaget, att man minskar företagens sparmöjligheter, där kapitalet gör en produktiv insats i den löpande verksamheten, till förmån för en statlig fond, som, hur densamma än disponeras, i varje fall icke kommer den producerande småföretagsamheten tillgodo. Mot det sammanlagda sparandet i fonden får sålunda på minussidan sättas ett minskat företagssparande med de konsekvenser detta kommer att medföra i form

385 av fördröjd produktivitetsutveckling hos näringslivet, ej minst inom den sektor organisationen företräder. De i utredningen anförda motiveringarna för den föreslagna fonden synes organisationen icke tillräckligt bärande med tanke på det mycket stora ingrepp i samhällsekonomin som en dylik fondbildning innebär. Organisationen vill därför starkt understryka nödvändigheten av att man vid utformningen av pensionsförslaget bygger upp ett system, som icke medför att man blir tvungen att på det sätt sakkunniga föreslagit binda ett mycket stort kapital och därigenom mer eller mindre sterilisera detta. Kooperativa Förbundet yttrar. Medan å ena sidan sparandet inom företagen fått alltmer ökad betydelse för förnyelsen och underhållet av deras realkapital, har å andra sidan såväl skattevägen som genom dem direkt pålagda sociala utgifter möjligheterna till företagssparande av oförändrad volym på senare tid i mycket hög grad begränsats. Av vilken storleksordning den nya belastningen genom den allmänna pensionsförsäkringen kan beräknas bli, undandrar sig exakta beräkningar, då fördelningen av kostnaderna mellan företagen och de anställda i praktiken är överlåten på arbetsmarknadens parter. Samtidigt är företagen på grund av pensionsförsäkringens statliga karaktär urståndsatta att genomdriva en av stigande kostnader motiverad omläggning av pensioneringen. I mån av den allmänna pensionsförsäkringens genomförande kommer de avsättningar till pensionsanstalter, som nu görs, givetvis att inskränkas i den mån dessa anstalters rörelse samordnas med den allmänna pensionsförsäkringen. Dessa avsättningar förvaltas nu i stor omfattning av företagen genom pensionsstiftelsernas fonder och bidrager i sin mån till företagens finansiering. Samordningen innebär i sista hand, att de medel, som annars skulle fonderas i enskilda pensionsanstalter, kommer den statliga pensionsförsäkringsfonden till godo och eventuellt återinvesteras i företagen endast enligt beslut av dess administration. Inom Kooperationens pensionsanstalter har beräknats hur stora avsättningar för de i den konsumentkooperativa rörelsen anställda, som kommer att göras fram till år 1987. Dessa beräkningar, som har utgått från det nuvarande antalet anställda och från antagandet att lönesumman växer med 3 procent årligen, slutar på gott och väl 1,3 miljarder kronor. Vad beträffar de grupper av befolkningen, som har att betala egenpremier, torde för ett stort antal av dessa (hantverkare och småföretagare av skilda slag, småbrukare, etc.) premiebetalningen successivt komma att i huvudsak ersätta annat sparande för ålderdomsskydd. En premiebetalning på 10 procent av nettoinkomsten torde i väsentlig omfattning svara mot den fysiskt möjliga sparkvoten för en betydande del av denna grupp. De reducerande återverkningarna av den allmänna pensionsförsäkringen 25

386 på företags- och hushållssparandet, som kan förutses, kommer rent kvantitativt sett att motvägas av det, som sker genom uppläggandet av den stora pensionsförsäkringsfonden. Stora farhågor finnes dock för att försäkringsfonden kan komma att ogynnsamt påverka investeringsverksamheten i landet i en omfattning, som kan bli betydligt större än vad fondens storlek — vilken nu än denna slutgiltigt blir — i sig själv betingar. Den centrala dispositionen av en statlig försäkringsfond av en storlek, som nästan överträffar både affärs- och sparbankernas nuvarande sammanlagda totala inlåning, lockar först och främst till en fortgående utvidgning av den allmänna sektorn för investeringsverksamheten. När investeringsmedel är lättillgängliga för offentliga investeringar, kan sådana komma till stånd utan erforderlig avvägning i fråga om tidpunkten och utan hänsyn till trängande icke-statliga investeringsobjekt för direkt produktiva ändamål. Då den »fria sektorn» av placeringen föreslås till en tredjedel av fondmedlen, kan redan efter några år den del av fonden, som står utanför placeringen i föreskrivna säkerheter, komma att uppgå till ett par miljarder kronor. Det fordras påtagligen en ingående kännedom om det produktiva livet och dess utvecklingsbetingelser för att investeringen på administrativ väg inte skall ske efter slentrianmässiga linjer eller dikteras av tillfälliga omständigheter och resultera i en snedvriden investeringsstruktur inom vidsträckta områden av produktionslivet. Vid en centralisering av investeringsverksamheten av så väldig omfattning som i pensionsförsäkringsfonden kan givetvis inom den »fria sektorn»—med naturligt beaktande av säkerhetsoch räntabilitetskaraktären hos de företag, i vilka placering sker, men även av administrativa bekvämlighetsskäl — de stora placeringsobjekten komma att skänkas företräde. Härigenom uppstår en långt ifrån obetydlig risk att utvecklingen mot kapitalkoncentration inom företagsvärlden och därmed följande makt över marknader kommer att främjas. De små, nybegynnande och i konkurrensen i första hand riskbärande företagens investeringsintressen kommer då att skänkas avsevärt mindre uppmärksamhet eller helt negligeras. Centraliseringen, vare sig i statens hand såsom i föreliggande förslag eller i stora enskilda pensionsanstalter, innebär i sig själv en lockelse till placering i stora poster. Då fondförvaltningarna inte besitter samma apparat för decentralisering av investeringarna som de yrkesmässigt kapitalplacerande kreditinstitutionerna — t. ex. affärsbankernas avdelningskontor och sparbankerna — skulle man kunna tänka sig, att fondförvaltningarna anlitade dessa kreditinstitutioner för att sprida sina fria placeringar. Styrelsen vill framhålla, hur den överväldigande storleken av pensionsförsäkringsfonden innebär faror för en otillfredsställande riskfördelning, vilka växer med dess storlek men vilka kunde i hög grad reduceras vid en sådan lösning av pensionsfrågan, som innebure en decentraliserad placering av de i statliga eller andra anstalter samlade fondmedlen.

387 RLF anför. Det synes knappast möjligt att småföretagarna skulle kunna såväl betala premierna till den föreslagna pensionsförsäkringen som åstadkomma en normal kapitalbildning under den aktiva perioden. Genom det kraftiga bortförandet av kapital skulle ifrågavarande näringsgrenars finansieringsmöjligheter avsevärt försvagas. Då ett sparande inom företagen i många fall är kontraktsmässigt bundet genom amorteringar på lån, torde det för inånga företagare bli svårt att klara premiebetalningarna. På något längre sikt torde det bli en tendens att söka få lindrigare amorteringsvillkor. En ökad stramhet på kreditmarknaden torde komma att uppstå icke blott genom ökade kreditbehov utan även genom relativt sett minskad inlåning i kreditinstituten. Den föreslagna pensionsfonden torde ej i nämnvärd mån kompensera detta förhållande. Det bör också framhållas att det för blivande företagare torde bli svårare att spara ihop erforderligt startkapital. Att småföretagens skuldsättning skulle ökas genom ett ianspråktagande av företagarnas normala ålderdomsförsörjningskapital för en obligatorisk pensionering som den föreslagna framstår för riksförbundet som uppenbart. Detta torde få till följd att investeringstakten och därigenom produktivitetsförbättringarna hålls tillbaka. Den nyssnämnda olägenheten skulle förstärkas av det förhållandet att ett fördelningssystem på grund av att räntegivande premiereservkapital saknas alltid måste innebära avsevärt högre premier för den enskilde än ett premiereservsystem. Hur stor del av pensionsförmånerna som finansieras av räntan på premiereservkapitalet är givetvis beroende av tillämpad räntefot och premiebetalningstidens längd. Vid exempelvis 4 % räntenivå och premiebetalning på 48 år kommer för en uppskjuten livränta enligt premiereservprincipen cirka 3/4 av pensionsförmånerna att finansieras av räntan på premiereservkapitalet. Denna frånvaro av ränteberäkning och räntegivande kapital i ett fördelningssystem skulle dock givetvis till större eller mindre del bli kompenserad av att pensionsförmånerna skulle bli värde- och standardbeständiga. Att den enskildes premier under den aktiva tiden blir så mycket större innebär emellertid ett större bortdragande av kapital från företagen än vad som skulle ha blivit fallet vid en pensionering enligt premiereservprincipen. En viss olägenhet i finansieringshänseende skulle det för småföretagen vara att den av pensionsutredningen föreslagna försäkringen icke tillåter någon med hänsyn till förändringarna i intäktssituationen frivilligt företagen variation i tiden av premiebetalningarna. En väsentlig resultatsutjämning ligger dock givetvis i den procentuella uttagningskvoten, som skulle medföra högre premiebelopp under år då inkomsterna är höga och omvänt.

388 Sveriges Lantbruksförbund framhåller. En pensionsförsäkring enligt fördelningssystemet skulle för småföretagen inte blott innebära, att kapital drogs från desamma utan även att detta bortdragande av kapital bleve cirka tre gånger så stort (eller större) som vid pensionering enligt premiereservprincipen. Om man tar i betraktande, att insättandet av sparkapital i det egna företaget i sak har samma innebörd som en försäkring enligt premiereservsystemet, är det uppenbart, att eget sparande på detta sätt är lämpligare än utvidgad pensionering enligt fördelningssystemet, då det för företagare gäller att tillgodose det kompletterande behovet för ålderdomsförsörjningen. De riktlinjer, som utredningen uppdragit för fondmedlens förvaltning och placering ger icke tillräckliga möjligheter för ett effektivt utnyttjande av kapital från näringslivets synpunkt. Lantbruksförbundet delar uppfattningen, att en allmän pensionsförsäkring av befolkningen icke kan byggas på ett renodlat premiereservsystem. Vad frågan här gäller är sålunda att finna en lämplig kombination av finansiering enligt fördelningsprincipen och fortskridande fondbildning. En sådan kombination bör också kunna ernås genom att en viss, ej för hög grundpension finansieras enligt fördelningsprincipen, medan tilläggspensioner finansieras enligt premiereservsystemet. Det må vidare påpekas, att jordbruk och andra småföretag, vilka drivs av fysiska personer, kommer i en ogynnsammare ställning än aktiebolag. Hos de förra får pensionspremien karaktären av en skatt på inkomsten från företaget och träffar sålunda helt den inkomst, som där delvis skulle användas till sparande. Hos aktiebolagen uppkommer däremot icke någon sådan belastning av företagets vinstresultat. I den mån försäkringspremierna för anställda här icke medför någon ökning av de utgifter, som eljest skulle fått erläggas för anställda i form av löner och till pensionering, behöver premierna därför här icke medföra någon minskning av företagssparandet. En nackdel i finansieringshänseende skulle det för småföretagen vara att pensionsutredningens förslag icke tillåter någon med hänsyn till förändringarna i intäktssituationen frivilligt företagen variation i tiden för premieinbetalningarna. En viss resultatsutjämning ligger dock givetvis i och för sig i den procentuella uttagningskvoten, som skulle medföra högre absoluta premiebelopp under år, då inkomsterna är höga och omvänt. Eftersom lantbrukets inkomster kan variera ganska avsevärt år för år, är dess förmåga att bära pensioneringskostnader också olika från år till år. Med tanke på den progressiva beskattningen samt av finansieringsskäl är det därför synnerligen önskvärt att ett pensioneringssystem kan uppläggas så, att det även ger möjlighet till en viss resultatsutjämning.

389 TCO uttalar. TCO har i och för sig intet att erinra mot att det företas en viss fondering inom en eventuell pensionsförsäkring av denna typ. De uppsamlade fondmedlen skulle då dels under den första tiden kunna uppväga den minskning som eventuellt kan tänkas uppstå i det enskilda, frivilliga sparandet, dels även i ett senare skede användas för att möta de ökade pensionskostnader som uppkommer i och med den väntade ökningen i åldringarnas relativa andel av befolkningen. TCO vill emellertid kraftigt understryka, att denna fondering icke får användas som regulator i den allmänna ekonomiska politiken. Ett sådant förfarande skulle medföra, att man frångick den centrala tanken i fördelningssystemet. SACO anför. Mot fondbildningens föreslagna omfattning torde ej några avgörande invändningar kunna riktas. Det skall emellertid understrykas, att fonden klart bör få karaktär av ren utjämningsfond och således ej användas för åstadkommande av tvångssparande i konjunkturpolitiskt syfte. Ur investerings- och produktivitetssynpunkt hade det varit önskvärt, om fondmedlen kunnat kvarstanna inom näringslivet. Det är därför angeläget, att det enskilda näringslivet beredes möjlighet att erhålla lån ur fonden i minst samma utsträckning som den privata sektorns bidrag till fonden. Svenska Försäkringsbolags Riksförbund anför. Utredningen tycks förutsätta att fonderna vid ett premiereservsystem med nödvändighet måste redovisas i sådana värdehandlingar som anges i en viss paragraf i lagen om försäkringsrörelse. Det finns emellertid ingen anledning att uppställa ett sådant villkor, när det är staten som är försäkringsgivare. Däremot behövs även i fråga om staten en sund redovisning. I kalkylen bör med andra ord premiereserven upptagas såsom skuld och motsvarande täckning såsom tillgång. Det av utredningen föreslagna fördelningssystemet innebär icke någon skyldighet att i vederbörlig ordning redovisa pensionsskulden — att en sådan skuld föreligger accepteras även av utredningen i dess resonemang om rättssäkerheten för utfästa pensioner. De betydande fonder som nu gällande, på premiereservsystemet byggda pensionsanordningar skapat ha till stor del kunnat kvarhållas inom näringslivet, vilket ej i tillnärmelsevis samma omfattning blir fallet enligt den föreslagna ordningen. Thulebolagen (majoriteten) yttrar. Avgörande för frågan om fondbildningen och dess storlek anse vi böra vara dess verkan på samhällets totala sparande och därigenom på näringslivets förmåga att upprätthålla en önskad framstegstakt. I Fastboms pro-

390 inemoria framhålles som sannolikt, att det efterfrågebortfall, som till en början skulle inträffa om det föreslagna pensioneringssystemet infördes, ganska snart övergår till en efterfrågeökning. Med hänsyn till det framtida ökade kapitalbehovet hos näringslivet anse vi det betänkligt att genomföra en åtgärd som minskar kapitaltillströmningen. Förslaget innebär också en strukturell förskjutning av kapitaltillströmningen. För 1954 uppskattas företagens avsättningar till fria och bundna pensionsstiftelser till sammanlagt 380 milj kr. Dessa medel kunde till väsentlig del användas som arbetande kapital i företagen. Vid en övergång till pensionsutredningens förslag försvinna dessa möjligheter. För att tillgodose sitt kapitalbehov tvingas företagarna i större utsträckning än förut ut på lånemarknaden. Det för finansiering av bostadsbyggandet nödvändiga kapitalet skulle delvis kunna erhållas ur pensionsfonden. Att utrymmet på kapitalmarknaden för industrilån därigenom skulle bli större än nu förefaller dock problematiskt. Dels kommer det totala kapitalutbudet att bli mindre, d. v. s. sparandet minskar, och dels komma säkerligen de restriktioner, som bli nödvändiga under en högkonjunktur att till stor del träffa näringslivets realkapitalbildning. I den praktiskt taget oavbrutna högkonjunktur, som förelegat under efterkrigsåren, har gränsen mot inflation nästan ständigt tangerats eller överskridits. De motverkande restriktiva åtgärderna gå då ofta ut över investeringarna, emedan denna utväg möter mindre motstånd än en minskning av konsumtionsvolymen. Folksam uttalar. Det synes i hög grad angeläget att reglerna för pensionsfonden utformas så att medlen icke skall behöva placeras efter samma i och för sig onödigt strikta bestämmelser, som nu reglerar enskilda försäkringsföretags placeringar. Tvärtom borde det ligga i alla parters intresse att en större eller mindre del av de inbetalade avgifterna omedelbart återinvesteras i de företag och näringsgrenar, varifrån medlen härrör, och att även vid placeringen av resterande medel hänsyn tages till olika företagar- och löntagargruppers intressen. SPP framhåller. I anslutning till utredningens uttalande (sid. 210), att den ojämförligt största delen av fondmedlen icke kan finna värdebeständig investering, vill SPP erinra om att en tjänstepensionsförsäkring enligt premiereservsystem kan kombineras med en anordning, som möjliggör för försäkringsanstalten att placera viss del av de mot premiereserven svarande tillgångarna såsom lån mot revers hos arbetsgivarna, varigenom det skulle bli möjligt att kvarhålla denna del i arbetsgivarens rörelse. Det skulle bli lättare att genomföra en sådan reinvesteringsanordning, om försäkringsinrättningen genom lagstiftning tillerkändes viss förmånsrätt för sina reversfordringar i hän-

391 delse av arbetsgivarens konkurs. Reinvesteringsfrågan har ingående behandlats inom SPP under de senaste åren. I det förslag till arbetarpensionering, som framlagts av en kommitté inom Svenska Arbetsgivareföreningen, har också förutsatts en vittgående återplacering hos arbetsgivarna. Genom reinvesteringen skulle det bli möjligt för arbetsgivarna att i högre grad än hittills lämna dyrtidstillägg på de försäkringsmässigt säkerställda pensionerna. Det synes SPP, som om Fastboms synpunkter icke tillbörligt beaktats avutredningen. Särskilt gäller detta premiereservsystemets försteg framför fördelningssystemet som medel att åstadkomma ökat sparande. Det må å andra sidan framhållas, att en tillämpning av premiereservsystemet på en pensionering i statlig regi av många skäl måste anses orimlig. Men då fördelningssystemet icke lämpar sig för en pensionering med individuellt beräknade förmåner, synes den logiska slutsatsen även på denna väg bli att en allmän pensionering i statlig regi bör inskränkas till att ge generella förmåner, i princip lika för alla. Svenska Sparbanksföreningen framhåller. I det viktiga valet mellan premiereservsystem och fördelningssystem kan givetvis åtskilliga synpunkter anföras för och emot det ena och det andra. Det synes Sparbanksföreningen i stort sett innebära en väsentlig förtjänst hos det föreliggande förslaget, att man förordar en kombination av de båda systemen. Denna kombination gäller emellertid endast för en låt vara ganska lång övergångstid, och det ligger nära till hands att fråga sig, om det är önskvärt och lämpligt att därefter helt övergå till fördelningssystemet, som för övrigt enligt förslaget skulle så att säga reduceras med ränteinkomsterna från fonden. En allmännare övergång till pensionssparande genom försäkring är — oavsett om man väljer den ena eller den andra försäkringsvägen — i och för sig ägnad att kanalisera sparmedel till i förväg angivna områden inom relativt snäva gränser; såsom av betänkandet framgår är den föreslagna fondens användningsområde begränsat enligt samma normer, som gälla för livförsäkringsbolagens fonder, låt vara med en viss utvidgning av den s. k. fria sektorn, en utvidgning som hos livbolagen dock har en motsvarighet i andra fonder än försäkringsfonden. Om sparandet efter genomförandet av en allmän pensionsförsäkring skulle nedgå men också om det skulle förbli oförändrat, synes denna kanalisering till bestämda och begränsade ändamål kunna få allvarliga återverkningar på andra investeringsområden. Dessa andra områden — främst investeringar inom stora delar av industri och handel — äro av största betydelse för den utveckling av produktiviteten, som är en oundgänglig förutsättning för att den allmänna pensioneringen skall innebära en reell standardhöjning för vårt folk och inte bara en omfördelning. Bland de kreditbehov, som lätt skulle kun-

392 na bli eftersatta, bör särskilt uppmärksammas de lokalt betonade och ofta relativt små kreditbehoven hos de bredare lagren, det må gälla bostäder, jordbruk, hantverk eller mera personliga krediter för allehanda angelägna ändamål. Sådana behov tillgodoses utan tvivel bäst av lokala institut och detta av flera skäl, bland andra den påtagliga realiteten att det hos människor i allmänhet finns en stark obenägenhet och ibland oförmåga att sköta sina låneaffärer genom brevväxling med mer eller mindre avlägset belägna centrala institutioner. Ett annat ytterst viktigt skäl är, att man i centraliseringen så lätt förlorar den värdefulla växelverkan mellan utlämnande och återbetalande av lån å ena sidan och sparande genom insättningar å den andra. Man förlorar också den böjlighet eller smidighet, som vinnes genom den nära kontakten med kunderna och som gör att större såväl som mindre framstegsmöjligheter kan tillvaratagas. Mycket synes vara att vinna, om de ogynnsamma konsekvenserna av en fondbildning på ett eller annat sätt kan i lämplig omfattning elimineras. Statskontoret framhåller. En fondering av den nu föreslagna storleksordningen — c:a 3 gånger större än enligt principbetänkandet — måste enligt statskontorets mening vara ägnad att ingiva allvarliga betänkligheter med hänsyn bl. a. till de därmed förenade placeringsproblemen och särskilt till den dominans, som fonden måste få på kreditmarknaden (jfr prop. 274/1938). Försäkringsinspektionen (majoriteten) anför. Premiereservsystemet innebär, att de försäkrades avgifter i den mån de erfordras för att täcka längre fram förfallande försäkringsutgifter, fonderas i premiereserven. Vid försäkring av ålderspension bilda de till premiereserven förda avgifterna jämte ränta på premiereserven det belopp, som vid pensionsåldern erfordras för att täcka pensionsutgifterna. Vid pensionsåldern uppgår premiereserven till sin maximala storlek och minskar sedan alltefter pensionsutbetalningarna fullgöras. Avbrytes premiebetalningen i förväg har försäkringstagaren rätt till den nedsatta pension, som svarar mot det genom den avbrutna premiebetalningen mindre beloppet avpremiereserv vid pensionsåldern. Pensionsrätten bygger sålunda helt på storleken av den vid pensionsåldern befintliga, genom erlagda avgifter och räntor uppbyggda premiereserven, och pensionerna finansieras uteslutande ur denna. Vid fördelningssystemet däremot utgå pensionerna utan kapitaltäckning för förpliktelserna, men få i stället fortlöpande täckas genom avgifter, som uttagas inom ett solidariskt ansvarigt kollektiv. Den rätt till pension, som pensionärsgenerationen har genom under sin aktivtid erlagda avgifter, är icke säkerställd genom en avsatt fond, utan helt beroende på fortsatt avgiftsbetalning från de aktivas sida. Avbrytes ett sådant försäkringssystem,

393 måste sålunda de aktiva inom kollektivet fortsätta med avgiftsbetalningen under en lång övergångstid, utan att dessa avgifter giva dem själva någon rätt till pension eller annan förmån. Härav framgår, att fördelningssystemet endast kan tillämpas under alldeles speciella förutsättningar. Vid en allmän och obligatorisk försäkring är den första av dessa förutsättningar, nämligen stabilitet och beständighet hos kollektivet, otvivelaktigt för handen. Men därjämte måste man kunna förutsätta att de avsedda pensionsförmånerna i vad avser konstruktion, storlek och art är av sådan natur, att ett behov av dessa förmåner kan väntas bli bestående och att avgiftsbördan för de aktiva kan förväntas bli acceptabel för framtiden. Inspektionen vill för sin del uttala, att de föreslagna pensionsförmånerna synes ligga på sådan nivå att de tillgodoser önskemålet om att de befolkningsgrupper, som nu icke eller endast i obetydlig utsträckning åtnjuta tjänstepension, skall få en med tjänstemannagrupperna i princip jämförbar ställning. Frågan om avgiftsbördan kan antagas bliva acceptabel för framtiden hör till de samhällsekonomiska återverkningarnas frågekomplex. Den omständigheten, att endast ett system, vilket icke bygger pensionsutfästelserna på avsatta fonder, erbjuder den smidighet som erfordras för anpassning av pensionerna efter penningvärdesförändringar och standardändringar, utgör ett avgörande skäl för tillämpning av fördelningssystemet för här avsedd försäkring. Detta innebär emellertid icke att man får underlåta att pröva huruvida de förutsättningar för tillämpning av fördelningssystemet, som ovan omnämnts kunna anses vara tillfinnandes. Länsstyrelsen i Kronobergs län anför. Länsstyrelsen ställer sig tveksam till förslaget om en fondbildning av den storlek det här är fråga om. Det är visserligen sannolikt att införandet av en allmän pensionsförsäkring kommer att få återverkningar på det sparande, som för närvarande äger rum i olika former. Man måste emellertid beakta, att en väsentlig del av de för fondbildningen erforderliga medlen, nämligen arbetsgivarandelen av arbetstagarnas premier, skola betalas av företagen och sålunda minska det sparande, som sker inom företagen, och där går till investeringsändamål. En överflyttning av medel från företagen till en fond, som skall förvaltas av pensionsrådet, torde icke kunna anses som investeringsfrämjande, i all synnerhet som möjligheterna att placera fondmedlen äro begränsade till i stort sett samma områden, som gälla för livförsäkringsbolagen. Härigenom blir även fondens värdebeständighet osäker. Det synes vidare enligt länsstyrelsens mening mindre lämpligt att ha en fond av en sådan storlek, att dess placering skulle kunna få ett avgörande inflytande på penningmarknaden. Länsstyrelsen föreslår därför i första hand att fondbildningen väsentligt begränsas i förhållande till utredningens förslag. Alternativt kan man tänka sig att större delen av fondkapitalet, förslagsvis två tredjedelar mot

394 reversskulder till pensionsrådet, får kvarstanna inom företagen som arbetande kapital. Här må framhållas att Fastbom anfört att takten i det ekonomiska framåtskridandet till stor del torde vara en funktion av kapitalbildningens omfattning samt att disponeringen av fondens medel blir avbetydelse för investeringsverksamhetens inriktning. Man bör enligt länsstyrelsens mening undvika att beröva näringslivet sparmedel, som i allt högre grad erfordras för att möjliggöra den snabba och kostnadskrävande modernisering av vår produktionsapparat, som nödvändiggöres av elektrontekniken, automatiseringen och atomkraftens genombrott. Länsstyrelsen i Blekinge län framhåller. För företagarens del medför det nu framlagda förslaget den betänkliga konsekvensen att ålderdomsförsörjningskapitalet undandrages hans rörelse med påföljd att företagets finansieringsmöjligheter avsevärt försvagas. För många mindre företagare torde även premieinbetalningarna komma att bli alltför kännbara. En mycket stor del av dessa företagares sparande sker genom amortering å lån, vilket i vart fall i en rörelses tidigare skede icke synes möjligt att ändra. Företagarnas likviditet och rörlighet skulle härigenom komma att i hög grad nedsättas, något som icke kan anses tillfredsställande. Detsamma gäller i tillämpliga delar arbetstagare med egnahem men utan ordnade pensionsförhållanden. Vidare må nämnas önskvärdheten av att företagaren får möjlighet att i resultatutjämningssyfte företaga en lämplig fördelning i tiden av omkostnaderna samt att han får nedlägga största möjliga del av pensioneringskapitalet i sin rörelse. Nödvändigheten av detta sistnämnda krav förklaras av den omständigheten att jordbruk, småindustri och hantverk samt annan mindre näringsutövning i förhållande till sin omsättning äro mycket kapitalkrävande näringsgrenar. Länsstyrelsen i Älvsborgs län yttrar. I fråga om fonderingen har länsstyrelsen ingen erinran. Det torde i ett samhälle, där den fulla sysselsättningen är en av huvuduppgifterna för den ekonomiska politiken, inte finnas några risker för att en successiv fondering på föreslaget sätt skulle innebära några risker ur samhällsekonomiska synpunkter. De under 30-talet ofta uttalade farhågorna för ett översparande med placeringssvårigheter för försäkringsbolagen etc. torde inte aktualiseras. Tvärtom kan fonderingen komma att bli ett viktigt bidrag till lösningen av problemet att kombinera full sysselsättning med ett stabilt penningvärde. Länsstyrelsen i Skaraborgs län anför. Den i betänkandet föreslagna fonden av den storleksordning, varom här är fråga, måste ingiva stora betänkligheter. Det synes självklart, att en sådan fondbildning måste medföra risker för svåra rubbningar för penning-

395 institutioner, det enskilda sparandet och landets ekonomiska liv överhuvud. Utredningen synes ha förordat ifrågavarande fondbildning utan att dessförinnan ha företagit någon undersökning rörande dessa följdverkningar. Länsstyrelsen i Värmlands län yttrar. Den fond, som enligt förslaget skall bildas, kommer så småningom att uppgå till ett mycket betydande belopp. Vad denna omständighet kan betyda för exempelvis näringslivets framtida investeringsmöjligheter, har länsstyrelsen självfallet svårt att med någon bestämdhet uttala sig om. Det förefaller dock sannolikt, att dessa möjligheter komma att minska, då sparandet och kapitalbildningen länkas in på nya vägar och företagen icke längre själva kunna med relativ frihet tillgodose sitt investeringsbehov utan måste bli mer eller mindre beroende av de för fonden gällande bestämmelserna om placering av dess tillgångar. Detta kan möjligen leda till att kapitalinvesteringarna ledas bort från mera riskbetonade men framstegsskapande insatser, vilket vore en beklaglig konsekvens. Ur samhällsekonomiska synpunkter framstår det som angeläget, att samtliga med fondbildning, medelsförvaltning och medelsplacering förknippade spörsmål liksom de frågor, som kunna uppkomma i samband med reglerna för den s. k. uttagningslivotens fastställande, göras till föremål för en.ingående prövning i syfte bl. a. att skapa garantier för att beslutsorganen icke bli fristående beskattningsinstitut och medelsplaceringarna icke kunna bli föremål för en ensidig bedömning. Länsstyrelsen i Kopparbergs stora fondbildningen.

län ställer sig tveksam inför den föreslagna

Länsstyrelsen i Jämtlands län uttalar. Den föreslagna fonden skulle taga upp högst betydande penningsummor och komma att få ett väsentligt inflytande på kapitalmarknaden. Genom fondbildningen kan befaras, att näringslivet och särskilt exportindustrien får ökade svårigheter att tillgodose sitt kapitalbehov. Då försäkringen tankes finansierad genom premier, vilka skola med mindre fluktuationer täcka behovet av utgående pensioner, förefinnes ej skäl till så stora avsättningar till fonden, som utredningen föreslagit. Det synes även kunna ifrågasättas, att den tilltänkta fondens belopp under övergångstiden nedbringas genom en mindre uttagningsprocent än den, utredningen föreslagit. Beträffande möjligheten att disponera över fondmedlen föreslås, att den s. k. fria sektorn skall utgöra en tredjedel mot t. ex. försäkringsbolagens en tiondel. En så betydande skillnad synes knappast motiverad. En fondbildning, i vart fall av den förutsatta storleksordningen, avstyrkes av Stockholms, Östergötlands och Södermanlands samt Smålands och

396 Blekinge handelskamrar — av vilka den sistnämnda framhåller, att man bör studera pensionsförhållandena i Frankrike, innan man ger sig in på ett fördelningssystem — vidare av handelskammaren i Göteborg, Västergötlands och norra Hallands handelskammare, handelskammaren för Örebro och Västmanlands län samt Västernorrlands och Jämtlands läns handelskammare. Ett flertal handelskamrar framhåller, att — om förslaget genomföres — fondmedlen bör kvarstå hos företagen såsom långfristiga lån.

Register över remissorganen Siffror inom parentes efter remissorganets namn anger de avdelningar under vilka remissorganet återfinnes i denna publikation. Avdelningarna är följande: (1) Allmänna synpunkter på pensionsfrågan (2) Huvudprinciper för förbättrad pensionering (3) Samordningsproblem (4) Pensionsförsäkringens utformning (5) Samhällsekonomiska verkningar m. m. Övriga siffror organ namnes.

anger de sidor

i publikationen på vilka vederbörande remiss-

Arbetsmarknadsstyrelsen (2) 114, (3) 119, (4) 204, 228, 263, 281, 297 Brunnby, kommunalfullmäktige (4) 358 De Blindas Förening (2) 116, (4) 208, 286 De Lungsjukas Riksförbund (2) 116, (4) 288, 343 De Vanföras Riksförbund (2) 116, (4) 224, 287, 343 Folksam (2) 24, 48, (3) 122, (4) 189, 194, 244, 268, 285, 294, 345, (5) 390 Fredrika-Bremer-förbundet (2) 24, 100, (3) 128, (4) 192, 266, 293 Föreningen Sveriges Kronokamrerare (2) 24, 108, (4) 304, 322, 336 Föreningen Sveriges Landsfiskaler (2) 116, (4) 331 Föreningen Sveriges Stadsfogdar (2) 116, (4) 332 Förste provinsialläkaren i Gotlands län (4) 269 Försäkringsinspektionen (2) 24, 28, (3) 126, 137, (4) 184, 200, 210, 226, 234, 250, 300, 346, (5) 371, 392 Försäkringsrådet (2) 24, 102, (3) 131, (4) 181, 278, 290, 297, 303, 304, 333, 337, 338 Generalpoststyrelsen (2) 24, 104, (3) 145, (4) 303 Handelns Arbetsgivareorganisation (1) 10, (2) 24, 69, (3) 119, 171, (4) 187, 193, 212, 217, 222, 237, 254, 265, 301, 304, 325, (5) 382 Handelskamrar: Stockholm (4) 249, (5) 395 Östergötland och Södermanland (4) 249, (5) 395 Småland och Blekinge (4) 209, (5) 395 Skåne (4) 302 Göteborg (4) 214, (5) 396 Västergötland och norra Halland (4) 356, (5) 396 Karlstad (4) 302 Örebro och Västmanlands län (4) 356, (5) 396 Gävle (4) 303 Västernorrlands och Jämtlands län (4) 232, (5) 396 Norrbottens och Västerbottens län (4) 259

398 Hovrätten för Nedre Norrland (2) 24, 79, (4) 196, 215, 228, 236, 249, 293, 303, 304 Hovrätten över Skåne och Blekinge (2) 24, 104, (3) 128, 176, (4) 211, 303 Hälsingborgs stads pensionsnämnder (4) 358 Häradsskrivaren i Kalix fögderi (4) 332 Höör, kommunalfullmäktige (4) 269 Kammarrätten (2) 24, 101, (3) 128, 147, (4) 181, 200, 215, 229, 251, 300, 303, 311, 334, 358, (5) 374 Karlskoga, pensionsnämnden (4) 302 Kommerskollegium (2) 24, 80, (3) 122, 177, (4) 181, 190, 196, 303, 358, (5) 373 Kooperationens Pensionsanstalter (2) 25, 49, (3) 172, (4) 191, 194, 204, 224, 243, 298, 304 Kooperativa Förbundet (2) 24, 93, (3) 120, 173, (4) 181, 182, 188, 194, 207, 212, 239, 255, 267, 286, 304, 327, 345, (5) 362, 385 LO (1) 10, (2) 24, 31, (3) 124, 129, 175, (4) 181, 191, 213, 240, 256, 265, 301, 304, 327, 352, (5) 366 Luleå, pensionsnämnden (4) 344 Lund, stadsfullmäktige (4) 232, 296 Länsstyrelser: Stockholms län (2) 24, 45, (3) 128, 179, (4) 181, 191, 196, 211, 303 Uppsala län (2) 24, 102, (3) 139, (4) 181, 196, 229, 263, 282, 293, 304, 313, (5) 375 Södermanlands län (2) 25, 104, (3) 179, (4) 181, 191, 197, 211, 217, 229, 237, 251, 263, 271, 304, 314, 335, 349 (5) 375 Östergötlands län (2) 24, 105, (3) 179, (4) 181, 182, 197, 230, 251, 264, 358 Jönköpings län (2) 114, (3) 147, (4) 182, 191, 198, 304, 314 Kronobergs län (2) 24, 46, (3) 119, 128, 147, (4) 181, 197, 230, 301, 304, 315, (5) 393 Kalmar län (2) 25, 105, (3) 179, (4) 181, 237 Gotlands län (2) 24, 42, (3) 179 Blekinge län (2) 24, 82, (5) 375, 394 Kristianstads län (2) 25, 82, (3) 148, (4) 192, 304, 315 Malmöhus län (2) 24, 54, (3) 179, (4) 198, 211, 304, 316, 335, (5) 375 Hallands län (2) 24, 83, (3) 148, (4) 198, 304, (5) 376 Göteborgs och Bohus län (2) 25, 50, (4) 191, 304, 317, (5) 376 Älvsborgs län (2) 24, 51, (3) 136, 148, (4) 181, 198, 264, 271, 301, 304, 340, 344, 351, (5) 377, 394 Skaraborgs län (2) 24, 84, (4) 198, 211, (5) 394 Värmlands län (2) 24, 105, (3) 177, (4) 191, 252, 304, 318, 335, 341, (5) 395 Örebro län (2) 24, 26, (3) 139, (4) 185, 264, 303, 351 Västmanlands län (2) 24, 51, (3) 140, (4) 191, 198, 231, 172, 293, 304, 319, 336, 352 Kopparbergs län (2) 25, 106, (4) 303, (5) 395 Gävleborgs län (2) 25, 107, (3) 178, (4) 304 Västernorrlands län (2) 24, 107, (3) 136, 175, (4) 181, 203, 304, 320, 350, (5) 377 Jämtlands län (2) 114, (3) 148, (4) 198, 231, 352, (5) 378, 395 Västerbottens län (2) 25, 42, (3) 128, 179, (4) 303 Norrbottens län (2) 24, 108, (4) 304, (5) 378 Malmö, stadsfullmäktige (3) 179, (4) 214 Nosaby, kommunalfullmäktige (4) 269

399 Pensionsstyrelsen (1) 15, (2) 24, 56, (3) 117, 144, (4) 181, 191, 199, 215, 224, 232, 261, 273, 296, 298, 303, 304, 337, 344 (5) 379 Pensionsutredning, 1951 års (1) 17, (2) 24, 38, (3) 152, (4) 180, 185, 194, 202, 209, 214, 227, 234, 260, 269, 280, 290, 300, 304, 348 Riksförsäkringsanstalten (1) 17, (2) 24, 42, (3) 118, 173, (4) 180, 181, 186, 262, 279, 303, 305, 337 Riksräkenskapsverket (2) 25, 102, (3) 128, 136, 177, (4) 181, 303, 304, 308 Riksskattenämnden (2) 24, 101, (3) 173, (4) 303, 304, 310 RLF (1) 13, (2) 24, 97, (3) 119, 171, (4) 181, 182, 185, 222, 301, 356, (5) 387 Rönneberga, kommunalfullmäktige (4) 343 SACO (2) 24, 55, (3) 123, 131, 171, (4) 181, 183, 213, 219, 220, 241, 257, 266, 298, 302, 304, 328, (5) 389 Socialförsäkringsbolagens förening (2) 116, (3) 133, (4) 214, 283 Socialstyrelsen (2) 24, 80, (3) 119, 122, 176, (4) 181, 191, 195, 211, 216, 282, 358 SPP (2) 24, 89, (3) 121, 134, 149, (4) 181, 245, 257, 304, 329, 353, (5) 369, 390 Statens organisationsnämnd (2) 116, (4) 303, 304, 305, 340 Statens pensionsanstalt (2) 111, (3) 166, (4) 180, 181, 182, 192, 201, 226, 233, 262, 270, 288, 297, 303, 304, 346 Statistiska centralbyrån (2) 116, (3) 138, (4) 216, 236, 262, 291, 303, 304, 308, (5) 379 Statskontoret (2) 24, 77, (3) 127, 144, (4) 181, 196, 210, 226, 250, 280, 290, 303, 304, 313, 347, (5) 372, 392 Statstjänstemännens Riksförbund (2) 24, 76, (3) 119, 142, (4) 218, 220, 265 Svensk Industriförening (2) 24, 92, (4) 238, 304, (5) 361 Svenska Arbetsgivareföreningen (1) 8, (2) 24, 63, (3) 126, 128, 142, (4) 181, 192, 212, 237, 252, 264, 304, 324, 355, (5) 359, 381 Svenska Bankföreningen (2) 24, 92, (3) 128, 151, (4) 248, 259, 304, (5) 370 Svenska Företagares Riksförbund (2) 24, 93 Svenska Försäkringsbolags Riksförbund (2) 24, 85, (3) 128, (4) 189, 194, 246, 258, 304, 329, 354, (5) 367, 389 Svenska Landskommunernas förbund (2) 113, (3) 169, (4) 206, 218, 242, 304, 336, 342, 344, 353, (5) 374 Svenska Landstingsförbundet (2) 24, 53, (3) 118, 169, (4) 206, 272, 336 Svenska Lantarbetsgivareföreningen (2) 24, 52, (3) 128, 171, (4) 188, 238, 304, 355, (5) 383 Svenska Sjukkasseförbundet (2) 24, 47, (3) 133, (4) 180, 181, 189, 204, 282, 304, 328, 341 Svenska Sjöfolksförbundet (2) 116 Svenska Sparbanksföreningen (2) 115, (5) 369, 391 Svenska Stadsförbundet (2) 24, 53, (3) 135, 169, (4) 205, 211, 218, 242, 336, 342, 345, (5) 375 Sveriges Allmänna Exportförening (2) 24, 68 Sveriges Folkpensionärers Riksförbund (2) 24, 93, (4) 181 Sveriges Folkpensionärers Riksorganisation (2) 24, 100, (4) 356 Sveriges Förenade Studentkårer (2) 116, (4) 184, 295 Sveriges Grossistförbund (2) 24, 70, (4) 192, 254, 304, (5) 360, 383 Sveriges Hantverks- och Småindustriorganisation (2) 24, 72, (3) 119, (4) 193, 304, 326, (5) 384 Sveriges Husmodersföreningars Riksförbund (2) 24, 108, (4) 192, 208, 293 Sveriges Häradsskrivareförening (2) 116, (3) 152, (4) 304, 322

400 Sveriges Industriförbund (1) 8, (2) 24, 63, (3) 126, 128, 142, (4) 181, 192, 212, 237, 252, 264, 304, 324, 355, (5) 359, 381 Sverige? Kommunalanställdas Pensionskassa (2) 112, (3) 167, (4) 243, 357 Sverige; Köpmannaförbund (2) 24, 73, (3) 123, 129, 143, (4) 181, 187, 193, 212, 218, 223, 238, 255, 304, 326, (5) 361, 384 Sverige; Lantbruksförbund (2) 24, 74, (3) 125, 129, (4) 181, 183, 192, 222, 301, 356, (5) 3>5, 388 Sverige; Redareförening (2) 24, 68, (3) 143, (4) 304 Taxerin ? S nämndsordförandenas Riksförbund (2) 116, (4) 332 TCO (2 109, (3) 123, 131, 140, (4) 181, 183, 186, 207, 213, 218, 219, 240, 256, 266, 272, 286, 295, 302, 304, 328, 336, 343, 345, 353, (5) 389 Thulebclagen (2) 24, 86, (3) 135, 150, (4) 181, 190, 205, 214, 219, 258, 284, 304, 330, (5) 368, 389 Uppbörisdirektören i Stockholm (4) 304, 336 Yrkeskvinnors Samarbetsförbund (2) 24, 31, (3) 124, 131, 151, (4) 181, 192, 208, 214, 223, 266, 272, 294, 357 Örebro, pensionsnämnden (4) 343 Överstahållarämbetet (2) 24, 29, (3) 138, (4) 203, 217, 263, 297, 303, 349

KUNGL. BIBL.

2 9 SEP 1956 STOCKHOLM

Statens offentliga utredningar 1956 Systematisk förteckning (Siffro-na inom klämmer beteckna utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.)

Allmän lagstiftning. Rättsskipning. Fångvård. U

V3

nnarätt

tU1

litterära

0ch

ve?k t25] konstnärliga Rådhusrätts sammaisättning i brottmål. [28]

Statsförfattning. Allmän statsförvaltning.

Fast egendom. Jordbruk med binäringar. Fiskhandeln i Sverige. [2] Statens stöd åt växtförädlingen m. m. [4] Fiskeområde. [17]

Vattenväsen. Skogsbruk. Bergsbruk.

industri. Kommunalförvaltning. Städernas donations.ord. [7] Kommunalförbund cch indelningsändringar. [19]

Atomenergien. [11]

Handel och sjöfart. Statens ocl kommunernas finansväsen. Förenklad statsbidrtgsgivning. [8] Tulltaxa. Förslag e* 1952 års tulltaxekommitté. 1. All3 la Taxan SyI [lG^ nk1e^, [ 1 4 1 2" D e t a , J m o t i v e r i n S - t 15 ^ Vissa ändringa»- i -»öjesbeskattningen tn. m. [23]

Kommunikationsväsen. Standardtariffer för detaljdistribution av elektrisk kraft. [5]

Politi. Bank-, kredit- och penningväsen. Nationalekonomi och socialpolitik, åldringsvård. [1] Statsägda aktiebolag i Sverige. [6] Penningvärdeundertökningen. 3. Investeringsverksamhet och^ sparande. B%lansproblem på lång och kort aikt. Utredningen om kortare arbetstid. [2o]. Bilagor [21] Statsagda foretag i utlandet. [24] Remissyttranden [Si]

Hälso- och sjukvård. Betänkande med förslag till sjukhuslag m. m. [27] Lag om rätt att utöva läkekonsten. [29]

Försäkringsväsen.

Kyrkoväsen. Undervisningsväsen. Andlig odling i övrigt. Restaurering av Uppsala domkyrka. [8] Bihang till kyrkohandboken. [12] Konstbildning i Sverige. [13] Seminarieorganisationen. 1. [18] Alternativt aftonsångsritual. [22] Byggnadsminnen. [26] Prästvalslag. [80]

Försvarsväsen. Allmänt näringsväsen. *?LKAB* [9]

ttSaU

Bamarbete

me,lan

8taten

och TGO

Utrikes ärenden. Internationell rätt.

Emil Kihlströms Tryckeri AB Stockholm 1956